Administracja publiczna: zagadnienia ogólne

Hubert Izdebski Michał Kulesza

Administracja publiczna zagadnienia ogólne wydanie 2 Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego seria: podręczniki i materiały dydaktyczne LIBER Warszawa 1999 Rada Programowa serii: Grażyna Bałtruszajtys (przewodnicząca), Jan Błeszyński, Zdzisław Galicki, Jacek Lang, Genowefa Rejman, Piotr Winczorek, Witold Wołodkiewicz, Zygmunt Wiernikowski (sekretarz) (c) Copyright by LIBER sp. z o.o., Warszawa 1999 ISBN 83-7206-031-2 Wydanie II poprzednie wydania: I LIBER 1998 Druk i oprawa: DRUKARNIA JANUSZ BIESZCZAD Warszawa ul. Moszczenicka 2 tel. (0-22) 678-55-33 Wydawca: LIBER sp. z o.o. 00-325 Warszawa ul. Krakowskie Przedmieście 24 tel. (0-22) 826-30-91 fax (0-22) 696-20-16 witryna internetowa: http://www.liber.com.pl adres e-mail: [email protected]

Spis treści rozdział (str. w książce / strona w pliku) Wprowadzenie (9 / 5) 1. Uwagi wstępne (9 / 5) 2. Nauka o administracji publicznej (11 / 6) 3. Układ i treść książki (15 / 9) Rozdział I Wstępne uwagi o ustroju państwowym i o administracji publicznej (17 / 9) Rozdział II Kształtowanie się najważniejszych narodowych modeli administracji publicznej (25 / 14) 1. Zagadnienia ogólne (25 / 14) 2. Model angielski (28 / 16) 3. Model francuski (34 / 20) 4. Model niemiecki (40 / 25) 5. Model szwedzki (45 / 28) 6. Model amerykański (47 / 30) 7. Hiszpania (51 / 33) Rozdział III Nowoczesne tradycje administracji publicznej w Polsce (57 / 36) 1. O trudnościach w nawiązywaniu do tradycji dawnej Rzeczypospolitej (57 / 36) 2. Ksztaktowanie się administracji II Rzeczypospolitej (58 / 37) 3. Projekty reformy administracji II Rzeczypospolitej (60 / 38) 4. Polska Ludowa - przejmowanie rozwiązań radzieckich po 1944r. (64 / 41) 5. Lata osiemdziesiąte - powracanie do dawniejszych rozwiązań i adaptacja instytucji zachodnich (68 / 44) 6. Projekty kompleksowej reformy administracji po 1989 r. i ich wdrożenie (1989-1999) (69 / 45) Rozdział IV Administracja publiczna-pojęcia i problemy podstawowe (79 / 52) 1. Definicja administracji publicznej. Pojęcie interesu publicznego (79 / 52) 2. Funkcje administracji publicznej (85 / 56) 3. Podmioty, organy i instytucje administracji publicznej (102 / 68) Rozdział V Problemy organizacji administracji centralnej (115 / 78) 1. Zagadnienia ogólne (115 / 78)

2. Skład i funkcja Rady Ministrów (117 / 78) 3. Organizacja aparatu pomocniczego szefa rządu i Rady Ministrów (129/ 87) 4. Ministerstwa a inne agendy administracji centralnej (134 / 90) 5. Zasady organizacji ministerstw (140 / 95) 6. Wzory obce a rozwiązania własne w organizacji rządu i administracji centralnej Trzeciej Rzeczypospolitej (149 / 100) Rozdział VI Problemy organizacji administracji terytorialnej (153 / 103) 1. Zagadnienia ogólne (153 / 103) 2. Podział terytorialny (administracyjny) (161 / 109) 3. Administracja rządowa a samorząd terytorialny (168 / 113) 4. Organizacja administracji rządowej (174 / 118) 5. Organizacja samorządu terytorialnego - uwagi porównawcze (176 / 119) 6. Niektóre dylematy przebudowy ustroju terytorialnego w Polsce (180 / 122) 7. Samorząd terytorialny w Polsce - stan obecny (186 / 126) Rozdział VII Kadry administracji (207 / 140) 1. Zagadnienia ogólne (207 / 140) 2. Pracownicy administracji rządowej (210 / 142) 3. Pracownicy samorządu terytorialnego (221 / 151) Rozdział VIII Administracja a prawo (223 / 151) 1. Zagadnienia ogólne - "demokratyczne państwo prawne" (223 / 151) 2. Źródła prawa administracyjnego (226 / 153) 3. Sądowa kontrola legalności aktów administracyjnych (231 / 157) 4. Inne instytucje kontroli legalności działania administracji (235 / 160) Rozdział IX Administracja a etyka (239 / 162) 1. Uwagi ogólne (239 / 162) 2. Administracja a standardy życia publicznego (241 / 163) 3. Administracja a zasady etyki zawodowej urzędników (243 / 165) Rozdział X Administracja publiczna a społeczeństwo obywatelskie (247 / 168) 1. Pojęcie społeczeństwa obywatelskiego (247 / 168) 2. Instytucjonalne formy samoorganizacji obywatelskiej - organizacje pozarządowe (249 / 169)

3. Współpraca władz publicznych z organizacjami pozarządowymi (251 / 171) Rozdział XI Zagadnienie reform administracyjnych. Transformacja ustrojowa po 1989 roku (257 / 174) 1. Uwagi wstępne (257 / 174) 2. Pojęcia ogólne i uwagi metodologiczne (258 / 175) 3. Ogólne uwarunkowania i metodyka transformacji ustrojowej w Polsce (265 / 180) Rozdział XII Dylematy poznawcze nauki o administracji publicznej (273 / 185) 1. Gałąź nauki czy kompilacja ustaleń wiedzy potocznej? (273 / 185) 2. Prawo administracyjne-Nauka o administracji - Polityka administracyjna (278 / 188) Rozdział końcowy Ujednolicenie rozwiązań w dziedzinie administracji publicznej a odrębności narodowe (285 / 191) 1. Zagadnienia ogólne. Współpraca międzynarodowa w dziedzinie administracji (285 / 191) 2. Wyzwania ekonomiki (292 / 196) 3. Wyzwania techniki i nauk o zarządzaniu (296 / 199) 4. Rozwój instytucji demokratycznych (298 / 200) 5. Zakończenie - ku polskiemu modelowi administracji publicznej (302 / 203) Informacja bibliograficzna w zakresie zagadnień porównawczych administracji publicznej (305 / 205)

Wprowadzenie Uwagi wstępne "For forms of government let fools contest, What'er is best administered is the best". Powyższy epigram angielskiego poety i moralisty Alexandra Pope'a (16881744), przetłumaczony przez Karola Estreichera w sposób następujący: O rządów kształty głupcy się sporzą, chcąc mieć rację, Najlepszy, co najlepszą ma administrację, odzwierciedla, choć może w sposób nieco przesadny, prawidłowość, którą zauważamy dziś o wiele bardziej, niż było to możliwe w osiemnastowiecznej Anglii. Właściwe rozstrzygnięcie kwestii ustroju państwowego jest bardzo istotne z punktu widzenia tak funkcjonowania państwa, jak i praw i interesów obywatela. Jednakże najlepiej napisana konstytucja i najlepiej ukształtowane organy konstytucyjne nie mogą skutecznie działać bez odpowiedniego aparatu wykonawczego. Aparat taki stanowi przede wszystkim administracja, zespół organów i urzędników, z którymi obywatel styka się stale, i jak wynika z doświadczeń historycznych, styka się na ogół w coraz większym stopniu. Z tego powodu, nie negując w żaden sposób znaczenia, jakie dla naszego państwa - chętnie nazywanego Trzecią Rzecząpospolitą - mogą mieć rozstrzygnięcia konstytucyjne (których dokonano już w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.), nie sposób nie docenić roli, jaką powinna odgrywać administracja publiczna, odpowiednio zorganizowana, obsadzona i wyposażona. Pierwotny zarys dużej części niniejszej książki powstał w ramach wykładów Huberta Izdebskiego z dziedziny administracji porównawczej, wygłaszanych jeszcze w latach 1991-1992 w Krajowej Szkole Administracji Publicznej 1). Dla potrzeb pierwszego wydania tej książki (1998 r.) został on uzupełniony istotnymi fragmentami opracowania Michała Kuleszy przygotowanego w 1993 r. na potrzeby prac rządowych 2, materiałami z jego wykładów z zakresu nauki o administracji publicznej, prowadzonych corocznie na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego oraz kilkoma publikacjami, również z wcześniejszego okresu3. W obecnym, drugim wydaniu dokonano zasadniczych zmian i uzupełnień, wynikających tak z faktu przeprowadzenia w 1998 r. zasadniczej reformy ustrojowej, dotykającej podstaw polskiej administracji publicznej, jak i innych doświadczeń funkcjonowania administracji. Książka stawia sobie za zadanie ukazać podstawowe problemy i modele rozwiązań z dziedziny administracji publicznej we współczesnym świecie i - na tym tle - w Polsce. Nie była jednak - i nie jest - przewidziana na użytek wyłącznie dydaktyczny. Zresztą opracowania, na których oparte było pierwsze wydanie książki, powstały w trakcie prac, jakie obaj autorzy prowadzili nad reformą administracji. Pierwotny tekst Huberta Izdebskiego był rezultatem potrzeb związanych z pracami Zespołu ds. Reorganizacji Administracji Publicznej, powołanego pod przewodnictwem senatora Jerzego Stępnia przez Prezesa Rady Ministrów w styczniu 1992 r. oraz z pracami Pełnomocnika Rady Ministrów ds. Reformy Administracji Publicznej w osobie Michała Kuleszy (1992-1994). Z kolei opracowanie Założenia i kierunki reformy administracji publicznej, które Michał Kulesza przygotował w 1993 r., było w znacznym stopniu podsumowaniem wcześniejszych prac, prowadzonych przez autora w ramach zespołów doradczych na potrzeby kolejnych rządów po 1989 r., a rozpoczętych jeszcze w 1981 roku. Dlatego pierwsze wydanie tej książki - jak pisaliśmy we wstępie - było również "adresowane do tych, którzy pracują nad ukształtowaniem administracji Trzeciej Rzeczypospolitej, dostosowanej do warunków i potrzeb Polski przełomu XX i XXI wieku, oraz podejmują w tym zakresie rozstrzygnięcia". Autorom podręczników akademickich nieczęsto przytrafia się, że praktyka spełnia ich teoretyczne postulaty. Tymczasem los zdarzył, że w 1998 r. obaj autorzy mieli daną szansę praktycznego uczestnictwa w pracach nad przebudową administracji polskiej: Michał Kulesza był

Pełnomocnikiem Rządu ds. Reform Ustrojowych Państwa, zaś Hubert Izdebski - członkiem Rady ds. Reform Ustrojowych przy Prezesie Rady Ministrów. Gdy więc pierwsze wydanie tej książki rozchodziło się wśród Czytelników, autorzy stanęli wobec szczególnego wyzwania: musieli w praktyce stwierdzić słuszność swoich podręcznikowych tez, więcej - wprowadzić je w życie. Obecne wydanie książki uwzględnia zatem zmiany w polskim ustroju administracyjnym wprowadzone z dniem 1 stycznia 1999 r., ale też i szczególne doświadczenia związane z wdrażaniem w życie reformy administracyjnej. Kształtując administrację Trzeciej Rzeczypospolitej, coraz ściślej związanej z systemem organizacji demokracji zachodnich (od 1991 roku Polska jest członkiem Rady Europy, od 1996 r. - członkiem OECD, od 1999 r. jest w NATO, a w sprawie przyjęcia do Unii Europejskiej dyskutowany jest jego czas, lecz nie sama jego zasada), nie powinno się w żaden sposób zaniedbywać doświadczeń obcych. Uwzględniając własną sytuację, potrzeby zarządzania i doświadczenia, nie przejmując więc doświadczeń obcych bezkrytycznie, należy je jak najlepiej poznać - jako istotny materiał do refleksji nad pożądanym kształtem naszej wciąż postkomunistycznej administracji działającej w ramach jednoczącej się Europy. Już z górą sto lat temu zdawano sobie sprawę z podstawowych cech i kierunków rozwoju administracji publicznej. W wydanym w ł875 r., pod redakcją Maurice Blocka, drugim wydaniu Dictionnaire de l'administration francaise, stawiającym sobie za cel także porównanie administracji francuskiej z "administracją głównych państw cywilizowanych", można odnaleźć następujące stwierdzenia: "[...] Po pierwsze, organizacja administracyjna, a zwłaszcza zasady, którym ona odpowiada, znajduje się w określonych stosunkach zarówno z formą rządu, jak i miejscowymi zwyczajami; po wtóre, ten sam cel może być osiągnięty różnymi drogami, a drogi te wyznacza rozwój historyczny każdego kraju. Dodać zaś trzeba, że skoro cywilizacja zmierza do zacierania różnic właściwych różnym krajom Europy, organizacja administracyjna tych krajów coraz bardziej się do siebie upodabnia [...]". Stwierdzenia te, zwłaszcza ostatnie z nich, obecnie wydają się znacznie bardziej adekwatne niż w chwili ich formułowania. Można je uznać, w rezultacie, za podstawowe założenia książki.

Nauka o administracji publicznej Dla nauki o administracji publicznej (nazywanej w krajach anglosaskich po prostu public administration, u nas występującej na ogół pod zbyt szeroką nazwą n a u k i a d m i n i s t r a c j i ) istotny jest kontekst doktryn państwowych i politycznych, choć ona sama zajmuje się administracją publiczną per se, a nie tymże jej kontekstem. To właśnie bowiem administracja publiczna, w swojej praktycznej, codziennej pracy, sprostać musi nie tylko wyzwaniom doktrynalnym, lecz przede wszystkim oczekiwaniom społecznym i państwowym. Musi być zatem odpowiednio do tego zbudowana i wyposażona. Nauka o administracji publicznej jest więc dziedziną praktyczną. Jej twierdzenia i oceny mają sens realny jedynie w odniesieniu do konkretnej administracji publicznej oraz konkretnej - co do miejsca i czasu - rzeczywistości państwowej, gospodarczej i politycznej. Tak też zresztą i nauka o administracji powstawała i historycznie narastała. "Abstrakcyjne" prawdy w tym zakresie, o administracji "w ogóle" (czyli w rozległym przekroju dziejów i stron świata), sprowadzają się do tezy, zawsze aktualnej, że administracja publiczna - jej ustrój i funkcjonowanie - powinna opierać się na zasadzie racjonalności. Tyle że kryteria tej programowej racjonalności są historycznie i kulturowo zmienne. Dlatego tak rozumiana wiedza o administracji publicznej swój najpełniejszy wyraz znajduje dopiero w ujęciu historycznym i porównawczym, które pokazuje związek urządzeń administracyjnych

z ich otoczeniem społecznym i doktrynalnym. Z tego powodu wiąże się ona z dwoma, dopiero stopniowo wyodrębniającymi się dyscyplinami: historią administracji (której zarys, jako jeden z pierwszych, przedstawił Hubert Izdebski; jego Historia administracji oczekuje już piątego wydania) oraz "administracją porównawczą" (w jej przedmiocie - zamieszczamy informację bibliograficzną na końcu książki). W ramach nauk administracyjnych, do których należy nauka o administracji publicznej (nauka administracji), tradycyjnie wydziela się trzy gałęzie: naukę prawa administracyjnego oraz naukę administracji i naukę polityki administracyjnej. Zachodzą między nimi ścisłe związki, ale jest i zasadnicza różnica: gdy przedmiotem nauki prawa administracyjnego, która należy do rodziny nauk prawnych, jest świat n o r m i ich wykładni, a także stosunków prawnych, to nauka administracji i nauka polityki administracyjnej zajmuje się administracją rzeczywistą, jaka jest, a więc "światem realnym" (światem faktów społecznych i odnośnych ocen). Zatem z punktu widzenia prawa administracyjnego obie pozostałe dziedziny mają charakter nauk pomocniczych, dostarczając materiału i do refleksji, i do legislacji. Z takim też podejściem traktowane jest omówienie zagadnień administracji publicznej, prezentowane w niniejszej książce. Jest to, rzec można, "nauka administracji dla prawników". Na studiach prawniczych wiedza o administracji publicznej, sama w sobie bardzo rozległa i różnorodna, musi być z natury rzeczy podawana wybiórczo - tak, by przede wszystkim służyła lepszemu rozumieniu prawa i jego funkcji (zwłaszcza u s t r o j o w e g o prawa administracyjnego), a także państwa. Natomiast na studiach administracyjnych podręcznik niniejszy, niezależnie od powyższego, będzie z pewnością przydatny jako ogólne wprowadzenie w materię wielu dziedzin nauk społecznych i prawnych odnoszących się do zarządzania sprawami publicznymi. Trzeba podkreślić, że z wielu możliwych podejść do administracji publicznej autorzy niniejszego podręcznika wybrali to, które traktuje administrację jako zjawisko polityczne i państwowe, z silnym uwzględnieniem kontekstu historycznego. Zatem w konsekwencji mały nacisk kładzie się w pracy na zagadnienia teorii organizacji i kierowania, które - choć zawsze obecne w dyskusjach o urządzeniu państwa - tu musiały ustąpić czynnikom ważniejszym, decydującym bowiem o ustroju ; publicznym. Nie można było natomiast nie uwzględnić faktu, że administracja publiczna funkcjonuje w określonym kontekście społecznym. Fakt ten, co więcej, znalazł dodatkowe odzwierciedlenie w dodaniu, w obecnym wydaniu, rozdziału o miejscu administracji publicznej w ramach społeczeństwa obywatelskiego. ' Nauka administracji zajmuje się więc administracją publiczną jako taką. Zaś z kolei przedmiotem nauki polityki administracyjnej jest kwestia optymalizacji skuteczności działalności publicznej, a więc zagadnienie metod i narzędzi osiągania celów państwowych (komunalnych itp.) przez administrację publiczną. Z tego punktu widzenia ewidentnie zmienia się cała optyka zjawisk zarówno przepis prawny, jak i sama organizacja administracji z jej wszystkimi cechami, a także zastana rzeczywistość społeczna, rozważane są i oceniane z punktu widzenia przydatności (korzystności) w toku osiągania tych celów, a więc traktuje się je jako uwarunkowania działalności prowadzonej na rzecz realizacji interesu publicznego. Na marginesie warto zauważyć, że taki sam związek, jak między nauką prawa administracyjnego a nauką o administracji publicznej (nauką administracji) czy nauką polityki administracyjnej, zachodzi również np. między nauką prawa karnego a kryminalistyką i kryminologią, między nauką prawa pracy i ubezpieczeń społecznych a nauką polityki społecznej czy między nauką prawa finansowego a nauką o finansach publicznych. Jest oczywiste, że nauki prawne, a także prawodawstwo, korzystają z wiedzy empirycznej i teoretycznej, wypracowanej w innych dziedzinach pokrewnych przedmiotowo. Szczególnie ważnym wątkiem nauki o administracji jest ten, który poszukuje kryteriów sprawności działania administracji publicznej, traktując ją jako "organizację". Choć wątek ten - jak wspomniano - w niewielkim tylko stopniu został uwzględniony w niniejszej książce, warto podkreślić, że przy takim podejściu administracja jawi się jako jedno z ważkich pól zainteresowania

teorii organizacji i zarządzania. Ale naukowych punktów spojrzenia na administrację publiczną jest o wiele więcej, tyle w istocie, ile nauk społecznych, które chcą się nią interesować, z psychologią, socjologią i politologią, z ekonomią i nauką o finansach publicznych, z naukami prawnymi oraz doktryną i historią ustrojów państwowych na czele. Bliżej o niektórych spośród dylematów poznawczych nauki administracji będzie mowa dopiero w przedostatnim rozdziale tej książki, bowiem trudno je przedstawiać bez wcześniejszego omówienia materii przedmiotu. Administracja musi być więc zbudowana racjonalnie. Lecz racjonalność administracji publicznej nie jest tak prosta, jak racjonalność przedsiębiorstwa przemysłowego lub handlowego - gdzie chodzi o zysk. Administracja jest fundamentem państwa i instytucjonalną osnową jego suwerenności. Zatem obok "zwykłej" racjonalności, tej, której naucza teoria organizacji i kierowania, istotne jest przede wszystkim, by ustrój administracyjny państwa ściśle odpowiadał jego interesom - współczesnym i przyszłym. Nie należy przez to relatywizować pojęcia racjonalności, lecz jedynie stwierdzić, że w odniesieniu do administracji publicznej pojęcie to musi być oparte na dogłębnym rozumieniu interesu publicznego, a nie tylko na cechach administracji jako systemu organizacyjnego. Choć więc wiele się - i słusznie - czyni, by administracja była apolityczną służbą państwu, to ona sama, działając w sferze interesu publicznego i będąc zjawiskiem publicznym, a więc jej kształt i cechy, są problemem politycznym i stałym wyzwaniem dla polityków. Dlatego sądzimy, że właśnie kwestia generalnego kształtu polskiej administracji publicznej i zasad jej funkcjonowania jest obecnie, w okresie przełomowym dla państwa, najważniejsza. Istotna jest zwłaszcza sprawa koniecznej, systemowej zgodności między nowym ustrojem społecznym i gospodarczym Polski, do którego zmierzamy, a ogólnymi cechami ustroju administracyjnego. Choć nasz obecny ustrój administracyjny, w swoim ogólnym zarysie, odpowiada już temu założeniu, to wiele istotnych jego elementów nadal pochodzi z lat siedemdziesiątych; były wtedy, i jeszcze wcześniej, budowane dla zupełnie innych potrzeb. Także znaczna część kadr administracyjnych - a więc umysłowość ludzi, obyczaje i rutyny - trzyma się przeszłości, nie rozumiejąc zmian. Sprawom transformacji ustroju administracyjnego Polski poświęcamy w niniejszym podręczniku wiele uwagi. Z pewnością w przyszłości proporcje podręcznika ulegną zmianie, gdy uporamy się z tym problemem, jednak obecnie zagadnienie to uważamy, również w sferze dydaktyki, za najważniejsze. Nauka o administracji publicznej jest wszak dyscypliną stosowaną, praktyczną. Gdy idzie o ten ostatni aspekt, trudno jest nie przywołać już we wprowadzeniu poglądu, który o materii bardzo bliskiej, nazwanej przez siebie "nauką o rządzeniu", wyraził twórca nowoczesnego konserwatyzmu, określanego jako konserwatyzm ewolucyjny - ostrzeżenia, którego w żaden sposób nie mogą zignorować teoretycy i reformatorzy administracji publicznej. Twórcą tym był Edmund Burke (1729-1797), angielski myśliciel i działacz polityczny, reformator angielskiej administracji, przeciwnik rewolucji francuskiej jako, jego zdaniem, niszczącej dotychczasowy porządek zamiast wprowadzania reform wynikających z potrzeb epoki, a pogląd ten, o następującej treści wyraził on w Refleksjach o rewolucji we Francji i o debatach pewnych towarzystw londyńskich związanych z tym wydarzeniem z 1790 roku: "[...] Nauki o konstruowaniu, odnawianiu czy reformowaniu państwa nie można przyswoić sobie (podobnie jak żadnej innej nauki eksperymentalnej) a priori. Także niedługie doświadczenie nie wprowadzi nas w tę praktyczną naukę, bo rzeczywiste skutki przedsięwzięć społecznych nie zawsze są bezpośrednie; coś, co na pierwszy rzut oka wydaje się szkodliwe, może w przyszłości wydać doskonałe owoce, a do owej doskonałości mogą przyczynić się niepomyślne początkowo rezultaty. Zdarzają się także sytuacje odwrotne: bardzo wiarygodne projekty, zrazu obiecujące, mają często haniebne i ubolewania godne konsekwencje [...] Nauka o rządzeniu jest nauką praktyczną i ma służyć praktycznym celom, wymaga doświadczenia i to większego niż to, jakie w ciągu całego życia może zyskać nawet najmądrzejsza i najbardziej spostrzegawcza osoba [...]". W rezultacie, w dziedzinie nauki o administracji publicznej - i w dziedzinie kształtowania administracji publicznej - podstawowe znaczenie ma nie tyle osobiste praktyczne doświadczenie

danego autora czy działacza (choć jest ono oczywiście ważne), ile znajomość doświadczeń ze sfery administracji publicznej zarówno własnego kraju, jak i innych krajów. Niniejsza książka będzie poświęcona w znacznym stopniu wszystkim tym ostatnim doświadczeniom, aczkolwiek autorzy starają się w niej wykorzystać również, dane im w ciągu ostatnich lat, doświadczenia osobiste.

Układ i treść książki Książka składa się - nie licząc niniejszego wprowadzenia ani rozdziału końcowego - z dwunastu rozdziałów. Pierwszy (zawierający wstępne uwagi o ustroju państwowym i o administracji publicznej) i przedostatni (poza końcowym) dotyczą ogólnych kwestii nauki o administracji publicznej. Rozdziały drugi i trzeci dotyczą materii na pozór czysto historycznej - ukazują, odpowiednio, tradycje najważniejszych obcych modeli administracji publicznej oraz nowoczesne polskie tradycje administracyjne. Jest to materia na pozór tylko historyczna, bowiem-żadna administracja - jak i w ogóle żadne instytucje publiczne - nie może się prawidłowo ukształtować w oderwaniu od tradycji historycznych danego kraju lub regionu (w znaczeniu grupy krajów). Wszelkie przeszczepy nie uwzględniające tego faktu są prędzej czy później odrzucane. Kolejne rozdziały - po wprowadzeniu terminologicznym wraz z analizą funkcji i podmiotowej strony wykonywania funkcji administracji - mają za przedmiot podstawowe problemy współczesnej administracji publicznej, a mianowicie: problemy organizacji administracji centralnej i jej agend terenowych, ze szczególnym uwzględnieniem zagadnień koordynacji jej działania, a także problemy roli i organizacji samorządu terytorialnego. W rozdziałach tych uwzględniono wielką reformę administracyjną z 1998 r. i inne zmiany ustrojowe wprowadzone w Polsce w ostatnim okresie. Dalsze rozdziały omawiają problematykę kadr, bez których administracja pozostaje tylko pojęciem czysto abstrakcyjnym, problematykę prawa w funkcjonowaniu administracji, stanowiącą istotny element współczesnej konstrukcji "państwa prawnego" oraz dostrzeganą w szerszym kontekście dopiero od niedawna, problematykę związków administracji publicznej ze sferą etyki. W następnym rozdziale, dodanym w drugim wydaniu książki, omówiono zagadnienie społecznego tła funkcjonowania administracji publicznej - kwestię społeczeństwa obywatelskiego. W kolejnym rozdziale przedstawiono ogólniejszą problematykę reformy administracji publicznej. Jak już wspomniano, książkę kończy rozdział poświęcony metodologicznym problemom nauki o administracji publicznej oraz rozdział dotyczący wyzwań przyszłości, jakie stoją przed administracją w nadchodzącym czasie i w warunkach globalnej gospodarki oraz nowych technik informacyjnych. Na koniec tych wstępnych uwag autorzy pozostawili sobie przyjemność złożenia najserdeczniejszego podziękowania wielu osobom i instytucjom, bez których życzliwej pomocy ta książka nie mogłaby powstać. Warszawa, w sierpniu 1999 r.

Rozdział I Wstępne uwagi o ustroju państwowym i o administracji publicznej Kanon fundamentów ustrojowych współczesnego państwa, postulowany jeszcze w osiemnastowiecznych doktrynach Oświecenia, wyrasta z zasady suwerenności narodu. Zasada ta to przeciwieństwo wcześniejszej monarchii absolutnej, w której pełnię władzy skupiał monarcha; zarazem jest ona przeciwna podstawom późniejszego państwa radzieckiego, w którym suwerenem miał być "lud pracujący miast i wsi", sprawujący władzę za pośrednictwem swojej siły przewodniej, to jest partii komunistycznej. W myśli o suwerenności narodu tkwił bowiem od zarania postulat demokracji politycznej, choć długo trwało zanim objęła ona wszystkich. Jak głosił późnorenesansowy polski filozof Sebastian Petrycy z Pilzna, "[...] w naszej rzeczypospolitej cives

tylko szlachcicy są, bo tym tylko przystęp do wyliczonych urzędów dano [...]". Z zasadą suwerenności narodu złączona jest nierozdzielnie idea państwa prawa, przeciwstawiająca państwo policyjne, oparte na arbitralności władzy, właśnie rządom prawa, pod którymi to rządami "poddany staje się obywatelem". Idea państwa prawa oznacza więc przede wszystkim, że prawo jest wiążące również dla władzy, zaś obywatelowi przyznaje się gwarancje poszanowania jego praw i ochrony przed samowolą władzy. Władza jest więc zawsze ograniczona, nawet gdy jest demokratycznie legitymizowana przez wolę obywatelską. Z tą kwestią z kolei wiąże się trzeci spośród oświeceniowych ideałów: liberalny postulat wolności jednostki, którego spełnienie, poza ustanowieniem gwarancji procesowych, prowadzi do konstytucyjnego utrwalenia praw zasadniczych i wolności człowieka i obywatela. Nieraz (a dziś coraz częściej) idzie się dalej jeszcze i gwarancji dla autonomii jednostki poszukuje się poza państwowym porządkiem prawnym, niekiedy zaś i wbrew niemu (w Paktach Praw Człowieka Organizacji Narodów Zjednoczonych, a zwłaszcza w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka), albo i nawet poza granicami wyznaczonymi przez pozytywizm prawniczy - w tym, co jest prawem naturalnym (ius). Równocześnie właśnie to konstytucja wyznacza zasady sprawowania władzy publicznej, wiążąc nimi również tych, którzy zwyciężyli w wyborczej walceo polityczną władzę w państwie. Ma to chronić nie tylko przegranych, ale cały demokratyczny porządek społeczny przed despotyzmem większości. Służy temu zwłaszcza podział władz oraz mechanizm wzajemnej kontroli i równoważenia się władz. Podział władz, sformułowany po raz pierwszy w konstytucji Stanów Zjednoczonych Ameryki z 1787 r., francuskiej Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela z 1789 r. i polskiej Ustawie Rządowej z 3 maja 1791 r., stanowi dziś kanon konstytucjonalizmu. Z państw demokratycznych może go nie przyjmować jedynie Szwajcaria, ale tylko dzięki wielowiekowej tradycji praktykowania innego systemu, który daje się połączyć z demokracją, mianowicie systemu "rządów zgromadzenia", to jest formalnego podporządkowania organu wykonawczego organowi ustawodawczemu. System "rządów zgromadzenia", należy to podkreślić, może formalnie wystąpić także w ustroju w istocie niedemokratycznym; w postaci "jednolitości władzy państwowej" stanowił przecież doktrynalną podstawę ustroju radzieckiego. Rewolucja Francuska nadała myśli oświeceniowej wymiar praktyczny, inicjując rozwój państw i instytucji publicznych, zmierzający do urzeczywistnienia tych założeń. Ale rozwój doktryn państwowych nie toczy się prostą drogą, tak samo jak zresztą i rzeczywistość polityczna oraz gospodarcza. Zanim państwo liberalno-demokratyczne zdążyło naprawdę zaistnieć w Europie, powojenny kryzys gospodarczy i niesprawność demokracji parlamentarnej przyniosły krytykę tego ustroju i zanegowanie jego podstaw. W wielu krajach nastąpił nawrót do myślenia autorytarnego, a ideały demokracji i wolności poświęcono na ołtarzu silnego państwa kierowanego przez wybitną jednostkę - dyktatora. Do jawnego zaprzeczenia zasadom demokratycznego państwa prawnego, skrajnego unice- ; stwienia praw jednostki i wolności politycznych doszło w państwach dyktatorskich typu faszystowskiego, spośród których najbardziej wynaturzony był nazizm niemiecki (hitleryzm). Upadek państw Osi przyniósł w Europie Zachodniej rychłą odbudowę ustrojów demokratycznych. Inny typ dyktatury zrodziła rewolucja październikowa 1917 r. w Rosji, a stalinizm po drugiej wojnie zapanował w wielu krajach, również w Polsce. Mimo wielu różnic, faszyzm i stalinizm wykazują znaczne podobieństwa, właściwe wszystkim reżimom totalitarnym. Do cech tych reżimów należy zawsze totalizm władzy, a więc brak ograniczeń jej zakresu, skrajny centralizm czyli skupienie uprawnień władzy w jednym ręku, a także monolityczny charakter władzy czyli brak przyzwolenia na poglądy politycznie odmienne. Państwo totalitarne zmierza do całkowitego podporządkowania władzy życia społecznego i życia jednostki, likwidując wszelkie przejawy y kontroli nad działalnością władzy przez czynniki od niej niezależne. Następuje

likwidacja niezawisłości sądownictwa, prasy, Kościoła, samorządu, wolności politycznych, związków zawodowych itp. Obowiązuje jedna ideologia, a aparat państwowy jest silnie spleciony z aparatem partyjnym. Partia jest masowa i opiera się''. na dyscyplinie wewnętrznej. Rozbudowany jest aparat przymusu, a władza opiera się na terrorze fizycznym i psychologicznym. Stalinizm dodał do tego programowe wyzucie jednostki z majątku - nacjonalizację własności prywatnej. W państwach bloku radzieckiego natężenie totalitaryzmu było zróżnicowane, przy czym wprowadzanie w tych państwach nowego ustroju łączyło się zawsze z utratą przez nie suwerenności państwowej, jako że był on narzucany siłą, z zewnątrz. W Polsce o stalinizmie w czystej postaci można mówić odnośnie do okresu 1948-1956: istniejąc od początku "Polski Ludowej" ujawnił się z całą siłą gdy wzmogła się "zimna wojna", a kończy go symbolicznie Październik. 1 choć później system totalitarny słabł w Polsce coraz bardziej, w rozwodnionej postaci dotrwał do końca PRL, utrzymując większość podstawowych kryteriów. Niektóre z cech istotnych poprzedniego systemu, do których należy zwłaszcza dominacja państwowej własności środków produkcji w gospodarce i silnie scentralizowany system władzy administracyjnej, przetrwały u nas przełom 1989 roku. Mimo reformy decentralizacyjnej 1998 r. odnajdujemy je i dzisiaj. Co więcej, mają się w najlepsze, choć już nie wyglądają - w innym otoczeniu - tak groźnie. Czasem uzyskały nową legitymizację, nową postać, nową nazwę. Ale przecież nie zostały usunięte i są wciąż obecne w wielu segmentach administracji i jej mechanizmach. W rozmaitych okresach cywilizacji współczesnej ustrój o takim kształcie miewał już precedensy w wielu krajach, prowadząc do wytwarzania się nowych oligarchii i ich długotrwałych rządów. Dlatego też trzeba pamiętać, że Jesień 1989 r., która przynosząc rozpad imperium, obudziła nadzieje narodów Europy Środkowej i Wschodniej, nie jest niczyim darem. I chociaż obecnie znowu zapanował w większości z tych krajów radosny duch demokracji, wolności jednostki, państwa prawa, to przełom dopiero jest zapoczątkowany, a pisząc tę historię nie znamy jej końca. Dlatego warto tu przywołać jeszcze jeden istotny wątek doktrynalny, odnoszący się do podstawowych zasad organizacji życia zbiorowego, zawarty w katolickiej nauce społecznej. Te trzy podstawowe zasady to: dobro wspólne, solidaryzm społeczny i zasada pomocniczości. Bez tych wartości demokracja, stanowiąca dziś bez wątpienia formę państwa najbardziej odpowiadającą godności człowieka, jest zaledwie pustą regułą proceduralną. Państwo powinno być tylko pomocnicze, to znaczy nie może od ludzi, rodzin, mniejszych wspólnot i zbiorowości przejmować całej odpowiedzialności za warunki życia indywidualnego i zbiorowego. To osoba ludzka jest wolna, ale wolność, by była godna, wymaga dzielności we własnych sprawach i poczucia odpowiedzialności, również za los wspólny; inaczej nie da się sprostać społecznym i gospodarczym wyzwaniom jutra. Przy takim widzeniu zasad życia zbiorowego i położenia jednostki, społeczna nauka Kościoła Katolickiego (bliska zresztą społecznemu nauczaniu niektórych kościołów reformowanych) stoi w zasadniczym sporze filozoficznym z doktryną liberalnej demokracji, a porażki tej ostatniej powodują, że to w katolickiej nauce społecznej poszukuje się dziś coraz częściej odpowiedzi na praktyczne pytania, które niesie indywidualizm, wynikające dla społeczeństw europejskich ze współczesnych wyzwań wobec państwa, wobec dobra wspólnego i wobec społecznej spójności. Wątek ten - zwłaszcza zasada pomocniczości - do niedawna był u nas zupełnie nieobecny w życiu zbiorowym, ale także w podręcznikach akademickich, poza podręcznikami historii doktryn politycznych i prawnych. Przecież - jak się dla wielu okazało zupełnie niespodziewanie - jest istotny na tyle, iż legł u podstaw ustrojowych cywilizacji europejskiej. Zasada pomocniczości obecna jest dziś m.in. w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego, o której będzie mowa w dalszych partiach książki, w Traktacie z Maastricht, w konstytucji Republiki Federalnej Niemiec, a także w naszej Konstytucji z 1997 roku. Reforma terytorialna 1998 r. wniosła tę zasadę także do polskiego ustroju administracyjnego.

W tych ogólnie nakreślonych granicach doktrynalnych i ustrojowych, które wspólne są wszystkim współczesnym państwom cywilizowanym, wykonuje przypisane jej zadania administracja publiczna. Administracja towarzyszy władzy od zarania dziejów. Już twórca polskiej historiografii Joachim Lelewel zauważył, że "[...] sądy, wojskowość, prawodawstwo, administracja koncentrowały się we władzy królewskiej [...]". W rozwiniętych cywilizacjach następuje również i rozwój administracji, a wraz z upadkiem cywilizacyjnym postępuje jej degeneracja, zarówno w sferze spełnianych funkcji, jak i w odniesieniu do aparatu. Administracja publiczna, jaką znamy dzisiaj - uregulowana prawnie i działająca w sposób sformalizowany, szeroko rozbudowana co do przedmiotu działania, a w konsekwencji również i organizacyjnie, ukształtowana hierarchicznie z zarysowaną silnie specjalizacją i ciągłymi problemami wewnętrznej koordynacji, oparta na czynniku profesjonalnym czyli biurokratycznym w Europie pojawiła się szerzej i rozwijała dopiero od czasów monarchii absolutnej. Stale była jednak obecna w Kościele katolickim, a także, co warto pamiętać, w miastach, od kiedy tylko były one samorządnymi gminami. Jak podkreślał wspominany już Sebastian Petrycy z Pilzna, "[...] miasto jest zjednoczone towarzystwo ludzkie przez naturę i ustawy, mając władzę uczestnictwa rady, sądów i urzędów, które będąc jednymi prawy powikłani, wszelkiego tak duchownych, jak i świeckich rzeczy dostatku używa. Jest tedy miasto zjednoczone towarzystwo ludzi, bo rozróżnienie i rozproszenie ludzi nie może stanowić miasta [...]". Termin "administracja" pochodzi od łacińskiego słowa ministrare, oznaczającego "służyć" (ad w istocie tylko wzmacnia ten służebny sens). Administracja publiczna jest sługą ustroju i aparatem wykonawczym władzy politycznej. W demokratycznym państwie prawnym jest sługą prawa - w tym sensie, uprzednio wspomnianym, że prawu podlega i prawa musi przestrzegać (zasada praworządności), ale także i dlatego, iż cała w istocie rzeczy działalność administracji publicznej polega na wy k o n y w a n i u prawa, skoro cała na prawie się opiera. W tym też - w odniesieniu do administracji publicznej - leży istota podziału władz. Do zadań władzy wykonawczej i do podległej jej administracji publicznej należy bowiem wykonywanie prawa, tak jak do legislatywy należy stanowienie go. Tu jednak od razu należy z naciskiem zwrócić uwagę na uboczny i negatywny efekt traktowania administracji jedynie jako "urządzenia do stosowania prawa". Można rzec nawet, że jest to zapewne rezultat nazbyt formalistycznego rozumienia zasady państwa prawnego, które wzmocniła jeszcze doktryna pozytywizmu prawniczego. "Stosowanie prawa" (administracyjnego) często oznacza dziś bowiem, w przyjętym szeroko rozumieniu, zaledwie konkretyzację ustawy, czy to w drodze stanowienia przepisów administracyjnych, czy poprzez wydawanie aktów indywidualnych (decyzji administracyjnych, a jak mówiono przed wojną- orzeczeń i zarządzeń) i podejmowania innych władczych czynności administracyjnych. Tymczasem - również od strony prawnej - praca dzisiejszej administracji publicznej, tak samo jak i dawniej, polega nie tylko na wykonawczym "stosowaniu" prawa administracyjnego, lecz także na samodzielnym, twórczym działaniu w ramach prawa i na jego podstawie (a więc - "przestrzegając prawo"), i to w zakresie daleko nieraz wykraczającym poza obszar objęty prawem administracyjnym. Administracja publiczna jest bowiem działalnością organizatorską władzy wykonawczej, prowadzoną w takim zakresie, w jakim przemawia za tym interes publiczny (i pozwalają posiadane zasoby finansowe) - w ramach prawa i do jego granic. Waga takiego spojrzenia na współczesną administrację publiczną wymaga szczególnego podkreślenia. Chodzi bowiem o zauważenie podstawowej różnicy między położeniem władzy wykonawczej i administracji w poprzednim systemie jednolitej władzy państwowej (gdzie Sejm był de iure "najwyższym" organem władzy państwowej, w związku z czym podlegała mu Rada Ministrów wraz z całą administracją) a nowym, konstytucyjnym ułożeniem władz naczelnych państwa, opartym na zasadzie podziału władz. Obecnie rząd nie "podlega" parlamentowi w dawnym znaczeniu formalnej podległości. Każdy z trzech głównych segmentów władzy państwowej jest samodzielny w wypełnianiu przypisanych mu funkcji i samodzielnie też

odpowiada za rezultaty swojej działalności: parlament stanowi prawa, władza wykonawcza (rząd wraz z administracją publiczną) prowadzi w tych ramach samodzielną działalność na rzecz interesu publicznego, zaś sądy orzekają, czy prawo jest przestrzegane (również przez administrację). Przy tym demokratyczne państwo prawne, o którym mowa w naszej konstytucji (ściślej konstytucjach) od 1989 r., staje się dzisiaj coraz bardziej państwem obywatelskim, to jest również zdecentralizowanym, w którym o tym, co jest interesem publicznym, rozstrzyga się nie tylko w centrum władzy ustawodawczej i wykonawczej, lecz również w skali lokalnej i regionalnej. W Polsce takie warunki ustrojowe i prawne zaistniały od 1 stycznia 1999 r.; teraz należy uczynić wiele, by reforma ta stała się żywym składnikiem nowej doktryny państwowej oraz początkiem nowych mechanizmów i zwyczajów w życiu politycznym. Ten ostatni wątek jest istotny. Ponowne rozbudzenie demokracji lokalnej i regionalnej stanowi ważne znamię ustrojów państwowych drugiej połowy XX wieku. Współcześnie jest to efekt poszukiwań nowej tożsamości społecznej w zunifikowanym świecie. W dużej mierze rozbudzenie to stanowi jednak także uboczny skutek doktryny i praktyki państwa dobrobytu, które przyjęło na siebie wiele obowiązków (jak się okazało nazbyt wiele), a zatem - i nowej odpowiedzialności przed społeczeństwem za ich właściwe wypełnienie. Z powyższych powodów wynika nowa atrakcyjność wspomnianej zasady pomocniczości. Decentralizacja nie tylko bowiem ułatwia dostosowanie działań administracji publicznej do potrzeb lokalnych i regionalnych, ale i pozwala rozszerzyć obywatelską kontrolę nad wydatkami publicznymi i ich celowością. Zresztą również i tu rozumienie "interesu publicznego" zmienia się: oczywisty jest, chociaż wcale nie prosty, rachunek kosztów i związek między ogólnym dobrobytem społeczeństwa i obciążeniami podatkowymi, które ponoszą obywatele, a możliwym zakresem świadczeń socjalnych i usług zbiorowych, dostarczanych przez sektor publiczny (administracja świadcząca). "Państwo socjalne", które zbyt optymistycznie przyjęło rozliczne obowiązki wobec jednostki i zbiorowości, dziś w wielu krajach stoi na granicy załamania. Treść funkcji administracji publicznej, decydująca o istocie jej charakteru i o zakresie działania, zmienia się w toku historii, gdyż zależy od wielu czynników, zwłaszcza politycznych i gospodarczych. Odpowiednio do tego jak szerzej albo w sposób wąski - wyznaczony jest przedmiot interesu publicznego, a więc również zasięg zadań i odpowiedzialności administracji publicznej, z większym też albo i skromniej zakreślonym wpływem obywateli na jej działalność mamy do czynienia. Tak czy inaczej administracja publiczna (jako system) stoi zawsze na straży interesów państwowych. Co najmniej więc oznacza to, że administracja publiczna (cywilna i wojskowa, rządowa i samorządowa) odpowiada praktycznie za porządek publiczny, a także za stan bezpieczeństwa państwa, życia zbiorowego i obywateli. Tę funkcję administracja publiczna musi spełniać w każdym nowoczesnym państwie, choć sposób jej wykonywania (a także sam kształt administracji) inny był w państwie absolutnym, inny w liberalnym, jeszcze inny jest w krajach praktycznie realizujących doktrynę państwa dobrobytu, inny był państwach faszystowskich, w ustroju stalinowskim czy państwach "realnego socjalizmu", a inny powinien być w krajach postkomunistycznych, odbudowujących demokrację i gospodarkę rynkową. Budowa administracji publicznej musi zatem dobrze odpowiadać zarówno sytuacji państwa w zmieniającym się kontekście historycznym, w danej sytuacji wewnętrznej i międzynarodowej, jak i panującej doktrynie państwowej. Przez prawie pół wieku nauczano u nas studentów prawa, że prawo jest "instrumentem polityki". Nauczano również, że państwo jest aparatem przymusu (ucisku). Tak rzeczywiście było przez te pół wieku, bo Polska nie była w pełni; suwerenna. Jedynie w warunkach suwerenności państwo może być dobrem wspólnym wszystkich obywateli, a administracja - służbą publiczną, nie zaś instrumentem ucisku. Ona sama zaś - administracja publiczna, to znaczy: ludzie, administracji, ich doświadczenie, wiedza i zaangażowanie w sprawy interesu publicznego, stanowią szczególnie

cenny kapitał każdego państwa. To powinno tkwić głęboko w świadomości obywateli, zaś do obowiązków elit politycznych należy dbałość o ten kapitał i pomnażanie go. Administracja publiczna w znaczeniu funkcjonalnym - rozumiana jako działalność organizatorska i wykonawcza w odniesieniu do politycznych decyzji władzy państwowej - występować musiała we wszystkich znanych z historii państwach. Niekoniecznie jednak to samo można powiedzieć o administracji publicznej w znaczeniu podmiotowym - jako aparatu powołanego dla prowadzenia takiej działalności. Aparat administracji, zwłaszcza współczesnego nam typu - zawodowy, oparty na pionowym i poziomym podziale pracy oraz związanej z nim specjalizacji, zbudowany, przynajmniej częściowo, hierarchicznie, funkcjonujący na podstawie sformalizowanych, generalnych reguł postępowania kształtował się stopniowo i w postaci bliskiej już współczesnej nie pojawił się wcześniej niż w wiekach XVII i XVIII, czyli - ogólnie rzecz biorąc - w epoce Oświecenia. Korzeni współczesnej administracji publicznej należy zatem poszukiwać w instytucjach owego czasu, co odnosi się także w dużej mierze do zróżnicowania dzisiejszych narodowych modeli administracji.

Rozdział II Kształtowanie się najważniejszych narodowych modeli administracji publicznej

1. Zagadnienia ogólne Kształtowanie się współczesnych modeli administracji publicznej przebiegało w różnych warunkach politycznych i społeczno-ekonomicznych. Różnice, które do dzisiaj rysują się pomiędzy wieloma narodowymi modelami administracji, wynikają w znacznej mierze z różnic, jakie dzieliły te kraje już w dobie kształtującego się i rozwiniętego Oświecenia, to jest w XVII i XVIII wieku - i które pozostawiły wciąż zauważalne różnice między nimi w zakresie kultury politycznej i tego, co określa się jako kultura administracyjna; zarówno kultura polityczna, jak i kultura administracyjna łączą się ściśle z problematyką ogólnej kultury właściwej danemu społeczeństwu5. Podstawowa różnica charakterystyczna dla doby Oświecenia da się sprowadzić do podstawowej zasady ustroju politycznego. Administracja publiczna działała zatem jako aparat wykonawczy bądź w ustroju monarchii absolutnej, gdzie władza monarchy nie była ograniczona przez żaden inny organ państwowy, w szczególności reprezentujący czynnik społeczny, bądź też w ramach republiki w ówczesnym rozumieniu, to jest ustroju, w którym czynnik społeczny, w szczególności reprezentowany przez ciało parlamentarne, wywierał odczuwalny wpływ na rządy. Monarchia absolutna - która w dobie Oświecenia starała się wziąć na siebie odpowiedzialność za wszelkie sprawy społeczeństwa, stając się, jak określił to już w połowie XVII stulecia jeden z jej najwybitniejszych teoretyków, Tomasz Hobbes, odpowiednikiem biblijnego potwora Lewiatana wiązała się na ogół z tym typem kultury, który nazywa się biurokratycznym, w przeciwieństwie do typu przedsiębiorczego, właściwego pierwszym krajom kapitalistycznym (Holandia, Anglia) oraz typu partycypacyjnego, którego cechy możemy odnaleźć w polsko-litewskiej Rzeczypospolitej Obojga Narodów. Ustrój typu monarchii absolutnej przeważał na kontynencie europejskim w XVII i XVIII wieku. Tradycje monarchii absolutnej istotnie zatem zaważyły na kształcie instytucji publicznych Francji, Niemiec czy Hiszpanii. Osiemnastowieczne "republiki", będące w dzisiejszym rozumieniu i republikami, i monarchiami, stanowiły zjawisko dość wyjątkowe, a do tego były one bardzo zróżnicowane. Obok republik w naszym rozumieniu - jak Wenecji, kantonów szwajcarskich czy też stanów Ameryki po proklamowaniu w 1776 r. niepodległości oraz ich federacji w postaci Stanów Zjednoczonych Ameryki, powstałej w 1787 r. za republiki uznawano Anglię (od 1707 r. Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii), Szwecję (zwłaszcza w tzw. okresie wolności, to jest w latach 1720-1772), jak również polsko-litewską Rzeczpospolitą Obojga Narodów. Pojęcie republiki w dzisiejszym

rozumieniu zaczęło się upowszechniać dopiero po proklamowaniu republiki we Francji, w czasie Wielkiej Rewolucji, w 1792 r.; była to, jak się okazało, I Republika Francuska (trwająca do 1799/1804 r.), po której następowały kolejne republiki: II (1848-1851/1852), III (1875-1940/1946), IV (1946-1958) i wreszcie: aktualna V Republika, istniejąca od gaullistowskiej konstytucji 1958 roku. Republikanizm francuski, należy zauważyć, kształtował się na bazie tradycji monarchii absolutnej, podczas gdy republikanizm amerykański miał za punkt wyjścia szczególny "republikanizm" angielski. Jest oczywiste, że osiemnastowieczne "republiki" różniły się również ustrojem społecznoekonomicznym. Wenecja, nasza Rzeczpospolita czy Szwecja reprezentowały, mimo pewnych reform społecznych przeprowadzanych w nich na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych XVIII stulecia, porządek feudalny podczas gdy Wielka Brytania, a tym bardziej Stany Zjednoczone i Francja począwszy od rewolucji, miały charakter państw wczesnokapitalistycznych. Fakt ten nie miał jednak większego wpływu na różnice, jakie wystąpiły w odniesieniu do administracji publicznej - poza sferą kulturowych uwarunkowań działalności administracyjnej: biurokratycznych we Francji, opartych na zmyśle przedsiębiorczości w "republikach" zarazem tradycyjnych i kapitalistycznych czy też wiążących się po prostu z potrzebą partycypacji w sprawowaniu władzy publicznej. Nie wszystkim spośród europejskich państw XVIII w. było dane kontynuować w dobie późniejszej rozwiązania administracyjne przyjęte w epoce Oświecenia. Niektóre z państw, jak Wenecja, przestały w ogóle istnieć, inne, jak Polska czasowo zniknęły z mapy Europy, by odrodzić się w nowych uwarunkowaniach instytucjonalnych. Rosja, po rewolucji 1917 r., starała się - nie bardzo zresztą skutecznie - odizolować od dawnych tradycji caratu, do których otwarcie może nawiązywać dopiero w latach dziewięćdziesiątych XX stulecia. Niemcy, podzielone na około 300 jednostek państwowych (z których najsilniejsze były Prusy i Austria), w wieku XIX weszły w okres jednoczenia, który doprowadził do stworzenia z ich większej części państwa o charakterze złożonym, dziś w postaci Republiki Federalnej Niemiec. Tym niemniej, poza - i to tylko po części oraz przejściowo - Rosją, oraz p , za Polską, wszystkie wielkie państwa wieku Oświecenia mogły później kontynuować - i co więcej, kontynuowały - w dziedzinie administracji publicznej rozwiązania przyjęte w XVIII wieku. Poza Szwecją, są to zresztą wciąż wielkie mocarstwa. Najważniejsze współczesne narodowe modele administracji publicznej mają zatem swe źródło w epoce Oświecenia - i dlatego od tej epoki należy zacząć ich analizę. Nie można przy tym pominąć spostrzeżenia, że również w epoce Oświecenia ukształtowały się różne podejścia do zagadnienia dostosowywania administracji publicznej do potrzeb danego czasu dziś stanowiące istotny element kultury politycznej i administracyjnej poszczególnych krajów. Oświecenie angielskie, a za nim amerykańskie, opierało się w dużej mierze na empiryzmie i pragmatyzmie czyli, w sferze metodologii, na rozumowaniu indukcyjnym, a w sferze praktycznej na wychodzeniu od doświadczeń praktycznych. Oznaczało to, iż instytucje publiczne dostosowywano do potrzeb danego czasu w drodze reform o charakterze najczęściej modernizacyjnym, a tylko czasem podejmowanych na poziomie mechanizmów zarządzania sprawami publicznymi (typologię reform administracyjnych, z zastosowaniem tych terminów, przedstawimy w rozdziale XI). Natomiast w myśli oświeceniowej we Francji i w Niemczech dominowały wątki racjonalizmu, w znaczeniu przeciwstawnym empiryzmowi. Uznawano zatem, że wiedzę o świecie uzyskuje się głównie dzięki "czystemu rozumowi" poszukującemu praw wynikających z natury, na zasadzie dedukcji - bez potrzeby odwoływania się do doświadczenia. Podejście takie pozwalało tworzyć konstrukcje idealnych rozwiązań politycznych i administracyjnych, opartych na nakazach prawa natury - które to rozwiązania, jak wierzono, nie tylko można, ale i należało wcielać w życie. Jego konsekwencją było programowe zrywanie z przeszłością, obce myśli anglosaskiej - i chęć dokonania jednorazowej wielkiej transformacji w celu wprowadzenia jedynie słusznych rozwiązań.

We Francji, próbę dokonania takiej transformacji podjęto w okresie Wielkiej Rewolucji, wprowadzając nawet, by odciąć się od "dawnego ustroju", nowy kalendarz. Próba okazała się skuteczna, gdy idzie o instytucje społeczne - Wielka Rewolucja Francuska, zapoczątkowana w 1789 r. była przede wszystkim rewolucją społeczną, i polityczne - te ostatnie w tym sensie, że mimo częstej zmiany form konstytucyjnych powrót do absolutyzmu stał się już niemożliwy; w dziedzinie administracji publicznej, jak się okazało, dokonano nie transformacji, lecz jedynie racjonalizacji rozwiązań ukształtowanych przed rewolucją. W Niemczech, pozostających przy absolutyzmie do 1848 r.; transformacją starano się objąć - w ramach typowego dla tego kraju zjawiska absolutyzmu oświeconego - przede wszystkim sferę administracji publicznej. Ustrój społeczny i ustrój polityczny zmieniano w drodze stopniowych, do 1848 r. starannie dozowanych reform, dla którego to procesu przyjęto nazwę pruskiej drogi do kapitalizmu. Doświadczenia państw niemieckich dowiodły, że transformacja samej administracji publicznej nie jest możliwa, wymaga ona bowiem szerszej transformacji ustrojowej, ta zaś dokonała się w Niemczech - w drodze zresztą nie rewolucyjnej, jak we Francji, lecz ewolucyjnej - dopiero począwszy od Wiosny Ludów 1848 roku. W rezultacie nieco paradoksalnie, kształt, jaki w XVIII i XIX w. przybrała administracja niemiecka, był bardziej racjonalistyczny w sensie oderwania od tradycji niż kształt administracji francuskiej, lecz zarazem administracja ta działała w znacznie bardziej tradycyjnym otoczeniu społecznym i politycznym. Szwecja była w XVIII w. "republiką" swoistego rodzaju. Od XVII w. występowało w niej wiele rozwiązań administracyjnych typu racjonalistycznego, zarazem jednak przechodziła poważne zmiany ustrojowe: od silnej władzy królewskiej do dominacji parlamentu ("okres wolności" 17191772), potem znów w kierunku silnej władzy królewskiej bliskiej absolutyzmowi oświeconemu - do kształtowania się nowoczesnego konstytucjonalizmu na podstawie konstytucji z 1809 r., obowiązującej do lat siedemdziesiątych XX stulecia. Przemiany polityczne dokonywały się w sytuacji istnienia utrwalonych instytucji administracyjnych, z czego wynikła silna stabilność tych instytucji. Ponieważ nie były one, jak w Anglii, owocem wielowiekowej ewolucji, lecz stanowiły produkt reform XVII w., potrzeba reformowania administracji szwedzkiej - bez ich transformowania okazywała się jeszcze mniejsza niż w Anglii.

Model angielski Jako o pierwszym będzie mowa o modelu angielskim. Używać tu trzeba terminu "angielski", a nie "brytyjski", z tego powodu, że co prawda aparat polityczny (monarcha, parlament, gabinet) obejmował już całe, powstałe w 1707 r., Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii (to jest w XVIII w. Anglię wraz z Walią i Szkocję), ale administracja, tak centralna, jak i terytorialna (zwłaszcza ona), była zorganizowana odrębnie dla Anglii i dla Szkocji. Odrębność systemu prawnego i sądowego oraz pewna odrębność administracji terytorialnej Szkocji występują zresztą do dziś. Co więcej, w wyniku tzw. dewolucji, to jest przekazywania Szkocji (jak również Walii) części dotychczasowych uprawnień władzy centralnej - w tym części uprawnień ustawodawczych, co stało się możliwe po wyborach (po raz pierwszy proporcjonalnych) do zgromadzeń parlamentarnych Szkocji i Walii przeprowadzonych w 1999 r., odrębność administracji szkockiej powinna istotnie się zwiększyć w ciągu najbliższych lat. "Dewolucja", stanowiła od ponad dwóch dziesiątków lat istotny element programu Partii Pracy - która starała się unikać terminu "federalizacja", zawsze zdecydowanie odrzucanego przez konserwatystów. "Dewolucja" jest szersza w Szkocji niż w Walii, która nie ma tradycji odrębnej państwowości, lecz nawet w odniesieniu do Walii można ją uznać za daleko idącą regionalizację (o znaczeniu terminu "regionalizacja" będzie mowa w szczególności w rozdziale VI). Osiemnastowieczna Anglia - przykład "republiki" w ówczesnym rozumieniu - opierała się w dziedzinie ustroju politycznego na kształtującym się od Chwalebnej Rewolucji 1688 r. systemie parlamentarno-gabinetowym. Ministrowie tworzący razem rząd - najważniejsi z nich obradowali wspólnie jako "gabinet Jego Królewskiej Mości" - byli, jak w klasycznych monarchiach,

powoływani i odwoływani przez monarchę. Monarcha tracił jednak stopniowo wpływ na ich osoby, bowiem kształtowała się zasada odpowiedzialności politycznej rządu przed Izbą Gmin. Izba, poprzez wyrażenie wotum nieufności, mogła doprowadzić albo do dymisji rządu i w rezultacie powołania nowego, cieszącego się jej zaufaniem, albo do rozpisania, z inicjatywy gabinetu, nowych wyborów i w rezultacie do uzależnienia składu rządu od zdania elektoratu. Odpowiedzialność polityczna rządu w Anglii była solidarna, to znaczy, że zmiany musiały dotyczyć, przynajmniej w zasadzie, całego składu rządu. Już w XVIII w., monarchowie wycofali się tak z bezpośredniego udziału w życiu politycznym, jak i z przewodniczenia - a nawet obecności - na posiedzeniach gabinetu. W tych warunkach jedynym szefem władzy wykonawczej - i politycznym zwierzchnikiem rządu stawał się przywódca większości w Izbie Gmin, od XVIII w. tytułowany premierem (pierwszym ministrem, Prime Minister), choć po raz pierwszy ustawowo tytuł ten został uznany dopiero w 1937 roku. Premier brytyjski od początku mógł nie piastować żadnej teki ministerialnej; jego przewodnictwo w Kolegium Skarbu (Treasury Board) w charakterze "pierwszego Lorda Skarbu" (First Lord of the Treasury) szybko stawało się formalne, wobec zanikania kolegialności w tym organie. Na ogół jednak premier piastował którąś z tek aż do lat trzydziestych XX, kiedy to dopiero uzyskał stały aparat administracyjny, umożliwiający mu wykonywanie jego funkcji. Silna pozycja premiera jest jednym z charakterystycznych rysów angielskiego modelu politycznego. Rysem takim jest również rozróżnienie i rozdział dwóch pojęć: rządu (Government) i gabinetu (Cabinet), pogłębiający się z biegiem czasu. Współcześnie rząd składa się z ponad stu ministrów, którzy muszą być członkami jednej z dwóch izb parlamentu. Około dwudziestu z nich stanowią ministrowie gabinetowi, zasiadający w gabinecie; w rządach działających po 1945 r. najmniejsza liczba ministrów gabinetowych wyniosła 16 (jednakże tylko raz - w rządzie Winstona Churchilla po 1951 r.), a największa - 23, przy czym gabinety labourzystów są na ogół liczniejsze niż konserwatywne. Ministrami gabinetowymi są przede wszystkim szefowie najważniejszych resortów, jak Lord Kanclerz (odpowiednik ministra sprawiedliwości w innych państwach), Lord Kanclerz Exchequeru (odpowiednik ministra finansów, w XVIII w. drugi po premierze członek Kolegium Skarbu), a od 1977 r. także jego zastępca odpowiedzialny za wydatki publiczne, mianowicie Główny Sekretarz Skarbu, oraz sekretarze stanu czyli szefowie określonych ważnych resortów. Ministrami gabinetowymi są jednak też - tradycyjnie - pewni ministrowie bez teki, wykonujący ważne funkcje polityczne, jak Lord Przewodniczący Rady Prywatnej oraz Strażnik Tajnej Pieczęci. Od pewnego czasu występuje instytucja ministra stanu członka gabinetu, zasiadającego w nim obok odpowiedniego ministra (dotyczy to szczególnie resortu spraw zagranicznych). Skład gabinetu nie jest jednak stały - poza grupą ministrów, którzy tradycyjnie wchodzą w skład gabinetu, są i tacy, których urzędy są w gabinecie reprezentowane nie zawsze, rzadko lub wręcz sporadycznie, co nie przeszkadza im być szefami resortów; są w rezultacie swoistym odpowiednikiem naszych kierowników urzędów centralnych (przy jednak całkowicie politycznym statusie wszystkich ministrów brytyjskich, podczas gdy status kierowników naszych urzędów centralnych oscyluje między politycznością a profesjonalną stabilnością). Pozostali członkowie rządu - to przede wszystkim tzw. ministrowie młodsi junior ministers). Z reguły noszą oni tytuł parlamentarnych podsekretarzy stanu i każdy z nich zastępuje właściwego ministra w zakresie spraw politycznych, na ogół będąc członkiem innej izby parlamentu niż minister. Obok parlamentarnych podsekretarzy stanu, którzy zmieniają się wraz z całym rządem, występują "stali sekretarze" (permanent secretaries), dawniej stali podsekretarze stanu - najwyżsi urzędnicy ministerstw, którzy są zawodowymi zastępcami ministrów do spraw administracyjnych, zachowującymi swoje stanowiska po zmianie większości parlamentarnej jako szefowie służby cywilnej w ministerstwie. W XVIII w. nie było jeszcze ukształtowanej zasady zawodowości aparatu urzędniczego

administracji centralnej, choć jej początki zaczęły już występować praktyce. Zasadę tę - wraz z gwarancjami stabilizacji stosunku służbowego urzędników Korony - wprowadzono na przestrzeni XIX w. wraz z instytucją Civil Service, czyli służby cywilnej. Nastąpiło to przede wszystkim w rezultacie raportu przedstawionego w 53 r. przez Stafforda H. Northcote i Charlesa E. Trevelyana. W raporcie tym stwierdzano m.in.: "[...] W obecnym stanie rzeczy nie można rządzić bez pomocy sprawnego aparatu stałych urzędników, którzy by byli należycie podporządkowani ministrom, bezpośrednio odpowiadającym przed monarchą oraz przed parlamentem, lecz którzy by byli zarazem obdarzeni niezależnością, siłą charakteru, zdolnościami i doświadczeniem wystarczającymi do tego, aby radzić, wspomagać i do pewnego stopnia wpływać na tych, którzy stoją ponad nimi (...]". Raport ten, warto to zauważyć, stanowił uogólnienie i rozwinięcie praktyki kształtowanej od 1764 r. przez władze Kompanii Wschodnioindyjskiej, władają aż do 1858 r. znaczną częścią Indii i wysp Oceanu Indyjskiego. Był to jeden z wielu, choć może najbardziej spektakularny, przykład wpływu, jaki na administrację publiczną może wywierać administracja prywatna. Wpływ ten jest szczególnie silny właśnie w krajach anglosaskich. Zasada stabilizacji stosunku służbowego - uniezależnienie od zmian rządu osi się do wszystkich "sług Korony", tzn. funkcjonariuszy państwowych, z wyłączeniem ministrów - członków rządu. Ci ostatni bowiem, zgodnie z zasadą solidarnej odpowiedzialności rządu ustępujący wraz ze zmianą większości parlamentarnej, nie są "sługami cywilnymi" w rozumieniu przepisów o służbie cywilnej. W XX w. dokonano wielu reform angielskiej służby cywilnej, przy czym większą rolę odegrał w tym zakresie raport komisji Lorda Fultona z 1968 r. Zlikwidowano swoiście kastowy podział Civil Service na odrębne kategorie, zastępując go systemem rang, zaczynających się od najniższych stanowisk w administracji państwowej. Szerzej otwarto dostęp do służby wykwalifikowanym specjalistom, jak również - w pewnym stopniu - praktykom z sektora prywatnego. Wyraźne otwarcie na zewnątrz dokonało się w ramach reform przeprowadzonych przez Margaret Thatcher od 1988 r., tzw. "następnych kroków" (Next Steps), polegających na wyodrębnieniu z ministerstw podporządkowanych im "agencji rządowych", powołanych do załatwiania ściśle określonych spraw obywateli i zarządzanych na zasadzie pewnej samodzielności finansowej, w oparciu o zawierane z nimi szczególnego typu kontrakty. Wraz z wprowadzeniem w 1945 r. powszechnego dostępu do świadczeń zdrowotnych, stworzony został odrębny system państwowej służby zdrowia (National Health Service); personel szpitali publicznych jest zatrudniany w ramach tej służby, a nie służby cywilnej. Jak dalej zauważymy, wiele z powyższych idei - w różnej zresztą formie i pod różnymi nazwami doczekało się realizacji również na kontynencie; niektóre z nich znajdziemy także w ideologii polskich reform ostatniego dziesięciolecia, dotyczących organizacji rządu i administracji centralnej oraz służby cywilnej. Specyfika narodowych rozwiązań w tym zakresie nie może przysłonić faktu, że z upływem lat stają się one wzajemnie coraz bliższe, co ułatwia współpracę rządom i władzom administracyjnym. Jeżeli idzie o administrację terytorialną, była ona w XVI1I wieku - i jest dzisiaj - oparta w Anglii na pełnym samorządzie terytorialnym (local selfgovernment), który oznacza jednak coś innego niż samorząd terytorialny w ujęciach kontynentalnych (o czym będzie zaraz mowa w ramach omawiania tradycji modelu niemieckiego). Samorząd angielski, traktowany w kategoriach politycznych, nie jest formą udziału obywateli w wykonywaniu zadań administracyjnych z woli władzy centralnej, w wytyczonych przez nią ramach i często we współdziałaniu z równoległym aparatem podległym władzy centralnej. Stanowi on naturalną instytucję polityczną, a nie tylko administracyjną, swoisty odpowiednik idei parlamentaryzmu na szczeblu lokalnym, działający bez równoległego występowania przedstawicieli rządu w terenie. Zarazem, co może stanowić pewien paradoks, ten przejaw, jak ją się czasem nazywa, "niecentralizacji" (w przeciwieństwie do decentralizacji, która zakłada rozpraszanie wcześniej

istniejącej władzy centralnej), opiera się na zasadzie ustawowego określania zadań samorządu w sposób enumeratywny, to jest przez wyliczenie - a nie na zasadzie domniemania jego zadań, jak w większości krajów Europy kontynentalnej. Ogólna klauzula domniemania właściwości samorządu zakłada, że jest on właściwy zawsze "w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym" (czy "regionalnym"), jeżeli danego zadania lub kompetencji nie przypisano wyraźnie innemu organowi władzy publicznej. Domniemanie właściwości samorządu gminnego w sprawach lokalnych występuje na przykład w naszym ustawodawstwie samorządowym od 1990 r, jak również w naszych nowych sformułowaniach konstytucyjnych. Ta "niecentralizacja" jako cecha angielskiego samorządu wynika dzisiaj, jak i dawniej, w znacznej mierze z traktowania go bardziej za istotną instytucję społeczeństwa obywatelskiego, niż za część składową "aparatu państwowego". Skutkiem tego jest pewne zbliżenie położenia samorządu do innych form organizacyjnych życia zbiorowego, w tym i do organizacji pozarządowych (zob. w rozdziale X) - co stanowi istotną różnicę w porównaniu z doktrynami kontynentalnymi. Z drugiej strony enumeracja zadań samorządu wynika z doktrynalnego założenia, że władza i własność przynależy panującemu, a inne instytucje mogą z tych atrybutów korzystać jedynie na zasadzie przywileju lub cesji, w praktyce oczywiście bardzo rozległych. Enumeracja zadań samorządu występuje również w systemach skandynawskich (bliskich anglosaskiemu). Także w stanach Ameryki Północnej zakres odpowiedzialności miast i innych władz lokalnych jest ustalany pozytywnie aktami parlamentu, co wynika z kolei z założenia, że władza zwierzchnia należy do Narodu, miasta więc (będące instytucjami społeczeństwa obywatelskiego) mogą się nią cieszyć jedynie w zakresie wyraźnie przekazanym. Nie oznacza to, że dzisiejszy angielski samorząd terytorialny jest prostym przedłużeniem samorządu z wieku Oświecenia. Osiemnastowieczny samorząd podobnie zresztą jak osiemnastowieczny system wyborów do parlamentu - był już w tamtym czasie archaiczny, kontynuując rozwiązania sprzed kilku wieków. Poza niektórymi miastami nie opierał się w ogóle na wyborach. W hrabstwach (counties), na które dzieliła się - i dzieli, choć po dokonaniu w XIX w. pewnych zmian w historycznym podziale - Anglia, organami samorządu, jak również sądownictwa w sprawach wykroczeń i w drobnych sprawach cywilnych, byli, jak poprzednio, sędziowie pokoju. Formalnie mianował ich monarcha, lecz ich podległość władzy centralnej była minimalna. Sędzią pokoju mógł bowiem zostać wyłącznie bogaty właściciel ziemski, zamieszkały w danym hrabstwie. Był on praktycznie nieodwoływalny. Wobec tego, że pełnił obowiązki honorowo, bez wynagrodzenia, władza centralna nie mogła wywierać na niego nacisku finansowego. W miarę postępów myślenia w kategoriach demokratycznych ten typ samorządu okazywał się coraz bardziej anachroniczny. Równolegle z reformami prawa wyborczego do Izby Gmin przeprowadzano zatem reformę samorządu: w 1835 r. w miastach, w 1888 r. w hrabstwach. Wprowadzono przedstawicielskie władze lokalne pochodzące z wyborów - rady - i oddzielono je od wymiaru sprawiedliwości. W 1894 r. powołano rady okręgowe (district councils), kształtując tym samym współczesny typ podziału terytorialno-administracyjnego. Ustawodawstwo samorządowe i później ulegało zmianom; istotnej modernizacji ustroju samorządu angielskiego dokonano w 1972 roku. Charakterystyczną cechą samorządu terytorialnego Anglii jest niewyodrębnianie organu wykonawczego; na kontynencie, w tym w Polsce, tradycją jest podział organów samorządu na uchwałodawcze i wykonawcze. Rady angielskie swobodnie decydują o sposobie wykonywania swoich aktów. Działają na plenach albo poprzez komisje, mogą też upoważniać swoich zawodowych urzędników do wydawania decyzji w przyznanym im zakresie działania. Współcześnie angielski samorząd terytorialny nie jest de facto instytucją niezależną od władzy centralnej. Zawsze poddany jej nadzorowi, opierający się na zasadzie enumeracji kompetencji, od dłuższego czasu znajduje się - przede wszystkim ze względu na niewystarczalność jego własnych dochodów - w sytuacji wzrastającej zależności finansowej. Ten proces swoistej centralizacji uległ jeszcze przyspieszeniu w okresie konserwatywnych rządów Margaret Thatcher (tj. w latach 1979-

1991 ), uważającej samorządy - na ogół opanowane przez Partię Pracy - za rozrzutne, zwłaszcza w zakresie szkolnictwa i opieki społecznej. Inną charakterystyczną cechą osiemnastowiecznej administracji angielskiej było poddanie jej działalności kontroli sądów powszechnych. Stanowiło to jeden z istotnych przejawów właściwego Anglii pojęcia "rządów prawa" (rule of law), zawierającego w sobie - obok tego, co na kontynencie europejskim nazywa się praworządnością (będzie o tym mowa w rozdziale VIII o stosunku administracji do prawa) - uznanie koniecznego i naturalnego charakteru praw służących jednostce wobec państwa. W XVIII w. sądowa kontrola działalności administracji przybierała w Anglii bardzo już archaiczną postać, co wynikało z anachroniczności ówczesnego sądownictwa. Reformy wymiaru sprawiedliwości, przeprowadzone w XIX w., nadały jej nowoczesny charakter. W rezultacie w Anglii nie było potrzeby utworzenia właściwych sądów administracyjnych, typowych dla większości krajów kontynentu europejskiego (o czym będzie zaraz mowa przy okazji przedstawiania modelowych rozwiązań z tego obszaru). W XX w., to prawda, powstały w Anglii tzw. trybunały administracyjne (administrative tribunals). Nie są one jednak sądami administracyjnymi, to jest niezawisłymi organami uprawnionymi do kontrolowania legalności decyzji administracyjnych, ale szczególnymi władzami orzekającymi w obrębie administracji państwowej, poddanymi jurysdykcji sądów powszechnych. Od ich orzeczeń można się bowiem odwoływać w kwestiach prawnych z reguły do naczelnego organu sądowego (High Court of Justice). I w tym zakresie kontynuuje się więc zasady ugruntowane w XVIII w., choć jak zawsze, z różnymi modyfikacjami i uzupełnieniami. Mówiąc o angielskich trybunałach administracyjnych, należy zaznaczyć, że tworzone w różnym okresie, na podstawie szczególnych ustaw i liczne (około 40), nie tworzą one do dziś spójnego systemu. Tym niemniej, od 1958 r., na mocy ustawy o trybunałach i postępowaniach wyjaśniających, znajdują się one pod ogólnym nadzorem Rady ds. Trybunałów, powołanej przez Lorda Kanclerza, czyli tradycyjnego szefa resortu sprawiedliwości. Ustawa z 1958 r. została wydana w następstwie raportu specjalnej komisji powołanej rok wcześniej. Komisja zaproponowała przyjęcie w procedurze wszystkich trybunałów administracyjnych zasad jawności, równego traktowania stron i bezstronności. Zasady te są obecnie w pełni stosowane, co powoduje, że trybunały administracyjne, gdzie koszty postępowania są znacznie niższe niż w sądach, cieszą się bardzo dobrą opinią u obywateli. Jeszcze w X1X w. odrzucano w Anglii samo pojęcie prawa administracyjnego. Twierdzono zatem, a czynił to zwłaszcza wybitny prawnik Albert Venn Dicey (1835-1922, w latach 1882-1909 profesor Uniwersytetu w Oxfordzie), że prawo administracyjne wystąpić może tylko na kontynencie, przede wszystkim we Francji, jako dowód uprzywilejowania administracji poprzez wyłączenie dotyczących jej spraw z naturalnej jurysdykcji sądów powszechnych. Zdaniem Dicey'a, pojęcie to było zatem w Anglii wręcz ideowo obce. W dzisiejszej Anglii pojęcie prawa administracyjnego już występuje, ale sprowadza się ono w dużej mierze do przepisów, na których podstawie działają "trybunały administracyjne". Angielskie "prawo administracyjne" - to nie zespół przepisów regulujących ustrój, procedurę i zasady działania administracji publicznej w różnych sferach (takie jest kontynentalne rozumienie tego działu prawa), lecz tylko te przepisy, które w sposób wyraźny wyłączają stosowanie przez administrację ogólnych zasad prawa tworzonego przez sądy (Common Law). Jest to więc - niezależnie już nawet od pominięcia kwestii samorządu terytorialnego, uważanego za przedmiot odrębnej dziedziny prawa pojęcie znacznie węższe niż przyjmowane na kontynencie europejskim.

Model francuski Współczesna administracja francuska stanowi, jak już wspomnieliśmy, kontynuację zasad i podstawowych rozwiązań z doby monarchii absolutnej. Monarchia absolutna we Francji trwała

wyjątkowo długo - od XV w. do Wielkiej Rewolucji - i przeszła przez wiele stadiów. Ostateczny charakter nadał jej instytucjom Ludwik XIV (1661-1715). Jego obydwaj następcy nie wprowadzili już bowiem żadnych poważniejszych zmian. Oznacza to, że Francja nie przeszła przez stadium absolutyzmu oświeconego, charakterystyczne, jak zobaczymy, dla krajów niemieckich. Brak reform ustrojowych, w szczególności zwlekanie przez dziesiątki lat z racjonalizacją instytucji administracyjnych i sądowych, był istotnym powodem gwałtowności przemian zapoczątkowanych zwołaniem Stanów Generalnych, które okazało się początkiem rewolucji. Rewolucja nie była, choć tak sądzili współcześni, początkiem nowej ery nie tylko w ogóle, ale również w dziedzinie administracji. Zauważył to jako pierwszy Alexis de Tocqueville, wybitny francuski myśliciel polityczny, w opartym na solidnych badaniach historycznych dziele Dawny ustrój i rewolucja (1 wyd. 1856). Rewolucja doprowadziła bowiem, w 1799 r., do przejęcia władzy przez Napoleona Bonaparte, najpierw pierwszego konsula Republiki, rychło - Cesarza Francuzów. Dziełem Napoleona było zracjonalizowanie przedrewolucyjnego modelu administracji, przy utrzymaniu jednak tak jego zasad, a przede wszystkim centralizacji, jak i wielu podstawowych rozwiązań. Rozwiązania napoleońskie, przenoszone następnie do wielu innych krajów wchodzących w skład Wielkiego Cesarstwa - w tej liczbie i do Księstwa Warszawskiego - w samej Francji okazały się nadzwyczaj trwałe. Bez żadnej przesady można powiedzieć, że do dziś stanowią one podstawę infrastruktury administracyjnej Francji. Późniejsze reformy, z wyjątkiem stopniowego wprowadzania samorządu terytorialnego, definitywnie w 1982 r., oraz ustabilizowania statusu urzędników państwowych zaraz po II wojnie światowej, dotyczą bowiem nie zasad, ale rozwiązań o charakterze szczegółowym. Oczywiście, wraz ze zmianami ustroju politycznego oraz społeczno-gospodarczego zmieniały się warunki, w jakich działała administracja francuska. Praktyka, już od czasów rewolucji, stosowała się w dużej mierze do sformułowanej właśnie we Francji zasady "rządy i parlamenty odchodzą, administracja pozostaje". Gdy w III Republice (1875-1940) ostatecznie ukształtował się system parlamentarny oparty na politycznej odpowiedzialności rządu i jego poszczególnych członków przed izbami parlamentu, pojawiło się charakterystyczne dla Francji rozdzielenie w obrębie aparatu naczelnych organów administracji urzędników stałych (najpierw w praktyce, potem także i formalnie) oraz urzędników politycznych, pracujących tylko z danym ministrem. Ci ostatni wchodzą w skład "gabinetu ministerialnego" - instytucji, której poświęcimy jeszcze wiele uwagi (w rozdziale o organizacji administracji centralnej). Napoleon, przetwarzając instytucje przedrewolucyjne, wprowadził takie podstawowe dla Francji organy centralne, jak Rada Ministrów (której tradycyjnie przewodniczy do dziś głowa państwa), Rada Stanu (Conseil d'Etat), organ doradczy rządu w materiach prawa i legislacji, w coraz większym stopniu wykonujący zadania najwyższego trybunału administracyjnego) i Izba Obrachunkowa (Cour des Comptes, organ kontroli finansowej). Administrację terytorialną starał się Napoleon zorganizować tak, by mogła "przekazywać ustawy i polecenia rządu aż do najniższych odnóg porządku społecznego z szybkością iskry elektrycznej" (są to słowa jego ministra spraw wewnętrznych Jean-Antoine Chaptala, wypowiedziane w 1800 r.). Stąd wieloszczeblowość: od departamentu (jednostki utworzonej w 1790 r. na miejsce historycznych prowincji) poprzez okręg (arrondissement), aż do jednolitej gminy miejskiej lub wiejskiej (gminami stały się w początkach rewolucji wszystkie ówczesne miasta oraz wszystkie parafie na wsi). Stąd jednoosobowość: prefekt w departamencie (choć mający do dyspozycji urzędniczy organ doradczy w postaci rady prefekturalnej), podprefekt w okręgu, mer w gminie. Stąd wreszcie centralizacja - rady odpowiednich szczebli (generalna, okręgowa, gminna), początkowo nie pochodzące zresztą z wyborów, miały uprawnienia doradcze przy bardzo nikłych uprawnieniach stanowiących. Istotną cechą francuskiego modelu administracji, wykrystalizowaną już w początkach Wielkiej Rewolucji, było wyłączenie spraw, w których administracja występowała jako strona, z jurysdykcji sądów powszechnych. Dotyczyło to także typowych spraw cywilnoprawnych, z wyjątkiem sporów

o własność i inne prawa rzeczowe. Spory te poddane zostały jurysdykcji organów wchodzących w skład administracji, od czasów Napoleona - jurysdykcji rad prefekturalnych i Rady Stanu, łącznie zwanych wówczas sądami administracyjnymi. Rada Stanu, działając w pierwszej i ostatniej instancji, przyjmowała też w praktyce skargi na nielegalne decyzje administracji; w terminologii francuskiej skargi na nadużywanie władzy przez administrację (recours pour exces de pouvoir). Z tego powodu we Francji poszukiwać można początków sądownictwa administracyjnego w ścisłym znaczeniu - rozpatrywania skarg na nielegalne decyzje administracyjne przez specjalnie w tym celu powołane organy. Pamiętać jednak należy, że we Francji nie były to długo organy niezawisłe. Członkowie Rady Stanu, choć w praktyce rzadko usuwani z zajmowanych stanowisk, osiadali status formalnie czysto urzędniczy, a urzędnicy w ogóle nie mieli gwarancji stabilizacji stosunku służbowego. Członkowie rad prefekturalnych do końca istnienia tych organów, to jest do 1926 r., byli zwykłymi urzędnikami państwowymi. Zmiany w tym zakresie dokonały się dopiero w ostatnich dziesiątkach lat odniesieniu do nowo tworzonych sądów administracyjnych niższych instancji, przejmujących zadania Rady Stanu także w zakresie kontroli legalności decyzji administracyjnych, a nie tylko cywilnoprawnych sporów z administracją: trybunałów administracyjnych (od 1954 r.) i administracyjnych sądów apelacyjnych (od 1989 r.). Wyłączenie spraw dotyczących administracji z jurysdykcji sądów powszechnych oznaczało również wyłączenie ich przedmiotu z zakresu prawa cywilnego i traktowanie go jako materii prawa administracyjnego. Obok umów prawa cywilnego prawo francuskie wyróżnia także kontrakty administracyjne, których podstawowym wyróżnikiem jest to, że jedną z ich stron jest organ administracji. Odpowiedzialność państwa za szkody wyrządzone przez jego funkcjonariuszy stanowi również materię prawa administracyjnego i przedmiot rozpoznania sądów administracyjnych. Mimo stopniowego samoograniczania poprzez orzecznictwo kompetencji w zakresie spraw cywilnoprawnych - co oznacza przekazywanie tych spraw sądom powszechnym sądy administracyjne we Francji mają szerszy zakres działania niż sądy administracyjne w modelu niemieckim, pod tym względem przyjętym także w Polsce. Inną charakterystyczną cechą francuskiego sądownictwa administracyjnego tym razem dotyczącą już sądownictwa administracyjnego w zakresie przyjętym w Niemczech czy w Polsce, a zatem z wyłączeniem sporów cywilnoprawnych z administracją - jest objęcie kontrolą sądową nie tylko decyzji indywidualnych, ale także aktów administracyjnych o charakterze generalnym. Dotyczy to również przepisów wykonawczych do ustaw. Współcześnie spod kontroli sądowo-administracyjnej wyłączone są jedynie akty z mocą ustawy (dawniej wyłączano także wszelkie "akty rządowe", tj. akty o cechach politycznych). Rada Stanu wykonuje więc - obok ogólnych zadań doradczych dla rządu w sferze legislacji, w którym to zakresie po części odpowiada jej polska Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów (od 1996 r, umocowana ustawowo) - zadania odpowiadające nie tylko naszemu Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, ale również Trybunałowi Konstytucyjnemu, w odniesieniu do jego kompetencji kontrolowania zgodności z konstytucją i ustawami podstawowych aktów normatywnych. Podstawowym wyłomem w napoleońskim modelu organizacji administracji było, jak o tym już wspominaliśmy, stopniowe wprowadzanie samorządu terytorialnego. Należy zauważyć, że wprowadzanie samorządu następowało we Francji bez przyjęcia tego terminu znanego nie tylko z Anglii, ale również, jak zobaczymy, z terenu Niemiec. Zamiast o "samorządzie" we Francji mówi się o "administracji zdecentralizowanej" lub jak ma to miejsce w podstawowej pod tym względem ustawie z 2 marca 1982 r. o prawach i wolnościach gmin, departamentów i regionów (te ostatnie stanowią nowe jednostki podziału terytorialno-administracyjnego, kształtujące się od 1946 r.). Zmiany w dziedzinie samorządu, dokonujące się w XIX w., były we Francji niewielkie w porównaniu, na przykład, z państwami niemieckimi. W 1831 r. wprowadzono zasadę powoływania

merów wyłącznie spośród pochodzących już z wyboru członków rad gminnych, a od 1848 r. zaczęto wybierać merów. Samorządowy charakter - pod silnym jednak nadzorem administracji rządowej - ostatecznie nadała gminom ustawa z 1884 roku. W 1837 r. uznano osobowość prawną gmin, a w 187l r. za osoby prawa publicznego - i związki samorządowe (w terminologii francuskiej "społeczności lokalne" czy, jak obecnie, "terytorialne") - uznane zostały również departamenty. W tym samym roku powołano do życia komisje departamentalne - stałe organy wyłaniane przez rady generalne, mające za zadanie kontrolowanie działalności prefektów jako wykonawców uchwał rad. Samorząd szczebla departamentalnego był w rezultacie bardzo słaby. Zasadniczych zmian dokonała dopiero cytowana ustawa z 1982 roku. Wprowadziła ona zasadę, zgodnie z którą "gminy, departamenty i regiony administrują się same w sposób wolny poprzez wybieralne rady". Zapowiedziała dokonanie ustawowego podziału zadań między gminy, departamenty, regiony i państwo (istotne znaczenie miała tu następnie ustawa z 7 stycznia 1983 r.), formułując zasadę, wedle której "państwo ponosi odpowiedzialność za prowadzenie polityki gospodarczej i społecznej, jak również ochrony zatrudnienia". W rezultacie ustawa zniosła dotychczasowe urzędy prefektów, a ich zadania podzieliła między dwa organy, a mianowicie - w zakresie działania departamentu - przewodniczących rad generalnych oraz - w zakresie działania władzy centralnej "reprezentantów państwa". Zadania tych ostatnich określone zostały w sposób następujący: "[...] reprezentant państwa [...] reprezentuje każdego z ministrów i kieruje służbami państwowymi w departamencie [...] dba o interesy narodowe, poszanowanie ustaw, porządku administracyjnego oraz, na zasadach określonych w niniejszej ustawie, wykonuje kontrolę administracyjną. Jeżeli niniejsza ustawa nie stanowi inaczej, wykonuje on kompetencje przyznane poprzednio prefektowi departamentalnemu jako delegatowi rządu w departamencie [...]". "Kontrola administracyjna" miała polegać w szczególności na prawie zaskarżania aktów samorządu do sądu administracyjnego. Ustawa z 2 marca 1982 r. nie wprowadzała żadnej szczególnej nazwy dla "reprezentanta państwa". Przepisy wykonawcze przyjęły jednak nazwę "komisarzy Republiki", a wobec tego, że nie zmieniono przepisów dotyczących rekrutowania komisarzy spośród członków korpusu prefekturalnego, w oficjalnej tytulaturze od początku stosowano nazwę "prefekt - komisarz Republiki" (regionu, departamentu). W praktyce używano terminu "prefekt", a termin "komisarz Republiki" zanikł, także w następstwie późniejszego ustawodawstwa wprowadzającego pewne szczegółowe zmiany w rozwiązaniach przyjętych w latach 1982-1983. Gdy idzie o status urzędników, podstawowe znaczenie miała pierwsza, nie licząc wydanej w 1941 r. przez reżim Vichy, generalna ustawa z 1946 r. o służbie publicznej (fonction publique). Kolejne akty ustawodawcze, a mianowicie ordonans z 1959 r. i ustawa z 13 lipca 1983 r., nie odstąpiły od zasad wprowadzonych w 1946 roku. Novum ustawy z 1983 r. jest to, że stanowi ona jak gdyby wstęp do trzech kolejnych ustaw: dwóch z 1984 r. - o statusie publicznej służby państwowej i o statusie służby samorządowej oraz z 1986 r. - o statusie publicznej służby szpitalnej, które to ustawy łącznie określają "generalny status służby państwowej". Ustawodawstwo o statusie generalnym zostało wkomponowane w tradycyjnie ukształtowany podział urzędników na korpusy, bez naruszania jego zasad. Korpusów tych jest około 1600, ale tylko niektóre z nich mają poważniejsze znaczenie. Najwyżej ceniona jest przynależność do tzw. wielkich korpusów państwowych: korpusu dyplomatycznego, korpusu Rady Stanu, korpusu Generalnej Inspekcji Finansów, korpusu Izby Obrachunkowej oraz korpusu prefekturalnego, jak również do dwóch wielkich korpusów technicznych: kopalni oraz dróg i mostów. Nieprzerwane tradycje części tych korpusów sięgają XVIII wieku. Także współcześnie urzędnik mianowany, przydzielony do korpusu, cieszy się ewentualnymi przywilejami związanymi z przynależnością do danego korpusu. Status urzędnika ma więc we Francji charakter typowo osobisty, przynależny danej osobie, bez względu na to, czy aktualnie zajmuje ona określone stanowisko. Różni to francuską koncepcję służby cywilnej od koncepcji angielskiej czy tym bardziej amerykańskiej, gdzie status łączy się ze stanowiskiem w hierarchii administracyjnej.

Zasadami generalnymi francuskiej "służby publicznej" - odnoszącymi się do wszystkich korpusów są od 1946 r.: stabilizacja stosunku służbowego, przydzielenie urzędnikowi stopnia w hierarchii korpusu bez konieczności przyznania stanowiska, co umożliwia szeroko stosowaną praktykę delegowania urzędników do różnych czynności w sferze tak administracji, jak gospodarki państwowej, i polityki wreszcie (przede wszystkim w "gabinetach ministerialnych"), a także rekrutowanie na zasadzie konkursu, albo wprost do danego korpusu, albo poprzez odpowiednią szkołę administracyjną. System konkursów, rozwijany od końca X1X w., umożliwia złagodzenie oddziaływania czynników politycznych na skład "służby publicznej". Należy wszakże zaznaczyć, że w odniesieniu do "służby publicznej" we Francji, inaczej niż służby cywilnej w Wielkiej Brytanii, nie zakłada się zupełnego odgrodzenia jej od sfery polityki. Nie pozwala na to dawniejsza tradycja, wobec czego nie ma też we Francji zasady pełnej politycznej neutralności urzędników. Wielu wyższych urzędników bierze formalny udział w życiu politycznym, przy czym instytucja "gabinetów ministerialnych" (obsadzanych w praktyce głównie przez urzędników) nie jest bynajmniej jedyną formułą tego udziału; z elity służby publicznej wywodziło się i wywodzi, bez względu na zabarwienie polityczne rządu, wielu ministrów. Wśród szkół administracyjnych pierwsze miejsce zajmuje, powołana do życia w 1945 r., Narodowa Szkoła Administracji (w skrócie francuskim ENA). Jest to w zasadzie szkoła podyplomowa, choć po części dostępna również dla urzędników nie mających magisterium. Jej zadaniem jest nie tyle dostarczenie odpowiedniej wiedzy fachowej, ile stała selekcja słuchaczy - dokonywana pod kątem ich przydatności dla administracji, zaczynająca się od bardzo trudnego egzaminu wstępnego - i klasyfikacja. Absolwenci Szkoły, których rocznie jest około dwustu, otrzymują tytuł "administratora cywilnego", który zapewnia dostęp do najwyższych stanowisk administracyjnych. Co do pierwszych stanowisk po opuszczeniu Szkoły, proponuje się je absolwentom w kolejności ich ostatecznej klasyfikacji. Najlepsi wybierają z reguły cztery pierwsze wielkie korpusy państwowe, a przede wszystkim korpus Rady Stanu. Jest on ceniony także z tego powodu, że jego członkom przysługuje praktycznie monopol na obsadzanie pewnych wysokich stanowisk, takich jak urząd Generalnego Sekretarza Rządu i jego zastępcy. Fachowość francuskiej państwowej służby cywilnej umożliwiła też powierzenie wyższym urzędnikom - zajmującym stanowiska administracyjne, jak i członkom "gabinetów" - wyjątkowo obszernych zadań koordynacyjnych. Jedną z charakterystycznych cech francuskiego modelu administracyjnego, mającą zresztą za sobą dość odległe tradycje, jest rozbudowany system uzgadniania decyzji dotyczących różnych jednostek organizacyjnych, łączący ze sobą kolektywność (konferencje z udziałem przedstawicieli hierarchii politycznej lub administracyjnej wszystkich zainteresowanych jednostek, w tym prawie zawsze Ministerstwa Finansów) i jednoosobowość (w przypadku sporu pomiędzy różnymi ministerstwami dochodzi do "arbitrażu", czyli decyzji podjętej przez premiera). Premier, warto to zauważyć, dysponuje takimi formalnymi uprawnieniami od czasu, kiedy ma taki właśnie tytuł (Premier ministre), to jest od początków V Republiki. Poprzednio nazywał się Prezesem Rady Ministrów (President du Corrseil) i był formalnie tylko "pierwszym między równymi" w łonie rządu. Ponieważ do lat trzydziestych Prezes Rady Ministrów jako taki, nie miał, żadnego aparatu pomocniczego, w praktyce musiał być szefem jakiegoś resortu. Nie przeszkadzało to, oczywiście, jeżeli był silną osobowością, faktycznemu dominowaniu nad innymi ministrami, natomiast stwarzało określone trudności w sferze administracji, pokonane definitywnie dopiero po II wojnie światowej (w szczególności przez utworzenie w 1944 r. Sekretariatu Generalnego Rządu i stałe funkcjonowanie Gabinetu Premiera). Z przedstawionego trybu uzgadniania i "arbitrażu" wynika, że Rada Ministrów, w której od zawsze zasiadają wyłącznie ministrowie (a nigdy ich administracyjni zastępcy), nie jest miejscem, gdzie się istotnie podejmuje jakiekolwiek decyzje. W Radzie Ministrów, której tradycyjnie przewodniczy głowa państwa obecnie Prezydent Republiki - rejestruje się tylko decyzje, które zapadły już

praktycznie poza nią, w trybie bądź uzgodnień, bądź "arbitrażu". Przewodnictwo Prezydenta w Radzie Ministrów stanowi gwarancję traktowania jej jako symboliczne, a nie realne, miejsce podejmowania decyzji istotnych dla funkcjonowania administracji.

Model niemiecki Administracja niemiecka kształtowała się w XV1I1 w. w ramach poszczególnych państw, z których największe znaczenie już wówczas osiągnęły Prusy i Austria. Poszczególne rozwiązania były więc zróżnicowane, ale mimo to można było odnaleźć pewne cechy wspólne dla prawie całych ówczesnych Niemiec. Cechy te po części przetrwały zarówno szczególny nowy podział Niemiec, jaki - w związku ze zjednoczeniem - dokonał się w II połowie XIX w., a polegał na wyłączeniu z Niemiec Austrii, jak i reformy, dokonujące się w poszczególnych krajach niemieckich, a potem i w zjednoczonych Niemczech w ciągu zeszłego stulecia. Mimo stałego - poza okresem hitlerowskim faktu podziału dawnej Rzeszy Niemieckiej, można zatem mówić o niemieckim modelu administracji publicznej. Model ten został w dużej mierze zarzucony w Niemieckiej Republice Demokratycznej utworzonej w 1949 r. i przejmującej coraz bardziej rozwiązania radzieckie. Nowe zjednoczenie Niemiec w latach 1989-1990 spowodowało wprowadzenie na obszarze NRD instytucji administracji Republiki Federalnej Niemiec, oznaczających kontynuację modelu niemieckiego. Punktem wyjścia tego modelu była absolutna monarchia oświecona. Monarchia absolutna wzorowała się na Francji z czasów jej wielkości, za Ludwika XIV, aczkolwiek z pewnymi modyfikacjami, wynikającymi nie tylko z małych rozmiarów państw niemieckich w stosunku do Francji, ale i z pewnych tradycji lokalnych, a przede wszystkim przywiązania do kolegialnego trybu podejmowania decyzji. Monarchia oświecona była otwarta na racjonalistyczne hasła wieku, ale tylko po to, by jak najdłużej pozostać monarchią absolutną. Monarchia ta była zatem otwarta na odgórnie kierowane i dozowane reformy, w tym także reformy zapewniające społeczeństwu pewien dostęp do administracji. Była otwarta także na to, co stanowiło jedno z głównych haseł Oświecenia na poddanie jej działalności prawu, co prawda stanowionemu przez oświeconego monarchę, a nie przez parlament. To otwarcie było jednym z podstawowych powodów, dla których Niemcy nie potrzebowały, jak Francja, rewolucyjnej drogi do kapitalizmu - krocząc ewolucyjną "drogą pruską". Reformy zapoczątkowane w XVIII w. mogły być kontynuowane bez rewolucyjnych zmian politycznych i społecznych, w ciągu wieku XIX. Wśród większych państw niemieckich Austria, inaczej niż Prusy, przerwała dzieło reform w I połowie XIX w., czego późniejszym kosztem okazała się tak siła wybuchu rewolucyjnego 1848 r., jak i przegranie rywalizacji z Prusami o zjednoczenie Niemiec, a w rezultacie - pozostanie Austrii poza nową Rzeszą Niemiecką. Reformy niemieckie XVIII i I połowy XIX w. polegały w szczególności na zorganizowaniu racjonalnego systemu administracji centralnej i terytorialnej, na ukształtowaniu stałego, zawodowego korpusu urzędników państwowych, na stworzeniu nowoczesnych podstaw odpowiedzialności państwa przed sądami powszechnymi za szkody wyrządzone i przez samo państwo, i przez jego funkcjonariuszy, to jest przede wszystkim funkcjonariuszy administracji, jak również na stopniowym - miało to miejsce w monarchiach absolutnych - wprowadzaniu udziału czynnika społecznego w administracji, a więc wprowadzaniu samorządu terytorialnego. Racjonalny system administracji centralnej wiązał się przede wszystkim z wprowadzeniem jasnego podziału resortowego oraz powołaniem do życia ciała, w którym zasiadali wszyscy ministrowie. Podział resortowy w Niemczech przybierał dość często w początku XIX w. charakter zwany "klasycznym". Było pięciu ministrów: spraw zagranicznych, wojny (dopiero potem mówiono o sprawach wojskowych, by w naszym stuleciu przejść do obrony narodowej), sprawiedliwości, skarbu i wreszcie spraw wewnętrznych. Ten ostatni minister, uważany za "gospodarza kraju", zajmował się sprawami, które nie zmieściły się w kompetencjach pozostałych jego kolegów. Dalsza

ewolucja podziału resortowego, nie tylko zresztą w Niemczech, polegała na powstawaniu nowych ministerstw (oświaty, rolnictwa, handlu i przemysłu itd.) przez "pączkowanie" ich z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Charakterystyczną cechą Niemiec było to, że mimo, iż ministrowie zasiadali razem w organie typu Rady Ministrów (nazwy takiej w Niemczech raczej unikano), na ogół prawnie wyróżniano jednego z członków, przyznając mu szczególne uprawnienia. Chodzi o kanclerza, tytuł spotykany w wielu dawnych państwach niemieckich, przejęty, czasem tylko przejściowo, przez niektóre państwa niemieckie w XIX w., w tym Prusy. W II Rzeszy, stworzonej w 1871 r. w oparciu o instytucje powstałego cztery lata wcześniej Związku Północnoniemieckiego, kanclerz stał się nawet jedynym formalnym wykonawcą decyzji politycznych, rodzajem jedynego ministra ("system kanclerski"). W Republice Weimarskiej (1919-1933) i w powstałej w 1949 r. Republice Federalnej Niemiec kanclerz nie jest już jedynym członkiem rządu i dzieli się władzą z ministrami, tym niemniej zachowuje bardzo silną formalnie pozycję, w pełni umożliwiającą zaklasyfikowanie tych państw jako typowych przykładów "systemu półkanclerskiego". W tej sytuacji istniała potrzeba zbudowania silnego aparatu pomocniczego kanclerza - i (poza II Rzeszą) rządu. Tradycyjne istnienie takiego aparatu jest jedną z charakterystycznych cech modelu niemieckiego; w modelu angielskim i francuskim aparat taki występuje dopiero stosunkowo od niedawna. Mówiliśmy już zresztą o narastaniu podobieństw między mechanizmami funkcjonowania rządów europejskich, w wyniku przejmowania doświadczeń. Gdy idzie o administrację terytorialną, w Niemczech liczono się zazwyczaj z tradycyjnymi podziałami nawiązującymi do dawnej odrębności państwowej poszczególnych jednostek. W czasach nam bliższych tradycja ta doprowadziła do przyjęcia rozwiązań federalistycznych, mających wymiar polityczno-ustrojowy i znacznie wykraczających poza sferę samej administracji w Niemczech w ramach zjednoczenia w latach 1867-1871, w Austrii, zasadniczo zmniejszonej po I wojnie światowej, w 1920 r. - zamiast dawnego podziału na autonomiczne "kraje koronne". Wcześniej decydowała o charakterze najwyższego szczebla podziału terytorialnoadministracyjnego największych państw: prowincji w Prusach, krajów koronnych w Austrii, powodując zarazem konieczność znacznego rozbudowania podziału (czterostopniowy w Prusach, trzystopniowy w Austrii), w którym zawsze występowały gminy i powiaty. Nawiązujący do historii podział landów niemieckich na gminy i powiaty, okazał się, co do zasady, trwały - i występuje do dzisiaj w RFN. Stworzenie zawodowego i stałego aparatu administracji stanowiło jeden z podstawowych celów władców niemieckich już w XVIII wieku. Z tego to powodu wydane zostały, najwcześniej w Prusach (1722 r. i 1748 r., a ostatecznie w kodyfikacji całego prawa w Powszechnym Prawie Krajowym z 1794 r.), przepisy gwarantujące urzędnikom określony status, w tym stabilizację stosunku służbowego w państwowej służbie cywilnej. Stosunek państwowej służby cywilnej zaliczono w dużej mierze do sfery prawa prywatnego, co oznaczało, że konieczne w określonych przypadkach, ze względu na dobro służby, usunięcie urzędnika ze stanowiska nie pociągało ze sobą automatycznie utraty prawa do uposażenia. Utrata mogła bowiem nastąpić tylko na podstawie orzeczenia sądu lub komisji dyscyplinarnej, w wyniku popełnienia przez urzędnika przestępstwa. W modelu francuskim długo obowiązywała przeciwstawna zasada: służba państwowa stanowi udział w wykonywaniu suwerenności państwowej, wobec czego nie można skutecznie ograniczać prawa przełożonych do zwalniania podwładnych. Oznacza to, że status urzędnika państwowego w Niemczech w jeszcze większym stopniu niż we współczesnej Francji miał - i ma nadal - charakter osobisty. Dostęp do wyższych urzędów już w XVIII w. uzależniano w wielu krajach niemieckich od wykazania się odpowiednimi kwalifikacjami, tworząc zarazem system formacji wysokich kadr urzędniczych. System ten opierał się na odpowiednim wykształceniu akademickim, uzupełnionym przez praktykę w administracji, zakończoną egzaminem kwalifikacyjnym.

Co do wykształcenia, w XVIII w. za najwłaściwszą uznawano wiedzę teoretyczną w zakresie ukształtowanych wówczas nauk: kameralistyki (ekonomia, skarbowość) i policji (ówczesna nauka administracji), aczkolwiek wysoko ceniono również wykształcenie prawnicze. W XIX w., kiedy w związku z powstaniem konstrukcji "państwa prawnego", nauka policji przestała istnieć, kwalifikacje prawnicze stały się jedynym wymogiem formalnym dopuszczenia do służby przygotowawczej w administracji ogólnej, a w rezultacie do egzaminu referendarskiego. Dominacja prawa była tak silna, że przez pewien czas (w Prusach od 1846 r.) wymagano nie tylko ukończenia uniwersyteckich studiów prawniczych, ale i aplikacji sądowej. Charakterystyczną cechą modelu niemieckiego stało się w każdym razie oparcie administracji na specjalnie w tym celu przygotowanych prawnikach - a więc i prawnicze podejście wyższych urzędników do rozstrzyganych przez nich zagadnień. Cecha ta występuje do naszych dni. Podobnie do dzisiaj występuje inna charakterystyczna cecha modelu niemieckiego. Urzędnik służby cywilnej (Beamte, a zatem nie należący do niższych kategorii pracowników publicznych - o klasyfikacji tych pracowników będzie mowa w rozdziale o kadrach administracji) ma być neutralny politycznie, ale nie w brytyjskim znaczeniu - zupełnego oddzielenia od polityki. Urzędnicy niemieccy tradycyjnie są bowiem uwikłani w politykę, zarówno w trakcie wykonywania funkcji urzędowych (odgrywają poważną rolę faktyczną w kształtowaniu decyzji politycznych), jak i w życiu politycznym (często kandydują w wyborach, choć w przypadku uzyskania mandatu muszą zrezygnować ze stanowiska w administracji). Oznacza to zarazem, że wykazują znaczną wrażliwość na sprawy polityczne - ale też i wpływ polityczny. Jak trafnie zauważono, "[...] charakterystyka wewnętrznej struktury administracji publicznej w Niemczech ujawnia wbudowane w nią sprzeczności. Z jednej strony uważa się, że administracja publiczna jest wielce legalistyczna, a wszystko, co robi urzędnik, powinno mieć swoje uzasadnienie w odpowiednich przepisach. Z drugiej strony jest tak, że urzędnicy, zwłaszcza ci z górnych szczebli hierarchii administracyjnych, angażują się w działalność polityczną, a sama administracja publiczna jest dość wrażliwa na wpływy polityczne"6. Administracja niemiecka, jak była o tym już mowa, przyjmowała w ramach reform właściwych monarchii oświeconej pewne instytucje samorządowe, znajdujące się jednak zawsze pod ścisłą kontrolą państwa. I tak, w Prusach, w 1794 r. wprowadzono jednolite pojęcie gminy wiejskiej, korzystającej z osobowości publicznoprawnej oraz z ograniczonego samorządu, którego organami byli sołtys i ławnicy, podlegli jednocześnie właścicielowi wsi (było to przecież przed uwłaszczeniem chłopów) i państwowej administracji powiatowej. Później, w 1808 r., wprowadzono w Prusach samorząd miejski, a od 1815 r. zaczęto rozwijać - jeszcze w ramach podziałów stanowych - samorząd wyższych szczebli. Wiosna Ludów 1848 r. pociągnęła za sobą powszechne przyjęcie w Niemczech porządku konstytucyjnego. W jego ramach, poza poddaniem działalności administracji kontroli parlamentów (kontroli zresztą długo słabej, jako że przed I wojną światową nie wypracowano tam na ogół instytucji politycznej odpowiedzialności rządu przed parlamentem), dokonano dwóch istotnych reform w dziedzinie administracji, uzupełniających rozwiązania rozwijane od czasów absolutyzmu. Wprowadzono szczególne sądownictwo administracyjne dla kontroli legalności decyzji administracyjnych, jak również wprowadzono system instytucji samorządu terytorialnego. W największym z państw Rzeszy, w Prusach, sądownictwo administracyjne i samorząd terytorialny, wprowadzone w latach 1872-1883, były ściśle ze sobą powiązane; sądami administracyjnymi dwóch niższych instancji były organy samorządowe. Autorem koncepcji tak samorządu terytorialnego, jak i sądownictwa administracyjnego, był bowiem ten sam prawnik i polityk Heinrich-Rudolf Gneist (1816-1895), który starał się przystosować do miejscowych potrzeb instytucje hrabstw angielskich sprzed reformy 1888 roku. W Niemczech przyjęto sądownictwo administracyjne w najściślejszym znaczeniu - jako wykonywanie kontroli legalności decyzji administracyjnych przez specjalnie w tym celu powołane sądy - przy pozostawieniu całości sporów cywilnoprawnych, w których stroną jest administracja,

rozstrzygnięciu sądów powszechnych. Szczegółowe rozwiązania różnych krajów były bardzo zróżnicowane: sądownictwo jednoinstancyjne w Austrii, dwuinstancyjne w Badenii, która jako pierwsza, bo w 1863 r., wprowadziła sądową kontrolę administracji, trójinstancyjne w Prusach; enumeracyjna klauzula kompetencyjna uprawniająca sądy administracyjne do rozstrzygania wyłącznie spraw wyliczonych w ustawodawstwie w Prusach i klauzula generalna uprawniająca do zaskarżenia decyzji naruszających publiczne prawa podmiotowe (z wyjątkiem decyzji w sprawach wyraźnie wyłączonych przez ustawodawstwo) w Austrii. Tym niemniej można było mówić o modelu niemieckim w tej materii - modelu, który obecnie wykazuje jeszcze więcej cech wspólnych niż początkowo (będzie jeszcze o tym mowa w rozdziale o stosunku administracji do prawa). W Niemczech, w dużej mierze dzięki Gneistowi, powstała też charakterystyczna konstrukcja samorządu terytorialnego, wraz z nazwą przeniesioną, co do zasady, z Anglii (tyle że na oznaczenie samorządu ustaliło się, skądinąd bardziej adekwatne, określenie Selbstverwaltung, a więc dosłownie "samoadministracja" czy też "samozarząd", a nie Selbstregierung czyli dosłownie "samorząd"). Była to konstrukcja dualistyczna - zakładająca daleko idące współistnienie w terenie organów reprezentujących władzę centralną (administracja państwowa, administracja polityczna, obecnie nazywamy ją administracją rządową) i organów reprezentujących obywateli danej jednostki podziału terytorialno-administracyjnego (samorząd terytorialny). Jedne i drugie organy mają różne zadania: administracja państwowa zajmuje się sprawami o charakterze ogólnopaństwowym, samorządowi przypadają, w ramach zadań własnych, sprawy o znaczeniu lokalnym, choć może on również przejąć wykonywanie, pod nadzorem administracji państwowej (rządowej), określonych zadań tejże administracji, w tym celu mu zleconych lub powierzonych. Rozdział kompetencyjny nie oznaczał jednak pełnej równości administracji państwowej i samorządu. W ślad za tradycjami monarchii absolutnej, organy samorządu nie mogły wkraczać w sferę działania administracji państwowej, nawet przez kontrolowanie jej działalności, podczas gdy organom administracji państwowej mogły przysługiwać uprawnienia nadzorcze wobec samorządu; nadzór, należy pamiętać, obejmuje uprawnienia kontrolne oraz prawo władczego wkraczania w sprawy nadzorowanego podmiotu, ale tylko w zakresie i przy pomocy środków określonych przez prawo (środków nadzorczych). Rozdziałowi zadań i kompetencji towarzyszyć też miał rozdział źródeł finansowania działalności administracji państwowej i samorządu, mający zapewnić samorządowi realną podstawę jego względnej samodzielności. Konstrukcja ta, mimo trudności z praktyczną realizacją niektórych z jej składników (a zwłaszcza samowystarczalności finansowej samorządu), do dziś stanowi podstawę funkcjonowania administracji terytorialnej w Niemczech i w Austrii. Wobec tego, że kraje te wywarły w XIX w. ogromny wpływ na kształtowanie się systemów prawnych i administracyjnych w reszcie Europy Środkowej oraz w Europie Wschodniej, omawiana koncepcja wykroczyła dalece poza obszar dawnej Rzeszy Niemieckiej. Polska reforma samorządowa z 1990 r., a następnie jej kontynuacja z 1998 r., są przykładem jej żywotności poza kręgiem państw języka niemieckiego.

Model szwedzki Szwecja kształtowała swoje instytucje polityczne i administracyjne w XVII i XVIII w. w praktycznym odizolowaniu od tego, co działo się w innych krajach. Była natomiast w owym czasie przedmiotem zainteresowania sąsiadów, którzy jak Rosja za Piotra I i polsko-litewska Rzeczpospolita w okresie panowania Stanisława Augusta Poniatowskiego, przejmowali wybiórczo jej rozwiązania. W XIX w. dokonała tylko pewnej modernizacji swoich instytucji administracyjnych, nie kierując się wcale, inaczej niż nawet Anglia, wzorami płynącymi z Francji czy potem z Niemiec. Oryginalność jej instytucji jest więc jeszcze większa od angielskiej. Przez pewien czas stanowiło to

powód, dla którego brakło zainteresowania tymi instytucjami i ich wpływu na inne kraje. Jedynym krajem, który znajdował się pod silnym wpływem rozwiązań Szwecji, była Finlandia. Do 1809 r. stanowiła ona część Szwecji, a po jej przejściu - jako Wielkiego Księstwa Finlandii - pod panowanie carskiej Rosji zachowano dawne szwedzkie prawo i instytucje. Republika Finlandii, powstała w 1919 r., kontynuuje wiele tradycji ścisłego związku z prawem i instytucjami szwedzkimi, wprowadziwszy zresztą niektóre rozwiązania szwedzkie z okresu następującego po utracie Finlandii przez Szwecję (jak na przykład jedną z najbardziej typowych dla Szwecji instytucję ombudsmana). Po II wojnie światowej model szwedzki zaczął ponownie budzić zainteresowanie - i to o wiele szersze niż w XVIII wieku. Wiele rozwiązań szwedzkich, poczynając od ombudsmana, jest przedmiotem recepcji. Z tego powodu w niniejszej książce nie mogło zabraknąć charakterystyki szwedzkiego modelu administracji publicznej. Gdy idzie o administrację centralną, podstawowym rysem modelu szwedzkiego jest rozdzielenie rządu i administracji centralnej. Rozdział ten sięga 1634 r., kiedy to powstały pierwsze szwedzkie kolegia, odrębne urzędy centralne. Urzędy te, mające jasno określone kompetencje, w żaden sposób nie podlegały członkom organu rządowego, noszącego nazwę najpierw Senatu, a potem Rady Stanu - podlegając Radzie Stanu jako całości. Co więcej, aż do 1840 r. nie było resortowego podziału zadań między członków Rady, tak że nie było nawet w składzie Rady stałych referentów w materii poszczególnych urzędów, która to rola dopiero od tego czasu przypada szwedzkim ministrom, zgodnie z podziałem ich tek. Urzędy centralne były - i są - obsadzone przez stałych urzędników niezależnych od zmian politycznych. Tradycją Szwecji jest traktowanie mianowanych urzędników państwowych na równi z sędziami, a więc gwarantowanie im nie tylko stabilizacji stosunku służbowego, ale wręcz niezawisłości. Wynika ono z głęboko zakorzenionego pojęcia rattsakerhet, literalnie bliskiego praworządności, lecz oznaczającego w pierwszej kolejności ochronę praw obywateli przez stworzenie właściwej procedury w postępowaniu tak sądowym, jak i administracyjnym. Procedura tego samego typu wymaga podobnego statusu osób, przed którymi toczy się postępowanie czy to sądowe, czy to administracyjne. Inną tradycją Szwecji jest szeroki zakres kolegialnego trybu podejmowania decyzji, nieporównanie szerszy od kolegialności w modelu niemieckim. Urzędów centralnych, których początkowo było kilka, jest obecnie ponad 80. Swoim zakresem działania obejmują one łącznie prawie całą sferę administracji centralnej, poza - głównie sprawami zagranicznymi (utworzono nawet odrębną od Ministerstwa Sprawiedliwości Centralną Administrację Sądownictwa). Niektóre z nich, jak Urząd Rent i Emerytur Pracowników Państwowych, Dyrekcję Rybołówstwa czy Państwowy Urząd Bezpieczeństwa Drogowego, przeniesiono w latach siedemdziesiątych na prowincję. Do 1984 r. od decyzji urzędu zawsze służyło odwołanie do rządu. Od tego czasu prawo składania odwołań jest ograniczone do decyzji mających znaczenie polityczne - nie podlegają odwołaniu do rządu decyzje urzędów centralnych, które nie mają faktycznego charakteru aktów władzy publicznej, albo też których skutki prawne są mało znaczące. Uwolniło to szwedzkie ministerstwa (mające bardzo niewielu pracowników, razem - poza MSZ - około 2 500) od rozpatrywania większości spraw indywidualnych w celu przygotowania wniosków dla rządu, a zarazem dość znacznie odciążyło Kancelarię Rządu - inny organ typowy dla modelu szwedzkiego. Przy okazji trzeba zaznaczyć, że rozbudowany poprzednio system odwoławczy w ramach postępowania administracyjnego, tradycyjne zdominowanie administracji przez prawników, jak również kontrola działalności administracji wykonywana przez ombudsmana, o którym będzie zaraz mowa, powodowały w Szwecji wyjątkowo późne ukształtowanie instytucji sądownictwa administracyjnego. Sądownictwo to zaczęto tworzyć już od 1809 r., ale przełomowe znaczenie miało dopiero ustawodawstwo z lat sześćdziesiątych i siedemdziesiątych naszego stulecia, w wyniku którego powstał system sądów administracyjnych. Najbardziej charakterystyczną instytucją modelu szwedzkiego jest oczywiście ombudsman. Jest on rzecznikiem (tj. - dosłownie - osobą, która wywiera wpływ na czyjąś rzecz) parlamentu, mającym

za zadanie kontrolować działalność administracji publicznej (zarówno centralnej, tj. urzędów centralnych, jak i terytorialnej), z wyłączeniem zatem rządu. Początkowo był istotnie jeden ombudsman, obecnie jest ich czterech, z których jeden jest szefem całej instytucji, a wszyscy dzielą się sprawami według przyjętych przez siebie kryteriów merytorycznych. Osobno występują ombudsmani powołani dla szczególnych kategorii spraw, np. do spraw antymonopolowych (od 1954 r.), do spraw konsumentów oraz do spraw zawodowej równości płci (od 1980 r.); ich zakres działania może zatem wychodzić poza sprawy administracji publicznej. Właściwi ombudsmani są wybierani przez parlament, przy stosowaniu w praktyce wielokrotnego odnawiania mandatu, spośród doświadezonych prawników i bez brania pod uwagę kryteriów politycznych. Nie podlegają oni żadnym poleceniom parlamentu ani rządu, a ich zadaniem jest wykrywanie - przy działaniu z urzędu lub na skargę obywatela - błędów czy uchybień w działaniu administracji. Ombudsman może wnieść sprawę do sądu, co zdarza się jednak wyjątkowo. Normalnie, stwierdzając błąd, ombudsman powiadamia o tym winnego urzędnika lub jego przełożonego, co biorąc pod uwagę wysoki autorytet urzędu, z reguły pociąga za sobą naprawienie sytuacji. Wolno mu również, zwłaszcza w sprawach o znaczeniu ogólniejszym, przedstawić sprawę w publikowanym corocznie raporcie przedkładanym właściwej komisji parlamentu, jak również wystąpić do rządu. Corocznie urząd ombudsmana, w którym pracuje ponad dwudziestu doświadczonych prawników, prowadzi 3-4 tysiące spraw, w ponad 10% znajdując podstawy do skrytykowania działalności administracji. Inną charakterystyczną cechą administracji szwedzkiej, również występującą co najmniej od 1809 r., jest konstytucyjnie i ustawowo zagwarantowane prawo dostępu obywateli do dokumentów administracyjnych, interesujących ich tak osobiście, jak i ze względów ogólnych. Oczywiście, prawo to - stopniowo zresztą rozszerzane - ograniczone jest w sytuacji, gdy w grę wchodzą kwestie bezpieczeństwa państwa. Dostarczając tylu oryginalnych rozwiązań w sferze administracji centralnej, Szwecja nie wyróżniła się aż tak szczególnie w dziedzinie administracji terytorialnej. Administracja ta długo kształtowała się w tradycyjnych ramach geograficznych: gmin i ziem (lan, w tłumaczeniu na język angielski występujących na ogół pod mylącą nieco nazwą hrabstw) - i opierała się na szerokim samorządzie terytorialnym w znaczeniu angielskim, działającym jednak, w przeciwieństwie do Anglii, pod nadzorem przedstawicieli władz centralnych. Zasady te utrzymało ustawodawstwo z 1862 r., modernizując zarazem tradycyjne instytucje. Została zatem proklamowana tradycyjna zasada samodzielności gmin, rozciągnięta później na ziemie (które nowa konstytucja z 1974 r. nazywa "gminami rady ziemi", dla odróżnienia od właściwych gmin, zwanych podstawowymi). Obecnie kwestie te reguluje ustawa z 1992 roku. Nakładając na samorząd bardzo szerokie zadania, np. w zakresie realizacji całości obowiązku szkolnego, począwszy od lat pięćdziesiątych naszego stulecia doprowadzono do drastycznego zmniejszenia liczby gmin - z 2 498 do 277 w 1977 roku. Powodem była chęć utworzenia silnych jednostek mających przeciętnie 8 tysięcy mieszkańców, zdolnych do wypełniania właściwych im zadań, przede wszystkim w dziedzinie szkolnictwa. Wobec oporu mieszkańców musiano potem nieco zwiększyć liczbę gmin, która ustabilizowała się na poziomie poniżej trzystu. Podobne reformy, choć nie tak drastyczne - drastyczność w tym zakresie pozostała charakterystyczną cechą Szwecji - miały zresztą miejsce także w Danii i W Norwegii. Tworzenie du2ych gmin nie jest zresztą specjalnością Skandynawii, jako że ma ono znacznie szerszy charakter (będzie o tym mowa w rozdziale o samorządzie terytorialnym).

Model amerykański Stany Zjednoczone Ameryki różniły się od wszystkich poprzednio omawianych krajów tym, że ich administracja kształtowała się w zasadzie w oderwaniu od instytucji właściwych feudalizmowi, choć bynajmniej nie w oderwaniu od podstawowych zasad modelu angielskiego. Z tego powodu

koloniści amerykańscy, zbuntowani przeciwko brytyjskiej Koronie, mogli wprowadzić istotne, czasem wręcz zasadnicze, modyfikacje instytucji właściwych Anglii, które to modyfikacje szły w kierunku liberalnym, a szybko też i demokratycznym. Wspomniany już Alexis de Tocqueville, przebywający w Ameryce w latach 1831-1832, był jednym z pierwszych, którzy zauważyli skutek szerokiego przyjęcia demokratycznego sposobu myślenia w postaci wystąpienia cech właściwych społeczeństwu masowemu (Demokracja w Ameryce, wyd.l 1835-1840); gdzie indziej społeczeństwa masowe, dziś typowe dla państw rozwiniętych, ukształtowały się o wiele później. Tocqueville, warto zauważyć, przebywał w Stanach już po objęciu prezydentury przez Andrew Jacksona (1829-1837). Jackson przyczynił się bardzo poważnie do ugruntowania demokracji, wraz z tym, co uważał za jeden z podstawowych jej aspektów, a mianowicie "systemem łupów", o którym będzie wkrótce mowa. Liberalne, a rychło i demokratyczne, podejście do administracji spowodowało szerokie zastosowanie mechanizmów wyborczych w celu obsadzania stanowisk administracyjnych, ale tylko w ramach stanów. Od początku zatem istniał w stanach samorząd terytorialny typu angielskiego, ale oparty na wyborach. W federacji, pierwszej zresztą nowoczesnej federacji świata, jedynym wybieralnym urzędnikiem natomiast był i pozostał prezydent. Jest on zarazem, jak głosi konstytucja z 1787 r., jedynym organem władzy wykonawczej. W Stanach Zjednoczonych nie ma rządu odrębnego od głowy państwa, a zatem nie ma premiera czy kanclerza ani ministrów. Sekretarze stojący na czele departamentów (pierwotnie było ich trzy, obecnie jest czternaście, z których jeden, mianowicie sprawiedliwości, ma na czele nie sekretarza, lecz prokuratora generalnego), jak i inni wyżsi urzędnicy federalni, są pomocnikami prezydenta, choć prezydent powołuje ich "za radą i zgodą Senatu". Prezydent ponosi odpowiedzialność prawną - konstytucyjną - za całość administracji federalnej, podczas gdy poszczególni sekretarze i inni wyżsi urzędnicy ponoszą prawną odpowiedzialność tylko za swoje działania, a nigdy, jak ministrowie europejscy, za akty głowy państwa. Ten szczególny sposób zorganizowania władzy wykonawczej pociągnął za sobą trzy dalsze charakterystyczne cechy modelu amerykańskiego. Po pierwsze, prezydentowi, jak ongiś absolutnemu monarsze, służy prawo naradzania się z dowolnie dobranym zespołem doradców - i zawsze nieliczenia się z ich zdaniem. W praktyce bardzo szybko powstała instytucja gabinetu, zespołu doradców prezydenta, w którym znajdowali się sekretarze, ale prawie zawsze obok innych osób. Po wtóre, prezydent musiał dysponować własnym aparatem pomocniczym, spełniającym zadania odpowiadające w Europie obsłudze i głowy państwa, i szefa rządu. Aparat ten został zasadniczo rozbudowany w okresie prezydentury Franklina Delano Roosevelta (1932-1945), m.in. przez włączenie w 1933 r. do Urzędu Wykonawczego Prezydenta, powstałego 12 lat wcześniej, Biura Budżetowego USA, podstawowej komórki federalnego planowania i kontrolowania budżetowego (dla Biura ustaliła się następnie nazwa Biura Zarządzania i Budżetu). Po trzecie wreszcie, także Kongres mógł w drodze ustawodawczej wkraczać w sferę organizacji administracji federalnej, tworząc organy typu szczególnego, wyłączone z normalnego podporządkowania prezydentowi. Ta ostatnia kategoria urzędów, na ogół nazywana niezależnymi agencjami (independent agencies), zaczęła się kształtować od 1887 r., kiedy to powołano pierwszą z nich, w postaci Międzystanowej Komisji Handlu, zajmującej się sprawami transportu, a przede wszystkim kolejami. Niezależne agencje nie wchodzące do struktur departamentów wyróżniają się tak charakterem swoich kompetencji (mają także uprawnienia wydawania aktów normatywnych, stąd określa się je nierzadko jako "agencje regulacyjne" - regulatory agencies - a także uprawnienia typu sądowego), jak i kolegialnym trybem podejmowania decyzji, i wreszcie bardzo tylko luźnym związkiem z prezydentem. Już w 1935 r. federalny Sąd Najwyższy orzekł, że agencje nie należą do sfery władzy wykonawczej, w związku z czym prezydent może odwoływać ich członków tylko wtedy, jeżeli prawo takie

wyraźnie wynika z ich statutów. Późniejsze orzecznictwo okazało się nawet jeszcze mniej korzystne dla uprawnień prezydenta. Prawnicy amerykańscy często nazywają agencje trybunałami administracyjnymi, choć termin ten o wiele bardziej odpowiada administracyjnym trybunałom w Anglii niż na kontynencie europejskim. Istnienie "niezależnych agencji", których jest dziś około sześćdziesięciu, jest powodem, dla którego właściwa administracja federalna może być podzielona - poza Urzędem Prezydenta - pomiędzy stosunkowo niewielką liczbę departamentów. Administracja federalna jest więc dość poważnie skomplikowana, ale zarazem wielką uwagę przywiązuje się w niej od dawna do stosowania organizacji i metod proponowanych przez nauki administracji i zarządzania. Dotyczy to również administracji niższych szczebli. I tak, na szczeblu stanowym od 1917 r. przeprowadzane są reformy, których podstawowym celem jest podporządkowanie odrębnie wybieralnych urzędników gubernatorom, którzy w rezultacie stają się prawdziwymi szefami władzy wykonawczej. Z kolei w wielkich miastach od czasów I wojny światowej wprowadza się system tzw. zarządcy (menedżera) miasta, przejęty z wielkiego businessu. Miasto jest w tym systemie zarządzane, pod nadzorem wybieralnej rady, przez kontraktowego menadżera rozliczanego na podstawie jego kontraktowych zobowiązań. Stany Zjednoczone dostarczają wielu innych udanych przykładów zbliżenia między administracją prywatną a administracją publiczną, gdzie ta druga korzysta z ludzi i doświadczeń tej pierwszej. Charakterystyczną cechą modelu amerykańskiego w XIX w. był również "system łupów" (spoils system), wprowadzony w administracji federalnej, jak była o tym mowa, przez prezydenta Andrew Jacksona. Jackson oświadczył w 1829 r., że "[."] nikt nie jest stworzony dla urzędów, ani urzędów nie tworzy się dla nikogo [...]", a zadania urzędników są "[...] proste i nieskomplikowane, tak że człowiek inteligentny może z łatwością kwalifikować się do ich wykonywania [...]". W rezultacie, zgodnie z ówczesnym rozumieniem wymogów demokracji, administracja nie powinna być stała ani fachowa. Przeciwnie, wszystkie federalne urzędy administracyjne, od najwyższych do najniższych, powinny - jako "łupy" - każdorazowo przypadać "zwycięzcom", to jest politycznym zwolennikom nowo wybranego prezydenta. W związku z tym Jackson dokonał całkowitej wymiany aparatu federalnego, a za jego przykładem poszli jego następcy. "System łupów", aczkolwiek pozornie bardzo demokratyczny, stopniowo wykazywał coraz więcej wad, a niestabilność i niefachowość administracji federalnej zagrażała jej sprawnemu funkcjonowaniu, tym bardziej że system ten rodził też ogromną korupcję. Poddawano go w rezultacie coraz ostrzejszej krytyce, a ostatecznie przełamano go w drodze ustawodawczej w 1883 r., co nastąpiło w bezpośredniej konsekwencji zastrzelenia dwa lata wcześniej prezydenta Garfielda przez niezaspokojonego "poszukiwacza urzędów". Ustawa z 1883 r. upoważniła prezydenta USA do wyłączania poszczególnych kategorii urzędów federalnych z systemu łupów - i z upoważnienia tego kolejni prezydenci coraz pełniej korzystali, wprowadzając profesjonalną i politycznie neutralną służbę cywilną. "System łupów", aczkolwiek dziś już zarzucony, pozostawił po sobie pewne zjawiska, które stanowią trwałe cechy charakterystyczne amerykańskiego modelu administracji publicznej. Z jednej strony, uniemożliwił traktowanie - podobne do niemieckiego, szwedzkiego czy angielskiego stosunku państwowej służby cywilnej jako zupełnie odrębnego od normalnego stosunku pracy. Urzędnicy amerykańscy są w dużej mierze poddani ogólnym regułom prawa pracy, a nie odrębnym regułom z zakresu prawa publicznego (administracyjnego). Z drugiej zaś strony, nawet obecnie, liczba stanowisk obsadzanych na zasadzie politycznej (do 10% stanowisk w administracji federalnej) pozostaje w Stanach wyjątkowo duża w porównaniu z jakimkolwiek z innych przedstawianych tu krajów, które w dużo silniejszym stopniu dbają o polityczną neutralność i fachowość administracji, jako warunku jej działania niezakłóconego przez - prawda, że nierzadko częstsze niż w USA - zmiany polityczne. Stanowiska obsadzane na zasadzie politycznej nie skupiają się przy tym w Stanach Zjednoczonych, jak ma to miejsce w Europie, na szczytach hierarchii administracyjnej, znajduje się je bowiem na różnych szczeblach administracji federalnej.

Jednym z pośrednich skutków "systemu łupów" jest znacznie szersze niż gdzie indziej otwarcie administracji amerykańskiej w kierunku sektora prywatnego. Dziś, oczywiście, nie wynika ono z Jacksonowskiego rozumienia demokracji, lecz jest skutkiem przekonania, że ten, kto osiąga dobre wyniki w zarządzaniu dużą firmą prywatną, będzie też dobrze zarządzał sprawami publicznymi. Wiąże się ono również z brakiem wyraźniejszej granicy między pojęciami interesu publicznego i interesu prywatnego, który to brak znalazł wyraz w znanym powiedzeniu Charlesa Wilsona, sekretarza obrony za prezydentury gen. Dwighta Eisenhowera (1953-1961), a przedtem prezesa General Motors: "co jest dobre dla General Motors, jest dobre dla Stanów Zjednoczonych i vice versa". Wielu wyższych urzędników wywodzi się z kręgów businessu (np. wywodziła się z nich prawie trzecia część wyższych urzędników mianowanych w 1973 r. przez prezydenta Nixona) i często, wychodząc potem ze służby państwowej, zajmują oni wysokie stanowiska w sektorze prywatnym.

Hiszpania Dotychczas przedstawione modele administracji nie wyczerpują bogactwa narodowych rozwiązań z zakresu administracji publicznej - nawet takich rozwiązań, które trzeba uznać za ważne w ogólnych kategoriach administracji porównawczej. Aby zobrazować możliwości odmiennego od dotychczas przedstawionych modeli kształtowania instytucji administracji publicznej, wybraliśmy przykład Hiszpanii. Hiszpania, jak inne europejskie kraje basenu Morza Śródziemnego, przejęła w XIX w. rozwiązania właściwe ówczesnej postaci modelu francuskiego. Rozwiązania te nie wyeliminowały jednak całkowicie dotychczasowej bogatej tradycji administracyjnej, wobec czego mówić należy nie o prostej recepcji modelu francuskiego, ale o jego adaptacji. Orientacja na model francuski była rzeczą normalną i później, jednakże rozwój instytucji Hiszpanii postępował w sposób samoistny, wiążąc się ze szczególnymi warunkami jej rozwoju historycznego, dalece odmiennego od francuskiego. W rezultacie, dzisiejsza administracja publiczna Hiszpanii różni się pod wieloma względami od administracji francuskiej, jak i różni się od administracji innych krajów, które adaptowały czy recypowały model francuski. Hiszpania może być szczególnie interesująca dla Polaków nie tylko z tych powodów. Jest ona bowiem krajem, który z różnych względów stanowi wyjątkowo dobry przedmiot porównań z Polską. Polska i Hiszpania są jedynymi państwami europejskimi o liczbie ludności około 40 milionów; inne państwa są albo wyraźnie ludniejsze, albo mają wyraźnie mniej ludności. Twórca naszej historiografii, Joachim Lelewel, zwrócił uwagę na paralelizm historycznego rozwoju obu krajów do XVIII stulecia. Swoistą równoległość losów, choć może nie tak daleko idącą, można zaobserwować także w wieku XX. Hiszpania nie miała zbyt wielu doświadczeń demokratycznych - kilkakrotnie przeżyła okres dyktatury, najdłużej za rządów generała Francisco Franco Bahamonde (1936/1939-1975), gdy nosiła oficjalną nazwę Państwa Hiszpańskiego. Dyktatura Franco miała przy tym wymiar nie tylko polityczny, ale również gospodarczy. Naczelnymi jej zasadami, potwierdzonymi ustawowo, były: jedność, totalizm i hierarchia". Totalizm oznaczał możliwość ingerowania, często wykorzystywaną, przez państwo we wszelkie dziedziny życia-także życia gospodarczego. Gospodarka prywatna funkcjonowała w stopniu znacznie większym niż w Polsce "realnego socjalizmu", ale udział państwa w życiu gospodarczym frankistowskiej Hiszpanii istotnie wykroczył poza ramy właściwe gospodarce rynkowej. Wraz z demokratyzacją Hiszpanii, musiało następować wycofywanie się państwa z dotychczasowej roli w gospodarce i przebudowa publicznych instytucji związanych z gospodarką. Doświadczenia hiszpańskie z tej dziedziny mogą być zatem użyteczne w rozwiązywaniu naszych problemów, także związanych z dostosowywaniem się do standardów Unii Europejskiej (Hiszpania stała się członkiem Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej dopiero w 1986 r.), a podkreślana zbieżność losów obu krajów wydaje się nakazywać bliższe zainteresowanie modelem hiszpańskim. Dziś

znowu, jak i za czasów Lelewela, można też zauważyć, że oba kraje leżą na przeciwległych "krańcach Europy", domykając ją - w tym szczególnym rozumieniu, które historycznie wynika z przynależności do zachodniego chrześcijaństwa, zaś współcześnie - z przynależności do Unii Europejskiej, do której także Polska niebawem przystąpi. Państwo hiszpańskie powstało w wyniku unii dwóch państw, które ukształtowały się w toku walk z Arabami o odzyskanie Półwyspu Iberyjskiego: Kastylii (związanej już z dwoma królestwami, które nigdy nie znajdowały się pod panowaniem arabskim - Asturią i Leonem) i Aragonii (związanej z Katalonią). Unia, dokonana w 1479 r., była następstwem małżeństwa Izabeli Katolickiej, królowej Kastylii oraz Ferdynanda Katolickiego, króla Aragonii. Mimo stosunkowo szybkiego;; zapanowania w całym kraju absolutyzmu, tradycyjne odrębności poszczególnych dawnych państw nie uległy zatarciu. Do początku XIX w. Hiszpania dzieliła się na królestwa i księstwa i, jak zobaczymy, dawne podziały okazały się nader żywotne w naszym stuleciu, kształtując szczególny hiszpański typ regionalizmu. Jeszcze w XVIII w., mimo pogłębiającego się osłabienia i utraty kolejnych terytoriów, absolutystyczna Hiszpania była wielkim mocarstwem światowymi sprawującym władzę nad prawie całą Ameryką Łacińską (utraconą niemal w całości w latach dwudziestych XIX w., gdy doszło do powstania wielu nowych państw na tym obszarze), a ponadto nad niektórymi obszarami Aftyki, Indii oraz nad Filipinami. Ponieważ od 1700 r. tron przypadał młodszej linii Burbonów panujących we Francji (królem został wnuk Ludwika XIV), już wówczas dokonywała się recepcja, czy raczej adaptacja, ówczesnych instytucji francuskich. Recepcja instytucji napoleońskich nastąpiła w okresie rządów brata Napoleona I;` Józefa Bonaparte (1808-1813), który musiał jednak przez cały czas walczyć z zwolennikami dotychczasowego władcy z dynastii Burbonów. Panowanie francuskie trwało zatem krótko i nie objęło całego kraju, jednakże wpływ instytucji francuskich okazał się silny. Działo się tak, w dużej mierze niezależnie od ustroju politycznego, który był w Hiszpanii wyjątkowo zmienny o wiele nawet bardziej zmienny niż we Francji. Warto zaznaczyć, że już w XI',A w. podjęto próbę zaprowadzenia ustroju republikańskiego (I873-1874); po `' wtóry Hiszpania była republiką w latach 1931-1939 - z tym że przeciwko rządowi Frontu Ludowego, istniejącego od 1936 r., szybko wystąpił gen. Franco, który odniósł następnie zwycięstwo w prawie trzyletniej wojnie domowej. Wpływ francuski dotyczył, w szczególności, podziału terytorialnego. W 1833 '' Hiszpania została podzielona na 49 prowincji, odpowiadających ogólną koncepcją francuskim departamentom. Nie można jednak nie zauważyć, że podział na prowincje nie naruszał historycznych granic dawniejszych jednostek. Urząd gubernatora cywilnego, reprezentującego władze centralne w prowincji, skonstruowano na wzór francuskiego prefekta. Z instytucji francuskich przejęto również Rada Stanu, Izbę Obrachunkową, konstrukcję korpusów w państwowej służbie cywilnej, jak również nazewnictwo stanowisk w ministerstwach (podsekretarze stanu i dyrektorzy generalni - z tym jednak, że podsekretarz stanu znalazł się obecnie na niższym szczeblu, bowiem na szczeblu wyższym ukształtowało się, istniejące od 1977 r., stanowisko sekretarza stanu, co oznacza znaczne "wysmuklenie" struktur ministerialnych w porównaniu ze wzorem francuskim). Wszystkie te rozwiązania stały się, z większymi czy mniejszymi modyfikacjami, częścią obecnego hiszpańskiego modelu administracji. W szczególności, warto zauważyć znaczne rozbudowanie struktur ministerialnych. O ile liczba ministerstw jest w Hiszpanii stosunkowo niewielka jak na państwo tej wielkości (w 1995 r. było 15 ministerstw - wobec, w tym samym czasie, prawie 30 we Włoszech i ponad 20 w Grecji), o tyle w obrębie ministerstw wyróżnia się ich szczególne części (jedną lub więcej), kierowane przez sekretarzy stanu (19 w 199 r.) - w zakresach, które stanowią "mini-resorty" (np. handel zagraniczny, administracja centralna czy administracja terytorialna); sekretarze stanu są przy tym funkcjonariuszami w pełni politycznymi. Podsekretarz stanu bądź podsekretarze stanu w ministerstwie odgrywają rolę o wiele bardziej polityczną niż ściśle administracyjną. Należy zauważyć, że posiedzenia Rady Ministrów są poprzedzone zebraniem Komisji Generalnej Sekretarzy Stanu i Podsekretarzy Stanu (sformalizowanej w 1985 r., lecz

faktycznie istniejącej już wcześniej). Dyrektorzy generalni - szefowie dyrekcji generalnych, na które dzielą się ministerstwa - mają status pośredni między politycznym i administracyjnym. Dyrekcje generalne dzielą się na poddyrekcje i sekcje. W skład współczesnego wydania modelu hiszpańskiego weszła również pewna spuścizna po okresie dyktatury. Jeden z jej składników, odpowiadający jednak zarazem nowszym tendencjom w rozwoju administracji państw demokratycznych, stanowi formalne wyróżnienie stanowiska premiera, noszącego tytuł "przewodniczącego rządu". Premier Hiszpanii bynajmniej nie jest primus inter pares (pierwszym między równymi członkami rządu). Dysponuje on jednocześnie rozbudowanym aparatem obsługowym (w postaci Prezydencji Rządu), umożliwiającym mu wykonywanie zadań w zakresie kierownictwa pracami rządu. Spuścizną po dyktaturze jest też - mimo postępów prywatyzacji, zapoczątkowanej jednak dopiero w 1985 r. i prowadzonej szerzej od 1989 r. - rozbudowany system instytucji państwowego udziału w gospodarce. W okresie Państwa Hiszpańskiego państwo było właścicielem znaczącej części majątku produkcyjnego, powiększanego w wyniku inwestycji państwowych. Wówczas to ukształtował się podział zadań w tej dziedzinie, utrzymujący się, co do zasad do dzisiaj, między Ministerstwem Gospodarki i Finansów (w którym występuje Dyrekcja Generalna Własności Państwowej istniejąca od 1956 r.) oraz Ministerstwem Przemysłu i Handlu (obecnie Ministerstwem Przemysłu i Energii). Pierwszy urząd tradycyjnie zajmuje się nieruchomościami państwowymi, monopolami fiskalnymi, pocztą oraz bankami publicznymi (do 1991 r. podlegały one be2pośrednio ministrowi i były dofinansowywane przez specjalną agencję państwową pod nazwą Instytutu Kredytu Urzędowego), dysponując w tym zakresie instrumentem w postaci Państwowej Spółki Udziałów Własnościowych. Do zakresu działania drugiego urzędu należą m.in. sprawy państwowych hut, kopalni i innych gałęzi sektora paliwowego; za dyktatury część spraw tego sektora należała bezpośrednio do szczególnej państwowej osoby prawnej w postaci Państwowego Instytutu ds. Przemysłu (INI). Obecnie Minister Przemysłu wykonuje swoje zadania właścicielskie przy pomocy dwóch organizmów: Państwowej Spółki Udziałów Przemysłowych, która została utworzona ustawą z 1996 r., łączącą w ten sposób INI z innym tworem frankistowskim w postaci Państwowego Instytutu ds. Paliw, oraz utworzonej na mocy tej samej ustawy Państwowej Agencji Przemysłowej, która wykonuje prawa z akcji i udziałów w stosunku do deficytowych i w rezultacie subsydiowanych przedsiębiorstw państwowych. Przedsiębiorstwa państwowe, trzeba to zaznaczyć, przybierają różną formę prawną: zarówno spółek prawa handlowego działających na podstawie przepisów kodeksu handlowego (uważa się je za przedsiębiorstwa państwowe, jeżeli państwo, agencje publiczne lub ,jednostki prawa publicznego" mają ponad 50% kapitału), jak i ,jednostek prawa publicznego". Szczególną kategorię stanowią autonomiczne zakłady publiczne (w tym ostatnim zakresie do 1997 r. utrzymano w mocy przepisy ustawy z 1958 r.). Zróżnicowanie prawne podmiotów państwowych jest tym większe, że istniejące w tym zakresie przepisy ogólne są często modyfikowane przez przepisy ustaw, na mocy których tworzy się poszczególne jednostki. W Ministerstwie Gospodarki i Finansów tradycyjnie umiejscowiony jest też organizm wewnętrznej rewizji sektora państwowego pod nazwą Intervención General de la Administración del Estado. Konstytucja demokratycznego Królestwa Hiszpanii z 1978 r. wprowadziła wiele nowych rozwiązań z zakresu administracji publicznej. Podstawowe znaczenie dla nowej architektury państwa miało przyznanie, w nawiązaniu do prób podejmowanych od 1932 r., autonomii regionom ("wspólnotom autonomicznym") stanowiącym w dużej mierze pozostałość po dawnych, odrębnych jednostkach terytorialnych. Konstytucja określa Hiszpanię jako monarchię parlamentarną o strukturze regionalnej. Należy jednak zauważyć także istotną rolę parlamentu, noszącego tradycyjną nazwę Kortezów, w powoływaniu takich organów jak "obrońca ludu" (Defensor del Pueblo), hiszpański odpowiednik ombudsmana, czy radców Izby Obrachunkowej, hiszpańskiej instytucji audytu publicznego, kontrolującej również administrację "wspólnot autonomicznych".

"Wspólnot autonomicznych" jest siedemnaście, z tego czternaście na Półwyspie Iberyjskim (m.in. Andaluzja, Aragonia, Asturia, Kraj Basków, Kastylia-Leon i Kastylia-La Mancha, Katalonia i Nawarra, również będąca dawniej odrębnym królestwem) oraz trzy poza Półwyspem. Dzięki rozwiązaniom regionalistycznym, Hiszpania przestała być państwem unitarnym w klasycznym sensie i zbliża się do rozwiązań typowych dla federalizmu. Początkowo status regionów był bardzo zróżnicowany, bowiem pełną autonomię uzyskało w 1979 r. tylko siedem regionów, a pozostałe regiony uzyskały ją dopiero w latach dziewięćdziesiątych. Zakres autonomii wciąż nie jest jednak identyczny. Autonomiczne regiony mają własne parlamenty, rządy (noszące różną nazwę: najczęściej właśnie "rządu", ale również "rady wykonawczej", "rady rządowej", "junty" oraz "deputacji generalnej") i administrację, działające na podstawie "statutu autonomicznego" danego regionu, stanowiącego pewien odpowiednik konstytucji regionalnej. Prowincje (jest ich obecnie 50), z gubernatorami cywilnymi na czele, są jednostkami administracji rządowej, a jednocześnie pozostały na ogół jednostkami, tradycyjnie ograniczonego, samorządu terytorialnego; ustrój samorządu terytorialnego jest jednak materią zastrzeżoną dla autonomii regionalnej i jest zróżnicowany w poszczególnych wspólnotach autonomicznych, również na poziomie lokalnym.

Rozdział III Nowoczesne tradycje administracji publicznej w Polsce

O trudnościach w nawiązywaniu do tradycji dawnej Rzeczypospolitej Jak wynika z dotychczasowych rozważań, najważniejsze narodowe modele administracji publicznej są wytworem wielowiekowego rozwoju. Jednakże może poza Szwecją- szczególne znaczenie dla ukształtowania ich współczesnego charakteru miał wiek XIX, zwłaszcza jeżeli będzie się go rozumieć w szeroki sposób, mianowicie jako okres od wielkiej rewolucji francuskiej 1789 r. do wybuchu I wojny światowej. Stwierdzenie, że w wieku XIX ukształtowały się klasyczne zasady i instytucje administracji publicznej, które w naszym stuleciu zostały wzbogacone o nowe rozwiązania i częściowo tylko zmodyfikowane, przede wszystkim w związku z utrwaleniem nowych poglądów na pozycję obywatela i zmianami technik zarządzania, wydaje się nie wymagać już dalszego uzasadnienia. Tymczasem Polska była w XIX w. pozbawiona samodzielnego bytu państwowego. Utraciła go w 1795 r. w wyniku trzeciego rozbioru, by odzyskać go wraz z końcem I wojny światowej. W początkach okresu porozbiorowego występowały na jej ziemiach organizmy państwowe, które niezbyt ściśle określa się jako półsuwerenne: Księstwo Warszawskie (1807-1813/1815), konstytucyjne Królestwo Polskie (1815-1830), Wolne Miasto Kraków, zwane Rzecząpospolitą Krakowską (1815-1846). Dwukrotnie wystąpiły też instytucje suwerennego państwa polskiego: pierwszy raz w formie właściwej państwu, ze wszystkimi jego atrybutami, w okresie powstania listopadowego (1830-1831), drugi raz w szczególnej formie "państwa podziemnego", równoległego wobec instytucji rosyjskich, w dobie powstania styczniowego (1863-1864). Wszystkie te organizmy państwowe tylko w niewielkim stopniu mogły jednak nawiązywać do dawniejszych rodzimych rozwiązań administracyjnych. Rozwiązania te - kształtowane od czasów demokracji szlacheckiej XVI w., lecz zasadniczo zmodernizowane w okresie panowania Stanisława Augusta Poniatowskiego (1764-1795) - miały wiele cech szczególnych, pozwalających mówić o ówczesnym polskim modelu administracji publicznej. Był to model władzy obywatelskiej - swoiście demokratyczny, bo do 1791 r., to jest daty wydania Prawa o miastach królewskich i Ustawy Rządowej (włączonego rychło do Konstytucji Trzeciego Maja), dopuszczał do udziału we władzy politycznej i administracyjnej tylko stan szlachecki (cives), w Polsce zresztą wyjątkowo liczny w porównaniu z innymi krajami. W 1791 r.

stworzono szansę stopniowego rozszerzania uprawnień obywatelskich na członków innych stanów, poczynając od bogatego mieszczaństwa. Osiemnastowieczny model polskiej administracji publicznej wyróżniał się więc szerokim stosowaniem mechanizmów wyborczych - wyborem przez Sejm, od 1764 r., coraz większej liczby organów centralnych (w latach 1775-1789 łącznie z rządem, którym była wówczas Rada Nieustająca) oraz wyborem przez sejmiki ziemskie, od 1789 r., organów administracji terytorialnej (komisji porządkowych cywilno-wojskowych). Wybór łączył się również z szerokimi uprawnieniami kontrolnymi organów wybierających w stosunku do osób i organów wybieranych. Szerokie zastosowanie mechanizmów wyborczych stanowiło zasadniczą różnicę w stosunku do tych krajów, z którymi w II połowie XVIII w. można było porównywać Rzeczpospolitą Obojga Narodów ze względu na kształt rozwiązań organizacyjnych: do szwedzkich rozwiązań z zakresu administracji centralnej oraz do angielskich instytucji samorządu terytorialnego. Jednak wraz z utratą suwerenności państwowej na ziemie polskie wprowadzone zostały rozwiązania obce. Także instytucje Księstwa Warszawskiego, stanowiące zresztą próbę przeniesienia na nasz teren rozwiązań napoleońskiej Francji, instytucje Królestwa Polskiego (będące w dużej mierze kontynuacją polskiej odmiany modelu francuskiego) czy wreszcie urządzenia administracyjne Rzeczypospolitej Krakowskiej nie mogły wywrzeć wpływu na późniejsze kształtowanie się administracji publicznej na ziemiach polskich. Do czasów I wojny światowej instytucje administracyjne na ziemiach polskich rozwijały się bowiem w ramach systemów poszczególnych państw zaborczych - bez nawiązywania do jakichkolwiek polskich tradycji. Taki zróżnicowany stan rzeczy, zastany w chwili odzyskania niepodległości, musiał więc być punktem wyjścia wszelkich prac nad kształtowaniem administracji Polski Odrodzonej.

Kształtowanie się administracji II Rzeczypospolitej Wskutek braku polskiej państwowości w XIX w., rodzimy model administracji publicznej, skrystalizowany w czasach stanisławowskich, nie mógł wywrzeć wpływu na kształtowanie się instytucji administracji polskiej u progu niepodległości, a konstruowanie nowego modelu, podjęte w Drugiej Rzeczypospolitej jako jedno z główniejszych zadań na drodze do unifikacji państwa, dokonywać się musiało ze znacznym uwzględnieniem rozwiązań państw zaborczych. Łączyło się to często z wyborem dla całego państwa - lub przynajmniej dla większości jego obszaru - rozwiązań bliskich tym, które funkcjonowały w jednym z państw zaborczych. Druga Rzeczpospolita przejęła zatem austriacki model procedury administracyjnej i sądownictwa administracyjnego, pruski - co do zasady - model samorządu terytorialnego oraz rosyjskie wzory instytucji finansowych, łącznie z koncepcją Najwyższej Izby Kontroli. System administracji Drugiej Rzeczypospolitej, wypracowany zastanawiająco szybko, bo w dużej mierze już w ciągu pierwszych kilku lat niepodległości, był jednak zlepkiem przypadkowych zapożyczeń z różnych dawnych systemów. Był to - jako całość - system oryginalny, zapewniający należyte wywiązywanie się przez państwo z większości zadań, które powinno ono było wypełni; W szczególności ówczesny ustrój administracyjny umożliwił szybką unifikacją gospodarczą państwa złożonego z obszarów funkcjonujących poprzednio w ramach całkiem odrębnych struktur terytorialnych, jak też stanowił instrument budowy przez państwo infrastruktury technicznej i cywilizacyjnej dla nowoczesnej gospodarki rynkowej. Nie był to system wolny od wad. Podstawowe wynikały jednak z ogólny uwarunkowań społecznych i politycznych tamtego okresu, a nie z prawa ustrojowego. Druga Rzeczpospolita była państwem wielonarodowym. Dla takiego państwa pożądane wydają się instytucje, jeżeli nie federalistyczne, to przynajmniej zapewniające autonomię regionalną lub lokalną poszczególnych części składowych, zwłaszcza zamieszkałych przez mniejszości narodowe. Ponieważ jednak część mniejszości narodowych, zwłaszcza na wschodzie, wyrażała silne tendencje c środkowe, model autonomii terytorialnej zagrażałby integralności państwa, szczególnie w warunkach ówczesnych

stosunków geopolitycznych; z tego względu poza województwem śląskim, dla którego. przyjęto w 1920 r. rozwiązanie autonomiczne - administrację publiczną zbudowano na zasadzie pełnego unitaryzmu. Druga Rzeczpospolita przeszła również - typową dla tej części Europy ewolucję od demokracji, która nie mogła dobrze funkcjonować w tamtych warunkach, do autokratyzmu, który stanowił nadmierne ograniczenie demokracji. Z obydwu powyższych powodów - zewnętrznych w stosunku do administracji nie rozbudowano instytucji samorządu terytorialnego, który w skali całości kraju nie wykroczył poza szczebel powiatowy, mimo zapowiedzi Konstytucji Marcowej z 1921 r. o stworzeniu silnego samorządu wojewódzkiego. System administracji zmagał się jednak także z problemami o charakterze wewnętrznym. Podstawowe znaczenie miała tu formalna tymczasowość urządzeń administracyjnych, utworzonych na początku odzyskanej państwowości. Tymczasow miała być organizacja rządu i administracji centralnej. Jej podstawą był dekret Ra Regencyjnej z 3 stycznia 1918 r. o tymczasowej organizacji wladz naczelrry w Królestwie Polskim, nawiązujący do wzorów niemieckich, obowiązujący do ko ca okresu, mimo że jego przedmiot miał być na nowo uregulowany w ustawie 2 powiedzianej przez Konstytucję Marcową z 1921 r., a potem w dekrecie zapowi dzianym przez Konstytucję Kwietniową z 1935 r., których to aktów nie wydan Tymczasowy miał być podział na województwa, wprowadzany od 1919 roku. 1 regulowano również tymczasowo kwestii samorządu wojewódzkiego, który w rezultacie nie dziakał poza byłym zaborem pruskim, gdzie stanowił kontynuację dawnych rozwiązań zaborczych. Tymczasowa miaka być organizacja sądownictwa administracyjnego. Wiadomo, że nie ma nic tak trwałego jak prowizorka, wobec czego wszystkie powyższe rozwiązania przetrwały - najwyżej z pewnymi korektami, wprowadzonymi np. w podziale wojewódzkim - do 1939 roku. Nie zapewniało to poczucia wystarczającej stabilności systemu, dodatkowo osłabianej przez wspomniane weześniej czynniki zewnętrzne. Trzeba jednak podkreślić, że brak tego poczucia nie wpływał na osłabienie sprawności administracji publicznej, która przy wszystkich trudnościach mogła wykazać się znacznymi osiągnięciami. Również i to wymaga podkreślenia, że w dwudziestoleciu międzywojennym doprowadzono do wytworzenia się w Polsce profesjonalnych kadr administracji, które skużbę państwu traktowały jako misję publiczną.

Projekty reformy administracji II Rzeczypospolitej Formalna tymczasowośe instytucji administracyjnych Drugiej Rzeczypospolitej miała też jednak korzystne konsekwencje. Wręcz zmuszała ona bowiem do poszukiwania nowych, trwałych rozwiązań, na których można byloby oprzeć rodzimy model administracji publiczuej. Trzeba zauważyć, że w okresie międzywojennym "reforma administracji" była hasłem modnym i wszędzie starano się ją wypracować i wprowadzać w życie. Polska, obok USA, była wszakże krajem, który miał największe osiągnięcia w tej dziedzinie, przynajmniej w sferze koncepcyjnej. W Drugiej Rzeczypospolitej powołano kolejno cztery rządowe komisje dla spraw całościowej reformy administracji, a więc wypracowania ostatecznego kształtu polskiego modelu administracji publicznej. Rezultaty prac tych komisji tak koncepcyjne, jak i praktyczne, realizacyjne - byky bardzo różne. Pierwsza z komisji reformy administracji została powołana w 1920 r. pod przewodnictwem Stanisława Wojciechowskiego (1869-1953), byłego ministra spraw wewnętrznych i przyszłego Prezydenta Rzeczypospolitej. Miała ona przedstawić propozycje uproszczenia administracji publicznej, zmniejszenia liczby urzędów i urzędników oraz zapewnienia jednolitości i sprawności dzialania całej administracji. Rezultaty pracy komisji Wojciechowskiego były stosunkowo skromne, choć przyczyniła się ona do uproszczenia funkcjonowania struktur ministerialnych.

Druga komisja działała w 1923 r. pod przewodnictwem Władysława Sikorskiego (1881-1943), ówczesnego premiera (pierwszego premiera po wejściu w życie Konstytucji Marcowej) i ministra spraw wojskowych. Komisja ta zdąźyła wypracować wiele propozycji, w szczególności dotyczących samorządu terytorialnego, funkcjonowania administracji rządowej (w kierunku zwiększenia uprawnień koordynacyjnych wojewodów i starostów), reformy podziału wojewódzkiego oraz organizacji policji - zanim kres jej działalności przyniósł upadek rządu Sikorskiego. Propozycje dotyczące administracji rządowej zostały w duże mierze zrealizowane nieco później przez rząd Władysława Grabskiego, a prope zycje w przedmiocie samorządu terytorialnego posłużyły przy redakcji rządowych projektów ustaw samorządowych z 1924 r., które to ustawy nie doczekały si jednak przyjęcia przez Sejm, co było związane z nową sytuacją polityczną po przewrocie majowym 1926 roku. Trzecia komisja, popularnie zwana "komisją trzech", działała w początki 1926 r. W jej skład wchodziii: Michał Bobrzyński (1849-1935), wybitny historyl i działacz polityczny, niegdyś namiestnik Galicji, Stanisław Kasznica (18741958), również działacz polityczny i profesor prawa administracyjnego n; Uniwersytecie Poznańskim (obydwaj byli także czlonkami komisji Sikorskiego) oraz doświadczony urzędnik, były podsekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych. Zajęła się ona prawie tymi samymi kwestiami co komisj: Sikorskiego, dodając do nich zagadnienie dekoncentracji w obrębie administracj rządowej. Wobec upadku rządu, który ją powołał do życia, nie wpłynęła w znaczący sposób na kształt polskiej administracji. Czwartą wreszcie była Komisja dla Usprawnienia Administracji Publicz nej, działająca pod kierunkiem Maurycego Jaroszyńskiego (1890-1974), znawcy prawa administracyjnego i działacza administracyjnego, w początkowej fazie ję istnienia - podsekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych. Komisja Jaroszyńskiego wyróżniała się, na tle poprzednich komisji reformy administracji, pod wieloma względami. Po pierwsze, działała wyjątkowo długo, bo w latach 192$-1933, po raz pierwszy w związku nie tylko z tym rządem, który powołał ją do życia. Przez pewien czas sądzono nawet, że pozostanie ona stałym składnikiem organizacji administracji Rzeczypospolitej - jako organ sztabowy rządu we wszelkich materiach dotyczącyeh administracji. Opierając się na tezach referatu o polskiej Komisji, IV Międzynarodowy Kongres Nauk Administracyjnych w Madrycie w 1930 r przyjąl uchwałę zalecającą wszystkim rządom powołanie tego rodzaju struktur doradczych i legislacyjnych. Niektóre rządy, jak fiński, uchwałę tę zresztą niezwłocznie wykonały. Po wtóre, komisja Jaroszyńskiego szybko zaczęla rozszerzająco interpreto wać zakres swojej misji, określonej jako "przygotowanie planu racjonalizacj: administracji publicznej", i zajęła się całością problematyki związanej z organi zacją i funkcjonowaniem administracji publicznej. Jej propozycje miały komplek; sowy charakter, stanowiąc próbę całościowego wypracowania polskiego modeh administracji publicznej. Stąd wśród projektów Komisji, poza propozycjami wynikającymi z wyraźnego zamówienia rządowego, jak w przedmiocie dekoncentracji, podziału administracyjnego oraz przygotowania urzędników państwowych, znalazły się projekty zasadniczych zmian w organizacji administracji centralnej i rządowej administracji w terenie, definitywnego ustroju Warszawy, organizacji systemu kontroli w obrębie administracji, ukształtowania nowoczesnej rachunkowości publicznej oraz prawa budżetowego, jak również inicjatywa wydania Zbioru Praw - to jest oficjalnego zbioru obowiązujących przepisów prawnych w układzie rzeczowym, który stanowiłby istotną pomoc w pracy urzędów. Po trzecie, inaczej niż dotychczasowe komisje, Komisja Usprawnienia Administracji Publicznej zajęła się problematyką reformy administracji nie tylko w aspekcie czysto praktycznym, ale również w sposób bardziej teoretyczny, traktując propozycje praktyczne jako efekt zastosowania określonych konstrukcji teoretycznych. Jej propozycje przeobrażenia podziału wojewódzkiego wynikały z przyjęcia założeń regionalizmu jako modnego wówczas kierunku z dziedziny nauk geograficznych i ekonomicznych. Jest oczywiste, że tego rodzaju sposób pracy wymagał włączenia

do prac Komisji znacznej ilości osób - tak praktyków, jak i teoretyków administracji. Z komisją Jaroszyńskiego, składającą się z kilku osób, współpracowała ponad setka osób. Komisja stała się więc organizatorem zbiorowego myślenia o administracji publicznej, a nie tylko ciałem doradczym rządu w praktycznych kwestiach organizacji administracji. Wszystko to nadało propozycjom Komisji szczególną wartość - jeżeli nie praktyczną, to przynajmniej teoretyczną. Za "punkt zworny" swojego dzieła komisja Jaroszyńskiego uznawała ogłoszpny w 1933 r. projekt organizacji centralnych władz administracyjnych. Projekt ten zaczyna się od następujących słów: "[...] Organizacja naszych ministerstw jest bardzo stara. Można powiedzieć, że nie wyszła ona jeszcze ze stanu pierwotnego i w istocie swej nie odbiegła od organizacji ministerstw z epoki rewolucji francuskiej, a nawet od organizacji dawnych kancelarii królewskich. Pozornie dzisiejsze nasze ministerstwo różni się od tego prawzoru bardzo - przede wszystkim rozmiarami swego aparatu. Wówczas mieliśmy do czynienia z niewielkim urzędem, którym kanclerz czy inny minister królewski bez trudu mógł sam bezpośrednio kierować, obecnie mamy ogromne urzędy, o wielkiej liczbie urzędników i rozbudowanej strukturze, jako wynik wzrostu zadań, ciążących na administracji państwowej. Jedno tylko nie uległo zmianie: minister w dalszym ciągu sam kieruje administracją powierzonego mu resortu [...] Państwo w żadnym wypadku nie może wyzbyć się roli regulatora życia społeczeństwa i przez swoją administrację zawsze musi wykonywać nadzór nad [...] zdecentralizowanymi administracjami i organizacjami społecznymi. Tymczasem kierownictwo administracją rządową, pomimo, że ta obejmuje tak rozległy i skomplikowany zakres obowiązków, nie jest u nas należycie zorganizowane. Przede wszystkim sam rząd nie ma należycie zorganizowanego kierownictwa [...] również i ministrowie są pozbawieni organu kierownictwa - nie można bowiem za taki organ uznać dyrektorów departamentów, którzy swoimi zainteresowaniami obejmują pewne grupy spraw, należących do danego resortu i pochłonięci są prowadzeniem powierzonych im jednostek. To samo można powiedzieć o podsekretarzach stanu, którzy w przyjętym u nas systemie kierują poszczególnymi departamentami albo grupami departamentów [...]". Dostosowanie administracji centralnej do wymogów współczesności powinno, zdaniem Komisji, łączyć się z wyodrębnieniem w jej ramach funkcji politycznych i funkcji czynnej administracji, a w ramach tej ostatniej funkcji zadań badawczo-projektodawczych, wykonawczych i obsługujących. Wykonywanie zadań politycznych należało powierzyć połitycznemu podsekretarzowi stanu i gabinetowi ministra, złożonemu z "ludzi zaufania politycznego. urzędników niezawodowych, ustępujących z tych stanowisk z reguły wraz z ministrami", a zadań kierownictwa administracyjnego - fachowemu wiceministrowi i biuru'erownictwa. Zdaniem Komisji: "[...] racjonalna organizacja prac projektodawczych wymaga wydziele nia ich ze stałych jednostek organizacyjnych i powierzenia ich specjalnie dla każdego projektu (albo też grupy powiązanych ze sobą projektów) utworzonemu zespołowi urzędników - specjalistów, którzy ponoszą odpowiedzial ność za rezultat swojej pracy. Natomiast funkcje wykonawcze i obsługujące mogą być wykonywane w stałych jednostkach organizacyjnych, departamentach, wydziałach i w sekretariacie (dla funkcji obsługujących) [...]". Prezydium Rady Ministrów - organ pomocniczy premiera i rządu, występujący w Drugiej Rzeczypospolitej od początku jej istnienia - powinno, zdaniem Komisji, mieć strukturę kierownictwa jeszcze bardziej rozbudowaną niż ministerstwo Proponowano, by w jego skład wchodziły: gabinet Prezesa Rady Ministrów z politycznym podsekretarzem stanu lub dyrektorem na czele, gabinet ekonomiczny z politycznym podsekretarzem lub dyrektorem, biuro kierownictwa na czelc z fachowym wiceministrem oraz sekretariat podległy wiceministrowi. Inną istotną tezą projektu była zasadnicza dekoncentracja - potrzeba wpro wadzenia zasady, w myśl której w ministerstwach nie powinno się rozpatrywac indywidualnych spraw obywateli, lecz zajmować sprawami o znaczeniu ogólnym, Komisja Usprawnienia Administracji Publicznej, dla

której zabrakło dal szych kredytów budżetowych, przerwała działalność w listopadzie 1933 r., choc nigdy nie została rozwiązana. W czasie jej istnienia zrealizowano tylko niektórc z jej propozycji, zwłaszcza w zakresie częściowej dekoncentracji, jak równie: przebudowy aparatu ministerialnego bardzo ograniczonej w stosunku do zakresi propozycji. Korekta podziału wojewódzkiego, której dokonano w latach 1938-1939, również wiązała się z pewnymi wnioskami komisji Jaroszyńskiego. Podstawowa część propozycji komisji nie doczekała się więc realizacji przy czym Komisja nie zdążyła przedstawić wszystkich wyników swoich prac Powodów, dla których prace Komisji nie wywarły większego wpływu na prakty kę, było wiele, poczynając od kryzysu gospodarczego, który wystąpił w trakcie jej prac - i który, zmuszając do skupienia się na kwestiach doraźnych, nie sprzyjał myśleniu o docelowym kształcie instytucji państwowych. Powody te miały na ogół charakter polityczny. Odnosi się to tak do coraz wyraźniejszego oczekiwania na nową konstytucję i wynikającej stąd niechęci do przesądzania rozwiązań ze sfery ustroju administracji przed generalnymi rozstrzygnięciami konstytucyjnymi, jak i rezerwy ówczesnych decydentów w stosunku do części członków Komisji, poczynając od jej przewodniczącego, oraz do ogólnego wydźwięku projektów, utrwalającego swoisty model państwa prawnego i zapewniającego znaczną samodzielność aparatu administracyjnego. Propozycje Komisji, znakomicie przez nią rozpropagowane zagranicą, wywarły jednak pewien wpływ na kraje obce. Wplywu tego można dopatrzyć się np. w reorganizacji administracji japońskiej, idącej właśnie w kierunku zaproponowanym w projekcie organizacji centralnych władz administracyjnych. Zaznaczyć trzeba, że silny ładunek teoretyczny, zawarty w dziele komisji Jaroszyńskiego, pozwala na korzystanie z jej dorobku nawet w zupełnie innych niż polskie z lat 1928-1933 ramach instytucjonalnych. Z tego punktu widzenia dzieło to i w dzisiejszych czasach może być - i to w dużym stopniu uważane za znaczące dla wypracowania trwałego modelu polskiej administracji publicznej. Do "punktu zwornego" dzieła Komisji dla Usprawnienia Administracji Publicznej, mianowicie projektu organizacji centralnych władz administracyjnych, wyraźnie nawiązano w trakcie przygotowań do reformy Rządu (1992-1993 r.) oraz w trakcie prac - skądinąd mało owocnych nad reorganizacją Ministerstwa Spraw Zagranicznych w 1994 roku. Nawiązywano doń, wprost i poprzez projekty z lat 1992-1993, także w toku prac, które toczyły się w latach 1995-1996 w zakresie, jak wówczas mówiono, "reformy centrum gospodarczego Rządu" - gdy przekształciła się ona, o czym będzie niedługo mowa, w "reformę centrum administracyjnego i gospodarczego Rządu". W rezultacie, reformę "centrum Rządu", jaką podjęto w 1996 r. i po przerwie kontynuowano w 1999 r., po przeprowadzeniu w 1998 r. reformy terytorialnej, można uznać za próbę wcielenia w życie niektórych założeń tego projektu.

Polska Ludowa - przejmowanie rozwiązań radzieckich po 1944 r. Po II wojnie światowej administracja publiczna w Polsce kształtowała się pod wpływem sprzecznych ze sobą czynników. Z jednej strony, Polska wykazywała szczególnie duże przywiązanie do własnych, przedwojennych tradycji w tej dziedzinie, podobnie zresztą jak i w wielu innych dziedzinach prawa. Przez pierwszych kilka lat "Polski Ludowej" utrzymywano zatem, rozciągając nadto jego moc na tzw. Ziemie Odzyskane, niemałą ezęśe przedwojennego ustawodawstwa administracyjnego: ustrojowego, formalnego (w zakresie postępowania administracyjnego, lecz bez sądownictwa administracyjnego, którego nie przywrócono, początkowo traktując jego brak jako prowizoryczny) i materialnego. Od ustawodawstwa tego zaraz zresztą zaczęto odchodzić, choć zmiany czynione były stopniowo najpierw w prawie ustrojowym (w administracji centralnej w dużym stopniu już w 1949 r., w administracji terytorialnej w 1950 r i faktycznie w prawie procesowym (choć przedwojenne przepisy o ogólnym pc stępowaniu administracyjnym zostały formalnie uchylone dopiero w 1960 w

wyniku uchwalenia Kodeksu postępowania administracyjnego), najdłużej v prawie materialnym. Ogólnie rzecz biorąc, w miejsce dawnych przepisów poja wiały się przepisy oparte na wzorach radzieckich. Z drugiej strony mimo, wyraźnych początkowo, prób zachowania rodzimycl tradycyjnych instytucji administracji publicznej i rozwiązań prawnych w tej sferz (a od lat siedemdziesiątych prób, początkowo nieśmiałych, przywracania dawnie szych instytucji, o którym to procesie będzie zaraz mowa), Polska po II wojni światowej była zmuszona do rozległej recepeji instytucji radzieckich. Zrazu bya to recepcja tylko częściowa, choć od samego początku dotyczyła podstawowyc czynników władzy: przede wszystkim zasad sprawowania władzy politycznej, ap ratu przymusu (aparatu bezpieczeństwa publicznego i milicji) oraz po części - ac ministracji terytorialnej. Starano się bowiem utrzymywać społeczeństwo w przekc naniu, że nowa władza ma charakter rodzinny i demokratyczny. I tak, w sferze ac ministracji terytorialnej do odtworzonych w 1944 r. przedwojennych instytuc administracji rządowej i samorządu terytorialnego dołożono polityczną "nakładk z nowego systemu: rady narodowe, hierarchicznie podporządkowane; rady te, nal ży zaznaczyć, do 1954 r. nie były wybieralne. Już jednak w latach 1949-1950 rozpoczęła się całkowita recepcja wzorcó radzieckich, poczynając od administracji centralnej oraz - szczególnie - admin stracji terytorialnej, gdzie w 1950 r. recypowano w całości model rad, oparty r zasadzie podwójnego podporządkowania. System władzy państwowej w PRL n był bowiem oparty na monteskiuszowskich zasadach podziału i równoważenia s władz, lecz na zasadzie centralizmu demokratycznego, z Sejmem jako "najwy: szym organem władzy państwowej" i radami narodowymi jako "terenowymi o ganami jednolitej władzy państwowej". Nowe zasady ustrojowe utrwalała Konstytucja Polskiej Rzeczypospolit Ludowej z 22 lipca 1952 r., wzorowana ściśle na stalinowskiej konstytucji ZSR z 1936 roku. Wedle Konstytucji PRL, władza należała nie do Narodu, lecz c "ludu pracującego miast i wsi". Ów "lud" sprawował swe rządy w Sejmie i radach narodowych za pośrednictwem kandydatów wystawionych na listach w; borczych Frontu Jedności Narodu. Władza rzeczywista jednak znajdowała s poza tymi organami państwowymi - w rękach komitetów partyjnych Polski Zjednoczonej Partii Robotniczej, partii typu komunistycznego. To "państwo pa tyjne" działało równolegle do aparatu państwowego, przenikając się z nim jedm wzajemnie za przyczyną tzw. nomenklatury, czyli kontrolowanego przez kom tety partyjne mechanizmu doboru kadr i obsady stanowisk zarówno partyjnyc jak i państwowych. Jednolitość wypełniania ustaleń kierownictwa partyjnego zapewniała nie ty ko wspomniana już konstrukcja jednolitej władzy państwowej, lecz również jei nolity fundusz własności państwowej, powstały w wyniku nacjonalizacji przemysłu oraz innych sektorów (w Polsce - w zasadzie poza rolnictwem), a także zasada imperatywnego planowania gospodarki socjalistycznej, obejmująca zarówno "sektor uspołeczniony" (państwowy i spółdzielczy, przy zatarciu tradycyjnej autonomii ruchu spo-ldzielczego), jak i zachowany, pierwotnie tylko z intencją tymczasowości, sektor prywatny (głównie w rolnictwie i w ściśle licenejonowanym rzemiośle). ' Koncentracja całej władzy politycznej w rękach jednej partii (a ściślej - w gestii jej kierowniczych ogniw), przynosząc drastyczną centralizację w administracji państwowej, a także w zarządzaniu gospodarką narodową, bez przerwy rodziła również - i to w wielkiej skali - liczne problemy ściśle organizacyjne. W administracji państwowej następowały więc ciągłe reorganizacje mające usprawnić zarządzanie tym wielkim systemem. Dla przykładu można wskazać, że - pomijając wiele pomniejszych zmian system terenowych organów władzy i administracji państwowej był reorganizowany w ciągu 45 lat wiele razy (19441946, 1950, 1954, 1958, 1963, 1972-1975, 1983, 1988). Za każdym razem były to poważne zmiany strukturalne. Kilkakrotnie tworzono, a następnie likwidowano samodzielne prawnie, fachowe organy administracji terenowej o kompetencji szczególnej (wydziały), którym na zmianę przypisywano i odbierano kompetencje administracyjne. Podobnie na zmianę zespalano organizacyjnie administrację terenową albo wydzielano z niej organy niezespolone. Następowały

ciągłe zmiany ilości jednostek terytorialnych na wszystkich szczeblach, a zwłaszcza na najniższym. Przede wszystkim zaś nie można zapominać o wielkiej reorganizacji z lat 1972/1973-1975, kiedy na miejsce uporządkowanej trójstopniowej struktury organizacyjnej wprowadzono formalnie dwa szczeble zespolonej administracji terenowej ogólnej, pozostawiając jednak obok niej około 50 dalszych administracji niezespolonych, działających w różnych, nie pokrywających się skalach terytorialnych. Po reformie administracyjnej z 1975 r. polska administracja terenowa nie podniosła się i funkcjonowała w zanarchizowanym stanie rozproszenia organizacyjnego. Okres ten kończy dopiero reforma podziału terytorialnego połączona z głęboką przebudową ustroju administracyjnego, dokonana w 1998 roku. Proces recypowania instytucji radzieckich nie został zakończony przed 1956 r., w którym - w wyniku "polskiego Października" - zaczęto mówić o "polskiej drodze do socjalizmu" i dopuszczać znaczne nawet odstępstwa od rozwiązań radzieckich. Dopuszezalność takich odstępstw poważnie wzrosła w latach siedemdziesią tych, a w latach osiemdziesiątych - jeszcze przed 1989 r. - w ogóle przestano inspirować się rozwiązaniami radzieckimi. Jednakże przecież do samego końca "ulepszano" mechanizmy zarządzania socjalistycznego. W ustawodawstwie, a przede wszystkim w praktyce administracyjnej, zachowało się niemało, nawet do dziś jeszcze, pozostałości tamtegó okresu. W rezultacie, tylko do 1954 r. przetrwał przedwojenny model podziału na gminy. Zastąpiono wtedy około 3 tysiące gmin prawie 9 tysiącami gromad. Planowana kolektywizacja w rolnictwie wymagała osłabienia oporu wsi, m.in. poprzez likwidację tradycyjnych struktur i instytucji. Potem ilość gromad sukce sywnie malała, do nieco ponad 4 tysięcy w 1972 roku. Wtedy przeprowadzon reformę administracji terytorialnej, w wyniku której utworzono 2 100 gmin. Dłużej przetrwał przedwojenny, tradycyjny w Polsce, model podziału n powiaty (w 1975 r. było ich 317) i województwa (17). Jedne i drugie w 1975 zostały zlikwidowane i zastąpione przez 49 małych województw. W sferze pol tycznej reforma ta miała wzmocnić centralne kierownictwo partyjne, przez osł, bienie roli terenowych komitetów partii. W sferze państwowej chodził o umożliwienie dalszej centralizacji władzy administracyjnej i koncentracji zarz dzania w gospodarce, co było w połowie lat siedemdziesiątych próbą opanowan rozległego kryzysu spowodowanego ekstensywnym charakterem gospodarki sc cjalistycznej i roztrwonieniem pobranych wówczas kredytów zagranicznycl W sferze psychologii społecznej chodziło 0 ostateczne zerwanie z przedwoje nymi tradycjami ustroju terytorialnego państwa, który tworzył podstawę wię: lokalnych opartych na czynniku instytucjonalnym. Analogiczne kroki, z podol nych pobudek, podejmowano w innych krajach socjalistycznych, począwszy ji od lat pięćdziesiątych. Jak wspomniano, system terenowych organów władzy i administracji państwowej został przejęty z ZSRR. Jego fundament organizacyjny stworzyła ustawa z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowe ostatecznie likwidując pozostałości samorządu terytorialnego i instytucję własności komunalnej; podstawowe rozwiązania tej ustawy przejęły kolejne ustawy radach narodowych z lat 1958 i 1983. System ten w istocie swojej przetrw przełom 1989 roku. W 1990 r. zlikwidowano rady narodowe i odtworzono gmit jako samodzielne podmioty zdecentralizowanej władzy publicznej. W pozostały jednak zakresie centralistyczny system administracyjny, stanowiący spuściznę 1 PRL, zachował się w stanie w zasadzie nie zmienionym do końca 1998 rok Dopiero od 1 stycznia 1999 r. administracja polska funkcjonuje w układzie trć stopniowego samorządu terytorialnego (w gminie, w stworzonym na nowo p wiecie i w nowym dużym województwie) oraz dwustopniowej administracji rz dowej (centralnej i w województwie). Wspomniany już dekret Rady Regencyjnej z 1918 r. o tymczasowej orgar zacji wladz naczelrrych w Królestwie Polskim formalnie pozostawał w mocy aż wydania ustaw o organizacji rządu w drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych (tj. ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów or o zakresie działania ministrów, uzupełnionej ustawą z 4 września 1997 r. o dzi lach administracji rzctdowej, która jednak weszła w życie dopiero 1 kwietr 1999 r.) Inna sprawa, że, inaczej niż przed wojną, w okresie PRL na dekret 1918 r. już się nie powoływano, zaś mechanizmy

sprawowania władzy polityc nej w państwie oparte były od samego początku na wzorach radzieckich, z wioć cą zasadą kierowniczej roli partii komunistycznej. Niemniej niektóre tradyc ne zasady organizacji administracji centralnej przetrwały i ten okres.

Lata osiemdziesiąte - powracanie do dawniejszych rozwiązań i adaptacja instytucji zachodnich Potem, od lat połowy siedemdziesiątych zaczął się nieśmiało zaznaczać powrót do niektórych rozwiązań przedwojennych, najpierw bardzo selektywny i powierzchowny (przyjęcie w latach 1972-1975, w imię bieżących racji politycznych, niektórych zasad przedwojennego ustawodawstwa o rządowej administracji ogólnej, wraz z przywróceniem nazwy urzędu wojewody), potem nieco szerszy. Punktem zwrotnym okazało się przywrócenie sądownictwa administracyjnego ustawą z 31 stycznia 1980 r. Sądownictwo administracyjne, mimo odmiennej koncepcji ustrojowej, de facto szybko zaczęło zbliżać się do modelu przedwojennego. Należy zauważyć, że tylko w Polsce stworzono osobny sąd administracyjny - w tych krajach socjalistycznych, które w ogóle wprowadziły sądową kontrolę administracji, przekazano te sprawy sądom powszechnym. Co więcej, był to tylko jeden sąd, mianowicie Naczelny Sąd Administracyjny, co już samo w sobie oznaczało nawiązanie do przedwojennej tradycji Najwyższego Trybunału Administracyjnego. Zmiany dokonane w Kodeksie postępowania administracyjnego w 1990 r., przywracające generalną klauzulę w odniesieniu do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. dalej, rozdział o stosunku administracji do prawa), oznaczały zasadniczy krok na drodze powrotu do dawnych rozwiązań, czy raczej w ' kierunku norm świata cywilizowanego. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. nadała Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu charakter "sądu suwerennego" w sensie całkowitego wyłączenia judykacyjnego nadzoru Sądu Najwyższego czyli taki status, jaki w Drugiej Rzeczypospolitej miał Najwyższy , Trybunał Administracyjny. Konstytucja, trzeba jednak zauważyć, jednocześnie odeszła od przedwojennej tradycji, przewidując utworzenie sądów administracyjnych I instancji. W latach osiemdziesiątych, częściowo dla stworzenia pozorów normalizacji po okresie stanu wojennego, utworzono w Polsce pewne instytucje przejęte z Zachodu - w szczególności Trybunał Konstytucyjny oraz urząd Rzecznika Praw ` Obywatelskich jako odpowiednika ombudsmana (por. ostatni punkt rozdziału . VIII). Działalność obu tych instytucji, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprzeczyła jednak owym intencjom, tworząc w rezultacie dobry fundament dla mechanizmów państwa prawnego, które - wpisane do noweli konstytucyjnej z grudnia 1989 r. nastało po 1989 roku. Nie wszystkie jednak "implanty" przyjęły się tak dobrze. Próbując zatem tej samej sztuki pozorów, radom narodowym przypisano w latach osiemdziesiątych miano "organów samorządu terytorialnego", nie zmieniając jednak nic w ich strukturalnym położeniu jako terenowych organów jednolitej władzy państwowej, w szczególności co do politycznych, majątkowych i organizacyjnych podstaw ich działania. Próba usamodzielnienia jednostek terenowych należących do centralistycznego systemu i od niego zależnych, bo skonstruowanych jako składniki większej całości, nie mogła się powieść bez zmiany podstawowych zasad, na których ów system (jako całość właśnie) był oparty. Tak też się i stało. W rezultacie, zamiast usamodzielnienia rad narodowych jako ogniw terenowych jednolitego systemu zarządzania, u schyłku PRL doprowadzono do zupełnego zanarchizowania tego systemu. Już przestał on działać na dawniejszych centralistycznych zasadach, ale jeszcze zabrakło warunków - i odwagi - dla wdrożenia mechanizmów zdecentralizowanej władzy publicznej.

Projekty kompłeksowej reformy administracji po 1989 r. i ich wdrożenie (1989-1999) Konieczność jak najszybszej przebudowy administracji publicznej - jako warunku ogólnej transformacji ustrojowej ku demokracji i gospodarce rynkowej niezmiennie podkreślali kompetentne międzynarodowe instytucje i ich eksperci. W jednym z materiałów OECD - Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju, której Polska jest członkiem od 1996 r. - znalazło się następujące stwierdzenie dotyczące wszystkich europejskich krajów postkomunistycznych: "[...] Transformacja instytucji publicznych jest pomocna i wręcz klu' czowa, gdy chce się skutecznie przejść do demokratycznych systemów rządzenia i gospodarek rynkowych. Proces przechodzenia, sam w sobie, w od ; niesieniu zarówno do formułowania polityki, jak i jej realizacji, zależy od ' funkcjonowania instytucji publicznych. Cel procesu-państwo funkcjonujące w dużym stopniu tak jak w krajach OECD - oznacza, że potrzeba sprawnych biurokracji, aby wspomóc wypracowywanie decyzji, aby organizować dostawę i produkcję publicznie dostarczanych dóbr i usług w sposób jak najefektywniejszy z punktu widzenia stosunku kosztów i efektów oraz bez nad ' użycia władzy, jak również aby stworzyć warunki dla prywatnej działalności gospodarczej. Funkcjonowanie instytucji publicznych jest niezbędne dla przetrwania i stabilności demokracji [...]". ': Tymczasem, jak podkreśla cytowany raport, w krajach regionu "[...] admini` stracja publiczna jest widziana jako narzędzie dawnego systemu. Ogólnie, nie mają do niej zaufania ani decydenci polityczni, ani działacze społeczeństwa obywatelskiego [...]" - co oznacza konieczność szybkich zmian w jej dziedzinie. To samo zauważono w naszym kraju. Od 1989 r. mamy do czynienia ze stopniową rekonstrukcją państwowości Rzeczypospolitej na gruncie zasad demokr tycznego państwa prawnego, gospodarki rynkowej i prawa własności oraz pa ; szanowania wolności jednostki. "Mała Konstytucja" (Ustawa Konstytucyjna z 1'7 października 1992 r.) jednoznacznie zadeklarowała oparcie ustroju państwowego RP na zasadzie trójpodziału władz (art. 1). To fundamentalne przesądzenie pozwoliło na jednoznaczne ustalenie kierunków przekształceń na rzecz zbudowania , sprawnego i przejrzystego mechanizmu działania władzy wykonawczej: Rządu, w powiązaniu z urzędem Prezydenta RP, i administracji publicznej. Zasadę trójpodziału władz następnie zadeklarowała i rozwinęła Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 roku. Praktyczne prace państwowe nad reformą państwa i administracji publicznej toczą się w Polsce ze zmienną intensywnością, bowiem kolejne rządy po przełomie 1989 r, prowadziły politykę, która nie we wszystkich dziedzinach jednoznacznie charakteryzowała się ciągłością. Jednakże w latach 19891993 kontynuację widać na pewno w stałym dążeniu do takiej przebudowy państwa, aby stało się ono racjonalne, to jest uporządkowane i obywatelskie, administracja zaś sprawna i efektywna. Z inicjatywy Senatu RP, podjętej jeszcze w lipcu 1989 r., za rządu Tadeusza Mazowieckiego przywrócony został ustrój samorządowy w gminach. Była to fundamentalna - a przy tym uwieńczona powodzeniem - reforma państwowa i pierwszy krok do budowy społeczeństwa obywatelskiego. W gabinecie Mazowieckiego Pełnomocnikiem Rządu ds. Reformy Samorządu Terytorialnego był pro@ Jerzy Regulski. Głównym aktem reformy była, obok nowelizacji Konstytucji, ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (obecnie, po wprowadzeniu następnych etapów reformy ma ona nazwę: ustawa o samorządzie gminnym), nadto wiele innych niezbędnych ustaw, w tym około stu nowelizacji w zakresie prawa materialnego. Reforma gminna miała wyłącznie charakter strukturalny - nie wymagała zmian w podziale administracyjnym kraju.

Reforma z 1990 r. była działaniem radykalnym, również w kategoriach politycznych, jako przejaw zerwania z poprzednim systemem władzy. W kategoriach merytorycznych traktowana była jako mechanizm odbudowy demokracji lokalnej i gospodarki komunalnej. Reformę tę można było wprowadzić tak prędko m.in. dlatego, że już uprzednio - od 1981 r. - grono ekspertów związanych z opozycją solidarnościową pracowało nad założeniami nowego ustroju terytorialnego. 27 maja 1990 r. odbyły się wybory komunalne - pierwsze od ponad pół wieku w pełni wolne wybory w Europie Środkowej i Wschodniej. ' Następnie - po sukcesie reformy gminnej - pojawiały się różnego rodzaju inicjatywy kolejnych rządów na rzecz całościowej lub częściowej przebudowy administracji publicznej. W przypadku projektów częściowych, z reguły łączyły się one z administracją terytorialną - samorządem terytorialnym lub modną w niektórych kręgach politycznych w 1991 r. ideą regionalizacji; odnosiły się one jednak, i to już od 1991 r., także do "centrum rządu" oraz do służby cywilnej. W zakresie tym wskazać trzeba na dorobek dwóch zespołów rządowych powołanych przez premiera Jana Krzysztofa Bieleckiego: Zespołu ds. Opracowania Koncepcji Zmian w Organizacji Terytorialnej Państwa (kierował tymi pracami Jerzy Sulimierski) oraz Zespołu ds. Reformy Administracji Państwowej (Jerzy Stępień). Gdy idzie o inicjatywy przebudowy całościowej, po raz pierwszy powołano do jej zaprojektowania w styczniu 1992 r. Zespół ds. Reorganizacji Administracji Pubłicznej przy Prezesie Rady Ministrów. W marcu 1992 r. Zespół, którym kierował senator Jerzy Stępień, przedstawił kompleksowy raport pt.: Wstępne założenia przebudowy administracji publicznej8, aprobowany przez Radę Ministrów w maju 1992 roku. W konkluzjach tego raporlu podkreślano, że dla efektywnego przepr wadzenia gruntownej i rozległej przebudowy administracji konieczne jest utworzenie specjalnej agendy rządowej, prowadzącej sprawy reform i koordynującej w ty zakresie prace podejmowane przez różne organy i instytucje państwowe. Zesf podjął również prace nad reorganizacją ministerstw, projektem ustawy o państw wej służbie cywilnej oraz nad ustawowym uregulowaniem problematyki repreze tacji Skarbu Państwa. Rząd Jana Olszewskiego nie zdążył tych materiałów i pt jektów wykorzystać praktycznie. Następnie, już w ramach nowego rządu, kierowanego przez Hannę Suchoc (1992-1993), zadanie przygotowania całościowej reformy powierzono Pełn mocnikowi Rządu do spraw Reformy Administracji Publicznej. Rząd S chockiej od początku swojej działalności deklarował jednoznaczną wolę polityc ną przeprowadzenia reform, przede wszystkim w następujących zasadniczy obszarach administracji publicznej: 1) w sferze funkcjonowania rządu, administracji centralnej i terenowej admit stracji rządowej; 2) w zakresie systemu terytorialnego - wiązać się to miało przede wszystkim uporządkowaniem struktury podziału administracyjnego państwa (gminy, p wiaty, duże województwa) oraz z kontynuacją rozpoczętego w 1990 r. proce decentralizacji administracyjnej i fnansowej, poprzez utworzenie samorzą powiatowego i przekazanie na jego rzecz zadań publicznych, w tym komp tencji administracyjnych oraz odpowiednich uprawnień do dysponowar mieniem i środkami finansowymi; 3) w dziedzinie państwowej służby cywilnej; 4) w sferze usprawnienia funkcjonowania administracji, w tym przepływu infc macji i procesów decyzyjnych oraz informatyki administracyjnej; 5) w zakresie efektywności wykorzystania środków publicznych. Pełnomocnik Rządu, którym był Michał Kulesza, przygotował obszerny d kument programowy Zalożenia i kierunki reformy administracji publicznej. Je; ostatnia, trzecia wersja pochodziła z marca 1993 roku9. Dokument ten stanov podstawę dalszych prac nad reformą, również w latach następnych. W ramach praktycznej działalności Pełnomocnika i współpracujących z nim zespołów ekspertów całościowo przygotowana została reforma powiatowa, traktowana jal "koło zamachowe"

dalszej decentralizacji i przebudowy administracji, w ty reformy wojewódzkiej i usprawnienia pracy rządu. W ramach reformy powiat wej przygotowano projekt mapy powiatowej (320) uzgodniony z gminami trakcie kilkumiesięcznej publicznej debaty, trzy warianty kierunkowe podzia wojewódzkiego (12-17-25), oraz przede wszystkim projekty legislacyjne, w ty ustawy ustrojowe oraz około 150 projektów nowelizujących ustawodawstwo m terialne. Przygotowano również miejski program pilotażowy reformy admii stracji pubłicznej, skierowany do około czterdziestu największych polskich miast, które na podstawie umów z rządem miały przejąć do prowadzenia liczne zadania publiczne (przyszłe zadania powiatowe). W zakresie reformy centrum przygotowano (pod kierunkiem ministra Jana Marii Rokity) szczegółowe rozwiązania organizacyjne, wykorzystane później w 1996 roku. Przygotowano również wiele innych projektów, m.in. projekt ustawy o państwowej skużbie cywilnej oraz projekt ustawy o zamówieniach publicznych. Tym samym otwarta została - merytorycznie i formalnie - droga do całościowej przebudowy polskiej administracji publicznej, jako części składowej ogólnej transformacji ustrojowej Polski, podjętej w 1989 roku. Jednak nowa większość parlamentarna, wyłoniona w wyniku wyborów jesienią 1993 r., nie wykazywała żadnej woli kontynuowania dzieła przebudowy, doprowadzając jedynie do uchwalenia ustawy o zamówieniach publicznych oraz ustawy o ustroju m.st. Warszawy, zresztą zdeformowanej w toku prac parlamentarnych. Inne projekty złożone przez poprzedni rząd do Sejmu wycofano, a większości przygotowanych wcześniej materiałów nigdy nie opublikowano. Rząd Hanny Suchockiej odszedł na jesieni 1993 roku. Poza bogatą dokumentacją prograrnową oraz wieloma projektami, które później były podstawą dalszych prac reformatorskich, w praktyce pozostał po nim jeszcze miejski program pilotażowy reformy administracji publicznej, przekształcony w 1995 r. w ustawowo uregulowany szerszy zakres kompetencji dużych miast. Rząd Waldemara Pawlaka (1994-1995) zaprzestał wszelkich reform ustrojowych, próbując nawet na szczęście bezskutecznie - zablokować miejski program pilotażowy, w czym szczególną rolę odegrał Michał Strąk - ówczesny Minister - Szef Urzędu Rady Ministrów. W 1995 r. w czasie rządu Józefa Oleksego, poza uchwaleniem wspomnianej ustawy miejskiej, powrócono do spraw reformy centrum. Zapoczątkowana wówczas została "reforma centrum gospodarczego Rządu", dla której celów powołano Pełnomocnika Rady Ministrów (Marek Pol). Reforma ta była pierwotnie planowana w bardzo skromnym wymiarze. W latach 1996-1997 r. - już za rządu Włodzimierza Cimoszewicza - znacznie wykroczyła ona jednak poza pierwotne zamierzenia, doprowadzając do reformy "centrum administracyjnego i gospodarezego Rządu". Uchwalono wtedy pakiet podstawowych ustaw reformujących centrum, w tym zwłaszcza ustawę o organizacji i trybie dzialania Rady Ministrów oraz o zakresie dzialania ministrów, a także ustawę zmieniającą ustawę o terenowych organach rzc dowej administracji ogólnej (1996 r.). Obie te ustawy bezpośrednio nawiązywały do projektów z 1993 roku. Nadto jeszcze w 1997 r. przyjęto ważną ustawę o działach administracji rzcidowej, odkładając jednak datę jej wejścia w życie do 1999 roku. Uchwalone ustawy stanowiły w ten sposób jedynie otwarcie praktycznej przebudowy centrum odłożonej na następną kadencję parlamentarną. Od strony konstrukcyjnej reforma centrum miała dwa istotne ograniczenia. Po pierwsze wobec zaniechania reformy terytorialnej nie można było wprowadzić żadnych rozwiązań strukturalnych odciążających rząd w sferze zadań i kompetencji dotyczących spraw regionalnych. Po wtóre - przebudowa centrum nie została wysta czająco skorelowana z wprowadzeniem ustawy o slużbie cywilnej, znacznie skądinąd odbiegającej od projektów z 1992 i 1993 r. i bardzo w stosunku do nic okrojonej. Co do reformy terytorialnej, brak zgodności ówezesnych partnerów koalicy nych w kwestii kształtu ponadgminnego samorządu terytorialnego uniemożliw prowadzenie, aż do 1997 r., jakichkolwiek poważniejszych prac reformatorskic w tej ważnej dziedzinie. W okresie 1989-1997 przyjęto również wiele innych istotnych ustaw odn< szących się do ustroju

administracyjnego państwa. Jednak w praktyce, poza ri formą gminną z 1990 r., administracja publiczna w Połsce i sposób jej funł cjonowania nie ułegły w latach 1989-1997 poważniejszym praktyczny przeobrażeniom o charakterze transformacji ustrojowej, mimo przełomowyc zmian w ustroju politycznym Rzeczypospolitej ("Mała Konstytucja" z 1992 r Konstytucja z 1997 r.) i przekształceń zachodzących w gospodarce. Przebudow administracji publicznej stanęła w ten sposób jako jedno z podstawowych wy zwań przed kolejną, nową większością parlamentarną wyłonioną w 1997 r. stworzonym przez nią rządem. Rząd Jerzego Buzka podjął to wyzwanie - traktując przebudowę administra cji publicznej jako fundament "reformy ustrojowej Państwa". Reforma ustroj administracyjnego realizowana jest wraz z innymi "reformami społecznymi", t reformą ubezpieczeń społecznych, reformą ubezpieczeń zdrowotnych i reform edukacyjną. Jest to wielkie przedsięwzięcie, istotne dla powodzenia transformac ustrojowej Polski, choć - jak się wydaje -,prowadzone przy niewystarczający wzajemnym skorelowaniu, zwłaszcza w aspekcie finansowym. Na refonnę ustroju administracyjnego państwa, przygotowaną pod kierunkie Pełnomocnika Rządu Michała Kuleszy (1998 r.)'°, złożyło się, w szczególnośc uchwalenie i wdrożenie - od 1 stycznia 1999 r. - pakietu przede wszystkim ustav o samorzcidzie powiatohym, o samorządzie województwa, o administracji rządom w województwie oraz o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podzialu tc rytorialnego państwa. W ciągu niewielu miesięcy, poza uchwaleniem powyższyc ustaw o charakterze ustrojowym, opracowano też głębokie zmiany w systemi kompetencji administracji publicznej; w tym celu znowelizowano też prawie dwic ście ustaw prawa materialnego. Dokonano tego w ustawie o zmianie niektóryc ustaw określających kompetencje orgartów administracji publicznej w związku reformą ustrojową państwa (tzw. ustawa kompetencyjna) oraz w ustawie o zmian niektórych ustaw w zwic zku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa. Poza przepisami ustrojowymi i materialnymi przygotowano całą sferę wdrożeni reformy; należy tu w szczególności przywołać istotną ustawę - Przepisy wprowc d