Les enjeux de la reconstruction de la Nouvelle-Orléans après l'ouragan Katrina
iD L'Harmattan, 2008 5-7, rue de l'Ecole polytechnique; 75005 Paris http://www.librairieharmattan.com harmattan] @wanadoo.fr d
[email protected] ISBN: 978-2-296-06664-9 EAN : 9782296066649
Hugo Lefebvre
Les enjeux de la reconstruction de la Nouvelle-Orléans après l'ouragan Katrina
L'Harmattan
Remerciements Je tiens à remercier Frederick Douzet et Béatrice Giblin, pour l'aide et la confiance qu'elles m'ont accordées ainsi que Virginie Sumpf pour la relecture de mon manuscrit. A ma mère, à Etienne, à mon père et Amina pour leur soutien moral et financier; à Besa, pour son soutien et ses encouragements; à Julien, pour ses encouragements et ses conseils; à Germain pour ses relectures, son aide et ses remarques; à Françoise, pour son aide, ses relectures et ses corrections.
Sommaire 1ntrod u ction .
13
A1éthodologie. Chapitre La
.16
I. Le contexte de la reconstruction
Nouvelle-Orléans
19
qq.qq.
q
19
Situation historique et géographique de la Nouvelle-Orléans. La Nouvelle-Orléans avant l'ouragan Katrina
.19 27
Présentation des différents quartiers de la Nouvelle-Orléans. ...3D Le sud et l'ouest de la ville 30 Le nord de la ville, de Lakeview à New Orleans East. 32 Le centre et l'est, très majoritairement peuplés de Noirs aux revenus globalement faibles. 34 La catastrophe et ses conséquences..
.35
Une discrimination dans l'aide et dans l'information :)
q qq.
q...
39
Les secours et le retard de leur intervention vus par la presse américaine. ... 40 Le traitement de l'information. 44 Les représentations
sur la Nouvelle-Orléans
.48
Les inégalités raciales révélées et exposées parl'ouragan
Chapitre
Il. Les débuts de l'organisation
Katrina .53
de la reconstruction
61 .62
Les enjeux ethniques et culturels de la reconstruction
Les instigateurs du processus de reconstruction L'intervention de Ray Nagin La commission Bring New Orleans Institute Les associations, acteurs majeurs
. .q .65
65 Back et l'Urban
La réorientation du processus de reconstruction Une organisation axée sur les quartiers Un processus de reconstruction qui manque clarté Le retour à une organisation plus centralisée
Land 67 69
7J
...q..q..
72 sérieusement
de 75 76
Un processus de reconstruction ponctué par des conflits 79 Les oppositions aux plans de la BNOB 79 Le choix des espaces à reconstruire et les enjeux qui y sont liés. 85 Des conflits liés à des opérations financières 88 Chapitre III. Les inégalités sociales et spatiales dans la reco nstructi 0n ... Un découpage favorisant les inégalités
95 95
Des quartiers plus ou moins impliqués dans le processus de reconstruction. ... .. .. 98 Des disparités socio-économiques... 98 ... aux disparités spatiales 101 Des chiffres apparemment peu fiables 102 L'évolution de la participation des habitants aux Community Congress. 107 L'inégalité dans la participation à la reconstruction. I 'exemple deux quartiers noirs Une mobilisation à différents degrés dans les quartiers noirs. Quelles conséquences sur la reconstruction? Chapitre
IV. Hypothèses
sur l'avenir de la Nouvelle-Orléans...
de I 10 110 113 119
119 L 'avenir à court terme de la Nouvelle-Orléans. ... ..... Les facteurs susceptibles d'intervenir dans la vitesse de la reconstruction 120 Cette situation est-elle la conséquence d'une stratégie de certains acteurs? 125 L'éloignement des plus pauvres en raison de la fermeture de logements sociaux 127 La situation deux ans après l'ouragan 130 :) ... /37 La Nouvelle-Orléans (re)deviendra-I-elle hispanique Les raisons de J'arrivée des Latinos à la Nouvelle-Orléans Différents conflits potentiels entre groupes ethniques
137 140
Conclusion
145
Bibliogra ph ie
147
ID
Cartes CarteI Taux
d'Afro-Américains en Louisiane par PUMA en 2005..22 Carte 2 Situation de la Nouvelle-Orléans par rapport au réseau hydrographique de la Louisiane. 25 Carte 3 Taux d'Afro-Américains à la Nouvelle-Orléans et dans ses environs. . 57 Carte 4 Infill areas et planning districts à la Nouvelle-Orléans. 84 Carte 5 Part des logements loués parmi les logements occupés en 2000, par Census tract et à la Nouvelle-Orléans. 87 Carte 6 Les quartiers et les Planning Districts à la Nouvelle-Orléans 93 Carte 7 Espaces inondés et population participant au Community Congress /I par quartier, avant la modification 105 Carte 8 Espaces inondés et population participant au Community ] 06 Congress /I par quartier, après modification des chiffres Carte 9 Espaces inondés et population participant au Community Congress /II par quartier. 108 Carte 10 Taux de logements inoccupés en %, à la Nouvelle-Orléans et en 2000. 117 Carte II Variation du nombre de foyers entre juillet 2005 et juillet 2007 131 Carte] 2 Taux de variation du nombre de foyers entre août 2006 et jui llet 2007 ... ... 136 Carte 13 Taux d'Afro-Américains par comté en 2005 aux États-Unis.1 Carte 14 Dommages structuraux présentés sur le site Internet de l'UNOP 11 Carte 15 Taux de population vivant sous le seuil de pauvreté aux États-Unis, par comté et en 1999 1/1 Carte 16 Espaces inondés et taux d'Afro-Américains à la NouvelleOrléans 1V Carte 17 Maisons nettoyées par l' ACORN V Carte 18 Part des principaux groupes ethniques et revenus à la Nouvelle-Orléans par Census tract et en 2000 VI Carte 19 Demande de permis de démolir par mois à la NouvelleOrléans V1I Carte 20 Taux de population hispanique par comté aux États-Unis en 2000 . V III
Il
Illustrations Illustration Illustration Illustration Illustration
I 2 3 4
G.W. Bush observant les dégâts causés par l'ouragan ..42 Photographies AFP et AP .4 Pancarte distribuée par I.ACORN 112 Logements temporaires 133
Tableaux Tableau 1 Part des quartiers parmi les participants. dans la ville avant l'ouragan et rapport entre les deux. première version. 103 Tableau 2 Part des quartiers parmi les participants avant "ouragan et rapport entre les deux, deuxième version. 104
Schémas Schéma I Situation de la hydrograph igue. . Schéma 2 Fonctionnement Schéma 3 organisation des Or Iéan s. ...
Nouvelle-Orléans
par rapport à son réseau 26 d'une onde de tempête. 37 acteurs de la reconstruction de la Nouvelle... . ............................ .. ... 75
12
Introduction Le 30 août 2005, la ville de la Nouvelle-Orléans est frappée par l'ouragan Katrina. Son arrivée est anticipée depuis plus de 24 heures. La tempête est déjà passée au-dessus de la Floride et a causé plus de sept morts I. Néanmoi ns, lorsqu'elle s'approche de la Nouvelle-Orléans, Katrina est désormais passée à la catégorie 5 sur "échelle de Saffir-Simpson. ce qui correspond à des vents supérieurs à 250 km/il et à la plus forte classe d'ouragan. Par chance, sa trajectoire est légèrement déviée, et !'ouragan ne frappe pas la Nouvelle-Orléans de plein fouet. Les dégâts sont donc dans un premier temps relativement limités et ne concernent que ceux causés par les vents. Vers 9hOO heure locale, les digues retenant les eaux des canaux reIiés au lac Pontchartrain cèdent. L' inondation est donc, par certains endroits, brutale et concerne près de 80 % de la ville. Les images diffusées par les médias choquent une partie de !'opinion publique mondiale, en particulier parce que la population, pauvre, semb!e livrée à elle-même. La question de l'inégalité raciale se place rapidement au centre des débats, notamment du fait de la surreprésentation des Afro-Américains parmi les « évacués »2. Ce terme a par ailleurs remplacé celui de «réfitgiés », les personnes déplacées insistant sur le fait qu'elles sont américaines, bien qu'elles soient pauvres et noires. Quelques jours après le passage de Katrina, il est déjà question de la reconstruction de la Nouvelle-Orléans. Dans un discours prononcé dans la ville, à Jackson Square, le président des États-Unis, G. W. Bush, déclare: « Nous allonsfaire ce qui doit être /àit et rester aussi longtemps que nécessaire pour
1 Libération, 29 août 2005, «La Nouvelle-Orléans se vide avant l'ouragan », Pascal Riche. 1 New York Times, 4 septembre 2005. "Broken Levees. Unbroken Barriers" et 12 décembre 2005: "Evacuees Of Hurricane Katrina Resettle Along A Racial Divide"
aider les citoyens à reconstruire leur communauté et leurs . I vies» . Cependant, les différents groupes sociaux et ethniques n'ont apparemment ni les mêmes intérêts dans la ville, et cherchent à tirer parti de la reconstruction pour faire de la Nouvelle-Orléans la cité qu'ils désirent, avec des objectifs parfois divergents, ni les mêmes capacités d'organisation collective et d'investissement dans la reconstruction. Les Noirs, dont les quartiers ont par ailleurs été davantage touchés par l'inondation que ceux des Blancs, semblent éprouver plus de difficultés pour revenir habiter à la NouvelleOrléans, notamment pour des raisons économiques. Cependant, la population désire majoritairement maintenir la diversité ethnique de la ville, et indique dans une enquête réalisée par l'UNOP (Unified New Orleans Plan) que cet enjeu fait partie de ses principales préoccupations2. Les représentations développées au sujet de la ville sont centrales dans les enjeux de la reconstruction. Certains Blancs, de la Nouvelle-Orléans ou des États-Unis d'une manière générale, ont une représentation négative de la ville et de la population qui la compose. Ils sont soupçonnés par des personnalités (Stanley Greene, photographe, par exemple) de tenter de faire des futurs plans de la cité un moyen de la nettoyer, en ne permettant l'installation que des populations riches. Les Noirs sont, en revanche, attachés à la NouvelleOrléans pour des raisons historiques et culturelles~, mais leur part dans la population s'est effondrée depuis le passage de l'ouragan. La reconstruction de la Nouvelle-Orléans comprend donc des enjeux importants, en termes culturels, idéologiques et économiques. Ces derniers sont généralement différents selon les groupes ethniques ou sociaux. I Extrait du discours du ] 5 septembre 2005, à Jackson Square, N .-0. et cité par le rapport final de « Bring New Orleans Back ». 2 Enquête réalisée dans le cadre du Comlllunity Congress (
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Carte 4 Infill areas et planning districts à la Nouvelle-Orléans.
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Le choix des espaces à reconstruire enjeux qui y sont liés
et les
La reconstruction n'apparaît pas forcément comme étant judicieuse dans tous les quartiers de la ville. En effet, selon certains acteurs, et notamment l'ULI (Urban Land Institut), reconstruire dans certains quartiers reviendrait à reproduire les mêmes erreurs que par le passé, puisque les risques d'inondation resteraient très importants I. Néanmoins, avec des infrastructures fiables et correctement entretenues, la réhabilitation de la plupart des quartiers de la ville reste possible. Par ailleurs, les raisons de la catastrophe liées à l'inondation ne résident pas dans l'existence de quartiers en zones inondables, mais dans le manque d'entretien des infrastructures de protection et en particulier des digues. Le choix de la reconstruction est donc, au préalable, conditionné par le choix de la reconstructibilité. Pour les autres espaces, dont l'aménagement apparaît comme trop coOteux ou comme risqué, l'objectif initial était de permettre aux habitants de reconstruire dans des zones signalées comme sOres. La mise en place d'infrastructures de protection contre les inondations est par conséquent perçue comme l'élément le plus important dans la reconstruction de la ville. Dans l'enquête menée par l'UNOP (Unified New Orleans Plan) lors du deuxième Community Congress, 71 % de la population interrogée déclare être favorable à la reconstruction et l'amélioration des digues. En revanche, 21 %, sont contre2. Ces derniers doivent certainement percevoir comme inéluctable la répétition d'un événement tel que Katrina, et donc considérer la réinstallation de la population dans les zones inondées comme risquée. Pourquoi, si désormais ces zones sont considérées comme dangereuses, y a-t-on reconstruit après l'ouragan Betsy de 1965 (dans le cas du Lower Ninth Ward en particulier)? Une des raisons pourrait certainement être le calcul économique, puisque la pression foncière n'était pas la même à l'époque. En I Peter Whoriskey, "New Orleans Repeats Mistakes As it Rebuild", Washingtonpost.eom. 2 Community Congress Il, Dee 2, 2006. 85
] 965, la Nouvelle-Orléans comptait 627 525 habitants I, dont une majorité de Blancs. Rappelons que depuis cette date, la population a diminué d'environ 25 %, alors que le nombre de Blancs a chuté, passant d'environ 400000 à ] 50000 habitants. La population noire, après un tassement dans les années 80-90, a augmenté durant la dernière décennie. Le nombre d'habitants ayant diminué, la pression foncière s'est également réduite, il n'y aurait par conséquent plus aucune raison d'un point de vue économique d'investir dans des espaces oÙ la construction et l'entretien d'infrastructures de protection sont indispensables et oÙ les risques d'inondation existent. Néanmoins, interdire la reconstruction des espaces les plus touchés reviendrait à amputer majoritairement la NouvelleOrléans de ses quartiers noirs, ce qui semble difficilement applicable, puisque la population manifesterait immédiatement son opposition à un tel projet. L'UNOP (Unified New Orleans Plan) reste malgré tout convaincu de ne pas limiter la reconstruction aux zones les plus hautes, mais de l'étendre à tous les quartiers de la ville. Aucune zone ne sera donc totalement abandonnée. ("The plan is ta rebuild where the people want to rebuild, that means the whole city. In eve!)' District there is high ground [...] these places [are] where the people can rebuild safely. ")2 Si on veut savoir pourquoi certains espaces pourraient ne pas être reconstruits, peut-être faudrait-il savoir à qui cela profiterait. Certains acteurs pourraient en effet avoir intérêt à ce que la reconstruction soit partielle ou ralentie. Les propriétaires pourraient par exemple être tentés de profiter de la situation en faisant artificiellement augmenter les prix de l'immobilier. En limitant la vitesse de la reconstruction, ils peuvent maintenir des loyers élevés, voire les augmenter, d'autant que la population exilée manifeste un intérêt certain pour le retour. La question des espaces à reconstruire reste également très délicate. En effet, les opinions sont en général assez différentes en fonction des organismes, et les habitants sont très sensibles à ce manque de clarté dans le choix. [ 2
Source: Census Bureau. Interview avec Steven Bingler,
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