Poziom zaawansowania wielkopolskich urzędów gmin w zakresie informatyzacji i rozwoju elektronicznych usług publicznych

Mgr inż. Adam Minkowski – Naczelnik Wydziału Informatyki i Telekomunikacji Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego, doktorant Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu. Jest autorem i współautorem artykułów z zakresu społeczeństwa informacyjnego i elektronicznej administracji. Zainteresowania badawcze obejmują problematykę barier rozwoju elektronicznej administracji i społeczeństwa informacyjnego, interoperacyjności w administracji publicznej. Członek Zespołu ds. Społeczeństwa Informacyjnego przy Konwencie Marszałków Województw Rzeczypospolitej Polskiej. Dr Paweł Motek – adiunkt w Instytucie Geografii Społeczno-Ekonomicznej i Gospodarki Przestrzennej Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu. Jest autorem kilkunastu artykułów i dwóch monografii pt. „Gospodarka finansowa samorządu terytorialnego w województwie wielkopolskim” oraz „Podatki lokalne jako instrument oddziaływania na rozwój społeczno-gospodarczy”. Jego zainteresowania badawcze obejmują przede wszystkim problematykę finansów samorządów terytorialnych oraz uwarunkowań instytucjonalnych oraz społecznych i gospodarczych tychże finansów. Mgr Robert Perdał – asystent w Instytucie Geografii Społeczno-Ekonomicznej i Gospodarki Przestrzennej Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu. Jest autorem i współautorem artykułów z zakresu elektronicznej administracji, społeczeństwa informacyjnego i zróżnicowania czynników rozwoju regionalnego. Zainteresowania badawcze obejmują głównie problematykę przestrzennych aspektów rozwoju elektronicznej administracji i społeczeństwa informacyjnego, zróżnicowania czynników rozwoju regionalnego, geografii administracji. Recenzowana monografia pn. „Poziom zaawansowania wielkopolskich urzędów gmin w zakresie informatyzacji i rozwoju elektronicznych usług publicznych” jest interesująca i stanowi wartościowe opracowanie. Posiada ona również duże wartości teoretyczne i aplikacyjne, które winny być udostępnione służbom samorządowym, praktykom gospodarczym, politykom społecznym, badaczom kapitału ludzkiego, publicystom oraz studentom. Poruszone w niej zagadnienia przybliżają potencjalnemu odbiorcy uwarunkowania determinujące rozwój elektronicznej administracji warunkującej rozwój społeczeństwa informacyjnego. Tak więc recenzowane dzieło w pełni zasługuje na jego opublikowanie i rozpowszechnienie, nie tylko w postaci książkowej, ale również internetowej. Prof. dr hab. Jerzy Olszewski, Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu

ISBN 978-83-61287-24-7

Adam Minkowski, Paweł Motek, Robert Perdał

Poziom zaawansowania wielkopolskich urzędów gmin w zakresie informatyzacji i rozwoju elektronicznych usług publicznych

Wydawnictwo M-Druk Poznań 2009

Recenzent: Prof. dr hab. Jerzy Olszewski

Autorzy: Adam Minkowski, Paweł Motek, Robert Perdał

Projekt okładki: TEN Studio graficzne

Opracowanie redakcyjne: Wydawnictwo M-Druk

©Copyright by Adam Minkowski, Paweł Motek, Robert Perdał & Urząd Marszałkowski Województwa Wielkopolskiego, Poznań 2009

ISBN 978-83-61287

Wydawnictwo M-Druk (druk i oprawa) ul. M. Konoponickiej 50 62-100 Wągrowiec

Słowo wstępne

Prezentowana monografia przedstawia analizę poziomu rozwoju elektronicznej administracji w urzędach gmin i miast na prawach powiatu województwa wielkopolskiego. Publikacja stanowi efekt współpracy naukowej między Urzędem Marszałkowskim Województwa Wielkopolskiego, Instytutem Geografii Społeczno-Ekonomicznej i Gospodarki Przestrzennej Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu i Uniwersytetem Ekonomicznym w Poznaniu. Monografia jest adresowana nie tylko do naukowców i ekspertów, ale przede wszystkim do władz lokalnych jednostek samorządowych, osób zajmujących się informatyzacją, studentów, polityków oraz publicystów. Przybliża odbiorcy zagadnienia dotyczące uwarunkowań rozwoju elektronicznej administracji i stopniowego przechodzenia do społeczeństwa informacyjnego. Pragnę zachęcić Państwa do lektury niniejszej monografii, która jest efektem badań przeprowadzonych przez Urząd Marszałkowski we wszystkich urzędach gmin województwa wielkopolskiego w styczniu 2008 r. Analizie poddano wszystkie elementy składające się na elektroniczną administrację w urzędach gmin. Efektywne świadczenie elektronicznych usług w kontekście integracji i spójności społecznej, w dużym stopniu jest uzależnione od współpracy administracji publicznej na szczeblu: europejskim, krajowym, regionalnym oraz lokalnym. Powodzenie elektronicznej administracji zależy od skutecznej informatyzacji i dotarcia elektronicznych usług publicznych do grup docelowych, w ich otoczeniu geograficznym, społecznym oraz kulturowym. Mam nadzieję, że zaprezentowana monografia będzie miała wpływ na potraktowanie wdrażania elektronicznej administracji jako istotnego elementu wpływającego na rozwój gminy. Wojciech Jankowiak Wicemarszałek Województwa Wielkopolskiego

Spis treści

Słowo wstępne...................................................................................................................... Rozdział 1. Znaczenie elektronicznej administracji dla samorządu terytorialnego w krajach Unii Europejskiej...................................................... 1.1. Cel i zakres pracy, metody badawcze.................................................................. 1.2. Rola elektronicznych usług publicznych w rozwoju e-administracji............. 1.3. Podstawy organizacyjno-prawne informatyzacji samorządu terytorialnego....... Rozdział 2. Kapitał ludzki urzędów gmin i miast na prawach powiatu województwa wielkopolskiego............................................................... 2.1. Pojęcie kapitału ludzkiego urzędów samorządowych...................................... 2.2. Struktura wieku oraz wykształcenia pracowników urzędów...........................

5 7 7 10 10 21

21 22 2.2.1. Gminy................................................................................................................. 22 2.2.2. Miasta na prawach powiatu................................................................................ 30 2.3. Kwalifikacje pracowników urzędów z zakresu wykorzystania technologii informacyjnych i komunikacyjnych....................................................... 32 2.3.1. Gminy................................................................................................................. 32 2.3.2. Miasta na prawach powiatu................................................................................ 34 2.4. Obsługa informatyczna urzędów.......................................................................... 35 2.4.1. Gminy................................................................................................................. 35 2.4.2. Miasta na prawach powiatu................................................................................ 36

Rozdział 3. Infrastruktura teleinformatyczna urzędów gmin i miast na prawach powiatu województwa wielkopolskiego....................... 38 3.1. Wyposażenie urzędów w komputery.................................................................... 38 3.1.1. Gminy................................................................................................................. 38 3.1.2. Miasta na prawach powiatu................................................................................ 46 3.2. Oprogramowanie wykorzystywane w urzędach................................................ 47 3.2.1. Gminy................................................................................................................. 47 3.2.2. Miasta na prawach powiatu................................................................................ 52 3.3. Rodzaje i prędkość dostępu do Internetu oraz wykorzystanie Internetu w urzędach................................................................................................................. 54 3.3.1. Gminy................................................................................................................. 54 3.3.2. Miasta na prawach powiatu................................................................................ 63 3.4. Publiczne punkty dostępu do Internetu............................................................................... 65 3.4.1. Gminy................................................................................................................. 65 3.4.2. Miasta na prawach powiatu................................................................................ 69 3.5. Wykorzystanie elektronicznego podpisu w urzędach....................................... 70

4

Spis treści

Rozdział. 4. Elektroniczne usługi publiczne w gminach i miastach na prawach powiatu województwa wielkopolskiego...................................... 73 4.1. Zawartość informacyjna stron internetowych urzędów.................................... 73 4.1.1. Gminy................................................................................................................. 73 4.1.2. Miasta na prawach powiatu................................................................................ 79 4.2. Stopień wykorzystania Internetu w urzędach..................................................... 80 4.2.1. Gminy................................................................................................................. 81 4.2.2. Miasta na prawach powiatu................................................................................ 85 4.3. Poziom interaktywności elektronicznych usług publicznych.......................... 85 4.3.1. Gminy................................................................................................................. 86 4.3.2. Miasta na prawach powiatu................................................................................ 105 4.4. Elektroniczna skrzynka podawcza........................................................................ 106 4.5. Inne sposoby świadczenia usług publicznych.................................................... 107 4.6. Plany rozwoju elektronicznych usług publicznych........................................... 108 Rozdział 5. Wydatki na informatyzację urzędów gmin i miast na prawach powiatu województwa wielkopolskiego...................................... 110 5.1. Wydatki gmin na informatyzację.......................................................................... 110 5.2. Wydatki miasta na prawach powiatu na informatyzację.................................. 114 Rozdział 6. Rozwój społeczeństwa informacyjnego i elektronicznej administracji w opinii przedstawicieli samorządów województwa wielkopolskiego................................................................................ 116 6.1. Dokumenty strategiczne i współpraca w zakresie rozwoju elektronicznej administracji........................................................................................... 116 6.1.1. Gminy................................................................................................................. 117 6.1.2. Miasta na prawach powiatu................................................................................ 123 6.2. Bariery rozwoju elektronicznej administracji i społeczeństwa informacyjnego w opinii przedstawicieli samorządu terytorialnego..................... 124 6.2.1. Gminy................................................................................................................. 124 6.2.2. Miasta na prawach powiatu................................................................................ 126 6.3. Korzyści, obawy i zagrożenia wynikające z rozwoju elektronicznej administracji i społeczeństwa informacyjnego.......................................................... 127 6.3.1. Gminy................................................................................................................. 127 6.3.2. Miasta na prawach powiatu................................................................................ 130 6.4. Oczekiwania przedstawicieli samorządu terytorialnego wobec władz regionalnych i centralnych w zakresie rozwoju elektronicznej administracji.............. 131 6.4.1. Gminy................................................................................................................. 131 6.4.2. Miasta na prawach powiatu................................................................................ 132 Rozdział 7. Klasyfikacja gmin i miast na prawach powiatu województwa wielkopolskiego na skali poziomu rozwoju elektronicznej administracji......... 134 Rekomendacje...................................................................................................................... 141 Bibliografia............................................................................................................................. 145 Załącznik 1............................................................................................................................. 148

Rozdział 1

Znaczenie elektronicznej administracji dla samorządu terytorialnego w krajach Unii Europejskiej

1.1. Cel i zakres pracy, metody badawcze Globalizacja oraz efekty wdrażania technologii informacyjnych i komunikacyjnych dotyczą nas wszystkich powodując przekształcenia całego społeczeństwa. W przeszłości takie zasoby jak: ziemia, kapitał, praca – były czynnikami decydującymi o dobrobycie lokalnym i regionalnym. Natomiast w elektronicznej gospodarce nadrzędnym czynnikiem wzrostu stała się wiedza, kreatywność i innowacyjność oparte, między innymi, na rozwoju lokalnych zasobów ludzkich i administracji. Jednym z celów przyjętych w Strategii Lizbońskiej jest rozwój społeczeństwa informacyjnego, którego główną składową stanowi wdrożenie przez kraje członkowskie Unii Europejskiej elektronicznych usług publicznych. Elektroniczną administrację możemy przedstawić, jako mechanizm zapewniający współdziałanie urzędników jednostek administracji publicznej, w celu realizacji zbiorowych potrzeb interesantów. W związku z rozwojem infrastruktury teleinformatycznej oraz coraz powszechniejszym dostępem do niej – rola elektronicznej administracji będzie ciągle wzrastać. Obecnie elektroniczna administracja obejmuje pewną liczbę spraw realizowanych przez tradycyjne kanały komunikacyjne oferując przy tym nowe formy komunikacji. Bezpośrednie kontakty w urzędach, korespondencja pocztowa oraz komunikacja telefoniczna, zostaną wkrótce zastąpione przez usługi publiczne świadczone drogą elektroniczną. Obywatele i podmioty gospodarcze w celu oszczędności czasu i kosztów dojazdów do urzędów, są gotowi do komunikowania się z urzędami przez 24 godziny przez cały tydzień (w trybie 24 x 7 x 365) przy zastosowaniu technologii informacyjnych i komunikacyjnych. Wdrażanie elektronicznej administracji powoduje redukcję kosztów, skrócenie procesów administracyjnych oraz usprawnienie jakości i dostępu do informacji. Efektywne działanie elektronicznej administracji zależy od

8

Rozdział 1. Znaczenie elektronicznej administracji...

osób tworzących i świadczących te usługi, jak również korzystających z nich obywateli i przedsiębiorców. Jednocześnie należy zastosować rozwiązania pozwalające ustrzec się przed niebezpieczeństwami takimi jak – utrata prywatności i potencjalne możliwości oszustw. Obecnie w warunkach dynamicznego rozwoju gospodarki elektronicznej szczególna rola i od­powiedzialność w kształtowaniu elektronicznej administracji spoczywa na sa­morządzie regionalnym i lokalnym. To właśnie jednostki samorządu terytorialnego zajmujące się problemami lokalnymi, znające potrzeby swoich mieszkańców, będące miejscem najczęstszego kontaktu obywateli z władzą, poprzez usłu­gi publiczne, odgrywają znaczącą rolę w rozwoju elektronicznej administracji. Nadrzędnym celem, jaki powinna stawiać przed sobą nowoczesna administracja samorządowa, powinno być ułatwienie obywatelom i przedsiębiorcom dostępu do elektronicznych usług publicznych. Dodatkowo, zapewniałoby to pełną przejrzystość działania administracji oraz wzrost demokratyzacji życia publicznego poprzez zwiększenie stopnia partycypacji społeczeństwa (zwłaszcza lokalnego) w podejmowaniu decyzji. Elektroniczna administracja z jednej strony minimalizu­je czas niezbędny do obsługi obywateli i podmiotów gospodarczych (podnosząc zarazem jakość ich obsługi), z drugiej strony poprzez szybkie podejmowanie decyzji ogranicza koszty administrowania, uwalniając środki finansowe na inwestycje. Celem monografii jest analiza poziomu zaawansowania urzędów gmin województwa wielkopolskiego w zakresie informatyzacji i rozwoju elektronicznych usług publicznych. Problematyka elektronicznej administracji została potraktowana całościowo, tzn. analizie poddano wszystkie elementy składające się lub kształtujące elektroniczną administrację w urzędach gmin. Poszczególne elementy składowe (aspekty) elektronicznej administracji omówiono w kolejnych rozdziałach pracy. Pierwszy rozdział opracowania zawiera teoretyczny opis elektronicznej administracji, sposoby jej funkcjonowania, roli i znaczenia w sektorze administracji publicznej, a zwłaszcza w administracji samorządowej. Rozdział drugi zawiera analizę urzędów gmin województwa wielkopolskiego pod względem kapitału ludzkiego tych jednostek, który odgrywa ogromną rolę w kształtowaniu polityki proinnowacyjnej umożliwiającej rozwój elektronicznej administracji. W kolejnym rozdziale, trzecim, analizie poddano stan infrastruktury teleinformatycznej urzędów (sprzęt i oprogramowanie), która stanowi podstawowe narzędzie działania elektronicznej administracji. W rozdziale czwartym przeanalizowano „produkt” elektronicznej administracji, czyli usługi świadczone drogą elektroniczną, ściślej – poziom rozwoju elektronicznych usług publicznych świadczonych przez urzędy gmin i miast na prawach powiatu województwa wielkopolskiego. Poziom wydatków ponoszonych na informatyzację przez urzędy, jest przedmiotem analizy przedstawionej w rozdziale piątym pracy. Rozdział szósty zawiera syntetyczny opis postawy przedstawicieli władz samorządów gmin

1.1. Cel i zakres pracy, metody badawcze

9

i miast na prawach powiatu w województwie wielkopolskim, w stosunku do rozwoju elektronicznej administracji i społeczeństwa informacyjnego. W rozdziale tym przedstawiono opinię przedstawicieli władz samorządowych na temat współpracy w dziedzinie rozwoju elektronicznej administracji, barier i ograniczeń, korzyści, obaw i zagrożeń płynących z rozwoju elektronicznej administracji. Ostatni rozdział pracy zawiera klasyfikację gmin i miast na prawach powiatu na skali poziomu rozwoju elektronicznej administracji. Klasyfikację przeprowadzono na podstawie wartości syntetycznego wskaźnika poziomu rozwoju elektronicznej administracji. Całość opracowania kończą rekomendacje dla urzędów gmin i miast na prawach powiatu w zakresie podstawowych kierunków rozwoju elektronicznej administracji na szczeblu samorządów lokalnych. Podstawową metodą wykorzystaną do analizy poszczególnych aspektów elektronicznej administracji jest metoda wskaźnikowa. W pracy zastosowano różnego rodzaju wskaźniki struktury, wskaźniki natężenia oraz wskaźnik syntetyczny. Do prezentacji wyników w układzie przestrzennym zastosowano techniki kanfografii komputerowej (program ArcGIS). Wszelkie obliczenia wykonano w programach MS Excel oraz Statistica 8.0. Wykorzystany materiał statystyczny pochodzi z badań ankietowych przeprowadzonych przez Urząd Marszałkowski Województwa Wielkopolskiego w Poznaniu (UMWW). Badania te przeprowadzone zostały przez Departament Społeczeństwa Informacyjnego UMWW w styczniu 2008 r. wśród wszystkich (226) urzędów gmin województwa wielkopolskiego1. Ze względu na duże zróżnicowanie gmin województwa wielkopolskiego pod względem liczby ludności2 oraz różnych typów gmin, wyniki badań prezentowane są w dwóch ujęciach – według gmin oraz miast na prawach powiatu. Dodatkowo poszczególne aspekty elektronicznej administracji analizowano według typu gminy (gminy miejskie, gminy wiejskie i gminy miejsko-wiejskie) oraz według liczby ludności (gminy do 10 000 mieszkańców, 10 000-20 000, 20 000-50 000, oraz powyżej 50 000 mieszkańców)3. Wypełnioną ankietę odesłało 225 gmin (99,6%). Jedynym urzędem, który nie odesłała ankiety był Urząd Gminy we Włoszakowicach w powiecie leszczyńskim. 2 W województwie wielkopolskim gminy wiejskie stanowią 52% (117 gmin), miejsko-wiejskie 40% (90), a miejskie jedynie 8% (19). Większość gmin stanowią małe gminy liczące do 10 tys. mieszkańców (45%), gminy od 10 do 20 tys. – 23%, od 20 do 50 tys. – 10%, od 51 do 100 tys. – 2% i pow. 100 tys. mieszkańców – 1%. Stosunek największej gminy (Poznań – 560,1 tys.) do najmniejszej (gmina wiejska Powidz – 2,1 tys.) kształtuje się jak 1:264. Spośród wszystkich typów gmin najbardziej zróżnicowane wewnętrznie są gminy miejskie, stosunek największej gminy (Poznań) do najmniejszej (Obrzycko – 2,2 tys.) wynosi 1:256. W przypadku gmin wiejskich stosunek „największej do najmniejszej” wynosi 1:11 (Czerwonak 24,5 tys. – Powidz 2,1 tys.). Natomiast dla gmin miejsko-wiejskich 1:10 (Jarocin 44,5 tys. – Przedecz 4,3 tys.). 3 Klasy wielkości gmin pod względem liczby ludności zaczerpnięto z Rocznika Demograficznego GUS, Warszawa 2007. 1

10

Rozdział 1. Znaczenie elektronicznej administracji...

1.2. Rola elektronicznych usług publicznych w rozwoju e-administracji Elektroniczna administracja obecnie traktowana jest jako jeden z najważniejszych elementów modernizacji administracji publicznej często utożsamianej z „nowym sposobem zarządzania” – New Public Management. Celem tej reformy jest osiągnięcie takiej efektywności działania, jaką posiada administracja prywatna, czyli przekształcenie urzędów administracji publicznej w sprawnie za­rządzane i sprawnie działające „przedsiębiorstwa”4. Coraz częściej e-administracja zaczyna być postrzegana, jako jeden z czynników rozwoju i konkurencyjności zwłaszcza w aspekcie lokalnym5. Tradycyjna biurokratyczna administracja publiczna i polityczne procesy decyzyjne w wielu krajach uległy trwałej transformacji w oparciu o dwie podstawowe koncepcje: a) New Public Managment (NPM) – według tej koncepcji dąży się głównie do stymulacji nowych mechanizmów działania w sektorze publicznym, mających na celu poprawę jakości, skuteczności i efektywności produkcji usług6. NPM jest pojęciem nadrzędnym dla stosunkowo jednolitego na całym świecie, całościowego ruchu reform administracyjnych opartych na spojrzeniu instytucjonalnym. b) Public Governance – polega na negocjowaniu przez zainteresowane podmioty lepszych efektów polityki i zasad rządzenia. Pojęcie governance zostało zastosowane również do polityki lokalnej: „Local governance można zdefiniować, jako zbiór formalnych i nieformalnych zasad, struktur i procesów, poprzez które lokalne zainteresowane podmioty wspólnie rozwiązują swoje problemy i zaspokajają potrzeby społeczne. Jest to proces kompleksowy, ponieważ każdy lokalny podmiot wnosi istotne wartości, 4 W. Cellary, Organizacja administracji publicznej na potrzeby obywateli, w: W. Cellary (red.), Polska w drodze do globalnego społeczeństwa informacyjnego, Raport o rozwoju społecz­nym. Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju UNDP, Warszawa 2002, s. 94-97. T. Kaczmarek, Struktury terytorialno-administracyjne i ich reformy w krajach europejskich, Wydawnictwo Naukowe UAM, Poznań 2005. R. Sallmann, Ogólnokrajowy rozwój e-government. Austriackie formy rozwiązań, w: Efek­ tywna polityka i administracja. Strategie i instrumenty zarządzania miastami. Związek Miast Polskich, Österreichischer Städtebund, KDZ – Zentrum für Verwaltungsforschung, Poznań 2005, s. 151-177. 5 A. Tuziak, Uwarunkowania poziomu innowacyjności administracji publicznej w rozwoju lokalnym i regionalnym (na przykładzie województwa podkarpackiego), Studia Regionalne i Lo­kalne, 4(22), Warszawa 2005, s. 77-89. 6 F. Nachold, J. Bogumil, Modernisierung des Staates: New Public Management und Verwaltungsreform. Leske + Budrich, Opladen 2000, s. 93-24.

1.2. Rola elektronicznych usług publicznych w rozwoju e-administracji

11

umiejętności oraz zasoby. W procesie tym decydujące znaczenie ma budowa i podtrzymanie zaufania, zaangażowanie oraz system negocjacji”7. W niniejszym opracowaniu e-administracja (e-Government) rozumiana jest, jako wykorzystanie technologii informacyjnych i komunikacyjnych (ICT – Information and Communica­tion Technologies) w administracji publicznej połączone ze zmianami organizacyj­nymi oraz wzrostem wiedzy i umiejętności służb publicznych, które prowadzą do poprawy jakości usług świadczonych przez administrację publiczną oraz wzmacniają procesy demokratyzacji8. Elektroniczną administrację można podzielić według elektronicznej interakcji administracji z grupą docelową: a) obywatelami A2C (administration-to-citizen), b) przedsiębiorcami A2B (administration-to-business), c) administracją A2A (administration-to-administration). Możemy ją również traktować jako model działania jednostek administracji publicznej, oparty na bezpośrednim wykorzystaniu w swojej działalności ICT. Model ten realizuje się zarówno w układzie relacji zewnętrznych (urząd – obywatel, urząd – firma, urząd – dostawca), jak i wewnętrznych: (urząd – urząd, urząd – pracownicy). Elektroniczna administracja jest również postrzegana, jako czynnik zmieniający „filozofię” działania administracji poprzez ukierunkowanie jej na obywatela. Podnosi też kwestię ważności e-administracji w kontekście reagowania na pojawiające się potrzeby indywidualnego użytkownika pełniącego podwójną rolę obywatela i klienta. W planach i programach Unii Europejskiej elektroniczna administracja wpisuje się w koncepcję rozwoju społeczeństwa informacyjnego i gospodarki opartej na wiedzy. Raport OECD „The e-Government Imperative”9 wymienia pięć głównych korzyści wynikających z wprowadzenia e-administracji: (1) zwiększenie efektywności działania administracji państwowej; (2) poprawę jakości świadczonych usług; (3) zwiększenie skuteczności polityki społecznej państwa oraz wsparcie w realizacji reform; (4) obniżenie kosztów funkcjonowania administracji; (5) stymulację transformacji społeczeństwa w społeczeństwo informacyjne oraz tworzenie zaufania pomiędzy administracją i obywatelami. W Europie proces budowy i rozwoju e-administracji trwa stosunkowo krótko. W 2000 r. na szczycie Unii Europejskiej w Feira we Włoszech została podjęta inicjatywa eEurope, której celem było przekształcanie społeczeństwa europejskiego w społeczeństwo informacyjne. Opracowany plan działania: „eEurope 2002 – 7 T. Bovaird, S. Parrado-Diez, E. Loeffler, Developing Local Governance Networks in Europe, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2002, s. 12-14. 8 The Role of e-Government for Europe’s Future. Komunikat Komisji Europejskiej: COM (2003) 567. 9 The e-Government Imperative, OECD PUBLICATIONS 2003, Paris, s. 11-12.

12

Rozdział 1. Znaczenie elektronicznej administracji...

Społeczeństwo informacyjne dla wszystkich”10 wskazywał podstawowe kierunki przemian determinujących rozwój społeczeństwa informacyjnego. Jednym z głównych zadań planu eEurope 2002 był rozwój e-administracji, a przede wszystkim zapewnienie obywatelom Unii Europejskiej łatwego dostępu do podstawowych informacji i usług, świadczonych przez administrację publiczną przy pomocy komunikacji elektronicznej. W wyniku warsztatów zrealizowanych w marcu 2004 r. w Sewilli, powstała koncepcja wskazująca na rolę e-administracji jako czynnika zapewniającego lepsze administrowanie, a w kontekście politycznym – obejmująca szereg celów demokratycznych, gospodarczych, społecznych, środowiskowych i administracyjnych11. Można je przedstawić na dwóch płaszczyznach: dążenia do oszczędności i efektywności oraz tworzenia wartości dodanej dla administracji publicznej. Rozwój elektronicznej administracji zapewniono również w dokumentach, stanowiących kontynuację eEurope 2002, a mianowicie – „eEurope 2005: Społeczeństwo informacyjne dla wszystkich”12 oraz „i2010 – Europejskie społeczeństwo informacyjne na rzecz wzrostu i zatrudnienia”13. Po przyjęciu przez Unię Europejską planu eEurope 2002, w Polsce opracowano strategię rozwoju społeczeństwa informacyjnego pod nazwą: „ePolska – plan działań na rzecz rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce na lata 2001-2006”14. W dokumencie tym określono główne kierunki rozwoju e-administracji w Polsce, jednak nie umieszczono w nim zapisów dotyczących świadczenia usług publicznych online, a jedynie nakazano urzędom udostępnianie informacji poprzez Internet. Dopiero w przyjętej w grudniu 2003 r. znowelizowanej: „Strategii informatyzacji Rzeczypospolitej Polskiej – ePolska na lata 2004-2006”15 jednym z celów rozwoju społeczeństwa informacyjnego i e-administracji stało się przeniesienie wybranych usług publicznych eEurope 2002 – Społeczeństwo informacyjne dla wszystkich, 2000. Plan działania przygotowany dla Komisji Europejskiej. 11 C. Centeno, R. van Bavel, M. Bogdanowicz, eGovernment in EU in 2010: Key policy and research challenges, Sewilla, Hiszpania. Prezentacja dostępna w serwisie http://fiste.jrc.ec.europa.eu w formie dokumentu on-line: http://fiste.jrc.ec.europa.eu/download/2.%20IPTS_Future%20 %20challenges%20for%20e-gov1.pdf, (2009-04-04). C. Centeno, R. van Bavel, J.C. Burgelman, eGovernment in the EU in the next decade: Vision and key challenges, European Commission, DG JRC Institute for Prospective Technological Studies. Artykuł dostępny w serwisie http://europa.eu.int w formie dokumentu on-line, (2009-04-04). 12 eEurope 2005: Społeczeństwo informacyjne dla wszystkich. Komunikat Komisji Europejskiej: COM(2002) 263. 13 i2010 – Europejskie społeczeństwo informacyjne na rzecz wzrostu i zatrudnienia. Komunikat Komisji Europejskiej: COM (2005) 229 14 ePolska – plan działań na rzecz rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce na lata 2001-2006. Dokument przygotowany przez Ministerstwo Gospodarki w ramach realizacji ustaleń Rady Ministrów z dnia 28 listopada 2000 r., został przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 11 września 2001 r. 15 Strategia informatyzacji Rzeczypospolitej Polskiej – ePolska na lata 2004-2006. Przygotowana dla MINISTERSTWA NAUKI I INFORMATYZACJI, 2003. Strategia dostępna w serwisie http://www. mswia.gov.pl w formie dokumentu on-line w serwisie: http://www.mswia.gov.pl/portal/pl/259/3876/Strategia_informatyzacji_Rzeczypospolitej_Polskiej_ePolska_na_lata_20042006.html, (2009-04-04). 10

1.2. Rola elektronicznych usług publicznych w rozwoju e-administracji

13

na platformę elektroniczną. Natomiast odpowiedzią polskiego rządu na inicjatywę „i2010 – Europejskie społeczeństwo informacyjne na rzecz wzrostu i zatrudnienia” było opracowanie „Planu działań na rzecz rozwoju elektronicznej administracji na lata 2005-2006”. W planie tym uwzględniono założenia dokumentu europejskiego i szczegółowo określono zadania zmierzające do realizacji postanowień europejskich. Przeniesienie usług publicznych na platformę elektroniczną szczegółowo określono w dokumencie „Wrota Polski” opracowanym przez Komitet Badań Naukowych16. Na liście tych usług znalazły się wszystkie usługi wskazane przez Komisję Europejską jako priorytetowe oraz trzy nowe usługi, które wynikają ze szczegółowych uwarunkowań polskiego systemu prawnego. Grupę usług dla obywateli uzupełniono o usługi: wydanie dowodu osobistego, uzyskanie prawa do emerytury i renty, natomiast grupę usług dla przedsiębiorstw uzupełniono o usługi, związane z wydaniem zintegrowanych pozwoleń środowiskowych i wnoszenie opłat na rzecz ochrony środowiska. Ze względu na rosnącą mobilność mieszkańców Europy, Komisja Europejska przykłada szczególną wagę do usług związanych z poszukiwaniem pracy, świadczeniami społecznymi oraz rejestracją działalności gospodarczej i zwrotem podatku VAT dla obywateli i podmiotów gospodarczych w całej Europie. Tabela 1.1. Podstawowe usługi e-administracji w Polsce (według stanu na dzień 31.12.2007) Usługi dla obywateli 1

Podatek od osób fizycznych

Usługi dla przedsiębiorców 1

Obowiązkowe ubezpieczenia społeczne (ZUS)

2

Pośrednictwo pracy, usługi Urzędów Pracy

2

Podatek od osób prawnych

3

Świadczenia społeczne

3

Podatek od towarów i usług (VAT)

4

Dokumenty tożsamości (dowody osobiste, paszporty, prawa jazdy)

4

Rejestracja działalności gospodarczej

5

Rejestracja pojazdów

5

Wysyłanie danych statystycznych

6

Pozwolenie na budowę

6

Deklaracje celne

7

Policja – obsługa zgłoszeń przestępstw i wykroczeń

7

Zezwolenia i certyfikaty związane z ochroną środowiska

8

Biblioteki publiczne

8

Zamówienia publiczne

9

Akta stanu cywilnego

10 Rejestracja kandydatów na wyższe uczelnie 11 Ewidencja meldunkowa (zameldowanie, zmiana miejsca pobytu) 12 Usługi związane ze zdrowiem

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Capgemini17. Wrota Polski, Komitet Badań Naukowych, Warszawa 2002, s. 144-159. Capgemini, Online availability of public services: How is Europe progressing? Web based survey on electronic public services, 2005. Raport dostępny w serwisie: http://ec.europa.eu w formie dokumentu on-line: http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/docs/online_pub_serv_5th_meas_fv4.pdf, (2009-04-04). 16 17

14

Rozdział 1. Znaczenie elektronicznej administracji...

Na podstawie planu eEurope 2002 oraz dokumentów szczegółowych wynikających z tego planu Dyrekcja Generalna ds. Społeczeństwa Informacyjnego i Mediów Komisji Europejskiej zarekomendowała 20 najbardziej potrzebnych usług, które w pierwszej kolejności powinny być świadczone drogą elektroniczną – 12 dla obywateli i 8 dla przedsiębiorców (patrz tabela 1.1). Wśród dwudziestu podstawowych usług można wydzielić następujące grupy usług: a) generujące dochody i przychody – podatki, ubezpieczenia społeczne, VAT, opłaty celne, b) rejestracja i zgłoszenie samochodu, działalności gospodarczej, urodzenia dziecka, ślubu, zmiany adresu, c) pozwolenia i licencje (np. pozwolenie na budowę). Na zlecenie Komisji Europejskiej firma Capgemini przeprowadziła w latach 2001-2007 siedem edycji badań (ogólnoeuropejski benchmarking) dotyczących poziomu rozwoju poszczególnych usług w ramach czterostopniowej, a następnie pięciostopniowej skali interaktywności (w 2007 r. wprowadzono piąty poziom): a) poziom I – podstawowe informacje o usłudze publicznej, b) poziom II – możliwość pobrania formularzy i aplikacji, c) poziom III – przetwarzanie formularzy (pobranie oraz odesłanie), d) poziom IV – obsługa transakcji, podejmowanie decyzji on-line, dostarczanie usług oraz obsługa płatności, e) poziom V – organizacja usług wokół potrzeb użytkowników. Poziom elektronicznych usług publicznych w Polsce przed 2004 r. był na pierwszym poziomie interaktywności. Natomiast w 2007 r. szesnaście usług było dostępnych na drugim poziomie interaktywności (cztery usługi osiągnęły czwarty poziom, umożliwiający przeprowadzenie transakcji przy wykorzystaniu Internetu)18. Dwie z nich to usługi dla obywateli: podatek od osób fizycznych i usługi pośrednictwa pracy z wykorzystaniem systemu e-PULS. Dla przedsiębiorców dostępne były dwie usługi na czwartym poziomie: rejestracja i pobór należności celnych (System Wspomagania Obsługi Zgłoszeń Celnych CELINA), przekazywanie do ZUS dokumentów dotyczących obowiązkowych ubezpieczeń społecznych z wykorzystaniem programu Płatnik. W 2007 r. (Eurostat, 2009) Polskę w porównaniu do średniej europejskiej wynoszącej 59%, cechował słaby rozwój elektronicznych usług publicznych. Polska z poziomem dostępności 25% znajduje się na przedostatnim miejscu, wyprzedzając jedynie Bułgarię mającą 15%19. 18 The User Challenge Benchmarking The Supply Of Online Public Services dostępny w serwisie: http://ec.europa.eu w formie dokumentu on-line: http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/ docs/benchmarking/egov_benchmark_2007.pdf, (2009-04-04). 19 EUROSTAT, E-government on-line availability (Percentage of online availability of 20 basic public services). Raport wygenerowany 3 kwietnia 2009 r. w formie on-line w bazie danych serwisu http://epp.eurostat.ec.europa.eu, (2009-04-04).

1.2. Rola elektronicznych usług publicznych w rozwoju e-administracji

15

Rozwój elektronicznych usług wymaga, oprócz działań po stronie urzędów przygotowujących usługi, również zwiększenia świadomości użytkowników o zakresie ich dostępności. Poziom korzystania z elektronicznych usług przez obywateli osiągnął w Polsce 16% (pozyskiwanie informacji ze stron internetowych administracji publicznej, pobieranie i wysyłanie wypełnionych formularzy przy średniej europejskiej wynoszącej 28%). W tym zakresie liderzy osiągnęli wynik powyżej 50%: Holandia (54%), Finlandia (53%) i Szwecja (52%)20. W latach 2000-2005 część krajów członkowskich Unii Europejskiej zrealizowała programy zmian systemów świadczenia usług publicznych drogą elektroniczną. Jednym z podstawowych elementów tych programów było kompleksowe wdrażanie systemów elektronicznej administracji poprzez: budowę platform zintegrowanego świadczenia e-usług publicznych, opracowanie i przyjęcie do realizacji ram interoperacyjności systemów informatycznych21 oraz integrację krajowych back-office. Natomiast badanie krajów Unii Europejskiej z 2003 r. dotyczące podaży i popytu na usługi elektroniczne, wykazało, że najbardziej skoncentrowano się i w pierwszym rzędzie uruchomiono usługi świadczone przez urzędy centralne22. Z jednej strony podatek dochodowy od osób fizycznych i prawnych, poszukiwanie pracy, VAT oraz deklaracje celne koordynowane centralnie cieszyły się największą popularnością spośród wszystkich elektronicznych usług publicznych. Z drugiej strony o wiele słabiej przygotowane były e-usługi świadczone przez samorządy regionalne i lokalne. W tym przypadku niektórzy usługodawcy lokalni dysponowali właściwymi systemami świadczącymi e-usługi, ale występowały problemy z interoperacyjnością pomiędzy jednostkami administracji z uwagi na brak norm, otwartych platform technologicznych, odmienne struktury organizacyjne oraz niekompatybilne procesy. Pomimo tej niewystarczającej reprezentacji usług elektronicznej administracji na poziomie regionalnym, badania opinii użytkowników wykazały, że istnieje większe zapotrzebowanie na informacje i usługi dotyczące lokalnej administracji publicznej, niż na scentralizowane systemy krajowe23. W ramach projektu badawczego e-USER24 w 2005 r. przekazano informacje na temat ukierunkowania usług on-line na użytkownika oraz zidentyfikowano dwie 20 EUROSTAT, E-government usage by individuals by gender (Percentage of individuals aged 16 to 74 using the Internet for interaction with public authorities). Raport wygenerowany w formie on-line 3 kwietnia 2009 r w bazie danych serwisu http://epp.eurostat.ec.europa.eu, (2009-04-04). 21 Interoperacyjność – zdolność systemów teleinformatycznych i obsługiwanych przez nie procesów biznesowych do wymiany danych oraz współdzielenia informacji. 22 J. Millard, ePublic services in Europe: past, present and future. Raport przygotowany dla Institute for Prospective Technological Studies. Danish Technological Institute, Aarhus, Denmark 2003. 23 SIBIS, Benchmarking e-Government in Europe and the US, 2003. 24 Celem projektu e-USER było ustalenie przyczyn korzystania oraz nie korzystania z usług on-line w obszarze e-administracji, e-zdrowia i e-kształcenia. Był on próbą znalezienia odpowiedzi na pytanie jakie kroki należy podjąć, żeby z zalet społeczeństwa informacyjnego korzystali wszyscy obywatele UE (nie tylko ci którzy biegle posługują się nowoczesnymi technologiami i mediami).

16

Rozdział 1. Znaczenie elektronicznej administracji...

grupy najważniejszych czynników (podażowe i popytowe) związanych z rozwojem elektronicznych usług publicznych. Komisja Europejska w 2006 r. opracowała dokument: „Plan działania na rzecz administracji elektronicznej w ramach inicjatywy i2010: przyspieszenie wprowadzania elektronicznych usług administracji publicznej w Europie z korzyścią dla wszystkich”25. W planie tym kraje członkowskie Unii Europejskiej do 2010 r. zobowiązały się do: (1) zwiększenia dostępności podstawowych usług publicznych poprzez Internet dla wszystkich grup społecznych; (2) zwiększenia satysfakcji z korzystania z usług e-administracji; (3) zmniejszenia obciążeń administracyjnych obywateli i podmiotów gospodarczych; (4) zapewnienia interoperacyjności usług publicznych26 w całej Unii Europejskiej. Dokument ten porządkuje przepisy prawne dotyczące elektronicznych usług i zapewnia korelację z krajowymi ramami interoperacyjności oraz programem IDA i IDA II27. Następny dokument wydany w 2006 r. „i2010 eGovernment Action Plan: Accelerating eGovernment in Europefor the Benefit of All”28, określa pięć priorytetów dla rozwoju e-administracji w państwach członkowskich UE: (1) integracja e-administracji; (2) skuteczność i wydajność administracji; (3) projekty o silnym oddziaływaniu na administrację; (4) projekty uruchamiające powszechne korzystanie z e-usług publicznych; (5) elektroniczne uczestnictwo w procesach demokratycznych. Działaniom tym Komisja Europejska udzieliła silnego wsparcia finansowanego poprzez projekty badawcze w ramach 5, 6 i 7 Programu Ramowego UE i programów wspólnotowych. Do instrumentów wsparcia należy wspólnotowy program na rzecz wspierania polityki w zakresie technologii informacyjnych i komunikacyjnych W ramach projektu zgromadzono i przekazano informacje na temat ukierunkowania usług on-line na użytkownika. 25 Plan działania na rzecz administracji elektronicznej w ramach inicjatywy i2010: przyspieszenie wprowadzania elektronicznych usług administracji publicznej w Europie z korzyścią dla wszystkich. Komunikat Komisji Europejskiej: COM(2006) 173. 26 Interoperacyjność elektronicznych usług publicznych oznacza możliwość wymiany danych oraz dzielenia się informacjami między systemami ICT, a wspieranymi przez nie procesami gospodarczymi we wszystkich państwach członkowskich UE. Komunikat Komisji Europejskiej: Interoperacyjność paneuropejskich usług e-administracji, COM(2006) 45. 27 Program IDA i IDA II (Intechange of Data between Administrations – Wymiana Danych Pomiędzy Administracjami) polega na wspieraniu polityki i działalności Wspólnot poprzez koordynację procesu tworzenia transeuropejskich sieci telematycznych pomiędzy administracjami. Wszędzie tam gdzie niezbędna jest wymiana danych w skali europejskiej, Program IDA jest zarazem narzędziem niezbędnego re-engineeringu procesów biznesowych administracji. Prace programu IDA skupiają się na następujących obszarach działań: (1) Wspieranie implementacji sieci sektorowych w obszarach priorytetowych dla Wspólnot; (2) Rozwijanie narzędzi współdziałania i ich wykorzystania w sieciach sektorowych; (3) Rozszerzanie korzyści płynących z sieci na przedsiębiorstwa i obywateli Wspólnot; (4) Współpraca z administracjami krajowymi oraz z innymi podmiotami Wspólnot w wymienionym obszarze. Artykuł dostępny on-line: http://www.bip.mswia.gov.pl/portal/bip/4/27/Program_IDA_II.html, BIP MSWiA. 28 i2010 eGovernment Action Plan: Accelerating eGovernment in Europefor the Benefit of All. Komunikat Komisji Europejskiej: COM(2006) 173.

1.2. Rola elektronicznych usług publicznych w rozwoju e-administracji

17

(CIP PSP – ICT)29 o następujących priorytetach: (1) wsparcie głównych projektów krajów członkowskich; (2) ograniczenie obciążeń biurokratycznych; (3) teleinformatyczne wsparcie postępowań publicznych; (4) standaryzacja elektronicznych dokumentów i certyfikatów; (5) monitoring i benchmarking wdrożeń w celu rewizji planów; (6) wsparcie inicjatyw elektronicznego uczestniczenia obywateli w procesach demokratycznych. W ostatnich latach wsparcie Komisji Europejskiej dla rozwoju elektronicznej administracji dotyczyło zasadniczego zwiększenia skuteczności wdrożeń platform i systemów oraz ich dostępności dla wszystkich grup, a także zapewnienia interoperacyjności systemów europejskich. Podczas konsultacji publicznych on-line z Komisją Europejską brak interoperacyjności systemów i usług, problemy organizacyjne i niewystarczające umiejętności urzędników i obywateli uznano za najpoważniejsze bariery dla efektywnej i skuteczniejszej administracji30. Główną cechą przyszłej koncepcji e-administracji jest większa koncentracja na aspektach dotyczących użytkownika końcowego31. Większą uwagę należy zwrócić na jakość i zakres usług e-administracji (usługi informacyjne, komunikacyjne i transakcyjne) oraz ich realizację. We współpracy z zaangażowanymi podmiotami należy opracować nowe sposoby świadczenia e-usług: (1) samoobsługowe; (2) różnorodne kanały – kompleksowe centra informacji i obsługi, infokioski, centra informacji telefonicznej, infolinie, telewizję cyfrowa i usługi sieciowe.

1.3. Podstawy organizacyjno-prawne informatyzacji samorządu terytorialnego Władze, zarówno na szczeblu samorządowym jak i rządowym, coraz częściej podkreślają duże znaczenie informatyzacji sektora publicznego. Pomimo istnienia wielu strategii i planów rozwoju elektronicznej administracji oraz społeczeństwa informacyjnego, technologie informacyjne i komunikacyjne nie mogą znaleźć należnego im miejsca w krajowych strategiach rozwoju32. 29 Program Konkurencyjność i Innowacje – Program Szczegółowy na Rzecz Wspierania Polityki w Zakresie Technologii Komunikacyjnych i Informacyjnych (www.cip.gov.pl), (2009-04-04). 30 Twój głos w e-administracji 2010, sprawozdanie Dyrekcji Generalnej ds. Społeczeństwa Informacyjnego INFSO, 2006. 31 J. Millard, J. Shahin, R. Warren, C. Leitner, Towards the eGovernment vision for EU in 2010: research policy challenges. Raport przygotowany dla Institute for Prospective Technological Studies. European Institute of Public Administration, Danish Technological Institute, Aarhus, Denmark 2006. 32 A. Gontarz, S. Kosieliński, Mikroskala polityczna. COMPUTERWORLD nr 10, 2007.

18

Rozdział 1. Znaczenie elektronicznej administracji...

Należy się więc zastanowić, jakie można podjąć działania, aby powstające rozwiązania informatyczne ułatwiły przeprowadzenie transformacji administracji publicznej. Zagadnienie to na świecie zostało dostrzeżone kilka lat temu. W Wielkiej Brytanii w 2005 r. został opracowany dokument „Transformational Government, Enabled by Technology”33, w którym wskazano, że usługi, muszą być projektowane w taki sposób, aby koncentrować się na potrzebach obywateli i przedsiębiorców, a nie tylko na jednostkach je świadczących. Administracja publiczna powinna przejść do etapu współdzielenia swoich e-usług zarówno na poziomie „okna dostępnego dla obywatela” (front-office) jak i „zaplecza” (back-office). To właśnie standaryzacja, uproszczenie i współdzielenie usług publicznych jest sposobem na ich efektywne świadczenie. Pozytywnym przykładem dla krajów europejskich może być zrealizowany w Kanadzie program: „Business Transformation Enablement Program”34, gdzie w trakcie jego realizacji opracowano zbiór narzędzi umożliwiających zastosowanie zintegrowanego podejścia do planowania strategicznego oraz przeprowadzania transformacji sektora publicznego. Zastosowanie tych narzędzi miało zapewnić interoperacyjność systemów informatycznych oraz integralność działań jednostek rządowych. Program ten dostarczył ram, modeli referencyjnych i biznesowych oraz dobrych praktyk do przeprowadzania transformacji jednostek rządowych. W naszym kraju powyższa problematyka została przedstawiona na X Konferencji „Miasta w Internecie” – jako memorandum35 do władz szczebla wojewódzkiego i rządowego. Zapisano w nim, konieczność dokonania kompleksowego przeglądu funkcji, zadań i procedur administracji publicznej, w celu ustalenia mapy kompetencji oraz ujednolicenia procedur administracyjnych w skali kraju. Pomocne do opracowania takiego programu może być zastosowanie ram architektury korporacyjnej (Enterprise Architecture Frameworks): siatka Zachmana, TOGAF36. Ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne z dnia 17 lutego 2005 r. skłania do rozpatrywania informatyzacji w kontekście zadań realizowanych przez samorządy. Ustawa uruchamia programy horyzontalne i infrastrukturalne dla wszystkich sektorów administracji publicznej oraz ustanawia wspólne standardy interoperacyjności dla systemów informatycznych. W Konstytucji RP określono, że zadania publiczne wykonywane są na podstawie i w granicach prawa przez podmioty, które sprawują władzę publiczną, w tym w dużej części przez samorząd terytorialny. Wśród zadań publicznych Konstytucja Transformational Government, Enabled by Technology, Wydawnictwo TSO, Norwich 2005. Business Transformation Enablement Program, Treasury Board of Canada Secretariat, 2004. 35 Modernizacja administracji publicznej bazująca na informatyzacji niezbędnym warunkiem rozwoju Polski w latach 2007-2013. Zakopane 2006. 36 Siatka Zachmana – szablon i sposób postępowania, który pozwala w sposób formalny i ściśle strukturalizowany definiować architekturę systemów korporacyjnych. TOGAF – szkielet dla architektury korporacyjnej, który zapewnia kompleksowe podejście do projektowania, planowania, implementacji oraz zarządzania informacyjną architekturą przedsiębiorstwa. 33

34

1.3. Podstawy organizacyjno-prawne informatyzacji samorządu terytorialnego 19

wyróżnia m.in. zadania służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Jednostki samorządu terytorialnego, jako podmioty realizujące zadania publiczne, mają ustawowe obowiązki informatyzacji swoich usług. W przepisach prawnych o charakterze ustrojowym określenie „zadania administracji” jest związane z podjęciem szeregu działań, które są regulowane poprzez normy prawa administracyjnego. Zadania wszystkich jednostek samorządu terytorialnego obejmują zadania własne i zadania zlecone. W unijnych aktach prawnych oraz dokumentach planistycznych przenoszonych do polskiego prawa, eksponowana jest kategoria usług publicznych, jako element nowego zarządzania publicznego (koncepcji Public Governance). Technologie informacyjne i komunikacyjne, które w przeszłości ze względu na wysokie koszty uzasadniały centralizację systemów informatycznych obsługujących bazy danych, w chwili obecnej wspomagają ich decentralizację. Wsparcie to wiąże się z możliwością bezpośredniego korzystania poprzez sieci teleinformatyczne z centralnych baz danych (odległość nie odgrywa żadnej roli). Pobieranie i dostarczanie danych w rozproszonych systemach informatycznych umożliwia „odmiejscowienie” usług publicznych37. Informatyzacja administracji wpływa na zdolność wykonywania zadań publicznych poprzez zwiększanie efektywności przetwarzania danych, w zdalną komunikację oraz redukowanie znaczenia dokumentów papierowych jako nośników danych. W interesie publicznym przetwarzanie danych może być wspierane przez dopuszczenie komunikacji elektronicznej lub blokowane jej (w przypadku ochrony danych osobowych i informacji niejawnych). Prawne instrumenty e-administracji zdefiniowała ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Ustawa ta nakłada na samorząd terytorialny nowe obowiązki realizacji polityki ogólnokrajowej, stawiając go w pozycji konsumenta, a nie samodzielnego podmiotu informatyzacji na poziomie gmin, powiatów i województw. Ustanowienie w Polsce ram informatyzacji jako polityki publicznej, jest zmianą korzystną na poziomie krajowym. Natomiast to, że zapis o informatyzacji nie określa organów samorządu, jako samodzielnych podmiotów tej polityki na poziomie lokalnym i regionalnym, jest niekorzystne dla jej efektywności. 37 Usługi publiczne są to usługi świadczone przez organy administracji publicznej na rzecz obywateli, podmiotów gospodarczych oraz organizacji , a także inne formy komunikacji pomiędzy organami administracji publicznej a obywatelami i organizacjami, służące realizacji zadań administracji publicznej lub wywiązywaniu się obywateli i organizacji z obowiązków wobec państwa. Systemy informatyczne umożliwiają stworzenie warunków do „odmiejscowienia” obsługi obywatela polegającej na umożliwieniu świadczenia szeregu czynności administracyjnych dotyczących (ewidencji ludności, dowodów osobistych, stanu cywilnego, zaświadczeń i odpisów) w dowolnym urzędzie gminnym. Dane z referencyjnego rejestru PESEL mogłyby być przekazywane do innych systemów informatycznych administracji publicznej lub pobierane przez te systemy przy wykorzystaniu technik teleinformatycznych.

20

Rozdział 1. Znaczenie elektronicznej administracji...

Obecnie stosowane systemy informatyczne w urzędach nie współpracują ze sobą. Rozwiązanie tego problemu wymaga integracji dotychczasowych rozwiązań i ustanowienia ram interoperacyjności (zbioru założeń, metodyk, standardów i specyfikacji). W dokumencie A Legal and Institutional Analysis of Barriers to eGovernment38 opisano bariery i zdefiniowano problemy, które uniemożliwiają lub opóźniają wprowadzenie e-administracji. Są nimi: (1) brak zaangażowania rządzących; (2) czynniki finansowe; (3) wykluczenie cyfrowe; (4) brak koordynacji; (5) nieefektywna organizacja; (6) brak zaufania; (7) słabe projekty techniczne. W Polsce do najbardziej istotnych problemów e-administracji należą: brak spójności planów informatyzacji administracji publicznej oraz nieefektywna koordynacja i prowadzenie procesów wdrożeniowych. Wymogi dotyczące współpracy i usprawnienia procesu obiegu informacji zostały przedstawione w Planie Informatyzacji Państwa na lata 2007-2010, jako Platforma Usług Administracji Publicznej (ePUAP)39. Głównymi celami wdrożenia ePUAP są: (1) stworzenie jednolitego, bezpiecznego i w pełni zgodnego z obowiązującym prawem elektronicznego kanału udostępniającego usługi publiczne dla obywateli, podmiotów gospodarczych i administracji publicznej; (2) skrócenie czasu i obniżenie kosztów udostępniania zasobów informacyjnych oraz funkcjonalności systemów dziedzinowych do interoperacyjnego wykorzystania w procesach realizacji zadań publicznych.

38 A Legal and Institutional Analysis of Barriers to eGovernment, Przygotowany dla Dyrekcji Generalnej ds. Społeczeństwa Informacyjnego i Mediów Komisji Europejskiej, 2006. 39 ePUAP jest jednym z ponadsektorowych projektów informatycznych zapisanych w Planie Informatyzacji na lata 2007-2010.

Rozdział 2

Kapitał ludzki urzędów gmin i miast na prawach powiatu województwa wielkopolskiego

2.1. Pojęcie kapitału ludzkiego urzędów samorządowych W szerokim ujęciu kapitał ludzki obejmuje wszystkie cechy, które wpływają na produktywność jednostki, w tym wykształcenie, inteligencję, wrodzone zdolności, stan zdrowia, cechy charakteru, a także znajomości i powiązania40. Czasami kapitał ludzki zawężany jest tylko do wykształcenia, tzw. kapitał wykształcenia41, jednak znacznie częściej sprowadza się go do wykształcenia i posiadanych umiejętności42. Z. Chojnicki i T. Czyż w wymiarze społeczno-demograficznym definiują kapitał ludzki jako „zasoby ludzkie stanowiące zbiorowości jednostek ludzkich, które cechuje wiedza, kompetencje i umiejętności uzyskane na drodze studiów wyższych, a które mogą służyć działalności badawczej, edukacyjnej, praktycznej, a w szczególności gospodarczej”43. W opracowaniu kapitał ludzki, urzędów gmin i miast na prawach powiatu analizuje się w kategoriach wieku, wykształcenia, posiadanych umiejętności pracowników urzędów samorządowych oraz zatrudniania w urzędzie osób odpowiedzialnych wyłącznie za sprawy informatyki. Prowadzone dotychczas badania44 wskazują, 40 M. Herbst (red.), Kapitał ludzki i kapitał społeczny a rozwój regionalny, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2007, s. 11. 41 L. Zienkowski (red.), Wiedza a wzrost gospodarczy, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2003. 42 Z. Chojnicki, T. Czyż, Aspekty regionalne gospodarki opartej na wiedzy w Polsce, Bogucki Wydawnictwo Naukowe, Poznań 2006. R. Przybyszewski, Kapitał ludzki w procesie kształtowania gospodarki opartej na wiedzy, Difin, Warszawa 2007. 43 Z. Chojnicki, T. Czyż, Aspekty regionalne gospodarki opartej na wiedzy w Polsce, Bogucki Wydawnictwo Naukowe, Poznań 2006, s. 16. 44 P. Swianiewicz, Wirtualny samorząd i demokracja lokalna, Samorząd Terytorialny, 4/2006, s. 5-27.

22

Rozdział 2. Kapitał ludzki urzędów gmin i miast na prawach powiatu...

że bardziej skłonne do korzystania z Internetu i usług elektronicznych są osoby poniżej 40 roku życia oraz osoby posiadające wykształcenie wyższe. Można zatem przyjąć, że większy odsetek pracowników urzędów w wieku do 40 lat i z wyższym wykształceniem będzie się przekładał na szersze i sprawniejsze wykorzystanie rozwiązań elektronicznej administracji. Podstawą oceny umiejętności pracowników urzędów jest ich skłonność do podnoszenia kwalifikacji poprzez uczestnictwo w szkoleniach z zakresu wykorzystania ICT. Kapitał ludzki urzędów tworzą też osoby odpowiedzialne za sprawy informatyki, które monitorują działanie systemów informatycznych w urzędzie oraz zapewniają sprawność ich działania.

2.2. Struktura wieku oraz wykształcenia pracowników urzędów 2.2.1. Gminy We wszystkich urzędach gmin województwa wielkopolskiego objętych badaniem zatrudnionych było 7914 osób (patrz tabele: 2.1. i 2.2.). Średnio w urzędzie pracowało blisko 36 osób. Jest to jedna z najniższych wartości w Polsce. Zaledwie w czterech województwach urzędy gminne zatrudniały przeciętnie mniejszą liczbę pracowników niż w urzędach gmin województwa wielkopolskiego. W województwie podlaskim średnia liczba zatrudnionych wynosiła 27 osób, lubelskim 32 osoby, warmińsko-mazurskim 34 osoby oraz mazowieckim 36 osób45. Liczba osób pracujących w urzędzie zależała od typu gminy oraz jej wielkości. Wraz ze wzrostem liczby mieszkańców, wzrastała też liczba urzędników. Zdecydowanie najwięcej osób zatrudniały urzędy miejskie (79 osoby) oraz gminy i miasta, w których liczba ludności przekraczała 50 000 (170 osób). Wśród wszystkich gmin województwa wielkopolskiego najwięcej osób zatrudniał urząd miasta Piły (187 osób), a najmniej miasta Obrzycko (9 osób). Liczba osób pracujących w urzędzie była dodatnio skorelowana z liczbą ludności gminy (r=0,92; p