Die Reformfahigkeit der Sozialdemokratie

Wolfgang Merkel 9 Christoph Egle - Christian Henkes Tobias Ostheim 9 Alexander Petting Die Reformfahigkeit der Sozialdemokratie

Wolfgang Merkel 9Christoph Egle Christian Henkes. Tobias Ostheim Alexander Petting

Die Reformf higkeit

der Sozia idemokratio Herausforderungen und Bilanz der Regierungspolitik in westeuropa

VS VERLAG FOR SOZIALWISSENSCHAFTEN

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1. Auflage Januar 2006 Alle Rechte vorbehalten 9 VS Verlag for Soziatwissenschaften/Gwv Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2OO6 Lektorat: Frank Schindter Der VS Verlag for Soziatwissenschaftenist ein Unternehmen von Springer Science+BusinessMedia. ~pw.vs-vertag.de Das Werk einschlieBlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschLJtzt. Jede Verwertung auBerhalb der engen Grenzen des urheberrechtsgesetzes ist ohne zustimmung des Verlags unzul~issigund strafbar. Das gilt insbesondere for Vervielf~iltigungen, 0bersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektrenischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ehne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinneder Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten w~iren und datler yen jedermann benutzt werden durften. Umschlaggestaltung: KunkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Druck und buchbinderische Verarbeitung: MercedesDruck, Berlin Gedruckt auf s~iureffeiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in Germany ISBN 3-531-14750-I

lnhalt

V o r w o r t ...............................................................................................................................

15

1

Einleitung ...................................................................................................................... 17

2

Traditionelle Ziele und lnstrumente sozialdemokratischer Politik .......................... 25 Herausforderungen der Sozialdemokratie ................................................................. 37 3.1 32 3.3

4

Die Globalisierung als Herausforderung for die Sozialdemokratie ........................ 37 Herausforderungen dutch die europ~iiscl~e Integration ........................................... 53 Sozialer Wandel als Herausforderung for die Sozialdemokratie ............................ 73

Akteure und Institutionen ............................................................................................ 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7

Der Akteur Partei .................................................................................................... Der Parteienwettbewerb ........................................................................................ Institutionelle Variablen ....................................................................................... Gewerkschaften und Tarifsysteme ........................................................................ Die Struktur der politischen O k o n o m i e ................................................................ Politikerbe ............................................................................................................. Fazit ......................................................................................................................

95 96 100 103 105 110 115

117

Sozialdemokratische Regierungspolitik: Lfinderanalysen ...................................... 119 5.1

Grogbritannien A l e x a n d e r P e t r i n g .................................................................................................

5.1.1 5.1.2 5.1.3 5.1.4 5.1.5

119

Einleitung .................................................................................................. 119 Fiskalpolitik: antizyklische Haushaltspolitik und Entlastung von Geringverdienern ................................................................................ 122 Besch~iftigungspolitik: N e w D e a l s und ein Hauch yon ,Old L a b o u r ' . ...... 130 Sozialpolitik: gezielter Ausbau .................................................................. 137 Fazit: erfolgreich, aber noch sozialdemokratisch? .................................... 149

5.2 Deutschland C h r i s t o p h E g l e ......................................................................................................

5.2.1 5.2.2 5.2.3

154

Einleitung .................................................................................................. 154 Fiskalpolitik: Steuersenkungen und gescheiterte Konsolidierung ............. 161 Besch~iftigungspolitik: yon der Re-Regulierung zur Flexibilitat? ............. 172

6

Inhalt 5.2.4 5.2.5

Sozialpolitik: Stagnation und tiberraschende Reformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 Fazit: ungel6ste Probleme und erratische Politik ...................................... 192

5.3 Frankreich Christoph

5.3.1 5.3.2 5.3.3 5.3.4 5.3.5

Egle

...................................................................................................... 197

Einteitung .................................................................................................. 197 Fiskalpolitik: Umverteilung und Steuersenkungen a u f K o s t e n der Konsolidierung .................................................................................... 204 Beschafligungspolitik: das Versagen traditioneller lnstrumente ............... 213 Sozialpolitik: ungel~3ste Probleme durch Reformverweigerung ................ 224 Fazit: links, aber erfolglos ......................................................................... 233

5.4 Niederlande Alexander

5.4.1 5.4.2 5.4.3 5.4.4 5.4.5

Petring .................................................................................................

238

Einleitung .................................................................................................. 238 Fiskalpolitik: Konsolidierung nach Plan ................................................... 243 Besch~iftigungspolitik: das niederlandische Job-Wunder .......................... 249 Sozialpolitik: das Ende des Bipartismus? .................................................. 257 Fazit: pragmatisch und erfolgreich, aber abgew~ihlt .................................. 268

5.5 Schweden Christian

5.5.1 5.5.2 5.5.3 5.5.4 5.5.5

Henkes

..................................................................................................

272

Einleitung: das schwedische Modell in der Krise ...................................... 272 Fiskalpolitik: Konsolidierung und Expansion ........................................... 279 Besch~ifiigungspolitik: der Ausbau der Bildung ........................................ 290 Sozialpolitik: die Verteidigung des Wohlfahrtsstaats ................................ 300 Fazit: Schweden - wieder ein sozialdemokratisches Modell .................... 311

5.6 D~inemark Christian

5.6.1 5.6.2 5.6.3 5.6.4 5.6.5

Henkes

.................................................................................................. 315

Einleitung .................................................................................................. 315 Fiskalpolitik: Politik in zwei Schritten ...................................................... 320 Besch~iftigungspolitik: eine koh~irente Reform mit neuem Paradigma ...... 329 Sozialpolitik: stetiger Ausbau .................................................................... 336 Fazit: Sozialliberal ,aus Versehen', Staatszentrierung mit Absicht ........... 346

Sozialdemokratische Reformpolitik im Vergleich ................................................... 351

6.1 Konvergenz und Divergenz sozialdemokratischer Politik und Politikergebnisse ................................................................................................... 351 6.2 Ein neuer Revisionismus der Sozialdemokratie? .................................................. 375 6.3 Die Erkl~irungskraft des nationalen Handlungskontextes ..................................... 389

Inhalt 7

8

7

Europa als Handlungsraum sozialdemokratischer Politik T o b i a s O s t h e i m .............................................................................................................

407

7.1 Die europ~ische Besch~ftigungspolitik................................................................. 7.2 Koordinierte Fiskalpolitik in der W~ihrungsunion: Einrichtung, Ergfinzung und Erosion des Stabilit~its- und Wachstumspaktes ........................... 7.3 Steuerpolitik zwischen Koordinierung und Steuerwettbewerb ............................. 7.4 Eine sozialdemokratische Agenda? Die europ~iische Sozialpolitik ...................... 7.5 Was bleibt? Eine Bilanz sozialdemokratischer Politik in der Union ....................

409 421 429 442 451

Perspektiven sozialdemokratischer Reformpolitik ..................................................457

Literaturverzeichnis ......................................................................................................... 465

Abbildungsverzeichnis

Abb. Abb. Abb. Abb. Abb, Abb.

3.1: 3.2: 3.3: 3.4: 3.5: 3.6:

Abb. Abb. Abb. Abb. Abb. Abb. Abb. Abb. Abb.

3.7: 3.8: 3.9: 3.10: 3.11: 3.12: 3.13: 3.14: 3.15:

Exportquoten der sechs Untersuchungsl~inder .................................................. Exportanteile am Welthandel ............................................................................ Direktinvestitionen aus dem Ausland ............................................................... Direktinvestitionen in das Ausland ................................................................... Wahlabsicht zur Sozialdemokratie in Altersgruppen ........................................ Wahlabsicht zur Sozialdemokratie und zu weiter links stehenden Parteien in Altersgruppen .................................................................................. Anteil yon Frauen und M~innern am sozialdemokratischen Elektorat ............... Arbeiteranteil am Elektorat ............................................................................... Besch~iftigungsstruktur und politische Orientierung ......................................... Arbeiter- und Angestelltenrepdisentationsindizes ............................................. Berufsstruktur der Anh~inger der Sozialdemokratie .......................................... Wertorientierung der Wahlbev61kerung ............................................................ Wahlabsicht zur Sozialdemokratie nach Wertorientierung ............................... Wertorientierung der Arbeiter ........................................................................... Links-rechts-Orientierung im Elektorat der Sozialdemokratie .........................

40 41 46 46 76 76 78 80 82 83 84 86 88 89 90

Abb. 4.1: Abb. 4.2: Abb. 4.3:

Handlungskontext sozialdemokratischer Regierungen ..................................... 95 Mitglieder der Sozialdemokratie ....................................................................... 98 Organisationsgrad der Gewerkschaften .......................................................... 107

Abb. 5.1: Abb. 5.2:

Bruttosozialprodukt yon 1980 bis 2004 .......................................................... 123 Staatsverschuldung und konjunkturbereinigter Haushaltssaldo von 1980 bis 2004 .................................................................................................. 123 Gesamtausgaben des britischen Staates und der EU-15 in Prozent des BIP ... 126 Verh~iltnis des verfagbaren Einkommens der tiber 64-J~ihrigen zum Einkommen der 18-64-Jiihrigen 139 Anteil der unter 18-J~ihrigen in Haushalten mit weniger als 50 Prozent des Durchschnittseinkommens ........................................................................ 139 Das britische Rentensystem im Jahr 2003 ....................................................... 145 Ausgaben far das Gesundheitssystem in Prozent des BIP (Zentralstaat, L~inder, Gemeinden und Sozialversicherungen) ...................... 146 Sozialausgaben des Staates in Prozent des BIP yon 1995 bis 2003 ................ 148

Abb. 5.3: Abb. 5.4:

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Abb. 5.5: Abb. 5.6: Abb. 5.7: Abb. 5.8:

158 Abb. 5.9: Gewerkschaftsmitglieder im Deutschen Bundestag (in Prozent) 165 Abb. 5.10: Senkung der Einkommensteuersatze ............................................................... Abb. 5.11: Anzahl der Arbeitslosen .................................................................................. 177 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10

Abbildungsverzeichnis

Abb. 5.12: Beitragss~itze zur Sozialversicherung in Prozent der Bruttol6hne und -gehalter ..........................................................................................................

183

Abb. 5.13: Anzahl der Beschaftigten und der Arbeitslosen yon 1997 bis 2002 ................ 224 232 Abb. 5.14: Finanzierungsstruktur der s O c u r i t O s o c i a l e . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Abb. Abb. Abb. Abb. Abb.

5.15: 5.16: 5.17: 5.18: 5.19:

Abb. 5.20: Abb. 5.21 : Abb. 5.22: Abb. 5.23:

Staatsverschuldung der Niederlande yon 1990 bis 2004 ................................. J~ihrlicher Haushaltssaldo der Niederlande yon 1990 bis 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Anteil unterschiedlicher Steuern und Abgaben (in Prozent des BIP) .............. Bruttosozialprodukt in den Niederlanden yon 1990 bis 2004 ......................... Entwicklung der Voll- und Teilzeitbesch~ftigung in den Niederlanden von 1994 bis 2002 ........................................................................................... Anteil der Frauen an Teilzeitarbeitspl~itzen in den Niederlanden yon 1994 bis 2002 ........................................................................................... Erwerbsunf'~ihigkeit und Krankheit 1990 im Vergleich ................................... Ausgaben far soziale Sicherheit yon 1995 bis 2004 ....................................... J~ihrliche Ver~inderungsraten yon Preisen, Durchschnittslohn und Mindestlohn in den Niederlanden von 1990 bis 2004 .....................................

246 246 247 249 256 256 258 262 267

Abb. 5.24: Einkommensteuertarif 1993 ............................................................................ 321 Abb. 5.25: Einkommensteuertarif 2001 ............................................................................ 328 Abb. Abb. Abb. Abb. Abb. Abb. Abb. Abb. Abb. Abb. Abb. Abb. Abb. Abb.

6.1: 6.2: 6.3: 6.4: 6.5: 6.6: 6.7: 6.8: 6,9: 6.10: 6.11: 6.12: 6.13: 6.14:

Abb. 7.1: Abb. 7.2:

Anteil der Einkommensteuer am Gesamtsteueraufkommen ........................... Anteil der indirekten Steuern am Gesamtsteueraufkommen ........................... Konjunkturbereinigter Haushaltssaldo ............................................................ Staatsverschuldung .......................................................................................... Fiskalpolitische Performanz im Vergleich ...................................................... Besch~iftigungsquoten von 1992 bis 2004 ....................................................... Arbeitslosenquoten yon 1992 bis 2004 ........................................................... Besch~iftigungspolitische Performanz im Vergleich ....................................... Sozialausgaben (in Prozent des BIP) .............................................................. Gesamtausgaben f'tir Sozialschutz pro Kopf in ECU/EURO ........................... Sozialpolitische Performanz im Vergleich ...................................................... Gesamtbilanz der sozialdemokratischen Regierungen im Vergleich .............. Sozialdemokratische Zielkonflikte in der Fiskal- und Sozialpolitik ............... Sozialdemokratische Zielkonflikte in der Besch~iftigungs- und Fiskalpolitik ....................................................................................................

356 357 358 358 359 363 363 365 369 370 372 374 387 388

Stimmenanteile sozialdemokratischer Regierungen im Rat von 1990 bis 2002 .................................................................................................. 408 Nettoneuverschuldung ausgewahlter EU-Mitgliedsstaaten ............................. 427

Tabellenverzeichnis

Tab. 1.1:

Nationalstaatliche Handlungskorridore sozialdemokratischer Parteien ............ 23

Tab. Tab. Tab. Tab.

Wandel der traditionellen sozialdemokratische Ziele und Instrumente ............ 35 Problemdruck der Gtobalisierung auf sozialdemokratische Politik .................. 53 Mehrwertsteuers~itze in den Mitgliedsstaaten (in Prozent) ............................... 64 Mehrwertsteueranteil am Gesamtsteueraufkommen in den EU-Mitgliedsstaaten (in Prozent) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 Altenquotient bis 2020 ...................................................................................... 74 Herausforderungen des sozialen Wandels ftir sozialdemokratische Parteien....93

2.1: 3.1: 3.2: 3.3:

Tab. 3.4: Tab. 3.5:

Merkmale der untersuchten sozialdemokratischen Parteien ........................... 100 Fraktionalisierung in den sechs Untersuchungslfindern.................................. 101 Konkurrenten der Sozialdemokratie (Anzahl und Anteile in Prozent) ............ 103 Institutionelle Kontexte der sechs Untersuchungsl~inder ................................ 104 Gewerkschaftsstrukturen in den sechs Untersuchungsl~indern Mitte der 90er Jahre ........................................................................................ 108 Tab. 4.6: Lohnfindungssysteme in den 90er Jahren ....................................................... 110 Tab. 4.7: Anteil der Sozialversicherungsbeitrage am gesamten Steuer- und Abgabenaufkommen bei Regierungsantritt (in Prozent) ................................. 111 Tab. 4.8: Besch~ftigte in den Wirtschaftssektoren yon 1980 bis 1997 (in Prozent der erwerbsffihigen Bev61kerung) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 Tab. 4.9: Strenge der Arbeitsmarktregulierung (EPL-Index) ......................................... 114 Tab. 4.10: Das politische Erbe der soziatdemokratischen Regierungen ........................... 117 Tab. 4.11: Restriktionen marktkonformer Reformen sozialdemokratischer Parteien ...... 118 Tab. Tab. Tab. Tab. Tab.

4.1: 4.2: 4.3: 4.4: 4.5:

Tab. Tab. Tab. Tab. Tab. Tab. Tab.

5.1: 5.2: 5.3: 5.4: 5.5: 5.6: 5,7:

Wahlen zum britischen Unterhaus von 1987 bis 2005 .................................... 122 Entwicklung der Einkommensteuer yon 1996 bis 2004 .................................. 128 Anteil der Einkommensteuer in Prozent des Einkommens ........... . ................. 128 Profil des britischen Arbeitsmarktes von 1992 bis 2004 (in Prozent) ............. 137 Einkommensungleichheit in Gro6britannien................................................... 149 Probleme und Zielkonflikte der Regierung ..................................................... 151 Ausgaben ft~r Arbeitsmarktpolitik 2002 .......................................................... 152

Tab. Tab. Tab, Tab.

5,8: 5.9: 5.10: 5.11:

W~ihlerstimmen und Parlamentssitze in Deutschland ..................................... 154 Ver~inderung der Mehrheitsverh',iltnisse im Bundesrat von 1998 bis 2005 ..... 156 Senkung der K~rperschaftsteuers~itze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 Einnahmen des Staates (Bund, L~der, Gemeinden und Sozialversicherung) ......................................................................................... 170

12

Tabellenverzeichnis

Jfihrlicher Haushaltssaldo in der Bundesrepublik (in Prozent des BIP) .......... 170 Profil des deutschen Arbeitsmarktes von 1992 bis 2004 (in Prozent) ............. 182 Probleme und Zielkonflikte der Regierung ..................................................... 194 Wichtige Magnahmen der SPD-Regierung im Vergleich zur Regierung Kohl ............................................................................................... 195 196 Tab. 5.16: Mitgliederentwicklung der SPD ...................................................................... Tab. Tab. Tab. Tab.

5.12: 5.13: 5.14: 5.15:

Tab. 5.17: Stimmenanteile und Parlamentssitze in der Nationalversamm|ung yon 1993 bis 2002 ........................................................................................... 200 Tab. 5.18: Entwicklung der K~Srperschaftsteuer (GroBunternehmen) .............................. 208 Tab. 5.19: Aufkommen der Einkommensteuer nach Einkommensdezilen (in Prozent) ...................................................................................................... 210 Tab. 5.20: Entwicklung der Besteuerung von Arbeit, Kapital und Konsum (in Mrd. Euro) ................................................................................................. 211 Tab. 5.21: Wachstum und Verschuldung von 1996 bis 2002 (in Prozent des BIP) .......... 212 Tab. 5.22: Reduktion der Sozialversicherungsbeitrgge der Arbeitgeber (35-Stunden-Woche, Vollzeit) ........................................................................ 218 Tab. 5.23: Entwicklung der Arbeitskosten durch die Arbeitszeitverktirzung auf dem Niveau des Mindestlohnes SMIC (in Prozent) .................................. 218 Tab. 5.24: Jugendarbeitslosigkeit im Jahresdurchschnitt (15-24 Jahre) ........................... 221 Tab. 5.25: Profil des franz6sischen Arbeitsmarktes von 1992 bis 2002 (in Prozent) ....... 224 Tab. 5.26: Einnahmen aus Sozialbeitrggen (in Prozent des BIP) ..................................... 225 Tab. 5.27: Entwicklung der Sozialversicherungsbeitr~ge (in Prozent des Bruttolohnes) .......................................................................... 232 Tab. 5.28: Ergebnis der Prgsidentschaftswahl 2002, 1. Wahlgang ................................... 236 Tab. 5.29: Wahlen zur Tweede Kamer yon 1982 bis 2003 (Stimmenanteile in Prozent) ............................................................................ 240 Tab. 5.30: Profil des niederl~indischen Arbeitsmarktes yon 1992 bis 2004 (in Prozent) ...................................................................................................... 255 Tab. 5.31: Einkommensungleichheit in den Niederlanden ............................................... 269 Tab. Tab. Tab. Tab. Tab. Tab.

5.32: 5.33: 5.34: 5.35: 5.36: 5.37:

Tab. 5.38: Tab. Tab. Tab. Tab. Tab.

5.39: 5.40: 5.41: 5.42: 5.43:

Wahlergebnisse der Reichstagswahlen yon 1994 bis 2002 ............................. 277 Haushaltsdefizit von 1992 bis 1994 ................................................................ 280 Das Konsolidierungsprogramm bis 1998 (in Mrd. SEK) ................................ 284 Haushaltsobergrenzen von 1997 bis 2004 (in Mrd. SEK) ............................... 286 Zinszahlungen im Staatshaushalt yon 1994 bis 2001 ...................................... 286 Durchschnittliche Wachstumsraten yon 1985 bis 2002 (in Prozent des BIP) ........................................................................................ 286 Leistungsindikatoren in der Fiskalpolitik yon 1994 bis 2004 (in Prozent des BIP) ........................................................................................ 290 Teilnehmer an der Erwachsenenbildung (nut Sekundarstufe II) ..................... 297 Bildungsausgaben yon 1995 bis 2001 ............................................................. 297 Profil des schwedischen Arbeitsmarktes yon 1992 bis 2004 (in Prozent) ....... 300 Reform des Rentensystems ............................................................................. 305 Beschgftigungsentwicklung im 6ffentlichen Dienst (in 1000 Personen) ........ 309

Tabellenverzeichnis

13

310 Tab. 5.44: Privatisierung sozialer Dienstleistungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tab. 5.45: Leistungsindikatoren in der Sozialpolitik .......................................................311 Tab. 5.46: Sozialdemokratische Ziele und Instrumente in Schweden .............................. 314

Tab. 5.47: Wahlergebnisse der Folketingwahlen von 1990 bis 2001 (in Prozent der Stimmen, Sitze in Klammern) .........................................................................316 Tab. 5.48: Okonomische Indikatoren von 1987 bis 1993 (in Prozent des BIP) ............... 321 Tab. 5.49: Expansive Ausgaben (in DKK) .......................................................................323 Tab. 5.50: Steuers~itze der pers6nlichen Einkommensteuer von 1993 bis 1998 (in Prozent) ......................................................................................................324 Tab. 5.51: Steuers~tze der pers~Snlichen Einkommensteuer yon 1998 bis 2002 (in Prozent) ......................................................................................................326 Tab. 5.52: Ver~inderungen der staatlichen Einnahmen aufgrund der Steuerreformen (in Mrd. DKK auf dem Preisniveau yon 1998) ...............................................327 Tab. 5.53: Verteilung der Steuerzahler (Prozent der Vollerwerbst~itigen) ....................... 327 Tab. 5.54: Okonomische Indikatoren von 1993 bis 2001 (in Prozent des BIP) ............... 328 Tab. 5.55: Zusammenfassung der Reformen in der Beschafligungspolitik ab 1993 ........ 335 Tab. 5.56: Profil des d~inischen Arbeitsmarktes von 1992 bis 2001 (in Prozent) ............. 336 Tab. 5.57: Teilnehmer an den Ausstiegsprogrammen (Vollzeit~quivalente) ................... 340 Tab. 5.58: Erwerbsquoten nach Altersgruppen 1994 und 2001 .......................................341 Tab. 5.59: Frfihrentenbezug (Vollzeitfiquivalente) ...........................................................342 344 Tab. 5.60: Beschaftigung im 6ffentlichen Sektor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tab. 5.61: Leistungsindikatoren in der Sozialpolitik .......................................................346 349 Tab. 5.62: Sozialdemokratische Ziele und Instrumente in D~inemark . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tab. Tab. Tab. Tab.

6.1: 6.2: 6.3: 6.4:

Tab. 6.5: Tab. 6.6: Tab. 6.7: Tab. 6.8: Tab. 6.9: Tab. 6.10: Tab. Tab. Tab. Tab.

6.11: 6.12: 6.13: 6.14:

Sozialdemokratische Haushaltspolitik ............................................................353 Sozialdemokratische Steuerpolitik ..................................................................354 Sozialdemokratische Besch~ftigungspolitik ....................................................361 Zus~itzliche Besch~iftigungsindikatoren (Langzeit- und Jugendarbeitslosigkeit sowie Frauenerwerbsquoten) ......................................364 Sozialpolitik der sozialdemokratischen Regierungen in universalistischen oder liberalen Wohlfahrtsstaaten (tiberwiegend steuerfinanziert) ................... 367 Sozialpolitik der sozialdemokratischen Regierungen in Sozialversicherungsstaaten (aberwiegend beitragsfinanziert) ......................... 368 Anteil der Ausgaben far bedfirftigkeitsgeprfifte Sozialleistungen (in Prozent der Ausgaben far alle sozialen Leistungen) .................................. 370 Anteil der sozialen Dienstleistungen (in Prozent aller sozialstaatlichen Ausgaben) .......................................................................................................371 Bildungsausgaben (in Prozent des BIP) ..........................................................371 Armutsgefahrdungsquoten v o r u n d nach sozialen Transfers yon 1995 bis 2001 ..................................................................................................372 Typologische Zuordnungsmatrix sozialdemokratischer Parteien .................... 376 Typologische Zuordnung der sechs sozialdemokratischen Parteien ............... 383 Pr~igende Merkmale sozialdemokratischer Regierungspolitik ........................ 384 Erkl~irungsvariablen sozialdemokratischer Regierungspolitik ........................ 391

14 Tab. 7.1: Tab. 7.2:

Tabellenverzeichnis Beschrankung der mitgliedsstaatlichen Souver~initat und Autonomie fOr sozialdemokratische Steuerpolitik................................................................... 429 Europa als Handlungsraum sozialdemokratischer Regierungen eine Bilanz ...................................................................................................... 454

Vorwort

Zum Ende der 1990er Jahre schien die Sozialdemokratie in Westeuropa einen Siegeszug ohnegleichen anzutreten. In den allermeisten Lfindern der Europ~Aschen Union stellte eine sozialdemokratische Partei den Regierungschef oder war zumindest an der Regierung beteiligt, zum ersten Mal wurden die drei gr68ten L~inder Westeuropas (Deutschland, Frankreich und GroBbritannien) gleichzeitig sozialdemokratisch regiert. Diese bisher einmalige Machtstellung ging mit der europaweit geft~hrten Programmdebatte fiber einen neuen ,Dritten Weg' der Sozialdemokratie einher, lm Zentrum dieser Debatte stand die Frage, ob es jenseits der traditionell-sozialdemokratischen Politik der 70er Jahre und des in den 80er Jahren prominent gewordenen Neoliberalismus noch einen eigenst0,ndigen sozialdemokratischen Politikentwurf geben kann. Der ,Dritte Weg' sollte zum einen den sozialen und ~konomischen Verfinderungen Rechnung tragen, die seit den 70er Jahren zu beobachten waren, was eine Anpassung traditioneller sozialdemokratischer Politikinstrumente erwarten lieB. Zum anderen sollte die Politik sozialdemokratischer Regierungen weiterhin yon wirtschaftsliberalen Positionen zu unterscheiden sein und sich an den sozialdemokratischen Grundwerten der sozialen Gerechtigkeit und der Solidarit~t orientieren. Die Frage, ob und wie die regierende Sozialdemokratie dieses Dilemma aufl~Ssen kann, war bereits Gegenstand zahlreicher Publikationen. Viele dieser Arbeiten waren jedoch auf wenige L~nder und auf einen eher kurzen Untersuchungszeitraum beschr~nkt, aul3erdern waren sie selten systematisch-vergleichend angelegt. Mit dem vorliegenden Buch wird nun erstmals eine in sich geschlossene, vergleichende empirische Untersuchung der Regierungspolitik sozialdemokratischer Parteien in sechs L~ndern und auf europ~iischer Ebene seit Mitre der 90er Jahre vorgelegt. Das Buch pr~isentiert die wichtigsten Ergebnisse des von der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG) finanzierten Forschungsprojektes mit dem Titel ,,Sozialdemokratische Antworten auf integrierte Mfirkte - Dritte Wege im westeuropfiischen Vergleich", das von April 2001 bis Januar 2005 an der Universit~t Heidelberg durchgeft~hrt wurde. Wfihrend des Forschungsprozesses und bei der Fertigstellung des Manuskriptes profitierten wir vonder Expertise und der Hilfe zahlreicher Personen, denen wir an dieser Stelle unseren herzlichen Dank aussprechen mOchten. An erster Stelle m6chten wir unseren wissenschaftlichen Hilfskrfiften danken, die uns in allen Phasen der Forschungsarbeit umfassend unters~tzt haben: Linda Ederberg, Nina Genzel, Csilla Hatvany, Sophie Kraume, B6atrice Lienemann und Miriam Sontheim. Auf einer Reihe von Tagungen und Workshops stellten wir Zwischenergebnisse unserer Forschungen vor und profitierten yon der Kritik der Kollegen. Stellvertretend sei hier Thomas Meyer (Dortmund) und seiner Forschungsgruppe, Rolf Mantowski (Mainz), Wolfgang Schroeder (Frankfurt), Patrick Diamond und Roger Liddle (London), Bernhard Wel3els (Berlin) und den Kolleginnen und Kollegen des Instituts f'tir Politische Wissenschaft der Universit~t Heidelberg f'tir ihre hilfreichen Kommentare und Diskussionen gedankt. Ein besonderer Dank gilt Reimut Zohlnh6fer, der dem Forschungsprojekt bereits wfihrend der

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Vorwort

Vorbereitungsphase und tiber die gesamte Laufzeit hinweg eng verbunden war. Bei der Korrektur des Manuskriptes und der Fertigstellung des Buches war uns Katarina Pollner eine unsch~itzbare Hilfe, ohne die uns die zeitnahe Publikation unserer Forschungsergebnisse nicht m6glich gewesen w/ire. Berlin, Frankfurt/M, Heidelberg, im Oktober 2005 Wolfgang Merkel Christoph Egle Christian Henkes Tobias Ostheim Alexander Petring

1 Einleitung

Neue Herausforderungen fiir sozialdemokratische Regierungspolitik Zu Beginn der 80er Jahre leiteten die Machtantritte Ronald Reagans und Margaret Thatchers eine Serie von Wahlerfolgen konservativer beziehungsweise neoliberaler Parteien ein. Damit verbunden war die Umsetzung eines wirtschaftstheoretischen Paradigmenwechsels bin zur Angebots6konomie. Die Wissenschaft interpretierte diese Entwicklung als einen unabwendbaren Niedergang sozialdemokratischer Politik. Dahrendorf er6ffnete 1983 den Reigen mit seiner These vom ,Ende des sozialdemokratischen Jahrhunderts'. Zahlreiche weitere Beitrgge verwiesen ebenfalls darauf, dass die Ziele, Strategien und politischen Instrumente der sozialdemokratischen Parteienfamilie der 6konomischen, politischen, sozialstrukturellen und soziokulturellen Realitgt nicht mehr angemessen seien (vgl. als Oberblick: Lemke/ Marks 1992; Merke[ 1993: 21-57; Meyer 2004; Piven 1991). Vor allem der unter neoliberalem Vorzeichen vorangetriebenen Globalisierung und dem europgischen Binnenmarkt wurden starke restringierende Wirkungen auf die Optionen sozialdemokratischer Politik zugeschrieben (etwa Huber/Stephens 1998; Moses 1994, 1995). Weitere Herausforderungen wurden in demographischen und sozialstrukturellen Vergnderungen, in der Finanzkrise des Wohlfahrtsstaates, im industriellen Strukturwandel und im Wertewandel gesehen (Beck 1994; Borchert 1996; Inglehart 1990, 1997; Pontusson 1995). Aufgrund dieser Entwicklungen wurde schlieBlich auch ein elektorales Dilemma diskutiert, demzufolge sich die Aussichten der Sozialdemokratie an den Wahlurnen und im Parteienwettbewerb systematisch verschlechtern warden (far vide: Kitschelt 1994, 1999; Merkel 1993; Przeworski 1985). Rund zwei Jahrzehnte spgter nahm sich die Bilanz der europ~iischen Sozialdemokratie auf den ersten Blick ganz anders aus. Angesichts einer Reihe bemerkenswerter Wahlerfolge und einer im L~ingsschnitt einmaligen Dominanz sozialdemokratischer Parteien in den Regierungen der Mitgliedslgnder der Europ~iischen Union am Ende der 90er Jahre wurde yon einer ,magischen Rfickkehr' (Cuperus/Kandel 1998) der Sozialdemokratie gesprochen. Die Niedergangsthesen schienen widerlegt. Die Wahlerfolge und die parteipolitische Dominanz der Sozialdemokratie am Ende des 20. Jahrhunderts in Europas Regierungen konnten jedoch nicht die Frage beantworten, ob die Optionen far sozialdemokratische Regierungspolitik nicht trotz der Wahlerfolge eingeschr~inkt seien und damit mittelfristig einen Niedergang sozialdemokratischer Politik zur Folge haben k~Snnten. So lieBen sich die sozialdemokratischen Wahlsiege der letzten Jahre als ein Ausdruck erfolgreicher Anpassungsstrategien der linken Parteien an eine ge~nderte Umwelt oder schlicht als ein Ausdruck einer lediglich ,,tempor~iren Ersch6pfung eines Politikzyklus yon rund zwei Jahrzehnten konservativer und neoliberaler Politik" (Merkel 2000c: 81) interpretieren. Ober die M~Sglichkeit, sozialdemokratische Politik auch in Zeiten der Globalisierung und Individualisierung erfolgreich betreiben zu k6nnen, sagten die Wahlerfolge sozialdemokratischer Parteien alleine noch nichts aus.

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Einleitung

Tats~ichlich bewirkte das ,neoliberale Projekt' (Hooghe/Marks 1999) in den letzten zwei Jahrzehnten ideologische, ~Skonomische und politische Vedinderungen, die auch sozialdemokratisches Regierungshandeln ver~indert haben. Dies gilt insbesondere ftir die (wirtschafts)politischen Folgen der Marktintegration, vor allem der weltweiten Integration der Finanzm~irkte, aber auch der Miirkte ftir Gtiter und Dienstleistungen. Das marktliberale europ~iische Wettbewerbsrecht verengte die traditionellen Handlungsdiume sozialdemokratischer Politik noch zusatzlich (Meyer 2004: 372). Bew~ihrte Strategien schienen nicht mehr umsetzbar, und einst wirkungsvolle Instrumente obsolet. Ein Festhalten an traditionellen Erfolgsmustern sozialdemokratischer Politik drohte mit Problemen auf dem Arbeitsmarkt, wachsenden Defiziten in den Sozial- und Staatshaushalten, Steuerflucht und Investitionsverlagerung bestraft zu werden (Dehejia/ Genschel 1999; PliJmper/Schulze 1999). Die sozialdemokratische Variante des Kapitalismus war in den Jahrzehnten nach dem Zweiten Weltkrieg von einer gemischtwirtschaftlichen Wirtschaftsverfassung, Keynesianismus und einem ausgebauten Wohlfahrtsstaat gepr~igt. Ein hohes MaB an sozialer Sicherheit, der Ausgleich zyklischer Schwankungen der Wirtschaftsentwicklung und die Verhinderung zu groBer Ungleichheit galten als unverzichtbare Ziele sozialdemokratischer Politik. Diese drei Elemente der sozialdemokratischen Wirtschaftsordnung wurden jedoch durch die Globalisierung und die binnenmarktgetriebene ,negative' europiiische Integration grundsatzlich in Frage gestellt. Strategien einer keynesianischen Nachfragesteuerung oder makro6konomischen Koordinierung lieBen sich von den Nationalstaaten kaum noch verfolgen, die M6glichkeiten ~ r eine umverteilende Steuer- und Lohnpolitik wurden eingeschrankt und der Wohlfahrtsstaat in seiner redistributiven wie regulativen Rationalitiit wurde als Gef~ihrdung der wirtschaftlichen Leistungsf~ihigkeit wahrgenommen. Die Antworten der Sozialdemokratie

Aus den ver~nderten Handlungsbedingungen ergab sich far sozialdemokratische Parteien die zwingende Notwendigkeit, ihre Politik (und Programmatik) den gegnderten Umweltbedingungen anzupassen. Diese Anpassung kann in der Wahl neuer wirtschafts- und sozialpolitischer Strategien und Instrumente, aber auch in einer Revision der Grundwerte und Ziele oder einer Vergnderung der Zielhierarchie bestehen. Ersteres ware ein kluges politisches Handeln im Sinne der Verwirklichung der alten grundlegenden Ziele. Letzteres wfirde das sozialdemokratische Projekt einer ,gerechten Gesellschaft' hingegen verandern oder gar aufheben. Mit welchen Anpassungsstrategien die sozialdemokratischen Parteien auf die ver~inderten Rahmenbedingungen reagierten, ist eines der haupts~chlichen Anliegen der vorliegenden Analyse. Eine Revision der politischen Strategien, Instrumente, ja bisweilen auch der Ziele ist far sozialdemokratische Parteien nichts Neues. Die Geschichte der Sozialdemokratie kann als ein Prozess wiederholter Anpassung an ver~inderte Umweltbedingungen aufgefasst werden (vgl. etwa Merkel 1996; Sassoon 1996). Wie welt reichen aber die Revisionen angesichts der Herausforderungen zu Beginn des 21. Jahrhunderts? In welchem Umfang lassen sich die alten Ziele mit verfinderten Mitteln verwirklichen? Worin bestehen die neuen Strategien und Instrumente? Bis zu welchem Umfang haben sozialdemokratische Parteien in den letzten Jahren daraber hinaus ihre Ziele den gegnderten Umweltbedingungen ange-

Einleitung

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passt? Inwieweit bewerten die Parteien die Globalisierung und die europ~iische Integration als eine Restriktion oder eine Ressource? Inwieweit versuchen sie ihren eigenen Handlungskorridor systematisch zu erweitern? Welche Konsequenzen schlie61ich hat all dies ftir ihre Wahlchancen und das Projekt der Sozialdemokratie im Allgemeinen? Die Prozesse der Globalisierung und der europ~iischen Integration betreffen alle sozialdemokratischen Parteien in den Mitgliedsl~indern der EU gemeinsam. Dennoch unterscheiden sich die Handlungsbedingungen der Parteien betrachtlich. Das nationale Umfeld, etwa institutionetle Gegebenheiten, die politische Kultur, Koalitionskonstellationen, die Organisation innerparteilicher Willensbildung, der Parteienwettbewerb oder die 6konomischen Rahmenbedingungen, variiert stark zwischen den einzelnen L~indern und schafft so unterschiedliche Gelegenheitsstrukturen ~ r sozialdemokratische Regierungen. Bewirken aber diese Unterschiede auch unterschiedliche ,sozialdemokratische Wege' und ftihren diese wiederum zu unterschiedlichen ,sozialdemokratischen Erfolgen'? In diesem Zusammenhang hat auch der neue ,Revisionismusstreit' um den ,Dritten Weg' (Giddens 1999) eine kritische Debatte um Theorie und Praxis sozialdemokratischer Politik ausgel~3st. Unsere Studie untersucht die Bedeutung weltwirtschaftlicher Ver~inderungen ftir die Durchsetzbarkeit und den Erfolg sozialdemokratischer Wirtschafts- und Sozialpolitik. Im Mittelpunkt steht die Frage, ob unter den Bedingungen globalisierter oder regional integrierter M~irkte eine wirtschaftspolitische Steuerung m~3glich ist, die sich an sozialdemokratischen Grundwerten und Politikpr~iferenzen orientiert. Erkennbare Strategic- und Politikwechsel (politics and policies) werden auch danach befragt, ob und gegebenenfalls wie sic das grundsatzliche sozialdemokratische Projekt einer demokratischen, solidarischen und gerechten Gesellschaft ver~indern. Dabei soll untersucht werden, inwieweit es l~inderspezifische Gemeinsamkeiten und Unterschiede hinsichtlich des Musters sozialdemokratischer Wirtschafts- und Sozialpolitik gibt und welche Variablen die Variation nationalstaatlicher Politik erkl~iren kt~nnen. Das Augenmerk liegt damit im Gegensatz zur Forschung zur Parteiendifferenz weniger auf den Unterschieden zwischen Parteienfamilien (Do parties matter?) als zwischen den sozialdemokratischen Parteien selbst. Dartiber hinaus soll der - von Sozialdemokraten meist vernachl~issigten - Frage nachgegangen werden, ob und inwieweit die Europaische Union auch Chancen ftir sozialdemokratisches Regieren er/3ffnet, welche M~glichkeiten positiver Integration und wechselseitiger Politikkoordination es gibt. In welchem MafSe diese Chancen yon sozialdemokratischen Regierungen tats~ichlich genutzt wurden, wird von uns ebenfalls empirisch untersucht. Das theoretische Modell und der methodische Ansatz

Die Globalisierung, die europgische Integration und der demographische Wandel beeinflussen die Wirtschafts- und Sozialpolitik aller sozialdemokratischen Parteien in der Regierungsverantwortung. Es kann jedoch nicht davon ausgegangen werden, dass diese Herausforderungen die Politik sozialdemokratischer Regierungen determinieren. Vielmehr wird der vonder Globalisierung und der europ~ischen Integration erzeugte Handlungsdruck tiber den jeweiligen nationalstaatlichen Handlungskontext moderiert und vielffiltig gebrochen, wie frtihere Fallstudien zu sozialdemokratischer Regierungspolitik gezeigt haben (Merkel 1993; Scharpf 1987). Das Institutionensystem, die politische Kultur, der Parteienwettbewerb, Koatitionszwfinge, die Organisation der innerparteilichen Willens-

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Einleitung

bildung, das Politikerbe, das die sozialdemokratische Regierung antreten musste, sowie verschiedene 6konomische Variablen bilden einen Handlungskorridor und bestimmen Kosten und Nutzen der politischen Optionen. Sic lassen sich als der erste yon zwei Filtern auffassen, die sich zwischen Grundwerte und Ziele einer Partei sowie die Regierungspolitik schieben (Elster 1979; Merkel 1993). Die Wahl der politischen Strategie als zweiter Filter erfolgt dabei entsprechend den eigenen politischen Pr~ferenzen auf dem Hintergrund der ideologischen Verortung, des Parteienwettbewerbs, der politischen Kultur und eines strategischen Kosten-Nutzen-Kalkfils. In unserer Studie zeichnen wir die Anpassungspfade der einzelnen sozialdemokratischen Parteien in ihrem jeweiligen nationalen Handlungskontext nach. Dabei wird den spezifischen historischen und kulturellen Besonderheiten der Lfinder Rechnung getragen. Die komplexe Interdependenz von abh~ingigen und unabh~ingigen Variablen, dynamische Lernprozesse und die unterschiedlichen Anpassungspfade lassen sich nicht als ein lineares Kausalverhiiltnis modellieren. Far eine quantitative Analyse wgre auch die Fallauswahl yon sechs Lfindern zu beschr~inkt. Wir folgen deshalb einem auftheoretisch disziplinierten Fallanalysen aufbauenden vergleichenden Ansatz, der besonderen Wert auf die systematische Verwendung gleicher unabhgngiger (erklgrender) Variablen legt. Ein solcher fallstudienorientierter Querschnittsvergleich hat sich bei der Untersuchung von Anpassungsprozessen der Parteiprogrammatik im politischen Diskurs in unterschiedlichen Umwelten ebenso bew~ihrt wie bei der Untersuchung von Regierungspolitik unter differierenden institutionellen Bedingungen und strategischen Handlungsm~Sglichkeiten der Akteure (vgl. Hall/Soskice 2001; Merkel 1993; Scharpf 1987; Scharpf/Schmidt 2000a). Die L[inderauswahl der Fallstudien

Das methodische Design und die Auswahl der Untersuchungsf~ille dieser Analyse richten sich an dem Erkenntnisziel aus, die unterschiedlichen Wege nachzuzeichnen, die sozialdemokratische Parteien in den letzten Jahren gegangen sind. Dies bezieht sich auf die Programmatik, Regierungspolitik und die Politikergebnisse, die miteinander verglichen und an ihrem ,sozialdemokratischen Erfolg' gemessen werden. Die Revision der Ziele und Mittel sozialdemokratischer Politiken l~isst sich angesichts der Interdependenz internationaler Herausforderungen, des nationalen Handlungskontextes (institutionelle und politische Variablen) und der faktischen Politik nur in Fallstudien angemessen erfassen. M6gliche Untersuchungsf'~ille f't~r diese Fallstudien stellen alle sozialdemokratischen Parteien in L~indern der Europ~iischen Union dar, die zu Beginn des neuen Jahrhunderts mal3geblich an einer Regierung beteiligt waren. Im Frt~hjahr 2001 befanden sich in zehn Liindern sozialdemokratische Parteien alleine oder in Koalitionen in der Regierung. I Ftir fundierte Fallstudien ist dieses Sample m6glicher Untersuchungsf~ille jedoch noch zu grog. Die Auswahl der tats~chlich zu vergleichenden Fglle erfolgte nach vier Kriterien, die trotz der gemeinsamen Herausforderung durch die Globalisierung und die europgische Integration die n~Stige Varianz unterschiedlicher nationalstaatlicher Handlungskontexte als unabh~ingiges Variablenbiindel sicherstellen sollen. Im Rahmen eines Most-similarcases-Designs (sozialdemokratische Regierungsparteien in Europa) wurden die F~ille mit t

Es sind dies die sozialdemokratischenParteienBelgiens,D~tnemarks,Deutschlands, Frankreichs,Finnlands, Griechenlands, Italiens,der Niederlande,Portugals,Schwedensund Grol3britanniens.

Einleitung

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der gr66ten Variation hinsichtlich der unabhgngigen Variablen ausgew~ihlt. Die vier angewandten Kriterien sind: 9 9 9 9

eine hinreichende Varianz in der St~irke der Herausforderung durch die Globalisierung und die europgische Integration; eine m6glichst groge Varianz hinsichtlich des nationalstaatlichen Handlungskontextes; die Bert~cksichtigung unterschiedlicher Typen sozialdemokratischer Parteien; die Einbeziehung von Parteien, die im programmatischen Diskurs der letzten Jahre eine besondere Rolle gespielt haben oder die als Beispiele erfolgreicher sozialdemokratischer Regierungspolitik angesehen werden.

Das erste Kriterium bezieht sich auf die Varianz in der Bedeutung der Globalisierung und der europgischen Integration, die off als gemeinsame Herausforderungen dargestellt werden (beispielhaft: Scharpf 2000a: 21 f.). Unterschiede in der Landesgr~513e und der damit verbundenen Offenheit der Volkswirtschaft ft~hren dazu, dass die nationalstaatlichen Okonomien den integrierten M~irkten in unterschiedlichem Ausmal3 ausgesetzt sind. In den vergangenen zwei Jahrzehnten hat eine Reihe von Forschungsbeitrggen erwiesen, dass dies wesentliche Differenzen in den Politiken bedingt (vgl. etwa: Cameron 1978; Garrett 1998; Hall/Soskice 2001; Katzenstein 1985; Rodrik 1998; Scharpf/Schmidt 2000a). Daher sollte die Auswahl der Untersuchungsl~inder eine Kontrolle dart~ber erm~Sglichen, dass Unterschiede in der Politik der L~inder nicht alleine auf Variationen in der Exponiertheit der Herausforderungen zurfickgehen. )khnliches gilt ft~r die europgische Integration. Das Ausmai3 der Integration variiert ebenfalls - vor allem hinsichtlich der Geldpolitik, in geringerem Mal3e auch hinsichtlich der Sozialpolitik. Daher umfasst die Auswahl unserer Untersuchungslgnder gro6e und kleine bzw. offene und weniger offene Volkswirtschaften; sie bezieht L~inder mit und ohne Mitgliedschaft in der Europ~iischen Wirtschafls- und W~ihrungsunion ein. Der theoretische Rahmen zu den Herausforderungen sozialdemokratischer Politik durch ,integrierte M~irkte' wird in Kapitel 3 entwickelt. Zweitens wurde auf eine hinreichende Varianz bei den nationalstaatlichen Handlungskontexten geachtet. Diese stellen sehr unterschiedliche Opportunit~itsstrukturen far sozialdemokratisches Regierungshandeln dar. Von besonderem Interesse erscheinen nach den Ergebnissen der vergleichenden Staatst~itigkeitsforschung (zusammenfassend: M. Schmidt 1997) dabei die historisch gewachsene institutionelle Ausgestaltung der sozialen Sicherungssysteme, institutionelle ,Schranken gegen die Mehrheitsherrschaft' (Colomer 1996; M. Schmidt 2000), die Macht institutionalisierter Vetospieler (Tsebelis 2002), die Rolle der Gewerkschaften mit ihrem besonderen VerhWtnis zu sozialdemokratischen Parteien, die Konfiguration und Verrechtlichung der Arbeitsbeziehungen, die Koalitionskonstellation sowie das Politikerbe. Diese nationalen Kontextbedingungen des Regierungshandelns werden in Kapitel 4 konzeptualisiert. Das dritte Kriterium greift auf bestehende Typologien zurfick, um m6gliche Unterschiede der europgischen Sozialdemokratie im Sample angemessen zu beracksichtigen. Zu Beginn der neunziger Jahre lie6en sich vier Typen sozialdemokratischer Parteien identifizieren: der Labour-Typ, der pragmatische Koalitionstyp, der Wohlfahrtsstaatstyp und der mediterrane Typ. Diese Parteien unterschieden sich in der Gestalt der Beziehungen zwischen Partei und Gewerkschaften, in der Konkurrenzsituation im linken Lager, in ihrer ideologischen Position und in der Regierungsmacht (Merkel 1993:65 f.).

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Einleitung

SchlieBlich gait es insbesondere diejenigen Parteien mit in die Analyse einzubeziehen, die im programmatischen Diskurs der letzten Jahre eine besondere Rolle gespielt haben. Es sollten deshalb sowohl Parteien untersucht werden, die dem klassischen ,sozialdemokratischen Modell' folgten, als auch solche, die dem ,Dritten Weg' nahe stehen, also sowohl Parteien, die den Markt praferierten und regulative Politiken als Steuerungsmodus zurfickhaltend einsetzten, als auch solche, die eher korporatistische oder direkte interventionsstaatliche Steuerungsvarianten bevorzugten. Bei der Berficksichtigung dieser Kriterien ergibt sich ein Sample von sechs in detaillierten Fallstudien zu untersuchenden sozialdemokratischen Parteien und Regierungen: die britische Labour Party, die Sozialdemokratische Partei Deutschlands, der franzt~sische Parti Socialiste, die PvdA der Niederlande, die sozialdemokratische Partei D~inemarks (SD) und die SAP Schwedens (vgl. Tabelle 1.1). In dem gew~ihlten Untersuchungssample finden sich mit GroBbritannien, Deutschland und Frankreich drei groBe L~inder mit einem geringeren MaB an ~3konomischer Offenheit, die anderen Zw~ingen unterliegen als kleinere Volkswirtschaften, yon denen ebenfalls drei im Untersuchungssample vertreten sind. Ebenfalls jeweils die H~ilfte der Untersuchungsf~ille war und ist Mitglied der (Wirtsehafls- und) W~ihrungsunion. Hinsichtlich des Politikerbes reicht die Spannbreite yon GrofSbritannien als Fall einer besonders pr~igenden Vorherrschafl der konservativen Vorg~ingerregierung bis hin zu Schweden, wo die sozialdemokratische Partei auch in den 80er und 90er Jahren die dominierende Regierungspartei blieb. Auch die Koalitionskonstellationen weisen erhebliche Unterschiede auf: W~ihrend die sozialdemokratischen Parteien in den Niederlanden und D~inemark mit biirgerlichen oder liberalen Parteien koalierten, bestanden in Deutschland und Frankreich Bfindnisse mit Linksparteien. Die sozialdemokratischen Parteien in GroBbritannien und Schweden konnten alleine eine Regierung bilden. Grol3 ist auBerdem die Varianz hinsichtlich der Rolle der Gewerkschaften, gemessen am Organisationsgrad, ihrer Zentralisierung und der Beziehung zur jeweiligen sozialdemokratischen Partei. Nach den Erfahrungen der vergleichenden Staatst~itigkeitsforschung sollte sich die historisch gewachsene institutionelle Ausgestaltung der sozialen Sicherungssysteme als wirkungsmachtig erweisen. Auch hier sind bei den sechs L~indern des Samples die Unterschiede groB; so sind alle drei Wohlfahrtsstaatstypen (vgl. EspingAndersen 1990) vertreten. ,~hnliches gilt schlieBlich ftir institutionelle Variablen, die als ,Schranken gegen die Mehrheitsherrschafl' in additiven Indizes zusammengefasst wurden (Colomer 1996; Huber/Ragin/Stephens 1993; M. Schmidt 2000). Hier verteilen sich die sechs untersuchten L~inder fiber die gesamte Spannweite der m6glichen Merkmalsauspr~igungen. Tabelle 1.1 fasst die unabh~ingigen Untersuchungsvariablen bzw. die sich formierenden Handlungskorridore ~ r sozialdemokratische Regierungspolitik in Europa zusammen. Mit dieser Fallauswahl sind zugleich alle Typen sozialdemokratischer Parteien nach Merkel (1993) berticksichtigt: der Labour- und der mediterrane Typ mit je einer und der Wohlfahrtsstaats- sowie der pragmatische Koalitionstyp mit je zwei Parteien. Zugleich beriJcksichtigt unsere Auswahl Parteien, die im politischen Diskurs um die Programmatik und Regierungspolitik der Sozialdemokratie in den letzten 15 Jahren eine wichtige RoIle spielten. Dies gilt ~ r die schwedische SAP mit ihrer Modifikation des klassischen ,sozialdemokratischen Modells' und den franz6sischen Parti Socialiste mit links-republikanischem Diskurs ebenso wie fiir die britische Labour Party als Repr~isentant der programmatischen Debatte und der Regierungspolitik des ,Dritten Weges'; es triffl aber auch auf die Sozialdemokratische Partei Deutschlands mit ihrer Suche nach der ,Neuen MiRe' zu. Als besonders innovativ und erfolgreich wurde in den letzten Jahren die Regierungspolitik

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der PvdA der Niederlande und die der dO.nischen SD angesehen. Sie konnten insbesondere in der Arbeitsmarktpolitik augerordentliche Erfolge vorweisen und dienten dadurch manchen anderen sozialdemokratischen Parteien als Vorbild, Tabellel.l:

Nationalstaatliche Handlungskorridore sozialdemokratischer Parteien

Staat

GrOge Okono- Mitgtied Institu- Regierungsdes mische in der tionen- konstellation Staates OffenheitI EWU index2

Danemark

Klein

28,3

Nein

2

Deutschland

Grog

21,7

Ja

4

Linkskoalition

Konservativ

Frankreich

Grog

18,7

Ja

3

Linkskoalition

Konservativ MediterranerYyp

Wohlfahrts- Sozialdemokratistaatsregime soberParteientypus

Bargerliche Universalistisch Wohlfahrtsstaatstyp Koalitionspartner

Liberal

Pragmatischer Koalitionstyp

Grol3britannien Grog

22,0

Nein

1

Alleinregierung

Niederlande

Klein

49,8

Ja

2

Liberale Universalistisch- Pragmatischer Koalitionspartner konservativer Koalitionstyp Miscbtyp

Labour Typ

Schweden

Klein

34,5

Nein

l

Alleinregierung Universalistisch Wohlfahrtsstaatstyp

1 Exportquote(1995), Angabenach OECD 2004c. 2 Colomer 1996. Die Ausgangsjahre 1995 und 1996 wurden bewusst gewahlt, da sie den Beginn unserer Untersuchungsperiode markieren. An den Zahlen hat sichjedoch wahrend unseresUntersuchungszeitraumsnichts Wesentlichesver~,ndert. Der Untersuchungszeitraum far unsere Fallstudien erstreckt sich auf die zweite H~ilfte der neunziger Jahre und die ersten Jahre des 21. Jahrhunderts. Er variiert jedoch in Abh~ingigkeit yon dem Zeitpunkt, an dem die sozialdemokratischen Parteien in der zweiten Halfte der neunziger Jahre an die Regierung kamen. FUr Grogbritannien und Deutschland setzen die Jahre 1997 bzw. 1998 klare Marken, Dgnemark wird ab 1993, Schweden und die Niederlande werden ab 1994 untersucht. Die Fallstudie zu Frankreich setzt mit dem Jahr 1997 ein. Die sozialdemokratischen Regierungen der frtihen neunziger Jahre in Frankreich (19881993) und Schweden (vor 1991) sowie die niederl~indische Regierung mit sozialdemokratischer Beteiligung, aber unter btirgerlicher Ftihrung (1989-1994) sind also nicht Untersuchungsgegenstand. Sie haben jedoch ebenso wie die nicht sozialdemokratischen Vorg~ingerregierungen den nationalstaatlichen Handlungskontext far die nachfolgenden Regierungen gepr~igt. Deshalb werden die Ergebnisse ihrer Politik als wichtiger Bestandteil des Politikerbes in die Untersuchung einfliefSen. Dabei wird zu untersuchen sein, ob dezidiert neokonservative Regierungen (Grol3britannien) nicht ein giinstigeres Politikerbe far sozialdemokratische Regierungspolitik hinterlassen haben, als Status-quo-orientierte christdemokratische (Deutschland) oder regulationsfreudige sozialistische Regierungen (Frankreich). Im Folgenden werden zungchst die traditionellen Ziele und Instrumente der Sozialdemokratie dargestellt (Kapitel 2), vor deren Hintergrund die Ver~inderungen analysiert werden mtissen. Kapitel 3 untersucht die zentralen Herausforderungen am Ende des 20. Jahrhunderts im Hinblick auf sozialdemokratische Regierungspolitik. Es folgt eine Analyse der wichtigsten nationalen Einflussfaktoren far sozialdemokratische Regierungspolitik: die Parteistrukturen, der Parteienwettbewerb, Gewerkschaften, politische Institutionen, die

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Einleitung

Struktur der politischen Okonomie und das politische Erbe der Regierungen. Diese Kontexffaktoren bilden das theoretische Gerfist ~ r die Untersuchung der Fiskal-, Beschfiftigungs- und Sozialpolitik in den sechs europ~iischen L~indern (Kapitel 5). Die Ergebnisse der L~inderstudien werden in Kapitel 6 in vergleichender Perspektive zusammengefiihrt, in eine Typologie eingeordnet und mit den nationalen Handlungskontexten in Zusammenhang gebracht. Das Kapitel 7 untersucht, inwieweit die Europ~iische Union als Handlungsraum far sozialdemokratische Politik genutzt wurde. Schlie61ich werden die Perspektiven fiir sozialdemokratische Regierungspolitik im 21. Jahrhundert bilanziert (Kapitel 8).

2

Traditioneile Ziele und Instrumente sozialdemokratischer Politik

Die Geschichte der europfiischen Sozialdemokratie ist die Geschichte einer best~indigen Revision ihrer Wege und Ziele (Merkel 1993: 54; 2000a: 264). Nach der Spaltung der europ~iischen Arbeiterbewegung in den kommunistischen Teil auf der einen und den demokratischen Sozialismus bzw. die Sozialdemokratie 1 auf der anderen Seite wurde der Prozess der kontinuierlichen politischen Deradikalisierung der Sozialdemokratie dutch die ,,Dialektik yon Machterwerb und ideologischer M~iBigung" begtinstigt, die der modernen Demokratie eingeschrieben ist (Castles 1992: 322). Um Regierungsmacht zu erlangen, waren und sind die europ~iischen sozialdemokratischen Parteien darauf angewiesen, potentielle W~ihler auBerhalb des traditionellen Arbeitermilieus anzusprechen und Koalitionen mit nicht-sozialistischen Parteien einzugehen. Um die Frage beantworten zu k/3nnen, ob und inwiefern die sozialdemokratische Programmatik und Regierungspolitik am Ende des 20. und zu Beginn des 21. Jahrhunderts einer abermaligen Revision unterliegt, ist zunachst ein Blick in die Vergangenheit notwendig. Die Entwicklung der Sozialdemokratie bis zum Ende der 80er Jahre lgsst sich in drei Phasen unterteilen (Burnham 1996; Merkel 1996; Sassoon 1996; Schiller 1995): 1.

2.

3.

Die Entwicklungs- und Konstituierungsphase bis zum Ende des Ersten Weltkriegs, in der sich die Arbeiterparteien ausschlieBlich in der Oppositionsrolle befanden. Diese kann noch in einen Frtihsozialismus (bis 1848) und die darauf folgende Phase der organisierten Arbeiterbewegung unterteilt werden (Schiller 1995). Die zweite Phase zwischen dem Ende des Ersten Weltkriegs bzw. der Russischen Revolution und dem Ende des Zweiten Weltkriegs ist zum einen durch die Spaltung in kommunistische und sozialdemokratische Parteien gekennzeichnet, zum anderen durch die ersten Regierungsbeteiligungen sozialdemokratischer Parteien. Ab 1945 pr~igten der Ost-West-Gegensatz und der Ausbau des Wohlfahrtsstaates die Sozialdemokratie. Dieser Zeitraum kann wiederum in die als ,goldenes Zeitalter der Sozialdemokratie' bezeichnete Periode bis 1973 und die darauf folgende, h~iufig als ,Niedergangsphase' apostrophierte Periode unterteilt werden.

Hat in den 90er Jahren eine neue Phase der Sozialdemokratie begonnen, und hat damit das Ende des real existierenden Kommunismus oder Ph~inomene wie Globalisierung und Europgisierung zu einer Neu- oder Umorientierung gef'tihrt? Die Diskussion um den ,Dritten Weg' der Sozialdemokratie k6nnte jedenfalls als erstes Indiz ftir eine neuerliche Revision der Sozialdemokratie dienen. Ftir die Beantwortung dieser Frage stellt die Phase naeh 1945 die Bezugsperiode dar. Im Folgenden werden die Grundwerte sowie die traditionellen Ziele und lnstrumente sozi1

Die Begriffe,demokratischerSozialismus'und ,Sozialdemokratie'werdenhier synonymgebraucht.

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TraditionelleZiele and lnstrumentesozialdemokratischerPolitik

aldemokratischer Politik seit 1945 dargestellt, um auf dieser Grundlage die Ausgestaltung der ,Dritten Wege' beurteilen und die erneute Revisionsphase sozialdemokratischer Politik einschgtzen zu k6nnen. Einige Merkmale, die tiblicherweise zur Charakterisierung sozialdemokratischer Politik herangezogen werden wie die keynesianische Steuerung der Wirtschaft stellen keinen Selbstzweck dar, sondern dienten der Sozialdemokratie a|s Mittel, um ein bestimmtes Ziel zu erreichen (v. a. Vollbesch~iftigung and Lohnzuwachs). Neue oder verfinderte Instrumente k6nnen entweder auf neue oder ver~inderte Ziele hindeuten oder aufgrund neuer Rahmenbedingungen gew~ihlt werden und trotzdem einem identischen Ziel dienen. Daher muss eine m6gliche programmatische Revision v o n d e r Optimierung bzw. der Anpassung der Instrumente sozialdemokratischer Politik unterschieden werden (Hall 1993). Diese oft vernachl~issigte Differenzierung Rihrte zu einer Vielzahl teilweise irreffihrender Definitionen des Begriffs der ,Sozialdemokratie' bzw. des ,demokratischen Sozialismus'. 2 Die drei analytischen Ebenen Peter Halls beschreiben eine Neujustierung yon bestehenden Instrumenten (first order change), den Einsatz neuer Instrumente zur Erreichung bestehender Ziele (second order change) und drittens eine Ver~inderung der Ziele bzw. neue Zielhierarchien (third order change). Mit dem folgenden Dreischritt - zun~ichst die Grundwerte, dann die Ziele der Sozialdemokratie, schlieBlich die Mittel und Strategien zum Erreichen dieser Ziele wird ein einheitliches Profil europfiischer Sozialdemokratie entwickelt, ohne die unterschiedlichen Dimensionen des Politikwandels zu vernachl~issigen.3

Sozialdemokratische Grundwerte: das Erbe der Aufkl~irung Sozialdemokratische Werte grtinden wie die des Liberalismus in der Trias ,Freiheit, Gleichheit, Brtiderlichkeit' der Franz~Ssischen Revolution (Giddens 1997; Sotelo 1987). Aus den anthropologischen Grundannahmen, dass Menschen als Freie and Gleiche geboren werden, zur Selbstbestimmung f~ihig sind and darin nicht willktirlich beschr~inkt werden dtirfen, folgte die Forderung nach politischer Demokratie (Berki 1975: 27). Demokratie kann sowohl als Mittel zum Zweck der Erlangung von Freiheit, Gleichheit und Solidarit~it angesehen als auch als Verk~3rperung dieser Grundwerte und damit als ein Zweck an sich begriffen werden. Im Gegensatz zum klassischen Liberalismus sind aus sozialdemokratischer Sicht Freiheit und Gleichheit erst dann m~Sglich, wenn Solidarit~it (,Brtiderlichkeit~ das Handeln der Menschen untereinander verbindet and die /3konomischen Verh~iltnisse nicht dem freien Spiel der Kr~ifte iJberlassen bleiben, ,,sondern nach MaBgabe der Grundwerte in gesellschaftlicher Verantwortung organisiert werden" (Meyer 1998: 20). Die Oberzeugung, dass der Staat die Marktkr~ifte z~ihmen and die Menschen vor den Ergebnissen des Marktes schiRzen muss, war die sozialdemokratische Interpretation von Freiheit, Gleichheit und Brtiderlichkeit. Diese anspruchsvollere Definition der Grundwerte im Gegensatz zu einem rein formalen oder minimalistischen Verst~indnis wurde in der Frankfurter Grund2

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Vgl. dazu Crosland (1980: 65): ,,But the worst source of confusion is the tendency to use the word [socialism, die Autoren] to describe,not a certain kind of society, or certain values which might be attributesof a society, but particularpolicies,which are, or are thought to be, means of attainingthis kind of society,or realising these attributes." LanderspezifischeBesonderheiten mtissen bei einem solchen Vorgehen zwangslaufig zu kurz kommen. Wichtige Abweichungensollen bei der folgenden Darstellungdennoch so weit wie m0glich beracksichtigt werden.

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satzerkl~irung der Sozialistischen Internationalen von 1951 konkretisiert: ,,Das Hauptmotiv des Kapitalismus ist der pers~3nliche Profit, das des Sozialismus die Befriedigung der menschlichen Lebensbedtirfnisse. Das Sozialprodukt muss in erster Linie entsprechend den elementaren Lebensbedtirfnissen aller verteilt werden" (Sozialistische Internationale 1951: 197). Die Begriffe der ,Gleichheit' und der ,Gerechtigkeit' werden in dieser Erkl~irung der Sozialistischen Internationalen fast ausschlie61ich im Zusammenhang mit 6konomischen Fragestellungen behandelt. Sic wurden yon der Sozialdemokratie somit in erster Linie materialistisch interpretiert. In dieser Hinsicht erfuhren die Ideen der Franz~Ssischen und der Amerikanischen Revolution sogar eine Radikalisierung (Giddens 1997: 86). Auch wenn die Forderung nach einer revolution~iren Oberwindung des Kapitalismus immer weiter in den Hintergrund rtickte, wurden starke Korrekturen und Regulierungen des Wirtschaftssystems als dringend notwendig angesehen, um die Grundwerte ,Gleichheit' und ,Gerechtigkeit' realisieren zu k6nnen. Die traditionellen Ziele der Sozialdemokratie

Erst nach 1945 gaben die letzten sozialdemokratischen Parteien ihre friiheren Forderungen nach einer revolution~iren Ver~inderung der Gesellschaft zugunsten der endgialtigen Anerkennung der parlamentarischen Demokratie auf, um fortan nur noch innerhalb der Logik eines parlamentarischen Systems zu agieren (Merkel 1993:11; Schiller 1995: 53). Damit entstand die Notwendigkeit, in Wahlen einen hinreichend grol3en Teil der Bevt~lkerung zu gewinnen, um Ver~inderungen durchsetzen zu k~nnen. Bezt~glich des angestrebten Erfolgs bei Parlamentswahlen und hinsichtlich des Einflusses bei einer Regierungsbeteiligung sind nach Castles (1992) zwei Schwellen ma6geblich: Ab ca. 25% der Parlamentssitze kann eine Partei ma6geblichen Einfluss in einer Koalitionsregierung nehmen. Ab 40 % der Sitze kann sic in der Regel als st~irkste Kraft die Regierungspolitik in einer Koalition dominieren oder gar alleine regieren. Das Streben nach m~3glichst hohen Stimmanteilen wurde f'tir sozialdemokratische Parteien in Bezug auf ihre programmatische Identit~it jedoch als problematisch angesehen: ,,Leaders of class based parties must choose between a party homogenous in its class appeal but sentenced to perpetual electoral defeats or a party that struggles for electoral success at the cost of diluting its class orientation. This is the alternative presented to socialist, social democratic, labor, communist, and other parties by the particular combination of class structure and political institutions in democratic capitalist countries" (Przeworski 1985:102). Diese fatalistisch-deterministische Prognose des irreversiblen elektoralen Niedergangs sozialdemokratischer Parteien kann sowohl auf der theoretischen Ebene als auch empirisch als widerlegt gelten (Merkel 1992; 1993: 47ff.). Es ist sozialdemokratischen Parteien in der Regel bis in die 90er Jahre gelungen, ihre traditionellen W~ihler aus der Arbeiterschaft zu halten und gleichzeitig neue Schichten ftir sich zu gewinnen. Die fortgesetzte programmatische Herausforderung durch diesen wahlstrategischen Spagat blieb hingegen bestehen, auch wenn die herk6mmliche Kategorie der ,Klassenwahl' an Erkl~irungskraft verloren hat (vgl. Kapitel 3.3).

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Durch die materialistische Ausdeutung der Grundwerte nahmen (Skonomische Ziele stets eine besondere Stellung innerhalb der sozialdemokratischen Programmatik ein. Die Erfahrungen mit der Regierungszeit sozialdemokratischer Parteien bis 1945 zeigten, dass sich sozialdemokratische Parteien ohne ein fiberzeugendes wirtschaftspolitisches Konzept selbst schfidigen und diskreditieren (Merkel 1996:85 f.). Erst die ,keynesianische Revolution' konnte eine befriedigende Antwort auf die Frage geben, wie sozialdemokratische Parteien innerhalb kapitalistischer Wirtschaftsordnungen regieren sollten (Burnham 1996). Die Dominanz 6konomischer Ziele war begleitet von einem ambivalenten Verh~iltnis der Sozialdemokratie zur Erwerbst~itigkeit: Einerseits wurde Arbeit als sinnstiftend und als zentraler Aspekt menschlichen Lebens angesehen, weswegen Vollbesch~iftigung zu einem herausragenden sozialdemokratischen Ziel wurde. Andererseits wurde die Gefahr der Ausbeutung der Arbeitnehmer als eine dem Kapitalismus eingeschriebene Tendenz wahrgeo nommen. Diese Konstellation wurde durch die Rolle der Sozialdemokratie als ,Anwalt der Arbeiter', jener BevNkerungsgruppe, die am st~rksten von Arbeitsplatzverlust bedroht war, noch versch~irft. Aus der besonderen Bedeutung, die die Erwerbst~,tigkeit ffir die Sozialdemokratie hatte, folgte eine spezifische Verpflichtung des Staates denjenigen gegentiber, die nicht (mehr) arbeiten konnten oder keinen Arbeitsplatz fanden. Kranken-, Renten- und Arbeitslosenversicherungen dienten der unmittelbaren Ftirsorge. Die sozialdemokratische Vorstellung vom Schutz des Individuums vor den ungeztigelten Kr~iften des Marktes ging fiber eine Mindestsicherung bei Arbeitslosigkeit, Krankheit und Alter deutlich hinaus. Ein Wohlfahrtsstaat, der umfassend ffir steigenden Lebensstandard und Dekommodifizierung sorgen sollte, wurde zum Fluchtpunkt sozialdemokratischer Politik. Durch die staatliche Bereitstellung dieser Gtiter und Dienstleistungen, also die Entkoppelung vom Markt und seinen Mechanismen, sollte ffir alle Individuen das gleiche Recht auf pers6nliche Entfaltung gewghrleistet werden, unabh~ingig yon Einkommen und Status (Esping-Andersen 1990: 46). Die Verwirklichung des Gleichheitsgedankens durch die weitgehende Ann~iherung der materiellen LebensverhWtnisse war ein zentrales Anliegen aller Sozialdemokraten (Giddens 1999: 20). Die liberale Interpretation als Gleichheit vor dem Gesetz oder die Beschr~inkung auf Chancengleichheit gentigten dem Anspruch der traditionellen Sozialdemokratie nicht. Auch bei gleichen Chancen war die (soziale) Selektion nicht zu akzeptieren (Crosland 1980: 150 ff.). Umverteilung war also nicht nur ein Mittel, sondern wurde im Laufe der Zeit auch immer mehr zu einem zentralen sozialdemokratischen Ziel. Egalitarismus - auch und gerade verstanden als materielle Gleichheit- stellte einen unumstrittenen Referenzpunkt sozialdemokratischer Politik dar (Berki 1975: 25; Bobbio 1994: 82f.). Die Frage, ob eine pauschale Umverteilungspolitik bzw. das Streben nach m6glichst groi3er Gleichheit eventuell mit anderen sozialdemokratischen Zielen in Konkurrenz stehen k~Snnte (z.B. mit der F6rderung des Wirtschaftswachstums, s.u.), spielte in der traditionellen Sozialdemokratie kaum eine Rolle. In einem weiteren sozialdemokratischen Ziel trafen sich die Grundwerte Gleichheit und Solidaritgt. Die MachtverhNtnisse am Arbeitsplatz sollten zugunsten der Arbeiter umverteilt werden. Um das strukturelle Machtungleichgewicht zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmem aufzul/Ssen, sollte die Mitbestimmung vorangetrieben werden und die ,Demokratie am Arbeitsplatz' Einzug halten. 4 Stark organisierteArbeiterbewegungenhaben aus Sicht sozialdemokratischerParteien einen weiteren Vorzug: Die ,,konsensualeRegulierungdes industriellenKonflikts~ erh6htdie Chancenauf eine Regierungsbeteiligung linkerParteien(M. Schmidt1982: 35).

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Die bisher genannten Prgferenzen waren fur alle sozialdemokratischen Parteien bis in die 70er Jahre konstitutiv. Darfiber hinaus verfolgten sozialdemokratische Parteien noch weitere Ziele, die sich jedoch zun~chst nicht als Kriterium ftir die Beschreibung eines spezifisch sozialdemokratischen Profils eignen. Dazu gehi3ren Wirtschaftswachstum, Preisstabilitgt und solide Staatsfinanzen. Erst wenn sich diese Ziele gegenseitig behindern oder gar ausschliegen, also Zielkonflikte festzustellen sind, werden die Unterschiede zu konservatiyen, liberalen oder Zentrumsparteien deutlich. Far die 60er Jahre wurde versucht, eine Pr~iferenz sozialdemokratischer Parteien ftir Vollbesch~iftigung und Einkommensgleichheit gegentiber Preisstabilitgt und Wirtschaftswachstum nachzuweisen (Hibbs 1977; kritisch dazu M. Schmidt 1982). Auch flit die 80er Jahre war man bestrebt, charakteristische Merkmale einer sozialdemokratischen Politik zu erkennen. Der Befund lautete ,Umverteilung vor Wirtschaftswachstum' (Boix 1998). Dies gilt so lange, wie m~Sgliche negative Auswirkungen auf das Wirtschaftswachstum und die Kosten der Umverteilung ftir die Mehrheit der Wghler nicht zu grog wurden, also der Erfolg bei den ngchsten Wahlen nicht gef~ihrdet wurde. Konservative Parteien richteten ihre Politik hingegen vor allem am Wirtschaftswachstum aus; Umverteilung fand nut in solchen Fgllen statt, in denen kein Zielkonflikt in Form eines geringeren Wachstums erwartet wurde (ebd.: 4 ff.). Im Verlauf der hier beschriebenen Periode von 1945 bis zum Ende der 80er Jahre haben sich diese Ziele nur geringftigig vergndert. Einige neue Ziele sind jedoch hinzugekommen. Dazu gehOrt vor allem die Integration yon iSkologischen, gesellschaftlich-emanzipatorischen und postmaterialistischen Yhemen in den Zielkatalog. Strategien und Mittel der Durchsetzung sozialdemokratischer Ziele Die Grundwerte und Ziele sozialdemokratischer Parteien in unterschiedlichen europgischen Lgndern lassen sich aufgrund ihres hohen Abstraktionsgrades noch relativ einfach zusammenfassen. Das gleiche Anliegen gestaltet sich bei den Strategien, Instrumenten und policies wesentlich schwieriger. Weft sich der Kontext, in dem sozialdemokratische Parteien regieren, in vielerlei Hinsicht unterscheidet, sind Strategien und Instrumente heterogener als Grundwerte und Ziele. Das jeweilige Parteiensystem und der Parteienwettbewerb, die Beziehung zu den Gewerkschaften, die sozio6konomischen Gesellschaftsstrukturen sowie die Offenheit und Wettbewerbsf~ihigkeit der Volkswirtschaften sind nur einige Variablen, die zu unterschiedlichen ,Wegen' fiihren k6nnen (Clift 2004). Dennoch lassen sich einige zentrale Instrumente sozialdemokratischer Politik identifizieren.

Sozialdemokratische Wirtschaflspolitik Ein zentrales Instrument sozialdemokratischer Parteien war bis zum Ende des ,goldenen Zeitalters' die keynesianische Wirtschaftspolitik. Ftir die Sozialdemokratie war die Akzeptanz des Kapitalismus nur dann m6glich, wenn iSkonomische Krisen vermieden wurden, die Massenarbeitslosigkeit und soziale Unsicherheit hervorriefen. Die erfolgreiche Steuerung der Wirtschaftsablgufe im Kapitalismus war far die Sozialdemokratie daher unerl~isslich (Scharpf 1987: 45). Nachdem das Marktprinzip aus Effizienzgrtinden yon den Sozialdemokraten akzeptiert worden war, war es der Keynesianismus, der Demokratie und Kapitalis-

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mus miteinander vers~Shnen sollte. Die distributive Ausrichtung der Steuerungs- und Konjunkturpolitik zugunsten der Lohnabh~ingigen land ihre Entsprechung in einer fundierten tikonomischen Theorie. Die partikularen Interessen der Arbeiter und unteren Schichten befanden sich innerhalb des Keynesianismus im Einklang mit dem volkswirtschaftlichen Gesamtinteresse (Przeworski 1985: 207). Im Gegensatz zur klassischen Theorie wurden Preise und L6hne in der keynesianischen Theorie nicht als vollst~indig flexibel angenommen. Eine Volkswirtschaft steuert nicht automatisch auf ein wirtschaftliches Gleichgewicht mit Vollbeschaftigung zu: Aufgrund der unflexiblen L/Shne und Preise k6nnen Situationen mit suboptimaler Produktionsleistung und Unterbesch~iftigung dauerhaft sein, die ,unsichtbare Hand' des Preismechanismus greift mitunter ins Leere. Anstelle der ,unsichtbaren Hand' wurde nun dem ,staatlichen Arm' die Fghigkeit zugesprochen, eine Volkswirtschaft aus der Unterbesch~iftigung ftihren zu k6nnen. Mit Hilfe geld- oder fiskalpolitischer MaBnahmen sollte die gesamtwirtschaftliche Nachfrage erh6ht und das Niveau der Produktionsleistung und Besch~iftigung gesteigert werden. Das Gleiche gilt umgekehrt flJr Wachstumsphasen mit Inflationsgefahren: Durch geringere staatliche Ausgaben oder eine restriktive Geldpolitik wird das Wirtschaftswachsturn auf ein vertrggliches Niveau gedrosselt. Die wichtigsten Instrumente einer solchen keynesianischen Wirtschaftspolitik waren eine expansive bzw. restriktive Geld-, Fiskal und Lohnpolitik sowie die Auf- oder Abwertung des Wechselkurses. Nicht in allen L~indern wurden diese Instrumente gleichermal3en konsequent eingesetzt. Dagegen machten in jenen Lgndern, wo dies geschah, auch btirgerliche Parteien den Keynesianismus eine Zeit lang zur Grundlage ihrer wirtschaftspolitischen Entscheidungen) Der Keynesianismus bot Steuerungselemente, deren Effektivitat wesentlich vonder richtigen Interpretation der Wirtschaftslage abhing. Je nach Ausgestaltung der makro(Skonomischen (Problem-)Lage wirkt eine expansiv oder restriktiv eingesetzte Finanz-, Geldoder Lohnpolitik krisenversch~irfend oder -d~impfend. Zudem zeigte sich, dass diese ~Skonomische Theorie relativ anspruchsvolle Bedingungen an weitere wirtschaftspolitische Akteure und Institutionen stellt (Scharpf 1987). An erster Stelle ist die Lohnpolitik zu nennen, deren Ausgestaltung gleichzeitig die H~he der Nachfrage und der Produktionskosten beeinflusst. Sie steht dem Zugriff der Regierungspolitik aber nur unter besonderen Bedingungen often. Ein groBer 6ffentlicher Sektor, der zum sozialdemokratischen Politikinstrument avancierte, und zentralisierte Gewerkschaften mit einem hohen Organisationsgrad erleichtern die Koordination erheblich. Umgekehrt sind die Gestaltungsm6glichkeiten in der Finanz- und Geldpolitik dann beschr~.nkt, wenn ein fdderaler Staatsaufbau und eine unabh~ingige Zentralbank die Steuerung erschweren (ebd.: 252 ff.). Die besondere Charakteristik der wirtschaftlichen Krise von 1973 (,Stagflation') stellte ein Problem dar, auf das die konventionelle keynesianische Nachfragesteuerung keine Antwort hatte. Sozialdemokratische Parteien standen dem Zielkonflikt zwischen Inflationsbekfimpfung und Vollbeschgftigung hilflos gegen•ber. Seit Mitre der 70er Jahre waren die Instrumente der keynesianischen Steuerung in zunehmendem MaBe nicht mehr dazu geeignet, sozialdemokratische Ziele zu verwirklichen (Kesselmann 1996; Merkel 1993: 21ff.; Scharpf 1987: 294ff.). Das lag zum einen an der wachsenden Integration der Finanz- und G~itermgrkte, die den ,Keynesianismus in einem Lande' unm6glich machte. Aber auch das Ende der mit hohen Wachstumsraten einhergehenden Nachhol- und Aufbauphase nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs sowie der wirtschaftstheoretische und wirtschaftspolitische 5

Zum BeispielGroBbritannienunter EdwardHeath oderdie USA in der RegierungszeitNixons.

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Paradigmenwechsel in den 80er Jahren hin zum Monetarismus und Fiskalkonservatismus verdrfingten die unterschiedlichen Spielarten des Keynesianismus in der Politik sozialdemokratischer Regierungen (Merkel 1993; Przeworski 1985; Scharpf 1987). Schweden war in wirtschaftspolitischer Hinsicht ein Sonderfall. Dort wurde zu Beginn der 50er Jahre das Rehn-Meidner-Modell entwickelt, weil das keynesianische Instrumentarium sich der Situation als nicht angemessen erwies. 6 Das yon den Gewerkschafts6konomen Rehn und Meidner entwickelte Modell hatte wenig mit den keynesianisch inspirierten Magnahmen der meisten anderen L~inder gemein. 7 Vielmehr kombinierte es eine restriktive Budget- mit einer aktiven Angebotspolitik, flankiert yon einer zentralisierten moderaten Lohnpolitik. Diese ,Lohnpolitik der unteren Linie' orientierte sich nicht an der Profitabilitfit der Unternehmen und wirkte daher als ,Produktivit~tspeitsche', da sie unprofitable Firmen aus dem Markt dr~ngte und profitablen h6here Gewinne erm6glichte. Die Re-Investition dieser Gewinne wurde durch eine entsprechende Politik stark gefdrdert. Um die sozialen Folgen dieses Prozesses abzumildern, etablierte der Staat eine ausgebaute aktive Arbeitsmarktpolitik, die v.a. auf Unterstfitzung bei der Stellensuche und beim Umzug, bei Berufausbildung und Umschulung setzte. Sowohl bei den Investitionsbedingungen als auch beim Arbeitskr~ifteangebot setzte die Politik in erster Linie auf die Angebotsseite. Bedingung far dieses Modell war die Zentralisierung der Lohnverhandlungen und die Zur~ickhaltung der Gewerkschaften, die durch den ausgebauten Wohlfahrtsstaat honoriert wurde. Aufgrund der 6konomischen Konstellation in Schweden wurden dort angebotspolitische Instrumente frt~her intensiv eingesetzt als in anderen europgischen Lfindern. Zu Beginn der 80er Jahre wurde jedoch auch hier die keynesianische Wirtschaftspolitik vom Paradigma der supply-side economics abgel6st. Angebotsseitige Instrumente dominierten nun die Wirtschaftspolitik in den meisten europgischen L~ndern. Auch far das neue wirtschaftspolitische Paradigma wurde versucht, parteipolitische Politikmuster zu identifizieren. Die Studie von Caries Boix (1998) unterscheidet zwischen der Angebotspolitik konservativer und sozialdemokratischer Regierungen. Die sozialdemokratische Angebotspolitik besteht aus einer Steigerung der Ausgaben far Human- und Festkapital. Dadurch sollen die Arbeitsproduktivit~it und die Kapitalrendite gesteigert werden. Insbesondere durch die Steigerung der Arbeitsproduktivit~it der Geringqualifizierten und die besondere F(Srderung strukturschwacher Regionen sollen nicht nur die Effizienz und Wettbewerbsf~higkeit der Volkswirtschaft erh6ht werden. H6here L6hne und eine homogenere Einkommensverteilung werden ebenfalls erwartet (Boix 1998:11). Diese staatlichen Investitionen bringen zwei Probleme mit sich: Sind die far die Investitionen notwendigen Steuern zu hoch, droht die Unterstfitzung der far den Wahterfolg wichtigen Mittelschicht verloren zu gehen und zudem wird die private lnvestitionsneigung verringert. Zu niedrige Steuern hingegen stehen im Widerspruch zu den Umverteilungserwartungen der linken Wghlerschicht und gef'ghrden die Umsetzung der Investitionsstrategie. Das zweite Dilemma betrifft die H6he der staatlichen Investitionen: Hier muss zwischen Sozialinvestitionen und Sozialtransfers abgewogen wetden. Gehen die Investitionen zu Lasten der Transfers, ist erneut die Untersttitzung der Stammw~hlerschaft (insbesondere der Geringqualifizierten) gef'~ihrdet. Die Beibehaltung der Sozialtransfers und gleichzeitige intensive Sozialinvestitionen erfordern h~Shere Steuern. Doch hierfar fehlt wiederum die Unterstfitzung der Mittelschicht (Boix 1998: 44ff.). Die 6 7

Eine groge Nachfragenach Exportg~iternwar kombiniertmit einemArbeitskr0.ftemangelund hohen Inflationsraten. Zu einer detaillierten Darstellungdes Rehn-Meidner-Modellsvgl. Hinrichs/Merke11987und Erixon 1999.

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TraditionelleZiele und InstrumentesozialdemokratischerPolitik

Steuerpolitik ist offensichtlich ein ebenso zentrales wie kritisches Instrument ft~r sozialdemokratische Parteien. Schon in den 80er Jahren zeigte sich eine Abkehr vom Keynesianismus in der wirtschaftspolitischen Strategie der sozialdemokratischen Parteien. Elemente wie eine aktive Arbeitsmarktpolitik und Sozialinvestitionen, die sp~iter in der ,Dritte-Wege'-Debatte auftauchten, wurden schon damals diskutiert. Sozialdemokratische Steuerpolitik

Well dem Staat eine wichtige Rolle bei der Anngherung an die Ziele Umverteilung und Dekommodifzierung zukommt, sind Steuern ein zentrales Mittel zum Erreichen dieser Zwecke (zur fiskalisch-administrativen Funktion der Steuern vgl. Wagschal 2003: 260). Der bereits angedeutete und weiter unten ngher ausgeffihrte st~irkere Rtickgriff der Sozialdemokratie auf staatliche Leistungen erfordert hOhere Staatseinnahmen. Dieser positive Zusammenhang von sozialdemokratischen Regierungen und h6heren Staatseinnahmen wurde in mehreren Studien nachgewiesen (Castles 1999; Huber/Ragin/Stephens 1993). Auch in der Progressivit~it der Steuersysteme liegen sich parteipolitische Einflfisse nachweisen. Diese Korrelation beschr~inkte sich in den 70er Jahren auf den Zusammenhang yon Linksregierungen (untersttRzt von starken Gewerkschaften) und der H6he des Spitzensteuersatzes (Garrett 1998:89 ff.). Die 80er Jahre waren hingegen gepr~igt von einer deutlichen Tendenz zu niedrigeren Spitzensteuersfitzen und einer abnehmenden Progressivit~it der Steuersysteme Europas. Hier ergab der parteipolitische Variablentest eine gr66ere Resistenz von Linksregierungen diesem Trend gegent~ber (ebd.). Hinsichtlich der Unternehmensbesteuerung zeigt sich ein uneinheitliches Bild. Auch wenn in vielen OECD-Lgndern die Unternehmensteuersgtze seit 1980 gesenkt wurden, blieb das Steueraufkommen weitgehend stabil (Wagschal 2003: 278). Dies h~ngt vor allem mit der Verbreiterung der Steuerbasis zusammen, die mit den meisten Reformen einherging. Ein parteipolitischer Bias ist hier in schw~icherer Form festzustellen und verl~iuft entgegen der Erwartung: Garretts left power index s korreliert negativ mit der H6he der Unternehmensbesteuerung, auch wenn dieser Befund in den 80er Jahren schwficher geworden ist (Garrett 1998: 87). Nach einem Rtickgang bis zum Beginn der 70er Jahre blieb der Anteil der Konsumsteuern am Gesamtsteueraufkommen weitgehend stabil. Der Zusammenhang mit Linksregierungen ist positiv, was aufgrund der regressiven Wirkung der Konsumsteuern zungchst verbltffft. Auf dieser Aggregatebene bleiben jedoch Ausnahmeregelungen f'fir bestimmte Produkte (Nahrung, Kinderbekleidung etc.) unberficksichtigt, so dass eine genaue Aussage t~ber die Verteilungswirkung nicht zu treffen ist (ebd.: 88). Das steuerpolitische Instrumentarium der Sozialdemokratie war durch insgesamt hOhere Abgabenquoten sowie eine stgrkere Progressivitgt des Steuersystems gekennzeichnet. Dieser parteipolitische Einfluss hat jedoch in den 80er Jahren tendenziell abgenommen.

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Zur Kritik an der Fallauswahl, Variablenkonzeptionund Untersuchungszeitraum in Garretts Studie vgl. Zohlnh&er2003d: 63f.

TraditionelleZiele und lnstrumentesozialdemokratischerPolitik

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Sozialdemokratische Sozialpolitik W~ihrend die genannten Instrumente vor allem dazu dienen sollten, Wachstum, Vollbesch~ifiigung und Umverteilung herbeizufiihren, kommt dem Sozialstaat in erster Linie die Rolle zu, pers6nliche Lebensrisiken abzumildern. Der Sozialstaat war allerdings hie ein Konzept, dass ausschlie61ich yon sozialdemokratischen Parteien gef'6rdert wurde. Einen Hinweis darauf geben zuallererst seine Ursprfinge. Die ersten wohlfahrtsstaatlichen Entwicklungen in Frankreich, Deutschland und Osterreich vollzogen sich in einem nationalistischen, anti-revolution~iren und anti-demokratischen Geist (Esping-Andersen 1990: 10ft.). Diese Wurzeln erkl~iren auch, warum den Institutionen des Wohlfahrtsstaats nicht zwangsl~iufig eine egalit~ire Tendenz innewohnt. Die historischen ,Grundformen' weisen spezifische Stratifizierungsmuster auf: Im auf Armenf't~rsorge konzentrierten liberalen Wohlfahrtsstaat sind die Leistungen stark an Bediirftigkeitsprfifungen gebunden, der Sozialversicherungsstaat Bismarcks spiegelt bestehende Statusunterschiede wider und reproduziert sie. Dieser ,konservative' Sozialstaatstyp hat zudem durch zahlreiche berufsstandsspezifische Versicherungen das Entstehen einer homogenen Gruppe der Lohnempffinger erfolgreich verhindert (ebd.: 24). Es lassen sich demgegent~ber auch einige Merkmale herausfiltern, die ein t~berwiegend sozialdemokratiseh gepr~gter Wohlfahrtsstaat aufweist. Dieser orientiert sich am Individuum (im Gegensatz zu der yon konservativen Parteien bevorzugten subsidigren Ausrichtung), die Leistungen sind universell (im Gegensatz zu klassen- oder berufsstandsspezifischen Programmen) und die sozialen Rechte wurden fiber die Mindestsicherung hinaus ausgeweitet und institutionell abgesichert. Diese Kombination bildete den Kern der sozialdemokratischen Dekommodifizierung (ebd.: 46f.; Esping-Andersen 1999: 78ff.). Pfadabh~ngigkeiten und institutionelle Schranken haben in Lgndern ohne sozialdemokratische Parteien mit hegemonialer Stellung die Entwicklung eines solchen Wohlfahrtsstaats behindert. Dennoch l~sst sich im Gegensatz zu einkommenssichernden Transferleistungen durch Sozialversicherungen, wie sie yon christdemokratischen Parteien bevorzugt wurden, im Rahmen dieser Pfadabh~ngigkeiten yon einer sozialdemokratischen Pr~iferenz ft~r den Ausbau des (Sffentlichen Dienstleistungssektors sprechen. Diese Art des Ausbaus des Wohlfahrtsstaats, der sowohl besch~iftigungspolitischen Zielen wie auch der F6rderung der Gleichberechtigung yon Mgnnern und Frauen entsprach, lfisst sich unter anderem an der positiven Korrelation yon sozialdemokratisehen Kabinettssitzanteilen und dem Anteil 6ffentlich Besch~iftigter ablesen (Siegel 2002:60 f.). Gleichgtiltig, welchem Typ der Wohlfahrtsstaat jeweils zuzurechnen war, sein Wachsturn schien nach dem Zweiten Weltkrieg lange unaufhaltbar. Nach und nach hatte sich ein ,,sozialstaatlicher Kompromil3" durchgesetzt, der eine Grundlage bildete, ,,vonder in unseren Breiten jede Politik ausgehen mu6" (Habermas 1990: 197). Seit Ende der 70er Jahre konnte der weitere Ausbau des Sozialstaats aufgrund finanzieller und 6konomischer Restriktionen jedoch nicht mehr fortgefifhrt werden bzw. die traditionellen Mittel sozialstaatlicher Politik entzogen sich zunehmend dem Zugriff der Regierungen (Scharpf 2000b). Dennoch haben sich sozialdemokratische Parteien diesen Restriktionen besonders stark zu widersetzen versucht, wie der positive Zusammenhang yon Staatsausgaben und Linksregierungen bis 1990 zeigt. Vor allem bei stark in den Weltmarkt integrierten National6konomien war diese Tendenz zu erkennen (Garrett 1998:76 ff.), auch wenn andere Studien zeigen, dass der Einfluss der Parteien auf die H6he der Sozialausgaben schwficher geworden ist (Siegel 2002). Es bleibt festzuhalten, dass umfangreiche, im besten Fall universelle

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TraditionelleZieleund InstrumentesozialdemokratischerPolitik

Sozialstaatsleistungen eines der wichtigsten Instrumente sozialdemokratischer Parteien waren.

Korporatismus als sozialdemokratisches Instrument Korporatistische Strukturen sollten dazu dienen, kapitalistischen Ausbeutungsverh~iltnissen einen Riegel vorzuschieben und der Arbeiterklasse eine bessere Machtposition zu verschaffen.9 Der Korporatismus wurde gar als ,,h6chste Stufe der Sozialdemokratie" bezeichnet (Jessop 1979: 207). Von anderer Seite wurde er jedoch auch als Verrat an der Arbeiterbewegung gebrandmarkt und als ,Z~ihmung' der Arbeiterklasse durch reformistische sozialdemokratische Parteien beschrieben (Panitch 1981). Unabh~ingig vonder normativen Bewertung lassen sich jedoch einige tiberlappende Interessen sozialdemokratischer Parteien und der Gewerkschaftsbewegung feststellen. Zum einen sind Verhandlungsl(Ssungen und Kompromisse leichter zu erreichen, wenn organisierte Interessen in den Entscheidungsprozess direkt eingebunden sind. Zum anderen kann die Einbeziehung der Arbeiterbewegung in die Politikformulierung und -implementation als Ausweitung der sozialdemokratischen Sphgre betrachtet werden (Hicks 1999: 150). Zudem wird die Regierung von Legitimationsaufgaben gegenfiber der Wghlerschaft entlastet, denn die Gewerkschaften mfissen diese bei korporatistischen Strukturen teilweise fibernehmen. Schlieglich k(Snnen sozialdemokratische Parteien den Transfer politischer und 6konomischer Ressourcen mit der eigenen organisatorischen Reproduktion verkntipfen (Rothstein 1987: 307). Zu den wichtigsten Ressourcen der Gewerkschaften geh6ren zweifelsohne die Wghlerstimmen und die finanzielle Unterstatzung. Femer macht die Einbindung der Gewerkschaften in das wirtschaftspolitische Konzept ein korporatistisches Regime aus sozialdemokratischer Perspektive erstrebenswert. Die Existenz einer solchen institutionellen Struktur wurde zeitweilig sogar zur Funktionsbedingung einer erfolgreichen sozialdemokratischen Wirtschaftspolitik erkl~irt: ,,Wenn also die sozialdemokratisch-keynesianische Koordination fiberhaupt eine Chance haben soil, dann ist sic in der Tat angewiesen auf institutionelte Mechanismen, die partikulgre Interessenkalkt~le durch die Orientierung am gemeinsamen Interesse aller Gewerkschaften ersetzen k6nnen" (Scharpf 1987: 221). Auch empirische Studien haben diesen Zusammenhang von sozialdemokratischen Regierungen und Korporatismus belegt (Garret 1998; Hicks 1999; WeBels 1999). Der wirtschaftspolitische Umschwung zu den supply-side economics in den 80er Jahren schien diese Verbindung jedoch erodieren zu lassen. Weder die sozialdemokratische noch die konservative Angebotspolitik war laut prominenten Befunden auf koordinierende Mechanismen angewiesen (Scharpf 1987; Boix 1998: 38). Dem wird entgegengehalten, dass lediglich andere und komplexere Formen des Korporatismus auftauchten (Hassel 1998, 2003; Regini 2000), dass die sozialdemokratisch-korporatistischen Regime auch den Herausforderungen des 21. Jahrhunderts gewachsen seien (Garrett 1998) oder dass die Globalisierung eine neue Problemlage entstehen lieBe, zu deren L6sung (erneuerte) korporatistische Strukturen in besonderer Weise geeignet seien (WeBels 1999).

9

Zu einerObersichtunterschiedlicherKorporatismustheorienvgl. Reutter1991.

TraditionelleZiele und lnstrumente sozialdemokratischerPolitik

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Fazit F~itlt es noch relativ leicht, far das ,goldene Zeitalter der Sozialdemokratie' ein kohfirentes Bild der Ziele und Instrumente nachzuzeichnen, setzt zum Ende der 70er Jahre ein Ver~nderungsprozess ein, yon dem auch sozialdemokratische Parteien nicht unberiJhrt blieben. Peter Halls Befund ist eindeutig: ,,In other words, there were anomalies in the Kuhnian sense, which called into question the adequacy of Keynesian analyses of the economy" (Hall 1993: 285). Diese Anomalien ftihren zu untibersehbaren Richtungswechseln der Politik. Nimmt man jedoch eine Parteifamilie in den Blick, sind die Ver~inderungen weniger offensichtlich und dramatisch, aber nichtsdestoweniger erkennbar (Tabelle 2.1).

Tabelle 2.1: Wandel der traditionellen sozialdemokratische Ziele und Instrumente Fiskalpolitik Handlungsleitende Grundwerte TraditionellesPolitikziel .~ Traditionelle Politikinstrumente

~. a~

Besch/iftigu ngspolitik Freiheit,Gleichheit,Solidarit~t

Umverteilung Progressive Steuerpolitik; Ausbau der Staatsausgaben; Konjunkturpolitik

Beginnende Ver~,nderung Haushaltskonsolidierung in den Politikzielen schw~cht Prioritgtder Umverteilung EinsetzenderWandel der Politikinstrumente

Sozialpolitik

Abschwgchungder Progression; Konsolidierungder Staatsausgaben; Rt~ckzugder Konjunkmrpolitik

Vollbeschfiftigung

Dekommodifizierung

Keynesianische Ausbau des Nachfragesteuerung; Wohlfahrtsstaats; 6ffentliche Bereitstellung staatlicher Beschfiftigung; Dienstleistungen Arbeitsmarktregulierung Weiterhin Gedanke des kollektiven Vollbeschaftigung Sozialschutzesschw~cht Priorit~tder Dekommodifizierung AufnahmeangebotsStatus-quo-Sicherung orientierter Elemente; des Wohlfahrtsstaats Verknappungdes Arbeitsangebots durch Arbeitszeitverkarzung und Fr/ihverrentung

Mit Beginn der 80er Jahre ist zun~chst eine Ver~indemng der Instrumente der Sozialdemokratie zu beobachten. Die Grenzen der Konjunkturpolitik wurden sichtbar und auch steuerpolitisch wurden die Unterschiede zwischen sozialdemokratischen Regierungen und Regierungen aus anderen Parteifamilien geringer. Der Wandel auf der Ebene der Instrumente (second order change) ist ein Hinweis auf m6gliche Ver~inderungen bei den Zielen (third order change). Auch wenn man nicht von einer Aufgabe des Umverteilungsziels sprechen kann, so ist das Ziel der Haushaltskonsolidierung hinzugetreten. Der nicht notwendige, abet in der Realit~t oft zu beobachtende Zielkonflikt yon Konsolidierung und Umverteilung schwgchte die vormals dominierende Position des Umverteilungsziels. Auch in der Besch~iftigungspolitik ist eine Ver~inderung der Instrumente zu erkennen. Hier setzte eine Umorientierung der Sozialdemokratie von einer nachfrageorientierten Politik hin zu angebotspolitischen Instrumenten ein. Allerdings lgsst sich in diesem Politikfeld kein Wandel aufder Ebene der Ziele erkennen. In der Sozialpolitik zeigt sich hingegen, dass die Prioritgt einer umfassenden Dekommodifizierung abgeschw~icht wurde. Zunehmend trat der Gedanke in den Vordergrund, in erster Linie ft~r einen kollektiven Sozialschutz auf einem be-

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Traditionelle Ziele und Instrumente sozialdemokratischerPolitik

stimmten Niveau zu sorgen und generell den bestehenden Status quo des Wohlfahrtsstaats zu erhalten. Fasst man die Entwicklungen in den drei Politikfeldern zusammen, wird zweierlei deutlich: Zum einen werden die traditionellen Instrumente durch neue verdrangt. Zum anderen spiegelt sich dieser Prozess auf der Ebene der Ziele bis zum Ende der 80er Jahre nicht in der gleichen Deutlichkeit wider. Hier ist vielmehr eine Heterogenisierung festzustellen, die nicht nur zu Zielkonflikten innerhalb eines Politikfeldes fiihrt. Vor allem zwischen den Politikfeldern verstfirken sich die Zielkonflikte. Das wird z. B. an der Frtihverrentungspolitik deutlich, die aus besch~ifiigungspolitischen Grtinden verfolgt wurde, die Sozialpolitik jedoch vor enorme Herausforderungen stellte und schlieBlich mit dem Konsolidierungziel in der Haushaltspolitik kollidierte. Das Fehlen eines schltissigen Politikkonzepts und konkurrierende Paradigmen liel3en es nicht zu, die Zielkonflikte in die eine oder andere Richtung zu 16sen. Der ,dritte Weg der Sozialdemokratie' wurde als Uberwindung dieser Situation vorgeschlagen. Bevor dieses angeblich neue Paradigma in seinen Inhalten, Auswirkungen und seiner Reichweite untersucht wird, gilt es, sein Umfeld genauer in den Blick zu nehmen. Denn die Ursprtinge ~ r die yon Hall als ,Kuhn'sche Anomalien' geschilderten Ph~inomene traten immer deutlicher zu Tage. In den 90er Jahren haben sich die Herausforderungen der Globalisierung, der europ~iischen Integration und des demographischen Wandels intensiviert. Das folgende Kapitel soll kl~iren, welchen Veranderungsdruck diese Entwicklungen auf die sozialdemokratischen Parteien austibten und welche Optionen ftir einen erfolgreichen Politikwandel zur Verf'tigung standen.

3

Herausforderungen der Sozialdemokratie

3.1 Die Globalisierung als Herausforderung fiir die Sozialdemokratie 3.1.1

Globalisierung als materielle Restriktion

Far die Strategie sozialdemokratischer Parteien in der Fiskal-, Sozial- und Besch~iftigungspolitik stellt die Zunahme grenztiberschreitender Str6me von Waren, Dienstleistungen und Kapital (Bernauer 2000: 28) eine zentrale Ver~inderung dar] Drei Entwicklungen, die sich gegenseitig bedingen und verst~irken, sind Far die Wirtschaftspolitik nationaler Regierungen besonders relevant: erstens die Zunahme des internationalen Gtiterhandels, zweitens die Verflechtung der Produktionsstandorte und der Direktinvestitionen und drittens die Entstehung eines internationalen Finanzmarktes sowie neuer Finanzinstrumente. Die Internationalisierung der M~irkte schrgnkt die Optionen erheblich ein, die (sozialdemokratischen) Parteien zur Erreichung ihrer Ziele zur VerFtigung stehen. 2 Das AusmaB dieser Einschrgnkung ist jedoch stark umstritten. Gem~ig einer ersten Argumentationslinie bedeutet die fortschreitende Globalisierung der M~irkte eine entscheidende Restriktion der Autonomie staatlicher Wirtschafts- und Sozialpolitik, die zu einschneidenden Verfinderungen im Bereich der Wohlfahrtsstaatlichkeit zwinge. Dem Staat k~imen die Instrumente abhanden, eine den Marktkrgften entgegenstehende Politik zu verfolgen (Strange 1995). Optimistische Positionen innerhalb dieses Ansatzes (z. B. Siebert 1998) gehen davon aus, dass die Globalisierung die volkswirtschaftlich positiven Wirkungen der Marktkrgfte erst voll entfaltet, da sie als Produktivitgtspeitsche (Rodemer/Dicke 2000) wirkt und damit Wohlfahrtsgewinne erzeugt (Helleiner 1994). Diesen Positionen ist die Erwartung gemein, dass sich die nationalen Volkswirtschaften und Sozialsysteme wegen der Beschr~inkungen durch die Globalisierung mittelfristig einem neoliberalen Marktmodell ann~ihern mt~ssten (Cerny 1997; Strange 1997). Verhalten-optimistische Positionen (z.B. Scharpf 1997, 1999) weisen eine solche deterministische, allgemeing~ltige Wirkung Uber alle Politikfelder hinweg zurt~ck. Aufgrund unterschiedlicher Handlungskontexte fielen die Herausforderungen unterschiedlich aus und den handelnden Akteuren verblieben mehrere Optionen. In einzelnen Politikfeldern k6nnten entsprechend der jeweiligen Pr~ferenzen unterschiedliche MaBnahmen und Strategien gewghlt werden. Auch in Zukunft seien unterschiedliche nationale Pfade und eine Divergenz der politisch-~Skonomischen Systeme zu erwarten. Einem zweiten Argumentationsstrang zufolge wird das Ausmag der Globalisierung bzw. ihre Auswirkungen auf nationalstaatliche Politik welt iibersch~itzt, die Handlungsf~i1 2

Es handelt sich dabei um den OkonomischenTeil einer Entwicklung, die sich auf unterschiedlichenFeldem der weltweitensozialen Beziehungenvollziehtund in ihrer Gesamtheit,komplexeGlobalisierung'genannt werden kann (Beck 1997; HOffe1999: 13-36;Menze11998). Die r Globalisierungl~.sstsich als eine ,materiell-0konomischeRestriktion'(M. Schmidt 1992) charakterisieren, durch die sich die faktische Handlungsfahigkeitder Regierungen verringert, ohne dabei formell ihre Souverfmitateinzuschr~nken.

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Herausforderungender Sozialdemokratie

higkeit der Staaten sei tats~ichlich unvermindert (Krugman 1999). Die gegenwgrtigen wirtschaftlichen und sozialen Probleme werden vor allem systemintern verortet (Elsenhans 2000; Fligstein 2000). Die Globalisierung verstarke die Probleme allenfalls. Die heutige 6konomische Verflechtung, so das Argument, sei im Grunde nur die Wiederherstellung des durch zwei Weltkriege unterbrochenen Zustandes (Bairoch 1996; Helleiner 1994; Hirst/ Thompson 1996: 18-50; Pliarnper 1999). Die Erkenntnis, dass der jetzige Stand der internationalen Verflechtung in der Wirtschaftsgeschichte nicht pr~izedenzlos ist, sagt jedoch nichts tiber die gegenw~irtigen Herausforderungen ftir die politischen Akteure aus. Ein wichtiger Unterschied zur Verflechtung im 19. Jahrhundert liegt in der Position der nationalen Regierungen. Das nationalstaatliche Regieren in einer Massendemokratie, in der die W~ihlerschaft Wohlfahrtsleistungen erwartet und die negativen Auswirkungen der Weltwirtschaft schon aus wahlstrategischen Grtinden moderiert werden mtissen, bedeutet im Vergleich zu vordemokratischen politischen Systemen einen breiteren Handlungskatalog und einen Aufgabenzuwachs (Rodrik 2000: 16). Vor allem die ausgebaute Wohlfahrtsstaatlichkeit der europ~iischen Staaten ist ein neues Element, dessen Bestandslogik die Staaten ganz anders auf die Globalisierung reagieren lgsst als die yon der Intensivierung des internationalen Handels betroffenen Staaten im 19. Jahrhundert. Geht man davon aus, dass die Globalisierung markt~Sffnende und marktkonforme Politik begtinstigt, so werden die politischen Optionen einer regierenden sozialdemokratischen Partei davon beeinflusst. Die materiellen Zw~inge der Globalisierung wirken sich insbesondere auf die Auswahl der Strategien und Instrumente aus (vgl. Kapitel 2). Selbst wenn die traditionellen Ziele Vollbesch~iftigung, Umverteilung und Dekommodifizierung dieselben bleiben, bedarf es nun anderer Instrumente und Politiken, um diese Ziele zu erreichen. Werden keine Instrumente gefunden, die yon der Globalisierung nicht entwertet werden, k6nnte dies zum Ende einer spezifisch sozialdemokratischen Variante kapitalistischer Gesellschaften ft~hren. Beachten sozialdemokratische Parteien die yon der 6konomischen Integration aufgestellten Imperative bei ihrer Politik nicht, k6nnen sic weder ihre besonderen gesellschaftlichen Ziele erreichen noch die Probleme der Wirtschaft Ibsen. Unter den ver~inderten Bedingungen, so die pessimistische Aussicht, seien weder politics within markets noch politics against markets m6glich. Globalisierung im gesellschaftlichen Diskurs Unabh~ingig von den tats~ichlichen Beschdinkungen sozialdemokratischer Politik wird die Globalisierung auch dann zur Restriktion, wenn sich die verrneintlich beschrgnkenden Wirkungen der Globalisierung im Diskurs verselbstst~indigen und vonder Offentlichkeit und relevanten Eliten als Handlungsbegrenzung perzipiert und akzeptiert werden (Rosamond 1999; V. Schmidt 2002). Eine ,geglaubte' Globalisierung wird ftir die Sozialdemokratie zur Einschr~inkung, wenn sie eine Politik betreiben will, die in der Uberzeugung der Offentlichkeit nicht den Globalisierungserfordernissen entspricht und als unvereinbar mit den realen Umst~inden angesehen wird. Dann dtirfte es ftir die Sozialdemokratie fast unm6glich werden, eine solche Politik gegen den Widerstand der/Sffentlichen Meinung durchzusetzen unabh~ingig davon, ob die angestrebte Politik vonder Globalisierung tats~ichlich verhindert wird oder nicht.

Die Globalisierungals Herausforderungf~irdie Sozialdemokratie

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Ftir sozialdemokratische Regierungsparteien, die in einer 5ffentlichen Auseinandersetzung und im Parteienwettbewerb stehen, kann die Globalisierung aber durchaus auch eine politische Ressource darstellen. Der Grund ist nicht die ,objektive Realit~it', sondern die wahrgenommene und sozial konstruierte Wirklichkeit, auf deren Grundlage die Akteure sowohl ihre Prgferenzen bilden als auch ihr Handeln ausrichten. Zu einer Ressource wird die Globalisierung, wenn es der Sozialdemokratie gelingt, die yon ihr verfolgte Politik als notwendige und sozial gerechte Antwort auf die Herausforderung darzustellen. Unpopulgre MaBnahmen wie z.B. Reformen bestehender Sozialsysteme und Einschnitte in Besitzstfinde lassen sich so - wenn sie fair vorgenommen werden - mit dem Verweis auf die ,unabwendbaren' Erfordernisse der Globalisierung rechtfertigen (Fligstein 2000: 374; Rodrik 2000: 99). Die Verantwortung for Vergnderungen wird damit zumindest partiell externalisiert (Streeck 1998a: 39). Es f~illt betroffenen Interessengruppen dadurch schwerer, ffir ihren Protest Unterstfitzung zu gewinnen, und Politikwechsel k6nnen mit Verweis auf die Globalisierung gerechtfertigt werden (Hay/Rosamond 2002: 163). In beiden F~illen kommt ein zweiter Aspekt far den Wahlerfolg ins Spiel, der abhfingig yon der programmatischen Positionierung der jeweiligen sozialdemokratischen Partei ist. Gelingt es der Sozialdemokratie, neben der Notwendigkeit far Reformen wegen der Globalisierung zusgtzlich die Einschfitzung in der Wghlerschaft zu verfestigen, dass nur die Sozialdemokratie in der Lage ist, die Globalisierung fair und sozialvertrgglich zu gestalten, wird die Position der Sozialdemokratie aufgrund der weit verbreiteten Akzeptanz der wohlfahrtsstaatlichen Arrangements in Westeuropa noch gestfirkt (,das kleinere Obel'). Aber auch wenn die ,herrschende Meinung' die sozialdemokratische Politik als unvereinbar mit der Realit~t ansieht, kann die Partei versuchen, die diffusen Befarchtungen der W~ihler so zu beeinflussen, dass diese die Sozialdemokratie als ,Schutzmacht' wahrnehmen (Theurl 1999: 43). FUr die folgende Bewertung der tats~ichlichen Wirkungen der Globalisierung auf die nationale Politikgestaltung sozialdemokratischer Regierungsparteien muss diese Ambivalenz der Globalisierung - Restriktion und Ressource - beachtet werden. 3.1.2

Handel

Die Verflechtung der GiRerm&irkte Entsprechend der Globalisierungsthese konkurrieren Unternehmen in steigendem MaB weltweit um die Nachfrage. Von der zunehmenden Wettbewerbsintensitgt, die durch politische Vergnderungen im Rahmen der bestehenden Freihandelsregime verursacht wurdel wird auch die nationalstaatliche Politik beeinflusst. Indikator f'tir die Internationalisierung der Gfitermarkte sind die volkswirtschafllichen Import- und Exportquoten. In allen sechs Untersuchungsl~ndern hat sich die Exportquote moderat, aber stetig erh6ht (vgl. Abbildung 3.1). Diese Tendenz ist in kleineren L~indem aufgrund des kleineren Binnenmarktes st~irker ausgepr~igt als in gr6Beren L~indern. Abgesehen vonder schon seit langem international stark verflochtenen niederlgndischen (3konomie (Exportquote 1999: 57%) bewegt sich der Anteil der Exporte bei den gr/513eren L~indern zwischen 20 und 30 % des BIP und liegt in Dgnemark bei aber 30 %. Nur in Schweden hat sich der Anteil der Exporte am BIP signifikant erh~Sht und stieg auf45 % im Jahre 1999.

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Herausforderungender Sozialdemokratie

Abbildung 3.1." Exportquoten der sechs Untersuchungslgnder 70 60 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 40

_= 30 20 10 0

$ Dfmemark -- Deutschland .t Frankreich -- Grol3britannien •

Niederlande X Schweden

Quelle: IMF 2000 Balance of PaymentsStatistics. Eine Betrachtung der Anteile am Weltexport zeigt in den letzten drei Dekaden ein relativ konstantes Schwanken des Anteils der OECD-Staaten um die 70%-Marke und der NichtOECD-Staaten um 30 % (Abbildung 3.2). Letzterer Wert aufgeschltisselt ergibt ein langsarues Ansteigen des Anteils der dynamischen asiatischen Nicht-OECD-Staaten und ein Sinken des Anteils der restlichen Welt. Eine Wirkung der Globalisierung ist der sich versch~irfende Wettbewerb zwischen entwickelten (d. h. Hochlohn-) und sich entwickelnden (d. h. Niedriglohn-)Volkswirtschaften mit entsprechenden Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt (Wood 1996). Der wachsende Anteil der aufstrebenden Niedriglohnlgnder ist verantwortlich f'tir die Besch~iftigungsverluste in Teilen der sekund~iren Wirtschaflssektoren der OECD-Welt, da die neuen Herausforderer auf dem Weltmarkt ihre komparativen Kostenvorteile zulasten der Hochlohnlander ausspielen k6nnen. Denn trotz der Entwicklung zur Dienstleistungsgesellschafl haben die OECD-Staaten noch immer einen signifikanten industriellen Kernsektor, dessen Besch~ifligungspotenzial ftir schlechter ausgebildete Bev61kerungsgruppen wegen des st~indig steigenden Wettbewerbs sinkt. Zwar hat sich der Anteil der asiatischen Schwellenl~inder am Welthandel sichtbar zulasten der restlichen Welt und nicht der OECD-Staaten gesteigert. Allerdings spiegelt dies nicht wider, dass der Handelsanteil der OECD-Welt aufgrund steigender Arbeitsproduktivit~it mit immer weniger Besch~ifligung erwirtschaflet wird. Gerade in den niedrig qualifizierten Bereichen verscharft die Marktintegration also den Wettbewerbsdruck und setzt hier Beschgftigung frei. Dieser Wettbewerbsdruck entfaltet sich nicht nur im globa|en Mal3stab, sondern die Untersuchungsl~inder stehen vor allem auf europaischer Ebene in einem Konkurrenzkampf. Im Vergleich zu anderen L~indem haben die europfiischen Volkswirtschafien ein ganzes Btindel ahnlicher Produktionsfaktoren, so dass schon kleinere Kostenunterschiede Auswirkungen zeitigen k~3nnen. Die formell-6konomische Integration des gemeinsamen Marktes

Die Globalisierungals Herausforderungfar die Sozialdemokratie

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der EU hat alle Import- und Exporthindernisse ausger~iumt. Innerhalb der Gruppe der europ~iischen L/inder entfalten sich die Wirkungen und Zwange integrierter Mgrkte noch st~irker als auf der globalen Ebene. Dies beeinflusst vor allem sozialdemokratische Regierungen, deren Programmatik in h6herem Mag Marktkorrekturen verlangt als die btirgerlicher Parteien.

Abbildung 3.2." Exportanteile am Welthandel 80 70 60 50 40 30 20 10 1

*

4

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OECD-Staaten

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9 Nicht-OECD-Staaten ,t, AsiatischeNicht-OECD-Staaten ~, AndereStaaten

Quelle: 1976-1983 errechnet aus OECD Wirtschaftausblick 1994d: A47; 1984-2003 aus OECD Wirtschaftsausblick 2001c: 291. i

Beeintr/achtigung sozialdemokratischer Politikoptionen durch die Internationalisierung der Gtiterm~irkte Wenn ein immer grN3erer Teil der lndustrie auf den internationalen M~irkten um die Nachfrage konkurriert, dann gewinnen die heimischen Produktionsfaktoren g e m s der Theorie der komparativen Kostenvorteile ftir die Wettbewerbsposition dieser Unternehmen an Bedeutung. Aufgrund der materiell-6konomischen Verflechtung und der formell-rechtlichen Absicherung im europ~iischen Kontext agieren die Unternehmen der Untersuchungsl~inder auf einem gemeinsamen europ~iischen Markt, der eine Beeinflussung dutch Wechselkurse oder Handelspolitik weitgehend ausschlie6t. Somit haben verbleibende nationalstaatliche Politikoptionen, die der Produktion wegen staatlicher Regulierung Kosten aufbarden, zun~ichst negative Auswirkungen. Die steigende Bedeutung der Exporte for die nationale Wertsch~3pfung f'tihrt zu einer st~.rkeren Abh~ingigkeit des Waehstums und der Besch~iftigung yon der Konkurrenzf'~ihigkeit auf den internationalen M~irkten. Dies ist ftir die programmatische Ausrichtung und die

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Herausforderungender Sozialdemokratie

Realisierungsm6glichkeiten sozialdemokratischer Politik relevant, well deren traditionelle Ziete wie Umverteilung, Dekommodifizierung und Vollbesch~iftigung unter diesen Bedingungen prim~ir als Kostenfaktoren wirken. Dem Druck zur Anpassung an Weltmarktimperative werden sich die sozialdemokratischen Parteien auch im politischen Diskurs nicht entziehen k6nnen, da die welt- und europamarktorientierten Unternehmen ihr wachsendes Gewicht in politischen Einfluss transformieren und eine entsprechende Politik einfordern. Zus~itzlich werden sich selbst die auf den heimischen Markt konzentrierten Unternehmen aufgrund der Zunahme yon Importen auch auf dem nationalen Markt an Weltmarktstandards orientieren. Die Annahme lautet: Weltmarktorientierte Akteure k6nnen ihren Einfluss relativ steigern, da andere Gruppen wie etwa Gewerkschaften und Arbeitnehmer keine M6glichkeit der Abwanderungsdrohung haben (Schirm 1999: 482). Die Verhandlungsmacht und die Handlungsoptionen sozialdemokratischer Regierungen sinken und die ,Konditionen ftir den Verbleib' im sozialstaatlichen Status quo (Wiesenthal 1996:41) steigen. Dadurch droht der Sozialdemokratie ein weiteres Problem: Der Ausbau des Wohlfahrtsstaates in den 60er Jahren hatte unter anderem die Funktion, durch die Absicherung (fast) aller Bev6lkerungsschichten vor den 6konomisch bedingten Risiken der Erwerbsarbelt eine Politik der Handels- und Kapitalliberalisierung zu flankieren (Leibfried 2001a; Rieger/Leibfried 1997, 2001). Geraten nun infolge der Globalisierung Unternehmen und wohlfahrtsstaatliche Arrangements unter verschgrften Wettbewerbsdruck und werden marktkonform umgebaut, besteht die Gefahr, dass die steigende Nachfrage nach sozialer Sicherheit bei gleichzeitig verringerter 6konomischer F~ihigkeit, diese Sicherheit zu gewghrleisten (Rodrik 2000: 71), zu einem populistischen Rufnach Protektionismus ftihrt (sektorale indirekte Sozialpolitik). Die skizzierten Herausforderungen betreffen in erster Linie Politikinstrumente, die wichtige Produktionsfaktoren beeinflussen. Es lassen sich dabei vor allem zwei Bereiche identifizieren (Scharpf 1997): produktionsbezogene Regulierungen und soziale Sicherung. Beide haben betr~ichtliche Auswirkungen auf die Fiskalpolitik. a) Produktionsbezogene Regulierungen Arbeitsschutzrechtliche Bestimmungen, die gesetzlich fixierten Regelungen im produktionsbezogenen Umweltschutz sowie eine ausgebaute Arbeitnehmermitbestimmung k6nnen als kostensteigernde Regulierungen aufgefasst werden. Solche Regelungen sind einem Reduzierungsdruck unterworfen, da sich aufgrund erh6hter Konkurrenz nicht mehr alle Kosten fiber den Preis auf den Endverbraucher abwfilzen lassen. Integrierte M~irkte zwingen die politischen Akteure, die Produktionsbedingungen im eigenen Land jenen der Hauptkonkurrenten anzupassen. FiJr sozialdemokratische Parteien sind solche Regulierungsbereiche far die Eigen- und Fremdwahrnehmung allerdings ~iuBerst wichtig, da sie die unerwiJnschten Wirkungen des Marktes abmildern. Die durch solche Regulierungen geschtitzten Bev61kerungsgruppen sind zudem eine zentrale Zielgruppe sozialdemokratischer Politik. Wollen Sozialdemokraten hohe Regulierungen aufrechterhalten, erfolgt dies jedoch h~iufig auf Kosten der Besch~iftigung in jenen Sektoren, die dem Wettbewerb ausgesetzt sind, wenn gleichwertige Gfiter in den anderen europgischen Landern ohne eine vergleichbare Kostenbelastung produziert werden k6nnen. Die europaische Sozialdemokratie wird in Zukunft viel st~irkeres

Die Globalisierungals Herausforderungftirdie Sozialdemokratie

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Gewicht darauf legen mfissen, diese Regulierungen entweder abzubauen und anderweitig zu kompensieren oder - v.a. im europ~iischen Kontext - durch gemeinsame Mindeststandards einen min6sen Deregulierungswettbewerb auszuschlie6en. b) Kosten der sozialen Sicherung Argumente, die einen generellen Senkungsdruck auf die Sozialpolitik der europtiischen Staaten behaupten, vernachlfissigen den nationalen Handlungskontext (Swank 2002; vgl. Kapitel 4 in diesem Band). Die yon den Sozialdemokraten (mit)aufgebauten Wohlfahrtsstaaten, die der sozialen Absicherung weiter Teile der BevNkerung vor kollektiven Lebensrisiken dienen sollen, ben~tigen ein hohes Finanzvolumen. lnwieweit sich die Systeme der kollektiven Sicherung aufgrund der Marktintegration tatstichlich unter Absenkungsdruck befinden, hfingt abet maf3geblich yon den Finanzierungsstrukturen ab. Werden in Sozialversicherungsstaaten die Unternehmen tiber (parit~tische) Beitrfige zur Finanzierung herangezogen, wird insbesondere aufgrund der demographischen Entwicklung der Druck, diese Lohnnebenkosten aufgrund von Wettbewerbsnachteilen zu reduzieren, kaum abweisbar sein. Relevant ist dies vor allem bei wirtschaftlichen T~itigkeiten, die eine hohe Belastung dutch Lohnnebenkosten mit einer geringen Produktivit~t kombinieren. In solchen F~illen wird sich die Herausforderung durch die Integration der Gi.itermfirkte in einer sinkenden Nachfrage nach niedrig qualifizierter und gering entlohnter Arbeit widerspiegeln, m6glicherweise verbunden mit Forderungen nach kompensierenden Ma6nahmen wie Subventionen. Steuerfinanzierte Systeme sind diesem Druck weniger ausgesetzt, da sie zu einem groBen Tell fiber indirekte Steuern oder direkte Steuern aller Einkommensarten finanziert werden. Sozialdemokratische Parteien in vorwiegend steuerfinanzierten Systemen werden diese Finanzierungsstruktur noch verstfirken, so die plausible Annahme. Sozialdemokraten in Ltindern mit beitragsfinanzierten Systemen werden hingegen vermehrt auf Finanzierungsmodi umstellen, die den Anteil yon Steuern erh6hen. Ft~r sozialdemokratische Parteien allgemein bedeutet das die Einschr~inkung yon Variationsm~glichkeiten bei der Finanzierung des Wohlfahrtsstaats. Insbesondere der ,konservative', ,christdemokratische' Sozialversicherungsstaat wird ltingerfristig durch die Globalisierung und die demographischen Verschiebungen in den europfiischen Wohlfahrtsstaaten zu einem Auslaufmodell. c) Beeintrtichtigung der Fiskalpolitik Neben dem Druck auf die Angebotsseite der betroffenen Okonomien ist durch die steigende Importquote auch die Steuerungsffihigkeit der Ausgabenpolitik betroffen, die in den ersten drei Nachkriegsjahrzehnten insbesondere von Sozialdemokraten zielgerichtet ftir die Nachfragesteuerung eingesetzt wurde. Werden eine expansive Fiskalpolitik, deren intendierte Nachfrageausdehnung und darauf folgende positive Besch~ftigungseffekte als m~gliches keynesianisches Politikinstrument angesehen, so schw~cht die zunehmende Importquote diesen Effekt immer mehr ab. Ein Teil der eingesetzten Mittel flie6t zunehmend in andere Volkswirtschaften ab und erzeugt dort die gewtinschten Effekte. 3 Eine sozialdemokratische 3

Dies war etwa 1981 bis 1983 der Fall, als die erste Mitterrand-Regierungeine links-keynesianischeFiskalpolitik betriebund ein erheblicherTeil der zusfitzlichenNachfrageins wettbewerbsst~rkereDeutschlandab-

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Herausforderungender Sozialdemokratie

Regierung muss also akzeptieren, dass die erhoffte nationale Nachfragewirkung mit einer wachsenden Importquote kleiner wird. Da ganze Sektoren einer Volkswirtschaft wie z.B. die personenbezogenen Dienstleistungen aufgrund ihres Charakters nicht den Wettbewerbslogiken des internationalen Marktes ausgesetzt sind, lassen sich durchaus noch Beschgftigungsimpulse durch zielgerichtete, selektive keynesianische Magnahmen in diesen Bereichen realisieren (Scharpf 2000a). Je grN3er die Bedeutung dieser Bereiche far die nationale Wertsch6pfung und die Beschaftigungsquote ist, desto eher 6ffnen sich far die sozialdemokratischen Regierungen Optionen, mit fiskalpolitischen Mitteln Besch~iftigungspolitik zu betreiben. Eine besonders wichtige Rolle spielt hierbei der 6ffentliche Dienst als klassischer geschtitzter Sektor. Damit er6ffnet sich der Sozialdemokratie ein Spielraum far die Fiskalpolitik, der zwar vergndert und reduziert ist, den die allgemeine Rede vom ,Ende des Keynesianismus' jedoch vemachlgssigt. Integrierte Gtiterm~irkte schranken die Politik der Sozialdemokratie somit in folgenden Bereichen ein: 9

9 9

Die Regulierung des eigentlichen Produktionsprozesses durch Umweltstandards und Arbeitsschutzrichtlinien wird zu einem Wettbewerbsfaktor. Die betroffene Industrie wird darauf dr~ingen, diese Regulierungen den Weltmarktbedingungen anzupassen. Dieser Druck und potentielle Beschgftigungsverluste zwingen auch sozialdemokratische Regierungen zu Anpassungen. Da die sozialpolitisch bedingten Belastungen des Faktors Arbeit v.a. im europ~iischen Markt ein entscheidender Kostenfaktor sind, liegt eine Politik nahe, die durch Liberalisierungsmal3nahmen diese Belastungen senkt. Soll mithilfe der Fiskalpolitik expansive Nachfragepolitik betrieben werden, muss die Sozialdemokratie mit erh6hten Risiken und abgeschw~ichten Nachfrageeffekten rechnen.

Will die Sozialdemokratie aufgrund ihrer programmatischen Positionierung und eventueller Restriktionen auf dem W~ihlermarkt (Akzeptanz der Schutzmechanismen) z.B. die produktionsbezogenen Regulierungen nicht abbauen und kann sie wegen Finanzierungserfordernissen die Belastung der Wirtschaftsobjekte nicht mafSgeblich senken, so muss sie kompensierend andere angebotsseitige Faktoren des Produktionsprozesses durch politische Magnahmen stgrken. Neben den Lohnsttickkosten beeinflussen Faktoren wie Infrastruktur, Kommunikations- und Informationsausstattung sowie die ,Humankapitalausstattung' die Wettbewerbsposition entscheidend. Die Steigerung der Qualifizierung der Besch~iftigten ist eine der herausragenden M6glichkeiten, den Zw~ingen des internationalen Wettbewerbs zu begegnen und Besch~iftigungsgewinne in den resistenteren Hochqualit~itsbereichen zu realisieren. Aufgrund der Einschr~inkung anderer Politikinstrumente ist davon auszugehen, dass Bildungspolitik, aktive Arbeitsmarktpolitik mit dem Schwerpunkt Qualifizierung sowie Programme zur Effizienzsteigerung der staatlichen Verwaltung vermehrt auf der sozialdemokratischen Agenda auftauchen. Erleichternd kommt hinzu, dass dies Politikfelder sind, in denen der Nationalstaat seine zentrale Bedeutung beh~ilt (Scharpf 1999:109). Durch eine erfolgreiche Politik lassen sich so die Herausforderungen auf anderen Feldern gewissermafloss, das zu diesemZeitpunktaufeine konsolidierendeHaushaltspolitikumgestellthatte (ua Merke11993: 282 ft.).

Die Globalisierungats Herausforderungfor die Sozialdemokratie

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Ben unterlaufen. Da dieses Politikfeld seine Bedeutung f'tir sozialdemokratische Politikkonzeptionen sowohl vor dem Hintergrund sozialer Gerechtigkeit als auch angebotsseitiger Beschfiftigungspolitik erhglt,/Sffnen sich gerade hier M6glichkeiten, um bestehende Regulierungen anderer Faktoren zu kompensieren.

3.1.3 Direktinvestitionen und Produktionsverflechtung Die Zunahme der Direktinvestitionen und des global sourcing Neben der Konkurrenz auf den Gtitermgrkten stehen die nationalen Okonomien auch in einem globaten Standortwettbewerb um Investitionskapital. Insbesondere durch den wachsenden Anteil der ausl~indischen Direktinvestitionen (FDI: Foreign Direct Investment) sind die Nationalstaaten in bisher unbekanntem AusmaB verflochten (Ruggie 1998). 4 Im Zeitverlauf zeigt sich in den vergangenen zwei Jahrzehnten eine deutliche Zunahme der Auslandsdirektinvestitionen. Die EU-Mitgliedsstaaten erlebten von 1981 bis 1997 einen ansteigenden Trend der FDI-Abfl~sse von 4,3 auf 14,3 % (in Prozent der nationalen Kapitalbildung) bei gleichzeitiger Zunahme der Zuflfisse yon 2,6 auf 8,5 %. Zwar werden im Durchschnitt der EU-Lfinder immer noch 85 % der Investitionen innerhalb des Landes get~tigt, der Anteil der FDI hat jedoch stgndig zugenommen. Far die sechs Untersuchungslgnder zeigen sich dabei bemerkenswerte Unterschiede (vgl. Abbildung 3.3 und 3.4). Vor allem GroBbritannien, die Niederlande und nach einem Aufholprozess seit 1990 auch Schweden sind durch FDI international am st~irksten verflochten. Deutschland und Frankreich weisen demgegent~ber deutlich geringere FDI-Quoten auf. Auch wenn sich ein stetiger Trend der Zunahme der Direktinvestitionen best~itigen lgsst, so ist die generelle Aussage hinsichtlich der Wirkungen auf den Standortwettbewerb zu relativieren. (1) Es lgsst sich anhand der jeweiligen Herkunfts- und Ziell~inder der FDI far die zw6lf wichtigsten Investitionsl~inder feststellen, dass die Investitionen vorwiegend in anderen Industriel~ndern getgtigt werden (OECD 1996d; Plamper 1999: 43). Bei der weltweiten Verteilung der Direktinvestitionen spielt die Konkurrenz der Billiglohnlgnder nur eine geringe Rolle. (2) Der Anstieg sowohl der Zu- als auch der Abflfisse lfisst den Schluss zu, dass die FDI aufgrund der Verflechtung der Produktionsketten zur St~irkung der einheimischen Wirtschaft beitragen. Es handelt sich um eine komplement~re Entwicklung zu den Inlandsaktivit~iten der Unternehmen und nicht nur um einen substitutiven Wettbewerb (Henneberger/Graf/Vocke 2000: 137). (3) Untersucht man die Verteilung der FDI nach Wirtschaftssektoren und beachtet ebenfalls die Steigerung von 1985 bis 1994 (OECD 1996d), betrafen etwa die H~lfte bis zwei Drittel aller FDI der Industriel~inder den terti~iren Sektor. Die Zunahme der FDI kann als nachholende Internationalisierung des tertiaren Sektors interpretiert werden, die erst einsetzen konnte, als der Kommunikationssektor und weitere Dienstleistungsbereiche liberalisiert worden waren (Plfimper 1999: 42). Unter Berficksichtigung des personengebundenen Charakters und der schlechten HandelseigenschafEiner der beiden Haupteffekte(Graham 1995: t6ff) des globalen Wettbewerbs um Direktinvestitionen ist eine Verlagerungvon Beschaftigungvor allem aus arbeitsintensiven Bereichen, da hier Staaten mit besseren Standortbedingungen mit den lndustriestaaten konkurrieren. Der Effekt write entweder wachsendeArheitslosigkeit oder die versuchte Kompensationdurch sinkende LOhneund wachsendeLohnspreizungZweitens hat ein steigender Abfluss yon Direktinvestitionen einen negativen Einfluss auf die heimische Kapitalbildung und Investitionen,was langfristigdie Wachstumschancendes Landesbeeinflusst.

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Herausforderungen der Sozialdemokratie

ten vieler Dienstleistungen sollten negative Auswirkungen der FDI-Abfltisse auf die Besch~iftigung in diesem Bereich geringer sein (Henneberger/Graf/Vocke 2000).

Abbildung 3.3." Direktinvestitionen aus dem Ausland 4o 35 30 35 25 ~Z 20 15 _= I0

0 D~.nemark

Deutschland

Frankreich Grogbritannien Niederlande

Schweden

Quelle."UNCTAD World Investment Report, New York, diverse Jahrgfinge. Abbildung 3.4." Direktinvestitionen in das Ausland 70 [] 1980 [] 1985 [] 1990 [] 1995 9 1997 60 5O 40 30 20

10 0 D~.nemark

Deutschland

Frankreich Grol3britannien

Niederlande

Schweden

Quelle: vgl. Abbildung 3.3, Unabh~ngig vom relativen Gewicht der FDI in Bezug auf die gesamte Kapitalbildung l~isst sich an ihrem Anstieg eine Ver~inderung der industriellen Wertsch6pfungsketten erkennen.

Die Globalisierungals Herausforderungfar die Sozialdemokratie

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Dies unterscheidet die gegenw~irtige Globalisierung von fr~iheren Zeiten, da die jeweiligen Markte und einzelnen Unternehmen jetzt tiber diese Investitionen direkt miteinander verbunden sind (Ruggie 1998). Neben Unternehmen, die zwar auf einem globalen Markt agieren, aber aufgrund von Flexibilisierungs-, Innovations- und Kostenvorteilen immer noch stark territorial gebunden sind, sowie den regional spezialisierten und auf einem Inlandsmarkt operierenden Firmen, gibt es einen wachsenden Anteil von Unternehmen, die dank Auslandsinvestitionen in der Lage sind, ihre Produktion relativ schnell an ausl~indische Standorte zu verlagern (Hirsch-Kreinsen 1999). Gerade Unternehmen mit einer solchen globalen WertschOpfungskette k6nnen Produktionsschritte und ganze Industriezweige aus den Hochlohnlandern verlagern, besonders solche Bereiche, die auf dem Einsatz niedrig qualifizierter Arbeitsleistung beruhen. Eine Umfrage beztiglich der Verlagerung von Industriestandorten im Bereich der Textilindustrie kommt zwar zu dem Schluss, dass es sich auch bei solchen Teilverlagerungen oft um komplement~ire Strategien zur Sicherung der hoch qualifizierten Endfertigung handelt (Esser 1999: 134; Jungnickel 1995: 65). Dennoch ergibt sich aus dieser Entwicklung eine zunehmende Elastizit~it bei der Nachfrage nach Arbeit. Der Standortwettbewerb und die zunehmenden Investitionen verschieben zwar die Nachfragekurve nach gering qualifizierter Arbeit in den Industriel~indem nach unten; wesentlich bedeutender ist jedoch die zunehmende Elastizitat dieser Nachfrage (Rodrik 2000:38 ft.). Beeintrachtigung sozialdemokratischer Politikoptionen durch die Internationalisierung yon Investitionen und Produktion Inwieweit eine Volkswirtschaft von dieser Integration der M~irkte betroffen ist, h~ingt wesentlich vonder Struktur der Unternehmenslandschaft ab. Je nach Anteil der international vernetzten Konzerne differiert die St~irke der Herausforderung und damit das AusmaB, in dem die Regierungen gezwungen werden, diese Wirkungen bei ihrer Politik zu beachten. So agieren z.B. die d~inischen Unternehmen auf weltweiten M~irkten, sind allerdings aufgrund ihrer kleinteiligen und mittelst~indigen Struktur stark in der nationalen Okonomie verankert. Im Gegensatz dazu besteht die international t~itige Industrie Schwedens aus groBen Konzernen, die globale Produktionsketten aufgebaut haben. Ffir unsere Untersuchungsl~inder ist in erster Linie entscheidend, dass wegen der fortgeschrittenen Integration des gemeinsamen Marktes viele Faktoren einer unternehmerischen Rentabilit~itstiberlegung angeglichen sind. Eine Reihe von Standortunterschieden wie Unterschiede in der Infrastruktur und im Wettbewerbsrecht hat sich nivelliert, und auch Ausbildungsunterschiede haben abgenommen. Je irrelevanter allerdings die Differenzen zwischen den Standorten auf diesen Feldern werden, desto wichtiger werden nationale Differenzen im Bereich der Steuer- und Sozialsysteme, der Arbeitsentgelte und der Arbeitsschutzregulierungen. Die Wirkung von FDI verstarkt den Druck aufjene Politikfelder, die auch schon durch die Internationalisierung der Gtiterm~irkte herausgefordert wurden. So werden die 9 9

aufden Unternehmen lastenden Finanzierungskosten der sozialen Sicherungssysteme, die Unternehmensbesteuerung und

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Herausforderungender Sozialdemokratie die als Kosten auftretenden produktionsbezogenen Regulierungen

einem verst~irkten Druck zur Senkung der Belastung ausgesetzt sein. Ebenso wie auf dem Gtitermarkt lasst sich der marktinduzierte Druck dutch eine angebotsorientierte Politik abmildern, indem positive Faktoren wie Infrastruktur, effiziente B~irokratie und ein gutes Bildungssystem far gtinstige Anreize sorgen. Aufgrund der unterschiedlichen Abwanderungsm~Sglichkeiten weltmarktorientierter Gro6konzerne im Gegensatz zu eher regional verankerten kleinen und mittleren Unternehmen mtisste es gerade bei der auf die Angebotsbedingungen zielenden Politik sozialdemokratischer Parteien zu besonderen F~Srderma6nahmen far kleine und mittlere Unternehmen kommen. Solche Politikinstrumente werden auch deshalb auf der sozialdemokratischen Agenda auftauchen, weil sich bei einer Ausdehnung dieses 6konomischen Sektors die Steuerbasis des Staates und die Besch~iftigung leichter aufrechterhalten lassen. Zwei Aspekte sind unter der Berticksichtigung der Elastizitat der Arbeitsnachfrage und der globalen WertschtSpfungsketten besonders zu beachten: Da die Produktion schneller verlagert werden kann, muss jede Regierung damit rechnen, dass auch viel schneller auf Veranderungen bei der Regulierung yon Produktion und Markten reagiert wird. Um diese Elastizit~it unternehmerisch nutzen zu k6nnen, werden Untemehmen auch die jeweiligen Arbeitsschutzregulierungen und die Ktindigungsregeln in die Investitionsentscheidungen einbeziehen. Um diese Elastizitgt auffangen zu kt~nnen, werden Sozialdemokratien gedrangt werden, vermeintliche oder tatsgchliche Rigidit~iten auf dem Arbeitsmarkt zu flexibilisieren. Ftir das Selbstverst~indnis sowohl der Sozialdemokraten als auch der Gewerkschaften ist der Abbau dieser Regelungen problematisch. Sie haben einen dekommodifizierenden Charakter und stellen daher einen zentralen Bestandteil sozialdemokratischer Politik dar. Eine Deregulierung sozial zu gestalten, ist eine der grot3en Herausforderungen an die Sozialdemokratie in Zeiten der Globalisierung. 3.1.4 Die Integration der Finanzmi~rkte Sind die Entwicklungen auf den Gtiter- und Investitionsm~irkten hinsichtlich der wirtschaftspolitischen Konsequenzen teilweise umstritten, herrscht weitgehende Einigkeit beztiglich der Auswirkungen des globalisierten Finanzmarktes auf die Nationalstaaten (Held u.a. 1999). Kontrovers ist jedoch das AusmaI5 der Vernetzung der internationalen Finanzm~irkte (Busch 1999: 32; Grahl 2001: 25; Held u.a. 1999: 220ff.; Verdier 2001: 347). Auf der einen Seite gibt es ohne Zweifel eine Proliferation neuer Finanzmarktinstrumente (Busch 1999: 33; Simmons 1999: 46), auf der anderen Seite ist z. B. der Handel mit Staatsschuldtiteln zum Gro6teil national (Hirst 1999: 86; Hirst/Thompson 1996: 42). Auch wenn eine empirische Gesamtdarstellung noch aussteht (Verdier 2001: 347), so sind unzweifelhaft eine enorme Volatilit~it auf den Finanzm~rkten und eine Entkopplung von realen Handelsund Investitionsstr6men festzustellen. Diese Entwicklung verengte die Handlungsfreiheit ftir nationale Regierungen im Vergleich zum ,Bretton-Woods-System' erheblich (Simmons 1999). Vor allem durch den Abbau der Kapitalverkehrskontrollen in den 70er und 80er Jahren (Garrett 2000b) und die Fortschritte in der Kommunikationstechnologie entstanden die international vernetzten M~rkte der Gegenwart. Bei der Abschaffung der Kontrollen haben die Nationalstaaten (ins-

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besondere die USA) eine mal3gebliche Rolle gespielt. Neben dem Interesse der Vereinigten Staaten, ihre Haushaltsdefizite auszugleichen, versprach die liberale Wirtschaftstheorie auch zus~itzliche Wohlfahrtsgewinne dutch freie Kapital- und Finanzmfirkte. Beeintr~ichtigung sozialdemokratischer Politikoptionen durch die Integration der Finanzm~rkte Wegen der erleichterten Abwanderungsm~Sglichkeiten des Kapitals und der damit einhergehenden abnehmenden Verpflichtungsf~higkeit des Steuerstaates ergeben sich in drei ~ r sozialdemokratische Regierungen sensiblen Bereichen handlungsverengende Auswirkungen. Erstens wird die Besteuerung yon Unternehmen erschwert, zweitens erweist sich die Besteuerung yon Kapital- und Zinseinkommen aufgrund ihrer hohen Mobilit~t problematisch. Beide lassen sich nur noch bedingt zur Finanzierung der Staatsaufgaben heranziehen. Drittens wird eine kreditfinanzierte, expansive Fiskalpolitik durch den weltweiten Zinsund Kreditmarkt erschwert (zur Rolle der EU in diesem Zusammenhang vgl. Kapitel 3.2 in diesem Band). Alle drei Politikinstrumente werden entsprechend der Konvergenztheorie einem Angleichungstrend der nationalstaatlichen Politikmuster unterliegen (Pltimper/ Schulze 1999: 415), gleichgtiltig, welche Parteien in der Regierung sind. a) Besteuerung der Unternehmen Auch wenn die steuerlichen Belastungen nur ein Standortfaktor unter mehreren sind, erleichtert der globale Finanzmarkt es den multinationalen Konzernen, sich Steuerzahlungen durch die Verlagerung yon Ertr~igen in steuerganstige Standorte teilweise zu entziehen. Die grenzt~berschreitenden Finanzinstrumente bieten den Unternehmen, die durch auslfindische Direktinvestitionen globale Wertsch6pfungsketten aufgebaut haben, die M6glichkeit, Ertr~ge aus den produktiven Standorten in Industriestaaten mittels ,,cross-subsidization" und ,,tax-minimizing" (Ruggie 1998: 88) in steuerlich gtinstigere Standorte zu verlagern und sich damit dem (Steuer-)Zugriff der nationalstaatlichen Regierung zu entziehen. Der Aufbau yon Tochterunternehmen im Bereich der firmeninternen Finanzdienstleistungen (Verrechnungspreise, firmeninterne Kredite und Finanzierung) erm6glicht es gerade Grol3konzernen, die Produktion an den bisherigen Standorten zu belassen, aber trotzdem selektiv Steuervorteile an anderen Standorten zu nutzen. Diese Selbstexklusion von Unternehmen aus der Steuerpflicht trifft zwei Elemente sozialdemokratischer Politik. Zum ersten wird das Ziel einer steuerlichen Umverteilung des gemeinsam erwirtschafteten Wohlstands unterlaufen. Zum zweiten entziehen sich die Unternehmen der Finanzierung der wohlfahrtsstaatlichen Sicherungssysteme. In beiden F~illen wird es der Sozialdemokratie nicht mehr m~Sglich sein, die Besteuerung und Finanzierung sozial gerecht durchzusetzen. Um diese Wirkungen wenigstens teilweise einzudgmmen, mt~ssen sozialdemokratische Regierungen bestrebt sein, eine international vergleichbare Besteuerung yon Unternehmensgewinnen durchzusetzen bzw. die K6rperschaftsbesteuerung wenigstens zwischen den Haupthandelspartnern derart anzugleichen, dass keine ,Steueroasen' entstehen. Inwieweit sich die sozialdemokratischen Parteien tats~chlich diesem Druck beugen, wird mal3geblich von nationalen Handlungsoptionen abh~ingen, nfimlich zum einen vom

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Anteil transnationaler Unternehmen an der gesamten Wirtschaftsstruktur und Wertsch6pfung eines Landes und zum anderen vom Anteil der Steuerertrfige aus diesem Bereich an der Finanzierung der staatlichen Ausgaben. Ist dieser Anteil in beiden Fallen gering, wird der Druck zu einer Anpassung gemindert. Verfagt eine nationale ()konomie allerdings fiber einen signifikanten Anteil global agierender Konzerne, ist die Regierung gezwungen, entweder den Abfluss der Gewinne hinzunehmen oder durch eine far die Unternehmen gtinstigere Besteuerung zumindest einen Teil der Einnahmen im eigenen Land zu halten. Eine diesem Druck nachgebende Politik im europ~iischen Kontext ist die Einrichtung von Sondersteuerregimen (z. B. in Luxemburg, Irland, Belgien) far Finanzdienstleistungen s, wodurch man zwar nicht die Einnahmen durch Besteuerung im Lande halten kann, aber wenigstens die zu erwartenden Besch~iftigungseffekte dieser Dienstleistungen in der eigehen Volkswirtschaft realisieren kann. Innerhalb dieses Bereichs wirkt der globale (Steuer-) Wettbewerb als starke Restriktion, da er eine Beggar-thy-neighbour-Spirale in Gang setzen kann, ohne dass tatsgchliche Produktionsst~tten verlagert werden. Einerseits ist eine solche Sondersteuerpolitik durchaus als m6glicherweise (wenigstens sektoral) erfolgreiche Beschgftigungspolitik anzusehen, andererseits verletzt sie massiv eine m/Sglichst egalit~ire Beteiligung der Unternehmen (transnationale vs. nichtmobile Unternehmen) und der Lohnabhfingigen an der Finanzierung der Staatsaufgaben. Besonders restriktiv wirkt ein solcher Steuerwettbewerb, wenn er sich zwischen den L~indern des gemeinsamen europNschen Marktes abspielt. Eine europfiische Regulierung der Unternehmensbesteuerung, die eine solche Entwicklung ausschliegt oder die sich daraus ergebenden Restriktionen wenigstens abmildert, k6nnte eine sozialdemokratische Politikoption sein. b) Besteuerung von Kapitaleinkfinften Analog zur Unternehmensbesteuerung verh~lt sich die Globalisierungswirkung auch in Bezug auf Einkommen aus Kapitaleink~nften. Investoren sind nicht mehr auf den heimischen Markt beschrgnkt und k(Snnen sich damit der nationalen Steuerpflicht entziehen. Die anwachsende Kapitalmobilit~it bietet schon bei geringen Veranderungen der Zinsen oder Wechselkurse die M6glichkeit, umfangreiche Umschichtungen von Kapitalanlagen vorzunehmen, was durch die neuen Finanzinstrumente verstgrkt wurde (Jungnickel 1995: 484). Gleichgtiltig, ob solche Umschicbtungen nun auf der Grundlage von Spekulation oder von realen nationalen 6konomischen Entwicklungen geschehen, sie haben erhebliche Auswirkungen aufdie nationale Politik. Um eine ,Finanzflucht' zu verhindern und Investitionen in der eigenen Volkswirtschaft zu halten, mfissten sozialdemokratische Regierungen darauf drgngen, die Besteuerung der Kapitaleinkfinfie international zu koordinieren. Insbesondere far die Hochsteuerl~inder bedeutet das einen Steuerwettbewerb, der die extreme Form eines ,,race to the bottom" (Rodemer/Dicke 2000) annehmen kann. Entscheidend far diesen Druck ist nicht alleine das Ausmal3 des tatsgchlichen Kapitalabflusses, sondern die Tatsache, dass Kapitaleigner mit dem Abzug ihres Kapitals drohen k(Snnen und Regierungen darauf antizipierend Solche Sondersteuerregimebestehen in der Regel aus einer besondersgtinstigen Steuerrechtsetzungfar Finanzund Dienstteismngszentreneines Untemehmens.Dadurch wird es den Untemehmen erm6glicht, mittels einer internen Verrechnung Gewinne v. a. in solchen Tochterunternehmenanfallen zu lassen, die einer Sonderbesteuerung unterliegen(ffireine umfassendeDarstellungdieserPraktiken: Berichtder Primarolo-Gruppe2000).

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im Interesse des Kapitals reagieren (Pltimper/Schulze 1999: 453; Schirm 1999). Hier zeigt sich, dass sich das Argument des Steuerwettbewerbs auch als eine soziale ,Diskursrealitgt' entfalten und Wirkung zeigen kann. Um das Kapital im Land zu halten, muss auch eine sozialdemokratische Regierung fast zwangsl~iufig das Ziel der gleichen Besteuerung yon K(Srperschaften, Einkommen aus Kapitaleinktinften, pers6nlichem Einkommen und Lohn aufgeben. Denkbare Strategien sind Steuerinstrumente wie dual income tax schedules 6, bei denen die Kapitalbesteuerung auf ein niedrigeres Niveau als die Besteuerung persOnlicher Einkommen reduziert wird. Um den zu erwartenden SteuerausQillen zu begegnen und die Finanzierungsprobleme zu d~impfen, mt~sste die Senkung der Steuers~itze yon einer Verbreiterung der Steuerbasis und einer Abschaffung von Abschreibungsm(Sglichkeiten begleitet werden, gegebenenfalls auch von einer unterschiedlichen Besteuerung von mobilem Finanzkapital und wenig mobilem Immobilienkapital. Die Restriktion wird noch dadurch verst~irkt, dass eine internationale Kooperation bei diesen Besteuerungsarten kein kooperatives Spiel mit einer gemeinsamen Gewinnzone und einer Schlechterstellung bei Nichtkooperation darstellt. Ftir Staaten mit niedrigen Steuers~itzen bietet sich deshalb rationalerweise die Strategie an, sich einer Kooperation zu verweigern, um Trittbrettfahrer-Gewinne einzufahren. Far sozialdemokratische Parteien bedeutet diese Herausforderung eine Verengung der m~Sglichen Politikoptionen zur Erreichung ihrer grunds~itzlichen Ziele Umverteilung und soziale Gerechtigkeit. Ver~indert die Sozialdemokratie zur Steigerung der Wettbewerbsf~ihigkeit das Steuersystem wie oben beschrieben, ist es nicht mehr mOglich, sowohl die vertikale als auch die horizontale Gleichheit innerhalb des Steuersystems zu bewahren. 7 Wenn die Progressivitat und die comprehensiveness (Ganghoff 2001) aufgegeben werden, verabschiedet sich die Sozialdemokratie yon der Besteuerung nach Leistungsffihigkeit und der gleichen Besteuerung yon Kapital- und Lohneinkommen. Beide Aspekte waren aber stets wichtige Elemente einer sozialdemokratischen Gerechtigkeitskonzeption. Wird dieses Problem von anderen Akteuren im politischen Diskurs thematisiert, wird die Sozialdemokratie eine Debatte dartiber ~hren mtissen, inwieweit diese Besteuerungsdifferenz als Zugest~indnis an den globalen Markt eventuell durch Besch~iftigungsgewinne als fibergeordnetes Ziel zu rechtfertigen sind. Gerade sozialdemokratische Regierungen befinden sich dabei in einem Zielkonflikt zwischen Besch~iftigung und sozialer Gerechtigkeit. Sie werden deshalb zu einem politischen Diskurs dartiber gezwungen, wie diese Besteuerungslticke legitimiert und dennoch eine faire Lasten- und Pflichtenverteilung in einer Gesellschaft erreicht werden kann. c) Verfolgung einer autonomen expansiven Fiskalpolitik Eine Motivation der Nationalstaaten f't~r die Herstellung freier Finanzm~irkte war es, sich auf gd3geren internationalen Markten mit Krediten versorgen zu kOnnen. Diese M6glichkeit stand jedoch nur eingeschr~inkt zur Verfligung. ,,In practice, financial globalization has increased the pressure on most OECD governments to pursue a tight domestic monetary 6 7

SolcheSteuerregime bestehen v,a. in den skandinavischen L0.ndernNorwegen, Schweden und Finnland, wohingegen in Dfinemarkdurch viele Sonderregelungendas Systemfast abgeschafftworden ist. Verwandte Steuersysteme haben Osterreich, Italien und die Niederlande eingeft~hrt(OECD2001b:26 ft.). Unter,vertikaler Gleichheit~oder Progressivit~ttwird die prozentual hohere Besteuerungeines h6heren Einkommens in Vergleich zu niedrigen Einkommenverstanden. Unter ,horizontaler Gleichheit' oder comprehensivenesswird die gleiche Besteuerungatler Einkommensartenverstanden.

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policy, since countries perceived to be more likely to run ,inflationary' domestic monetary policies typically have a risk premium imposed on their borrowing to compensate investors for potential future inflation" (Held u.a. 1999: 229). Ebenso wie die Maastricht-Kriterien auf europ~iischer Ebene verhindern auch die Mechanismen des internationalen Finanzmarktes eine defizitfinanzierte expansive Fiskalpolitik zur Nachfragestimulierung, da sich die internationalen Anleger besonders an der Inflationserwartung und den Renditechancen ihrer Anlagen orientieren. Regierungen haben deshalb ein Interesse daran, eine Anti-Inflationsund budget~ire Konsolidierungspolitik zu betreiben. Theoretisch h~itten sozialdemokratische Regierungen zwar noch die M~3glichkeit zu expansiver Politik (Garrett 1998, 2000a), sie mtissten dann aber auch die erht~hten ,Kosten' in Form yon Risikozuschl~igen bei Krediten und zurtickhaltende Investitionen in Kauf nehmen. Unter diesen Bedingungen ist die Indienstnahme der Fiskalpolitik, der Zentralbankzinsen und des Wechselkurses nur noch eingeschrankt m~Sglich, sowohl als Instrument ftir eine keynesianische Nachfragesteuerung wie auch f'tir angebotsseitige Elemente der Politik. Der internationale Finanzmarkt und die freien Wechselkurse machen eine eigenst~indige Geldpolitik durch Inflation, Zinspolitik oder kompetitive Abwertung nahezu unmt~glich (Busch 1999). Dies gilt insbesondere f'dr kleine L~inder mit einem hohem Exportanteil und einem kleinem Binnenmarkt (Moses 1994). Wollen sozialdemokratische Regierungen solche Instrumente dennoch anwenden, so setzt ihnen die Globalisierung in diesem Bereich eine wirksame Grenze. Allerdings ist zu fragen, inwieweit dies tats~ichlich eine neue Restriktion nationalstaatlichen Handelns darstellt. Im Grunde verstarken die globalen Finanzmfirkte lediglich die Restriktion, die einer sozialdemokratisch inspirierten Politik schon vorher durch unabh~ingige Zentralbanken erwachsen war, soweit diese vorhanden waren (Glyn 1995; Hirst 1999; Notermans 2000).

3.1.5 Zusammenfassung und Hypothesen In Tabelle 3.1 sind die m~3glichen Wirkungen und die zu erwartenden Politikver~inderungen zusammengefasst. Je nach Politikerbe ist eine Politikver~inderung durch sozialdemokratische Regierungen nur beschr~inkt notwendig. In Hypothesenform l~isst sich der zu erwartende policy shift in den sechs Untersuchungsl~indern nach Politikfeldern getrennt folgenderma6en einordnen: 1.

2.

In der Steuerpolitik ist der Anpassungsdruck erheblich und variiert in seiner St~irkej e nach der Mobilit~it der Steuerbasis. Steuern auf Unternehmensgewinne und Finanzverm6gen, deren Quellen sich besonders leicht entziehen k6nnen, werden einer Senkungstendenz unterliegen. Die m(3glichen Einkommensausf~ille des Staates k~3nnten dutch eine Verlagerung der Steuerlast auf immobile Verm6genswerte, Arbeitseinkommen und Konsum ausgeglichen werden. Die sozialdemokratischen Regierungen sind unter Druck geraten, die gleiche Besteuerung aller Einkommensarten aufzugeben. In der Sozialpolitik variiert der Verfinderungsdruck je nach Finanzierungsart des Wohlfahrtsstaates. Sozialdemokratische Parteien in einem beitragsfinanzierten Wohlfahrtsstaat stehen sehr viel st~irker unter dem Druck, ihre Politik durch Reformen den Globalisierungsimperativen (und der demographischen Verschiebung) anzupassen. Sic kt~nnen deshalb in einen Zielkonflikt zwischen Besch~iftigungsf6rderung und dem Er-

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halt groSztigiger sozialer Sicherungssysteme geraten. Vor allem solche Systeme weisen aufgrund ihrer institutionellen Beharrungskrfifte (Sozialversicherungen als interessengeleitete politische Akteure) und der (rechtlich verankerten) Beitragsaquivalenz jedoch die gr/5i3ten Widerstfinde gegen Reformen auf. In der Besch~ftigungspolitik wird sich der Wandlungsdruck aufgrund der Flexibilisierungsimperative auf den Bereich der Arbeitsmarktregulierungen beschranken. Ftir die Sozialdemokratie impliziert dies einen Zielkonflikt zwischen der F6rderung yon Besch~iftigung (In- und Outsider) und der Absicherung des Einzelnen (der Insider) vor den Risiken des (Arbeits-)Marktes. Als Restriktion gegen eine solche )i,nderung dtirften sich die Gewerkschaften erweisen. Mobilisierungsstarke abet nicht umfassend organisierte Gewerkschaften (z. B. in Deutschland und Frankreich) werden sich vehement einer Deregulierung des Arbeitsmarktes entgegenstellen, weft damit die Interessen ihrer Mitglieder massiv verletzt werden. Dieser Widerstand wird effektiver, wenn er dutch eine andere linke Partei oder starke linke Fltigel innerhalb der sozialdemokratischen Parteien unterstiitzt wird.

Tabelle 3.1: Problemdruck der Globalisierung auf sozialdemokratische Politik Betroffene Politikfelder Wirkung der Globalisierung

Giitermarkt Produktionsmarkt Steuerpolitik;Sozialpolitik Steuerpotitik;Sozialpolitik; Besch~s VerstarkterWettbewerb Standortwettbewerbbei um Weltmarktanteile; Investitionen;globale Offenheit steigt WertschOpfungsketten

InduzierterDruck

Betroffene sozialdemokra- Nachfragesteuerungwird tische Politikinstrumente ineffektiver

Senkung produktionsbezogener Regulierungen; Senkung der Unternehmensbesteuerung Keine Umverteilung gemeinsam erreichten Wohlstands KotlektiveFinanzierung wird geschwacht

Verbleibendesozialdemo- Angebotsseitige kratischeInstrumente Standortpolitik

Angebotsseitige Standortpolitik

BesondererOkonomischer GroBer Filter, der Druck mildert geschatzter Sektor

KleinerAnteil an Unternehmen mit globalen WertschOpfungsketten

Senkung produktionsbezogener Regulierungen; Senkung der Belastung des Niedriglohnbereiches Kollisionmit sozialdemo- Arbeitsmarktregulierung kratischenZielen gerat unter Druck

aufpolicy

Finanzmarkt Steuerpolitik WeltweiteAnlagemOglichkeiten; schnelleReaktion auf nicht-marktkonformes Verhalten Senkung der Besteuerung von Unternehmen und Kapitalanlagen GleichbehandlungunterschiedlicherEinkunftsarten wird erschwert KreditfinanziertePolitik wird ,verteuert'; hohe und progressiveBesteuerung wird erschwert Haushaltskonsolidierung; immobilesVerm6gen besteuern

3.2 Herausforderungen durch die europ~iische Integration

3.2.1 Formelle und materielle Zwdinge in der Europdiischen Gemeinschaft Obertrfigt man die Erkenntnisse aus Kapitel 3.1 auf die Integration der Mfirkte in Europa, kann gemutmal3t werden, dass der Handlungsspielraum sozialdemokratischer Regierungs-

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Herausforderungender Sozialdemokratie

parteien innerhalb der Europaischen Union/Gemeinschaft noch gravierender eingeschr~inkt ist als in Landern aul3erhalb der Gemeinschafl, da die M~irkte innerhalb der EG weitaus st~irker integriert sind als die jenseits ihrer Grenzen. Anders ats die Globalisierung begrenzt die Europ~iische Union nicht nur die Autonomie der Nationalstaaten, sondem durch rechtsf6rmige Gr~SfSenauch deren Souver~init~it. Die wohl bedeutendste formell-6konomische Restriktion ist die Quasi-Konstitutionalisierung des Vorrangs der Marktfreiheiten und des europ~iischen Wettbewerbsrechts, die die negative Marktintegration wirkungsvoll gefOrdert hat. Materiell-tikonomische Zw~nge wie der der Globalisierung zugeschriebene Standortoder der Steuerwettbewerb schr~inken die Regierungen der Mitgliedsstaaten zwar ein, lassen ihnen aber noch Wahlfreiheiten. Die formell-~Skonomischen und formell-politischen Restriktionen der Europ~iischen Union verbieten dagegen bestimmte Politiken - und diese Verbote werden untermauert durch die Rechtsprechung des Europ~iischen Gerichtshofes (EuGH) und die Rolle der Kommission als ,Htiterin der Vertrage'. In manchen Bereichen haben die Mitgliedsstaaten ihre Regelungskompetenz v~llig aufgegeben, am offensichtlichsten in der gemeinsamen Geldpolitik yon zw~51fMitgliedsstaaten. Die Mehrheitsregeln und die unterschiedlichen Entscheidungsverfahren innerhalb der Gemeinschafl stellen nicht nur formell-politische Restriktionen dar, sondern schaffen auch materiell-politische Zw~inge, indem sie das Erreichen hoher Mehrheiten zur Voraussetzung yon Politikwandel machen und supranationalen Akteuren wie der Kommission und dem Europaischen Parlament gewichtige Mitspracherechte verleihen. Dies beschr~inkt auch die M6glichkeiten, den Handlungsspielraum der mitgliedsstaatlichen Regierungen auf der europaischen Ebene zu ver~indern.

3.2.2 Rechtliche und politische Grenzen des mitgliedsstaatlichen Handlungsspielraums Mehrheiten, Entscheidungsregeln und die Schwierigkeit der positiven Integration Im Mehrebenensystem der Europ~iischen Gemeinschaft bestimmen die Entscheidungsregeln, die europgischen Mehrheitsverhfiltnisse und der nationale Wettbewerb um W~ihlerstimmen mal3geblich den Handlungsspielraum der Mitgliedsstaaten in der Europapolitik. Der erste Faktor wird vor allem yon der Rolle der Kommission als Agendasetter, ihrer Bedeutung in der Umsetzung des Gemeinschaftsrechts sowie den politikfeld- und materienspezifischen Entscheidungsregeln beeinflusst. Nur sofern im Rat einstimmig entschieden wird und noch keine bindenden europ~iischen Normen existieren, ist eine mitgliedsstaatliche Regierung zumindest theoretisch in der Lage, eine eigenstgndige Politik zu betreiben, ohne der Gefahr direkter Eingriffe in die nationale Souver~init~t durch eine europgische Normsetzung gegen die eigenen Prgferenzen ausgesetzt zu sein. Sobald europ~iische Regelungen existieren, bewirken die Sachlogik der Politikverflechtungsfalle und die Schwierigkeit positiver Integration (Scharpf 1988, 1999: 70-74) einen Bias zugunsten des Status quo. Zwar haben die Einftihrung von Mehrheitsentscheiden in der Einheitlichen Europaischen Akte und die Ausweitung ihres Geltungsbereichs in den 90er Jahren eine Steigerung der Effizienz und eine Ausweitung integrationsfOrdemder Gesetzgebung bewirkt. Die von Scharpf herausgearbeiteten Schwierigkeiten positiver Integration sind dadurch verringert, nicht aber beseitigt worden. Formell erhalten ist die Einstimmigkeitsregel bei Regierungs-

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konferenzen und bei sekundfirrechtlichen Materien, die bestimmte institutionelle Ver~nderungen, internationale Vertrgge oder die Bestfitigung der Kommission betreffen (fiberwiegend Zustimmungsverfahren; vgl. Giering 1998; Theurl/Meyer 2001). Bis zur Inkraflsetzung des Vertrages von Nizza galt die Einstimmigkeitsregel darfiber hinaus (meist im Mitentscheidungs- und Anh6rungsverfahren) in den allermeisten Bereichen der ehemaligen zweiten und dritten S~iule (Asyl, Visa, Einwanderung, Zusammenarbeit in der Innen- und Justizpolitik, GASP). MaBnahmen in zahlreichen Bereichen der Steuer-, Struktur-, Koh~isions- sowie Sozialpolitik wurden und werden ebenso einstimmig beschlossen. Zugleich finden sich in der Gesundheits-, Gleichstellungs-, Sozial- und Besch~iftigungspolitik, in der Verkehrspolitik und im Umweltschutz sowie in zahlreichen Bereichen des Binnenmarktes und des Wettbewerbsrechts Mehrheitsentscheidungen mit unterschiedlicher Mehrheitserfordernis und der Beteiligung anderer Organe. Ffir den Handlungsspielraum ist diese Variation der Entscheidungsregeln folgenreich. Wo die prim~irrechtlich tief verankerten Marktfreiheiten und das Wettbewerbsrecht den Einsatz bew~ihrter sozialdemokratischer Instrumente auf mitgliedsstaatlicher Ebene verhindern, lgsst sich auf der europgischen Ebene eine Korrektur der restringierenden Bedingungen aufgrund der Einstimmigkeitserfordernis kaum erreichen. Mit Mehrheitsentscheidungen wgre es jedoch m6glich, sekund~rrechtliche Bestimmungen im Bereich des Binnenmarktes sowie in bestimmten Bereichen der Sozialpolitik (vgl. Kap 3.2.5) zu ~indern. Die Einffihrung neuer Bestimmungen in bisher wenig integrierten Politiken (Beschgftigungspolitik, Steuerpolitik) und hinsichtlich der sozialen Sicherungssysteme erforderte dagegen eine Einigung aller Mitgliedsstaaten und scheitert daher leicht an den Schwierigkeiten der posiriven Integration. So lassen das Beharrungsverm6gen der Arbeitsmarktregulierung, die Persistenz wohlfahrtsstaatlicher Sicherungssysteme sowie die besondere Bedeutung der Steuerpolitik far die Staatst~itigkeit insgesamt selten substanzielle Souver~initgtsverzichte erwarten. Zu grog sind die Unterschiede der 6konomischen Leismngsf'~ihigkeit oder der Niveaus der sozialen Sicherung in den Mitgliedsstaaten. Augerdem spielen bei Fragen der Kompetenzaufteilung und des Verhfiltnisses von Staat und Markt in Europa ideologische Konflikte eine Rolle, die quer zu den Parteienfamilien laufen k6nnen (Genschel 1998). Darfiber hinaus sind sozialdemokratische Parteien keineswegs als eine koh~isive Gruppe im Sinne Tsebelis' (Tsebelis 1995, 2002) aufzufassen, und der Rat agiert selten entsprechend parteipolitischen Mehrheitsverhgltnissen. Schlieglich ist zu beachten, welche Auswirkungen der national gepr~igte Wettbewerb um W~ihlerstimmen besitzt. Eine Europfiisierungsstrategie kann beispielsweise dann elektoral Erfolg versprechend sein, wenn wie etwa in Frankreich ,Europa' auch als eine Antwort auf die Globalisierung diskutiert wird (Hay/Rosamond 2002). Auch die Existenz europ~iischer Normen kann eine Ressource darstellen - etwa dann, wenn diese in ihrer Regelungstiefe tiber nationale Normen hinausgehen und gleichzeitig sozialdemokratischen Pr~iferenzen entsprechen. Entscheidungen auf mitgliedstaatlicher Ebene lassen sich dann gegentiber interventionsaversen Akteuren im politischen Prozess mit dem Verweis auf die Zw~inge des europ~iischen Rechts rechtfertigen, w~hrend gleichzeitig gegenfiber den W~ihlem credit claiming betrieben wird. Umgekehrt k6nnten Einschnitte im Bereich der wohlfahrtstaatlithen Systeme mit den Zwgngen des (europ~iischen) Marktes und des Rechtssystems der Gemeinschafi gerechtfertigt werden (Hay/Rosamond 2002). Eine Strategie einer weiteren Europ~iisierung l~sst sich nicht verfolgen, wenn der nationalstaatliche Diskurs yon einer wachsenden Skepsis der europgischen Integration gegenfiber geprfigt ist. Die Konfiguration

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des Parteienwettbewerbs und der europapolitische Diskurs stellen damit wichtige interagierende Bestimmungsfaktoren der auf Europa bezogenen Strategien sozialdemokratischer Parteien dar. Tats~ichlich unterschieden sich sozialdemokratische Parteien in der Bejahung oder Ablehnung weiterer Integrationsschritte erheblich (Ladrech/Marli6re 1999a; Notermans 2001), was die Politikoptionen im Handlungsraum Europa deutlich beschrgnkt. Der Europgische Gerichtshof und das Gemeinschaftsrecht Verglichen mit anderen verrechtlichten Normen, die zwischenstaatliche Beziehungen pr~igen, besitzt die Europgische Gemeinschaft eine unvergleichlich gr6Bere Regelungsdichte und -tiefe. AuBerdem ist sie dutch ein rechtlich wie faktisch erheblich grOBeres Potenzial zur Verfolgung yon Verst~SBen gekennzeichnet. Seit den 60er Jahren hat der Europ~iische Gerichtshof im Bereich der Verwirklichung des Binnenmarktes vielfach fiber die Aufgaben- und Kompetenzverteilung zwischen den Mitgliedsstaaten und den Organen der Europ~iischen Gemeinschaft entscheiden mtissen. Er hat dabei seine Befugnisse und die Reichweite des Gemeinschaftsrechts erheblich ausgeweitet (Alter 1998; Alter/Meunier-Aitsahalia 1994; Burley/Mattli 1993; Mattli/Slaughter 1995; Weiler 1994; Wolf-Niedermaier 1997). Ffir die Stellung des Gemeinschaftsrechts gegenfiber den mitgliedsstaatlichen Rechtssystemen sind die Direktwirkungsdoktrin und die Vorrangdoktrin kennzeichnend, denen zufolge die Rechtsordnung der Gemeinschaft in den Mitgliedsstaaten unmittelbar anwendbar und nationalen Normen vorrangig ist (Rs. 6/64 Costa/ENEL) 8. Mit diesen in kontinuierlicher Rechtsfortbildung entwickelten Doktrinen hat sich ohne direkte Involvierung der mitgliedsstaatlichen Regierungen ein wirkungsm~ichtiges Instrument gegen mitgliedsstaatliche Politiken entwickelt, die dem europ~iischen Prim~irrecht widersprechen. Abet auch sekund~irrechtliche Normen, die vom Rat in manchen Bereichen mit qualifizierter Mehrheit und damit potenziell auch gegen den Willen einzelner Regierungen beschlossen werden k6nnen, beengen den Handlungskorridor mitgliedsstaatlicher Politik. Der EuGH vertrat seit den frtihen 70er Jahren (Rs. 9/70 Grad) die Position, dass nicht nur Verordnungen (vgl. Art. 249 EGV), sondern unter bestimmten Bedingungen auch Richtlinien und Entscheidungen unmittelbare Wirkung zukommen mtisse, damit diese ihre ,ntitzliche Wirkung' entfalten k6nnten (zur Direktwirkung von Richtlinien: Grabitz 1993). Zugleich erlauben es die Direktwirkung und das Vorabentscheidungsverfahren einzelnen Rechtspersonen, das EGRecht durch die nationalen Gerichte gegen den eigenen Staat zu wenden, sofern dieser Gemeinschaflsrecht verletzt. Die Politik wird gezwungen, den ,,legal rules of the game" zu folgen (Alter 1998: 133). Freilich bietet der EG-Vertrag unter bestimmten Bedingungen Raum tar yon einer Harmonisierungsmagnahme abweichende einzelstaatliche Bestimmungen (seit Amsterdam insbesondere Art. 95 EGV) und erkennt damit ,,nationale Alleing~inge" an (Joerges 2003: 198). In seiner Rechtsprechung erlaubt der EuGH beispielsweise im engen Rahmen Ausnahmen yon der Freiheit des Warenverkehrs (Terra/Wattel 2001: 32-34). SchlieBlich bieten die Nichtumsetzung oder die nicht richtlinienkonforme Umsetzung begrenzte Optionen far die einzelnen Mitgliedsstaaten, unerwtinschte europgische Regelungen zu umgehen. Die Bereitschaft zur Umsetzung yon EG-Richtlinien wird von den politischen Kosten far die Regierung (Garrett/Kelemen/Schulz 1998) und dutch die parteipolitische Ffirbung der Re8

EU-Dokumentesind irn Literaturverzeichnisgesondertausgewiesen.

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gierung (Treib 2003) beeinflusst. Freilich kann eine Strategie der Nichtumsetzung schon infolge yon Verfahren vor nationalen Gerichten scheitern. AufSerdem kann die Kommission gegebenenfalls ein Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 226 ff. EGV einleiten. Das europ~iische Recht kann auch mit den dominierenden nationalen Steuerungsmodi, der Staatsorganisation oder den Verwaltungsverfahren konfligieren, da nach Entscheidungen des EuGH Besonderheiten der mitgliedsstaatlichen Kompetenzverteilung keine Ausnahmen rechtfertigen. So entbinden beispielsweise selbst eine rechtlich verankerte Tariff autonomie und fehlende legislative Kompetenzen den Staat nicht v o n d e r vollen Umsetzungspflicht einer Richtlinie (Rs. 143/83 und Rs. 312/86). Die Konsequenzen dieser Haltung des EuGH werden zu Recht als gravierend angesehen: ,,Selbst wenn in einem Bereich die gesellschaftliche Selbststeuerung effizient funktioniert, ist der Staat gezwungen zu intervenieren, um eine ftir alle Beteiligten verbindliche Rechtslage zu schaffen (...)" (WolfNiedermaier 1997:119). Unter der Direktwirkungs- und der Vorrangdoktrin sowie durch die Einbeziehung in die nationale Rechtsprechung (vor allem dutch das Vorabentscheidungsverfahren) ist europaisches Recht zu einem (fibergeordneten) Bestandteil des jeweiligen mitgliedsstaatlichen Rechtsbestandes geworden, der dem Zugriff des Mitgliedsstaates v611ig entzogen ist- auch bei Entscheidungen, die im qualifizierten Mehrheitsverfahren gegen den Willen der Mitgliedsstaaten getroffen worden sind. Zudem wird dem EuGH faktisch die KompetenzKompetenz im Rechtssystem der Gemeinschaft zugeschrieben, da er entscheiden kann, welche Normen in den Anwendungsbereich der eigenen Rechtsprechung fallen (Weiler 1994: 514). Die Mitgliedsstaaten haben in den Regierungskonferenzen der 90er Jahre eine Ausdehnung der weir gehenden Befugnisse des EuGH aufneuere Regelungsbereiche innerhalb des EUV weitgehend verhindert (Alter 1998: 141). Dies ~indert allerdings nichts an den restringierenden Wirkungen des Kerns der EG, den Bestimmungen zum Gemeinsamen Markt (vgl. Kap. 3.2.3). Die Rolle der Kommission Die Rechte der Kommission in der Initiativphase der europ~iischen Gesetzgebung und bei der Durchsetzung der vertraglichen Grundlagen k6nnen sozialdemokratische Politik auf vielffiltige Weise behindem. Als harte politische Restriktion wirkt insbesondere das Recht der Kommission, gegen Mitgliedsstaaten Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten. Daneben besitzt die Kommission far die Durchsetzung des Wettbewerbsrechtes besondere Kompetenzen. Art. 86, 3 spricht ihr das Recht zu, eigenstgndig und ohne formale Beteiligung anderer Akteure Richtlinien oder Entscheidungen zur Umsetzung der Bestimmungen des Art. 86 zu staatsnahen Sektoren zu erlassen, und erlaubt so den direktesten Eingriff in die Wirtschaftsordnung der Mitgliedsstaaten (Eising 2000; Hdritier 2001; S. Schmidt, 1998). Allerdings bedient sich die Kommission der M6glichkeiten des Artikels 86 normalerweise nicht gegen den massiven Widerstand der Mitgliedsstaaten (H6ritier 2001; S. Schmidt 1998). Alternativ kann die Kommission beispielsweise versuchen, durch Vertragsverletzungsverfahren einzelne Mitgliedsstaaten aus der Front der Gegner eines Kommissionsprojekts ,herauszuschieBen' (S. Schmidt 1998). Insgesamt kann der Einfluss der Kommission vor allem auf die Liberalisierung ,staatsnaher Sektoren' als erheblich angesehen werden.

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Meist besitzt die Kommission das alleinige legislative Initiativrecht; Ausnahmen bleiben auf wenige Bereiche wie die Rechtsakte der EZB beschr/inkt. Zudem kann der Vorschlag der Kommission vom Rat in vielen F~illen nur einstimmig abgegndert werden. Mit diesen Kompetenzen kann die Kommission ihre Position zwar bei zentralen Entscheidungen im Allgemeinen nicht gegen den Willen einer Ratsmehrheit durchsetzen (vgl. Genschel 2002; Mette 1994 zur Steuerpolitik). Sie kann aber als Agendasetter erheblichen Einfluss auf die Politikgestaltung nehmen, indem sie denjenigen Vorschlag unterbreitet, der am ehesten der eigenen Policy-Position entspricht und noch fiber eine qualifizierte Mehrheit verffigt. Daneben ist sie in der Lage, informelles Agendasetting zu betreiben, etwa durch die seit den 80er Jahren verfolgte Strategie der Ver~Sffentlichung yon Grt~nbfichern mit detaillierten Problemanalysen und dem Aufzeigen m6glicher Handlungsalternativen (S. Schmidt 1998; Pollack 1997). Beeintrgchtigung sozialdemokratischer Politikoptionen Aus der Kompetenzordnung der Gemeinschaft ergibt sich nicht zwingend, dass die Kommission als ein ,natfirlicher' Gegenspieler sozialdemokratischer Politiken angesehen werden muss - schon deswegen, weil ihre interne Koh/~sion zwar wesentlich gr66er ist als etwa die des Rates (Eichener 2000: 346), sie aber aus heterogenen Generaldirektionen zusammengesetzt ist. Betrachtet man die Kommission als einheitlichen korporativen Akteur (Coleman 1979; S. Schmidt 1998; Schneider/Werle 1989;), kann man ihr zungchst fur ein Interesse an der Ausweitung der eigenen Kompetenzen und einen integrationsf'6rdemden Impetus zuschreiben. Dies erm6glicht marktschaffende wie marktkorrigierende Integrationsschritte sowie MaBnahmen, die sozialdemokratische Politiken gleicherma6en beschr~inken wie bef'6rdern. So hat die Kommission beispielsweise in der Vergangenheit in ihrer Rolle als Agendasetter immer wieder mehr oder weniger erfolgreich versucht, weitere Integrationsschritte zu initiieren. In der Sozialpolitik war dies ,,a saga of high aspirations and modest results" (Leibfried/Pierson 2000). Ahnlich grog und nur teilweise erfolgreich war fiber Jahrzehnte das Dr~ingen nach einer st~irkeren Integration in der Steuerpolitik (Genschel 2002; Metre 1994). Im Bereich der Marktintegration konnte sich die Kommission mit dem Binnenmarktprojekt und der Einheitlichen Europgischen Akte dagegen relativ gut durchsetzen. Weil in der Folge die Grundausrichtung des EGV der Kommission weit mehr Kompetenzen zur Marktliberalisierung als zu regulativer europ~iischer Politik bietet, spiegelt auch die Politik der Kommission diesen Bias zugunsten der Marktintegration wider (S. Schmidt 2000: 45). Wo sozialdemokratische Strategien daher auf den Erhalt mitgliedsstaatlicher Regelungen gerichtet sind, die den Marktfreiheiten oder dem europ~iischen Wettbewerbsrecht widersprechen, wird die Kommission im Allgemeinen als Gegenspieler der entsprechenden Politiken auftreten. Sofern sozialdemokratische Regierungen dagegen gemeinsam darauf abzielen, auf mitgliedsstaatlicher Ebene verlorenen Handlungsspielraum durch eine weitere Integration wiederzugewinnen, wird die Kommission eher als wichtiger Verbt~ndeter im europ~ischen Politikprozess einzustufen sein. Ahnliches gilt ffir den Europ~iischen Gerichtshof. Seine Stellung im europ~iischen Rechtssystem wirkt nicht systematisch zuungunsten sozialdemokratischer Regierungsparteien. Beispielsweise bietet der EuGH Potenzial ffir gesellschaftliche Gruppen oder Einzel-

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ne, sozialpolitische Ansprtiche auch gegen den Willen und Widerstand nicht sozialdemokratischer Regierungen durchzusetzen, wie dies in Grogbritannien im Verfahren um geschlechtsspezifische Ungleichbehandlung am Arbeitsplatz gelang (Alter 2000; Alter/ Vargas 2000). Erste Voraussetzung for den Erfolg derartiger Strategien ist jedoch, dass das EG-Rechtssystem tats~ichlich Normen bereithNt, auf die sich Kl~iger beziehen k~3nnen - u n d hier spricht vieles zuungunsten traditioneller sozialdemokratischer Politikinhalte. 3.2.3 Die Freiheit des Warenverkehrs und das Wettbewerbsrecht

Die Warenverkehrsfreiheit Die Schaffung eines gemeinsamen Marktes war seit ihrer Griindung eine Kernaufgabe der Europ~iischen Gemeinschaft. Bereits in den R6mischen Vertr~igen wurde die Gemeinschaft auf das Ziel des freien Verkehrs der Waren, Dienstleistungen, Personen und des Kapitals verpflichtet. Vier Jahrzehnte sp~iter k~nnen diese vier Freiheiten als im Wesentliehen verwirklicht gelten. Damit ist in Europa ein Wirtschaftsraum geschaffen worden, dessen Integration fiber die des ,Weltmarktes' weit hinausgeht. Dies gilt vor allem ftir den Warenmarkt, was sich schon quantitativ am Anteil der EU-Exporte an den Gesamtexporten der Mitgliedsstaaten ablesen l~isst: Der gH56te Teil der Warenausfuhren der Mitgliedsstaaten - i m Schnitt der EU-15 im Jahr 2003 rund 62%, im Falle Luxemburgs gar 87% -verbleibt auf dem gemeinsamen europ~iischen Markt (EuropNsche Kommission 2004). Dem Europ~iischen Markt wird aufgrunddessen eine Wirkung ftir die mitgliedsstaatliche Politik zugeschrieben, die den Effekten der Globalisierung gleicht: Da hi, here Regulierungskosten, Kosten dutch eine hohe Steuerbelastung oder Sozialabgaben in integrierten M~irkten nicht mehr auf die Verbraucher abgewNzt werden k6nnen, mtissen die Regulierungskosten gesenkt werden, um die Produkte wettbewerbsffihig zu machen bzw. die zu erwartende Rendite hoch genug zu halten. Dies betrifft weniger produktbezogene Regulierungen, yon denen der K~iufer Nutzen hat, etwa Standardisierungen oder Vorschriften zur Sicherheit der Verbraucher, als ~ r Prozessregulierungen, die Kosten verursachen, den Produkten jedoch keinen Wettbewerbsvorteil auf dem Markt verschaffen (Bernauer 2000: 143 f.; Eichener 2000: 15-20; Scharpf 1999: 85). Betroffen ist dartiber hinaus die Wirksamkeit einer expansiven Fiskalpolitik (vgl. Kap. 3.1). Alleine das Ausma6 der Marktintegration in Europa stellt damit eine gewichtige materiell-Okonomische Herausforderung sozialdemokratischer Politiken dar. Bedeutender ist jedoch die besondere Verbindung materieller 6konomischer Restriktionen mit formalen Beschr~inkungen des mitgliedsstaatlichen Handlungsspielraums. Der Normenbestand des europaischen Prim~ir- und Sekund~irrechts schafft einschneidende Zw~inge ftir marktkorrigierende Politiken. Diese Zw~inge gehen vor allem von der besonderen vertraglichen Verankerung der vier Marktfreiheiten und des europ~iischen Wettbewerbsrechts aus. Diese marktschaffende Grundausrichtung wird von der institutionellen Stellung des EuGH und den Kompetenzen der Kommission untermauert und geschiitzt (s. o.), was der negativen Integration einen erheblichen Impetus verliehen hat. Marktbeschr~inkende Instrumente wie Importbeschr~inkungen und ZNle, Exportf6rderungen oder nichttarif~ire Handelshemmnisse sind in der WTO zum Schutz vor ,Sozialdumping' oder zum Erhalt bestimmter Industriezweige erlaubt, und die WTO ist ein im Ver-

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gleich zur EU schwaches System der Er~llungskontrolle (compliance-system) (Tallberg 2002). Die genannten M~Sglichkeiten der Marktbeschr~inkung wurden dagegen in der Gemeinschaft schon frith unterbunden. Die Freiheit des Warenverkehrs besitzt historisch die gr~513teBedeutung der vier Freiheiten, die den Binnenmarkt kennzeichnen. Bereits der EWG-Vertrag verbot Ein- und Ausfuhrz~511e, Abgaben gleicher Wirkung sowie mengenm~Bige Ein- und Ausfuhrkontrollen und ,,Mal3nahmen gleicher Wirkung" (Art. 9-37 EWGV; Art. 23-31 EGV). Ausnahmen vom Verbot mengenm~i6iger Beschr~nkungen und yon MaBnahmen gleicher Wirkung sind nach wie vor nur f't~r einen eng begrenzten Katalog von Tatbest~inden mt~glich (Art. 30 EGV). Das Verbot nichttarif~rer Handelshemmnisse schr~inkt die mitgliedsstaatliche Autonomie nachhaltig ein. Dies hat sich insbesondere am Grundsatz der ,gegenseitigen Anerkenhung' erwiesen, dessert wirkungsm~chtigem Einfluss alle Bereiche des gemeinsamen Warenhandels seit rund zwanzig Jahren unterliegen, in denen es nicht durch positive Integration zu einer Harmonisierung gekommen ist. In der Rechtssache ,,Cassis de Dijon" (Rs. 120/78) legte der EuGH nieder, dass eine gegen ein bestimmtes Erzeugnis gerichtete Magnahme immer dann unter das Verbot yon Mal3nahmen gleicher Wirkung ffillt, ,,wenn es sich um in einem anderen Mitgliedsstaat rechtm~i6ig in den Verkehr gebrachte Erzeugnisse handelt" (Rs. 788/79). Das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung war wirkungsm~chtig, da die Kommission in ihm ein alternatives Instrument zum Abbau nichttariffirer Handelshemmnisse anstelle der langsamen und politisch voraussetzungsvollen Detailharmonisierung erkannte (AB1. C 256/2; Europ~iische Kommission 1985; Weyer 1997: 216-224). Pointierteren Positionen zufolge war mit der vom EuGH vorgeschriebenen gegenseitigen Anerkennung ein ,,gravierender Souver~init~itsverlust ftir die Mitgliedsstaaten verbunden" (Eichener 2000: 159). Zwar sind davon sozialdemokratische Politikinstrumente selten direkt betroffen, die Zw~inge des integrierten Warenmarktes werden aber deutlich versch~irft. W~hrend auf globalisierten Mfirkten eine Beschr~nkung des Marktzugangs noch m6glich ist, entffillt diese Option im Binnenmarkt weitestgehend. Und w~hrend der ursprt~ngliche EWG-Vertrag Ma[3nahmen zum Schutz und zur F(Srderung der Marktfreiheit sowie marktkorrigierende Interventionen nebeneinander stellte, ist der Vorrang der Marktfreiheiten und des Wettbewerbsrechtes gegentiber marktkorrigierenden Eingriffen der Mitgliedsstaaten mittlerweile quasikonstitutionell gesichert (Scharpf 1999: 59). Damit wirkt die Grundausrichtung der Gemeinschaft tiberall dort zuungunsten sozialdemokratischer Politik, wo diese an marktkorrigierenden Positionen festhfilt, die als eine Verletzung des Artikels 28 EGV-A und somit als eine Beschrfinkung der ersten Marktfreiheit angesehen werden k/Snnen. Nationale Produkt- wie Produktionsvorschriften im eigenen Land bleiben den Mitgliedsstaaten unbenommen - aber nut solange der Zugang konkurrierender Produkte dadurch nicht behindert wird. Eine Einfuhr der betreffenden Waren kann nur aufgrund der in Artikel 30 niedergelegten Grt~nde sowie zum Schutz der Arbeitsumwelt und zum Umweltschutz (Art. 95) beschr~nkt oder verhindert werden. Die Reichweite dessen, was als verbotene Regulierung gilt, ist hoch. In der Folge geraten im Binnenmarkt produktionsbezogene Regulierungen unter deutlich st~irkeren Druck als auf den globalen M~irkten. Die Funktion der nationalen AuBengrenzen als ,,Filter und Membranen, die yon innen her selektiv ge6ffnet werden k6nnen" (Offe 1998: 102) existiert im Binnenmarkt nicht mehr: Die Option, den Wettbewerbsnachteil auf dem einheimischen Markt durch Beschr~inkungen des Imports von Gfitern zu kompensieren, die unter geringeren regulativen Auflagen produziert worden sind, steht gem~i6 dem EG-Vertrag und dem Prinzip der ge-

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genseitigen Anerkenuung nicht mehr zur Verfagung. Auch ist es nicht mehr m6glich, diesen Waren die gleichen regulativen Auflagen wie im Inland produzierten Produkten zu machen oder den Export der inlgndischen Erzeugnisse durch Exporthilfen zu steigem. Zahlreiche Instrumente ,klassischer' sozialdemokratischer Politik sind als Prozessregulierungen aufzufassen und legen den Produkten zus~itzliche Kosten auf, durch die die Wettbewerbsposition auf dem gemeinsamen Markt verschlechtert wird (vgl. Kap. 3.1.2). Zudem senkt das den Binnenmarkt sttRzende Wettbewerbsrecht (vgl. das folgende Kapitel) mit seinen Subventionskontrollen die Freiheitsgrade nationaler Politik und steigert so die Anreize, Standortvorteile durch eine Verringerung der Lohnkosten, Lohnnebenkosten und regulativen Auflagen zu gewinnen (Falkner 1993: 264). Dies bedeutet jedoch nicht, dass jede Kosten verursachende Regulierung grunds~itzlich unmOglich wird. Zum einen findet Politik zwar unter ver~inderten Kosten-Nutzen-Verh~ltnissen start, aber der hohe politische Stellenwert bestimmter Ziele lfisst 6konomische Folgekosten m6glicherweise zweitrangig erscheinen (Scharpf 1999: 93). Zum anderen existiert ein begrenztes Reregulierungspotenzial auf europgischer Ebene. Entgegen den Erwartungen ist es punkmell zu vergleichsweise hohen produktionsbezogenen Standards gekommen - zu Schutzniveaus etwa im Bereich der Arbeitsplatzsicherheit und der Umwelt, die h6her sind als die Schutzniveaus der anspruchsvollsten mitgliedsstaatlichen Regelungen (Eichener 2000: 230). Solche Ergebnisse stellen allerdings die Ausnahme dar. Das Europfiische Wettbewerbsrecht Das europfiische Wettbewerbsrecht hat die FSrderung der europ~iischen Integration zum primgren Ziel und ist yore Projekt eines gemeinsamen Marktes nicht zu trennen. Es bietet zahlreiche Anknfipfungspunkte, die als Herausforderung sozialdemokratischer Politik verstanden werden k6nnen. Dies gilt vor allem far die Bereiche des Wettbewerbsrechts, die sich gegen Wettbewerbsverzerrungen durch staatliche Beihilfen und die Tgtigkeit 6ffentlicher Unternehmen bzw. Unternehmen ,,mit besonderen oder ausschlieBlichen Rechten" richten (Art. 86 und 87 EGV). Staatliche Beihilfen sind ein zentrales Instrument, mit dem Nationalstaaten in den vergangenen Jahrzehnten ihre Okonomien zu steuern versucht haben. Ihnen wird eine wachsende Bedeutung als Ersatz far direkte protektionistische MaBnahmen zugeschrieben (Cini/ McGowan 1998: 135; A. Schmidt 2001:381 f.), sie dienen aber auch industriepolitischen, konjunkturellen oder beschgftigungspolitischen Zielen. Das europgische Wettbewerbsrecht untersagt Beihilfen, ,,soweit sie den Handel zwischen den Mitgliedsstaaten beeintr~ichtigen" (Art. 87 EGV) und wettbewerbsbeschr~inkend wirken, und starter die Kommission gegentiber den Mitgliedsstaaten mit einer Reihe von Kompetenzen aus. Zwar ist die restringierende Wirkung bisher aufgrund einer Vielzahl yon Ausnahmetatbest~inden im Primgrrecht (Art. 86,2 und 86, 3 EGV) beschrgnkt und die Kommission war hgufig bereit, staatliche Beihilfen unter relativ schwachen Auflagen zu bewilligen (McGowan 2000:131 f.). Allerdings sind Verfahren gegen staatliche Beihilfen yon der Kommission auch als Drohkulisse aufgebaut worden, um Fortschritte in der funktional verwandten Unternehmensbesteuerung zu erreichen (Radaelli 2003: 524f). Das Verbot von wettbewerbsverzerrenden Beihilfen besitzt daher Potenzial far eine Restriktion sozialdemokratischer Politik, ohne seine Wirkung bisher voll entfaltet zu haben.

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Als gravierend far sozialdemokratische Politikoptionen mtissen dagegen die Auswirkungen des Art. 86 zur Stellung 6ffentlicher Unternehmen angesehen werden. Von den Bestimmungen des Artikels ist ein Aspekt staatlicher Eingriffe in das Wirtschaftsgeschehen betroffen, der zu wichtigen Instrumenten ,klassischer' sozialdemokratischer Wirtschaftspolitik geh(Srt. Artikel Art. 86, 1 EGV bestimmt, dass die Mitgliedsstaaten f'tir den ,staatsnahen Sektor' (Mayntz/Scharpf 1995) keine dem Vertrag, insbesondere dessen Wettbewerbsregeln, widersprechenden Maf3nahmen treffen dtirfen. Der zweite Absatz des Artikels konstituiert eine weir gefasste Ausnahmeregelung yon dieser Bestimmung ,,fOr Unternehmen, die mit Dienstleistungen yon allgemeinem wirtschafllichen Interesse betraut sind oder den Charakter eines Finanzmonopols haben". Trotz des weit gefassten Ausnahmetatbestandes ist in den letzten zwei Jahrzehnten die Existenz einer Vielfalt nationaler Varianten des service public (bzw. ,staatsnaher Sektoren', Mayntz/Scharpf 1995) durch die Dynamik der lnteraktion von EuGH und Kommission und durch das marktschaffende Potenzial des Art. 86 in Frage gestellt worden (Cox 1996; Leibfried/Pierson 2000; Scharpf 1999: 60ff.; S. Schmidt 1998). Seit der Mitre der 80er Jahre hat es - auch infolge der Pr~iferenzen wirtschaftsliberaler Regierungen - unterschiedlich weit gehende Liberalisierungen in der Telekommunikation, im Postwesen, in den verschiedenen Bereichen des Verkehrswesens, im Energiesektor und anderen Bereichen gegeben (Eichener 2000; Eising 2000; H6ritier 2001; S. Schmidt 1998). Damit ist ein wichtiges Instrument nationalstaatlicher und insbesondere sozialdemokratischer Politik verloren gegangen. In der Vergangenheit dienten verstaatlichte oder staatsnahe Wirtschaftssektoren in vielen Ffillen neben Versorgungszielen auch distributiven sowie wirtschafts- und besch~iftigungspolitischen Zielen (Crosland 1980: 462-465; Majone 1994: 56-61; Merkel 1993: 126128). Gerade die genannten Ziele stehen jedoch in Widerspruch zu den Marktfreiheiten und dem Wettbewerbsrecht. Insbesondere die Funktionen der ,~Sffentlichen Daseinsvorsorge' werden durch die Integration der M~irkte und die Liberalisierungsanstrengungen der Kommission eingeschrfinkt. Die Daseinsvorsorge zielt traditionell ,,auf eine fl~ichendeckende Versorgung mit bestimmten lebenswichtigen Giitern", deren Tarifgestaltung gleichzeitig deutliche umverteilende Zfige aufweist (Haverkate/Huster 1999: 296). Pointiert ist die partielle Liberalisierung des /Sffentlichen Sektors daher als ,,Zerst/Srung des ~iuf~eren Verteidigungsringes des Sozialstaates" bezeichnet worden (Leibfried 2001b). Aus der Sicht sozialdemokratischer Parteien ist die 6ffentliche Daseinsvorsorge aber ein wesentliches Element des europ~ischen Sozialmodells. Mit Blick in die Zukunft l~isst sich zudem fragen, ob die ,,umstt~rzende Wirkung des europ~ischen Wettbewerbsrechts in der sozialstaatlichen Daseinsvorsorge" vor dem Sozialrecht im engeren Sinne Halt machen wird (Haverkate/Huster 1999: 295). Daneben haben staatsnahe Sektoren eine wichtige elektorale Funktion fOr sozialdemokratische Parteien. So ist der service public in Frankreich durch einen relativ hohen gewerkschaftlichen Organisationsgrad gekennzeichnet und im Bewusstsein der Offentlichkeit gut verankert (Uterwedde 2000b: 113). Ahnliches gilt for viele andere Mitgliedsl~inder der Gemeinschaft. Mit der Liberalisierung ist oftmals auch ein Abbau yon Arbeitspl~itzen in den Unternehmen der staatsnahen Sektoren verbunden. Bei den neu entstehenden Arbeitsplfitzen im privaten Sektor kann davon ausgegangen werden, dass der gewerkschaftliche Organisationsgrad niedriger ist als in den vormals geschfitzten Unternehmen (S. Schmidt 1998: 179).

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In den sp~.ten 90er Jahren ist die Stellung der ,,Dienste von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse" dutch die Vertragsrevision von Amsterdam (Einfagung des neuen Art. 16) und durch jfingere Entscheidungen des EuGH (Rs. C-157/94 bis C-160/94) etwas gest~kt worden. In den bereits liberalisierten Sektoren kSnnen diese Entwicklungen allerdings keine Wirkungen mehr entfalten. Die Wettbewerbspolitik hat insofern den mitgliedsstaatlichen Regierungen ein bew~ihrtes sozialdemokratisches Instrument aus der Hand genommen. 3.2.4 Steuerpolitik im Binnenmarkt Im Vergleich zu anderen Politikfeldern ist die Souver~init~t der Mitgliedsstaaten in der Steuerpolitik auch heute formal noch vergleichsweise wenig beschr~inkt. Eigene echte Steuern besitzt die Gemeinschaft nicht, und die EU-Eigenmittel sind verglichen mit dem Steueraufkommen der Mitgliedsstaaten sehr gering. Das AusmaB der Vergemeinschaftung der Steuerpolitik ist ebenso uneinheitlich wie die Folgen der Marktintegration tar sozialdemokratische Politikoptionen. Prima facie sind die Konturen einer ,sozialdemokratischen' Steuerpolitik nicht klar zu bestimmen, weil zwischen den Mitgliedsstaaten erhebliche Unterschiede in Bezug auf die in der Vergangenheit eingeschlagenen steuerpolitischen Pfade und Interessenlagen bestehen. Die Steuerstruktur und die Steuerquote unterscheiden sich ebenso wie das AusmaB, in dem die Steuerpolitik redistributiv eingesetzt wird oder der Finanzierung wohlfahrtsstaatlicher Leistungen dient. Zum anderen sind die Unterschiede zwischen den einzelnen Steuerarten grol], da in der Folge der Kapitalmarktintegration nicht mehr alle Steuern gleich wirkungsvoll erhoben werden k/Snnen (Bernauer 2000: 215-259; Deheija/Genschel 1999; Plfimper/Schulze 1999). Die Kapitalmarktintegration wirkt sich am st~rksten auf die freie Gestaltbarkeit der Steuern bei Steuerarten aus, deren Grundlagen mobil sind und auf eine als zu hoch empfundene Besteuerung dutch Abwanderung reagieren kSnnen (v. a. Zins- und Unternehmensteuern). Obwohl die Souver~init~.t der Mitgliedsstaaten im Bereich der direkten Steuern noch weitgehend erhalten ist, wird die Autonomie der Mitgliedsstaaten also nachhaltig beschrfinkt. GrSBere Integrationsschritte sind nur im Bereich der indirekten Steuern mit der Einf'tihrung eines gemeinsamen Mehrwertsteuersysterns vollzogen worden. Hier verbleibt den Mitgliedsstaaten ,,keine oder nur noch wenig" nationale Souvergnit~t (Terra/Wattel 2001:22). Indirekte Besteuerung im Binnenmarkt Seit vier Jahrzehnten ist die Steuerpolitik in der EG yon Auseinandersetzungen um die Harmonisierung der indirekten Steuern gepr~igt. In den 60er und 70er Jahren konnten sich die Mitgliedsstaaten auf ein gemeinsames - wenn auch lt~ckenhaftes - Mehrwertsteuersystem (insbes. 67/227/EWG; 67/228/EWG) sowie eine im Grundsatz einheitliche Bemessungsgrundlage (77/388/EWG) einigen (Genschel 2000; Hahn 1988; Mette 1994). Jenseits dessen ist der starke Harmonisierungsimpetus der Kommission immer wieder am BeharrungsvermSgen der mitgliedsstaatlichen Steuersysteme aufgelaufen. Auch als das auf die Beseitigung der Binnengrenzen abzielende Binnenmarktprojekt 1993 eine Abkehr vom bisher praktizierten Grenzausgleich notwendig machte, konnten sich die im Rat vertretenen Mitgliedsstaaten nur auf eine ,Obergangsregelung' einigen. Unter dieser Regelung,

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die im Wesentlichen bis heute gilt, blieben die Steuergrenzen auch nach der Einfiihrung des Binnenmarktes faktisch erhalten, ebenso die Unterschiede in den Steuersiitzen und Bemessungsgrundlagen. Es wurden lediglich ein MwSt.-Mindestsatz yon 15 % und ein erm~iBigter Satz yon mindestens 5 % eingeflihrt. Die Spannweite des Normalsatzes betrug 2003 immer noch zehn Prozentpunkte, u n d e s existieren zahlreiche nationale Ausnahmen, die abweichend yon der Richtlinie 77/388/EWG Zwischens~itze, stark erm~iBigte Sgtze oder Nulls~itze erlauben (Tabelle 3.2; vgl. zu den zahlreichen und widersprachlichen Ausnahmebestimm u n g e n DOC/2908/2003-DE sowie Terra/Wattel 2001: 258-271).

Tabelle 3.2: Land Belgien Dfinemark Deutschland Finnland Frankreich Griechenland Grogbritannien lrland ltalien Luxemburg Niederlande I)sterreich Portugal Schweden Spanien

Mehrwertsteuers~itze in den Mitgliedsstaaten (in Prozent) Normalsatz 21,0 25,0 l 6,0 22,0 19,6 18,0 17,5 21,0 20,0 15,0 19,0 20,0 19,0 25,0 16,0

ErmaBigterSatz Stark ermfil3igterSatz Zwischensatz 6,0 7,0 8,0/17,0 5,5 8,0 5,0 13,5 10,0 6,0 6,0 10,0 5,0/12,0 6,0/12,0 7,0

2,1 4,0 4,3 4,0 3,0 4,0

12,0 13,5 12,0 12,0 -

Nullsatz Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja -

Anmerkung: Stand 1. Mai 2003. Quelle: Europ~tischeKommission2003 (DOC/2908/2003-DE). Daher unterscheidet sich der Anteil des Normalsatzes am mehrwertsteuerpflichtigen Gesamtsteuersatz in der Gemeinschaft erheblich; er lag 1998 zwischen 77 % (GroBbritannien) und nur 48 bzw. 46 % in Spanien und Luxemburg. Besonders in Luxemburg wird ein erheblicher Anteil der Gfiter und Dienstleistungen nur mit dem stark ermgBigten Satz yon 3 % besteuert (KOM (2003) 309 endg.; DOC/2908/2003). In der Folge unterscheidet sich auch der Anteil der Mehrwertsteuer am Gesamtsteueraulkommen (Tabelle 3.3). Ffir den Handel zwischen steuerpflichtigen Unternehmen gilt nach der Obergangsregelung mit begrenzten Ausnahmen (beim Erwerb yon Neufahrzeugen und beim Versandhandel) das Bestimmungslandprinzip, demzufolge Giiter und Dienstleistungen dort versteuert werden, wo sie ,verbraucht' werden. Faktisch unterliegen Importe daher dem gleichen Steuersatz wie im Land produzierte Gfiter und Dienstleistungen. Far Endverbraucher dominiert dagegen - wiederum mit Ausnahmen - das Ursprungslandprinzip, da Waren im Ursprungsland, mit der dort geltenden Steuer belastet, erworben werden k6nnen. Da bis heute ffir den GroBteil des Handels die Besteuerung nach dem Bestimmungslandprinzip erfolgt, ist Steuerwettbewerb nicht zu erwarten: Eine unterschiedliche steuerliche Belastung im Ursprungsland wirkt sich trotz der vollst~indigen Liberalisierung des GtRermarktes nicht in den Verkaufspreisen im Bestimmungsland aus. Zumindest im Prinzip

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Herausforderungen durch die europ~.ische Integration

kann eine nach dem Bestimmungslandprinzip erhobene Mehrwertsteuer als ideale Konsumsteuer in hoch integrierten Regionen gelten (Tanzi 1995: 47). In der Praxis bestehen allerdings erhebliche Probleme, die den Wettbewerb verzerren kSnnen und starke Anreize zur Steuervermeidung oder -hinterziehung setzen. So erm(3glichen im Markt ohne Grenzen Konsumentendirekteink~iufe im Land der Herstellung Steuerarbitrage. Dies wirkt sich besonders an Grenzen zwischen Hoch- und Niedrigsteuerlandern aus und beschr~inkt die M~3glichkeiten von Hochsteuerstrategien aufgrund der Gefahr von Steuerausf~illen. Ahnlich beschrankt grenztiberschreitender Einkauf die steuerpolitische Autonomie bei Waren, auf die in der Gemeinschaft teilharmonisierte Verbrauchsteuern erhoben werden (MineralSle, Alkohol- und Tabakprodukte). Vor der Einf'tihrung des Binnenmarkts waren grenziJberschreitende K~iufe in grol3em Umfang prophezeit worden (Sinn 1990), und das besonders grofSe Steuersatzgef~ille an der deutsch-d~inischen Grenze ~hrte 1993 zu antizipierenden Anpassungen der Steuersatze in Danemark (Nielsen/Schou/Sobygaard 2002: 146). Zu einer ernsten Erosion des Steueraufkommens auf nationaler Ebene ist es jedoch nicht gekommen (Cnossen 2002: 499f.). Allerdings hat die Mehrwertsteuer-Ubergangsregelung bei innergemeinschaftlichen Lieferungen und Erwerben zu einer erheblichen Zunahme des Betrugs gel2ihrt, und die Steuerhinterziehung von Verbrauchsteuern im Bereich Tabakwaren und Alkohol bewirkte eine ~ r sozialdemokratische Parteien unerwtinschte Erosion der Steuerbasis. Daneben fordem Entwicklungen wie die Zunahme elektronischer Dienstleistungen und des Versandhandels das Steuersystem heraus. Tabelle 3, 3." Mehrwertsteueranteil am Gesamtsteueraufkommen in den

EU-Mitgliedsstaaten (in Prozent) Land

1985

1995

2000

Belgien D~.nemark Deutschland Finnland Frankreich Griechenland Grogbritannien Irland Italien Luxemburg Niederlande Osterreich Portugal Schweden Spanien

15,7 20,1 15,8 19,5 20,0 17,2 15,9 20,6 14,5 12,5 16,2 21,0 12,6 14,0 14,7

15,3 19,3 17,4 17,3 l 7,3 23,1 19,1 21,2 13,8 14,2 15,6 18,2 23,4 15,0 15,9

16,3 19,6 18,4 18,0 16,9 22,7 18,4 21,5 15,8 14,3 17,3 19,0 24,2 13,4 17,6

Ungewichtetes arithmetisches Mittel Standardabweichung

16,7 2,9

17,7 3,0

18,2 2,9

Quelle: OECD 2003d.

Insgesamt stellt das herrschende Steuersystem eine begrenzte Herausforderung sozialdemokratischer Politiken dar. Einerseits erlaubt es eine Variation der Steuers~itze. Besteuerungsstrategien, die auf eine hohe Belastung durch indirekte Steuern setzen und einen

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erheblichen Anteil des Steueraufkommens aus dieser Steuerart erzielen, sind weiterhin m~glich. Die vonder Kommission propagierte Harmonisierung der Steuersatze auf einem mittleren Niveau h~itte dagegen in einigen L~indern zu gravierenden Steuermindereinnahmen geftihrt. Ftir Danemark etwa wurde eine Verringerung des Gesamtsteueraufkommens zwischen 8 und 9,5 % prognostiziert (Genschel 2002:101). Andererseits ist das bestehende System unzweifelhaft ineffizient, und die Steuerbasis droht vom Rande her durch illegale Praktiken zu erodieren. Folgen der Kapitalmarktfreiheit und Freiztigigkeit mr die direkten Steuern Die Kapitalmarktfreiheit schr~inkt in erster Linie die F~ihigkeit der Mitgliedsstaaten ein, Zinsen und Dividenden des mobilen Kapitals wirksam zu besteuern (vgl. Kap. 3.1). W~ihrend Lohneinkommen tiblicherweise an der Quelle versteuert werden, werden Zinseinkommen in Europa (wie in der Welt) vorherrschend nach dem Wohnsitzland besteuert. Da aber fast alle Mitgliedsstaaten auf die Zinsertr~ige von EU-Ausl~indem keine Steuern erheben, sondern yon der Besteuerung im Heimatland ausgehen, ist es relativ leicht mOglich, Steuem zu hinterziehen, sobald ein Bankgeheimnis verhindert, dass das Heimatland gegen den Willen des Kapitaleigners Informationen tiber Zinseinktinfte erhalten kann. Weil sich die Liberalisierung des Kapitalmarktes auch auf Drittstaaten erstreckt, kann dartiber hinaus nicht nur eine Verlagerung von Kapital innerhalb Europas, sondern auch in andere Staaten erwartet werden. Ein steuerpolitisches ,,race to the bottom" (Deheija/Genschel 1999: 409; vgl. auch: Bernauer 2000; Hallerberg 1996: 327-329) ist aber nicht zu beobachten. Die Folgen der existierenden Zinssteuerpraxis sind dennoch gravierend. Eine Reihe von Staaten hat auf die Kapitalmarktliberalisierung mit Steuerreformen reagiert, die eine Senkung der Steuers~itze mit der Verbreiterung der Steuerbasis verbinden. Dabei wurden vor allem die Steuers~itze ftir Zinsertdige aus den Anlagen Nichtgebietsans~issiger gesenkt - meist auf null. Der Versuch anderer Staaten, eine Quellensteuer einzul~hren, scheiterte am Kapitalabfluss (Bernauer 2000: 228f. und 235f.; Deheija/Genschel 1999: 413, 416f.; Fuest 2001: 478; Genschel/ Pltimper 1999:260 f.; Wagschal 1999). Einer L6sung des Problems durch die gegenseitige Auskunft ~iber Kapitalertrage oder eine einheitliche Quellensteuer auf alle Einkommen stehen die Eigeninteressen all derjenigen Staaten entgegen, die vom Status quo profitieren und aufgrund der Einstimmigkeitserfordernis in der EU eine Vetomacht besitzen. Ftir eine Erfolg versprechende Lt~sung miJssten zudem die Steuerhafen auBerhalb der Gemeinschaft einbezogen werden, was eine Koordination weiterhin erschwert. Ffir sozialdemokratische Parteien - mit Ausnahme der Parteien aus den L~indem, die vom Status quo klar profitieren - stellt dies eine ernste Herausforderung dar. Es verringern sich nicht nur die M6glichkeiten zu kostentr~ichtigen sozial- oder besch~iftigungspolitischen Strategien in einem Wohlfahrtsstaat, der in der Klemme zwischen den Zwfingen des Drucks zur Senkung der Kapitalbesteuerung, niedriger Wachstumsraten, hoher Arbeitslosigkeit und hoher Staatsausgaben steckt (Genschel 2000: 291). Die Unm6glichkeit, Kapitaleinkommen wirkungsvoll zu besteuern, hat auch unerwiJnschte Verteilungswirkungen, die Kapitaleinkommen stark begiJnstigt und so die freiwillige ,,Exklusion am oberen Ende der Gesellschaft" (Giddens 1998: 123) f6rdert.

Herausforderungendurch die europfiischeIntegration

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Ganz ~ihnliche Probleme ergeben sich bei der Besteuerung von Unternehmen, ftir die das Quellenlandprinzip gilt. W~ihrend die M6glichkeiten, Unternehmen durch Beihilfen und Subventionen anzuziehen, in der EU durch das Wettbewerbsrecht zumindest beschr~inkt sind, k~3nnen Mitgliedsstaaten tiber die Kt~rperschaftsteuern die Anreize ftir Kapitalanlagen oder eine Unternehmensniederlassung erht~hen. Ftir transnationale Konzerne bieten sich dartiber hinaus Mt~glichkeiten zur Steuerplanung. Sie kt~nnen ihren Steuersitz in ein Land mit einem niedrigeren Steuersatz verlegen oder Gewinne in diesem Land anfallen lassen, w~ihrend die Kosten - v. a. tiber die Transferpreisgestaltung ftir firmeninternen Handel - in einem Land mit hohen Steuern verbucht werden (Bernauer 2000: 269-273; Tanzi 1995:99 f.). Die MOglichkeiten der grenztiberschreitenden Unternehmenszusammenschltisse und Steuerplahung sind in der EG 1990 insbesondere durch die Fusionsrichtlinie und die Mutter-TochterRichtlinie sowie die Schiedsverfahrenskonvention (90/434/EWG bis 90/436/EWG) verbessert worden (Genschel 2002; Jacobs 2002). Verschiedene Mitgliedsstaaten haben versucht, durch eine Senkung der Unternehmensteuern oder durch Sonderregime ftir die relevanten Unternehmensteile (insbesondere Hauptverwaltungen und Finanzdienstleistungszentren) Unternehmen gezielt anzuziehen. Eine Begrenzung solcher Ma6nahmen, die eine ,,deutlich niedrigere Effektivbesteuerung einschlie61ich einer Nullbesteuerung" bewirken, ist in der zweiten H~ilfte der 90er Jahre zunehmend angestrebt worden (vgl. Primasolo-Gruppe 2000 sowie Kap. 7). Auch Arbeitskr~ifte kt~nnen bei der Arbeitssuche die steuerliche Belastung berticksichtigen und sich in dem Land mit der geringsten steuerlichen Belastung niederlassen. Die umfassende Freiztigigkeit ftir Arbeitskr~ifte unterscheidet die integrierten M~irkte in Europa von den globalen Markten. Die Herausforderungen ftir sozialdemokratische Politik gleichen sich jedoch: Das Steueraufkommen sinkt, wenn sich Arbeitnehmer (wie Selbstst~indige) in Mitgliedsstaaten mit einem niedrigeren Steuersatz niederlassen. Darauf kann mit einer Senkung vor allem der Spitzensteuersatze reagiert werden, um der Abwanderung der Bezieher hoher Einkommen vorzubeugen. Im internationalen Vergleich der Steuerreformen ist eine solche Tendenz erkennbar (Wagschal 1999: 237). Geschieht dies, wird die umverteilende Wirkung progressiver Einkommensteuern zuungunsten der unteren Lohngruppen verringert. W~ihrend sich innerhalb der Union nur eine geringe Mobilit~it der Bezieher unterer Einkommen verzeichnen l~isst, ist die Arbeitskr~iftemobilitat am oberen Ende der Lohnskala etwas h/3her (KOM (97) 495: 3). Aber auch in Hochsteuerl~indern wie D~inemark hat dies bisher nicht zu einer emsten Erosion der Besteuerungsgrundlagen geftihrt (Nielsen/Schou/ Sobygaard 2002). Am unteren Ende der Lohnskala sind umgekehrt die Auswirkungen der Konkurrenz yon entsendeten Arbeitnehmern, die zu den Bedingungen des Heimatlandes arbeiten, durch die Entsenderichtlinie begrenzt worden (vgl. Kap. 3.2.5). Die steuerlichen Folgen der Arbeitsmigration stellen insofern nur eine schwache Herausforderung ftir sozialdemokratische Parteien dar.

3.2.5 Sozialpolitik und Beschdiftigungspolitik Bereits bei der Grtindung der EWG waren bestimmte eng umgrenzte sozialpolitische Bereiche (die infolge der Freiztigigkeit notwendige Koordinierung der sozialen Sicherungssysteme und das Prinzip des gleichen Entgelts ftir Frauen und Manner) in den EWG-Vertrag eingeflossen. Ausgeweitet wurden die vertraglichen Grundlagen der Sozialpolitik seit den

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Herausforderungender Sozialdemokratie

80er Jahren, was Mindestvorschriften vor allem auf dem Gebiet des Arbeitsschutzes ermgglichte. Seit Maastricht wurden durch das Abkommen fiber die Sozialpolitik weitere - ffir Grogbritannien bis zum Vertrag yon Amsterdam nicht geltende - europ~iische Kompetenzen und sozialpolitische Zielbestimmungen festgelegt. Ober einige Bereiche kann seitdem mit qualifizierter Mehrheit entschieden werden (vgl. zur Entwicklung der EU-Sozialpolitik Falkner 1998; Geyer 2000; Kowalsky 1999): die Arbeitsbedingungen und die Arbeitsumwelt ebenso wie die Unterrichtung und Anhgrung der Arbeitnehmer, die berufliche Eingliederung, die weit definierte Chancengleichheit von Frauen und M~nnern und die Gleichbehandlung (Art. 137 EGV). Andere Bereiche unterliegen der Einstimmigkeit, und in Kernbest~inden der sozialen Sicherung - dem Arbeitsentgelt, dem Koalitionsrecht, dem Streikrecht und dem Aussperrungsrecht - bleibt die mitgliedsstaatliche Souver~initat durch eine explizite Ausnahmeklausel unberfihrt. In den letzten Jahrzehnten ist auf der Basis dieser vertraglichen Grundlagen der sekund~irrechtliche Normenbestand im Bereich der Sozialpolitik erheblich ausgeweitet worden, in den 90er Jahren teilweise unter Einbindung der Sozialpartner. Der EuGH hat dazu beigetragen, diese Normen durchzusetzen. So ist konstatiert worden, dass schon die Rechtsprechung des EuGHs zu den knappen Bestimmungen des EGV und die wenigen Richtlinien zur Gleichbehandlung von Frauen und M~innern in den vergangenen dreiNg Jahren viel effektiver gewesen seien als selbst die Entscheidungen des starken deutschen Bundesverfassungsgerichts (Schulte 1998: 40). Auch wenn mitgliedsstaatliche Regierungen sozialpolitische Inhalte des europNschen Rechts ablehnen, kann das europ~iische Rechtssystem eine Ausweitung des Sozialschutzes bewirken, wie sich am britischen Beispiel besonders deutlich gezeigt hat (Alter/Vargas 2000). Da far europ~iische Politiken direktes credit claiming nur schwer m/Sglich ist, muss dies nicht notwendigerweise eine Ressource far sozialdemokratische Politik darstellen. Dennoch wird der Handlungsspielraum far sozialdemokratische Politik erweitert, da insbesondere die substanzielleren sozialpolitischen Richtlinien im Bereich des Arbeitsschutzes und der Gleichbehandlung yon Frauen und M~innern einen Deregulierungswettbewerb begrenzen. Hiervon k~Snnen insbesondere Parteien aus Staaten mit hohen regUlativen Schutzstandards profitieren. Neben der regulativen europ~iischen Sozialpolitik existiert mit dem Europ~iischen Sozialfonds eine redistributive Komponente, mit der arbeitsmarkt-, beschgftigungs- und sozialpolitische Magnahmen kofinanziert werden. Eine nachhaltige Einschr~inkung der mitgliedsstaatlichen Souveranit~it findet durch den Europaischer Sozialfonds, der nur mitgliedsstaatliche Programme unterstfitzt, jedoch nicht staR. Die mitgliedsstaatliche Besch~iftigungspolitik ist durch hartes europ~iisches Recht kaum restringiert. Erst mit dem Beginn der sozialdemokratischen Dominanz im Rat in der zweiten Halfte der 90er Jahre wurde in Amsterdam ein Besch~iftigungskapitel in den Vertrag eingefagt, das besch~ftigungspolitische Zielbestimmungen enthWt und einen weichen Koordinierungsprozess begrfindet (ausfahrlich Kap. 7). Als sehr grog sind dagegen die Auswirkungen der Marktfreiheiten anzusehen, durch die in den vergangenen Jahrzehnten dafar gesorgt wurde, dass sich die Rahmenbedingungen der mitgliedsstaatlichen Sozialpolitik nachhaltig verschoben haben. Dies gilt vorrangig far die Folgen der Freiheit des Warenverkehrs, die ein AbwWzen sozialer Kosten fiber den Preis behindern und diese einem hohen Anpassungsdruck nach unten auszusetzen drohen (vgl. Kap. 3.1 und 3.2.3). Auch wenn die finanziellen Kosten und die regulativen Lasten sozialer Sicherung nur ein Standortfaktor unter vielen sind und deshalb die Gefahr eines

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,Sozialdumpings' teilweise als gering angesehen wird (Cornelisse/Gourdswaard 2002; Leibfried/Pierson 2000), hat das Argument im ~ffentlichen Diskurs und in der Praxis erheblich an Momentum gewonnen - insbesondere im Zusammenhang mit der Osterweiterung der Gemeinschafi. Konsequenzen ffir die M~3glichkeiten der Sozialpolitik birgt darfiber hinaus die Freiztigigkeit der Arbeitskrafte in Verbindung mit der Dienstleistungsfreiheit. Durch die Entsendung yon Arbeitskraften, die zu den Bedingungen des Heimatlandes arbeiten, k~3nnen nationale Standards des Aufnahmelandes in Bezug auf die Lohnh6he, den Arbeitsschutz oder Sozialabgaben unterboten werden. Auch im Bereich der Dienstleistungen kann so ein starker internationaler Wettbewerb entstehen, der einen Senkungsdruck bei den L6hnen, den Sozialabgaben, der Regulierung der Arbeitsbedingungen u. a. bewirken wtirde. Besonders deutlich wurde diese in den Hochlohnlandern oft als ,Lohn-' oder ,Sozialdumping' empfundene Problematik in der Baubranche, in der rund 80 % der Arbeitskrafteentsendungen stattfinden (Eichhorst 2000: 77). In mehreren Hochlohnlandern, etwa in Deutschland, zeigte sich an diesem Sektor, dass das Thema Arbeitskrafteentsendung zudem im Diskurs populistisch ausgebeutet werden kann. Die Herausforderung sozialdemokratischer Politiken ist dennoch begrenzt. So lasst Art. 50 EGV den Mitgliedsstaaten durchaus Regelungspotenzial. Die Entscheidungen des EuGH erlaubten eine Ausweitung nationaler Vorschriften auf die Entsandten aus zwingenden, fibergeordneten Grtinden des nationalen Allgemeininteresses; diese Regelungen mussten jedoch ~ r In- und Auslander gleichermaBen gelten und verhaltnismal3ig sein (Eichhorst 2000: 135-138). Seit 1996 regelt die Entsenderichtlinie die Entsendung yon Arbeitskraften (96/71/EG) nach dem Prinzip, dass f'tir entsandte Arbeitnehmer die gleichen Arbeits- und Beschafiigungsbedingungen gelten milssen, die in Rechts- und Verwaltungsvorschriften sowie allgemeinverbindlichen Tarifvertragen und Schiedssprtichen verankert sind (Eichhorst 2000: 284-288). Damit werden die sozialen Rechte der entsandten Arbeitnehmer gesichert: Die Richtlihie soil aber gleichzeitig die einheimischen Unternehmen bzw. ihre Arbeitskrafte durch nationale Mindeststandards weitgehend vor der Konkurrenz schtitzen. Die betroffenen Sektoren bleiben dem internationalen Wettbewerb wenig exponiert und sind daher relativ geschfitzt. Dies gilt zumindest ~ r die legale Beschaftigung: Vor der Konkurrenz auslandischer (wie inlandischer) Arbeitskrafie in der Schattenwirtschafi schtitzen die Bestimmungen nicht. Der Binnenmarkt ruft weitere Probleme wie die Anrechenbarkeit der Leistungsansprtiche ein- und auswandernder Arbeitnehmer und die Zahlung an Personen, mit Leistungsansprfichen, die in Hoheitsgebieten der Mitgliedsstaaten wohnen hervor (vgl. seit Amsterdam Art. 42 EGV). Europaische Regulierungen haben fiber Entscheidungen des EuGH in einer Reihe von Fallen zu einer Beschrankung der nationalstaatlichen Handlungsm6glichkeiten im Bereich der Sozialpolitik gef'tihrt. Die wichtigsten Auswirkungen k6nnen in folgenden Bereichen gesehen werden (Leibfried/Pierson 2000: 276-284): Mitgliedsstaaten k6nnen Sozialleistungen nicht mehr auf die Bfirger beschranken und EU-Auslander ausschlieBen. Umgekehrt sind Mitgliedsstaaten auch nur noch teilweise in der Lage, die Leistungen auf das eigene Territorium zu beschranken, was der ersten Marktfreiheit vergleichbare Zwange schafft und insbesondere die Gesundheitspolitik starker den Regeln des freien Wettbewerbs unterwirft (vgl. Kap. 3.2.2). Wo sich Wohlfahrtssysteme im Verstandnis des EuGH 6konomisch betatigen, d.h. marktf'6rmig organisiert sind, setzen die Dienstleistungsfreiheit und das europaische Wettbewerbsrecht sie zudem einer Konkurrenz durch andere europ~iische Anbieter aus. Zwar werden den Sozialleistungssystemen der leistungsexportierenden Mit-

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Herausforderungender Sozialdemokratie

gliedsstaaten keine zusgtzlichen Kosten auferlegt. Mit diesen Entscheidungen ist jedoch eine Entterritorialisierung der sozialen Sicherungssysteme verbunden (Gohr 2001; Leibfried/ Pierson 2000: 284-286; Schulte 2001: 299-301), deren Konsequenzen far sozialdemokratische Politik bislang nur schwer abzuschtitzen sind. SchlieBlich wird der Handlungsspielraum sozialdemokratischer Politik durch die europtiische Integration auf indirektem Weg mannigfaltig beschr/inkt. Beispielsweise wird dem yon der Wghrungsunion ausgehenden Zwang zur Haushaltskonsolidierung zugeschrieben, far wohlfahrtsstaatliche RtickbaumaBnahmen verantwortlich zu sein oder sie zumindest ,,politisch nahe gelegt" (Falkner 2000) zu haben. Diese Folge der Defizitkriterien ist vor allem im Falle Italiens offensichtlich (FerreraJGualmini 2000: 376-379; Gohr 2001). Ob dieser Zwang eine Restriktion sozialdemokratischer Politik oder eine Erweiterung der Handlungsm6glichkeiten im Sinne einer Schuldenvermeidungsstrategie bei notwendigen, aber elektoral kostentrtichtigen Reformen darstellt, h~ingt allerdings vom jeweiligen nationalen Handlungskontext ab.

3.2.6 Wirtschafts- und Haushaltspolitik in der Wdihrungsunion Im politischen und 6konomischen Kontext der W~ihrungsunion haben eine Reihe von klassischen sozialdemokratischen Politikinstrumenten ihre Wirkung besonders umfassend verloren: Unter den Bedingungen integrierter Mtirkte ist der Einsatz der Geldpolitik als makro6konomisches Instrument praktisch nicht mehr m6glich. Gleichzeitig verlieren expansive fiskalpolitische Strategien ihre Wirkung (vgl. Kap. 3.1). Neben diesen materiellen Restriktionen existieren in der Europtiischen Union aber auch hohe formelle Zw~inge. Diese gehen in erster Linie yon der europ~iischen W~ihrungsunion und den sie sttitzenden Vertragsbestimmungen aus. Mit dem Obergang in die dritte Stufe der Wirtschafts- und Wtihrungsunion haben die teilnehmenden Staaten ihre Kompetenzen in der Geld- und W~ihrungspolitik praktisch vollst~indig an die Europ~iische Zentralbank tibertragen. Die EZB ist rechtlich, personell und 6konomisch mit einem auBerordentlich hohen Mal3 an Unabh~ingigkeit ausgestattet (Art. 108-110 EGV, Art. 7-11 und 34 EZB-Protokoll; vgl. zu den Kriterien der Unabhgngigkeit Busch 1995: 91-111), und ihre Geldpolitik ist auf das vorrangige Ziel der Preisstabilitgt festgelegt. Dies nimmt den teilnehmenden Staaten die M6glichkeit einer autonomen Geldund Wechselkurspolitik. Demgegentiber sind die Staaten, die nicht am Euro teilnehmen und nicht an ihn gebunden sind, in ihrer Geldpolitik formell weit weniger begrenzt. Auch far sie gelten jedoch die materiellen Restriktionen, die sich aus der Existenz eines liberalisierten Kapitalmarktes ergeben (vgl. Kap. 3.1): Eine Politik, die Inflationsgefahren und in der Folge das Risiko einer Abwertung der W~.hrung birgt (expansive Geld- und Fiskalpolitik, deficit spending, AuBenhandelsdefizite), wird zu Risikoaufschltigen oder Kapitalflucht fahren (Huber/Stephens 1998:374 f.; Notermans 2000:231 f.). Etwas differenzierter miissen die Auswirkungen auf den haushaltspolitischen Handlungsspielraum bewertet werden. In der Gestaltung der Struktur ihrer Staatsausgaben sind die Mitgliedsstaaten frei. Insofern beschr~inken die Herausforderungen das verfiJgbare Potenzial, nicht aber per se die M(Sglichkeiten redistributiver Politik. Die Finanzierung yon Staatsausgaben tiber Verschuldung wird abet durch die Konvergenzkriterien far die Europtiische Wirtschafts- und Wtihrungsunion begrenzt. Die maggeb-

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lichen Bestimmungen des EG-Vertrages, der zugeh~rigen Protokolle und des Stabilit~itsund Wachstumspaktes (1466/97/EG) setzen eine quantitative, d.h. ,,ergebnisbezogene" (Folkers 1983: 43; vgl. Buchanan 1995: 350) Schranke gegen die Staatsverschuldung. Referenzpunkt im Verfahren zur Uberwachung der Haushaltslage der Mitgtiedsstaaten (Art. 104 EGV) sind die viel diskutierten Kriterien zur Vermeidung ,i~bermfil3igerDefizite', die eine Defizitquote yon 3 % und eine Schuldenquote von 60% festlegen. Artikel 104 schafft keineswegs einen Sanktionsautomatismus. Die Bestimmungen des Vertrages erm~Sglichen einer Sperrminorit~it, Sanktionen im Falle i~berm~il3igerDefizite zu verhindern und so for konjunkturpolitische (oder andere) Mal3nahmen eine st~irkere mitgliedsstaatliche Verschuldung zuzulassen. Okonometrische und politikwissenschafiliche Anatysen lassen den Schluss zu, dass die Wirkung der Regelungen auf das mitgliedsstaatliche Verschuldungsverhalten begrenzt ist (Freitag/Sciarini 2001; Ostheim 1998). Die Bestimmungen des Vertrages und des Stabilit~its- und Wachstumspaktes besitzen ftir die Optionen sozialdemokratischer Regierungspolitik einen janusk~Spfigen Charakter. Einerseits werden die M~glichkeiten ft~r eine kreditfinanzierte Nachfrageausweitung als Teil einer makroOkonomischen Strategie nachhaltig beschr~inkt. Dartiber hinaus kann eine Staatsverschuldung jedoch auch der Finanzierung unterschiedlichster Ausgabenprogramme dienen. Ftir eine Parteienfamilie, deren Regierungspolitik sich lange dadurch auszeichnete, dass sie ceteris paribus zu einer h6heren Staatsquote als andere Regierungen neigt, kann die Beschr/inkung der Staatsverschuldung schon per se ein Problem darstellen, denn eine Option der Finanzierung 6ffentlicher Ausgaben wird dadurch begrenzt. Dies gilt besonders ftir wohlfahrtstaatliche Aufgaben (s.o.). Andererseits kann die Existenz exogener Schranken gegen die Staatsverschuldung auch dazu beitragen, den haushaltspolitischen Spielraum zu erh6hen, da sie eine Ressource im Sinne der von Weaver entwickelten Theorie der ,blame avoidance' (Weaver 1986) darstellt. Eine solche Strategie kann es erlauben, vonder Bev~lkerung den Nutzen einer Politik zugerechnet zu bekommen, die Verantwortung fiJr die finanzpolitischen Lasten jedoch anderen zuzuweisen (Ross 1997). Die Optionen fi~r gemeinsame europ~iische Strategien sind demgegentiber sehr gering. Der europ~iische Haushalt, der durch die zwei Merkmale eines geringen Umfangs und einer Verpflichtung auf den Haushaltsausgleich gekennzeichnet ist (Harrop 1998), bietet keine M~glichkeit einer defizitfinanzierten Nachfragesteigerung. Ein Einsatz der Geldpolitik als wirtschaftspolitisches Instrument ist angesichts der stabilit~itsorientierten Ausrichtung der EZB nur schwer denkbar. Auch w~iren die makroOkonomischen Anforderungen an die Geldpolitik niemals ftir alle Staaten gleich (Walwei 2000: 29). Eine Koordination der Geldund Lohnpolitik in Europa wird auch durch den Umstand begrenzt, dass die entscheidenden Akteure der Lohn- und Geldpolitik in der W~ihrungsunion nicht auf der gleichen politischen Ebene organisiert sind. Zudem machen die Gefahren des lohnpolitischen Trittbrettfahrens oder einer wettbewerbsorientierten Lohnsenkungsspirale ein Koordinationsspiel wenig aussichtsreich (Hall/Franzese 1998; Streeck 1998b). 3.2.7 Fazit

Das AusmaB der Einschr~inkung sozialdemokratischer Politikoptionen unterscheidet sich je nach Politikfeld ganz erheblich. Im Bereich der indirekten Besteuerung erodiert das Steueraufkommen nur vom Rande her und die M6glichkeiten umverteilender Politik sind trotz

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Herausforderungender Sozialdemokratie

einer Tendenz zu weniger progressiven Steuersystemen nur beschr~inkt, nicht jedoch beendet worden. Steuerwettbewerb findet ,,fast ausschliefSlich" (Pinto 2003: 3, Anm.1) im Bereich direkter Steuem statt. Auch die M6glichkeiten zur Besteuerung von Arbeitseinkommen werden durch die Marktfreiheit nicht gravierend eingeschrfinkt - trotz einer Tendenz zu weniger progressiven Steuersystemen. Dass die Besteuerung yon Unternehmensgewinnen und persOnlichem Kapitaleinkommen in der Europ~iischen Union einem erheblichen Steuersenkungsdruck unterliegt, stellt eine Herausforderung an den Kern sozialdemokratischer Politik dar. Die fiskalischen Grundlagen staatlicher Ausgabenprogramme drohen zu erodieren, und eine Entlastung des Kapitaleinkommens gegentiber den Arbeitseinkommen l~iuft klassischen sozialdemokratischen Verteilungszielen zuwider. Die Abkehr von der die Einkommen aus Lohn- und Kapitaleinkommen gleich behandelnden synthetischen Einkommensteuer hin zur dualen Einkommensteuer (vgl. Kap. 3.1.4) lfisst sich aufgrund der redistributiven Effekte insofem mit einiger Berechtigung als ,,bemerkenswerter Traditionsbruch" bezeichnen (Genschel 2000: 285). Gleichzeitig erscheinen gemeinsame europ~iische L6sungen dieser Probleme angesichts der besonders gro6en Voraussetzungen ftir eine Einigung zunfichst als wenig aussichtsreich (vgl. Kap. 7). Daher sind sozialdemokratische Parteien von fehlender internationaler Kooperation anders als Parteien, die im Steuerwettbewerb eine positive Eigenschaft des internationalen Steuersystems ansehen, stark betroffen. In der Sozialpolitik ist der Kern der mitgliedsstaatlichen Sicherungssysteme vom sozialpolitischen Acquis der Europ~iischen Union wenig betroffen. Die bestehenden Regelungen k~Snnen in L~indern mit sehr schwachen Schutzbestimmungen sogar als begrenzte Ressource ftir sozialdemokratische Politiken dienen, mit denen der mitgliedsstaatliche Autonomieverlust partiell kompensiert werden kann. Auch Entwicklungen wie die einsetzende Entterritorialisierung im Binnenmarkt und die zunehmenden Rtickwirkungen des Wettbewerbsrechtes stellen nur weiche Vergnderungen der Rahmenbedingungen sozialpolitischen Handelns dar. Der Autonomieverlust infolge der integrierten Gtiter- und Produktionsm~irkte, durch die produktionsbezogene Regulierungen ebenso wie die finanziellen Kosten der sozialen Sicherung zu Wettbewerbsnachteilen werden, ist allerdings betr~ichtlich - vor allem in beitragsfinanzierten Wohlfahrtsstaaten. Ahnliches gilt flir die Arbeitsmarktregulierung. Auch hier schafft die Marktintegration erhebliche, aber weiche Restriktionen. Im Bereich der Besch~iftigungspolitik haben sozialdemokratische Parteien mit der Geldpolitik ein traditionelles Politikinstrument verloren, und die Freiheitsgrade in der Haushaltspolitik haben sich aufgrund der integrierten Kapitalm~irkte und far die meisten Mitglieder der Wghrungsunion zusatzlich infolge der Stabilittitsvorgaben verringert. Wegen des Wettbewerbsrechts sind weitere besch~iftigungspolitische Strategien, die den/3ffentlichen Sektor instrumentalisieren, erschwert worden. Dies zeigt: Die ~SkonomischenRestriktionen w~iren ohne die Konstitutionalisierung der Marktfreiheiten und des Wettbewerbsrechts weit weniger ausgepr~igt. Auch wenn die Integration der Mgrkte gravierende unerwtinschte Folgen zeitigt, die sozialdemokratische Parteien nicht tragen wollen, ist ein ,Zurtick' jedoch nicht mehr m6glich. Die Option, verlorenen Handlungsspielraum durch eine weitere Integration auf europ~iischer Ebene wiederzugewinnen, wird in vielen F~illen an den unterschiedlichen Interessen der Mitgliedsstaaten, den politikfeldspezifischen Sachlogiken und den anspruchsvollen Entscheidungsregeln auflaufen. Dies ist umso bedeutsamer, als der Osterweiterung far viele der genannten Restriktionen eine versch~irfende Rolle zugeschrieben wird.

SozialerWandel als Herausforderungfur die Soziatdemokratie

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3.3 Sozialer Wandel als Herausforderung fiir die Sozialdemokratie Neben den eben genannten Prozessen der fortschreitenden Marktintegration forderten auch der 6konomische und der gesellschaflliche Strukturwandel der letzten drei Dekaden die Sozialdemokratie und ihre Politik heraus. Zwei Teilfragen sind in diesem Zusammenhang yon besonderem Interesse: 9 9

Wie beeinflusst der soziale Wandel den elektoralen Erfolg und das programmatische Profil der Sozialdemokratie? Ist der soziale Wandel eine Ressource oder eine Restriktion f'tir das Handeln sozialdemokratischer Regierungen?

Diese Fragen knfipfen an die in den 80er Jahren ge~hrte Diskussion fiber das Ende des ,goldenen Zeitalters' und den vermeintlichen Niedergang der Sozialdemokratie an (Merkel 1993: 21-35). Die Erfolgsbedingungen sozialdemokratischer Parteien h~itten sich seit den 70er Jahren nicht nur aufgrund der verloren gegangenen Wirksamkeit der keynesianischen Wirtschaflspolitik und des gewandelten 6konomischen Zeitgeistes, sondern aucb aus Grfinden des sozialstrukturellen und soziokulturellen Wandels verschlechtert, so eine hgufig vertretene These (u. a.: Borchert 1996; Dahrendorf 1983; L6sche 2003; Ponmsson 1995; Przeworski 1985; Przeworski/Sprague 1986; kritisch dazu: Armingeon 1989; Merkel 1993). Vor allem der Rfickgang der Industriearbeiterschaft als der klassischen Kernklientel der Sozialdemokratie stellte ein Problem fiir sozialdemokratische Parteien dar. Abet auch im Wertewandel hin zu postmateriellen Werten, der fiber die traditionelle sozialdemokratische Politikformel ,Wirtschaflswachstum + Umverteflung' hinaus neue Themen in die politische Arena einbrachte, wurde eine Restriktion Nr sozialdemokratische Politik und Wahlerfolge gesehen. Der sozialstrukturelle und soziokulturelle Wandel beeinflusst sowohl Gr6Be und Profil der sozialdemokratischen W~ihlerschafl als auch die zuktinflige inhaltliche und strategische Bedeutung bestimmter Politikfelder der Sozialdemokratie. Am Beispiel der sechs Untersuchungsl~inder wird im Folgenden untersucht, wie sich der soziale Wandel auf die sozialdemokratischen Parteien dieser L~inder ausgewirkt hat. 9

3.3.1 Demographischer Wandel: Die Alterung der Gesellschaft Europas Gesellschaflen altem. Diese ,Alterung' wird in fast allen westlichen Industriel~indern durch den GeburtenrUckgang am unteren und die h~Shere Lebenserwartung am oberen Ende der Alterspyramide verursacht (EU-Kommission 2000; HOhn 1997). Die sozialen Sicherungssysteme werden durch diese ver~inderten Rahmenbedingungen in ihren Fundamenten erschtittert (OECD 2000c). In den Lgndern der Europgischen Union ging der Anteil Dazu werden die im Auftrag der Europ~ischen Kommission durchgeft~hrten Eurobarometer-Umfragen herangezogen, die sich for eine solche Untersuchung besser eignen als diverse nationale Umfragedaten,da das Eurobarometerseit fast drei Jahrzehnten in den L~ndem der Europ0.ischen Union ein vergleichbares Standardsetan politischenEinstellungenund sozialstrukturellenVariablenabfragt. Die Werte ft~rSchweden, die erst seit 1995 erhoben werden, sind mit groBer Vorsicht zu interpretieren.Die Zustimmungswertezur schwedischen SAP fallen ungew6hnlich niedrig aus, da sich die schwedische SozialdemokratieMitte der 90er Jahre in einer einmaligen, inzwischen aberwundenen Vertrauenskrise befand. AuBerdem fehlt in Schweden der VergleichsmaBstabzu den 70er und 80er Jahren.

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der Jfingeren (bis 20 Jahre) in den letzten 40 Jahren von 32 % auf 23 % der Gesamtbev61kerung zurfick, der Anteil der fiber 60-Jghrigen stieg im gleichen Zeitraum von 16 % auf 21% an. Der Anteil der Jfingeren wird Prognosen zufolge bis 2020 noch auf ca. 21% der BevNkerung zurfickgehen, um dann dort zu stagnieren. Im gleichen Zeitraum ist beim Anteil des 6konomisch aktiven Teils der BevNkerung zwar nut mit einem mfigigen Rfickgang zu rechhen, daffir wird aber bis 2020 ein weiterer Anstieg des Anteils der fiber 60-Jghrigen auf ca. 27 % prognostiziert (EU-Kommission 2000: 124). Mit der Magzahl des Altenquotientenj~ kann die Dramatik dieser Entwicklung verdeutlicht werden: W~hrend in den L~indem der heutigen EU dieser Altenquotient im Jahre 1960 noch ca. 29 % betrug, ist er im Jahre 1999 auf 38,6 % gestiegen - eine Erh6hung um fast ein Drittel. Bei dieser Berechnung (vgl. auch H6hn 1997: 85) werden in den ngchsten 10-15 Jahren Schweden, Deutschland und Frankreich mit einem Altenquotienten von fiber 50 % konfrontiert sein, d. h. zwei Erwerbsf~hige mfissten dann mehr als einen Rentner versorgen. Die ,demographische Belastung' ist in den Niederlanden innerhalb der OECD-Welt unterdurchschnittlich, in Dgnemark und Grof~britannien liegt sie im Schnitt der OECD-L~inder und in Frankreich, Deutschland und Schweden ist sie ~berdurchschnittlich grog (OECD 2000c).

Tabelle 3.4:

Altenquotient bis 2020

Land

1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2020

Dfinemark Deutschland Frankreich Grogbritannien Niederlande Schweden

30,1 31,7 32,8 32,0 26,6 31,8

32,2 35,4 35,9 34,9 28,6 34,5

34,0 39,2 36,9 37,5 29,2 36,9

36,3 40,6 37,1 39,6 29,7 40,4

37,3 35,9 32,5 39,1 29,5 42,0

38,1 35,6 34,2 39,9 30,3 44,5

36,9 35,l 35,8 38,9 30,3 43,4

35,2 35,8 37,1 37,9 30,5 41,4

35 41 38 38 32 42

38 44 38 38 34 46

43 45 43 42 39 51

48 53 53 48 47 57

EU-15

29,4

32,1

34,8

36,5

34,2

35,5

36,3

37,1

39

41

44

52

Quelle: EU-Kommission2000, ab dem Jahr 2000 eigene Berechnungdes Altenquotientenauf Grundlageder

Eurostat-Prognosen(ebd.).

Wie w~ihlen die Alteren? Welchen Einfluss hat die demographische Verschiebung auf die Wahlaussichten der Sozialdemokratie? Wird die W~ihlerbasis sozialdemokratischer Parteien durch die Alterung der Gesellschaft vergr6gert oder verkleinert? Einen Zusammenhang zwischen Lebensalter und Parteienwahl vorausgesetzt, k6nnen aus der Generationen- und der Lebenszyklustheorie des politischen Wahlverhaltens die folgenden Annahmen fiber diesen Zusammenhang formuliert werden (Bfirklin/Klein 1998). Nach der Generationentheorie erwirbt eine Person ihre politischen Werte und Pr~iferenzen in einer formativen Phase wghrend des Clbergangs vom Jugendlichen zum Erwachsenen 10

Der Altenquotientkennzeichnetdas Verhfiltnisder Anzahl der Menschen in einemAlter, in dem man im Allgemeinenwirtschaftlich inaktivist (je nach Kontextab 65 oder ab 60 Jahren), zur Anzahl der Personen im erwerbsfghigenAlter (je nach Kontext 15 bis 64 Jahre oder 20 bis 59 Jahre). Den BerechnungenEurostats folgendwerden hier die 20-59-J~hrigenund die tiber 60-Jahrigen als Gruppengebildet;die Forrnel lautet also: Altenquotient= (Anzahlder abet 60-Jfihrigen : Anzahlder 20-59-J~.hrigen)x 100.

SozialerWandel als Herausforderungfar die Sozialdemokratie

75

(politische Sozialisation) und h~ilt an diesen ein Leben lang fest. Die beispielsweise in den 60er und 70er Jahren ,links' bzw. ,sozialistisch' eingestellten Jugendlichen und jungen Erwachsenen mtissten demzufolge auch noch im h6heren Alter sozialdemokratischen Parteien nahe stehen. Es kann aber auch vermutet werden, dass in Gesellschaflen, die einem raschen Modernisierungs- und Wandlungsprozess unterlagen, das Festhalten an den in den Jugendjahren erworbenen (politischen) Einstellungen heute (struktur)konservativ wirkt, obwohl auf der Mikroebene keine Verschiebung der politischen Praferenzen stattgefunden hat. Der einfache Schluss, eine altemde Bev~51kerung verbessere oder erschwere sozialdemokratische Wahlerfolge, kann aus der Generationentheorie somit nicht gezogen werden. Aus der Perspektive der Lebenszyklustheorie hingegen ~indert eine Person ihre politischen Praferenzen entsprechend der Phase des Lebensverlaufes, in der sie sich gerade befindet. Dabei wird in der Regel davon ausgegangen, dass in jungen Jahren die Einstellungen zum politischen Wandel positiver seien und jtingere Menschen eher Partei far die wirtschaftlich und sozial Schwachen der Gesellschaft ergriffen, was mit einer gr66eren N~ihe zu linken Parteien einhergehen sollte. Mit steigendem Alter und der damit wachsenden Wahrscheinlichkeit, nun selbst zu den wirtschaftlich Starkeren zu geh6ren, nehme diese affirmative Neigung zu gesellschaftlichen Veranderungen jedoch ab und die Person werde konservativer bzw. weniger sozialdemokratisch wahlen (sog. ,aging-conservatism thesis'). Sozialdemokratische Parteien mtissten demzufolge bei alteren Wahlern schlechter abschneiden als bei jtingeren. Dem kann allerdings entgegengehalten werden, dass insbesondere altere W~ihler auf die Leistungen des Sozialstaates angewiesen sind und in der Sozialdemokratie deshalb eine Verbtindete bei der Verteidigung des Leistungsniveaus in der Renten- und Gesundheitsversorgung sehen k6nnten. Wir nehmen an, dass der Alterungsprozess der europaischen Gesellschaflen vor allem jenen Parteien zugute kommen wird, die sich f'tir eine solidarische Sicherung bei den Renten und in der Gesundheit einsetzen. Dies k6nnte sich positiv ftir sozialdemokratische Parteien auswirken. Wie die Ergebnisse aus den Eurobarometer-Umfragen zeigen, differenziert sich das Wahlverhalten tatsachlich nach Altersgruppen (Abbildung 3.5). Offenbar kann weder ein generell positiver, noch ein durchgangig negativer Zusammenhang zwischen Lebensalter und Absicht, die Sozialdemokratie zu wahlen, festgestellt werden: W~ihrend im Zeitraum der 70er bis Ende der 90er Jahre die Sozialdemokratie in der Gruppe der tiber 60-Jahrigen in Deutschland, Frankreich und Gro6britannien relativ am schwachsten abschneidet, findet die sozialdemokratische Partei in D~inemark und Schweden in dieser Altersgruppe die meisten, in der jtingsten Gruppe hingegen die wenigsten Anh~inger. Dies gilt seit den 90er Jahren auch ftir die Niederlande. Nur in GroBbritannien l~isst sich nahezu durchgangig feststellen: Je jtinger die Wahler, desto eher w~ihlen sie die Labour Party. In Deutschland war dieser Zusammenhang in den 70er Jahren noch deutlich vorhanden, inzwischen ist er verloren gegangen. W~ihrend sich somit innerhalb einzelner Lander bestimmte Muster des Zusammenhangs zwischen dem Lebensalter und der Wahl sozialdemokratischer Parteien herausbilden, kann im internationalen Vergleich kein generalisierbarer Zusammenhang entdeckt werden. Dennoch wird damit nicht die Annahme widerlegt, junge W~ihler wtirden tiberdurchschnittlich haufig linke Parteien w~ihlen. Denn die Bereitschaft, eventuell vorhandene Konkurrenzparteien links der Sozialdemokratie zu wahlen, ist in den jtingeren Altersgruppen tatsachlich deutlich starker ausgepragt als bei den alteren Jahrgangen (Abbildung 3.6). Damit liegt es v.a. an der Struktur des Parteiensystems, ob die Sozialdemokratie junge W~ihler for sich gewinnen kann oder nicht. W~ihrend beispielsweise

76

Herausforderungen der Sozialdemokratie

viele j u n g e s c h w e d i s c h e W~ihler die dortige Linkspartei gegentiber der S A P b e v o r z u g e n , profitiert die britische Labour Party davon, dass Jungw~ihler - aufgrund des dortigen M e h r heitswahlrechts - a u f keine Alternativpartei links yon Labour ausweichen k6nnen.

Abbildung 3.5." W a h l a b s i c h t zur Sozialdemokratie in Altersgruppen 50 45 ~ 40

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Schweden (1995-1997)

Quelle:eigene Berechnungen aus Eurobarometer 1973-1997. Abbildung 3.6." W a h l a b s i c h t zur Sozialdemokratie und zu weiter links stehenden Parteien in Altersgruppen 50 45

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Sozialdemokratie

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Quelle:eigene Berechnungen aus Eurobarometer 1973-1997; ,,keine Wahl absicht" ausgeschlossen.

Schweden (1995-1997)

SozialerWandel als Herausforderungfi~rdie Sozialdemokratie

77

Die zunehmende Alterung der Gesellschaft schlagt sich natfirlich auch in der Altersstruktur der sozialdemokratischen W~ihlerschaft nieder. Die nicht mehr erwerbst~itigen fiber 60Jfihrigen machen in allen sechs Landem mindestens 20-30 % der W~ihler der Sozialdemokratie aus. In den 90er Jahren lag dieser Anteil noch h6her. Auffiillig ist vor allem die hohe Zahl von W~ihlern der SAP und der d~inischen Sozialdemokratie in dieser Altersgruppe. Bei der Altersstruktur des sozialdemokratischen Elektorats ist seit Mitte der 70er Jahre fiberraschenderweise nur in Deutschland, Frankreich und den Niederlanden ein (m~iBiger) Anstieg des Anteils der Alteren zu beobachten. Auch hier gilt, dass die l~inderspezifischen Unterschiede im Querschnitt st~irker ausgepragt sind als die der Entwicklungen im Lfingsschnitt: In D~inemark und Schweden ist der Anteil der alteren Sozialdemokratiew~ihler h~Sher als in den anderen Landern, wahrend analog dazu der Anteil der jfingeren sozialdemokratischen W~ihler dort relativ gering ist. Die gr~SBte L~ingsschnitt-Verschiebung ist in den Niederlanden festzustellen, wo der Anteil der jfngeren Anh~inger der Sozialdemokratie ab- und der der mittleren Altersgruppe stark zunahm. Da die Bereitschaft, sozialdemokratisch zu wahlen, zumindest in einigen L~indern mit fortschreitendem Alter bisher eher zu- als abgenommen hat, kann mit dem wachsenden Anteil ~ilterer Menschen in der Gesamtbev(51kerung eine St~irkung der Sozialdemokratie einhergehen. Die genannte Annahme der Lebenszyklusthese, jtingere Menschen wfirden prim~ir linke Parteien wfihlen, hat sich zwar als durchaus zutreffend erwiesen; dass ~iltere Menschen in erster Linie konservative Parteien wfihlen, lfisst sich - zumindest als generelle These -jedoch nicht (mehr) bestatigen. Verbindet man diese Erkenntnis mit der Generationenthese, kann sich eine alternde Gesellschaft f'tir die Sozialdemokratie sogar zu einem elektoralen Vorteil entwickeln. Die ,neuen Alten', die ihre politische Sozialisation in der Nachkriegszeit erfahren haben und nun zunehmend das Rentenalter erreichen, sind gebildeter, politisch interessierter und stehen der Sozialdemokratie vermutlich n~iher als die bisherigen Alten. Wertet man die Rechts-links-Selbsteinstufung der Befragten nach deren Lebensalter aus, kann eine bemerkenswerte Entwicklung festgestellt werden: W~ihrend sich in den 70er Jahren die Befragten aus der Altersgruppe der fiber 50-J~ihrigen noch mehrheitlich als ,rechts' oder ,mitte-rechts' bezeichneten (wahrend die jfingeren Gruppen sich durchweg mehrheitlich als ,links' kategorisierten), hat sich dieses Muster seit Anfang bis MiRe der 90er Jahre aufzul6sen begonnen. In den sechs Untersuchungslandern ist zu beobachten, dass sich unter den fiber 50-Jahrigen Ende der 90er eine Mehrheit als ,links' oder ,miRe-links' einstufte. Offenbar bleiben die in den 60er und 70er Jahren Sozialisierten ihrer eher ,linken' politischen Einstellung treu. Diese politische Sozialisierung k6nnte gegenw~irrig und in Zukunft noch durch das rationale Eigeninteresse an einer kollektiv abgestftzten Alters- und Gesundheitssicherung stabilisiert werden, da diese auf der politischen Agenda sozialdemokratischer Parteien h6her steht als auf der ihrer bfirgerlichen Konkurrenten. Ein Weiteres kommt hinzu: In der Vergangenheit galten insbesondere filtere Frauen als besonders konservativ und waren eine ,sichere Bank' ffir bfrgerlich-konservative Parteien. Durch die Entwicklungen der letzten 30 Jahre verffigen Frauen inzwischen fiber h~here Bildungsabschlfisse, sind h~iufiger berufstatig und messen der Religion eine geringere Bedeutung zu. Diese Faktoren erh~hen die Wahrscheinlichkeit der Wahl linker Parteien (Mossuz-Lavau 2002). Da aufgrund der ht~heren Lebenserwartung der Frauen auch ihr relativer Bev~51kerungsanteil steigt, kommt dieser Gruppe eine wahlstrategisch wichtige Rolle zu. Tats~ichlich ist die Wfihlerschaft der Sozialdemokratie in den meisten Untersuchungslfindern inzwi-

78

Herausforderungender Sozialdemokratie

schen mehrheitlich weiblich, teilweise sind die Frauen deutlich tiberrepr~isentiert (Abbildung 3.7). 1~

Abbildung 3.7." Anteil von Frauen und M~innern am sozialdemokratischen Elektorat 56

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Quelle: eigeneBerechnungenaus Eurobarometer1970-1999. Das heigt zusammengefasst: Es gibt keinen deterministischen Zusammenhang zwischen Lebensalter und der Nfihe zur Sozialdemokratie. Eine zunehmende Alterung der Gesellschaft muss keineswegs eine Restriktion ftir sozialdemokratische Parteien darstellen. Manches spricht sogar dat'tir, dass die Alterung der Gesellschaft sich eher als eine Wahlerressource erweisen wird, da die Alteren Bedtirfnisse haben, die sie vor allem v o n d e r Sozialdemokratie als ,Garant des Sozialstaates' erflillt sehen k6nnten.

Wachsende Bedeutung der Renten- und Gesundheitspolitik Die Alterung der Gesellschaft erh6ht den Druck auf die Finanzierung der Sozialsysteme. Werden keine Anpassungsmagnahmen eingeleitet, steigt der Anteil der ~3ffentlichen Ausgaben far Renten-, Pflege- und Gesundheitsleistungen automatisch an. Gleichzeitig verlangen der zunehmende internationale Wettbewerb und die Erfordernisse der ,Wissensgesellschaft' verst~irkte Bildungsinvestitionen. Eine bessere Ausstattung des Bildungssystems liegt dabei nicht nur aus rein (Skonomischen Grtinden nahe (Ltide 1998). Ihr kann auch aus einer spezifisch sozialdemokratischen Programmatik heraus eine hohe Prioritfit zugesprochen werden: Im Bildungssystem wird in starkem Mage tiber die Lebenschancen yon Menschen ent-

11

Da far Schwedennur Werte fgr drei Jahre vorliegen,kann das Ergebnisder l)berrepr~isentationyon Mannern auch ein statistischesArtefakt sein, zumindestsollte es mit Vorsicht interpretiertwerden. Aus wahlsoziologischenStudienist bekannt,dass auch in Schwedendie SAP in grNSeremAusmagyon Frauenals yon M~nnemgewfihltwird.

SozialerWandel als Herausforderungfor die Sozialdemokratie

79

schieden, somit sind Investitionen in diesem Bereich ein zentrales Mittel zur Herstellung yon Chancengleichheit und sozialer Gerechtigkeit. Wenn man davon ausgeht, dass die zunehmende Zahl der Rentner klar identifizierbare Interessen hat und diese auch bei Wahlen zum Ausdruck bringt, entsteht ftir die Sozialdemokratie folgende Herausforderung: Aufder einen Seite muss sie das Renten- und Gesundheitssystem auf die zunehmende Alterung einstellen, d.h. eine neue Balance zwischen 6ffentlicher (,solidarischer') und privater Finanzierung der sozialen Sicherung finden, auf der anderen Seite aber auch verstfirkt in die Bildung investieren. Wie abet wird die steigende Zahl der ,~lteren in ihrer Wahlentscheidung auf Renten- und Gesundheitsreformen reagieren, die mit Leistungseinschnitten verbunden sind? Und wie reagieren die jtingeren Generationen, wenn eine sozialdemokratische Regierung der Rentensicherung mehr Aufmerksamkeit schenkt als der Bildungspolitik? Das Thema ,Generationengerechtigkeit' wird in Zukunft an Bedeutung gewinnen und sich verst~irkt in der Programmatik der Parteien niederschlagen. Das Politikfeld Rentensicherung erscheint besonders konflikttr~ichtig, da angesichts der Alterung der Bev~lkerung sowohl das Rentenniveau sinken als auch die Belastung der jungen Generation ansteigen wird. Wie auch immer eine Regierung ihre Schwerpunkte setzt, den Protesten der jeweils benachteiligten Seite wird sie nicht entgehen k~3nnen. Vor allem dann, wenn einer sozialdemokratischen Regierungspartei eine ebenfalls sozialstaatlich orientierte Oppositionspartei gegentibersteht (z.B. eine christdemokratische), wird es der Sozialdemokratie im Parteienwettbewerb sehr schwer fallen, unpopul~ire Reformen wie z.B. Rentenktirzungen oder eine Anhebung des Rentenalters durchzusetzen. Die gesamtgesellschaftlichen Kosten des Aufschiebens von Reformen sind allerdings betr~ichtlich. Dies gilt vor allem ftir die kontinentalen Sozialstaaten des Bismarck-Typs. 12 Hier treiben die steigenden Beitr~ige ftir die Sozialversicherung die Lohnnebenkosten in die H6he, was besch~iftigungshemmende Folgen hat, die sich wiederum in verminderten Beitragszufltissen zu den Sozialversicherungen bemerkbar machen. Diese Problemverst~irkung in den kontinentalen Sozialstaaten betrifft nattirlich nicht nur die Sozialdemokratie, sondern alle Parteien. Allerdings ist aufgrund der Schichtungsstruktur der W~ihlerschaft und der programmatischen Ausrichtung der Parteien zu vermuten, dass der Yhemenkomplex ,soziale Gerechtigkeit', der sich in besonderer Weise in der Renten- und Gesundheitspolitik manifestiert, ftir sozialdemokratische Parteien yon grOBerer Bedeutung ist als ftir ihre btirgerlichen Konkurrenten. Es wird ftir sozialdemokratische Parteien besonders schwierig sein, das Gerechtigkeitsgefiihl sowohl der Beitragszahler als auch der Leistungsempf~inger gleichzeitig und in gleichem MaBe zu befriedigen. Dies wirft besondere Probleme f'tir die Sozialdemokratie auf, die ihren Ruf als Partei der sozialen Gerechtigkeit zu verteidigen hat. Unter diesem Aspekt kann die zunehmende Alterung der Bev~lkerung zumindest kurzfristig, w~ihrend des Umbaus des Sozialstaates, in ein Dilemma ~hren. 3.3.2

Wandel der Besch~ifiigungsverh~iltnisse : der Riickgang des Arbeiteranteils

W~thrend die Lebenszyklustheorie die politischen Dispositionen einer Person ausgehend yon ihrem Lebensverlauf konzeptualisiert, wird traditionell darauf verwiesen, dass es viel12

Unterden hier betrachtetenL~indernsind vor allem Deutschlandund Frankreichzu diesem Sozialstaatstyp zu zfihlen.

80

Herausforderungender Sozialdemokratie

mehr die Markt- und Besch~iftigungserfahrungen der Menschen seien, die ihre politischen Pr~iferenzen bestimmen. Diese These wurde durch die traditionelle Verbindung der Sozialdemokratie mit der Arbeiterschaft eindrucksvoll bestatigt. Allerdings ist die Sozialdemokratie heute kaum mehr als reine Arbeiterpartei zu bezeichnen.

Abbildung3.8:

Arbeiteranteill am Elektorat

35 30 25 20 N

c, 15 10

o D~nemark Deutschland Frankreich GroBbritannien Niederlande Schweden 1 Als Arbeiter gelten Personen, die in den Eurobarometer-Datenden Gruppen ,,skilled manual worker" und ,,other (unskilled) manual worker, servant" zugeordnetsind. Quelle:eigene Berechnungenaus Eurobarometer 1975-1999. Das auft'~illigste Merkmal des wirtschaftlichen Strukturwandels der letzten Dekaden ist der starke Rtickgang der Beschgftigung im industriellen Sektor und der Anstieg im Dienstleistungssektor. Damit einher ging ein Rtickgang des Arbeiteranteils in der BevNkerung. W~ihrend zu Beginn der 70er Jahre fast gleich viele Beschaftigte in industriellen wie in Dienstleistungsberufen tgtig waren (jeweils etwas tiber 40%), arbeitete 1997 in den L~indern der EU nur noch ein gutes Viertel der Beschgftigten in der Industrie, dagegen fast 60% im Dienstleistungsbereich. Folge der genannten Entwicklung war u.a. der Rtickgang des Arbeiteranteils und die Zunahme von Angestellten, wobei zwischen den Landern relativ groBe Unterschiede zu beobachten sind (Abbildung 3.8). Besonders deutlich war das Absinken des Arbeiteranteils in GroBbritannien und den Niederlanden, wo er jeweils um etwa die HNfte zurtickging. Allerdings war das Ausgangsniveau sehr unterschiedlich. In den Niederlanden lag der Arbeiteranteil schon 1975 nur noch bei 17 %, in GroBbritannien betrug er zu dieser Zeit noch tiber 30 %. In Dgnemark und Frankreich war der Rtickgang weniger stark ausgepragt. Ende der Arbeiterpartei? Geht mit dem Rtickgang der Industriearbeiterschaft das Ende der Sozialdemokratie einher? Die ,naive Hypothese' des Klassen-Parteien-Zusammenhangs (Kitschelt 1993:313), dass

SozialerWandel als Herausforderungfar die Sozialdemokratie

81

sozialdemokratische Parteien in erster Linie die Interessen der Arbeiter reprfisentieren und yon diesen auch gew~ihlt werden, greift in dieser Allgemeinheit schon seit Mitte der 70er Jahre zu kurz. Ober den Zusammenhang zwischen Besch~iftigungsstruktur und Parteienpr~iferenz k6nnen differenziertere Oberlegungen angestellt werden (Hoel/Knutsen 1989; Kitschelt 1993; Pontusson 1995). So ist es yon Bedeutung, ob eine Person eher Kapitaloder Lohneinkommen bezieht, ob die Einkommensquelle im privaten oder im 6ffentlichen Sektor liegt und ob das Unternehmen dem internationalen Wettbewerb ausgesetzt ist oder nicht. Beschgftigte, auf die das jeweils erstgenannte Merkmal zutrifft, werden vermutlich eher einer wirtschaftsliberalen als einer sozialdemokratischen Position zuneigen. Angestellte im ~Sffentlichen Dienst werden demgegenfiber eher eine sozialdemokratisch/sozialstaatliche Politik unterstfitzen, der sie in der Regel ihre Anstellung und ihr Einkommen verdanken. Angestellte in Unternehmen, die dem internationalen Wettbewerb ausgesetzt sind, mfissten in erster Linie an der Wettbewerbsf~higkeit ihrer Firma interessiert sein, die sie durch eine expansive Sozialpolitik und eine hohe Steuerlast als geffihrdet ansehen k~Snnten. Diese Logik mfisste allerdings auch auf die dort beschgftigten Arbeiter zutreffen. W~ihrend eine Besch~iftigung im 6ffentlichen Sektor, egal ob in der Industrie oder im Dienstleistungsbereich, eine N~ihe zur Sozialdemokratie vermuten l~isst, ist v. a. im privaten industriellen Sektor zwischen Angestellten und Arbeitern zu differenzieren. Ahnliches kann auch far privat finanzierte Dienstleistungen vermutet werden. Eine Tfitigkeit in hoch qualifizierten und gut bezahlten Dienstleistungen wird mit einer gr/SBeren Distanz zur Sozialdemokratie einhergehen als eine Besch~iftigung in den schlechter entlohnten (z. B. Einzelhandel und Gastronomie). SchlieBlich kann vermutet werden, dass mit einem sinkenden Anteil der Beschgftigung in GroBbetrieben und der Entwicklung zu kleineren wirtschaftlichen Einheiten die Stgrke vor allem der Gewerkschaften und damit eventuell auch die der Sozialdemokratie negativ beeinflusst werden (Pontusson 1995). Empirische Untersuchungen fiber den Zusammenhang zwischen unterschiedlichen Besch~iftigungskategorien und der Nghe zu sozialdemokratischen Parteien ergaben eine zunehmende Unterstt~tzung sozialdemokratischer Parteien von leitenden Angestellten t~ber einfache Angestellte bis hin zu Arbeitern (Knutsen 2003). Es konnte auch gezeigt werden, dass die Besch~iftigung im 6ffentlichen bzw. privaten Sektor eine bedeutsame strukturelle Erkl~irungsvariable far die Wertorientierung und die Parteienwahl der Beschgftigten darstellt (Hoel/Knutsen 1989; Knutsen 2005). Wghrend Angestellte des Privatsektors eher konservative Parteien w~.hlen, unterstfitzen/Sffentlich Besch~iftigte vor allem linke Parteien. Davon profitieren jedoch nur in GroBbritannien und Frankreich die sozialdemokratischen Parteien, in D~nemark, Deutschland und den Niederlanden insbesondere g~ne oder linkssozialistische (Knutsen 2005). SchlieBlich wurde nachgewiesen, dass die Besch~iftigung nach 6ffentlichem oder privatem Sektor die Parteienwahl besonders stark im Bereich gehobener Dienstleistungen beeinflusst, kaum abet bei Arbeitern, die in jedem Fall der Sozialdemokratie zuneigen. SchlieBlich kann vermutet werden, dass Erwerbst~itigkeit an sich die politischen Pr~iferenzen beeinflusst. Dies wgre besonders far das Frauenwahlverhalten relevant, wenn man davon ausgeht, dass berufst~itige Frauen in gr~SBerem Umfang sozialdemokratisch wghlen als Hausfrauen, die eher dem traditionellen Familien- und Rollenmuster folgen, wie es h~ufig yon konservativen und bfirgerlichen Parteien vertreten wird. Tatsfichlich begreift die Sozialdemokratie stfirker als bargerliche Parteien die Erwerbst~tigkeit yon Frauen als Zeichert der Emanzipation und verfolgt daher MaBnahmen, Frauen die Erwerbst~itigkeit zu

82

Herausforderungender Sozialdemokratie

erm6glichen bzw. zu erleichtern. Aus den Eurobarometer-Umfragen ist far die sechs Untersuchungslfinder jedoch empirisch kein entsprechender Zusammenhang zu erkennen.

Abbildung 3.9." Besch~iftigungsstruktur und politische Orientierung Finanzierung der Besch~iftigung

'~

privat

Offentlich

Angestellte (leitend):Arbeiter: +

Angestellte (leitend): + Arbeiter: +

Angestellte (leitend): Angestellte (einfach): +

Angestellte/Beamte (leitend): + Angestellte (einfach): +

(+/-): Nfiheoder Distanz zu linken Parteien. Auch die Vermutung, dass sich der Rfickgang der Arbeiterschicht negativ auf die Sozialdemokratie auswirkt und ein ,,sozialdemokratisches Wahldilemma" (Przeworski/Sprague 1986: 56) hervorruft, kann zurfickgewiesen werden (vgl. auch Merkel 1992). Die ,Klassenabhgngigkeit' der Sozialdemokratie ist weit geringer, als bis in die 70er und 80er Jahre hinein angenommen wurde. Dies kann u.a. anhand der Entwicklung des Arbeiter- und Angestelltenreprfisentationsindexes illustriert werden (vgl. Abbildung 3.10). Dieser Index j3 vergleicht den Anteil der Arbeiter bzw. Angestellten an den Wghlern der Sozialdemokratie mit dem Arbeiter- bzw. Angestelltenanteil in der Gesamtgesellschaft (hier: der Wahlberechtigten). Es wird deutlich, dass Arbeiter in der sozialdemokratischen Wfihlerschaft fiber den ganzen Zeitraum hinweg fiberreprgsentiert waren, die Sozialdemokratie deren Unterstfitzung also nicht signifikant verloren hat. Aber auch bier zeigen sich von Land zu Land unterschiedliche Muster: Stark ausgeprggt sind die Differenzen zwischen der Oberrepr~isentation der Arbeiter und der Unterrepr~isentation der Angestellten in D~inemark, Grol3britannien, den Niederlanden und Schweden, wghrend in Deutschland diese Differenz kleiner und in Frankreich kaum vorhanden ist. Prinzipiell sind die Differenzen zwischen den L~.ndern deutlich st~xker ausgeprggt als die Entwicklung im Zeitverlauf, was eine generelle sozio~Skonomische und l~nderunspezifische Erkl~irung des Wahlverhaltens der einzelnen Berufsgruppen in Frage stellt.

13

Die Formel far die Berechnung des Arbeiterreprfisentationsindexlautet in Anlehnung an Merkel (1993: 80ff.): 1 - ((Sozialdemokratie-Arbeiterw0_hler: Sozialdemokratie-Wghler): (alle Arbeiterwfihler: alle Wahlet)); entsprechendesgilt far den Angestelltenrepr~sentationsindex.Ein Wert yon 0 bedeutet, classim sozialdemokratischen Elektorat die Arbeiter bzw. Angestellten genau proportional zur (Wahl-)BevNkerung vertreten sind, ein Weft von fiber 0 zeigt eine IJberreprfisentation,ein Wert yon unter 0 eine entsprechende Unterrepr~sentationan.

83

Sozialer Wandel als Herausforderung f~r die Sozialdemokratie

Abbildung 3.10." Arbeiter- und Angestelltenrepdisentationsindizes 0,6

0,5

[] 1975-1979 [] 1980-1989 D I990-1997

~

]

0,4 0,3 0,2 0,1 0 -0,l -0,2 -0,3 -0,4 ~• < D~inemark

Quelle: eigene

Deutschland

Frankreich

Gro~britannien

Niederlande

Schweden (1995-1997)

Berechnungen aus Eurobarometer 1975-1997.

Arbeiter w~ihlen noch immer deutlich fiberproportional sozialdemokratisch, auch wenn der Arbeiterreprfisentationsindex in den letzten 25 Jahren leicht gesunken ist. Lediglich in Frankreich w~ihlen die Arbeiter nicht in st~irkerem MaBe den Par6 Socialiste als Angestellre, was auf das Vorhandensein der kommunistischen Partei zurfickgeffihrt werden kann. Allerdings hat dort auch der rechtsextreme Front National in den vergangenen Jahren in hohem MafSe Arbeiterwfihler ftir sich gewinnen k6nnen (Cole 2002b: 328). Ein weiterer Befund lautet: Der Arbeiteranteil am sozialdemokratischen Elektorat ging deutlich zurfick - ebenso wie in der Gesamtgesellschaft. Gleichzeitig stieg der Anteil der Angestellten unter den Wahlern der sozialdemokratischen Parteien an, so dass der Verlust der Arbeiterwahler weitgehend kompensiert werden konnte. Wahrend in den 70er Jahren in allen L~indern (auBer in Frankreich) der Anteil der Arbeiter den der Angestellten im sozialdemokratischen Elektorat teilweise deutlich fibertraf, hat sich dieses Bild inzwischen umgekehrt, allerdings mit zwei Ausnahmen (Abbildung 3.11): Die sozialistische Partei Frankreichs war auch schon zu Beginn der 70er Jahre eine Angestellten- und keine Arbeiterpartei, und in Danemark hielten sich Arbeiter und Angestellte fiber den gesamten Betrachtungszeitraum hinweg fast die Waage. Das Schichtungsprofil der sozialdemokratischen W~ihlerschaft hat sich somit in den letzten Jahrzehnten deutlich gewandelt. Der Rtickgang des Arbeiteranteils in der Gesellschaft hat das Profil der Sozialdemokratie deutlich yon dem einer Arbeiter- hin zu dem einer Angestelltenpartei verschoben. Dabei muss allerdings beachtet werden, dass die mit Abstand gr6Bte ,Berufsgruppe' in allen Landem die der ,Sonstigen' ist, d. h. 40-50 % der sozialdemokratischen Wghler sind nicht bzw. nicht mehr berufst~itig. Von einer Parteien-W~ihler-Allianz im Sinne der Cleavage-Theorie (Lipset/Rokkan 1967) zwischen der Sozialdemokratie und der

84

Herausforderungender Sozialdemokratie

Arbeiterschicht kann nut noch in dem eingeschrgnkten Sinne gesprochen werden, class diese Koalition zwar yon den Arbeitern weiterhin aufrechterhalten wird, far die sozialdemokratischen Parteien heute hingegen - zumindest elektoral - v o n geringerer Bedeutung ist. In der Tatsache, dass sich die Interessenlage ihrer Wfihler heute nicht mehr primgr fiber die Arbeiterinteressen definieren lgsst, kann eine Chance der Sozialdemokratie liegen, sich in Wirtschaftsfragen freier in Richtung Mitte zu bewegen, um bfirgerlichen Parteien Konkurrenz zu machen. Sozialdemokratische Parteien k6nnen heute somit ideologisch beweglicher agieren als noch vor wenigen Jahrzehnten. Allerdings dfirfen sie dabei gleichzeitig die verbliebenen Stammw~ihler nicht vollkommen vemachl/~ssigen, denn die Mobilisierung des Kernelektorats ist nach wie vor eine notwendige Bedingung far sozialdemokratische Wahlerfolge.

Abbildung 3.1 l: Berufsstruktur der Anh~inger der Sozialdemokratie 70

, o Selbststandige

60

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Dfinemark

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Frankreich

GroBbritannien

Niederlande

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Quelle: eigeneBerechnungenaus Eurobarometer1975-1999. Das Ende der ,Klassenpolitik' Der Wandel der Besch~iftigungsstruktur muss sich also far die Sozialdemokratie nicht als nachteilig erweisen, allerdings nur dann nicht, wenn sie programmatisch entsprechend darauf reagiert, indem sie z. B. eine traditionelle ,Klassenpolitik' in den Hintergrund stellt und sich thematisch der ,Mitte', d. h. dem Medianw~ihler zuwendet. 14 Der Rfickgang des Arbeiteranteils kann auch dazu fahren, dass die Sozialdemokratie in Zukunft weniger eng mit den Gewerkschaften verbunden sein wird als frfiher, vor allem dann, wenn es den Gewerkschaften nicht gelungen ist, die Angestellten in fihnlichem Mai3e zu organisieren wie die Arbeiter. 14

Es kann allerdingsauch bezweifeltwerden, ob die Sozialdemokratieje eine reine ,Klassenpolitik'verfolgt hat: Wennman sozialdemokratischeKemanliegenmit den Begriffen ,Vollbesch~ftigungspolitik'und ,Ausbau des Sozialstaates' charakterisiert,dann ist offensichtlich,dass nicht nut die Arbeitervon einer solchen Politik profitieren,sondemgroBeBevOlkerungskreisebis weir in die Mittelschichtenhinein.

SozialerWandel als Herausforderungfiardie Sozialdemokratie

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Der Rtickgang der Arbeiterschicht und ein m6glicher Bedeutungsverlust der Gewerkschaften kOnnen far eine sozialdemokratische Partei nachteilig sein, wenn sie auf korporatistische Arrangements in der Wirtschafts- und Sozialpolitik setzt. Eine schwache Arbeiter- und Gewerkschaftsbewegung kann einer sozialdemokratischen Politik allerdings auch gelegen kommen, denn als unabdingbar erachtete Reformen in sozialdemokratisch sensiblen Bereichen (Arbeitsmarkt, Sozialstaat) k0nnen vermutlich leichter durchgefahrt werden, wenn die Sozialdemokrafie den organisierten Widerstand der Gewerkschaften nicht farchten muss. Das Ende der Klassenpolitik bedeutet nicht, dass klassische sozialdemokratische Fragen der Verteilungsgerechtigkeit in Zukunft obsolet wtirden, aber sie werden sich weiter von dem traditionellen Klassenschema entfernen. Die Sozialdemokratie als Volkspartei (anstelle der Arbeiterpartei) wird ihre programmatische Position statt im Klassenkonflikt ,Arbeit vs. Kapital' verst~irkt im Wertekonflikt ,soziale Gerechtigkeit vs. Marktfreiheit' deutlich machen mtissen, in dem die alte Arbeit-Kapital-Konfliktlinie heute aufgegangen ist (StOss 1997: 160). In diesem Zusammenhang werden die strittigsten Themen der sozialen Gerechtigkeit vermutlich weniger die der ,gerechten' Entlohnung der Industriearbeit sein, sondern eher um die oben schon aufgeworfenen Fragen kreisen, auf welchem Niveau die Gesundheitsversorgung 6ffentlich (,solidarisch') oder privat finanziert werden soil, welche Belastungen der jtingeren Generation durch die Rentenfinanzierung und welche Abstriche bei der Htihe der Renten der ~ilteren Generation zugemutet werden M3nnen, welche Belastungen dabei Familien mit Kindern tragen sollen und vor allem wie Lebenschancen fair verteilt werden k~3nnen. 3.3.3 Individualisierung und Wertewandel: die neue Uniibersichtlichkeit? Die Prozesse der Individualisierung und des Wertewandels sind far die zentralen sozialdemokratischen Themen der Wirtschafts- und Sozialpolitik auf den ersten Blick weniger bedeutsam als die Alterung der Gesellschaft und der Wandel der Berufsstruktur. Der Wandel hin zu postmateriellen Wertorientierungen scheint eher in der Gesellschaftspolitik eine Rolle zu spielen. Dennoch stellen auch diese Prozesse programmatische und strategische Herausforderungen far die Sozialdemokratie dar. Die Individualisierung verlangt v.a. eine Oberprtifung sozialstaatlicher Strukturen und Politikinstrumente, wahrend der Wertewandel neue wahlstrategische Fragen aufwirfl. Individualisierung hei6t, dass Menschen durch den 6konomischen Strukturwandel, eihen wachsenden Wohlstand, den Wandel der Besch~iftigungsverhaltnisse und das steigende Bildungsniveau zunehmend aus den traditionellen Sozialformen der industriellen Moderne - Klasse, Schicht, Familie, GeschlechterverhWtnisse - freigesetzt werden. Dabei ver~indern sich auch die lebensweltlichen Grundlagen dieser Rollenmuster (Beck 1986; Beck/BeckGernsheim 1994). Konkret ~iu6ert sich diese Entwicklung vor allem in 9 9 9

einer Entstandardisierung der Erwerbsarbeit, d.h. in der Zunahme pluraler und flexibler Besch~iftigungsverhaltnisse, die immer haufiger von Perioden der Arbeitslosigkeit unterbrochen werden; einer Aufl~sung der so genannten ,Normalfamilie' (Mutter + Vater + leibliche Kinder) und des ,Alleinverdienermodells', d.h. in einer Zunahme von Ehescheidungen und pluralen Familienstrukturen; einer Auflt~sung der starren Rollenverteilung zwischen Frauen und M~innern.

86

H e r a u s f o r d e r u n g e n der S o z i a l d e m o k r a t i e

Die ,Befreiung' des Individuums aus den Zw~ingen vorgegebener Sozialformen mtindet nicht automatisch in eine neue Form der sozialen Integration, z.B. durch die Entstehung neuer ,sozialer Milieus', sondern kann auch mit neuen Abhangigkeiten korrespondieren. Gerade weil ein Individuum nicht mehr test in Klassen-, Familien- und Geschlechterrollen eingebunden ist, die auch eine schtitzende Funktion erftillen k~Snnen, wird es zunehmend der Logik des Marktes und der sozialstaatlichen Politik ausgesetzt. Wenn Kindererziehung und AItenversorgung immer weniger im Familienverband geleistet werden, sind die Menschen in steigendem Mage darauf angewiesen, dass diese Leistungen auf dem Markt gekauft oder von Seiten des Sozialstaates bereitgestellt werden. Um zu verhindern, dass Individualisierungsprozesse eine soziale Desintegration hervorrufen, muss eine sozialstaatliche Politik die Aufl(Ssungserscheinungen kollektiver Gruppen und Rollenmuster mit neuen sozialen Schutzfunktionen kompensieren. Die Theorie des Wertewandels fugt auf der Annahme, dass der erreichte Grad der materiellen Bedtirfnisbefriedigung in einer formativen Lebensphase (Sozialisation) die Wertehierarchie eines Menschen bestimmt (Inglehart 1977). Wer in wirtschaftlicher Not und politischer Instabilit~it aufgewachsen ist, wird sein Leben lang ,materielle' Werte der Sicherheit, Ordnung und Stabilit~it vertreten, wahrend diejenige Generation, die in wirtschaftlichem Wohlstand aufgewachsen ist, so genannte ,postrnaterielle' Orientierungen entwickelt, die nach freier Entfalmng der Pers~Snlichkeit und demokratischer Mitbestimmung verlangen. Andere Autoren sprechen yon ,Pflicht- und Akzeptanzwerten' auf der einen und ,Selbstentfaltungswerten' auf der anderen Seite (Klages 1991, 1993). Eine Zunahme postmaterieller Orientierungen seit den 70er Jahren ist Nr die westlichen Industriel~inder empirisch hinreichend dokumentiert (Abbildung 3.12; Inglehart 1990, 1997; Inglehart/ Klingemann 1996). Auch die Generationenthese wird eindrucksvoll best~itigt, da der Anteil der Postmaterialisten umso h6her liegt, je jtinger die untersuchten Kohorten sind (Inglehart/Reif 1991:15).

Abbildung 3.12." Wertorientierung der WahlbevNkerung 70

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Sozialer Wandel als Herausforderungfar die Sozialdemokratie

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Gefahr durch Wechselw~ihler und Wahldilemma? Eine Auswirkung von Individualisierung und Wertewandel wird in der Regel in der sinkenden Bereitschaft der Bfirger gesehen, sich in Parteien und althergebrachten sozialen Organisationen (z. B. Gewerkschaften, Kirchen usw.) zu engagieren. Aul3erdem ist im Zuge der Aufl~Ssung bisheriger sozialer Milieus mit einer steigenden Zahl yon Wechselwahlern zu rechnen. Sowohl Untersuchungen fiber sinkende Parteimitgliedschaften (Mair/Biezen 2001) als auch tiber einen Rfickgang der Parteiidentifikationen bestatigen diese Vermutung. 15 Allerdings gibt es keinen eindeutigen Trend, welche Parteien tiber die Zeit eine schw~ichere Identifikation erfahren haben und welche nicht (Schmitt/Holmberg 1995: 119). Auch bei einer direkten Folge der nachlassenden Parteienbindung, einer h6heren W~ihlerfluktuation, kann weder ein l~inderiJbergreifender Trend noch ein generelles Muster gefunden werden. Es l~isst sich lediglich feststellen, dass zunehmende W~ihlerwanderungen mit dem Aufkommen neuer Parteien korrespondieren (von Beyme 2000: 57-63). Zudem wirken sich sich verflfissigende Wahlerbindungen in einem Land mit einem Mehrparteiensystem und proportionalem Wahlrecht st~irker aus als z. B. im britischen Westminstermodell. Neben diesen empirischen Hinweisen legt auch das theoretische Konzept der Parteienidentifikation nahe, dass diese weniger von strukturellen, sondem vielmehr von politischen Variablen wie z. B. dem Parteienwettbewerb, der Art der vorherrschenden ideologischen Konflikte, der Orientierung an Sachthemen und schlieBlich vom politischen Personal bzw. den zur Wahl stehenden Kandidaten bestimmt wird (Schmitt/Holmberg 1995; vgl. auch: von Beyme 2000:47 if; Roth 1998: 42; grundlegend: Campell et al. 1976). Wenn abet gleichwohl situations-, nutzen- und zweckgebundene Orientierungen der W~ihler im Gegensatz zu deren sozialstruktureller Verankerung eine immer wichtigere Rolle ftir die Wahlentscheidung spielen, dann sind sie kurzfristig leichter zu gewinnen, k6nnen allerdings auch schnell wieder verloren werden. Politische Parteien k6nnen gesellschaftlichen Konsens in bestimmten Fragen nicht mehr einfach abrufen; sie mtissen ihn erst schaffen (Beck 1993: 220). Dabei werden die Auswahl und das Profil der Kandidaten immer wichtiger, da politische Programme in der ,Mediokratie' (Meyer 2001) verst~irkt tiber Personen vermittelt werden. In einer professioneller werdenden und verst~irkt nach Marketinggesichtspunkten konzipierten Offentlichkeitsarbeit und ebensolchen (Medien-) Wahlk~impfen kann eine Antwort der Parteien auf diese Entwicklung gesehen werden. Auch sozialdemokratische Parteien haben sich diesem Trend nicht entzogen (Jun 2001). Ober den Einfluss des Wertewandels auf die Wahl sozialdemokratischer Parteien k6nnen zwei konkurrierende Thesen formuliert werden: Zum einen kann man vermuten, dass postmaterielle Werte der Gleichheit, der Gleichberechtigung und der politischen Partizipation eher ,links' sind und die Wahl entsprechender Parteien begfinstigen. Dies kann aber auch dazu ffihren, dass die Sozialdemokratie Wfihlerstimmen an neu entstandene Parteien (linkslibert~ire und grtine Parteien) verliert. Der anhaltende elektorale Spagat der Sozialdemokratie besteht dieser Oberlegung zufolge weniger zwischen der Orientierung am Berufsstand der Arbeiter und der Angestellten (s. o.), sondern darin, dass sozialdemokratische Parteien vor 15

Das Eurobarometerkann die Frage nach der Bindungund Loyalit~tder W~hler in Bezugauf sozialdemokratische Parteien nicht beantworten, da bei der Frage nach der Identifikationmit einer Partei nicht durchgangig ber~icksichtigt wurde, mit welcher Partei sich die Befragten identifizierten. Au3erdem wurde der Wortlaut der Identifikations-Frageimmer wieder gefindertund nicht in allen Lfinderngleich gestellt. Es kann aber auf Sekundarquellen (vor allem Schmitt/Holmberg1995)zuriackgegriffenwerden, die t~berdie Entwicklungder Parteienidentifikation Auskunft geben, dies allerdings nur ffir einen eingeschr~nktenZeitraum (bis Anfang der 90er Jahre).

88

Herausforderungen der Sozialdemokratie

der Herausforderung stehen, ihre traditionellen, eher materialistisch orientierten (Arbeiter-) Wghler zu halten, aber gleichzeitig noch die ,neuen', postmateriellen Wahler zu gewinnen. Auger in D~inemark und Schweden unterstfitzten die Postmaterialisten die sozialdemokratische Partei starker als die Materialisten und die Mischtypen (Abbildung 3.13). Personen mit einer postmateriellen Wertorientierung sind far die Sozialdemokratie also durchaus zu gewinnen. Es ergibt sich aber der interessante Befund, dass in Danemark und Schweden, wo der Anteil der Postmaterialisten an der Bev01kerung relativ hoch ist (Abbildung 3.12), diese in geringerem MaBe der Sozialdemokratie zuneigen.

Abbildung 3.13." Wahlabsicht zur Sozialdemokratie nach Wertorientierung 50 45 40 35 3O N

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Berechnungen aus Eurobarometer 1970-1997

Dies kann zu einem grogen Tell mit der Struktur des Parteienwettbewerbs erklart werden. Vor allem in Grogbritannien k6nnen postmaterielle Wahler aufgrund des mangelnden Angebotes nicht auf andere Parteien ausweichen. Anders in Danemark und Schweden, wo die Postmaterialisten durchschnittlich starker far die Linksparteien als far die Sozialdemokratie votieren. So gaben im Jahre 1997 43 % der danischen Postmaterialisten an, eine der welter links angesiedelten Parteien w~ihlen zu wollen (und nur 30 % die Sozialdemokratie), in Schweden wollten die Postmaterialisten zu 37 % far die linken Konkurrenten und nur zu 23 % far die SAP stimmen] 6 Problematisch ist der angesprochene Wertewandel vor allem in Deutschland, Frankreich und GroBbritannien. Denn in den 90er Jahren waren dort die jeweiligen Anteile der Postmaterialisten bzw. Materialisten in der sozialdemokratischen Wahlerschaft fast gleich grog. Dieses Dilemma wird noch deutlicher, wenn man die Wertorientierung der Arbeiter betrachtet (Abbildung 3.14). Hier sind postmaterielle Werte schwacher und materielle Werte starker ausgepragt als unter der Gesamtheit der sozialde16

In Dfinemark sind dies die ,,Einheitsliste Rot-Gran" und die ,,Sozialistische Volkspartei", in Schweden die .Linkspartei" und die ,,Umweltpartei". Die Werte wurden aus den Daten der Eurobarometer 1970-1997 berechnet.

SozialerWandel als Herausforderungfar die Sozialdemokratie

89

mokratischen W~ihler. Eine zu starke Betonung postmaterieller Themen stN~t gerade bei diesem Stammwahlerpotenzial auf besondere Skepsis. Vor allem eine ausl~inder- bzw. migrationsfreundliche Politik einer sozialdemokratischen Regierung kann dazu ftihren, dass sich die Arbeiter v o n d e r Sozialdemokratie abkehren. Dramatisch zeigte sich dies beispielsweise in Osterreich in den 90er Jahren und in den Niederlanden bei den Parlamentswahlen im Jahr 2002.

Abbildung 3.14: Wertorientierung der Arbeiter 80

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Quelle: eigene Berechnungen aus Eurobarometer1970-1997. Anpassung des Sozialstaates Die Programmatik der Sozialdemokratie musste in Reaktion auf den Wertewandel ausdifferenziert werden, da die gewachsene politische Bedeutung postmaterieller Werte und Themen eine neue, kulmrell definierte Konfliktlinie (libert~ir vs. autoritfir) hervorgebracht hatte (Kitschelt 1994, 1995), die die/3konomisch gepragte Links-rechts-Konfliktlinie erg~inzt. Die Positionierung im gesellschaftspolitischen (,kulturellen') Bereich kann sozialdemokratische Parteien vor einige Probleme stellen, da sic hier die Spannung zwischen ,alter' und ,neuer' Politik aushalten mtissen und die Strategien des vote- und des office-seeking in einen Zielkonflikt miteinander geraten kt~nnen (Kitschelt 1999). So|l die Sozialdemokratie weiterhin den klassischen 6konomischen Themen den h6chsten Stellenwert zukommen lassen, oder wird sie heute und in Zukunft viel starker aufgrund gesellschaftspolitischer Themen gewghlt? Die Ergebnisse der Parlamentswahlen in Dfinemark im Jahr 2001 und in den Niederlanden und Deutschland im Jahr 2002 widerlegen zumindest die Behauptung, es sei in erster Linie die ~Skonomische Performanz einer Regierung, die tiber ihre (Wieder-) Wahl entscheide. 17 17

Trotzder im europaischen Vergleich sehr guten Performanz auf dem Arbeitsmarktwurden die d~mischen Sozialdemokraten (6,9 Prozentpunkte Stimmrtickgangbei der Parlamentswahl 2001) und die niederl~.ndi-

90

Herausforderungen der Sozialdemokratie

Die E u r o b a r o m e t e r - D a t e n l a s s e n leider k e i n e n R t i c k s c h l u s s d a r a u f zu, w i e die B e f r a g t e n die h e r k 6 m m l i c h e L i n k s - r e c h t s - U n t e r s c h e i d u n g v e r s t e h e n , ob im k l a s s i s c h e n S i n n e (links = R e g u l i e r u n g der ~3konomie) oder in e i n e m w e r t e g e l a d e n e n Verstfindnis, das e i n e linke P o s i t i o n auch d u r c h p o s t m a t e r i e l l e W e r t e definiert. Es ist d a h e r v o r e i n e r O b e r i n t e r p r e t a t i o n der E r g e b n i s s e zu w a m e n . I n t e r e s s a n t ist, dass sich die W~ihler der S o z i a l d e m o k r a t i e in den v e r s c h i e d e n e n L a n d e m u n t e r s c h i e d l i c h stark als , l i n k s ' b e z e i c h n e n . Ein b e s o n d e r s , l i n k e s ' Profil w e i s e n die Anh~inger d e s Parti Socialiste, d e r P v d A und New Labours auf. 18 D i e s wtirde b e d e u t e n , dass eine B e w e g u n g hin zur p o l i t i s c h e n Mitre FOr die S o z i a l d e m o k r a t i e in F r a n k r e i c h u n d den N i e d e r l a n d e n mit h o h e n e l e k t o r a l e n K o s t e n v e r b u n d e n sein mtisste, da dort - im G e g e n s a t z zu G r o B b r i t a n n i e n - linke K o n k u r r e n z p a r t e i e n v o r h a n d e n sind, die e n t t a u s c h t e S o z i a l d e m o k r a t i e w ~ i h l e r a u f n e h m e n k(Snnten.

Abbildung 3.15: L i n k s - r e c h t s - O r i e n t i e r u n g im E l e k t o r a t der S o z i a l d e m o k r a t i e 80 70

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Quelle: eigene Berechnungen aus Eurobarometer 1973-I 999.

18

sche PvdA (13,9 Prozentpunkte Stimmrt~ckgang bei der Parlamentswahl 2002) aberraschend abgewfihlt. Die besch~ftigungspolitisch erfolgreiche Reformpolitik der sozialdemokratischen Regierungen wurde von den W/ahlern nicht honoriert. Stattdessen war der Wahlkampf in beiden L~ndern von einer Auseinandersetzung aber die Asyl- und Auslfinderpolitik bestimmt, was zu spektakulfiren Erfolgen rechtspopulistischer Parteien auf Kosten der Sozialdemokratie ftihrte (v.a. in den Niederlanden). In Deutschland wurde die SPD bei der Bundestagswahl 2002 trotz einer mehrheitlich als schlecht empfundenen Wirtschaftslage und weiterhin hoher Arbeitslosigkeit knapp wiedergewghlt. Das besonders ,linke' Profil der Sozialdemokratiewfihler in Frankreich und GroBbritannien kann vermutlich damit erkl~rt werden, dass der Parteienwettbewerb in diesen Lfindern aufgrund des dortigen Mehrheitswahlrechts bipolar gepr~gt ist. Dies erzwingt in der Regel eine bewusste Zuordnung der W~hler zum ,rechten' oder,linken' Lager.

SozialerWandel als Herausforderungfar die Sozialdemokratie

91

Beztiglich der Folgen der Individualisierung air sozialdemokratische, v.a. sozialstaatliche Politik, kann vermutet werden, dass der Sozialstaat als ,historischer Kompromiss' zweier sozialer Klassen aus der )~ra der Industrialisierung neu ausgerichtet werden muss. Wahrend der Sozialstaat ursprtinglich den Zweck erfiillen sollte, ,~iulSere' Risiken des (Arbeiter-)Erwerbslebens zu kompensieren, begleitet er inzwischen das ganze Leben eines Unter- und Mittelschichtbtirgers. Deshalb ist eine routinierte und standardisierte Bearbeitung samtlicher Lebenslagen immer weniger zielf'tihrend, da sich das Profil individueller Lebensverlaufe ausdifferenziert hat und immer schlechter mit standardisierten btirokratisch-sozialstaatlichen Mitteln eingefangen werden kann. Aufgrund der zu beobachtenden Erosion der Normalerwerbsbiographie (Kohli 1985, 1988; Lessenich 1995; Osterland 1990), d.h. der Zunahme untypischer, prekarer und immer wieder unterbrochener Beschafligungsverhaltnisse, und die durch eine wachsende Frauenerwerbstatigkeit tiberkommene Fixierung des auf Manner zugeschnittenen Normalverdienermodells wird v.a. die Erwerbszentriertheit sozialer Sicherungssysteme in Frage gestellt. Der universalistische, skandinavische Typ des Sozialstaates steht diesbeztiglich unter geringerem Reformdruck als der Bismarck'sche Sozialversicherungsstaat. Zum einen steht letzterer auf einer breiteren Finanzierungsbasis (Steuern statt Beitrage auf Erwerbseinkommen), zum anderen schlagen sich bei einer universellen Grundsicherung Lticken im Erwerbsleben nicht unmittelbar in der sozialen Absicherung nieder. SchlieBlich muss die Sozialdemokratie die Frage nach dem VerhNtnis yon staatlicher und individueller Verantwortung neu beantworten: Wie viel Selbstverantwortung und wie viel staatliche Regulierung wird sie den Menschen in der Alters- und Gesundheitsvorsorge zumuten wollen? Positiv gewendet gilt aber auch" Als emanzipatorische Partei kann sich die Sozialdemokratie zum Anwalt derjenigen machen, die eine Freisetzung aus herkOmmlichen Sozialformen begrtil3en, dazu abet der Unterstatzung des (Sozial-)Staates bedtirfen. Hierbei ist in erster Linie an die Frauen zu denken, deren Option der Aufgabe der Hausfrauenrolle in hohem Mage davon abhangt, welche Kinderbetreuungseinrichtungen zur Verfiigung stehen. 3.3.4 Fazit

Die Frage, welche Herausforderungen der soziale Wandel an sozialdemokratische Politik stellt, kann in drei Schritten beantwortet werden: 1.

Die frtihe Wahlsoziologie (bzw. d!e Columbia-School) war davon tiberzeugt, dass sozialstrukturelle Variablen politische Uberzeugungen und Werte determinieren (Lazarsfeld/ Berelson/Gaudet 1948: 27). Die hier prasentierten Befunde zeigen hingegen, dass dieser Zusammenhang zwar durchaus vorhanden ist, aber nicht deterministisch verstanden werden kann. Obwohl plausible Uberlegungen dies nahe legen, konnte widerlegt werden, dass altere Menschen generell weniger geneigt sind, sozialdemokratisch zu w~ihlen, als jtingere. Zunehmend ist das Gegenteil der Fall, Der Rtickgang des Arbeiteranteils in der Bev61kerung hat in erster Linie das Profil des sozialdemokratischen Elektorats yon dem einer Arbeiter- hin zu einer Angestelltenpartei verandert, ~9 nicht aber den unaufhaltsamen Niedergang der Sozialdemokratie besiegelt. Der Werte-

19

Auch die Tatsache, dass die Arbeiter in den meisten L~ndern noch immer fiberdurchschnittlich far die Sozialdemokratiestimmen,findertdaran nichts.

92

2.

3.

Herausforderungender Sozialdemokratie wandel kann sich in verschiedenen Richtungen auf die Wahl und das Elektorat sozialdemokratischer Parteien auswirken, denn Materialisten und Postmaterialisten wghlen nicht generell fiber- oder unterproportional sozialdemokratisch. Ihre Wahl ffillt verschieden aus, je nachdem, ob es im Parteiensystem eine linke Konkurrenzpartei gibt oder nicht. Die sozialdemokratischen Wfihler wurden allerdings durchgfingig postmaterialistischer. Die allgemeine Entwicklung in der Wertestruktur der Bev61kerung fand auch bei den W~ihlern der Sozialdemokratie ihren Niederschlag. Individualisierungsprozesse schlieglich d~impfen die Bereitschaft der Wghler, immer die gleiche Partei zu w~ihlen, sozialdemokratische Parteien k6nnen heute schneller W~hler verlieren, abet auch leichter wieder hinzugewinnen. Zusammengefasst bedeutet dies, dass die elektorale Abh~ingigkeit sozialdemokratischer Parteien vonder Sozialstruktur welt geringer ist als vielfach vermutet (vgl. auch Merkel 1992; Kitschelt 1993). Die Bedeutung des sozialen Wandels ftir das Elektorat sozialdemokratischer Parteien liegt somit nicht darin, dass er sich dutch massive Stimmenverluste oder -gewinne bemerkbar macht, sondern darin, dass sich die Vergnderungen in den Alters-, Beschgftigungs- und Wertestrukturen der BevNkerung auch bei den Sozialdemokratiew~ihlern niederschlagen. Voraussetzung far diese ,Repr~isentation' des sozialen Wandels in der sozialdemokratischen W~ihlerschaft ist die programmatische und politische Anpassung an die geschilderten sozialen VeNinderungen. Die Sozialdemokratie tut also gut daran, auf den sozialen Wandel programmatisch zu reagieren. Ideologische Immobilit~it wfirde sozialdemokratische Parteien in einer sich wandelnden Gesellschaft mittel- und langfristig tatsgchlich in einen unaufhaltsamen Niedergang fiihren. Sowohl der Wandel der Beschgftigungsstruktur als auch die Individualisierung und der Wertewandel zwingen die Sozialdemokratie zu einer weiteren Abschw~chung der ,Klassenpolitik'. Es gibt immer weniger Grfinde, sozialdemokratische Parteien als Arbeiterparteien zu klassifizieren. Das Wahldilemma der Sozialdemokratie besteht heute nicht mehr darin, zwischen den 6konomischen Interessen der Arbeiter und Angestellten vermitteln zu massen Es liegt vielmehr darin, die eher materialistische Stammklientel der Sozialdemokratie in Wertefragen nicht zu t~berfordern und gleichzeitig postmateriell orientierte W~ihler zu gewinnen. Aufgrund der Alterung der BevNkerung hat jedoch die ,neue soziale Frage' eines sozial gerechten Umbaus des Sozialstaats eine gr~56ere Bedeutung als die Postmaterialismusfrage. Renten- und Gesundheitspolitik werden in der n~heren Zukunft verst~irkt zentrale Themen des Parteienwettbewerbes sein. Vor allem im Spannungsverhaltnis zwischen ,staatlicher Ffirsorge' und ,privater Verantwortung' muss die Sozialdemokratie nach neuen L6sungen suchen. Insbesondere der kontinentaleuropgische Sozialstaat des Bismarck-Typs ist den demographischen, besch~iftigungspolitischen und kulturellen Herausforderungen zu Beginn des 21. Jahrhunderts nicht mehr gewachsen. Die Ffihigkeit, den Sozialstaat unter den Imperativen sozialer Gerechtigkeit und wirtschaftlicher Effizienz umzubauen, wird maggeblich fiber die weitere Entwicklung der Sozialdemokratie entscheiden. Ffir sozialdemokratische Parteien ist der soziale Wandel Chance und Risiko zugleich (vgl. Tabelle 3.5). Folgende Entwicklungen stellen abet tendenziell Restriktionen ft~r eine sozialdemokratische Politik dar: Vor allem in kontinentalen Sozialstaaten wird die Alterung der Gesellschaft unpopulare Reformen in der Renten- und Gesundheitspolitik verlangen, um den Anstieg der Lohnnebenkosten zu begrenzen, Beschfiftigung zu sichern und eine sozial gerechte Balance zwischen kollektiver Versorgung und pri-

Sozialer Wandel als Herausforderungfar die Sozialdemokratie

93

vater Eigenverantwortung zu organisieren. Die durch die Besch~ifligungsstruktur und den Wertewandel bef'6rderte programmatische Offnung der Sozialdemokratie und die Aufnahme von Themen der ,neuen Politik' ktSnnten dazu f'tihren, dass gleichzeitig die zwar geschrumpfle, aber bisher noch treue Stammw~ihlerklientel der Arbeiter verloren geht. Dies betrifft weniger 6kologische Themen, sondern vor allem Fragen der Immigration und der ethnisch-kulturellen Heterogenitfit der Gesellschaft. Als Restriktion, aber auch als Ressource kann sich die Verfltissigung der W~ihlerbindung erweisen, weil Wahler zwar leichter verloren gehen, aber auch schneller gewonnen werden k/3nnen. Vom Wertewandel konnte die Sozialdemokratie in einigen Lgndern auf dem W~ihlermarkt profitieren. Die in diesem Zuge neu entstandenen Parteien k~3nnen for die Sozialdemokratie als potenzielle Koalitionspartner auch eine neue Machtressource darstellen. Die vielf~ltigen Wirkungen der beschriebenen sozialen Prozesse werden in hohem MaBe von den Besonderheiten des jeweiligen Landes ,gefiltert' - vor allem durch den Sozialstaatstyp, die Besch~iftigungsstruktur, die politischen Institutionen und den Parteienwettbewerb. Dies soll in Kapitel 4 aufgezeigt werden.

Tabelle 3.5:

Herausforderungen des sozialen Wandels fiir sozialdemokratische Parteien Alterung der Gesellschaft

Wandelder Berufsstruktur

Individualisierung und Wertewandel

Auswirkung

Wachsende Kosten far Rente ROckgangder Arbeiterund Gesundheitsversorgung schaft;wachsende Frauenerwerbstfitigkeit; Heterogenisierungder Interessen der Wfihlerschaft

Ausdifferenzierung der Lebenslagen,die sich einer klassischen sozialstaatlichen Bearbeitungentziehen; Heterogenisierung der Interessen der W~hlerschaft

Daraus folgender politischer Hand, lungsdruck

Karzung von Renten- und Gesundheitsleistungen und/oder Reform der Finanzierungsgrundlagen

ProgrammatischeAnpassung: vonder Arbeiter- zur Dienstleistungs-und Wissensgesellschaft

Anpassung des Sozialstaates; ,neue' gesellschaftspolitische Themen m~issenaufgenommen werden

Spezielle Herausfor- SD muss Sozialstaatgleich- SD muss Stammw~.hler zeitig umbauen und verteidi- halten, aber trotzdem die derung far die (neue) ,Mitte' ansprechen; gen Sozialdemokratie programmatische Differenzierung notwendig

SD muss Sozialstaatgleichzeitig umbauen und verteidigen; SD muss Stammwfihler halten, aber trotzdem die postmateriellenThemen ansprechen; programmatische DifferenzierungnOtig

Faktoren, die diese Herausforderung verst~rken

Sozialstaat des BismarckTyps; linkslibert~reParteien, die den elektoralen Zielkonflikt der Sozialdemokratie verstfirken

Sozialstaat des BismarckTyps (steigende Lohnnebenkosten hemmen Beschfiftigung); geringe Erwerbsbeteiligung; hohe Arbeitslosigkeit;linke und/oder christdemokratische Konkurrenzparteien

Linke Konkurrenzparteien, die den elektoralen Zielkonflikt der Sozialdemokratie verstgrken

4

Akteure und Institutionen

Nachdem in den vorhergehenden Kapiteln die traditionellen Ziele der Sozialdemokratie und die neuen Herausforderungen dargestellt wurden, werden nun die unterschiedlichen Handlungskontexte untersucht, mit denen die Regierungen konfrontiert sind. Sozialdemokratische Regierungen und die sie stfitzenden Parteien agieren in einem yon 6konomischen und politisch-institutionellen Variablen strukturierten Kontext, der die Durchsetzung ihrer politischen Ziele in spezifischer Weise erm6glicht oder beschrankt. Neben strukturellen Faktoren beeinflusst das Zusammenspiel mit anderen politischen und gesellschaftlichen Akteuren das Handeln einer Regierung und muss deshalb in eine Analyse der Politik mit einbezogen werden (vgl. Abbildung 4.1).

Abbildung 4.1: Handlungskontext sozialdemokratischer Regierungen Politikerbe Politische Okonomie

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Dem theoretischen Ansatz des ,akteurszentrierten Institutionalismus' (Mayntz/Scharpf 1995; Scharpf 2000c) folgend werden in diesem Kapitel die wichtigsten nationalen Institutionen, Strukturen und Akteure vorgestellt, die das Handeln einer sozialdemokratischen Regierung w~ihrend des Untersuchungszeitraums beeinflussen konnten. Diese sind insbesondere 9

die sozialdemokratischen Parteien und ihre internen Strukturen,

96 9 9 9 9 9

Akteure und Institutionen der Parteienwettbewerb, politische Institutionen, die Rolle von Gewerkschaften und Tarifsystemen, die Struktur der politischen Okonomie sowie das politische Erbe.

4.1 Der Akteur Partei

Handelnder Akteur bei der Durchsetzung von Politik ist in erster Linie die sozialdemokratische Regierung. Jedoch ist auch die sozialdemokratische Partei als Akteur am Regierungshandeln beteiligt, da die Regierung in unterschiedlichem Mage von dieser abh~ingig istJ Parteien sind keine monolithischen Akteure, sondern durch programmatische, regionale und organisatorische Strukturen und Untergliederungen geprggt. Die spezifische Organisationsstruktur und das Verfahren der parteiintemen Willensbildung k6nnen den Handlungsspielraum einer sozialdemokratischen Regierung aufvielf'filtige Weise verengen oder erweitern: 9

9

9

1 2

Eine zentralistische Parteistruktur mit einer starken Parteifdhrung erh6ht die Strategieffihigkeit der Partei und der von ihr getragenen Regierung. In diesem Fall kOnnen Entscheidungen schnell getroffen und umgesetzt werden, was im Parteienwettbewerb vorteilhaft ist. Augerdem k~Snnen parteiinterne Konflikte schneller beigelegt werden. Entsprechende Strukturen konnten zu Regierungsbeginn die schwedische SAP, die d~nische SD und nach den parteiinternen Reformen von Tony Blair auch die britische New Labour vorweisen. 2 In regional oder ideologisch fragmentierten Parteien gilt das Gegenteil; die parteiinterne Koh~ision ist dort tendenziell geschw~icht. Vergigen Untergliederungen, ideologische StdSmungen und besonders regionale Eliten bzw. Funktionstrgger fiber nennenswerte Machtressourcen (insbesondere eine gouvernementale Basis), k6nnen parteiinterne Konflikte lange andauern. Dadurch wird die Handlungsf~ihigkeit einer Regierung eingeschr~inkt, und das Ansehen der Partei leidet in der Medien6ffentlichkeit. Als innerparteiliche Machtressourcen gelten die Verfligung t~ber Geldmittel, der Einfluss auf die Kandidatenauswahl sowie formelle und informelle Proporz- und Quotenregelungen bei der Amterbesetzung. In die Gruppe der ,fragmentierten Parteien' fallen die SPD, der franz~Ssische PS und, wenn auch weniger ausgeprggt, die niederl~indische PvdA. Ft~r sozialdemokratische Parteien ist bedeutsam, welche Rolle die Gewerkschaflen in der Partei spielen. Je enger und formaler personelle oder organisatorische Verknfipfungen ausgestaltet sind und je mehr eine sozialdemokratische Partei yon finanzieller oder politischer Untersttitzung (z.B. in Wahlk~mpfen) der Gewerkschaften abh~ngig ist, desto eher wird sie als Regierungspartei auf die Interessen der Gewerkschaftsklientel oder gar der Organisation selbst Rt~cksicht nehmen mt~ssen. Dies trifft vor allem auf die skandinavischen Parteien und die SPD zu. Dies hfingtunter anderem yon der unterschiedlichen Parteiorganisation,der Relevanz des Parteiprogramms, den MehrheitsverhNtnissen im Parlament oder dem Zeitpunkt in der Legislaturperiode ab. Die Ffihigkeitvon Parteien, interne Konflikte schnell und im Konsens zu IOsen, ist auch abhfingigyon der vorherrschenden, informellenpolitischen Kultur (am Beispiel Schwedens:Hagevi/Jahn 1999;Hinck 1999).

Der AkteurPartei

97

Die Parteienforschung konnte mehrfach aufzeigen, dass sich einfache Parteimitglieder, d.h. die Parteibasis, meist an der Logik des policy-seeking orientieren, wghrend fahrende Parteipolitiker (vor allem Mitglieder der Parlamentsfraktion und der Regierung) st~irker dem Aspekt des vote- und office-seeking folgen (Gallagher/Laver/Mair 2001; Mfiller/Strom 1999). Der ,klassische' innerparteiliche Konflikt einer Regierungspartei besteht also darin, dass sich die Parteibasis gegen allzu kompromisshaftes Regieren auflehnt bzw. die Regierung der Partei mehr an Pragmatismus zumutet, als diese mitzutragen bereit ist. In fragmentierten Parteien mtisste sich dieser Konflikt stgrker niederschlagen als in zentralisierten, weil untere Parteiebenen dort fiber mehr Machtressourcen verf'figen. Dennoch ist anzunehmen, dass sich Parteien bzw. die Parteifahrung gegenfiber Wghlern responsiver verhalten als gegenfiber den eigenen Mitgliedern. Ob es fiberhaupt zu parteiinternen Konflikten fiber Differenzen zwischen Programmatik und Regierungspolitik kommt, h~ingt auch davon ab, ob eine Partei auf die Herausforderungen sozialdemokratischer Politik programmatische Antworten gefunden hat und wie ernst eine Partei ihr eigenes Programm als normative Orientierung far Regierungshandeln nimmt. Ausgehend yon dem Befund, dass traditionelle sozialdemokratische Politikinstrumente (Kapitel 2) unter den Bedingungen integrierter M~rkte ihre Wirksamkeit verloren haben (Kapitel 3), sind innerparteiliche Konflikte vor allem dann zu erwarten, wenn eine sozialdemokratische Regierungspartei traditionelle Strategien, Politikinhalte oder gar Ziele in ihrer Amtszeit zu ver~indern beginnt, also eine Revision sozialdemokratischer Politik yon oben einleitet. Die Intensitfit der Konflikte hgngt auch davon ab, ob ein solcher Revisionismus einen politischen Wandel erster, zweiter oder gar dritter Ordnung (Hall 1993) mit sich bringt. Eine Untersuchung fiber die Links-Rechts-Einordnung yon Parteien (Huber/Inglehart 1995) ergab far sozialdemokratische Parteien wenig fiberraschend eine Position links von der Mitre; die L~ingsschnittbetrachtungen der ,,Party Manifesto Research Group" (Budge et al. 2001) zeigen seit Ende der 80er Jahre mit Ausnahme des PS jedoch einen programmatischen Trend in Richtung Mitre (Volkens 2004). Beides sagt aber wenig darfiber aus, ob sich eine sozialdemokratische Partei in der Opposition programmatisch erneuert hat oder nicht. Die Beantwortung dieser Frage bleibt qualitativen Fallanalysen zur Programmentwicklung einer Partei vorenthalten. Solche Untersuchungen kommen zu dem Ergebnis, dass lediglich die d~nische und die britische Sozialdemokratie einen entsprechenden Erneuerungsprozess in der Opposition durchgefahrt haben (Bille 1997; Driver/Martell 1998; Frenzel 2002; Gould 1998). Die schwedische SAP hatte zwar schon zu Beginn der 90er Jahre und in der kurzen Oppositionszeit ihr ohnehin pragmatisches Profil akzentuiert und einen beginnenden programmatischen Reflexionsprozess eingeleitet, dieser war 1994 aber erst angelaufen (Lindgren 1998: 88). Ausgeblieben ist er, trotz langer Oppositionszeit, in der SPD und der PvdA (Becker/Cuperus 1998; Egle/Henkes 2003; Kersbergen 1999; Meyer 1997, 1999). In Frankreich war hingegen eine Revitalisierung links-republikanischer Werte zu beobachten (Beilecke 1999; Stephan 2001). F fir den Vergleich der Strukturen der sechs sozialdemokratischen Parteien stehen zahllose Typologien zur Verftigung] Diese Typen heben jeweils bestimmte Merkmale hervor (Mitgliederzahlen, Finanzierungsbasis, Anzahl und Bedeutung innerparteilicher Str6mungen, Einfluss der Mitglieder, Rolle der Parteiprogramme/Ideologie etc.). Weil es bier nicht um eine allgemeine Typologisierung sozialdemokratischer Parteien geht, sondern die m6g3

Ft~reinen Oberblicksiehe Gunther/Ram6nMontero/Linz2002 und von Beyme2000.

98

Akteure und Institutionen

lichen Auswirkungen der Parteistrukturen auf das Regierungshandeln benannt werden sollen, werden an dieser Stelle nur ausgew~ihlte Kriterien unterschiedlicher Typologien betrachtet. Der generelle Trend verl~uft nach Kirchheimer (1966) zur ,Catch-all-Partei', nach Panebianco (1988) zur ,professionalisierten Wahlerpartei' und nach Katz und Mair (1995) zur ,Kartellpartei'. Damit wird im Grundsatz eine konvergente Entwicklung unterstellt, dennoch existieren weiterhin Unterschiede zwischen den sozialdemokratischen Parteien unserer Untersuchungsl~inder.

Abbildung 4.2: Mitglieder der Sozialdemokratie 4 9 1980 [] 1989 [] 1998

1

=~ 3,5 "~ 76

3

.~ 2,5 2

,~ 1,5

0,5 0 SD (D~nemark)

SPD (Deutschland)

PS (Frankreich)

Labour PvdA (Grol3britannien) (Niederlande)

SAP (Schweden)

Quelle: Mair/Biezen 2001 : 15-19. Hinsichtlich der Mitgliederbasis liegen der franz~Ssische PS, die niederl~indische PvdA und die britische Labour Party deutlich unterhalb der Werte der anderen Parteien (vgl. Abbildung 4.2). Schwedens SAP weist hingegen noch immer eine tiberdurchschnittlich hohe Mitgtiederbasis auf, auch wenn sie nicht vom Trend rtickl~iufiger Mitgliederzahlen ausgenommen war. Die Mitgliederzahlen der Parteien k6nnen vor allem in Kombination mit den internen Entscheidungsprozessen und den Finanzierungsquellen eine wichtige Rolte spielen. Nach langen internen Auseinandersetzungen hat New Labour zu Beginn der 90er Jahre die internen Entscheidungsregeln zugunsten der Partei~hrung verandert, ~ihnliches gilt abgeschw~icht ftir die PvdA. Allerdings haben die Kommunal- und Regionalverb~inde immer noch einen grol3en Einfluss auf die niederl~indischen Sozialdemokraten. Das ~hrt zu einem fragmentierteren Willensbildungsprozess als im Falle New Labours oder der beiden skandinavischen sozialdemokratischen Parteien. Der Willensbildungsprozess in der SPD wiederum wird stark von der f6deralen Gliederung der Partei bestimmt. Vor allem dann, wenn einer oder mehrere Landesverbande unter der Ftihrung ambitionierter Ministerpdisidenten stehen, kann die nationale Parteiftihrung deutlich geschw~icht werden. Bei den franz~3sischen Sozialisten kann dieser Effekt durch die ideologischen Str~Smungen hervorgerufen werden, die fester Bestandteil der Parteistrukturen sind und maBgeblich die Willensbildung bestimmen.

Der AkteurPartei

99

In Gro6britannien waren die strukturellen Vergnderungen der Labour Party eng mit programmatischen Vergnderungen verbunden. Dieser Prozess begann 1987 unter dem Parteichef Neil Kinnock und wurde von seinem Nachfolger John Smith weitergefahrt. Nach dessen unerwartetem Tod wurde 1994 Tony Blair Parteivorsitzender, der den Modernisierungsprozess beschleunigte. Im Ergebnis war der Einfluss der traditionell linken Parteibasis und der Gewerkschaften deutlich geschw~icht, die Parteifahrung und die Parliamentary Labour Party bildeten das Machtzentrum und kontrollierten die programmatische Erneuerung. Auch in der PvdA lgsst sich eine Deradikalisierung im Vergleich zu den 80er Jahren feststellen. Eine umfassende programmatische Erneuerung wie bei New Labour hat jedoch nicht stattgefunden. Nach innerparteilichen Reformen verhinderte die Regierungsbeteiligung ab 1989 den Abschluss der programmatischen Debatte. Das Grundsatzprogramm von 1977 wurde bis zum Ende der ,violetten Koalition' im Jahr 2002 nicht ge~indert. Die SPD hat sich in der Opposition zwar in der Gesellschaftspolitik, nicht aber in ihren wirtschaftsund sozialpolitischen Positionen programmatisch weiterentwickelt. Das Merkmal der schwedischen SAP ist hingegen ein fortdauernder Ver~inderungs- bzw. Anpassungsprozess. Diese Partei war programmatisch fiber die letzte Hglfte des 20. Jahrhunderts regelmgl3ig in Bewegung, so dass man nicht yon einem spezifischen Zeitpunkt der ideologischen Neuorientierung sprechen kann. Die d~inische SD hatte 1992 eine programmatische Erneuerung abgeschlossen. Einen Sonderfall stellt der PS dar, der sich vor dem Regierungsbeginn einer links-republikanischen Erneuerung unterzogen hatte. Staatliche Parteienfinanzierung ist in Frankreich die wichtigste Finanzierungsquelle, in Grogbritannien und den Niederlanden spielen staatliche Zuschasse eine vergleichsweise geringe Rolle. W~ihrend bei New Labour dieses Defizit vor allem fiber Gewerkschaftsgelder ausgeglichen wird, sind Mitgliederbeitrfige die mit Abstand wichtigste Quelle der PvdA. Auch wenn New Labour in finanzieller Hinsicht nach wie vor stark von den Gewerkschaften abh~ingig ist, wurde deren parteiinterner Einfluss zurfickgedrgngt. Die PvdA unterhWt ebenso wie der PS keine besonderen Beziehungen zu Gewerkschaften.4 In Schweden und D~nemark sind die Verbindungen noch immer stark, auch wenn sie sich von formalen zu eher informellen Beziehungen gewandelt haben. Nimmt man die beschriebenen Organisationsmerkmale und die programmatische Entwicklung der sechs Parteien gemeinsam in den Blick, ergibt sich Tabelle 4.1. Es ist anzunehmen, dass die programmatisch nicht erneuerten und fragmentierten Parteien (SPD, PvdA, PS) wghrend ihrer Regierungszeit far parteiinterne Konflikte besonders anffillig sind. Wenn zudem die Gewerkschaften einen innerparteilichen Machtfaktor darstellen wie im Fall der deutschen SPD, ist die Wahrscheinlichkeit eines programmatischen und politischen Kurswechsels noch geringer. Programmatisch erneuerte und relativ straff organisierte Parteien wie New Labour, SD oder SAP bieten der Regierung hingegen einen relativ gro6en Spielraum far anstehende Reformen. Weil die skandinavischen Gewerkschaften weitgehend den Kriterien der ,encompassing organizations' yon Mancur Olson (1965) entsprechen (s.u. Kapitel 4.4), sind sie auch parteiintern als eine Ressource der sozialdemokratischen Parteien aufzufassen.

4

Allerdingsgibt es in Frankreich hfiufigerKontaktezwischen Abgeordnetenund Gewerkschaftenals in den Niedertanden (far eine vergleichendeStudie sieheWel3els2005).

100

Akteure und Institutionen

Tabelle 4.1:

Merkmale der untersuchten sozialdemokratischen Parteien Programmatische Anpassung an Globalisierungsdiskurs

SD (Danemark)

AusmaBstaatlicher Politischeund persoFinanzierungam nelle Verknapfung mit Haushalt der Partei den Gewerkschaften

Zentralisiert

Mittel

Stark

Fragmentiert

Mittel

Mittel

Nein, Revitalisierunglinker Werte in Opposition

Fragmentiert

Hoch

Schwach

Labour Ja, radikale Erneuerung (Grogbritannien) in Opposition PvdA Nicht abgeschlossene (Niederlande) Emeuerung in Opposition

Zentralisiert

Gering

Mittel

MfiBig fragmentiert

Gering

Schwach

SAP (Schweden)

Zentralisiert

Mittel

Stark

SPD (Deutschland) PS (Frankreich)

Ja, Emeuerung in Opposition

Organisationund Willensbildung

Nein, traditionelles Programm

Ja, regelm~,Bigeprogrammatische Emeuerung

4.2 Der Parteienwettbewerb Ftir die Untersuchung sozialdemokratischer Regierungspolitik spielen das parteipolitische Umfeld des Akteurs sowie Interaktionen und Koalitionen mit anderen Parteien zur Durchsetzung eigener Politikvorstellungen eine entscheidende Rolle (Niedermayer 1996: 20). Die Partei bewegt sich im Spannungsverhgltnis zwischen vote- und policy-seeking, d.h. sie will neben der Durchsetzung ihrer Politikvorstellung auch immer die ngchste Wahl gewinnen (Mtiller/Strom 1999; Wolinetz 2002). Die Konfiguration und die Konkurrenzsituation des nationalen Parteienwettbewerbs bestimmen den Handlungsraum der Sozialdemokratie in dem MaBe, wie sic deren strategische Optionen begrenzen oder erweitern. Um die nationalen Parteiensysteme vergleichen zu k6nnen, bietet sich ein Rtickgriff auf numerische Indizes wie die Fraktionalisierung (die Zahl der effektiven Parteien (N) nach Laakso/Taagepera) 5 und der Asymmetriewert zwischen der stgrksten und der zweitstgrksten Partei (S1 : $2) 6 zum Zeitpunkt des Regierungsantritts der sozialdemokratischen Parteien an. Die Anzahl der effektiven Parteien zeigt die parteipolitische Fragmentierung der Parlamente an. Wird gleichzeitig der Asymmetriewert hinzugezogen, lgsst sich ermessen, ob die Sozialdemokratie als groge Partei dominiert oder ob es sich eher um ein ausgeglichenes Verhfilmis handelt. In Tabelle 4.2 sind die Werte far den Zeitpunkt des jeweiligen Regierungsantritts der sozialdemokratischen Parteien aufgefahrt.

5

6

DieserIndex wird wie folgt gebildet: Die Stimmenanteileder Parteien werden durch 100 dividiert und dann quadriert. Anschliel3endwerden alle Werte summiert and dieser Weft yon l abgezogen. Insofern handelt es sich um den Kehrwert des Rae'schen Fraktionalisierungsindexes,allerdings in einer Darstellung,die sich sofort erschlieBt. Der Index lgsst sich sowohl mit Stimmanteilenbei Wahten als auch mit Anteilen im Parlament bilden. Hier dargestellt ist die effektive Anzahl der Parteien im Parlament. Je h6her der Welt, desto fragmentierter ist das Parlament (Laakso/Taagepera 1979; Siaroff 2000: 27f.). Zu Beginn des Untersuchungszeitraumswar die sozialdemokratischePartei jeweils die stfirkste Partei. Der Index SI : $2 vergleicht den Parlamentssitzanteilder sozialdemokratischenPartei mit dem der zweitst~rksten Partei.

Der Parteienwettbewerb Tabelle 4.2:

101

Fraktionalisierung in den sechs Untersuchungslgndern

Danemark (1994) Deutschland (1998) Frankreich (1997) GroBbritannien (1997) Niederlande (1994) Schweden (1994)

N (effektive Parteien)

S1 : $2 (Sitze im Parlament)

4,54 2,91 2,51 2,12 5,36 3,51

2,30 1,22 1,80 2,54 1,09 2,01

Quelle: Siaroff2000. New Labour agierte auf Parlamentsebene in der Logik eines Zweiparteiensystems und hat,

begtinstigt durch das Mehrheitswahlsystem, eine deutliche Dominanz gegeniaber der zweitst~irksten Partei im Parlament. W~ihrend sich die Parteiensysteme Deutschlands und Frankreichs eher im Mittelfeld bewegen, zeigt der hohe Asymmetriewert der beiden skandinavischen L~inder, verbunden mit einer hohen Fraktionalisierung, eine deutliche Dominanz der Sozialdemokratie. Die niederl~indische PvdA hatte hingegen 1994 nut unwesentlich mehr Stimmen als die zweitst~irkste Partei (CDA), zudem hatte das Parlament den st~irksten Fraktionalisierungsgrad der sechs Untersuchungsl~inder. Von besonderer Bedeutung for die Durchsetzungsffihigkeit sozialdemokratischer Parteien ist die Rechts-links-Verteilung der Parteien und welche Position die Sozialdemokratie zu Beginn ihrer Regierungszeit dabei einnimmt. Je mehr Konkurrenten im linken S.pektrum vorhanden sind, desto eher muss die Sozialdemokratie hier einen sozialpolitischen Uberbietungswettlauf be~rchten, der die Btindnisf'~ihigkeit mit btirgerlichen Parteien beeintr~ichtigen kann. Linke Konkurrenzparteien kOnnen aber auch Machtressourcen der Sozialdemokratie darstellen, denn selbst wenn es zu signifikanten Stimmenverlusten der Sozialdemokratie an linke Parteien kommt, haben diese keine anderen Koalitionsoptionen zur Verfiigung, was sie von liberalen Mitteparteien unterscheidet. Aufder anderen Seite ist eine hohe Anzahl von Parteien im btirgerlichen Lager ein Indiz daf'tir, dass es der Sozialdemokratie auch hier m~Sglich sein kann, einzelne Partner zu gewinnen. Bei einer starken Zersplitterung des rechten Parteienspektrums kann angenommen werden, dass ein Konsens tiber eine Regierungsbildung innerhalb dieser Parteifamilie eher unwahrscheinlich ist und es der Sozialdemokratie daher leichter fallen dtirfte, auch hier Untersttitzung zu finden. Grtine Parteien sind diesbeztiglich schwierig einzusch~itzen. Im Gegensatz zu Linkssozialisten sind diese Parteien nicht zwangsl~iufig als ,links' einzustufen. Je nach Positionierung im Parteienwettbewerb k6nnen grtine Parteien auch als BiJndnispartner btirgerlicher Parteien fungieren und sind deshalb nicht als ausschlielSliche Ressource der Sozialdemokratie einzusch~itzen. So sind die Grtinen in Schweden und Deutschland in gesellschaftspolitisch-kulturellen Fragen zwar eindeutig dem linken Lager zuzurechnen, in wirtschaftlichen Fragen aber nicht (Schweden) bzw. nur eingeschr~inkt (Deutschland). In Frankreich haben sich die Grtinen Mitte der 90er Jahre jedoch explizit dem linken Lager zugeordnet. Darauf aufbauend l~isst sich eine Einsch~itzung hinsichtlich der strategischen Optionen der Sozialdemokratie entwickeln (Kitschelt 2001). Es lassen sich theoretisch vier unterschiedliche Koalitionsoptionen aufzeigen, die differenzierte Ressourcen far eine sozialdemokratische Politik bereitstellen:

102 1.

2.

3.

4.

Akteure und Institutionen Steht in der Wahlarena eine einzige marktliberale Partei 7 einer einzigen linken Partei gegentiber, so kann diese, wenn sie die Regierungsmacht erlangt, auch eine marktorientierte Politik umsetzen, da die linke Opposition als Alternative ausf~illt (,lesser evil'). Dieser Fall ist bei unseren Vergleichsf~illen nur in GroBbritannien gegeben. Steht einer dominanten Sozialdemokratie ein gespaltenes btirgerliches Lager mit Konservativen, Zentrum und Marktliberalen gegentiber, so ist, trotz der mSglichen Existenz linkssozialistischer oder grtiner Parteien, der Spielraum der Sozialdemokratie verh~iltnism~iBig groB. Zwar sind diese Parteien einerseits Konkurrenten in der Wahlarena, andererseits sind sie bei der Regierungsbildung eine ausschlieNiche Koalitionsressource ftir Sozialdemokraten. Ein im linken Lager unpopul~ires Reformprogramm kann durch W~ihlerabwanderung zum linkssozialistischen Konkurrenten zwar verlustreich sein, linkssozialistische Parteien kSnnen den Sozialdemokraten jedoch als Mehrheitsbeschaffer dienen, da sie selbst tiber keine alternativen Koalitionsoptionen mit den weiter rechts stehenden btirgerlichen Parteien verfiigen. Dies war in D~nemark und Schweden zu Beginn der Regierungszeit der Fall. Sind die Wahl- und Mandatsanteile yon Marktliberalen, Zentrum bzw. Christdemokraten und Sozialdemokraten im Wesentlichen etwa gleich groB, k~Snnenjeweils zwei verbtindete Akteure den dritten tibertrumpfen. Ffir diese Konstellation, die nur in den Niederlanden existiert, lassen sich ex ante kaum Aussagen fiber die Strategie der Sozialdemokratie treffen. Einerseits kann sich die Sozialdemokratie so positionieren, dass sie der bevorzugte Koalitionspartner der beiden anderen Gruppierungen ist, andererseits kann sie yon diesen auch dauerhaft in die Opposition gedr~ingt werden. In jedem Fall stellt diese Situation hohe strategische Anforderungen an die Sozialdemokratie und bedeutet einen engeren Handlungraum als in den beiden ersten Konstellationen. In einer vierten Konfiguration existieren neben einer starken Zentrumspartei und einer starken Sozialdemokratie nut schwache liberale Kr~ifte. Dies beschr~inkt die Sozialdemokratie in ihren Politikoptionen, da es eine weitere Partei gibt (meist eine christdemokratische Partei), die sich als Wohlfahrtsstaatpartei pr~isentieren kann. Ist das der Fall, ist der Raum fiir programmatische Man6ver in Richtung Mitre und eine markorientierte Politik Nr die Sozialdemokratie begrenzt, da sie sonst die Opposition ,rechts t~berholen' mtisste. Beispiele hierf'tir sind Deutschland und - aufgrund der etatistischen Ausrichtung der Gaullisten - auch die Position des PS in Frankreich.

Angewendet auf die sechs Untersuchungsl~.nder bestanden - abgesehen von der alleine regierenden L a b o u r - R e g i e r u n g - unterschiedliche Regierungsoptionen. Die franz6sischen Sozialisten waren aufgrund der im Vorfeld getroffenen Wahlabsprachen auf eine Koalition mit den linken Parteien (PCF, Grane, MdC) festgelegt. Die SPD hatte - neben der immer bestehenden M~Sglichkeit einer groBen Koalition - in ihrer ersten Legislaturperiode eine Option auf eine Koalition mit den Grt~nen oder mit der FDP (yon dieser allerdings ausgeschlossen), in der zweiten nur noch die M6glichkeit, mit den Granen zu koalieren. Die niederl~indische PvdA hatte im Prinzip zwei Optionen: eine groge Koalition mit der CDA (als Fortsetzung der Vorg~ngerregiemng mit vertauschten Rollen) oder eine Koalition mit den Kitschelt versteht in seiner Analyse unter marktliberalen Parteien solche, die eine anti-wohlfahrtsstaatliche Programmatikhaben- dies k6nnen liberale, aber auch konservativeParteien sein. AIs Zentrumsparteienwerden hier Parteien bezeichnet,die als Verteidigerdes Wohlfahrtsstaatsgelten, also v. a. christdemokratischeParteien und die sich tatsachlichen so bezeichnendenZentrumsparteien Skandinaviens(Kitschelt2001:273 if).

tnstitutionelle Variablen

103

beiden liberalen Parteien. Schwierig ist die Einsch~itzung der beiden regierenden skandinavischen Parteien. Beide bildeten Minderheitsregierungen und sind daher nicht grunds~itzlich auf einen bestimmten Btindnispartner festgelegt. In ihrer ersten Legislaturperiode bestanden z. B. ftir die schwedische SAP zwei Optionen: einmal die Untersttitzung durch die Linkspartei (V~insterpartieO, zum anderen die Untersttitzung durch die Zentrumspartei. Sowohl der dgnischen SD als auch der SAP er6ffneten sich durch die Minderheitsregierung und aufgrund des zersplitterten Parteienspektrums mehrere Btindnisoptionen. Fasst man diese Befunde der Untersuchung des Parteienwettbewerbs im Hinblick auf den Handlungsraum und die Durchsetzungsf~ihigkeit von sozialdemokratischen Parteien zusammen, verfligte New Labour fiber die meisten Handlungsressourcen. Etwas enger war der Spielraum ftir die skandinavischen Sozialdemokraten, gefolgt v o n d e r PvdA, Den schmatsten Handlungskorridor bot der Parteienwet~bewerb den Sozialdemokraten in Deutschland und Frankreich.

Tabelle 4.3: Konkurrenten der Sozialdemokratie (Anzahl und Anteile in Prozent) Parteien links der Sozialdemokratie Parteien rechts der Sozialdemokratie Anzahl D~inemark (1994) Deutschland (1998) Frankreich (1997) GrofSbritannien (1997) Niederlande (1994) Schweden (1994)

2 2 3 0 2 1

Stimmen- Sitzanteil anteil (in Prozent) 10,43 11,79 16,58 4,79 6,17

10,85 12,41 12,58 4,66 6,30

Anzahl 6 2 3 2 5 5

Stimmen- Sitzanteil anteil (in Prozent) 54,00 41,39 46,42 47,45 64,98 46,29

53,14 43,05 43,05 32,02 66,00 47,50

Quelle: Eigene Einschfitzung; Nannestad 1999: 76; http://www.ft.dk/valg; http://www.bundeswahlleiter.de; Deutsch-Franz~Ssisches Institut 1993, 1997, 2002; http://,Aa,vw.electoralcommission.orguk;http://www.cbs.nl; http://www.val.se. 4.3 Institutionelle Variablen

Neben den parteiinternen Faktoren und den Konsequenzen aus unterschiedlichen Auspr~igungen des Parteienwettbewerbs beeinflussen weitere Institutionen die Optionen und Strategien yon Regierungen. Ein zentrales tnteresse der vergleichenden Staatstatigkeitsforschung liegt in der Beantwortung der Frage, inwiefern der spezifische institutionelle Kontext eines Landes die von einer Partei bzw. Regierung intendierte Politik erm~Sglicht oder erschwert und welche Handlungsanreize von ihm ausgehen, Analytisches Instrument daftir ist die Bildung additiver, im Allgemeinen invariater Institutionenindizes (Colomer t996; Huber/Ragin/Stephens 1993; Lijphart 1999; M. Schmidt 2000, 2002b). Je mehr institutionelle Gegenspieler in einem Land vorhanden sind, desto schwieriger ist es ftir eine Regierung, ihre politischen Vorhaben tatsgchlich umzusetzen, Die sechs untersuchten sozialdemokratischen Parteien treffen in ihren jeweiligen Lgndern auf unterschiedliche Institutionen und unterschiedliche Opportunitatsstrukturen, 8 AIs Faktoren, die den potitischen Handlungsraum bestimmen, werden in den angesprochenenStudien genannt: Das Wahl- und Parteiensystem, die Ausprfigungder Exekutive, eine fOderativeUntergliederungdes Zentralstaates, das Vorhandenseinund die legislative Bedeutungeiner zweiten Kammer,der Grad der Zent-

104

Akteure und lnstitutionen

In An|ehnung an eine von Birchfield/Crepaz (1998), Wagschal (1999) und ZohlnhOfer (2003d) vorgenommene Differenzierung der Vetospieler-Theorie (Tsebelis 1995, 2002) sind sog. ,kompetitive' Vetopunkte 9 for die hier untersuchten Politiken sozialdemokratischer Parteien yon besonderem Interesse. Die Interaktionsmuster mit den primar parteipolitisch gepr~igten, ,kooperativen' Vetopunkten (z.B. Koalitionspartner) folgen hingegen unterschiedlichen Logiken (z.B. iterative Spiele; Praferenzen auf unterschiedlichen Ebehen) und k6nnen nicht generell als Restriktion eingestuft werden) ~ Nennenswerte institutionelle Variablen gehen aus der Tabelle 4.4 hervor. Je h0her der Indexwert, umso starker ist die Restriktion gegentiber (sozialdemokratischem) Regierungshandeln.

Tabelle 4.4.

Institutionelle Kontexte der sechs Untersuchungslander Ft~deralismus

Zweite Kammer

Richterliche Kontrolle

2 5 1,3 1 3 2

1 4* 3 2,5 3 1

2 4 2,8 ! 1 2

(1-5)

Dtinemark Deutschland Frankreich Grogbritannien Niederlande Schweden

(1-4)

(1-4)

* Ab 1999ohne SPD-Mehrheit.

Quelle: Lijphart 1999. 9

9

9

10

FOderalismus: Mit relevanten legislativen und fiskalischen Machtmitteln ausgestattete f'Oderale Untereinheiten mindern die zentralstaatliche SteuerungsF~ihigkeit durch die Haushaltspolitik (Nachfragesteigerung oder Konsolidierung) erheblich (Lancaster/ Hicks 2000; Scharpf 1987:261 f.). Diese institutionelle Schranke betrifft in erster Linie Deutschland und die Niederlande, aber auch in den fiskalisch dezentralisierten Einheitsstaaten Schweden und Danemark bedarf es der Koordinierung. In den Zentralstaaten Frankreich und GrolSbritannien wird die Regierung hier dagegen kaum eingeschrankt. Zweite Kammer: Eine zweite Parlamentskammer kann als weitere Restriktion gelten. Die Starke einer solchen Kammer hangt in erster Linie yon ihren symmetrischen oder asymmetrischen Mitspracherechten bei der Gesetzgebung ab. Die Vetomacht wird dann wirksam, wenn ihre politische Ausrichtung einer sozialdemokratischen Regierung ralbankautonomie,die Existenzeiner geschriebenenVerfassung und der Grad der Schwierigkeit, diese zu gndern, die Auspfftgungder richterlichenKontrolledes Gesetzgebers(z. B. Verfassungsgericht),Selbstverwaltungsstrukturenim System der sozialen Sicherung,direktdemokratische Elemente und schliefSlichdie Mitgliedschaft in der EU. Die Unterscheidungyon kooperativen(bei Birchfield und Crepaz (1999) ,kollektiven')und kompetitiven Vetopunktenbeziehtsich auf das institutionelleUmfeld, in dem sich die Vetospielerbegegnen. Koalitionspartner beispielsweisebefindensich in dauerhaften und regelmfifSigenVerhandlungen,was sich wiederum positiv auf die Reformwahrscheinlichkeitauswirkt,sie sind also kooperative(kollektive)Vetospieler. Geh6ren die Vetospielerunterschiedlichenlnstitutionenan (z.B. in prasidentiellenSystemenoder in symmetrischen Zweikammersystemen),ist ceteris paribusdie Konfliktintensit~thOher. Solche Vetospielerbezeichnen Birchfield/Crepazund Wagschalals kompetitiveVetospieler. Aus diesem Grundwird hier auch nichtauf Tsebelis'(1995, 2002) Veto-Spieler-ModellzurOckgegriffen,da dieses mit der Absorptionsregel(Tsebelis 1995:310) die Differenzierungzwischeninstitutionellenund parteipolitischenVetospielernaufhebt(kritisch dazu: Merkel2003b).

Gewerkschaftenund Tarifsysteme

105

entgegensteht. Dies betrifft in erster Linie den deutschen Bundesrat; hingegen nutzt die niederlO,ndische ,Erste Kammer' aufgrund der politischen Konsenskultur ihre legislative Vetomacht nur selten (Bemdt 2000:261 f.). Der franzSsische Senat hat wegen seines Bestellungsmodus strukturell eine konservative Ausrichtung (Lijphart 1999: 210; RuB 2000:240 ff.), genieBt aber geringere Mitwirkungsrechte bei der Gesetzgebung als beispielsweise der deutsche Bundesrat. Noch schw~icher ist das britische Oberhaus. In Schweden und Dgnemark existieren nur Einkammerparlamente. Dort stehen sozialdemokratischen Mehrheitskoalitionen, die allerdings nicht so hgufig wie Minderheitsregierungen sind, keine legislativen Vetospieler entgegen. Richterliche Kontrolle (l'udieial review): Generell l~sst sich die Auswirkung der richterlichen Kontrolle (besonders durch Verfassungsgerichte) auf sozialdemokratische Politik nicht a priori bestimmen, da dies vom Grad der richterlichen Aktivitgt abhgngig ist (Lijphart 1999:225 ft.). In den Niederlanden und in GroBbritannien gibt es keinejudical review und auch in D~inemark und Schweden wird diese von den normalen Gerichten nur sehr zurfickhaltend eingesetzt. Dagegen haben Frankreich (Conseil constitutionnel) und besonders Deutschland (Bundesverfassungsgericht) Institutionen, die einer Umsetzung sozialdemokratischer Politikvorhaben entgegenstehen k6nnen. Zusammengefasst bedeutet dies, dass der Handlungsraum von Regierungen vor allem in Deutschland durch zahlreiche und stark ausgepr~igte institutionelle Hfirden verengt wird. In etwas geringerem Umfang gilt dies auch ffir Frankreich, wobei hier im Untersuchungszeitraum eine doppelte Exekutive existierte: der Regierung Jospin stand w~ihrend ihrer gesamten Legislatur der gaullistische Pr~isident Chirac gegenfiber. Etwas gr6Ber ist der Handlungskorridor in den Niederlanden, w~ihrend es in D~inemark, Schweden und v.a. in GroBbritannien die wenigsten institutionellen Begrenzungen gibt. 4.4 Gewerkschaflen und Tarifsysteme

Zwei Aspekte machten die Gewerkschaften f't~r Sozialdemokraten in der Vergangenheit zu wertvollen politischen Partnern. Der eine Aspekt bestand darin, dass durch die gewachsenen informellen, institutionellen und organisatorischen Verbindungen, die auf der Ebene der Eliten, der Mitglieder und der W~hler zu einer starken Anbindung f'tihrten, das voteseeking der Partei in einer wichtigen Kerngruppe erleichtert wurde. Der zweite Aspekt lag darin, dass auf der Ebene des Regierungshandelns die Flankierung einer sozialdemokratischen Vollbesch~ftigungspolitik durch eine moderate Lohnpolitik erm6glicht wurde (Merkel 1993; Scharpf 1987). Seit Ende der 70er Jahre hat sich die Position der Gewerkschaften maBgeblich ver~.ndert. Die Globalisierung reduziert das Machtpotenzial der Gewerkschaften. Sie akzentuiert die Interessenspaltung zwischen jenen Gewerkschaften, die sich in Wirtschaftssektoren befinden, die der globalen Konkurrenz ausgesetzt sind, und solchen, f't~r die das nicht gilt (v. a. Gewerkschaften im Bereich des 8ffentlichen Dienstes). Die Europ~isierung intensiviert diese Entwicklung und macht aufgrund der vergemeinschafteten Geldpolitik sowie dem Wachstums- und Stabilit~itspakt eine Flankierung gewerkschaftlicher Lohnpolitik durch eine koordinierte Fiskal- und Geldpolitik weitgehend unm~Sglich. Der Anreiz zu abgestimmter Kooperation wird damit erheblich abgeschw~icht. AuBerdem schwindet durch den sozial-strukturellen und soziokulturellen Wandel die Klassenbasis der

106

Akteure und Institutionen

Gewerkschaften. Die Abnahme des industriellen Sektors schwficht die industriellen Gewerkschaften, wohingegen die Zunahme der Dienstleistungen die Beschfiftigung in einem Bereich wachsen lfisst, der yon Gewerkschaften nur schwer zu organisieren ist. Betroffen sind die GrN3e (d.h. das Machtpotenzial) und die Verpflichtungsf'~.higkeit der Gewerkschaften als kollektive Akteure. Hinzu kommt, dass auf dem W~hlermarkt die Sozialdemokratie untersehiedliche Gruppen auch augerhalb der klassischen Arbeiter- und Arbeitnehmerschichten ansprechen muss und daher in wachsendem Mal3e auch andere Interessen als die der Interessenorganisation Gewerkschaft vertreten muss (vgl. Kapitel 3.3). Aufgrund dieser Entwicklungen lassen sich in allen europ~ischen L~indern eine st~irkere Distanz und eine schwindende Interessenkonvergenz zwischen sozialdemokratischen Parteien und Gewerkschaften beobachten (Howell 2001; Piazza 2001; Schroeder/Wegels 2003). Die Rolle der Gewerkschaften als Ressource ft~r die Sozialdemokratie zur Lohnmoderation hat an Bedeutung verloren. Gewerkschaften spielen aber weiterhin eine entscheidende Rolle fur die Erfolgsaussichten und die Reichweite sozialdemokratischer Politik. Dies gilt insbesondere dann, wenn sich sozialdemokratische Parteien veranlasst sehen, hoch regulierte Arbeitsm~rkte zu deregulieren, Zumutbarkeitsklauseln fdr die Arbeitsaufnahme zu verschfirfen oder Rentenansprfiche zu reduzieren und eine dritte, private S~ule der Alterssicherung zu fordern. In diesem Fall ist mit dem Widerstand der Gewerkschaften zu rechnen. Auf der W~ihlerebene sind die Gewerkschaften und die von ihnen mobilisierten Mitglieder zwar l~ingst nicht mehr eine hinreichende, wohl aber eine notwendige Bedingung fur sozialdemokratische Wahlerfolge. Zwar sind im Durchschnitt nur noch 12-18 % der sozialdemokratischen W~hler Gewerkschaftsmitglieder, aber diese sind Kernwfihler, die far einen Wahlerfolg aufjeden Fall mobilisiert werden mfissen. Dadurch entsteht ein ernst zu nehmender Zielkonflikt zwischen der Beracksichtigung der Interessen yon gewerkschaftlich organisierten Arbeitsplatzbesitzern und der Sozialstaatsklientel einerseits und dem Interesse anderer Teilgruppen andererseits, der in ein Wfihlerdilemma ft~hrt. Handelt eine sozialdemokratische Partei gegen die (perzipierten) Interessen der Gewerkschaften, muss sie damit rechnen, dass die Gewerkschaftsmitglieder einer Wahl fernbleiben, ohne dass gesichert sein kann, dass ein solcher Kurs in anderen W~.hlerschichten honoriert wird. Zus~itzlich muss berficksichtigt werden, welchen Einfluss eine 6ffentlichkeitswirksame Opposition der Gewerkschaften auf andere W~hler mit ~ihnlichen Interessenlagen fiber den Kreis der Gewerkschaftsmitglieder hinaus hat. Zumindest eine stillschweigende Duldung sozialdemokratischer Politik durch die Gewerkschaften ist daher fdr sozialdemokratische Wahlstrategien unerl~.sslich. Gerade in der Besch~ftigungspolitik ist eine Einbindung der Gewerkschaften notwendig, um deren Widerstand zu minimieren. FUr eine sozialdemokratische Regierung ist dabei entscheidend, ob sie den Gewerkschaften Tauschgater anbieten kann, damit diese Konzessionen machen. Tauschgt~ter k6nnen (1) Zugest~ndnisse bei der Reichweite der Anderungen, (2) Zugewinn an Macht bei neu zu schaffenden Institutionen oder (3) kompensatorische Magnahmen in anderen Politikfeldern sein. Die Sozialdemokratie kann auch dann eine Zustimmung der Gewerkschaften erreichen, wenn sie glaubhaft androhen kann, bei Nichtkooperation eine marktradikalere L6sung durchzusetzen (lesser-evil strategy). Die Gfiter, die sozialdemokratische Regierungen Gewerkschaften in Zeiten knapper Haushalte sowie von Arbeitsmarkt- und Sozialstaatsreformen anbieten k~Snnen, haben sich jedoch stark vermindert.

107

Gewerkschaften und Tarifsysteme

Inwieweit eine solche Einbindung m6glich ist, h~ngt mal3geblich vonder Struktur der Gewerkschaften ab. Von besonderer Bedeutung sind dabei die ,Macht' und der umfassende Charakter der Gewerkschaften (Merkel 2003a; Olson 1965): Der gewerkschaftliche Organisationsgrad und die Zentralisierung entscheiden fiber ihre Kooperationsbereitschaft und ihr Vetopotenzial. Umfassende und zentralisierte Gewerkschaften und insbesondere solche des Ghent-Systems l~ weisen tendenziell eine starkere Gemeinwohlorientierung auf. Indikatoren dafar sind: 9 9

der generelle gewerkschaftliche Organisationsgrad der abhgngig Beschaftigten; das Assoziationsmonopol innerhalb eines Wirtschaftssektors (um den Wettbewerbscharakter bei Lohnverhandlungen zu erfassen) und die Konzentration innerhalb der Gewerkschaftsbfinde; die Zentralisierung innerhalb der Gewerkschaftsdachverb~inde (v. a. die Verpflichtungsf'~,higkeit des Dachverbandes gegentiber den Einzelgewerkschaften).

9

Bei den sechs Untersuchungsl~indern zeigt sich eine deutliche Zweiteilung hinsichtlich des allgemeinen Organisationsgrades: Wfihrend in Schweden und D~inemark auch in den 80er und 90er Jahren der umfassende Charakter der Gewerkschaften weiter anstieg, nimmt er in allen anderen L~indem ab.

Abbildung 4.3: Organisationsgrad der Gewerkschaften 10o 90

80 70

.~ 60 .=

50

40 30

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Grogbritannien

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Niederlande

:31( Schweden

Quelle: Ebbinghaus/Visser 2000. Als Ghent-System werden prinzipiell freiwillige, yon den Gewerkschaften verwaltete Arbeitslosenversicherungen bezeichnet. Durch die Verwaltung der Arbeitslosenversicherungen vertreten die Gewerkschaften aus institutionellen Gr~nden auch die Interessen der Arbeitslosen. Ghent-Systeme bestehen in Europa in Danemark, Schweden, Belgien, Finnland und Island.

108

Akteure and lnstitutionen

Die Frage, inwieweit Gewerkschaften von sozialdemokratischen Regierungen als Verhandlungspartner berficksichtigt werden k6nnen bzw. mtissen, h~ingt neben dem Organisationsgrad vor allem v o n d e r Struktur der Gewerkschaftslandschaft ab. 12 GroBbritannien und Frankreich tibertreffen hinsichttich der Zahl der Gewerkschaften die anderen Vergleichslander deutlich. Das zersplitterte Gewerkschaftslager Grol3britanniens ist an der groBen Zahl der Einzelgewerkschaften deutlich erkennbar (vgl. Tabelle 4.5). Zwar verf'tigt GroBbritannien einerseits mit dem TUC tiber einen umfassenden Dachverband, andererseits ist der Anteil von vt~llig autonomen Gewerkschaften mit 16% im europ~iischen Vergleich sehr groB. Auch wenn man auf die drei gr6Bten Einzelgewerkschaften GroBbritanniens blickt, wird der hohe Grad der Zersplitterung erkennbar:.der Mitgliederanteil von 42,9 % wird nur noch yon Frankreich unterboten.

Tabelle 4.5." Gewerkschaftsstrukturen in den sechs UntersuchungsRindern Mitte der 90er Jahre Land

Anzahl der Anzahlder GrOgter Mitgliederanteilder Gewerk- Spitzen- Verband drei grOgtenGeschaften1 verb~nde2 werkschaften am jeweiligenSpitzenverband(in Prozent)

Danemark Deutschland Frankreich GroBbritannien Niederlande Schweden

25,5 15,8 37,03 70,8 18,0 21,7

4 3 5 1 3 4

LO DGB CGT TUC FNV LO

56,2 57,3 32,7 42,9 63,3 57,5

Anteildes grOl3ten Mitgliederanteil Spitzenverbandes nicht angegliean allenGewerk- defterGewerkschaftsmitgliedern schaften (in Prozent) (in Prozent) 69,5 83,3 29,9 84,0 60,8 56,4

5,6 9,8 21,8 16,0 12,8 0,7

1 Durchschnittswerte1991-1996. 2 Durchschnittswerte1991-1998. 3 Durchschnittswerte1980-1990. Quelle: Traxler/Blaschke/Kitte12001. Far sozialdemokratische Regierungsparteien ist der Konzentrationsprozess innerhalb des Gewerkschaftslagers von Bedeutung. Der Anteil der drei mitgliederstarksten Gewerkschaften innerhalb des j eweiligen Dachverbandes stieg yon 1970 his zum Zeitraum yon 1991 bis 1998 stetig an (Ebbinghaus/Visser 2000; Traxler 2003) und f'tihrte zu einer stark asymmetrischen Verteilung der Einflussgewichte zwischen dem Dachverband und den groBen Gewerkschaften. Diese Einzelgewerkschaften werden zu den entscheidenden Vetospielern ftir sozialdemokratische Politik. W~ihrend auch hier Frankreich und GroBbritannien am unteren Ende der sechs Lander rangieren, liegt der Mitgliederanteil der drei gr6Bten Gewerkschaften am jeweiligen Spitzenverband in den Niederlanden etwas tiber den skandinavischen und deutschen Vergleichswerten (vgl. Tabelte 4.5). Mit Ausnahme von Frankreich sind innerhalb des gr6Bten nationalen Verbandes die gr6Bten Gewerkschaften jeweils eine Gewerkschaft der Metall verarbeitenden Industrie und die Gewerkschaft der ~3ffentlich Beschaftigten (Ebbinghaus/Visser 2000). 13 Ftir mt~gliche Reformen wird dies dann zur Restriktion, 12 13

F~r eineausft~hrlichereBescbreibungund Diskussionvgl. Traxler2003 und Traxler/Blaschke/Kitte12001. Das gilt fiar Deutschland,die Niederlandeund Schweden. Die schw~chereStellungder FOA (Gewerkschaft der OffentlichenAngestellten)in tier dfinischenLO wird kompensiertdurch das Verhandlungskartellmit den ~ffentlichenGewerkschaftendes anderenDachverbandes(FTF). In GroBbritannienhabendiese Positionei-

Gewerkschaftenund Tarifsysteme

109

wenn die ~ffentlichen Gewerkschaften sowohl lohnpolitisch als auch sozialpolitisch die Meinungsffihrerschaft fibernehmen und sich die anderen Gewerkschaften dem anschliel3en. Um einen kollektiven Akteur wie die Gewerkschaften erfolgreich in eine gemeinsame Strategie und Politik einzubinden, ist es vorteilhaft, eine entscheidungs- und verpflichtungsf~ihige Verbandsspitze als Verhandlungspartner zu haben. Wie stark dieser Spitzenverband ist, h~ngt von seinen administrativen und interessenpolitischen Kompetenzen und Ressourcen im Vergleich zu seinen Mitgliedsverb~inden ab - d. h. yon der Zentralisierung innerhalb der Gewerkschaften (Traxler 2003:554 ff.). Administrative Ressourcen sind die Verffigung fiber Streikfonds und Mitgliederbeitr~ge sowie der Anteil der von den Organisationen Besch~iftigten. Die Dachverb~inde in Frankreich und Grof3britannien verfligen fiber geringe Ressourcen, die schwedischen und niederl~indischen sind dagegen gut ausgestattet und die deutschen und d~inischen Verb~.nde liegen im Mittelfeld (Visser 1990:155 ft.). Die St~trke der interessenpolitischen Ressourcen ist weiterhin abh~ngig vonder Einbeziehung der Spitzenverb~inde in die Tarifpolitik und yon den EinflussmSglichkeiten auf die Wirtschafts- und Sozialpolitik (Lobbying, Korporatismus). Abgesehen vom britischen TUC, dessen EinflussmSglichkeiten auf die Politik (und auf die Tarifpolitik) in den 80er Jahren stark zurfickgedr~ngt wurden, koordinieren die Spitzenverb~nde formell oder informell die Tarifpolitik und haben noch immer Einfluss auf die Wirtschafts- und Sozialpolitik (Traxler 2003: 555). Fasst man die Eigenschaften der nationalen Gewerkschaftssysteme im Hinblick auf sozialdemokratische Politik zusammen, so ergibt sich folgendes Bild. Die weiterhin umfassenden Gewerkschaften in Schweden und D~nemark sind immer noch eine Ressource l~r sozialdemokratische Politik, besonders wenn es gelingt, sie in die jeweilige Strategie einzubinden. Die schwachen und fragmentierten Gewerkschaften Frankreichs und Grof~britanniens sind ~ r die Regierung generell weder Ressource noch Restriktion, k6nnen allerdings besonders in Frankreich dann zur Restriktion werden, wenn sie aufgrund der internen Konkurrenz bewusst eine Auseinandersetzung suchen und es ihnen gelingt, die ,streikfreudige' Offentlichkeit zu mobilisieren. Die deutschen und niederl~,ndischen Verb~inde w~iren zwar infolge ihres Konzentrationsgrades m/Sgliche Partner, werden in ihrer Bedeutung aber wegen ihres niedrigen Organisationsgrades gemindert (ausflihrlich dazu: Iversen/Pontusson/Soskice 2000). Inwieweit sozialdemokratische Regierungsparteien von Gewerkschaften unterstfitzt werden, h~ingt auch vom internen Machtverh~ltnis zwischen bestimmten Einzelgewerkschaften ab. So sind Gewerkschaften im exponierten Sektor (exemplarisch in der Metallin, dustrie) der Wettbewerbslogik eher ausgesetzt und werden aus diesem Grund an der Produktivitfit ausgerichtete Lohnabschlfisse und andere Reformen, die die Wettbewerbsf~ihigkeit steigern, eher akzeptieren. Gewerkschaften im 6ffentlichen Sektor stellen hingegen eine zentrale Restriktion l~r eine sozialdemokratische Politik dar. Sie k~Snnen ihre Interessen gegentiber sozialdemokratischen Regierungen deutlicher artikulieren; f't~r sie spielt der tats~ichliche oder perzipierte Wettbewerbsdruck im Allgemeinen noch nicht eine den fibrigen Sektoren vergleichbare Rolle (Garrett/Way 1999). Ffir eine sozialdemokratische Besch~iftigungspolitik besteht die Hauptrestriktion ~4 bei beiden Akteuren darin, dass sie besonders

14

nerseits die Gewerkschaftdes 6ffentlichen Sektors UNISON und andererseits die TGWU (Transport and General Workers Union) inne (vgl. Ebbinghaus/Waddington2000). Hinsichtlich der Rolle der Gewerkschaften als Restriktion oder Ressource sozialdemokratischen Regierungshandelns gilt allerdings, dass nicht das tats0.chliche, sondern das dutch die Sozialdemokratieperzipierte Blockadepotenzialentscheidend ist.

110

Akteure und Institutionen

bei einem Abbau von Arbeitsschutzregulierungen Widerstand entwickeln, da sie hochgradig Insiderinteressen verteidigen. Ein weiteres Merkmal, das mit dem Charakter der Gewerkschaften interagiert, ist das nationale Lohnverhandlungssystem. Die theoretische Bandbreite reicht yon Lfindern mit Fl~ichentarifvertrggen mit fast vollst~indiger Deckungsrate bis hin zu Volkswirtschaften, in denen die Lohnfindung fast ausschlieglich fiber Haustarifvertr~ige stattfindet (Iversen/ Pontusson/Soskice 2000). Die Globalisierung und der geschilderte Druck auf die Unternehmen, m6glichst schnell und flexibel auf Ver~nderungen zu reagieren, stellen zentrale Lohnverhandlungssysteme vor neue Herausforderungen. Allerdings bieten Abschlt~sse mit Laufzeiten yon mehreren Jahren auch Planungssicherheit, F1/~chentarifvertr~igeverhindern zudem eine Lohnkonkurrenz der Unternehmen. Dies sind Far die Unternehmen ebenfalls wichtige Gfiter. In Lgndern mit hochgradig koordinierten Lohnverhandlungssystemen werden Unternehmensverbfinde deren Flexibilisierung und Deregulierung anstreben, nicht zwingend jedoch eine komplette Abschaffung. Ffir Sozialdemokraten macht eine Erosion zentraler Lohnverhandlungssysteme das lange pr~iferierte Modell einer koordinierten Lohn-, Finanzund Wirtschaftspolitik nun auch vonder Seite der Tarifverhandlungen obsolet. Tabelle 4. 6." Lohnfindungssysteme in den 90er Jahren

Koordinierte Lohnfindung: Sektor lnterventionsmOglichkeitendes Staates: Hoch

D~nemark Schweden Niederlande

Interventionsm6glichkeitendes Staates: Niedrig

Deutschland

FragmentierteLohnfindung: Markt

Frankreich Grol]britannien

Grafik vereinfacht aus: Scharpf/Schmidt2000a: 319.

Die grundsfitzliche Entwicklung der sechs Untersuchungslfinder zeigt ein bipolares Muster. Sowohl Frankreich als auch GroBbritannien haben ein individualisiertes Lohnverhandlungssystem 0hne staatliche Interventionsm6glichkeiten. In Frankreich beeinflusst der Staat jedoch fiber Mindestlohn- und gesetzliche Arbeitszeitregelungen das Tarifgeschehen. Schweden, D~inemark, die Niederlande und Deutschland haben ein koordiniertes System auf sektoraler Ebene, unterscheiden sich jedoch im AusmaB der m~glichen staatlichen Intervention. In Schweden, Dfinemark und den Niederlanden ist es der Regierung durchaus m6glich, einen ,Schatten der Hierarchie' zu spenden (Hassel 2000), unter dem neokorporatistische Arrangements leichter gedeihen kOnnen als unter den Bedingungen der Tarifautonomie in der Bundesrepublik.

4.5 Die Struktur der politischen Okonomie Die Struktur der politischen Okonomie beeinflusst die Strategie in der Finanz- Sozial- und Arbeitsmarktpolitik sowie deren output und outcome. Hier soll gefragt werden: Welche Auswirkungen haben die Finanzierungsstruktur des Sozialstaates, die Wirtschafts- und Besch~ifligungsstruktur und die gesetzlichen Rahmenbedingungen des Arbeitsmarktes Ftir sozialdemokratische Regierungsparteien?

Die Strukturder politischenOkonomie

1 11

a) Finanzierungsstrukturen der Wohlfahrtsstaaten Wenn H6he und Art von Steuern und Abgaben als entscheidende wirtschaftliche Standortfaktoren angesehen werden, gergt die Finanzierungsgrundlage des Wohlfahrtsstaates in Gefahr, unter den Imperativ des Standortwettbewerbs subsumiert zu werden. Beitragsfinanzierten Sozialsystemen wird eine grN3ere finanzielle Anf~illigkeit zugeschrieben als steuerfinanzierten Systemen (vgl. Kapitel 3.1). So nehmen in Zeiten hoher Arbeitslosigkeit nicht nur die Ansprache aufdie sozialen Sicherungssysteme zu, gleichzeitig verringern sich auch durch die sinkende Besch~ftigtenzahl die Einnahmen aller Zweige der Sozialversicherung. Hinzu kommt, dass Beitragserh6hungen nur begrenzt als Option often stehen, da steigende Lohnnebenkosten beschaftigungshemmend wirken. Andererseits widersprechen Leistungskfirzungen den sozialdemokratischen Umverteilungs- und Dekommodifizierungszielen. Deutschland, die Niederlande und Frankreich waren die Lgnder, deren soziale Sicherungssysteme in den 90er Jahren am stgrksten auf Sozialversicherungsbeitr~gen fugten.

TabeIte 4. 7: Anteil der Sozialversicherungsbeitr~ige am gesamten Steuer- und Abgabenaufkommen bei Regierungsantritt (in Prozent) Dfinemark Deutschland Frankreich Grol3britannien Niederlande Schweden (1993) (1998) (1997) (1997) (1994) (1994) Anteil der Soziatversicherungsbeitr~tgeam gesamtenSteuer- und Abgabenaufkommen

3,2

40,5

40,7

t7,3

42,1

27,2

Quelle: OECD 1996e, 2000d, 2002e. Neben dem speziellen Finanzierungsproblem von Sozialversicherungsstaaten in einer Wirtschaftskrise haben diese Systeme weitere problematische Aspekte: Sie wirken insbesondere im Niedriglohnsektor besch~iftigungshemmend, da der hohe Abgabenkei115 in diesem preissensitiven Bereich die Lohnkosten fiber das Niveau hebt, zu dem diese T~itigkeiten nachgefragt werden. Zudem erweisen sich die beitragsfinanzierten Systeme hinsichtlich der vergnderten Arbeitswelt als anpassungsbedfirftig. Die Erwerbsbiografien weisen heute hfiufiger Unterbrechungen auf als in der Vergangenheit und der Anteil yon Teilzeitarbeit steigt. Die daraus resultierenden geringeren Beitrgge ffihren zu entsprechend niedrigeren Leistungen. Besonders deutlich wird dies bei beitragsfinanzierten Rentensystemen. Der demographische Wandel verschgrft dieses Problem weiter. Rentenkfirzungen oder ein sp~teres Renteneintrittsalter sind jedoch problematisch: Rentner stellen in den meisten Lgndern mittlerweile die gr6gte W~ihlergruppe. Eine Umstellung auf private Alterssicherungssysteme scheint wiederum mit den traditionellen Zielen sozialdemokratischer Parteien nicht ohne weiteres vereinbar zu sein. Die Sozialsysteme Deutschlands, Frankreichs und der Niederlande konfrontierten die Regierungen also mit schwierigen Zielkonflikten. Auch die steuerfinanzierten Wohlfahrtsstaaten weisen eine spezifische Problemstruktur auf. In Zeiten wirtschaftlicher Krisen und steigender Arbeitslosigkeit kommen auch hier steigende Ansprfiche und sinkende Steuereinnahmen zusammen, wenngleich der Einnah15

Als Abgabenkeil(tax wedge) bezeichnetman das Verh~iltnisvon Arbeitskosten(oder Produzentenlohn),also dem Betrag, den der Arbeitgebervor Steuem und Abgabenzahlt, zum Nettolohn,also dem Betrag,den der Arbeitnehmernach AbzugallerSteuern und Abgabenerhfilt,

112

Akteure und Institutionen

meausfall geringer ist als in den beitragsfinanzierten Wohlfahrtsstaaten. Denn es sind im Wesentlichen die Einkommensteuer und K6rperschaflsteuern, die ein geringeres Aufkommen aufweisen, andere Steuerarten sind weniger oder gar nicht betroffen. Als problematisch kann sich unter den Vorzeichen der Globalisierung die Strategie erweisen, sinkende Einnahmen durch Steuererh6hungen zu kompensieren. Durch die ohnehin schon h6heren Steuerquoten ist der Anreiz bei mobilen Einkommensarten und ftir Unternehmen groB, in das steuerlich attraktivere Ausland auszuweichen. Aus diesem Grund haben die skandinavischen Wohlfahrtsstaaten spezielle GegenmaBnahmen entwickelt. Dazu gehOren zum einen die Senkung der Steuersatze ftir mobile Einkommensarten und Unternehmen bei gleichzeitiger Verbreiterung der Steuerbasis (das sog. tax-cuts cure base-broadening) und zum anderen die Einfiihrung niedrigerer Steuers~itze auf Einkfinfte aus Kapitaleinkommen (die sog. dual income tax), die in D~inemark ihren Ursprung hatte (vgl. Scharpf/Schmidt 2000b: 324ff.). Ftir die spezifischen Probleme der steuerfinanzierten Wohlfahrtsstaaten wurden somit schon erfolgreiche L~sungsans~itze entwickelt. Der Reformdruck in den Sozialversicherungsstaaten Deutschland, Frankreich und den Niederlanden ist somit st~irker als in den t~brigen Untersuchungsl~indem. Ffir Regierungsparteien sind die Strukturen beitragsfinanzierter Wohlfahrtsstaaten auch deswegen problematisch, weil die Sozialversicherungstr~iger als zus~itzliche Akteure in der Politik auftreten und als Vetospieler Reformen erschweren oder blockieren k/3nnen. Werden Reformen blockiert, wirken steigende Beitr~ige negativ auf die Beschfifligung; Leistungsktirzungen sind dagegen mit regressiven Verteilungswirkungen verbunden und bergen erhebliche Risiken in der Wahlarena.

b) Wirtschafts- und Beschdftigungsstruktur Der industrielle Sektor ist in besonderem AusmaB mit neuen Herausforderungen des internationalen Handels und der Postindustrialisierung entwickelter Volkswirtschaften konfrontiert. Insbesondere die Niedriglohnl~inder Mittel- und Osteuropas und die aufstrebenden asiatischen Staaten stellen seit Beginn der 90er Jahre eine zunehmende Konkurrenz ftir Westeuropa dar. Diesen Umstand spiegeln sinkende Besch~iftigungsraten im industriellen Sektor in allen sechs L~indern wider (vgl. Tabelle 4.8). Ein erster Rtickgang der Besch~iftigung ist zu Beginn der 80er Jahre festzustellen, eine zweite Welle folgte am Anfang der 90er Jahre. In Deutschland und Dfinemark ist der industrielle Sektor jedoch noch vergleichsweise stark, in GroBbritannien, Frankreich und Schweden ging der Anteil der Besch~iftigten seit 1980 um tiber sieben Prozentpunkte zurtick. Je gr(3Ber der dem internationalen Wettbewerb ausgesetzte industrielle Sektor in einem Land ist, umso st~irker wirken die Imperative der Globalisierung als Zwang zu wettbewerbskonformen Reformen des Wohlfahrtsstaates. Sozialdemokratische Parteien finden sich hier schnell in einem Dilemma wieder: Zum einen geh6ren die Besch~iftigten des industriellen Sektors zu ihrer Kernwfihlerschaft, die Sozialdemokratie hat also ein besonderes Interesse daran, diese Arbeitspl~itze zu sichern. Zum anderen finden sich im MaBnahmenkatalog zur F6rderung der Wettbewerbsf'~ihigkeit viele Elemente, die im Widerspruch zur Sicherung dieser Arbeitsplatze wie auch zur bisherigen sozialdemokratischen Politik stehen. Dazu geh6rt etwa die steuerliche Entlastung der Unternehmen, die entweder mit einer starkeren steuerlichen Belastung der Arbeitnehmer oder mit sozialstaatlichen Leistungsktirzungen kompensiert werden muss.

Die Struktur der politischen Okonomie

1 13

Die Beschaftigungspotenziale in dem nur begrenzt dem internationalen Wettbewerb ausgesetzten Dienstleistungssektor werden h~iufig als Antwort auf den Besch~iftigungsrtickgang im industriellen und verarbeitenden Sektor genannt. Tatsachlich nahm die Beschaftigung im Dienstleistungssektor in den Untersuchungsl~indern seit den 80er Jahren zu (Tabelle 4.8). Schweden ist in dieser Hinsicht eine Ausnahme: Der Dienstleistungssektor wuchs hier vor allem in den 70er Jahren. Tabelle 4.8:

Besch~iftigte in den Wirtschaftssektoren von 1980 bis 1997 (in Prozent der erwerbsf~ihigen Bevglkerung) l D~.nemark Deutschland Frankreich Grol3britannien Niederlande Schweden

Industrieller Sektor

20,0 (-2,6)

23,1 (-5,3)

14,7 (-7,6)

18,6 (-7,5)

15,0 (-1,7)

17,9 (-7,7)

Dienstleistungssektor2

38,4 (+3,4)

28,1 (+2,6)

29,5 (+3,6)

35,2 (+3,3)

34,9 (+9,2)

37,1 (-I ,0)

Grog- und Einzelhandel, Gastronomie und Hotelgewerbe

12,4 (+2,3)

10,8 (+0,8)

10,1 (+0,2)

14,1 (+0,7)

I3,6 (+4,4)

10,6 (-0,3)

Offentlicher Dienst

23 (+1,3)

9,3 (-0,3)

14,6 (+1,6)

9,6 (-5,2)

8,1 (+0)

21,2 (-3,2)

1 Die Prozentzahlenbeziehen sich auf das Jahr 1997, in Klammern ist die Differenzzum Jahr 1980angegeben. 2 Privatesowie soziale und kommunalepersonenbezogeneDienstleistungen. IndustriebezogeneDienstleistungen sind nicht enthalten. Quelle: Scharpf/Schmidt2000a; eigene Berechnungen. Vergleicht man den gesamten Dienstleistungssektor jedoch mit den Werten ftir den ausschlieglich privaten personenbezogenen Dienstleistungssektor, wird der Beschaftigungseffekt der sozialen Dienstleistungen in den skandinavischen Landern deutlich (vgl. Tabelle 4.8). Denn im Grog- und Einzelhandel, der Gastronomie und im Hotelgewerbe arbeitet in Schweden mit 10,6% sogar ein geringerer Anteil der Beschaftigten als in Deutschland. Lediglich Grol3britannien und mit Abstrichen die Niederlande weisen hier einen deutlichen Vorsprung auf. Der kleinere Dienstleistungssektor in Deutschland und Frankreich deutet auf ungenutzte Beschaftigungspotenziale hin, die yon den Regierungen mit einer entsprechenden Politik gefgrdert werden k~3nnten. Offensichtlich weisen die beitragsfinanzierten Wohlfahrtsstaaten in diesen Bereichen mit geringerer Produktivitat ein doppeltes Beschaftigungshindernis auf. Die Strukmren verhindern einen gr6geren privaten Dienstleistungssektor, dartiber hinaus kompensieren sie dies nicht durch soziale und kommunale Dienstleistungen, wie es in den skandinavischen Lfindern der Fall ist. Die Reformhtirden der beitragsfinanzierten Wohlfahrtsstaaten wurden bereits dargestellt, far Sozialdemokraten stellt sich zumindest im privaten Dienstleistungssektor zus~itzlich das normative Problem der Fgrderung eines Sektors mit relativ geringen Lghnen und oftmals schlechten Arbeitsbedingungen. Somit ware es gerade tar sozialdemokratische Parteien programmatisch nahe liegend, den tiffentlichen Sektor auszubauen, da auch dieser dem internationalen Wettbewerb nur begrenzt ausgesetzt ist. Es zeigt sich, dass insbesondere Deutschland, Grogbritannien und die Niederlande das Beschaftigungspotenzial des 6ffentlichen Sektors nicht so stark nutzen wie andere Lander (D~inemark, Schweden und Frankreich).

1 14

Akteure und lnstitutionen

r Arbeitsmarktregulierung Aus sozialdemokratischer Sicht soll die gesetzliche Regulierung des Arbeitsmarktes den (strukturell unterlegenen) Arbeitnehmern eine m6glichst gleichberechtigte Verhandlungsposition gegentiber den Arbeitgebern verschaffen. Dies ist ein wichtiges Instrument zur Dekommodifzierung der Arbeit. Allerdings scheinen weitgehende Regulierungen seit Mitte der 70er Jahre zunehmend zu einem Beschgftigungshindernis zu werden (Lodovici 2000). Rigide Arbeitsmarktregulierungen k6nnen also mit dem zentralen sozialdemokratischen Ziel der Vollbesch~iftigung kollidieren. Empirische Studien zeigen, dass die Frauen- und Jugendbesch~iftigung in L~.ndern mit hoher Regulierungsdichte geringer und der Anteil der Langzeitarbeitslosen h6her ist (OECD 1999d). Die beschgftigungshemmende Wirkung einer hohen Regulierungsdichte konnte vor allem far den Dienstleistungsbereich nachgewiesen werden (Regini/Esping-Andersen 2000), also far den Bereich, in dem unter dem Vorzeichen der Globalisierung das gr6gte Beschgftigungspotenzial besteht. Der Abbau des Kt~ndigungsschutzes widerspricht jedoch den Interessen einer wichtigen Wghlerklientel sozialdemokratischer Parteien. Der Zielkonflikt zwischen Insidern und Outsidern des Arbeitsmarktes ist gerade far sozialdemokratische Parteien ein Problem, da ihre traditionellen Verbandeten, die Gewerkschaften, dieses Dilemma aus organisationssoziologischen Grtinden (sie organisieren v, a. die Besch~iftigten) zu Gunsten der Insider aufl~Ssen] 6

Tabelle 4.9: Strenge der Arbeitsmarktregulierung (EPL-Index) RegulgreBesch~ffigung Ende der Ende der 2003 80er 90er D~.nemark Deutschland Frankreich GroBbritannien Niederlande Schweden

1,5 2,6 2,3 0,9 3,1 2,9

1,5 2,7 2,3 0,9 3,1 2,9

1,5 2,7 2,5 1,1 3,1 2,9

Flexible Beschfiffigung Ende der Endeder 2 0 0 3 80er 90er 3,1 3,8 3,1 0,3 2,4 4,1

t ,4 2,3 3,6 0,3 1,2 1,6

1,4 1,8 3,6 0,4 1,2 1,6

Gesamt Ende der Endeder 80er 90er 2,3 3,2 2,7 0,6 2,7 3,5

1,4 2,5 3,0 0,6 2,1 2,2

2003 1,4 2,2 3,0 0,7 2,1 2,2

Erlgtuterung: Beim EPL-lndex der OECD werden far regulfire und flexible Besch~.ftigungsverhtittnisset4 Fakto-

ren zusammengefasst, die die gesetzlichen Regulierungenbei Entlassungen und Neueinstetlungen betreffen. Alle Faktoren werden auf einer Skata yon 0 bis 6 vereinheitlichtund dann in unterschiedlicherGewichtung zu den drei oben dargestellten Indizes aggregiert. Auch diese Gesamtindizesk6nnen einen Wert von 0 bis 6 annehmen. H0here Ziffern zeigen jeweils eine starkere Regulierung an. Faktoren sind z.B. Kandigungsfrist und Abfindungsregelungen (bei regul~.rerBeschfiftigung)oder die Anzahl tier Fotgevertr~.geund Vertrfige mit Zeitarbeitsfirmen (bei flexibler Beschfiftigung).Far eine vollst0.ndigeListe und die Skalierung siehe: OECD 2004b: 102 fT.. Das Ausmag tier flexiblen Besch~ftigungumfasst in den sechs Lfindernca. 7 bis 15% aller Besch~_ftigten(EuropfiischeKommission 2002). Quelle: OECD 2004b. Ein stark regulierter Arbeitsmarkt wird far sozialdemokratische Parteien in der Regel eine Restriktion far eine erfolgreiche Besch~iftigungspolitik darstellen, besonders wenn er von starken oder konfliktfreudigen Gewerkschaften verteidigt wird. Dies gilt insbesondere in 16

Olsons (1965) Hypothese der ,encompassing organizations' bleibt erkl~rungskr~,ftigEs sind v.a, die ,non encompassing' Gewerkschaften in Frankreich und Deutschland, wetche die Frage der Arbeitsmarktregulierung zugunsten der Kernbelegschaftverteidigen.

Politikerbe

115

Deutschland und Frankreich, wo sowohl die regulfire wie auch die flexible Beschgftigung stark reguliert sind (vgl. Tabelle 4.9). Schweden und die Niederlande weisen ebenfalls eine relativ starke Regulierung regulfirer Besch~ftigungsverh~iltnisse auf, verfagen jedoch tiber lockere Bestimmungen far befristete Arbeitsverh~fltnisse und Zeitarbeit. Ein schwach regulierter Arbeitsmarkt wie in D~inemark und vor allem in GroBbritannien stellt far die sozialdemokratische, auf Besch~iftigungswachstum ausgerichtete Arbeitsmarktpolitik eine Ressource dar. Die Parteien k6nnen die besch~ftigungspolitischen Vorteile nutzen, ohne selbst unpopulgre MaBnahmen ergreifen zu mtissen. Wollen sie hingegen bestimmte Regulierungen einfahren, k6nnen sie die Stfirkung der Arbeitnehmerrechte Wghlern und Gewerkschaften als Erfolg ihrer Politik pr~sentieren. Aus dieser Sicht sind sozialdemokratische Regierungen in Deutschland und Frankreich in einer besonders ungtinstigen, in GroBbritannien und D~inemark in einer besonders gtinstigen Situation. 4.6 Politikerbe

Neben den aufgeftihrten Faktoren beeinflusst das vorgefundene politische Erbe die Richtung der Politik. Dieses Politikerbe kann die Ursache far eine Reformtr~igheit sein, die oft als Pfadabhgngigkeit bezeichnet und durch die Logik steigender Ertrgge erkl~irt wird (North 1990; Pierson 1994, 2000; Rose 1990)J 7 Steigende Ertrfige treten im Wesentlichen im Zusammenhang mit vier charakteristischen Merkmalen politischer Systeme auf (Pierson 2000). E r s t e n s sind kollektives Handeln und die Bereitstellung kollektiver Gtiter ein Kennzeichen der politischen Sph~ire. Das bedeutet, dass politisches Handeln sich oft an der Erwartung ausrichtet, wie andere reagieren werden. Handlungen, die mit hohen Anfangskosten verbunden sind (z. B. die Grtindung einer neuen Partei oder einer Btirgerinitiative, die Er~Sffnung eines umfangreichen Gesetzgebungsverfahrens etc.) werden in der Regel nur dann umgesetzt, wenn man Anlass zu der Annahme hat, dass diese MaBnahme hinreichende Untersttitzung findet. Diese Unsicherheit verhindert in vielen F~illen die Entwicklung yon Alternativen. Z w e i t e n s sind Institutionen und Gesetze far die politische Sphfire konstitutiv. Diese Institutionen und Gesetze bieten einen Anreiz far lndividuen und Organisationen, in die Ausbildung institutionenkonformer Fghigkeiten zu investieren, eine entsprechende soziale und politische Identit~t zu entwickeln sowie mit anderen Individuen und Organisationen zu kooperieren und Bindungen einzugehen. Diese, auf die bestehenden Institutionen zugeschnittenen Investitionen, fahren zu einer Pr~iferenz far deren Beibehaltung. Je l~nger die Institutionen Bestand haben, desto gr~513erist die Pr~ferenz far den Status quo. D r i t t e n s fahren Institutionen zu einer Verfestigung von Machtstrukturen und verdecken gleichzeitig Machtasymmetrien: An die Stelle oftener Konfrontationen tritt ein yon institutionellen Spielregeln bestimmter Prozess. Die darin enthaltenen Machtstrukturen bieten Anreize far die jeweiligen Machthaber, die Spielregeln beizubehalten. SchlieBlich fehlt - v i e r t e n s - in der Politik ein klares Vergleichs- oder Bewertungskriterium, wie es der Preis bzw. der Gewinn in der Okonomie darstellt. Politische Akteure verfolgen eine Vielzahl unterschiedlicher Ziele und entsprechend schwierig gestaltet sich die Messung der politischen Leistung. Auch wenn man Leistungsdefizite erkennt, ist es in komplexen 17

Das Konzeptder steigenden Ertr0ge (increasing returns) wurde yon den Wirtschaftswissenschaftenin die Politikwissenschaftt~bertragen.FOrdie OkonomischeDiskussionder increasing returns vgl. Arthur(1994).

116

Akteure und Institutionen

und interdependenten Systemen nur selten m/Sglich, eine eindeutige Ursache zu identifizieren. Die hohe Komplexit~it und die eingeschrfinkte Transparenz moderner Wohlfahrtsstaaten verursachen einerseits hohe Transaktionsk0sten, zum anderen erfordern sie yon den politischen Akteuren eine Komplexit~itsreduktion. Bei dieser Reduktion werden Informationen in der Regel durch bestehende Institutionen gefiltert, was wiederum eine positive Rackkopplungsschleife darstellt. Allen vier Argumenten ist gemeinsam, dass der Nutzen der Beibehaltung der Institutionen gr~6er ist als eine grundlegende Ver~inderung. Diese Struktur verst/irkt sich zudem fiber die Zeit. Institutioneller Wandel erfordert hingegen groge Anfangsinvestitionen, der Nutzen wird zudem erst verz~Sgert auftreten. Das politische Erbe erklfirt also, warum trotz einer geringen Zahl institutioneller und parteilicher Vetospieler nach Machtwechseln bisweilen nur Kurskorrekturen beschr~inkten Ausma6es auftreten und ebenfalls nur selten kurz vor den Wahlen. Als institutionell verdichtete Erblast lassen sich auch die vorher genannten Aspekte des sozialen und politischen Handlungskontextes verstehen. So sind die wohlfahrtstaatlichen Typen zwar einerseits das Ergebnis intentionalen politischen Handelns fiber lfingere Zeitrfiume, sie beeinflussen aber heute als quasi-exogene Faktoren die Richtung und die Reformf~ihigkeit der Regierungspolitik (Esping-Andersen 1990). Dabei erweist sich der beitragsfinanzierte, konservative Sozialstaatstyp als schwerer reformierbar als der liberale oder der universalistische. Die Segmentierung der einzelnen Zweige der Sozialversicherung ft~hrt dazu, dass jeweils eine relativ homogene Bev~51kerungsgruppe yon eventuellen Reformen betroffen ist, deren Widerstand leicht mobilisiert werden kann. Augerdem sind in Sozialversicherungsstaaten die Gewerkschaften an der Verwaltung der sozialen Sicherungssysteme beteiligt. Sie werden schon aus organisatorischem Selbstinteresse Widerstand gegen mOgliche Kt~rzungen und Reformen leisten, ohne dass die Betroffenen selbst aktiv werden mfissen (Korpi/Palme 2003; Pierson 2001; V. Schmidt 2000). Nach den Erkenntnissen der vergleichenden Staatstgtigkeitsforschung ist zu erwarten, dass der Status-quo-Bias dort besonders grof3 ist, wo Politikfelder betroffen sind, die im Wesentlichen durch redistributive Politiken gekennzeichnet sind und in denen die langfristige Orientierung und Verrechtlichung der Ausgabenprogramme Kfirzungen bestehender Programme erschweren sowie fiskalische Restriktionen den Spielraum far neue Programme begrenzen. Allerdings kann das politische Erbe sozialdemokratische Reformpolitik auch begfinstigen, wenn wichtige Weichenstellungen vorgenommen bzw. schmerzhafte Reformen bereits vollzogen wurden (wie z.B. in Gro6britannien in der Arbeitsmarktpolitik) oder die Institutionen relativ jung sind. Vergleicht man die Ausgangssituationen der sechs sozialdemokratischen Regierungen zu Regierungsbeginn (Tabelle 4.10), hat New Labour eindeutig das giinstigste Erbe erhalten. Alle makro/Skonomischen Messzahlen weisen, wenn nicht gute, so zumindest bessere Werte auf als in den Vergleichsl~indern. Au6erdem hatte die Vorggngerregierung bereits Reformen durchgef~ihrt. Aus dem gleichem Grund erbte auch die PvdA in den Niederlanden eine relativ gute Hinterlassenschaft. SPD und PS fanden zwar im Vergleich zu Dgnemark und Schweden eine m~igige Staatsverschuldung vor, allerdings waren die Wachstumsraten gering und die Arbeitslosigkeit hoch. Augerdem hatten die Vorg~ingerregierungen noch keine gr6Beren Reformen eingeleitet. Schlieglich mussten diese Parteien mit den spezifischen Hfirden des konservativen Sozialstaates zurechtkommen.

Fazit

1 17

Tabelle 4.10: Das politische Erbe der sozialdemokratischen Regierungen

Land

SozialstaatstypWachstumsrate Arbeitslosen- Haushaltsdefizit NennenswerteR~lckbei Regierungs- quotebei Regie- (Staatsverschuldung) baumagnahmendes antritt rungsantritt bei Regierungsantritt Wohlfahrtsstaatesder (in Prozent) (in Prozent) (in Prozent) Vorgfingerregierung

Dfinemark UniversaHstisch Deutschland Konservativ Frankreich Konservativ Gro6britannien Liberal Niederlande Universalistischkonservativer Mischtyp Schweden Universalistiscb

0,0 2,0 1,9 3,4

9,6 8,8 11,5 6,9

-2,9 -2,2 -3,0 -2,2

(90,1) (63,2) (68,2) (60,5)

Nein Nein Nein Ja

3,2 4,1

6,8 9,4

-3,5 -10,5

(76,3) (83,4)

Ja Ja

4.7 Fazit

Die in Kapitel 3 geschilderten Herausforderungen ~ r sozialdemokratische Regierungsparteien erzeugen einen Handlungsdruck in Richtung markt- bzw. globalisierungskonformer Politik. Allerdings agierten die Parteien unter unterschiedlichen Rahmenbedingungen. Fasst man die wesentlichen Bausteine des Handlungskontextes in Hinblick auf marktkonforme Reformmagnahmen zusammen, ergibt sich folgendes Gesamtbild (vgl. Tabelle 4.11): New Labour war mit keiner wesentlichen Restriktion konfrontiert. Danach folgen die skandinavischen Sozialdemokraten sowie die niederl~indische PvdA. In Dgnemark und Schweden sind es vor allem die Gewerkschaften, die Reformhfirden aufbauen k6nnen, aber aufgrund ihres umfassenden Charakters eine stgrkere Gemeinwohlorientierung aufweisen als die Gewerkschaften in Frankreich und Deutschland. In den Niederlanden geht ein Blockadepotenzial vom Parteienwettbewerb aus, weil sowohl die Linkssozialisten wie auch eine zweite Sozialstaatspartei als Konkurrenten existieren. Allerdings waren die Linkssozialisten zu Regierungsbeginn noch relativ schwach und der CDA hatte zusammen mit der PvdA yon 1989 his 1994 bereits einige schmerzhafte Reformen durchgef't~hrt und war von den W~lern ftir diese Politik bestraft worden. Die weitaus meisten Restriktionen waren fiir den franz6sischen PS und die deutsche SPD gegeben. In allen Bereichen des Handlungskontextes waren Restriktionen vorhanden. Zus~itzlich hatten die Parteien zu Regierungsbeginn noch nicht mit einer programmatischen Neuorientierung begonnen. Der PS hatte sogar mit der Rfickbesinnung auf traditionelle sozialdemokratische Werte erfolgreich Wahlkampf gefiihrt. Ein enger Handlungskontext bedeutet allerdings nicht, dass Reformen zwingend ausbleiben mtissen. Die strategischen Anforderungen sind jedoch unter solchen Bedingungen h6her als in L/~ndern mit geringeren oder gar keinen Restriktionen. Im Verlauf der Regierungszeit k6nnen sich die Rahmenbedingungen aber auch ver/~ndern. Wenn sich Handlungsfenster 6ffnen oder durch geschickte Politik ge6ffnet werden, kann die Wahrscheinlichkeit ftir marktkonforme Reformen steigen oder k/3nnen die Kosten f'tir solche Magnahmen sinken. Umgekehrt kann eine gtinstige Ausgangssituation auch ungenutzt bleiben. In Kapitel 5 wird in sechs L~inderstudien untersucht, wie sich die jeweiligen Regierungsparteien in ihrem Handlungskontext bewegt haben. Vor dem Hintergrund der politischen Institutionen, des Parteienwettbewerbs, der Gewerkschaften und der nationalen politischen Okonomie werden die Programmatik und die Regierungspolitik der sozialde-

1 18

Akteure und Institutionen

mokratischen

Parteien

Sozialpolitik

analysiert.

Tabelle 4.11:

in den drei Politikfeldern

Restriktionen

marktkonformer

Dfinemark

Deutschland

Haushalt

Reformen Frankreich

und

Steuern,

Arbeitsmarkt

sozialdemokratischer

sowie

Parteien

GroBbritannien Niederlande

Schweden

Partei Parteiinterne F r a g m e n t i e r u n g

-

+ +

+ +

-

+

-

Keine programmatische Emeuerung

_

+ +

+ +

_

+

_

Koalition mit linken Parteien

+,

+

+ +

_

_

+.

Linkssozialisten als Konkurrent

++

+

++

--

+

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_

+ +

+ +

_

+**

lnstitutionelle Mitspracherechte der Gewerkschaften

_

_

_

_

+ +

_

Starke Gewerkschaften im ~ffentlichen Dienst

++

+

+

--

--

++

Tarifautonomie, die yon starken sektoralen Gewerkschaften verteidigt werden kann

+

++

-

_

_

+

Parteienwettbewerb

Sozialstaatliche A u s r i c h t u n g bargerlicher Hauptpartei

Gewerkschaften

Politische Okonomie Hochregulierter A r b e i t s m a r k t

-

+ +

+ +

-

+ +

+ +

Segmentierter, beitragsfinanzierter Wohlfahrtsstaat

_

+ +

+ +

_

+

_

+

+

++

-

_

+

++

++

--

--

--

Politikerbe Schlechte makroOkonomische A u s g a n g s b e d i n g u n g Reformstau durch

--

V o r g t i n g e r r e g i e m n g

Legende: -

= Merkmal nicht vorhanden, + = Merkmal vorhanden, + + = Merkmal stark vorhanden. * Minderheitsregierung mit fakultativer Unterstfitzung der Linksparteien. ** Aber: 1989-1994 groge Koalition C D A und PvdA.

5 Sozialdemokratische Regierungspolitik: L~inderanalysen

5.1 Groflbritannien

Alexander Petting 5.1.1 Einleitung Unter den Parteiftihrem Kinnock (1983-1992), Smith (1992-1994) und Blair (seit 1994) hat die Labour Party in den letzten beiden Jahrzehnten den deutlichsten Reformprozess der westeurop~iischen sozialdemokratischen Parteien durchlaufen. Aus einer am Boden liegenden, zerstrittenen Arbeiterpartei ~ wurde eine moderne Catch-all-Partei mit charismatischem Ftihrer, die durch einen erdrutschartigen Wahlsieg 1997 die Macht eroberte und Gro6britannien in die l~ingste sozialdemokratische Regierungsperiode ftihrte, die es je erlebt hat. Der Wandel der Labour Party hat seinen Ursprung in Ver~inderungen, die das gesamte Land unter der 18 Jahre wghrenden konservativen Amtszeit - insbesondere der Thatcher-Ara erfahren hatte. Nach gescheiterten Versuchen einer keynesianisch inspirierten Wirtschaftspolitik in den 70er Jahren setzte sich in Grogbritannien der neoliberale Kurs der ,New Right' unter Margret Thatcher durch: Monetarismus, Privatisierung, Deregulierung des Arbeitsmarktes und die radikale Begrenzung des Einflusses der Gewerkschaften pr~igten insbesondere die 80er Jahre (Rhodes 2000). Trotz der Kehrseite dieser Politik - einer starken Zunahme yon Einkommensunterschieden und einem desolaten Zustand der ~Sffentlich finanzierten Schulen, Krankenh~iuser und Eisenbahnen - schaffte es die Labour Party 18 Jahre lang nicht, Margret Thatcher und ihren Nachfolger John Major aus dem Amt zu verdr~ingen.

5.1.1.1

Der Wandel yon ,Old Labour' zu ,New Labour'

Auch wenn in der Partei ab Mitte der 80er Jahre schrittweise Ver~inderungen stattfanden, war erst die Wahl von 1992 ein wichtiger Katalysator far den Wandel von ,Old Labour' zu ,New Labour'. 2 Nachdem Umfragen tiber 40 % W~ihleranteil und einen zeitweiligen Vorsprung yon bis zu 6 Prozentpunkten prognostizierten, stimmten bei der Wahl nur 34,4 % ftir die Labour Party (Butler/Kavanagh 1992). Nach diesem Debakel beschleunigte sich der innerparteiliche Wandel unter John Smith. Die Wahl des Parteivorsitzenden und der Parlamentskandidaten wurde auf das Ein-Mitglied-eine-Stimme-Prinzip umgestellt. Bis 1993 konnten Gewerkschaftsft~hrer mit ihrer Stimme gleichzeitig die Stimmen ihrer Mitglieder 1 2

Tony Blair bezeichnete auf dem Parteitag 2003 die LabourPartyder Vergangenheitals lnteressengruppe mit wanschenswertenZielen ohne Macht- und Gestaltungsanspruch(,well-intentionedpressure group'). Zur Geschichteder LabourPartyvgl. u.a. Shaw (1996) und Jones (1996), zu parteiinternenKonfliktenyon 1973 bis zum Beginn der 90er Jahre vgl. Shaw (1994).

120

SoziatdemokratischeRegierungspolitik:Lgnderanalysen

abgeben (block voting). Die Parteiprogramme k(Snnen nunmehr auf dem Parteitag nur noch in Ggnze angenommen oder abgelehnt werden. Der Gewerkschaftsanteil im NEC (National Executive Committee) verringerte sich ebenfalls - in der Vergangenheit bildete er off eine machtvolle parteiinterne Opposition gegentiber der Parteifiihrung und den frontbenchers. Insgesamt hatten die vielffiltigen Ver~inderungen zwei Effekte: Zum einen erfuhr die Parteiftihrung einen deutlichen Macht- und Kontrollzuwachs, zum anderen wurde der Einfluss von Gewerkschaften und Aktivisten der ,alten Linken' zugunsten der ,einfachen' Parteimitglieder zurtickgedrangt. Bis 1997 hatte sich die ursprtinglich als politischer Arm der Gewerkschaftsbewegung gegrtindete Partei weitgehend emanzipiert. In diesem Zusammenhang steht auch die Kampagne zur Werbung neuer Mitglieder. Vom Tiefststand 1991 mit 261.000 direkten Mitgliedern (d.h. ohne die ,affiliierten' Mitglieder der Gewerkschaften, vgl. Becker 2002: 171) stiegen die Mitgliedszahlen bis Ende 1996 auf tiber 400.000 an. Seitdem sank die Zahl jedoch wieder auf deutlich unter 300.000 Mitglieder. Auch in finanzieller Hinsicht wollte Blair die Partei aus der Abhgngigkeit von den Gewerkschaften befreien. Der Anteil der Einnahmen yon Seiten der Gewerkschaften schrumpfte tatsgchlich yon 96 % im Jahr 1983 auf ca. 30 % im Jahr 2000. Allerdings ist seitdem ein Rtickgang der individuellen Spenden zu beobachten, und die Partei ist wieder zunehmend auf die finanzielle Untersttitzung durch die Gewerkschaften angewiesen. 3 Neben diesen organisatorischen Ver~inderungen vollzog sich nach dem pl6tzlichen Tod des Parteifiihrers John Smiths im Jahr 1994 auch in programmatischer Hinsicht ein beschleunigter Wandel, der 1995 sein Symbol mit der Neuformulierung der Clause IV land. Das dort formulierte Bekenntnis zur Verstaatlichung entfiel, die angestrebte materielle Verteilungsgleichheit wurde durch Chancengleichheit ersetzt und ein reziprokes Verhgltnis yon Rechten und Pflichten postuliert. Die Gewerkschaften geniel3en keine Sonderrolle mehr, sie sind nut noch eine Gruppe unter einer Vielzahl yon anderen gesellschaftlichen Gruppierungen. Diese vorsichtige Distanzierung der Partei von den Gewerkschaften ist ansatzweise schon im Wahlprogramm von 1992 zu erkennen. Tony Blair vollendete den Ver~inderungsprozess mit der ,Umbenennung' der Labour Party in New Labour. Neben dieser symbolischen Abkehrvon der alten Bezeichnung bestand ein wichtiger Teil der Offentlichkeitsarbeit darin, zu betonen, welche neuen programmatischen Inhalte die Partei nun charakterisieten sollten. Die Erneuerung war der Kernpunkt: New Labour - New Britain. Die Globalisierung wurde von nun an nicht mehr als Problem, sondern als Tatsache betrachtet, zuweilen sogar als Chance. Entsprechend dieser ,ehernen' Rahmenbedingung sollte das Land modernisiert und erneuert werden. 4 Ein groger Teil der Ver~inderungen der Labour Party yon 1992 bis 1997 war inspiriert v o n d e r Wahlkampagne der Demokraten in den USA. Philip Gould, einer der wichtigsten Wahlkampfstrategen yon New Labour, war zuvor im Beraterteam Bill Clintons t~itig, wo er die Democratic Party vor jenen Fehlern bewahren sollte, die die Labour Party 1992 um den Erfolg gebracht hatten. Nachdem Gould schon Mitre der 80er Jahre Vorschlage zur Modernisierung der Labour Party gemacht hatte (wie etwa den Rtickgriff auf think-tanks), schlug er nun die Kopie des Wahlkampfes der US-Demokraten vor (King/Wickham-Jones 1999). Aus dem Werben um W~hlerstimmen wurde ein minuti6s geplanter Feldzug. Dazu geh6rte die Schaffung einer professionellen Wahlkampfzentrale (war room) und spezieller 3 4

Anfang2003 hatte die Partei Verbindlichkeiten in H0he yon 6 Millionen Pfund ,,NewLabour is a party of ideas and ideals but not of outdated ideology What counts is what works. The objectives are radical. The means will be modern"(LabourParty 1997).

Gro6britannien

121

nachgeordneter strategischer Einheiten wie der rapid response unit, rebuttal unit, attack unit und das berfichtigte Excalibur, eine computergestfitzte Datensammlung mit umfangreichen Informationen zu allen wahlrelevanten Themen und Personen. Neben diesen organisatorischen Neuerungen beinhalteten die Lehren aus Clintons Wahlkampf auch die Konzentration auf eine spezielle W~ihlergruppe: die Mittelschicht. Um bei ihr erfolgreich zu sein, musste dem vermeintlichen Kompetenzrfickstand in den Bereichen Wirtschaft, insbesondere Steuer- und Finanzpolitik, sowie Justiz, den die W~ihler der Partei zuschrieben, entgegengewirkt werden. Die neue Ausrichtung drfickte sich zun~ichst in der Betonung yon ,Rechten und Pflichten' aus und manifestierte sich schlie61ich im 1995 von Gordon Brown ver6ffentlichten Welfare-to-work-Konzept. Noch 1993 batten sich ftihrende Labour-Abgeordnete vehement gegen Workfare-Elemente in der Sozialpolitik ausgesprochen, die von den Konservativen seit Ende der 80er Jahre zunehmend ausgebaut worden waren (vgl. King/ Wickham-Jones 1999:257 f.). Das Wahlprogramm von 1997 spieg.elte schlief31ich in der Themengewichtung und der Wortwahl die neue Strategie wider: Die Ubernahme der Ausgabenpl~ine der Konservativen, keine Steuererh/Shungen, sondern Steuersenkungen, ein hartes Durchgreifen der Justiz, Ausgabenerh6hungen nur ft~r Bildung und Gesundheit, also in jenen Bereichen, von denen die Mittelschicht profitiert, und keine universelle Erh~Shung von Sozialleistungen, sondern welfare to work. 5.1.1.2

Regierungswechsel und politischer Handlungskontext

Die Steuer- und die Haushaltspolitik waren zwar nicht die dominierenden Wahlkampfthemen, doch gerade sie waren einer der Grfinde ftir den Wahlerfolg. Denn durch das kompromisslose Bekenntnis zu den Ausgabenplgnen der konservativen Partei und dem Versprechen, die Einkommensteuern nicht zu erh6hen, verfingen die Tax-and-spend-Diffamierungender Tories nicht. Zudem verfligte die Partei mit Gordon Brown als Schatzkanzler des Schattenkabinetts fiber einen ebenso beliebten wie verl~isslichen Politiker. Umfragen zufolge wurden beide Parteien in den Bereichen Wirtschaft und Steuern als ~ihnlich glaubw~irdig und kompetent eingesch~itzt. Auch wenn die Konservativen im Wahlkampf auf eine positive wirtschaftliche Bilanz und den einsetzenden Aufschwung verweisen konnten, hatten viele Wtihler das Geftihl, nicht davon zu profitieren. New Labour wurde eher zugetraut, daftir zu sorgen, dass sich die gute 6konomische Lage auch in besseren Lebensstandards widerspiegeln wfirde (Butler/Kavanagh 1997: 228). Bei den ftir die Wtihler wichtigsten Themen dem Gesundheits- und dem Erziehungssystem - besag New Labour ohnehin deutliche PopularitgtsvorsprUnge. Aus der skeptischen Einstellung yon grogen Teilen der Bev61kerung gegeniiber der Europgischen Union schlug die konservative Partei keinen Nutzen. Obwohl die meisten Berater und Teile der Presse John Major aufforderten, eine klare antieuropfiische Position einzunehmen, beschrfinkte er sich darauf, die Unerfahrenheit Blairs bei Verhandlungen auf europfiischer Ebene zu betonen. Das reichte nicht aus, um die Popularitgtswerte Tony Blairs zu gef~ihrden. Im direkten Vergleich der beiden Spitzenkandidaten behielt Tony Blair bis zuletzt gegenfiber John Major die Uberhand. Die Labour Party gewann am 1. Mai 1997 mit der gr66ten Parlamentsmehrheit der Nachkriegsgeschichte Gro6britanniens die Wahlen, und Tony Blair bezog als jtingster Premierminister Downing Street No 10. Institutionell standen dem angek(indigten Modernisie-

122

SozialdemokratischeRegierungspolitik:L~.nderanalysen

rungsprojekt yon New Labour keine grogen Hindernisse im Weg. Das politische System GroBbritanniens kennt nur wenige Vetospieler: Es gibt keine geschriebene Verfassung und kein Verfassungsgericht, die Kompetenzen der zweiten Kammer sind gering. 5 Zudem verffigt die Opposition im Unterhaus fiber keine nennenswerten Veto- oder Mitentscheidungsrechte. Die Fraktionsdisziplin verbunden mit den grN3ten Mehrheiten der Nachkriegsgeschichte (1997 177 Sitze, 2001 165 Sitze) waren weitere starke Stfitzpfeiler der BlairRegierung. Obschon die innenpolitisch und innerparteilich umstrittene Beteiligung am IrakKrieg 2003 zu einem erheblichen Ansehensverlust Blairs tiihrte, konnte Labour mit deutlichert Stimmverlusten auch die Wahlen im Mai 2005 gewinnen. Tabelle 5.1:

Wahlen zum britischen Unterhaus von 1987 bis 2005 1987

1992

1997

200t

2005

Stimm- Sitze Stimm- Sitze Stimm- Sitze Stimm- Sitze Stimm- Sitze anteite anteile anteile anteile anteile (in %) (in %) (in %) (in %) (in %) Conservative Party LabourParty Liberal Democrats*

Andere

42,3 30,8 12,8 14,0

376 229 17 28

41,9 34,4 17,8 5,8

336 271 20 24

30,7 43,2 16,8 9,3

165 419 46 29

31,7 40,7 18,3 9,4

166 412 52 29

32,3 35,2 22,0 10,5

197 356 62 30

* t 987 LiberalParty. 1988Zusammenschlussder Liberal Party und der Social Democrats zu den Liberal Democrats. Quelle: http://www.electoralcommission.org.ukL Die vielleicht wichtigste Erschwernis lag in der Zusammensetzung der neuen Regierung: Weder Blair noch seine Minister verffigten bei Amtsantritt fiber Erfahrungen aus frfiheren Kabinetten - diese Unerfahrenheit der Regierung war ein Unikum in der britischen Regierungsgeschichte des 20. Jahrhunderts (Riddell 2001: 23).

5.1.2

Fiskalpolitik: antizyklische llaushaltspolitik und Entlastung der G e ringver die ne nde n

5.1.2.1

Die Hinterlassenschaft der Konservativen

Nachdem auch GroBbritannien zu Beginn der 90er Jahre mit einer Rezession zu kfimpfen hatte, setzte schon 1993 ein deutlicher Aufwfirtstrend ein. Das Haushaltsdefizit betrug 1993 und 1994 konjunkmrbereinigt jedoch noch fiber ftinf Prozent. Seit 1994 wurden Ausgabenkfirzungen vorgenommen, denen 1993 Steuererh6hungen vorausgegangen waren. Trotz der hohen Defizite von 1992 bis 1994 war die haushaltspolitische Situation im Vergleich zu anderen EU-Lfindern auch in der ersten H~.lfte der 90er Jahre relativ entspannt. Der Motor der wirtschaftlichen Entwicklung Mitte der 90er Jahre war vor allem die stabile Binnennachfrage. Die Hinterlassenschaft der Konservativen war 1997 mit einem Wirtschaftswachstum von fiber 3 %, sinkenden Arbeitslosenzahlen und einem Haushaltsdefizit von nur 2,2 % ein relativ gut bestelltes Feld (vgl. Abbildungen 5.1 und 5.2). Sie verffigt lediglich aber ein suspensives Veto, das schon 1949 auf ein Jahr reduziert wurde. Durch die Reform des Oberhauses yon 1999 wurde der Anteil der Mitgliederdes Erbadets verringert. Dadurch nahm auch der conservative bias der zweiten Kammerab (Helms 2002: 80).

Gro6britannien

123

Abbildung 5.1: Bruttosozialprodukt yon 1980 bis 2004 6 5 4

.g >

3

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2

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Werte for 2004: vorlaufige Sch~tzung.

Quelle: O E C D 2005, 2004b.

Andererseits setzte bald nach dem Amtsantritt von New Labour die Asienkrise in den ,Tigerstaaten' Thailand, Indonesien, Malaysia und Stidkorea ein. Auch die W~ihrungsprobleme in Asien, die auf Russland und einige lateinamerikanische L~inder tibergriffen, verschlechterten das internationale wirtschaftliche Umfeld. Allerdings sollte sich die Binnenkonjunktur weiterhin als relativ robust erweisen. Die j~ihrlichen Wachstumsraten lagen bis 2002 oberhalb von zwei Prozent (Abbildung 5.1).

Abbildung 5.2: Staatsverschuldung und konjunkturbereinigter Haushaltssaldo von 1980 bis 2004

8

70

7 6

60 50 40 30

5 ,a

4

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2

2O I0

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-10 N ~

-3

.-~

-6

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-7

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Werte for 2003 und 2004: vorlfiufige Sch~tzung.

Quelle: O E C D 2001c, 2003.

"~

-20 -30 -40

Staatsverschuldung

-50 -60 -70

~

124

SozialdemokratischeRegierungspolitik:L~nderanalysen

5.1.2.2

Prominente und ambitionierte Ziele

Unter den zehn Kernpunkten, mit denen New Labour 1997 um Wghlerstimmen warb, rangierten die steuer- und haushaltspolitischen Versprechen direkt hinter dem Thema Bildung auf dem zweiten Platz. Makro(Skonomische Stabilitgt war das erkl~rte wirtschaftspolitische Ziel, hieran sollte sich die Haushalts- und Steuerpolitik ausrichten. Geldpolitisch wurde dies mit einem Inflationsziel yon 2,5 % konkretisiert, verbunden mit dem Bekenntnis zu Offenheit und Transparenz. Begrfindet wurde die Stabilitgtspolitik mit den Anforderungen der globalisierten Okonomie. Niedrige Defizite und geringe Inflationsraten wurden als Grundpfeiler eines stabilen Wirtschaftswachstums unter den Bedingungen der Globalisierung identifiziert (Labour Party 1997). Die Haushaltspolitik sollte sich an zwei Kriterien ausrichten: an der ,goldenen Regel der ~Sffentlichen Ausgaben' und einer stabilen Gesamtverschuldung auf niedrigem Niveau. Die ,goldene Regel' fordert, fiber den Zeitraum eines Konjunkturzyklus Kredite nur zu Investitionszwecken aufzunehmen. Das zweite Ziel sollte durch die Umsetzung der vonder Vorggngerregierung erstellten Ausgabenplfine ft~r die Jahre yon 1997 bis 1999 erreicht werden, inklusive der darin enthaltenen Kt~rzungen. Die Steuerpolitik sollte der Haushaltskonsolidierung ausdrficklich nicht als ErftHlungsgehilfe dienen. Diese Aussage war wenig verwunderlich, denn die vergangenen Wahlniederlagen wurden nicht zuletzt auf die Tax-and-spend-Politik zurfickgefuhrt, zu der sich die Labour Party vormals bekannt hatte. 6 Da die Haushalts- und Steuerpolitik yon Blairs spin doctors als Achillesverse der Partei identifiziert worden war, aberrascht es ebenfalls kaum, dass im Rahmen der Steuerpolitik nicht yon Umverteilung die Rede war. Vielmehr sollte das Steuersystem gezielte Anreize zur Aufnahme yon Arbeit setzen. Dementsprechend wurden Entlastungen vor allem far die Bezieher niedriger Einkommen angekfindigt, etwa die Verringerung des Einstiegssatzes der Einkommensteuer auf zehn Prozent. Um nicht das Misstrauen der Mittelschichten zu wecken, wurde gleichzeitig betont, dass der mittlere und obere Satz der Einkommensteuer unter keinen Umstgnden angehoben werde sollte. Der Anteil der Staatsschulden am BIP sollte mittelfristig unter 40% sinken. Die haushalts- und steuerpolitischen Aussagen yon New Labour bestanden 1997 also zu gro6en Teilen in der Annfiherung an konservative Inhalte. Bei der Labour Party war in diesem Politikfeld deutlich die Angst erkennbar, bei den W~ihlem Reminiszenzen an ,Old Labour' zu wecken. Der Wahlkampfvon 2001 brachte in den Bereichen Haushalts- und Steuerpolitik keine Ver~inderungen. New Labour versprach, die Fiskalpolitik der ersten Legislaturperiode im Wesentlichen fortzuftihren. Konkret wurden neue Steuergutschriften ftir Familien mit Kindem und abermals die Ausweitung der unteren Bemessungsstufe der Einkommensteuer angekfindigt, ohne dabei den mittleren und oberen Einkommensteuertarif anzuheben.

Zumindest in der Gruppe der Modernisierer wurde die Wahlniederlage yon 1992 auf Ankandigungen des Schatzkanzlers John Smith zur~ckgeft~hrt:Die angekt~ndigtenVerbesserungender sozialen Dienstleistungen sollten durch die Erh6hung des oberen Satzes der Einkommensteueryon 40% auf 50% finanziert werden (Butler/Kavanagh 1992:252; Shaw 1996: 191ft.).

Gro6britannien 5.1.2.3

125

Die Politik yon New Labour: haushaltspolitische Besonnenheit

Mit Spannung wurde erwartet, ob New Labour ihre Versprechen tats~chlich erfallen wfirde. Die gute konjunkturelle Situation und die im europ~ischen Vergleich niedrige Verschuldung GroBbritanniens lie6en das Festhalten an den Haushaltspl~inen der Konservativen nicht zwingend notwendig erscheinen. Die erste Ma6nahme yon New Labour in diesem Politikfeld verdeutlichte jedoch die programmatische Neuorientierung der Partei und stellte zugleich eine gro6e Oberraschung dar. Die Unabhgngigkeit der Bank of England Nach dem erdrutschartigen Wahlsieg vom 1. Mai 1997 dauerte es nur wenige Tage, bis Schatzkanzler Gordon Brown auf einer Pressekonferenz im Finanzministerium die Offentlichkeit yon der operativen Unabh~ngigkeit der Bank of England in Kenntnis setzte. Dieser Entscheidung ging keine Kabinetts- oder Fraktionssitzung voraus. Au6er Tony Blair waren lediglich der stellvertretende Premier und Minister far Umwelt, Verkehr und Regionen, John Prescott, und der AuBenminister Robin Cook informiert (Stephens 2001: 190). Mit dieser handstreichartigen Mal3nahme wollten Brown und Blair einen ersten wichtigen Schritt vollziehen, um das Vertrauen der Finanzm~irkte in die neue Regierung zu st~rken. Die Inflation hatte sich im ersten Halbjahr 1997 der Marke yon vier Prozent gen~ihert, der konservative Schatzkanzler Kenneth Clarke lehnte jedoch die vonder Bank of England geforderte Zinserh6hung ab. Nach der Wahl autorisierte Brown umgehend eine Zinserh6hung um ein Viertel Prozent, entlie6 die Bank of England in die operative Unabh~ingigkeit und setzte die Zielgr/56e der Inflationsrate auf 2,5 % fest. Das war der Auftakt far eine Reihe von Mal3nahmen, mit denen die Labour-Regierung sich wirtschaftspolitisch erneuert und den Herausforderungen der globalen Finanzm~irkte gewachsen zeigen wollte. Geldpolitische Entscheidungen werden nicht l~inger beim monatlichen Treffen des Schatzkanzlers mit dem Prgsidenten der Bank of England geffillt. Das MPC (Monetary Policy Committee) bestimmt die Ma6nahmen der Bank of England und ist die neue geldpolitische Entscheidungszentrale. 7 Um die Geldpolitik der Bank of England transparent zu gestalten, muss das MPC einen viertelj~hrlichen Bericht fiber die wirtschaftliche Entwicklung und die geldpolitischen Ma6nahmen vorlegen. Zusatzlich zu diesen Berichten werden zwei bis drei Wochen nach der jeweiligen Sitzung Protokolle der monatlichen Treffen des MPC ver6ffentlicht, die gesetzliche Frist liegt bei sechs Wochen. Darin sind die Abstimmungsergebnisse und die Standpunkte einzelner Mitglieder des Komitees aufgeflihrt. Diese Praxis ist hinsichtlich der Transparenz im internationalen Vergleich sehr progressiv, nur Japan und den USA verfolgen eine ahnlich transparente Geldpolitik (OECD 1998d: 35). Betrachtet man hingegen den Grad der Unabhgngigkeit der Bank of England, dann nimmt sie nut eine mittlere Position ein. Die Regierung l e g t - anders als beispielsweise in den USA oder im Fall der Europ~ischen Zentralbank - die angestrebte Inflationsrate lest. Die

7

Das MPC besteht aus ft~nfleitenden Angestelltender Bankof England,darunter der President und die zwei Stellvertreter, sowieaus vier unabh~ngigenExperten,die der Schatzkanzleremennt.

126

SozialdemokratischeRegierungspolitik:Landeranalysen

Bank of England ist also operativ unabhangig, hinsichtlich der Vorgaben jedoch weisungsgebunden. 8

Goldene Regeln Das zweite Ziel neben der Geldwertstabilitgt war die Haushaltskonsolidierung. Die Prinzipien, nach denen sich die Ausgabenpolitik der Regierung richten sollte - die ,goldene Regel' und das fiber den Konjunkturzyklus hinweg stabile Defizit - wurden im Budget 1997 erneut verkfindet und im Finance Act 1998 in Gesetzesform gegossen. Die mittelfristige Finanzplanung und transparente Entscheidungskriterien waren der zweite wichtige Schritt des Bestrebens New Labours, die Finanzm~irkte yon der Verl~isslichkeit der neuen Regierung zu fiberzeugen. Allerdings lie6 die Formulierung eines stabilen Defizits ,fiber den Konjunkturzyklus hinweg' Interpretationsspielraum. Umso mehr muss die konsequente Umsetzung tiberraschen. Gordon Brown legte den Finanzplanungen sowohl ftir Wirtschaftswachstum, Einnahmen und Ausgaben pessimistische Prognosen zu Grunde. Das ftihrte zu einer Ubererftillung der Haushaltsziele in den ersten Jahren. Denn trotz der h6heren Einnahmen wurde an den restriktiven Ausgabenpl~inen festgehalten. Begleitet vom hohen Wirtschaftswachstum der ersten Jahre sank der Anteil der Gesamtausgaben des Staates am BIP bis zum Jahr 2000 auf unter 40 Prozent (vgl. Abbildung 5.3). Eine so niedrige Staatsquote hatte es in Grogbritannien seit Anfang der 70er Jahre nicht mehr gegeben.

Abbildung 5.3: Gesamtausgaben des britischen Staates und der EU-15 in Prozent des BIP 6o @

EU-15 +GroBbritannien

55

45 40 35 30 1995

Quelle: Euros~t.

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Dieser strikte haushaltspolitische Kurs erscheint unvereinbar mit dem Wahlversprechen, zusatzliche Mittel ftir die Bereiche Bildung und Gesundheit bereitzustellen. Die zusgtzlichen Ausgaben in einzelnen Bereichen wurden durch Umschichtungen zwischen MinisteEin fihnliches Bild ergibt sich bei der personellen Unabhangigkeit: Die Amtszeit der vier unabh~ingigen Experten im MPC betrfigtlediglich drei Jahre, die MitgliedervergleichbarerGremien in anderen Landern sind in der Regel ft~rf'anfJahre bestellt(OECD 1998d: 35)

GroBbritannien

127

rien erreicht. Bei den Verteilungsk~impfen spielte Gordon Brown ein wichtige Rolle: Die enge Beziehung zwischen ihm und Tony Blair und sein grol3es Ansehen in Partei und (3ffentlichkeit verhinderten ein Aufweichen der Ausgabengrenzen und lieBen Beobachter gar von einer ,,dual premiership" sprechen (Kavanagh 2001: 14). Unter Browns FiJhrung griff New Labour bei den Haushaltspl~inen auf ein weiteres neues ausgabenstabilisierendes Instrument zurtick. Seit den 70er Jahren wurden die Ausgabenplane der einzelnen Ministerien im Ein-Jahres-Turnus vorgenommen. Jetzt wurde im Rahmen der comprehensive spending reviews der Mittelbedarf f'tir die n/ichsten drei Jahre bestimmt. Die Drei-Jahres-Pl~ine hatten neben der Umschichtung yon Mitteln auch die Aufgabe, zu einer effizienteren Mittelverwendung beizutragen. Gelder, die in einem Haushaltsjahr nicht verbraucht wurden, standen dem Ressort weiterhin zur Verffigung. So sollten zun~ichst ad~iquate Mal3nahmen erarbeitet und hastig aufgelegte Programme zur Umgehung yon Mittelktirzungen im nfichsten Jahr vermieden werden. Far die einzelnen Ministerien wurden zudem Ziele und Indikatoren entwickelt, deren Er~llung von der Treasury tiberprtift wird. Die Ausgaben ~ r Gesundheit, Erziehung und soziale Sicherung stiegen zun~ichst nur geringf'tigig an, die Umschichtungen verhinderten in diesen Bereichen lediglich Ktirzungen durch die restriktive Haushaltsplanung. Ein redistributiver Effekt ist nur im Vergleich mit den Mittelktirzungen anderer Ressorts zu erkennen (v. a. mit denen des Verteidigungshaushalts). Erst ab 1999 wurden fiir Bildung und Gesundheit zus~itzliche Mittel bereitgestellt (Burchardt/Hills 1999). Ausgenommen von den comprehensive spending reviews waren die Mittel Nr die New Deals 9. Die Kosten dieser Programme wurden durch die windfall tax finanziert, eine Steuer auf Gewinne privatisierter Versorgungsunternehmen. Es war also zun~ichst nur eine sehr vorsichtige sozialdemokratische Kurskorrektur der neoliberalen Politik aus der Yhatcher/Major-Ara zu konstatieren. Diese Politik ~inderte sich jedoch in der zweiten Legislaturperiode. Es kam zu einer stetigen Ausgabensteigerung, insbesondere far die Bereiche Gesundheit und Schulen. Die Ausgaben for den Gesundheitsbereich steigen von 5,3 Prozent des BIP im Jahr 1997 auf 6,8 Prozent im Jahr 2003, die Ausgaben f'tir das Bildungswesen yon 4,6 auf 5,3 Prozent. Die sich abktihlende Konjunktur ab 2002 ffihrte dazu, dass auch die Haushaltsdefizite wieder zunahmen. In der zweiten Legislaturperiode traten die KonsolidierungsmaBnahmen somit in den Hintergrund. Werden die Ausgabensteigerungen auch in der dritten Legislaturperiode fortgesetzt, wird New Labour entweder die goldenen Regeln aufweichen oder die Steuern erh6hen mtissen. Sinkende und unsichtbare Steuern Neben einer zunachst restriktiven Haushaltspolitik hatte auch die Steuerpolitik yon New Labour einen Anteil an der erfolgreichen Konsolidierung. Auch wenn sich New Labour im Wahlkampf wiederholt gegen eine Tax-and-spend-Politik ausgesprochen hatte, wurden Mal~nahmen durchgef'tihrt, um die Steuerbasis zu verbreitern. ~~ Brown sah sich bald dem Vorwurf ausgesetzt, auf getarnte Steuererh~Shungen zurtickgegriffen zu haben (,,stealth 9

10

New Deal ist der Oberbegriff for spezielle Ausgabenprogramme,aus denen die Programme der aktiven Arbeitsmarktpolitik, die den Kempunktder Welfare-to-work-Strategiebildeten, finanziert wurden (vgl. das Kapitel zur Arbeitsmarktpolitik). Auch zusatzlicheMittel ft~rdie Schulinfrastruktur wurden uber einen New Deal bereitgestellt. Allein in der ersten Legislaturperiode gab es 0,ber 40 gefinderte, abgeschaffte oder neue Steuern (OECD 2000e),

128

SozialdemokratischeRegierungspolitik:Lfinderanalysen

taxes", vgl. Stephens 2001). Wie im Wahlkampf versprochen, wurden jedoch der mittlere und der obere Satz der Einkommensteuer nicht angehoben.

Tabelle 5.2." Entwicklung der Einkommensteuer yon 1996 bis 2004 1996/97 Freibetrag

2003/04

s

Unterer Satz Einkommensgrenzel

s 20 %

10 %

s

Mittlerer Satz Einkommensgrenze

s 24 %

22 %

s163

Oberer Satz Einkommensgrenze

s163

40 % ab s

40 % ab s

1 Die Einkommensgrenzenbeziehensich auf die ,taxableearnings', also Einkommenoberhalbdes Freibetrags.

Quelle: HM Treasury, Budgets 1998 und 2003.

Die bedeutendsten Einnahmen wurden dutch die Abschaffung yon Steuervergtinstigungen erzielt: Ausgaben far die private Altersvorsorge und Hypothekenzinsen konnten nicht mehr abgesetzt werden, pauschale Steuervergtinstigungen far Verheiratete wurden gestrichen. An die Stelle der Abschreibungsm6glichkeiten far breite Bev~51kerungsschichten traten einkommensabh~ingige ZuschiJsse. So wurde die abgeschaffte married couples allowance dutch den working families tax credit ersetzt. Diese Familienuntersttitzung enth~ilt neben einer einkommensunabh~ingigen Kindergeldpauschale Leistungen, die vom Alter der Kinder, der Wochenarbeitszeit und dem Familieneinkommen abh~ingig sind. Insgesamt bewirkten die )i,nderungen in der Einkommensteuer die Entlastung yon Geringverdienern, insbesondere Familien mit geringen Einkommen profitierten. Die Einfahrung eines niedrigeren Einstiegssatzes in der Einkommensteuer kam ebenfalls den unteren Einkommensschichten zugute (vgl. Yabelle 5.3).

Tabelle 5.3: Anteil der Einkommensteuer in Prozent des Einkommens Unteres Unteres Durchschnitts- Oberes Oberes Einkommens- Einkommens- einkommen Einkommens- Einkommensdezil quartil quartil dezil Single 1996/97 Single 2002/03 Ehepaar 1996/97 Ehepaar 2002/03 Ehepaar mit zwei Kindern2002/03

12,1 11,7 9,1 3,0 -25,5

14,9 14,0 12,5 14,0 -6,6

18,3 17,2 16,9 t 7,2 15,1

19,2 17,9 18,0 17,9 16,1

21,0 22,0 20,1 22,0 20,8

Quelle: HM GovernmentInlandRevenue (2003). Betrachtet man hingegen die Gesamtsteuerbelastung, ergibt sich ein anderes Bild. Dies liegt neben der Abschaffung yon Ausnahmeregelungen an einer Reihe yon Steuererh6hungen: Benzin- und Tabaksteuem wurden ebenso erh~Sht wie die Immobiliensteuer. Dadurch stieg der Anteil von Steuern und Abgaben am BIP von 34,8% im Haushaltsjahr 1996/97 auf

Gro6britannien

129

37,4 % im Jahr 1999/2000 (OECD 1996e, 2000d, 2002e). Zudem ftihrten Lohnsteigerungen dazu, dass immer mehr Steuerzahler in h/Shere Steuerklassen hineinrutschten. Die Vergnderungen der Steuergesetze im Unternehmenssektor waren geringer. 1998 wurde der Spitzensatz der Kr um einen Prozentpunkt auf 30 % gesenkt, als Eingangssteuersatz wurde eine K/Srperschaftsteuer von zehn Prozent und besondere AbschreibungsmOglichkeiten ftir Forschung und Entwicklung eingeftihrt. 2001 kamen Steuerfreibetr~ige far neu gegrandete IT- und Kommunikationsunternehmen hinzu. Wie in vielen europ~iischen Lgndern wurde auch in Grol3britannien eine Okosteuer eingeft~hrt, deren Einnahmen zur Senkung der Sozialversicherungsbeitr~ige der Arbeitgeber verwendet wurden. Im Bereich der Unternehmensbesteuerung ergibt sich ein ~ihnliches Bild wie bei der Steuergesetzgebung f't~r private Haushalte. An die Stelle des Giel3kannenprinzips traten gezielte Magnahmen zur F6rderung einzelner Wirtschaftsbereiche. Bis zum Haushaltsjahr 2001/02 standen die Haushaltsbilanzen - untersttRzt yon einem starken Wirtschaftswachstum - i m Einklang mit den Prognosen von Brown. FUr die zwei darauf folgenden Haushaltsjahre deuten sich jedoch gr/56ere Defizite an, als in den Budgets vorgesehen waren. Die ,goldenen Regeln' (wie auch die Maastrichter Drei-Prozent-Regel) drohten 2003 gebrochen zu werdenJ ~ Nach dem Ende des Irak-Krieges fiel das Wirtschaftswachstum zudem deutlich geringer aus, als in den Prognosen des Finanzministeriurns angenommen. Um die zurtickgehenden Steuereinnahmen nicht durch Steuererh/3hungen oder Staatsschulden kompensieren zu mfissen - wie auch far die zweite Amtszeit versprochen - und dennoch die angektindigten Mehrausgaben ftir den 6ffentlichen Dienst (insbesondere f'tir das NHS) realisieren zu k~Snnen, wurden die Sozialversicherungsbeitr~ige 2003 um jeweils einen Prozentpunkt yon 10 % auf 11% ffir Arbeitnehmer und von 11,8 % auf 12,8 % ffir Arbeitgeber erh/Sht. Zudem mfissen seitdem auch auf Einkommen oberhalb der Beitragsbemessungsgrenze Abgaben in H6he yon einem Prozent gezahlt werdenJ z Auch die inflationsindexierte Erh/Shung des Freibetrags der Einkommensteuer wurde ffir das Jahr 2003 ausgesetzt. Entlastungen gab es ffir kleine Unternehmen (bis 50.000 Pfund zu versteuernden Gewinn): der mittlere Satz der K/Srperschaftsteuer wurde 2002 um einen Prozentpunkt auf 19% gesenkt, Unternehmensgewinne bis zu 10.000 Pfund blieben nun komplett steuerfrei (vorher 10%), AbschreibungsmCSglichkeiten far Forschungs- und Entwicklungsausgaben wurden erweitert. Fazit Welches Bild ergibt sich in der Steuer- und Haushaltspolitik insgesamt? New Labour hat durch die Unabh~ingigkeit der Bank of England und eine solide Haushaltspolitik in den ersten Jahren das Vertrauen der Finanzm~irkte zu erlangen versucht. Gleichzeitig sollten die unabhgngige Bank of England und das neue haushaltspolitische Regelwerk auch ffir schw~.chere konjunkturelle Schwankungen als in der Vergangenheit sorgen. Im Vergleich zu den Vorjahren ist die Amtszeit New Labours tatsgchlich von relativ stabilen Wachstumsraten gekennzeichnet (vgl. Abbildung 5.1). Betrachtet man die Ausgabensteigerungen ab 2000, 11 12

Nachdem EU-Vertraggelten die Stabilit~tskriterien zwar auch far Grol3britannien, da es nicht Mitglied der Wahrungsunion ist, drohenjedoch keine Sanktionen bei Oberschreiten der 3 %-Regel DieseMal3nahmekann auch als ErhCShungdes Spitzensteuersatzes yon 40 auf 41 Prozentinterpretiert werden, vgl. ZohlnhOfer2005:18.

130

SozialdemokratischeRegierungspolitik:Lfinderanalysen

kann man eine leicht antizyklische Politik feststellen. Insgesamt kann die Haushaltspolitik als eine pragmatische Mischung aus Monetarismus (Unabh/ingigkeit der Bank of England und symmetrische Inflationsziele) und Neokeynesianismus (Verstetigung der 6ffentlichen Ausgaben und antizyklische Steigerungen) beschreiben werden (vgl. auch Annesley/ Gamble 2004). Insbesondere das Zusammentreffen des konjunkturellen Abschwungs 2002 mit den massiven Investitionen in den 6ffentlichen Sektor passt in das Konzept einer antizyklisch ausgerichteten Fiskalpolitik. Der durch das anf~inglich enge finanzpolitische Korsett geschaffene Ausgabenspielraum wurde ab 1999 gezielt zur steuerlichen Besserstellung yon Geringverdienern und Familien genutzt, die Anreize zur Arbeitsaufnahme wurden verstgrkt. Auch wenn eine Reihe anderer Steuern erh6ht wurde, blieb ftir Bezieher niedriger Einkommen ein Entlastungseffekt bestehen. Die Steuerpolitik tr~igt somit sozialdemokratische Ztige, die redistributive Wirkung ist insgesamt jedoch gering. Die erfolgreiche Bilanz steht jedoch ab Mitte der zweiten Amtszeit vor gro6en Herausforderungen: Vor dem Hintergrund einer sich abktihlenden Konjunktur muss New Labour enorme Ausgaben ftir die maroden 6ffentlichen Dienstleismngen bereitstellen. Dutch die gute wirtschaftliche Bilanz der ersten Legislaturperiode konnte der Offentlichkeit die Beitragssatzerh6hung zur Sozialversicherung vermittelt werden, ohne Proteste oder Misstrauen zu schtiren] 3 Entscheidend wird jedoch sein, ob in der dritten Legislaturperiode der Kurs der Ausgabensteigerungen beibehalten wird. Sollte das der Fall sein, bleibt New Labour nur die Wahl zwischen hOheren Steuem oder steigenden Schulden. 5.1.3

Beschgftigungspolitik: New Deals und ein Hauch yon, Old Labour'

5.1.3.1

Problemkontext: Arbeitslosigkeit und die Erwartungen der Gewerkschaften

Nach der Krise zu Beginn der 90er Jahre, die 1993 mit einer Arbeitslosenquote von 10,3 % ihren H6hepunkt erreicht hatte, zeichnete sich 1997 schon eine deutliche Entspannung auf dem Arbeitsmarkt ab. Die Quote war auf 7,1% gesunken, und ein weiteres Absinken wurde prognostiziert. Groge Schwankungen in kurzen Zeitr~iumen sind kennzeichnend far stark deregulierte Arbeitsm~irkte wie den britischen. Gro6britannien liegt in einer Deregulierungsrangliste der OECD-L~inder nur knapp hinter den USA auf dem zweiten Rang (OECD 1999d). Die in der Thatcher-Ara vorgenommene Deregulierung betraf fast alle Bereiche des Arbeitsmarktes: Die Macht der Gewerkschaften wurde radikal beschnitten, die Lohnfindung dezentralisiert, Ktindigungsschutzbestimmungen ffir Arbeitnehmer unter 21 Jahren abgeschafft, die Arbeitszeitbegrenzung ~ r 16-18-j~ihrige Arbeitnehmer weitgehend aufgehoben, die ohnehin geringen Rechte von Zeit- und Teilzeitarbeitnehmern welter reduziert und die Bestimmungen zu Ktindigungsklagen versch/arft (vgl. OECD 1996c; Rhodes 2000). Die zahlreichen Deregulierungsma6nahmen ftihrten zu einem Absinken der strukturellen Arbeitslosigkeit und einem Rtickgang der Langzeitarbeitslosigkeit. Die Beschgftigungsquote blieb jedoch relativ gering, ebenso blieb die Alters- und Jugendarbeitslosigkeit relativ stabil. Zudem hat sich die Gruppe der nicht in die Arbeitslosenstatistik fallenden und dennoch Arbeit suchenden Personen in diesem Zeitraum vergrOl3ert (OECD 1998d). Vor allem 13

Umfragenzufolgeunterstatzen 76% der Bev~lkerungdiese Magnahme(SundayTelegrapham 18./19. April 2002). Eine Umfragedes Guardianebenfallsim April 2002 ergab72% Zustimmung.

Grogbritannien

131

Behinderte, Alleinerziehende und Ehepartner yon Arbeitslosen fallen unter diese Kategorie. Der beginnende Wirtschaftsaufschwung in den letzten Jahren der Major-Regierung hatte die Arbeitslosenzahl zwar sinken lassen, in den genannten Bereichen bestand dennoch Handlungsbedarf. Die Beziehungen zwischen den Gewerkschaften und den Arbeitgebern waren durch die konsequente Politik der Thatcher-A, ra entweder nicht mehr existent oder yon Misstrauen und Konflikten gepr~gt. Obschon die Rolle der Gewerkschaften als Geldgeber f'tir den LabourWahlkampf 1997 nicht so dominant war wie in der Vergangenheit, spielten diese dennoch eine wichtige Rolle. Als Gegenleistung erhofften sie sich eine Gesetzgebung, die ihnen wieder gr6Beren Einfluss innerhalb der Unternehmen sichern sollte. Der insgesamt m~Big ausgepr~gte Problemdruck im Arbeitsmarkt- und Beschfiftigungsbereich bestand somit aus 9 9 9

7 % Arbeitslosigkeit; 13,7 % Jugendarbeitslosigkeit; einer Erwartungshaltung der Gewerkschaften in Bezug auf eine arbeitnehmerfreundliche Arbeitsmarktgesetzgebung.

5.1.3.2

Ziele: Arbeitsmarktprogramme und die Absage an die Gewerkschaften

Neben der Bildung und den fiskalpolitischen Versprechen war der Arbeitsmarkt ein Kernpunkt der Programmatik New Labours, Der normative Bezugspunkt war die Bek~mpfung yon Armut und sozialer Ungleichheit. Im Vergleich zu den meisten Bereichen der Sozialpolitik waren die arbeitsmarktpolitischen Ankfindigungen im Wahlprogramm yon t997 deutlich konkreter. Den Kern bildet das Welfare-to-work-Programm, das sich vor allem an arbeitslose Jugendliche und Alleinerziehende sowie an Langzeitarbeitslose richten sollte. Die Kernelemente dieses Programms wurden schon im Wahlprogramm detailliert beschrieben. Neben Ausffihrungen zu den Arbeitsmarktprogrammen wurden Plane f't~rweitere Bereiche des Arbeitsmarktes formuliert. Die Einl~hrung eines Mindestlohns wurde ebenso versprochen wie die Unterstfitzung der EU-Sozialcharta und die F~rderung partnerschaftlicher Beziehungen yon Arbeitgebern und Arbeitnehmern. In diesen Versprechen, insbesondere bei der Haltung zur Sozialcharta und zum Mindestlohn, klingen traditionelle sozialdemokratische Werte und Ziele mit. Doch diese angekfindigten Reformen ~nderten nichts an der Prfimisse, den flexiblen Arbeitsmarkt als wichtigstes Mittel zur FSrderung der Beschfiftigung beizubehalten. In diese Richtung weisen auch die oft wiederholten Versprechen, die Kernelemente der Gewerkschaftsgesetze Thatchers unangetastet zu lassen: ,,The key elements of the trade union legislation of the 1980s will stay" (Labour Party 1997). Verglichen mit dem Umfang, den die arbeitsmarkt- und besch~ftigungspolitischen Reformen im Programm yon 1997 besaBen, fielen die Ankfindigungen im Jahr 2001 bescheidener aus, nicht zuletzt aufgrund der positiven Arbeitsmarktsituation mit einer Arbeitslosigkeit von f'tinf Prozent. Im Gegensatz zum Wahlprogramm des Jahres 1997 fand sich die Vollbeschgftigung wieder im offiziellen Zielkatalog New Labours. Konkret wurden die Weiterflihrung und der Ausbau der New Deals sowie die Zusammenlegung der Arbeitsund Sozialfimter in so genannte JobCentre Plus angekfindigt.

132

SozialdemokratischeRegierungspolitik:L~.nderanalysen

5.1.3.3

Politik: Rechte und Pflichten

From welfare to work Die New Deals geh6rten zu den Prestigeobjekten der ersten Legislaturperiode. Obschon diese nicht grundlegend von bestehenden Programmen der Major-Regierung abwichen, machte New Labour aus den Arbeitsmarktprogrammen ein Medienereignis. Die New Deals bestehen aus unterschiedlichen Angeboten der Aus- oder Weiterbildung sowie subventionierter Besch~iftigung oder Arbeit bei einer gemeinnfitzigen Einrichtung. Begleitet werden die Programme yon einer intensiven Beratung. Die ersten New Deals traten im April 1998 in Kraft, Pilotprojekte wurden schon im Januar 1998 gestartet. Die Programme richten sich an 9 9 9 9 9

arbeitslose Jugendliche zwischen 18 und 24 Jahren, die seit mindestens sechs Monaten ohne Arbeit sind; Langzeitarbeitslose, d. h. Menschen, die seit zwei Jahren und l~nger ohne Beschaftigung sind (mittlerweile auf 18 Monate herabgesetzt, in manchen Regionen auf zw01f Monate); arbeitslose Alleinerziehende; fiber 50-j~ihrige Arbeitslose und Menschen mit einer geistigen oder k6rperlichen Behinderung.

Der New Dealfor Young People enthglt einen Mix aus Elementen aktiver Arbeitsmarktpolitik: subventionierte Arbeitsplfitze, Arbeitsbeschaffungsmal3nahmen, Aus- und Weiterbildungsangebote und Unterstatzung bei der Arbeitssuche. Dieses Programm verFagte fiber die grogzt~gigste finanzielle Ausstattung, 70 % des New-Deal-Budgets wurden Far die jungen Arbeitslosen bereitgestellt. Das Programm beginnt mit einer intensiven Berufsberatung bei einem personal adviser, der ein individuelles Programm zur Arbeitsvermittlung oder Aus- bzw. Weiterbildung erstellt (gateway). Wenn sich die Jugendlichen innerhalb yon vier Monaten nicht Far eine Ausbildung entscheiden oder keinen Arbeitsplatz finden, werden ihnen vier Angebote gemacht: 9 9 9 9

eine sechsmonatige Besch~ftigung in einem Betrieb. Der Betrieb erh~lt Subventionen in H(ihe von 60 Pfund pro Woche; eine Vollzeitaus- oder -weiterbildung von bis zu zwNf Monaten; ein Arbeitsplatz bei einer kommunalen gemeinnt~tzigen Einrichtung Far 26 Wochen; ein Arbeitsplatz in einer Umweltorganisation Far 26 Wochen.

Die fiinfte Option - Arbeitslosenunterstfitzung zu beziehen, ohne an einer der vier Alternativen teilzunehmen - ist mit Sanktionen verbunden. Zunachst wird die Arbeitslosenunterstfitzung Far zwei Wochen gekfirzt, im Wiederholungsfall Far bis zu sechs Monate. Bis Ende Juni 2003 haben am New Dealfor Young People fast eine Million Jugendliche teilgenommen, yon denen 39% einen nicht subventionierten Arbeitsplatz far mindestens drei Monate gefunden haben (DWP 2003b). Bef'archtungen, dass es sich hierbei haupts~ichlich um einen Substitutionseffekt gegenfiber filteren Beschgftigten handeln kOnnte, haben sich nicht bestfitigt. Die Arbeitslosigkeit ist in anderen Altersgruppen nicht angestiegen, und bis Mfirz 2000 konnte ein Zuwachs der Gesamtbesch~ftigtenzahl yon 15.000 Jugendlichen fest-

Grol3britannien

133

gestellt werden (White/Riley 2002). Insbesondere die verringerte Langzeitarbeitslosigkeit in dieser Altersgruppe wirkte sich positiv auf den Lohndruck aus. Der geringe Lohndruck durch das erh~Shte Arbeitskr~ifteangebot fahrte zu einer Steigerung der gesamten Beschgftigungsquote. Die Beschgftigungsdynamik des Programms scheint sich somit vor allem auf den Niedriglohnbereich zu konzentrieren. Der gesamtwirtschaftliche Effekt TM des Programms wird ebenfalls positiv bewertet: Modellrechnungen zufolge erhOhte der New Deal for Young People das Volkseinkommen um 500 Millionen Pfund pro Jahr. Die Kombination aus sinkenden Ausgaben far Arbeitslosigkeit sowie dem erh/Shten Steueraufkommen reduzierte die Kosten des Programms auf geschgtzte 150 Millionen Pfund pro Jahr (ebd.). Inwieweit die neuen BeschgftigungsverhWtnisse langfristiger Natur sind oder vor allem zu einer stfirkeren Fluktuation zwischen Phasen des Bezugs yon Transferleistungen und Berufstfitigkeit fahrten, kann bisher nicht festgestellt werden. Der New Deal for 25 plus richtet sich an Langzeitarbeitslose fiber 25 Jahre und ist der Nachfolger des Project Work der Vorggngerregierung. Das Arbeitsmarktprogramm startete im Juni 1998 und wurde im April 2001 leicht modifiziert. Die Teilnahme ist far alle verpflichtend, die 18 Monate (urspranglich 24 Monate) Arbeitslosenhilfe (job seekers allowance, JSA) erhalten haben. Am Anfang steht eine maximal vier Monate dauernde Beratungsphase (gateway). Danach folgt eine 13 bis 26 Wochen dauernde Phase, in der entweder subventionierte Arbeitsplgtze, Ausbildungsprogramme oder Selbststgndigenprogramme angeboten werden. Wird w~ihrend dieser Zeit kein Arbeitsplatz gefunden, ist die erneute Teilnahme nach spgtestens zwei Jahren wieder verpflichtend. Am New Deal far Langzeitarbeitslose (25 plus) haben bis Juni 2003 625.400 Menschen teilgenommen. Bis zur Einfahrung des erweiterten New Deals haben ca. 16% einen dauerhaften, nicht subventionierten Arbeitsplatz gefunden, im neuen Programm betr~igt die Quote ca. 23 % (ebd.)] 5 Drei weitere New Deals wurden eingefahrt, wobei die Teilnahme im Gegensatz zu den New Deals far junge Arbeitslose und Langzeitarbeitslose zunfichst nicht obligatorisch war. Der New Deal for 50 plus ft~r ~iltere Arbeitslose kann nach sechs Monaten in Anspruch genommen werden. Auch bier findet zunfichst eine Beratung durch einen personal adviser statt. Zus~itzlich werden Weiterbildungsma6nahmen finanziert, und bei Aufnahme yon Arbeit im Teilzeit- oder Niedriglohnbereich werden Lohnzuscht~sse gezahlt. Der New Deal for Lone Parents wurde im Oktober 1998 landesweit eingefahrt. Auch dieses Programm tritt die direkte Nachfolge eines Projektes der Vorggngerregierung an (Parent plus). Kern des Programms ist auch hier der personal adviser, der einen Integrationsplan erarbeitet. Finanzielle Unterstatzung kann far Kinderbetreuung, Weiterbildung und Pendeln beantragt wetden. Mittlerweile ist zumindest das Beratungsgespr~ich mit einem personal adviser verpflichtend. Seit 1999 gibt es den New Deal for Partners of Unemployed, der Hilfe bei der Arbeitssuche bietet und kleinere Fortbildungsprogramme anbietet. Alle Programme werden tiber die seit 2002 fl~ichendeckend eingefahrten JobCentre Plus ausgefahrt (Pilotprojekte starteten im Jahr 1999). Die Reform der Arbeitsverwaltung war eingebettet in eine umfassende Reform des public service. Kernelemente sind Zielvereinbarungen (public service agreements, PSA), zielbezogene Zuweisung von Budgets und 14 15

Dabeiwird die Auswirkungdes erh0hten Arbeitskrfifteangebots,geringerer Lohnsteigerungen, Produktivitfttserh0hungen und des erh0hten Steueraufkommenskalkuliert (vgl. White und Riley 2002). Die offizielle Definition yon nachhaltiger Besch~iftigung(sustainedjobs) sind Besch~tftigungsverhaltnisse von sechs Monaten Diese Definition liegt auch den Studien des PolicyStudies Institute und des National Institute of Economicand SocialResearchzu Grunde.

134

SozialdemokratischeRegierungspolitik:L~.nderanalysen

die systematische Kontrolle der Zielerreichung. Die JobCentre Plus dienen einerseits dem allgemeinen Ziel der Verbesserung der Servicequalit~it im public service. Mit der Btindelung der Zustandigkeiten (employment service, benefits agency und weitere kommunale Einrichtungen) in einer Stelle und der besseren Betreuung von Arbeitslosen und Sozialhilfeempf'fingern soltte auch die Vermittlungsquote erh6ht werden. Ein Hauch von OldLabour Ein zweites wichtiges Reformfeld waren die gesetzlichen Bestimmungen zu den Beziehungen zwischen Arbeitgebern und Gewerkschaften. Die Untersttitzung der EU-Sozialcharta einerseits und die distanzierten Aul3erungen zur Rolle der Gewerkschaften anderseits hat-ten Voraussagen fiber den Kurs der neuen Regierung erschwert. Der Employment Relations Act 1999 beinhaltet die Schltisselentscheidungen der ersten Legislaturperiode auf diesem Gebiet, der Employment Act 2002 ist das Pendant der zweiten Amtszeit. FUr Tony Blair stellte der Employment Relations Act 1999 eines der wichtigsten Projekte zu Beginn der ersten Amtszeit dar, er bildete den empirischen Prfifstein ~ r die oft postulierte Erneuerung und Modernisierung der Partei (Taylor 2001). Sowohl die Wirtschaftsverb~nde wie auch die Gewerkschaftsf'uhrer erwarteten argwOhnisch die ersten Entwtirfe. Blair hatte sich als Arbeitsminister des Schattenkabinetts der Labour Party von 1989 bis 1992 bereits intensiv mit diesem Gebiet beschfiftigt, durch die neue Gesetzgebung sollte die dauerhafte Verfinderung der Beziehungen zwischen Arbeitgebern und Gewerkschaften erreicht werden. Konflikt und Missachtung sollten durch Kooperation und Partnerschaft ersetzen werden. Der Employment Relations Act enthielt drei wesentliche Anderungen. Ein Teil der Anderungen kann als ,familienfreundliches Maf3nahmenpaket' beschrieben werden) 6 Hier wurde zum einen der Zeitraum des bezahlten Mutterschaftsurlaubs von 14 auf 18 Wochen ausgedehnt. Weiterhin wurde ein dreimonatiger unbezahlter Erziehungsurlaub eingefiihrt, nach dessert Ende ein Rechtsanspruch auf den vorhergehenden Arbeitsplatz (oder ein Aquivalent) besteht. Diese Regelungen galten ebenso ftir Adoptiveltern. Durch den Employment Act 2002 wurde der Mutterschaftsurlaub auf 26 Wochen erweitert, anschliel3end besteht Anspruch auf weitere 26 Wochen unbezahlten Mutterschaftsurlaub, das Mutterschaftsgeld wurde yon 75 Pfund pro Woche auf 100 Pfund erh6ht. Das neue Gesetz verankert erstmals in der britischen Geschichte ein Recht auf bezahlten Vaterschaftsurlaub von zwei Wochen. Zudem haben berufst~tige Eltern das Recht, beim Arbeitgeber den Antrag auf Teilzeitarbeit zu stellen. In einem festgelegten Verfahren kann der Arbeitgeber diesen Antrag aus betrieblichen Grtinden ablehnen. Gernessen am Status quo zum Zeitpunkt des Amtsantritts setzte New Labour deutliche Verbesserungen hinsichtlich der Vereinbarkeit yon Beruf und Familie durch. Ein zweiter Teil der ,g,nderungen betrifft Bestimmungen zum Ktindigungsschutz. Die Obergrenze f'tir Entschadigung im Falle einer ungerechtfertigten Kfindigung wurde yon 20.000 auf 50.000 Pfund erh6ht. Das White Paper des Gesetzes hatte zunfichst eine ersatzlose Streichung der Obergrenzen vorgesehen, der CBI und andere Arbeitgeberverb~inde konnten jedoch in Verhandlungen die Begrenzung durchsetzen. Ferner wurden die prozeduralen 16

Vgl.EmploymentRelationsAct 1999: Section7 und Schedule4.

Grogbritannien

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Bestimmungen far arbeitsgerichtliche Verfahren vereinfacht. Die Mtiglichkeit, streikende Arbeitnehmer zu entlassen, wurde beibehalten, allerdings unter verscharften Auflagen. Der dritte und sensibelste Bereich betrifft schliel31ich die Rahmenbedingungen far die Gewerkschaften. Die Frage der Gewerkschaftsanerkennung (recognition) war bier der Offentlichkeitswirksamste Aspekt. Dabei ging es um die Frage, welches Verfahren anzuwenden sei, wenn in einem Unternehmen die Gewerkschaft nicht als Verhandlungspartner anerkannt wiarde. Das im Januar 1999 verabschiedete Gesetz sah als Schwellenwert die Zustimmung von 40 % aller Besch~iftigten vor. Eine Gewerkschaft musste aul3erdem automatisch anerkannt werden, wenn tiber 50% der Arbeitnehmer in einem Betrieb Gewerkschaftsmitglieder waren. Diese gesetzlichen Bestimmungen galten nur far Unternehmen mit mehr als 20 Besch~iftigten. Diese Regelung war ein Kompromiss zwischen den Positionen, die der TUC (als grNSter Gewerkschaftsverband) und der CBI (als Zentralverband der britischen Industrie) vertreten hatten. Der TUC hatte einen Sehwellenwert von 30% vorgeschlagen, diesen hatten die Arbeitgeber zurtickgewiesen und ihrerseits mindestens 50% Zustimmung gefordert. Wfihrend beide Seiten sich schliel31ich mit diesem Tell der Regelung halbwegs einverstanden erkl~irten, kritisierte der TUC die Ausnahme von Betrieben mit bis zu 20 Angestellten. Die Kritik des CBI bezog sich auf eine weitere Neuregelung: So hat ein Angestellter im Falle eines Disziplinarverfahrens das Recht auf die Untersttitzung dutch eine Begleitperson vonder Gewerkschaft. Allerdings hatte der CBI in vorhergehenden Konsultationen schon erhebliche Anderungen auf anderen Gebieten bewirken k6nnen, so dass sich beide Seiten letztlich mit den Bestimmungen einverstanden erkl~irten. Die neuen Regelungen fahrten in Verbindung mit einigen EU-Direktiven (z.B. der EU-Direktive zur Information und Konsultation ~7) zu Veranderungen auf dem Gebiet der industriellen Beziehungen. Es ist eine Zunahme von Betrieben festzustellen, die eine Gewerkschaft als Verhandlungspartner zulassen. Allerdings ist gleichzeitig ein Trend zu erkennen, in Verhandlungen traditionelle Fragen (Lohn und Arbeitszeit) auszusparen und verst~irkt unternehmensorganisatorische Fragen zu behandeln (vgl. Oxenbridge et al. 2003). Im Oktober 1998 wurde die Working Time Directive implementiert. Die neuen Arbeitszeitbestimmungen sind im Wesentlichen eine Angleichung an entsprechende EURichtlinien. Die Hauptelemente sind eine Begrenzung der durchschnittlichen Wochenarbeitszeit auf 48 Stunden, Untergrenzen far Arbeitspausen und bezahlten Urlaub. Bei Zustimmung des Arbeitnehmers k/3nnen diese Grenzwerte jedoch tiberschritten werden. Diese minimalistische Umsetzung von EU-Direktiven war auch bei den Teilzeitbestimmungen zu beobachten: Das Recht auf vergleichbare ArbeitsverhNtnisse und vergleichbaren Lohn wurde so eng gefasst, dass lediglich 400.000 der knapp sieben Millionen Teilzeitbeschaftigten davon profitieren wfirden (vgl. Smith/Morton 2001). War die Entstehung des Employment Relations Act von bilateralen Verhandlungen nach der Ver6ffentlichung des White Paper gekennzeichnet, bei denen vor allem der CBI substantielle Ver~inderungen erreichen konnte, verlief die Einfahrung des gesetzlichen Mindestlohnes (national minimum wage, NMW) fiber eine tripartistisch besetzte Kommission. Die Low Pay Commission wurde im Juli 1997 ins Leben gerufen und sollte einen konkreten Vorschlag zur Htihe des Mindestlohns erarbeiten. Die neun Mitglieder der Kommission waren Gewerk17

Die Direktive wurde nach langem Widerstand im Februar 2002 /abernommen, nachdem die SchrOderRegierung aus der deutsch-britischen Blockadeallianz ausscherte. Um weitere Regulierungen auf diesem Gebiet zu verhindern, intensivierte Blair die Beziehungenzum spanischen Ministerprfisidenten Aznar(vgl. Waddington2003:343).

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SozialdemokratischeRegierungspolitik:Lfinderanalysen

schafter, Verbandsvertreter der Wirtschafl und Wissenschaftler. Einerseits sollte die Anhebung der L6hne den Geringverdienenden zugute kommen und nicht so niedrig angesetzt werden, dass kaum jemand davon profitieren wiirde. Andererseits sollte keine Lohnspirale in Gang gesetzt werden, die zu weniger BescNiftigung oder h~Sherer Inflation fahren k6nnte] 8 Die einvernehmlichen Vorschl~ge der Kommission wurden in abgeschw~ichter Form tibernommen: Ffir Arbeitnehmer ab 22 Jahre wurde ein Mindestlohn yon 3,60 Pfund pro Stunde bestimmt, far 18-21-J~hrige sowie far Arbeimehmer in Ausbildung sollte er 3 Pfund betragen] 9 Die Kommission hatte den h6heren Mindestlohn schon ab 20 Jahren festgesetzt, junge Arbeitnehmer sollten 3,20 Pfund erhalten. Der Mindestlohn betrggt in Grogbritannien far fiber 21-Jghrige damit etwa die H~ilfte des Durchschnittslohnes, der Mindestlohn far die 18-21-J~ihrigen betrggt etwa zwei Drittel des Durchschnittslohnes dieser Alterskategorie. Die Personengruppen, die yon dem neuen Mindestlohn am st~irksten profitieren, sind Frauen und Teilzeitbeschgftigte. Sie machen jeweils ca. zwei Drittel der von der Neuregelung betroffenen Personengruppen aus (McKay 2001; Metcalf 1999). Diese Magnahme New Labours, auf ein tripartistisches Gremium zur Ausarbeitung konkreter Gesetzesinhalte zurackzugreifen, blieb - trotz des Erfolges und der kooperativen Arbeitsatmosph~xe - einmalig. Fazit Was ist das Neue in der Arbeitsmarktpolitik New Labours? Einerseits bauen die New Deals auf Programmen der konservativen Vorg~ingerregierungen auf, indem sie die M~Sglichkeiten zur Ktirzung yon Sozialleistungen weiter ausbauten bzw. die Hfirde far den Bezug der Leistungen erh6hten. Andererseits weicht die Besch~iftigungspolitik in der st~irkeren Betonung von Qualifizierungsmagnahmen und speziellen Programmen far einzelne Personengruppen auch vonder Vorg~ingerstrategie ab (Peck/Theodore 2000). Auffallend ist in jedem Fall die Tatsache, dass Arbeit im Niedriglohnbereich normativ kein Problem far die Protagonisten New Labours darzustellen scheint. Gekoppelt mit Lohnzuschtissen fiber das Steuersystem (den sog. tax credits), die den Gang zum Sozialamt tiberfltissig machen, scheinen die Vorbehalte der britischen Sozialdemokratie gegenfiber diesem unsicheren Arbeitsmarktsegment, das yon einem st~irkeren Machtgef~ille zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern gepr~igt ist, in weiten Teilen abgelegt worden zu sein. Mancher linke Kritiker der BlairRegierung sieht in den New Deals tats~ichlich die Subordination yon Wohlfahrtsprogrammen unter 6konomische Imperative und hNt welfare to work far eine euphemistische Beschreibung eines neoliberalen Workfare-Regimes (Hay 1999; Jessop 1998). Allerdings lassen die Korrekturen in der Steuerpolitik, die verst~irkten Bemfihungen im Bildungsbereich und die fibrigen gesetzgeberischen Aktivit~iten auf dem Gebiet des Arbeitsmarktes dieses Urteil einseitig erscheinen. Denn durch die Einfahrung des Mindestlohnes hat die Regierung eine gesetzliche Untergrenze geschaffen, die sukzessive erh6ht worden ist. In die gleiche Richtung zielte die Ratifizierung der EU-Sozialcharta, die neue Mindeststandards 18

19

Studienin den 80er Jahren in den USA hatten eine Beschaftigungselastizit~.tdes Mindestlohns von -0,1 bis -0,2 ergeben (d.h. bei einer ErhOhungdes Mindestlohns um 1% geht die Besch0.ftigungurn 0,1% bis 0,2% zurack). Untersuchungenin den 90er Jahren nach einer Erh6hung des Mindestlohnes, der vormals lediglich ein Drittel des Durchschnittslohnsirn verarbeitenden Gewerbe betragen hare, konnten diesen inversen Zusammenhang indes nicht rnehr bestatigen (vgl. OECD 1998:119f.). Durchj0.hrliche Erh~hungen betrfigt der Mindestlohn rnittlerweile 4,85 Pfund bzw. 4,10 Pfund (Stand: 1. Oktober2004).

GroBbritannien

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bei den Arbeitsbedingungen und far den Mutterschafts- bzw. Eltemurlaub einftihrte. Auch wenn sich die Grundcharakteristika des deregulierten britischen Arbeitsmarktes durch diese Ma6nahmen nicht ge~indert haben, ftihrten sie zu einer Verbesserung des Verhgltnisses zwischen Partei und Gewerkschaften. Beobachter haben die Phase yon 1999 bis 2001 als Wiederbelebung der ,,contentious alliance" von Labour Party und Gewerkschaftsbewegung beschrieben (Ludlam 2004: 77). Die guten Beziehungen sollten jedoch nicht yon Dauer sein. Mit der Public Finance Initiative (PFI) im Bereich des 6ffentlichen Dienstes (vgl. das Kapitel Sozialpolitik) bewirkte die Labour-Ffihrung eine merkliche Abkfihlung des Verh~iltnisses (ebd.; Waddington 2003). Zudem verlief die Starkung yon Arbeitnehmerrechten nahezu ausschlie61ich fiber die Ausweitung individueller Rechte. Die Gewerkschaften als Organisation haben vonder Gesetzgebung nur wenig profitiert.

Tabelle 5.4. Profil des britischen Arbeitsmarktes von 1992 bis 2004 (in Prozent) t992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Erwerbsquote Frauenerwerbsquote Arbeitslosenquote Jugendarbeitslosigkeit Langzeitarbeitslosigkeit

67,9 60,8 9,8 16,5 36,3

67,4 60,8 10,0 17,6 41,9

67,9 61,2 9,3 16,4 43,9

68,5 61,7 8,5 15,3 41,9

69,0 62,5 8,0 15,0 38,8

69,9 63,t 6,9 13,7 36,4

70,5 63,6 6,2 13,1 30,3

71,1 64,3 5,9 12,8 28,2

71,2 64,7 5,4 12,3 26,7

71,4 65,0 5,0 11,9 25,3

71,3 65,2 5,1 12,1 21,7

71,5 65,3 4,9 12,3 21,5

71,6 65,6 4,7 12,1 20,6

Quelle: Eurostat. 5.1.4 Sozialpolitik: gezielter Ausbau 5.1.4.1

Das Problem: zunehmende soziale Ungleichheit

Die Grundzfige des britischen sozialen Sicherungssystems wurden zu Beginn des 20. Jahrhunderts festgelegt. Die bis heute prfigenden Merkmale gehen aber auf die Zeit nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs zurfick. Sir William Beveridge ver(Sffentlichte 1942 auf Anfrage der Regierung die Grundzfige des kfinftigen britischen Sozialsystems. Die Vorschl~ige des Beveridge-Reports ,,Social Insurance and Allied Services" wurde zwischen 1946 und 1948 umgesetzt (vgl. Yimmins 2001). Das soziale Sicherungssystem Grogbritanniens fu6t auf drei Saulen. In den Bereich der National Insurance fallen die Arbeitslosen-, die Renten- und die Unfallversicherung, ebenso das Mutterschafts- und das Krankengeld. Diese haupts~chlich beitragsfinanzierten Leistungen sind abhgngig von Beitragszeiten und der H6he des letzten Einkommens. Die zweite, universalistische Saule ist das fiberwiegend steuerfinanzierte nationale Gesundheitssystem (NHS). Die dritte S~iule besteht aus unterschiedlichen Formen der Mindestsicherung. Die HOhe der Leistungen ist abhfingig vom Familienstand und wird im Bedarfsfall durch weitere Zuscht~sse (Wohngeld, Beihilfen zur Gemeindesteuer, kostenlose Schulverpflegung, Erlass yon NHS-Gebfihren) erganzt. Der Problemdruck im Bereich der Sozialpolitik war im Gesundheitssystem mit Abstand am h6chsten. In der 6ffentlichen Wahrnehmung ist das NHS der Kern des britischen Wohlfahrtsstaates. Ein Bericht im Laufe der ersten Amtszeit, in der das britische NHS mit

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SozialdemokratischeRegierungspolitik:L~nderanalysen

dem Gesundheitssystem Polens auf eine Stufe gestellt wurde, und die Grippewelle bzw. deren Folgen im Dezember 1999 verschgrften den Reformdruck. Die anderen Bereiche des sozialen Systems Grogbritanniens sind weit weniger yon einem nationalen Konsens getragen. Die Ausweitung der Bedarftigkeitsprtffungen und das Absenken der Leistungsh/She unter der Thatcher-Regierung waren deshalb auch nur begrenzt 6ffentlicher Kritik ausgesetzt. Martin Rhodes (2000) zghlte nicht weniger als 23 Reformen in den 80er Jahren, durch die insgesamt 500 Millionen Pfund Sozialleistungen far Arbeitslose eingespart worden sind. Alle denkbaren Mittel wurden dazu angewandt: Neubewertung der Ansprache aus Versicherungen, Besteuerung yon Sozialleistungen, Entkoppelung vonder Lohnentwicklung, versch~xfte Bedfirftigkeitskriterien. Von 1978 bis Mitte der 90er Jahre hat sich der Anteil der Leistungen verdoppelt, die eine Bedtirftigkeitsprfifung voraussetzen (ebd.: 47). Ahnliches gilt ftir den Rentensektor, der in den meisten Lgndern einer der Bereiche mit den gr66ten Finanzierungsproblemen und zugleich ein stark vermintes Reformgelgnde ist. Die beitragsfinanzierte Grundrente (Basic State Pension) war erst 1978 von der LabourRegierung unter James Callaghan um eine staatliche einkommensbezogene Zusatzrente erg~inzt worden (State Earnings Related Pension Scheme, SERPS). Zus~itzlich zur Basic State Pension wurden auf Grundlage der besten 20 Beitragsjahre 25 % des Lohnes ausgezahlt. Schon unter der ersten Thatcher-Regierung wurde 1982 die Indexierung yon der Lohnentwicklung auf die Preisentwicklung umgestellt (sowohl bei der Basic State Pension wie auch beim SERPS), im Social Security Act yon 1986 wurde die Berechnungsgrundlage auf das gesamte Arbeitsleben ausgeweitet und nur noch 20 % des Durchschnittseinkommens ausgezahlt. Zus~itzlich wurde die M6glichkeit eingeftihrt, start der Betriebsrente bzw. dem SERPS in einen privaten Rentenfonds einzuzahlen, was mit steuerlichen Anreizen begiinstigt wird. Obwohl aufgrund des hohen Anteils der Betriebsrenten und einer vergleichsweise gt~nstigen demographischen Entwicklung die Existenz einer Finanzierungslt~cke des staatlichen Rentensystems umstritten war, konnte die Thatcher-Regierung die Anderungen ohne gr(56ere Widerstgnde durchsetzen. 2~Das durchschnittliche verf't~gbare Renteneinkommen im Vergleich zum Arbeitseinkommen der 18-64-J~ihrigen lag ohnehin unterhalb des EU-Durchschnitts, seit Mitre der 80er Jahre ist diese Kluft stetig gr6ger geworden (vgl. Abbildung 5.4). Die Gesamtausgaben fiir soziale Sicherheit blieben im Gegensatz zur Entwicklung in den meisten EU-Lgndem fiber die 80er und 90er Jahre hinweg relativ konstant. Die britische Sozialpolitik war dadurch weniger von einem Finanzierungsproblem betroffen als die der kontinentaleurop~iischen Staaten. Die Kehrseite der Medaille sind die Einkommensunterschiede, die seit Ende der 70er Jahre massiv zunahmen. Besonders deutliche Auswirkungen hatte dies auf Familien mit Kindern. Mitre der 90er Jahre lebten 17,4 Prozent der unter 18-Jghrigen in Familien mit weniger als 50 Prozent des Durchschnittseinkommens (Abbildung 5.5). Definiert man die Armutsgrenze bei 60 Prozent des Durchschnittseinkommens, lebte 1995 sogar ein Drittel aller Kinder in relativer Armut, in der H~ilfte dieser Familien war die Mutter bzw. der Vater allein erziehend. Die Zahl der Sozialhilfeempffinger verdoppelte sich von 1979 bis 1996 auf5,6 Millionen, ca. 10 Millionen Menschen waren indirekt yon der Sozialhilfe abh~ingig - annghernd ein Ft~nftel

20

Die zun~chstvorgesehenevollst~.ndigeAbschaffungdes SERPSwurdenachWiderst~tndenaus der Treasury und vom CB1 1986 nicht umgesetzt(vgl. Bonoli 2000: 52ff.). Erst im Wahlkampfyon 1997 tauchten die Plane zur vollstfindigenPrivatisierungwiederauf.

Grogbritannien

139

der Bev61kerung (OECD 1998d). Die zunehmende Armut - insbesondere Kinder- und Altersarmut - war ein zentrales Thema im sozialpolitischen Diskurs. 21

Abbildung 5.4." VerhNtnis des verft~gbaren Einkommens der t~ber 64-J~ihrigen zum Einkommen der 18-64-J~hrigen 78

70

68 66

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64 62

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60 Mitre der 80er Jahre

Mitte der 90er Jahre

Gro6britannien

9 EU-12*

2000

EU-15 L~_nderohne Belgien, Spanien und Luxemburg. Quelle: F0rster und Mira d'Ercole (2005), eigene Berechnungen. *

Abbildung 5.5." Anteil der unter 18-Jghrigen in Haushalten mit weniger als 50 Prozent des Durchschnittseinkommens 20 18 16 14 12 10 8 6

9 Mitte der 80er Jahre

Mitte der 90er Jahre

GrofSbritannien

9 EU-12*

2000

* EU-15 Lfinder ohne Belgien, Spanien und Luxemburg. Quelle: F6rster und Mira d'Ercole (2005), eigene Berechnungen. 21

Entsprechend des War Book yon New Labour wurde in der wichtigen letzten Woche vor der Wahl eine Rentenkampagne gestartet, in der den Konservativen eine geplante Abschaffung der Basic State Pension unterstellt wurde (Butler/Kavanagh 1997: 108), Der Zeitpunkt verdeutlicht die groge Relevanz, die Tony Blairs spin doctors diesem Thema beimaP,en.

140

SozialdemokratischeRegierungspolitik:L0.nderanalysen

5.1.4.2

Ziele: Chancengleichheit und die Rettung des National Health Service

Soziale Gerechtigkeit spielt bei New Labour in zweierlei Hinsicht eine wichtige Rolle: Zum einen in der dem Wahlkalktil entspringenden Abgrenzung zu ,Old Labour', zum anderen in der inhaltlichen Neubestimmung durch Inklusion, Chancengleichheit sowie die Betonung von Rechten und Pflichten (Giddens 1999; Merkel 2000b, 2001). Auch wenn ersteres kaum konkrete Rt~ckschlfisse auf die angestrebten Ziele zul~sst, spielte die fortw~ihrende Betohung der Dichotomie von ,Old Labour' und New Labour in der 6ffentlichen Wahrnehmung und damit far den Wahlausgang die wichtigere Rolle. Mit dieser Abgrenzung sollte insbesondere die Abkehr von Prinzipien wie tax and spend und something for nothing deutlich werden. Ergebnisgleichheit, mithin eine Politik mit Umverteilung als Zweck an sich, spielt keine Rolle mehr. Die Politik auf Grundlage solch ,fiberkommener Ideologien' wurde in vulgar-konservativer Diktion gar als Politik des Neides (,,the politics of envy", Labour Patty 1997: 2) gebrandmarkt. Eine gute Sozialpolitik im Sinne New Labours ist im Wesentlichen eine erfolgreiche Arbeitsmarktpolitik: ,,The best way to tackle poverty is to help people into jobs - real jobs" (Labour Party 1997: 14). Vergegenw~rtigt man sich die niedrige Arbeitslosenquote in Grogbritannien am Ende der 90er Jahre und gleichzeitig die hohe Zahl der in relativer Armut lebender Menschen, k6nnen Jobs allein jedoch kein hinreichendes Mittel gegen Armut sein (Merkel 2001). Der mittelfristig versprochene Eingangssatz der E inkommensteuer von 10 % und die Einfahrung eines Mindestlohnes sollten vor allem den Geringverdienern entgegenkommen. Weitere Aussagen zur Sozial- und Arbeitslosenhilfe beschr~inkten sich auf die Uberprtffung von Missbrauchsm~Sglichkeiten und ausreichende Anreize zur Aufnahme yon Arbeit. Die yon den Konservativen eingefahrten Sanktionen far arbeitsunwillige Leistungsempfanger wurden kritisiert, allerdings wegen der geringen Erfolgsquote, nicht etwa aufgrund normativer Vorbehalte gegent~ber solchen Magnahmen (vgl. Labour Party 1997: 14). Neben der Fokussierung auf die ,~rmsten der Gesellschafl hat New Labour eine neue Zielgruppe far die britische Sozialpolitik entdeckt: Die Familie ist st~irker in den Blickpunkt der staatlichen Zust~ndigkeit geraten. Ging es 1997 noch unspezifisch um eine familienfreundliche Steuer-, Sozial- und Arbeitsmarktgesetzgebung, wurden 2001 konkrete Ziele formuliert: Kindergartenplatze far alle Dreijahrigen, die Ausweitung des Mutterschaftsurlaubs yon 18 Wochen auf sechs Monate und die Erh6hung des Mutterschaftsgeldes von 60 auf 100 Pfund pro Woche. New Labour hatte 1997 zwar kein ausformuliertes Programm zum staatlichen Rentensystem, es gab jedoch einige konkrete Eckpunkte, die deutlich von den Vorschl~igen der Konservativen abwichen. Die staatliche Rentenversicherung sollte als Grundsicherung beibehalten werdenY Die Bezieher niedriger Renten sollten durch eine automatische Aufstockung auf das Mindesteinkommen besser gestellt werden, sodass ein Antrag auf Sozialhilfe entfiele. 23 Im Wahlkampf 2001 wurden weitere steuerliche Entlastungen far Rentenbezieher und die Abschaffung des w~Schentlichen Bedt~rftigkeitsnachweises far die Bezieher des Mindesteinkommens angekfindigt. 22 23

PeterLilley, Secretaryof State for Social Securityder Major-Regierungund Schatzkanzlerdes konservatiyen Schattenkabinettsyon 1997,hatte im M~,rzvor der WahlvNligfiberraschenddie vollstfindigePrivatisierung der Rentenversicherungangekandigt. Die staatliche Grundrentelag unterhalbdes Mindesteinkommens.

GroBbritannien

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Die AuBerungen zum Gesundheitssystem blieben im Labour Party von 1997 relativ vage. Das Fortbestehen des NHS (inklusive verbesserter Qualitgt und finanzieller Ausstattung) wurde versprochen sowie der Abbau der Wartelisten um 100.000 Personen. Zus~tzlich wurde die Abschaffung des internal market im Gesundheitssystem verkandet, stattdessen sollte ein ,Dritter Weg' zwischen einem hierarchischem Top-down-Management und einem teuren, ineffizienten und unkontrollierten Gratissystem beschritten werden. Angestol3en von massiven Versorgungsengpfissen bei einer Grippeepidemie im Winter 1999/2000 stieg die Gesundheitspolitik an die Spitze der gesellschaftlichen und politischen Priorit[itenliste. Dies spiegelte sich in einem Zehn-Jahres-Plan wider, der in das Wahlkampfprogramm 2001 t~bernommen wurde: Bis 2005 sollten 10.000 neue Arzte und 20.000 zus~itzliche Krankenschwestern eingestellt werden, 7.000 neue Krankenhauspl~itze entstehen, dezentrale Entscheidungsstrukturen gest~irkt, nationale Qualitgtsstandards und weitere public-private partnerships geschaffen sowie zusgtzliche staatliche Investitionen in H6he yon sieben Milliarden Pfund bereitgestellt werden. 5.1.4.3

Politik ffir die Bedfirftigen

Obschon der Kernpunkt der Sozialpolitik yon New Labour - Menschen in Beschgftigung zu bringen - vor und nach der Wahl unver~indert feststand, gab es Unklarheit t~ber die richtigen MaBnahmen. Sollte man in der Sozialpolitik verst~irkt auf Bediirftigkeitsprafungen zurt~ckgreifen, das Versicherungsprinzip st~rken, steuerfinanzierte universalistische Sozialleistungen ausbauen oder den Status quo beibehalten? Und wie lieBen sich die sozialpolitischen Ziele mit der strikten Haushaltsdisziplin vereinigen, die man sich auferlegt hatte? Sozialleistungen fiir Arme und Familien Der ffir Wohlfahrtsstaatsreformen zust~indige Staatssekretgr im Sozialministerium, Frank Field (Minister of Welfare Reforms yon 1997 bis 1998), favorisierte den Ausbau des Versicherungsprinzips, wobei die Versicherungen zwischenstaatlichen, quasi-genossenschaftlichen Charakter haben sollten. 24 Diese Vorschl~ige lagen auf einer Linie mit dem sozialpolitischen Wertekanon New Labours: Anspruchsrechte aufgrund von erbrachten (Beitrags-) Leistungen, Stgrkung der Zivilgesellschaft, St~irkung der Anreize zur Aufnahme von Arbeit sowie Unterstfitzung ohne Diskriminierung ffir die wirklich Hilfsbedfirftigen. Field konnte sich mit seinen Pl~inen jedoch nicht gegen den Widerstand des Schatzkanzlers Brown durchsetzen und trat im Juli 1998 zurfick. Start einer Ausweitung des Versicherungsprinzips wurden nun vor allem die an Bedfirftigkeitsprtffungen gekntipften Sozialleistungen ausgebaut. Der Grund hierft~r lag in dem Bestreben, einen gro/3en Anstieg der 6ffentlichen Ausgaben zu vermeiden. Ober 50 % aller Haushalte bestehen aus Rentnern oder umfassen Kinder; verheiratete Rentner oder Familien mit Kindern sind jedoch nur zu 22 % bzw. 19 % yon relativer Armut (unter 60% des Medianeinkommens) betroffen. Von einer universalistischen Herangehensweise, die Rentner oder Familien mit Kindern per se besser stellt, h~tten

24

,,Means-testedundermined the behaviour that built strong communities and a vibrant and honest society" (Frank Field, 1998).

142

SozialdemokratischeRegierungspolitik:Lfinderanalysen

also in gro6em Ausmag auch jene profitiert, die nicht unter das Armutskriterium fallen (vgl. Brewer/Clarke/Wakefield 2002). Bedtirftigkeitsprtifungen haben jedoch mehrere problematische Aspekte: Erstens enthalten sie keine Anreize zur Arbeitsaufnahme. Insbesondere wird die Aufnahme yon Teilzeit- oder Mini-Jobs ,bestraft', weil der Zuverdienst eine geringere Bedtirftigkeit und somit geringere Sozialleistungen nach sich zieht. Zweitens halten die oft als diskriminierend und schikanierend empfundenen (z. T. w/3chentlichen) Prafungen bzw. Nachweise die Betroffenen davon ab, ihnen zustehende Leistungen in Anspruch zu nehmen. Dies mag politisch gewollt sein, aus einer gerechtigkeitstheoretischen Perspektive betrachtet ist es jedoch nicht akzeptabel. Und schliel31ich droht die Gefahr, bei einer Konzentration auf die untersten Einkommensgruppen die wichtige Untersttitzung der Mittelschicht (,middle Britain') zu verlieren (vgl. Esping-Andersen 1990; Merkel 1993). Aus diesen Grfinden hat New Labour einige Ver~inderungen vorgenommen, um barokratische Harden und soziale Stigmatisierung zu verringern. So wurden die Antragsformulare vereinfacht und verktirzt sowie die Gtiltigkeitsdauer far die meisten tax credits auf ein Jahr erht~ht, far Rentenzuschfisse auf fanf Jahre. Eine der wichtigsten Anderungen betraf den Family Credit, die wichtigste Geldleistung far gering verdienende Familien mit Kindern. Ausgehend yon einem Maximalbetrag (abh~ingig vonder Zahl der Kinder) verringerte sich der Zuschuss um 70 Pence pro Pfund, wenn das Einkommen einen Grenzwert tiberstieg (80,65 Pfund Einkommen pro Woche nach Steuern und Sozialversicherungen). Dieser Zuschuss wurde 1999 ersetzt durch den Working Families Tax Credit (WFTC). Die Leistungen des WFTC haben die Form einer auszuzahlenden Steuergutschrift und sind gro6ztigiger gestaltet als die des Family Credit: das Grenzeinkommen wurde auf 90 Pfund erh~Sht (2004 betrug es 97 Pfund), die Abztige ftir dartiber liegende Einkommen betragen nur noch 55 % und neue Zuschasse far Kinderbetreuung wurden eingebaut. Der WFTC stellt einen bedeutenden Schritt beim Bemahen um eine st~irkere Integration des Steuer- und Sozialsystems dar. Zust~indig ist nicht lgnger das Sozialamt, sondern die Finanzverwaltung. Mittels der gener6seren Leistungen sollten vor allern die Kinderarmut gesenkt und zugleich durch die geringeren Abzage die Anreize zur Arbeit erh~Sht werden. Die Zuschtisse zur Kinderbetreuung haben ebenfalls das Ziel, die Besch~iftigungsquote Alleinerziehender zu erh6hen. Die Zahl der Empffinger hatte sich bis September 2000 um 230.000 im Vergleich zum Family Credit erh6ht, nach Sch~itzungen waren weitere 300.000 Familien bezugsberechtigt (Walker/Wiseman 2003). Weil die Fortschritte im Bereich der Kinderarmut jedoch hinter den Erwartungen zurtickblieben, wurden die Kinderzulagen 2003 ausgegliedert. Aus dem WFTC wurde der Working Tax Credit far alle Arbeitnehmer im Niedriglohnbereich, erg~inzend wurde der Child Tar Credit eingefahrt. Diese Kinderzulage wird zus~itzlich zum einkommensunabh~ingigen Kindergeld gezahlt, sie wird allerdings nicht l~inger mit dem Lohn des arbeitenden Elternteils (bzw. Hauptverdieners) ausgezahlt, sondern an den Elternteil, der sich hauptsgchlich um die Kinder kammert. Insgesamt sollen 5,75 Millionen Familien bezugsberechtigt sein, weitere 400.000 kinderlose Haushalte sollen vom ver~inderten Working Tax Credit profitieren, zs Die hohe Grenzsteuerbelastung fahrt jedoch m(Sglicherweise dazu, dass die Anreize zur beruflichen Weiterbildung geschwficht werden. Die Tatsache, dass die Tax Credits relativ weit in die Einkommensskala hineinreichen, k6nnte diesen 25

Vgl. Pre-BudgetReport 2002. Allerdings ist fragwardig, wie viele Familien den Child Tax Credit in Anspruch nehmen:Brownwurdewiederholtkritisiert, weil die Formulatemit Anmerkungenfast50 Seiten umfassten.

Grol3britannien

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Zielkonflikt noch verstgrken, denn mit zus~itzlichem Einkommen sinken die Ansprt~che auf Steuergutschriften, so dass der tats/ichliche Einkommenszuwachs sehr gering ausf~illt (vgl. Timmins 2001: 603). Die Reduzierung der Kinderarmut geh6rte zu den konkreten Versprechen, die Tony Blair vor der zweiten Amtszeit gegeben hat: bis 2004 soil sie um 25 % gesenkt und bis 2010 halbiert werden, 2020 soll es keine Kinderarmut mehr geben. Das Versprechen der ersten Amtszeit, die Zahl in relativer Armut lebender Menschen um 1,2 Millionen zu verringem, wurde jedoch verfehlt, z6 Trotz der erh6hten Ausgaben fielen die Erfolge relativ bescheiden aus. Allerdings war das Wirtschaftswachstum in den vergangenen Jahren mit steigenden Durchschnittseinkommen verbunden, die gleichzeitig die relative Armutsschwelle kontinuierlich nach oben verschoben haben. Ein far die britische Sozialpolitik neues Thema hat im Verlauf der Labour-Amtszeit best/~ndig an Kontur gewonnen: die Familienpolitik. Traditionell geh6rten Fragen der Kinderbetreuung und Erziehung in die private Sphgre. Erkennbar wird die neue Rolle der Familienpolitik vor allem an den verst~irkt auf Familienbelange zugeschnittenen Sozialleistungen und Steuerverg~instigungen sowie dem New Deal for Lone Parents (s. o.). Darfiber hinaus hat New Labour eine den Ministerien far Erziehung und Ausbildung sowie Arbeit und Rente untergeordnete Abteilung geschaffen, die spezielle Programme far Familien mit Kindern im Vorschulalter anbietet (die Sure Start UniO. Die meisten der Programme konzentrieren sich auf soziale Brennpunkte. Zum einen werden Betreuungsangebote gemacht, um vor allem Atleinerziehenden die Berufst~itigkeit zu erm6glichen. Zum anderen werden spezielle Magnahmen zum Lernen im Vorschulalter angeboten. So soil der Teufelskreis von geringer Qualifikation, erh6hter Wahrscheinlichkeit sp~iterer Arbeitslosigkeit und sozialer Exklusion vermieden werden. Auch bei der Familienpolitik liegt der Schwerpunkt insgesamt auf der Besch~iftigungsf6rderung; Gleichstellungselemente sind nur in geringem Umfang vorhanden (vgl. Millar/Ridge 2002). Rentenpolitik Die Rentenpolitik entwickelte nur langsam Konturen. Das Pensions Green Paper erschien erst im Dezember 1998, was auf einen umfangreichen Einbindungsprozess von Interessengruppen oder gar der Opposition hindeuten k~Snnte. Doch auch im Bereich der Rentengesetzgebung war der far die britische Mehrheitsdemokratie typische Regierungsstil zu beobachten. New Labour wollte ebenso wie die Konservativen die staatliche, beitragsfinanzierte Rente (State Earnings' Related Pension Scheme, SERPS) abschaffen und das Verh~iltnis yon 60/40 (staatliche/private Finanzierung) umkehren (Timmins 2001: 572ff.). Allerdings sollte der SERPS nicht ersatzlos aufgel6st werden: Field favorisierte zun~ichst das Konzept der stakeholder pension. Er plante ein System mit obligatorischen Beitragszahlungen far alle, aus gestaffelten Beitrggen far Besserverdienende sollten die Zahlungen far die Geringverdiener und Arbeitslosen finanziert werden. Die Rentenh6he sollte 30 % des Durchschnittseinkommens betragen, gekoppelt an die Lohnsteigerungsrate. Neben dieser Rentenversicherung sollten die betrieblichen und privaten Rentenversicherungen bestehen bleiben, 26

Die Zahl sank bis 2001 nur um 500.000. Legt man die relativeArmutsgrenzeyon 1996/97 zu Grunde, sank die Zaht urn 1,3 Millionen(Millar/Ridge2002). Nach der VerOffentlichungdieser Zahlen liel3New Labour Vorschlfigezu alternativenArmutsdefinitionenerarbeiten.

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SozialdemokratischeRegierungspolitik:L~.nderanalysen

um die M6glichkeit einer weiteren Altersvorsorge zu bieten. 2v Auch Blair favorisierte zunachst diese Option, aus dem Finanzministerium kam jedoch entschiedener Widerstand. Nachdem offensichtlich wurde, dass die Vorschl~ige Fields nicht umgesetzt werden wtirden und Blair seiner Bitte um die Ftihrung des Sozialministeriums ebenfalls nicht nachgeben wollte, trat Field zurtick. Kurz darauf, im Dezember 1998, vertiffentlichte die Regierung unter der Federftihrung von Alistair Darling das Green Paper zur Rentenpolitik, ,,A New Contract for Welfare: Partnership in Pensions". Der Grund fiar die sprite Formulierung der Gesetzgebungsplfine war somit nicht die Zahl der externen Beteiligten. Vielmehr verzt~gerten die Spannungen zwischen Field und Brown die Formulierung yon konkreten Vorschl~igen. Kaum ein halbes Jahr nach dem Riacktritt von Field konnte der aus dem Finanzministerium stammende Darling das neue Konzept vorlegen. Zwar setzte sich begriffiich die stakeholder pension durch, die Ausgestaltung der Rentenreform hat jedoch nur wenig mit Fields Vorschl~igen gemeinsam. Die 2001 eingef'tihrten stakeholder pensions richten sich an Arbeitnehmer mit unteren und mittleren Einkommen (zwischen 9.000 und 18.500 Pfund Jahreseinkommen), die nicht durch eine betriebliche Rentenversicherung abgesichert sind und die die Anforderungen yon privaten Rentenversicherungen nicht erftillen. Die Beitr~ige und sp~iteren Auszahlungen sind steuerfrei, und es werden keine Gebtihren far Eintritt, Austritt oder ausgesetzte Beitragszahlungen erhoben. 2002 wurde der SERPS in State Second Pension (S2P) umbenannt, grundlegende Veranderungen der staatlichen einkommensabhfingigen Zusatzversicherung wurden dabei nicht vorgenommen. Vielmehr sind die ~nderungen auch bier speziell auf die unteren Einkommensschichten zugeschnitten. Insbesondere f't~r Jahreseinkommen zwischen 3.500 und 9.000 Pfund bietet das ver~inderte System erh~Shte Altersbeztige. Langfristig soll die stakeholder pension auch die Altersvorsorge der unteren Einkommen tibernehmen und die einkommensbezogene S2P mittelfristig zu einer Einheitsrente far Geringverdiener werden (vgl. Hewitt 2002: 197). Noch 1999 wurde die Minimum Income Guarantee (MIG) ftir diejenigen Rentner eingeftihrt, die auf Sozialhilfe angewiesen waren. Die MIG ist zwar weiterhin an einen Bedtirftigkeitsnachweis gebunden, die Leistungen sind jedoch umfangreicher als der Income Support. Sie sicherte 2003 ein Wocheneinkommen von zuletzt 102,10 Pfund bzw. 155,80 Pfund ftir Verheiratete, die j~ihrliche Anpassung ist an die Lohnsteigerung gekoppelt. Zusatzliche Anreize ftir Geringverdiener, dennoch in die Altersvorsorge zu investieren, soll der 2003 eingeftihrte Pension Credit liefern. Ftir Einkommen oberhalb der Basic State Pension (gleichgtiltig ob durch Rentenversicherungen, Arbeitseinkommen oder Zinseinkommen) werden bis zu einer Einkommensobergrenze von 135 Pfund pro Woche 60 % , Sparzulage' ausgezahlt. Im Oktober 2003 wurde die MIG in den Pension Credit als Guarantee Credit integriert. New Labour hat somit nicht nur die Struktur des britischen Rentensystems erhalten, auch die Politikrichtung der konservativen Vorg~ingerregierung wurde fortgeftihrt: Durch steuerliche Vergtinstigungen (bzw. Rabatte der Sozialversicherungsbeitr~ige) wurden die Anreize zum Abschluss einer betrieblichen, privaten oder Stakeholder-Versicherung gest~irkt. Es wurden gezielt die untersten Einkommensschichten besser gestellt, auch hier verbunden mit Bedtirftigkeitsprtifungen und teilweise in das Steuersystem integriert. 28 Im 27 28

PensionsWeek, 28. Februar 1999. Die einkommensbezogenenSozialleistungen ftir Rentner erh0hten sich zwischen 1998 und 2001/02 um durchschnittlich knapp25% (DWP2003a: 50).

145

Grol3britannien

Jahr 2001 war der Anteil von Rentnern mit einkommensbezogenen Sozialleistungen (income-related benefits) mit 32% noch immer hoch (DWP 2003a). Immer wiederkehrende Forderungen nach der Wiedereinfiihrung der Koppelung der Renten an die Lohnentwicklung hat Brown ebenso best~indig abgelehnt. 2001 und 2002 gab es zwar Erh6hungen, die oberhalb der Lohnentwicklung lagen, allerdings waren das popul~ire Magnahmen in Zeiten guter Haushaltslage. Dauerhaft wollte die Labour-Ffihrung diese finanzielle Belastung nicht eingehen (vgl. Timmins 2001:600 f.).

Abbildung 5.6." Das britische Rentensystem im Jahr 2003 Weitere private Versicherungen (Lebensversicherungen etc,)

Dritte S~iule (freiwiltig)

I State Second Pension I (SZP): ab 2007 7,,,~' ~ ~,,I~

(obligatorisch)

Einheitsrente Bei[ tr~gebleiben einI kommensabh nglg ....................................

Stakeholder Pensions

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Erste Sgule (obhgatonsche Zahlungen fiber Sozialversicherungsbeitfiige)

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Pension Credit (bedfirftigkeitsgeprtif0

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Zwei weitere Programme, die gezielt dem Problem der geringen Sparquote der britischen Haushalte begegnen sollen, hat New Labour im Verlauf des Jahres 2003 als Pilotprojekte eingeftihrt bzw. flit 2004 angektindigt. Der so genannte Saving Gateway bietet Zuschtisse far junge Geringverdiener, die einen Sparvertrag abschliel3en. Ober den Child Trust Fund soll ab 2004 fiir jedes neugeborene Kind ein Sparvertrag abgeschlossen werden, den die Regierung mit 250 Pfund (Geringverdiener: 500 Pfund) Startkapital ausstattet. Dieser Fonds kann um bis zu 1.000 Pfund pro Jahr erh6ht werden, die Auszahlung vor Erreichen des 18. Lebensjahres ist nicht m6glich (vgl. HM Treasury 2003; OECD 2002c). Gesundheitspolitik - Reformen ohne Wirkung Auch das Budget des NHS war in den ersten beiden Jahren der Blair-Regierung wie viele andere Bereiche von der restriktiven Haushaltspolitik betroffen. Erst ab 1999 stiegen die Mittelzuwendungen tiberdurchschnittlich. Neben der finanziellen Ausstattung gab es jedoch

146

SozialdemokratischeRegierungspolitik:Landeranalysen

strukturelle Ver~inderungen, die 1997 im White Paper des Gesundheitsministeriums umrissen und durch den Health Act 1999 umgesetzt wurden. Zwei Tendenzen zeichnen sich bei der Gesundheitspolitik New Labours ab. Zum einen strukturelle Ver~nderungen, die eine leichte Dezentralisierung des Gesundheitssystems zur Folge haben. 29 Zweitens setzte New Labour bei der Finanzierung des Gesundheitswesens aufpublic-private partnerships (PPPs), um in einigen Bereichen Kostenersparnisse zu erreichen. Vor allem aber sollte auf diesem Weg das umfangreiche Investitionsprogramm finanziert werden. Die Treasury spielte wieder eine entscheidende Rolle. Denn die strikten Ausgabenplgne des Finanzministeriums ftir die ersten zwei Jahre betrafen auch das NHS: gegenfiber jfihrlichen Budgetsteigerungen yon durchschnittlich 3 % in den vorangegangenen Jahren steigerten sich die Mittel des NHS 1997 und 1998 nur um jeweils 2,3 %. Die ersten strukturellen Reformen traten erst im April 1999 in Kraft. Die medizinischen Engp/~sse bei einer Grippeepidemie zu Weihnachten 1999 rfickte die Gesundheitspolitik in das Zentrum der 6ffentlichen Aufmerksamkeit. Als Reaktion darauf wurde ein Planungsstab zur Entwicklung einer langfristigen Reformstrategie eingesetzt und Blair versprach noch im Januar 2000, die Gesundheitsausgaben zuktinftig auf den europ/~ischen Durchschnitt anzuheben (Glennerster 2001: 401; vgl. Abbildung 5.7). Die Kommission erarbeitete den NHS Plan (HMSO 2000), der im Juli 2000 ver6ffentlicht wurde und die Grundlage flir die weiteren Reformen bildete. Die Grundztige des Health Act 1999 wurden tibemommen und zu einem 10-Jahres-Plan erweitert.

Abbildung 5. 7: Ausgaben ftir das Gesundheitssystem in Prozent des BIP (Zentralstaat, Lgnder, Gemeinden und Sozialversicherungen) 9

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* EU-15 ohne lrland und Spanien, 1997 und 1998 ohne Irland, Spanienund Portugal. Quelle: Eurostat; eigene Berechnungen. Unter den angektindigten strukturellen Anderungen nahm die Abschaffung des internal market eine herausragende Stellung ein. Das bedeutete das Ende der Gesundheitsbudgets yon Allgemein~irzten, die neben den regionalen Gesundheitsbeh(Srden selbstst~indig Vertr/ige mit Krankenhfiusern und Erbringern anderer medizinischer Dienstleistungen schliegen 29

Die Strukturen des NHS in England, Schotttand,Wales und Nordirlandweichen leicht voneinanderab. Die Grundzage der Reformen sind identisch.

GroBbritannien

147

konnten. Uber dieses Element hatte die Thatcher-Regierung 1991 Wettbewerbselemente im NHS eingeftihrt. Die Grundztige dieses Systems wurden - abweichend yon den Anktindigungen - tibernommen: die organisatorische und finanzielle Trennung von Leistungsabnehmern und -erbringern (purchaser-provider split) wurde beibehalten. 3~ An die Stelle der Allgemein~irzte mit Budgets und der regionalen Gesundheitsbeh~Srden traten nun die Primary Care Trusts (PCT). Das sind Zusammenschltisse yon Haus~irzten und Gemeindeschwestern, die ftir durchschnittlich 100.000 Personen zustandig sind. Einerseits sollten dadurch unterschiedliche medizinische Standards (Arzte mit und ohne Budgets) innerhalb des Systems reduziert werden. Andererseits wollte man die st~irkere Patientenorientierung bewahren, zu der die Trennung von Leistungsabnehmern und -erbringern geftihrt hatte. Die Primary Care Trusts besitzen eine begrenzte Budgetautonomie, 31 insbesondere haben sie die M6glichkeit, im Rahmen von public-private partnerships mit privaten Investoren Projekte zu vereinbaren. Zudem sollen mittelfristig durch die PCT die medizinische Versorgung und andere kommunale soziale Dienstleistungen integriert werden. Vor allem die M6glichkeit der Ubertragung von Bauprojekten, Instandhaltung, Gebfiudereinigung und Verpflegung an private Unternehmen war ein wichtiger Kernpunkt der Reformen. Durch diese PPPs (public-private partnerships) bzw. die PFI (Public Finance Initiative) wurde seit 1997 der Bau von zahlreichen Krankenh~iusern, Schulen, Geffingnissen und StrafSen finanziert. Die engen Kreditrahmen der NHS-Trusts h~itten ein so umfangreiches Investitionsprogramm nicht zugelassen. 32 Allerdings bestehen Zweifel, ob die Gesamtkosten der 25-35 Jahre dauernden Leasingvertr~ige nicht deutlich h~Sher ausfallen als die Kosten, die der 6ffentlichen Hand durch Kreditaufnahme entstanden wfiren. 33 Bis heute ist jedoch eine klare politische Pr~iferenz zugunsten der Einbeziehung privater Investoren zu erkennen. Das zeigte sich auch in dem Vorschlag, so genanntefoundation hospitals zu grtinden. Diese Krankenhauser sollen den Status einer K6rperschaft des 6ffentlichen Rechts besitzen und weit reichende Budget- und Entscheidungsautonomie bekommen. Gegner sehen darin eine l~lbernahme der konservativen NHS-Politik zu Beginn der 90er Jahre, denn unter Premierminister Major wurde 1992 die PFI eingeNhrt. Die Einbeziehung privater Investoren war bei den Parteikonferenzen 2002 und 2003 ein umstrittenes Thema, und eine Mehrheit der Delegierten lehnte die Regierungspolitik ab. PFI und PPP wurden als Versuch der privatisation by stealth angesehen. Der starke Widerstand der Gewerkschaften hat auch mit den unterschiedlichen Arbeitsbedingungen von 6ffentlich Bediensteten und den Angestellten der Privatwirtschaft, die im tfffentlichen Bereich zunehmend Dienstleistungen tibernehmen, zu tun. Die geringeren Rechte der Angestellten der Privatwirtschaft flihren nach Ansicht der Gewerkschaften zu einer Zweiklassenbelegschaft (vgl. Waddington 2003). Um bei den geschilderten Dezentralisierungsmagnahmen dennoch die angestrebten einheitlichen Qualit~itsstandards zu erreichen, wurden zwei neue Institutionen geschaffen. 30 31 32 33

Der purchaser-providersplit bedeutet dass die regionalen Gesundheitsbeh0rden(NHS-Trusts)den ,~,rzten ein Budget zur Verf0gung stellen, aus dem sie die mit den Trusts vertraglichbestimmten Leistungenerbringen mOssen. Je nach H0he des lnvestitionsvolumenssind Gutachten und Zustimmung der/ibergeordneten GesundheitsbehOrde oder des Finanzministeriumsnotwendig. Bei den 10,7 MilliardenPfund Investitionsvolumender 68 NHS-Gro6projekte,die von 1997 bis September 2003 allein in England durchgefiihrtwurden, betr~gtder Anteil der 0ffentlichenFinanzierungnicht einmal 2% (http://www.doh.gov.uk/pfi/schemes1.htm). Das hangt vor allem vonder Bewertung des Risikotransferszwischen den NHS-Trustsund den privaten Investoren ab. Fallstudienzeigten, dass vor Einbeziehungdes Risikotransfersdie OffentlicheFinanzierung zum Teil erheblichgiinstigerausfallt(Pollocket al. 2002:1208; vgl. auch Gaffneyet at. 1999).

] 48

SozialdemokratischeRegierungspolitik:Landeranalysen

Das NICE (National Institute for Clinical Excellence) stellt Informationen und Anweisungen im Sinne der best practice f'tir Patienten und Mitarbeiter des NHS zur Verftigung. Die CHI (Commission for Health Improvement; ab 2004 CHAI, Commission for Healthcare Audit and Inspection) ist eine Untersuchungsbeh~Srde, die regelm~Bige Inspektionen der NHS-Einrichtungen durchftihrt und ein Ranking hinsichtlich der yon NICE und NSF (National Service Framework) gesetzten Qualit~itsstandards vornimmt.34 Diese strukturellen Anderungen blieben zun~ichst wirkungslos, die Wartelisten und -zeiten verl~ingerten sich anffinglich sogar. Die Gesamtwartezeiten haben sich auch bis M~irz 2002 nicht signifikant verringert, allerdings konnte eine deutliche Reduzierung der Zahl der Patienten, die l~inger als 12 Monate auf eine Behandlung warten mussten, erreicht werden. 35

Fazit In der Sozialpolitik New Labours ist kein Wille zu breit angelegter Umverteilung zu erkennen. Stattdessen kann man eine Konzentration der MaBnahmen auf die Schw~ichsten der Gesellschaft feststellen - allerdings unter der starken Nebenbedingung der Budgetrestriktionen. Der Anteil der Ausgaben f'tir soziale Sicherung am BIP blieb unter New Labour relativ stabil (Abbildung 5.8).

Abbildung 5.8." Sozialausgaben des Staates in Prozent des BIP yon 1995 bis 2003 29 27 o

25 23 21

-

19 17

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15

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9

Grogbritannien ~, EU-13 . . . . . . . . 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

* EU-15 ohne lrlandund Spanien,1997 und 1998 ohne lrland.Spanienund Portugal.

Quelle: Eurostat;eigeneBerechnungen.

Hinsichtlich der Instrumente ist mit dem Rtickgriff auf Bedt~rftigkeitspriifungen eine Fortsetzung der konservativen Sozialpolitik zu erkennen. Die H~She der Sozialtransfers tibertrifft j~doch diejenige, die eine konservative Regierung zu zahlen gewillt w~ire: Preisbereinigt 34 35

DieseGremien,die auch in anderenPolitikfelderneingesetztworden sind,habenNew Labourin der Presse den Ruf von controlfreaks beschert. Vgl. http://www.doh.gov.uk/waitingtimes/.Nach einer Umfrage des MeinungsforschungsinstitutesICM im Mai 2003 sind nut 15% der Bev01kerungder Meinung,dass das NHS sich seit AmtsantrittTonyBlairsverbessert h~tte, 38% sehen keineVerfinderungund 36% stelleneine Verschlechterungfest.

Grol3britannien

149

haben sich die Pro-Kopf-Ausgaben ffir soziale Sicherheit von 1997 bis 2000 um neun Prozent erh6ht (Commission of the European Communities 2003). Dennoch ist New Labour bei allen Verbesserungen f'tir die Schlechtestgestellten bemtiht, die Anreize zur Aufnahme yon bezahlter Arbeit zu erhalten oder auszubauen. Ein weiteres Ansteigen der Lohnersatzleistungen ist damit ebenso wenig zu erwarten wie eine nennenswerte Reduzierung der Einkommensunterschiede (vgl. Tabelle 5.5). Bis 1999 konnte lediglich der rasante Anstieg der Ungleichheit, der in den 90er Jahren zu verzeichnen war, gebremst werden. In der Rentenpolitik ist ein ~ihnliches Muster zu finden: Die Richtung der Politik der Vorg~ingerregierung wurde beibehalten. Die Anreize zum Abschluss einer betrieblichen oder privaten Alterssicherung wurden weiter verst~rkt. Allerdings ffihrte New Labour auch in der Rente verbesserte Mindeststandards ein und nahm zeitweise fiberproportionale Rentenanpassungen vor. Zu einer Rtickkehr zur dauerhaften Bindung an die Lohnentwicklung konnte sich die Regierung hingegen nicht durchringen. Die Rentenpolitik von New Labour setzt somit einerseits verst~irkt auf individuelle Altersvorsorge und versucht andererseits, das Niveau der staatlichen Mindestsicherung zu verbessern, New Labour hat am Grundprinzip eines steuerfinanzierten universalistischen Gesundheitsdienstes festgehalten. Die internen Reformen lieBen yon konservativer Seite eingef~hrte Wettbewerbsmomente zugunsten der Kooperation etwas in den Hintergrund treten. Ans~itze der Dezentralisierung des Systems gingen jedoch mit starker Kontrolle einher. Die Erh6hung der Gesundheitsausgaben zeugt vonder Wichtigkeit, die New Labour der Verbesserung des NHS beimisst. Tabelle 5.5: Einkommensungleichheit in GroBbritannien* Jahr

Gini-Koeffizient

Dezilverh~iltnis 90/10

1969 1974 1979 1986 1991 1994 1999

0,267 0,268 0,270 0,303 0,336 0,339 0,345

3,23 3,41 3,53 3,79 4,67 4,32 4,58

* Die Wertebeziehensich auf das verf%bareEinkommennachsoziatenTransfersund Steuern. Quelle: LuxembourgIncomeStudies. 5.1.5

Fazit: erfolgreich, abet noch sozialdemokratisch?

Die Bilanz von New Labour Wie f~llt die Bilanz von New Labour nach siebenj~ihriger Amtszeit aus? Hinsichtlich der makro6konomischen Messzahlen Staatsverschuldung und Haushaltsdefizit ist das Ergebnis beachtlich. Auch wenn GroBbritannien von der sich zur Jahrtausendwende abktihlenden Weltkonjunktur und weiteren Krisen durch Terror und Krieg nicht verschont blieb, hat das fiskalpolitische Regelwerk Browns diesen Herausforderungen bis heute weitgehend getrotzt. Es konnten sogar zus~itzliche Mittel fiir die 6ffentlichen Dienstleistungen bereitge-

150

SozialdemokratischeRegierungspolitik:Lfinderanalysen

stellt werden. Insbesondere im Bildungs- und Gesundheitssektor wurden die Ausgaben erh6ht. Auf Steuererh6hungen hat die Blair-Regierung nicht verzichten k0nnen. Allerdings wurden die Einkommensteuersgtze wie versprochen yon Erh6hungen ausgenommen, der untere Satz wurde sogar gesenkt. Weitere gezielte Steuererleichterungen haben insbesondere Familien mit Kindern besser gestellt. Auch die Bilanz auf dem Arbeitsmarkt ist nach siebenjghriger Amtszeit positiv. Die Arbeitslosigkeit ging bestfindig zurfick und betrug im Jahr 2004 4,7 %. Beeindruckend ist vor allem der Rt~ckgang der Langzeitarbeitslosigkeit: von 38,6 % im Jahr 1997 sank die Quote bis 2002 auf 23,1% und war damit nur unwesentlich h~Sher als in Schweden und Dfinemark. Bei der Jugendarbeitslosigkeit wurden ebenfalls Verbesserungen erzielt, allerdings bewegt sich die Quote auf europgischem Durchschnittsniveau. Das Problem der geringen Produktivitgt der britischen Wirtschafi konnte trotz der guten 6konomischen Bilanz nicht gel6st werden. Auch wenn New Labour verstfirkt in Aus- und Weiterbildung investiert, werden die positiven Effekte dieser MaBnahmen noch einige Zeit auf sich warren lasen. Auf die St~irkung von (neo-)korporatistischen Strukturen, die als Weg zu einer veresserten betrieblichen Aus- und Weiterbildung vorgeschlagen werden (Garrett 1998; Wickham-Jones 2000), hat New Labour hingegen bislang konsequent verzichtet. Die Bilanz in der Sozialpolitik ist durchwachsen. Obschon die Labour-Regierung MaBnahmen unternommen hat, um die Armut zurfickzudr~ingen, sind die Einkommensunterschiede nach wie vor enorm. GroBbritannien besitzt von den westeurop~ischen L~indem noch immer den mit Abstand h6chsten Gini-Koeffizienten. Finanziell besser gestellt hat die Blair-Regierung vor allem Rentner und Familien mit Kindern. Beide Gruppen sind jedoch nach wie vor am stgrksten yon relativer Armut betroffen. Die sich in der Labour-Amtszeit entwickelnde Familienpolitik ist vor allem darauf ausgerichtet, Mt~ttern den (Wieder-)Einstieg in den Beruf zu erm~glichen. Nachdem die Frauenerwerbsquote in den 90er Jahren lange bei ca. 62 % stagnierte, ist seit 1997 ein bestgndiger Anstieg auf 65 % zu verzeichnen. Die Reformen im Gesundheitssystem haben ebenfalls noch keine groBen Ver~inderungen bewirkt, Kursver~inderungen solch groBer Systeme wie des NHS k6nnen in der Regel erst nach lgngeren Zeitr~umen diagnostiziert und bewertet werden. 36 Um bei dem groBen Investitionsbedarf nicht den Weg yon Steuererh0hungen gehen zu mt~ssen, hat sich New Labour in erheblichem Umfang zur Einbindung von privatwirtschafilichem Kapital entschlossen. Mit den public-private partnerships gingen langfristige Vertr~ige und Bindungen einher, zudem regte sich in der Partei und bei den Gewerkschafien Widerstand gegen den zunehmenden privatwirtschaftlichen Einfluss im public service. Auch wenn New Labour nicht alle Probleme des britischen Wohlfahrtsstaates gelOst hat, so ist die Gesamtbilanz vor allem in der Haushalts- und Besch~ftigungspolitik insgesamt positiv. Die Regierung hat ffir die meisten Zielkonflikte eine Kompromissl(Ssung gefunden (vgl. Tabelle 5.6). Betrachtet man die Zielkonflikte zwischen den drei Politikfeldern, so wurden bei den sozialpolitischen Zielen die meisten Abstriche gemacht. Die Wahrung der haushaltspolitischen Ziele Browns und der Erhalt des flexiblen Arbeitsmarktes verhinderten ambitionierte sozialpolitische Projekte. Wie ffillt also die Bilanz der Regierung Blair aus einer sozialdemokratischen Perspektive aus?

36

Die ersten Reformendes NHS-Planstraten erst im Jahr 2000 in Kraft.

Gro6britannien

151

TabelIe 5. 6." Probleme und Zielkonflikte der Regierung Fiskatpolitik

Problem

Zielkonflikt

Politik

Zus~tzlicheAusgabenfar Gesundheitund Soziales notwendig

StarkereUmverteilungvs. fiskalpolitischerKonservatismus und Haushaltskonsolidierung

(Versteckte)SteuererhOhungen,selektiveSteuersenkungen for Geringverdienerund Familien

Besch~.ftigungspolitik Arbeitslosigkeit,insbeson- Beibehaltungdes deregudere Jugend- und Langzeit- IiertenArbeitsmarktesvs. gewerkschaftsfreundliche arbeitslosigkeit Politik Sozialpolitik

Welfareto work, weitgehende Beibehaltungdes dereguliertenArbeitsmarktes

Ausbau der Sozialleistungen Ausbau bedtirftigkeitsgepraSozialeUngleichheitund relativeArrnut(insbeson- vs. Budgetrestriktionenund fter Sozialleistungen,zusatzliche Mittel far den NHS dere Familienmit Kindern Erhalt der Arbeitsanreize und Alleinerziehende), schlechterZustand des NHS

Eine neue Sozialdemokratie? Bei allen Erfolgen von New Labour gab es wiederholt Vorwtirfe, dass diese auf dem Arbeitsmarkt zu Lasten der sozialen Gerechtigkeit gingen. Wie l~isst sich die Politik yon New Labour charakterisieren? Fand unter Tony Blair eine Neoliberalisierung der Sozialdemokratie statt (Hay 1999)? Haben w i r e s gar mit einer britischen Variante der europaischen Christdemokratie zu tun (Huntington/Bale 2002; Seeleib-Kaiser 2002)? Oder straubt sich New Labour deshalb gegen die Einordnung in vorhandene parteipolitische Schubladen, weil tatsfichlich eine neue Politik umgesetzt wurde? In der Tat hat New Labour mit einigen Prinzipien gebrochen, die lange als klassische Merkmale der Soziaidemokratie galten. So wurde unter dem Parteivorsitzenden Kinnock am Ende der 80er und zu Beginn der 90er Jahre noch eine Orientierung der Labour Party am kontinentaleurop~iischen Sozialmodell und auch an der deutschen Sozialdemokratie dianosiziert (Wickham-Jones 1996, 2000). Der ,rheinische Kapitalismus' hatte seit Mitte der 80er Jahre innerhalb der Partei zunehmende Popularit~it genossen. Dies lief parallel zur Affinit~it von Kinnock und Cook und weiteren Politikern der Labour-Ffihrung zur europ~iischen Sozialdemokratie. Mit der Wahl Blairs als Parteivorsitzendem endete diese Phase der programmatischen Ann~iherung an die europ~iische Sozialdemokratie abrupt. Die Aversion New Labours gegen jedwede Form des Korporatismus zeigt die Neuorientierung deutlich. An die Stelle der europ~iischen Sozialdemokratie trat die ,Clintonisation' der Partei (King/Wickham-Jones 1999). Neben der ver~inderten Wahlkampf- und Offentlichkeitsarbeit wurde der Einfluss aus den USA auch in den Politikinhalten sichtbar. Beleg daftir waren die Welfare-to-work-Programme (ebd.), die zum Markenzeichen New Labours in der ersten Amtszeit avancierten. Diese Programme der aktiven Arbeitsmarktpolitik sind die Umsetzung der ,Rechte-und-Pflichten-Maxime'. Zwar hatten die Konservativen unter John Major begonnen, workfare Elemente einzuftihren. Auf eine Ningere Tradition der aktiven Arbeitsmarktpolitik wie in den skandinavischen L~ndern kann Gro6britannien jedoch nicht zuriJckblicken. Die stfirkere Orientierung am amerikanischen Vorbild wird deutlich, wenn man die Trainings- und Jobangebote in Gro6britannien mit den entsprechenden Programmen in Danemark, Schweden und den Niederlanden vergleicht (vgl. Tabelle 5.7 und die

152

SozialdemokratischeRegierungspolitik:L~nderanalysen

Kapitel zur Arbeitsmarktpolitik der genannten Lgnder in diesem Buch). Die skandinavischen bzw. niederlfindischen Pendants haben entweder in betr~ichtlichem Umfang Stellen im 6ffentlichen Sektor geschaffen oder stellen Bildungsangebote aus dem 6ffentlichen Sektor bereit. Lediglich der New Deal for the Young Unemployed beinhaltet staatliche Ausbildungsangebote, in allen anderen Fgllen sind lediglich Zuschtisse f'~r Weiterbildungsmal3nahmen vorgesehen, Hauptbestandteil sind Lohnzuscht~sse und ghnliche Anreize far die Arbeitgeber. Selbst in extrem strukturschwachen Regionen hat New Labour bisher auf das Mittel der 6ffentlichen Beschfiftigung verzichtet (Clift 2004; Huber/Stephens 2001). D a s AusmaB der unmittelbaren Eingriffe in den Arbeitsmarkt yon Seiten des Staates blieb im Vergleich zu den anderen europgischen Lgndern gering. Die Personengruppen, die zur Teilnahme an den New Deals verpflichtet sind, wurden hingegen best~indig ausgeweitet.

Tabelle 5. 7: Ausgaben far Arbeitsmarktpolitik 2002 Dfinemark Deutschland Frankreich Grol3britannien Niederlande Schweden Ausgaben far aktive Arbeitsmarktpolitik in % des BIP 2002 (Veranderung zum Regierungsbeginn)

(-0,16)

Ausgaben f~arAus- und Weiterbildung in % der Gesamtausgaben far Arbeitsmarktpolitik 2002

14,97

1,58"

1,18 (-0,09)

13,04

1,25

0,37

1,85

1,40

(-0,10)

(-0,01)

(+0,35)

(-1,59)

8,72

5,20

3,67

26,93

* Wert far 2000. Quelle: OECD2004c; Eurostat. In der zweiten Legislaturperiode hat New Labourjedoch erkannt, dass es Grenzen gibt, auf diesem Weg die Besch~ftigung zu erh6hen. Denn bei einer Arbeitslosigkeit yon unter fanf Prozent und einer Besch~ftigungsquote der weiblichen Bev61kerung von ca, 65 % liegen die Beschgftigungspotenziale auch im britischen Arbeitsmarkt vor allem bei den Frauen. New Labour unternahm eine Reihe von MaBnahmen, um allein erziehenden Mfittern den (Wieder-)Einstieg in die Besch~iftigung zu erleichtern und verpflichtete sie zur Teilnahme an Beratungsgespr~ichen zu ihrer beruflichen Zukunft. Die verst~irkten Anstrengungen im Bereich der Kinderbetreuung sind ein wichtiger Schritt, um das Male-breadwinner-Modell aufzuweichen. Die Beratergruppen um Blair orientieren sich hierbei wieder verstfirkt an den sozialdemokratischen Schwesterparteien in E u r o p a - jedoch nicht mehr an den deutschen oder franzOsischen Sozialdemokraten. Es sind vielmehr Aspekte der skandinavischen Wohlfahrtsstaaten, deren l~lbertragbarkeit geprtift wird. Das skandinavische Vorbild soil vor allem bezfiglich der Vereinbarkeit von Familie und Beruf Modelle bereitstelten. Allerdings ist fragwtirdig, ob auch hier das Ziel ohne ein st~rkeres Engagement des Staates erreicht werden kann. Denn die bisherigen Erfahrungen zeigen, dass die Privatwirtschaft nicht in ausreichendem MaB Kinderbetreuungsangebote anbietet. Ein gerechtigkeitstheoretischer - zumal sozialdemokratischer - Magstab ~ r die Bewertung von workfare ist das Verh~iltnis von Rechten und Pflichten. Im Vergleich zu den skandinavischen Lgndern wird deutlich, dass die Messlatte ftir ein faires Angebot in Grogbritannien niedriger liegt. New Labour hat zwar mit dem Mindestlohn und der EU-Sozial-

Grol3britannien

153

charta versucht, Mindeststandards zu sichern. Allerdings erscheinen sie aus einer kontinentaleurop~iischen Perspektive als unzureichend. Offensichtlich ist ffir New Labour ein deregulierter Arbeitsmarkt der elementare Bestandteil einer erfolgreichen Beschfiftigungspolitik. Daf'tir spricht ebenfalls die Tatsache, dass redistributive Mal3nahmen im Wesentlichen von der Agenda verschwunden sind. New Labour will Mindeststandards sichern, weder hohe Einkommen noch groge Einkommensunterschiede werden per seals ungerecht angesehen. Um M indeststandards zu sichern, griff New Labour haupts~ichlich auf bedfirftigkeitsgeprfifte Sozialleistungen zurfick, was far die britische Sozialdemokratie ebenfalls einen Paradigmenwechsel darstellte. Auch wenn die Blair-Regierung das Niveau der Mindestsicherung in vielen Bereichen verbessert hat, bleibt es doch deutlich unterhalb dem der skandinavischen L~inder. Der Wille, ghnliche Standards zu erreichen, ist nicht zu erkennen. Das Festhalten am universalistischen Gesundheitssystem ist die sprichw6rtliche Ausnahme yon der Regel. In Grogbritannien ist sowohl im Hinblick auf die Tradition der britischen Labour Party wie auch im Vergleich zu den europ~iischen Schwesterparteien eine neue Sozialdemokratie zu erkennen. Es lassen sich zwar mehr und mehr Anleihen beim skandinavischen Modell identifizieren: Die Erwerbstfitigkeit steht im Zentrum, eine neue Priorit~,t ist die Erwerbstgtigkeit von Frauen. Dadurch hat die Familienpolitik an Gewicht gewonnen, die sozialen Sicherungssysteme sind zunehmend universalistisch und kaum noch beitragsorientiert. Nimmt man die politischen Mai3nahmen der Thatcher-Ara als Mal3stab, bewegte sich der britische Wohlfahrtsstaat somit tatsgchlich in Richtung der skandinavischen Wohlfahrtsstaaten (Annesley/Gamble 2004). Die verbleibenden Unterschiede treten jedoch ebenso deutlich bervor: Das Niveau der Mindestsicherung ist wesentlich niedriger, Redistribution hat keine Prioritfit und in den meisten Bereichen wird auf privatwirtschaftliche L6sungen vertraut. Kurzum: die Rolle des Staates wird minimalistisch-liberal verstanden. Diese Neuinterpretation der Sozialdemokratie mag f'tir die liberale Tradition Grol3britanniens ein in sich stimmiges Projekt sein. Als Blaupause ftir ein neues Paradigma der europ~iischen Sozialdemokratie kann New Labour nicht dienen.

154

SozialdemokratischeRegierungspolitik:L~.nderanalysen

5.2 Deutschland

Christoph Egle 5.2.1 Einleitung Im September 1998 konnte die Sozialdemokratische Partei Deutschlands (SPD) zum zweiten Mal in der bundesdeutschen Geschichte die meisten Stimmen bei einer Bundestagswahl auf sich vereinigen - zum ersten Mal war ihr dies 1972 mit Willy Brandt als Bundeskanzler gelungen. Regierte die SPD von 1969 bis 1982 in einer Koalition mit der liberalen FDP, bildete sie nun mit Bfindnis 90/Die Grfinen unter Kanzler Gerhard Schr6der die erste Bundesregierung links der Mitte in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland. Auch wurden 1998 zum ersten Mal die bisherigen Regierungsparteien komplett durch Oppositionsparteien ersetzt. Nach 16 Jahren konservativ-liberaler Regierung unter Helmut Kohl hatten die Anh~inger des ,rot-grtinen Projekts' hohe Erwartungen an einen Politikwechsel und hofften auf die Aufl6sung des hgufig genannten ,Reformstaus' in der Bundesrepublik (Egle/ Ostheim/Zohlnh6fer 2003a). Wghrend in der Umwelt- und Gesellschaftspolitik tatsgchlich einige Reformen in der erwarteten Richtung umgesetzt wurden (Zohlnh6fer 2003b: 400), war die Fiskal-, Beschgffigungs- und Sozialpolitik der Regierung jedoch durch ein hohes Mag an Richtungslosigkeit und Inkonsistenz gepr~igt (Egle/Henkes 2004; Zohlnh/Sfer 2004). Folgte die Regierung zuntichst einem traditionell sozialdemokratischen Kurs, traf sie im Laufe der Zeit immer mehr Entscheidungen, die dem Einfluss integrierter M~irkte zugeschrieben werden k6nnen. Insbesondere seit den im M~rz 2003 angekfindigten Reformen der ,Agenda 2010' wurde der Regierung von zahlreichen Kritikern ein Bruch mit fundamentalen sozialdemokratischen Werten vorgeworfen. Infolge dessen wechselten viele bisherige W~ihler der Sozialdemokratie bei der Bundestagswahl 2005 zur Linkspartei/PDS, wodurch die rot-grfine Koalition nach sieben Jahren ihre Mehrheit verlor (vgl. Tabelle 5.8). 37

Tabelle 5.8: Wghlerstimmen und Parlamentssitze in Deutschland W~ihlerstimmen in Prozent (Parlamentssitze in Klammem)

PDS/Linke*

Grfine

SPD

CDU/CSU

FDP

1994

4,4 (30)

7,3 (49)

36,4 (252)

41,5 (294)

6,9(47)

1998

5,1 (36)

6,7 (47)

40,9 (298)

35,1 (245)

6,2(43)

2002

4,0 (2)

8,6 (55)

38,5 (251)

38,5 (248)

7,4(47)

2005*

8,7 (54)

8,1 (51)

34,2 (222)

35,2 (226)

9,8(61)

* Die PDS ~nderte ihren Namen zur Bundestagswahl 2005 in ,,Linkspartei"; ffir 2005 vorlaufiges amttiches Endergebnis. W~.hlerstimmenanteit in Prozentder galtigen Zweitstimmen, Sitze inklusive I)berhangmandate. Quelle: http://www.bundeswahlleiter.de. 37

Die Regierungsbildungnach den Wahlen 2005 war zum Zeitpunkt der Fertigsteltung des Manuskripts noch unbekannt.

Deutschland

155

Warum fiel es der SPD so schwer, eine koh~rente Politik zu betreiben? Ist es ihr gelungen, die wirtschafts- und sozialpolitischen Probleme Deutschlands in Angriff zu nehmen und dabei ein sozialdemokratisches Profil deutlich zu machen? Der Beantwortung dieser Fragen ist eine Einsch~itzung des politischen Handlungskontextes und der programmatischen Position der SPD vorangestellt. Der allgemeine Handlungskontext Einem auf einen Machtwechsel folgenden Politikwechsel stehen in Deutschland zahlreiche Htirden im Wege. In kaum einem anderen OECD-Land sind die institutionellen Beschr~inkungen der Exekutive so stark ausgeprggt wie in Deutschland (Katzenstein 1987; M. Schmidt 2002a, 2003b). Der Handlungsspielraum der SPD war aufgrund institutioneller Vetospieler, des Parteienwettbewerbs und der Struktur des Sozialstaates von vornherein deutlich enger als der vieler ihrer europ~ischen Schwesterparteien. So wird durch den f6deralen Staatsaufbau die Exekutivmacht der Bundesregierung von 16 Lgnderparlamenten und -regierungen mit je eigener Gesetzgebungs-, Haushalts- und Verwaltungskompetenz begrenzt. Neben zahlreichen Gemeinschaftsaufgaben liegt z.B. die Bildungs- und Wissenschaftspolitik in der Zust~indigkeit der Bundesl~inder. Auch stellen diese fast den gesamten Verwaltungsapparat und sind damit ftir die Umsetzung des Bundesrechts verantwortlich. Eine fiskalpolitische Globalsteuerung wird erheblich erschwert, da die L~inder zusammengenommen tiber ein ~ihnlich hohes Ausgabenbudget wie der Bund verffigen und auch selbst Steuern erheben. Zudem hat sich im so genannten ,Verbundfdderalismus' ein komplexes System der horizontalen und vertikalen Finanzverflechmng zwischen Bund und L~.ndern herausgebildet. Gut 60% aller Bundesgesetze betreffen die L~inder und bedfirfen daher der Zustimmung des Bundesrates. Dieser spielt vor allem dann eine wichtige Rolle, wenn die dortigen Mehrheitsverh~iltnisse nicht denen des Bundestages gleichen. Dann k6nnen die Oppositionsparteien die L~inderkammer als Vetospieler gegen die Bundesregierung in Stellung bringen, deren Gesetzesvorlagen blockieren oder die Regierung zumindest zu Zugest~indnissen zwingen. Die rot-grfine Regierung verftigte nur vom Zeitpunkt des Regierungswechsels im September 1998 bis zur Landtagswahl in Hessen im Februar 1999 fiber eine eigene Mehrheit im Bundesrat. Durch die zahlreichen Niederlagen der Koalitionsparteien bei nahezu allen Landtagswahlen seit 1999 verloren diese immer mehr L~inderregierungen und damit Stimmen im Bundesrat. Im April 2002 hatten die ,oppositionellen' Lgnder mit einer Alleinregierung der Union oder einer CDU/FDP-Koalition eine eigene Mehrheit yon 35 Stimmen erreicht. Spgtestens seit diesem Zeitpunkt konnten nennenswerte Reformen nur noch im Rahmen einer informellen grof3en Koalition aus SPD und Union durchgesetzt werden. Im Mai 2005 wurde in Nordrhein-Westfalen die letzte amtierende rot-grfine Landesregierung abgew~ihlt, was Bundeskanzler Schr~Sder dazu veranlasste, vorgezogene Neuwahlen bereits far den Herbst 2005 herbeizuftihren. Eine weitere institutionelle Schranke far die Exekutive stellt die im internationalen Vergleich starke Verfassungsgerichtsbarkeit dar (Lijphart 1999: 226). Durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wurden in der Vergangenheit zahlreiche Regierungsentscheidungen far nichtig erkl~.rt bzw. der Handlungsspielraum einer Regierung durch konkrete Vorgaben eingeengt. Beispielhaft hierfur ist der vom Gericht 1995 eingeffihrte ,Halbteilungsgrundsatz', nach dem die steuerliche Gesamtbelastung der Ertr~ige nicht die

156

SozialdemokratischeRegierungspolitik:Lfinderanalysen

50 %-Marke fiberschreiten darf (Butzer 1999). Daraufhin wurde die Verm~Sgensteuer abgeschafft. Eine starke progressive Besteuerung nach skandinavischem Vorbild ist damit erheblich erschwert. Das Verfassungsgericht ist parteipolitisch neutral und wird nur auf Anrufung aktiv. Aber schon die Drohung einer Oppositionspartei, gegen ein Regierungsvorhaben Verfassungsbeschwerde einzulegen, kann im Willensbildungsprozess eine wichtige Rolle spielen und das Handeln der Regierung beschr~inken, Tabelle 5.9:

Ver~inderung der Mehrheitsverh~iltnisse im Bundesrat yon 1998 bis 2005

Regierungsantritt SPD/Grane Seit 2/1999 (Hessen) Seit 9/1999 (Brandenburg/Saartand) Seit 9/! 999 (Tbtiringen) Seit 9/2001 (Hamburg) Seit 4/2002 (Sachsen-Anbalt) Seit 2/2003 (Niedersachsen) Seit 6/2004 (ThiJringen) Seit 9/2004 (Sachsen) Seit 2/2005 (Schleswig-Holstein) Seit 5/2005 (Nordrhein-Westfalen)

Stimmen der Regierungskoalition

Unsichere Stimmen*

Stimmen der Opposition

35 30 23 23 20 16 10 10 10 6 0

18 18 22 18 18 18 18 14 18 22 22

16 21 24 28 31 35 41 45 41 41 47

* SPD/FDP-Koalition,SPD/PDS-KoalitionodergroBeKoalition. In Klammern:Bundeslandbzw.Bundesltinder, in denengew~.hltwurde. Quelle: Merkel(2003b: 170);eigene Ergi~nzungen. Die starke institutionelle Stellung des Bundesrates spielt far den Parteienwettbewerb eine zentrale Rolle (Lehmbruch 2000). Denn fiber den Bundesrat kann die Opposition die Regierung zu Kompromissen zwingen oder gar deren Probleml6sungsf'~ihigkeit vermindern. Sind die W~ihler aus diesem Grunde mit der Regierung unzufrieden, werden sie bei den regelm~iBig statffindenden Landtagswahlen Wahlabstinenz fiben oder gleich die Oppositionsparteien wghlen. Diese Strategie verfolgte beispielsweise die SPD 1997 mit ihrem Widerstand gegen eine vonder Kohl-Regierung geplante groBe Steuerreform far 1998/99. Nach dem Verlust ihrer Bundesratsmehrheit Anfang 1999 musste auch die rot-grfine Regierung mit einem entsprechenden Vorgehen der Union rechnen. Der Wettbewerb mit der Union engt den Handlungsraum der SPD noch in einem weiteren Punkt ein. Konkurriert die Sozialdemokratie in vielen europ/iischen L/indern mit einer s~ikular-konservativen Partei als bfirgerlicher Hauptpal~ei (Castles 1982a), steht der SPD eine sozialstaatsorientierte und nur m~iBig wirtschaftsliberale Christdemokratie gegenfiber. Damit wird die MSgtichkeit der SPD eingeschr~inkt, sich politisch in Richtung Mitte bzw. nach rechts zu bewegen. Unpopul~ire MaBnahmen in der Sozialpolitik, vor allem in der Alterssicherung, kann die SPD im Gegensatz z.B. zur britischen Labour Party nur schwer mit dem Argument verteidigen, die Konkurrenzpartei wfirde noch radikalere Einschnit~e vornehmen. Auch aus diesem Grund sind umfassende Reformen des Sozialstaats praktisch nur mit einer formellen oder informellen groBen Koalition aus SPD und Unionsparteien m/Sglich (M. Schmidt 2002a).

Deutschland

157

Die Bildung einer gro6en Koalition ist jedoch ein seltener Sonderfall (wie in den Jahren 1966-1969). Daher befand sich die SPD koalitionstheoretisch in einer ungfinstigen Situation, nachdem die FDP 1982 die Koalition mit der SPD aufgektindigt und sich der CDU/ CSU zugewandt hatte. Lange Zeit hatte die SPD keine Perspektive mehr auf eine Rfickkehr an die Macht (Meyer 1997, 1999b), denn eine eigene Mehrheit kann die SPD auf Bundesebene nicht erreichen. In der Regel nimmt die SPD den zweiten Platz im Parteiensystem ein (Stt~ss/Niedermayer 2000: 3), der (geringe) Vorsprung der SPD vor der CDU/CSU bei den Bundestagswahlen 1972 und 1998 und die Parit~it mit der Union bei der Wahl 2002 sind Ausnahmen. Die Grfinen, die 1983 erstmals in den Deutschen Bundestag einzogen, stellten anfangs noch keine Koalitionsoption ftir die Sozialdemokratie dar. Zum einen dominierte bei den Grfinen bis Anfang der 90er Jahre noch die fundamentaloppositionelle Str6mung, mit der eine Regierungsbeteiligung nicht m~glich war (Egle 2003: 95). Zum anderen hatte die SPD erst Ende der 80er Jahre mit dem ,Berliner Programm' eine inhaltliche Grundlage ftir eine rot-grtine Koalition geschaffen (s. u.). Und schlie61ich war erst 1998 eine Koalition aus SPD und Grfinen auch rechnerisch m6glich. Zwischen 1998 und 2002 befand sich die SPD in einer gfinstigen Position, denn nachdem die FDP nach ihrem Machtverlust eine Strategie der )~quidistanz zur SPD und Union verktindet hatte, kamen nicht nur die Grtinen, sondern auch die Liberalen wieder als Koalitionspartner ftir die SPD in Frage. Tatsachlich h~itte in der Legislaturperiode von 1998 bis 2002 auch eine SPD/FDP-Koalition fiber eine parlamentarische Mehrheit verffigt, und die Sozialdemokraten vers~iumten es nicht, die Grfinen immer wieder auf diese Option hinzuweisen. Da die Grtinen zum Zeitpunkt des Regierungswechsels in der Wirtschafts- und Sozialpolitik zudem wenig profiliert und innerparteilich heterogen waren, konnte die SPD ihren Koalitionspartner insbesondere in diesen Politikbereichen klar dominieren (Egle/Ostheim/Zohlnh6fer 2003b: 12). Die SPD hatte gro6en Anteil am Ausbau des deutschen Sozialstaates (vor allem in den 70er Jahren), trotzdem steht dessen ,konservative' Struktur sozialdemokratischen Politikzielen wie Umverteilung und Gleichheit h~iufig entgegen. Das System der sozialen Sicherung fu6t auf dem von Bismarck eingeftihrten Prinzip der beitragsfinanzierten Sozialversicherung nach dem Umlageverfahren, d.h. soziale Leistungen werden aus laufenden Beitragszahlungen geleistet. Mit diesen Beitr~igen werden wiederum Rechtsansprtiche auf sp~itere Leistungen erworben. Daher ist das System besonders pfadabh~ingig und nur sehr langfristig reformierbar. Die Sozialversicherungsbeitr~ige werden parit~itisch von Arbeitgeber und Arbeitnehmer finanziert. Nicht-Erwerbst~itige (z.B. Hausfrauen), Selbststandige und Beamte sind nicht in das System integriert. Die Leistungsh6he in der Renten- und Arbeitslosenversicherung orientiert sich an der HOhe und Dauer der gezahlten Beitr~ige ()kquivalenzprinzip), so dass Einkommens- und Statusunterschiede perpetuiert werden. Dies gilt nicht ftir die Krankenversicherung; Bezieher hoher Einkommen k/3nnen die Gesetzliche Krankenversicherung (GKV) jedoch verlassen und sich privat versichern. Obwohl der deutsche Sozialstaat damit statuserhaltend und umverteilungsavers wirkt, wird er vor allem von den Gewerkschaften verteidigt. Da diese gemeinsam mit den Arbeitgebern an der Verwaltung der Sozialversicherungssysteme beteiligt sind, haben sie ein ,natfirliches' Interesse der Bewahrung der bestehenden Strukturen. Die Beziehung der Gewerkschaften zur SPD ist neben einer traditionellen politischen Nahe dutch enge personelle Verbindungen gepdigt, auch wenn es keine fest institutionalisierten organisatorischen Verkntipfungen zwischen beiden Organisationen gibt. Fast alle Spitzenfunktion~ire der Gewerkschaften sind Mitglied in der SPD und h~iufig auch in deren

158

Sozialdemokratische Regierungspolitik: Lfinderanalysen

Parteigremien vertreten. Ungef~ihr ein Drittel der SPD-Mitglieder ist wiederum Gewerkschaftsmitglied, bei den Bundestagsabgeordneten der SPD sind es tiber drei Viertel. Vor der Wiedervereinigung waren es sogar fast 100 %. Damit nimrnt die SPD im Vergleich zu den anderen Bundestagsparteien eine Sonderstellung ein (Abbildung 5.9), die den Boden far eine privilegierte Beziehung der Gewerkschaflen zur SPD bereitet. AuBerdem z/ihlen gewerkschaftlich gebundene Arbeitnehmer zur Kernw/ihlerschaft der SPD.

Abbildung 5.9." Gewerkschaftsmitglieder im Deutschen Bundestag (in Prozent) ,o =

100

80 70 m

6o

.~

5o

~

30

~

20 1o

~

o 1949

1953 $

1957

SPD

Quelle: Schroeder 2004:

1961 9

1965

1969

CDU/CSU

1972

1976 a.

1980 FDP

1983

1987

+Grfine

1990

1994

1998 2002 X

PDS

81.

Die einzelnen Industriegewerkschaften sind unter dem Dach des Spitzenverbandes DGB nach dem Einheitsprinzip organisiert. Seit der Fusion der bis dahin eigenst~indigen Deutschen Angestellten Gewerkschaft (DAG) mit der OTV und weiteren Dienstleistungsgewerkschaften zu ver.di im Jahr 2001 ist auch der Dienstleistungssektor wieder komplett unter dem Dach des DGB vereint. Trotz dieser begtinstigenden Faktoren sind die strukturellen Bedingungen einer konzertierten Wirtschafts- und Lohnpolitik nach klassisch sozialdemokratischem Muster in der Bundesrepublik ungtinstig, da die Organisationskraft und Verpflichtungsf~ihigkeit der Sozialpartner seit den 80er Jahren immer brtichiger geworden sind (Hassel 1999; Streeck/Hassel 2003). AuBerdem verhindert die grundgesetzlich geschtitzte Tarifautonomie ein Eingreifen des Staates in die Lohnpolitik, d.h. eine Regierung kann an die Tarifparteien lediglich appellieren, die Lohnabschltisse an die konjunkturelle Situation und die Regierungspolitik anzupassen. Den ftir erfolgreiche Sozialpakte notwendigen ,Schatten der Hierarchie' kann die Regierung jedoch nicht herstellen (Hassel 2000, 2001). Der DGB ist selbst nicht an Lohnverhandlungen beteiligt und zu schwach, die sektoralen Industriegewerkschaften in eine umfassende Lohnstrategie einzubinden. Auch die einzelnen Industriegewerkschaften sind nur bedingt strategief~ihig, da sie ihre regionalen Untergliederungen nur teilweise auf eine konzertierte Lohnpolitik verpflichten k0nnen (Hassel 2002). Der vergleichsweise geringe Organisationsgrad der deutschen Gewerkschaften yon rund 30% erschwert eine Orientierung der Gewerkschaften an gesamtwirtschaftlichen Oberlegungen. Statt Gemeinwohlinteressen werden vor allem die partikularen Interessen ihrer

Deutschland

159

Mitglieder (,Insider-Orientierung') vertreten (Merkel 2003c: 635 f.), also die von Arbeitsplatzbesitzern und Rentnern. Die programmatische Entwicklung der SPD in den 90er Jahren Erst 1989 hatte die SPD ihr bis dahin gtiltiges ,Godesberger' Grundsatzprogramm von 1959 ersetzt. Im neuen ,Berliner Programm' wurden die gesellschaftspolitischen Anliegen der ,Neuen Sozialen Bewegungen' und des postmateriellen Wertewandels in die Programmatik aufgenommen. Diese Themen waren bis dahin exklusiv von den Grtinen besetzt und sollten nun far die Sozialdemokratie zurtickerobert werden. Obwohl das Berliner Programm intensiv fiber mehrere Jahre hinweg erarbeitet worden war, war es veraltet, kaum dass es beschlossen war (Meyer 1999). Wenige Tage vor der Verabschiedung des neuen Grundsatzprogramms war in Berlin die Mauer gefallen. Die tikonomischen Herausforderungen der Globalisierung und der wachsenden europ~iischen Integration wurden in diesem Programm nicht behandelt, ganz abgesehen davon, dass es keine Positionsbeschreibung zum Zustand der Linken nach dem Ende des real existierenden Sozialismus leisten konnte. In den 90er Jahren passte sich die SPD zwar programmatisch schrittweise der neuen aul3en- und sicherheitspolitischen Situation der Bundesrepublik an, eine zielfahrende Weiterentwicklung der wirtschafts- und sozialpolitischen Positionen unterblieb jedoch (Egle/Henkes 2003). Das hatte zumindest zwei Grtinde. Zum einen fahrt das f'Oderative System der Bundesrepublik dazu, dass die beiden gro6en Parteien nie ausschlie61ich auf die Oppositionsrolle im Bund beschr~inkt sind, sondern in den Bundeslfindern Regierungspartei sein ktinnen. Da bei den Landtagswahlen meist diejenigen Parteien Stimmen hinzugewinnen, die auf Bundesebene gerade in der Opposition sind, versptirt die Opposition aufgrund dieser Mid-termWahlerfolge in der Regel wenig Veranlassung far eine systematische Oberprtifung und Weiterentwicklung ihrer Programmatik. Die Notwendigkeit eines konkreten und koh~irenten wirtschafts- und sozialpolitischen Konzepts entsteht erst nach der Obernahme der Regierungsmacht auf Bundesebene - diese Erfahrung machte sowohl die Union nach 1982 als auch die SPD nach 1998 (Zohlnh6fer 2001b: 189 f.). Ein weiterer Grund lag in der ungekl~irten Ftihrungsfrage der SPD. Die 90er Jahre waren bestimmt yon Rivalitaten zwischen fahrenden SPD-Politikern, die unterschiedlichen wirtschaftspolitischen Konzepten folgten und daher nicht in der Lage waren, die Partei zu einigen. Nachdem Kanzlerkandidat Oskar Lafontaine nach der Wahlniederlage der SPD 1990 nicht bereit war, den Parteivorsitz zu tibernehmen, wurden mit Bj6rn Engholm und Rudolf Scharping erst zwei weitere Personen an der Spitze der Partei verschlissen, ehe Lafontaine auf dem Mannheimer Parteitag yon 1995 dann doch zum Vorsitzenden gew~ihlt wurde. Dieser bemtihte sich in der Folgezeit darum, die SPD mit einem Linkskurs zu profilieren. Seiner Meinung nach lag die wirtschaftspolitische Diskussion der vergangenen Jahre ,,voll neben der Sache" (Lafontaine 1999: 48), da diese sowohl in Deutschland als auch international in erster Linie die Sicherung des ,Wirtschaftsstandortes' zum Thema hatte und eine Senkung yon Steuern und Abgaben empfahl. Lafontaine hingegen strebte eine nachfrageorientierte Politik an und wollte die Geldpolitik in die Pflicht nehmen, sich in Zukunft nicht nur an der Geldwertstabilitgt zu orientieren, sondern auch besch~iftigungspolitische Ziele zu verfolgen (Lafontaine 1998; Lafontaine/Mtiller 1998). Dieser Kurs wurde jedoch von Scharping nicht geteilt, der bis zur Wahl im Jahr 1998 noch die SPD-Fraktion im Bun-

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SozialdemokratischeRegierungspolitik:L~inderanalysen

destag flJhrte und damit der eigentliche parlamentarische Oppositionsftihrer war. Auch der niedersfichsische Ministerpr~isident Gerhard Schr(Sder war ein Rivale Lafontaines und Scharpings. Obwohl Schr/Sder 1993 nach dem Rticktritt Engholms bei einem Mitgliederentscheid um den Parteivorsitz gegen Scharping unterlegen war, blieb er ft~r Teile der Partei ein Hoffnungstrfiger, da er sich im Gegensatz zu Lafontaine und Scharping positiv in der Mediendemokratie inszenieren konnte. Die ,Troika' Lafontaine-Scharping-Schr6der war aber nicht nur yon gegenseitigen Rivalit~iten um die Ftihrung der SPD gepr~gt, sondern auch yon divergierenden politisch-programmatischen Positionen. Lafontaine kann verktirzt als ,Linkskeynesianer' bezeichnet werden, Scharping wurde dem rechten Fliigel der SPD zugerechnet, und Schr6der fiel vor allem durch programmatische Flexibilit~t auf. Galt er in den 80er Jahren noch als ,Linker', profilierte er sich als nieders~ichsischer Ministerpr~sident zunehmend als ,Modemisierer', der wirtschaftsfreundliche Reformen forderte 38 und die Meinung vertrat, es gebe keine sozialdemokratische oder konservative Wirtschaftspolitik, sondern nur eine moderne oder eine unmoderne. Die programmatische Widersprt~chlichkeit zwischen dem ,linken' Lafontaine und dem wirtschaftsfreundlichen Kanzlerkandidaten Schr6der konnte im Wahlkampf von 1998 jedoch iiberdeckt werden. Den beiden gelang es, als Doppelspitze die zentralen Begriffe der Wahlkampagne, ,Innovation und Gerechtigkeit', zu reprfisentieren. W~ihrend mit Lafontaine und dem Thema ,soziale Gerechtigkeit' die traditionellen W~ihlerschichten der SPD mobilisiert wurden, sprach Schr6der mit dem Profil des ,Modernisierers' Wechselw~ihler und entt~iuschte Anhgnger der CDU an (Forschungsgruppe Wahlen 1998; Roth 2001). Als in der Wahlkampfarena ebenso erfolgreiches wie medienwirksames Moment erwies sich die Inszenierung der SPD als Partei der ,neuen Mitre'; ein inhaltliches Konzept stand allerdings nicht hinter diesem Begriff (Jun 2001; Ristau 2000). Ingesamt war die SPD von hoher innerparteilicher Heterogenit~it gekennzeichnet und weder programmatisch noch konzeptionell auf die Regierungsbeteiligung vorbereitet (St6ss/Niedermayer 2000: 5). Das Politikerbe und der politische Kontext des Regierungswechsels Die SPD konnte bei der Bundestagswahl 1998 sowohl ihre Stammw~ihler mobilisieren als auch eine Vielzahl von Wechselw~ihlem far sich gewinnen. Letzteres war m6glich, weil die CDU/CSU bei den Wghlern der politischen Mitte an Vertrauen verloren hatte. Der konservativ-liberalen Regierung war es nicht gelungen, die nach der Herstellung der deutschen Einheit kumulierten Probleme des Haushaltsdefizits, des Defizits der Sozialversicherung, der hohen Lohnnebenkosten und der hohen Arbeitslosigkeit (v.a. im Osten) zu beheben. Aus dem lange Zeit vorbildhaften ,Modell Deutschland' war in den 90er Jahren der ,kranke Mann Europas' geworden (Egle 2005b). Um ihre Wiederwahlchancen nicht zu gef'fihrden, war die Kohl-Regierung lange Zeit vor umfassenden Reformen zurtickgeschreckt. Erst als sie glaubte, der Problemdruck sei so hoch, dass sie bei weiterer Reformverweigerung die kommende Wahl sicher verlieren wtirde, ergriff sie ab 1996 einige unpopul~ire Magnahmen (Zohlnh6fer 2003c). So erh6hte sie den Schwellenwert, ab dem ein Betrieb nicht unter den generetlen Kiindigungsschutz f~illt, yon fanf auf zehn Besch~iftigte und senkte die (vom Arbeitgeber finanzierte) Lohnfortzahlung im Krankheitsfall yon 100% auf 80%. Dies 38

Beispielhaftdafar steht alas Thesenpapier ,,Mit Mut und neuer Kraft far Innovation und Wachstum in Deutschland", das er mit seinemwirtschaftspolitischenBeraterkreis am 1. September1997vorgelegthatte.

Deutschland

161

nahmen die Gewerkschaften zum Anlass, unter Protest das ,Bfindnis ~ r Arbeit' zu verlassen. Augerdem hatte die Kohl-Regierung mit der Rentenreform 1997 das gesetzliche Rentenniveau gesenkt und Zuzahlungen und Eigenbeteiligungen im Gesundheitswesen erh~ht. Gegen diesen ,Sozialabbau' konnten die Gewerkschaften und die SPD Anhfinger und Protest mobilisieren. Eine geplante Steuerreform mit umfassenden Tarifsenkungen, die einer angebotsorientierten Logik folgend die Investitions- und Wachstumskr~ifte h~tte beleben sollen, scheiterte am Bundesrat. Unter FUhrung des saarlfindischen Ministerprfisidenten und SPD-Vorsitzenden Lafontaine lehnten die SPD-regierten Lfinder 1997 die Steuerreform nach langen Verhandlungen als ,sozial ungerecht' ab (ausfuhrlich: Zohlnh6fer 2001: 236 ff.). Folgerichtig zog die SPD mit dem Versprechen in den Wahlkampf, die ,Gerechtigkeitslficke' der Regierung Kohl zu schliel~en (Lengfeld/Liebig/M~xker 1999: 203). Trotzdem gab es keinen eindeutigen W~ihlerauftrag an die SPD, denn deren Wahlerschaft war gespalten (Falter 2001): Erhofften die traditionellen SPD-Wahler einen deutlichen Schwenk nach links, wfinschte sich das Gros der WahlbevNkerung vor allem die Auswechslung des Bundeskanzlers, nicht aber einen radikalen Politikwechsel (Jung/Roth 1998). Die Mehrheit der W~hler sprach sich ffir eine groge Koalition aus, nicht einmal ein Viertel w~nschte eine Regierung aus SPD und Grfinen (Egle/Ostheim/Zohlnh6fer 2003b: 14 f.). Ft~r die Aufl~sung des ,Reformstaus' und eine erfolgreiche Reformpolitik fand die SPD also ungfinstige Ausgangsbedingungen vor: 9

9

9

Mit Ausnahme des ersten halben Regierungsjahres dominierte die Opposition den Bundesrat und konnte diesen als wirksamen Vetospieler nutzen. Umfassende Reformen waren nur in Zusammenarbeit mit der oppositionellen CDU/CSU m~Sglich, die selbst sozialstaatlich orientiert ist und damit den Handlungsraum der SPD v.a. in der Sozialpolitik begrenzt. Der grt~ne Koalitionspartner spielt in diesem Politikfeld hingegen nur eine untergeordnete Rolle. Die Strukturen des konservativen Sozialstaates sind nut sehr langfristig reformierbar und werden insbesondere von den Gewerkschaften verteidigt. Diese k6nnen grogen Einfluss auf die Willensbildung in der SPD und deren Bundestagsfraktion nehmen. In einen wirtschafts- und lohnpolitischen Konzertierungspakt k6nnen die Gewerkschaften aus strukturellen Grfinden kaum eingehunden werden. Augerdem verteidigen die sektoralen Gewerkschaften die spezifischen Interessen ihrer Klientel, was Reformen auf dem Arbeitsmarkt erschwert. Die SPD hatte es vers~.umt, sich in der Opposition wirtschafts- und sozialpolitisch zu erneuem. Stattdessen ging sie programmatisch unvorbereitet und innerparteilich heterogen in die Regierung. Ihre Proteste gegen die Sozialstaatsreformen der Vorg~.ngerregierung rief bei ihren Anhfingem die Erwartung hervor, entsprechende Magnahmen seien nicht n~tig, um die wirtschafts- und sozialpolitischen Probleme Deutschlands zu lOsen.

5.2.2 Fiskalpolitik: Steuersenkungen und gescheiterte Konsolidierung 5.2.2.1

Problemkontext: hohe Steuer- und Abgabenlast

Nach dem nachfrageinduzierten Vereinigungsboom in den Jahren 1990 und 1991 rutschte Deutschland 1993 in eine Rezession, u.a. deswegen, weil die Bundesbank mit steigenden

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SozialdemokratischeRegierungspolitik:Landeranalysen

Zinsen auf die wachsende Inflation reagiert hatte. Nach der konjunkturellen Erholung 1994 waren nur noch schwache Wachstumsraten zu verzeichnen. Dies lag daran, dass die finanziellen Transferleistungen im Rahmen der Deutschen Einheit zunehmend die 6ffentlichen Haushalte und vor allem die Sozialversicherungssysteme (und damit die Lohnkosten) belasteten (Egle 2005b). Die Staatsverschuldung stieg im Zeitraum von 1990 bis 1998 von 42 % auf fiber 63 % des BIP und lag damit leicht fiber dem Referenzwert des Maastrichter Vertrages von 60 %. Das 3 %-Kriterium f'tir die Neuverschuldung hatte die Kohl-Regierung 1997 erreicht. Es lag nun an der SPD, den von der Regierung Kohl gegen den Widerstand vieler EU-Partner durchgesetzten Stabilit~itspakt zu befolgen. Da der Regierungswechsel 1998 in einen beginnenden Aufschwung fiel, war dies ohne besondere Anstrengung m/Sglich. Die SPD erbte v o n d e r Vorgangerregierung ein strukturelles Haushaltsdefizit 39 von fiber 1% des BIP (SVR 1998: 129). Neben dem durch den Stabilit~itspakt kodifizierten Zwang zur Haushaltsdisziplin stand die Regierung au6erdem Vor der Aufgabe, die in den 90er Jahren zunehmend geschwundene Wettbewerbsf~ihigkeit des ,Standortes Deutschland' zu verbessern. Die im internationalen Vergleich hohe Steuer- und Abgabenlast yon Unternehmen und Bfirgern belastete die wirtschafttiche Dynamik - eine Analyse, der Lafontaine als Parteivorsitzender der SPD heftig widersprochen hatte. Tats~ichlich lag der deutsche K6rperschaf~steuersatz an der Spitze der OECD-Staaten (Ganghof 2003: 81). Wahrend hohe Grenzsteuers~itze im unteren Bereich der Lohnsteuer die Aufnahme einer Beschaftigung erschweren, provozieren hohe Abgaben am oberen Ende Steuerflucht und Strategien der Steuervermeidung (vgl. Kap. 3.1). Daher wurde Deutschland v o n d e r OECD empfohlen, die Steuertarife zu senken und die Bemessungsgrundlage zu verbreitern (OECD 1998a: 69). Die gescheiterte Steuerreform der Regierung Kohl hatte genau dieses zum Ziel und sollte die Einkommen- und K6rperschaftsteuer auf ein international ,wettbewerbsf~ihiges' Niveau senken (Zohlnh6fer 2001a: 239), was v o n d e r SPD zu diesem Zeitpunkt aus Grfinden der ,sozialen Gerechtigkeit' abgelehnt wurde. 5.2.2.2

Ziele: Entlastung von Geringverdienern

In ihrem Wahlprogramm von 1998 kfindigte die SPD eine ,,kluge und pragmatische Kombination von Angebots- und Nachfragepolitik" an. Auf der Nachfrageseite wurde eine Erh6hung des Grundfreibetrages bei der Einkommensteuer und die Senkung des Eingangssteuersatzes von 25,9 % auf 15 % und des Spitzensteuersatzes yon 53 % auf 49% angekfindigt. Die SPD wollte damit in erster Linie untere Einkommen entlasten. Au6erdem sollte das Kindergeld auf 250 DM im Monat ft~r das erste und zweite Kind angehoben werden. Ziel war es, eine durchschnittlich verdienende Familie mit zwei Kindern um rund 2.500 DM im Jahr zu entlasten. Gleichzeitig sollte aber auch die Steuerlast ftir Unternehmen gesenkt werden, und zwar explizit auf ein ,,international vergleichbares Niveau". Konkreter wurde das Programm jedoch nicht. Auf dem Programmparteitag der SPD in Leipzig sprach sich Schr~Sder far eine rechtsformneutrale Unternehmensbesteuerung mit einem betriebli39

Mit dem strukturellen Haushaltsdefizit wird der quantitative Konsotidierungsbedarfangegeben. Dazu wird das tatsachliche gesamtwirtschaftlicheDefizit um einmalige Ausgaben und Einnahmen und konjunkturetle Einflt~sse bereinigt. Aul3erdemzfihlt die tatsfichlicheNeuverschuldungnur in dem Ausmal3zum strukturellen Defizit, wie sie die Nettoinvestitionendes Staates ~ibersteigt.

Deutschland

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chen Steuersatz 4~ von 35 % aus, womit er um das Vertrauen der Wirtschaft ffir einen eventuellen Regierungswechsel warb. Auch yon einer Senkung der Sozialversicherungsbeitrgge, die durch die Einf'ahrung einer Okosteuer finanziert werden sollte, sollten die Unternehmen profitieren. Haushaltspolitisch sah die SPD far kreditfinanzierte Konjunkturprogramme ,,keinerlei Spielraum". Auch sprach sie sich far eine Rfickft~hrung der Staatsverschuldung und eine ,,strenge Haushaltsdisziplin" aus. Dennoch wurde eine ,,konjunkturgerechte Finanzpolitik" als Bestandteil einer sozialdemokratischen Nachfragepolitik angektindigt. AuBerdem sollten die Ausgaben Nr Bildung und Wissenschaft in den kommenden f't~nfJahren verdoppelt werden. Die Europfiische W~hrungsunion wurde begrW3t. Gleichzeitig wurde ein europgischer Beschgftigungspakt und eine europfiische Koordinierung der Finanz- und Wirtschaftspolitik gefordert. 5.2.2.3

Politik: Vom Keynesianismus zur Angebotsorientierung

Die politischen Richtungswechsel der Regierung Schr~Sder schlugen sich als erstes in ihren haushalts- und steuerpolitischen Ma6nahmen nieder. So lie6en sich in den ersten Nnf Regierungsjahren nicht weniger als drei Politikwechsel beobachten. Auf den Machtwechsel vom Herbst 1998 folgte unter Finanzminister Lafontaine zun~ichst ein erwarteter Politikwechsel in Richtung Umverteilung und Nachfragesteigerung. Nach dessen Rficktritt im Mgrz 1999 erklgrte sein Nachfolger Hans Eichel eine Politik des Schuldenabbaus zur absoluten Priorit~it und setzte eine angebotsorientierte Steuerreform und eine Politik der Ausgabenbegrenzung durch. Je l~inger die wirtschaftliche Stagnation ab 2001 jedoch anhielt, desto mehr wich die Regierung wieder vom Konsolidierungskurs ab und nahm - trotz Stabilit~itspakt - im Haushaltsjahr 2003 so viele neue Schulden auf wie noch keine Bundesregierung zuvor.

Der kurze Versuch einer Nachfragepolitik unter Oskar Lafontaine Der erste vonder neuen Regierung vorgelegte Haushalt Nr das Jahr 1999 und die schon in der Koalitionsvereinbarung mit den Grfinen beschlossene Steuerform hatten das Ziel, die vonder Vorgfingerregiemng hinterlassene ,Gerechtigkeitslficke' zu schliegen. Dies sollte durch eine Ausgabensteigerung in H/She yon 6,8 % und durch eine steuerliche Entlastung von Arbeitnehmern und Familien erreicht werden. Der Sozialetat verzeichnete einen aberproportionalen Zuwachs. Nach 16 Jahren bargerlicher Regierung wurde ein klassisch sozialdemokratischer Politikwechsel angestrebt (Zohlnh6fer 2003a). Augerdem ktindigte die Regierung zur Nachfragesteigerung ein makro6konomisches Zusammenspiel der Finanz-, Geld- und Lohnpolitik an, was ebenfalls eine Abkehr vonder angebotsorientierten Agenda der Regierung Kohl versprach (BMF 1999: 5-6; Hickel 1999a). Die yon Finanzminister Lafontaine vorgelegte Steuerreform umfasste folgende Magnahmen (vgl. Abbildung 5.10): Bis 2002 sollten der Eingangssatz der Einkommensteuer in drei Stufen auf 19,9 % (gegenaber dem Status quo von 25,9 %) und der Spitzensteuersatz in 40

Damitist die tatsachliche Steuerbelastung eines Untemehmens aus der Summe yon K6rperschaft- und Gewerbesteuergemeint,

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SozialdemokratischeRegierungspolitik:L~nderanalysen

zwei Stufen auf 48,5 % sinken (1998:53 %). Die obere Proportionalzone, ab der der Spitzensteuersatz greift, wurde abgesenkt. Gleichzeitig wurde der Grundfreibetrag auf ca. 14.000 DM erht~ht, das Kindergeld in zwei Stufen um insgesamt 40 auf 260 DM heraufgesetzt und der Vorteil des Ehegattensplittings aufmaximal 8.000 DM begrenzt. Damit sank die Steuerbelastung und erh6hte sich die Kaufkraft vor allem yon geringen und mittleren, nicht aber von h~Sheren Einkommen (SVR 1998: 222). Im Bereich der Unternehmensbesteuerung beinhaltete das Gesetz eine Senkung des K6rperschaftsteuersatzes fiar einbehaltene Gewinne yon 45 % auf 40 % und des Spitzensteuersatzes ftir gewerbliche Einktinfte auf 43 %. Die Absenkung der K~rperschaftsteuersatze wurde damit begrtindet, dass hohe nominelle Steuersatze auch bei tats~ichlich geringer Durchschnittsbesteuerung mr international t~itige Unternehmen ,,von groger psychologischer Bedeutung" seien und deswegen auf ein international vergleichbares Niveau gesenkt werden mtissten (BT-Drs. 14/23: 126). Im Begrfindungsteil des Gesetzes wurde zusatzlich das Ziel einer einheitlichen, rechtsformneutralen Unternehmensbesteuerung in Hi, he von effektiv 35 % genannt (ebd.). N~iheres wurde einer Bund-L~inderKommission zur Reform der Unternehmensbesteuerung tiberlassen (sog. ,BrUhler Kommmission'), die hierfiir Vorschlage erarbeiten sollte. Die Zielmarke von 35 % bei der Unternehmensbesteuerung warfjedoch verfassungsrechtliche Probleme auf. Da der H6chstsatz der Einkommensteuer nur auf 48,5 % gesenkt wurde, w~iren aufgrund dieser Tarifspreizung Gewinne yon Kapital- und Personengesellschaften unterschiedlich stark besteuert worden. Einer der Grunds~itze des deutschen Steuerrechts lautet aber, dass alle Einkommensarten einheitlich besteuert werden mtissen. Dies wurde durch Urteile des Bundesfinanzhofes mehrfach unterstrichen. Aus diesem Grunde ist auch die Einf'tihrung einer dualen Einkommensteuer (mit getrennten Tarifen ftir Kapital- und Lohneinkommen) nach skandinavischem Vorbild in Deutschland mit besonderen Htirden verbunden. Die durch die Steuersenkungen hervorgerufenen Einnahmeausf~ille sollten durch die Streichung von zahlreichen Ausnahmetatbestfinden und Subventionen sowie eine Verbreiterung der Bemessungsgrundlage gegenfinanziert werden. Erst zum Jahr 2002 sollte eine Nettoentlastung von 20 Mrd. DM realisiert werden. W~ihrend durch die Gesamtheit der Ma6nahmen der Mittelstand um 5,5 Mrd. DM und die privaten Haushalte um 24,5 Mrd. DM entlastet wurden, mussten Grogunternehmen eine Mehrbelastung yon 10 Mrd. DM tragen (SVR 1999:158 f.). Verteilungspolitisch trug diese Reform also eine klassisch sozialdemokratische Handschrift. Ebenfalls in die Anfangsphase der Regierung fiel die Einftihrung der Okosteuer, mit der gleichzeitig eine 6kologische Lenkungswirkung erzielt und die Lohnnebenkosten gesenkt werden sollten (Krebs/Reiche 2000; Lightfoot/Luckin 2000; Truger 2001). Noch vor dem Regierungswechsel war in der SPD diskutiert worden, mit den Einnahmen einer Okosteuer Einkommen bis 1.500 DM ganz oder teilweise yon den Sozialversicherungsbeitr~igen zu befreien, um somit einen Niedriglohnsektor zu schaffen, in dem einfache Arbeit preisgtinstig angeboten werden k6nnte, ohne die Nettol~3hne der Arbeitnehmer zu senken (Lafontaine 1999: 164; vgl. auch Scharpf 2001). Allerdings hatte sich Schrt~der schon zu Beginn der Koalitionsverhandlungen in einem Zeitungsinterview 6ffentlich darauf festgelegt, dass der Benzinpreis nicht um mehr als sechs Pfennig pro Liter steigen werde. Dieses Versprechen war dem Wettbewerb um Wfihlerstimmen geschuldet, denn die negative Reaktion der BevNkerung auf steigende Benzinpreise war ebenso bekannt, wie abzusehen war, dass die Oppositionsparteien 6ffentlichkeitswirksame Kampagnen gegen die Okosteuer starten wiarden - was sich auch bewahrheitete. Allerdings wurden mit Schr6ders Festlegung Einnahmen und Wirksamkeit der Okosteuer yon vornherein minimiert.

Deutschland

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Abbildung 5.10: Senkung der Einkommensteuers~itze 6o 50 = ..~

.t

40 30

20 [-I[

10

~- R ~ I afontaine(geplanterTarif2002) .t ReformEichel(Tarif2005)

0

0

20000

40000

60000

80000

100000

120000

140000

Zu versteuemdesEinkommen (in DM)

Quelle:ZohlnhOfer(2003a: 202), eigeneErganzung. Beschlossen wurden schlie61ich die Ein~hrung einer Stromsteuer und die stufenweise Erh6hung der Mineral61steuer bis 2003, wobei Ausnahmen u. a. ftir regenerative Energien, den 6ffentlichen Nahverkehr und das produzierende Gewerbe festgeschrieben wurden, um die in Deutschland ans~issige Industrie im Vergleich zu ihren internationalen Wettbewerbem nicht schlechter zu stellen. Ursprtinglich wollte die Regierung nur die energieintensive Industrie komplett von der Okosteuer freistellen. Das w~ire vonder EU jedoch als eine unerlaubte Subvention interpretiert worden und kam daher nicht in Frage (Krebs/Reiche 2000:1544). Der Versuch der SPD-Regierung, im Rahmen der deutschen Ratspr~isidentschaft eine europ~iische Harmonisierung der Energiebesteuerung zu erreichen, scheiterte (BMF 2000: 85). Nach der Wiederwahl im Jahr 2002 wurden die getroffenen Ausnahmeregelungen abgeschw~icht. Die Erl6se der Okosteuer wurden fast ausschlie61ich zur Finanzierung der Absenkung des Rentenversicherungsbeitrags verwandt, der von 20,3 % im Jahre 1998 auf 19,1% im Jahr 2001 zurilckgeftihrt werden konnte. 41 Wfihrend v o n d e r Absenkung der Sozialbeitrage Arbeitnehmer und Arbeitgeber gleichermagen profitierten, wurden Teile der Industrie aufgrund der genannten Ausnahmeregelungen dutch die Okosteuer entlastet,42 w~ihrend private Haushalte den grN3ten Tell der Belastungen tragen mussten (Sitte 2000: 362). Dies betraf insbesondere Personen, die nicht von der Senkung der Rentenversicherungsbeitr~ige profitieren. Dazu z~ihlen die nicht-rentenversicherten Beamten und Selbststandigen, aber auch Rentner, Studenten, Arbeitslose und Sozialhilfeempf'~inger. Wegen dieser verteilungspolitischen Implikationen wurde die Okosteuer von Teilen der SPD als sozial ungerecht kritisiert,43 obschon eine 41 42 43

Unmittelbarnach der Wahl 2002 wurde der Rentenversicherungsbeitragallerdingswieder auf 19,5% erhOht. Diesliegt daran, dass alle Unternehmen yon der Senkung der Rentenversicherungsbeitr~igeprofitieren(die zu gleichenAnteilenyon Arbeitgebernund Arbeitnehmerngeleistetwerden), aber ein Teil der Unternehmen yon der 13kosteuerausgenommen wurde bzw. nut einen reduziertenTarif zahlen muss. Wennman die Belastungendurch die Okosteuer und die Entlastungendurch die Reform der Einkommensteuer jedoch zusammen betrachtet,musste keine der genannten Personengruppeneinen Einkommensverlust hinnehmen (Bach et. al 2001:15 ff.).

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SozialdemokratischeRegierungspolitik:Lfinderanalysen

Verbrauchssteuer nattirlich immer dem Aquivalenz- und nicht dem Leismngsfahigkeitsprinzip folgt. Allerdings wurde mit den Einnahmen aus der Okosteuer auch gezielt der Faktor Arbeit entlastet. Bis zum Jahr 2010 wurde infolge der Okosteuer ein Besch~iftigungszuwachs von bis zu 250.000 Arbeitspl~itzen prognostiziert (Bach et. al 2001; SRU 2002: 227). Die genannte Steuerreform, die Okosteuer und andere die Unternehmen belastende Magnahmen der Sozial- und Arbeitsmarktpolitik (z. B. die ,Korrekturgesetze', s. u.) riefen vehemente Kritik von Seiten der Wirtschaft hervor. Auch der damalige nordrhein-westf~ilische Ministerprgsident Wolfgang Clement (SPD) ffihlte sich von Lafontaine tiberrollt und kritisierte die Magnahmen als zu wirtschaftsfeindlich. Zu Beginn der Regierungszeit schien nicht der Kanzler, sondern der Parteivorsitzende die Richtlinien der Regierungspolitik vorzugeben. In einer Kabinettsitzung im M~irz 1999 stellte Schr6der jedoch klar, dass ein Land nicht gegen die Interessen der Wirtschaft regiert werden k6nne (Lafontaine 1999: 222). Tags darauf trat Lafontaine von seinen ,~mtern als Finanzminister und Parteivorsitzender der SPD zurfick. Ober die Grfinde far diesen radikalen Schritt, der die Regierungspolitik der SPD vergndern und den linken Fltigel der Partei nachhaltig schw~ichen sollte, wurde viel spekuliert drei Faktoren haben jedoch sicher ein Rolle gespielt: 44 Zum einen war Lafontaine mit einem seiner Kernanliegen gescheitert, ngmlich darin, die EU-Partner von einem europ~iischen Pakt in der Wirtschafts-, Beschgftigungs- und Geldpolitik zu aberzeugen (vgl. Kap. 7). Zweitens stand er, in Deutschland wie im Ausland, unter medialem Dauerbeschuss, und drittens kann man in Schrtiders oben genannter Formulierung und in f'tir Lafontaine schgdlichen Indiskretionen aus dem Kanzleramt durchaus gezielte Provokationen sehen, seinen Rticktritt herbeizufiihren. Lafontaine selbst hatte als Rt~cktrittsgrund vage das ,mangelnde Mannschaftsspiel' in der Regierung genannt. Spgter schrieb er, dass er aufgrund politischer Differenzen mit Schr~Sder und wegen dessen ,,nicht gehaltener Absprachen" schon Wochen vor seinem Rficktritt entschlossen gewesen sei, nach der Wahl Johannes Raus zum Bundesprfisidenten seine ~.mter aufzugeben (Lafontaine 1999:134). Es sei ibm auch Mar gewesen, dass Schr/Sder nach seinem Rt~cktritt den Parteivorsitz der SPD tibernehmen wt~rde, under hgtte sich davon erhofft, dass der Kanzler dann auf die Partei zugehen ,,und seine bisherige Gewohnheit aufgeben [mt~sse], sich auf Kosten der Partei zu profilieren" (ebd.: 226). Wenige Monate nach dem Regierungswechsel war die Phase einer umverteilungsfreundlichen, ,spgtkeynesianischen' Politik beendet. -

Politik der Haushaltskonsolidierung und Steuersenkungen bei innerparteilichem Widerstand Im April 1999 wurde Schr6der auf einem Sonderparteitag zum Vorsitzenden der SPD gewghlt. Neuer Finanzminister wurde der bisherige hessische Ministerprgsident Hans Eichel. 44

Zu Oberlegungendaraber, welchen Anteil LafontainesPers6nlichkeitsprofil an dieser Entscheidunghat, sei hier lediglich auf den fraheren SPD-Bundesgeschtiftsf~hrerPeter Glotz verwiesen, der schon 1990 in einem ,Versuch fiber Lafontaine" geschrieben hatte, dass dieser unberechenbar sei, Problemedamit habe, sich an Apparate anzupassen, eine niedrige Frustrationsschwelle besitze und dass man sich gut vorstellen kOnne, dass er ,,irgendwann einmal alles hinschmeil3t, sein Leben lebt und plOtzlich, wenn alle Karrieren wieder schOn geordnet sind, zurfickkommtund alle sorgfNtigabgesteckten politischen Vorgtirten wieder zertrampelt" (Glotz 1990: 583). Der Racktritt Lafontaines und dessen Rfickkehr mit der Linkspartei/PDS bei der Bundestagswah12005 scheint diese Prognoseaberraschendtreffendzu best~tigen.

Deutschland

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Die rot-grfine Regierung in Hessen war gerade abgew~ihlt worden, womit die SPD-Bundesregierung ihre Mehrheit im Bundesrat verloren hatte (s.o.). Auch Lafontaines keynesianisch orientierte Staatssekretare Nod und Flassbeck wurden ausgetauscht. In ihrem kurz darauf vorgelegten Bericht empfahl die ,Brt~hler Kommission' die Senkung des K/Srperschaftsteuersatzes auf 25 %, um unter Berticksichtigung der yon den Unternehmen zusatzlich zu zahlenden Gewerbesteuer das Ziel einer effektiven Steuerlast yon rund 35 % zu erreichen. Augerdem schlug sie bei der Dividendenbesteuerung den Obergang zum Halbeink~nfteverfahren 4s vor. Bezfiglich der Spreizung der Steuersatze far Unternehmen und Personen bzw. Personengesellschaften wurden drei Alternativmodelle entwickelt, die dieses Problem umgehen sollten. Nur in einem Sondervotum wurde ein einheitlicher Tarif ffir alle Einkunftsarten vorgeschlagen. Noch bevor Eichel eine emeute Steuerreform vorlegte, schwenkte er vom Lafontaine'schen Expansionskurs auf die Haushaltskonsolidierung urn: Er schnt~rte ein Sparpaket im Volumen yon 30 Mrd. DM, in dessen Zuge alle Ressorts 7,4% ihres Etats im Vergleich zum Haushaltsentwurf 1999 einsparen mussten. Allerdings beinhaltete dieses Sparpaket, mit dem ungefahr die von Lafontaine geplanten Ausgabenerh~Shungen des Haushalts 1999 rUckg~ingig gemacht wurden, auch punktuell steigende Ausgaben wie die Erh/Shung des Wohn- und Kindergeldes. Die gr6gten Einsparungen wurden durch Kfirzungen im Sozialbereich erzielt, vor allem durch die Abschaffung der origin~iren Arbeitslosenhilfe 46 und die Anpassung der Bemessungsgrundlage far Sozialversicherungsbeitrage far die Bezieher yon Arbeitslosenhilfe, was bei den Betroffenen zu sinkenden Rentenansprtichen fahrte (vgl. Hickel 1999b: 952). Au6erdem wurde beschlossen, die Renten in den Jahren 2000 und 2001 nur in H6he der Inflationsentwicklung anzupassen. Dies fief heflige Proteste innerhalb des linken Fltigels der SPD und der Gewerkschaften hervor, die diese Einsparungen als ,sozial ungerecht' und ,neoliberal' kritisierten. Eichel hatte unmissverst~indlich deutlich gemacht, dass seine Priorit~it auf der Konsolidierung des Haushaltes liege und als Ziel angegeben, bis 2006 die Neuverschuldung auf null zurtickzufahren. Dabei gelang es ibm, die Sparmal3nahmen mit der yon der Vorg~ingerregierung hinterlassenen faberm~igigen Schuldenlast zu rechtfertigen. In einer viel beachteten Grundsatzrede legte er ein Jahr sp~iter dar, dass Haushaltskonsolidierung und Abgabensenkungen die ,Leitplanken' seiner Finanzpolitik seien (Eichel 2000). Von der nachfrageorientierten Politik Lafontaines war weder verbal noch praktisch etwas t~brig geblieben. Die Ernsthaftigkeit ihres Kurswechsels zur Konsolidierungspolitik stellte die Regierung im Sommer 2000 unter Beweis, als sie die windfall profits in H6he yon 99,4 Mrd. DM aus der Versteigerung von UMTS-Lizenzen komplett zur Schuldentilgung einsetzte. Lediglich die durch die Tilgung hervorgerufenen Zinsersparnisse in H~She yon ca. 5 Mrd. DM jahrlich wurden im Rahmen eines ,Zukunftsinvestitionsprogramms' far Infrastrukturmagnahmen vor allem in den Bereichen Verkehr, Forschung und Bildung ausgegeben.

45

46

Beim Halbeink~infteverfahren werden die Gewinne einer K0rperschaft unabh0.ngig davon, ob sie ausgeschattet oder einbehalten werden, in H6he des jeweiligen K6rperschaftsteuersatzes endgaltig besteuert. Ausgeschattete Gewinne (Dividendenzahlungen)werden beim Anteilseigner nur zur Hfilfte in die Bemessungsgrundlageseiner Einkommensteuereinbezogen. lm Gegensatzzum Arbeitslosengeld, das aus der Arbeitslosenversicherungfinanziertwird, war die Arbeitslosenhilfe, die sich an den Bezug von Arbeitslosengeldanschliel3enkonnte, eine steuerfinanzierte Leistung des Bundes. Die originate Arbeitslosenhilfe war eine Leistung for Arbeitslose, die noch keine Ansprache auf Arbeitslosengeld erworbenhatten (z. B. well sie nicht lange genugbeschaftigtwaren).

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SozialdemokratischeRegierungspolitik:L~_nderanalysen

Fast gleichzeitig mit der Bekanntgabe des Sparpaketes hatte Gerhard Schr~der im Juni 1999 gemeinsam mit Tony Blair seinen ,Vorschlag' l~r einen ,Weg nach vorne ffir Europas Sozialdemokraten' ver~ffentlicht (Schr~der/Blair 1999). Das Schr6der-Blair-Papier brach mit manchen Glaubenss~tzen der Sozialdemokratie. So wurde diagnostiziert, dass die traditionelle Sozialdemokratie die Schwfichen des Marktes fiber- und seine St~.rken unterschfitzt habe. Stattdessen sei ein ,einwandfreies Spiel der Marktkr~fte' die Bedingung ft~r wirtschaftlichen Erfolg. Zur Stfirkung der wirtschaftlichen Dynamik mfissten daher Steuern gesenkt und die Produkt-, Kapital- und Arbeitsm~irkte flexibler werden. Ffir Niedrigqualifizierte brauche man einen Niedriglohnsektor und die Systeme der sozialen Sicherung mussten so reformiert werden, dass sie eine Arbeitsaufnahme nicht behinderten. Mit diesem Papier hatte das Kanzleramt ursprfinglich gegen•ber Lafontaine die wirtschaftspolitische Deutungshoheit zurfickzugewinnen wollen. Es h~itte also schon frfiher ver6ffentlicht werden sollen, dies wurde nach dem Rficktritt Lafontaines und aufgrund des Kosovo-Krieges jedoch zun~chst aufgeschoben (Liddle 2001). Die Kritik an diesem ,Vorschlag' war ebenso fundamental wie heftig, 47 denn im Zusammenhang mit dem fiskalpolitischen Kurswechsel ft~rchteten der linke Flfigel der SPD und gro6e Teile der Gewerkschaften eine Generalrevision sozialdemokratischer Wirtschafts- und Sozialpolitik. Bis in die Parteispitze hinein wurde kritisiert, dass der Eindruck entstanden sei, der Kanzler versuche der SPD ,yon oben' eine Programmdebatte aufzudrficken. Tats~chlich beschloss der Parteitag im Dezember 1999, das Grundsatzprogramm der SPD unter Beibehaltung der bisherigen Grundwerte zu fiberarbeiten. Dieser Beschluss wurde begleitet yon zahlreichen Antr~igen der Parteigliederungen, in denen neben einer Kritik am Schr6der-Blair-Papier vor einer Abkehr yon sozialdemokratischen Zielen und Werten gewarnt wurde (ausft~hrlich: Egle/Henkes 2003: 77 f.). Trotz der innerparteilichen Widerst~.nde in der SPD hielt die Regierung am Kurswechsel hin zu einer orthodoxen Finanzpolitik fest und legte eine neue Steuerreform vor, die yon linken Kritikern als eine Abkehr von sozialdemokratischen Grundsfitzen und als eine Anpassung an den ,Shareholder-Kapitalismus' bezeichnet wurde (Hickel 2000). Vorrangig war nun nicht mehr die Umverteilung, sondern die Wettbewerbsffihigkeit der Wirtschaft, was insbesondere durch die Senkung der K~Srperschaftsteuer auf 25 % ffir einbehaltene und ausgeschfittete Gewinne erreicht werden sollte (Tabelle 5.10). Personengesellschaften wurde die M~glichkeit er6ffnet, sich steuerrechtlich wie Kapitalgesellschaften zu veranlagen. Mit diesem Optionsmodell wurde einer der L~sungsvorschlfige der Brfihler Kommission aufgenommen. Mit der zus~tzlichen Steuerfreistellung von Gewinnen aus der Ver~.u6erung inl~ndischer Kapitalgesellschaften wurde das Ziel verfolgt, die Aufl~sung der vielffiltigen Oberkreuzbeteiligungen im deutschen Banken- und Industriesektor zu erleichtern. Die langfristige Wirkung dieser Entscheidung kann bis heute noch nicht abgesehen werden, sollte aber keinesfalls untersch~tzt werden, denn infolge dieser Ma6nahme wurde ein zentrales Charakteristikum der ,Deutschland AG' als ,coordinated market economy' in Frage gestellt (Hall 2002). Da im Jahr 2001 das Aufkommen aus der K6rperschaftsteuer v~llig einbrach, wurde die Unternehmensteuerreform h~ufig als ~berzogenes Geschenk an die Unternehmen kritisiert. Tats~ichlich handelte es sich bei den Steuerausffilten in diesem Jahr um einen einmaligen Effekt, der mit der Umstellung auf die Gleichbehandlung von einbehaltenen und ausgesch~tteten Gewinnen zusammenh~.ngt (SVR 2002: 149). 47

Der DGB sprach von einer ,historisch-blinden Diffamierung des Sozialstaats" (Frankfurter Allgemeine Zeitung, 10.6.1999: 10).

Deutschland

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Tabelle 5.10: Senkung der K6rperschaftsteuersgtze Steuersatz auf einbehaltene Gewinne Steuersatz auf ausgeschfittete Gewinne

1998

1999

seit 2001

45 % 30 %

40 % 30 %

25 % 25 %

Auch die Einkommensteuer wurde krgftig gesenkt. So sank der Eingangsteuersatz wie im Wahlprogramm versprochen im Jahr 2005 auf 15 %, der Spitzensteuersatz sogar auf 42% (Wahlprogramm: 49%). Der Gesetzesentwurf der Regierung hatte eine Senkung des HOchststeuersatzes auf nur 45 % vorgesehen, da der SPD die Umverteilungswirkung der Einkommensteuer nach wie vor wichtig war. Allerdings musste die Regierung Zugestgndnisse machen, um das Gesetz durch den Bundesrat zu bringen. Um die Zustimmung einiger unionsregierter L~inder und des von einer SPD/FDP-Koalition regierten Rheinland-Pfalz sicherzustellen, wurde der Spitzensteuersatz im Vermit~lungsverfahren welter abgesenkt. Begtinstig wurde diese Entscheidung auch dadurch, dass durch die nun geringere Tarifspreizung auch das Problem der ungleichen Besteuerung verschiedener Einkommensarten vermindert wurde (Ganghof 2003: 288ff.). Im Gegensatz zu dem unter Finanzminister Lafontaine beschlossenen Tarifverlauf wurden mit der Reform 2000 zwar durchaus auch geringe, insbesondere aber h6here Einkommen entlastet (Abbildung 5.10). Damit ist die nun tatsgchlich umgesetzte Einkommensteuerreform der von der Regierung Kohl 1997 geplanten nicht un~ihnlich, die damals noch am SPD-beherrschten Bundesrat gescheitert war (s. o., Zohlnh/Sfer 2003a: 201 f.). Nach Angaben des Finanzministeriums umfasst die gesamte Steuerreform mit Gegenfinanzierung nach Eintritt in die letzte Stufe im Jahr 200548 ein j~ihrliches Nettoentlastungsvolumen yon 56 Mrd. Euro gegent~ber 1998, wobei private Haushalte mit einem Volumen von 41,1 Mrd. Euro und der Mittelstand um 16,7 Mrd. Euro entlastet, Grol3unternehmen mit 1,7 Mrd. Euro belastet wurden (BMF 2002: 49-50). Obwohl v o n d e r Senkung des Eingangsteuersatzes auch geringe Einkommen profitieren, wurden insbesondere Kapitalgesellschaften sowie die Bezieher hoher Einkommen st~irker entlastet. Das gleiche gilt ftir die Einf'tihrung des Halbeinktinfteverfahrens bei der Dividendenbesteuerung, yon dem vor allem Aktion~ire mit hOherem Einkommen profitierten. 49 Als Folge der gesamten Steuerreform war 2001 ein starker Rtickgang der Einnahmen aus direkten Steuern zu verzeichnen, also des Autkommens aus der KOrperschaftsteuer und der progressiv erhobenen Einkommensteuer (Tabelle 5.11). Die Einnahmen aus Konsumsteuern und Sozialbeitr~igen, die alle Einkommensgruppen proportional belasten, sind jedoch weiter gestiegen. Auch dies illustriert die Abkehr der Steuerpolitik vom Ziel der Umverteilung. Eine weitere Folge der Steuerreform war der starke Anstieg des strukturellen Haushaltsdefizits im Jahr 2001 (Tabelle 5.12), da die Steuerentlastungen tiberwiegend kreditfinanziert wurden. Im Zielkonflikt zwischen Steuerentlastungen und einer Konsolidierung des Haushaltes entschied sich die Regierung also flir erstere.

48 49

Der for 2003 geplante Eintritt in die zweite Stufe der Einkommensteuerreformwurde zur Finanzierungder Flutkatastrophe im Sommer2002 auf 2004 verschoben,die dritte Stufe wurde teilweise yon 2005 auf 2004 vorgezogen(s. u.). Das Halbeinkanfteverfahren stellt Dividendenbezieher mit einem pers0nlichen Grenzsteuersatz von ~aber 40% besser als das vorhergeltendeVollanrechnungsverfahren(Schratzenstatler 1999;SVR 2000: 104).

170

SozialdemokratischeRegierungspolitik:L~nderanalysen

Tabelle 5.11." Einnahmen des Staates (Bund, Lgnder, Gemeinden und Sozialversicherung) 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 In Mrd. Euro Einnahmen 901,4 935,3 955,3 942,5 949,5 Davon: - 237,2 254,0 229,9 227,1 direkte Steuem - 241,5 244,4 246,3 250,5 indirekte Steuem 373,0 375,7 378,1 383,6 389,0 Sozialbeitrfige

Ver~.nderunggegenaberdem Vorjahr(%) 957,5 955,0 +3,0 +6,8 +2,2 -1,3 +0,7 +0,8 -0,3 +6,8 +7,0 -9,5 -1,2 -0,5 -1,4 226,0 222,9 +7,9 +1,2 +0,8 +1,7 +2,0 +t,0 255,6 258,2 394,8 395,8 +1,1 +1,0 +0,7 +1,4 +1,5 +1,4 +0,2

Werte far 2000 ohne UMTS-Erl0se(50,8 Mrd Euro). Quellen: SVR 2001,2003, 2004.

Tabelle 5.12." Jghrlicher Haushaltssaldo in der Bundesrepublik (in Prozent des BIP) t991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Haushaltssaldo StrukturellesDefizit

-3,0 -2,5 -3,1 -2,4 -3,3 -3,4 -2,7 -2,2 -1,5 +1,3 -2,8 -3,6 -3,8 -3,6 -3,4 -3,3 -2,1 -1,6 -2,8 -2,6 -2,0 -1,7 -1,3 -2,0 -3,5 -3,5 -2,9 -2,6

Werte fiir 2000 mit UMTS-Erl6sen. Quellen: OECD; EU. Steigende Neuverschuldung unter wachsendem Problemdruck Aufgrund der im Jahr 2001 abgektihlten Konjunktur gingen die Steuereinnahmen stgrker zurtick als von der Regierung erwartet. Anstatt sich durch steigendes Wirtschaftswachsmm selbst zu finanzieren, verstgrkten die Steuersenkungen daher die durch die anhaltende konjunkturelle Stagnation hervorgerufenen Mindereinnahmen. Aus Teilen der SPD wurde gefordert, in einer solchen Situation nun nicht ,in den Abschwung hineinzusparen', sondern die Konsolidierung hintanzustellen und mit neuen Krediten die Nachfrage zu stimulieren. Dem setzte der Kanzler eine ,Politik der ruhigen Hand' entgegen, da man jetzt nicht in fiskalpolitischen Aktionismus verfallen dfirfe. Angesichts der nahenden Wahl 2002 wurden auch Steuererh~Shungen mehrmals ~Sffentlich ausgeschlossen, obwohl die EU bereits ein Verfahren gegen das wachsende Haushaltsdefizit in Deutschland eingeleitet hatte. Den so genannten ,blauen Brief' konnte die Regierung jedoch abwenden, indem sie versprach, bis 2004 einen ,nahezu ausgeglichenen' Haushalt vorzulegen. Tatsgchlich ffihrte die EU-Kommission das Verfehlen der Haushaltsplanung primer auf die Konjunkmr zurfick und kritisierte nicht die Finanzpolitik der Regierung (SVR 2002: 45). Nach der gewonnenen Wahl sah sich die Regierung allerdings zur Vorlage eines Nachtragshaushaltes mit neuen Schulden und zu neuerlichen steuerpolitischen Aktivitgten gezwungen. Die Opposition versuchte daraufhin, den Finanzminister der Ltige zu tiberft~hren, well dieser vor der Wahl das wahre Ausmag der Haushaltslt~cke verschleiert habe. Tats~ichlich aberschritt das Haushaltsdefizit 2002 die 3 %-Marke. Darauthin leitete die EU abermals ein Defizitverfahren ein, weshalb Eichel erneut das Begehren aus dem linken Fltigel der SPD zurUckwies, den Konsolidierungskurs aufzuweichen. Stattdessen schlug er zur Einnahmensteigerung den Abbau yon Steuerverganstigungen und Subventionen vor. Dadurch h~itten von 2003 bis 2006 Steuermehreinnahmen in H6he yon insgesamt 170 Mrd. Euro erzielt werden sollen (BT-Drs.

Deutschland

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15/119). Die Regierung scheiterte mit diesem Vorhaben jedoch am unionsbeherrschten Bundesrat. Im Vermittlungsverfahren konnten sich Regierung und Opposition lediglich auf Korrekturen bei der Unternehmensbesteuerung einigen, die jghrliche Mehreinnahmen in H6he yon gut 4 Mrd. Euro hervorriefen. Je lgnger sich die wirtschaftliche Stagnation fortsetzte, desto offensiver wurde in der SPD die Notwendigkeit bezweifelt, sich an den Stabilitgtspakt halten zu mfissen, zumal es bisher gelungen war, trotz des Oberschreitens der 3 %-Marke Sanktionen der EU zu verhindern. Die Regierung wollte den Stabilit~itspakt zwar offiziell nicht in Frage stellen, nahm aber sp~itestens im Sommer 2003 faktisch Abschied vom Konsolidierungskurs, womit der dritte Politikwechsel eingetreten war. Sie beschloss, die ursprfinglich f't~r 2005 geplante letzte Stufe der Steuerreform auf 2004 vorzuziehen, womit die Einkommensteuerlast auf einen Schlag um ca. 10% gesunken w~ire. Davon erhoffte sie sich den Durchbruch, die konjunkturelle Stagnation zu aberwinden - sie war allerdings auch bereit, die weiteren Einnahmeausf~ille fast ausschliegtich fiber neue Schulden zu finanzieren, s~ Das Vorziehen der dritten Stufe gelang nur teilweise, da die Union im Vermittlungsausschuss darauf beharrte, die Steuerentlastungen nur zu 25% mit neuen Krediten zu finanzieren. Daher wurde der Spitzensteuersatz ftir 2004 nur auf 45 % gesenkt, der Eingangsatz auf 16 %. Die letzte Stufe mit den Tarifsenkungen auf 15 % (Eingangsatz) bzw. 42 % (H~Schstsatz) trat wie geplant 2005 in Kraft. Fazit Nachdem der SPD-beherrschte Bundesrat 1997 eine entsprechende Steuerreform der KohlRegierung noch blockiert hatte, war es schliei31ich die rot-grt~ne Regierung selbst, die dem Druck des Steuerwettbewerbs nachgab und deutliche Tarifsenkungen ft~r Privatpersonen und Unternehmen umsetzte. Die deutschen Einkommensteuersgtze liegen nun nicht mehr an der Spitze, sondern im unteren Mittelfeld der OECD-Lfinder. Die Unternehmensteuers~itze sind im internationalen Vergleich immer noch hoch (SVR 2003: 354) - allerdings ist die Differenz zum OECD-Durchschnitt deutlich gesunken (BMF 2002:51). Gescheitert ist die Regierung mit der Haushaltssanierung, die yon Lafontaines Nachfolger Eichel zun~ichst verfolgt wurde. Die anf~ngliche Reduzierung des Haushaltsdefizits war konjunkturell bedingt, der Uberschuss des Jahres 2000 allein der Versteigerung der UMTS-Lizenzen zu verdanken. Die Konsolidierungsbemt~hungen konzentrierten sich auf die Ausgabenseite, wghrend bei den Einnahmen vor allem bei den direkten Steuern deutliche Ausfglle zu verzeichnen waren (Tabelle 5.11). Ganz offensichtlich war es der Regierung wichtiger, die Steuern zu senken, als den Verpflichtungen des Stabilit~tspaktes nachzukommen. Das sozialdemokratische Ziel der Umverteilung wurde nur anfangs verfolgt, nach dem Rticktritt Lafontaines spielte es keine Rolle mehr. Ins Zentrum der Steuerpolitik rfickten Steuersenkungen zur Verbesserung der Angebotsbedingungen. Damit folgte die SPD als Regierungspartei der gleichen Strategie wie die Vorggngerregierung, die mit ihrer geplanten Steuerre50

Ein weiterer Grand far diese Entscheidungwar ein strategischer: Mit der Ankandigung,die Steuern fraher als geplantzu senken, konnte die Regierung ihre Bewertung in der Offentlichkeitverbessern und gleichzeitig die Opposition unter Druck setzen, die dazu keine einheittiche Meinung hatte, dem Vorhaben aber im Bundesrat zustimmen musste. Nach Auskunft eines Regierungsmitglieds spiette auch die Oberlegungeine Rolle, den durch die sp~ter beschlossene Verschiebung der Rentenanpassung im Jahr 2004 entstandenen Nachfrageausfallkompensierenzu massen.

172

SozialdemokratischeRegierungspolitik:Lfmderanalysen

form noch an der SPD-Opposition gescheitert war. Von einer origingr sozialdemokratischen Fiskalpolitik kann nicht gesprochen werden.

5.2.3

Besch~iftigungspolitik: yon der Re-Regulierung zur Flexibiliti~t?

5.2.3.1

Problemkontext: verfestigte Arbeitslosigkeit

Seit der Rezession 1993 ist die Arbeitslosigkeit in der Wahrnehmung der BevNkerung das mit Abstand wichtigste politische Problem in Deutschland. Die Arbeitslosenquote hat sich von knapp 5 % im Jahr 1990 bis 1997 auf fast 10 % verdoppelt (Tabelle 5.13). Die strukturelle Arbeitslosenquote 51 betrug Ende der 90er Jahre mehr als 7 % (SVR 2002: 214). Zum Zeitpunkt des Regierungswechsels waren 4 Millionen Arbeitslose registriert, in der ,stillen Reserve 's2 wurden weitere 2 Millionen Personen vermutet. Neben der im europ~iischen Vergleich niedrigen allgemeinen Erwerbsquote yon knapp 64 % sind vor allem Niedrigqualifizierte, Ntere Menschen und Frauen wenig ins Arbeitsleben integriert und fiberdurchschnittlich haufig yon Erwerbslosigkeit betroffen. Der Anteil der Langzeitarbeitslosen betrug 1998 fiber 50%, was die strukturelle Verfestigung und Segmentierung der Arbeitslosigkeit in Deutschland illustriert. Viele Grfinde far die mangelhafte Besch~iftigungssituation hangen mit den Folgen der Deutschen Einheit und den Anpassungsprozessen im Osten Deutschlands zusammen (Czada 1998; Wiesenthal 1996a). Dort betragt die Arbeitslosenquote durchschnittlich 18 %. Aber auch andere Faktoren hemmten die Beschaftigungsdynamik (Manow/Seils 2000b; Siegel/ Jochem 2000; Eichhorst/Profit/Thode 2001; Merkel 2003a), wobei deren negative Effekte wiederum durch den ,Schock' der Deutschen Einheit verstgrkt wurden (Egle 2005b). Zum einen sind die Fehlanreize im Sozial- und Transfersystem zu nennen: Die Sozialversicherungsbeitr~ige (fiber 40% des Bruttolohnes) belasten die Arbeitskosten und hemmen vor allem im Bereich der preissensiblen, arbeitsintensiven personennahen Dienstleistungen die Entstehung neuer Besch~iftigung (Scharpf/Schmidt 2000b). In diesem Segment gibt es in Deutschland deutlich weniger Arbeitsplfitze als in anderen OECD-Staaten. Vor allem diese Beschaftigungslficke im Dienstleistungssektor fahrt auch zu der geringen Besch~iftigungsquote in Deutschland, w~ihrend die Besch~ftigung im exportorientierten Sektor des verarbeitenden Gewerbes t~berdurchschnittlich hoch ist. Die aktive Arbeitsmarktpolitik wird aus der beitragsfinanzierten Arbeitslosenversicherung finanziert, was einen problemversch~irfenden prozyklischen Effekt hervorruft (ebd.). In Boomphasen werden neue Programme aufgelegt, die bei steigender Arbeitslosigkeit - also dann, wenn sie n6tig wgren - wieder gektirzt werden, weil diese Mittel dann far die Transferzahlungen gebraucht werden. Von der langen Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes (bis zu 32 Monate) wurde im Rahmen von Vorruhestandsregelungen massiv Gebrauch gemacht, mit dem Ergebnis, dass viele tiber 55Jahrige auf Kosten der Beitragszahler frtihzeitig aus dem Erwerbsleben ausschieden. Das Nebeneinander yon beitragsfinanziertem Arbeitslosengeld, vom Bund finanzierter Arbeits51

52

Nachdem Konzept der OECD wird die strukturelle Arbeitslosenquoteals Mar5fox Inflexibilit~ten auf dem Arbeitsmarkt mit der sog. non-accelerating inflation rate of unemployment (NAIRU) sowie der nonaccelerating wage rate of employment (NAWRU) gernessen. Damit wird die Arbeitslosenquote ermittelt, bei der es zu keiner weiteren Steigerungder Inflationbzw. der LOhnekommt(SVR 2002: 214f.). Damitsind Personen gemeint, die zwar im Prinzip bereit w0.ren, eine Erwerbstfitigkeitaufzunehmen, aber aus verschiedenenGriandenbeim Arbeitsamtnicht als arbeitslos oder arbeitssuchend gemeldetsind.

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losenhilfe und der kommunalen Sozialhilfe Rihrte zudem zu fiskalischen ,Verschiebebahnh6fen' und verhinderte eine effiziente Vermittlung und Betreuung der Arbeitslosen. Schlie6lich definierte das Niveau der Sozialhilfe einen ,Anspruchslohn' zur Aufnahme einer Beschaftigung. Aufgrund der geringen Hinzuverdienstm/3glichkeiten lohnte sich far viele Sozialhilfeempf~inger die Aufnahme einer Beschaftigung im (niedrig entlohnten) Dienstleistungsbereich kaum. Als weitere Faktorenbtindel kOnnen die hohe Regulierung des Arbeitsmarktes und die ebenfalls hohen administrativen Htirden bei der Grtindung neuer Unternehmen genannt werden. Vom hohen Niveau des Ktindigungsschutzes profitieren zwar die Insider des Arbeitsmarktes, die Chancen der Outsider auf Beschaftigung werden dadurch abet verringert, Schlie61ich war das System der Arbeitsvermittlung mit grof~en Schwachen behaftet: Anstelle pers~Snlicher Vermittlung, FOrderung und Betreuung dominierte die Transferzahlung an Arbeitslose. Daher konnte auch der mismatch auf dem Arbeitsmarkt nicht gelOst werden. Ende der 90er Jahre standen den durchschnittlich ca. 4 Millionen Arbeitslosen rund 500.000 offene Stellen gegentiber, die nicht besetzt werden konnten. 5.2.3.2 Ziele: Btindnis ftir Arbeit und Schutz yon Arbeitnehmerrechten Angesichts dieser Problemlage war der Abbau der Arbeitslosigkeit das oberste Ziel der SPD, und speziell am Erfotg seiner Arbeitsmarkt- und Beschaftigungspolitik wollte sich Bundeskanzler Schr~Sder messen lassen: ,,Wenn es uns nicht gelingt, in den ersten Jahren einen Durchbruch zu erzielen, dann haben wit es nicht verdient, weiterzuregieren" erklarte er im Sommer 1998. Ziel war, die Zahl der Arbeitslosen auf mindestens 3,5 Millionen zu senken. Dieses ,Versprechen' war nicht sehr anspruchsvoll, denn allein aufgrund der demographischen Entwicklung war ein Rtickgang des Erwerbspersonenpotenzials um ca. 150.000 his 200.000 Personen pro Jahr bis 2010 prognostiziert worden (Fuchs/Thon 1999). Als beschaftigungspolitisches Schltisselprojekt ktindigte die SPD vor der Wahl 1998 die Wiedereinrichtung des unter Kanzler Kohl gescheiterten ,BiJndnisses ftir Arbeit' an. Im Konsens mit Gewerkschaften und Arbeitgebern sollte eine ,beschaftigungsorientierte Tarifpolitik' erreicht werden, wobei die Tarifautonomie gewahrt bleiben sollte. Durch eine Senkung der Steuem und Abgaben sollten Unternehmen wieder mehr investieren und damit Arbeitsplatze schaffen. Die Lohnnebenkosten sollten ebenfalls gesenkt werden, u.a. finanziert dutch die Okosteuer. Die wichtigsten Versprechungen des Wahlprogramms waren jedoch die Zurticknahme von Liberalisierungen und Ktirzungen der Vorgangerregierung beim Ktindigungsschutz, beim Schlechtwettergeld und bei der Lohnfortzahlung im Krankheitsfall. Um die ,Flucht aus tier Sozialversicherung' zu bekampfen, ktindigte die SPD an, die geringfiigigen Beschaftigungsverhaltnisse und die Scheinselbstst~indigkeit zu reformieten. Die Vermittlung und die Betreuung yon Arbeitslosen sollten verbessert, Langzeitarbeitslose und Sozialhilfeempf'finger durch Lohnkostenzuschtisse wieder in Arbeit gebracht werden. Zur Bekampfung der Jugendarbeitslosigkeit wurde ein Sofortprogramm angektindigt mit dem Ziel, dass alle Jugendlichen nach maximal 6 Monaten Arbeitslosigkeit einen Ausbildungs- oder Arbeitsplatz erhielten. Schliel31ich sprach sich die SPD ftir einen europaischen Beschaftigungspakt und einen Ausbau der Mitbestimmung aus. Im Wahlprogramm 2002 ktindigte sie eine ,Verzahnung' von Arbeitslosen- und Sozialhilfe an, die neue Leistung dtirfe abet nicht auf das Sozialhilfeniveau absinken. Ansonsten wurde dort auf die Arbeit der Hartz-Kommission (s. u.) verwiesen, deren Ergebnisse abzuwarten seien.

174 5.2.3.3

SozialdemokratischeRegierungspolitik:L~nderanalysen Politik: erst Re-Regulierung, dann Deregulierung am Arbeitsmarkt

Auch in der Arbeitsmarktpolitik nahm die Regierung einen doppelten Politikwechsel vor. Nach dem schon bekannten Muster folgte sie zungchst einem traditionell-sozialdemokratischen Kurs und nahm Entscheidungen der Kohl-Regierung yon 1996 zurack. Mit Ausnahme der Einf~hrung aktivierender Mal3nahmen im Job-AQTIV-Gesetz verloren sich weitere Reformschritte im ,Verhandlungslabyrinth' des Bt~ndnisses ffir Arbeit (Blancke/Schmid 2003: 223). Mit der Verwirklichung der Vorschl~ige der Hartz-Kommission und der ,Agenda 2010' nahm die Regierung nach der Wahl im Jahr 2002 jedoch Strukturreformen und Deregulierungen in Angriff, die sie kurz zuvor noch ausgeschlossen hatte. Traditioneller Auftakt: Korrekturen der Vorggngerregierung Zun~ichst l~Sste die Regierung die Wahlversprechen der SPD ein, einige heftig umstrittene arbeitsmarkt- und sozialpolitische Entscheidungen der Regierung Kohl rt~ckgfingig zu machen. Neben den Rt~cknahmen in der Renten- und Gesundheitspolitik (s.u.) wurden mit dem ,,Gesetz zu Korrekturen in der Sozialversicherung und zur Sicherung der Arbeitnehmerrechte" folgende arbeitsmarktrelevante Mal3nahmen beschlossen: 9 9 9

9

Die 1996 beschlossene Lockerung des Kandigungsschutzes wurde zurfickgenommen. Der Schwellenwert, bis zu dem Betriebe nicht dem Kfindigungsschutzgesetz unterliegen, wurde wieder yon 10 auf 5 Mitarbeiter gesenkt. Die volle Entgeltfortzahlung im Krankheitsfall wurde wiederhergestellt. Mit der Absenkung der Lohnfortzahlung auf 80 % hatte sich die Kohl-Regierung seinerzeit ,,in einen veritablen Klassenkampf mit den Gewerkschaften verstrickt" (M. Schmidt 2002c: 28). Das Arbeitnehmer-Entsendegesetz wurde entfristet und um eine Rechtsverordnungsermgchtigung zugunsten des Bundesministeriums far Arbeit und Sozialordnung erg~inzt, auch nicht-tarifgebundene Arbeitgeber (z. B. ausl~ndische) zur Einhaltung tarifvertraglicher Arbeitsbedingungen zu verpflichten. Arbeitnehmer~ihnliche Selbststgndige (sog. ,Scheinselbststgndige') fielen fortan unter die Rentenversicherungspflicht, da bei Vorliegen bestimmter Kriterien widerlegbar eine sozialversicherungspflichtige Besch~ftigung vermutet wurde, d.h. die Beweislast, ob tats~ichlich eine selbststgndige T~itigkeit vorlag, wurde umgekehrt.

Da die Rfickkehr zum alten Kt~ndigungsschutz nur ca. 5 % der Besch~iftigten betraf und die Lohnfortzahlung im Krankheitsfall wegen tarifvertraglicher Regelungen ohnehin fast fl~ichendeckend bei 100 % geblieben war (Seeleib-Kaiser 2003: 151), waren diese Ma6nahmen in erster Linie symbolischer Natur. Heftigen Widerstand der Wirtschaft, teilweise auch der betroffenen Besch~ftigten riefen jedoch die Neuregelungen bezt~glich der Scheinselbstst~,ndigkeit und die sp~iter verabschiedete Reform geringf(igiger Besch~iftigungsverh~iltnisse (630-DM-Jobs) hervor. Obwohl unstrittig war, dass in beiden Fgllen erheblicher Missbrauch stattfand, waren v o n d e r Umkehr der Beweislast bei der Scheinselbstst~ndigkeit auch ,echte Existenzgrt~nder' betroffen. Diese Regelung wurde ein Jahr sp~iter aufgeweicht. Die sozialversicherungsfreien geringf't~gigen Beschgftigungsverh~iltnisse waren eine der wenigen Flexibilit~tsreserven im deutschen Arbeitsmarkt, sie wurden aber zunehmend dazu

Deutschland

175

genutzt, sozialversicherungspflichtige Vollzeitarbeitspl~itze in mehrere versicherungsfreie 630-DM-Jobs aufzuspalten. Die Beschgftigten verloren dadurch ihre soziale Absicherung. Daher fahrte die Regierung einen pauschalen Sozialversicherungsbeitrag von 22 % (10 % GKV, 12 % GRV) auf die geringfagigen Beschgftigungsverhgltnisse ein, den der Arbeitgeber zu tragen hatte. Leistungsansprache erwarb der Arbeitnehmer aber erst dann, wenn er selbst noch erg~inzende Beitragszahlungen leistete. Daher erhOhte diese Reform praktisch nur die Einnahmen flit die Sozialversicherung, die soziale Absicherung der geringfagig Beschgftigten wurde jedoch kaum verbessert. Augerdem war es fortan nicht mehr m~Sglich, sozialversicherungsfrei nebenbesch~iftigt zu sein. Wurde ein 630-DM-Job als Nebent~itigkeit ausgeftihrt, musste nun sogar der volle Beitragssatz zur Sozialversicherung geleistet werden. Dadurch verblieb dem Arbeitnehmer nur noch ungeffihr die Hglfte seines Verdienstes, mit dem Ergebnis, dass diese Nebentgtigkeiten stark zurtickgingen bzw. in der Schwarzarbeit verschwanden (Heineck/Schwarze 2001; Rose 2003: 113). Neben h(Sheren Einnahmen far die Sozialversicherung und der Eind~immung flexibler Beschgftigungsformen rief diese Reform aul3erdem den Nebeneffekt eines nominellen Besch~iftigungszuwachses hervor, da viele geringfagige Besch~,ftigungsverhNtnisse im Zuge ihrer Einbeziehung in die Sozialversicherung erstmals statistisch erfasst wurden (Hickel 2001: 458). Mit dem oben genannten Korrekturpaket wurden auch Regelungen far ein Sofortprogramm gegen Jugendarbeitslosigkeit (JUMP: Jugend mit Perspektive) getroffen. Durch verschiedenste Magnahmen wie Bewerbertraining, Nachholen des Hauptschulabschlusses, F6rderung betrieblicher und auBerbetrieblicher Qualifizierung, ArbeitsbeschaffungsmaPJnahmen, Lohnkostenzuschfisse und soziale Betreuungsangebote sollte arbeitslosen Jugendlichen bzw. solchen, die sich auf der Suche nach einem Ausbildungsplatz befanden, eine Qualifizierung oder eine Beschgftigung vermittelt werden. Eine Evaluation des JUMP-Programms zeigte allerdings auf, dass unmittelbar nach Ende des Programms ca. ein Drittel der Jugendlichen arbeitslos war, sechs Monate nach Abschluss der Magnahme traf dies noch auf ein Viertel zu. Lediglich ein weiteres Viertel der gefdrderten Jugendlichen hatte ein halbes Jahr nach Ende der Magnahme einen ,richtigen' Arbeitsplatz, die verbleibende H~ilfte nahm an weiteren MaBnahmen des Programms teil (Dietrich 2001, 2002). Eine nachhaltige Reduktion der Jugendarbeitslosigkeit wurde also nicht erreicht (Tabelle 5.13). Auch das Problem fehlender Ausbildungsplfitze konnte nicht behoben werden, obwohl sich die Arbeitgeber im Bfindnis ftir Arbeit zu einer Erh~Shung der Anzahl der Lehrstellen verpflichtet hatten. Reformverweigerung und das Scheitern des Bandnisses far Arbeit Die Regierung setzte anfangs groge Hoffnungen in das wiederbelebte Bfindnis far Arbeit. Zur L6sung der Besch~iftigungsproblematik trug es jedoch nichts bei, es erwies sich in der Folgezeit vielmehr selbst als veritable Reformbremse. Das hat vielf~iltige Grfinde (Hassel 2000; Heinze 2003; Jochem/Siegel 1999; Schroeder 2003): Wghrend Teile der Regierung (vor allem der Modernisierungsflfigel der SPD) gehofft hatten, die Gewerkschaften zu niedrigen Lohnabschlfissen und marktfreundlichen Reformen bewegen zu k6nnen, nutzten diese das Bandnis vielmehr dazu, ihre Vetomacht gegen solche Ma6nahmen roll auszuspielen. Die Gewerksehaften weigerten sich, fiber die HShe von L6hnen zu reden, auch der Regierung galt die Tarifautonomie als sakrosankt. Die Arbeitgeber wiederum forderten regelmfigig die Abkehr vom Fl~ichentarifvertrag, was far die Gewerkschaften vNlig inak-

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SozialdemokratischeRegierungspolitik:Lfmderanalysen

zeptabel war. AuBerdem hielten die Arbeitgeber ihre Verpflichtung zur Bereitstellung von Ausbildungsplgtzen nicht ein, was die Kompromissbereitschaft der Gewerkschaften zus~itzlich verminderte. Die Einbindung der Gewerkschaften konnte nicht gelingen, weil es die Regierung versaumt hatte, folgende funktionalen Erfolgsbedingungen neokorporatistischer Steuerungsgremien herzustellen: Im Kern geht es bei solchen Arrangements um die Bereitschaft der Arbeitnehmerorganisationen, zugunsten eines (mSglichen, aber nicht sicheren) Beschgftigungszuwachses auf kurzfristige Vorteile zu verzichten (Hassel 2000). Ohne den ,Schatten der Hierarchie' zu spt~ren, sind Gewerkschaften zu einem solchen Schritt aber kaum bereit, und da die Regierung die Tarifautonomie nicht in Frage stellen wollte, fehlte es dem Bfindnis am ,ErSffnungszug'. Erschwerend kam hinzu, dass die Regierung fiber kein kohgrentes Konzept darfiber verfagte, was sie mit dem Bfindnis fiberhaupt erreichen wollte. Divergierende wirtschafts- und arbeitsmarktpolitische Vorstellungen innerhalb der SPD und einzelner Regierungsmitglieder standen einer einheitlichen Strategie im Wege. Daher war es auch nicht m6glich, das Bfindnis - wie ahnliche Gremien in anderen L~indern - far einen ,politischen Tausch' fiber verschiedene Politikfelder hinweg zu nutzten (Egte/ Henkes/Ostheim/Petring 2004). Die arbeitnehmer- und gewerkschaftsfreundlichen MaBnahmen des ,Korrekturgesetzes' wurden nicht als Tauschgfiter in das Bfindnis eingebracht und damit nutzlos ,verschenkt'. Auch ffir die Novelle des Betriebsverfassungsgesetzes wurde keine Gegenleistung der Gewerkschaften verlangt. Mit der durchaus stichhaltigen Begrfindung einer Anpassung der Mitbestimmung an den 0konomischen und betrieblichen Strukturwandel wurde mit dieser Novelle das Verfahren zur Wahl von Betriebsrgten vereinfacht und die zur Bestimmung der Betriebsratsgr~SBe notwendige Arbeitnehmerzahl gesenkt. So wurde die Anzahl der Betriebsrgte erh6ht und damit die seit langem erodierende organisatorische Basis der Gewerkschaften in den Betrieben gest~irkt. Reformanst6Be gab es aus der dem Btindnis angeschlossenen Wissenschaftlergruppe. Durch deren Analyse sollte eine gemeinsame Problemperzeption der Bfindnispartner erreicht werden. Dies gelang nicht, wie die Diskussion um einen Niedriglohnsektor beispielhaft illustriert. Ausgehend yon der Erkenntnis, dass das deutsche Beschfiftigungsproblem nicht im Industrie-, sondern im Dienstleistungssektor zu verorten ist, wo die Arbeitskosten in erster Linie Lohnkosten sind, wurde vorgeschlagen, im Niedriglohnbereich die Sozialabgaben ganz abzuschaffen und sie far die darfiberliegende L6hne - ~ihnlich wie die Einkommensteuer- progressiv zu staffeln (Heinze/Streeck 2003; Streeck/Heinze 1999). Die Abschaffung des ,Abgabenkeils' der Sozialbeitrgge von fiber 40% sollte dazu beitragen, dass eine Vielzahl personennaher Dienstleistungen zu lukrativen Preisen angeboten und nachgefragt werden k6nnten. Der durch diese selektive Senkung der Sozialversicherungsbeitr~,ge hervorgerufene Beschgftigungseffekt sei dreimal so hoch wie bei einer linearen Senkung (Heinze/Streeck 2003: 33), wie sie beim Rentenversicherungsbeitrag durch die Einnahmen der Okosteuer durchgefahrt wurde. Dieser Vorschlag wurde von den Gewerkschaften und Teilen der SPD-Fraktion vehement bekgmpft, weil sie den gezielten Ausbau eines Niedriglohnsektors und Lohndumping befarchteten. Auch Arbeitsminister Riester, ein ehemaliger Gewerkschaftsfunktion~ir, stand diesem Vorschlag ablehnend gegenfiber. Schon an diesem Konflikt w~ire das Bfindnis beinahe zerbrochen (Heinze 2003:148 f.). Da keine gemeinsame Position gefunden werden konnte, einigte man sich auf den kleinsten gemeinsamen Nenner weitgehend wirkungsloser Modellversuche fiber diverse Formen von Lohnkostenzuschfissen. Nach dem so genannten ,Mainzer Modell' mussten z.B. befristete Lohnkostenzuschfisse einzeln beantragt werden. Die Bereitschaft zu tief greifenden Reformen wurde

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177

auch dadurch gedampft, dass durch die gt~nstige konjunkturelle Entwicklung von Ende 1999 bis Mitre 2000 und die zunfichst positive Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt (Abbildung 5.11) der Eindruck entstanden war, es seien keine weiteren MaBnahmen n6tig, um die Zahl der Arbeitslosen bis zur Wahl 2002 auf 3,5 Millionen zu senken. Aul3erdem hatte die Regierung mit dem Politikwechsel in der Fiskalpolitik schon so viele Konflikte innerhalb der SPD provoziert, dass sie kein neues Konfliktfeld mehr betreten wollte. Als zum Jahreswechsel 2001/02 die Zahl der Arbeitslosen jedoch die 4-Millionen-Marke t~berschritten hatte, waren es die Grtinen, die eine gestaffelte Bezuschussung der Sozialbeitrgge bis zu einem Bruttoeinkommen yon 870 Euro forderten. Dies lehnte die SPD weiterhin ab, stattdessen wurde die bundesweite Ausdehnung des (wirkungslosen) ,Mainzer Modells' beschlossen. Obwohl das Bfindnis far Arbeit bereits im Jahr 2000 an seine Grenzen gestoBen war und seit Januar 2002 nicht mehr getagt hatte, wollte die Regierung diesen Fehlschlag vor den Wahlen nicht eingestehen.

A bbildung 5.1 I: Anzahl der Arbeitslosen 6

-g .~ 4

~.3 ~2


-10 Danemark

Schweden NiederlandeGrollbritannien Deutschland Frankreich

Far die Standardisierungdes Status am Ende der Regierungszeitbzw. im Jahr 2002 wurden die landerspezifischen prozentualen Abweichungen bei der Staatsverschuldungund beim strukturellen Haushaltsdefizityore arithmetischen Mittel der sechs Lander errechnet. Far den Veranderungsindikatorwurde die Summe der Prozentpunktdifferenzen yon Regierungsbeginnhis -ende (bzw. 2002) der beiden Indikatorenverwendet. In beiden Fallen bedeuten positiveWerte niedrigereSchulden bzw. Defizite,negativeWerte hOhere Schulden bzw. Defizite. Quellen: eigene Berechnungen auf Grundlageyon OECD 2001c. Die zweite Dimension der Leistungsbewertung ist ein Vergleich der Entwicklungen in den L~indern von Beginn der jeweiligen Regierungszeit bis zu deren Ende (bzw. 2002). Hierzu dient die Summe der Prozentpunktvedinderung yon Haushaltsdefizit und Staatsverschuldung (schwarze Balken und rechte Achse). In allen L~indern mit Ausnahme Deutschlands und Frankreichs verbesserten sich die Werte yon Schuldenstand und Haushaltsdefizit im Vergleich zum Zeitpunkt des Regierungsantritts. Die Unterschiede sind auch hier betr~ichtlich, Gro6britanniens mittelmW3ige Performanz beim Vergnderungsindikator erkl~irt sich vor allem aus der im Vergleich zu D~inemark, Schweden und den Niederlanden guten Ausgangssituation. Nach dem von uns entwickelten Leistungsindex schneiden die Regierungen in Frankreich und Deutschland, sowohl was den Status als auch was die Entwicklung betrifft, sichtbar am schlechtesten ab. Die haushaltspolitische Lage und Entwicklung kann jedoch fiir sich genommen kein Bewertungskriterium ftir sozialdemokratische Politik sein. Es ist denkbar, dass Defizite vortibergehend (keynesianisch) zur Gew~ihrleistung oder Schaffung eines hohen Besch~iftigungsstandes oder zur Aufrechterhaltung des Sozialschutzes in einer Rezessionsphase genutzt werden, Es soll deshalb in einem zweiten Schritt geprtift werden, welche Maltnahmen und Ergebnisse sich in der Beschfiftigungs- und Sozialpolitik bilanzieren lassen.

Beschgiftigungspolitik Die Auswirkungen von Globalisierung und Standortwettbewerb (Kap. 3) lie6en vermuten, dass die Regulierung des Arbeitsmarktes unter Druck geriet. Unter dem Primat ausgegli-

360

SozialdemokratischeReformpolitikim Vergleich

chener Haushalte war die Wahrscheinlichkeit gering, dass klassische sozialdemokratische Instrumente in der Besch~iftigungspolitik wie die Ausdehnung 6ffentlicher Beschfiftigung oder eine keynesianische Nachfragepolitik eingesetzt werden konnten. Allenfalls konnte dies noch unter Inkaufnahme erheblicher negativer Begleiterscheinungen geschehen. Stattdessen haben die Produktionsbedingungen der Angebotsseite auch in der Perzeption sozialdemokratischer Regierungen erheblich an Bedeutung gewonnen. Abgesehen vom keynesianischen ,Kickstart' der d~inischen Sozialdemokraten verfolgte nur der franz6sische PS eine Politik, die sich fast ausschliel31ich auf die Nachfrageseite konzentrierte. Die d~inische SD verkntipfte ihren Nachfrageimpuls dagegen mit strukturellen Reformen bei der aktiven Arbeitsmarktpolitik. Tabelle 6.3 gibt einen l~lberblick tiber die Besch~iftigungspolitik der sechs Regierungen. Die Besch~iftigungspolitik sozialdemokratischer Regierungsparteien zeigt im Bereich der aktiven Arbeitsmarktpolitik eine deutliche Konvergenz. Alle Parteien fahrten - auf unterschiedlichem Niveau und mit unterschiedlicher Intensitfit - Elemente einer aktivierenden Arbeitsmarktpolitik ein und verkntipften passive Instrumente in der Arbeitslosenversicherung mit diesen mikro6konomisch ansetzenden Reformen. Was die Parteien unterscheidet, ist der unterschiedlich stark verpflichtende Charakter dieser Elemente und der Stellenwert yon Lohnzuschtissen und 6ffentlicher Besch~iftigung. So setzte New Labour in erster Linie auf Lohnzuschtisse, wie auch die PvdA, die zus~itzlich eine tempor~ire 6ffentliche Besch~iftigung von niedrig qualifizierten Arbeitssuchenden f6rderte. Hingegen setzten die SD und die SAP in grol3em Umfang auf BildungsmaI3nahmen, die in Grof~britannien nur ftir Jugendliche - und auch nur in geringerem Umfang - existieren. Begtinstigt wurde der skandinavische Ansatz dutch die dort schon lange ausgebaute aktive Arbeitsmarktpolitik. In Frankreich wurde das Besch~iftigungsprogramm far Jugendliche nicht mit obligatorischen BildungsmafSnahmen verkntipft, sondern folgte den traditionellen etatistischen Pfaden t~ffentlicher Beschgftigung. Weder die SPD noch der PS implementierten eine ~ihnlich starke Verkntipfung zwischen passiver Absicherung und verpflichtender ,Aktivierung'. In Deutschland traten entsprechende Regelungen jedoch 2005 mit der Hartz-IV-Reform in Kraft. Mit Ausnahme Frankreichs und Deutschlands bis Ende 2004 haben die Leistungen des Staates bei Arbeitslosigkeit also in allen Lfindern einen aktivierenden Charakter erhalten. Die Teilnahme an entsprechenden Programmen zur Aus- und Weiterbildung oder Reintegration ist fast durchg~ingig verpflichtend, vor allem bei jungen Arbeitslosen wird die Verweigerung sanktioniert. Die Dauer und H6he der Leistungen aus der Arbeitslosenversicherung wurden generell nur geringfagig reduziert. Zwar versch~irften viele Lander die Bezugsregeln der Arbeitslosentransfers und verktirzten deren Bezugsdauer, allerdings geschah dies in D~inemark und Schweden von einem so gener6sen Niveau aus, dass kaum yon einer Versch~irfung gesprochen werden kann. In Frankreich wurde die stufenweise Absenkung der Leistungen tiber die Bezugsdauer hinweg sogar aufgehoben, sobald ein Arbeitsloser eine pers6nliche Eingliederungsvereinbarung unterzeichnete. Besonders auff'~illig ist, dass nur die PvdA und ab 2005 die SPD die H~3he der Arbeitslosentransfers abgesenkt hat. Die PvdA hatte bereits als ,kleiner Koalitionspartner' in der grofSen Koalition vor 1994 die zeitweilige Entkoppelung der Sozialleistungen yon der Lohnentwicklung mitgetragen, seit 1996 wurden die Sozialleistungen wieder entsprechend erh6ht. Die aufgrund der Haushaltskrise in Schweden abgesenkten Leistungen wurden 1997 ebenfalls wieder angehoben. Es l~isst sich feststellen, dass die sozialdemokratischen Regierungen nur sehr vereinzelt eine Politik der direkten Ktirzun-

Fazit

Einnahmeseite

SD (DK) Verpflichtend

SPD (D) SD (DK)

PS(D) (F) SPD

PS (F) Labour (GB) Labour (GB)

PvdAPvdA (NL)(NL)

SAP SAP(S)(S)

1 Unter zeitweiliger 6ffentlicher Besch~ifligung verstehen wir Programme, die f~ir eine befristete Zeit der Qualifizierung oder (Re-)Integration in den Arbeitsmarkt Stellen im offentlichen Dienst schaffen. Es handelt sich nicht um einen dauerhaften Ausbau staatlicher Dienstleistungen. 2 Werte von 2004 bzw. am Ende der sozialdemokratischen Regierungszeit (Fund DK: 2001, NL: 2002); in Klammern die Veranderung seit dem sozialdemokratischen Regierungsantrirt. 3 Mit der Implementierung von Hartz IV am 1.1.2005 warden auch in Deutschland starker aktivierende Elemente in die Arbeitsmarktpolitik eingefuhrt. Dies konnte sich aber in unserer Untersuchungsbilanz nicht mehr niederschlagen.

,Golden rule' ,Zatm-Norm' Mittelfristig fest(Schulden nurVerpflichtend far (feste AusgabengrenZielvorgabe Z6gerlich ZOgerlich Verpflichtend gelegte Verpflichtend Investitionen, Ausze; Mehreinnahmen mit j~ihrlichen AusFar 9_ltere Nein FOr Jugendliche Nein zur Schuldentitgung Umfassend gabenobergrenzen Far Langzeitgleich aber KonjunkErwerbslose arbeitslose turzyklus, omprehen- und Steuersenkung) sire spending reviews Bedeutung und Umfang von Lohnsubventionen Mittel Gering Gering Hoch Hoch Mittel (Mittelzuweisungen Elemente rekommodifizierender Politik far Ministerien for drei Jahre) a) in der Arbeitslosenversieherung Karzung der HOhe der Arbeitslosentransfers Nein Ab 2005 Erh0hung Nein Nein Ausgabenbegrenzung; Ja Ausgabenseite Kreditfinanzierter Zunachst Expansion, Moderate Zunachst BeibehalKurzungZeitweilig fast aller Verkarzung der Bezugsdauer Ja Ab Ausgaben 2005 Nein Nein geringerer Anstieg Nein Ja Mix Nachfrageimpuls; dann Einspamngen der tung des niedrigen Sozialtransfers; Verseh~fung der Anspruchskriterien Ja Ab 2005 Nein Ja der aus SenkungJader kaum ausgabenseitiAusgabenniveausNein der der Ausgaben als ge Konsolidierung, Vorg~ingerregierung, Einnahmen Ausgaben und Einb) in der Arbeitsmarktgesetzgebung Konsolidierung v, a. deutliche AusgabenFtexibilisierung untypiseher Besch~ftigungsVorhanden Moderat Nein Vorhanden Ja, gleichzeitig nahmeerhOhungen Moderat durch Abbau der erhOhung ab 2000 verh~ltnisse mehr Rechte farzur Konsolidierung, Arbeitstosigkeit ab 2000 AusgabenTeilzeitbeschattigte Flexibilisierung far typische BeschaftigungsVorhanden Nein Nein Vorhanden anstieg Ja Nein verhfiltnisse ErhOhung von Steuerentlastung Steuerentlastung Leichte Erh6hung der Steuerentlastung nach St~rkere Belastung indirekten Steuem ohne vorherige ohne vorherige indirekten Steuem Haushaltskonsolidie- insbesondere h0herer Sonstige bescl~ftigungspolitische Initiativen (Okosteuem) Haushaltskonsolidie- 30,2% Haushaltskonsolidie(+0,1) 10,9% (-1,2) 23 % (-1,1)rung 19,2% (+0,5) Einkommen 11% (-0,9) 31,6% (-3,2) Anteil der regul~ren 0ffentlichen Beschaftigung2 rung rung Arbeitszeitpolitik AusstiegsKeine besondeArbeitszeitKeine besonde- Ausbau yon Teil- Bildungsinitiative programme ren Ma/3nahmen verkttrzung ren Ma/3nahmen KonsolidierungsKeine KonsolidieKeine KonsolidieKonsolidierungsKonsolidierungsGroge zeitarbeit Konsolidieerfolge mngserfolge rungserfolge erfolge erfolge rungserfolge Fazit Aktivierende Wenig Elemente Kaum Elemente Aktivierende Aktivierende Aktivierende Arbeitsmarkt- einer aktivieren- einer aktivierenArbeitsmarktArbeitsmarktArbeitsmarktpolipolitik mit den Arbeitsden Arbeitsmarkt- politik mit fie- politik mit flexib- tik mit umfangreiflexiblem marktpolitik und politik und Beixiblem lem chen (Fort-)BilArbeitsmarkt Beibehaltung der behaltung der Arbeitsmarkt Arbeitsmarkt dungsprogrammen Regulierungen3 Regulierungen

Elemente mikrookonomischer Angebotspolitik Formelle oder informelle Verpflichtung zu SelbstveFpflichtung in 13berschuss im Implementierung individueller Eingliederungspl~ne der Haushaltspolitik Konjunkturzyklus Zeitweilige Offentliche Besch~fftigung 1

Haushaltspolitik

TT Tabelle 6.1: Sozialdemokratische Haushaltspolitik

L/I

g

P~

N.

N

g

N

362

SozialdemokratischeReforrnpolitikim Vergleich

gen in der Arbeitslosenversicherung verfolgt haben und stattdessen die Zumutbarkeitskriterien verscharften oder die Teilnahme an Arbeitsmarktprogrammen zur sanktionsbewehrten Pflicht machten. Die Vermutung, dass es unter dem Druck der Globalisierung generell zu einer Deregulierung der Arbeitsmarktgesetzgebung ftir reguNire Besch~iftigung kommen wtirde, lasst sich nicht best~itigen. Vielmehr ist hier die Tr~igheit einmal eingeschlagener Politikpfade zu erkennen. In L~indern mit einer niedrigen Regulierung (Gro6britannien, D~inemark) ~inderten die sozialdemokratischen Regierungsparteien kaum etwas an der bestehenden Regelung. Auch in Gro6britannien nahm durch die Obernahme der EU-Sozialcharta (1997) die Regulierung des Arbeitsmarkts nut unwesentlich zu. In Landern mit eher hoher Regulierung (Deutschland, Frankreich, Schweden und die Niederlande) ~inderte sich an diesem Zustand ebenfalls nur wenig. Ein anderes Bild ergibt sich, wenn man die Regulierungen ftir untypische Besch~iftigung in den Blick nimmt. In den Niederlanden, Schweden und Deutschland lassen sich hier Flexibilisierungen und Deregulierungen feststellen, die zwar teilweise von den biJrgerlichen Vorg~ingerregierungen unternommen, yon den Sozialdemokraten bei Regierungsantritt aber nicht zurfickgenommen wurden. Neben diesen Gemeinsamkeiten unternahmen einzelne Regierungsparteien spezifische Initiativen, zu denen sich in anderen L~indern keine Entsprechungen finden: 9 9 9 9

Die d~inische SD baute freiwillige, zeitweilige Ausstiegsprogramme aus dem Arbeitsmarkt massiv aus; auch wenn ein Schwerpunkt auf Bildungsma6nahmen lag, handelte es sich hierbei in erster Linie um eine Verknappung des Arbeitskr~ifteangebots. Die schwedische SAP senkte die Arbeitslosigkeit auch durch ihre umfangreiche Bildungsinitiative, die mittelfristig einen nicht unerheblichen Teil an Erwerbspersonen in umfangreichen Bildungsprogrammen absorbierte. Durch steuerliche und sozialrechtliche Neuregulierungen forcierte die PvdA in der gro6en Koalition massiv die Ausweitung der Teilzeitarbeit und behielt diesen Kurs auch in der ,violetten Koalition' bei. Nur der PS verfolgte eine Politik der ArbeitszeitverkiJrzung.

Wie sehen die Ergebnisse der Besch~iftigungspolitik gemessen an den Indikatoren Arbeitslosigkeit und Erwerbsquote aus? Zeigte sich bei den Erwerbsquoten der sechs Untersuchungsl~inder zu Beginn der 90er Jahre noch ein relativ heterogenes Bild, kristallisierten sich ab Mitte der 90er Jahre zwei Gruppen heraus (vgl. Abbildung 6.6). Vier L~inder (D~inemark, Schweden, Grof3britannien und die Niederlande) schafften es, das ursprfinglich hohe Niveau wiederherzustellen oder konnten die Erwerbsbeteiligung sogar steigern. Die eindrucksvolle Entwicklung in den Niederlanden ist vor allem auf die Ausweitung der Teilzeitarbeit zurtickzuft~hren. Die Besch~iftigungsquoten Frankreichs und Deutschlands blieben hingegen im Vergleich zu den vier genannten L~indern deutlich niedriger, auch wenn in Frankreich ein positiver Trend festzustellen war. Ein fast identisches Bild zeigt sich bei den Arbeitslosenquoten (vgl. Abbildung 6.7). Auch hier bildeten sich zwei Gruppen heraus. Zum einen Frankreich und Deutschland, die trotz positiver Entwicklung ab Mitte der 90er Jahre weithin hohe Arbeitslosenquoten aufwiesen. Auf der anderen Seite die skandinavischen Lander, Gro6britannien und die Niederlande, deren Arbeitslosenquoten ab 2000 unter sechs Prozent lagen.

363

Konvergenz und Divergenz sozialdemokratischer Politik und Politikergebnisse

A b b i l d u n g 6,6:

B e s c h d f i i g u n g s q u o t e n y o n 1 9 9 2 bis 2 0 0 4

80 75

70 ~A

65 60 55 50

i

1992 9

r

1993

1994

i

1995

Danemark + D e u t s c h l a n d

i

1996

A

1 - - - -

1997

Frankreich

1998 ~

~

1999

2000

Grol3britannien

2001

X

i

2002

Niederlande

~

2003 X

2004

Schweden

Quelle: Eurostat,

Abbildung 6, 7: Arbeitslosenquoten von 1992 bis 2004 14

.

12 .

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. .

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. .

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. .

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10

8 ~

6

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1992 D~nemark

.

.

1993 --

.

1994

.

.

.

1995

Deutschland

A

.

1996

.

.

.

1997

Frankreich

.

1998 -"

1999

.

2000

GroBbritannien

.

2001 X

.

2002

Niederlande

2003 X

2004 Schweden

Quelle: Eurostat.

Bei der Leistungsbilanz in der Besch~iftigungspolitik wiederholt sich somit jene Verteilung der Lander, die sich schon bei der Steuer- und Haushaltspolitik abgezeichnet hat: vier be-

Fazit

Einnahmeseite

31,9 31,6 37,2 28,8 46,1 tl,2

29,9 46,8 38,0 34,4 49,3 12,1

27,0 33,5 36,1 35,4 43,9 13,5

I992

1994

Mittelfristig 1995 ,Golden 1996 rule' 1997 1998,Zatm-Norm' 1999 2000 2001 2002fest-2003 (Schulden nur far (feste Ausgabengren- gelegte Zielvorgabe 25,2 32,1 27,9 26,5 27,2 20,5 20,0 22,2 19,7 AusInvestitionen, Aus- 26,9 ze; Mehreinnahmen mit j~ihrlichen aber Konjunkzur Schuldentitgung gabenobergrenzen 40,3 44,3 48,7gleich47,8 50,1 52,6 51,7 51,5 50,4 47,9 und Steuersenkung) 34,2 38,3 42,3turzyklus, 39,5 omprehen4t,2 44,1 40,4 42,6 37,6 33,8 sire spending reviews 42,5 45,4 43,6(Mittelzuweisungen 39,8 38,6 32,7 29,6 28,0 27,8 23,1 52,3 49,4 46,8far Ministerien 50,0 49,1 32,7 26,7 for 47,9 43,5 Jahre) 33,4 15,8 25,7 27,8drei 30,1 33,5 30,1 26,4 22,3 21,0 -

1993

Quelle: Eurostat.

70,5 59,0 57,2 65,3 65,8 71,5

Zunachst Expansion, Moderate Erh0hung Zunachst BeibehalAusgabenbegrenzung; Kurzung fast aller 10,5Einspamngen 10,7 11,7 der 12,8 10,2 9,6tung des 9,7 niedrigen 7,7 7,3 8,8Anstieg 7,0 8,4 7,9 10,3 dann Ausgaben geringerer Sozialtransfers; Mix der Ausgaben 4,4 5,4 6,2 7,7 8,4 8,4Ausgabenniveaus 9,6 10,4 der 9,4 8,8 als 8,5der aus 8,4Senkung 10,0 der 11,1 Einnahmen Ausgaben und Ein19,2 21,0 23,0 27,1 28,6 27,0Vorg~ingerregierung, 28,5 28,4 25,6 23,4 20,1 19,4 20,0 20,7 deutliche AusgabennahmeerhOhungen 10,4 13,9 16,5 17,6 16,4 15,3 15,0 13,7 13,1 12,8 12,3 11,9 12,1 12,3 erhOhung ab 2000 zur Konsolidierung, 8,1 7,8 8,1 10,6 I0,9 t 1,4 11,t 9,1 7,6 6,8 5,9 5,6 5,1 6,7 ab 2000 Ausgaben4,4 7,6 13,2 22,0 22,0 19,1 20,5 20,6 16,1 anstieg 12,3 10,5 10,9 ll,9 t3,4

-t991

1990

Steuerentlastung Steuerentlastung Leichte Erh6hung der Steuerentlastung nach St~rkere Belastung Danemark 70,2 69,7 68,2 66,9Steuem 66,7 67,4 69,1 70,2 insbesondere 71,1 71,6h0herer 72,0 71,7 ohne vorherige ohne 69,9 vorherige indirekten HaushaltskonsolidieHaushaltskonsolidie- 56,9 HaushaltskonsolidieDeutschland 60,6 55,9 55,I 55,l 55,3 55,3 55,8 Einkommen 57,4 58,1 58,7 59,0 rung 55,3 rung rung Frankreich 51, l 51,4 51,4 5 t ,5 51,6 52,1 52,2 52,4 53,1 54,0 55,2 56,0 56,7 Grol~britannien 60,8 60,8 61,2 61,7 62,5 63,1 63,6Groge64,2 Konsolidie64,8 65,0 65,3 KonsolidierungsKeine Konsolidie- 62,0Keine61,6 KonsolidieKonsolidierungsKonsolidierungserfolge mngserfolge erfolge53,2 erfolge58,0 Niederlande 47,1rungserfolge 48,9 51,8 52,2 53,8 55,8 60,1 rungserfolge 62,3 63,5 65,2 66,2 Schweden 78,7 77,2 73,1 69,7 68,5 68,8 68,1 67,2 67,9 69,4 70,9 72,3 72,2

ErhOhung von Frauenerwerbsquote indirekten Steuem (Okosteuem)

Ausgabenseite Kreditfinanzierter Jugendarbeitslosigkeit Dfinemark Nachfrageimpuls; (in % der 15-24-Jghrigen) kaumDeutschland ausgabenseitige Konsolidierung, Frankreich Konsolidierung v, a. GrolSbritannien durch Abbau der Niederlande Arbeitstosigkeit Schweden

Formelle zu Indikator oder informelle Verpflichtung Land SelbstveFpflichtung in 13berschuss im Langzeitarbeitslosigkeit D~nemark der Haushaltspolitik Konjunkturzyklus (in % der GesamtDeutschland Arbeitslosigkeit) Frankreich GrofSbritannien Niederlande Schweden

Haushaltspolitik Tabelle 6.4: Z u s g t z l i c h e BSD e s c(DK) h ~ i f t i g u n g s i n d i kSPD a t o r(D) e n ( L a n g z e i tPS - u n d (F) J u g e n d a r b e i t sLabour l o s i g k (GB) e i t s o w i e F r a uPvdA e n e r(NL) w e r b s q u o t e n ) SAP (S)

Tabelle 6.1: Sozialdemokratische Haushaltspolitik

L/I

N.

N

Konvergenzund DivergenzsozialdemokratischerPolitikund Politikergebnisse

365

schfifligungspolitisch relativ erfolgreiche L~inder stehen Frankreich und Deutschland gegenfiber, die eine deutlich abfallende Performanz aufweisen. Allerdings zeigte sich auch, dass die Mai3nahmen der vier erfolgreichen L~inder keineswegs identisch waren. Die unterschiedlichen Effekte dieser MaBnahmen lassen sich auch durch weitere Besch~iftigungsindikatoren (Langzeitarbeitslosigkeit, Jugendarbeitslosigkeit, Frauenerwerbsquote) belegen (Yabelle 6.4). Der Indikator Langzeitarbeitslosigkeit stellt insbesondere D~inemark und Schweden fiber die 90er Jahre hinweg ein gutes Zeugnis aus. Die lange Tradition der aktiven Arbeitsmarktpolitik hat dort so niedrige Quoten hervorgebracht, wie sie sonst nur GroBbritannien mit seinem deregulierten Arbeitsmarkt zeitweise erreichen konnte. Die Niederlande haben in der Zeit der ,violetten Koalition' eine bemerkenswerte Reduktion yon tiber 20 Prozentpunkten erzielt. W~ihrend auch in Frankreich eine deutliche Reduzierung der Langzeitarbeitslosigkeit stattfand, blieb die Quote in Deutschland nahezu unver~indert. Sowohl Frankreich als auch Schweden hatten 1994 einen HOchststand an jugendlichen Arbeitslosen. Beiden L~indern gelang es jedoch, diesen Anteil deutlich zu senken. )i,hnliches gilt far die Niederlande bei einem geringeren Ausgangsniveau. In allen drei L~indern gab esjeweils besondere Arbeitsmarktprogramme ftir jugendliche Arbeitslose.

Abbildung 6.8: BeschdiftigungspolitischePerformanz im Vergleich 200 9

r 18 [] Status 9 Verfinderung

.m

M

g ~=

150

12

100

9 6

50

3

0

0 -3

-50 -I00

15

-6 Niederlande

Danemark Schweden Groflbritannien Deutschland Frankreich

-9

Far die Standardisierungdes Status am Ende der Regierungszeitbzw. 2002 wurden die lander-spezifischenprozentualen Abweichungenbei Beschaftigungsquoteund Arbeitslosenquotevom arithmetischenMiael der sechs Lander errechnet, Far den Veranderungsindikatorwurde die Summe der Prozentpunkt-Differenzenyon Regierungsbeginnbis -ende (bzw, 2002) der beidenIndikatorenverwendet.PositiveWerte bedeutenniedrigereArbeitslosenquoten bzw. h6here Beschaftigungsquoten.negativeWerte bedeutenh0here Arbeitslosenquotenund niedrigere Erwerbsquoten. Quelle:eigeneBerechnungenauf der Grundlagevon Eurostat. Bei der Frauenerwerbsquote konnten die beiden skandinavischen L~inder schon zu Beginn der 90er Jahre eine noch bessere Bilanz aufweisen als bei der Langzeitarbeitslosigkeit.

366

SozialdemokratischeReformpolitikim Vergleich

W~ihrend Schweden und D~inemark ihre hohe Frauenerwerbsquote stabilisieren konnten, verzeichneten Frankreich und Deutschland nur geringe Zuwfichse. Den Niederlanden gelang es hingegen durch den Ausbau der Teilzeitarbeit, die Frauenerwerbsquote so weit zu steigern, dass sie sich vom schlechtesten Wert der sechs Untersuchungslander im Jahr 1990 zum drittbesten Wert im Jahr 2003 steigern konnten. Ftigt man in der Besch~,ftigungspolitik wie in der Fiskalpolitik die beiden Kernindikatoren (Arbeitslosen- und Besch~iftigungsquote) zusammen, l~isst sich auch bier eine zweigeteilte Performanzbewertung vornehmen (vgl. Abbildung 6.8). Zum Ende der Regierungszeit weisen in diesem Politikfeld vor allem die Niederlande iiberdurchschnittlich positive Werte auf. Deutschland und Frankreich fallen noch deutlicher ab als in der Fiskalpolitik. Zwar hat Frankreich einige Fortschritte erreicht, wie der relativ gute Entwicklungswert belegt, zusammen mit Deutschland hat es jedoch noch immer die mit Abstand h6chsten Arbeitslosenund die niedrigsten Besch~iftigungsquoten. GroBbritannien startete wie schon in der Fiskalpolitik yon einer relativ guten Ausgangssituation, war aber nicht in der Lage, sich in ahnlichem MaB wie die Niederlande oder D~inemark zu verbessern. Das ffihrte zu einem nur mittelm~iBigen besch~iftigungspolitischen Status im Jahr 2002. Auch wenn die besch~iftigungspolitische Performanz f'tir sozialdemokratische Parteien von besonderer Bedeutung ist, kann deren Politik jedoch nicht ohne eine Einschatzung ihrer sozialpolitischen MaBnahmen bewertet werden. Dies soil in einem dritten Analyseschritt erfolgen.

Sozialpolitik In der Sozialpolitik sind die Auswirkungen integrierter M~irkte zahlreichen Autoren (Elsenhans 2000; Fligstein 2000; Scharpf 1999) zufolge schw~icher als auf anderen Politikfeldern. Infolgedessen ist eine geringere Konvergenz der L~inder zu erwarten. Unsere Untersuchungen best~itigen die Pfadabhangigkeit nationalstaatlicher MaBnahmen insbesondere in der Sozialpolitik. Von besonderer Bedeutung ist die Differenz zwischen vorwiegend beitragsfinanzierten und vorwiegend steuerfinanzierten Systemen, wobei aufgrund der besch~iftigungshemmenden Wirkungen der Lohnnebenkosten der Reformdruck in beitragsfinanzierten Systemen besonders hoch ist (Scharpf/Schmidt 2000a). Aufgrund des demographischen Wandels geraten besonders die transferintensiven Felder Gesundheit und Rente in den Blick (vgl. Kap. 3.3). Sozialdemokratische Regierungsparteien stehen dabei vor einem besonderen Dilemma. Auf der einen Seite erwarten ihre Anh~inger und W~ihler eine Politik zugunsten sozialpolitischer Sicherung. Auf der anderen Seite sind gerade auf diesem Feld aus demographischen wie fiskalpolitischen Grtinden Reformen notwendig. In den folgenden beiden Tabellen sind die zentralen sozialpolitischen Mal3nahmen der sechs sozialdemokratischen Regierungsparteien aufgeCtihrt. In Lgndern mit einem stark ausgebauten, dienstleistungsorientierten Gesundheitssystern wie in D~inemark und Schweden verkniJpften die sozialdemokratischen Regierungsparteien Initiativen in der Gesundheits- und Familienpolitik mit einer Besch~iftigungsausdehnung. Die d~inische SD strebte langfristig die Ausdehnung der Besch~iftigung im 6ffentlichen Sektor an, die schwedische SAP lancierte in der zweiten Legislaturperiode Programme zur Steigerung der Beschgftigung in den staatlichen Gesundheitsdiensten. Beide Parteien konnten auf einem bestehenden ausgebauten staatlichen Dienstleistungssektor aufbauen. Sie versuchten, die staatlichen Transferzahlungen zu stabilisieren bzw. in

Konvergenz und Divergenz sozialdemokratischerPolitik und Politikergebnisse

367

Schweden sogar zu ktirzen. Augerdem bemfihten sich beide Parteien besonders in der A1tenpflege und der Kinderbetreuung die Verantwortlichkeit des Staates noch zu st~irken. Hingegen war im Bereich der sozialen Transfers die Politik eher vom Versuch der Stabilisierung der Ausgaben geprggt, ohne den Sozialschutz nennenswert zu senken.

Tabelle 6.5:

Sozialpolitik der sozialdemokratiscben Regierungen in universalistischen oder liberalen Wohlfahrtsstaaten (aberwiegend steuerfinanziert) SD (DK)

Labour (GB)

SAP (S)

Gesundheitspolitik Finanzierung und Beibehalmngder Steuerfi- Beibehaltungdes steuerfinan- Beibehaltungder weitgehenStruktur nanzierung;Ausdehnungder ziertenNHS; seit 1999 vor- den Steuerfinanzierung; Besch~ftigung sichtige Ausgabensteigerung; Anstieg der Finanzierung starke Betonung struktureller dutch SozialversicherungsReformen (private lnvestoren) beitrfige (sp0.terUmwandlung in Rentenabgaben) BeibehaItungder bestehen- Beibehaltungder bestehenden Beibehaltungder bestehenElemente der Zuzablungen den Zuzahlungen; Einft~hPrivatisierung den Zuzahlungen;Einfahrung einer Obergrenze rung einer Obergrenze Rentenpolitik Finanzierung und Struktur Elemente der Privatisierung

Beibehaltungder Struktur Weichenstellungfar umfas(Grundrente,ATP-Rente und sendeReform; vermehrt Betriebsrente) betrieblicbeund private Finanziemng Einftihrungeiner geringf~gi- F0rderungyon Privatrenten gen Zusatzrente durch Steuervorteile

Umfassende Rentenreform; Umstellung auf Beitragsfinanzierung Einfahrung einer staatlich kontrolliertenkapitalgedeckten Zusatzrente

Familienpolitik Stetiger Ausbau der regulfi- Einf~ihmngyon Mutter- und ren 0ffentlichen BeschfiftiVaterschaftsurlaub;Ausweigung in der Kinderbetreuung tung yon Kinderbetreuungsangeboten ausgehend yon einem niedrigemNiveau; Konzentrationauf untere Einkommensschichten;Mal3nahmen gegen Kinderarmut Fazit

Ab 2002 Erh~Shungdes Kindergeldes; Einfahrung einer Obergrenze far Zuzahlungen in der Kinderbetreuung; Einfahmng einer gebahrenfreien Vorschule

Stabilisierungder Transfers; Verst~trkungder Selektivitfit Stabilisiemngder Transfers; Ausbau der sozialen Dienst- (Bedarftigkeit) bei leichter Ausbau der sozialen Dienstleistungen Erh~hung der Leistungen leistungen;teilweise Umstellung yon Steuer- auf Beitragsfinanziemng

Ambivalent war die Politik New Labours. Die Regierung Blair erh6hte zwar die sozialstaatlichen Transfers speziell fdr Familien und Bezieher niedriger Einkommen, ~nderte das niedrige Niveau der kollektiven Absicherung aber nicht substanziell. In der Integration sozialer Leistungen fiber tax credits in das Steuersystem zeigte sich einmal mehr die Marktorientierung New Labours. Davon abzugrenzen ist die Gesundheitspolitik. W~hrend zun~ichst fiskalischer Konservatismus vorherrschte, verfolgte die Regierung ab 1999/2000 eine Strategie der Ausgabenerh/Shung und Besch~ftigungsausdehnung im staatlichen Gesundheitsdienst NHS.

368

Tabelle 6. 6:

SozialdemokratischeReformpolitikim Vergleich Sozialpolitik der sozialdemokratischen Regierungen in Sozialversicherungsstaaten (iJberwiegend beitragsfinanziert) SPD (D)

PS (F)

Pvda (NL)

Gesundheitspolitik Finanzierungund Struktur

Elementeder Privatisierung

Einft~hrungvon steuerfinanziertenZuschassen(in geringem Umfang);leichte Erb6hungder Arbeitnehmerund Senkungder Arbeitgeberbeitrage Einfohrung und ErhOhung von Zuzahlungen

Senkungder Arbeitnehmer- Senkungder Beitr~ige;Erh0hung der Selbstbeteiligung beitNige;stfirkere Steuerfinanzierung

BeibehaltunghoherZuzahlungen;Einfahrungstaatlicher Zuschassefar Geringverdiener

Krankengeldund Erwerbsunfahigkeitsrenteprivatisiert zulasten der Arbeitgeber; Einfohrungyon Zuzahlungen

Rentenpolitik Finanzierungund Struktur

Rentenreform:Absenkung kaumAnderungen des Rentenniveaus;Okosteuer zur Senkungder Beitrfige

Elementeder Privatisierung

EinfahrungprivaterZusatzrenten (staatlichgefOrdert)

Steuerliche F0rderungvon freiwilligenPensionsfonds

Beibehattungdes DreiSfiulen-Modells;Sparfonds, urn gesetzlicheFinanzierungslocke ab 2020 zu schliegen KeineVer~nderung

Familienpolitik BeginnenderAusbauvon Einkommensstaffelungder Kinderbetreuungund Ganz- Familienbeihilfen;Beibehaltagssehulen tung der umfangreichen Kinderbetreuung Fazit

IntegrationdiverserZusch0.sse far Kinderbetreuungins Steuersystem;steuerliehe F0rderungyon Teilzeit;Ausbau der Kinderbetreuungim Rahmen yon Tarifvertragen

Privatisierungenund LeisStftrkere Steuerfinanzierung St2trkungvon Wettbewerbstungseinschnitte;leichte und leichterAusbauder elementenund PrivatisierunErh0hungder Steuerfinanzie- Leistungen gen rung

Die Politik der Sozialdemokratien in den Sozialversicherungsstaaten Deutschland, Frankreich und den Niederlanden war in erster Linie davon gepr~igt, die Ausgaben zu stabilisieren. Die Reformen gestalteten sich aufgrund der Beteiligung der Sozialpartner in den Versicherungen ~iul3erst langwierig und kleinteilig. In allen drei L~indern wurde die Finanzierungslast zur Senkung der Lohnnebenkosten st~irker auf Steuern umgelagert, und die Arbeitgeber wurden in unterschiedlichem AusmaB von Sozialabgaben entlastet. Dartiber hinausgehende Reformen gelangen jedoch nur in den Niederlanden. Hauptinstrument waren dabei weniger )knderungen der H~She oder der Zug~inglichkeit von Leistungen, sondern v. a. strukturelle Reformen der Organisation der sozialen Sicherheit. Die Politik in den Niederlanden hatte durch die Privatisierung weiter Teile bestimmter Sozialversicherungen einen deutlich liberalen Charakter. Dagegen gelang es der Sozialdemokratie weder in Frankreich noch in Deutschland, umfassende Reformen zur Ausgabenbegrenzung durchzusetzen. Weder der PS noch die SPD war damit erfolgreich, die Kostendynamik im Gesundheitssystem zu d~impfen. Der PS baute mit der universellen Krankenversicherung den sozialen Schutz sogar noch aus. Die SPD f'tihrte im Rahmen ihrer Rentenreform eine staatliche F6rderung einer freiwilligen,

Konvergenzund DivergenzsozialdemokratischerPolitik und Politikergebnisse

3 69

kapitalgedeckten Zusatzrente ein. Der PS wagte sich hingegen nicht an eine notwendige Reform der Alterssicherung heran. Insgesamt waren beide Parteien nicht in der Lage oder willens, dem maggeblich passiv orientierten Sozialstaat einen st~irker aktivierenden Sozialinvestitionsstaat an die Seite zu stellen. Die Entwicklung der Sozialausgaben im Verh~iltnis zur Wirtschaftsleistung zeigt auf, dass die Sozialausgaben nur in Deutschland und Frankreich in den 90er Jahren nicht bzw. kaum gesenkt wurden (vgl. Abbildung 6.9). Bei der Betrachtung der Sozialleistungsquote ist jedoch zu beachten, dass die Ausgaben far Arbeitslosigkeit Bestandteil der Sozialausgaben sind. Bei deutlich zurfickgehender Arbeitslosigkeit (insbesondere in D~inemark, Schweden und den Niederlanden) sanken die Sozialausgaben auch ohne eine politisch gewollte Ausgabensenkung. Betrachtet man hingegen die Pro-Kopf-Sozialausgaben, wird deutlich, dass der Rfickgang der Sozialausgaben in Relation zum Bruttoinlandsprodukt nicht zwingend mit einem schw~icheren Sozialschutz einhergehen musste (vgl. Abbildung 6.10).

Abbildung 6.9: Sozialausgaben (in Prozent des BIP) 4o 38 36 34 32 30 28 26 24 22 20 1992

1993

1994

---~'- D~.nemark +Deutschland

1995

1996

,I, Frankreich 9

1997

1998

1999

2000

2001

GroBbritannien X Niederlande X Schweden

Weft 2001 f/ir Deutschlandvorl~_ufig. Quelle:Eurostat. Besonders aufffillig ist zweierlei: Trotz der rficklfiufigen Gesamtausgaben far Sozialschutz gemessen am BIP sind die Pro-Kopf-Leistungen in D~nemark und Schweden noch immer deutlich h6her als in den anderen Lfindern. Zweitens ist der Aufholprozess Grogbritanniens bemerkenswert. Von den niedrigsten Pro-Kopf-Ausgaben im Jahr 1990 kam es in der Regierungszeit New Labours zu einem Anstieg auf das Niveau yon Deutschland, Frankreich und den Niederlanden - und das bei gleichzeitig sinkender Arbeitslosigkeit. Der Anteil der bedfirftigkeitsgeprfiften Sozialausgaben (means-tested) gibt Aufschluss fiber die Selektivit~t tier Sozialleistungen (vgl. Tabelle 6.7). Grol3britannien lag beim Anteil der bedfirftigkeitsgeprfiflen Sozialleistungen fiber die 90er Jahre hinweg an der Spitze der

370

SoziatdemokratischeReformpolitikim Vergleich

sechs Untersuchungslander, auch wenn die Quote leicht rticklgufig war. Der Grund f'tir das deutliche Sinken der Quote nach 1999 bestand vor allem in Ausgabensteigerungen far den NHS. Abgesehen v o n d e r Gesundheitspolitik blieben bedtirftigkeitsgeprtifte Sozialleistungen jedoch auch unter New Labour das Kerninstrument der Sozialpolitik. Die Niederlande sind das einzige Land, in dem dieser Anteil der Sozialleistungen erkennbar anstieg. Das lag in der Umstrukturierung von Sozialleistungen, vor allem bei der Erwerbsunffihigkeitsversicherung, in der Zeit der ,violetten Koalition' begrtindet. In den universalistischen Wohlfahrtsstaaten Dgnemark und Schweden verblieb der Anteil der bediarftigkeitsgeprtiften Sozialleistungen auf niedrigem Niveau.

Abbildung 6.10: Gesamtausgaben fiir Sozialschutz pro Kopf in ECU/EURO 12000

8000 6000

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4000

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2000

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1990

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1991

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1992

~

i

i

f

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

9 D~tnemark---I--Deutschland ~ F r a n k r e i c h

-~ Grogbritannien X Niederlande X Schweden

Ausgaben ohne Verwaltungskosten, Quelle: Eurostat.

Tabelle 6. 7: Anteil der Ausgaben far bedtirftigkeitsgeprtifte Sozialleistungen (in Prozent der Ausgaben far alle sozialen Leistungen) Dfmemark Deutschland Frankreich GroBbritannien Niederlande Schweden

1992

1993

1994

1995

2,80 9,19 10,75 18,28 8,30 -

2,88 10,08 11,05 18,88 7,77 6,30

2,74 10,48 11,40 18,88 10,47 6,65

2,78 2,76 2,83 2,91 2,90 2,88 2,92 10,20 9,85 9,72 9,69 9,45 9,33 9,22 11,48 11,47 11,60 11,61 11,59 11,43 11,23 19,06 18,80 17,62 17,21 17,21 15,68 15,59 10,77 10,68 12,79 13,36 12,13 12,05 11,69 6,58 6,47 5,94 5,56 5,15 4,70 4,38

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Quelle: European Commission2004. Neben der Frage nach den Zugangsbedingungen zu Sozialleistungen ist auch deren Form (monetgre Transfers vs. soziale Dienstleistungen) ein weiteres Unterscheidungskriterium von Wohlfahrtsstaaten (vgl. Tabelle 6.8).

Konvergenzund DivergenzsozialdemokmtischerPolitikund Politikergebnisse Tabelle68:

Dfinemark Deutschland Frankreich Grol3britannien Niederlande Schweden

371

Anteil der sozialenDienstleistungen (in Prozent aller sozialstaatlichen Ausgaben) 1992

1993

1994

1995

1996

1997

t998

1999

2000

2001

36,32 31,15 33,19 32,44 24,92 -

35,54 30,06 33,21 32,84 25,16 39,02

33,78 30,66 33,54 33,50 27,76 39,30

34,49 30,51 33,72 33,90 28,21 40,29

35,06 30,36 33,61 34,35 27,23 41,30

36,03 30,29 33,47 34,29 28,24 41,04

37,60 30,31 33,77 35,47 29,37 40,73

38,60 30,18 33,54 33,96 29,32 4t,51

38,38 30,21 34,14 33,38 30,25 4t,76

38,51 30,25 34,43 35,70 31,15 42,52

Quelle: EuropeanCommission2004, Der Anteil der Dienstleistungen in Dgnemark und Schweden stieg yon einem hohen Ausgangsniveau aus weiter an. In den Niederlanden lgsst sich ein noch grN3erer Anstieg erkennen, allerdings ist die Zunahme in diesen drei L~indern nicht zuletzt auf den Rfickgang der monet~iren Transferleistungen Far Arbeitslosigkeit (durch die sinkende Arbeitslosenquote) zurfickzuffihren. Die Dichotomie zwischen den skandinavischen dienstleistungsintensiven Wohlfahrtsstaaten auf der einen Seite und Deutschland und den Niederlanden mit dem Schwerpunkt auf monet~iren Transferleistungen auf der anderen Seite blieb bestehen. Die Vermutung, dass die skandinavischen Wohlfahrtsstaaten mit ihrer st~irkeren Gewichtung yon sozialen Dienstleistungen gleichzeitig eine grN3ere Investitionsneigung in Humankapital aufweisen, best~itigt ein Blick auf die Bildungsausgaben (vgl. Tabelle 6.9). Tabelle 6.9: Dfmemark Deutschland Frankreich GrofJbritannien Niederlande Schweden

Bildungsausgaben (in Prozent des BIP) 1995

1996

1997

1998

1999

2000

200t

2002

7,67 4,62 6,04 5,24 5,06 7~22

8,09 n.a. 6,01 5,05 4,99 7,37

7,94 4,63 6,03 4,88 4,75 7,62

8,32 n.a. 5,95 4,79 4,80 7,71

8,14 4,58 5,93 4,57 4,77 7,47

8,39 4,53 5,83 4,58 4,87 7,39

8,50 4,57 5,76 4,69 4,99 7,31

8,51 4,78 5,81 5,25 5,08 7,66

Quelle: Eurostat. Nur in Schweden und Dgnemark lagen die Bildungsausgaben im Jahr 2001 tiber dem Wert von 1995, in den fibrigen vier Lgndern stagnierten oder sanken sie hingegen. In Schweden und D~inemark wurden j~ihrlich fiber zwei Prozent des Bruttoinlandsproduktes mehr ffir Bildung ausgegeben als in Deutschland, Grol3britannien und den Niederlanden. Ein hoher Sozialschutz ging in den beiden skandinavischen L~ndern mit hohen ,Sozialinvestitionen' einher. Untersucht man die gesamtgesellschaftlichen Ergebnisse der Sozialpolitik der sechs L~inder anhand der Armutsgef'~ihrdungsquoten, weisen Danemark, Deutschland, die Niederlande und Schweden nahezu die gleichen Werte auf (vgl. Tabelle 6.10). Lediglich Frankreich und GroBbritannien liegen mit Quoten von 15 bzw. 17 Prozent im Jahr 2001 deutlich fiber den fibrigen vier Liindern. Vor allem in Schweden, das vor den sozialen Transfers fast so hohe Armutsgef'~ihrdungsquoten aufweist wie Grol3britannien, zeigt sich hier die umverteilende Wirkung sozialer Leistungen.

372

SozialdemokratischeReformpolitik im Vergleich

Tabelle 6.10." Armutsgef~ihrdungsquoten vor

und nach sozialen Transfers von 1995 bis

2001 1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

vorher nachher

vorher nachher

vorher nachher

vorher nachher

vorher nachher

vorher nachher

vorher nachher

DK D F GB NL S

29 22 26 32 24 -

10 15 15 20 11 -

28 22 26 29 24 -

9 14 15 18 12

27 22 26 30 23 28

9 12 15 18 10 9

27 22 25 30 21 28

12 11 15 19 10 10

24 21 24 30 21 28

11 II 15 19 11 9

23 20 24 29 21 27

11 10 16 19 10 11

21 21 24 29 21 27

I1 I1 15 17 11 10

Die Armutsgeffihrdungsquoteentspricht dem Anteil yon Personen mit einem verfagbaren ,~quivalenzeinkommen unter der ArmutsgePahrdungsschweNe,die auf 60% des nationalen verfiigbaren Median-Aquivalenzeinkommens (nach Sozialtransfers)festgelegt ist. Quelle: Europaische Kommission 2004. Die beiden Kernindikatoren, die ~ r den Leistungsvergleich in der Sozialpolitik herangezogen werden, sind die Sozialausgaben pro K o p f (zu konstanten Preisen yon 1995) sowie die Ver~inderungsquote der Armutsgeffihrdung vor und nach sozialen Transfers (vgl. Abbildung 6.11).

m

Abbildung 6.11." Sozialpolitische Performanz im Vergleich 30 7 ~

30

20

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[] Status [] Vertlnderung -30

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20

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-30

Schweden

Danemark Deutschland Niederlande Frankreich Grol3britannien

Far die Standardisierungdes Status am Ende der Regierungszeit bzw. im Jahr 2002 wurden die l~,nderspezifischen prozentualen Abweichungen vom arithmetischen Mittel der sechs Lander far die preisbereinigten Pro-KopfSozialausgaben and die Ver~nderungsquoteder Armutsgef~hrdungvorund nach sozialen Transfers errechnet. Far den Ver~.nderungsindikatorwurde die Summe der Prozentpunktdifferenzen der beiden lndikatoren yon Regierungsbeginn bis -ende (bzw. bis zum Jahr 2002) verwendet. Positive Werte bedeuten h6here Sozialausgaben und eine grOgere Reduktion der Armutsgefahrdung dutch soziale Transfers, negative Werte niedrigere Sozialausgaben bzw. eine geringere Veranderungsquoteder Armutsgef~hrdungvor und nach sozialen Transfers. Quelle: eigene Berechnungen auf der Grundlage yon Eurostat. Grogbritannien wies 2001 noch i m m e r den schlechtesten Status auf, obwohl es den besten E n t w i c k l u n g s w e r t aller sechs L~inder besag. Sowohl bei der Vergnderung der Armutsge-

Konvergenzund DivergenzsozialdemokratischerPolitikund Politikergebnisse

373

f'~hrdungsquote vor und nach sozialen Transfers wie auch bei den Pro-Kopf-Ausgaben far Sozialschutz kam es unter New Labour zu bedeutenden Steigerungsraten. Well in Dgnemark und Schweden die sozialdemokratischen Regierungen von einem sehr hohen Ausgangsniveau aus starteten, waren Steigerungen hier kaum noch m6glich. So kam es in Schweden auch zu einer leicht rt~cklfiufigen Entwicklung, allerdings war der sozialpolitische Status im Jahr 2001 im Vergleich zu den anderen L~indern noch immer herausragend. W~ihrend die Niederlande und Deutschland bei der Reduzierung der Armutsgef'~hrdungsquote nach sozialen Transfers nahe beieinander liegen, haben die Niederlande deutlich geringere Pro-Kopf-Ausgaben ffir den sozialen Schutz. Die Gesamtbilanz der Regierungspolitik: Unterschiedliche Instrumente und Ergebnisse In der vergleichenden Betrachtung wird deutlich, dass sich die nationale sozialdemokratische Politik in unterschiedlichem Ausma6 yon traditionellen Politikinstrumenten entfernt hat. Ein gemeinsames, neues und kohfirentes Politikmodell l~isst sich jedoch nicht beobachten. Die vielschichtige Konvergenz und Divergenz sozialdemokratischer Politik zeigt, dass sich der ,Dritte Weg' als neues Paradigma keineswegs durchgesetzt hat. Die Konvergenz der Mal3nahmen nimmt vielmehr yon der Fiskalpolitik t~ber die Beschfiftigungspolitik bis hin zur Sozialpolitik ab. In der Fiskalpolitik lassen sich bei der Mehrheit sozialdemokratischer Regierungen gleichlaufende Anstrengungen hin zur Konsolidierung und zu einer wettbewerbssensitiven Steuerpolitik erkennen. Auch bei den in der Konsolidierungspolitik besonders erfolgreichen L~indern Schweden, Dgnemark und den Niederlanden war jedoch keine einheitliche Gewichtung oder Sequenz von Ausgabenbegrenzung und Einnahmeerh(Shung festzustellen. In der Beschgftigungspolitik wurde zwar yon allen Parteien st~irker auf aktive und aktivierende Arbeitsmarktpolitik zurfickgegriffen, dies geschah jedoch auf sehr unterschiedlichem Niveau. Selbst innerhalb der Lgnder mit deutlichen ,aktivierenden' Elementen differiert der Schwerpunkt der Programme zwischen Qualifizierung und Marktteilnahme. Dennoch gibt es einen gemeinsamen Trend weg von der Dekommodifizierung hin zu einer stgrkeren Verpflichtung der Arbeitslosen zur Teilnahme an Aktivierungsprogrammen. Die Einforderung der Bereitschaft, die eigene Arbeitskraft als Ware anzubieten (Zumutbarkeitsklauseln) und auf Markterfordernisse einzugehen (Training, Umschulung), geh6rt zu einem deutlich sichtbar gewordenen Trend sozialdemokratischer Arbeitsmarktpolitik. In der Sozialpolitik sind die Divergenzen sozialdemokratischer Politik und die Pfadabh~ingigkeit am gr6Bten. Reformen auf diesem Feld entscheiden mit dartiber, inwieweit es der jeweiligen Sozialdemokratie gelingt, zum einen die neue Ausrichtung in der Fiskalpolitik erfolgreich zu bewgltigen und zum anderen die soziale Sicherung auf hohem Niveau zu halten. Die Divergenzen reichten in diesem Politikfeld yon einem Ausbau des sozialen Schutzes (PS), t~ber ein abwartendes Verharren auf dem Status quo verbunden mit geringftigigen Reformen (SPD) bis hin zu teilweise umfassenden Strukturreformen und Privatisierungen (PvdA). Dazwischen lagen die Politiken der SAP und der SD. Diese Parteien haben - auf unterschiedlichem Niveau - sowohl Ausgabenstabilisierungen (Sozialtransfers) als auch -steigerungen (Dienstleistungen) umgesetzt. New Labours Politik in Gro6britannien spiegelt ebenfalls den Spagat zwischen einer Ausgabenkontrolle und dem Ausbau der sozialert Sicherung wider. Es wurden vor allem bedarftigkeitsgeprfifte Transfers ftir besondere

374

SozialdemokratischeReformpolitikim Vergteich

Personengruppen erhOht. Dadurch konnte der Kostenanstieg kontrolliert und gleichzeitig selektiv Sozialleistungen erh0ht werden. Die spezifischen Magnahmen f'tihrten in den einzelnen Politikfeldern zu unterschiedlichen Ergebnissen. Wenn man alle politikfeldspezifischen Leistungsindikatoren gemeinsam betrachtet, l~isst sich ein Gesamtranking sozialdemokratischer Regierungsperformanz bilden (vgl. Abbildung 6.12).

Abbildung 6.12: Gesamtbilanz der sozialdemokratischen Regierungen im Vergleich 600

60

500

50

400

40

300

30

200

20

o ~

0

~

100

0 -100 -200

-10 Dfinemark

Schweden Niederlande Grol3britannien Deutschland Frankreich

-20

Far die Gesamtbilanzwurde die Summeder l~nderspezifischenStatus- und Ver~inderungswerteerrechnet.

Quelle: eigene Berechnungenaufder Grundlageyon Eurostat.

In der vergleichenden Analyse der Ergebnisse der sozialdemokratischen Regierungspolitik in den sechs Lgndern nimmt Dgnemark die Spitzenposition ein. Auch Schweden und die Niederlande weisen eine t~berdurchschnittlich gute Bilanz auf. Insbesondere D~inemark und Schweden sind Beispiele daf'~r, dass der Weg aus hohem Schuldenstand, hohen Haushaltsdefiziten und hoher Arbeitslosigkeit nicht zwingend mit einem massiven Rt~ckbau des Wohlfahrtsstaates einhergehen muss. Grogbritannien konnte in der Regierungszeit von New Labour zwar bedeutende Fortschritte in den drei untersuchten Politikfeldern verzeichnen, allerdings war das Gesamtergebnis vor allem in Folge der schlechten Werte bei den sozialpolitischen Indikatoren noch immer leicht unterdurchschnittlich. In den Niederlanden war im Gegensatz zu den skandinavischen Landern die gute Entwicklung in der Haushalts- und Beschgftigungspolitik mit einer schlechteren sozialpolitischen Performanz verbunden. Frankreich und Deutschland liegen nicht nur am unteren Ende des Entwicklungsindexes, sondern wiesen auch zum Ende der Regierungszeit bzw. nach der ersten Legislaturperiode der Sozialdemokratie den schlechtesten Status auf. In beiden Lgndern haben die negativen Bilanzen in der Fiskalpolitik nicht zu besseren Ergebnissen in der Sozial- oder Beschgftigungspolitik geft~hrt, die Performanz war vielmehr in allen drei Politikfeldern relativ schlecht. Die unterschiedlichen Magnahmen der sozialdemokratischen Regierungen sind mit erkennbar unterschiedlichen Leistungsbilanzen verbunden. Die Mai3nahmen der beiden

Ein neuerRevisionisrnusder Sozialdemokratie

375

skandinavischen Lgnder haben sowohl zu fiberdurchschnittlichen Ver~inderungen wie auch zu einem hohen Statuswert beigetragen. Die Magnahmen in Grogbritannien und den Niederlanden trugen ebenfalls zu einer positiven Entwicklung bei, allerdings fiel die Gesamtbilanz hier schlechter aus als in Dgnemark und Schweden. Die Magnahmen in Frankreich und Deutschland schlieglich haben zu keiner maggeblichen Verbesserung der wohlfahrtsstaatlichen Performanz geffihrt. Mithilfe einer vergleichenden Analyse der sozialdemokratischen Regierungspolitik in den sechs europfiischen Lgndern konnte keine umfassende Tendenz zu einer Konvergenz der Magnahmen oder Ergebnisse in den drei Politikfeldern identifiziert werden. Diese Heterogenit~it gibt Anlass zu einer weiter gehenden, genaueren Analyse unter einer anderen Perspektive. Im Folgenden wird die sozialdemokratische Politik in den sechs untersuchten L~ndern daher in Bezug auf eventuelle Modifikationen bzw. Abkehr von ,klassischen' Instrumenten sozialdemokratischer Politik betrachtet. 6.2

Ein neuer Revisionismus der Sozialdemokratie?

Im Rahmen der ,Dritte-Wege'-Debatte wurde immer wieder versucht, die unterschiedlichen sozialdemokratischen Parteien typologisch zu ordnen. Schon im publizistischen Anstog der Debatte bei Giddens (1999) wurde der ,Dritte Weg' der ,traditionellen Sozialdemokratie' gegentibergestellt. Weitere Vorschl~ige fanden sich bei Hay (1999), Krieger (1999), Thomson (2000), Stammers (2001) und Cliff (2004). Dabei kristallisierten sich im Prinzip zwei Yypen der Sozialdemokratie heraus: die ,traditionelle Sozialdemokratie' und die sich davon abgrenzende ,neue Sozialdemokratie'. Es wurde jedoch darauf hingewiesen, dass die Revisionismus-Debatte auf unterschiedlichen Ebenen verl~iuft, die analytisch getrennt werden sollten (Bonoli/Powell 2002; Bonoli 2004; Powell 2004). So beinhaltet der Begriff der ,Modernisierung' der Sozialdemokratie vier unterschiedliche Aspekte: den politischen Diskurs, die Grundwerte, die Politikziele und schlieglich die Politikinstrumente (Powell 2004: 15). Zwar lassen sich auf allen vier Ebenen Vergnderungen hin zu einer ,neuen Sozialdemokratie' im Gegensatz zur ,alten Sozialdemokratie' und zum ,Neoliberalismus' feststellen. Allerdings unterscheiden sich sozialdemokratische Parteien und ihre Politik teilweise nur auf einer Ebene, w~ihrend auf den anderen kaum Differenzen bestehen. So zeigte z.B. Vandenbroucke (2001a), dass trotz der Vermeidung des Begriffs ,Dritter Weg' durch einige Parteien die Unterschiede im Diskurs und bei den Grundwerten eher gering, in der tats~ichlich verfolgten Politik aber vergleichsweise grog sind (vgl. auch Merkel 2000b). Dies kann zu irref'tihrenden typologischen Gleichsetzungen f'ahren. Um dies zu verhindern, wird im Folgenden eine Differenzierung und Typologisierung der untersuchten sozialdemokratischen Parteien allein auf der Grundlage des empirisch beobachteten Politikwandels (policy change) vorgenommen, d.h. anhand der Frage, ob und inwieweit tatsgchlich eine Abkehr von traditioneller sozialdemokratischer Politik (vgl. Kapitel 2) festzustellen ist. Vergnderungen der Politik lassen sich aufbauend auf einem Konzept von Peter Hall (1993) auf drei Ebenen unterscheiden: (1) Der Wandel erster Ordnung (first order change) bezeichnet eine Neujustierung bestehender Instrumente. Sowohl die Instrumente an sich wie auch die dahinter stehenden Ziele bleiben von diesen Vergnderungen unbert~hrt. (2) Werden hingegen neue Instrumente eingesetzt, um die bisherigen Ziele zu erreichen, han-

376

SozialdemokratischeReformpolitikim Vergleich

delt es sich um einen Wandel zweiter Ordnung (second order change). (3) Eine Politik, bei der sogar die Ziele einer Veranderung unterliegen, stellt einen Wandel dritter Ordnung dar (third order change). Dieser bedeutet nicht zwangsl/iufig die komplette Abl6sung eines Politikzieles durch ein anderes, sondern bezeichnet meist eine Prioritatenverschiebung zwischen mehreren Zielen. Werden in einem Politikfeld mehrere Ziele verfolgt - was die Regel ist -, so kann auch dann von einem Wandel dritter Ordnung gesprochen werden, wenn bei den Zielkonflikten neue Priorit~iten gesetzt werden. Ver~inderungen erster und zweiter Ordnung sollten daher innerhalb eines Politikfeldes feststellbar sein, Anderungen dritter Ordnung werden als Verschiebung der Zielhierarchie innerhalb oder zwischen einzelnen Politikfeldern auftreten. Deshalb sollten )knderungen von Zielpriorit~iten und Zielkonflikte auch im Vergleich mehrerer Politikfelder untersucht werden. Auf der Grundlage dieses Verstandnisses von Politikwandel k6nnen a priori drei Typen sozialdemokratischer Regierungsparteien unterschieden werden (Tabelle 6.11): 9

9

9

Typ A umfasst Parteien, die an ihren bisherigen Zielen festhalten und bestehende lnstrumente nicht oder nur geringf'tigig ~indern, so dass weder ein Wandel zweiter noch dritter Ordnung zu erkennen ist. Da sich die Parameter politischen Handelns (Globalisierung, sozialer Wandel)jedoch maBgeblich ver~indert haben, kann das Festhalten an traditionellen Strategien auf Kosten der Zielerreichung gehen. Unter Typ B kOnnen Parteien zusammengefasst werden, die an traditionellen Zielen festhalten, zu deren Erreichung aber neue Instrumente einsetzen (Wandel zweiter Ordnung). Unter dem dritten Typ C finden sich schlieBlich diejenigen Parteien, die nicht nur neue Instrumente einsetzen, sondern auch neue Ziele definieren bzw. die Priorit~itenfolge ihrer potitischen Ziele verandern.

Tabelle 6.11: Typologische Zuordnungsmatrix sozialdemokratischer Parteien

Wandel ersterOrdnung Wandel zweiterOrdnung Wandel dritterOrdnung

TypA: SPD und PS

Typ B: SAP und SD

New Labourund PvdA

Typ C:

Ja Nein Nein

Ja Ja Nein

Ja Ja Ja

Im Folgenden wird anhand einer Zusammenfassung und Bewertung der wichtigsten politischen MaBnahmen in den Untersuchungsl~indern begrtindet, warum yon den untersuchten Parteien jeweils zwei den Typen A, B und C empirisch zugeordnet werden k6nnen. In die Kategorie des Typs A fallen die deutsche SPD und der franz6sische PS, die als ,traditionelle Sozialdemokratie' bezeichnet werden kOnnen. Typ B umfasst die schwedische SAP und die d~inische SD; diese Parteien werden als ,modernisierte Sozialdemokratie' charakterisiert. Die britische Labour Party und die niederl~indische PvdA werden schlieBlich dem Typ C zugeordnet und mit dem Begriff der ,liberalisierten Sozialdemokratie' benannt. Nach der Zuordnung der Parteien zu diesen drei Typen wird aufgezeigt, welche unterschiedlichen Antworten diese Parteitypen auf die gleichen politischen Zielkonflikte gegeben haben.

Ein neuerRevisionismusder Sozialdemokratie

377

Typ A: die Sozialdemokratie in Deutschland und Frankreich Deutschland und Frankreich zeigen deutliche Parallelen beztiglich einer geringen Reformtiefe in den drei untersuchten Politikfeldern auf. Der PS orientierte sich praktisch durchgehend an hergebrachten sozialdemokratischen Politikmustern, wghrend die SPD nach ihrer Wiederwahl Ende 2002 damit begann, sich yon den klassischen Instrumenten zu 16sen. Dennoch wird die SPD noch dem Typ der traditionellen Sozialdemokratie zugerechnet, da viele der seither getroffenen Ma6nahmen zun~ichst nur dazu dienten, ihre Politik der Jahre 1998-2002 zurfickzunehmen, und sich danach kein konsistenter Reformpfad abzeichnete. Sowohl in Frankreich wie auch in Deutschland wurden steuerpolitische Korrekturen und Reformen durchgeft~hrt. Die Magnahmen in der Fiskalpolitik bewegten sich jedoch vornehmlich in den Bahnen der bestehenden Regelungen: 9 9

9

9

Zwar wurden die Unternehmensteuern gesenkt, sie blieben aber in beiden L~indern auf vergleichsweise hohem Niveau (SVR 2003: 354). Einkt~nfte aus Kapitalverm6gen wurden weiterhin vergleichsweise hoch besteuert. Mit der Einfuhrung der Okosteuer in Deutschland und der Erh/Shung der Sozialsteuer CSG in Frankreich wurde der Steueranteil an der Finanzierung der Sozialversicherung erh6ht, ohne jedoch die Strukturen zu vergndern, tn beiden L~ndem kann daher nicht yon einem grundsgtzlichen Wandel der Politikmuster gesprochen werden. Differenzen sind hingegen in der Verteilungswirkung der Reformen festzustellen: Wghrend in Deutschland die Entlastung Nr Bezieher hoher Einkommen stgrker ausfiel als die Entlastung von unteren und mittleren Einkommen, zielten nahezu alle Reformen in Frankreich darauf ab, Geringverdiener zu entlasten. Auf der Ausgabenseite verharrten beide Regierungen weitgehend auf dem Status quo. Es wurden kaum Mal3nahmen durchgeftihrt, die das strukturelle Defizit der L~nder verringert h~itten. Die Mehreinnahmen in der Periode hohen Wirtschaftswachstums wurden nicht zur Konsolidierung verwendet. Nach der Abkfihlung der Konjunktur hatte dies in beiden Lgndern steigende Haushaltsdefizite zur Folge.

Damit haben vor allem die franz6sischen Sozialisten dem klassischen Bild sozialdemokratischer Parteien entsprochen: Umverteilung und der Ausbau yon Sozialleistungen besagen Vorrang vor der Haushaltskonsolidierung. Im Falle Deutschlands wurden Steuersenkungen der Haushaltskonsolidierung vorgezogen. FUr die Fiskalpolitik ist in beiden L~indern somit kein Wechsel, sondern nur eine Neujustierung bekannter Instrumente festzustellen, die allenfalls als ein Wandel erster Ordnung einzuschgtzen ist. In der Besch~iftigungspolitik entsprachen die Magnahmen zu Beginn der Regierungszeit der SPD ganz dem Bild der traditionellen Sozialdemokratie, und auch der franz6sischen PS setzte weitgehend aufbekannte Instrumente: In Deutschland wurden die Arbeitnehmerrechte gestgrkt, diese Politik entsprach den Forderungen der Gewerkschaften. In Frankreich wgre der Kfindigungsschutz noch versch~rft worden, falls dies vom Verfassungsrat nicht verhindert worden wgre, Auch die Arbeitszeitverkiirzung und der Ausbau ~Sffentlicher Besch~iftigung folgten dem Muster herk~Smmlicher soziatdemokratischer Politik.

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9

SozialdemokratischeReformpolitikim Vergleich In beiden Landern hielten Elemente einer aktivierenden Arbeitsmarktpolitik nur vereinzelt und z6gerlich Einzug in die Besch~iftigungspolitik. Bestehende Regelungen wurden v. a. in Frankreich beibehalten und lediglich durch einige Instrumente erg~inzt, so dass eher von einer Neujustierung denn von einem ganzlich neuen Instrumentarium in der Arbeitsmarktpolitik gesprochen werden kann. In Deutschland deuteten sich mit den Reformen der ,Agenda 2010' ein Paradigmenwechsel und ein Politikwandel zweiter Ordnung an. Die als Kurswechsel singul~ir gebliebenen Hartz-IV-Reformen reichen alleine jedoch noch nicht aus, um von einem generellen Wandel zweiter Ordnung zu sprechen. Umschulungsprogramme und M(Sglichkeiten zur Aus- und Weiterbildung sind im Vergleich zu den skandinavischen Untersuchungsl~indern unterentwickelt. Die Zumutbarkeitskriterien ffir die Wiederaufnahme yon Arbeit verlangen v.a. in Frankreich Arbeitslosen keine grol3e Flexibilit~it ab und die Sanktionen bei der Verweigerung einer Arbeitsaufnahme fallen im Vergleich zu den Regelungen in Skandinavien und Grol3britannien geringer aus.

Passive, auf Transferleistungen beruhende Instrumente pr~igten das Bild der Arbeitsmarktpolitik in beiden Lfindern. Die Besch~iftigungspolitik l~isst sich gr6fStenteils nur alsfirst order change beschreiben, wobei die SPD in ihrer zweiten Legislaturperiode damit begann, aktivierende Mal3nahmen zu st~irken und die Zumutbarkeitskriterien zu versch~irfen. Auch in der Sozialpolitik ist der Wandel in beiden L~indern relativ gering. Tief greifende Reformen waren nicht festzustellen: 9

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In beiden Sozialversicherungsstaaten ist allerdings die Finanzierung der Sozialsysteme fiber Steuern ausgeweitet worden. In Deutschland fiel diese MafSnahme mit der Einftihrung der Okosteuer relativ bescheiden aus. Damit wurde v.a. ein weiterer Anstieg der Beitragssatze zur Sozialversicherung verhindert. In Frankreich waren die MafSnahmen mit einer Verdoppelung des Steueranteils deutlicher. Auch auf der Leistungsseite sind in beiden L~indern kaum strukturelle Reformen auf den Weg gebracht worden. Der Finanzierungsproblematik begegnete man in Deutschland mit moderaten Leistungskfirzungen, in Frankreich wurden die Leistungen sogar noch ausgebaut. Neu war hingegen in beiden L~indern die FOrderung einer betrieblichen bzw. privaten kapitalgedeckten Altersvorsorge. Wenn diese Politikrichtung weiter verfolgt wtirde, begrtindete sie den Einstieg in ein neues Instrument. Solche MaBnahmen stellen eine Abkehr vom Prinzip der umlagefinanzierten Rente dar und brechen mit der Tradition der beiden L~inder.

Zwar wurde durch die Starkung der Eigenverantwortung in der Altersvorsorge das Prinzip des kollektiven Schutzes geschwacht, allerdings waren das AusmafS, die F6rderung und die konkreten Konsequenzen diese Strukturwandels bislang relativ gering, zumal die Privatvorsorge nicht verpflichtend ausgestaltet wurde. Aufgrund des beschr~inkten Umfangs dieses neuen Instruments kann man noch nicht yon einem second order change sprechen. In beiden L~indern war eine leichte Schwachung des Sozialversicherungsprinzips zu erkennen. Allerdings waren die entsprechenden Mal3nahmen vor allem der drfickenden Finanzierungsproblematik geschuldet und nicht auf ver~inderte rentenpolitische Zielsetzungen der sozialdemo-

Ein neuerRevisionismusder Sozialdemokratie

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kratischen Parteien zurtickzuNhren. Ein abgeschlossener Politikwandel zweiter Ordnung war damit nicht festzustellen. Sowohl die franz6sischen Sozialisten als auch die deutschen Sozialdemokraten reagierten defensiv und verteidigten bestehende sozialstaatliche Strukturen. Die Finanzierungskrise der Sozialversicherungen wurde nur ansatzweise dazu genutzt, den statuskonservierenden kontinentalen Sozialstaat in Richtung Universalismus, Finanzierung tiber Steuern, Ausbau der sozialen Dienstleistungen, verstarkter Pravention sozialer Risiken und zunehmender Aktivierung und Wiedereingliederung der Betroffenen umzubauen. Typ B: die Sozialdemokratie in Schweden und Dginemark

In vielen vergleichenden Arbeiten werden die skandinavischen L~inder in einer Gruppe oder einem Typ zusammengefasst. Auch unsere Untersuchung zeigt deutliche Gemeinsamkeiten der Regierungspolitik yon SD und SAP, die jeweils traditionelle Ziele mit teilweise neuen Instrumenten kombinierten. Es lieB sich also ein distinktes skandinavisch-sozialdemokratisches Politikmuster erkennen. Die Fiskalpolitik war in beiden L~indern von einer erfolgreichen Konsolidierungspolitik gepr~igt. 9

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D~inemark griff erst auf Konsolidierungsmaf3nahmen zurtick, als die Wachstumsschw~iche (durch eine expansive Haushaltspolitik) tiberwunden worden war. Unterschiede zeigen sich in den Konsolidierungsstrategien: v. a. die schwedische Sozialdemokratie griff neben Steuererh6hungen auch auf signifikante Ausgabenktirzungen zurtick. Parallelen zeigen sich in der Art der Steuererh6hungen: In beiden Lgndern wurde die Steuerbasis verbreitert, h6here Einkommen wurden st~irker belastet. Hier zeigt sich ein klassisch sozialdemokratisches Bild. Die Tatsache, dass D~inemark in Zeiten geringen Wirtschaftswachstums auf AusgabenkiJrzungen verzichtete, zeugt ebenfalls yon der Konstanz sozialdemokratischer Ziele und Instrumente in der Fiskalpolitik. Zu diesem Befund passt auch die schrittweise Ri~cknahme der Ktirzungen nach der erfolgreichen Konsolidierung in Schweden. Bei der Unternehmens- und Kapitalbesteuerung haben beide Parteien Sonderregelungen far Zins- und Kapitalertr~ige eingeftihrt oder beibehalten und die schon niedrigen K6rperschaftsteuern moderat abgesenkt.

Auch wenn diese beiden sozialdemokratischen Parteien ihre klassischen Ziele in der Fiskalpolitik weiterverfolgten, ist mit der konsequenten und erfolgreichen Haushaltskonsolidierung ein neues Ziel hinzugekommen. Allerdings wurden daftir keine traditionellen Ziele geopfert, nachhaltige Ktirzungen in den Sozialsystemen zum Zweck einer niedrigeren Steuerbelastung wurden nicht vorgenommen. Die Steuern auf pers~Snliches Einkommen blieben in beiden L~indem hoch. Die Umsetzung einer aktivierenden Arbeitsmarktpolitik ist eine der gr(SfSten Gemeinsamkeiten der sechs untersuchten sozialdemokratischen Regierungen. In den beiden skandinavischen Landern konnte die Sozialdemokratie an eine schon l~inger bestehende Tradition aktiver Arbeitsmarktpolitik ankntipfen, was den Einstieg in ,aktivierende' Mal3nahmen erleichterte.

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SozialdemokratischeReformpolitikim Vergleich Die starke Betonung yon Aus- und Weiterbildungsangeboten sowie Umschulungsma6nahmen entspricht der yon Boix (1998) behaupteten Investitionsneigung sozialdemokratischer Parteien in Humankapital. Durch die neuen Elemente der verpflichtenden Teilnahme an Aktivierungsm~nahmen und Sanktionen bei einer Weigertmg wurde aus der aktiven eine aktivierende Arbeitsmarktpolitik. Die Effizienz der Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt wurde dadurch erh~Sht. Bei der Arbeitsmarktregulierung wurden jeweils kaum Ver~nderungen am bestehenden System vorgenommen. Der stark regulierte Arbeitsmarkt Schwedens entspricht traditionellen sozialdemokratischen Pr~iferenzen. In D~nemark gab es ffir die Sozialdemokratie wegen der akzeptierten Kombination eines deregulierten Arbeitsmarkts, hoher Lohnersatzleistungen und einer erfolgreichen Aktivierung keine Veranlassung, den Arbeitsmarkt starker zu regulieren.

Die Beschfiftigungspolitik der SD und der SAP lfisst sich als eine Mischung aus Verfinderungen erster und zweiter Ordnung bezeichnen. Ein second order change ist dabei die Implementierung der qualifizierenden aktivierenden Politik, einfirst order change die stfirkere Ausweitung der ~Sffentlichen Beschfiftigung. Das traditionelle Ziel der Vollbeschfiftigung blieb davon unber~hrt. Die Mal3nahmen der skandinavischen Sozialdemokratie in der Sozialpolitik entsprechen weitgehend den traditionellen Zielen und Instrumenten sozialdemokratischer Parteien: 9 9

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Der universalistische Wohlfahrtsstaat wurde beibehalten. Die Einschnitte in Schweden wurden nach der erfolgreichen Konsolidierung der ~Sffentlichen Haushalte teilweise wieder zurfickgenommen. W~hrend die Rentenpolitik in Dfinemark nur marginal reformiert wurde, handelt es sich bei dem neuen Rentensystem in Schweden mit einer neuartigen Finanzierungsstruktur und einer obligatorischen kapitalgedeckten Komponente um ein eindeutig neues Politikmuster, mit dem der universalistische Charakter der Altersvorsorge geschw~cht wurde. Das Kernmerkmal der beiden Wohlfahrtstaaten - die umfangreichen 6ffentlichen Dienstleistungen - blieb jedoch erhalten oder wurde sogar noch ausgebaut. Die umfangreichen Dienstleistungen im Bereich der Familienpolitik haben einen deutlich positiven Einfluss auf die Besch~ftigungsquote von Frauen. Die Eigenbeteiligungen in der Gesundheitspolitik wurden in beiden L~ndern beibehalten.

Auch in der Sozialpolitik zeigt sich eine Mischung aus dem Einsatz traditioneller und neuer Instrumente, ohne dass die herk6mmlichen Ziele aufgegeben wurden. Insgesamt lastete ein wesentlich geringerer Reformdruck anf den Sozialsystemen dieser Lfinder. Voraussetzung dafter war jedoch die Akzeptanz hoher indirekter und vor allem direkter Steuers~tze zur Finanzierung der sozialen Leistungen. Diese Akzeptanz ist in beiden Lfindern in der Bev~lkerung nach wie vor vorhanden.

Typ C: die Sozialdemokratie in Groflbritannien und den Niederlanden Die Unterschiede zwischen der Regierungspolitik Grol3britanniens und der Niederlande sind in einigen Bereichen betr~chtlich. Das ist nicht zuletzt auf das jeweilige Politikerbe der

Ein neuerRevisionismusder Sozialdemokratie

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L~inder bei Antritt der sozialdemokratisch gefiihrten Regierungen (Niederlande 1994; Grogbritannienen 1997) und auf die verschiedenen Regierungssysteme zuriickzuftihren. Dennoch zeigten viele Magnahmen in die gleiche Richtung oder zeugten von einer ~hnlichen Strategie, hinter der eine deutliche Zielvedinderung zu erkennen war. In der Fiskalpolitik hatte die Haushaltskonsolidierung sowohl in Grogbritannien wie auch den Niederlanden Priorit~it. 9

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New Labour hatte sich im Wahlprogramm zur Einhaltung der Ausgabengrenzen der konservativen Regierung far die ersten drei Regierungsjahre bekannt, und auch die PvdA betonte die Haushaltsdisziplin. In beiden Fgllen nutzte die Regierung legislative Instrumente (,goldene Regel' und ,Zalm-Norm'), die gewghrleisteten, dass Mehreinnahmen des Staates vorrangig zur Schuldentilgung und nicht far weitere Ausgaben verwendet wurden. Von den Steuersenkungen durch die PvdA wie yon den selektiven Steuererleichterungen New Labours profitierten v.a. Alleinerziehende und Bezieher niedriger Einkommen. Insofern batten die Reformen zwar eine Verteilungswirkung, diese war jedoch nicht in eine sozialdemokratische gesamtgesellschaftliche Umverteilung eingebettet, da keine Magnahmen unternommen wurden, um hghere Einkommen st~irker zu belasten.

In beiden Mindern trat bei einer gleichzeitigen Absenkung der Steuerlast das Ziel der Umverteilung deutlich hinter die Konsolidierung des Haushaltes zurtick. Die Besch~iftigungspolitik in Grogbritannien und den Niederlanden wies von einem unterschiedlichen Ausgangsniveau in die gleiche Richtung, wobei jedoch andere Instrumente verwendet wurden, als dies eine traditionelle sozialdemokratische Ausrichtung erwarten liege: 9

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Liberale Arbeitsmarktbestimmungen wurden entweder beibehalten (New Labour) oder ausgeweitet (PvdA). Die in Grogbritannien implementierten Mindeststandards der EUSozialcharta vergnderten die Grundstruktur des Arbeitsmarktes nicht, weil sich dadurch nur individuelle Rechtsansprtiche yon Arbeitnehmern konstituierten und keine kollektiven Vertretungsrechte fiir die gewerkschaftlichen Interessenvertreter. Beim massiven Ausbau der Teilzeit- und Leiharbeit in den Niederlanden handelte es sich um ein neues - erfolgreiches - Instrument. Auch bei den ,prek~iren Besch~ifligungsverhNtnissen' zogen die Sozialdemokratien dieses Typs die Inklusion in den Arbeitsmarkt dem Schutz der Arbeitnehmer vor Marktkr~iften vor. Von einer grunds~itzlichen Ablehnung atypischer oder gering bezahlter Besch~iftigung kann man bei dieser Politik nicht mehr sprechen. Beide Lgnder hahen ebenfalls die aktivierende Arbeitsmarktpolitik als neues Instrument eingesetzt. Im Vergleich zu Schweden und D~inemark spielten jedoch Aus- und Weiterbildungsmagnahmen eine deutlich geringere Rolle. Stattdessen sind Lohnsubventionsprogramme in beiden L~indern ein wichtiger Bestandteil der Arbeitsmarktpolitik. in den Niederlanden wurde zusgtzlich in betr~ichtlichem Ausmag auftemporgre 6ffentliche Besch~ifligung als Bracke in den regulgren Arbeitsmarkt gesetzt. Dieses traditionelle Instrument sozialdemokratischer Arbeitsmarktpolitik erwies sich jedoch als relativ erfolglos und enthielt v. a. keinen Qualifikationsaspekt.

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SozialdemokratischeReformpolitikim Vergleich

Wie die Fiskalpolitik beinhaltet auch die Arbeitsmarktpolitik in diesen L~indern einige neue Instrumente, deren konkrete Auspr~igungen ein Indiz ftir eine ver~inderte Prfiferenzordnung sind. Insbesondere die Akzeptanz oder Schaffung eines deregulierten Arbeitsmarktes weist auf eine gesunkene Pr~iferenz ~ r Dekommodifizierung hin. Es kann ein second order change weg von traditionellen sozialdemokratischen Politikinstrumenten diagnostiziert werden. In der Sozialpolitik beider L~inder traten an die Stelle traditioneller sozialdemokratischer Politikmuster neue Instrumente, die sich an den 6konomischen Kategorien yon Effizienz, Wettbewerb und Privatisierung orientierten. 9

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Durch umfassende strukturelle Vedinderungen in den Niederlanden verschob sich die Kontrolle von bi- oder tripartistischen Aufsichts- und Aus~hrungsorganen in Richtung des Staates. Dartiber hinaus wurden Wettbewerbselemente gestarkt und einzelne Versicherungszweige komplett privatisiert. Trotz des Ausbaus sozialer Leistungen beschrankte sich die Blair-Regierung auf die Ft~rderung der am wenigsten Begtinstigten der Gesellschaft und setzte dabei vorrangig auf bedtirftigkeitsgeprtifte Programme. Die universalistische Komponente bei der Finanzierung des britischen Sozialstaates wurde beibehalten, w~ihrend die Leistungen selektiver wurden. Auch in den Niederlanden wurde der Anteil bedfirfnisgeprtifter Programme nennenswert erh6ht. Die Sozialleistungen waren durchg~ingig darauf ausgerichtet, die Anreize zur Aufnahme einer Erwerbsarbeit nicht zu verringern, sondern sie im Gegenteil zu f6rdern.

Das traditionelle Ziel der Dekommodifizierung spielte daher nur noch eine nachrangige Rolle, zum zentralen Ziel der Sozialpolitik war vielmehr die Inklusion in den Arbeitsmarkt avanciert. Wahrend es in den Niederlanden aber immer noch einen ausgebauten Wohlfahrtstaat gibt, konzentrierten sich die Ma6nahmen New Labours vor allem auf die Armutsbek~impfung.

Vergleichende Darstellung Die vorgenommenen qualitativen Einsch~itzungen des Politikwandels hinsichtlich der Ziele und der Politikinstrumente werden in Tabelle 6.12 zusammengefasst. Entscheidend ftir diese Zuordnung ist, ob und auf welcher Ebene (Ziele und/oder Strategien) in den drei Politikfeldern eine )~nderung bzw. Revision zu beobachten war. Dabei konnten jedem der eingangs genannten theoretisch mt~glichen Parteitypen A, B und C jeweils zwei Parteien zugeordnet werden, die nun inhaltlich mit den Begriffen ,traditionell', ,modernisiert' und ,liberalisiert' charakterisiert werden. Findet sich bei einer Partei sowohl auf der Ebene der Ziele als auch auf der der Strategien tiberwiegend keine ,~nderung, so ist sie als traditionelle Sozialdemokratie einzusch~itzen. Dies sehen wir in Deutschland und vor allem in Frankreich gegeben. Lassen sich hingegen bei den Politikstrategien )knderungen feststellen, mit denen auf der Ebene der Politikziele aber weiterhin traditionelle Vorstellungen der Sozialdemokratie verfolgt werden, so kann dies als modernisierte Sozialdemokratie bezeichnet werden. Diesem Typ entsprechen wie gesehen - die Sozialdemokratien Schwedens und D~inemarks. Werden nicht nur neue Instrumente eingesetzt, sondern dartiber hinaus auch Ziele neu definiert, stellt sich die Frage nach der ,Richtung' dieser Zielrevision. Theoretisch k6nnten Parteien des Typs C auch sol-

Ein neuer Revisionismusder Sozialdemokratie

383

che mit einer neomarxistischen Ausrichtung sein, die sich von klassischen sozialdemokratischen Zielen abwenden. Dies ist empirisch jedoch nicht zu beobachten - die Zielrevision ging in GroBbritannien und den Niederlanden vielmehr in Richtung des Liberalismus, so dass diese Regierungsparteien als liberalisierte Sozialdemokratien bezeichnet werden k6nnen. Tabelle 6.12: Typologische Zuordnung der sechs sozialdemokratischen Parteien

Partei

Ebene der Fiskalpotitik Beschfiftigungs- Sozialpolitik Politikwandel ,~nderungen politik insgesamt

Typenbezeichnung

PS/F

Ziele Strategien

Nein Nein

Nein Nein

Nein Nein

Erster Ordnung Traditionelle (Typ A) Sozialdemokratie

SPD/D

Ziele Strategien

Nein Nein

Nein Ja

Nein Nein

Erster Ordnung Traditionelle (Typ A) Sozialdemokratie

SD/DK

Ziele Strategien

Nein Ja

Nein Ja

Nein Nein

ZweiterOrdnung Modernisierte (Typ B) Sozialdemokratie

SAWS

Ziele Strategien

Ja Ja

Nein Ja

Nein Ja

ZweiterOrdnung Modernisierte (Typ B) Sozialdemokratie

PvdA/NL

Ziele Strategien

Ja Ja

Nein Ja

Ja Ja

Dritter Ordnung Liberalisierte (Typ C) Sozialdemokratie

New Labour/ GB

Ziele Strategien

Ja Ja

Nein Ja

Ja Ja

Dritter Ordnung Liberalisierte (Typ C) Sozialdemokratie

Die Begriffe ,modernisiert' und ,liberalisiert' sind nicht als normative Bezeichnungen auf der Grundlage subjektiver Wertungen zu verstehen. Sie benennen die vorherrschende Richtung der Revision klassischer sozialdemokratischer Politik aufgrund objektivierbarer Kriterien. Zwischen modernisierten und liberalisierten sozialdemokratischen Parteien zeigt sich der Unterschied besonders in Bezug auf den Wohlfahrtsstaat. Die modernisierte Sozialdemokratie ,liberalisiert' die bestehende Struktur nicht, sondern ,modernisiert' sie. Der Wohlfahrtsstaat wird um den Sozialinvestitionsstaat ergfinzt und nicht durch ihn ersetzt. Dieser Typ der Sozialdemokratie begrenzt weder staatliche Aufgaben noch setzt er zunehmend auf Marktl/Ssungen, sondern er vergrSf~ert den staatlichen Aufgabenbereich gerade im Bereich der sozialen Investitionen. Dass aus Grtinden der Ressourcenknappheit daffir mitunter monetge Transfers beschnitten werden mtissen, ist der trade-off, der eingegangen wird. Aber auch der ,aktive Wohlfahrtsstaat' bleibt noeh immer ein Wohlfahrtsstaat (Vandenbroucke 2001b). Die modemisierten Sozialdemokratien erg~inzten bestehende Regulierungen durch neue Instrumente, ohne grunds~itzlich in die bestehenden Arrangements einzugreifen. Liberalisierte Sozialdemokratien hingegen ersetzten zumindest partiell die bestehenden Regulierungen durch Marktl6sungen und n~iherten sich damit liberalen Vorstellungen an. Die Sicherung von sozialpolitischen Mindeststandards und die Inklusion in den Arbeitsmarkt treten an die Stelle einer anspruchsvollen Dekommodifizierung, Bei der Politik der traditionellen Sozialdemokratie haben sich dagegen die bestehenden Regulierungen und Instrumente sowohl in der Besch~iftigungs- als auch in der Sozialpolitik kaum verfindert. Diese typologische Zuordnung grtindet sich auf das Merkmal ,Politikwandel'. Die prfigenden Muster und die spezifische Kombination traditioneller Ziele und Strategien der drei Typen fasst Tabelle 6.13 zusammen.

384

SozialdemokratischeReformpolitikim Vergleich

Tabelle 6.13: Pr~igende Merkmale sozialdemokratischer Regierungspolitik

Liberalisiert Fiskalpolitik

Ausgabenbegrenzung und Steuersenkungen; wettbewerbsorientierte Steuerpolitik mit dem Schwerpunkt: Konsolidierung

Beschafligungspolitik

Aktivierende Arbeitsmarktpolitik; Sehwerpunkt: Marktteilnahme

Sozialpolitik

Modemisiert

Traditionell

Ausgabenbegrenzungund KeineAusgabenbegrenzung, Einnahmeerhohung; trotzdem Steuerreform; ProgressivesSteuersystem nur bedingt wettbewerbsund globalisierungssensitive orientierteSteuerpolitik Unternehmensteuern Konsolidierung und Umverteilung

Keine Konsolidierung

Aktivierende Passive Arbeitsmarktpolitik; Arbeitsmarktpolitik; Schwerpunkt: Schwerpunkt: Investitionenin Humankapital Einkommenssicherheit

Karzungund Privatisierung; zunehmende Bedeutung von privater Vorsorge; Schwerpunkt:

Beibehaltung des hohen Sozialschutzesund der Bedeutung sozialer Dienstteismngen

Beibehaltung des hohen Sozialschutzes; aufgrund hoher Transfers wenig M(~glichkeiten zur Steigerungvon Dienstleistungen

Armutsvermeidung

Gleiche Lebenschancen

Statussicherung

Traditionelle Sozialdemokratie: Festhalten an alten Instrumente und Verfehlen der gesetzten Ziele

In allen drei Politikfeldern wurden traditionelle sozialdemokratische Politikinstrumente bei diesem Typus nur z6gerlich oder gar nicht ver~indert. Die SPD und der PS stellten die Konsolidierung des Haushalts bei einem Konflikt mit anderen Zielen zurfick. Mit den Steuerreformen verzichteten beide Parteien auf staatliche Einnahmen, die zur Erhaltung des Status quo in der Sozialpolitik, der zumindest in Frankreich nicht in Frage gestellt wurde, jedoch erforderlich waren. Damit nahm man sich auch die MOglichkeit, die beschaftigungshemmenden Sozialversicherungsbeitr~ige nennenswert zu senken. Well eine Privatisierung politisch nicht erwtinscht war und far eine st~rkere Steuerfinanzierung aufgrund der Steuersenkungen nicht gent~gend Mittel zur Verfagung standen, blieb kaum Raum ftir eine spt~rbare Entlastung der Sozialversicherungssysteme. Diese gerieten durch die weiterhin hohe Arbeitslosigkeit aber immer weiter unter Finanzierungsdruck. Die Folge waren jeweils steigende Defizite im Haushalt und den Sozialversicherungskassen, insbesondere in der Phase konjunktureller Stagnation. Im Gegensatz zu anderen sozialdemokratischen Parteien (s.u.) gab besonders die deutsche SPD dem Druck zu Steuersenkungen for h6here Einkommen nach und schw~ichte damit im Gegensatz zu Frankreich die Umverteilung. Nur z6gernd fahrten beide Parteien aktivierende Elemente in die Besch~ftigungspolitik ein. Die klassische kollektive Absicherung von Marktrisiken wurde nur in geringem Urnfang mit angebotspolitischen Instrumenten verknfipfl. Die traditionelle Ausrichtung beider Parteien zeigte sich auch deutlich in der Sozialpolitik, selbst wenn dies auf Kosten besch~iftigungs- und fiskalpolitischer Ziele ging (siehe Kapitel 6.1). Beide Parteien entfernten sich damit kaum von klassischen Mustern. Bei der SPD war nach den 2003 begonnen Reformen der Agenda 2010 jedoch eine Entwicklung hin zur Anwendung neuer Instrumente zu erkennen, die tendenziell in Richtung einer ,liberalisierten' Sozialdemokratie gingen.

Ein neuerRevisionismusder Sozialdemokratie

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Obwohl die klassischen Ziele der Sozialdemokratie fiir sie Bestand hatten, zeigten sich die sozialdemokratischen Regierungen in Deutschland und Frankreich nicht in der Lage, sie zu erreichen. Der konservative Sozialstaat, wie ihn die traditionelle Sozialdemokratie vertritt, ist auf die Status-quo-Sicherung fixiert und privilegiert die Arbeitsmarkt-Insider, vor allem vollzeitberufstatige Manner. Die traditionelle Linke hangt damit offenbar der Vorstellung an, ausgerechnet der Bismarck'sche Sozialstaatstyp sei sozialer als ein reformiertes Sozial- und Besch~iftigungsregime. Insofern mtissen die SPD und der PS gegenw~irtig als die konservative StrOmung der europ~iischen Sozialdemokratie betrachtet werden.

Modernisierte Sozialdemokratie : neue Instrumente zur Erreichung traditioneller Ziele

Ftir die sozialdemokratischen Parteien in Schweden und D~inemark lasst sich - trotz Unterschieden im Detail - ein spezifischer Politikmix erkennen. Beide kombinierten eine aktivierende, ressourcenintensive Arbeitsmarktpolitik, die auf Bildungsinvestitionen fokussiert war mit einer umfassenden Sozialpolitik, wobei ein bereits bestehender Schwerpunkt auf staatlichen Dienstleistungen im Vergleich zu monet~iren Transfers noch verst~irkt wurde. Beide Parteien betonten v.a. in der Sozialpolitik die herausragende Rolle des Staates, der ~3ffentliche Gtiter in ausreichendem Mal3e zur Verffigung stellen masse. Durch die allen zug~inglichen sozialen Dienstleistungen findet die Umverteilung nicht nur auf dem Feld der Einkommenspolitik staR, sondern wird in der Sozialpolitik zus~itzlich zur kollektiven Absicherung yon Lebensrisiken und zur Herstellung gerecht verteilter Lebenschancen verfolgt. Gleichzeitig richteten beide sozialdemokratischen Parteien ihre Haushaltspolitik mit einem klassischen Mix aus Einnahmeerh6hungen und AusgabenkiJrzungen am Ziel der Haushaltskonsolidierung tiber den Konjunkturzyklus hinweg aus. Die Steuerpolitik orientierte sich an Angebots- und Wachstumsbedingungen, und zwar zum einen durch im internationalen Vergleich relativ niedrige Unternehmensteuern, zum anderen durch die privilegierte Besteuerung yon Einktinften aus Kapitalverm6gen. Damit reagierten beide Parteien auf die Imperative der Globalisierung und des Steuerwettbewerbs, ohne das sozialdemokratische Ziel der Umverteilung aufzugeben. Zum Ausdruck kommt dies in der Beibehaltung eines stark progressiven Einkommensteuertarifs, der besonders h6here Einkommen belastet. Gerade die Ablehnung weitgehender Steuerentlastungen und die Bedeutung staatlicher Dienstleistungen kennzeichnen die sozialdemokratischen Parteien Schwedens und Danemarks. Klassische Politikinstrumente wurden modernisiert (Besch~iftigungspolitik, Teile der Steuerpolitik), um die traditionellen sozialdemokratischen Ziele der Dekommodifizierung und Umverteilung weiterhin erreichen zu ktSnnen. Nur in der Haushaltspolitik kam mit der Konsolidierung ein neues Ziel hinzu. Die modernisierten Instrumente trugen wesentlich dazu bei, dass die traditionellen Ziele weiterhin erreicht werden konnten. Liberalisierte Sozialdemokratie : neue Instrumente und liberalisierte Zielhierarchie

Die Politiken von N e w Labour und der niederl~indischen PvdA haben Gemeinsamkeiten, unterscheiden sich aber auch in wesentlichen Merkmalen. Auch diese beiden sozialdemokratischen Parteien verfolgten in der Fiskalpolitik eine Strategie der Haushaltskonsolidierung, setzten sie jedoch in erster Linie durch Ausgabenktirzungen und -begrenzungen

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SozialdemokratischeReformpolitikim Vergleich

durch. Wie bei der Steuerpolitik der modernisierten Sozialdemokratie wurde die direkte Steuerbelastung zur Wachstumsst~irkung gesenkt, insbesondere bei der Besteuerung mobiler Einkunftsquellen (Unternehmensgewinne und Kapitaleinktinfte). Allerdings war die Belastung hoher Einkommen hier deutlich geringer als in den skandinavischen Landern. Aus Grtinden der Haushaltskonsolidierung fand im Gegenzug eine Verschiebung auf indirekte Steuern staR. In der Besch~iftigungspolitik wurde durch aktive und aktivierende MaBnahmen auf der Angebotsseite des Arbeitsmarktes interveniert. Um neue Besch~iftigung zu erreichen, stand das Ziel der Marktteilnahme stets i~ber dem Ziel der (Re-)Qualifizierung. Auch wenn eine Aufnahme von Arbeit von den Arbeitslosen nicht um jeden Preis gefordert wurde, war die Akzeptanz auch niedrig entlohnter Tatigkeiten deutlich gr(3Ber als zuvor und sollte bei der Bev~lkerung durch MaBnahmen wie Lohnzuschtisse (tax credits) erh~Sht werden. W~ihrend der traditionelle Vollbesch~iftigungsbegriff der Sozialdemokratie auch mit einem normativ anspruchsvollen Arbeitsbegriff einherging, beschr~inkt sich die Inklusion in den Arbeitsmarkt bei der liberalisierten Sozialdemokratie im Wesentlichen auf Marktteilnahme ohne weiter gehende Forderungen. Ebenso deutlich ist der Unterschied zur modernisierten Sozialdemokratie in der Sozialpolitik. New Labour und die sozialdemokratisch geftihrte Koalition in den Niederlanden favorisierten bei der Absicherung yon sozialen Risiken keine neuen oder traditionellen staatlichen L~Ssungen. Zwar wurden die sozialen Grundsicherungen stabilisiert, dartiber hinausgehende kollektive Sicherungssysteme wurden jedoch zunehmend privaten Arrangements get~ffnet. Vor allem New Labour konzentrierte sich auf die Armutsvermeidung anstelle einer Sicherung des Status quo (wie im konservativen Wohlfahrtsstaat) oder der Umverteilung (wie im universalistischen Wohtfahrtsstaat). In beiden Ltindern wurde die Sozialpolitik Ftir beschaftigungspolitische Ziele in Dienst genommen. Die spezifische Politikkombination der liberalisierten Sozialdemokratie bestand im Vergleich zur modernisierten Sozialdemokratie aus einer ~ihnlichen Fiskalpolitik mit geringerer Umverteilungswirkung, einer aktivierenden Beschfiftigungspolitik mit geringeren Investitionen in das Humankapital und einer restriktiveren Sozialpolitik. Zu berticksichtigen bleibt die unterschiedliche Ausgangsposition New Labours im Gegensatz zur niederl~indischen Sozialdemokratie. New Labour erh6hte einige bedtirftigkeitsabh~ingige Sozialleistungen, ohne am niedrigen Gesamtniveau etwas Grundlegendes zu andern. Gemessen an der absoluten H6he der sozialen Sicherung w~ire die Einsch~itzung der PvdA als Typ der liberalisierten Sozialdemokratie nicht zutreffend. Betrachtet man jedoch die Zielrichtung der MaBnahmen, wird ein deutlicher Trend der Liberalisierung sichtbar. Gemessen an den traditionellen Zielen hat in den Niederlanden eine Verschiebung der Priorit~iten stattgefunden: Die Ziele der Haushaltskonsolidierung und der Inklusion in den Arbeitsmarkt haben Umverteilung und Dekommodifizierung in den Hintergrund treten lassen. Dies spiegelt sich in der Regierungsbilanz wider: Erfolge in der Haushalts- und Fiskalpolitik wurden mit wachsender sozialer Ungleichheit erkauft.

Sozialdemokratische Zielkonflikte Besonders deutlich wird die Differenz der drei sozialdemokratischen Parteitypen, wenn man den Blick auf die Zielkonflikte richtet. Die fundamentale Ver~inderung der Handlungs-

Ein neuerRevisionismusder Sozialdemokratie

387

kontexte soziatdemokratischer Parteien hat in den letzten zwei Jahrzehnten neue und schfirfere Zielkonflikte entstehen lassen, die yon den unterschiedlichen Parteien in spezifischer Weise gel6st wurden.

A bbildung 6.13: Sozialdem okratische Zielkonflikte in der Fiskal- und Sozialpolitik Steuerentlastung

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Solide Staatsfinanzen

Modernisierte

Sozialdemokratie

Umverteilungdurch Sozialtransfers

Die traditionelle Sozialdemokratie verfolgte im Wesentlichen das klassische sozialdemokratische Ziel der Umverteilung durch hohe Sozialtransfers, konnte sich dem Druck des Steuerwettbewerbs aber nicht entziehen und entsprach diesem durch entsprechende Steuerreformen. Die Steuem wurden gesenkt, Ausgaben jedoch nicht gekfirzt. Dabei blieb in der Regel die Sanierung der Staatsfinanzen auf der Strecke. Die liberalisierte Sozialdemokratie gab das Ziel der gr/~Beren Gleichheit auf oder ersetzte dieses durch gezielte Hilfen ffir Bedfirftige. Dadurch konnte sie zum einen die Staatsfinanzen fiber die Ausgabenseite sanieren und zum anderen trotzdem Steuerentlastungen umsetzen oder das vergleichsweise niedrige Steuerniveau beibehalten. Die modernisierte Sozialdemokratie hingegen verfolgte weiterhin das Ziel der Umverteilung bei einer gleichzeitigen Sanierung des Staatshaushaltes. Die gleichzeitige Verfolgung dieser beiden Ziele lieB es nicht zu, auch noch eine niedrige Steuerbelastung anzustreben. Die Steuern wurden daher nur in den Bereichen gesenkt (Unternehmen, Kapital), wo dies aufgrund des Steuerwettbewerbes (zur Vermeidung von Steuerflucht) unabdingbar erschien. Nimmt man die besch~iftigungspolitische Dimension st~irker in den Blick, zeigen sich wieder Unterschiede der drei Typen sozialdemokratischer Parteien. Die liberalisierte Sozialdemokratie senkte die Steuerbelastung oder behielt ihr niedriges Niveau weitgehend bei, setzte aber gleichzeitig auf Elemente der aktivierenden Arbeitsmarktpolitik. Die AktivierungsmaBnahmen verliefen tendenziell fiber eine st~irkere Betonung yon Pflichten. Kostenintensive Investitionen in das Humankapital wurden nur begrenzt vorgenommen. Stattdessen wurde versucht, fiber die Senkung der Regulierungsdichte des Arbeitsmarktes die Inklusion in den Arbeitsmarkt zu befOrdem. Den Selbstorga-

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SozialdemokratischeReformpolitikim Vergleich

nisationskr~iften des Marktes im Allgemeinen und der Besch~ifiigungsdynamik deregulierter Arbeitsm~irkte im Besonderen wurde in hohem MaBe vertraut. Darunter litt das Ziel der Dekommodifizierung. Anders verhielt es sich bei der modemisierten Sozialdemokratie. Hier waren aufgrund der hohen Steuerbelastung zus~itzliche Investitionen in Form yon QualifizierungsmaBnahmen mOglich und wurden auch bewusst vorgenommen. Den Interessen der Besch~ftigten und der Arbeitslosen entsprach man entweder mit hohen Transferleistungen (D~nemark) oder mit einer erheblichen Regulierungsdichte (Schweden), intensiven Aktiviemngsmagnahmen und expansiver Besch~ifiigungspolitik im 6ffentlichen Dienst. Welfare with work erwies sich dabei als erfolgreiche Inklusionspolitik. Die traditionelle Sozialdemokratie behielt hingegen sowohl das Niveau der Transferleistungen wie auch die Regulierungsdichte des Arbeitsmarktes weitgehend bei, Wegen fehlender Ressourcen aufgrund von Steuersenkungen war eine kostenintensive Aktivierungspolitik nicht m6glich. Bei dieser Kombination litt das Ziel der Inklusion in den Arbeitsmarkt, das Ergebnis lautete welfare without work (Esping-Andersen 1996). W~ihrend die liberalisierte und insbesondere die modernisierte Sozialdemokratie auf einen enabling state setzten, der die Besch~iftigungsf~ihigkeit von Arbeitslosen und Geringqualifizierten und damit deren Chancen auf eine Teilnahme am Arbeitsmarkt f'6rderte, wies die traditionelle Sozialdemokratie dem Sozialstaat weiterhin eine prim~ir abwehrende Schutzfunktion zu. Im Hintergrund stehen dabei auch unterschiedliche Vorstellungen von sozialer Gerechtigkeit, insbesondere fiber das VerhNtnis von Chancengleichheit und Ergebnisgleichheit (Merkel 2001). Dass beide Ziele yon ihr zunehmend verfehlt wurden, hat sich die traditionelle Sozialdemokratie bisher noch nicht eingestanden.

Abbildung 6.14." Sozialdemokratische Zielkonflikte in der Besch~iftigungs- und Fiskalpolitik steacrentlastung /,

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Inklusionin den Modernisierte Dekommodifizierung Arbeitsmarkt Sozialdemokratie Die hier diskutierten spezifischen Entscheidungen bei Zielkonflikten setzen Wahlm6glichkeiten der Akteure voraus. Zweifelsohne besitzen Regierungen Gestaltungsm~Sglichkeiten, auch wenn es unterschiedliche Meinungen dartiber gibt, welcher Spielraum nationalstaatli-

Die Erklarungskrafides nationalen Handlungskontextes

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chen Regierungen am Ende des 20. und zu Beginn des 21. Jahrhunderts aberhaupt noch often steht. Die unterschiedlichen nationalen Handlungskontexte bieten den Regierungen Freiraume von unterschiedlichem AusmaB. Den hier untersuchten sozialdemokratischen Parteien standen aufgrund unterschiedlicher Problemkonstellationen und politischinstitutioneller Gegebenheiten nicht alle oben beschriebenen Strategien in gleicher Weise zur Wahl; in jedem Fall waren sic mit unterschiedlichen Kosten und Nutzen verbunden. Eine Erklarung der Politikrichtung der sechs Lander, die diese unterschiedlichen nationalen Rahmenbedingungen beriJcksichtigt, soll den Vergleich der Regierungspolitik sozialdemokratischer Parteien abschliefSen.

6.3 Die Erkliirungskraft des nationalen Handlungskontextes Inwiefern hat der nationale Handlungskontext die Regierungspolitik sozialdemokratischer Parteien beeinflusst? Kann er die Herausbildung der genannten drei Parteitypen erkl~iren? In diesem Zusammenhang stellen sich vor allem die folgenden Fragen: 9

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Warum nahm die PvdA deutliche Einschnitte in der sozialen Sicherung vor? Warum hat New Labour das wirtschaflsliberale Erbe der Vorgangerregierung im Grol3en und Ganzen beibehalten, w~ihrend der PS an traditionellen Politikmustern festhielt und den Sozialstaat weiter ausbaute? Warum konnten die danischen und schwedischen Sozialdemokraten in spezifischer Weise traditionelle und neue Politikziele und -instrumente erfolgreich kombinieren, nicht abet die anderen Parteien, die die vermeintlichen Zielkonflikte entweder zugunsten des Marktes (New Labour, PvdA) oder des Etatismus (PS, SPD) auflOsten? Warum wurden in vier Landern die Haushalte konsolidiert, nieht aber in Frankreich und Deutschland? Warum betrieben die Regierungen in Schweden, Danemark und Frankreich weiterhin eine - wenn auch unterschiedlich gestaltete - Umverteilungspolitik, wahrend eine solche Politik in Deutschland und den Niederlanden nur abgeschwacht der Fall war in Grol3britannien so gut wie gar nicht? Warum wurde in Deutschland und Frankreich erst relativ spat und zOgerlich eine aktivierende Arbeitsmarktpolitik eingefiihrt, wahrend sie in den skandinavischen Landern und GrofSbritannien yon Anfang an im Zentrum der Arbeitsmarktpolitik stand?

Erklart werden sollen hier in erster Linie policy outputs, d.h. Entscheidungen und NichtEntscheidungen der Regierungen, nicht aber policy outcomes, also volkswirtschafiliche Kennziffern wie Staatsverschuldung, Erwerbs- und Arbeitslosenquoten. In Kapitel 6.1 ist jedoch deutlich geworden, dass die Lander mit einer traditionellen Sozialdemokratie bei diesen Outcome-Indikatoren signifikant schlechter abschnitten als diejenigen, die yon einer liberalisierten oder einer modernisierten sozialdemokratischen Partei regiert wurden. Mit dem Festhalten an traditionellen Politikmustern kann auf die Herausforderungen global oder regional integrierter Markte offenbar nicht adaquat reagiert werden. Gleichwohl ist es nur begrenzt m6glich, einzelnen Regierungspolitiken eine eindeutige Wirkung auf die entsprechenden volkswirtschaftlichen Aggregatgrt~/Sen zuzuschreiben (Schmidt 1996). Dies wird in der Do-parties-matter-Diskussion und der Staatstatigkeitsforschung haufig vernach-

390

SozialdemokratischeReformpolitikim Vergleich

l~issigt. Die Wirkung einer Regierungspolitik h~ingt yon zahlreichen intervenierenden Variablen ab, insbesondere vom Konjunkturzyklus und dem Verhalten anderer Akteure, z.B. yon Investoren, Konsumenten, der Verwaltung und der politischen Kultur. Auf3erdem werden viele politische Entscheidungen und MaBnahmen tiber einen l~ingeren Zeitraum implementiert, so dass deren Wirkungen erst nach einigen Jahren eintreten und nicht umstandslos bestimmten Regierungen zugeschrieben werden k6nnen. Die folgenden Erkl~irungsansfitze sozialdemokratischer Regierungspolitik orientieren sich an dem in Kapitel 4 vorgestellten theoretischen Rahmen zur Wirkungsweise des nationalen Handlungskontextes, also an einem auf den Untersuchungsgegenstand zugeschnittehen akteurszentrierten Institutionalismus. Nun soll gezeigt werden, wie die spezifische Ausprfigung des nationalen Parteienwettbewerbs, der politisch-institutionellen Ordnung, der Arbeitsbeziehungen und der politischen Okonomie die Strategiewahl der sozialdemokratischen Regierungen beeinflusst hat. Zuvor wird vergleichend untersucht, welchen Einfluss die Programmatik und die interne Struktur der jeweiligen sozialdemokratischen Partei auf die Politik der Regierung hatten. Wurden in den L~inderstudien die nationalen Besonderheiten der Interaktionen zwischen Akteur und strukturellem Umfeld analysiert, werden nun die Gemeinsamkeiten und Unterschiede der sechs Lgnder verglichen, um auf diesem Wege die unterschiedliche Wirkungsweise der Strukturen often zu legen, die der jeweiligen Politik zugrunde lagen (Tabelle 6,14).

Der Akteur Partei Ausgangspunkt der Erkl~irung sozialdemokratischer Regierungspolitik ist zungchst die sozialdemokratische Partei selbst. Bevor erm6glichende oder einschr~nkende Wirkungen des nationalen Handlungskontextes festgestellt werden k6nnen, mt~ssen die Ziele und Handlungsmuster des Akteurs bekannt sein. Sonst kiSnnte bei gleichen Rahmenbedingungen oder einer weitgehenden Abwesenheit externer Restriktionen nicht erkl~irt werden, warum Regierungen unterschiedliche Politiken verfolgen (Cox 2001). Im Mittelpunkt stehen die Fragen, 9 9 9

ob und wie sich die Partei programmatisch auf die Regierungst~itigkeit vorbereitet hat, wie eventuelle Konflikte tiber die Differenz yon Programmatik und Politik verarbeitet wurden und wie diese Rt~ckwirkungen Eingang in die Programmatik der Partei gefunden haben.

Von den untersuchten sechs Parteien haben sich lediglich die britische und die d~nische Sozialdemokratie in der Opposition einem tiefer gehenden programmatischen und organisatorischen Erneuerungsprozess unterzogen. Besonders ausgepr~igt war dieser Wandel bei der Labour Party, bei der sich die explizite Abkehr yon einer traditionell-sozialistischen Programmatik und die Hinwendung zu einer pragmatisch-marktfreundlichen Ausrichtung auch in der Umbenennung in ,,New Labour" manifestierten. Damit ging eine Straffung der Parteiorganisation einher, die die Parteiffihrung stfirkte und den Einfluss der Gewerkschaften und der ,alten Linken' verminderte. Dieser Anpassungsprozess war eine Reaktion auf die Erfahrung, dass Labour mit dem schlechten Ruf einer Tax-and-spend-Partei behaftet und

Fazit

Einnahmeseite

SPD (D) SD (DK)

Politikerbe Problemakkumulation bei Regierungsantritt

Hoch

Politische Okonomie/Struktur des Sozialstaates Dominante Finanzierung Steuem Arbeitsmarktregulierung Hoch

Moderat

Steuem Gering

Gering

Steuern Gering

Moderat

Beitrfige M~ig

Hoch

Beitrfige Hoch

Hoch

Beitr~ge Hoch

Koordiniert, Fragmentiert Koordiniert, Schatten Koordiniert, Schatten Fragmentiert, freie Koordiniert, Schatten Lohnverhandtungen der Hierarchie Tarifautonomie der Hierarchie der Hierarchie Nein, kein TauschJa Nein, Tauschversuch Nein, kein TauschJa Ja Einbindung der Gewerkschaften versuch gescheitert versuch in Regierungspolitik

Tarifsystem und Gewerkschafien Tarifbeziehungen

SD (DK)SAP (S)

PS New(F) (GB) PvdA (NL) SAP Labour (GB) Labour PvdA (NL) SPD (D) PS (S) (F) Formelle oder informelle Verpflichtung zu ,Golden rule' ,Zatm-Norm' Mittelfristig festAkteur sozialdemokratische Partei SelbstveFpflichtung in 13berschuss im nur far (feste AusgabengrenZielvorgabe Zentralisiert Zentralisiert Zentralisiert (Schulden MN3ig fragmentiert Fragmentiert gelegte Fragmentiert Organisation und Willensbildung der Haushaltspolitik Konjunkturzyklus Investitionen, Ausze; Mehreinnahmen AusEmeuerung Emeuerung Erneuerung Nicht abgeschlosTraditionalismus mit j~ihrlichen Revitalisierung Programmatik aberEmeuemng Konjunk- inzur Schuldentitgung gabenobergrenzen in Regierung in Opposition in Opposition gleichsene linker Werte omprehen- und Steuersenkung) turzyklus,Opposition sire spending reviews Stark Stark Mittel Schwach Mittel Schwach Verknapfung mit den Gewerk(Mittelzuweisungen schaften far Ministerien for Parteienwettbewerb drei Jahre) Alleinregierung Juniorpartner in Koalition mit Koalition mit drei Minderheitsregie- MinderheitsregieRegierungskonstellation groBer Koalition, Ausgabenbegrenzung; graner Partei kleinen rung; wechselnde wechselnde Ausgabenseite Kreditfinanzierter Zunachstrung; Expansion, Moderate Erh0hung Zunachst BeibehalKurzung fastLinksaller dannniedrigen Koalition mitgeringerer Anstieg parteien Mix Kooperationdann mit Einspamngen Kooperation mit Nachfrageimpuls; der Ausgaben tung des Sozialtransfers; liberalen Parteien linken und bargerti- linken und b0rgerlikaum ausgabenseitiAusgabenniveaus der der Ausgaben als der aus Senkung der chen Parteien chen Parteien ge Konsolidierung, Vorg~ingerregierung, Einnahmen Ausgaben und EinNein Ja, auBerhalb Nur regional, au- nahmeerhOhungen Ja, innerhalb der Ja, auBerhalb der Ja, auBerhalb der Existenz yon Ltnksparteien Konsolidierung v, a. deutliche Ausgaben-der gerhalb der Regie- zur Konsolidierung, Regierung Regierung Regierung durch Abbau der erhOhung Regierung ab 2000 rung Arbeitstosigkeit ab 2000 AusgabenVereinigt Magig fragmentiert Vereinigt Mfigig zentralisiert Fragmentiert Fragmentiert Bargerliches Lager anstieg Marktliberal Christdemokratisch Christdemokratisch Etatistisch Heterogen, Hetemgen, Programmatische Ausrichtung ErhOhungLagers von Steuerentlastung zwischen Markt-Steuerentlastung zwischen Markt- Leichte Erh6hung der Steuerentlastung nach St~rkere Belastung des bargerlichen indirekten Steuem ohne vorherige vorherige Haushaltskonsolidie- insbesondere h0herer und Wohll~ahrts-ohne und Wohlfahrts- indirekten Steuem orientierung Haushaltskonsolidieorientierung (Okosteuem) HaushaltskonsolidieEinkommen rung rung rung Institutionen Nein (Oberhaus) KonsolidierungsNein (Erste Kamer)Groge Ja (Bundesrat) Nein (Senat) Nein Nein Zweite KonsolidierungsKammer mit VetomachtKeine KonsolidieKeine KonsolidieKonsolidierungsKonsolidieNein Ja (stark) Ja (schwach) Nein Verfassungsgerichtsbarkeit erfolge mngserfolge Nein rungserfolge erfolge Nein erfolge rungserfolge

Haushaltspolitik

Tabelle 6.1: Sozialdemokratische Haushaltspolitik Tabelle 6.14: Erkl~irungsvariablensozialdemokratischer Regierungspolitik

L/I

~z

N.

N

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SozialdemokratischeRefonnpolitikim Vergleich

damit fast 20 Jahre lang nicht in der Lage war, die britischen Konservativen als Regierungspartei abzul~Ssen (vgl. Kap. 5.1). Auch die d~inische Sozialdemokratie nahm bereits in der Opposition programmatische Ver~inderungen vor und integrierte angebotspolitische MaBnahmen in ihr Repertoire (v. a. die aktivierende Arbeitsmarktpolitik) - u. a. auch, um sich den bi~rgerlichen Mitte-Parteien als m6glicher Koalitionspartner zu empfehlen (office-seeking). Eine programmatische Anpassung an die ver~inderten Handlungskontexte ist auch der schwedischen SAP gelungen, allerdings erst in Reaktion auf ihre spezifischen Erfahrungen der ersten Jahre nach dem Regierungswechsel. Im Zeichen der fiskalpolitischen Krise Anfang der 90er Jahre war die SAP mit ihrer Politik teilweise deutlich vom bisherigen Kurs der Partei abgewichen, wodurch eine programmatische Anpassung und Neuausrichtung notwendig wurden. Dieser Prozess mtindete 2001 in die Verabschiedung eines neuen Parteiprogramms. In allen drei F~illen wurde der Erneuerungsprozess dutch einen Ver~inderungsdruck yon auBen angestoBen. In den Niederlanden und in Deutschland bestanden Differenzen zwischen der programmatischen Ausrichtung der Partei und der tats~ichlichen Regierungspolitik. Sowohl die PvdA als auch die SPD traten mit einer tiberwiegend traditionellen Programmatik in die Regierung ein. Entsprechende programmatische Lemprozesse wie bei der SAP sind hier jedoch ausgeblieben bzw. schritten nur sehr z6gerlich voran. Die PvdA hatte zwar bereits Mitte der 80er Jahre einen Prozess der programmatischen Neuorientierung begonnen. Dieser wurde jedoch durch den Eintritt in die groBe Koalition im Jahr 1989 unterbrochen und fortan von innerparteilichen Konflikten tiberlagert und verz~Sgert, die durch die Regierungspolitik hervorgemfen wurden. Erst nach der traumatischen Wahlniederlage von 2002 gewann die Programmarbeit wieder an Dynamik, so dass im Jahr 2004 schlieBlich ein neues Parteiprogramm beschlossen werden konnte. Die SPD hatte zwar schon 1989 ein neues Grundsatzprogramm verabschiedet, sich dabei aber nur im Bereich der Gesellschafts- und Umweltpolitik weiterentwickelt, w~ihrend eine Reform der wirtschafts- und sozialpolitischen Positionen unterblieb. Das Programm war vor allem durch eine 6kologische Erneuerung sozialdemokratischer Politik gepr~igt. Wie aber eine sozialdemokratische Wirtschaftsund Sozialpolitik unter dem ver~inderten Handlungskontext tier integrierten M~irkte erfolgreich formuliert und durchgesetzt werden k6nnte, blieb im Programm unklar. Dies wurde der Partei schon bald nach dem Regierungsantritt im Jahr 1998 deutlich. Auf Dr~ingen der Parteif'tihrung wurde eine Oberarbeitung des Grundsatzprogramms begonnen. Endgtiltige Ergebnisse hat die Programmdiskussion bisher nicht hervorgebracht. Sic hat eher die Zerstrittenheit der SPD offenbart. Der PS hatte sich in der Opposition zwar programmatisch erneuert. Er hatte sich jedoch nicht wie New Labour ,liberalisiert' oder wie die d~inische SD ,reformiert', sondern links-republikanische Werte wiederbelebt. Damit entschieden sich die franz0sischen Sozialisten bewusst gegen eine Ann~iherung an angebotsorientierte MaBnahmen und standen unter den hier untersuchten Parteien nach den traditionellen Beurteilungskriterien am weitesten traditionalistisch-links. Dieser spezifisch franz6sische Weg kann damit erkl~irt werden, dass der PS als Regierungspartei Anfang der 80er Jahre dem Neokeynesianismus abgeschworen und einen wirtschaftspolitischen Kurswechsel eingeleitet hatte, der die Glaubwiirdigkeit der Partei bei groBen Teilen der W~ihlerschaft nachhaltig besch~idigt, das Problem der hohen Arbeitslosigkeit aber dennoch nicht gel6st hatte. Inwiefern schlug sich diese unterschiedliche programmatische Ausrichtung der Parteien in deren Regierungspolitik nieder? Entgegen der These, Parteien k~nnten in der globalen Okonomie kaum noch Einfluss auf die Regierungspolitik ausaben (vgl. z.B. Strange 1995),

Die Erklftmngskraftdes nationalen Handlungskontextes

393

kann in den meisten hier untersuchten Lfindern durchaus eine Kongruenz zwischen der programmatischen Ausrichtung der Partei und ihrer Regierungspolitik festgestellt werden. Im Falle New Labours und der skandinavischen Sozialdemokratie wurde diese Obereinstimmung dadurch erleichtert, dass sich diese Parteien programmatisch den neuen Bedingungen bereits angepasst hatten bzw. diesen Revisionsprozess parallel zur Regierungsttitigkeit vollzogen. Nur beim PS fielen traditionelle Programmatik und Politik zusammen erkauft wurde dies allerdings dadurch, dass Frankreich bei der L6sung struktureller Probleme in der Fiskal-, Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik kaum vorangekommen ist. Im niederltindischen Fall ist eine deutliche Differenz zwischen der anfangs fiberwiegend traditionellen Programmatik der PvdA und ihrer liberalisierten Regierungspolitik zu beobachten. Eine ~ihnliche Entwicklung zeichnete sich seit den 2003 begonnenen Sozialstaatsreformen der ,Agenda 2010' auch f~r die SPD ab. Zuvor hatte sich der ungel/Sste Programmkonflikt der SPD in der Inkonsistenz ihrer Politik widergespiegelt. Womit kann die unterschiedliche F~ihigkeit bzw. das Unverm6gen zur programmatischen Erneuerung und erfolgreichen Bearbeitung parteiinterner Konflikte erkltirt werden? Offensichtlich spielt die Organisationsstruktur der Parteien eine entscheidende Rolle. Die drei Parteien mit starker Ffihrung und zentralisierter Willensbildung (SAP, SD und New Labour) erwiesen sich als deutlich anpassungs- und konfliktl6sungsffihiger als die sttirker fragmentierten Parteien PvdA, SPD und PS. Insbesondere in der deutschen Sozialdemokratie konnten vertinderungsresistente Parteimehrheiten eine programmatische Weiterentwicklung hemmen bzw. die Parteifdhrung verf'tigte nicht tiber genfigend Macht und Autorit~it, um die Basis und insbesondere die mittlere Funktion~irsschicht vonder Notwendigkeit einer programmatischen Neuausrichtung zu fiberzeugen. Dazu kam ein ausgepr~gtes Desinteresse des zeitweiligen Parteivorsitzenden und Bundeskanzlers Gerhard Schr6der an programmatischen Debatten. Im Gegensatz zur SAP konnte der Streit fiber die Differenz zwischen veralteter Programmatik und progressiver Regierungspolitik in der SPD nicht mit der Formulierung eines neuen Parteiprogramms tiberwunden werden. Stattdessen war der Konflikt yon einem Verlust an Ansehen und massenhaften Parteiaustritten begleitet. Oberraschend und zuntichst nicht zu erklfiren ist, warum die PvdA trotz einer nicht zu Ende geft~hrten Erneuerung und einer innerparteilichen Heterogenit~it eine ,liberalisierte' Politik verfolgte. Dieses Ergebnis muss offensichtlich mit parteiexternen Faktoren erkl~irt werden (s.u.). Beim PS setzten interne Debatten fiber die programmatische Ausrichtung erst nach dem Verlust der Regierungsmacht im Jahr 2002 ein, da die Regierung Jospin das linkstraditionelle Programm des PS bis dahin weitgehend erf'tillt hatte. Nach 2002 machte der PS in der Opposition die Erfahrung, dass seine parteiinternen Strukturen mit zahlreichen Flt~geln und ohne eine starke und akzeptierte Parteiftlhrung den Erneuerungsprozess weiterhin erschwerten. W~ihrend sich die theoretische Annahme besttitigte, dass eine zentralisierte Parteiorganisation die Strategie- und Konfliktl~3sungsf~ihigkeit einer Partei deutlich erh~3ht (vgl. Kapitel 4), gait die zu erwartende Wirkung einer engen Verkntipfung zwischen Gewerkschaften und sozialdemokratischer Partei nur eingeschrtinkt. Ein starker Gewerkschaftseinfluss stellte zwar im deutschen Fall eine signifikante Reformbremse far die SPD und deren Politik dar, nicht aber ftir die skandinavischen Parteien. Und ausgerechnet der PS, die Partei mit der st~irksten links-traditionalistischen Programmatik, verftigt tiber die geringsten organisatorischen Verbindungen mit den Gewerkschaften. Das sich wandelnde Verh~iltnis zwischen

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SozialdemokratischeReformpolitikim Vergleich

sozialdemokratischen Regierungen und den Gewerkschaften wird welter unten nochmals aufgegriffen. Parteienwettbewerb

Die wichtigsten Interaktionspartner einer sozialdemokratischen Regierungspartei sind andere politische Parteien - sowohl Oppositions- als auch Koalitionsparteien. Wghrend die parteipolitische Zusammensetzung einer Koalition das Profil und die Ausrichtung der Regierungspolitik beeinflusst, entscheidet der Parteienwettbewerb fiber den Erfolg bei Wahlen. Beide Aspekte stehen in einer engen Wechselbeziehung, da Regierungsparteien schon bei der Politikformulierung den Wettbewerb um W~hlerstimmen antizipieren. Tats~ichlich erwies sich in den untersuchten L~indern die jeweilige Kombination von Regierungstyp (Allein-, Minderheits- oder Koalitionsregierung) sowie der Homogenit~it und programmatischen Ausrichtung des btirgerlichen Lagers als die erkl/arungskr~tftigste Variable f'tir Form und Inhalt sozialdemokratischer Regierungspolitik. Ohne einen koalition~iren Kompromisszwang und infolge des desolaten Zustandes der Konservativen konnte New Labour vom Parteienwettbewerb vergleichsweise unbehelligt als Alleinregierung ihre Politikziele verfolgen. Der Verabschiedung vom traditionellen linken Gedankengut und der Beibehaltung des wirtschaftsliberalen Erbes der Vorg~ingerregierung standen keine Wettbewerbsrisiken im Parteiensystem entgegen. New Labour konnte programmatisch weit in die Mitre des politischen Spektrums vordringen, weil aufgrund des Mehrheitswahlrechts keine Konkurrenz dutch eine Linkspartei zu beftirchten war und die britischen Konservativen stark marktliberal ausgerichtet sind. Die britische Sozialdemokratie konnte damit in der Wirtschafts- und Sozialpolitik sogar liberalere Positionen vertreten als kontinentaleuropaische christdemokratische Parteien, ohne zu riskieren, linke W~ihler an andere Parteien zu verlieren. Die spezifische Kombination einer konsolidierenden Fiskalpolitik und der Beibehaltung eines hohen Sozialstaatsniveaus in Skandinavien kann u.a. mit der Konstellation der dortigen Minderheitsregierungen erkl~irt werden, die sich jeweils in einer pivotalen Stellung befanden. Die tempor~iren Sozialktirzungen in Schweden wurden mit der Untersttitzung btirgerlicher Parteien verabschiedet, ,linke' Politiken wie Steuererh6hungen ftir obere Einkommensschichten hingegen mit Hilfe der Linkspartei. In D~inemark wurden die jfihrlichen Haushaltsbudgets in Einzelteile gesplittet und mit unterschiedlichen Parlamentsmehrheiten verabschiedet. Diese fakultative, politikfeldspezifische Kooperation mit btirgerlichen oder linken Parteien vergrt~6erte den Handlungsspielraum der danischen und schwedischen Sozialdemokratie enorm. Au6erdem d~impfte die Position als Minderheitsregierung die Gefahr durch die Konkurrenz einer Linkspartei. Insbesondere dann, wenn eine sozialdemokratische Regierung unpopul~ire Sparma6nahmen und Sozialkiirzungen durchf'tihrt, ist mit Wahlerverlusten nach links zu rechnen. Genau dies geschah bei den schwedischen Parlamentswahlen yon 1998, als die SAP in Reaktion auf ihre fiskal- und sozialpolitischen Anpassungen mit dem schlechtesten Wahlergebnis seit 1920 bestraft wurde. Die an die Linkspartei- und nicht etwa an eine btirgerliche Mittepartei - verlorenen W~ihler blieben jedoch im linken Lager und konnten damit die Regierungsmacht der SAP nicht gef~ihrden. Mangels Alternative konnte die Linkspartei nut mit der SAP kooperieren, w~ihrend diese der Linkspartei auch weiterhin weniger Zugest~indnisse machen musste, als dies bei einer formalen Koaliti-

Die Erklfirungskraftdes nationalen Handlungskontextes

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on der Fall gewesen w~re. Dennoch bewahrte die relativ starke Linkspartei (1998: 12% der Stimmen) die schwedischen Sozialdemokraten davor, programmatisch wie regierungspolitisch allzu weit in die Mitte zu rficken. Auch dies erkl~rt die nach wie vor sichtbare sozialdemokratische Pr~gung ihrer Regierungspolitik. Demgegentiber waren sozialdemokratische Parteien in Koalitionsregierungen gezwungen, Kompromisse zu machen. So koalierte die PvdA zunfichst mit der christdemokratischen CDA, danach mit zwei liberalen Parteien, also mit Konkurrenten, die in wirtschaftspolitischen Fragen rechts yon der Sozialdemokratie anzusiedeln sind. Die Koalitionspartner der PvdA traten entschieden mr eine Begrenzung der Sozialausgaben und eine strikte Haushaltskonsolidierung ein. Durch die grol3e Koalition aus Sozial- und Christdemokraten am Anfang der 90er Jahre wurde in den Niederlanden eine gegenseitige Blockade der zwei dominierenden Parteien verhindert, wie sic in Deutschland immer wieder zu beobachten ist (s. u.). Stattdessen brachten beide Parteien gemeinsam unpopul~ire Einschnitte auf den Weg. Wie im schwedischen Fall mussten auch die niederlfindischen Sozialdemokraten bei der ersten Wahl nach Beginn des Reformprozesses eine empfindliche Niederlage einstecken. Da der christdemokratische Koalitionspartner an den Wahlurnen aber noch starker verloren hatte, konnte die PvdA anschliegend eine Regierung mit den Rechts- und Linksliberalen bilden. Diese Koatitionskonstellation verst~irkte die Differenz zwischen der (ursprfinglichen) programmatischen Ausrichtung der PvdA und ihrer Regierungspolitik. Trotz mehrfacher Versuche konnte die PvdA in der ,violet-ten Koalition' keinen Wechsel zu einer weniger restriktiven Fiskalpolitik durchsetzen, weil sic sonst ihre Koalitions- und damit auch ihre Regierungsfahigkeit verloren h~tte. Im fragmentierten niederl~ndischen Parteiensystem ohne hegemoniale Partei sind die Beziehungen der Parteien untereinander mr die Regierungsbildung wichtiger als der Wahlausgang selbst. Daher musste sich die PvdA gegen•ber den liberalen Partnern als verlfisslieh erweisen, zumal diese auch mit den Christdemokraten hfitten koalieren kSnnen. Insgesamt kann im Falle der PvdA yon einer durch die jeweiligen Koalitionspartner ,aufgezwungenen' Liberalisierung gesprochen werden. Der niederlfindische Fall macht insbesondere im Vergleich zu Frankreich deutlich, wie stark die jeweilige Koalitionskonstellation die Ausrichtung einer sozialdemokratisch geffihrten Regierung bestimmt. In Frankreich koalierte der PS mit drei linken Parteien. Das Experiment der gauche plurielle gait yon Anfang an als fragil, da die Grfinen und die Kommunisten einer Regierungsbeteiligung im Vorfeld skeptisch gegen•berstanden. Beide Parteien standen unter einem hohen Erwartungsdruck sowohl ihrer Parteibasis als auch ihrer W~hler. Sie sahen sich daher gezwungen, sich gegenfiber dem PS und den anderen Koalitionspartnern als Bewahrer ,linker Ideale' zu profilieren. Aus diesem Grund wurden die Versuche des pragmatischen Flfigels des PS, die Regierungspolitik mehr auf die Mitte hin auszurichten, unterbunden, da sic die Stabilit~t des Linksbt~ndnisses geffihrdeten. Die Linksparteien lehnten nicht nur eine orthodoxe Fiskalpolitik strikt ab, sondern fiberboten sich auch mit Forderungen nach ErhShungen yon Sozialleistungen und einer redistributiven Politik. Sie zeigten sich auch fiuf3erst responsiv gegenfiber gesellschaftlichen Protesten aus dem ,linken Lager', z.B. gegent~ber den Forderungen der Arbeitslosenbewegung, einer im Grunde politisch wenig machtvolten Gruppierung. In der Arbeitsmarktpolitik wurde die sozialistisch gef't~hrte Regierung yon der kommunistischen Partei regelrecht erpresst, eine weitere Versch~rfung des Kfindigungsschutzes zu beschliegen, welche schliel31ich aber am Verfassungsrat scheiterte. Hinzu kommt, dass in Frankreich vom bfirgerlichen Lager kaum Druck in Hinblick auf weit reichende Reformen ausging. Bei einer nur sehr schwachen

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SozialdemokratischeReformpolitikim Vergleich

marktliberalen Partei (der inzwischen aufgel6sten D~mocratie Libdrale) dominierten im btirgerlichen Lager die Gaullisten, die beztiglich Etatismus und Staatsinterventionismus kaum hinter der klassischen Sozialdemokratie zurtickstehen und damit deren Spielraum, in der Mitte des Parteienspektrums Wahler zu gewinnen, begrenzen. Im Gegensatz zur gauche plurielle kann die rot-grtine Koalition in Deutschland nur eingeschr~inkt als eine Linkskoalition bezeichnet werden. Gerade im Bereich der Wirtschafts- und Sozialpolitik vertraten die Grfinen oft liberalere Positionen als die SPD. Gleichwohl war das wirtschaftspolitische Profil der Grtinen zu schwach ausgepr~igt, um die Regierungspolitik in diesem Bereich - wie etwa in den Niederlanden - signifikant zu beeinflussen. Als eine HiJrde ftir die SPD erwies sich aber der Wettbewerb mit den Unionsparteien. Denn auch wenn die CDU/CSU regelm~il3ig ,tief greifende' Reformen forderte, blockierte sie diese immer wieder mit ihrer Mehrheit im Bundesrat (z. B. beim Abbau yon Steuervergtinstigungen und Subventionen) oder konnte bei Wahlen vonder Unzufriedenheit bisheriger SPD-Anh~inger profitieren. Im Gegensatz zu Schweden verlor die SPD ihre entt~iuschten Anh~inger anfangs nicht an eine klassische Linkspartei. Sie wanderten zur Union, den Grtinen oder enthielten sich ihrer Stimme. Dabei gelang es der CDU und besonders der CSU nicht selten, sieh in der Renten- und Gesundheitspolitik, teilweise sogar in der Arbeitsmarktpolitik, als ein ,besserer' Bewahrer der Interessen des ,kleinen Mannes' zu profilieren. Eine vergleichbare Konstellation w~ire in Gro6britannien v611ig undenkbar. Eine neue Situation entstand ftir die SPD jedoch dutch die ,Neuaufstellung' der in ,,Linkspartei" umbenannten PDS. Bei der Bundestagswahl 2005 konnte die Linkspartei in hohem Umfang Stimmen vonder SPD gewinnen. Im Gegensatz zum schwedischen Fall schlie6en die Sozialdemokratie und die Linkspartei in Deutschland eine Kooperation aber (noch) aus, so dass die Stimmenverluste an die Linkspartei aueh ein Verlust an Machtressourcen ftir die SPD bedeutete. Generell f~illt auf, dass in Deutschland, Frankreich und den Niederlanden, also dort, wo die Sozialdemokratie mit einer christdemokratischen bzw. etatistischen btirgerlichen Partei konkurriert, eine Modernisierung sozialdemokratischer Programmatik erheblich erschwert wird. Die Gefahr, zumindest punktuell yon der gr613ten btirgerlichen Partei ,links' i~berholt zu werden, ist so gro6, dass eine Infragestellung und Oberpri,ifung traditioneller sozialdemokratischer Politikinstrumente nur schwer zu gestalten ist.

Institutionelle Variablen Als weiteres VariablenbiJndel zur Erklfirung sozialdemokratischen Regierungshandelns k6nnen die Existenz einer zweiten Kammer mit nennenswerter Vetomacht und die eines Verfassungsgerichts herangezogen werdenl Diese Institutionen spielen jedoch nur in Frankreich und Deutschland eine Rolle. In den vier anderen Landern sind diese Vetospieler praktisch nicht vorhanden. Beiden Institutionen kann ex ante keine spezifisch negative oder positive Auswirkung auf sozialdemokratische Politik unterstellt werden. Ein Verfassungsgericht verengt zwar den Handlungsspielraum ftir tief greifende Reformen oder gar ,Pfadwechsel', wenn dabei die Verfassungsgrundlage tangiert wird. Es ist jedoch kein Akteur mit eigenen politischen Pr~iferenzen, sondern agiert vor allem auf der Grundlage der Verfassungsnormen. Zweite Kammern sind hingegen in der Regel parteipolitisch gef~rbt. Sie stellen fiir eine sozialdemokrati-

Die Erklt~rungskraftdes nationalen Handlungskontextes

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sche Regierung v. a. dann eine Htirde dar, wenn sic yon btirgerlichen Oppositionsparteien dominiert werden. Dies war in Deutschland mit Ausnahme der ersten Monate nach dem Regierungswechsel und in Frankreich sogar durchg~ingig der Fall, wobei der Einspruch des franz6sischen S6nats - auBer im Falle einer Verfassungs~inderung - yon der Nationalversammlung tiberstimmt werden kann. Der S6nat ist daher kein effektiver Vetospieler. Obwohl die genannten Restriktionen nur in den ,reformpolitischen Nachziiglern' Frankreich und vor allem Deutschland anzutreffen sind, sind sie nicht zwangslfiufig eine Ursache far das Verharren bei traditionellen Politikmustern. Der Verfassungsrat hat zwar zahlreiche Vorhaben der Regierung Jospin verhindert, wie etwa einen Sondertarif der Sozialsteuer CSG far Geringverdiener, Modalit~iten bei der Finanzierung der 35-StundenWoche, die Einftihrung eines Kollektivregresses far Arzte und die Versch~irfung des Ktindigungsschutzes. Allerdings konnte die Regierung in jedem Fall entweder eine andere L6sung ft~r ihr Vorhaben finden, oder es wurde - wie im Falle des Ktindigungsschutzes durch das Gericht eine politische Entscheidung revoziert, die das traditionalistische Profil der Regierung sogar noch verst~irkt h~itte. Das Bundesverfassungsgericht in Deutschland hat in der Wirtschafts- und Sozialpolitik zwar keine entscheidende MaBnahme der SPDRegierung zurtickgewiesen, hatte aber schon einige Jahre zuvor die damalige Ausgestaltung der Verm~gensteuer abgewiesen und damit ein typisches Instrument der Umverteilung far verfassungswidrig erkl~irt. AuBerdem stehen in Deutschland einer dualen Einkommensteuer, die Einkfinfte aus KapitalvermiSgen gegent~ber Lohneinkommen niedriger belastet, rechtliche Harden entgegen. Eine Steuerpolitik nach skandinavischem Muster, bei der Wettbewerbsorientierung und klassische sozialdemokratische Umverteilungsziele miteinander kombiniert werden k~Jnnen, wird daher in Deutschland deutlich erschwert. Auch ein welt reichender Umbau der Sozialversicherungssysteme und eine Abkehr vom lohnarbeitszentrierten Versicherungsprinzip wird yon verfassungsrechtlichen Htirden gebremst. Nachdem sich die SPD 2003 mit der Zusammenlegung yon Arbeitslosen- und Sozialhilfe und mit dem Beschluss zur Einfahrung einer BiJrgerversicherung in diese Richtung vorgewagt hatte, wurden zahlreiehe Bedenken ge~iu6ert, ob und unter welchen Umst~inden diese Magnahmen vor dem Bundesverfassungsgericht t~berhaupt Bestand haben wtirden. Neben diesen eher prospektiven HiJrden hat sich der unionsdominierte Bundesrat hingegen mehrfach als ein wirkungsvoller Vetospieler erwiesen, der die SPD in einigen F~illen zu weir reichenden Zugest~indnissen zwingen konnte. Diese Kompromisse zwangen die SPD meist zu einer stfirker marktorientierten Politik. Damit wurde die 2003 begonnene Abkehr yon traditionellen Politikmustern erleichtert. Die Ausbildung eines koh~irenten sozialdemokratischen Profils wurde aber gleichzeitig erheblich erschwert, da der vonder Union dominierte Bundesrat Subventionsktirzungen verhinderte, die v.a. die btirgerliche Klientel betroffen h~itten. Der Einigungszwang mit dem Bundesrat begtinstigte auBerdem eine st~irkere Senkung des Spitzensteuersatzes, eine Ausweitung yon privaten Zuzahlungen im Gesundheitswesen, die Deregulierung yon geringft~gigen Besch~iftigungsverh~iltnissen, eine Lockerung des Ktindigungsschutzes und schlie61ich die Versch~irfung von Zumutbarkeitskriterien far Arbeitslose. Die ,Modernisierer' der SPD konnten in einigen F~illen ihre ursprtinglichen Forderungen mit Hilfe des Bundesrates durchsetzen, nachdem sic im Gesetzgebungsprozess zun~ichst Zugest~indnisse an traditionalistische StrOmungen in der eigenen Partei gemacht hatten. In diesen F~illen schwfichte der yon der Opposition beherrschte Bundesrat die Durchsetzungsf~ihigkeit des linken Traditionalismus in der SPD. Diese Beobachtung steht in einer gewissen Diskrepanz zu der oben formulierten Einschfitzung, dass

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SozialdemokratischeReformpolitikim Vergleich

das Vorhandensein christdemokratischer Oppositionsparteien die Abkehr der Sozialdemokratie von einer traditionellen Ausrichtung erschwert. Diese Paradoxie entspricht jedoch den Realitaten, wie das Verhalten zumindest yon Teilen der CDU wahrend der Beschlussfassung und Debatte tiber die Arbeitsmarktreformen der Regierung Schr6der in Deutschland illustrierte. Auch wenn CDU-geffihrte Lander diese im Bundesrat mitbeschlossen und sogar bestimmte Verscharfungen durchgesetzt batten, versuchten einige CDULandespolitiker, die 6ffentlichen Proteste gegen das sog. ,,Hartz-IV-Gesetz" ffir ihre Zwecke zu nutzen, indem sie eine ,Generalrevision' forderten (wie der nordrhein-westf~ilische CDU-Landesvorsitzende Rfittgers) oder 6ffentlich darfiber spekulierten, ob sie an Demonstrationen gegen diese Reformen teilnehmen sollten (wie der sachsische Ministerprasident Milbradt, ebenfalls CDU).

Gewerkschaften und Tarifsystem Bis in die 70er Jahre war die Kooperation mit den Gewerkschaften ein integraler Bestandteil klassischer sozialdemokratischer Politik. Die Zusammenarbeit diente in dieser Periode v.a. dazu, im Rahmen einer keynesianischen Politik die ,offene Lohnflanke' zu schlie6en. Bei einer expansiven Fiskalpolitik konnte eine fiberm~i6ige Inflation nur verhindert werden, wenn die Gewerkschaften eine moderate Lohnpolitik verfolgten. Die Regierung musste in diesem Koordinationsspiel in Vorleistung treten und riskierte daher ,ausgebeutet' zu wetden, falls die Gewerkschaften nicht zur LohnmW3igung bereit waren. Verl~issliche Verbindungen mit verpflichtungsstarken Gewerkschaften waren in der Vergangenheit daher stets eine wichtige Handlungsressource ffir sozialdemokratische Regierungen (Scharpf 1987). Verffigte die Regierung fiber die M6glichkeit bzw. das Drohpotenzial, direkt in die Lohnpolitik zu intervenieren, vergrt~6erte sich ihr Handlungsspielraum. Die Verhangung eines Lohnstopps war ffir sozialdemokratische Regierungen jedoch au6erst unpopul~ir und nur eine ultima ratio, falls eine Koordination mit den Gewerkschaften nicht zustande kam. Unter den Bedingungen der Globalisierung und dem Druck, die Sozialausgaben zu beschr~inken, hat sich dieses Verhaltnis jedoch ver~indert. Seit dem Ende des keynesianischen Zeitalters kann eine (sozialdemokratische) Regierung den Gewerkschaften gegentiber kaum noch mit einer expansiven Fiskalpolitik als ,Tauschgut' aufwarten. Kt~nnen sozialdemokratische Regierungen den Gewerkschaften aber auch keine anderen kurz- und mittelfristigen Tauschgfiter anbieten, ist damit zu rechnen, dass sozialstaatliche Anpassungsprozesse meist nur gegen den Widerstand der Gewerkschaften durchgeffihrt werden k~Snnen. Gewerkschaften, die relativ stark, aber non encompassing im Sinne Olsons (1968) sind, mtissen daher als potentielle Vetospieler angesehen werden, die Sozialstaatsreformen blockieren k6nnen. Daher scheint es ffir die Handlungsfzihigkeit einer sozialdemokratischen Partei inzwischen sinnvoll, allzu enge organisatorische Verkntipfungen mit nicht-umfassenden Gewerkschaften zu lOsen. Auch ein schwindender gewerkschaftlicher Organisationsgrad und der allgemeine Bedeutungsrfickgang der ,Klassenpolitik' (vgl. Kapitel 3.3) machen deutlich, dass der Einfluss yon Gewerkschaften auf soziatdemokratische Regierungspolitik seinen Zenit langst fiberschritten hat. Dies gilt gerade ffir nicht-umfassende Gewerkschaften, die weder fiber eine hohe Repr~isentativitat noch fiber rechtlich abgestfitzte neokorporatistische Gremien und Rate verffigen, also besonders ftir die Gewerkschaften in Grol3britannien, Frankreich und Deutschland.

Die Erklarungskraftdes nationalen Handlungskontextes

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Dennoch beeinflusst das Verhalten yon Gewerkschaften immer noch in hohem Mage die Politik sozialdemokratischer Parteien. So liegen sich die Gewerkschaften in Schweden, D~inemark und den Niederlanden in die Reformpolitik der Regierung einbinden, was deren Handlungsspielraum deutlich erweiterte. In diesen Lgndern gelangen mit gewerkschaftlichef Zustimmung Kfirzungen in der Sozialpolitik und/oder eine Flexibilisierung des Arbeitsmarktes. Eine fihnliche Politik war in Deutschland trotz des ,,Btindnisses ftir Arbeit" bis 2003 nicht zu beobachten, weit mit den Gewerkschaften nicht einmal eine gemeinsame Problemdiagnose erreicht wurde. SchlieNich verktindete die Bundesregierung Anfang 2003 das Scheitern des Btindnisses und legte unmittelbar darauf das Reformpaket der ,,Agenda 2010" vor. In der Folgezeit zeigten die Gewerkschaften einen erheblichen Widerstand. Dieser ersch~Spfte sich meist in blol3em Protest, ohne dass eine realistische Reformalternative dagegengesetzt wurde. In Frankreich war die Angst vor gewerkschaftlichen Protesten so grog, dass gar nicht erst versucht wurde, diese in eine umfassende Rentenreform einzubinden. Zwar ist der Organisationsgrad der franzOsischen Gewerkschaften der niedrigste in Westeuropa, aber gerade aufgrund ihrer Fragmentierung und ihrer Konkurrenz untereinander zeichnen sie sich durch eine hohe Konfliktbereitschaft und eine erhebliche Mobilisierungsstfirke auch yon nichtorganisierten Arbeitnehmern aus. Damit war eine erfolgreiche Einbindung in eine Reformpolitik h~Schst unwahrscheinlich. In Grogbritannien war eine Kooperation mit den Gewerkschaften t'tir den Erfolg der Regierungspolitik hingegen nicht ngtig, well sich die britischen Gewerkschaften in der Vergangenheit diskreditiert hatten (,,winter of disconsent") und ihr Droh- und Konfliktpotenzial durch die konservative Vorg~ingerregierung weitgehend reduziert worden war. Die divergierenden Handlungsmuster bezfiglich der Einbindung yon Gewerkschaften k(Snnen als verschiedene Formen eines politischen Tausches interpretiert werden (ausftihrlich: Egle/Henkes/Ostheim/Petring 2004:126 ff.). Die Tauschoptionen, die einer Regierung zur VerNgung stehen, sind maggeblich abhgngig vonder Strategie- und Verpflichtungsffihigkeit der Gewerkschaften und der institutionellen Fghigkeit der Regierung, ihre Politik auch ohne Zustimmung der Sozialpartner zu verwirklichen (, Schatten der Hierarchie'). Die Regierungen in Schweden und Dgnemark wgren institutionell in der Lage gewesen, ihre Reformpolitik gegenfiber den Gewerkschaften hierarchisch durchzusetzen. Allerdings mussten sie deren Protestpotenzial beachten. Das stillschweigende Einverst~indnis der Gewerkschaften mit der Politik der Sozialdemokraten konnte in beiden F~illen jedoch erreicht werden. In Schweden geschah dies durch die Zusicherung eines nur tempor~iren Charakters der K~rzungen, in Dgnemark dutch die Einbindung der Gewerkschaften in die Implementation der Arbeitsmarktreform. Dartiber hinaus wurde in beiden Lgndern der Umfang der zentralen ~Sffentlichen Dienstleistungen aufrechterhalten. Die Gewerkschaften und die Regierungen konnten dadurch eine Konfrontation vermeiden, die vermutlich auf beiden Seiten mit Vertrauensverlusten h~itte bezahlt werden mt~ssen, wie sie seit 2003 zwischen der SPD und den DGB-Gewerkschaften zu beobachten waren. Noch weitergehende Reformschritte konnten im Falle der Niederlande unternommen werden, da dort innerhalb intakter korporatistischer Gremien (Stiftung der Arbeit, Rat far Sozial- und Wirtschaftspolitik) ein institutionell abgestatzter Tausch m~Sglich war. Mit Hilfe bi- und tripartistischer Arrangements konnten eine gemeinsame Problemanalyse und koordinierte Magnahmen mit unterschiedlichen Zeithorizonten auf verschiedenen Politikfeldern erreicht werden. Beispielhaft far dieses koordinierte Vorgehen waren die Abkommen von 1993 und 1996 zwischen den Gewerkschaften und den Arbeitgebern, die eine

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Grundlage for grol3e Teile der Arbeitsmarktgesetzgebung bildeten. Erleichtert wurde dies durch den st~irkeren hierarchischen Schatten der Regierung infolge institutioneller Veranderungen in den 90er Jahren. In Deutschland waren die Reformchancen hingegen stark eingeschr~inkt. Zum einen konnte die Regierung aufgrund der verfassungsrechtlich verankerten Tarifautonomie den Gewerkschaften nicht glaubhaft mit einem unilateralen staatlichen Vorgehen drohen, zum anderen konnte im Gegensatz zu den Niederlanden im informellen ,,BiJndnis for Arbeit" nicht einmal eine gemeinsame Problemperzeption der Sozialpartner erzielt werden. Dennoch h~itte die Bundesregierung versuchen k6nnen, mit den Gewerkschaften ein bilaterales Tauschgeschaft abzuschlie6en. Im Gegensatz zum institutionell abgesttitzten Tausch wie in den Niederlanden h~itte sich ein solcher Tausch zwar nicht fiber einen l~ingeren Zeithorizont erstrecken kt~nnen, sondern h~itte von beiden Tauschpartnern gleichzeitig und kurzfristig vollzogen werden mtissen. Allerdings verabschiedete die Bundesregierung durchaus gewerkschaftsfreundliche Gesetze, ohne von den Gewerkschaften hierftir eine Gegenleistung zu verlangen. Damit hatte sie potenzielle Tauschg~iter freiwillig aus der Hand gegeben. Fiir die Gewerkschaften gab es keine Veranlassung, sich daftir rtickwirkend erkenntlich zu zeigen. Weder die Arbeitgeber noch die Gewerkschaften sahen ihre Interessen im ,,Bfindnis ftir Arbeit" hinreichend aufgehoben. W~ihrend erstere durchaus realistisch ihre alternativen Handlungsoptionen erkannten, diJrften die Gewerkschaften einer Fehleinsch~itzung in Bezug auf ihre HandlungsmOglichkeiten au6erhalb des BiJndnisses erlegen sein. Die Ablehhung des Btindnisses und der ,,Agenda 2010" brachte sic in eine Defensivposition, aus der sic bislang nicht wieder herausfinden konnten. Starke und umfassend organisierte Gewerkschaften wie in Schweden und D~inemark erwiesen sich also weiterhin als eine Handlungsressource sozialdemokratischer Regierungen. Organisationsstarke Gewerkschaften internalisieren GemeinwohliJberlegungen st~irker als sektoral gegliederte bzw. fragmentierte Organisationen (Olson 1965; Merkel 2003c). AufSerdem k6nnen sic - auch unter Inkaufnahme zeitweiliger Verluste - leichter in eine langfristige Strategic eingebunden werden. Ahnliches ist auch im Rahmen korporatistischer Strukturen m/3glich. Stehen die Gewerkschaften jedoch unter Profilierungs- und Konkurrenzdruck wiein Deutschland und v.a. in Frankreich, sind sic zu entsprechenden Vorleistungen kaum bereit. In diesem Fall sehen sich sozialdemokratische Regierungen einem Dilemma gegentiber: Entweder hemmen die Gewerkschaften die Reformfzihigkeit der Regierung, was in der Regel mit schlechten Politikergebnissen einhergeht, oder die sozialdemokratische Regierung wagt den Konflikt mit den Gewerkschaften. Damit provoziert sic jedoch Stimmenverluste bei ihrer Stammklientel und riskiert innerparteiliche Konflikte.

Die Struktur der politischen Okonomie Die Finanzierungsstruktur und die Regulierungsdichte des Sozialstaates beeinflusst nicht nur die Performanz einer Volkswirtschaft, sondern auch die Strategiewahl der politischen Akteure. Entsprechend der theoretischen Vorhersagen hat sich ein beitragsfinanzierter Sozialstaat als ein Reformhindernis bzw. als problematisch ftir sozialdemokratische Regierungen erwiesen, der steuerfinanzierte Sozialstaat er6ffnete demgegenfiber mehr Handlungsund Reformoptionen. Sozialbeitr~ige erzeugen im konservativen Sozialstaatsmodell als Lohnnebenkosten einen hohen Abgabenkeil, der v.a. im preissensiblen Bereich privat an-

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gebotener Dienstleistungen die Entstehung yon Beschgftigung erschwert (Alber 2000; Scharpf/Schmidt 2000b). Dieses Problem f~illtweniger ins Gewicht, wenn der Sozialstaat in gr6Berem Umfang fiber Steuern finanziert wird, da Steuern im Gegensatz zu Sozialbeitr~gen erst ab einem bestimmten Freibetrag erhoben werden. Damit existiert v.a. im unteren Lohnbereich eine fur geringe Differenz zwischen dem Preis, zu dem eine bestimmte Dienstleistung nachgefragt wird, und dem Lohneinkommen des Anbieters dieser Dienstleistung. Die Sozialbeitrgge in Deutschland und Frankreich verursachen diesbezfiglich jedoch einen Preisaufschlag von fiber 40 %. Entsprechende Leistungen werden daher aus Kostengrfinden nicht nachgefragt bzw. ausgelagert (Selbstbedienung, Automation usw.). Zwar wurde in beiden Lfindern damit begonnen, die Sozialbeitrgge f'fir untere Lohngruppen zu senken, diese Magnahmen konnten aufgrund ihrer Geringfiigigkeit abet (bisher) kaum eine Wirkung entfalten. In Deutschland gelten entsprechende MaBnahmen erst seit 2003, und in Frankreich wurden durch die Reduktion von Sozialbeitr~igen nur die Mehrkosten der 35Stunden-Woche kompensiert. In den Niederlanden wurden hingegen die Sozialbeitr~ige komplett in die Einkommensteuer mit entsprechenden Freibetr~igen integriert, womit das Besch~iftigungsproblem entschfirft wurde. Der beitragsfinanzierte Sozialstaat erschwert eine Reform seiner eigenen Strukturen auf spezifische Weise (Palier 2004). Die einzelnen Zweige der Sozialversicherung sind meist k6rperschaftlich selbstst~.ndig. Sie stehen unter der (Mit-)Verwaltung der Sozialpartner und weisen organisatorische Eigeninteressen auf. Vor allem vergleichsweise schwache Gewerkschaften wie in Deutschland und Frankreich verteidigen mangels einer umfassenden gesellschaftlichen Verankerung und bei schwindenden Organisationsquoten z~ih diese institutionalisierten Mitwirkungsrechte. Zahlreiche Reformvorhaben wurden in Deutschland und Frankreich yon den Gewerkschaften als Angriff auf deren gesellschaftliche und politische Rolle aufgefasst und riefen daher Widerstand hervor. Dies war bereits bei der spektakulfir gescheiterten Rentenreform der bfirgerlichen Regierung Jupp6 im Jahr 1995 der Fall. Abet auch bei der Einffihrung einer zusgtzlichen kapitalgedeckten Komponente in der AItersversorgung f't~rchteten die deutschen und franz6sischen Gewerkschaften, ihren Einfluss auf die Ausgestaltung der Rente zu verlieren. In Frankreich beteiligte die Regierung die Gewerkschaften daher an der Aufsicht des Rentenreservefonds und an der Verwaltung yon betrieblichen Pensionsfonds. Die deutsche Regierung privilegierte Betriebsrenten, die meist mit den Gewerkschaften tarifvertraglich geregelt sind, gegenfiber anderen Anlageformen. Auch beim Umbau der Bundesanstalt ffir Arbeit und der Reform der franzSsischen Arbeitslosenversicherung wurde der reformbehindernde Einfluss der Gewerkschaften deutlich, da sie der Einffihrung ,aktivierender' MaBnahmen skeptisch gegenfiberstanden. Die Reform der Arbeitslosenversicherung in Deutschland konnte schlieBlich nur mit l~ingeren Obergangsfristen in Angriff genommen werden, da beitragsfinanzierte Leistungen einen gewissen eigentumsrechtlichen Schutz genieBen. AuBerdem kann die institutionelle Trennung yon beitragsfinanziertem Arbeitslosengeld und steuerfinanzierter Arbeitslosen- bzw. Sozialhilfe f't~r die mangelnde Effektivit~it und z(3gerliche Einffihrung einer aktivierenden Arbeitsmarktpolitik verantwortlich gemacht werden. Wenn Arbeitslose je nach ,Status' von verschiedenen BehSrden bzw. Institutionen betreut werden, entstehen typische ,Verschiebebahnh6fe'. Zust~indigkeits- und Koordinierungsprobleme stehen einer einheitlichen Aktivierungsstrategie im Wege. Wghrend in Skandinavien alle Arbeitslosen nut yon einer Beh6rde (der Arbeitsverwaltung) betreut wurden, mussten entsprechende Vereinfachungen in den anderen Lgndern erst im Laufe der Zeit eingeffihrt werden. Dabei gingen GroBbri-

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tannien und die Niederlande Deutschland und Frankreich voran. In der Bundesrepublik wurde die entsprechende Reform yon starken gesellschaftlichen Protesten begleitet, da die Abschaffung der Arbeitslosenhilfe bei vielen Betroffenen zu nennenswerten Einkommensverlusten fiihrte. Auch wenn die sozialdemokratischen Regierungen darauf setzten, alle erwerbsfahigen Arbeitslosen yon einer gemeinsamen Arbeitsvermittlung betreuen zu lassen, verz~Sgerten v.a. die institutionellen Beharrungskr~fte des Sozialversicherungsstaates die Implementierung entsprechender Ma6nahmen. Im Gegensatz dazu konnten die Regierungen in Schweden und D~nemark in ihrem fiberwiegend steuerfinanzierten Sozialstaat eher unilateral handeln. Auch standen in Schweden der Einffihrung einer verpflichtenden kapitalgedeckten Komponente innerhalb der Altersversorgung keine institutionellen Hfirden entgegen, w~ihrend dies in Deutschland v.a. daran scheiterte, dass eine verpflichtende Kapitaldeckung aus rechtlichen Grfinden mit dem Versicherungsprinzip unvereinbar gewesen ware. Nur die Niederlande stellten auch bier einen abweichenden Fall dar. Nachdem es lange Zeit nicht gelungen war, Reformen gegen den Widerstand der Sozialpartner durchzusetzen, nutzte die niederl~indische Regierung die Gunst der Stunde, als in einem Expertenbericht ein massiver Missbrauch der Erwerbsunfahigkeitsversicherung unter gemeinsamer Verantwortung der Sozialpartner dokumentiert wurde und ~Sffentliches Aufsehen erregte. Daraufhin war es m0glich, die Autonomie der Sozialpartner in den Sozialsystemen zu schwfichen und die Zugriffsm0glichkeiten des Staates zu stfirken. Folglich konnte in den Niederlanden das beitragsfinanzierte Systems schrittweise umgebaut werden, so dass es nur noch eingeschrfinkt dem Typ des ,konservativen' Sozialstaates zugeordnet werden kann. Eine hohe Regulierungsdichte des Arbeitsmarkts hat sich als eine weitere Beschr~inkung f'tir einen reformpolitischen Handlungsspielraum erwiesen. Der regulierte Arbeitsmarkt wird vonder sozialdemokratischen Stammklientel und den Gewerkschaften als hart erkfimpfte Errungenschaft verteidigt. In keinem Land wagte eine sozialdemokratische Regierung nennenswerte Deregulierungsschritte, und in Frankreich drfingte der kommunistische Koalitionspartner gar auf eine weiter gehende Regulierung. Die Niederlande bildeten wiederum eine Ausnahme. Wfihrend in Schweden und Deutschland der Arbeitsmarkt lediglich an den ,R~ndern' etwas flexibler gestaltet wurde (Teilzeit, geringftigige Beschfiftigung), wurden in den Niederlanden die Kfindigungsschutzregeln ft~r alle Besch~ftigten gelockert. Wenn man davon ausgeht, dass ein schwach regulierter, durchl~ssiger Arbeitsmarkt im konjunkturellen Aufschwung den Abbau der Arbeitslosigkeit beschleunigt, dann hatten die d~nischen und britischen Sozialdemokraten das Glt~ck, yon Reformen der Vorg~ingerregierungen profitieren zu k~Snnen, ohne der eigenen Klientel einen Abbau von Schutzrechten zumuten zu mfissen. Selbst nachdem New Labour mit der Obernahme der EU-Sozialcharta eine leichte Re-Regulierung vorgenommen und damit die Interessen ihrer Klientel befriedigt hatte, blieb der britische Arbeitsmarkt noch deutlich flexibler als der deutsche. Dennoch riefen schon marginale Deregulierungen in der Bundesrepublik heftigen Widerstand bei den Gewerkschaften hervor.

Politikerbe und Zeitpunkt der Regierungsiibernahme Ftir die Strategiewahl einer Regierungspartei ist es auch yon nicht zu untersch~tzender Bedeutung, zu welchem Zeitpunkt sie die Macht fibernommen hat und welche Mal3nahmen die Vorgfingerregierung bereits durchgeft~hrt hare. Bezfiglich des Zeitpunktes der Regie-

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rungsfibernahme hat sich die Perzeption eines hohen Problemdrucks durch die Bevglkerung als Ressource far eine weit reichende Reformpolitik erwiesen. So hgtte die SAP den strikten Konsolidierungskurs und Sozialkt~rzungen ihren Anh~ingem gegentiber nicht ohne die auch in der Bev~51kerung als dramatisch wahrgenommene Haushaltskrise Anfang der 90er Jahre legitimieren kgnnen. Da die btirgerliche Vorg~ingerregierung durch die far schwedische Verh~iltnisse skandal~Ss hohe Arbeitslosigkeit diskreditiert war, gait die SAP noch immer als das ,kleinere Obel'. In den Niederlanden und in Deutschland konnte die Regierung in zwei Einzelf~illen die Empt~rung der Bev(51kerung fiber offensichtliche Fehlsteuerungen in der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik nutzen, um bisherige Reformblockaden zu fiberwinden (Buurmeijer-Report, Statistiken tiber die Vermittlung Arbeitssuchender durch die Bundesanstalt tar Arbeit). Generell ist zu beobachten, dass die Bereitschaft, auch unpopul~ire Mal3nahmen in Angriff zu nehmen, offenbar erst dann vorhanden ist, wenn die Probleme als so grog angesehen werden, dass die nachste Wahl sicher verloren gehen wtirde (vgl. Zohlnhtifer 2003d). Solange aber konjunkturelle Effekte strukturelle Reformdefizite tiberdecken konnten, was v.a. in Frankreich und Deutschland bis 2001 der Fall war, sahen die Regierungen keinen Anlass, einen Konflikt mit ihrer traditionellen Klientel und den Gewerkschaften zu riskieren. Die franz~3sischen und deutschen Sozialdemokraten hatten allerdings auch damit zu kampfen, dass ihnen yon der Vorg~ingerregierung ein erheblicher Reformstau hinterlassen wurde, w~ihrend in den anderen L~indem einige unpopulgre Reformen bereits unternommen worden waren. Dies gilt in besonderer Weise far den britischen Fall. Grogbritannien wurde vonder konservativen Regierung konsequent auf einen marktliberalen Kurs gebracht. Als New Labour an die Macht kam, waren die Sozialleistungen bereits gekfirzt, die Vetomacht der Gewerkschaften gebrochen, der Arbeitsmarkt dereguliert und das Prinzip yon welfare to work eingefahrt worden. Die Regierung Blair hatte damit genfigend Spielraum far moderate sozialdemokratische Akzente, ohne die wirtschaftliche Wettbewerbsf~ihigkeit einzuschranken und die Sozialsysteme zu tiberlasten. Von den Magnahmen der Vorg~ingerregierung profitierten auch die PvdA und die skandinavischen Sozialdemokraten. In diesen Landern war das Steuersystem bereits an die neuen Bedingungen globalisierter M~irkte und erh(Shter Steuermobilitgt angepasst. Den innerparteilichen Konflikt um eine bevorzugte Behandlung mobiler Einkommensquellen (duale Einkommensteuer) und die Senkung der Untemehmensteuern musste die sozialdemokratische Regierungspartei dort nicht mehr durchstehen - i m Gegensatz zu Deutschland und Frankreich, wo solche Magnahmen bzw. Oberlegungen yon Parteilinken als eine Aufgabe sozialdemokratischer Umverteilungsziele kritisiert wurden. In den Niederlanden hatte die PvdA in der grogen Koalition Einschnitte im Sozialbereich zusammen mit einer bfirgerlichen Partei beschlossen und damit die Verantwortung dafar zumindest teilen kgnnen. In D~inemark war die Verschgrfung der Pflichten von Arbeitslosen ebenfalls schon in einer Koalition mit bfirgerlichen Parteien verabschiedet worden. Eine teilweise Abkehr yon klassisch sozialdemokratischen Politiken war somit schon umgesetzt, als die sozialdemokratischen Parteien die Regierungsverantwortung tibemahmen. Im Gegensatz dazu hatte der fiskal- und sozialpolitische Anpassungsprozess in Deutschland und Frankreich kaum begonnen. In beiden L~indern waren zum Zeitpunkt der Regierungstibemahme das Steuersystem nicht hinreichend auf den internationalen Wettbewerb ausgerichtet und die Sozialsysteme noch nicht auf die demographischen Herausforderungen eingestellt. Die gesellschaftlichen Proteste gegen erste ReformvorstiSge der Regie-

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rungen Kohl und Jupp6 Mitte der 90er Jahre hatten auBerdem deutlich gemacht, dass die BevOlkerung entsprechende AnpassungsmaBnahmen ohne ein langfristig koharentes Reformprogramm (noch) nicht akzeptieren wtirde. SchlieBlich gelang dem PS und der SPD der Wechsel yon der Opposition in die Regierung auch deswegen, weil sie sich als Verteidiger des Sozialstaates profilierten, Einsparungen und Sozialktirzungen weit yon sich wiesen und den Reformbedarf teilweise abstritten. Beide Parteien wurden nicht fiJr eine Beschleunigung des Reformprozesses gew~ihlt, sondern vielmehr, um diesen zu verhindern. Das machte es ihnen in der Folgezeit besonders schwer, diejenigen Anpassungsprozesse durchzu~hren, gegen die sie zuvor selbst mobilisiert hatten. Die SPD versuchte dies nach 2003 unter hohen Glaubwtirdigkeitsverlusten, die sich auch in ihrem Wahlergebnis 2005 niederschlugen. Der PS entkam diesem Prozess vermutlich nur durch seine Abwahl im Jahr 2002.

Fazit Sozialdemokratische Regierungspolitik unter den Vorzeichen der Globalisierung und Europfiisierung war im Europa der 90er Jahre weder einheitlich noch gleichermagen erfolgreich oder wirkungslos. Selbst sozialdemokratische Parteien mit einer positiven Regierungsbilanz wie in Schweden oder den Niederlanden wurden zun~ichst an den Wahlurnen far die Umsetzung der erforderlichen Reformen bestraft. Dennoch war eine sozialdemokratische Reformpolitik keineswegs unm6glich, wie die vergleichende Analyse aufgezeigt hat. Sowohl das Ausmag wie die Richtung der Reformen variierten betr~ichtlich zwischen den drei Typen. Zusammenfassend lassen sich folgende Faktoren benennen, die zu der unterschiedlichen Reformf'~ihigkeit der europ~iischen Sozialdemokratie f'tihrten. Als wichtige Erkl~irungsfaktoren l~ir die Politik der modernisierten Sozialdemokratie in Schweden und D~inemark haben sich erwiesen, dass 9

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diese Parteien zentralistisch organisiert und daher zu einer politikfeldtibergreifenden Gesamtstrategie in der Lage sind, so dass sie in einigen Politikbereichen yon traditionellen Mustern abweichen konnten, ohne dass es fundamentale parteiinterne Widerst~inde gab; der Parteienwettbewerb viele Btindnisoptionen bot und dadurch Wahlniederlagen nicht automatisch zum Verlust der Regierungsmacht f'tihren mussten; Sozialstaatsreformen ohne Vetomacht weiterer Akteure durchgesetzt und die Gewerkschaften aufgrund ihres umfassenden Charakters auch in unpopul~ire MaBnahmen eingebunden werden konnten.

Die Politik der liberalisierten Sozialdemokratie in GroBbritannien und den Niederlanden kann damit erkl~irt werden, dass die sozialdemokratische Partei entweder so lange in der Opposition gewesen war, dass eine Neuausrichtung unausweichlich wurde (New Labour), oder dass die Partei durch den Problemdruck und eine groBe Koalition zu ihrer liberalisierten Politik gezwungen wurde (PvdA);

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der Parteienwettbewerb einen weiten Spielraum nach rechts lieB (GroBbritannien) bzw. eine Bewegung in diese Richtung durch die Koalitionspartner verlangt wurde (Niederlande); die Gewerkschaften in korporatistische Gremien eingebunden (Niederlande) bzw. so schwach waren, dass sic kein St(Srpotenzial entwickeln konnten (GroBbritannien).

Die z6gerlichen oder ganz ausgebliebenen Reformen der traditionsbehafteten Sozialdemokratie in Deutschland und Frankreich k~nnen damit erkl~irt werden, dass 9 9 9 9 9

diese Parteien nicht strategief~ihig genug waren, um einen programmatischen Veranderungsprozess zu organisieren; der Parteienwettbewerb eine programmatische Offnung sowohl durch eine Linkskoalition als auch durch eine nicht-markliberale btirgerliche Hauptpartei beschr~inkte; die Institutionen des Sozial(versicherungs)staates zusatzliche Reformhtirden darstellten; die Gewerkschaften nicht hinreichend reformoffen und strategief'fihig waren, um in Tauschgesch~ifte eingebunden zu werden; die Regierung ihrerseits nicht stark genug war, um mit tiberzeugenden Tauschgtitern Gewerkschaften und Arbeitgeberverb~inde zur Mitarbeit in gemeinsamen Btindnissen zu bewegen.

Der in diesem Kapitel vorgenommene Vergleich sozialdemokratischer Regierungspolitik in sechs L~indern konnte aufzeigen, dass die verfolgten Politiken ebenso unterschiedlich waren wie die Erfolgsbilanzen (6.1). Auf Grundlage dieser Differenzen wurde eine Typologie hinsichtlich der Abkehr bzw. Beibehaltung von traditionellen sozialdemokratischen Zielen und Instrumenten entwickelt (6.2). Es wurde deutlich, dass diese unterschiedlichen Entwicklungen in hohem MaBe vom spezifischen nationalen Umfeld der jeweiligen Partei gepr~igt wurden, d.h. dass den Parteien nur bestimmte HandlungsmSglichkeiten zur Verftigung standen. Als eine M/3glichkeit, den Handlungsspielraum nationalstaatlicher (sozialdemokratischer) Politik) zu erweitern, wird seit l~ingerem die M6glichkeit einer koordinierten Politik auf der Ebene der Europ~iischen Union diskutiert (Ladrech 2000). Ist es der Sozialdemokratie gelungen, auf dieser Ebene national verloren gegangene Gestaltungsm6glichkeiten zurtickzugewinnen? Dieser Frage widmet sich das folgende Kapitel.

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Europa als Handlungsraum sozialdemokratischer Politik

Tobias Ostheim

Wie die vorangegangenen Landerstudien gezeigt haben, hat es in den untersuchten sechs Landern zumindest teilweise gleichgerichtete Antworten sozialdemokratischer Regierungen auf die Herausforderungen integrierter Mfirkte gegeben. Ein durch die Globalisierung und die europ~iische Integration induzierter programmatischer und politischer Kurswechsel ist aber nur eine der m6glichen Antworten, da die Marktintegration keine ausschlieBlich exogene Gr~3fSe ist, die sich der Gestaltung durch Regierungspolitik entzieht. Die Europ~iische Union stellt nicht nur eine Herausforderung ~ r nationale sozialdemokratische Politiken dar, sondern kann auch einen Handlungsraum ftir verbindliche politische Entscheidungen darstellen, die den Spielraum ftir sozialdemokratische Politik wieder erweitern. Sind die Annahmen fiber die restringierenden Wirkungen der Marktintegration im Wesentlichen richtig (vgl. Kapitel 3.2), sollten auf Europa ausgerichtete Politikkonzeptionen zu einem wesentlichen strategischen Ziel sozialdemokratischer Parteien avancieren - sei es im Sinne einer partiellen Renationalisierung europ~iisierter Politik, einer Koordinierung mitgliedsstaatlicher Politik oder einer inhaltlichen Neuausrichtung bestehender vergemeinschafteter Politikfelder. Die Option, die Europ~iische Union als Handlungsraum zu nutzen, ist yon sozialdemokratischen Parteien jedoch erst in den 90er Jahren in wachsendem Maf3e wahrgenommen worden (vgl. etwa Ladrech/Marli6re 1999a; Notermans 2001). In den ersten Jahrzehnten der europaischen Integration gehOrten die sozialdemokratischen Parteien nicht zu den klaren Bef'tirwortern des europaischen Projekts. Heute hat sich das ge~indert (Hooghe/Marks/ Wilson 2004), aber die sozialdemokratischen Positionen blieben auf diesem Gebiet vergleichsweise heterogen. Sieht man von den Differenzen in den Poliey-Positionen jedoch ab, 6ffnete sich der europ~iischen Sozialdemokratie in der zweiten H~tlfte der 90er Jahre ein Gelegenheitsfenster, das als historisch einmalig bezeichnet werden kann. Die Wahlerfolge in zahlreichen Mitgliedsstaaten, besonders die diejenigen nach jahrzehntelanger konservativer bzw. christdemokratisch-liberaler Dominanz in GroBbritannien (1997) und Deutschland (1998) zeigten, dass die Sozialdemokratie zumindest auf der Wahlebene nieht zum Untergang verurteilt war. Zum ersten Mal hatten die drei gr6Bten Mitgliedsstaaten der Europ~iischen Union gleichzeitig linke Regierungen, und 1999 waren in 13 von 15 Staaten sozialdemokratische bzw. sozialistische Parteien alleine an der Regierung oder an der Regierung beteiligt (Merkel/ Ostheim 2004; Manow/Sch~ifer/Zorn 2004). 1 Nach einer langen Phase der Prfigung durch christdemokratische und konservative Regierungen dominierten sozialdemokratische Regierungen fiir einige Jahre auch den Rat der Europ~iischen Union (vgl. Abbildung 7.1), das Gravitationszentrum im Rat verschob sich fiber die 90er Jahre erheblich nach links (Manow/Sch~ifer/Zorn 2004: 14). Die deutsche Mit dem Begriff,,sozialdemokratischeRegierungen"werden in der Folge sowohl Einparteienregierungen als auch Koalitionsregierungenmit sozialdemokratischeroder sozialistischer Beteiligung bezeichnet Die Zugeh(Srigkeitzur Parteienfamiliewird nach dem einfachen Kriterium der Mitgliedschaft in der SozialdemokratischenPartei Europas(SPE) abgegrenzt.

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Europaals HandlungsraumsozialdemokratischerPolitik

Pr~isidentschaft in der ersten H~.lfte des Jahres 1999 markiert den H6hepunkt der Dominanz in der Gemeinschaft, auf dem die sozialdemokratischen Regierungen rechnerisch sowohl eine qualifizierte als auch eine doppelt qualifizierte Mehrheit alleine erreichen konnten. Dies schien eine seltene Gelegenheit zu bieten, sozialdemokratische Ziele und Interessen zu verwirklichen und die EU-Agenda hinsichtlich ihrer politisch-6konomischen Ausrichtung zu beeinflussen (Ladrech 2000:116).

A bbildung 7.1: Stimmenanteile sozialdemokratischer Regierungen im Rat von 1990 bis 2002 100 90 80 70 60 50 40 6 30 20 10 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Quelle: EigeneBerechnungen. Allerdings daft aus der Tatsache, dass sozialdemokratische Parteien far einige Jahre im Europgischen Rat und im Ministerrat das Bild prggten, nicht unmittelbar darauf geschlossen werden, dass sie auch die Politik der Union machtvoll pr~igten. Dagegen spricht erstens, dass die sozialdemokratische Parteienfamilie in Fragen des VerhNtnisses yon Staat und Markt in Europa gespalten und keineswegs als eine koh~sive Gruppe im Sinne Tsebelis' Vetospielermodell (1995) aufzufassen ist. Ihre Einstellung zur europWschen Integration ist heterogen (Manow/Sch~fer/Zorn 2004:15) - unter anderem als Folge der divergierenden wohlfahrtsstaatlichen Pfade, die die Einstellungen der Wfihler zur europfiischen Integration mitpr~gen (Brinegar/Jolly/Kitschelt 2004). So steht die britische Regierung in wirtschaftspolitischen Grundfragen konservativen Regierungen in Europa oft n~iher als anderen sozialdemokratischen Parteien. Die Chancen einer konsistenten Strategie k6nnten allerdings durch die institutionalisiege Zusammenarbeit zwischen den sozialdemokratischen Parteien verbessert werden. Vor allem die SPE, insbesondere die im Vorfeld der Ratsverhandlungen stattfindenden ministeriellen Koordinierungstreffen k/Snnten ein geeignetes Umfeld far die Koordinierung der Politiken, bieten (Ladrech 2000). Daneben spielen auch Kontakte zwischen einzelnen sozialdemokratischen Regierungen eine wesentliche Rolle far die Definition gemeinsamer oder unterschiedlicher Positionen der EU-Politik. Zweitens werden unterschiedliche Positionen zur europ~iischen Integration nicht nut durch programmatische Differenzen sozialdemokratischer Parteien, sondern auch durch Unterschiede in den Kosten und Nutzen bedingt, die europgische Politiken far die Mitgliedsstaa-

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ten bewirken. So sind yon europaischen wohlfahrtsstaatlichen Politiken andere Auswirkungen auf liberale, unkoordinierte 0konomien wie in GroBbritannien zu erwarten als auf sozialdemokratisch gepr~igte, koordinierte Okonomien wie in Schweden. Magnahmen zur Begrenzung des Steuerwettbewerbs legen Steueroasen andere Kosten auf als Hochsteuerl~indem. In Regelungsbereichen, bei denen sich zwar sozialdemokratische Positionen identifizieren lassen, sich aber Kosten und Nutzen auch zwischen den Mitgliedsstaaten unterscheiden, ist auf der europ~iischen Ebene mit wechselnden, inkonsistenten Koalitionen zu rechnen (Marks 2004: 247249). Nur wenn Handlungsalternativen klar allgemeine sozialdemokratische Ziele bef6rdem und die nationalen Pfade die parteipolitischen Differenzen nicht tiberformen, sind die Voraussetzungen fiir eindeutig sozialdemokratische ,Projekte' gegeben. Drittens erschweren nattirlich auch die anspruchsvollen Mehrheitserfordernisse die M6glichkeiten eines ,sozialdemokratischen Projekts', da schon das Erreichen einer qualifizierten Mehrheit eine oft mtihsame Suche nach politischen Kompromissen bedingt. Noch mehr gilt dies for die zahlreichen noch der Einstimmigkeit unterliegenden Bereiche. Auch darum l~isst der output europaischer Politik selten eine klare parteipolitische Linie erwarten. Beeinflusst werden die M6glichkeiten einer auf Europa gerichteten Strategie sozialdemokratischer Parteien schlie61ich auch durch Spezifika des Politikfeldes. Dies schlie6t den jeweiligen acquis communautaire und die zwischen den Politikfeldern variierende Rolle der Kommission als Agendasetter der europaischen Politik ein. Mindestens ebenso bedeutsam ist abet die issue- oder politikfeldspezifische Sachlogik: Ftir die Optionen harmonisierender oder koordinierender Politiken ist yon Bedeutung, ob Kollektivgutproblematiken vorliegen, die eine Zusammenarbeit einer Mehrheit der Mitgliedsstaaten erlauben oder nicht. So war etwa in der Sozialpolitik nach Maastricht ein opt-out GroBbritanniens m6glich; im Zinssteuerwettbewerb w~ire eine Zusammenarbeit nicht aller, sondern nur der Mehrzahl der Mitgliedsstaaten dagegen nicht sinnvoll. In den folgenden Kapiteln soll untersucht werden, inwieweit sozialdemokratische Parteien Europa tats~ichlich als Handlungsraum ftir die Besch~iftigungs-, die Sozial-, die Wirtschafts- und die Steuerpolitik genutzt haben. Der Einfluss der parteipolitischen Zusammensetzung der mitgliedsstaatlichen Regierungen auf die europ~iische Politik ist bislang kaum Gegenstand systematischer Untersuchungen gewesen (Manow/Sch~ifer/Zorn 2004:5 f.). Dieser Frage soil im folgenden Kapitel in Hinblick auf die Politik des Rats nachgegangen werden, da der Fokus der Untersuchung auf der Politik der sozialdemokratischen Regierungender Mitgliedsstaaten liegt. Dabei soll untersucht werden, inwieweit sozialdemokratische Parteien auf den ,Handlungsraum Europa' gerichtete Europ~iisierungsstrategien, Koordinierungsstrategien oder Strategien einer Erweiterung des mitgliedsstaatlichen Handlungsspielraums verfolgt haben und welcher Output in den untersuchten Politikfeldern daraus resultierte.

7.1 Die europ~iische Beschiifligungspolitik 7. I. 1 Das Politikerbe der europi~ischen Beschi~ftigungspolitik Vor der Verabschiedung des Maastrichter Vertrages existierte die Arbeitsmarkt- und Beschafiigungspolitik auf europ~iischer Ebene nicht als eigenstiindiges Politikfeld. Arbeitsmarktpolitisch relevante Bestimmungen auf europaischer Ebene waren - als Teil der

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Sozialpolitik -jedoch bereits im EWG-Vertrag von 1957 enthalten und bildeten neben den Bestimmungen zur Freizfigigkeit der Arbeitnehmer den Nukleus eines gemeinsamen Arbeitsmarktes. Prim~ir waren dies die Bestimmungen zum gleichen Entgelt far Mgnner und Frauen bei gleicher Arbeit und zum Europgischen Sozialfonds, der bestimmte arbeitsmarktpolitische MaBnahmen der Mitgliedsstaaten finanziell unterstfitzen sollte und insbesondere Regelungen zur beruflichen Bildung beinhaltete (Art. 119, 123-128 EWGV). Bis zum Anfang der neunziger Jahre erfuhr das europ~ische Prim~rrecht nur kleinere arbeitsmarktpolitisch relevante Ergfinzungen (Sicherheit und Gesundheit am Arbeitsplatz, Art. 118a). Die Kompetenzen zur Gestaltung des Arbeitsmarktes und zur Beschgfiigungspolitik verblieben weitest gehend bei den Mitgliedsstaaten. Mit dem Maastrichter Vertrag wurde die Gemeinschafi erstmals auf das Ziel eines hohen Besch~fiigungsniveaus verpflichtet (Art. 2 EGV) - ein Ziel, das die Mitgliedsstaaten auch in ihrer Wirtschaftspolitik zu beachten hatten. Arbeitsmarktpolitisch relevante Bestimmungen wurden dart~ber hinaus im Sozialprotokoll festgelegt - mit einem opt-out GroBbritanniens. Die Bedeutung des Maastrichter Vertrages fiir die Entwicklung einer europgischen Besch~ftigungspolitik liegt jedoch vor allem in der Ausweitung des Mehrheitsprinzips auf besch~iftigungspolitisch relevante Bereiche (Art. 2,1 Sozialprotokoll). Aber auch nach Maastricht restringierte der arbeitsmarkt- und beschgftigungspolitische acquis communautaire den Handlungsspielraum der Mitgliedsstaaten nicht maBgeblich, und die neu eingef'tihrte besch~iftigungspolitische Zielbestimmung blieb vage und kaum greifbar. In den 90er Jahren f6rderte eine Reihe interdependenter Faktoren die Herausbildung einer europ~ischen Dimension der Beschfiftigungspolitik: die Erweiterung der Gemeinschaft, eine ver~nderte Problemwahrnehmung der Regierungen wie der Bev61kerung, der politische Diskurs innerhalb des Netzwerks der SPE und die ver~inderte parteipolitische Zusammensetzung der Regierung in den meisten Mitgliedsstaaten. Daneben spielte die integrationistische Europgische Kommission eine maBgebliche Rolle in der Entwicklung der europ~iischen Beschgftigungspolitik. Die beschgftigungspolitischen Pr~ferenzen der Gemeinschaft verschoben sich auch infolge der EU-Erweiterung im Jahr 1995. In Schweden, Osterreich und Finnland waren nicht nur sozialdemokratische Parteien bereits in der Regierungsverantwortung, die drei L~inder besaBen in unterschiedlichem AusmaB auch ausgebaute Wohlfahrtsstaaten, und insbesondere in Schweden hatten aktive Arbeitsmarktpolitiken Tradition. Die dritte Erweiterung verlieh der Europgischen Gemeinschafi daher ein sozialdemokratischeres Profil. Zudem hat die SPE seit der Ver6ffentlichung des WeiBbuchs (s. u.) eine zunehmende Rolle bei der Entwicklung der Europgischen Beschfiftigungsstrategie (EBS) und ihrer Verwirklichung gespielt. Schon 1993 installierte die SPE eine Arbeitsgruppe unter der Leitung des ehemaligen schwedischen Finanzministers Allan Larsson, die ftir die Entwicklung der Europgischen Beschgftigungsstrategie erhebliche Bedeutung gewann und - zeitgleich zum ,WeiBbuch' der Kommission - ein Arbeitspapier zur Europ~iischen Besch~ifiigungsinitiative (,,Put Europe to work") 2 verfasste. Dieses Arbeitspapier wird h~iufig als die eigentliche Keimzelle der EBS angesehen (K. Johansson 1999: 89-91; Ladrech 2000: 115). Obwohl sich vor und wfihrend der Regierungskonferenz zur Vertragsreform yon Amsterdam zeigte, dass die sozialdemokratischen Parteien Europas sehr unterschiedliche Vorstellungen tiber die konkrete Ausgestaltung der Beschgftigungspolitik besagen, halfen die wiederholten 2

Das Papier zur EuropfiischenBeschfiftigungsinitiativeist auch als ,,Larsson-Report"(PES 1993) bekannt geworden.

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Kontakte im Rahmen der SPE, Differenzen zu fiberwinden und gemeinsame Perspektiven der Mitgliedsparteien zu entwickeln (Ladrech 2000:119-123). Schlieglich hatte auch die gegnderte parteipolitische Zusammensetzung der Regierungen einen deutlichen Einfluss auf die Beschgfiigungspolitik. In den Beitr~gen der Mitgliedsstaaten in der Vorphase der Amsterdamer Regierungskonferenz (1995 bis Frt~hjahr 1997) kamen groBe Unterschiede in den Prgferenzen der Mitgliedsstaaten zum Ausdruck (vgl.: Tidow 1998; Weidenfeld 1998). Die sozialdemokratischen Regierungen Schwedens und D~inemarks sowie Osterreichs, Belgiens und Griechenlands z~ihlten zu den Beffirwortern einer europ~iischen Beschafiigungspolitik - mit deutlichen Unterschieden bei den verfolgten Konzepten. Die konservativen bzw. christdemokratisch-liberalen Regierungen GroBbritanniens, Frankreichs und Deutschlands stellten bis 1997/98 die wichtigsten Vetospieler gegen eine Europ~iisierung der Besch~fiigungspolitik dar. Bereits im Sommer 1996 war klar geworden, dass das Thema Beschgfiigungspolitik auf die Agenda von Amsterdam gesetzt werden wfirde. Insbesondere die britische Regierung unter John Major machte jedoch unmissverstgndlich ihre Ablehnung einer Ausweitung gemeinschaftlicher Kompetenzen deutlich. Die Abwahl der konservativen britischen Regierung hatte einen grol3en Effekt auf die Ergebnisse der Regierungskonferenz und die Umsetzung einer gemeinsamen europ~iischen Strategic, obwohl die neue Labour-Regierung im Vergleich mit ihren Schwesterparteien nicht als besonders europafreundlich gelten kann und mit einem wirtschaftspolitischen Kurs antrat, der sich yon dem anderer sozialdemokratischer Parteien deutlich unterschied. Getragen yon einer breiten parlamentarischen Mehrheit strebte Tony Blair an, GroBbritannien, dem im ersten Halbjahr 1998 zudem die Prasidentschaft der Europ~iischen Union turnusgemfig zufiel, zu~ck in die ,,Mitte der Ffinfzehn zu Nhren" (Kenner 1999: 38). Zwei Wochen vor dem geplanten Ende der Regierungskonferenz in Amsterdam fibernahm in Frankreich die gauche plurielle die Regierungsamter. Sofort schuf sich die neue franz~Ssische Regierung mit ihren Forderungen nach einem europ~iischen gouvernement dconomique ein distinktes wirtschafis- und beschgftigungspolitisches Profil. Der Versuch, die Bestimmungen des gleichfalls in Amsterdam beschlossenen Stabilitgts- und Wachstumspaktes auszubatancieren, scheiterte allerdings (s. u.). Die deutsche Bundesregierung hatte wahrend der gesamten Verhandlungen zum Amsterdamer Vertrag die Reichweite einer europgischen Beschgfiigungspolitik stark zu begrenzen versucht (Aust 1997" 758-764; K. Johansson 1999:96 f.; Tidow 1998: 60-64). Am 26. Mai 1997 legte die deutsche Seite Vorschl~ge vor, die hinter das zurfickfielen, was als Dubliner Entwurf bereits weitgehend Konsens war. Trotzdem nutzte bei den eigentlichen Vertragsverhandlungen die deutsche Regierung ihr Vetopotential im Europ~ischen Rat nicht aus. Es ist offensichtlich, dass es ohne die Regierungswechsel in Grogbritannien und Frankreich nicht zu einer Verankerung des Beschafiigungskapitels in der endgfiltigen Fassung gekommen w~re. Die Verabschiedung des Besch~,ftigungskapitels wurde als ,,single most notable success" (Ladrech 2003:118) der sozialdemokratischen Zusammenarbeit in der EU angesehen. Ein scharf umrissenes gemeinschaftlich verfolgtes Projekt war das schlieBlich verabschiedete Beschgfiigungskapitel jedoch nicht, lm Grundsatz strebten alle sozialdemokratischen Parteien an, den Handlungsraum Europa ffir eine Besch~iftigungssteigerung einzusetzen, fiber die Erfolg versprechenden Strategien gab es aber nur begrenzte Einigkeit.

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7.1.2 Das Beschdiftigungskapitel und der Luxemburger Prozess Der erste Impuls Far die Entstehung einer europgischen Beschgftigungspolitik ging in einer Situation persistenter Massenarbeitslosigkeit in Europa vom 1993 verfassten KommissionsweiBbuch ,,Wachstum, Wettbewerb, Besch~iftigung" aus. Das WeiBbuch, in gewissem Sinne die Erbschaft Jacques Delors' (Goetschy 1999: 120), stellte weniger ein koh~irentes Gesamtkonzept der Kommission zur L/Ssung der Beschgftigungsprobleme als vielmehr eine Kompilation yon Beitrggen der Mitgliedsstaaten dar, die weder in der Situationsanalyse noch in den empfohlenen L6sungswegen wirklich fibereinstimmen (vgl. KOM [93] 700) 3. Der Kompromisscharakter des WeiBbuchs kommt in einer eigentfimlichen Mischung von Europgisierungsforderungen auf der Ebene der Strategien und Forderungen nach einem gleichzeitigen Erhalt der nationalstaatlichen Souvergnitgt sowie in der Kombination von ,,marktschaffenden und (vereinzelt) marktkorrigierenden Elementen" (Tidow 1998: 21) zum Ausdruck. Mit dem Weigbuch wurde die Besch~ftigungspolitik jedoch erstmals weit oben auf die Agenda der Gemeinschaft gesetzt, und der mitgliedsstaatlichen Politik wurden Priorit~iten empfohlen, die in den folgenden Jahren in den Mittelpunkt des gemeinsamen besch~iftigungspolitischen Konzepts rticken sollten (KOM [93] 700:18-23). In Essen einigte sich der Europgische Rat im Dezember 1994 aufFanf Schwerpunktbereiche der Besch~iftigungspolitik, die an die Empfehlungen des WeiBbuchs ankntipfen: So sollten die Beschgftigungschancen durch eine F(Srderung der beruflichen Bildung und durch ,,lebenslanges Lernen" erh6ht werden. Eine ,,Steigerung der Beschfiftigungsintensit~it" des Wachstums sollte dutch eine flexibilisierte Arbeitsorganisation, eine maBvolle Lohnpolitik und die F6rderung lokaler und regionaler, ,,neuen Bedfirfnissen" entsprechender Initiativen (vor allem im Umweltsektor und im Bereich der sozialen Dienstleistungen) erreicht werden. Daneben erklfirten die Staats- und Regierungschefs, die Beschtiftigungschancen insbesondere Geringqualifizierter dutch eine Senkung der Lohnnebenkosten f6rdem zu wollen. SchlieBlich sollte die Wirksamkeit der Magnahmen dutch den Ubergang zu aktiver Arbeitsmarktpolitik gesteigert und zielgruppenspezifische MaBnahmen zugunsten yon Jugendlichen, Langzeitarbeitslosen, Frauen und ~lteren Arbeitnehmern eingerichtet werden (Europfiischer Rat 1994). In der ,Strategie yon Essen" ist damit eine auf die Steigerung der Beschfiftigungsf~higkeit abzielende Grundausrichtung unverkennbar, die eine Deregulierung des Arbeitsmarktes sowie die steuerliche wie regulative Entlastung des Faktors Arbeit mit hgufig zielgruppenspezifischen AktivierungsmaBnahmen verbindet. 4 In Essen wurden aber nicht nur Schwerpunktbereiche festgelegt, sondern auch ein beschgftigungspolitischer Mechanismus ghnlich dem Oberwachungsprozess in der Wirtschaftspolitik eingeFahrt, demzufolge die Mitgliedsstaaten ihre einzelstaatlichen Politiken in Mehrjahresprogrammen an diesen Fanf Schwerpunktbereichen orientieren sollten (,,Essen followup" oder ,,Essener Strategie"). Dem Rat wurde die Aufgabe Ubertragen, die mitgliedsstaatlichen Politiken zu fiberprfifen ,und fiber weitere Fortschritte auf dem Arbeitsmarkt dem Europ~iischen Rat jedes Jahr (...) zu berichten" (Europgischer Rat 1994). In Essen wurden EU-Dokumentesind im Literaturverzeichnisgesondertausgewiesen. Dieses Programmist charakteristischf~irdie Phase des Obergangsyon 0berwiegendangebotsseitigenStrategien der 80erJahre zu umfassenderenwirtschaftspolitischenKonzeptender 90er Jahre, die mit aktivierenden Elementen verbunden sind. Vergleicht man die in Essen beschlossenen Schwerpunkte etwa mit der OECD Jobs Study (OECD 1994c) als der won bedeutendsten beschaftigungspolitischenGesamtstrategie dieser Jahre, fallendeutliche Parallelenauf.

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SO nicht nur die inhaltliche Ausrichtung der sp~iteren Europgischen Besch~iftigungsstrategie, sondern auch ihre prozessualen Grundlagen vorgeprggt. Im Juni 1997 einigten sich die Mitgliedsstaaten auf den Kompromiss des Vertrags yon Amsterdam, mit dem ein Besch~iftigungskapitel in den EG-Vertrag eingeft~gt wurde. Die europ~,ische Besch~iftigungspolitik 5 hat seither eine prim/~rrechtliche Grundlage in den Vertr~igen zur Grandung der Europ~,ischen Gemeinschaft und im Unionsvertrag mit einer Zielbestimmung, einer Reihe mehr oder weniger weicher Kompetenzen und verschiedenen Handlungstypen far die Besch~iftigungspolitik. Die Europ/~ische Union wie die Europ~iische Gemeinschaft haben danach unter anderem die Aufgabe, ein hohes Besch~iftigungsniveau zu f6rdern (Art. 2 EGV, bereits nach Maastricht, und Art. 2 EUV). Die Gemeinschaf~ will zu diesem Zweck die Zusammenarbeit der Mitgliedsstaaten ausbauen. Diese Koordinierung der Politiken bildet den eigentlichen Luxemburger Prozess und damit den Kern der europgischen Beschgftigungspolitik. Im Luxemburger Prozess arbeiten die Mitgliedsstaaten ,,auf die Entwicklung einer koordinierten Besch~iftigungsstrategie" (Art. 125 EGV) hin. Dazu wurde das Verfahren far die Beschgftigungspolitik institutionalisiert, das den 1994 nach dem Europgischen Rat in Essen begonnenen Oberwachungsprozess fortsetzt und sich an das bereits in Maastricht eingeftihrte Verfahren der Koordinierung der Wirtschaftspolitik nach Art. 99 EGV (Art. 103 EGV-M) anlehnt. Kern des Verfahrens gemgB Art. 128 EGV ist die von einer gemeinsamen Situationsanalyse ausgehende Abstimmung der nationalen Politiken anhand gemeinsamer Leitlinien, die allgemeine Ziele der Beschfiftigungspolitik formulieren und in den Mitgliedsstaaten in unterschiedlicher Weise umgesetzt werden k6nnen. Uber die Leitlinien entscheidet der Rat mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission, des Ausschusses der Regionen (AdR) und des Beschgftigungsausschusses. Diese Leitlinien, ,,welche die Mitgliedsstaaten in ihrer Beschgftigungspolitik beracksichtigen", mt~ssen mit den Grundzt~gen der Wirtschaftspolitik (Art. 99 EGV) in Einklang stehen. In nationalen Aktionspl~inen (NAP) der Mitgliedsstaaten wird fiber die beschgftigungspolitischen Ziele und Vorhaben und die bereits ergriffenen Ma6nahmen zur Umsetzung der Leitlinien sowie beispielhafte und erfolgreiche Praktiken berichtet. Die NAPs und ihre Durchf'tihrung werden auf der Basis wesentlicher Vorarbeiten der Kommission vom Rat t~berprt~ft. Der Rat kann konkrete Empfehlungen an die Mitgliedsstaaten richten, t~ber die im Rat gleichfalls mit qualifizierter Mehrheit entschieden wird. Die Umsetzung der Leitlinien und Empfehlungen wird anhand besch~iftigungspolitischer Indikatoren kontrolliert. Anders als etwa im Verfahren zur Oberwachung der Haushaltsdisziplin gibt es allerdings keine Sanktionsm6glichkeiten, falls Mitgliedsstaaten den an sic gerichteten beschgftigungspolitischen Empfehlungen nicht Folge leisten. Dies gilt auch far die quantifizierten und damit eher t~berprtffbaren Ziele der Leitlinien (s. u.). Dem Luxemburger Prozess als Vorbild far die 2000 in Lissabon explizit eingefahrte ,offene Methode der Koordinati6n' (Kap. 7.5) wird wie keinem anderen politischen Prozess der Gemeinschaft zugeschrieben, auf Policy-Lernen und den Transfer erfolgreicher policies abzuzielen (Hodson/Maher 2001). Die vergleichende Bewertung der Leistungen, das Aufzeigen yon Handlungsalternativen in Gestalt erfolgreicher Strategien (benchmarking, good Die begriffiicheAbgrenzungder Gemeinschaftspolitikenist oft verwirrendund decktsich selten mit denen nationalerPolitikfelder.Die .europaischeBesch~.ftigungspolitik~ Sinnedes LuxemburgerProzessesstellt in ersterLinieeineArbeitsmarktpolitikmit einigensozialpolitischenAkzentendar.

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practice und peer reviews) und deren Diskussion sind wesentliche Elemente dieses Ansatzes. Dabei kommt der Beachtung der Unterschiede der mitgliedsstaatlichen Rahmenbedingungen eine groge Rolle zu. Mit der Formulierung allgemeiner gemeinsamer Ziele und den stetigen Bemfihungen um eine bessere Vergleichbarkeit durch eine Indexbildung soil die Einsicht in die Kosten und Nutzen verschiedener politischer Optionen gesteigert werden. Der Besch~iftigungsbericht und die besch~ftigungspolitischen Empfehlungen an die einzelnen Mitgliedsstaaten erh6hen zugleich den Druck auf die Akteure in den Mitgliedsstaaten, MaBnahmen zu ergreifen und einen Wandel der einzelstaatlichen policies zu vollffihren, wenn ihre beschfiftigungspolitische Bilanz schlecht ausfallen sollte (vgl. Zohlnh6fer/Ostheim 2005). 7.1.3 ,Aktivierung ' des Prozesses: die beschdifligungspolitischen Leitlinien seit 1998

Aufder Sondertagung des Europ~ischen Rats zu Besch~ftigungsfragen von 1997 kamen die Mitgliedsstaaten fiberein, die Methode des Artikels 128 bereits vor der Ratifizierung des Maastrichter Vertrages einzuleiten, was mit der erstmaligen Verabschiedung yon beschfiftigungspolitischen Leitlinien ,im Wege des Konsenses' geschah. Die f't~r 1998 bis 2002 beschlossenen Leitlinien waren in vier Sgulen oder Schwerpunktbereiche gegliedert: die ,,Verbesserung der Besch~iftigungsf'~higkeit", die ,,Entwicklung des Unternehmergeistes und Schaffung von Arbeitspl~tzen", die ,,F6rderung der Anpassungsf~ihigkeit der Unternehmen und ihrer Beschgftigten" und die ,,Verstgrkung der MaBnahmen zur F6rderung der Chancengleichheit yon Frauen und Mgnnern" (vgl. zum Folgenden 2000/228/EG; 2001/63/EG; 2002/177/EG; Rat der Europgischen Union 1997, 1999). Das wichtigste der seit 1998 genannten Ziele ist die Steigerung der Beschgftigungsquote und die Ann~iherung an die Vollbesch~ftigung. Es ist als Tell der Lissabon-Strategie yon 2000/2001 quantifiziert worden. Demnach setzte sich die EU das Ziel, bis 2005 eine Gesamtbeschfiftigungsquote yon 67% und bis 2010 yon 70% sowie eine Frauenerwerbsquote von 57% im Jahr 2005 bzw. fiber 60% bis zum Jahr 2010 zu erreichen. Die Besch~iftigungsquote der ~ilteren Arbeitskr~ifte in Europa so llte 2010 50 % betragen. Die erste S~iule der Leitlinien war vor allem der aktiven Arbeitsmarktpolitik gewidmet (Ostheim/ZohlnhSfer 2002). Sie zielte auf die Steigerung der Beschgftigungsf~ihigkeit vor allem durch pr~iventive und aktivierende MaBnahmen. Dem lebenslangen Lernen kam dabei eine zentrale Rolle zu, um die F~ihigkeiten der Arbeitenden den Bedt~rfnissen des Arbeitsmarktes anzupassen. In der ersten Sfiule wurden stgrker als in den fibrigen S~iulen ,,ganz konkrete Magnahmen" (Lesch 2000: 8) mit quantitativen Zielvorgaben vorgeschlagen, insbesondere zielgruppenspezifische MaBnahmen zur Bekgmpfung der Jugend- und Langzeitarbeitslosigkeit, zur FSrderung des ,,aktiven Altems" und zugunsten weiterer benachteiligter Gruppen. So sollte allen arbeitslosen Jugendlichen innerhalb yon sechs Monaten und allen arbeitslosen Erwachsenen innerhalb von zwNf Monaten eine besch~iftigungsf'drdernde MaBnahme angeboten werden. Daneben sahen die Leitlinien eine Aktivierung durch eine ,,Ausbildung oder eine entsprechende Magnahme" in Anngherung an den Durchschnitt der Aktivierungsrate der erfolgreichsten drei Mitgliedsstaaten, 6 mindestens abet von 20 % der Langzeitarbeitslosen vor. Mit der zweiten S~iuIe wurde versucht, die Bedingungen zur Grandung und Ffihrung von Unternehmen zu verbessern und die Anreize zur Schaffung von 6

Der Durchschnittder bestendrei Mitgliedsstaatenbetrug 1998 rund 25%.

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Arbeitsplatzen zu erh~Shen. Die Leitlinien zu diesem Bereich forderten beispielsweise, die Steuer- und Abgabenbelastung zu reduzieren. Daneben wurde die besondere Bedeutung des Dienstleistungssektors und regionaler sowie lokaler Besch~ftigungsinitiativen betont. Eine dritte S~iule bildete die Steigerung der Anpassungsf'~ihigkeit der Unternehmen und ihrer Besch~iftigten durch eine Modernisierung der Arbeitsorganisation und der Arbeitsverhalmisse. Diese Saule beinhaltete Forderungen nach einer Flexibilisierung der Arbeitszeit und der Arbeitsvertr~ige, andererseits aber auch die F~3rderung der innerbetrieblichen Qualifizierung sowie Forderungen nach ,,ausreichender Sicherheit und besserem beruflichen Status" far die Arbeitnehmer. Dabei wurde den Sozialpartnern eine besondere Rolle zugesprochen. Die vierte Sgiule schlie61ich zielte auf die Verwirklichung der Chancengleichheit als Querschnittsaufgabe far die gesamte Besch~iftigungspolitik, konkret bezog sie sich auf die Verminderung der geschlechtsspezifischen Diskrepanzen bei der Entlohnung sowie der Arbeitslosenund Besch~iftigungsquote und auf eine bessere Vereinbarkeit von Familie und Beruf. Seit der Ratifizierung des Amsterdamer Vertrages hat der Rat auch die M(Sglichkeit genutzt, beschaftigungspolitische Empfehlungen an die Mitgliedsstaaten zu richten. Die Empfehlungen kombinieren seither jeweils eine kurze Analyse der Beschaftigungslage, in der die wichtigsten l~inderspezifischen Probleme zusammengefasst werden, mit Empfehlungen zur mitgliedsstaatlichen Politik. Die Zahl der far ein Land ausgesprochenen Empfehlungen schwankte zwischen zwei und sechs, womit dieses Instrument zumindest rein numerisch erhebliches Gewicht gewonnen hat. Die hohe Zahl und die fehlende Sanktionierbarkeit geben diesen Empfehlungen einen anderen Charakter als den Empfehlungen zur Uberwachung der Haushaltslage (Art. 104 EGV), die nur bei einem tiberma6igen Defizit an einen Mitgliedsstaat gerichter werden und einen ersten Schrit~ auf dem Weg zu m~Sglichen Sanktionen darstellen. Da Empfehlungen im jeweiligen Mitgliedsstaat als ~fffentlicheKritik an der Regierung verstanden werden ktinnen, k6nnten sie bei einer entsprechenden Offentlichkeitswirksamkeit in der Lage sein, die jeweilige Regierung tiber den Parteienwettbewerb unter Handlungsdruck zu setzen. Die in vier S~iulen gegliederte Grundstruktur der Leitlinien ist von 1998 bis 2002 weitgehend unverfindert erhalten geblieben. Nur punktuell sind durch die Mitgliedsstaaten neue Ziele durch die Einfahrung neuer Leitlinien gesetzt worden. Erkennbar ist jedoch der Trend, weitere quantitative Ziele zu setzen und von den Mitgliedsstaaten mehr eigenstandige, m~Sglichst quantifizierte Zielvorgaben zu fordern. Gerade der Ausweitung operationeller Ziele setzen die Mitgliedsstaaten jedoch enge Grenzen. In den endgtiltigen Leitlinien ist vielfach eine geringere Verbindlichkeit zu erkennen, und quantifizierte Vorgaben wurden gegentiber dem Kommissionsvorschlag wiederholt gestrichen (vgl. Ostheim/Zohlnh~Sfer2002:14 f.). Die Einfahrung des Besch~iftigungskapitels und der Leitlinien sind das augenf~illigste Erbe der sozialdemokratischen Dominanz im Rat. Sie fokussieren jedoch nicht auf eine einheitliche Strategie und die verbindliche Anwendung von Instrumenten, sondern nehmen auf die Heterogenitat der beschaftigungspolitischen Erfordernisse der Mitgliedsstaaten Rticksicht. Darin wird allgemein eine besondere Starke des Prozesses gesehen (Hodson/ Maher 2001; Heinze 2001). Die Wahl einer weichen Koordinierungsform resultierte jedoch nicht aus der gemeinsamen lJberzeugung der Mitgliedsstaaten, dass dies die geeignete Prozessvariante sei - sie war alles, was bei der Zusammensetzung des Rats im Jahr 1997 unter den Randbedingungen der Einstimmigkeitserfordernis und des relativ gro6en Einigungsdrucks vor der Verabschiedung des Vertrages von Amsterdam erreichbar war (s. o.). Auch unter den sozialdemokratischen Regierungen fanden verbindliche Zielvorgaben etwa far die Arbeitslosenquote, die Gleichstellung der Besch~iftigungspolitik mit der Wirtschaftspolitik,

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echte europ~iische Kompetenzen in der Besch~iftigungspolitik oder europ~iische Beschgftigungsprogramme kaum Zustimmung (Tidow 1998). Die weiche Koordinierungsvariante ist auch far die Inhalte der Leitlinien von Bedeutung, da sie ein Nebeneinander unterschiedlicher Strategien m~Sglich macht. Diese spiegeln zumindest in Teilen die in den Mitgliedsstaaten vorherrschenden verschiedenen Auffassungen tiber die Ursachen yon Arbeitslosigkeit und niedrigen Beschgftigungsquoten sowie die unterschiedlichen L0sungsansgtze und Ziele wider. In der Folge standen beispielsweise in der dritten S~iule die nicht voll kompatiblen Strategien der weiteren Liberalisierung der Arbeitsm~irkte und Flexibilisierung der Arbeitsorganisation einerseits und die Ziele der Qualitfit der Arbeit und der Sicherheit und Gesundheit am Arbeitsplatz andererseits in den Leitlinien nebeneinander. Auf~erdem finden sich mitgliedsstaatliche Probleml~Ssungen, die bei weitem nicht von allen Mitgliedsstaaten getragen werden. 7 SchlieNich sind zentrale Konzepte - etwa die ,Besch~iftigungsffihigkeit' und die ,Aktivierung' -janusk6pfig. Sie schlieBen stgrker sanktionierende und eher positiv verstgrkende Magnahmen gleichermagen ein. Diese Mehrdeutigkeit hat die Verabschiedung der Leitlinien deutlich erleichtert (Watt 2004:122). Dennoch lassen die Leitlinien einen spezifisch europ~iischen Pfad der Besch~iftigungspolitik erkennen, dermit dem Weil3buch und der Strategie von Essen eingeschlagen und in der Phase der sozialdemokratischen Dominanz im Rat t~berformt wurde. Die Beschgftigungsstrategie der Leitlinien stellt eine Modifikation des ,neoliberalen Projekts' der Marktintegration dar, die trotz zahlreicher Ahnlichkeiten (Dostal 2004) yon der beschgftigungspolitischen Gesamtstrategie der OECD (OECD 1994c) deutlich abweicht (Zohlnh~Sfer/ Ostheim 2005). Sie folgt der Leitidee einer spezifischen Variante rekommodifizierender Politiken (Aust 2000a: 24): Die Leitlinien zielen nicht primgr aufeine passive Absicherung, sondern auf die Aktivierung mit dem Ziel, die Erwerbspersonen zur Aufnahme yon Arbeit zu beffihigen, auf die Flexibilisierung des Arbeitsmarktes und den Abbau von Besch~iftigungshemmnissen. Es geht dabei aber nicht primgr um eine Steigerung der Arbeitsbereitschaft durch die Versch~irfung der Bezugsregeln und die Kfirzung von sozialstaatlichen Leistungen, sondern um die Steigerung der Beschfiftigungsf~ihigkeit durch Pr~ivention, lebenslanges Lernen und Aktivierung. Den unterschiedlichen staatlichen Ebenen soll dabei eine aktive Rolle zukommen, und die Sozialpartner sollen eine Rolle in der Formulierung und Umsetzung yon Vereinbarungen spielen, mit denen diese Ziele erreicht werden kOnnen. Der mit der EBS eingeschlagene Pfad ist mit den Politikinhalten und der Terminologie des ,Dritten Weges' verglichen worden (Kenner 1999; Adnett 2001; Aust 2000b; Tidow 1999). Bereits die Titel der vier Sgulen waren allesamt ,,buzz words and phrases regularly used by ,Third way' advocates" (Kenner 1999: 52). Auch der Begriff welfare to work ist vonder Kommission aufgegriffen worden (ebd.: 51). Yats~ichlich glich die Analyse der britischen Labour-Regierung weitgehend dem Befund der Kommission, dass einerseits die drastisch ge~inderten 6konomischen Kontexthedingungen eine Anpassung der sozialen Sicherungssysteme und eine Abkehr von alten arbeitsmarkt- und besch~iftigungspolitischen Strategien notwendig mache, gleichzeitig jedoch grN3ere Anstrengungen untemommen werden mfissten, um die Risiken der Armut und Exklusion (vom Arbeitsmarkt) zu verrinEin Beispiel hierft~rist die Forderung, die Zweckm~gigkeiteiner Senkungdes MwSt.-Satzesfar arbeitsintensive Dienstleistungenzu prufen. Diese Forderungwurde nur von vier Mitgliedsstaaten ausdracklich befarwortet und entfiel in den Leitlinien yon 2000, nachdem der Rat eine entsprechende Richtlinie verabschiedet hatte (1999/85/EG; 2000/85/EG; vgl. hierzu Kap.7.4.1).

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gem. Die Steigerung der Besch~iftigungsf~ihigkeit und die Aktivierung durch Ausbildungsangebote und ,lebenslanges Lernen', der Fokus auf eine steuerliche Beganstigung niedriger Lohngruppen und die Flexibilisierung der Arbeitszeit sowie die zielgruppenspezifische Politik zu Gunsten der sozial Exkludierten decken sich mit Politikempfehlungen des ,Dritten Weges' (Adnett 2001: 359). Die oft vorgenommene ,Dritter Weg-Konnotation' ist jedoch etwas irrefahrend. Die Europgische Besch~iftigungsstrategie ist in noch gr6gerem Ausmag yon anspruchsvollen arbeitsmarktpolitischen Konzepten der skandinavischen Sozialdemokratie befruchtet worden, die wesentliche Elemente der Aktivierungsstrategie bereits vor der britischen Labour Party in ihrer Regierungspolitik verwirklicht hatte (vgl+ Kapitel 5). Insgesamt bef6rdern die Leitlinien relativ anspruchsvolle Politikkonzepte der liberalisierten und modemisierten Sozialdemokratie (vgl. Kapitel 6), auch wenn sie kein bindendes Programm darstetlen, sondem es den Mitgliedsstaaten erlauben, einzelne Elemente aus dem Strategiemenu der Leitlinien herauszupicken. Die im Juli 2003 angenommenen Leitlinien der neuen, ~berarbeiteten EBS zeigten deutliche Kurswechsel, aber auch bemerkenswerte Kontinuitfiten. Eine grundlegende inhaltliche Neuausrichtung war mit der ~berarbeitung nicht verbunden; gleichwohl bedingte die gegnderte 6konomische und politische Situation neue Akzente. So geriet beispielsweise das Arbeitskr~ifteangebot stgrker in das Blickfeld, die Anzahl der quantitativen Ziele erh6hte sich deutlich, 8 und einige Zielvorgaben wurden anspruchsvoller (Watt 2004: 125-128). Auch wenn die Vorgaben hinter den Vorschlggen der Kommission zurfickblieben, wurde die Verbindung sozial- und beschgftigungspolitischer Ziele augenf~illiger: Die Leitlinien verfolgten nun in Anknapfung an die Lissabonner Strategie (vgl. Kap. 7.4) ,,die drei abergreifenden und miteinander verbundenen Ziele der Vollbeschgftigung, der Arbeitsplatzqualit~t und Arbeitsplatzproduktivit~it sowie des sozialen Zusammenhalts und der sozialen Integration" (2003/578/EG). Far die Bewertung des sozialdemokratischen Einflusses im Handlungsraum Europa ist dieser Befund durchaus bedeutsam. Auch nach dem Ende der sozialdemokratischen Dominanz ist die Ausrichtung der Besch~ftigungsstrategie im Wesentlichen erhalten geblieben. Es wurden sogar neue Ziele gesetzt, die aus sozialdemokratischer Perspektive bemerkenswert sind: Die Gemeinschaft bleibt den f'tir viele Mitgliedsstaaten anspruchsvollen Beschfiftigungszielvorgaben verpflichtet. In der neuen Strategie wurde sogar erstmals das seit Lissabon angestrebte Vollbesch~iftigungsziel niedergelegt. 9 Dies k6nnte als ein Hinweis gelesen werden, dass sich auf der europ~iischen Ebene ein besch~iftigungspolitischer Diskurs entwickelt hat. 7.1.4 Wirken die Leitlinien? Das VerhMtnis von europgiischer und nationaler Ebene

Wie der vorherige Abschnitt gezeigt hat, hat die sozialdemokratische Dominanz im Untersuchungszeitraum nicht nur die Einftihrung des Besch~ftigungskapitels erm~Sglicht, sondem So wurden die Erh0hung des effektivenRentenalters und eine Betreuungsquote far Kinder ab drei Jahren als neue quantitativeZiele verankert, und neue Indikatorenkonnten zum Leistungsvergleichgenutzt werden. Irrefahrend ist allerdings die Aussage, die Mitgliedsstaaten verfolgten eine ,umfassende Strategie, die sowohl auf der Nachfrageseite als auch auf der Angebotsseite ansetzende Mal3nahmenvorsieht": Eine auf der Nachfrageseite ansetzende Besch~.ftigungspolitikist auch in den neuen Leitlinien nicht enthalten und bleibt den Mitgliedsstaaten selbst aberlassen.

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auch einen Einfluss auf das Profil der Europ~iischen Besch~iftigungsstrategie ausgefibt. Dies impliziert jedoch nicht notwendigerweise eine Wirkung sozialdemokratischer Europapolitik auf die nationalen policy outputs. Zwar hat die 1997 mit dem Luxemburger Prozess eingeft~hrte Form der weichen Koordinierung erhebliche Vorbildfunktion gewonnen und ist als ,offene Methode der Koordinierung' seit 2000 in anderen Politiken der Gemeinschaft eingeflihrt worden. Es ist jedoch bis heute often, welchen Einfluss die EBS auf die mitgliedsstaatliche Politik entfaltet hat (Best/Bossaert 2002; RWI/ISG 2002; Schwarzer/Uterwedde 2002; Zohlnh6fer/Ostheim 2005). Theoretisch kann man yon der weichen Koordinierungsform radikale Kurswechsel in den hoch pfadabh~ingigen Bereichen der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik kaum erwarten, wenn ihnen starke Pr~iferenzen der Regierungen entgegenstehen. Der rekursive Prozess der EBS zielt vielmehr auf Policy-Lernen und den Transfer erfolgreicher policies - freiwillig, aber aufgrund perzipierter Notwendigkeiten (Dolowitz/Marsh 1996). Dabei ist die Kenntnis alternativer Politikoptionen, wie sie in den Good-practice-Beispielen vorgestellt und in peer reviews ngher beleuchtet werden, eine Voraussetzung far Policy-Lernen. Langfristig k~Snnten Lernprozesse auch zu einer gemeinsamen Sprache und sich annghernden Auffassungen fiber die Ursachen und L6sungsm6glichkeiten der Besch~iftigungsprobleme ffihren. Die Entwicklung eines einheitlicheren kognitivenframings ist allerdings voraussetzungsvoll. So k(Snnen Benchmarkingsysteme in nationalen Policy-Diskursen eine Rolle spielen. Da konkrete Benchmarks die st~irksten Effekte haben (Sabatier 1993: 141; Schludi 2003: 22), kann von Leitlinien mit quantifizierten und befristeten Zielvorgaben far den einzelnen Mitgliedsstaat am ehesten eine Wirkung erwartet werden. Auch das der EBS unterliegende moralische Sanktionssystem ver~indert die diskursiven Ressourcen der Akteure in der nationalen Arena (de la Porte/Pochet 2002b: 50): Europgische Normen k6nnen einer Regierung - insbesondere da, wo sie tiber Benchmarks greifbar werden - helfen, Zustimmung ft~r schmerzhafte Reformen zu mobilisieren. Sie k6nnen aber auch vonder Opposition ftir ein naming and shaming eingesetzt werden. Insgesamt scheinen die neuen Leitlinien wegen ihrer gr6geren Problemorientiertheit und der st~irkeren Quantifizierung geeignet, einen etwas deutlicheren Einfluss auf die nationalen Politiken zu nehmen und die europ~iische peer pressure zu erh6hen als die Leitlinien der ersten ft~nf Jahre (Watt 2004:128). Die immer noch geringe Offentlichkeitswirksamkeit der Europ~iischen Beschgftigungsstrategie setzt diesen Mechanismen allerdings Grenzen. Daneben wird der Druck zur Anpassung nationaler policies dadurch begrenzt, dass die Leitlinien den Mitgliedsstaaten Spielraum lassen, um unterschiedliche nationale Politiken ,,in den Luxemburg-Prozess einpassen zu k6nnen" (BMA 2001 : 7). Empirisch ist die Wirkung der Leitlinien auf die mitgliedsstaatlichen Politiken vor allem in der Evaluationsstudie der Kommission (Kommission der Europgischen Gemeinschaften 2002b), den ihr zugrunde liegenden nationalen Studien und einer Reihe unabhgngiger Forschungsbeitrgge untersucht worden (de la Porte/Pochet 2002a). Die Kommission kam zu dem Schluss, dass es einen erheblichen Einfluss der EBS auf die mitgliedsstaatlichen Politiken gegeben habe. Es ist jedoch methodisch kaum m6glich, aus einer Verbesserung der besch~iftigungspolitischen Outcomes auf Effekte der Leitlinien und Empfehlungen zu schlie6en, wie es die Evaluationsstudie tut. Einzelne Indikatoren zeigen zwar ffir den dort untersuchten Zeitraum ft~r die meisten Mitgliedsstaaten eine Verbesserung der beschfiftigungspolitischen Performanz (vgl. 7069/04). Ob diese Entwicklungen yon durch die EBS ausgel6sten Kurswechseln der nationalen Politik, durch vonder EBS unabh~ingigen nationalen Magnah-

Die europ0.ischeBeschfiftigungspolitik

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men, durch hartes europgisches Recht, I~ von exogen bedingten Wirtschaftsfaktoren oder von anderen Variablen beeinflusst werden, kann empirisch kaum zweifelsfrei gekl~irt werden. Allerdings kann der Einfluss der EBS auf den nationalen Politik-output wenigstens abgeschgtzt werden. Tatsgchlich haben sich die Politiken der Mitgliedsstaaten den Vorgaben der EBS in den ersten ffinf Jahren erheblich angenghert. Diese Entwicklung lgsst sich jedoch nur zu einem Tell als kausaler Einfluss der EBS auf die nationalen Politiken verstehen) ~ Sie drackt auch die programmatische N~ihe insbesondere der sozialdemokratischen Regierungen zu wesentlichen Inhalten der EBS aus. So stimmen etwa die aktivierenden Politiken der SAP-Regierung Schwedens oder der britischen Labour-Regierung weit gehend mit den Ideen der europgischen Politik aberein. Dies ist abet eher auf die eigenen programmatischen Prgferenzen als auf einen Einfluss der EBS zurt~ckzuf'fihren, da die Ausrichtung der sozialdemokratischen Politiken auf Aktivierungsstrategien in beiden Lgndern vor der Errichtung der EBS erfolgte. So fibte die schwedische SAP einen erheblichen Einfluss auf die Entwicklung der europ~iischen Beschfiftigungspolitik aus, und die konkreten Inhalte der EBS entsprechen weitgehend den beschfiftigungspolitischen Pfaden Schwedens. Umgekehrt hat die EBS die dortige Politik kaum beeinflusst. Die schwedische Regierung konstatierte in ihrer Impact-Studie, es gebe keinen nennenswerten Anpassungsbedarf (Pauloff/Johansson 2002: 70). Wenig Wirkung zeitigten auch die dem Policy-Profil Schwedens widersprechende Leitlinie sowie die Empfehlung zur Senkung der Steuerbelastung und der Lohnnebenkosten. In ihren Aktionsplgnen verwies die SAP-Regierung wiederholt darauf, dass die Finanzierung des Wohlfahrtsstaates zur Gewghrleistung yon sozialer Sicherheit und Gerechtigkeit die erste Funktion der Steuern sei (Regeringskansliet 2000b: 22, 2002b: 24). Allerdings scheint die EBS in Schweden zu einer st~rkeren Partizipation der Sozialpartner beigetragen zu haben (Jacobsson/Schmid 2002: 74). Auch die d~inische Evaluationsstudie verweist auf die Ubereinstimmung zwischen der EBS und dem nationalen Pfad in der Besch~iftigungspolitik, was keinen signifikanten Kurswechsel n6tig gemacht habe (Danish National Institute of Social Research 2002: 6). Ganz ghnlich argumentiert schlieBlich auch die Evaluationsstudie GroBbritanniens - mit direktem Verweis auf den impact der neuen Labour-Regierung ~2. In diesen Mitgliedsstaaten kann die Europgische Beschtiftigungsstrategie dazu beigetragen haben, den beschgftigungspolitischen Kurs weiterzuverfolgen; einen Kurswechsel hat sie kaum bedingt. Auf die deutschen Regierungen fibte die Europ~iische Besch~iftigungsstrategie einen st~,rkeren Anpassungsdruck aus, da einige ihrer Strategien vom deutschen Pfad in der Arbeitsmarktpolitik wegffihrten. W~hrend manche besch~iftigungspolitischen Vorgaben in Deutschland auf die nationale Politik als Katatysatoren wirkten und halfen, den eingeschlagenen Kurs zu untersttitzen, sind in anderen Bereichen durch die Leitlinien und Empfehl0 11

12

Beispielsweisewerden mit den Richtlinienzum Eltemurlaub(96/34/EG) oder zur Teilzeitarbeit(97/81/EG) Sachverhaltemit dem harten Sekund0.rrechtder Gemeinschaftgeregelt,die sich in den Zielen der besch~,ftigungspolitischenLeitliniendes LuxemburgerProzesses wiederfinden. Die EvaluationsstudieschlieBtunangemessen immer dann auf einen Einfluss der Beschfiftigungsstrategie, wenn eine l~/bereinstimmungder Politik mit den Leitlinienbeobachtetwird F/ireine eindeutigeldentifikation kausaler Effekte ist jedoch ein in die Tiefe gehendes,l~.nder-und issuespezifischesprocess-tracingnotwendig, wobei das timing und sequencingund andere m6gliche Einflussfaktorenzu beachten sind (de la Porte/Pochet2002a: t 8 f.; Jacobsson/Schmid2002: 71-73; Ostheim/Zohlnh0fer2005). ,,Thecreation of the EES coincidedwith the electionof the LabourGovernment in 1997. The first UK EAP, which was published in the following year, contained much of the employment policies, included in the New Labour Election Manifesto. These policies mirrored in particular the aims set out in the EES" (ECOTEC Researchand ConsultingLimited2002: 1).

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Europaals HandlungsraumsozialdemokratischerPolitik

lungen offensichtlich auch Kurswechsel erleichtert worden. Dies gilt vor allem ~ r den Paradigmenwechsel im Bereich der Frtihverrentung, abet auch ftir die F~3rderung der Gleichstellung yon Frauen und Mannern. Bef6rdert hat die EBS auch die st~irkere Hinwendung zu einem aktivierenden Ansatz (Zohlnht~fer/Ostheim 2005). Hinsichtlich der Ubereinstimmung der niederlandischen Regierungspolitiken mit den Leitlinien war der Anpassungsdruek begrenzt; dennoch ist eine Reihe von Ma6nahmen unter dem Einfluss des Luxemburger Prozesses offensichtlich schneller eingeftihrt worden. In den ersten Jahren der Beschaftigungsstrategie scheint insbesondere die erste Leitlinie, die quantitative Ziele f'tir die Aktivierung nach dem Eintritt der Arbeitslosigkeit setzt, Einfluss aufdie Regierungspolitik gehabt zu haben (Langejan 2002: 50). Zu den klarsten Befunden kommt die franz6sische Evaluationsstudie. Demnach hat die EBS die franz6sischen Politiken auf der Ebene der Instrumente (ira Sinne von Hall 1993) verandert: die franz6sische Beschaftigungspolitik fokussiert heute mehr als frtiher lang- und mittelfristige Aspekte. Aber auch auf der Ebene der Ziele konstatiert der Report gewisse ,~nderungen, da sich die franz~sische Politik nunmehr nicht mehr nut auf die Arbeitslosenrate, sondern auch auf die Beschaftigungsquote beziehe und Ziele wie gender mainstreaming und der Kampf gegen die Exklusion dutch die EBS gest~irkt worden seien (R6publique Fran~aise 2002). Insgesamt aber zeigen die Fallstudien einen nur begrenzten Einfluss der EBS auf den nationalen Politik-output. Ein erheblicher Teil der Varianz erkl~irt sich aus dem Grad der Obereinstimmung mit den nationalen Politiken. Die Bedeutung von Lernprozessen ist noch schwerer zu erfassen. Den peer reviews wird yon den Teilnehmern durchaus ein Einfluss auf die eigenen mitgliedsstaatlichen policies zugestanden (Bisopoulos 2003; Natter 2002; OSB/INBAS 2001). Allerdings nehmen an den peer reviews praktisch nur Lander teil, die ohnehin Ma6nahmen planen, die den vorgestellten entsprechen oder ~ihneln, und die Ergebnisse der peer reviews finden im Wesentlichen nur in denjenigen L~indern begrenzte Verbreitung, die auch teilgenommen haben (OSB/INBAS 2001:11 f.).

7.1.5 Bilanz eines sozialdemokratischen Vorzeigeprojekts In den vergangenen zehn Jahren haben sozialdemokratische Parteien vor allem in der Besch~iftigungspolitik Europa als m6glichen Handlungsraum begriffen. Sozialdemokratische Initiativen wie der Larsson-Report von 1993 (PES 1993), der franz~Ssische Vorschlag eines gouvernement ~conomique, Impulse ~ r einen makrot~konomischen Dialog in den Jahren 1998/99 und der Guterres-Report von 1999 (PES 1999) zeugen von dieser Fokussierung auf das Politikfeld Besch~iftigung. Die Einrichtung und Ausgestaltung der europ~iischen Besch~iftigungspolitik kann zu einem Gutteil auf die sozialdemokratische Dominanz in der Europ~iischen Union zudickgeftihrt werden, auch wenn ihre Ursprtinge bis in die frtihen 90er Jahre zurtickreichen. Der besch~iftigungspolitische Prozess ist als ein weicher Koordinierungsprozess ausgestaltet worden, weil eine st~irkere Regulierung - insbesondere verbindliche und sanktionierbare Quotenvorgaben - keine Zustimmung gefunden h~itte. Dennoch ist das Ergebnis nicht alleine eine Flucht in die offene Methode, es tr~igt der Heterogenit~it der wohlfahrtstaatlichen Pfade der Mitgliedsstaaten durchaus Reehnung. Auch sozialdemokratische Parteien konnten und wollten die Option nicht nutzen, besch~ifligungspolitische Inhalte im

KoordinierteFiskalpolitikin der W~hrungsunion

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europ~iischen Prim~irrecht zu verankern. Die EBS blieb nach dem Scheitern der aussichtslosen Pl~ine der sozialistischen Regierung Frankreichs ffir ein gouvernement 6conomique den Vertragsregeln und dem Sekund~irrecht zur W~ihrungsunion klar nachgeordnet. Allerdings lehren die Erfahrungen mit dem Stabilit~its- und Wachstumspakt, dass auch harte, sanktionsbewehrte Koordinierungsformen nicht garantieren k~Snnen, dass europ~iische Vorgaben yon den Mitgliedsstaaten befolgt werden. Die Inhalte der Europ~iischen Beschgfiigungsstrategie sind von sozialdemokratischen Pr~iferenzen maBgeblich gepr~igt - allerdings mit einer spezifischen Schlagseite zugunsten aktivierender sowie die Sozialpolitik und die Arbeitsmarktpolitik verbindender Politikmuster. Zwar tragen die Inhalte der Leitlinien und Empfehlungen der groBen Variation der mitgliedsstaatlichen Pfade in der Arbeitsmarktpolitik Rechnung. Bestimmte Varianten der Arbeitsmarktpolitik werden durch die Leitlinien allerdings erschwert: Die Steuerung der Angebotsseite des Arbeitsmarktes dutch Frfihverrentung und eine niedrige Frauenbesch~iftigungsquote sowie eine rein dekommodifizierende, passive Arbeitsmarktpolitik sind mit den Leitlinien schwer vereinbar. 13 Dies gilt insbesondere f'tir die deutsche bzw. kontinentaleurop~iische Variante der Besch~iftigungspolitik, die lange auf die Steuerung des Arbeitskrgfieangebots durch ein frtihes Ausscheiden aus dem Erwerbsleben setzte (EspingAndersen 1996; Rhein-Kress 1996). Was yon der derzeitigen europ~iischen Besch~ifiigungsstrategie auch unter ge~inderten politischen Vorzeichen bleibt - ob sie ein l~lbergangsstadium auf dem Weg zu einer weiteren Integration des Politikfeldes darstellt, mittelfristig in der bestehenden Koordinationsvariante fortgeNhrt wird oder von den Mitgliedsstaaten ins Leere laufen gelassen wird - ist often. Aus der Entwicklung der Leitlinien in den letzten Jahren kann jedoch geschlossen werden, dass sich ein dominanter Diskurs in der europ~iischen Besch~iftigungspolitik entwickelt hat, der zumindest kurzfristig nicht yon einer sozialdemokratischen Ratsmehrheit abh~ingig ist. Dabei spielt die Anschlussffihigkeit der wichtigsten beschgfiigungspolitischen Konzepte f'tir christdemokratische oder liberale Politikentwtirfe f'tir die Zukunftsf~ihigkeit dieses Diskurses eine erhebliche Rolle: Der prfiventive Ansatz und die Aktivierungsstrategien zielen sowohl auf das Funktionieren des Marktes als auch auf die Sicherung vor unerwtinschten Folgen des Marktes, Wahrscheinlich ist auch, dass die europ~iische Besch~ifiigungspolitik auf absehbare Zeit Arbeitsmarktpolitik im engeren Sinne bleiben wird. Der Versuch einzelner sozialdemokratischer Parteien, Europa als Handlungsraum fiir Besch~iftigungspolitik im Sinne ,traditioneller' nachfrageseitiger Politikmuster auf der europ~.ischen Ebene zu verankern, hat in der EBS noch weniger Niederschlag gefunden als im Bereich der Fiskalpolitik.

7.2 Koordinierte Fiskalpolitik in der W~ihrungsunion: Einrichtung, Erg~inzung und Erosion des Stabilit~its- und Wachstumspaktes

7.2. I Die makro6konomische Ausrichtung der Wdihrungsunion Die zu Beginn der 90er Jahre getroffene Entscheidung, in der Gemeinschaft eine W~ihrungsunion zu errichten, war eine Weichenstellung der europ~iischen Politik, die den Handlungs13

Dieskann auch die Chancen sozialdemokratischerParteien verbessern, einen Politikweehsel hin zu einer starkeraktivierendenArbeitsmarktpolitikzu vollziehen.

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spielraum der mitgliedsstaatlichen Regierungen erheblich vergndert hat (vgl. Kap. 3.2). Die fiskalkonservative Ausrichtung der Wghrungsunion spiegelt die Dominanz christdemokratischer und konservativer Parteien zu Beginn der 90er Jahre wider (Dyson/Featherstone 1999; K. Johansson 2002). Sie ist von den Problemauffassungen des angebotsorientierten Mainstreams dieser Phase geprggt (Enderlein 2004; Sch~fer 2004) und basiert auf einer relativ klaren Aufgabenteilung zwischen den relevanten Akteuren sowie einer eindeutigen Zielbestimmung insbesondere far die Geldpolitik. Die Europ~iische Zentralbank ist der Philosophie verpflichtet, dass ein guter makro6konomischer Policy-Mix nur auf der Grundlage von Preisstabilitgt erreicht werden kann. Sie lehnt die Instrumentalisierung der Geldpolitik f'tir die Verfolgung anderer ~konomischer Ziele weitgehend ab. W~ihrend die Geldpolitik in die Hgnde einer Zentralbank gelegt wurde, die mit einem bislang unerreichten Grad an Autonomie ausgestattet wurde, verblieb die Fiskalpolitik in den Hgnden der mitgliedsstaatlichen Regierungen. Sie unterliegt allerdings den koordinierenden Vorgaben der ,,Grundzage der Wirtschaftspolitik" und den Restriktionen des Vertrags yon Maastricht, die 1997 durch den Stabilitfits- und Wachstumspakt (1466/97/EG; 1467/97/EG) erg~inzt wurden (s. u.). Dem bei der Verabschiedung des Vertrages yon Maastricht vorherrschenden (Skonomischen Paradigma zufolge sind die Ursachen der persistenten Arbeitslosigkeit in Europa primgr auf der Angebotsseite zu verorten; als Heilmittel werden vor allem die Deregulierung des Arbeitsmarktes und die Entlastung des Faktors Arbeit empfohlen. Eine echte Koordinierung der gesamtwirtschaftlich relevanten Politikinstrumente der Geld-, Finanz- und Lohnpolitik, die der Stabilisierung der konjunkturellen Entwicklung und der Besch~iftigungssteigerung dienen k~Snnte, ist in der Konzeption der Wghrungsunion nicht vorgesehen. Sie ergibt sich bestenfalls indirekt und ex post, insoweit die mitgliedsstaatlichen Regierungen und die Gewerkschaften die Politik der EZB in ihren Entscheidungen bert~cksichtigen. Obwohl die Europ~iische Wfihrungsunion in der Phase christdemokratisch-konservativer Dominanz institutionalisiert worden ist, unterstt~tzten viele sozialdemokratische und sozialistische Parteien das Projekt einer gemeinsamen Wghrung, nachdem es am Ende der 80er Jahre implementiert worden war (Notermans 2001). Auch wird von sozialdemokratischen Regierungen die Rationalit~it yon Strukturreformen auf dem Arbeitsmarkt kaum generell in Zweifel gezogen. Jenseits des 6konomischen Mainstreams erhoben sich in den vergangenen Jahren jedoch in wachsendem Mage auch Stimmen, die die Ursachen der Arbeitslosigkeit auch oder weitgehend auf der Nachfrageseite verorten und die geldpolitische Orthodoxie der EZB als Ursache fiir eine kurz- und mittelfristige Schwgchung des Wirtschaftswachstums und ffir Arbeitslosigkeit ansehen (vgl. Lafontaine 1999; Notermans 2000; Solow 2000; Hein/Truger 2004; Martin 2004). Innerhalb der sozialdemokratischen Parteienfamilie (z. B. PS, SPD) wurden bereits vor Beginn der W~ihrungsunion am Ende der 90er Jahre Stimmen lauter, die die als unausgewogen angesehene Konstruktion der Wghrungsunion kritisierten und anmahnten, das Zusammenspiel der wirtschaftspolitischen Akteure produziere systematisch schlechte makro/Skonomische outcomes. 7.2.2 Die Einrichtung des Stabilitdits- und Wachstumspaktes

Eine partielle Neuausrichtung der W~ihrungsunion unter sozialdemokratischen Vorzeichen wurde erstmals in der letzten Phase der Verhandlungen zum Stabilit~its- und Wachstumspakt (SWP) versucht. Im Vertrag von Maastricht war nicht klar geregelt worden, welchen

KoordinierteFiskalpolitikin der Wfihrungsunion

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Regeln die Fiskalpolitik nach dem Eintritt in die dritte Stufe der Wfihrungsunion unterliegen sollte. Seit Ende 1995 war die Option eines Stabilit~itspaktes zun~ichst in Deutschland, seit 1996 auch im Rat diskutiert worden (Heipertz/Verdun 2004). Im Dezember 1996 waren sich die Mitgliedsstaaten nach lfingeren Verhandlungen in Dublin im Wesentlichen fiber die Inhalte eines Paktes - d a s Uberwachungs- und Defizitverfahren, die M6glichkeit von Sanktionen sowie die Kriterien einer Rezession, die Ausnahmen erlauben sollte - einig geworden. Dieses Verhandlungsergebnis lief den Pr~iferenzen des Parti Socialiste klar zuwider, der zwar die W~ihrungsunion tiberwiegend beforwortete, nicht aber die weit reichende Autonomie der EZB mit ihrer einseitigen Ausrichtung auf Inflationsbek&impfung und ihrer tibergeordneten Position in Bezug auf die demokratisch legitimierten politischen Entscheidungsgremien. Forderungen nach Nachverhandlungen zu den Ergebnissen von Dublin griffen auf die Idee Francois Mitterands zurtick, ein europ~iisches gouvernement ~conomique als politisches Gegengewicht zur Europ~iischen Zentralbank zu schaffen (Dyson/Featherstone 1999: 222-225). Im Wahlkampf griff Jospin den Stabilitfitspakt als absurd an, und kurz vor dem Gipfel in Amsterdam drohte die neue sozialistische Regierung Frankreichs gar, sie sehe sich derzeit zur Unterzeichnung des Stabilitfitspaktes nicht in der Lage. Eine Ablehhung des Paktes war fOr Prfisident Chirac jedoch nicht hinnehmbar, und eine der Geldpolitik gleichgestellte europ~iische Wirtschaftsregierung w/~re for die deutsche Seite untragbar gewesen. In Amsterdam erreichte die franz6sische Regierung daher nut eine EntschlieBung for Wachstum und Besch~iftigung (Europ~iischer Rat 1997) und einen Impuls for den beschfiftigungspolitischen Sondergipfel yon Luxemburg. Die 1996 ausgehandelte Stabilit/~tskonzeption wurde im Stabilit~ts- und Wachstumspakt und in der Verordnung zum Ausbau der haushaltspolitischen Oberwachung im Sommer 1997 ohne substanzielle Anderungen verabschiedet (1466/97/EG; 1467/97/EG; vgl. Kap. 3.2). Der Rahmen der wirtschaftspolitischen Koordinierung wurde insofern trotz des VorstoBes der neuen linken Regierung Frankreichs dutch die Regierungswechsel des Jahres 1997 weniger beeinflusst als die europfiische Besch~ftigungspolitik. Auch diejenigen sozialdemokratischen Parteien, die vonder 6konomischen Logik des Stabilitfitspaktes nicht t~berzeugt waren, nahmen seine EinfOhrung im Interesse der Errichtung der Wfihrungsunion hin.

7.2.3 Erg~inzungder Besch~iftigungspolitik: der makro6konomische Dialog Erst nach dem Wahlsieg der SPD schien sich der Diskurs innerhalb des SPE-Netzwerks in einer deutlichen Wende in der sozialdemokratischen EU-Agenda niederzuschlagen (Ladrech 2000: 217). Im Herbst 1998 sprach sich der yon sozialdemokratischen Staats- und Regierungschefs dominierte Europ/iische Rat auf dem informellen Gipfel von P0rtschach im Herbst 1998 fOr niedrigere Leitzinsen und nachfragesteigernde MaBnahmen aus. Die Finanzminister Deutschlands und Frankreichs, Oskar Lafontaine und Dominique Strauss-Kahn, forderten am deutlichsten niedrigere Zinss~itze. Mit ihrer Politik strebten sie einen Paradigmenwechsel der europtiischen Geldpolitik an (Lafontaine/Strauss-Kahn 1999; Lafontaine 1999:211-213). Ftir den deutschen Finanzminister und Vorsitzenden der SPD Lafontaine war die Neuausrichtung der europfiischen Wirtschaftspolitik eines der Kemanliegen. In der Bundesregierung wurden sogar die Kompetenzen einiger Ministerien neu geordnet, um Lafontaines auf Europa ausgerichteten wirtschaftspolitischen Kurs zu unters~tzen (Ostheim 2003: 354-356). Aber auch in der Kommission und in den sozialdemokratischen Regierun-

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gen anderer L~inder wurden Uberlegungen angestellt, mit welchen Instrumenten in der Wahrungsunion Wachstum und Besch~iftigung gesteigert werden k6nnten (Dyson 1999: 203-205). Dabei wurde unter anderem die Idee europ~iischer InffastrukturmaBnahmen wieder aufgegriffen, die in Delors' Weil3buch (KOM [93] 700) und dem Larsson-Report vorgeschlagen worden war (Aust 2003:187 f.). Zwar gab es aufgrund der Prgferenzen vieler mitgliedsstaatlicher Regierungen und der starken Rolle der Europ~iischen Zentralbank - gerade in der Frtihphase der W~ihrungsunion, in der sich die EZB als Garant der Geldwertstabilitat noch beweisen musste - Far eine echte Neuorientierung der Geldpolitik nut geringe Chancen. Die Machtwechsel in Deutschland und Frankreich bahnten abet den Weg ftir die Einf'tihrung eines weiteren weichen Koordinierungsprozesses diesmal im Bereich der Wirtschaftspolitik. Im Dezember 1998 beschloss der Europaische Rat, die Besch~iftigungspolitik masse ,,in ein umfassendes Konzept eingebettet sein, das eine auf Wachstum und Stabilit~it ausgerichtete gesamtwirtschaflliche Politik, eine die Wettbewerbsf'fihigkeit f'6rdemde Wirtschaftsreform und die besch~ifiigungspolitischen Leitlinien" mit ihrer primgr arbeitsmarktpolitischen Ausrichtung umfassen sollte (Europ~iischer Rat 1998). Im Aufirag der sozialdemokratischen Parteivorsitzenden erarbeitete eine Arbeitsgruppe unter Antonio Guterres dazu im Frtihjahr 1999 einen Vorschlag mr einen europ~iischen Besch~ifiigungspakt (PES 1999). In einem schmalen Gelegenheitsfenster wurde im Juni 1999 in K61n ein neuer, yon der deutschen Pr~isidentschaft deutlich gepr~igter Prozess verabschiedet. Dieser Prozess ist klar von ,eurokeynesianischen' (Aust 2000b, 2004) Gedanken inspiriert und stellt gewissermal3en das Gegensttick zu den Prozessen von Luxemburg und Cardiff mit ihren stark angebotsseitigen Elementen dar. Allerdings f~illt er deutlich hinter die welter gehenden Vorstellungen Lafontaines und Strauss-Kahns zurtick (Sloam 2005:161 f.). Er zielt daraufab, die europ~iisierte Geldpolitik der EZB, die Fiskalpolitik der Mitgliedsstaaten und die nationalen Lohnpolitiken besser aufeinander abzustimmen und so einen effizienten und ausgewogenen Policy-Mix zu f'6rdern (Europ~iischer Rat 1999a). Instrument hierzu sind halbj~ihrliche Treffen von Vertretern des Rats, der Kommission, der Sozialpartner und der EZB sowie vorbereitende Treffen auf der technischen Ebene (vgl. zum K61ner Prozess: Heise 2001; Koll 2004; Janssen 2004). Damit ist der makro6konomische Dialog das einzige formalisierte Gremium im Bereich der Wirtschafispolitik, in dem Vertreter der Mitgliedsstaaten, der EZB und der Kommission mit den Sozialpartnern zusammentreffen. Anders als beim Luxemburger Prozess werden im Rahmen des makro6konornischen Dialogs jedoch keine Ziele oder Vorgaben gesetzt und nicht einmal Aktionsplgne, Positionspapiere oder Protokolle verfasst, die potentiell Offentlichkeitswirksamkeit entfalten k~Snnten. Zudem sind die Mitgliedsstaaten nur wenig involviert und die Kontakth~iufigkeit und Dichte des Prozesses sind gering. Der KNner Prozess besitzt daher im Vergleich zu anderen Formen der weichen Koordinierung besonders wenig Substanz. Abet nicht nur deshalb waren seine Erfolgsaussichten yon vornherein gering. Auch die notwendige Mehrebenenkoordination lasst erhebliche Schwierigkeiten erwarten: Zum einen steht der Zentralbank mit den unterschiedlichen nationalen Gewerkschaften kein einheitlicher Akteur gegentiber, was theoretisch Trittbrettfahrerprobleme hervorruft. 14 Zum anderen 16st der K61ner Prozess die horizontalen Koordinie14

Theoretisch ist sowohl auf aberrnagigeLohnforderungender Gewerkschaften(Hall/Franzese 1998) wie auf einen Unterbietungswettbewerbirn Rahmendes Wettbewerbskorporatismus(Schulten 199%) geschlossen worden (vgl. Sch~tfer2004).

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rungsprobleme nicht, die sich aus den Unterschieden in den perzipierten Problemlagen sowie aus den realen 6konomischen Rahmenbedingungen und den deshalb innerhalb der EWU ganz unterschiedlichen Anforderungen an die Fiskalpolitik der Mitgliedsstaaten ergeben (Enderlein 2004). Zudem schafft das Preisstabilit~itsziel selbst ein weiteres Kollektivgutproblem] 5 Eine auf Preisstabilit~it fixierte Europ~iische Zentralbank wird daher von den Mitgliedsstaaten keine einheitlichen fiskalpolitischen Signale empfangen (Sch~ifer 2004). Tats~ichlich hat der KNner Prozess seit 1999 keine nennenswerte Wirkung entfaltet (Heise 2001; Niechoj 2004). Aus der Perspektive des Europ~iischen Gewerkschaftsbundes (EGB) zeigt sich das Versagen der makro~3konomischen Koordinierung insbesondere in der unzureichenden Reaktion der EZB auf externe Schocks. Diese habe trotz einer nur m~i6igen Defizitzunahme der mitgliedsstaatlichen Haushalte und einer zurtickhaltenden Lohnpolitik die Leitzinsen zu sp~it und zu geringftigig gesenkt und so ,,den Grundstein ftir den Abschwung" des Jahres 2001 gelegt (Janssen 2004: 162-166). Der hfiufig vorgenommene Vergleich mit der Politik der US-amerikanischen Federal Reserve Bank hebt die relative Rigidit~it des Inflationsziels der EZB und der Zinssgtze deutlich hervor, und auch im umfassenderen internationalen Vergleich hat die EZB Preisniveaustabilit~it mit unter 2% eng definiert (Heine/Herr 2004: 60f.). Eine Reihe von Politikern wie Okonomen hat daraus geschlossen, dass die Politik der Europ~iischen Zentralbank ffir die hohe Arbeitslosigkeit mitverantwortlich sei, ja dass sie Europa zu st~indiger hoher Arbeitslosigkeit verdamme (Martin 2004: 24). Aber gleichgfiltig, ob diese Interpretation richtig ist oder ob die Verantwortung far die hohe Arbeitslosigkeit bei den mitgliedsstaatlichen Regierungen liegt, die keine ausreichenden Strukturreformen durchftihren und eine inad~iquate Finanzpolitik betreiben, lassen die Politikmuster eine wirksame Beeinflussung der Politik durch den makro6konomischen Dialog nicht erkennen. Die Europ~iische Zentralbank, vonder Vorg~ingigkeit der Geldpolitik tiberzeugt, lehnt eine aktive Koordinierung der Politiken und eine kurzfristige Reaktion auf Kostendruckschocks rigoros ab (EZB 2003a; 2003b). Die Gewerkschaften haben dem EGB zufolge zwar ihren Beitrag zu einem makro6konomisch sinnvollen Policy-Mix geleistet (ETUC 2004: 4; Janssen 2004:163 f.) und Ansatze zu einer europaischen Koordinierung ihrer Lohnpolitiken entwickelt (Kreimer-de Fries 1999; Schulten 1999b), dies lasst sich jedoch eher auf die Erfordernisse der integrierten M~irkte und die besondere Akteurskonstellation (Scharpf 1988) zurtickfahren als auf den makro~Skonomischen Dialog. Der KNner Prozess zeigt anschaulich, wie wirkungslos Formen der weichen Koordinierung bleiben, wenn sie von den relevanten Akteuren nicht getragen werden. Auch die sozialdemokratischen Regierungen wiesen seit den Rt~cktritten Oskar Lafontaines und Dominique Strauss-Kahns im Jahr 1999 dem formalisierten makro~Skonomischen Dialog keine nennenswerte Funktion mehr zu. Was eine entscheidende Wende in der EU-Agenda zu sein schien, fahrte daher zu keinem nachhaltigen Kurswechsel in der Wirtschafts- und Besch~iftigungspolitik. Obwohl zwischen den Vorgaben der Geldpolitik, den haushaltspolitischen Restriktionen des Stabilit~its- und Wachstumspaktes und den Zwgngen der integrierten 15

Es kann sogar auf zwei gegenl~_ufigeKollektivgutproblemegeschlossen werden: Einerseits k0nnten Regierungen geneigt sein, die Realzinsen durch eine Politik zu verringem, die die nationale Inflationsrate in die H0he treibt (Enderlein 2004: 201), und so anderen Mitgtiedsstaaten die Kosten der eigenen hohen Staatsverschuldung mit auflasten. Andererseits k0nnten Regierungenversuchen,durch niedrige lnflationsraten nationalen Produkten Wettbewerbsvorteileauf den integrierten M~.rktenzu schaffen oder den eigenen Haushalt prozyklischzu sanieren und die antizyklischeStabilisierung anderen Mitgliedsstaaten zu ~iberlassen(Heine/ Herr 2004: 212).

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Europaals HandlungsraumsozialdemokratischerPolitik

M~,rkte in der Euro-Zone nur noch begrenzte wirtschaftspolitische Freiheitsgrade blieben, waren die grundlegenden Differenzen fiber die einzuschlagenden besch~iftigungspolitischen Strategien immer noch zu groB, um eine gemeinsame sozialdemokratische Strategie innerhalb der EU wirksam verfolgen zu k6nnen. 7. 2.4 Die Erosion des Stabilitdts- und Wachstumspakts

Nach der Verabschiedung des Stabilit~its- und Wachstumspaktes schien es zun~ichst, als warden auch sozialdemokratische Regierungen innerhalb wie auBerhalb der Euro-Zone die generelle Rationalit~it des Paktes kaum in Zweifel ziehen (Dyson 1999: 202). In den ersten Jahren nach dem Eintritt in die dritte Stufe der W~ihrungsunion war die Defizitquote in der gesamten Europgischen Union wie im Euro-Raum zun~ichst rficklgufig. In zahlreichen Mitgliedsstaaten kam es zu Haushaltsfiberschfissen. Eine erste Herausforderung der Koordinierung der Fiskalpolitiken stellte die prozyklische expansive Fiskalpolitik Irlands dar, eine Situation, far die der Stabilitgts- und Wachsmmspakt (SWP) keine Bestimmungen enthielt. Der Rat stellte stattdessen nach Art. 99,4 EGV eine mangelnde Obereinstimmung der irischen Haushaltspolitik mit den Grundzfigen der Wirtschaftspolitik fest und richtete - zum ersten Mal - eine Empfehlung an das betreffende Mitgliedsland (2001/191/EG). Als gravierender erwies sich, dass die Neuverschuldung in einigen Mitgliedsstaaten ab 2001 wieder deutlich anstieg. Zwar entschied sich der Rat im Februar 2002 nach Zusicherungen der deutschen wie auch der portugiesischen Regierung, das Defizitkriterium 2004 einzuhalten, zun~ichst keine Friihwarnungen auszusprechen. Im Herbst 2002 wurden jedoeh Defizitverfahren eingeleitet, und bis zum Sommer 2003 stellte der Rat fiberm~iBigeDefizite in Deutschland, Portugal sowie Frankreich fest (2002/923/EG; 2003/89/EG; 2003/487/EG). Nur der portugiesischen Regierung gelang es in den folgenden zwei Jahren, den Haushalt so weit zu konsolidieren, dass das Defizitverfahren formal beendet werden konnte. Die neue bfirgerliche Regierung Frankreichs konnte dagegen ebenso wie die rot-grtine Regierung in Deutschland seit 2002 das 3 %-Defizitkriterium nicht mehr einhalten. Ab dem Frahjahr 2002 entwickelten sich hieraus wachsende Differenzen fiber die Frage, wie restriktiv der Stabilitfitspakt und das Defizitkriterium anzuwenden seien. Bereits die Kritik des deutschen Bundeskanzlers an der Einleitung eines Frfihwarnverfahrens stieB bei der Mehrheit der EU-Mitgliedsstaaten auf Unverst~indnis. Einige kleinere Staaten befarchteten das Entstehen einer ,,Zweiklassenbeurteilung" (Niechoj 2004: 104) zugunsten Deutschlands und Frankreichs. Da die deutschen und franz6sischen Haushalte auch in der Aufschwungphase bis 2001 bei weitem noch nicht ausgeglichen waren, lieB in der konjunkturellen Abkfihlung der folgenden Jahre das Dreiprozentkriterium wenig fiskalpolitischen Spielraum. Die deutsche Regierung sah sich, obwohl sie prinzipiell gewillt war, ihren Haushalt zu konsolidieren, durch die dem Pakt zugrunde liegenden Kriterien und die vom Rat ausgesprochenen konkreten Politikempfehlungen zur Haushaltssanierung (5506/03 [Presse 15]) unn6tig restringiert, und Jacques Chirac lieB erkennen, dass er sich bei unzureichendem Wachstum nicht an eine strikte Einhaltung des Pakts gebunden f'tihle. Obwohl der Europgische Rat im M~irz 2003 entschied, ,,dass es weder einer )knderung des Vertrags oder des Stabilit~its- und Wachstumspakts noch neuer haushaltspolitischer Ziele oder Vorschriften bedart" (6913/03), insistierte Bundeskanzler Gerhard Schr6der

Koordinierte Fiskalpolitik in der W0.hrungsunion

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darauf, den Pakt ,,in seinen beiden Facetten anzuwenden" (Stiddeutsche Zeitung, 30.8.2003). Die rot-grtine Bundesregierung sah sich in dem Dilemma, die Vorgaben des Stabilitatspaktes einhalten, aber das schwache Wirtschafiswachstum nicht durch einen zu harten Konsolidierungskurs ganz ,abwtirgen' zu wollen. Die franz6sische Regierung erklarte gar, sie werde die Empfehlungen des Defizitverfahrens (2003/487/EG; 9844/03 [Presse 149]) ignorieren, und Jacques Chirac forderte die Aussetzung der Defizitregeln. Auch die Regierungender beiden tibrigen groBen Mitgliedsstaaten gesellten sich dem Chor der Kritiker bei. Silvio Berlusconi forderte nicht nur Ausnahmeregelungen, er griff auch die generelle Verpflichtung der EZB auf das iJbergeordnete Preisstabilit~tsziel an, die se[bst in Zeiten einer Rezession oder Stagnation gelten sollte. Gordon Brown kritisierte gleichfalls die mangelnde Flexibilitat der Regeln. Eher implizit als explizit versuchten sich die sozialdemokratischen Regierungen der vier grofSen Mitgliedsstaaten aus den fiskalpolitischen Fesseln des Stabilit~its- und Wachstumspaktes zu l~Ssen. Explizit keynesianisch-sozialdemokratische Argumente wurden allerdings kaum vorgebracht - allenfalls ausgerechnet von dem Gaullisten Chirac.

Abbildung 7.2: Nettoneuverschuldung ausgew~ihlter EU-Mitgliedsstaaten

4 2

~ o "~ -2

~ -6 -8 1995

1996

1997

~EU-15 ,l, Frankreieh

1998 ~

1999

2000

~ ~ Eurozone ~ Grol~britannien

2001 9 X

2002 Dfinemark Niederlande

2003

2004 " X

2005

Deutschland Schweden

Werte far 2005 prognostiziert, Quelle." K O M [2005] 231 endg.,

Die sich verschgrfenden Meinungsverschiedenheiten tiber die angemessene mitgliedsstaatliche Haushaltspolitik ftihrten im Rat ftir Wirtschafi und Finanzen (ECOFIN-Rat) zu wachsenden Konflikten. Bereits im Sommer 2003 stimmten D~inemark und die Niederlande einer nachgiebigen Empfehlung des ECOFIN-Rats zum franz6sischen Defizitverfahren nicht zu, in der sie angesichts der st~irkeren Konsolidierungsbemtihungen Deutschlands und Portugals eine Ungleichbehandlung sahen (10173/03). Damit fand das erste Mal im Rahmen des Defizitverfahrens eine formale Entscheidung keine einhellige Zustimmung. Angesichts dieser Entwicklung tiberraschte es nicht, dass sich im November 2003 die an der Wtihrungsunion partizipierenden Mitglieder des ECOFIN-Rats mit einer Mehrheit

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Europaals HandlungsraurnsozialdemokratischerPolitik

gegen zwei neue, wiederum an Frankreich und Deutschland gerichtete Entscheidungen gemW3 Art. 104, 9 EGV aussprachen, mit der beide Mitgliedsstaaten mit ihren Ma6nahmen zur Defizitreduzierung in Verzug gesetzt werden sollten (15272/03; vgl. Niechoj 2004: 105-108). Das Defizitverfahren gegen die beiden Lgnder wurde damit ausgesetzt, wobei vier kleinere L~nder (Finnland, die Niederlande, Osterreich und Spanien) den Kommissionsvorschlggen zustimmten. Die ablehnende Mehrheit im Rat begrfindete ihre Entscheidung unter anderem mit den bereits geleisteten Konsolidierungsbemt~hungen und der Selbstverpflichtung der beiden Regierungen, das Defizit bis 2005 unter die Schwelle von drei Prozent zu drt~cken. Faktisch haben die groBen Lfinder, die die Verschuldungskriterien verletzten, in den vergangenen Jahren den Stabilit~itspakt erfolgreich aufgeweicht und eine doppelte Schw~che des SWP erkennen lassen: Er war ungeeignet, um die Verschuldungsneigung effektiv zu verringern und far einen Abbau der Verschuldung im Aufschwung zu sorgen, under lief3 zu wenig Spielraum ftir eine aktive Konjunkturpolitik. Nach der Entscheidung im Rat sprach sich eine Mehrheit der zw61f Euro-L~inder f't~reine Neuauslegung der Defizitregeln aus. Auch in Teilen der Kommission setzte sich die Erkenntnis durch, dass angesichts der gegebenen Probleme und der Prgferenzen der Mitgliedsstaaten eine Oberarbeitung der Regeln sinnvoll w~ire. Nach Jahren der Auseinandersetzung um den Pakt legte die Kommission im Jahr 2004 schlieglich Vorschlgge vor, die den Erwartungen der Kritiker in weiten Teilen entgegenkamen und eine deutliche Flexibilisierung beinhalteten (KOM [2004] 581 endg.). Die vor allem vonder deutschen und franz~Ssischen Regierung betriebene Politik des ,steten Tropfens' hatte den harten Stein des Stabilitfitspaktes wirksam ausgeh(Shlt. Eine offensiv neo-keynesianische Argumentation, wie sie noch Lafontaine und StraussKahn vorgebracht hatten, stand jedoch nicht hinter dieser Politik.

7.2.5 Eine Bilanz begrenzter wirtschaftspolitischer Koordinierung Die Entwicklung der letzten Jahre belegt, dass das 3 %-Kriterium und der Stabilit~its- und Wachstumspakt zwar geeignet waren, beim Obergang in die Wghrungsunion ftir eine Begrenzung der Defizite und eine Konvergenz der Verschuldungspfade zu sorgen (Ostheim 1998). Seither kann eine Koalition der Schuldnerstaaten im Rat jedoch bereits mit einer qualifizierten Minderheit den Stabilit~itspakt faktisch blockieren. Ein Instrument, das vielfach als eine wesentliche Restriktion f~r nachfrageorientierte Strategien sozialdemokratischer Parteien (vgl. Kap. 3.2) angesehen wurde, hat sich damit als nur begrenzt wirksam erwiesen. Der paradoxe Befund lautet, dass durch die Politik der vergangenen Jahre der Spielraum zur Umsetzung nationaler sozialdemokratischer Strategien der Wirtschaftspolitik gr~SBer ist, als bei der Verabschiedung des Paktes im Jahr 1997 angenommen wurde. Dies war jedoch nicht das Ergebnis einer systematischen sozialdemokratischen Politikinitiative (so irreffihrend: Ladrech 2003: 121). Zwar haben sozialdemokratische Parteien den Diskurs mitgeformt, aber der Pakt und das 3 %-Defizitkriterium wurden nicht systematisch und koordiniert yon allen sozialdemokratischen Parteien angegriffen, diese waren auch keineswegs alle Gegner des bestehenden makro6konomischen Regimes des SWP. Stattdessen bildete sich eine Front heraus, die quer zum traditionellen /Skonomischen Rechts-linksSchema der Parteien verl~iuft und yon der Schuldensituation und der Gr6ge eines Landes weit stgrker bestimmt wird (Niechoj 2004: 107).

Steuerpolitik zwischen Koordinierungund Steuerwettbewerb

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Gescheitert sind dagegen die deutschen und franzOsischen Sozialdemokratien an einer Neuausrichtung der Geldpolitik der EZB oder ihrer Erg~inzung durch einen wirksamen Koordinierungsprozess zwischen den wichtigsten Akteuren der Wirtschaftspolitik. Der Versuch, auf der europaischen Ebene Handlungsspielraum zurtickzugewinnen, der auf der nationalen Ebene durch die Integration der Mfirkte verloren gegangen war, stellte zwar ein klar erkennbares sozialdemokratisches Projekt dar. Es wurde allerdings nur von einigen Mitgliedsstaaten getragen. Aufgrund der Pr~iferenzkonstellation der mitgliedsstaatlichen Regierungen und des dominierenden makro6konomischen assignments der Wghrungsunion hatte dieses Projekt keine Chancen auf Verwirklichung. Gelungen ist es, auf der nationalen Ebene Bewegungsspielraum zurtickzuerlangen - aber als Folge eines eindeutigen soziatdemokratischen Projekts l~isst sich dieses Ergebnis nicht interpretieren.

7.3 Steuerpolitik zwischen Koordinierung und Steuerwettbewerb 7.3.1

Der Steuerwettbewerb

In der Steuerpolitik restringiert die Europ~iische Union sozialdemokratische Politik weniger durch Beschr~inkungen der mitgliedsstaatlichen Souver~init~it als durch die fakrtische Einschr~inkung der Autonomie als Ergebnis des Steuerwettbewerbs. Zwar hat die Kommission seit den 60er Jahren auf eine Harmonisierung der Steuerpolitik gedr~ingt, sie ist jedoch immer wieder am BeharrungsvermSgen der Mitgliedsstaaten gescheitert, die ihre Souver~init~it in diesem far die Staatstatigkeit zentralen Bereich hartn~ickig verteidigt haben. Insgesamt war Mitte der 90er Jahre die Europ~iisierung der Steuerpolitik gering (vgl. Tabelle 7.1). Tabelle 7.1:

Steuer

Beschr~inkung der mitgliedsstaatlichen Souvergnit~it und Autonomie fiir sozialdemokratische Steuerpolitik Ausmag der formalenRestriktionen dutch die Druckzur Harmonisierung/Senkungder EU-Steuerpolitik yon 1996(,Souver~nitfit') Steuersatze(,Autonomie')

lndirekte Steuern

MaBig: Steuersystemeharmonisiert, divergierende Steuersatze (bei Mindestsatz) und Bemessungsgrundlagenaufgrund unterschiedlicher ermaBigterSfitze Verbrauchssteuern MfiBig:Steuersystemefor die Warengruppen MineralNe, Alkohol,Tabak teilweise harmonisiert (Mindestsatze)

Mehrwertsteuer

Druck dutch Steuerarbitrage meist gering; dutchSteuerhinterziehungm~.Big Druckdutch Steuerarbitrage meist gering; dutch SteuerhinterziehungmaBig

Direkte Steuern

Einkommensteuer Sehr gering K0rperschaftsteuer Gering: Regulierungnur yon Einzelaspekten grenziaberschreitenderUntemehmenstatigkeit Steuern auf Zins- Sehr gering einkommen

Gering Durchlegale Arbitrage, tells auch (illegale)Steuerhinterziehungerheblich Durch legale Arbitrage und (illegale) SteuerhinterziehunggroB

Die politischen und ~Skonomischen Kontextbedingungen ~inderten sich jedoch in den 90er Jahren auch in der Steuerpolitik erheblich. Zum einen brachte das Binnenmarktprojekt mit

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Europaals HandlungsraumsozialdemokratischerPolitik

sich, dass ein gemeinsamer Markt entstand, auf dem Kapital praktisch ungehindert, Waren und Dienstleistungen mit nur vergleichsweise geringen Hindernissen gehandelt werden konnten. In der Folge wurde die Autonomie der Mitgliedsstaaten welter eingeschr~inkt, da legale Arbitrage oder illegale Hinterziehung in der hoch integrierten Gemeinschaft insbesondere bei Steuerarten mit einer ,leichtflachtigen' Basis die Optionen der Steuerpolitik verengten (vgl. Kap. 3). In der Folge kann der Handlungsdruck ftir sozialdemokratische Parteien in der Steuerpolitik insbesondere bei der K/Srperschaftsteuer und der Zinsbesteuerung als grog angesehen werden. Einheitlich ist die Position der europ~iischen Sozialdemokratie allerdings nicht: W~ihrend einige Parteien in den letzten Jahren far eine Harmonisierung in Teilbereichen der Steuerpolitik plgdierten, prgferierten andere den Erhalt der nationalen Souver~initgt (Kulahci 2002). Zudem weist die Steuerpolitik eine erhebliche ,Integrationsresistenz' auf (Genschel 2002b). Die Dominanz des in der Steuerpolitik einstimmig entscheidenden Ministerrats, die spezifischen Verteilungskonflikte, die relative Schwgche der Kommission und die mangelnde gesellschaftliche Unterstatzung einer europ~iischen Steuerpolitik sind die wesentlichen Ursachen. Auch deswegen musste der Handlungsspielraum far eine sozialdemokratisch gepr~gte europgische Steuerpolitik als gering angesehen werden. 7.3.2 Mehrwertsteuer: die Erblast des Binnenmarktprogramms

Bei den Auseinandersetzungen t~ber die Ausgestaltung der Umsatzbesteuerung wiederholten sich in den sp~iten 90er Jahren Konfliktmuster, die schon bei der Grtindung der Europ~iischen Wirtschaftsgemeinschaft angelegt waren. Die in den 50er und 60er Jahren bestehenden unterschiedlichen Umsatzsteuersysteme in Verbindung mit dem steuerlichen Grenzausgleich eigneten sich als Ersatz far protektionistische Z~511eund ermgglichten diskriminierende Steuerpraktiken (Hahn 1988: 48-58; Genschel 2002b: 65-69). Dies machte eine Harmonisierung ngtig, wollte man an dem Ziel des EWGV festhalten, einen gemeinsamen Markt zu schaffen. Die Kommission prgferierte von Anfang an eine umfassende Lgsung far das Problem der Umsatzsteuern. Mit den in den 70er Jahren umgesetzten Umsatzsteuerrichtlinien (insbes. 67/227/EWG; 67/228/EWG; 77/388/EWG) wurden ein gemeinsames Mehrwertsteuersystem und eine im Grundsatz einheitliche Bemessungsgrundlage eingeftihrt (Hahn 1988; Genschel 2002b). Das System blieb jedoch ltickenhaft. Die wettbewerbsverzerrenden Effekte des Grenzausgleichs wurden zwar beseitigt, die grogen Unterschiede in den Steuers~tzen und den Bemessungsgrundlagen blieben aufgrund zahlreicher Sonders~itze und Ausnahmeregelungen jedoch bestehen. Dieser Status quo war nicht mit dem Mitte der 80er Jahre initiierten Binnenmarktprojekt vereinbar. Aufgefordert, ein Programm far dieses Projekt vorzulegen, formulierte die Kommission im Weigbuch ,,Vollendung des Binnenmarktes" ihre Vorstellungen zur Beseitigung der Steuergrenzen und damit auch des Grenzausgleichs. Ihre radikalen Vorschlgge zur L/Ssung dieser Probleme umfassten im Kern vier Elemente: Die Harmonisierung der Steuers~itze im Rahmen einer begrenzten Bandbreite und die Harmonisierung der Bemessungsgrundlagen, den 121bergang zur Besteuerung beim Verk~iufer, d.h. zum Ursprungslandsprinzip in Verbindung mit einem vollstgndigen (auch grenzt~berschreitenden) Vorsteuerabzug (,modifiziertes Ursprungslandprinzip') sowie die Einfahrung eines Clearingmechanismus', der die finanziellen Umverteilungseffekte zwischen den Mitgliedsstaaten ausgleichen sollte (Kommission der Europgischen Gemeinschaften 1985).

SteuerpolitikzwischenKoordinierungund Steuerwettbewerb

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Dieses Programm hatte angesichts der far die Mitgliedsstaaten zu erwartenden Wirkungen 16jedoch kaum Chancen auf Realisierung. Die zentralen Elemente der Richtlinienvorschlage der Kommission (Terra/Wattel 2001: 128-134; Metre 1994: 121-127, 156-160) waren im Rat umstritten und fanden keine Zustimmung. Einigen konnte man sich 1991/92 nur auf eine Obergangsl~Ssung, die die Abschaffung der steuerlichen Grenzformalitaten bis zum 31.12.1992 ermt~glichen sollte, das Bestimmungslandprinzip far die meisten Transaktionen aber bestehen lieS. Anstelle einer Harmonisierung der Steuersatze wurden lediglich gemeinsame Untergrenzen eingefahrt (92/77/EWG; vgl. Kap. 3.2). Die Richtlinie sollte bis Ende 1996 yon einem endgtiltigen Mehrwertsteuersystem abgel(Sst werden. Dieses war jedoch immer noch nicht zustande gekommen, als in der zweiten H~ilfte der 90er Jahre in den meisten Mitgliedsstaaten sozialdemokratische Parteien die Regierungsmacht erlangt hatten. Auch unter sozialdemokratischer Hegemonie entschied sich die Kommission bei der Abw~igung zwischen den sich gegenseitig ausschliefSenden Zielen, die steuerpolitische Autonomie der Mitgliedsstaaten zu erhalten oder den Binnenmarkt von wettbewerbsverzerrenden Einfltissen der Besteuerung freizuhalten, gegen die mitgliedsstaatliche Autonomie (Genser 2003: 738). Die im Rahmen eines Gesamtkonzepts far die Steuerpolitik (SEK [96] 487 endg.) vertretenen Plane far das endgtiltige Mehrwertsteuersystem gingen noch weiter in diese Richtung als die bisherigen Initiativen. Aufgrund der Einstimmigkeitserfordernis, der erheblichen Unterschiede in den mitgliedsstaatlichen Steuers~itzen und den jeweiligen Steueraufkommen sowie aufgrund des begrenzten Problemdrucks waren die Aussichten far eine Verwirklichung dieses Projektes jedoch yon vornherein begrenzt. Zwar wies die Obergangsregelung erhebliche Defekte auf, sie stellte jedoch keine untragbare Belastung dar. Demgegentiber hatte die Umsetzung der Kommissionsvorschlage far die Mitgliedsstaaten einen noch grt~6eren Souver~initatsverlust, noch grt~fSere Anpassungskosten, dazu Flexibilittitseinbu6en und Kontrollverluste bedeutet (Genschel 2002b: 122). Dies gilt auch far die sozialdemokratischen Regierungen, aus deren Perspektive die Steuerpolitik ausreichende Steuereinnahmen sichern muss, keine schweren Auswirkungen auf die Beschaftigung haben darf und m~glichst auch keine unerwtinschten Verteilungswirkungen generieren soll. Eine Harmonisierung der Mehrwertsteuer wtirde gerade far sozialdemokratische Regierungen unerwtinschte Anpassungsleistungen erfordern: Gesch~ihe sie auf niedrigem Niveau, wtirde sie das Steueraufkommen der Lander mit einem hohen Steuersatz bzw. einem hohen Anteil der Mehrwertsteuer am Gesamtsteueraufkommen gef'fihrden. Eine Harmonisierung auf zu hohem Niveau k6nnte in anderen Landern tiber die Preise negative Beschaftigungseffekte verursachen. Der Status quo forderte dagegen anders als im Bereich der direkten Steuern sozialdemokratische Politiken nicht wesentlich heraus. Bereits far den ersten geplanten Harmonisierungsschritt fand die Kommission keine Zustimmung. Sie schlug seit 1995 wiederholt vor, den Normalsatz auf eine Spanne yon 15 % bis 25 % festzulegen, um ein weiteres Anwachsen der Steuersatzunterschiede zu verhindern (KOM [95] 731; 99/49/EG). Die Mitgliedstaaten konnten sich lediglich auf eine unverbindliche Selbstverpflichtung einigen. Auch wenn die Richtlinienvorschlage sie nicht zu einer Anderung des Mehrwertsteuersatzes gezwungen hatten, da sie nicht unter den geltenden Satzen lagen (vgl. Tab. 3.2.1), wollten sich die sozialdemokratischen Regierungen Schwedens und 16

Es h~ittenicht nur den Verlust eines Kems staatlicher Souveranitfitund der Kontrolle iaber die eigenen Steuereinnahmen bedeutet,die Harmonisierungder Steuersatzeauf einem mittlerenNiveauh~tte in einigen Landern auch zu gravierendenSteuermindereinnahmengeft~hrt(vgl. Kap. 3.2).

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D~nemarks ftir die Zukunft Handlungsspielraum erhalten. Ahnlich erfolglos war die Kommission mit weiteren Elementen ihres Harmonisierungsprogramms. In dem von Einstimmigkeitserfordernis geprggten Feld konnte die Kommission daher ihre Stellung als Agendasetter nicht nutzen. Sie scheiterte wie schon in den Jahren 1987-89 am Beharrungsverm6gen der nationalen Pfade in der Steuerpolitik, well ihre Richtlinienvorschl~ige mitgliedsstaatlichen Bedenken hinsichtlich einer Einschrgnkung der eigenen steuerpolitischen Souver~init~itund der Gefahr einer Verminderung des Steueraufkommens nicht hinreichend Rechnung trugen. Von der sozialdemokratischen Dominanz im Rat ging keinerlei Impuls far die Integration im Berech der indirekten Steuern aus. Schlie61ich wechselte die Kommission zu einer Strategie, die nur eine mittelfristige Verbesserung der Funktionsweise des bestehenden Mehrwertsteuersystems anstrebte. Dieses von den Mitgliedsstaaten wohlwollend aufgenommene Konzept zielte auf die ,,Vereinheitlichung, Modernisierung und einheitlichere Anwendung der bestehenden Regeln sowie [die] Verbesserung der Verwaltungszusammenarbeit" (KOM [2000] 348). In den folgenden drei Jahren wurde eine Reihe neuer Richtlinienvorschl~ige von der Kommission eingebracht und vom Rat angenommen (vgl. als l,)berblick KOM [2003] 614 endg.), die die Grundstruktur des Obergangssystems erhielten: So wurde der Mindestnormalsatz ohne eine Obergrenze f'tir weitere fOnf Jahre auf 15 % festgeschrieben. Hinsichtlich des Anwendungsbereichs der erm~i6igten Sfitze, dessen Bestimmung ft~r eine Vereinheitlichung der Bemessungsgrundlage zentral ist, wurde dagegen bis ins Jahr 2004 keine Einigung erzielt. Die Kommission strebte jedoch an, die zahlreichen Ausnahmeregelungen (TerraJWattel 2001: 258-265; Cnossen 2002: 487-492) zusammenzufassen und vom erm~6igten Satz abweichende S~itze stark zu beschr~nken. Die gro6en Unterschiede in der Anwendung ermggigter S~itze, die einer Vielzahl sozialer und kultureller Zwecke dienen, schaffen allerdings ausgeprfigte lnteressengegens~itze, die eine Einigung erheblich erschweren dtirften. Entsprechend gro6 sind die Policy-Differenzen der mitgliedsstaatlichen Regierungen. Dabei wurde im Rat offensichtlich, dass die meisten Mitgliedsstaaten mit den Ausnahmeregelungen ,,gewichtige innenpolitische Probleme" verbinden (12677/03 [Presse 274]). Die starke Pr~igekraft der nationalen Pfade in der Steuerpolitik l~sst sozialdemokratische Gemeinsamkeiten hier jedenfalls kaum erkennbar werden. Lediglich bei der Besteuerung arbeitsintensiver Dienstleistungen konnte eine Einigung erzielt werden. Die Verringerung der finanziellen Belastung des Faktors Arbeit zur F(Srderung der Besch~iftigung wurde nicht nur auf nationaler, sondern auch auf europ~iischer Ebene mit Vehemenz diskutiert. Die Mitgliedsstaaten setzten auf vielf~iltige Magnahmen (vgl. Kap. 5). Eine der Strategien, die als besonders Erfolg versprechend angesehen wurden, war eine Entlastung der Einkommen aus unselbst~ndiger Arbeit yon hohen Steuern und Sozialabgaben, insbesondere von Dienstleistungen im nicht exponierten Sektor (Scharpf 1999; Scharpf/Schmidt 2000b). In einigen Mitgliedsstaaten erhoffte man sich aber auch von einer Senkung der Mehrwertsteuers~itze auf arbeitsintensive Dienstleistungen beschfiftigungssteigernde Effekte. Allerdings gewghrte anders als bei den direkten Steuern der acquis communautaire hier wenig Spielraum, da far geeignete Dienstleistungskategorien nach der gilltigen sechsten Mehrwertsteuerrichtlinie tiberwiegend keine ermg6igten S~itze erlaubt waren. In der Oberzeugung, dass eine Senkung der Mehrwertsteuer auf arbeitsintensive Dienstleistungen zur Verringerung der Arbeitslosigkeit in ihrer Wirkung zweifelhaft, aber einen Versuch weft sei, schlug die Kommission im Kontext des bevorstehenden Besch~iftigungsgipfels im November 1997 das erste Mal vor, den Mitgliedsstaaten die M~Sglichkeit

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einer solchen Mehrwertsteuersenkung einzur~iumen. Sieging davon aus, dass durch niedrige Mehrwertsteuersatze auf lokal erbrachte Dienstleistungen die Kosten der Arbeit und damit die Endpreise der Dienstleistungen verringert werden ktinnten und die Schattenwirtschaft einged~immt werden k6nnte. Obwohl die Kommission vorschlug, einen reduzierten Mehrwertsteuersatz nur versuchsweise und optional far eine begrenzte Gruppe von Dienstleistungen zu erm6glichen, stieB die Initiative auf erheblichen Widerstand. Nur wenige Mitgliedsstaaten befarworteten das Konzept. Es land zwar Eingang in die besch~iftigungspolitischen Leitlinien far 1998 (und 1999), zur Umsetzung in einer Richtlinie kam es aufgrund der Skepsis der meisten Regierungen zun~ichst jedoch nicht. Im Herbst 1999 konnte nach einer mehrmaligen Oberarbeitung der Richtlinienvorschlage und etlichen Debatten - etwa um die Liste der in Frage kommenden Dienstleistungen - dennoch Einigkeit erzielt werden. Danach konnte der Rat Mitgliedsstaaten erm~ichtigen, zwischen dem 1. Januar 2000 und dem 31. Dezember 200217 auf zwei, maximal drei Dienstleistungskategorien einen erm~iBigten Mehrwertsteuersatz anzuwenden. Nach der Verabschiedung der Richtlinie beantragten immerhin neun Mitgliedsstaaten die Anwendung ermaBigter Mehrwertsteuersatze und wurden vom Rat dazu erm~ichtigt. Die skandinavischen Mitgliedsstaaten und Deutschland machten yon der Mt~glichkeit keinen Gebrauch. Auch wenn die Effekte der Mehrwertsteuersenkung auf arbeitsintensive Dienstleistungen umstritten sind, ist die Ausnahmeregelung mittlerweile nochmals far zwei Jahre verlangert worden (2004/15/EG; 2004/! 61/EG). Durch diese Entscheidungen auf europ~iischer Ebene wurden die n~Stigen Voraussetzungen far ein neues, auf nationaler Ebene umzusetzendes Politikinstrument geschaffen und so der mitgliedsstaatliche Handlungsspielraum punktuell erweitert. Die verminderte Mehrwertsteuer auf arbeitsintensive Dienstleistungen stellt jedoch nicht nur das Gegenteil einer besseren Koordinierung nationaler Politiken dar, sie war auch kein gemeinsames sozialdemokratisches Projekt: W~ihrend die franzt~sische und die niederl~indische Regierung zu den klaren Befarwortern des Projektes z~ihlten, lehnten andere sozialdemokratische Regierungen - etwa Deutschland, Schweden und D~inemark - die Strategie als nicht zielfahrend ab. Eine Einigung war trotz der Bedenken nur mt~glich, weil die gefundene L~3sung diesen L~indern keine nennenswerten Kosten verursachte.~8

7.3.3 Weiche Kompromisse, hartes Recht: die Zinsbesteuerungsrichtlinie Die Folgen der Marktintegration stellen far die Besteuerung von Kapitaleinktinften eine ungleich st~irkere Herausforderung dar als far die Gestaltung der indirekten Steuern. Der Steuerwettbewerb um Zinsertr~ige 19 begrenzt den nationalen Handlungsspielraum in der Steuerpolitik erheblich zuungunsten sozialdemokratischer Politiken. In der Europfiischen Gemeinschaft erfolgt die Besteuerung yon Zinsertr~igen vorherrschend nach dem Wohnsitzlandprinzip, das aber in zahlreichen L~indern durch Quellensteuern auf Zinseinkommen ausl~indischer Anleger erggnzt wird. Grenztiberschreitende Anlagen 17 18 19

Die Geltungsdauerwurde Ende 2002 um ein Jahr verlangert(2002/93/EG; 2002/954/EG). Anderesteuerpolitische lnitiativen, die nur yon einigen Regierungen unterstatzt wurden, wie die hier nicht behandelten Okosteuern scheiterten hingegenauch daran, dass sie erheblicheKosteneffekteproduzierthatten. Hierwerden ,Zinsertr~ge" verstanden als EinkOnfteaus Zinsen und Dividenden,die im Rahmen der personlichen Einkommensteuerversteuert werden. Die Zinssteuerrichtlinie erstreckt sich nicht auf Dividendeneinkt~nfte.

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k6nnen in dieser Konstellation zwei wesentliche Besteuerungsprobleme schaffen: Es kann zu einer Doppelbesteuerung kommen, und auf liberalisierten Kapitalmgrkten existieren erhebliche Anreize zur Steuerhinterziehung. Das Doppelbesteuerungsproblem hatte sich durch MaBnahmen der Anrechnung im Ausland gezahlter Quellensteuern auf die persOnliche Einkommensteuer jedoch schon vor der Liberalisierung des Kapitalmarktes und der Errichtung des Binnenmarktes bereits ,,weitgehend yon selbst erledigt" (Genschel 2002b: 140). 2o Wettbewerbsverzerrungen durch Steuerhinterziehung wurden dagegen durch die Kapitalmarktintegration erheblich forciert. Zwar kann bei der Besteuerung von privaten Kapitaleinkommen im Wohnsitzland keine grenzt~berschreitende (legale) Steuerarbitrage betrieben werden, da die Anleger auf im Ausland erzielte Einkommen die gleiche Steuer zahlen wie auf im Inland erzielte Einkommen. Das Wohnsitzlandprinzip ist jedoch anfallig fiir Steuerhinterziehung: Die Rendite von im Ausland angelegtem Kapital steigt, wenn dort keine oder eine gegenaber dem Wohnsitzland geringere Quellensteuer erhoben wird, die Steuerbeh6rden des Wohnsitzlands nicht tiber die Einkiinfte informiert werden und der Steuerpflichtige die im Ausland erzielten Einkt~nfte nicht angibt. In der Europaischen Union f'tihrt das Nebeneinander unterschiedlicher Steuersysteme unter anderem deswegen zur Steuerflucht, weil einige Mitgliedsstaaten, assoziierte Gebiete und Drittstaaten das Bankgeheimnis gezielt einsetzen, um auslandisches Kapital zu attrahieren. Diese Variante des Steuerwettbewerbs um das mobile Kapital ist aus sozialdemokratischer Perspektive im Wesentlichen aus zwei Grfinden unerwfinscht: Erstens verringert es das Steueraufkommen in L~indern, die versuchen, die Steuersgtze auf Zinseinkommen hoch zu halten. Zweitens ergeben sich unerwtinschte redistributive Effekte, denn nut ein funktionierendes Wohnsitzlandprinzip erlaubt die gleiche progressive Besteuerung aller Einkommen. Die h6here Mobilitgt von Kapitaleinkommen, der resultierende Steuerwettbewerb um Zinseinkommen und die M6glichkeit der Steuerflucht ins Ausland f6rdem dagegen die ,Exklusion am oberen Ende' (Giddens 1998). Da Lohnsteuern und Sozialabgaben nicht vergleichbar umgangen werden kiSnnen, ftihren sie zu einer h6heren Belastung der Einkommensarten und Einkommensgruppen, die sozialdemokratische Parteien eigentlich entlasten wollen. Eine Korrektur der schwerwiegenden Defekte des Steuerwettbewerbs, die das ideale sozialdemokratische Steuersystem (Merkel 1993: 164f.) untergraben, sollte daher ~ r sozialdemokratische Parteien von vorrangiger Bedeutung sein. Tatsachlich maBen einige Parteien dem Yhema, das in der OECD wie in der EU auf die politische Agenda gesetzt wurde, wachsende Bedeutung bei. In der zweiten Halfte der 90er Jahre erhob auch die SPE ihre Stimme gegen den Steuerwettbewerb, etwa im Wahlprogramm zur Europawahl yon 1999, als sie ,,eine bessere politische Koordinierung" forderte, ,,um einen schadlichen Steuerwettbewerb durch Steuerdumping und versteckte Subventionen zu unterbinden" (PES 1999: 9). Aufgrund issue-spezifischer Kollektivgutproblematiken erscheint eine Begrenzung der Steuerhinterziehung und des Steuerwettbewerbs allerdings nur schwer erreichbar: Es gibt nicht nur ftir kleine Lgnder hohe Anreize, sich einer solchen Begrenzung zu entziehen (Deheija/Genschel 1999), es handelt sich bei der Kooperation in der Zinsbesteuerung um ein ,weakest link common good' (Holzinger 2003). Ffir eine Erfolg versprechende L6sung

20

Werden Dividendenausschtitmngenbesteuert,unterliegen auch sie faktischeiner doppeltenBesteuerung,da Dividenden aus den bereits mit der K0rperschaftsteuerbelegten Gewinnen ausgeschattetwerden (vgk die deutsche L6sungdes Halbeinktinfteverfahrens,Kap.5.3).

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mtissten auch alle Steuerhafen des global integrierten Kapitalmarktes mit einbezogen werden (Bernauer 2000:251). Da man sich innerhalb der Europ~iischen Union der Folgen der Integration der Finanzm~irkte bewusst war, gab es schon frtihzeitig Versuche einer europ~iischen Regulierung oder zumindest einer Koordination der nationalen Politiken. Im Grundsatz waren zwei L~sungsans~itze denkbar: der Obergang zum Prinzip einer Quellensteuer, die in allen EUStaaten (und mSglichst auch auBerhalb der Gemeinschaft) erhoben wtirde, oder die wirksamere Durchsetzung des Residenzprinzips durch die Information des Wohnsitzlands tiber im Ausland erzielte Einktinfte durch das jeweilige Quellenland. Bereits in ihrem ersten VorstoB zur Harmonisierung im Jahr 1967 hatte sich die Kommission ~ r eine harmonisierte Quellensteuer mit einer Anrechnung auf die Steuerschuld im Wohnsitzland sowie einen Clearingmechanismus zwischen den Staaten ausgesprochen. 21 Folgen hatte dieser VorstoB der Kommission allerdings nicht (zusammenfassend: Genschel 2002b: 135-141). Erst das Binnenmarktprojekt setzte das Thema der Zinsbesteuerung auf die politische Agenda, da die Kapitalmarktliberalisierung eine erhebliche Versch~irfung des Problems des Steuerwettbewerbs erwarten liel3.22 In der Richtlinie zur Kapitalmarktliberalisierung wurde niedergelegt, dass die Kommission Vorschlage unterbreiten solle, um die ,,Gefahren yon Steuerumgehungen, Steuerflucht und Steuerhinterziehung" zu beseitigen oder vermindern (88/361/EWG). Die daraufhin 1989 eingebrachten Kommissionsvorschl~ige sahen erstens eine anrechenbare Mindestzinsbesteuerung yon 15 % mit einem Clearingmechanismus und zweitens eine begrenzte gegenseitige Amtshilfe vor. Sie scheiterten an den tier gehenden Interessengegens~itzen der Mitgliedsstaaten. 1996 startete die Kommission im Rahmen eines neuen ,,Globalkonzepts" ftir die Steuerpolitik einen erneuten Anlauf zur Koordinierung nationaler Politiken in der Besteuerung yon Kapitalertr~igen. Die yon einigen Mitgliedsstaaten schmerzhaft empfundenen Zwange der Kapitalmarktliberalisierung, aber auch der von Maastricht ausgehende Konsolidierungsdruck und die zunehmende Regierungsbeteiligung sozialdemokratischer Parteien trugen dazu bei, dass das Vorhaben der Kommission nicht wie bei den bisherigen Anl~iufen yon vornherein scheiterte. Der mittlerweile von sozialdemokratischen Parteien dominierte ECOFIN-Rat forderte 1997 die Kommission auf, eine Diskussionsgrundlage zur Steuerpolitik zu entwickeln. Die Kommission erarbeitete darauthin ein ,,M~nahmenpaket zur Bek~impfung des schtidlichen Steuerwettbewerbs", das Vorschl~ige zur Besteuerung yon Kapitalertr~igen, einen Verhaltenskodex ftir die Unternehmensbesteuerung (vgl. den folgenden Abschnitt) und eine Richtlinie zur Besteuerung von Zinsen und Lizenzgebtihren zwischen miteinander verbundenen Unternehmen umfasste (KOM [97] 495 endg.; KOM [97] 564 endg.). Im Rahmen dessen schlug sie vor, den Mitgliedsstaaten in einem ,Koexistenzmodell' die Wahl zwischen der Einf'tihrung eines gegenseitigen Informationsaustauschs tiber Zinseinktinfte und einer Mindestquellensteuer zu lassen. Im Dezember 1997 einigte sich der Rat trotz kontroverser Auffassungen auf die Grundztige des MaBnahmenpakets. Der formelle Richtlinienvorschlag der Kommission auf 21 22

Die im Prinzip bevorzugte LOsungeines Kontrollmitteilungssystemsschien der Kommission wegen des luxemburgischen und deutschen Bankgeheimnisses und der Gefahr der Steuerflucht in Drittlfinder nicht praktikabel. Die Mitgliedsstaaten waren Oberdie Frage gespalten, ob die Liberalisierung durch steuerpolitische MaBnahmen begleitet werden mtisse. W~hrend es einige Mitgliedsstaaten ablehnten, die Besteuerungsprobleme in diesem Kontext zu regeln, drohte die sozialistische Regierung Frankreichs, ihre Zustimmung zum Binnenmarkt zu versagen,wennes zu keiner QuellensteuerharmonisierungkommenwOrde(Gensche12002b:144 f.).

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der Basis des Koexistenzmodells sah vor, dass sich die Mitgliedsstaaten zwischen einer automatischen Auskunftserteilung und einer Mindestquellensteuer auf grenzt~berschreitende Zinseinkfinfte yon 20 %, deren Steueraufkommen mit dem Wohnsitzland geteilt werden sollte, entscheiden k~Snnten. Die in anderen L~indern der EU gezahlte Quellensteuer sollte auf die Steuerschuld anrechenbar sein. Augerdem sah der Richtlinienvorschlag eine Selbstverpflichtung der Mitgliedsstaaten vor, die Anwendung der Richtlinie in abh~ingigen oder assoziierten Gebieten zu sichern, 23 und die Aufnahme yon Verhandlungen mit Drittl~,ndern sollte die ,,effektive Besteuerung yon dutch diese Richtlinie erfassten Zinsertrggen sicherstellen" (KOM [98] 295 endg.). Das Koexistenzmodell lfisst sich mit einigem Recht als ein Versuch deuten, ,,den Oppositionsblock zu spalten, Luxemburg zu isolieren und es unter Druck zu setzen" (Bernauer 2000:231). Die h6chst unterschiedlichen steuerpolitischen Strategien der Mitgliedsstaaten, die kooperationsfeindliche ,,Arbitragedynamik" (Bernauer 2000:251) und das Problem der Steuerfluchthgfen augerhalb der EU lie6en bei einer Anwendung des Einstimmigkeitsprinzips eine Einigung yon Anfang an wenig aussichtsreich erscheinen. Wie 1989 waren auch dieses Mal Luxemburg und Gro6britannien die stfirksten Opponenten der vorgeschlagenen Regelung. Luxemburg pl~idierte far einen m6glichst niedrigen Quellensteuersatz sowie eine umfassende Drittstaatenregelung und stellte einen Zusammenhang zwischen der Zins- und der Unternehmensbesteuerung her, eine Position, die auch die luxemburgische LSAP gegenfiber den anderen SPE-Parteien vertrat. Die britische Regierung blockierte trotz des Regierungswechsels zu Labour die Verhandlungen mit weit gehenden Forderungen, da sie den Finanzmarkt London durch die Einbeziehung der Eurobonds in den Geltungsbereich der Richtlinie gef~ihrdet sah. New Labour prgferierte klar eine weiche, unverbindliche Steuerungsvariante (Kulahci 2002:8 f.). Weder die deutsche noch die finnische Ratspr~sidentschaft konnte den britischen Schatzkanzler Gordon Brown mit Kompromissvorschl~igen von seiner harten Linie abbringen, und Luxemburg schloss sich mit Forderungen nach Ausnahmen far Investmentfonds der britischen Position an. Auch den letzten Kompromissvorschlag der Ratsprgsidentschaft, fiber Euroanleihen nut noch eingeschr~nkte Kontrollmitteilungen zu machen, lehnte die britische Seite ab. Sie verschleppte und blockierte die Verhandlungen bis ins Friihjahr 2000. Dann wechselte sie unerwartet zu der Position fiber, nur ein Informationsmodell sei geeignet, die Probleme der Zinsbesteuerung zu 16sen. Diese Position implizierte allerdings das Ende des Koexistenzmodells und musste mit der besonderen Stellung des Bankgeheimnisses in einigen Mitgliedsstaaten kollidieren. Luxemburg und Osterreich wurden nun zu den Gegnern des angestrebten Informationsmodells. Erst nach z~hen Verhandlungen konnte das in Helsinki vereinbarte Prinzip, dass ,,alle in einem Mitgliedsstaat der Europ~iischen Union ansgssigen Bfirger (...) s~imtliche auf ihre gesamten Zinsertrfige anfallenden Steuern entrichten" sollten (Europfiischer Rat 1999b), mit Substanz gefallt werden. Far maximal sieben Jahre sollten bis dahin grenzaberschreitende Zinseinkfinfte entsprechend den Grundzfigen des Koexistenzmodells entweder mit einer Quellensteuer belegt werden oder die Mitgliedsstaaten sollten einander fiber die Zinsertr~ige Auskunft erteilen (Europ~iischer Rat 2000a). Mit dieser Entscheidung waren die Grundzfige der abzuschlieBenden Regelungen gekl~irt, Schlfisselfragen wie der anzuwendende Quellensteuersatz und die Verteilung des Steueraufkommens aus den Quellensteuern blieben aber umstritten. Often waren auch die 23

Das bezogsich vor allem auf die KanalinselnJerseyund Guernsey,die Isle of Man, fiberseeischeGebiete Frankreichs und die niederl~tndischenAntillen (KOM[2001] 400).

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Fragen des !21bergangs zum endgtiltigen System des Informationsaustauschs und der Abkommen mit Drittstaaten. Die Vertreter von zehn Mitgliedsstaaten - darunter die sozialdemokratischen Regierungen yon D~inemark, Deutschland, Frankreich, den Niederlanden, Schweden und GroBbritannien - hatten far einen Quellensteuersatz von ,mindestens 20 bis 25 %' und einen Obergang zur Auskunftserteilung nach nur fanf Jahren pl~idiert (Europgischer Rat 2000a). Die franztisische Regierung wollte sich im November 2000 ihren Ratsvorsitz zu Nutze machen und schlug eine Quellensteuer von mindestens 25 % vor, von deren Aulkommen 90% an den Wohnsitzstaat gehen sollten (13555/00 FISC 190) - ein angesichts der Position Luxemburgs illusorischer Versuch. Auf einer Sitzung am 26. und 27. November 2000 konnte im Rat schlieBlich fiber die genaue Regelung der zukfinftigen Richtlinie zur Mindestbesteuerung von Zinsen Einigkeit erreicht werden. Belgien, Osterreich und Luxemburg sollten far eine Obergangszeit von sieben Jahren eine Quellensteuer von 15 %, spgter 20 %, erheben, vonder sic 75 % an den Staat abfahren sollten, in dem der Steuerpflichtige seinen Wohnsitz hatte. Die anderen Staaten sollten entsprechend dem Koexistenzmodell ein Informationssystem einfahren, das sichern sollte, dass der Steuerpflichtige an seinem Wohnsitz f'fir in anderen L~indern erworbene Zinsen Steuern zahlte. Nach sieben Jahren sollte das Informationssystem far alle Staaten gelten. Den Bedenken, dass ein derartiges Vorgehen im europ~iischen Alleingang die Wettbewerbsf~ihigkeit der europ~iischen Finanzm~irkte durch den Abfluss von Kapital gef~ihrde, wurde Rechnung getragen, indem man den Abschluss bi- bzw. multilateraler Abkommen und damit eine internationalen Regelung zur Voraussetzung far die Verabschiedung machte. Auf dieser Basis unterbreitete die Kommission im Juli 2001 einen neuen Richtlinienvorschlag. Rasch deutete sich an, dass das Informationsmodell als endgtiltige L6sung keine Zukunft haben wtirde, denn Osterreich machte den Wechsel zur Auskunftserteilung davon abh~ingig, dass andere Mitgliedsstaaten und Drittstaaten ,gleichwertige' MaBnahmen verwirklichen wtirden - und die far die Schweiz alleine denkbare Quellensteuerregel sah Osterreich nicht als gleichwertig an (9292/01 [Presse 214]). Am 21. Januar 2003 kam es im Rat fiberraschend doch zu einer politischen Einigung auf das Koexistenzmodell. Nunmehr sollte ab 2004 in zw61f L~indem ein automatischer Informationsaustausch yon Kontrollmitteilungen eingerichtet werden, um die Besteuerung im Wohnsitzland sicherzustellen. In Osterreich, Belgien und LuXemburg sollte bis einschlieBlich 2006 eine abzugsf~ihige Quellensteuer von 15 %, dann von 20 % und schlieBlich ab dem Jahr 2010 von 35 % erhoben werden, vonder 75 % dem Wohnsitzland zugute kommen sollten. Wenn die entscheidenden Drittstaaten (v.a. die Schweiz) sich zum Informationsaustausch bereit erkl~irten, sollen auch (~sterreich, Belgien und Luxemburg vonder Quellensteuer abgehen. Mit der Schweiz - und ahnlich mit den vier Kleinststaaten (Andorra, Lichtenstein, Monaco und San Marino) - sollte ein Abkommen geschlossen werden, das die Einfahrung der gleichen Quellensteuer sicherstellte. Mit der politischen Einigung waren aber weder die internen noch die externen Probleme gel6st. Erst am 3. Juni 2003 konnte die Richtlinie verabschiedet werden (2003/48/EG). Immer noch kamen jedoch die Verhandlungen mit den Drittstaaten nicht entscheidend voran. Auch nach einer weit gehenden Einigung am 6. M~irz 2003 weigerte sich die eidgen~Sssische Regierung, Steuerhinterziehung als Straftatbestand anzuerkennen, und verknfipfte einen Abschluss mit einer Einigung bei den Verhandlungen fiber gegenseitige Rechtshilfe nach dem Schengen-Abkommen. Der Ton versch~irfte sich so welt, dass verstgrkte Kontrollen an der deutsch-schweizerischen Grenze als Versuch gedeutet wurden, die Schweiz in der Frage der Zinsbesteuerung unter Druck zu setzen. Letztlich setzte sich die Schweiz mit

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ihrer Position durch, in Fallen von Steuerhinterziehung keine Rechtshilfe leisten zu mtissen. Luxemburg erzwang aber, dass die gleiche Regelung nun auch flit EU-Staaten galt. lm Sommer 2004 wurde schliel31ich erkennbar, dass die geplante Einffihrung der Richtlinie zum 1. Januar 2005 nicht haltbar war, well der zeitraubende politische Prozess in der Schweiz eine Gesetzgebung bis zum Jahresende nicht mehr m~Sglich erscheinen liefS. Welchen Effekt die Entscheidung auf die makro~Skonomischen outcomes haben wird, kann derzeit nur grob abgesch~itzt werden, denn far eine Analyse der Verhaltensgnderungen der Anleger ist es noch zu frtih. Eine Bewertung der Richtlinie l~isst allerdings Skepsis aufkommen, dass diese sich als besonders effektiv erweisen wird. Die ohnehin sehr optimistische Einsch~itzung des Binnenmarktkommissars Frits Bolkestein, dass das Steuerpaket ,,wesentlich dazu beitragen [werde], das unkontrollierte Abbr6ckeln von Steuereinnahmen in bestimmten Bereichen zu verhindern" (IP/03/787), ist durch die Verhandlungsergebnisse seit Juni 2003 welter relativiert worden. Der gemeinsame Nenner der Mitgliedsstaaten und der involvierten Drittstaaten hat sich als so klein erwiesen, dass eine umfassende Begrenzung der Folgen der integrierten Markte - vor allem der Steuerarbitrage und Steuerhinterziehung - nicht zu erwarten ist. Dies gilt vor allem deswegen, weil erhebliche Lticken hinsichtlich des raumlichen, pers6nlichen und sachlichen Anwendungsbereichs der Richtlinie existieren (Rehm 2003: 25-27). Dass man sich nach den langen Konflikten tiberhaupt auf ein - wenn auch wenig tiberzeugendes - Paket einigte, zeigt, welche negative Bedeutung dem Steuerwettbewerb yon den besonders betroffenen L~indern zugeschrieben wird. Letztlich besitzt das Ergebnis eher symbolische als praktische Bedeutung, da die ursprtinglich geplanten Inhalte einer kontinuierlichen Erosion unterlagen. Dass die Kommission in diesem Politikfeld als F6rderer positiver, marktkorrigierender Integration t~itig war, konnte die Entscheidung der Mitgliedslander nut wenig beeinflussen. Aufgrund der politikfeldspezifischen Entscheidungsregel und der Arbitragedynamik konnten interne und exteme Mitspieler ihr Vetopotential voll aussch6pfen. Die Ergebnisse werden den Spielraum sozialdemokratischer Politiken daher nur m~igig ausweiten, und es l~isst sich nur ein begrenzter Einfluss sozialdemokratischer Parteien feststellen. Zwar lag die Steuerkoordinierung besonders der deutschen und der franzOsischen Regierung am Herzen. Die franzSsische Regierung machte auch noch welt gehende Vorschlage zum Quellensteuersatz und zur Aufteilung des Steueraufkommens, als deren Aussichtslosigkeit l~ingst klar war. Es handelte sich dabei jedoch nicht um ein prim~ir sozialdemokratisches Projekt, das von dieser Parteienfamilie systematisch vorangetrieben worden w~ire, auch wenn die Kontakte sozialdemokratischer Minister (und Regierungschefs) im Rat und im Rahmen der SPE-Treffen zur Ann~iherung beigetragen haben m6gen (Ladrech 2000: 124 f.). Die unterschiedlichen mitgliedsstaatlichen Pfade haben das Ergebnis erneut in weit gr~3gerem AusmaB determiniert als parteipolitische Unterschiede.

7.3.4 Erfolge durch weiche Koordinierung: der Verhaltenskodex fiir die Unternehmensbesteuerung Die Unternehmensbesteuerung - d a s heiBt vor allem die K/Srperschaftsteuer 24 - geh~3rt wie die indirekten Steuern zu den Bereichen, in denen die Kommission seit Jahrzehnten eine 24

Die Untemehmensbesteuerungist unterschiedlichenSteuerarten (der Einkommensteuer,der KOrperschaftsteuer und der Gewerbesteuer)zuzurechnen.In diesemKapitel wird nut auf die K6rperschaftsteuereingegangen.

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Harmonisierung voranzutreiben versucht. Sie hat dabei deutlich weniger erreicht als bei der Mehrwertsteuer. Der Status quo Mitre der 90er Jahre bedingte einen K6rperschaftsteuerwettbewerb, der sozialdemokratische Politiken ernsthaft herausforderte. Die Besteuerung von Unternehmen in der EU ist vergleichsweise wenig harmonisiert, und die Steuerstruktur der Mitgliedsstaaten unterscheidet sich stark. Die Anteile yon perst~nlicher Einkommensteuer und K6rperschaftsteuer variieren dabei ebenso wie die angewandten Besteuerungsverfahren, die Definition der Steuerbasis und die Steuers~itze (Jacobs 2002: 103-156). Obwohl im Bereich der Unternehmensteuern keine konkreten Vertragsbestimmungen existieren, das europ~iische Sekund~irrecht nur einige Aspekte grenziiberschreitender Unternehmenst~itigkeiten regelt und Entscheidungen nach wie vor einstimmig getroffen werden mtissen, ist in der Steuerpolitik der Handlungsspielraum sozialdemokratischer Regierungen erheblich eingeschr~inkt: Eine Diskrirninierung yon Waren und Dienstleistungen, die in anderen Mitgliedsstaaten unter anderen steuerlichen Belastungen hergestellt oder erbracht wurden, verbietet sich auf dem europ~iischen Markt, wie der Europ~iische Gerichtshof in einer Reihe yon Urteilen best~itigt hat. Umgekehrt ist es jedoch m6glich, Untemehmen im Standortwettbewerb durch niedrige Besteuerung zu attrahieren. Potenziell begrenzt wird diese Option lediglich durch die Schranken des Beihilfeverbots (Art. 87 EGV). In der Europ~iischen Gemeinschaft ist Steuerwettbewerb im Bereich der Unternehmensteuern daher ,,die Norm" (Pinto 2003: 61). Mit dem Fortschreiten der Integration der M~irkte wuchs in den westlichen Industriestaaten auch das Bewusstsein far die Probleme des internationalen Steuerwettbewerbs. Ins Blickfeld gerieten dabei vor allem als ,sch~idlich' angesehene Formen des Wettbewerbs um mobile Steuergrundlagen (OECD 1998e). Dem gemeinsamen Markt unterliegt die Annahme, dass ein Steuerwettbewerb positive Wirkungen - insbesondere gr/36ere 6konomische Effizienz sowie die Begrenzung der Steuers~itze und somit des Steuerstaates - entfaltet. Dies wird oft als ,guter' Steuerwettbewerb betrachtet (vgl. zur Unterscheidung zwischen ,gutem' und ,schgdlichem' Steuerwettbewerb: Pinto 2003: 10-16; Radaelli 2000: 16-25). Als ,schgdlich' wird im Allgemeinen ein Steuerwettbewerb angesehen, der in einem Unterbietungswettlauf endet und insbesondere versucht, durch eine Senkung der Unternehmensteuern oder durch Sonderregime far die relevanten Unternehmensteile (insbesondere Hauptverwaltungen und Finanzdienstleistungszentren) ausl~indische Unternehmen gezielt anzuwerben. Far die Bewertung sozialdemokratischer Politikoptionen ist diese Unterscheidung allerdings nur begrenzt hilfreich, denn diese werden nicht erst dort beschr~inkt, wo der ,schgdliche' Steuerwettbewerb etwa die Steuergleichheit herausfordert und zu einer stgrkeren Belastung des Faktors Arbeit fahrt. Bereits die potenzielle Erosion des Steueraufkommens an sich begrenzt die M6glichkeiten sozialdemokratischer Politik. 25 Mit ihrem steuerpolitischen Gesamtkonzept vom Frtihjahr 1996 (SEK [96] 487 eng.) wechselte die Kommission zu einer Strategie, die nicht mehr prim~ir darauf verwies, dass die Steuerpolitik binnenmarktkompatibel sein mtisse. Sie betonte stattdessen die schgdlichen Folgen des Steuerwettbewerbs far das Steueraufkommen und die Bedeutung der Steuern far die Besch~iftigung. Mit ihrer neuen Argumentation stie6 die Kommission bei den 25

Dies impliziert nicht, dass sozialdemokratische Parteien nicht auch Politikkonzeptionen eines schlanken Steuerstaats oder einer massiven steuerlichen Entlastungyon Unternehmenvertreten k(Snnten.Auch profitieren einzelne sozialdemokratische Regierungen unter Umstanden vom Steuerwettbewerb mehr als vonder L6sung der Kollektivgutprobleme, die erhebliche nationale Anpassungsleistungenerfordern kann. Ceteris paribus schrfinktder Steuerwettbewerbden Spielraumjedoch erheblich ein.

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mitgliedsstaatlichen Regierungen auf offene Ohren. Das Interesse der Kommission an einer Europ~iisierung der Kompetenzen sowie ihre Aufgeschlossenheit ftir die Problematik des als schfidlich angesehenen Steuerwettbewerbs deckte sich weitgehend mit dem Interesse sozialdemokratischer Regierungen an einer Begrenzung des Wettbewerbs im Bereich der Unternehmensteuern (Kulahci 2002). Tats~ichlich konnte der Rat am 1. Dezember 1997 politische Einigkeit tiber das MaBnahmenpaket erzielen. Die Mitgliedsstaaten verpflichteten sich, als sch~idlich anzusehende bestehende Ma6nahmen zu ~indern. Die konfliktreiche Arbeit, solche Praktiken zu identifizieren, wurde einer Arbeitsgruppe ,,Verhaltenskodex" unter dem Vorsitz der britischen Generalzahlmeisterin Dawn Primarolo tibertragen. Mit dem Verhaltenskodex ist ein Instrument geschaffen worden, das ftir die Steuerpolitik h6chst ungewtihnlich ist und kein typisches Beispiel Nr europ~iische regulative Politiken darstellt. In seinen Grundztigen ~ihnelt der mit dem Kodex begonnene Prozess vielmehr der offenen Methode der Koordinierung; er ist gewissermal3en eine ,open method in disguise' (Radaelli 2003a). Die weiche Koordinierungsform ist jedoch aus politischer Notwendigkeit, nicht aus prinzipieller Einsicht in die l~lberlegenheit dieses Steuerungsinstruments gew~ihlt worden. Und wie bei der Zinsbesteuerung war auch beim Verhaltenskodex zur Unternehmensbesteuerung mit der allgemeinen politischen Einigung noch keine Obereinkunft tiber die umstrittenen Details verbunden. Der Primarolo-Gruppe gelang es seit Mai 1998 in zahlreichen Treffen, eine Liste von 66 als schgdlich angesehenen Magnahmen zu formulieren, die dem Rat im Herbst 1999 vorgelegt wurde. Der Bericht der Gruppe ,,Verhaltenskodex", den die Arbeitsgruppe nur durch den Verzicht auf Einstimmigkeit verabschieden konnte, verdeckte die noch bestehenden grundlegenden Konflikte etwa um die belgischen Koordinierungszentren, die sehr niedrige irische K6rperschaftsteuer und die luxemburgischen Holdinggesellschaften jedoch nur oberfl~ichlich. Regierungsvertreter der besonders betroffenen Mitgliedsstaaten, insbesondere der Niederlande, Irlands, Belgiens und Luxemburgs, ~iu6erten ihren Unmut (Genschel 2002b: 224 f.). Kaum ein Mitgliedsstaat war mit der Aufnahme der eigenen steuerlichen Sonderregime einverstanden. Beim Versuch der SPE, in einer Arbeitsgruppe eine gemeinsame Position in der Steuerpolitik zu erarbeiten (Kulahci 2002), zeigte sich, dass die Positionen sozialdemokratischer Parteien zwar in der allgemeinen Zielsetzung konvergierten, den ,,sch~idlichen Steuerwettbewerb" zu begrenzen. Bei Vorschlggen ftir konkrete Ma6nahmen waren die Ergebnisse der so genannten Busquin-Arbeitsgruppe jedoch zu kontrovers, um einen gemeinsamen Bezugspunkt im ECOFIN-Rat darstellen zu k6nnen. 26 Im Juni 2003 beschloss der Rat schlieglich im Rahmen der Verabschiedung des Magnahmenpakets zur Bek~impfung des sch~idlichen Steuerwettbewerbs, dass alle tiberarbeiteten Regelungen den Anforderungen des Verhaltenskodexes gentigen mtissten (9844/03 [Presse 149]). Mit dem Verhaltenskodex far die Untemehmensbesteuerung ist in der Europ~iischen Union eine weitere Form der weichen Koordinierung etabliert worden, die darauf abzielt, bestimmte Elemente des Steuerwettbewerbs zu begrenzen; eine Europ~iisierung im Sinne einer Harmonisierung der K6rperschaftsteuern ist mit dem Kodex nicht verbunden. Dennoch k6nnte er helfen, eine der Pathologien der integrierten M~irkte teilweise zu beseitigen, die die Verwirklichung sozialdemokratischer Politikoptionen behindert - vorausgesetzt er zeigt die intendierten Wirkungen. Diese k6nnen ~ihnlich wie im Rahmen anderer Varianten der weichen Koordinierung in einer Konvergenz der Problemanffassungen und Werte oder in Anpassungen der nationalen Politiken liegen. 26

Amschwerstenwog,dassdie britischeNew Labour bindendeVorgabenrundherausablehnte(Kulahci2002:8-10).

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Jenseits dieser Effekte lassen die Erfahrungen mit der offenen Methode der Koordinierung erwarten, dass die Wirksamkeit der weichen Steuerungsvariante auf die konkreten mitgliedsstaatlichen Politiken sehr begrenzt bleibt - verglichen insbesondere mit Regelungsbereichen, in denen die negative Integration fiber das europaische Rechtssystem wirken kann. Tatsachlich legen neben der fehlenden Verbindlichkeit weitere Aspekte des Verhaltenskodexes eine eher skeptische Einschatzung nahe. So wird seine Wirkung durch teilweise lange Obergangsfristen bis zur Abschaffung einzelner Steuerregime begrenzt. Wahrend mr die meisten am 31.12.2000 bestehenden Regelungen eine Bestandsfrist bis Ende 2005 gew~ihrt wurde, wurde bei der endgfiltigen Einigung fiber das Steuerpaket im Januar 2003 die Frist bis zur Abschaffung einiger Steuerbegfinstigungen bis Ende 2010 bzw. Ende 2011 verlangert (5566/03 FISC 8). Erst dies machte die Annahme des Kodexes schlieBlich mt~glich. Dennoch scheint der Prozess die mitgliedsstaatliche Politik zu beeinflussen. Zwar lasst sich eine Wirkung auf makro6konomische o u t c o m e s (noch) nieht identifizieren, und der Kodex bedingt unzweifelhaft keine Harmonisierung im Sinne der Angleichung nationaler Steuersatze. Die als schadlich kritisierten Mal3nahmen der Mitgliedsstaaten sind jedoch in der tiberwiegenden Zahl der Falle bereits geandert worden (Pinto 2003: 219-268). Insofern kann der Bericht der Gruppe Verhaltenskodex mit einiger Berechtigung als ,,fundamentaler Schritt" (Pinto 2003: 216) in der Bekampfung des schadlichen Steuerwettbewerbs angesehen werden. Allerdings k6nnen die mitgliedsstaatlichen Entscheidungen nicht immer unzweifelhaft auf den Kodex zurfickgeftihrt werden. Zum einen k6nnen die Effekte kaum von den parallelen Bemfihungen der OECD isoliert werden. Zum anderen k6nnen auch Instrumente des harten europaischen Rechts die Beseitigung kritisierter mitgliedsstaatlicher Steuerregelungen befOrdert haben: Eine ganze Reihe von besonderen Steuerregimen hat den Charakter staatlicher Beihilfen und k6nnte auch vom Beihilfeverbot der Gemeinschaft betroffen sein. Die Kommission kann gegen solche Mal3nahmen mit den Instrumenten der Beihilfenaufsicht vorgehen. Dass sie prinzipiell dazu bereit war, signalisierte die Kommission bereits mit ihrem Entwurf ftir das Steuerpaket von 1997 (KOM [97] 564 endg.). In den folgenden Jahren nutzte sie die Beihilfeaufsicht als Droh-, Sanktions- und Belohnungsinstrument (Radaelli 2003b: 534f.), um das Steuerpaket als Ganzes voranzutreiben. Darum ist dem Verhaltenskodex zugeschrieben worden, weniger eine ,,autonomieschonende Koordinierungstechnik" eingeftihrt als vielmehr ,,der Anwendung des europaischen Wettbewerbsrechts im Bereich der Unternehmensbesteuerung den Boden bereitet zu haben" (Genschel 2002b: 230). Dies ktSnnte zukfinftig eine starkere Nutzung der Mechanismen der negativen Integration in der Steuerpolitik erlauben. Insgesamt ist der Verhaltenskodex in mehrerer Hinsicht fiberraschend erfolgreich. Schon dass er fiberhaupt verabschiedet wurde, war angesichts der Schwierigkeiten, in der K6rperschaftsbesteuerung zu europaischen Regulierungen zu gelangen, fiberraschend. M6glich wurde der Verhaltenskodex durch die Wahl einer unverbindlichen Koordinierungsform, aber und dies ist die zweite l~berraschung - die scheinbar weiche offene Methode im Bereich der Steuerpolitik ist offensichtlich nicht unwirksam. Drittens offenbart der Vergleich mit der Zinsbesteuerung eine weitere Oberraschung: Die Wahl einer harten Steuerungsvariante einer Richtlinie - hat eine weitgehende Erosion der Inhalte nicht verhindern k6nnen, wahrend mit Formen der weichen Steuerung keineswegs nur weiche Vorgaben verbunden waren. Auch der Verhaltenskodex ist kein gemeinsames sozialdemokratisches Politikprojekt. Wie bei der Zinsbesteuerungsrichtlinie haben national definierte Interessen die Politik weir starker determiniert als parteipolitische Unterschiede. Dennoch kann der Verhaltenskodex -

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als ein output europ~iischer Politik bewertet werden, der den Handlungsspielraum sozialdemokratischer Politik erweitert - allerdings mit einigen erheblichen Relativierungen: Zum einen stellt der Verhaltenskodex nur einen punktuellen Erfolg dar, und ~ndert wenig an den Folgen des ,unsch~idlichen' Steuerwettbewerbs tiber die Steuersfitze und Bemessungsgrundlagen fi~r sozialdemokratische Politikoptionen. Es bleibt abzuwarten, welche Zukunft die jtingeren Initiativen der Kommission zur Harmonisierung der Bemessungsgrundlagen haben werden und was dies mr die Perspektiven sozialdemokratischer Politik bedeutet. Zum anderen kann der Verhaltenskodex nur Teile des ,sch~idlichen' Steuerwettbewerbs bekgmpfen; gegent~ber unfairen Besteuerungspraktiken yon Drittstaaten kann der Kodex etwa keine Wirkung entfalten.

7.3.5 Begrenzte Erfolge der Einschrdnkung des Steuerwettbewerbs Die sozialdemokratischen Parteien haben Europa in der Steuerpolitik nur begrenzt als Handlungsraum verstanden und genutzt. Insbesondere hat es keine auf die Ausweitung europ~iischer Kompetenzen gerichtete gemeinsame Strategie - etwa dutch die Ausweitung von Mehrheitsentscheiden - gegeben. Entsprechende Versuche einzelner L~inder, beispielsweise der deutsch-franz0sische Vorschlag ft~r begrenzte Mehrheitsentscheidungen auf der Regierungskonferenz yon 2000 (CONFER 4808/00), batten keine Chancen auf Verwirklichung. Insgesamt ist im Bereich der Steuerpolitik den Herausforderungen der M~kte aus sozialdemokratischer Perspektive zwar in begrenztem Umfang begegnet worden. Das Ergebnis einer echten gemeinsamen sozialdemokratischen Strategie oder Initiative war dies jedoch in keinem der dargestellten Regelungsbereiche. Die nationale Perspektive hat ein gemeinsames sozialdemokratisches Projekt in der Steuerpolitik nicht erlaubt. Anders als in der Besch~iftigungspolitik gab es keinen starken Einfluss der sozialdemokratischen Ratsdominanz - auch wenn kontrafaktische Oberlegungen darauf deuten, dass ohne den Regierungswechsel in Gro6britannien Obereinktinfte noch schwerer zu erreichen gewesen w~ren. Die unterschiedlichen mitgliedsstaatlichen Pfade und die Verankerung der sozialdemokratischen Parteien im nationalen Wettbewerb um Wfihlerstimmen bewirken, dass Parteieneffekte in der europ~ischen Steuerpolitik der vergangenen Jahre bestenfalls schwach durchscheinen. Dennoch hat der Rat eine Reihe yon Entscheidungen getroffen, die den europ~iischen Kontext nationaler Politiken ver~indert haben. Ob diese Entscheidungen einen Kurswechsel in der Steuerpolitik eingeleitet haben, der auch nach der Phase sozialdemokratischer Dominanz den mitgliedsstaatlichen Handlungsspielraum erweitern kann, muss angesichts der neuen Herausforderungen insbesondere infolge der Osterweiterung aber in Zweifel gezogen werden.

7.4 Eine sozialdemokratische Agenda? Die europ~iische Sozialpolitik 7.4.1 Der sozialpoIitische acquis communautaire der Gemeinschafi Wohl in keinem der hier behandelten Politikfelder sind die nationalen Politiken so pfadabh~ngig wie in der Sozialpolitik. Die wohlfahrtsstaatlichen Institutionen variieren zwischen den Mitgliedsstaaten ebenso stark wie der Umfang der sozialpolitischen Leistungen, die

Eine sozialdemokratischeAgenda?Die europ~ischeSozialpolitik

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Einbettung der Sozialpolitik in andere Politikfelder und die der Sozialpolitik zugeschriebenen Funktionen. Von den Grtindungsvertr~igen bis in die 90er Jahre hat die soziale Dimension in der EG nur eine nachgeordnete Rolle gespielt, und wie die Steuerpolitik wird auch die Sozialpolitik in der EU weniger durch formale als durch materielle Schranken begrenzt. Bereits bei den Verhandlungen zur Grtindung der EWG wurde insbesondere yon franz6sischer Seite darauf verwiesen, dass Sozialkosten wie h6here L6hne und h6here Steuern einen Wettbewerbsnachteil darstellen k6nnten. Getrieben yon Forderungen der Wirtschaftsverbgnde, forderte die franz6sische Regierung eine Harmonisierung der Sozialbestimmungen in allen Mitgliedsstaaten (Kiisters 1982: 299-305), konnte sich gegentiber den europ~iischen Partnern damit jedoch nicht durchsetzen: Nur einige, rudiment~ire Sozialbestimmungen haben Eingang in den EWG-Vertrag gefunden (Falkner 1998; Kowalsky 1999; Geyer 2000). Die R6mischen Vertr~ige zielten nicht auf eine Harmonisierung des Arbeits- und Sozialrechts der Mitgliedsstaaten, den Bereich der Lohnpolitik lieBen sie ebenso unangetastet. Sozialpolitische Regulierungen gab es zungchst nur als Folge der Bestimmungen zur Freiztigigkeit der Arbeitnehmer, die Mal3nahmen im Bereich der sozialen Sicherheit n(Stig machten (Art. 51 EWGV), und im Zusammenhang mit der Umsetzung des Prinzips gleichen Entgelts ffir Frauen und M~inner (Art. 119 EWGV). 27 Daneben sollte der im EWGVertrag mit Art. 123-128 eingeft~hrte Europ~iische Sozialfonds in den folgenden Jahren eine wachsende Rolle spielen. 28 Zwar wurden die vertraglichen Grundlagen der Sozialpolitik mit der Einheitlichen Europ~iischen Akte (EEA) etwas ausgeweitet und punktuell Mehrheitsentscheide eingeNhrt, der Politik-output und die Probleml6sungsf~ihigkeit der durch die Politikverflechtungsfalle und Entscheidungslticken gepr~igten europ~iischen Sozialpolitik (Falkner 2000) blieben bis zum Vertrag von Maastricht aber vergleichsweise gering. Erst mit Maastricht wurde auf der Grundlage des ,,Protokolls fiber die Sozialpolitik" ein prozeduraler Durchbruch erreicht (Leibfried/Pierson 2000: 273). Die neu geschaffenen Kompetenzen, insbesondere die weitgehende Abkehr vom Einstimmigkeitsprinzip, bewirkten in den folgenden Jahren einen Regulierungsschub. Gleichzeitig wurde ein neues Verfahren installiert, das den Sozialpartnern in der Gemeinschaft nicht nur Konsultationsrechte, sondern auch die M6glichkeit zu Kollektivabkommen gab. Grol3britannien blieb aufgrund des vonder konservativen Regierung erzwungenen opt-outs vom Sozialprotokoll und den auf dessen Basis beschlossenen zahlreichen MaBnahmen (Falkner 1998: 97-155) ausgeschlossen. 7. 4.2 Anpassungen des europiiischen Primdrrechts: yon Amsterdam b& zum Verfassungskonvent Die Vergnderungen des politischen Kontextes der Sozialpolitik in der EU gleichen in vielerlei Hinsicht den Verschiebungen der Kontextbedingungen der Besch~iftigungspolitik Mitre der 90er Jahre. Mit Schweden trat bei der Erweiterung yon 1995 ein Land der Ge27 28

Anderesozialpotitischrelevante Vertragsbestimmungenforderten u.a. eine koordinierende ,,Abstimmung der Sozialordnungen"(Art. 117 EWGV)und wiesen der Kommissiondie Aufgabezu, .eine enge Zusammenarbeitzwischenden Mitgliedsstaatenin sozialen Fragenzu fOrdem"(Art, 1t 8 EWGV). Allerdingsist der ESF keinemPolitikfeldklar zuzuordnen, Er war ursprt~nglicheher ein regionalpotitisches Instrument,das yon sozial-und arbeitsmarktpotitischenZielsetzungendominiertwar.

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meinschaft bei, das zwar yon Integrationsskepsis gepr~igt war - was auch auf die SAP zutraf-, aber einen weit ausgebauten Wohlfahrtsstaat sozialdemokratischen Typs besa6. Zudem wuchs in den 90er Jahren auch die Einschfitzung, dass die Gemeinschafl seit der EEA, der Einftihrung des Binnenmarkts und der in Maastricht vereinbarten W~ihrungsunion sozialpolitisch zunehmend unausgewogen sei. Das in Maastricht eingeftihrte Sozialprotokoll war bereits als eine Antwort der Mitgliedsstaaten auf diese Ausrichtung der Europ~iischen Gemeinschaft entstanden. Die Verweigerungshaltung der konservativen Regierung Gro6britanniens hatte jedoch dazu gef'tihrt, dass die entsprechenden Bestimmungen des Sozialprotokolls nicht im Vertrag verankert werden konnten. Das Blockadepotential, mit dem die Entscheidungsregeln der Gemeinschaft einzelne Regierungen bei Vertrags~inderungen ausstatten, ftihrte so auf der Vertragsebene zu einem Integrationsrtickstau. In dieser Situation konnte der Wahlsieg von New Labour auf europ~iischer Ebene einen besonders starken Parteieneffekt bewirken und einen wichtigen Politikwechsel ausl6sen. New Labour hatte angektindigt, das als kontraproduktiv angesehene opt-out zu beenden und in die Mitte der Europaischen Union zurtickzukehren. Tats~ichlich wurden nach dem britischen Regierungswechsel die wesentlichen Inhalte des Sozialprotokolls in den Vertrag von Amsterdam integriert. Seither wird in der Pr~iambel des Vertrags auf die sozialen Grundrechte hingewiesen, die in der der Europ~iischen Sozialcharta (von 1961) und der Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer (von 1989) enthalten sind, und es existiert ein eigenstgndiges Sozialkapitel. Insbesondere die Bestimmungen zur Gleichstellung von Frauen und M~innern (Art. 141 EGV) wurden erweitert. Die Gleichstellung sowie ein hohes Ma6 an sozialem Schutz wurden zu einem Ziel der Gemeinschaft erklart (Art. 2 EGV). Die Bereiche, in denen die Gemeinschaft sozialpolitische Kompetenzen besafS, wurden ebenso ausgedehnt wie die Felder, auf denen mit qualifizierter Mehrheit entschieden werden konnte. Den europ~iischen Sozialpartnern wurden das Recht zur Anh6rung und die M6glichkeit zu eigenst~indiger Regulierung einger~iumt. Das mtihsame Alltagsgeschgft regulativer Sozialpolitik, die Sozialpolitische Agenda und die Einftihrung der offenen Methode konnten allerdings nur begrenzt dazu beitragen, die vielf~iltigen Beschr~inkungen des mitgliedsstaatlichen Handlungsspielraums in der Sozialpolitik durch europaische Politik auszugleichen (s.u.). Die produktionsbezogenen Standards sozialstaatlicher Ausgabenprogramme und regulativer Auflagen schufen Kosten, die sich im gemeinsamen Markt nicht auf die K~iufer tiberw~ilzen liel3en. Sozialstaatliche L6sungen der Mitgliedsstaaten konnten au6erdem direkt mit den Marktfreiheiten und der Wettbewerbspolitik kollidieren (Scharpf 1999; Leibfried/Pierson 2000), die quasikonstitutionellen Charakter hatten und vom EuGH in Verbindung mit der Kommission wirkungsvoll geschtitzt wurden. Wo relevante sozialpolitische Vertragsbestimmungen existierten, konnte der EuGH jedoch auch sozialpolitische Ziele bef'6rdem. So wurde Art. 141, der den Grundsatz des gleichen Entgelts von Frauen und M~innern formuliert, in den letzten Jahrzehnten ,,zum Ausgangspunkt der wohl effektivsten Gemeinschaftspolitik im Bereich des Sozial- und Arbeitsrechts" (Haverkate/Huster 1999: 381). Viele der far sozialdemokratische Parteien bedeutsamen Regelungen in der Sozial- und Besch~iftigungspolitik haben aber einen nachgeordneten Status oder vage primarrechtliche Grundlagen. Die Dominanz marktschaffender Prinzipien in der Gemeinschaft k6nnte daher nur ausgeglichen werden, wenn konkrete Sozialbestimmungen in den Vertrag aufgenommen wtirden. Daneben k6nnte eine Auswei-

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tung der sozialpolitischen Kompetenzen der Gemeinschaft die Schwelle far Ratsentscheidungen senken und dem integrationsfreundlichen Europ~iischen Parlament eine starkere Beteiligung sichern. Nach Amsterdam war die Sozialpolitik yon einer Reihe yon Kommissionsinitiativen gepragt, die zur Verabschiedung der Sozialpolitischen Agenda ftihrten. Daneben wurde eine Reihe sozialpolitischer Richtlinien verabschiedet und verschiedene Prozesse der offenen Methode der Koordinierung einge~hrt (vgl. die folgenden Abschnitte). Auch die ,Vertragsstrategie', also die Veranderung des sozialpolitischen Gehalts des Primarrechts, wurde weiterhin verfolgt. In den Debatten der Regierungskonferenz im Jahr 2000 dominierten Themen der Institutionenreform und der Anderung der Entscheidungsregeln. Auch der Bereich der Sozialpolitik wurde yon diesen Auseinandersetzungen gepragt. Welt reichende Vorschlage zur Ausweitung der qualifizierten Entscheidung im Bereich der Sozialpolitik, etwa der deutsche Vorschlag, die qualifizierte Mehrheit hier generell zur Regel zu machen (CONFER 4733/00), batten aufgrund der Ablehnung bzw. Skepsis insbesondere der britischen und der danischen Regierung wenig Aussicht auf Verwirklichung. Die Gebiete, auf denen die Gemeinschaft gem~i6 Artikel 137 in der Sozialpolitik t~itig wird und mit qualifizierter Mehrheit entscheidet, wurden allerdings um die Bekampfung der sozia]en Ausgrenzung und die Modernisierung der Systeme des sozialen Schutzes erg~inzt (Fischer 2001:118-122). Daneben konnten sich die Mitgliedsstaaten Ende 2000 in Nizza einigen, dem Koordinierungsverfahren der offenen Methode auch eine allgemeine vertragliche Grundlage zu geben. Der Sozialschutzausschuss wurde in den Vertrag integriert, was die Position und Wahrnehmbarkeit der Sozialschutzpolitik starkte (Wolf2003: 50). Eine soziale Ausbalancierung der Wirtschafts- und W~ihrungsunion durch Elemente der Beschaftigungs- und Sozialpolitik, wie sie etwa im Konzept des Parti Socialiste zu einem gouvernement dconomique enthalten waren (vgl. Kap. 7.4.2), wurden mit diesen Mal3nahmen nicht erreicht. Erst die Errichtung des Europaischen Konvents zur zuktinftigen Verfassung der Union, der seit dem FriJhjahr 2002 tagte, ~Sffnete ein neues Gelegenheitsfenster. Im Konvent forderten einige sozialdemokratische Mitglieder explizit eine gleichrangige Verankerung sozialer Ziele als unverzichtbare Voraussetzung ftir sozialdemokratische Politik in Europa. Tatsachlich sind in dem im Juli 2003 verabschiedeten Text der Verfassung in den allgemeinen Zielen der Europaischen Union die Marktfreiheiten und die sozialen Ziele im Wesentlichen gleichgestellt, z9 Auch in der in die Verfassung integrierten Grundrechtecharta finden sich einige wesentliche soziale Rechte. Ware die Ratifizierung der Verfassung nicht an den Referenden in Frankreich und den Niederlanden gescheitert, ware die Schieflage der Vertrage zugunsten der Marktintegration zumindest gemindert worden. Die Forderungen der Gruppe ,,Soziales Europa" im Konvent, soziale Ziele mtissten wirtschaftlichen Zielen 29

Nach Art. 3 des Verfassungsentwurfesbietet die Union ,,einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ohne Binnengrenzen und einen Binnenmarkt mit freiem und unverfalschtem Wettbewerb". Sie soil auf ,,die nachhaltige Entwicklung Europas auf der Grundlage eines ausgewogenenWirtschaftswachstums und yon Preisstabilitfit, eine in hohem MalSe wettbewerbsffihige soziale Marktwirtschaft, die auf Vollbesch~ftigung und sozialen Fortschritt abzielt (...)", hinwirken. Die Union ,,bekfimpft soziale Ausgrenzung und Diskriminierungenund f~rdert soziale Gerechtigkeitund sozialen Schutz, die Gleichstellungvon Frauen und M~nnem, die Solidaritat zwischen den Generationenund den Schutz der Rechte des Kindes". Da~ber hinaus ,,fOrdert[sie] den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt und die Solidaritat zwischen den Mitgliedsstaaten".

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,,gleichrangig - nicht nachrangig" (CONV 516/1/03 REV 1: 8) sein, sind zumindest im Ansatz erfallt, auch wenn der Verfassungsentwurf keine sozialpolitischen Regelungen beinhaltet, die in ihrer Konkretisierung an die Marktfreiheiten oder die Wettbewerbspolitik heranreichen wtirden. Aus sozialdemokratischer Perspektive h~itten die sozialpolitischen Elemente der Verfassung sicher eine Verbesserung gegentiber dem Status quo dargestellt - eine Verbesserung, die auch aus dem Konventsverfahren resultierte. Der Einfluss sozialdemokratischer Parteien war jedoch nicht dominierend - schon deswegen, weil nur rund ein Drittel der Konventsmitglieder SPE-Mitglieder waren. Ober ein allgemeines Bekenntnis zu der Verankerung sozialer Ziele hinaus gab es keine Einigkeit unter den sozialdemokratischen Konventsmitgliedern und in der SPE (PES Members European Convention 2002a, 2002b). Insgesamt hat die Erweiterung der prim~irrechtlichen Grundlagen durch die Ausweitung der T~itigkeitsfelder der Union und der Bereiche qualifizierter Mehrheitsentscheidungen den Handlungsspielraum ftir die europaische Sozialpolitik deutlich erweitert. Die Chancen, Europa als Handlungsraum far sozialdemokratische Politiken zu nutzen, sind dadurch verbessert worden. Ein klar umrissenes, der Europ~iischen Besch~iftigungsstrategie vergleichbares sozialdemokratisches Projekt hat es in der Sozialpolitik jedoch nicht gegeben.

7. 4. 3 Die sozialpolitische Agenda in der Praxis Die Phase der sozialdemokratischen Ratsdominanz war weniger durch weit reichende Ma6nahmen regulativer Sozialpolitik gekennzeichnet als durch eine Reihe von Neuerungen au6erhalb des barren europ~iischen Rechts. Zum einen wurde mit der offenen Methode der Koordinierung in verschiedenen Bereichen der Sozialpolitik ein unverbindliches Koordinierungsinstrument eingefahrt. Zum anderem setzte sich die Europ~iische Union allgemeine sozialpolitische Ziele und Strategien, die die verschiedenen Instrumente - u. a. die sozialpolitischen Richtlinien, die verschiedenen Koordinierungsprozesse und Aktionsprogramme tiberw~31ben. 1999 startete die Kommission eine neue sozialpolitische Initiative, die mit dem Bestreben der sozialdemokratisch dominierten Regierungschefs koinzidierte, Europa als Handlungsraum far die Sozialpolitik - sei es far substanzielle Regelungen, sei es far symbolische Politik - zu nutzen. In Lissabon beschlossen die Mitgliedsstaaten das neue strategische Ziel, ,,die Union zum wettbewerbsfahigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt zu machen - einen Wirtschaftsraum, der f ~ i g ist, ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum mit mehr und besseren Arbeitsplatzen und einem gr~6eren sozialen Zusammenhalt zu erzielen" (Europ~iischer Rat 2000b). Dazu, so der Europaische Rat, bedtirfe es einer globalen Strategic, die eine Politik far die Informationsgesellschaft und entsprechende Strukturreformen beinhalten, das europ~iische Gesellschaftsmodell modemisieren und die soziale Ausgrenzung bek~impfen mtisse. Dazu sei ein geeigneter makro/3konomischer Policy-Mix erforderlich. Die Zielsetzung der Gemeinschaft far die Sozialpolitik wurde deutlicher, als die Mitgliedsstaaten Ende 2000 die Sozialpolitische Agenda annahmen, die die Kommission im Sommer desselben Jahres vorgeschlagen hatte. Diese stellte die einzelnen sozialpolitischen Ma6nahmen in den Kontext einer Gesamtstrategie, die ,,eine positive und dynamische Wechselwirkung yon Wirtschafts-, Besch~iftigungs- und Sozialpolitik" sicherstellen und

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dabei Sozialpolitik auch als produktiven Faktor, nicht per seals Hemmnis ftir die wirtschaflliche Entwicklung begreifen sollte (KOM [2000] 379). Die Agenda zielte darauf, mehr und bessere Arbeitspl~itze zu schaffen, den Wandel der Arbeitsumwelt ,,mit Hilfe eines neuen Gleichgewichts yon Flexibilitat und Sicherheit" vorwegzunehmen und zu nutzen, ,,jede Art von Ausgrenzung und Diskriminierung" zu bek~impfen und den Sozialschutz zu modemisieren. Zudem sollte die Gleichstellung yon Frauen und M~innern und die soziale Dimension der Erweiterung und der EU-Au6enbeziehungen gef6rdert werden. Harmonisierungsabsichten seien, wie die Kommission hervorhob, mit der Sozialpolitischen Agenda keineswegs verbunden. Die Agenda kombiniert bestehende Politikinhalte ,harten' europ~iischen Rechts mit unterschiedlichen weichen lnstrumenten; nicht zuletzt ist die offene Methode f'tir eine Reihe yon sozialpolitischen Regelungsbereichen einge~hrt worden. Die sozialpolitische Strategie der Gemeinschaft beruht seit der Verabschiedung der Agenda auf einem Nebeneinander der unterschiedlichsten Instrumente - d e r Methode der offenen Koordinierung, der Rechtsvorschriften, des sozialen Dialogs, des Sozialfonds (ESF) und verschiedener F6rderprogramme, des Konzepts der integrierten Politikbereiche sowie gemeinsamer Strategien zur Analyse und Forschung. Trotz ihrer inhaltlichen Offenheit spiegelt die Agenda mit ihrem Bemtihen, die Imperative 6konomischer Effizienz mit sozialer Gerechtigkeit zu vers6hnen, sozialdemokratische Politikpdiferenzen wider. Wie die den besch/fftigungspolitischen Leitlinien zugrunde liegenden Konzepte (vgl. Kap. 7.4.2) ist die sozialpolitische Strategie anschlussf'~ihig ftir unterschiedliche Auffassungen tiber das geeignete Verh~iltnis von Wirtschafls-, Besch/iftigungs- und Sozialpolitik. Die konkreten Politikempfehlungen, die die Mitgliedsstaaten fiir sich aus den allgemeinen Zielen ableiten, enthielten allerdings erhebliche Gegensatze. Diese Ambivalenz hat einerseits die Verabschiedung der Strategie von Lissabon und der Sozialpolitischen Agenda erleichtert. Andererseits werden so nach wie vor bestehende, divergierende Pr~iferenzen auch sozialdemokratischer Parteien verdeckt. Diese Divergenzen haben auch die Umsetzung weiter reichender Vorschl~ige aus dem Kreis sozialdemokratischer Regierungen verhindert, etwa der Initiative Antonio Guterres', der vor dem Gipfel yon Lissabon vorschlug, neben den Besch~iftigungszielquoten auch eine Zielquote ftir die EU-Arbeitslosigkeit zu verankern, lnsbesondere die New-Labour-Regierung unter Tony Blair, der in sozial- und besch~iftigungspolitischen Fragen wiederholt demonstrativ den Schulterschluss mit Aznar und Berlusconi suchte (Cliff 2004), hat verschiedene sozialpolitische MaBnahmen in ihrer Reichweite begrenzt oder ihre Verabschiedung verhindert. Im Bereich der europ~iischen regulativen Sozialpolitik wurde unter der Hegemonie der sozialdemokratischen Parteien eine Vielzahl einzelner Richtlinien verabschiedet. Ein erheblicher Tell dieser Richtlinien regelte nur die Ubemahme des unter dem ,,Abkommen tiber die Sozia|politik" verabschiedeten sozialpolitischen Besitzstandes durch Gro6britannien. Daneben war die regulative Sozialpolitik stark yon der Erg~inzung und Erweiterung bestehender Richtlinien gepr~igt (KOM [2003] 312 endg.). Auch spiegelt sich die wachsende Verzahnung von Beschaftigungs- und Sozialpolitik saint ihrer Verbindung aus flexibilisierenden und schtitzenden Elementen in vielen Mal]nahmen des Sekund~irrechts und in vielen unverbindlichen Politikinstrumenten wider. So ist ftir den F6rderzeitraum 2000-2006 der Europ~iische Sozialfonds direkt auf die Untersttitzung der besch~iftigungspolitischen Leitli-

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nien ausgerichtet und an die Schwerpunkte der EBS angebunden worden (vgl. 1262/1999/ EG: Art. 1-2). In der Summe entsprechen viele der beschlossenen Ma6nahmen allgemeinen sozialdemokratischen Zielen, und die sozialdemokratische Dominanz im Rat - bzw. das Fehlen einer hinreichend starken ablehnenden Minoritgt - hat eine Erweiterung der sozialpolitischen Substanz des Sekund~irrechts in den Bereichen Gleichbehandlung, Arbeitsrecht und Gesundheit sowie Sicherheit am Arbeitsplatz bef'6rdert. Am mfihsamen Alltagsgesch~ift der regulativen Sozialpolitik hat sich jedoch auch in diesen Jahren wenig gegndert, und die Kernbereiche der sozialen Sicherungssysteme bleiben durch die integrierten Mgrkte herausgefordert, ohne durch hartes europgisches Recht wesentlich reguliert zu werden. Die unterschiedlichen politischen Profile der sozialdemokratischen Regierungen haben auch in der Sozialpolitik kein erkennbar gemeinsames Programm entstehen lassen. Welche Bedeutung ein unterschiedliches Verst~indnis der Arbeitsteilung yon Staat und Markt far die Optionen sozialdemokratischer Politik hat, lgsst sich am Scheitern der Leiharbeitsrichtlinie beispielhaft verdeutlichen. Einerseits ist die Flexibilisierung der Beschgftigungsverh~iltnisse ein wichtiges Element der Europ~iischen Besch~iftigungsstrategie. Andererseits zielt die Beschgftigungs- und Sozialpolitik der Gemeinschaft zunehmend darauf, den Sozialschutz und die Flexibilisierung in Einklang zu bringen. Nach Meinung der Kommission stellt die Leiharbeit ,,das Herzstfick der beiden Forderungen der Strategie von Lissabon nach ,mehr und besseren' Arbeitsplgtzen dar" (KOM [2002] 149). Nach den ~nderungsvorschl~igen des Europ~schen Parlaments unterbreitete die Kommission einen Vorschlag, der dem Prinzip folgte, dass ,,die wesentlichen Arbeits- und Besch~iftigungsbedingungen der Leiharbeitnehmer (...) mindestens denjenigen [entsprechen], die far sie gelten wfirden, wenn sie von dem genannten Unternehmen unmittelbar far den gleichen Arbeitsplatz eingestellt worden w~ren" (KOM [2002] 701 endg.). Ft~r die LabourRegierung, die unter scharfer Kritik yon Seiten der Unternehmer in Grogbritannien stand, war die Balance zwischen Flexibilitgt und Sicherheit damit aber offensichtlich zu wenig zugunsten der Flexibilitfit ausgefallen. Die britische Regierung blockierte das Vorhaben in den folgenden Jahren erfolgreich. Die gr~Sgten Konflikte entstanden um die M~Sglichkeit far Ausnahmen vom Grundsatz des gleichen Arbeitsentgelts und die Dauer der ~bergangsfrist. Die Labour-Regierung sah sich in ihren Forderungen durch die Regierungen Dfinemarks und Ir|ands unterstfitzt, zwei Lgndern, die wie Gro6britannien kaum nationale Rechtsvorschriften far die Leiharbeit besa6en. Zu den Gegnern des Richtlinienentwurfs gesellte sich die deutsche Regierung, die ebenfalls darauf verwies, dass die Frist, ab der das Gleichbehandlungsgebot gelten sollte, deutlich lfinger als sechs Wochen sein mt~sse, da sonst die Zeitarbeit an Attraktivit~it verliere und keine Effekte auf dem Arbeitmarkt mehr entfalte. Hintergrund der deutschen Position war allerdings ein Tauschgeschgft aus dem Frfihjahr 2003: Die Labour-Regierung erkl~irte sich im Wesentlichen bereit, die deutschen Forderungen bei den Auseinandersetzungen um die Obernahmerichtlinie zu unterstt~tzen, wofar die deutsche Seite Rfickendeckung bei der Ablehnung der geplanten EU-Zeitarbeitsrichtlinie zusagte. Trotz einer wiederholten Er~Srterung im Rat konnten sich die Mitgliedsstaaten bis Ende 2004 nicht auf einen Kompromiss einigen. Jenseits der gemeinsamen Orientierung sozialdemokratischer Parteien an einer besch~iftigungsf6rdemden Sozialpolitik waren sich die sozialdemokratischen Regierungen fiber das konkrete Gleichgewicht zwischen anspruchsvollen sozialen Schutzstandards und einer Flexibilisierung der Arbeitsmfirkte keineswegs einig. Aus der Sicht der Labour-

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Regierung waren die Richtlinienvorschl~ge interventionistisch und liegen kontraproduktive Wirkungen erwarten, da der Status quo der britischen Arbeitsmarktregulierungen im Bereich der Leiharbeit deutlich liberaler war als der Richtlinienvorschlag. Die britische Regierung konnte die Richtlinie blockieren, da andere (nicht sozialdemokratische) Regierungen den Vorschlag ebenfalls ablehnten und die deutsche Regierung auf die Seite der Gegner gezogen werden konnte] ~ Das Scheitern einzelner Richtlinien aufgrund erheblicher Differenzen innerhalb der sozialdemokratischen Parteienfamilie verweist auf die Dominanz der unterschiedlichen nationalen wohlfahrtsstaatlichen Pfade. Da die hohe Pfadabh/~ngigkeit in der Sozialpolitik deutliche Kurswechsel mit erheblichen Kosten belegt, sind Strategien eines erzwungenen Policy-Transfers (Dolowitz/Marsh 2000: 13f.) auf der Ebene des harten europ~iischen Rechts kaum zu erwarten. Die Mitgliedsstaaten verweigern sich oft einer Normsetzung. In den Bereichen, die die Kerne der mitgliedsstaatlichen Wohlfahrtsstaatssysteme darstellen etwa die Alterssicherungssysteme und die Bek~impfung der Armut - ist die europ/iische Politik seit Lissabon und der Sozialpolitischen Agenda daher yon weichen Koordinierungsformen geprggt worden. Die Koordinierungsprozesse der offenen Methode, die zahlreichen Mitteilungen und Analysen der Kommission, die Schlussfolgerungen des ECOFIN-Rates sowie die des Europ/~ischen Rates bilden die wesentlichen Elemente. Dieser Koordinierungsprozess ist deutlich weicher ausgestaltet als der Luxemburger Prozess. Anders als in den Leitlinien der Besch~iftigungspolitik werden keine konkreten Strategien, sondem lediglich eine Reihe allgemeiner Ziele vorgegeben: die F~Srderung der Teilnahme am Erwerbsleben und des Zugangs aller zu Ressourcen, Rechten, Gfitem und Dienstleistungen, die Vermeidung der Risiken der Ausgrenzung, MaBnahmen zugunsten der sozial Schwachen und die Mobilisierung aller Akteure. Geff6rdert wird die Kooperation auf diesem Gebiet auch durch das Aktionsprogramm zur F6rderung der Zusammenarbeit der Mitgliedsstaaten bei der Bek~impfung der sozialen Ausgrenzung zur l~inderabergreifenden Analyse, konzeptionellen Zusammenarbeit und der Organisation von peer reviews sowie der Integration der wichtigsten Akteure. Daneben wurde im Jahr 2000 ein Ausschuss far Sozialschutz eingesetzt. Die Ergebnisse des ersten zweij~ihrigen Zyklus' zeigen die Schwierigkeit der offenen Koordinierung angesichts der grogen Unterschiede der mitgliedsstaatlichen sozialen Sicherungssysteme und der sehr unterschiedlichen Inklusionsstrategien deutlich. Zwar gelang es dem 2000 neu eingefahrten Ausschuss far Sozialschutz (2000/436/EG), gemeinsame Indikatoren zu entwickeln, und die Mitgliedsstaaten haben im zweij~ihrigen Zyklus des Prozesses seit 2001 je zwei nationale Aktionsplgne vorgelegt. Aber bereits die Identifizierung von ,guten Praktiken' scheiterte daran, dass die Mitgliedsstaaten die Effektivit~it ihrer Magnahmen nicht ausreichend darstellten (15223/01). Dies schwgcht die MOglichkeit von Lernprozessen erheblich. Ein Handlungsdruck in der nationalen Arena oder ein nennenswerter peer 30

Auf eine fihnlicheWeise scheiterte die notwendigeUberarbeitungder alten Arbeitszeitrichtlinie (93/104/EG; 2000/34/EG) bis Ende 2004 an Unterschiedenin den Policy-Positionender Mitgliedsstaaten, die wesentlich yon den Unterschieden der Regulierungder Arbeitsmfirktein den Mitgliedsstaaten geprfigtwurden. So wollte die britische Regierungden Status quo gegen einen Ausbaudes Sozialschutzesverteidigen, da in GroBbritannien eine erhebliche 13berschreitungder durchschnittlichen H0chstarbeitszeit tiblich und aufgrund einer besonderen Regel der alten Richttinie mOglichwar. Auch hier scheiterte der Versuch einer Einigung unter anderem daran, dass die deutsche Regierungder britischen Regierungzusicherte, gegen die Aufhebungder Ausnahmeregelungzu stimmen, wof~irTony Blair Unterstiatzung in der Frage der Mitbestimmungbei europfiischen Untemehmenzusagte.

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pressure in der europgischen Arena kann aufgrund der geringen Offentlichkeitswirksamkeit und der etwa im Vergleich mit dem Verhaltenskodex far die Unternehmensbesteuerung ausgesprochen diffusen und allgemeinen Zielsetzung nicht erwartet werden. Eine groge Wirkung auf die nationalen Pfade des Sozialschutzes ist von diesem Prozess derzeit also nicht zu erwarten. Allerdings hatte der Prozess auch einen ausgesprochen experimentellen Charakter - anders als der Prozess im Bereich der Besch~iftigung. Zentrale Fragen nach konkreten Zielen, Indikatoren und m6glichen Empfehlungen an Mitgliedsstaaten waren nicht beantwortet worden (Pochet 2002: 172). Die vagen Ziele entsprechen zwar allgemeinen sozialdemokratischen Politikpr~iferenzen; ein klares Profil lassen sie allerdings nicht erkennen. Ob der Prozess geeignet ist, sozialdemokratische Ziele wirksam zu f6rdern, muss daher bis auf weiteres often bleiben. Eine ~ihnliche Schlussfolgerung kann for die offene Methode im Bereich der Renten (Schludi 2003; Wolf2003) gezogen werden.

7.4.4 Begrenzter Einfluss auf ein wiehtiges Politikfeld Die Bilanz sozialdemokratischer Europapolitik ist bei der Sozialpolitik noch ambivalenter als auf den tibrigen Politikfeldern. Das Jahr 1997 brachte mit dem Vertrag von Amsterdam einen erheblichen Integrationsschub, der klar durch den Regierungswechsel in GroBbritannien bedingt war; grundlegende Neuerungen gegentiber dem Sozialprotokoll wurden jedoch nicht geschaffen. Die regulative Sozialpolitik ist von einigen Fortschritten, aber auch yon Hemmnissen gekennzeichnet - auch deswegen, weil die unterschiedlichen wohlfahrtsstaatlichen Pfade und programmatischen Positionen immer wieder st~irker ins Gewicht fielen als die Gemeinsamkeiten sozialdemokratischer Parteien. Insbesondere Tony Blair agierte in der Besch~ifligungs- und Sozialpolitik im Europtiischen Rat zunehmend gemeinsam mit anderen, nicht sozialdemokratischen Anhgngern eines liberalen Marktkonzepts - zungchst 2000 in Lissabon mit Aznar, sp~iter in einer ,Dreierallianz', die Berlusconi einschloss (Clift 2004: 46). Die Schlussfolgerungen des Europ~iischen Rates drtickten aber dennoch das Bestreben der Mehrheit der (sozialdemokratischen) Mitgliedsstaaten aus, den Handlungsraum Europa far Mal3nahmen der Sozialpolitik zu nutzen. Von den Schlussforderungen gingen begrenzte Impulse f't~r die Sozialpolitik aus, die allerdings Kompromisse darstellten, die von Einstimmigkeit stark tiberformt waren. Deshalb tiberrascht es nicht, dass sich die gemeinsamen Positionsbestimmungen off vager Zielsetzungen und unverbindlicher Koordinierungsprozesse bedienten und hinter welter reichenden Vorschlagen einzelner sozialdemokratischer Regierungsvertreter regelm~igig zurtickfielen. Die Restriktionen gegentiber einer erfolgreiche Nutzung des Handlungsraums Europa sind erheblich - und diese Restriktionen liegen zu einem erheblichen Teil in unterschiedlichen Positionen der sozialdemokratischen Regierungen begrfindet. Seit etwa 2000 hat die Zahl der Mitteilungen, Initiativen und Berichte im Bereich der Sozialpolitik deutlich zugenommen. Die Sozialpolitische Agenda tiberwNbt eine Vielzahl einzelner Magnahmen mit allgemeinen Zielen, die als eine wesentliche Ausweitung der gemeinschafllichen Sozialpolitik gelesen werden k6nnen. Ob diese Agenda wesentliche Funktionen jenseits der der symbolischen Politik hat, wird sich erst mit einigen Jahren Abstand bewerten lassen.

Was bleibt? EineBilanzsozialdemokratischerPolitiken in der Union

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Dies gilt auch ~ r die Instrumente der offenen Methode, die keine der EBS vergleichbare Durchsetzungskraft besitzen und auf absehbare Zeit auch keine vergleichbare Wirkung entfalten werden. W~hrend im Rahmen der EBS zumindest einige Politikkonzepte erkennbar sind, verftigen die offenen Koordinierungsprozesse in der Sozialpolitik nur fiber ausgesprochen vage Zielbestimmungen. 7.5 Was bleibt? Eine Bilanz sozialdemokratischer Politik in der Union

Der Oberblick fiber vier europ~ische Politikfelder hat gezeigt, dass Europa nicht nur als Restriktion, sondern auch als Handlungsraum ftir sozialdemokratische Politik Bedeutung besitzt. Die Bilanz der Jahre seit 1997 l~isst jedoch erkennen, dass es eine gemeinsame europ~fische Politik sozialdemokratischer Parteien nur in begrenztem Umfang gegeben hat und die Gemeinsamkeiten hfiufig nicht ausreichten, um ,nationale Koalitionen' der mitgliedsstaatlichen Regierungen zu verhindern (vgl. Tabelle 7.2). In der BeschEiftigungspolitik bewirkten die Regierungswechsel des Jahres 1997 deutliche Parteieneffekte, die die Verabschiedung des Besch~ftigungskapitels im Amsterdamer Vertrag erst m6glich machten. Zumindest aufder Ebene allgemeiner Ziele war die Beschfiftigungspolitik ein sozialdemokratisches Projekt. Mit den in den folgenden Jahren verabschiedeten Leitlinien und Empfehlungen konnten sich die mitgliedsstaatlichen Regierungen auch auf Instrumente einigen, die mit aktivierenden und die Sozial- und die Arbeitsmarktpolitik verbindenden Politikmustern sozialdemokratischer Regierungen konvergieren. Die tnhalte der EBS stellen zwar einen sozia[demokratischen Kompromiss dar, ihre Vorgaben sind abet verglichen mit denen der offenen Methoden der Koordinierung in der Sozialpolitik ziemlich konkret. In der Folge hat die EBS in begrenztem Umfang auch mitgliedsstaatliche Politiken beeinflusst. Die restringierenden Wirkungen der Marktfreiheiten (Kap. 3.2) ft~r die Arbeitsmarktpolitik sind allerdings nicht korrigiert worden. In der Sozialpolitik ist die Bilanz uneinheitlicher. Zwar brachte das Jahr 1997 wie in der Besch~ftigungspolitik einen wesentlichen Integrationsschub, der dureh den Regierungswechsel in Gro6britannien bedingt war. Ein Politikwechsel war mit den ,neuen' Regelungen des Sozialkapitels im EGV jedoch ftir die meisten Mitgliedsstaaten nicht verbunden. Der Vertrag yon Nizza und der Verfassungstext des Konvents wurden zwar in begrenztem Umfang so ver~indert, dass sie sozialdemokratische Politiken bef'6rderten - Folge einer klaren sozialdemokratischen Vertragsstrategie waren diese Ergebnisse jedoch nicht. In der regulativen Sozialpolitik hat es seit 1997 durchaus einen Zuwachs an substanziellen Bestimmungen gegeben; eine deutliche Ver~nderung des Outputs der europ~iischen Politik durch die sozialdemokratische Dominanz ist jedoch nicht zu konstatieren. Dieser Bereich der Sozialpolitik ist von begrenzten Fortschritten wie vom Scheitern einzelner Projekte gekennzeichnet. Nationale Interessen haben ideologische Differenzen teilweise Uberformt und so ,,unheilige Allianzen" (Marks 2004: 205) bedingt. Eine auffallige Ver~inderung der europ~iischen Sozialpolitik ist die Einftihrung weicher Koordinierungsprozesse und die Suche nach gemeinsamen Ansfitzen. In der Sozialpolitik erweisen sich die Prfigung durch die mitgliedsstaatlichen Pfade und die Restriktionen fur den Handlungsraum Europa jedoch als hoeh. Die allgemeine Zielsetzung der Sozialpolitischen Agenda ist ausgesprochen vage und die weiche Koordinierung hat bislang keine bedeutenden Wirkungen entfaltet. Ob in der Zukunft ein Diskurs an Bedeutung gewinnen

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wird, der sozialdemokratische Ziele verfolgt, oder ob sich eine h~rtere Koordinierung entwickeln wird, kann derzeit nicht beurteilt werden. In der Fiskalpolitik boten sich sozialdemokratischen Regierungen neben der Anpassung der nationalen Politiken an die Zw~inge der europ~iischen Integration zwei M6glichkeiten: eine Neuausrichtung des makro6konomischen Regimes der Gemeinschaft als europ~iisierte Variante traditioneller sozialdemokratischer Strategien sowie eine Aufweichung der restringierenden Grenzen des Stabilitfits- und Wachstumspakts, die den nationalen Handlungsspielraum erweitern wtirde. Die franz6sische Initiative f'tir ein gouvernement dconomique und die vor allem yon deutschen Sozialdemokraten und franz~Ssischen Sozialisten getragene Idee einer Neuausrichtung der Geldpolitik folgten der ersten Strategie, hatten jedoch im Kontext der Einfahrung einer gemeinsamen W~ihrung keine Chancen und blieben daher folgenlos. Nur der Ktilner Prozess, der der makro~Skonomischen Koordinierung unterschiedlicher Politikfelder dienen sollte, konnte durchgesetzt werden. Dieses sozialdemokratische Projekt wurde in einem kleinen Gelegenheitsfenster m6glich, erlangte jedoch keine nennenswerte Bedeutung. Die Aufweichung der Restriktionen far die mitgliedsstaatliche Verschuldungspolitik des EG-Vertrages und des Stabilit~its- und Wachstumspaktes unterst~tze dagegen namentlich die Interessen der deutschen sozialdemokratischen Regierung. Andere sozialdemokratische Regierungen lehnten diese Abschw~chung dagegen klar ab. Parteipolitische Differenzen waren hier nicht prggend, vielmehr bildeten sich in der europ~ischen Politikarena rein nationale Koalitionen heraus. Der Steuerwettbewerb geh6rt zu den Herausforderungen integrierter M~irkte, die die Optionen sozialdemokratischer Politik besonders einschrgnken. Einen der Beschaftigungspolitik vergleichbaren Impuls der sozialdemokratischen Ratsdominanz hat es in der Steuerpolitik dennoch nicht gegeben. Eine gemeinsame Mehrwertsteuerregelung war nicht durchsetzbar. Die Nichtentscheidung hinsichtlich der Mehrwertsteuer und die Festschreibung des Status quo f'6rderten auch die steuerpolitischen Einzelinteressen sozialdemokratischer Regierungen. Disfunktionalitgten des bestehenden Systems wurden nicht beseitigt. Gleichzeitig ist die mitgliedsstaattiche Autonomie durch die Entscheidung zur geeigneten Besteuerung arbeitsintensiver Dienstleistungen und durch Versuche, die Pathologien des Binnenmarktes durch Einzelregulationen auszugleichen, ausgeweitet worden. Daneben haben weitere MaBnahmen den mitgliedsstaatlichen Handlungsspielraum etwas erweitert - indem sie formale Schranken des europ~iischen Steuerrechts verandert haben wie bei der Mehrwertsteuer fiir arbeitsintensive Dienstleistungen oder indem sie materielle Schranken wie die Effekte grenzfiberschreitender elektronischer Dienstleistungen zu regeln versucht haben. Bei den direkten Steuern gab es Versuche, die unerwfinschten Effekte der integrierten Mgrkte auf die nationalen Politiken durch gemeinsame europgische MaBnahmen zu begrenzen. Diese erwiesen sich jedoch aufgrund der Auswfichse des Steuerwettbewerbs, der starken Interessengegensgtze und ideologischer Unterschiede auch innerhalb der sozialdemokratischen Parteienfamilie als nur schwer umsetzbar, insbesondere New Labour zeigte sich skeptisch gegent~ber Marktinterventionen. Eine L~Ssung der Folgen des Steuerwettbewerbs im Bereich der Zinsbesteuerung lag den meisten sozialdemokratischen Parteien am Herzen. Sie war jedoch aufgrund der Sachlogik, der Geltung der Einstimmigkeitsregel, der Interessenlage der Status-quo-Profiteure und der besonderen Outside-world-Problematik nur schwer erreichbar. Die nach langen Diskussionen verabschiedete Richtlinie ist in ihrer Reichweite

Was bleibt? Eine BilanzsozialdemokratischerPolitiken in der Union

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begrenzt und in ihren Inhalten stark aufgeweicht worden. Sie wird den Steuerwettbewerb nur teilweise begrenzen k6nnen, denn die Probleme des globalen Steuerwettbewerbs k~Snnen auf der europgischen Ebene nur unzureichend gel~Sst werden. Bei der K6rperschaftsteuer hat es gleichfalls keine ,gro6e' L~Ssunggegeben. Eine Harmonisierung der K6rperschaftsteuers~itze oder der Bemessungsgrundlagen ist nicht gelungen. Nur far den vom Rat als ,schgdlich' definierten Teil des Steuerwettbewerbs, der durch Sonderregime Wirtschaftsakteure aus anderen Mitgliedsstaaten zu attrahieren sucht, ist eine neue Form der weichen Koordinierung eingefahrt worden. Die fehlende Verbindlichkeit bedeutet nicht, dass dieser Verhaltenskodex ftir die Unternehmensbesteuerung bedeutungslos wgre. Bereits dass die Kommission und die Mitgliedsstaaten ,guten' und ,sch~dlichen' Steuerwet~bewerb unterscheiden, stellt einen beachtenswerten Fokuswechsel dar. Auch scheint der Kodex das Verhalten der mitgliedsstaatlichen Regierungen durchaus zu beeinflussen und ,besonders sch~dliche' Varianten des Steuerwettbewerbs einzugrenzen. Zugleich k~Snnte er Ansatzpunkte far ein st~irkeres Eingreifen des europ~iischen Rechtssystems bei der Steuerpolitik bieten. Insgesamt haben die sozialdemokratischen Regierungen nur z6gerlich versucht, die Gemeinschaft als eigenstgndigen Handlungsraum far europgische Politiken zu nutzen etwa in den gescheiterten Versuchen zur Beeinflussung der Geldpolitik und zur makro6konomischen Koordinierung. Strategien einer Europ~iisierung hat es nur in Ans~itzen gegeben, und im Wesentlichen waren sie nicht yon Erfolg gekr6nt. Die hier untersuchten Politikfelder waren vielmehr von dem Bestreben geprggt, nationale Politiken oder europ~iische Politikfelder zu koordinieren und nationalstaatlichen Handlungsspielraum zu erhalten oder zu erweitern. Dabei verpflichteten sich die Mitgliedsstaaten unverbindlich auf allgemeine und diffuse Ziele (besonders in der Sozialpolitik), von sozialdemokratischen Parteien im Wesentlichen geteilte Strategien (in der europgischen Beschgftigungspolitik) oder konkrete Mal3nahmen (Verhaltenskodex). Ma6nahmen des europ~iischen Sekundgrrechts wurden nur in begrenztem Umfang genutzt (vgl. Tabelle 7.2). Die vermeintliche Pr~iferenz sozialdemokratischer Parteien far die offene Methode liegt jedoch nicht darin begrfindet, dass sozialdemokratische Parteien eine stgrkere Integration ablehnten, sondern dass in der Besch~iftigungs-, Steuer- und Sozialpolitik nur eine teilweise Obereinstimmung fiber die Ziele und Instrumente der Politik herrschte. Politikfeldspezifische Sachlogiken und Mehrheitserfordernisse sowie die Verteilungseffekte europfiischer Politiken zwischen den Mitgliedsstaaten haben in vielen Fgllen parteipolitische Gemeinsamkeiten t~berdeckt, auch bei Initiativen, die Ziele verwirklichen sollen, die von den meisten oder allen sozialdemokratischen Regierungen geteilt werden, wie die Ma6nahmen zur Bekgmpfung des Steuerwettbewerbs. Weiche Koordinierungsformen k6nnen solche Gegens~itze fiberbrficken, sie k6nnen sich damit auch regelgebundenen, harten Steuerungsvarianten wie dem Stabilit~its- und Wachstumspakt als fiberlegen erweisen. Obwohl die direkte Pr~gung europ~iischer Politik seit 1997 also gering ist und die Dominanz der Marktfreiheiten und des Wettbewerbsrechts auf der Ebene des europgischen Prim~irrechts im Grunde weiter besteht, haben sich die Optionen sozialdemokratischer Politiken in Europa durch die Ausweitung der Gemeinschaftsagenda deutlich gefindert. Die Kommission hat sich dabei wenig fiberraschend als ein Akteur erwiesen, der die Ausdehhung der thematischen Reichweite der Union klar untersttRzt. Einige Indizien sprechen schlie61ich dafar, dass Teilbereiche der weichen Koordinierung in far sozialdemokratische Politik zentralen Politikfeldern mit rechtsfdrmigen Instrumenten zunehmend verwachsen. Dies stellt allerdings eine lgngerfristige Perspektive dar.

454 Tabelle 7.2."

Europa als Handlungsraum soziatdemokratischer Politik E u r o p a als H a n d l u n g s r a u m s o z i a l d e m o k r a t i s c h e r R e g i e r u n g e n - e i n e B i l a n z

Politikfeld/ Sachfrage

Koharenz Pragung des outputs sozialdemokratischer durch sozialdemoPositionen kratische Parteien

BeschaftigungsHoch; 13bereinkapitel/Luxemburger stimmungaberallgeProzess meine Zielsetzung (Beschaftigungskapitel)

Stark

Verfolgte Strategie

Ergebnisse aus sozialdemokratischer Gesamtperspektive

Weiche KoordinieBegrenzter Einfluss rungmitgliedsstaatli- aufnationalePolitik; chef Politik, relativ beganstigt sozialdekonkrete europaische mokratische Politik Vorgaben

Inhalte der EuropNschen Beschaftigungsstrategie

Recht hoch; weitgehende Ubereinstimmung abet Inhalte

Erheblich

Gouvernement dconomique/ Neuausrichtung der Geldpolitik

Sehr gering; yon der Mehrheit sozialdemokratischer Regierungen nicht unterstatzt

nicht verwirklicht

MakroOkonomische Koordinierung

Mafiig; yon der Mehrheit sozialdemokratischer Regierungen toteriert

Stark (durch einige Parteien)

Weiche Koordinierung europaischer Politikfelder

Keine nennenswerten Effekte

Aufweichung des Stabilitatspaktes

Sehr gering; Sozialdemokratische Regierungen gespalten

Schwach

Ausweitung des mitgliedsstaatlichen Handlungsspielraums

Uneinheitlich; beganstigt bestimmte Politikoptionen

Sozialpolitische Agenda/Offene Methode in der Sozialpolitik

Maflig; allgemeine Zielsetzung dutch sozialdemokratische Parteien geteilt

Regulative Sozialpolitik

Uneinheitlich; kein gemeinsames sozialdemokratisches Gesamtprojekt

Schwach

Harte Koordinierung mitgliedsstaatlicher Potitik

Uneinheitlich; beg0nstigt i. A. sozialdemokratische Politik

Andemng der Vertragsgrundlagen der Sozialpolitik

Kein gemeinsames sozialdemokratisches Projekt

Stark (UK 1997)/ schwach

Ausweitung des europaischen Handlungsspielraums

Stark (1997); sonst geringe Effekte

Mehrwertsteuer

Mdifiig; weitgehende Ablehnung der Kommissionsinitiative

Zinsbesteuerungsrichtlinie

MaJ3ig,"allgemeine Zielsetzung durch sozialdemokratische Parteien geteilt

Schwach

Harte Koordinierung mitgliedsstaatlicher Politik zur Ausweitung des mitgliedsstaatlichen Handlungsspielraums

Erweitert mitgliedsstaatlichen Handlungsspielraum magig; beganstigt sozialdemokratische Politik

Verhaltenskodex far Maflig,"allgemeine die Unternehmensbe- Zietsetzung durch steuerung sozialdemokratische Parteien geteilt

Schwach

Weiche Koordinierung mitgliedsstaatlicher Politik zur Ausweitung des mitgliedsstaatlichen Handlungsspielraums

Erweitert mitgliedsstaatlichen Handlungsspietraum; begt~nstigt sozialdemokratische Politik

MdiJ3ig/schwach

Harte Koordinierung Am Widerstand euroeuropaischer Politikpaischer Akteure/ felder mitgliedsstaatlicher Regierungen gescheitert

Weiche Koordinie- Geringer Einfiuss auf rung mitgliedsstaatlieuropaische oder cher Politik, vage mitgliedsstaatliche Ziele Politik

Erhalt des mitglieds- ErhNt mitgliedsstaatstaatlichen Handlichen Handtungslungsspielraums spielraum

Was bleibt?Eine BilanzsozialdemokratischerPolitiken in der Union

455

Ein Vergleich des europapolitischen outputs im Lgngsschnitt macht dennoch einen augenf'filligen Unterschied deutlich: In den spfiten 80er und frt~hen 90er Jahre rangen sich die Mitgliedsstaaten, dominiert yon Mitte-rechts-Regierungen, mehrheitlich dazu durch, eine gemeinsame Wghrung einzuffihren. Sie schrieben damit ein ihren Pr~ferenzen entsprechendes makro6konomisches assignment im Vertrag fest und praktizierten so nicht nur eine Odysseus'sche Selbstbindung, sondern engten auch den Handlungsspielraum ihrer Nachfolger wirksam ein. Die sozialdemokratischen Regierungen sahen am Ende der 90er Jahre Europa zwar prinzipiell als einen m(Sglichen Handlungsraum an, sie schreckten jedoch davor zurfick, einer echten Vertragsstrategie zu folgen. Dies k6nnte sich als Weichenstellung erweisen, die die Gestaltungschancen sozialdemokratischer Parteien zukfinftig einschr~inkt - gerade unter den erheblich ge~inderten Bedingungen der erweiterten Union. Die Erweiterung ffihrt dazu, dass sich die Herausforderungen sozialdemokratischer Politiken durch die integrierten M~rkte in Europa erheblich verstgrken werden, w~ihrend sich die Chancen, den Handlungsraum Europa zu wirkungsvoller Gestaltung zu nutzen, deutlich verringern dfirften. Es spricht alles daftir, dass die Osterweiterung marktliberale Tendenzen st~rken und sozialdemokratisch-regulierende Politiken erschweren wird.

8 Perspektiven sozialdemokratischer Reformpolitik

Am Ende des 20. Jahrhunderts schien Dr die Sozialdemokratie ein neues goldenes Zeitalter anzubrechen. Ftir einige Jahre wurde der gr/3Bte Teit Europas sozialdemokratisch regiert. Die Wahlerfolge waren insbesondere in den L~indern mit einer langen konservativen bzw. christdemokratischen Vorg~ingerregierung wie in GroBbritannien und Deutschland mit einer gesellschaftlichen Aufbruchstimmung verbunden. Gleichzeitig sahen sich die sozialdemokratischen Regierungen im sp~iten 20. Jahrhundert mit besonderen Herausforderungen konfrontiert. Die sich seit den 70er Jahren beschleunigende globale und europ~iische Marktintegration und der Wandel der demographischen, beruflichen und lebensweltlichen Strukturen stellte die Regierungen vor erkennbar andere Aufgaben als noch zur Mitte des 20. Jahrhunderts. Fritz Scharpf hat dies vor fast 20 Jahren mit bemerkenswertem Weitblick als ,politische Schicksalsfrage der Sozialdemokratie' identifiziert: ,,Ftir die absehbare Zukunft jedenfatls hat die Sozialdemokratie nur dann eine Chance der wirtschaftspolitischen Gestaltung, wenn sie die ganze Harte der weltwirtschaftlichen Rahmenbedingungen und damit die Grenzen ihrer binnenwirtschaftlichen Handlungsm6glichkeiten ausdrticklich akzeptiert aber sie verdient ihre Chance auch nut, wenn sie an den Zielen des demokratischen Sozialismus auch unter Bedingungen festhalt, in denen diese nur als ,Sozialismus in einer Klasse' verwirklicht werden k6nnen." (Scharpf 1987:335 f.) Die L~inderstudien haben gezeigt, dass sich die Antworten der sozialdemokratischen Parteien auf diese Schicksalsfrage deutlich unterscheiden. Drei spezifische Politikmuster lieBen sich erkennen: die traditionelle, die modernisierte und die liberalisierte Sozialdemokratie. Die traditionelle Sozialdemokratie halt an den klassischen Zielen und Instrumenten fest, die modernisierte Sozialdemokratie verwendet neue Instrumente, um die traditionellen Ziele zu erreichen. Bei der liberalisierten Sozialdemokratie waren nicht nur die politischen Instrumente einem Reformprozess unterworfen, sondern auch der Zielkatalog hat sich ver~indert. Wie l~isst sich die politische Gestaltungsf~ihigkeit dieser drei Typen sozialdemokratischer Parteien angesichts der Herausforderungen bilanzieren? Die liberalisierten Sozialdemokraten in GroBbritannien und (mit Einschr~inkungen) in den Niederlanden haben als zentralen Fluchtpunkt ihrer Regierungspolitik die Inklusion in den Arbeitsmarkt angestrebt. Anstelle von ~konomischer Sicherheit und der Herstellung von mehr Ergebnisgleichheit durch sozialpolitische Transfers setzten sie in erster Linie auf wirtschaftlichen Druck oder fiskalische Anreize zur Arbeitsaufnahme. In nahezu allen wirtschafts- und sozialpolitischen Bereichen wurde zunehmend auf Marktmechanismen zuriJckgegriffen. Entweder wurden Sozialstaatsstrukturen privatisiert oder es wurden Marktanreize eingebaut. Haushalts- und besch~iftigungspolitisch war diese Politik erfolgreich. Allerdings gibt es auch eine Schattenseite: FiJr diejenigen, die zwar alle Pflichten erftillen, aber dennoch keinen Arbeitsplatz finden, hat GroBbritannien auch unter New Labour nur wenig mehr als das Existenzminimum zu bieten. Wer keine bezahlte Arbeit hat, profitiert auch nicht yon Steuergutschriften und anderen Leistungen des auf Arbeitsmarktteilnahme fokussierten britischen Sozialsystems. Dies ist kein Zufall, sondern entspricht der bewuss-

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Perspektiven sozialdemokratischerReformpolitik

ten Strategie, gesellschaftliche Inklusion durch die Integration in den Arbeitsmarkt zu erreichen. In den Niederlanden wurde die ,holl~indische Krankheit' dutch das Job-Wunder des ,Polder-Modells' abgel6st. Dies war nicht nur an den sinkenden Arbeitslosenquoten abzulesen, sondern auch am beispiellosen Anstieg der Frauenerwerbsquote und der Teilzeitbesch~iftigung. Die Kehrseite dieses viel gerfihmten Modells ist hier zum einen an den zunehmenden Einkommensunterschieden abzulesen, wenngleich sie im internationalen Vergleich noch immer gering sind. Zum anderen ist die Zahl der Erwerbsunf~ihigen nach wie vor extrem hoch. Das traditionelle Ziel der Dekommodifizierung wurde in der Zielhierarchie beider Parteien hintangestellt. Dies stellt zumindest im britischen Fall einen bewussten Paradigmenwechsel dar. Normativ wie empirisch argumentieren die Vertreter yon New Labour und des Third Way, der Trend zur Dekommodifizierung ftihre zufree-riding, wirtschaftlicher Ineffizienz, sozialer Ausgrenzung und zur Entstehung von Armutsfallen, die fiber Generationen vererbt wfirden. Der traditionelle Weg der Sozialdemokratie sei in der globalisierten WissensOkonomie weder wirtschaftlich effizient noch sozial gerecht. Beide Parteien haben zweifellos die verfinderten wirtschafllichen Rahmenbedingungen akzeptiert. Allerdings waren die Triebkr~fte nicht identisch. New Labour hatte vor der Regierungsiibernahme einen lang andauernden Modernisierungsprozess durchlaufen, dessen Ergebnis eine grundlegende programmatische Erneuerung war. Eine Reihe yon Wahlniederlagen und der grof~e Spielraum zur politischen Mitte, den die Konservativen der Labour Party boten, begfinstigten diesen Prozess. Er war im Kern jedoch selbst gesteuert und die Inhalte damit frei gew~ihlt. Auch die bereits in den Jahren der Thatcher-Regierung entmachteten Gewerkschaften stellten nach den parteiinternen Reformen der frfihen 90er Jahre keinen nennenswerten Vetospieler mehr dar. Anders verhielt es sich bei der PvdA. Die niederl~indischen Sozialdemokraten befanden sich wfihrend der gesamten 90er Jahre in Koalitionsregierungen. In der Zeit der ,violetten Koalition' war es vor allem die wirtschaftsliberale VVD, die einen deutlichen Einfluss auf die Haushalts- und Steuerpolitik der Koalition ausfiben konnte. Die Regierungspolitik der niederlfindischen Sozialdemokraten wurde also zunfichst nicht so sehr von einem eigenen programmatischen Konzept gepr~igt; sie war vielmehr das Resultat yon Kompromissen im Zuge einer Koalitionsregierung. Diese ftihrten aber zu einer beachtlichen Revision des sozialdemokratischen Werte-, Strategie- und Politikverst~indnisses innerhalb der PvdA selbst. Die niederl~ndischen Gewerkschaflen hatten sich bereits seit dem Wassenaar-Abkommen yon 1982 den vedinderten weltwirtschaftlichen Rahmenbedingungen angepasst, die die kleine und offene Volkswirtschaft der Niederlande frfihzeitig zu sptiren bekam. Die yon Parteimitgliedern und Wfihlern bemfingelte fehlende normative Orientierung der PvdA wurde dieser bei den Wahlen von 2002 trotz guter Regierungsbilanz zum Verh~ingnis. Auch wenn sich die Grtinde und Konstellationen ftir das Verblassen des sozialen Profils bei New Labour und der PvdA unterscheiden, ist das Ergebnis eine Politik, deren uneingeschr~inktes Interesse der Inklusion in den Arbeitsmarkt gilt. Die Qualit~it der Arbeitspl~itze spielt dabei eine nachrangige Rolle. An die Stelle traditionalistischsozialdemokratischer Dekommodifizierung trat eine Re-Kommodifizerung - durchaus in sozialintegrativer Absicht. Allerdings war es insbesondere New Labour, die ein neues Paradigma sozialdemokratischer Politik in Zeiten der Globalisierung entwickelte. Old Labour hat sich zu New Labour liberalisiert, abet nicht ,neoliberalisiert', wie bisweilen die Kritik sozialdemokratischer Traditionalisten in Frankreich und Deutschland insinuiert. In seiner Amtszeit weitete Tony Blair den 6ffentlichen Sektor aus - v.a. den unterfinanzierten Gesundheitsdienst - und f'tihrte einen Mindestlohn ein, der sukzessiv erh6ht wurde. Viele

Perspektiven sozialdemokratischerReformpolitik

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Magnahmen zielten besonders auf die Schlechtestgestellten ab, insbesondere auf Kinder armer Familien. Die nur langsam zuriackgehenden Armutsquoten werfen jedoch noch immet einen dunklen Schatten auf die Erfolgsbilanz der liberalisierten Sozialdemokratie Grogbritanniens. Einen solchen liberalen Paradigmenwechsel der Politik haben die sozialdemokratischen Regierungen in Frankreich und - zumindest bis 2003 - in Deutschland nicht durchgef'tihrt. In beiden Parteien wurde die Eindimensionalit~it des britischen ,Dritten Weges' in seiner ,Beschrankung' auf die Inklusion in den Arbeitsmarkt kritisiert. W~ihrend der PS einen programmatischen Gegenentwurf vorlegte, war die Politik der SPD vor allem von Kurswechseln und inkoh~irenten Ma6nahmen geprggt. Beide Regierungen schreckten vor gr66eren Reformprojekten zurtick oder griffen auf klassische Instrumente wie die in Frankreich staatlich verordnete 35-Stunden-Woche zurtick. Der Patti Socialiste und die SPD waren am st~irksten den klassischen Zielen und traditionellen Instrumenten verhaftet. Es ist bemerkenswert, dass gerade die Vertreter der traditionellen Sozialdemokratie ihre Ziele am deutlichsten verfehlt haben. Insbesondere in der Haushaltspolitik und auf dem Arbeitsmarkt fiel die Bilanz der deutschen und franzt~sischen Sozialdemokraten schlecht aus. Das verst~irkte den durch den demographischen Wandel ohnehin schon vorhandenen Druck auf die sozialen Sicherungssysteme. Doch auch in der Sozialpolitik blieben notwendige Reformen in Frankreich aus und wurden in Deutschland erst sehr sp~it und unzureichend in Angriff genommen. Der Versuch der franz~Ssischen Sozialisten, den Herausforderungen der Globalisierung mit einem republikanisch-voluntaristischen Diskurs und traditionellen Instrumenten beizukommen, envies sich als unangemessen. Auch unter deutschen Sozialdemokraten gab es eine nicht unerhebliche Zahl, die die Herausforderungen am Ende des 20. Jahrhunderts vor allem im ,neoliberalen Diskurs' verortete und mit Verve den konservativen Sozialstaat der Bundesrepublik verteidigte. Die Abwehr des Sozialstaatsabbaus verdunkelte den Blick auf den notwendigen Umbau der sozialen Sicherungssysteme. Der wohlfahrtsstaatliche Paternalismus der frtihen 70er Jahre des 20. Jahrhunderts schien der sozialdemokratischen Intuition von sozialer Gerechtigkeit n~iher zu stehen als die Reflexion moderner Gereehtigkeitstheorien von John Rawls bis Amartya Sen (vgl. Merkel 2001). Diese Form des konservativen Attentismus der traditionalistischen Linken hatte - wie unsere empirischen Analysen zeigten - hohe ~Skonomische und soziale Kosten. Gleichzeitig gab es auch in der deutschen Sozialdemokratie eine Fraktion der Modernisierer, die die Notwendigkeit yon Reformen betonte. Im Ergebnis ftihrten die Auseinandersetzungen in der SPD zu einer programmatisch-politischen Blockade, die erst in der Mitte der zweiten Amtszeit der Regierung Schr/Sder mtihsam und konfliktbeladen aufgebrochen wurde, allerdings unter Inkaufnahme von Parteiaustritten und Wahlniederlagen. Die jahrelange programmatische und regierungspolitische Ignoranz gegentiber den neuen unliebsamen Rahmenbedingungen f'tihrte in beiden L~indern zu einem sichtbaren Verlust der Gestaltungsf~ihigkeit. In Frankreich und Deutschland gab es aber noch au6erhalb der sozialdemokratischen Parteien zusgtzliche Faktoren, die den Handlungsraum der Regierungsparteien einschr~inkten. So stellten in Frankreich insbesondere die linken Koalitionsparmer in der gauche plurielIe starke Beharrungskr~ifte einer links-traditionellen Politik dar. Zudem bewiesen die zwar zersplitterten, aber dennoch mobilisierungsfahigen Gewerkschaften ihr Blockadepotential bei der notwendigen, aus Angst vor gesellschaftlichem Protest abet nicht durchgeftihrten Reform des Rentensystems. In Deutschland wurde der Fltigel der innerparteilichen Traditionalisten lange Zeit von den Gewerkschaften untersttitzt. Der Bundesrat war eine weitere institutio-

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PerspektivensozialdemokratischerReformpolitik

nelle Hfirde, durch die die Handlungsf'~ihigkeit der rot-grfinen Regierung eingeschr~inkt wurde. Schon im Februar 1999 verlor die rot-grtine Regierung die Gestaltungsmehrheit, nach den Wahlen im April 2002 in Sachsen-Anhalt wurde der Bundesrat g~inzlich vonder Opposition dominiert. In der Folgezeit musste die Regierung zahlreiche Kompromisse eingehen, um Reformprojekte umsetzen zu k6nnen. Das f'tihrte zu einem eigentfimlichen Politikmuster: um die Zustimmung far einzelne Reformen zu erhalten, mussten Anderungen, die die Opposition forderte, akzeptiert werden. Dadurch entsprachen manche MaBnahmen der liberalisierten Sozialdemokratie (z.B. in der Einkommensteuerpolitik), w~ihrend notwendige Reformen in anderen Bereichen vollst~indig ausblieben. In den zentralen Fragen der Reform der sozialen Sicherungssysteme und des Arbeitsmarktes versagte die rot-grfine Regierungskoalition. Die Grtinde f'tir diesen Reformattentismus liegen aber keineswegs nur in der spezifischen Vetostruktur des potitischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. Der vermeintliche Macchiavellist Schr~3der verstiel3 gleich gegen mehrere Vorschlage des Florentiners: Er erkannte 1999 nicht die opportunit?t, die Grausamkeiten der Reformen am Anfang und in Zeiten wirtschaftlicher Prosperitat zu begehen. Zweitens lieg er viel zu lange die virtft des gestaltenden Politikers vermissen, Reformprojekte auch gegen die InsiderInteressen der Gewerkschaften und den Strukturkonservatismus der nur in der Selbstbeschreibung noch ,linken' Traditionalisten umzusetzen. Schlieglich brachte ihm fortuna zwar im Jahr 2002 noch einmal einen Wahlsieg, den er aber wiederum bis zu den HartzReformen zu wenig zu nutzen wusste. Allerdings trat die SPD ein besonders schweres politisches Erbe an. Die Reformenthaltsamkeit der christlich-liberalen Vorg~ingerregierungen kumulierte in ihren negativen Auswirkungen auf verh~ingnisvolle Weise mit den Lasten der weitgehend fiber die Sozialversicherungssysteme finanzierten deutschen Einheit. Im Vergleich zur Konstellation nach den langen Jahren des ,Thatcherismus' in Grogbritannien waren die Anforderungen an die Sozialdemokraten in Deutschland ungleich h6her. Dass es zwischen der Verweigerungshaltung gegenfiber den Herausforderungen einerseits und der Anpassung verbunden mit der Vernachlassigung von sozialdemokratischen Verteilungszielen andererseits eine erfolgreiche Variante gibt, zeigten die modernisierten sozialdemokratischen Regierungen in D~inemark und Schweden. Die Konsolidierung der hoch verschuldeten Haushalte wurde mit temporaren Sparmai3nahmen verwirklicht, im Ergebnis hatte das hohe Niveau der Sozialleistungen trotz der versch~irfien Pflichten ffir Transferbezieher Bestand. Der Paradigmenwechsel v o n d e r aktiven zur ,aktivierenden' Arbeitsmarktpolitik wurde in den beiden skandinavischen Landern schon frtihzeitig vollzogen; allerdings stellte man anders als in Grogbritannien den Pflichten der Arbeitssuchenden einen hochwertigen Katalog an Rechten und Angeboten gegeniJber. Insbesondere durch die Aus- und Weiterbildungsmat3nahmen in diesen L~indern kann man zu Recht von einem enabling state (Giddens 1998) sprechen, der zu mehr Chancengerechtigkeit im Sinne der individuellen Bef~ihigung (Sen 1985: capabilities) und der Vermehrung der Lebenschancen (Dahrendorf 1979) Nhrte. Durch die langfristigen Investitionen in schulische Bildung und berufliche Weiterbildung wurde zusatzlich dem Wachstum eines Niedriglohnbereichs auf dem Arbeitsmarkt entgegengewirkt - und damit ein weiteres Auseinanderdriften der Einkommensverh~iltnisse vermieden. Der insbesondere in D~inemark stark deregulierte Arbeitsmarkt wurde mit Hilfe von hohen Lohnersatzleistungen in eine soziale Balance gebracht. Die hohe und stark progressive Einkommensteuer und die ertragreiche Mehrwertsteuer erm~Sglichten weiterhin eine solidarische und solide Finanzierung der umfangreichen 5ffentlichen Dienstleistungen, die zudem einen wichtigen Beitrag zu den hohen Frauener-

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werbsquoten leisteten. Gleichzeitig passte man sich in der Steuerpolitik mit niedrigen Unternehmensteuem und einem dual income tax scheme den ver~inderten Rahmenbedingungen an: Kapitaleinkt~nfte werden dadurch zwar geringer besteuert als Arbeitseinkt~nfte, gerechtigkeitstheoretisch und verteilungspragmatisch war diese L6sung der Steuerflucht jedoch allemal vorzuziehen. Die am ,wenigsten Begfinstigten' (Rawls 1975) der Gesellschaft profitieren davon mehr als vonder traditionalistischen (Frankreich, Deutschland) oder liberalisierten sozialdemokratischen Regierungspolitik (GroBbritannien, Niederlande). Die Modernisierung der Sozialdemokratie ist in den beiden skandinavischen L~indern also auf der Ebene der Politikinstrumente erfolgt. Durch diese Modernisierung war es m6glich, auch unter vergnderten Bedingungen erfolgreich an den traditionellen Zielen festzuhalten. Erleichtert wurde die Durchsetzung des erfolgreichen Policy-Mix paradoxerweise dadurch, dass die Sozialdemokratie in beiden Lgndem eine Minderheitsregierung stellte. Dies erm6glichte die flexible Suche nach Sachmehrheiten bei den Liberalen oder den Linkssozialisten. Der Zwang zu starren Kompromissen war dadurch deutlich geringer als in den Koalitionsregierungen Deutschlands, Frankreichs und der Niederlande. Der Organisationsgrad der Gewerkschaften ist in Skandinavien deuttich h~Sher als in Kontinentaleuropa und in GroBbritannien. Das fahrt zu einer st~irkeren Gemeinwohlorientierung der skandinavischen Arbeitnehmervertreter als bei Gewerkschaften mit geringerem Organisationsgrad, deren Politik viel stgrker auf Arbeitsmarkt-Insider-Interessen fokussiert ist. Im Ergebnis bildeten die Gewerkschaften far die sozialdemokratischen Regierungen in Skandinavien eine Ressource bei der Gestaltungsf'~higkeit und waren nicht - wie im deutschen und franz~Ssischen Fall - ein Faktor, der zur Verharrung auf dem Status quo beitrug. Die modernisierte Sozialdemokratie hat somit nicht nur an den traditionellen Zielen festgehalten, sondern mit vergnderten und neuen Instrumenten diese Ziele auch weitgehend erreicht. Allerdings fand sie auch gfinstigere Handlungsbedingungen vor als die deutschen und die franz6sischen Sozialdemokraten. Die l~nderintemen Restriktionen durch institutionelle Vetopunkte, Parteienwettbewerb und Gewerkschaften k6nnen den unterschiedlichen Gestaltungsspielraum der sechs Regierungen zu einem erheblichen Teil erkl~iren. Sie spielten vor allem bei der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik eine pr~igende Rolle. ReformmaBnahmen auf diesen Politikfeldern alleine reichen jedoch far eine erfolgreiche Politik nicht aus. Wirtschaftswachstum ist eine notwendige Voraussetzung, damit die Reformen auf dem Arbeitsmarkt ihre Wirkung entfalten k(Snnen. Vergleicht man die makro6konomischen Ausgangssituationen der sechs Regierungen, fielder Amtsantritt mit Ausnahme D~inemarks mit einem konjunkturellen Aufschwung zusammen. Wghrend in den Niederlanden, Schweden und Grol3britannien diese Situation f'ar die Haushaltskonsolidierung genutzt wurde, glaubte man in Deutschland und Frankreich auf Konsolidierungsmal3nahmen und Strukturreformen verzichten zu k(Snnen. Damit verlor man jedoch den durch den Stabilit~itspakt und die Europ~ische Zentralbank ohnehin eingeschr~inkten Spielraum far antizyklische MaBnahmen in der folgenden konjunkturellen Abkfihlung. In D~nemark hatte man hingegen schon 1993 mit einer defizitfinanzierten Steuerreform und zusgtzlichen Staatsausgaben erfolgreiche Wachstumsimpulse far die Binnenkonjunktur gesetzt. Auch GroBbritannien konnte den anfangs geschaffenen fiskalpolitischen Spielraum sp~iter nutzen: durch die Investitionsprogramme far den (Sffentlichen Sektor, insbesondere Far den nationalen Gesundheitsdienst NHS in den Jahren ab 2001, wurden die Folgen des konjunkturellen Abschwungs deutlich abgeschw~cht. In Deutschland und Frankreich stand diese (keynesianische) Option durch die ausgebliebenen KonsolidierungsmaBnahmen verbunden mit Prob-

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lemen, die 3%-Regel des Stabilitfits- und Wachstumspaktes einzuhalten, nicht zur Verffigung. Die Europ~ische Union schr~nkte mit dem Stabilitfits- und Wachstumspakt den Handlungsraum dieser beiden L~nder zus~tzlich ein und stellte so insbesondere ftir die Mitgliedslfinder der EWWU einen weiteren, externen Vetopunkt dar. Dabei war es gerade die Europ~iische Union, auf die sich viele Hoffnungen der Sozialdemokratie zur Wiedererlangung verlorener nationaler Handlungsspielrfiume sti)tzten. Zwischen 1996 und 2002 gab es durch die sozialdemokratische Mehrheit im Rat der EU ein window of opportunity. Konnte diese Gestaltungsm~glichkeit mr gemeinsame Projekte der sozialdemokratischen Regierungen - insbesondere fiir eine gemeinsame Wirtschafts- und Wachstumspolitik genutzt werden? Die deutsch-franz~sische Initiative, dieses Gelegenheitsfenster mr eine makro~Skonomische Koordinierung aufzustoBen, ffihrte 1999 bei der Konferenz des Europ~ischen Rates in K~51nzum ,K61ner Prozess'. Der makro~konomische Dialog des ,KSlner Prozesses' kam jedoch nicht tiber den Status eines Informationsforums hinaus, Verfinderungen des im Gegensatz zur Federal Reserve der USA oder der Bank of England einseitig auf Preisstabilit~it fixierten Mandats der EZB wurden nach den Rticktritten der Finanzminister Lafontaine und Strauss-Kahn zu keinem Zeitpunkt ernsthaft in Erw~igung gezogen. Eine solche Diskussion fand hingegen beim Stabilit~its- und Wachstumspakt statt. Allerdings beinhalteten die vereinbarten Anderungen im Mfirz 2005 zwar verfinderte Kriterien ftir Sanktionen gegen ,Defizitstinder' und verlfingerte Fristen ffir die Verringerung der Schuldenquoten, die strukturellen Schwachstellen der One-size-fits-all-Regel wurden hingegen nicht reformiert. Durch diese einst yon der Kohl-Regierung erzwungene Ausrichtung der europfiischen Geld- und Fiskalpolitik sind jedoch die M~Sglichkeiten ftir eine Nachahmung der erfolgreichen makro~konomischen Politik wie in GroBbritannien oder den USA ft~r Deutschland, Frankreich und die Niederlande weiterhin nicht gegeben. In den Bereichen der Unternehmens- und Kapitalbesteuerung, in denen auch die sonst erfolgreichen L~nder der modernisierten Sozialdemokratie von traditionellen Umverteilungsinstrumenten Abstand nehmen mussten, kam es ebenfalls nicht zu einer europ~ischen L~Ssung. Eine Harmonisierung der Steuerpolitik k~nnte die Chance bieten, Unternehmen und Kapital auf der europ~ischen Ebene wieder st~irker in die solidarische Finanzierung der Wohlfahrtsstaaten einzubeziehen. Das Einstimmigkeitserfordernis in der Steuerpolitik verhinderte jedoch bis heute das Zustandekommen einer substanziellen Einigung. Einzig in der nicht verbindlichen - europ~iischen Beschfiftigungsstrategie war eine sozialdemokratische Handschrift erkennbar. Dies ist auch nach dem Verlust der sozialdemokratischen Mehrheit im Rat und der Oberarbeitung der Strategie im Jahr 2003 noch der Fall, die konkreten Ergebnisse sind jedoch mager. Die Anwendung der offenen Methode der Koordinierung ftihrte zu einem verbesserten Informationsaustausch tiber potentiell erfolgreiche Instrumente in der Arbeitsmarkt- und Besch~ftigungspolitik. Well harte Koordinierungsformen jedoch fehlen, bleibt es den Mitgliedsstaaten weitgehend selbst tiberlassen, einzelne MaBnahmen zu tibernehmen. Die unterschiedlichen nationalen Strukturen und Institutionen verringern die Obertragbarkeit von Reformen zus~tzlich. Die offene Koordinierungsmethode erwies sich bisher nicht als wirksames sozialdemokratisches Politikinstrument. Es muss bezweifelt werden, ob sie das je werden wird, da sie als European soft law dem harten, verbindlichen Wettbewerbsrecht hoffnungslos unterlegen ist. Die Erweitung des sozialdemokratischen Handlungskontextes auf der EU-Ebene wurde zwar vereinzelt immer wieder versucht, konkrete Erfolge blieben jedoch aus, Es war -

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keine einheitliche sozialdemokratische Strategie ~ r Europa zu erkennen, vielmehr tiberwogen nationale Interessen. Die Identifikation gemeinsamer Interessen und die Entwicklung zwischenstaatlicher Solidarit~it sind zuktinftige Aufgaben der Sozialdemokratie auf der europ~iischen Ebene, will sie nicht nut attentistisch den Verlust von makrN3konomischer Handlungsf'~higkeit beklagen. Wenn tiber den nationalen ,Sozialismus in einer Klasse' hinaus auch Unternehmen und Kapital wieder einen gr6geren Beitrag zur Finanzierung der europaischen Wohlfahrtsstaaten leisten sollen, mtissen langfristige Oberlegungen an die Stelle des kurzfristigen Standortvorteils treten. Ein steuer- und sozialpolitischer Unterbietungswettbewerb in Europa untergr~ibt letzten Endes jede sozialdemokratische Reformpolitik. Die internationale Solidaritgt, reduziert auf das Gebot der europ~iischen Koordinierung sozialdemokratischer Politik, ist trotz ihrer anachronistisch anmutenden Terminologie gerade im 21. Jahrhundert zu einem unverzichtbaren Imperativ effektiven sozialdemokratischen Regierungshandelns geworden. Was bleibt nun vom sozialdemokratischen Aufbruch, der unter dem Schlagwort des ,Dritten Weges' versucht wurde? Bewiesen die Entwicklungen der 90er Jahre bereits, dass die These des determinierten elektoralen Niedergangs der Sozialdemokratie fehl ging, lassen sich heute auch generalisierende pessimistische Prognosen tiber die Verwirklichung sozialdemokratischer Ziele unter den Bedingungen der Globalisierung und des demographischen Wandels widerlegen. Die modernisierte Sozialdemokratie in Skandinavien hat gezeigt, dass es keinen unausweichlichen Zielkonflikt zwischen fiskal- und besch~iftigungspolitischer Performanz und dem sozialpolitischen Schutzniveau geben muss. Wenn man die traditionellen Ziele unter den vergnderten Bedingungen erreichen will, ist jedoch eine programmatische Erneuerung auf der Ebene der Instrumente unumggnglich. Der Erhalt des ausgebauten und umfassenden Wohlfahrtsstaates erfordert hohe Besch~ifligungsquoten. Neben der Einstellung von Frtihverrenmngsprogrammen sollten die Sozialsysteme Hindernisse der Berufst~itigkeit dutch familifire Aufgaben wie Kindererziehung oder Pfleget~itigkeiten verringern. Inklusion in Arbeitsmarkt und Gesellschafl, sozialpolitisch intelligent abgesicherte Re-Kommodifizierung und nicht passiv kompensierende De-Kommodifizierung lautet die erfolgversprechende Strategie sozialdemokratischer Politik in der Zukunft. Statuserhalt durch finanzielle Kompensation kann nut kurzfristig die Aufgabe des Wohlfahrtsstaates sein. Nachhaltige Sozialpolitik bedeutet hingegen Investitionen in Bildung und Angebote der fortlaufenden Aus- und Weiterbildung. Das beschaftigungspolitische Versagen Deutschlands und Frankreichs ist weder die Folge eines zu umfangreichen Wohlfahrtsstaates noch eine Konsequenz der Globalisierung. Es ist prim~ir das Ergebnis falscher Weichenstellungen in der Finanzierungs-, Anreiz- und Leistungsstruktur der Sozialsysteme mit ihren beschgftigungshemmenden Wirkungen. Der rot-grtinen Regierungskoalition fehlte der Mut und die langfristige Vision, die sozialen Sicherungssysteme st~irker yon der Erwerbsarbeit abzukoppeln und auf die Steuerfinanzierung zu sttitzen. Auch eine lgngere Lebensarbeitszeit wurde zu lange als unsozial abgelehnt, anstatt sie als einen Beitrag zur Inklusion und Wohlstandsschtipfung ftir alle zu begreifen. Wie die modernisierte Sozialdemokratie Skandinaviens gezeigt hat, mtissen im Zentrum des Wohlfahrtstaates hochwertige soziale Dienstleistungen und Bildungsangebote stehen, damit er drei zentrale Funktionen erftUlen kann: soziale Sicherheit garantieren, Besch~iftigung f'6rdern und gleichzeitig Wachstum zumindest nicht verhindern. Unter den Voraussetzungen des 21. Jahrhunderts muss die Sozialdemokratie ,Gleichheit' zuallererst als Gleichheit der Bildungs-, Arbeitsmarkt- und Lebenschancen buchstabieren. Wollen

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sozialdemokratische Parteien auch auBerhalb Skandinaviens der Verwirklichung ihrer traditionellen Ziele wieder n~iher kommen, gilt es, die Strategien und Instrumente daraufhin zu prfifen, inwieweit sie dieses Ziel bef6rdern. Die Globalisierung hat die Handlungsoptionen eingeschdinkt. Das bedeutet nicht, dass sozialdemokratisch orientierte Neuordnungen des Sozialstaats nicht mehr m/Jglich wfiren. Die strukturkonservativen Positionen und Konzeptionen der 70er Jahre des vergangenen Jahrhunderts sind daffir jedoch nicht geeignet. Dies verkennen die Traditionalisten in der Sozialdemokratie. Die Notwendigkeit von Verfinderungen liegt often zu Tage, Optionen und Alternativen sind bekannt. Verbinden sich innovative Reformen und die kluge Berticksichtigung der nationalen wie internationalen Handlungskontexte mit konkreten Visionen einer sozial gerechten Gesellschaft, kann auch im 21. Jahrhundert erfolgreich sozialdemokratische Politik betrieben werden.

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