Politikvermittlung

Hans Mathias Kepplinger Politikvermittlung

Theorie und Praxis öffentlicher Kommunikation Band 1 Herausgegeben von Hans Mathias Kepplinger in Zusammenarbeit mit Simone Christine Ehmig

Hans Mathias Kepplinger

Politikvermittlung

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

. 1. Auflage 2009 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2009 Lektorat: Katrin Emmerich / Marianne Schultheis VS Verlag für Sozialwissenschaften ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Druck und buchbinderische Verarbeitung: Krips b.v., Meppel Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in the Netherlands ISBN 978-3-531-16421-2

Inhalt

Vorwort .............................................................................................................. 7 Systemtheoretische Aspekte politischer Kommunikation .................................. 9 Die Rationalität von Politik und Medien ......................................................... 27 Politiker als Protagonisten der Medien ............................................................. 51 Erfahrungen von Bundestagsabgeordneten mit Journalisten ............................ 67 Politische Rationalität und publizistischer Erfolg ............................................ 83 Politische und publizistische Funktionen von Kleinen Anfragen .................... 99 Was unterscheidet die Mediatisierungsforschung von der Medienwirkungsforschung? ........................................................................... 117 Der Nutzen erfolgreicher Inszenierungen ...................................................... 129 Der Transfereffekt des Starstatus ................................................................... 143 Das öffentliche Erscheinungsbild der Politiker ............................................. 155 Wie das Fernsehen Wahlen beeinflusst ......................................................... 173 Beobachtung der Beobachtung von Politik .................................................... 193 Quellenverzeichnis ........................................................................................ 209

Vorwort

Eine grundlegende Annahme der klassischen Theorie der Politik lautet: Politik ist nur in der Polis möglich – einer Stadt, in der alle mit allen diskutieren und über alles mitentscheiden können. Eine zentrale Frage der modernen Theorie der Politik lautet: Wie ist Politik außerhalb der Polis möglich – in einem Flächenstaat, in dem nicht alle mit allen kommunizieren und nicht alle über alles mitentscheiden können? Bis in die siebziger Jahre des vergangenen Jahrhunderts lautete die optimistische Antwort: Die Medien informieren sachlich angemessen über das politische Geschehen und die Bevölkerung entwickelt anhand ihrer Berichterstattung realistische Vorstellungen und begründete Meinungen, die zur Grundlage ihrer Wahlentscheidung werden. Diese Annahmen wurden durch theoretische Überlegungen und empirische Forschungsergebnisse grundlegend in Frage gestellt. Mit Blick auf die Medien gehören dazu vor allem zwei Erkenntnisse. Bei der Politik handelt es sich erstens nicht um eine Gegebenheit, über die die Medien berichten; vielmehr geschieht in der Politik vieles nur deshalb, weil die Medien berichten. Zwischen Politik und Medien bestehen komplizierte Wechselbeziehungen, so dass man die Berichterstattung nicht einfach als Darstellung einer vorgegeben Realität betrachten kann. Die Politikberichterstattung der Medien orientiert sich zweitens nicht nur am politischen Geschehen, sondern auch an den Sichtweisen der Journalisten und redaktionellen Linien ihrer Publikationsorgane. Die Medien sind keine neutralen Vermittler, die allen Politikern und Aktivitäten gleiche Chancen bieten, sondern eigenständige Akteure, die die Vermittlung von Politik an die Bevölkerung nicht nur fördern, sondern gelegentlich auch behindern. Mit Blick auf die Bevölkerung sind ebenfalls zwei Erkenntnisse zu nennen. Erstens hat sich die Erwartung als falsch erwiesen, dass mit steigender Bildung und wachsender Entlastung von schwerer Arbeit das Interesse an Politik, die politisch relevanten Kenntnisse und das politische Engagement zunehmen. So geht die Wahlbeteiligung gerade bei jenen zurück, bei denen sie theoretisch steigen müsste, und die Politikverdrossenheit nimmt bei jenen zu, bei denen sie sinken sollte – bei den höher Gebildeten in gehobenen Berufspositionen. Zweitens hat sich die Erwartung als falsch erwiesen, dass die politischen Meinungen und Entscheidungen der Bevölkerung rationaler werden. Tatsächlich ist die Be-

deutung peripherer Eigenschaften von Politikern und politischen Aktionen für die politische Meinungs- und Willensbildung eher gewachsen als gesunken. Ein bekanntes Beispiel hierfür ist der zunehmende Einfluss der Persönlichkeitseigenschaften von Politikern auf Wahlentscheidungen, der dazu geführt hat, dass die Mehrheit der ungebundenen Wähler den persönlich sympathischeren dem aus ihrer Sicht sachlich kompetenteren Kandidaten vorzieht. Die skizzierten Erkenntnisse stellen Enttäuschungen im genauen Wortsinn dar, die man bedauern kann. Wichtiger sind Antworten auf zwei Fragen: Wie kann man die erwähnten Sachverhalte erklären? Und was folgt daraus? Die Ziele des vorliegenden Bandes bestehen in der Vermittlung von theoretischen Sichtweisen und breit fundierten empirischen Forschungsergebnissen. Die Grundlage liefert eine systemtheoretische Analyse des Verhältnisses von Politik und Medien. Ihren Schwerpunkt bildet im Unterschied zu den meisten systemtheoretischen Studien nicht die Binnenstruktur der Politik bzw. der Medien sondern ihr Verhältnis zueinander. Es folgt eine Befragung von Bundestagsabgeordneten und Hauptstadtjournalisten zur Rationalität des politischen und journalistischen Handelns. Daran schließt sich eine Reihe von empirischen Untersuchungen zum Umgang von Politikern mit den Medien an, auf die empirische Untersuchungen zum Einfluss der Medienberichterstattung auf die Bevölkerung folgen. Getrennt werden diese beiden Teile durch eine Diskussion der Unterschiede zwischen einer funktionalen Erklärung des Verhaltens von Politikern gegenüber den Medien und einer kausalen Erklärung des Einflusses der Medien auf die Bevölkerung. Den Abschluss des Bandes bildet eine systemtheoretische Analyse der Wahrnehmung von Politik aus der Perspektive der Wähler. Für die erneute Publikation von Beiträgen, die zuerst in Fachzeitschriften und Fachbüchern erschienen sind, habe ich im Interesse an einer einfachen und allgemeinverständlichen Darstellung methodischer Details, umfangreiche Literaturbelege und fachspezifische Exkursionen gestrichen. Deshalb werden für den fachlich interessierten Leser die Quellen der Erstveröffentlichungen im Anhang dokumentiert. Die Publikation des vorliegenden Bandes wäre nicht möglich gewesen ohne die Hilfe von mehreren Mitarbeitern. Simone Christine Ehmig hat die Rechte bei den Erstverlagen eingeholt, Andrea Ohters hat die Texte neu geschrieben und den Band formatiert, Nicole Podschuweit hat die neuen Fassungen der Texte Korrektur gelesen und Thomas Zerback hat zahlreiche Grafiken neu gestaltet. Bei allen bedanke ich mich für ihre Sorgfalt und Geduld. Für alle Fehler, die dennoch existieren mögen, bin ich selbst verantwortlich. Hans Mathias Kepplinger Mainz im Dezember 2008

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Systemtheoretische Aspekte politischer Kommunikation

Die Publizistikwissenschaft hat in den vergangenen Jahren mehrfach die Aufmerksamkeit einer breiteren Öffentlichkeit gefunden. Im Mittelpunkt des Interesses stand dabei die Wirkungsforschung, besonders die Frage nach dem Einfluss der Massenmedien auf den Wahlausgang, aufgeworfen vor allem durch die theoretischen und empirischen Arbeiten von Elisabeth Noelle-Neumann.1 Die Beantwortung dieser Frage besitzt aus zwei Gründen fundamentale Bedeutung: Zum einen gibt sie über den Einfluss der Parteien und der Massenmedien auf die politische Willensbildung Auskunft; hierbei handelt es sich um ein Problem der politischen Macht und ihrer Legitimation. Zum anderen gibt sie über die Manipulierbarkeit oder Willensfreiheit der Wähler Auskunft; hierbei handelt es sich um ein Problem des politischen Systems und seiner theoretischen Grundlagen. Die Wirkungsforschung berührt damit zentrale Elemente der Demokratietheorie, schränkt jedoch die Betrachtungsweise auf die Einflusskette Journalist – Rezipient – Politiker ein. Die Systemtheorie bietet die Möglichkeit, die politischen Funktionen der Massenmedien umfassender, wenn auch allgemeiner, zu bestimmen. Unter einem sozialen System soll hierbei – in Anlehnung an Niklas Luhmann – „ein Sinnzusammenhang von sozialen Handlungen verstanden werden, die aufeinander verweisen und sich von einer Umwelt nicht dazugehöriger Handlungen abgrenzen lassen“.2 Ein soziales System in diesem Sinne besteht nicht aus Personen, sondern aus Handlungen, die unter einem bestimmten Aspekt zusammengefasst werden.3 Die Grenzen sozialer Systeme lassen sich „nicht als invariante Zustände des physischen Substrats definieren – etwa nach Art von Mauern, die eingrenzen, oder nach Art abzählbarer physischer Objekte, etwa Menschen, die dazugehören bzw. nicht dazugehören; sie lassen sich nur als Sinngrenzen begreifen, als Elemente eines Bestandes von Informationen, deren Aktualisierung auslöst, dass Informationen nach bestimmten systemimmanenten Regeln behandelt werden“.4 Dies bedeutet: Die Regeln, die in einem System gelten, legen die Grenzen des Systems fest. Folglich werden die Grenzen des Systems der Massenkommunikation von den Regeln für die journalistische Berichterstattung bestimmt und sie ändern sich mit diesen Regeln.

Soziale Systeme bauen sich aus Subsystemen auf, die ihrerseits wiederum Subsysteme ausbilden können. Folgende Subsysteme sollen unterschieden werden: das System der politischen Herrschaft und das System der politischen Willensbildung.5 Die einzelnen Subsysteme stehen in funktionalen Beziehungen zueinander und zum Gesamtsystem. Als Funktion werden dauerhafte Leistungen eines (Sub-)Systems für ein anderes (Sub-)System bezeichnet. Dabei bleibt offen, ob diese Leistung für den Bestand oder Zustand des jeweils anderen Systems erforderlich ist oder nicht.6 Funktionen, die für den Bestand oder Zustand eines (Sub-)Systems erforderlich sind, werden als funktionale Voraussetzung bezeichnet. Das System der politischen Willensbildung ist in diesem Sinne eine funktionale Voraussetzung für das System der politischen Herrschaft, weil es keine herrschaftliche Entscheidung ohne politische Willensbildung geben kann, wobei wiederum offenbleibt, wie diese Willensbildung geschieht. Bestimmte Typen politischer Herrschaft setzen jedoch bestimmte Arten politischer Willensbildung voraus, was z. B. das Bundesverfassungsgericht in seiner institutionellen Garantie der Pressefreiheit zum Ausdruck brachte. Zum System der politischen Willensbildung werden alle Werturteile und Tatsachenbehauptungen gerechnet, die die Beliebigkeit politischer Entscheidungen strukturieren und somit auf faktisch mögliche Alternativen eingrenzen. Das System der politischen Willensbildung wird somit weder durch Organisationen, Personen oder Themen bestimmt, sondern durch die Funktion der Kommunikation definiert. An der politischen Willensbildung können beliebige Organisationen und Personen teilnehmen; Gegenstand der politischen Willensbildung können theoretisch alle Themen sein. Welche Organisationen, Personen und Themen jeweils an der politischen Willensbildung teilnehmen und welchen Beitrag sie dabei zur politischen Willensbildung leisten, ist demnach keine theoretische, sondern eine empirische Frage, die ich im Folgenden mehr aufwerfen als beantworten werde, wobei ich von der Annahme ausgehe, dass den Parteien, den Massenmedien und dem Parlament bei der politischen Willensbildung eine besondere Bedeutung zukommt. Zum System der politischen Herrschaft rechnet man alle Gestaltungs- und Vollzugsentscheidungen, die das individuelle Verhalten allgemeinverbindlich festlegen und Alternativen dadurch ausschließen. Das System der politischen Herrschaft wird damit – analog zum System der politischen Willensbildung – weder durch Organisationen, Personen oder Themen bestimmt, sondern durch die Funktion der Entscheidungen definiert. Im Folgenden sollen die Regierung und Verwaltung in ihrem Verhältnis zu den Massenmedien betrachtet werden, ohne dass damit ein Anspruch auf Vollständigkeit verbunden wäre.

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System der politischen Willensbildung Im System der politischen Willensbildung kann man zwei Subsysteme unterscheiden, das System der Individualkommunikation und das System der Massenkommunikation, die durch zweiseitige bzw. einseitige Kommunikationsbeziehungen gekennzeichnet sind. Im ersten Fall handelt es sich um die Kommunikation mit spezifischen Adressaten, deren Reaktionen sich in der Regel an die Kommunikatoren richten. Im zweiten Fall handelt es sich um die Kommunikation zu einem dispersen Publikum, dessen Reaktionen sich in der Regel an Dritte wenden. Im ersten Fall stellt die direkte Rückkoppelung den Normalfall, im zweiten Fall dagegen die Ausnahme dar. Zum System der Individualkommunikation gehören u. a. die Kommunikationsbeziehungen in Parlamenten und Parteien, zum System der Massenkommunikation die Kommunikationsbeziehungen von Presse, Hörfunk und Fernsehen zum Publikum. Im Folgenden will ich zunächst das System der Massenkommunikation näher betrachten und anschließend einige Veränderungen im Verhältnis zwischen den Massenmedien und den Parteien und Parlamenten nachzeichnen. Das System der Massenkommunikation wird durch die Aktivität ganz unterschiedlicher Medien konstituiert, die man in zwei Kategorien einteilen kann, die Prestige-Medien – zu ihnen rechne ich u. a. überregionale Abonnementzeitungen – und die populären Medien – sie umfassen u. a. Boulevardzeitungen, das Fernsehen und den Hörfunk. Diese Unterscheidung beruht auf einer Funktionsdifferenzierung, die im Einzelfall präzisiert werden kann. Die Prestige-Medien besitzen im Unterschied zu den populären Medien drei statt einen Adressaten: die politischen Eliten, die Journalisten und die Masse der Rezipienten, die keiner der beiden Kategorien angehören. Trotz dieses gravierenden Unterschiedes bilden alle Massenmedien aus zwei Gründen ein System: Zum einen verfahren sie alle nach den gleichen oder ähnlichen Regeln, zum anderen ist eine Meldung, gleichgültig wer sie publiziert hat, für alle und damit für das Gesamtsystem zugänglich. Dies wird anhand der Prestige-Medien besonders deutlich. Der Einfluss der Prestige-Medien auf die Masse der Rezipienten beruht vor allem auf ihrer Position innerhalb des Mediensystems. Indem sie die Themen und Gesichtspunkte der Berichterstattung wesentlich bestimmen, erreichen sie ein Publikum, das weit über den Kreis ihrer Rezipienten hinausreicht. Dadurch vergrößern sie die Reichweite ihrer Berichterstattung und überspringen zugleich die Selektionsmechanismen aufseiten der Rezipienten. Auch derjenige, der nie den Spiegel liest, erfährt am Sonntag aus Hörfunk oder Fernsehen, spätestens jedoch am Dienstag aus der Regionalpresse das journalistische Leitthema der Woche. Wer die Berichterstattung der überregionalen Tages- und Wochenzeitungen nicht verfolgt, kann die wichtigsten Themen in den Fernsehmagazinen

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finden. Damit wird die allgemein verbreitete Vorstellung fragwürdig, dass der politische Einfluss der Massenmedien vor allem von der Zahl ihrer Leser, Hörer oder Zuschauer und damit ihrer Reichweite abhängt. Der Einfluss der Prestige-Medien auf die politischen Eliten beruht vor allem auf zwei Faktoren: Der Struktur ihrer Leserschaft und der vermittelten Reichweite. Die New York Times besitzt wesentlich wegen ihrer Leser Einfluss: „Es ist ein sehr besonderes Publikum – Minister, Botschafter, der Kongress, Akademiker.“7 Dies trifft auch für die anderen Prestige-Medien zu, die auf diesem direkten Weg Stellungnahmen von grundsätzlicher Bedeutung und politische Entscheidungen beeinflussen.8 Man muss jedoch auch hier wieder davon ausgehen, dass der Einfluss der Prestige-Medien auf die politischen Eliten auf ihrer Position im Mediensystem beruht, die sicherstellt, dass die formulierten Themen und Gesichtspunkte aufgegriffen und weiterverbreitet werden. Um es mit einem Beispiel zu verdeutlichen: Ein Angriff des Spiegel auf die Regierung, der in den anderen Medien keine Beachtung findet, wäre harmlos, erst die Resonanz des Angriffs in den anderen Medien verleiht ihm Gewicht. Allerdings gibt es empirische Belege dafür, dass der Einfluss der Prestige-Medien auch auf den personalen Beziehungen zwischen den verschiedenen Eliten beruht. Die Medienelite ist in den Vereinigten Staaten von Amerika in die Machtstruktur der Gesellschaft fest integriert.9 Die 290 leitenden Mitarbeiter der 25 größten Tageszeitungen (Herausgeber, Direktoren, Chefredakteure usw.) verfügen über insgesamt 447 persönliche Verbindungen zu den größten Wirtschaftsunternehmen des Landes, den Eliteuniversitäten, den politischen Führungskreisen und den wichtigsten Clubs; 25 Personen halten 204 dieser Verbindungen und nehmen somit Schlüsselstellungen ein. Sechsunddreißig Angehörige der Medienelite hatten in der Vergangenheit hochrangige Positionen im Regierungssystem, darunter waren Positionen im Kabinett, im Beraterstab des Präsidenten und in den Beraterstäben verschiedener Bundesbehörden. Der Kern der Medienelite besitzt damit drei Einflussmöglichkeiten: durch die Berichterstattung, durch informelle Kontakte und durch formelle Kompetenzen in öffentlichen Ämtern. Zwar wird man die amerikanischen Befunde nicht ohne weiteres auf deutsche Verhältnisse übertragen können, dennoch fällt es nicht schwer, in der jüngeren Geschichte der Bundesrepublik Deutschland zahlreiche Parallelen zu finden. Als Beispiele sei an Günter Gaus, Klaus Bölling, Conrad Ahlers und Klaus Harpprecht erinnert, die als Publizisten, politische Berater und Politiker die Ostpolitik besonders der Regierung Brandt wesentlich mitbestimmt haben. Aus den vorliegenden Daten kann man die Feststellung ableiten: Die Massenmedien, speziell die Prestige-Medien, die ursprünglich in einer fast prinzipiellen Distanz zu den politischen Machthabern standen, sind teilweise in den politischen Entscheidungsprozess einbezogen worden.

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Im System der politischen Willensbildung besitzen die Massenmedien, die Parteien und das Parlament drei gemeinsame Funktionen, an deren Erfüllung sie unterschiedlichen Anteil haben: Sie stellen Öffentlichkeit her, sie definieren Themen und sie strukturieren Entscheidungen. Der Begriff Öffentlichkeit ist dabei in einem formellen und in einem materiellen Sinn zu verstehen: Im formellen Sinn bedeutet er die rechtliche Möglichkeit des Zugangs zu Informationen, Diskussionen und Entscheidungen, im materiellen Sinn dagegen die soziale Verwirklichung dieser Möglichkeit durch die Unterrichtung über Informationen, Diskussionen und Entscheidungen. Die Funktion des Parlamentes bestand und besteht vor allem darin, formelle Öffentlichkeit herzustellen und dadurch Verantwortung sichtbar sowie Entscheidungen überprüfbar zu machen. Das Parlament hat sich hierfür mehrere neue Instrumente geschaffen, die die Funktionserfüllung sichern sollen – u. a. Hearings und Untersuchungsausschüsse. Durch die zunehmende Verschränkung von Parlament, Parteien und Regierung sind jedoch Konfliktlagen entstanden, die dazu führen, dass das Parlament unter bestimmten Umständen kein Interesse an der Herstellung formeller Öffentlichkeit zeigt; Regierung, Parlament und Parteien tendieren dann gemeinsam zur Geheimhaltung, wo Öffentlichkeit angebracht wäre. Dadurch sind partielle Funktionsverluste eingetreten, die die Massenmedien kompensieren, indem sie durch publizistischen Druck die parlamentarische Behandlung durchsetzen. Parallel zu dieser Entwicklung musste das Parlament seine Funktion, ein Forum der politischen Diskussion zu bilden, weitgehend an die Massenmedien abtreten. Wenn heute das Parlament seine Debatten über Grundsatzfragen beginnt, wurden alle Argumente in den Massenmedien bereits erörtert. Die Debatten dienen infolgedessen weniger dazu, die Ansichten zu klären, als die Verfahrensmäßigkeit der Entscheidung zu sichern. Die Funktion der Parteien bestand vor allem darin, materielle Öffentlichkeit für Personen und Themen herzustellen. Die Parteien konnten sich dabei bis weit ins 20. Jahrhundert durch ihre Parteizeitungen unabhängig von anderen Publikationen an die Wahlbevölkerung wenden. Sie besaßen darüber hinaus weitaus mehr Möglichkeiten, bei öffentlichen Veranstaltungen Gehör zu finden. Durch den Niedergang der Parteipresse und das schwindende Interesse an Großveranstaltungen sind die nicht parteigebundenen Massenmedien zunehmend zwischen die Parteien und das Wahlvolk getreten. Die Massenmedien entscheiden damit, welche Personen und Themen, die die Parteien anbieten, in welcher Weise den Wählern bekannt werden. Amerikanische, dänische‚ schwedische und deutsche Untersuchungen zeigen, dass die Massenmedien in ihrer Wahlkampfberichterstattung die einzelnen Themen anders gewichten als die Kandidaten.10 Wie die schwedische Studie darüber hinaus belegt, gelingt es mit Ausnahme der kommunistischen keiner Partei, ihre Themengewichtung in ihren Parteizeitungen durch-

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zusetzen. Bei allgemein hoher Übereinstimmung der Themenstrukturen gleichen die Parteizeitungen den anderen Blättern mehr als den eigenen Parteiverlautbarungen. Die Parteien sind in ihrer Öffentlichkeitsarbeit damit von den Massenmedien zumindest teilweise abhängig geworden, wodurch die Massenmedien eine aktive Rolle im Wahlkampf übernommen haben. Während die Fähigkeit der Parteien, sich eigenständig an das Wahlvolk zu wenden, geringer wurde, ist ihr Einfluss auf die Besetzung von Führungspositionen in allen Bereichen des Gesellschaftssystems gewachsen. Dadurch hat sich eine Funktionstrennung zwischen Massenmedien und Parteien herausgebildet: Die Parteien entscheiden in zunehmendem Maße über die Auswahl von Personen, die Massenmedien über die Auswahl von Themen. Beide Entwicklungen haben sich auf Kosten des Herrschaftssystems vollzogen, das seine Fähigkeit, über Themen und Personen weitgehend autonom zu entscheiden, verloren hat. Aufgrund der Funktionsdifferenzierungen von Parteien und Massenmedien wurden Themenwahl und Personalentscheidung zu funktionalen Äquivalenten, die Funktionsdefizite ausgleichen. Die Parteien versuchen über Personalentscheidungen Einfluss auf die Themen der Massenmedien zu gewinnen. Dies gelingt ihnen aufgrund der gesetzlichen Voraussetzungen vor allem im Bereich der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, wo alle leitenden Positionen nach dem Proporzprinzip vergeben werden. Die Massenmedien versuchen – soweit sie eine aktive politische Rolle spielen – durch die Themenwahl Einfluss auf die Personalentscheidungen von Parteien und Regierungen zu gewinnen. Dies geschieht vor allem durch publizistische Kampagnen gegen einzelne Politiker, die als Repräsentanten von Sachprogrammen oder Sachentscheidungen gelten. Charakteristisch für derartige Kampagnen ist, dass sie die angegriffenen Personen über einen längeren Zeitraum zum Gegenstand der Kritik machen, wobei der Zeitpunkt von Veröffentlichungen weniger vom Verlauf der Ereignisse als ihrer taktischen Verwendbarkeit abhängt. Die Massenmedien sind auf Informationen aus den Parteien angewiesen, während die Parteien auf die Berichterstattung der Massenmedien angewiesen sind. Zwischen den Massenmedien und den Parteien besteht insofern eine wechselseitige Abhängigkeit, die besonders in normativen Betrachtungen hervorgehoben wird. Wie eine genauere Analyse jedoch sehr schnell deutlich macht, ist die Abhängigkeit auf beiden Seiten keineswegs gleich groß. Die Massenmedien können sehr wohl auf die Berichterstattung über Parteien verzichten, ohne dass ihnen daraus ein wesentlicher Nachteil erwächst, und sie können sich durchaus Informationen aus den Parteien verschaffen, ohne dass dazu bei den Parteien eine aktive Bereitschaft besteht. Ein Beispiel für den ersten Sachverhalt: Die Massenmedien erwähnen selbst während der Wahlkämpfe kleine Parteien, die nicht in den Parlamenten vertreten sind, kaum. Ein Beispiel für den zweiten Sachver-

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halt: Die Massenmedien berichten immer wieder über Interna der verschiedenen Parteien, die ihnen entgegen den Intentionen der Parteiführung zugespielt wurden. Die bevorzugte Information einzelner Journalisten ist für die von ihnen vertretenen Medien zwar ein Vorteil, ihr Ausschluss von Exklusivinformationen jedoch kein existenzbedrohender Nachteil. Ganz anders ist die Situation der Parteien: Die Parteien besitzen ohne die Berichterstattung der Massenmedien kaum Wahlchancen. Die beiden einzigen neuen Parteien, die in den letzten 25 Jahren den Sprung in die Landtage geschafft haben, waren mit der NPD und den Grünen jene Gruppierungen, die aus verschiedenen Gründen in den Massenmedien Resonanz fanden. Dabei deutet die Analyse der Erfolgsgeschichte der NPD darauf hin, dass die Tatsache der Berichterstattung wichtiger war als ihre Tendenz: Allen fünf Perioden mit wachsender Zustimmung zur NPD ging eine Welle negativer Berichterstattung voraus, die die NPD Protestwählern vermutlich besonders attraktiv erscheinen ließ. Aus der skizzierten Abhängigkeit der Parteien von den Massenmedien kann man zwei Folgerungen ableiten: Die Berichterstattung der Massenmedien ist erstens zu einer funktionalen Voraussetzung für den Erfolg der Parteien geworden. Dadurch hat sich innerhalb des Systems der politischen Willensbildung eine funktionale Differenzierung ergeben, die in der Weimarer Republik noch nicht in gleicher Weise vorhanden war. Die Parteien hatten seinerzeit vielmehr über ihre Presseorgane und über ihre Veranstaltungen noch weitaus bessere Chancen, die potentiellen Wähler direkt zu erreichen. Die Berichterstattung der Massenmedien hat zweitens die Funktion einer informellen 5-Prozent-Hürde übernommen, deren Errichtung auf journalistischem Konsens beruht. Ob einer Partei der Sprung über diese Hürde gelingt, hängt nicht nur von formalen Kriterien, sondern von den Regeln der journalistischen Nachrichtenauswahl ab. Durch die wachsende Bedeutung der Massenmedien im Prozess der politischen Willensbildung sind zwei verschiedene Grundlagen politischer Macht entstanden, die Parteibasis und die Massenmedien. Der einzelne Parteipolitiker steht daher unter Umständen vor der Frage, ob er innerhalb der Partei politische Karriere machen oder an der politischen Partei vorbei öffentliche Aufmerksamkeit gewinnen will, die er als politische Macht in die Partei einbringen kann. Die Parteiführung hingegen steht in bestimmten Situationen vor der Entscheidung, ob sie im Konfliktfall die Interessen der Parteibasis oder die Interessen der medienrelevanten Minderheiten innerhalb der Partei vertreten soll.

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System der politischen Herrschaft Im System der politischen Herrschaft lassen sich wie im System der politischen Willensbildung zwei Subsysteme unterscheiden, das System der Gestaltungsund das System der Vollzugsentscheidungen, die von verschiedenen Personen und Organisationen getroffen werden. Im ersten Fall handelt es sich um Entscheidungen von Regierungen, im zweiten Fall um Entscheidungen von nachgeordneten Verwaltungen; in beiden Fällen werden alle entscheidungsrelevanten Tätigkeiten der Entscheidungsträger den jeweiligen Subsystemen zugerechnet. Im Folgenden will ich zunächst die Regierung, anschließend die Verwaltung in ihrem Verhältnis zu den Massenmedien betrachten und auch hierbei die Veränderungen in den Vordergrund stellen, die sich in den vergangenen Jahren und Jahrzehnten ergeben haben. Im Verhältnis zwischen den Regierungen und den Massenmedien sind Veränderungen eingetreten, die vor allem die funktionalen Beziehungen der beiden Subsysteme zueinander beeinflussen. Die Regierungen waren auch in den liberalen Demokratien bis weit ins 20. Jahrhundert von den Informationen der Massenmedien weitgehend unabhängig; dies trifft sowohl für die Beziehungen zwischen politischen Herrschaftssystemen als auch für die Beziehung zwischen Herrschaftssystem und Bevölkerung zu. Das Herrschaftssystem erhielt noch im 19. Jahrhundert seine Informationen über die politischen Ansichten der Bevölkerung vor allem von Behörden – Polizei und Geheimdiensten – und es verbreitete Informationen über Gesetze und Verordnungen ebenfalls über Behörden. Die zahlreichen Amtsblätter und das Verlautbarungsrecht der Bundes- und Landesregierungen etwa im Staatsvertrag über die Errichtung des ZDF (§ 5) sind Relikte dieses Verfahrens, das jedoch seine ehemalige Bedeutung verloren hat. Ähnlich wie zwischen Partei und Wahlvolk sind die Massenmedien als Informationsträger zwischen das System der politischen Herrschaft und die Bevölkerung getreten. Die Regierung besitzt kaum eine Möglichkeit, die Bevölkerung direkt zu unterrichten und sie gerät, wenn sie es – zumeist vor Wahlen – versucht, in den Verdacht, unerlaubte Propaganda zu betreiben. Kein wichtiges Gesetz wird von der Regierung der Bevölkerung direkt mitgeteilt, fehlt es an entsprechenden VorInformationen durch die Massenmedien, so wird dies als systemfremder Informationsmangel interpretiert. Parallel zu dieser Entwicklung hat die Bedeutung der Behörden als Informationsquelle abgenommen, die der Massenmedien dagegen zugenommen. Ihren Ausdruck findet diese Entwicklung in der Tätigkeit des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung, das zur Schaltstelle für die lnformationssammlung wurde. Während die Massenmedien bei der Informationsübermittlung an die Bevölkerung nahezu ein Monopol besitzen, hat sich bei

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der Informationsübermittlung aus der Bevölkerung eine Konkurrenz zwischen Massenmedien und Meinungsforschung entwickelt, die politisch umso bedeutsamer wird, je mehr die Darstellungen der Situation durch Meinungsforschung und Massenmedien auseinanderklaffen. Andererseits ist die Tendenz unverkennbar, dass die Massenmedien zunehmend demoskopische Untersuchungen, die sie selbst in Auftrag geben, in den Dienst ihrer publizistischen Ziele stellen, wodurch die repräsentativen Elemente der publizistischen Öffentlichkeit durch plebiszitäre Elemente überlagert werden. Auch im Bereich der zwischenstaatlichen Beziehungen haben sich die Massenmedien zu Informationsquellen und zu Informationsträgern entwickelt. Die Prestige-Medien und die internationalen Nachrichtenagenturen sind zu den wichtigsten Informationsquellen der Entscheidungsträger u. a. des State Departement geworden, weil sie in der Regel etwa 24 Stunden früher berichten als die eigenen Organisationen und zudem über bessere Informationen verfügen.11 Die Entscheidungsträger stützen sich dabei vorwiegend auf die Prestige-Medien und die Nachrichtenagenturen ihrer eigenen Staaten. Die wichtigsten Informationsquellen der Auslandskorrespondenten dieser Medien sind die Prestige-Medien ihrer Standorte, die zugleich von den diplomatischen Vertretern als Hauptquelle für ihre Berichterstattung über die aktuelle Lage genutzt werden.12 Dadurch ist es zu einer Funktionsteilung zwischen Massenmedien und diplomatischem Dienst gekommen. Von den drei klassischen Funktionen des diplomatischen Dienstes – Berichten, Repräsentieren, Verhandeln – ist die erste Funktion weitgehend auf die Massenmedien übergegangen. Dabei übernimmt die Inlandsberichterstattung der Prestige-Medien eine Schlüsselstellung für das Bild im Ausland, das weitgehend durch die akkreditierten Auslandskorrespondenten vermittelt wird, die sich bevorzugt an den Prestige-Medien ihrer Gastländer orientieren. Im Verhältnis zwischen der Verwaltung und den Massenmedien sind ebenfalls Veränderungen eingetreten, die die Systemgrenzen erheblich verschoben haben und nachhaltigen Einfluss auf die jeweiligen Subsysteme besitzen. Grundlage dieser Veränderungen sind mehrere rechtliche Regelungen, die den Schutz von Informanten und von personenbezogenen Daten betreffen. Der Schutz von Informanten wurde durch Urteile des Bundesgerichtshofes zur Zeugenvernehmung im Strafprozess sowie durch die Novellierung des Zeugnisverweigerungsrechtes im Pressewesen durch den Deutschen Bundestag neu geregelt. In beiden Fällen hat das Gericht die Interessen der Allgemeinheit, die Interessen der Informanten und die Interessen der Betroffenen abgewogen, wobei es die Interessen der Betroffenen aus Gründen, die hier nicht zur Diskussion stehen, sehr unterschiedlich gewichtet hat. Der Bundesgerichtshof hat in zwei Entscheidungen vom 15. November 1982 und 17. Oktober 1983 den Schutz von Informanten der Strafverfolgungsbe-

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hörden verringert. Betroffen sind sogenannte Vertrauensmänner (V-Leute), die vor allem bei der Spionageabwehr, Drogenfahndung und Terrorismusbekämpfung verdeckt Informationen sammeln; sie können in Strafprozessen nur dann als Zeugen auftreten, wenn sie ihre Identität preisgeben. Auch eine optische oder akustische Abschirmung ist nicht zulässig. Eine Ausnahme ist nur statthaft, wenn der Zeuge aus Sicherheitsgründen seinen Namen verändert hat. Die Entscheidungen des BGH sichern das Recht des Angeklagten auf ein faires Verfahren, indem sie der Verteidigung Gelegenheit geben, die Glaubwürdigkeit des Zeugen in Frage zu stellen. Gleichzeitig zwingen sie den Zeugen, seine tatsächliche Identität preiszugeben oder auf eine Aussage zu verzichten, wodurch die Aufklärung von Straftaten und die Überführung von Straftätern erschwert werden. Der Bundesgerichtshof hat damit die Handlungsmöglichkeiten der Strafverfolgungsbehörden und ihrer Informanten zugunsten der Strafverteidigung und ihrer Mandanten eingeschränkt. Der Bundestag hat durch das Gesetz über das Zeugnisverweigerungsrecht der Mitarbeit von Presse und Rundfunk, das am 1. August 1975 in Kraft trat, den Schutz von Informanten der Massenmedien vergrößert. Das Zeugnisverweigerungsrecht erstreckt sich nun auf die Person des Verfassers von Beiträgen und Unterlagen, auf die Person des Einsenders von Beiträgen und Unterlagen sowie auf die Gewährsmänner für Beiträge. Geschützt wird dabei nicht nur die Person des Mitteilenden, sondern auch der Inhalt der Mitteilung. Die Neufassung des Zeugnisverweigerungsrechtes erleichtert die Informationsbeschaffung der Massenmedien, indem es die Anonymität der Informanten sicherstellt, und weitet die Handlungsmöglichkeiten der Massenmedien und ihrer Informanten auf Kosten der Handlungsmöglichkeiten der Betroffenen und der Strafverfolgungsbehörden aus, zumal das Bundesverfassungsgericht in seiner sogenannten WallraffEntscheidung vom 25. Januar 1984 die Verbreitung illegal beschaffter Informationen gebilligt hat. Das BVerfG erklärt, dass „die Verbreitung rechtswidrig erlangter Informationen in dem Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 GG“ fällt, allerdings rechtfertige weder „das Grundrecht der Freiheit der Meinungsäußerung noch die Pressefreiheit ... die rechtswidrige Beschaffung von Informationen“. Da das Zeugnisverweigerungsrecht die Anonymität des Beschaffers illegaler Informationen nachhaltig sichert, legt das geltende Recht eine Rollentrennung zwischen Informanten und Journalisten nahe. Der Journalist wird dabei zum Vermittler illegal beschaffter Informationen, der sich so lange nicht strafbar macht, solange er die Informationen nicht selbst beschafft, sondern von anonymen Informanten übernimmt. Als Folge dieser Rollentrennung, die durch die Novellierung des Zeugnisverweigerungsrechtes eingeleitet und durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes bekräftigt wurde, ist ein grauer Markt für illegal

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beschaffte Informationen entstanden, der auf zunehmende Kritik innerhalb der Massenmedien stößt. Über den Handel mit illegal beschafften Informationen liegen keine systematischen Untersuchungen vor; die bekanntgewordenen Fälle deuten jedoch darauf hin, dass er in den vergangenen Jahren deutlich zugenommen hat. Beispiele hierfür sind die Verhandlungen des Nachrichtenhändlers Frank P. Heigl mit dem stern und dem Spiegel über den Verkauf von Geheimdokumenten der CSU (1979/80), die Verhandlungen des ehemaligen Pressechefs der Neuen Heimat, Siegfried Mehnert, mit dem stern und dem Spiegel über die Weitergabe von Akten des Unternehmens (1981), die Geldzahlungen an eine Mitarbeiterin des Bundeskriminalamtes durch den stern und einen freien Mitarbeiter von Bild am Sonntag (1982) sowie die Geldzahlungen des stern beim Ankauf der sogenannten Hitler-Tagebücher durch den Journalisten Gerd Heidemann (1982/83), der sich in der Redaktion unter Hinweis auf den Informantenschutz weigerte, seine Quelle zu nennen und damit die Täuschung erst ermöglichte. Die erwähnten Beispiele können nicht verallgemeinert werden, sie stehen jedoch für eine Korrumpierung der Informationsbeschaffung, die den tatsächlichen oder vorgegebenen Zielen der Publikationsorgane widersprechen. Der Deutsche Bundestag hat nur wenige Jahre nach der Novellierung des Zeugnisverweigerungsrechtes das Gesetz zum Schutz vor Missbrauch personenbezogener Daten bei der Datenverarbeitung, das sogenannte BundesDatenschutzgesetz, verabschiedet, das am 1. Januar 1978 in Kraft trat. Unter das Gesetz fallen nach § 1, Abs. 2 personenbezogene Daten, die von „Behörden oder sonstigen öffentlichen Stellen“ sowie von „natürlichen oder juristischen Personen, Gesellschaften oder anderen Personenvereinigungen des privaten Rechts“ für „eigene Zwecke“ oder „geschäftsmäßig für fremde Zwecke“ in „Dateien gespeichert, verändert, gelöscht oder aus Dateien übermittelt werden“. Aufgrund der anschließend formulierten Bestimmung unterliegt die Speicherung und Verarbeitung personenbezogener Daten durch die genannten Personen und Organisationen erheblichen Beschränkungen. Dies gilt auch für die Datenverarbeitung in wissenschaftlichen Instituten. Die Massenmedien genießen dagegen aufgrund von § 1, Abs. 3 ein sogenanntes Medien-Privileg. Nicht geschützt sind danach personenbezogene Daten, „die durch Unternehmen oder Hilfsunternehmen der Presse, des Rundfunks oder des Films ausschließlich zu eigenen publizistischen Zwecken verbreitet werden“. Die Ausweitung des Informantenschutzes durch das Zeugnisverweigerungsrecht, das Medien-Privileg der Massenmedien bei der Speicherung personenbezogener Daten und die Legalisierung der Verbreitung illegal beschaffter Informationen haben die Grenzen zwischen den Massenmedien und anderen Subsystemen zugunsten der Massenmedien verschoben, zumal die Handlungsmöglich-

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keiten anderer Subsysteme gleichzeitig eingeschränkt wurden. Diese Grenzverschiebungen stellen praktisch eine Machtverlagerung von anderen Subsystemen auf die Massenmedien dar, verbunden mit einer Ausweitung ihrer Funktionen. Ursprünglich erfüllten die Massenmedien die Funktion von Chronisten, die als unbeteiligte Beobachter das Handeln Dritter verzeichneten. Im Laufe der Entwicklung wurden sie zusätzlich zum Auslöser von Pseudo-Ereignissen, die jemand eigens zum Zwecke der Berichterstattung inszeniert; die Ereignisse wurden dadurch von der Ursache zum Ziel der Berichterstattung. Die Kausalbeziehung zwischen Ereignis und Bericht entwickelte sich zur Finalbeziehung. Neben die manifeste Funktion der Dokumentation trat die latente Funktion der Stimulierung von berichtenswerten Ereignissen. Aufgrund der jüngsten Entwicklung werden die Massenmedien darüber hinaus zum umfangreichsten Speicher zeitgeschichtlicher Daten. Zur Berichterstattung über und die Auslösung von öffentlichen Ereignissen tritt damit zunehmend deren lückenlose Archivierung. Die öffentliche Kommunikation erhält eine Qualität, die letztlich ihre Voraussetzung, die Freiheit von Kontrollen, gefährdet. Grenz- und Funktionsverschiebungen Die Grenz- und Funktionsverschiebungen zwischen dem Subsystem Massenkommunikation und anderen Subsystemen sind vor allem auf die gestiegene Legitimation und Leistungskraft der Massenmedien zurückzuführen. In den vergangenen Jahren hat sich die Legitimationsvermutung von staatlichen Institutionen auf die Massenmedien verlagert. In der Vergangenheit lag die Legitimationsvermutung im Konflikt zwischen staatlichen Institutionen und Massenmedien generell auf Seiten der staatlichen Institutionen, heute dürfte eher das Gegenteil der Fall sein, wobei man als Wendepunkt dieser Entwicklung in der Bundesrepublik Deutschland die Spiegel-Affäre betrachten kann. Obwohl die Ansichten der Bevölkerung über das Vorgehen gegen den Spiegel im Dezember 1962 gespalten waren, und obwohl der Prozess vor dem Bundesverfassungsgericht keineswegs eindeutig zugunsten der Zeitschrift ausging, dürfte der gesamte Vorgang in der Erinnerung zumal des politisch interessierten Teils der Bevölkerung als ein Übergriff von Staatsorganen haften geblieben sein, der die Beurteilung späterer Konfliktfälle beeinflusste und sich auch in Gesetzgebung und Rechtsprechung niederschlug. Die Entscheidungen des Deutschen Bundestages, des Bundesverfassungsgerichtes und des Bundesgerichtshofes treffen Güterabwägungen zwischen konfligierenden Rechten und Interessen. Dabei werden Eigeninteressen der Massenmedien oder einzelner Publizisten weitgehend vernachlässigt oder generell aus-

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geschlossen So heißt es etwa in der bereits angesprochenen WallraffEntscheidung des Bundesverfassungsgerichtes ohne weitere Begründung: „Gewiss kann der Hauptzweck der strittigen Veröffentlichung nicht in der Verfolgung eigennütziger Ziele der Beklagten gesehen werden.“ Indem das Gericht Eigeninteressen der Massenmedien oder einzelner Publizisten ausklammert, identifiziert es ihre Interessen und Rechte letztlich mit den Rechten und Interessen der Allgemeinheit, die den Interessen und Rechten Dritter gegenüberstehen. Die Massenmedien erscheinen so als selbstlose Vertreter der Allgemeininteressen, denen die Partikularinteressen von einzelnen Personen und Organisationen unterzuordnen sind. Dies gilt auch im Konkurrenzverhältnis zu den staatlichen Institutionen, die sie partiell als Repräsentanten des Allgemeininteresses abgelöst haben. Die Entscheidung des Bundesgerichtshofes über die Verwendung von VLeuten gründen letztlich auf dem Verdacht, die Strafverfolgungsbehörden und ihre Informanten könnten in unzulässiger oder unzulänglicher Weise Angeklagte belasten; die Informanten wären in der Lage, dem Gericht, geschützt durch ihre Anonymität, erfundene oder auch nur halbrichtige Informationen vorzulegen, die zu einer Verurteilung des Angeklagten führen könnten. Die Gesetzgebung des Deutschen Bundestages zum Zeugnisverweigerungsrecht beruht dagegen letztlich auf der Vermutung, dass die Massenmedien und ihre Informanten niemanden in unzulässiger oder unzulänglicher Weise belasten. Sie geht unausgesprochen von der Annahme aus, die Informanten legten den Massenmedien, auch wenn sie durch Anonymität geschützt sind, keine erfundenen oder halbrichtigen Informationen vor und die Massenmedien nutzten derartige Informationen, sollten sie vorgelegt werden, nicht in unzulässiger Weise. Die gleiche Argumentationsfigur findet sich hinter der Gesetzgebung zum Datenschutz, wo die Missbrauchsmöglichkeit in einem Fall unterstellt, im anderen Fall aber bestritten oder durch übergeordnete Ziele der Allgemeinheit relativiert wird. Dabei kann man jedoch nicht übersehen, dass die Identifikation der Interessen der Massenmedien mit den Interessen der Allgemeinheit letztlich zu Lasten der Interessen von Einzelnen geht. Die institutionelle Garantie der Pressefreiheit gewinnt im Vergleich zur individuellen Garantie der Pressefreiheit zunehmend an Bedeutung, wodurch sich das Presserecht vom Recht jedes Einzelnen zum Sonderrecht einer Institution zu entwickeln droht. Erklärungsansätze Die Massenmedien sind allen anderen Institutionen bei der Beschaffung, Bearbeitung und Verbreitung von politisch bedeutsamen Informationen weit überle-

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gen. Für diese Überlegenheit gibt es zahlreiche Gründe. Die Massenmedien sind erstens im Unterschied zu Parteien jederzeit voll arbeitsfähige Organisationen. Bei den Parteien handelt es sich dagegen, wie Michael Gurevitch und Jay G. Blumler formulieren, um Organisations-Gerippe, die ihre volle Kraft nur bei Wahlkämpfen entfalten.13 Die Massenmedien sind zweitens Teil eines internationalen Informationsnetzes, das weitgehend unabhängig von Landesgrenzen und ideologischen Barrieren operiert und damit einen Vorsprung vor allen Organisationen besitzt, die an solche Grenzen gebunden sind. Die Massenmedien verfügen drittens über erhebliche finanzielle Mittel, deren Verwendung keiner formalisierten Kontrolle anderer Institutionen wie Parlamenten oder Rechnungshöfen unterworfen ist. Sie besitzen damit eine Entscheidungsfreiheit und ein Risikomanagement, das anderen Institutionen fehlt. Die Massenmedien genießen viertens rechtliche Privilegien, die die Informationsbeschaffung erleichtern. Dadurch besitzen sie Zugang zu Informationen, die anderen Institutionen teilweise oder gänzlich versperrt sind. Dies alles erklärt jedoch letztlich nicht die Grenz- und Funktionsverschiebungen auf Kosten anderer Einrichtungen, die ebenfalls über einen hohen Grad formaler Organisation, über internationale Verbindungen, über erhebliche finanzielle Mittel und über rechtliche Privilegien verfügen, wie z. B. im zwischenstaatlichen Bereich der Diplomatische Dienst. Der entscheidende Grund für die Grenz- und Funktionsverschiebungen zugunsten der Massenmedien liegt in ihrer außerordentlich hohen Selektionsfähigkeit, die sich auf die Personen ihrer Mitarbeiter sowie auf die Inhalte und Folgen ihrer Berichterstattung beziehen. Die Massenmedien sind erstens bei der Rekrutierung ihrer Mitarbeiter von formalen Kriterien wesentlich unabhängiger als Verwaltungseinrichtungen, auch spielen im Vergleich zu Parteien politische Ansichten eine relativ geringe Rolle. Sie sind dadurch in ihrer Personalauswahl generell flexibler, zugleich besitzen Journalisten mehr berufliche Alternativen als Parteimanager oder Politiker, deren berufliches Vorankommen in der Regel nur innerhalb der einmal gewählten Organisation möglich ist. Journalisten können mit anderen Worten durchaus von einer linken zu einer rechten Zeitung wechseln; Politiker haben dagegen kaum eine vergleichbare Wahlmöglichkeit. Ihre Berufschancen liegen allenfalls außerhalb ihres bisherigen Tätigkeitsbereiches, was jedoch ihre eigenen Organisationen eher schwächt als stärkt. Journalisten sind darüber hinaus in ihrer Berufstätigkeit erheblich weniger formalen Verhaltensregeln unterworfen als die Mitarbeiter anderer Institutionen, sie können dadurch unbedenklicher und zugleich wählerischer in ihren Kontakten sein. Dies ist einer der Gründe dafür, dass Auslandskorrespondenten in der Regel über weiter gespannte Kontakte verfügen als Diplomaten. Die Massenmedien besitzen zweitens einen dominierenden Einfluss darauf, welche Themen in die öffentliche Diskussion eingebracht und welche aus ihr

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verbannt werden. Verbände, Parteien oder Regierungen können zwar mit einigem Erfolg Themen in die Medien bringen; sie können sie jedoch kaum aus den Medien fernhalten. Jeder Versuch, ein Thema herunterzuspielen, bewirkt das Gegenteil, er erweckt zusätzliche Aufmerksamkeit. Die Massenmedien können dagegen sehr wohl Themen aus der öffentlichen Diskussion verbannen, wobei es sich nicht um Willensentscheidungen einzelner Personen oder Organisationen, sondern um informelle Konsensbildungen handelt. Ein Beispiel für den skizzierten Sachverhalt ist die Berichterstattung der Massenmedien über die Ursachen der Herrschaft des Nationalsozialismus. Während die Massenmedien der Bundesrepublik Deutschland alle wichtigen Institutionen der Gesellschaft – die Unternehmen, die Gewerkschaften, die Parteien, die Justiz usw. – als Verantwortliche und Schuldige darstellten, finden sich kaum vergleichbare Berichte über die Rolle der Massenmedien beim Niedergang der Weimarer Republik und während des Dritten Reiches. Die selektive Zuwendung der Massenmedien zu einzelnen Themen ist eine der Voraussetzungen für ihre z. T. spektakulären Erfolge bei der Aufdeckung von Missständen. Sie sind den Behörden in solchen Fällen – zu denken wäre etwa an die Entdeckung von Umweltschäden, Justizirrtümern oder Bestechungsaffären – jedoch nicht deshalb überlegen, weil sie über bessere Mitarbeiter und Methoden verfügen, ihre Überlegenheit beruht vielmehr vor allem anderen darauf, dass sie sich derartigen Sachverhalten selektiv zuwenden können, wobei die Auswahl der Themen vor allem nach journalistischen Gesichtspunkten erfolgt. Die Voraussetzung für die spektakulären Erfolge in einzelnen Fällen ist mit anderen Worten der Verzicht auf die Gleichbehandlung aller Fälle. Das Vorgehen der Massenmedien ist damit zwar weitgehend interessenbestimmt, ihre Erfolge bilden jedoch zugleich ein funktionales Äquivalent zu den Nachteilen des formalen Vorgehens staatlicher Organe. Von den Massenmedien erwartet das Publikum drittens im Unterschied zu allen anderen Institutionen keine Urteilskonstanz, hier als die Beibehaltung von einmal geäußerten Urteilen verstanden. Verbandsvertreter, Politiker, Juristen, Wissenschaftler usw. müssen ihre Urteile beibehalten und Urteilsänderungen rechtfertigen. Niemand erwartet dagegen, dass Journalisten frühere Urteile aufrechterhalten, folglich entfällt auch die Verpflichtung, Urteilsänderungen zu begründen. Da Urteilsänderungen in der Praxis aufgrund der sich ändernden Bedingungen unvermeidbar sind, führt die Erwartung der Urteilskonstanz zu einer Relativierung der Vertrauenswürdigkeit aller Personen und Institutionen, die ihr ausgesetzt sind, während die Vertrauenswürdigkeit einzelner Journalisten oder der Massenmedien keinen derartigen Zweifeln unterliegt. Ein Beispiel ist die weitgehende Unterstützung der Forderung nach Null-Wachstum anfangs der

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siebziger Jahre, die ebenso weitreichenden Klagen über die Wachstumsschwäche der deutschen Wirtschaft gewichen ist. Der Verzicht auf Urteilskonstanz führt in der Berichterstattung der Massenmedien zuweilen zu Widersprüchen, die jede andere Institution nachhaltig diskreditieren würden, dennoch handelt es sich hierbei nicht nur um einen Mangel. Gerade wegen ihres weitgehend folgenlosen Verzichts auf Urteilskonstanz sind die Massenmedien in hohem Maße adaptionsfähig. Während andere Institutionen unter dem Druck der Selbstrechtfertigung dazu neigen, an früheren Urteilen auch dann festzuhalten, wenn sie sich als falsch oder fragwürdig herausstellen, sind auch hier die Massenmedien wesentlich beweglicher. Dies zeigt sich nicht zuletzt darin, dass Publikationsorgane, die einer Regierung nahestehen, Krisenerscheinungen erheblich eher erkennen als die jeweiligen Regierungsparteien. Ein Beispiel hierfür ist der Niedergang der Regierung Brandt, den vor allem jene Publikationsorgane vorbereitet haben, die, wie Spiegel, stern und Süddeutsche Zeitung, wesentlich zu ihrer Etablierung beigetragen hatten. Ein weiteres Beispiel ist der Rücktritt von Ministerpräsident Filbinger, den nach zunächst folgenlosen Angriffen oppositioneller Zeitungen und Zeitschriften letztlich eher konservative Blätter wie Die Welt und die Frankfurter Allgemeine Zeitung herbeigeführt haben. Die Massenmedien sind viertens im Unterschied zu allen anderen Institutionen weitgehend von moralischer Verantwortung befreit. Dieser Sachverhalt besitzt mehrere Gründe: Zum einen können die Massenmedien wie keine andere Institution durch Themenwechsel die Diskussion der negativen Konsequenzen ihrer Berichterstattung vermeiden oder steuern. Ein Beispiel ist die Rolle der Massenmedien beim Abzug der Amerikaner aus Vietnam, den die meisten Medien jahrelang gefordert haben und der das Leben von mehreren hunderttausend Menschen in Vietnam und Kambodscha forderte. Dennoch hat es keine intensive Diskussion der moralischen Verantwortung der Massenmedien für die Massaker gegeben, die der Erfüllung ihrer Forderungen folgte. Neben dem Themenwechsel schützt die Massenmedien auch der diffuse Einfluss der Berichterstattung vor moralischer Verantwortung, zumal bei Politikern bereits die erkennbare Intention, bei Journalisten dagegen erst die nachgewiesene Wirkung als Basis der Beurteilung ihres Handelns gilt. Als Folge dieser Asymmetrien tragen die Massenmedien nicht nur im Selbstverständnis der Journalisten, sondern auch in den Augen der Bevölkerung keine nennenswerte Verantwortung für Entwicklungen. Dies gilt auch für Fälle, bei denen es – wie bei der Ölkrise 1973/74 – möglich war, einen Einfluss der Massenmedien mit großer Sicherheit nachzuweisen.14 Weil die Massenmedien sich wie keine andere Institution selektiv gegenüber ihrem eigenen Handeln verhalten können, entziehen sie jene Aspekte ihres Verhaltens der öffentlichen Diskussion, die zu einem Schwund ihrer Legitima-

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tion führen könnten. Diese Selektionsfähigkeit der Massenmedien stellt deshalb nicht nur eine Ursache ihrer Leistungsfähigkeit dar, sie bildet zugleich auch eine Voraussetzung für die Verlagerung der Legitimationsvermutungen zugunsten der Massenmedien. Die Verlagerung der Legitimationsvermutung hängt somit wesentlich vom Funktionieren ihrer selektiven Selbstreflexion ab. In dem Maße, in dem diese selektive Selbstreflexion durch systematische Betrachtungen durchbrochen wird, wird die Verlagerung der Legitimationsvermutung in Frage gestellt. Insofern – und damit komme ich auf den Ausgangspunkt meiner Überlegungen zurück – ist das Thema der empirischen Kommunikationswissenschaft, vor allem jedoch der Wirkungsforschung, letztlich die Legitimation der Macht verschiedener sozialer Systeme. Die Funktionen der Massenkommunikation im System der politischen Willensbildung sowie ihr Verhältnis zum politischen Herrschaftssystem haben sich geändert. Das System der Massenkommunikation ist in einigen Fällen zur funktionalen Voraussetzung für andere Systeme und Subsysteme geworden, zugleich versuchen andere Systeme und Subsysteme zunehmend das System der Massenkommunikation für ihre Zwecke zu instrumentalisieren. Die Grenzen zwischen dem System der Massenkommunikation und anderen Subsystemen außerhalb des Systems der politischen Willensbildung haben sich zugunsten der Massenkommunikation verschoben; dies ist vor allem auf die veränderte Rechtslage, die veränderten Legitimitätsvermutungen und die wachsende Leistungskraft der Massenmedien zurückzuführen, die ihrerseits vor allem auf der höheren Selektionsleistung der Massenmedien beruhen. Sie verfügen dadurch über die Möglichkeit, sich zentralen Themen entschieden zuzuwenden, die öffentliche Diskussion von eigenen Irrtümern zu vermeiden und der öffentlichen Erörterung ihrer Verantwortung auszuweichen. Da das politische System einer liberalen parlamentarischen Demokratie jedoch gerade auf den Prinzipien der Überprüfbarkeit und Verantwortlichkeit politischen Handelns beruht, stellt sich abschließend die Frage, wie es möglich ist, die Leistungsfähigkeit des Systems der Massenkommunikation, die eine Voraussetzung für die Funktionsfähigkeit des politischen Systems ist, mit der Erhaltung der Prinzipien einer liberalen parlamentarischen Demokratie zu verbinden.

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Vgl. Elisabeth Noelle-Neumann: Die Schweigespirale. Öffentliche Meinung – unsere soziale Haut. München und Zürich 1980. 2 Niklas Luhmann: Soziologie als Theorie sozialer Systeme (1967). In: Derselbe: Soziologische Aufklärung. Opladen 1970, S. 115. 3 Vgl. David Easton: A Systems Analysis of Political Life. New York 1965.

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Niklas Luhmann, a. a. O., S. 117. Vgl. Manfred Hättich: Demokratie als Herrschaftsordnung. Köln und Opladen 1967, S. 85 ff. 6 Vgl. Robert K. Merton: Manifest and Latent Function. In: Derselbe: Social Theory and Social Structure. Toward the Codification of Theory and Research. Glencoe, Ill. 1951, S. 21-81 7 Barbara von Jhering: Reporter mit guten Quellen. Besuch bei dem Doyen der Washingtoner Korrespondenten. In: Die Zeit, 3. November 1981. 8 Vgl. Colin Seymour-Ure: The Politcal Impact of Mass Media. London 1974; Bernard C. Cohen: The Press and Foreign Policy. Princeton 1963; James Reston: The Artillery of the Press. The Influence on American Foreign Policy. New York und Evanston 1966. 9 Vgl. Peter Dreier: The Position of die Press in die US. Power Structure. In: Ellen Wartella / D. Charles Whitney / Sven Windahl (Hrgs.): Mass Communication Review Yearbook. Bd. IV, Beverly Hills 1983, S. 439-451. 10 Thomas E. Patterson: The Mass Media Election. How Americans Choose Their President. New York 1980, S. 33-42; Kent Asp: The Struggle for the Agenda. Party Agenda, Media Agenda and Voter’s Agenda in die 1979 Swedish Election Campaign. In: Winfried Schulz / Klaus Schönbach (Hrsg.): Massenmedien und Wahlen. München 1983, S. 301-320. 11 Vgl. William O. Chittick: State Departement, Press and Pressure Groups: A Role Analysis. New York 1970; Phillip W. Davison: News Media and International Negotiations. In: Public Opinion Quarterly 38 (1974) S. 174-191. 12 Vgl. Marion Wittmann: Auslandskorrespondenten aus der Dritten Welt in der Bundesrepublik Deutschland im Blickfeld internationaler Kommunikationspolitik. In: Publizistik 27 (1982) S. 311331. 13 Vgl. Michael Gurevitch / Jay G. Blumler: Mass Media and Political Institutions: The Systems Approach. In: George Gerbner (Hrsg.): Mass Media Politics in Changing Cultures. New York 1977, S. 251-268. 14 Vgl. Hans Mathias Kepplinger / Herbert Roth: Die Kommunikation in der Ölkrise des Winters 1973/74. In: Publizistik 23 (1978) S. 337-357. Siehe auch Hans Mathias Kepplinger: German Media and Oil Supply in 1978 and 1979. In: Nelson Smith / Leonard I. Theberge (Hrsg.): Energy Coverage – Media Panic. An International Perspective. New York 1983, S. 22-49. 5

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Die Rationalität von Politik und Medien

Ein wichtiges Thema der wissenschaftlichen Analyse der Politikvermittlung ist seit einigen Jahren die Mediatisierung der Politik.1 Der Begriff bezeichnet die Anpassung der Politik an die Erfolgsbedingungen der Medien. Ein Beleg hierfür ist die seit den sechziger Jahren steigende Zahl der auf die Öffentlichkeit zielenden Aktivitäten des Deutschen Bundestages.2 Ein konkretes Beispiel liefern die Kleinen Anfragen der Parlamentarier, die zu ihrer Information eingerichtet, von ihnen heute aber vielfach als Mittel zur Selbstdarstellung in den Medien genutzt werden.3 Die wichtigste Ursache der Mediatisierung der Politik ist die im Laufe der Jahrzehnte ständig gewachsene Bedeutung der Medien als Mittler zwischen Politik und Bevölkerung: Weder mit öffentlichen Reden, noch mit Plakaten oder Inseraten können Politiker in kurzer Zeit so viele Menschen erreichen wie über die Medien, die zudem als neutrale und entsprechend glaubwürdige Quelle gelten. Deshalb passen Politiker sich aus Eigeninteresse den Erfolgsbedingungen der Medien an. Sie inszenieren medienwirksame Ereignisse, greifen Themen und Tendenzen auf, die positive Resonanz versprechen und vermeiden öffentliche Stellungnahmen, die negative Medienreaktionen hervorrufen können. Bei der Mediatisierung der Politik kann es sich um eine Machtverlagerung von einem auf ein anderes Subsystem handeln, die mit einem teilweisen Autonomieverlust der Politik einhergeht: Die Themen und die Art ihrer Behandlung, die Politiker früher eigenständig bestimmt haben, werden nun von den Medien vorgegeben. Mit einer reinen Machtverlagerung ist dann zu rechnen, wenn sich die Kriterien, denen erfolgreiche Sach- und Personalpolitik genügen muss, nicht wesentlich von den Kriterien unterscheiden, die erfolgreichem journalistischem Handeln zugrunde liegen: Es werden die gleichen Probleme in gleicher Weise behandelt, allerdings liegt die Initiative nun zumindest teilweise bei den Medien. Die Mediatisierung der Politik kann jedoch auch mit einer Verringerung der Funktionsfähigkeit der Politik verbunden sein. Damit ist dann zu rechnen, wenn die Politik im Interesse medialer Resonanz auf die bestmögliche Lösung wichtiger Personal- und Sachprobleme verzichtet. Einen Funktionsverlust kann man vermuten, wenn sich die Erfolgsbedingungen der beiden Subsysteme markant voneinander unterscheiden. In diesem Fall stellt die Mediatisierung der Politik möglicherweise nicht nur eine Machtverlagerung dar, sondern führt zu einer Minderung der Funktionsfähigkeit der Politik.

Ob und wie sich die Erfolgsbedingungen der Medien und der Politik unterscheiden und worin diese Unterschiede bestehen, ist trotz der zentralen Bedeutung der Fragen für die Beurteilung der Mediatisierung von Politik ungeklärt. Ein Grund hierfür dürfte darin bestehen, dass zwar zahlreiche Spezialuntersuchungen über die Rationalität der Medien existieren,4 jedoch nur wenige Studien zur Rationalität der Politik5 und nahezu überhaupt keine vergleichenden Analysen der Rationalität von Politik und Medien vorliegen.6 Mit dem Begriff Rationalität werden die Kriterien des notwendigen und akzeptablen Verhaltens in einem sozialen System verstanden, hier der Politik und den Medien. Als Indikatoren für die jeweiligen Rationalitäten werden die Sichtweisen von Politikern und Journalisten betrachtet. Sie geben Auskunft über die Rationalität der Politik und der Medien aus der Sicht der Handelnden. Gegen diesen Ansatz kann man einwenden, dass ein Teil der Politiker und Journalisten selbst keine hinreichend klaren Vorstellungen von der Rationalität ihrer Tätigkeit besitzt. Deshalb werden ohne Anspruch auf Vollständigkeit einige theoretische Annahmen formuliert. Eine umfassende Darstellung der Rationalität von Politik und Medien kann hier nicht geleistet werden. Zur Vorbereitung der empirischen Analyse soll allerdings aus dem oben genannten Grund auf einige Prämissen und Folgerungen hingewiesen werden. Theoretische Annahmen Politik und Medien verfolgen unterschiedliche Primärziele.7 Das grundlegende Ziel von Politik ist die Gestaltung der Gesellschaft – die Erhaltung bestehender und die Schaffung neuer Lebensverhältnisse. Ihre Gegenstände sind strukturelle Probleme. Das grundlegende Ziel der Medien ist die Aufklärung der Bürger – die Ausweitung der Kenntnisse und die Ermöglichung begründeter Meinungen.8 Ihre Gegenstände sind aktuelle Ereignisse. Das grundlegende Mittel der Politik ist Macht, die Möglichkeit zur Mobilisierung anderer für die eigenen Ziele und Zwecke.9 Das grundlegende Mittel der Medien ist Information, die Verbreitung von Tatsachen und Meinungen. Gemeinsam ist der Politik und den Medien, dass sie auf das Vertrauen des für sie relevanten Teils der Bevölkerung angewiesen sind und dass alle ihre Vorhaben auch legitimen Eigeninteressen dienen. Die Entscheidungsprozesse in der Politik und in den Medien unterscheiden sich erheblich. In der Politik sind sie durch drei Merkmale charakterisiert: An ihnen sind mehrere Organe bzw. Institutionen beteiligt; die Abfolge der Entscheidungen ist explizit und ausführlich geregelt; ein großer Teil der Entscheidungen findet öffentlich statt, was unter anderem die Medien einschließt. Zu den angesprochenen Organen gehören in Deutschland auf Bundesebene Ausschüsse,

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Fraktionen, Ministerien, das Kabinett und das Parlament, bzw. der Bundestag und der Bundesrat sowie gegebenenfalls der Vermittlungsausschuss und das Bundesverfassungsgericht.10 Die Regelung der Entscheidungsprozesse besitzt weitreichende Konsequenzen für politisches Handeln: Eingriffe von politischen Organen in die Entscheidungen anderer Organe gelten als legal und legitim; politische Entscheidungsprozesse dauern sehr lange, und Verstöße gegen Verfahrensregeln sind von außen relativ gut erkennbar. Die Entscheidungsprozesse der Medien sind ebenfalls durch drei wesentlich Merkmale gekennzeichnet: An ihnen ist nur eine Organisation beteiligt – ein Verlag oder eine Sendeanstalt; die Abfolge der Entscheidungen ist relativ einfach strukturiert und durch wenige Vorschriften geregelt11 und die Entscheidungen finden generell nicht öffentlich statt, was unter anderem die Politik ausschließt. Letzteres ist sachlich notwendig, wird jedoch bei der Diskussion der Rolle der Medien in der Gesellschaft unzureichend bedacht. Die Regelung der journalistischen Entscheidungsprozesse besitzt ebenfalls erhebliche Konsequenzen: Eingriffe von Medienorganisationen in die Entscheidungen anderer Medien gelten als illegal oder illegitim; journalistische Entscheidungsprozesse dauern nicht lange, und Verstöße gegen Verfahrensregeln sind, wenn überhaupt, von außen nur schwer erkennbar.12 Aus den skizzierten Prämissen von Politik und Medien kann man mehrere Annahmen über die Rationalität des politischen und journalistischen Handelns ableiten. Hierfür werden sechs Dimensionen unterschieden – Erfolgsvoraussetzungen, konkrete Zielsetzungen, Zeithorizonte, Strategien, Taktiken und Risikobereitschaften von Politkern und Journalisten. Der Begriff Erfolgsvoraussetzungen bezeichnet systemspezifische Qualifikationen, die für Erfolge erforderlich sind, der Begriff konkrete Zielsetzung die Entscheidung für oder gegen ein Vorhaben, der Begriff Zeithorizonte die bei Vorhaben in Rechnung gestellten Zeiträume, der Begriff Strategien die langfristige Planung eines Vorhabens, der Begriff Taktiken die kluge Durchführung eines Vorhabens, der Begriff Risikobereitschaft den Willen zum Handeln in Ungewissheit. Zwischen Strategien und Taktiken gibt es fließende Übergänge, so dass eine klare Abgrenzung nicht in jedem Fall möglich ist. Trotzdem ist ihre Unterscheidung zur Strukturierung der Problematik sinnvoll. Bei den folgenden Annahmen handelt es sich nicht um Hypothesen im strengen Sinn, weil dazu alle Beziehungen zwischen den einzelnen Sachverhalten spezifiziert werden müssten, was den Rahmen dieses Beitrags sprengen würde. Zur Vereinfachung der Darstellung sind die Annahmen trotzdem als Hypothesen formuliert. Sie besitzen den Charakter von All-Aussagen, obwohl sie selbstverständlich nur graduell gelten. Erfolgsvoraussetzungen: Das Grundlegende Mittel der Politik ist Macht, eine wesentliche Voraussetzungen für Erfolge in der Politik sind Machtwille und die Fähigkeit im Umgang damit. Deshalb besitzen Mittel der Machtgewinnung

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und Machterhaltung große Bedeutung für Politiker. Das grundlegende Mittel der Medien ist Information, wesentliche Voraussetzungen für Erfolg in den Medien sind Neugier und die Absicht und Fähigkeit, Informationen auch gegen Widerstände zu finden und zu verbreiten.13 Deshalb besitzen Mittel der Informationsbeschaffung und Informationsprüfung große Bedeutung für Journalisten. Konkrete Zielsetzungen: Politiker bewegen sich mit ihren Vorhaben in einem relativ engen organisatorischen und ideologischen Handlungsrahmen. Deshalb prüfen sie vor allem, ob ihre Vorhaben von der Partei und ihren Gremien getragen werden und bei Wahlen Erfolg versprechen. Journalisten sind bei ihren Vorhaben relativ frei von organisatorischen und ideologischen Bindungen. Deshalb prüfen sie im Wesentlichen nur, ob ihre Vorhaben von ihren Kollegen gebilligt werden und das Interesse des Publikums finden. Zeithorizonte: Die Entscheidungsprozesse in der Politik sind sehr komplex, und die Entscheidungen wirken lange nach. Deshalb denken Politiker in langen Zeiträumen. Die Entscheidungsprozesse in den Medien sind vergleichsweise einfach und ihre Ergebnisse wirken nur kurz nach. Deshalb denken Journalisten in kurzen Zeiträumen. Dies gilt sowohl für die Dauer der Beschäftigung mit einem Vorhaben als auch für die Dauer der in Rechnung gestellten Folgen. Strategien: Politik zielt auf die Gestaltung von Gesellschaft. Deshalb gehen Politiker der Meinung der Bevölkerung voraus, befassen sich mit strukturellen Problemen und konzentrieren sich auf Normalfälle, die zur Grundlage allgemeinverbindlicher Regelungen werden können. Medien zielen auf die Aufklärung der Bürger über das aktuelle Geschehen. Deshalb berichten Journalisten über Ereignisse und konzentrieren sich auf Extremfälle, die die Aufmerksamkeit des Publikums erregen. Politiker sind bei der Durchsetzung ihrer Vorhaben auf die Unterstützung anderer Politiker angewiesen. Deshalb fördern sie die Karrieren von Politikern, die ihre Vorstellungen billigen und behindern die Karrieren von Politikern, die ihnen im Wege stehen könnten. Aus dem gleichen Grund berücksichtigen sie die Interessen der relevanten Akteure in den Gremien, beachten die Abfolge und Dauer der Entscheidungen sowie die jeweiligen Mehrheitsverhältnisse. Journalisten stehen unter starkem Zeitdruck, benötigen zur Realisierung ihrer Publikationspläne aber nur die Zustimmung ihrer Redaktion. Deshalb vernachlässigen sie die Meinungen erfahrener Kollegen, die Eigeninteressen andere Gremien und orientieren sich nur an den redaktionellen Abläufen in ihrer jeweiligen Organisation. Taktiken: Politiker sind bei der Verwirklichung ihrer Vorhaben auf die Mehrheiten in verschiedenen Gremien angewiesen. Deshalb greifen sie wichtige Probleme erst dann auf, wenn sie die erforderlichen Mehrheiten für wahrscheinlich halten. Politiker können durch personelle und sachliche Kompensationsangebote Mehrheiten in Gremien erreichen. Deshalb verknüpfen sie Sachfragen,

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die nichts miteinander zu tun haben, und akzeptieren bei Verhandlungen mehrdeutige Formulierungen, die den Interessen anderer entgegenkommen. Journalisten sind bei der Verwirklichung nicht in gleichem Maße auf die Unterstützung anderer angewiesen. Für sie zählt dagegen die Akzeptanz ihrer Beiträge in der Öffentlichkeit. Deshalb greifen sie Themen erst dann auf, wenn sich die Öffentlichkeit dafür interessiert, lehnen aber mehrdeutige Formulierungen sowie eine sachfremde Verknüpfung mehrerer Themen ab. Risikobereitschaft: Die langfristigen Gestaltungsabsichten von Politikern sind nur sinnvoll, wenn sie zumindest partiell Neuland betreten. Zugleich können sie sich ein Scheitern ohne erhebliche Nachteile nicht leisten. Deshalb wägen sie die Erfolgsaussichten ihrer Vorhaben sorgfältig ab, gehen dann aber relativ große Risiken ein, wenn sie auch dann die Initiative ergreifen, wenn nicht alle Detailfragen geklärt sind. Journalisten können sich bei der Verfolgung ihres grundlegenden Ziels, der Aufklärung der Bevölkerung, ohne erhebliche Nachteile keine Fehler leisten. Deshalb gehen sie bei Publikationen von Nachrichten keine großen Risiken ein und veröffentlichen Meldungen erst, wenn alle Ungewissheiten beseitigt sind. Die Rationalität der Politik und Medien muss aus zwei Gründen von den Vermutungen der Angehörigen des jeweils anderen Subsystems unterschieden werden. Zum einen orientieren sich Politiker, die sich den Erfolgsvoraussetzungen der Medien anpassen wollen, nicht an der tatsächlichen Rationalität der Medien, sondern an ihren Vorstellungen davon. So werden jene Politiker, die der Ansicht sind, Journalisten würden wichtige Probleme erst dann aufgreifen, wenn sie in der Öffentlichkeit Akzeptanz finden, solche Probleme erst dann thematisieren, wenn dies nach ihrer Einschätzung der Fall ist. Zum anderen stellen Journalisten Politik nicht entsprechend ihrer tatsächlichen Rationalität dar, sondern folgen ihren Vorstellungen davon. So werden Journalisten, die politische Initiativen auch dann erwarten, wenn dafür keine Mehrheiten in den relevanten Gremien zu erkennen sind, ihr Ausbleiben eher beklagen als Journalisten, die solche Initiativen nicht erwarten. Die Annahmen sollen anhand der Aussagen von Politikern und Journalisten überprüft werden, die auf gleicher Ebene miteinander verkehren und folglich als vergleichbar betrachtet werden können. Dies trifft auf die Bundestagsabgeordneten und die Mitglieder der Bundespressekonferenz zu. Alle 611 Abgeordneten des 16. Deutschen Bundestages und alle 623 ständigen Mitglieder der Bundespressekonferenz, die für traditionelle Medien (Presse, Hörfunk, Fernsehen, Nachrichtenagenturen) arbeiten, erhielten im Frühjahr 2008 einen Fragebogen, den sie selbst ausfüllen sollten.14 Die Fragen an die Politiker und Journalisten waren – soweit dies angesichts der unterschiedlichen Tätigkeiten möglich ist – aufeinander abgestimmt. Oft waren nur die Begriffe „Politiker“ und Journalisten“ ausge-

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tauscht, zuweilen waren Antwortvorgaben an die spezifischen Sachverhalte angepasst. Die genauen Formulierungen enthalten die folgenden Tabellen. Nach zweimaligem Erinnern haben 187 Abgeordnete und 235 Journalisten die Fragebögen ausgefüllt.15 Jeweils die Hälfte der Politiker und Journalisten wurden nur nach ihrer eigenen Tätigkeit befragt. Die jeweils andere Hälfte wurde nach der Tätigkeit der anderen befragt – die Politiker über die Journalisten und umgekehrt.16 Aufgrund der Anlage der Befragung kann man die Rationalität der Politik aus Sicht der Politiker (99 Befragte) direkt mit der Rationalität der Medien aus Sicht der Journalisten (123 Befragte) vergleichen. Zudem kann man die Vorstellungen der Politiker von der Rationalität der Medien (88 Befragte) der Rationalität der Medien (Befragtenzahl wie oben) sowie die Vorstellungen der Journalisten von der Rationalität der Politik (Befragtenzahl wie oben) gegenüberstellen. Ergebnisse Erfolgsvoraussetzungen Über die grundlegenden Ziele von Politik und Medien – Gestaltung bzw. Aufklärung – besteht weitgehende Übereinstimmung zwischen Wissenschaftlern und Praktikern. Sie müssen deshalb hier nicht weiter diskutiert werden. Große Übereinstimmung besteht auch über die grundlegenden Mittel von Politik und Medien – Macht und Information. Weitgehend unklar ist dagegen, worauf die Erlangung, Erhaltung und Ausübung von Macht beruht. Theoretisch kann man mindestens vier Aspekte unterscheiden – die Identifikation von Mitstreitern, die Prüfung ihrer Vertrauenswürdigkeit, den Abbau von Widerständen und die Überzeugung anderer. Die Aspekte von Macht sind vermutlich für Journalisten weniger wichtig als für Politiker. Für sie geht es vermutlich vor allem um zwei andere Aspekte, die man als Grundlagen der Informationsverbreitung betrachten kann – die Entdeckung von Informationen und die Prüfung ihrer Richtigkeit. Die empirischen Ergebnisse bestätigen diese Vermutungen. Erwartungsgemäß sind für Politiker die Grundlagen der Machtausübung wichtiger als für die Journalisten. Sie überlegen, wie sie andere Menschen vom dem überzeugen können, was sie für notwendig und richtig halten, wie sie Abwehrhaltungen beseitigen können, die sie für Vorurteile halten, mit wem sie ihre Ziele verfolgen können und ob sie ihnen dabei vertrauen können. Dies alles ist für sie wichtiger als für Journalisten. Für Journalisten ist dagegen wichtiger als für Politiker, dass sie herausfinden, wie die Dinge wirklich sind und prüfen können, ob stimmt, was andere sagen. Tabelle 1 zeigt die Prozentanteile der Befragten, die die Sachverhalte für wichtig oder sehr wichtig halten. Die Buchstaben neben den Prozentwerten zeigen an,

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dass die Unterschiede statistisch signifikant sind. Grundlage der Berechnungen sind die Mittelwerte, in die auch der Grad der Zustimmung und Ablehnung zu den Vorgaben eingehen. Deshalb sind einige Unterschiede signifikant, obwohl die Summe der zustimmenden Antworten ähnlich ist. Statt der Mittelwerte werden im Interesse einer einfach lesbaren Darstellung hier trotzdem die anschaulicheren Prozentwerte derer ausgewiesen, die die erwähnten Sachverhalte für sehr wichtig oder wichtig halten (Tabelle 1). Tabelle 1: Erfolgsvoraussetzungen von Politikern und Medien Frage: „Als Politiker (Journalist) kann man verschiedene Ziele verfolgen. Wie wichtig sind Ihnen die folgenden Ziele?“

Wichtig oder sehr wichtig ist *: „Menschen davon überzeugen, was notwendig und richtig ist“ „Vorurteile abbauen“ „Feststellen, mit wem man ein Ziel verfolgen kann“ „Prüfen, ob andere mir glauben / vertrauen“ „Herausfinden, wie die Dinge wirklich sind“ „Prüfen, ob stimmt, was andere sagen“

Politiker (n=187) %

Journalisten (n=235) %

97

32 a

90

69 a

83

11 a

72

17 a

94

99 a

76

96 a

* Vorgegeben waren fünfstufige Skalen, deren Enden beschriftet waren mit „sehr wichtig“ (4) bzw. „nicht so wichtig“ (0). Ausgewiesen ist der Anteil der Skalenwerte 4 und 3. Die Mittelwerte unterscheiden sich signifikant nach dem T-Test für unabhängige Stichproben (a p