African Yearbook Of International Law 2003 Annuaire Africain De Droit International 2003 (African Yearbook of International Law)

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Author: Abdulqawi A. Yusuf

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African Yearbook of International Law Annuaire Africain de droit international

A C.I.P. Catalogue record for this book is available from the Library of Congress.

Printed on acid-free paper.

ISBN 90-04-14362-9 © 2005 by Koninklijke Brill NV, Leiden, The Netherlands. Koninklijke Brill NV incorporates the imprints Brill Academic Publishers, Martinus Nijhoff Publishers and VSP. All rights reserved. No part of this publication may be reproduced, stored in a retrieval system, or transmitted in any form or by any means, electronic, mechanical, photocopying, microfilming , recording or otherwise, without written permission from the Publisher. Authorization to photocopy items for internal or personal use is granted by Brill Academic Publishers provided that the appropriate fees are paid directly to The Copyright Clearance Center, 222 Rosewood Drive, Suite 910, Danvers MA 01923, USA. Fees are subject to change.

Printed and bound in The Netherlands

AFRICAN YEARBOOK OF INTERNATIONAL LAW ANNUAIRE AFRICAIN DE DROIT INTERNATIONAL

Volume 11 2003 Published under the auspices of the African Foundation for International Law Publié sous les auspices de la Fondation Africaine pour le Droit International

Edited by / Sous la direction de Abdulqawi A. YUSUF

MARTINUS NIJHOFF PUBLISHERS LEIDEN / BOSTON

AFRICAN FOUNDATION FOR INTERNATIONAL LAW FONDATION AFRICAINE POUR LE DROIT INTERNATIONAL Governing Board Conseil d’administration Georges ABI-SAAB

(Egypt)

Kader ASMAL

(South Africa)

Peter H. KOOIJMANS

(Netherlands)

Edward KWAKWA

(Ghana)

Tiyanjana MALUWA

(Malawi)

Fatsah OUGUERGOUZ

(Algeria)

Mpazi SINJELA

(Zambia)

Abdulqawi A. YUSUF

(Somalia)

AFRICAN YEARBOOK OF INTERNATIONAL LAW ANNUAIRE AFRICAIN DE DROIT INTERNATIONAL GENERAL EDITOR – DIRECTEUR

Abdulqawi A. YUSUF (Somalia)

ASSOCIATE EDITORS – DIRECTEURS ADJOINTS

Mpazi SINJELA (Zambia)

Fatsah OUGUERGOUZ (Algeria)

EDITORIAL ASSISTANT – SECRETAIRE DE REDACTION

Roland ADJOVI (Benin)

EDITORIAL ADVISORY BOARD – COMITÉ CONSULTATIF DE RÉDACTION

Georges ABI-SAAB (Egypt) Andronico O. ADEDE (Kenya) Mohammed BEDJAOUI (Algeria) Sayeman BULA-BULA (Democratic Republic of Congo) Christof HEYNS (South Africa) Edward KWAKWA (Ghana) Chris Maina PETER (Tanzania) Tiyanjana MALUWA (Malawi) Muna NDULO (Zambia)

The General Editor and the African Foundation for International Law are not in any way responsible for the views expressed by contributors, whether the contributions are signed or unsigned. Les opinions émises par les auteurs ayant contribué au présent Annuaire, qu’il s’agisse de contributions signées ou non signées, ne sauraient en aucune façon engager la responsabilité du Directeur de l’Annuaire ou de la Fondation Africaine pour le Droit International.

All communications and contributions to the Yearbook should be addressed to: Prière d’adresser toute communication ou contribution destinée à l’Annuaire à : General Editor, African Yearbook of International Law E-Mail: <[email protected]> Website: or / ou General Editor, African Yearbook of International Law c/o BRILL, Martinus Nijhoff Publishers P.O. Box 9000, 2300 PA Leiden The Netherlands Website:

TABLE OF CONTENTS TABLE DES MATIÈRES

SPECIAL THEME: AFRICAN UNION THEME SPECIAL: UNION AFRICAINE The Right of Intervention by the African Union: A New Paradigm in Regional Enforcement Action? Abdulqawi A. Yusuf Mise hors-la-loi ou mise en quarantaine des gouvernements anticonstitutionnels par l’Union Africaine ? Sayeman Bula-Bula The Establishment of an African Court of Human and Peoples’ Rights: A Judicial Première for the African Union Fatsah Ouguergouz The African Union Takes a Legal Stand on Corruption Mpazi Sinjela

3-21

23-78

79-141

143-159

GENERAL ARTICLES ARTICLES GÉNÉRAUX Mother Tongue Instruction in Africa: Human Rights Treaty Bodies and the Language Problem in Education Katrien Beeckman

163-192

Quelques réflexions sur le droit relatif au maintien de la paix au début du XXIème siècle Robert Kolb

193-215

L’article 2, paragraphe 7, de la Charte des Nations Unies : une lecture à la lumière de la pratique récente de l’Assemblée générale et du Conseil de sécurité des Nations Unies Guillaume Etienne Security Council Action in the Name of Human Rights Christopher J. Le Mon & Rachel S. Taylor

217-262

263-298

viii

NOTES AND COMMENTS NOTES ET COMMENTAIRES Security Council Resolution 1540 and Non-Proliferation of Weapons of Mass Destruction Bimal N. Patel

301-311

Le Tribunal spécial pour la Sierra Leone : de sa genèse aux premiers actes d’accusation Pascal Turlan

313-339

Chronique des activités de la Cour internationale de Justice en 2002 Ludivine Keck-Tamiotti

341-382

Chronique des activités de la Cour internationale de Justice en 2003 Spyridon Aktypis & Mouloud Boumghar

383-426

BOOK REVIEWS NOTES DE LECTURE Inger Österdahl, Implementing Human Rights in Africa: The African Commission on Human and Peoples’ Rights and Individual Communications, 2002. reviewed by James Busuttil

429-432

Vincent O. Orlu Nmehielle, The African Human Rights System: Its Laws, Practice, and Institutions, 2001. reviewed by James Busuttil

433-436

Mohamed Sameh M. Amr, The Role of the International Court of Justice as the Principal Organ of the United Nations, 2003. reviewed by Miša Zgonec-Rožej

437-442

Robert Kolb, Les cours généraux de droit international public de l’Académie de La Haye, 2003. recensé par Roland Adjovi

443-445

INTERNATIONAL LAW RESOURCES ONLINE RESSOURCES EN DROIT INTERNATIONAL SUR INTERNET African Organizations on Internet, Organisations africaines sur Internet International Law on Internet, Ressources en droit international sur Internet

449-451 452-454

ANALYTICAL INDEX INDEX ANALYTIQUE

455-469 470-482

SPECIAL THEME: THE AFRICAN UNION

THÈME SPÉCIAL : L’UNION AFRICAINE

THE RIGHT OF INTERVENTION BY THE AFRICAN UNION: A NEW PARADIGM IN REGIONAL ENFORCEMENT ACTION? Abdulqawi A. Yusuf*

1. Introduction The Constitutive Act of the African Union (AU) – which has replaced the Organization of African Unity (OAU) – provides as one of the basic principles of the new Pan-African intergovernmental Organization under Article 4(h): “The right of the Union to intervene in a Member State pursuant to a decision of the Assembly in respect of grave circumstances, namely: war crimes, genocide and crimes against humanity”.

This constitutes a fundamental departure from the conservative stance of the OAU whose Charter – adopted soon after the independence of most African States in 1963 – established as one of its guiding principles “Non-interference in the internal affairs of States”.1 It also represents an innovative legal proposition since it establishes for the first time in the history of regional arrangements or organizations the right to intervene in a Member State on grounds of violation of human rights or humanitarian law. A protocol on Amendments to the Constitutive Act Of the AU adopted on 3 February 2003 adds a new sub-paragraph to Article 4(h) which extends the scope of the right of intervention to situations where there is “a serious threat to legitimate order” in a Member State “to restore peace and stability to the Member State upon the recommendation of the Peace and Security Council”.2

*

General Editor. Associate Member of the Institut de Droit International.

1

Article 3(2), Charter of the Organization of African Unity. For an analysis, See Z. Cervenka, The organization of African Unity, New York, 1969, pp. 30-68. Protocol on Amendments to the Constitutive Act of the African Union adopted by the 1st Extraordinary Session of the Assembly of the African Union, Addis-Ababa, Ethiopia, 3 February 2003 (Article 4). The protocol has not yet entered into force.

2

A. A. YUSUF (ed.), African Yearbook of International Law, 3-21. © 2005 African Foundation for International Law, Printed in The Netherlands.

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Abdulqawi A. Yusuf

This paper examines the background to the right of intervention under the AU Constitutive Act, its scope and the possible implications of its application, as well as its relation to the UN Charter, and to the role of the Security Council as the organ on which all UN Member States, including African States, have conferred “primary responsibility for the maintenance of international peace and security”.3 Finally, the paper addresses the question whether this legal principle represents a paradigm shift in regional enforcement action under the Charter system. 2. Background When the first Pan-African intergovernmental organization (the OAU) was established on 25 May 1963, article XIX of its Charter entitled “Commission of Mediation, Conciliation, and Arbitration” provided that: “Member States pledge to settle all disputes among themselves by peaceful means and, to this end decide to establish a Commission of Mediation, Conciliation, and Arbitration, the composition of which and conditions of service shall be defined by a separate protocol to be approved by the Assembly of Heads of State and Government. Said Protocol shall be regarded as forming an integral part of the present Charter”. The protocol of Mediation, Conciliation, and Arbitration was adopted on 21 July 1964 in Cairo, Egypt.4 As evidenced by this important provision in the OAU Charter, for which there is no corresponding provision in the Constitutive Act of the AU, the main concern of the African States at the time was the prevention and settlement of interstate disputes rather than intrastate conflicts. The main emphasis of the OAU Charter, and its protocol, were therefore on the manner in which conflicts between Member States of the Organization would be settled.5 As no disputes had ever been referred to the Commission, it died of institutional irrelevance following the abolition of its Permanent Bureau by the OAU. As pointed out by Tiewul “in view of its history, the bureau’s abolition perhaps entailed no great loss”.6 Neither did the subsequent disappearance of the Commission itself. Forty years later, the principal emphasis of the Constitutive Act of the African Union as well as its Protocol Relating to the Establishment of the 3 4

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6

Article 24 of the UN Charter. See, T.O. Elias “The Commission of Mediation, Conciliation and Arbitration of the Organization of African Unity”, British Yearbook of International Law (BYIL) 40 (1964), p. 336. For the text, see International Legal Materials (ILM) 3 (1964), pp. 1116 et ss. See, S.A. Tiewul, “Relations between the United Nations Organization and the Organization of African Unity”, Harvard International Law Journal 16 (1975), where he observes in respect of the Commission that “the strict limitation of its competence to interstate disputes under article XIX of the OAU Charter rendered it irrelevant for the settlement of internal conflicts” (p. 278). Ibid.

The Right of Intervention by the African Union

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Peace and Security Council of the African Union (hereinafter the Peace and Security Protocol) is explicitly on internal conflicts. This shift has come about in a gradual manner as civil wars, and government and institutional collapse have become widespread phenomena in the continent from the late 1980’s to the present. In a Declaration adopted in Cairo, Egypt, in 1993 (hereinafter the Cairo Declaration) the OAU established a Mechanism for Conflict Prevention, Management and Resolution7 which, in keeping with the overarching concern regarding internal conflicts, omitted any reference to the Mediation, Conciliation and Arbitration protocol. Nonetheless, the Cairo Declaration mentions both internal and interstate conflicts.8 Thus, it is stated in Paragraph 9 of the Declaration that: “No single internal factor has contributed more to the present socio-economic problems in the continent than the scourge of conflicts in and among our countries. They have brought about death and human suffering, engendered hate and divided nations and families. Conflicts have forced millions of our people into a drifting life as refugees and displaced persons, deprived of their means of livelihood, human dignity and hope. Conflicts have gobbled up scarce resources, and undermined the ability of our countries to address the many compelling needs of our people”.

The declaration also acknowledges that the establishment of the Conflict Prevention Mechanism was motivated by the need to bring a new institutional dynamism to the process of dealing with conflicts in the continent, thus implicitly recognizing the failure of the procedures laid down under the Mediation, Conciliation and Arbitration Protocol which had never been fully implemented or utilised. A major characteristic, and perhaps the principal weakness, of the Mechanism established under the Cairo Declaration was that it was based on, and was explicitly to be guided by, the principles and objectives of the OAU Charter which strictly limited the capacity of the Organization to interfere in the internal affairs of Member States. These principles and objectives (including non-interference in the internal affairs of States, respect of the sovereignty and territorial integrity of Member States and inviolability of borders inherited from colonialism) are recalled in Paragraph 14 of the Declaration which further provides that the Mechanism will “function on the basis of the consent and the cooperation of the parties to a conflict”. The requirement that the consent of the parties to a conflict had to be obtained before any action could be undertaken in the 7 8

See, OAU Doc. AHG/DECL.3 (XXIX), 1993. For an analysis, see S.B.O. Gutto, “The New Mechanism of the Organization of African Unity for Conflict Prevention, Management and Resolution, and the Controversial Concept of Humanitarian Intervention in International Law”, The South African Law Journal 113 (1996), pp. 314-324.

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context of the Mechanism substantially weakened its effectiveness and undermined its utility, particularly in internal conflicts where warlords were involved.9 A primary objective of the Mechanism was to be the anticipation and prevention of conflicts. It was built on the assumption that “emphasis on anticipatory and preventive measures, and concerted action in peace-making and peace-building will obviate the need to resort to the complex and resource-demanding peace-keeping operations, which (our) countries will find difficult to finance”.

Although this might have been, in theory, a reasonable and logical approach to deal with conflicts for a resource-strapped Organization such as the OAU, it did not work in practice since the Secretariat of the OAU, which was designated as the “operational arm” of the Mechanism neither had the institutional capacity nor the wherewithal to perform the functions entrusted to it. Thus, the Mechanism failed to have any impact whatsoever on the most murderous and destructive conflicts in the continent during the 1990’s namely Rwanda, Somalia, Sierra Leone, Liberia and DRC. Nonetheless, it deployed some observer missions in Burundi, Central African Republic and Cote d’Ivoire.10 Faced with the lack of effectiveness of its own Mechanism, the OAU had to resort, with regard to the majority of the African conflicts in the 1990s, to the fallback position it had already provided for in the Cairo Declaration which was to seek the assistance or where appropriate the services of the United Nations under the general terms of the Charter, particularly in cases where such conflicts required collective international intervention and policing.11

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In one case, reported by B. Kioko, a team dispatched to Somalia for discussions with the warlords had to be recalled by the OAU because one of the warlords objected to the presence in the delegation of a Somali official working for the Organization. B. Kioko, “The Right of Intervention Under the African Union’s Constitutive Act: from NonInterference to Non-Intervention”, International Review of the Red Cross (IRRC) 85 (December 2003) 852, pp. 807-825. On Burundi, See Eric G. Berman and Katie E. Sams, Peacekeeping in Africa: Capabilities and Culpabilities, Geneva, UNIDIR 2000/3, OMIB, OAU Observer Mission in Burundi (1993-1996), pp. 68-70; 2003, African Union Mission in Burundi (AMIB), and “Security Brief”, African Security Review 12 (2003) 4, p. 38. On the Central African Republic, see S/1997/561 regarding MISAB and S/2002/1113. On Côte d’Ivoire, see Report of the Interim Chairperson on Conflict Situations in Africa, EX/CL/42(III), 8 July 2003. Paragraph 16 of the Cairo Declaration.


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3. The Right of the Union to Intervene in a Member State It was against this background of failed attempts at devising appropriate mechanisms for the solution of the chronic conflicts in the continent under the OAU Charter that African leaders decided to insert a right of intervention in the Constitutive Act of their new Organization, the African Union. The inclusion of a right of intervention in the AU Constitution might also be attributed to a determination to overcome the state of paralysis caused by strict adherence under the OAU to the principle of non-interference in the internal Affairs of Member States.12 In the AU, the principle of noninterference has been reformulated so that it does not apply anymore to the actions of the Member States of the Union acting collectively, but solely to interference in the internal affairs of a Member State by another Member State (unilateral intervention).13 The right to intervene is not the only innovative and progressive norm included in the Constitutive Act of the African Union. Article 4 contains a number of principles which might be considered groundbreaking in the context of the evolution of “African international law”. Thus, Para. 4(j) provides for the right of Member States to request intervention from the Union in order to restore peace and security. Para. 4(l) stipulates the promotion of gender equality, while 4(m) calls for respect for democratic principles, human rights, the rule of law and good governance. Para. 4(o) prescribes respect for the sanctity of human life, condemnation and rejection of impunity and political assassination, acts of terrorism and subversive activities. Finally, Para. 4(p) enunciates the condemnation and rejection by the AU of unconstitutional changes of government. Together with the right to intervene in Member States for humanitarian purposes, this set of principles, if implemented in practice, could place the AU in the forefront of the global struggle for human security, human rights, and good governance. They could equally enable it to join in the fight against impunity, capital punishment, terrorism and undemocratic changes of government. The very fact that these principles are now accepted by all African States is a major victory for the peoples of Africa and a significant setback for dictators, warlords, anti-democratic forces, and human rights violators in the continent. As noted by Maluwa, they “would have been unthinkable or unacceptable

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Cf. B. Kioko, op. cit. The author argues that the decision “to incorporate the right of intervention …stemmed from concern about the OAU’s failure to intervene in order to stop the gross and massive human rights violations witnessed in Africa in the past, such as the excesses of Idi Amin in Uganda and Bokassa in the Central African Republic in the 1970’s and the genocide in Rwanda in 1994” (p. 812). Article 4(g).

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for inclusion as principles in a constitutive legal text of this nature a decade or two ago”.14 The grounds for the exercise of the right to intervene, as currently envisaged in Article 4(h) of the Constitutive Act, are restricted to “grave circumstances” defined as the occurrence of war crimes, genocide and crimes against humanity in a Member State. An additional ground for intervention is contemplated in a protocol of amendments to the Constitutive Act that has not yet come into force, in respect of serious threats to legitimate order in a Member State. The scope of this amendment, which according to some commentators was accepted by the African Union to keep Libya “inside the AU tent”,15 is less clear and could prove much more controversial than the original provision of article 4(h). It might also take a long time before it is fully integrated into the law of the African Union. The concept of “legitimate order” is not easy to define in a continent plagued since independence by military coup d’états, civil wars and murderous dictatorships. There is no doubt that many African governments are now working their way towards the establishment of viable democratic institutions, while others have gained a measure of legitimacy in their countries through peaceful handover of power and multi-party elections. “Legitimate order” remains, however, at present a fragile and elusive concept at the continental level and may need to be further nourished and built up before it can crystallize into a commonly-shared governance value for the protection of which the AU can legitimately exercise the right to intervene. Otherwise, the continental organization may find itself in the embarrassing situation of trying to prop up unpopular or repressive regimes desperately holding on to power against the will of their own people. It is much easier to delimit the scope of the right to intervene in respect of grave circumstances arising from war crimes, genocide and crimes against humanity. These are well-known concepts in international law. The Peace and Security Protocol acknowledges as much under Article 7(e) which provides among the powers of the Peace and Security Council to “recommend to the Assembly, pursuant to Article 4(h) of the Constitutive Act, intervention on behalf of the Union, in a Member State in respect of grave circumstances, namely war crimes, genocide and crimes against humanity, as defined in relevant international conventions and instruments” (Italics added).

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See, T. Maluwa, “Reimagining African Unity: Preliminary Reflections on the Constitutive Act of the African Union” in this Yearbook 9 (2001), p. 28. See, E. Baimu & K. Sturman, “Amendment to the African Union’s Right to Intervene: A Shift from Human Security to Regime Security?”, African Security Review 12 (2003) 2, p. 2 (http://www.iss.co.za/Pubs/ASR/12No2/AfWat.html).


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These conventions and instruments include the international conventions on the laws of war (Hague and Geneva Conventions) as well as the additional Geneva Protocols, the UN Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide, the Statutes of the UN International Criminal Tribunals for Former Yugoslavia and Rwanda, and of the International Criminal Court. Thus, the existence of grave circumstances will be determined by the Peace and Security Council based on a finding that war crimes, genocide or crimes against humanity, as defined in international legal instruments, have occurred or are about to occur in a Member State. The Council may then recommend intervention by the Union to the Assembly of Heads of State and Government which will take final decision on the matter. The wording of Article 4(h) clearly limits the grave circumstances that may justify intervention in a Member State by the Union to the three situations specified in this provision. If those three situations did not exist or were not considered to be in the process of arising, in the opinion of the Peace and Security Council and the Assembly, then the Union would not have the right to intervene in a Member States, unless the latter requested such intervention under Article 4(j) of the Constitutive Act. Equally relevant to the scope of Article 4(h) is the definition of intervention for the above-described purposes. It is stated in Article 13 of the Peace and Security Protocol that: “In order to enable the Peace and Security Council to perform its responsibilities with respect to the deployment of peace support missions and intervention pursuant to Article 4(h) and (j) of the Constitutive Act, an African standby force shall be established.”

This implies that intervention is used in the context of the AU in the sense of coercive action involving armed force in a Member State without the consent of the government of that State. Maluwa characterizes it as “enforcement action to be undertaken by the African union” using the language of Article 53 of the UN Charter with respect to action to be undertaken by regional arrangements.16 According to the Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS), intervention may take three forms: political, economic or other sanctions; international criminal prosecution; and military intervention for humanitarian ends.17 The AU Constitutive Act, particularly when read together with the Peace and Security Protocol, appears, however, to exclude 16 17

See, T. Maluwa, op. cit., p. 28. See, The Responsibility to Protect: Report of the International Commission On Intervention and State Sovereignty, International Development Research Center, Ottawa, 2001, p. 16.

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the first two forms identified by the ICISS and to focus exclusively on military intervention for humanitarian ends, at least insofar as Article 4(h) is concerned, to help a population in distress following grave and massive violations of human rights and humanitarian law.18 What are the implications of this right to intervene for the law of the UN Charter? Would the African Union undertake enforcement action in a Member State without prior authorization by the UN Security Council? With standby forces at its disposal to effect military intervention in situations involving massive violations of human rights and humanitarian law, would the AU continue to sit on the sidelines if the Security Council failed to act? These issues are addressed below. 4. Relation to the UN Charter and to the Role of the Security Council The UN Charter prohibits the threat or use of force by States individually or collectively against the territorial integrity or political independence of other States.19 Two exceptions to this rule are contemplated in the Charter. The first relates to the right of individual or collective self-defence in case of an armed attack against a Member of the United Nations.20 The second pertains to the system of collective security under which the Security Council may, if necessary, take military enforcement action to maintain or restore international peace and security, after having determined that a threat to the peace, breach of the peace, or act of aggression has occurred. In the exercise of this prerogative the Security Council may utilize regional organizations for enforcement action under its authority.21 However, the Charter prohibits such regional organization from undertaking enforcement action at their own initiative and without the authorization of the Security Council, the only exception being measures against so-called “enemy States” or in the case of “regional arrangements directed against the renewal of aggressive policy on the part of such State” both of which are considered obsolete today. The scope of this prohibition must be assessed, in our view, in the light of the other Charter provisions, particularly Articles 52 and 54, relating to regional arrangements and their activities with regard to the maintenance of international peace and security.

18

19 20 21

Cf. Tom Farer who characterizes humanitarian intervention as “the threat or use of force by one State against another for the purpose of terminating the latter’s abuse of its own nationals”. T. Farer, “An Inquiry into the Legitimacy of Humanitarian Intervention” in L. Fisler Damrosch and D. Scheffer (eds.), Law and Force in the New International Order, 1991, p. 185. Article 2(4) of the UN Charter. Article 51 of the UN Charter. Article 53(1) of the UN Charter.


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The authority and competence of regional arrangements for dealing with matters relating to the maintenance of international peace and security is clearly recognized in article 52(1), but is subject to two conditions. First, the matters dealt with by the regional arrangements with regard to the maintenance of peace and security must be “appropriate for regional action”. Secondly, such arrangements themselves as well as well as their activities must be “consistent with the purposes and principles of the United Nations”. The importance of this provision for the implementation of the AU Charter principles on intervention in Member States for humanitarian purposes is manifold. In the first instance, the maintenance of peace and security among nations has evolved in recent years in the practice of the United Nations to encompass the protection of human security within nations.22 Massive human rights violations, genocide, war crimes and crimes against humanity within the borders of nation States are increasingly considered by the United Nations as matters affecting international peace and security among nations.23 Secondly, the UN has frequently resorted, in its recent practice, to the use of coalitions of States or regional organizations for the implementation of Chapter VII enforcement measures, thus liberalizing and expanding the system of authorization for military action to restore peace and security within Member States to the extent that this approach has been assimilated by some commentators to a “franchising system”.24 It could therefore be argued that this practice constitutes evidence of a growing recognition by the UN of the “appropriateness” of regional action, including those undertaken by the AU (or its predecessor the OAU), for dealing with internal upheavals affecting international peace and security.25 Thirdly, in view of the close interaction and cooperation between the UN and the AU (and its predecessor the OAU), the Pan-African regional organization and its activities in the continent appear to have so far been viewed as being consistent with the purposes and principles of the United Nations Charter.26 22

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See E. Kwakwa, “Internal Conflicts in Africa: Is there a Right of Humanitarian Action?” in this Yearbook 2 (1994), where he makes the following observations: “The concept of ‘security’ has been given a very expansive definition in the last few years. It is now generally accepted that security threats are manifested not only in traditional military terms, but also through such problems as poverty, resource scarcity, and refugee and migration flows. Thus, the concept of ‘security’ in the Charter should be interpreted to embrace not only the security of States, but also the security of people” (p. 34). See C.J. Le Mon & R.S. Taylor, “Security Council Action in the Name of Human Rights”, in this volume, pp. 271-306. B. Simma, “Nato, The UN and the Use of Force: Legal Aspects”, European Journal of International Law (EJIL) 10 (1999) 1, p. 3. On the Central African Republic, for example, see R. Adjovi, “Maintien de la paix et recours à la force en Afrique: le cas de la République centrafricaine”, Revue de Droit Africain (Bruxelles) 23 (2002). Cervenka made the following observation in 1969 with respect to the relationship between the UN and the OAU: “A very strong argument supporting the view that the OAU is, after

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Article 54 of the UN Charter is equally important for the determination and circumscription of the scope of the authority of regional arrangements to take action for the maintenance of peace and security within their own region. It prescribes that the Security Council be kept fully informed of the activities undertaken or in contemplation under regional arrangements for the maintenance of international peace and security. The word “activities” is rather vague, but does not necessarily exclude military action, although it definitely includes other measures that may be adopted by regional arrangements for the maintenance of peace and security in their area of jurisdiction. In the case of such other measures, the reference to “activities undertaken or in contemplation” does not appear to imply any possible conflict with the prohibition prescribed under Article 53. The matter becomes a little bit more complicated with regard to enforcement action. In the latter case, the relationship between the requirement for notification of the Security Council with regard to “activities in contemplation” (Article 54) and the process of obtaining the necessary “authorization “from it in respect of enforcement action (Article 53) seems to be clear in so far as regional arrangements would presumably be expected to submit such notification to the Council and wait for its decision before embarking on an enforcement action. Much less clear is, however, the relationship between the requirement of authorization in Article 53 and the notification to the Council regarding activities already “undertaken” by a regional arrangement in Article 54. Could the activities “undertaken” include enforcement action? If so, the reference to authorization in article 53 would have to be interpreted to include not only “prior authorization” but also “ex-post-facto endorsement”. According to Simma “an interpretation of article 53 para. 1 does in good faith leave room for the possibility of implicit as well as ex-post-facto authorization”.27 In the case of the AU, an ex-post-facto endorsement could perhaps become relevant for the implementation of the right to intervene under certain circumstances, as discussed below, although it does not transpire from a reading of the Peace and Security Protocol that such a possibility was contemplated by the Union.

27

all, a regional organization within the meaning of Chapter VIII of the UN Charter, emerged from the two major cases dealt with by both the United Nations and the OAU. The first was the situation in the Congo (Kinshasa) in 1964 and the second was the Rhodesia crisis in 1965. In both cases the Security Council invited the OAU to undertake action complementing that of the United Nations itself”. Z. Cervenka, op. cit., p. 112. For a contrary view, see S. Tiewul, who argues that “there is no basis either in the Charter of the OAU or in its subsequent practice for the view that the OAU is a United Nations Chapter VIII regional organization”, S.A. Tiewul, op. cit., p. 286. B. Simma, op. cit., p. 3.


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Article 17 of the Peace and Security Protocol deals with the “Relationship with the United Nations and Other International Organizations”. The first three paragraphs of the Article read as follows: “1. In the fulfilment of its mandate in the promotion and maintenance of peace, security and stability in Africa, the Peace and Security Council shall cooperate and work closely with the United Nations Security Council, which has the primary responsibility for the maintenance of international Peace and Security. The peace and Security Council shall also cooperate with other relevant UN agencies in the promotion of peace, security and stability in Africa. 2. Where necessary, recourse will be made to the United Nations to provide the necessary financial, logistical and military support for the African Union’s activities in the promotion and maintenance of peace, security and stability in Africa, in keeping with the provisions of Chapter VIII of the UN Charter on the role of Regional Organizations in the maintenance of international peace and security. 3. The peace and Security Council and the Chairperson of the Commission shall maintain close and continued interaction with the United Nations Security Council, its African members, as well as with the Secretary-General, including holding periodic meetings and regular consultations on questions of peace, security and stability in Africa.”

Under these provisions, the AU clearly recognizes that the primary responsibility for the maintenance of international peace and security in Africa and elsewhere in the world lies squarely with the Security Council of the United Nations. While fulfilling its mandate, which includes the power to recommend to the Assembly intervention in a Member State, the AU Peace and Security Council shall cooperate and work closely with the UN Security Council. It follows from this recognition that the Pan-African organization is determined to act within the parameters of the UN Charter, including its provisions on the need for authorization by the Security Council, in implementing its right to intervene for humanitarian reasons in Member States. This determination is further reinforced by the clear reference in Article 17, paragraph 2, to the provisions of Chapter VIII of the UN Charter on the role of regional organizations as well as by the obligation imposed on the Peace and Security Council and the Chairperson of the AU Commission to maintain close and continued interaction with the UN Security Council, its African members, as well as with the Secretary-General on questions of peace, security and stability in Africa. When the AU Charter itself was being drafted, as described by Maluwa “the question of the intervention by the African Union in its Member States Occasioned some spirited debate in the Ministerial deliberations both in

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Tripoli and in Lomé”;28 but the author further observes that “the implications of these provisions for the requirement of prior authorization by the UN Security Council of enforcement action by regional organizations or arrangements under article 53 of the UN Charter were not addressed in these debates”29. Similarly, Kioko remarks that “when questions were raised as to whether the Union could possibly have an inherent right to intervene other than through the Security Council, they were dismissed out of hand”.30 According to him “this decision reflected a sense of frustration with the slow pace of reform of the international order, and with instances in which the international community tended to focus attention on other parts of the world at the expense of more pressing problems in Africa”.31

However, when it came to the elaboration of the general principles enunciated in the AU Charter through the Peace and Security Protocol, the Member States of the Union clearly spelled out not only the respective roles of their regional organization and of the UN in the maintenance of international peace and security in Africa, in a manner compatible with the UN Charter, but also their renewed commitment to act in consonance with the Security Council in undertaking enforcement action in a Member State. It may therefore be concluded that the actual exercise of the African Union’s right to intervene in Member States would involve close consultation, cooperation and coordination with the United Nations as well as respect for the primary responsibility of the Security Council for the maintenance of international peace and security. The question, however, arises whether the AU would require express and prior authorization of the Security Council in all cases before being able to exercise the right of intervention in Member States for humanitarian purposes? What happens if the UN fails to act or to give the necessary authorization in time? The AU has committed itself through its own Peace and Security Protocol to cooperate and work closely with UN Security Council. Its organs are also mandated to maintain close and continued interaction with the Secretary-General of the UN and the Security Council. It is therefore very unlikely that it would embark on an enforcement action without the blessing or the support of the UN organs. Nevertheless, should the UN Security Council fail to act, the grave circumstances in respect of which the African Organization is empowered to take military action, 28 29 30 31

T. Maluwa, op. cit., p. 28. Ibid. B. Kioko, op. cit., p. 821. Ibid.


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namely genocide, war crimes and crimes against humanity, may sometimes require the adoption of emergency measures, including military action, aimed at saving human lives at the expense of strict compliance with international law. Even in such a situation, the AU may still not be considered in breach of its international law obligations, so long as its action meets the conditions and criteria laid down in articles 52 and 54 of the Charter, as discussed above, and thus becomes eligible for an ex-post-facto endorsement or subsequent acquiescence by the Security Council. It was with regard to such circumstances that the UN Secretary-General raised the following question in a report to the General Assembly: “To those for whom the greatest threat to the future of international order is the use of force in the absence of Security Council mandate, one might ask – not in the context of Kosovo- but in the context of Rwanda: If in those dark days and hours leading up to the genocide, a coalition of States had been prepared to act in defence of the Tutsi population, but did not receive prompt Council authorization, should such a coalition have stood aside and allowed the horror to unfold”.32

It could perhaps be argued that a regional organization, such as the AU, would have greater legitimacy than an ad hoc coalition to undertake such intervention on the basis of the Charter provisions on the activities of regional arrangements. Yet, it appears very doubtful that, in case of hesitation, delay or failure by the UN Security Council to act on its own or to authorize the AU to do so, the Organs of the African Organization, particularly its Assembly of Heads of State and Government, which has the ultimate decision on intervention, would muster the requisite political will to undertake on its own prompt and targeted military intervention in a Member State. Equally important is the issue of financial and logistical requirements for an effective military intervention where at present the capacities of the Pan-African organization appear to be rather limited. As remarked by Kioko “The cost of interventions will undoubtedly be quite high, and the African Union, not being a very well endowed organization financially, will find that it will of necessity have to involve and work with the international community at large and the United Nations in particular for its operations to succeed”.33

32

33

Secretary-General Presents his Annual Report to General Assembly, UN Press Release, SG/SM/7136, GA/9596 (20 September 1999). B. Kioko, op. cit., p. 822.

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Article 17, paragraph 2, of the Peace and Security Protocol acknowledges as much in stipulating that, where necessary, recourse will be made to the United Nations to provide the necessary financial, logistical and military support for the African Union’s activities in the promotion and maintenance of peace and stability in Africa “in keeping with the provisions of Chapter VIII of the UN Charter”. Thus, it is most likely that, for the foreseeable future, the AU will most often act either in conjunction with the UN or as a surrogate regional organization under Chapter VIII of the Charter in matters requiring enforcement action in a Member State. It is not however a mean achievement that, in contrast to its predecessor (the OAU), this new Pan-African Organization has at least equipped itself with the power to intervene in Member States to safeguard African populations against wholesale slaughter or massive violations of human rights. The pioneering role in international law of this innovative AU principle deserves to be equally acknowledged. 5. A New Paradigm in Regional Enforcement Action? Until very recently, military intervention on “humanitarian grounds” was viewed by most States, particularly in the third world, with utmost suspicion and apprehension. It was considered an instrument for seeking political advantage or promoting national interest by powerful nations at the expense of weak States. As summarized by Schachter in his General Course at The Hague in 1982: “The reluctance of governments to legitimise foreign invasion in the interest of humanitarianism is understandable in the light of past abuses by powerful States. States strong enough to intervene and sufficiently interested in doing so tend to have political motives. They have a strong temptation to impose a political solution in their own national interest. Most governments are acutely sensitive to this danger and they show no disposition to open up Article 2(4) to a broad exception for humanitarian intervention by means of armed force”.34

Similarly, Conforti observes with respect to Latin American attitudes towards intervention that: “This was a region which was particularly interested in the issue- we have only to remember the naval blockades used by the European powers along the coasts of Latin America in order to safeguard the economic interests of 34

O. Schachter “International Law in Theory and Practice”, Recueil des cours de l’Académie de droit international 178 (1982) V, Martinus, La Haye, p. 144.


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their nationals, giving rise to the formulation in 1902 in Argentina of the Drago doctrine which opposed the forcible collection of debts. It was in this region that a number of “embryonic” anti-colonialist provisions were gradually established which are still in force today”.35

Regarding Africa, Kwakwa notes that “these countries worry that international interventions will turn out to be a façade for a new kind of colonialism”.36 It should perhaps be added that colonialism itself was in many instances undertaken as a form of intervention based on a denial of the sovereignty and statehood of African nations and on the false pretext of a “civilizing mission”. Legally, unless undertaken by the United Nations itself acting under Chapter VII or with its authorization, military intervention, however justified, would run afoul of the Charter prohibition of the use or threat of use of force (Article 2(4)) and of the principle of non-interference in the internal affairs of States (Article 2(7)). A British government position paper on the subject states that: “the overwhelming majority of contemporary legal opinion comes down against the existence of a right of humanitarian intervention, for three main reasons: first, the UN Charter and the corpus of modern international law do not seem to specifically incorporate such a right; secondly, State practice in the past two centuries, and especially since 1945, at best provides only a handful of genuine cases of humanitarian intervention, and on most assessments, none at all; and finally, on prudential grounds, that the scope for abusing such a right argues strongly against its creation… In essence, therefore, the case against making humanitarian intervention an exception to the principle of non-intervention is that its doubtful benefits would be heavily outweighed by its costs in terms of respect for international law”.37

This right is now clearly established in the Constitutive Act of a major regional organization – the African Union - comprising 52 Member States of the United Nations. Although it is largely settled today that the UN Security Council has the right to authorize intervention on humanitarian grounds by characterizing it as a threat to the peace or a breach to the peace under Chapter VII of the Charter, this has come about more as subsequent practice (and a very recent one at that) rather than as a Charter principle empowering it to do so. It was 35

36 37

B. Conforti, “The Principle of Non-intervention” in M. Bedjaoui (ed), International Law: Achievements and Prospects, Unesco, Paris, 1991, pp. 468-469. E. Kwakwa, op. cit., p. 30. UK Foreign Office Policy document No. 148 reprinted in British Yearbook of International Law 57 (1986), p. 614.

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immediately after the collapse of the Soviet Union and the consequent end of the cold war that the then Secretary-General of the UN, J. Perez de Cuellar, identified an emerging shift in the practice of the United Nations regarding intervention on humanitarian grounds which he described as follows: “The right to intervene has been given renewed relevance by recent political events… We are clearly witnessing what is probably an irresistible shift in public attitudes towards the belief that the defence of the oppressed in the name of morality should prevail over frontiers and legal documents”.38

Despite having authorized or undertaken interventions on humanitarian grounds on several instances in the early nineties (e.g. Somalia, Iraq, Haiti), after determining that gross violations of human rights in those countries constituted a threat to international peace and security, the UN Security Council has on many other occasions failed to take a decision or shown a disinclination to act in the face of grave human rights violations (e.g. Rwanda). Thus, even within the United Nations itself, the tension between the normative constraints on military intervention and the need to act against mass slaughter does not appear to have yet been fully resolved. This was summarized by the UN Secretary-General, Kofi Annan, in a statement to the General Assembly in 1999, as follows: “Just as we have learned that the world can not stand aside when gross and systematic violations of human rights are taking place, so we have also learned that intervention must be based on legitimate and universal principles if it is to enjoy the sustained support of the world’s peoples. This developing international norm in favour of intervention to protect civilians from wholesale slaughter will no doubt continue to pose profound challenges to the international community”.39

At the regional level, the right to intervene, be it for humanitarian or other reasons, had traditionally been resisted in much stronger terms and an obligation of non- intervention clearly laid down in multilateral treaties establishing regional organizations. As discussed above, the OAU provisions on non-interference in the internal affairs of Member States had long stymied any action by the now-defunct African Organization for humanitarian purposes. In Latin America, the OAS (Organization of American States) Charter provides in Article 18 that “No State or group of States has the right to intervene, directly or indirectly, for any reason 38

39

Secretary-General’s address at the University of Bordeaux, 1991, cited in E. Kwakwa, op. cit., p. 37. Statement of the Secretary-General to the UN General Assembly on 20 September 1999.


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whatever, in the internal or external affairs of any other State”.40 It is interesting to note that in the case of the OAS the duty not to intervene applies not only to unilateral intervention but also to collective intervention. It would perhaps be safe to assume that the prohibition of collective intervention would not apply to enforcement action authorized by the UN Security Council, taking into account Article 103 of the UN Charter, but rather to actions undertaken by a coalition of States outside the UN Charter. Nevertheless, one major effect of the stringent principles of non-intervention at the regional level was to make it more difficult for the UN to utilize such regional arrangements for enforcement action in accordance with Article 53 of the Charter. A regional arrangement prohibited by its own Charter to intervene in Member States would not necessarily offer its services to the United Nations to undertake enforcement action on its behalf, but would most likely prefer that such intervention be carried out directly by the United Nations itself. It is against this background that the right to intervene enshrined in the AU’s Constitutive Act is to be assessed as to whether or not it constitutes a paradigm shift particularly as regards regional enforcement action under the Charter. No other regional organization has ever before incorporated such a right in its Constitutive instrument. Nor does the UN Charter itself explicitly recognize the right of the world body to undertake military intervention in Member States in situations of massive violation of human rights, although in recent years such a right has been exercised by the UN on several occasions by portraying such situations as a threat to international peace and security under Chapter VII of the Charter.41 Thus, with the introduction into the AU Constitutive Act of the new principle regarding intervention in Member States a shift appears to have occurred at the regional level – at least as Africa is concerned – in favour of collective intervention for humanitarian purposes. A number of legal consequences flow from this paradigm shift. First, having subscribed to the principle of intervention to safeguard human rights, African States seem to have finally resolved the tension between sovereignty-based values and human-rights values in favour of the latter. Thus, State sovereignty may no longer be used in the African continent as a cloak for human rights abuse and repressive policies within the territory of a Member State. Secondly, to intervene in a Member State, the African Union no longer needs a UN Security Council determination of threat to the peace or a breach of the peace under Chapter VII of the Charter. It is the AU itself that determines the grounds for intervention and the sole action it requires from the UN is under Chapter VIII of the Charter, besides of course, in view 40 41

119 UNTS 3 (30 April 1948). See C.J. Le Mon & R.S. Taylor, op. cit., pp. 271-306.

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of the economic circumstances currently prevailing in the African Continent, financial and logistical support for military operations. As the initiative moves to the AU, it will become more difficult, both legally and politically, for outside powers to block in the Security Council an African solution to African problems. Thirdly, the AU principle imparts a new meaning to the concept of enforcement in the Charter in respect of the maintenance of international peace and security and establishes a new relationship between the world body and the Pan-African organization in the field of humanitarian intervention. Finally, with the explicit recognition of the right to intervene on humanitarian grounds by all African States, at least when undertaken by their regional organization, a pioneering step has been accomplished in international law where, in the absence of specific and clear provisions on humanitarian intervention, scholars had hitherto resorted to moral and ethical justifications to argue the existence of such a right.42 In the case of Africa, the right to intervene to stop the brutalisation of civilian populations by their own governments, home-grown militias or warlords has finally become part and parcel of the law. 6. Concluding Remarks It is a basic principle of international law that States may limit their sovereignty by treaty. African States have done so in the Constitutive Act of the African Union. They have decided that sovereignty would no longer trump human rights when the latter are abused by the governments whose basic obligation it is to protect them.43 They have consequently conferred a right of intervention on their regional organization in respect of grave circumstances specified in the AU Constitution. The possible occurrence or actual existence of these circumstances is to be determined by the AU Peace and Security Council. Intervention may then be authorized by the Assembly of the Union. Will the Assembly ever do it? It is too soon to say. The crisis in Darfur (Sudan) may be its first test. Nevertheless, the incorporation of this principle constitutes a pioneering act in international law. A right to intervene in cases of gross human rights violations now exists in Africa. This right also represents a paradigm shift in enforcement action 42

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See, A. Cassese, “Ex iniuria ius Oritur: Are we Moving Towards International Legitimation of Forcible Humanitarian Countermeasures in the World Community” EJIL 10 (1999) 1, pp. 23-30; F. Teson, Humanitarian Intervention: An Inquiry into Law and Morality, New York, 1988; Brian D. Lepard, Rethinking Humanitarian Intervention: A Fresh Legal Approach Based on Fundamental Ethical Principles in International Law and World Religions, Pennsylvania State University, 2002. According to the UN Secretary-General “State sovereignty, in its most basic sense, is being redefined… States, are now widely understood to be instruments at the service of their peoples, and not vice versa”. Kofi A. Annan, “Two Concepts of Sovereignty”, The Economist, 18 September 1999, p. 49.


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by regional organizations under the UN Charter. The African Union no longer needs to seek a determination by the UN Security Council that a humanitarian crisis in an African State constitutes a threat to the peace or a breach of the peace. It still requires however a formal endorsement and support from the Security Council under Chapter VIII of the Charter. The AU itself recognizes the need for such endorsement not only to respect the law of the Charter, which is important for avoiding chaos and insecurity in international relations; but also to obtain financial and logistical assistance for costly military operations. In a continent where internal conflicts have acquired epidemic proportions, the welfare of the peoples of Africa may depend to a large extent on the manner in which this right is exercised by their newly-created organization. As they say in the Xhosa language of South Africa – “Ubuntu”.44

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“Ubuntu” is a shortened version of a Xhosa saying which means our humanity is tied together,” I am a person through other people”.

MISE HORS-LA-LOI OU MISE EN QUARANTAINE DES GOUVERNEMENTS ANTICONSTITUTIONNELS PAR L’UNION AFRICAINE ? Sayeman Bula-Bula*

1. Introduction Les fondements de l’Union africaine (ci-après « U.A. ») ont précédemment fait l’objet d’une étude publiée par l’Annuaire1. Cette dernière contribue à la connaissance du régionalisme africain. Car, il y eut longtemps avant la colonisation européenne, une « vie juridique en Afrique, et ce qu’on appelait alors le droit africain, par opposition au « droit public de l’Europe » ; un droit africain illustré… par la monstrueuse erreur que les auteurs de l’acte de Berlin ont commise et dont les séquelles n’ont pas encore disparu de la scène politique africaine »2. Il nous est apparu alors opportun d’évoquer les bases juridiques de cette nouvelle Organisation. Entre autres règles ainsi effleurées figure « la mise hors-la-loi des changements anticonstitutionnels trop fréquents en Afrique depuis la décolonisation »3. Elle s’est révélée à nos yeux d’« une grande importance »4. Encore que cette opinion fut exprimée toute en nuances5. Longtemps indifférents à la forme de changement qui affectait leur gouvernement depuis la décolonisation, comme généralement les autres Etats de la « Communauté internationale »6, les Etats africains viennent de *

Professeur à l’Université de Kinshasa (R.D. du Congo) ; Membre du Comité de rédaction de l’Annuaire.

1

S. Bula-Bula, « Les fondements de l’Union africaine », cet Annuaire 9 (2001), pp. 39-74. F. Ammoun, opinion individuelle jointe à l’avis consultatif du 21 juin 1971 sur les Conséquences juridiques pour les Etats de la présence continue de l’Afrique du Sud en Namibie (Sud-Ouest africain) nonobstant la résolution 276 (1970) du Conseil de sécurité, CIJ, Rec. 1971, p. 85. S. Bula-Bula, loc. cit, p. 62. Ibid. S. Bula-Bula, loc. cit, pp. 62-65. Cette expression est très controversée. Jean Dabin (op. cit., p. 67) note « l’absence de société internationale organisée ». Charles de Visscher (Théories et réalités… op. cit., p. 123) renvoie cette idée aux « grandes intuitions » ; « … ce qu’on appelle la communauté mondiale organisée n’est pas une entité juridique distincte dotée d’une

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sanctionner, à travers le traité portant création de l’Union africaine, le gouvernement illicite au regard du régionalisme africain. S’agissant d’un continent qui bat les records mondiaux des coups de force jusqu’à ce jour, la répudiation formelle des pouvoirs qui ne sont pas conformes à la constitution excite la curiosité de l’observateur à plus d’un titre. Pour paraphraser Charles Alexandre Kiss, l’homme de science peut-il garder le mutisme ?7 Loin de nous l’idée d’avancer que ces quelques cas isolés se généralisent. Mais ils n’en demeurent pas moins graves. Trois ans approximativement se sont écoulés depuis l’entrée en vigueur, le 26 mai 2001, du traité de Lomé du 11 juillet 2000. Ils n’autorisent pas encore de dresser un bilan. Néanmoins, le chercheur ne saurait rester indifférent face à l’effectivité de la disposition inédite de ce traité. Il peut donc paraître intéressant d’observer l’attitude de l’U.A. face aux changements récents de « gouvernement inconstitutionnel » afin de mesurer le degré d’application d’une des clauses novatrices de son acte constitutif. D’un point de vue théorique, il s’impose d’analyser la validité de la nouvelle règle en droit international. La doctrine, à la suite d’une certaine pratique, enseigne que le droit international est indifférent à ces phénomènes au motif qu’ils relèvent de la compétence nationale de chaque Etat8. Par ailleurs, on sait que le gouvernement forme un élément constitutif de l’Etat. Censurer au niveau international un tel organe n’est pas une mesure anodine. Il est possible que l’innovation introduite par l’Union africaine remette en cause certains principes fondamentaux du droit international. Comme elle pourrait introduire des notions intéressant davantage la science

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personnalité propre et transcendant celle des organisations internationales dans lesquelles elle a pu s’incarner à telle ou telle époque ». Gerarld G. Fitzmaurice, opinion dissidente jointe à l’avis consultatif du 21 juin 1971, sur la Namibie, CIJ, Rec. 1971, p. 241. Mieux, « il n’y a pas de société universelle, mais une juxtaposition de sociétés particulières. Chaque Etat constitue un centre de décision autonome » N.E. Ghozali, « Les fondements du droit international public. Approche critique du formalisme classique », Mélanges Chaumont, Paris, Pedone, 1984, p. 209. Voir aussi, Brigitte Stern, « Conclusions, la responsabilité internationale dans le système international », Paris, Pedone, 1991, p. 332 ; Robert Charvin, Trois remarques, Introduction critique au droit international, Lyon, Presses universitaires de Lyon, 1996, p. 11 souligne les controverses sur sa nature : « société » ? « communauté » ? Alain Pellet, « Conclusions générales », in La codification du droit international, Colloque d’Aix-en-Provence de la SFDI, 1er, 2 et 3 octobre 1998, Paris, Pedone, 1999, p. 332, nie l’existence de la « société internationale » ; Boutros Boutros-Ghali, Mes années à la maison de verre, Paris, Fayard, 1999, p. 392 ; Gilbert Guillaume, « La compétence universelle. Du code de Justinien à l’affaire Yerodia », Mélanges Gilbert Guillaume, Paris, Pedone, 2003, p. 236 se réfère à « une “communauté internationale” aux contours indéterminés ». Ch.-A. Kiss, « Les clercs peuvent-ils se taire ? », Essays in honour of Thomas Buergenthal, San José, Inter-American Institute of Human Rights, 1996, pp. 83-100. Voir l’article 2, paragraphe 7 de la Charte de l’Organisation des Nations Unies.

Mise hors-la-loi ou mise en quarantaine des gouvernements anticonstitutionnels

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politique que le droit. Quoiqu’il en soit, il semble émerger une tendance plus ou moins originale dans les relations africaines contemporaines. Sous l’angle pratique, point n’est besoin de relever que la succession de gouvernements en Afrique, au mépris des prescrits constitutionnels, donne parfois l’impression de rimer avec l’anarchie. Qui s’offusquerait à ce qu’un terme définitif soit mis à celle-ci ? D’autre part, il y a fort à parier que la construction de l’Union continentale serait malaisée dans l’instabilité politique. Encore que cette notion perçue dans un sens approfondi ne devrait pas recouvrir que les bouleversements constitutionnels. N’y a-t-il pas de changements opérés dans le cadre des constitutions en vigueur qui, matériellement, alimentent cette instabilité ? D’autre part encore, les réalités africaines n’ont pas attendu que l’acte de Lomé du 11 juillet 2000 acquiert la solidité granitique pour le soumettre à rude épreuve. A moins qu’une autre lecture permette de suspecter la conclusion prématurée dudit traité. Suivant une amplitude variable, une secousse sociologique a traversé le continent de Madagascar, où se lève le soleil, en Guinée-Bissau, où se couche ce dernier, en passant par la Centrafrique et Sao Tomé et Principe où l’astre est au Zénith. Il serait hasardeux de jurer que le séisme s’est arrêté avec le soleil dans la presqu’île bissau-guinéenne9. Le propos sur la légitimité constitutionnelle a ainsi sa légitimité scientifique dans l’ordre des faits observés quoique maigre soit encore la moisson. Le juriste confesse volontiers son aptitude bornée à mener pareille étude. Il doit bien reconnaître les limites de l’analyse juridique dans une matière de cette nature. D’où l’homme de droit prévient le lecteur sur des emprunts, somme toute modestes, qu’il est tenu de faire à d’autres sciences sociales. Au premier rang desquelles figurent la philosophie du droit international et les relations internationales, y compris les relations économiques. Sans cette discipline stratégique qu’est l’histoire, il est impossible de comprendre pourquoi les bouleversements inconstitutionnels sont aujourd’hui voués aux gémonies. D’autre part, la sociologie et la géopolitique peuvent éclairer d’un jour limpide le traitement différent apporté à l’une ou l’autre crise. Car, quoiqu’on ne le dise, si l’Afrique reste le maillon le plus faible du système international, c’est aussi parce que « les négriers » d’un genre nouveau s’adonnent à cœur joie à un jeu d’échecs souvent en complicité avec des sous-traitants locaux. Cela permet bien sûr d’abord d’internaliser, ensuite d’africaniser les crises, mais aussi les guerres, dont les Africains ne sont généralement que de la chair à canon. Certainement, la responsabilité 9

La répudiation des changements anticonstitutionnels ne semble pas dissuader, outre mesure, les candidats au coup de force. En témoignent, à titre d’exemple, le coup d’Etat manqué en République démocratique du Congo les 28 mars et 11 juin 2004, au Soudan le 31 mars 2004, au Nigéria le 1er avril 2004, soit quatre putschs manqués en un laps de temps !

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des exécutants, organes des Etats africains, est intacte. Néanmoins, elle ne saurait aucunement occulter la responsabilité principale des « actionnaires » des guerres. Il convient maintenant de cerner la notion de gouvernement telle que l’envisage le droit international universel. La perspective donne l’air d’être teintée d’un certain cynisme à la manière du droit international classique10. Pour autant faut-il ériger en norme juridique, fût-ce régionale, le principe politique de légitimité ? Là résident les motifs légitimes de passer au peigne fin l’œuvre loméenne dans ses contours originels. C’est dans la tension née de l’application du droit à la réalité que l’adéquation de la norme à la situation sociale censée régir s’apprécie. 2. Le gouvernement en droit international Le droit international général exige que le personnel politique qui se réclame de la qualité de gouvernement exerce l’effectivité de l’autorité étatique. Regardée dans la perspective classique, l’affirmation est péremptoire (A). Mais il faut aussi compter en droit international moderne avec le principe du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. Sa mise en œuvre approfondie dans l’hypothèse de la décolonisation des territoires administrés par des puissances européennes a quelque peu infléchi l’aridité du principe de l’effectivité. D’autre part, peut-on affirmer sans crainte de se tromper que la décolonisation a épuisé le principe d’autodétermination (B) ? Par ailleurs, certains auteurs cherchent à promouvoir un droit à la démocratie. Il y a là quelque rapport avec la légitimité constitutionnelle. Peut-on enfin comprendre que l’acte constitutif de l’Union Africaine n’ait pas cerné le « gouvernement inconstitutionnel » (C) ? A. L’exigence de l’effectivité L’accord est quasi-unanime au sein de la doctrine individuelle et collective sur le critère exclusif de l’effectivité (a). Il est ainsi permis de soutenir l’absence de norme générale de légitimité (b).

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Voir à ce sujet, R. Charvin, « Le droit international tel qu’il a été enseigné. Notes critiques de lectures des traités et manuels (1858-1950) », Mélanges Charles Chaumont, op. cit., pp. 135-159. M. Chemillier-Gendreau, Humanité et souverainetés. Essai sur la fonction du droit international, Paris, La Découverte, 1995, 382p. Il est recommandé au lecteur de consulter aussi M. Chemillier-Gendreau, Droit international et démocratie mondiale. Les raisons d’un échec, Paris, Les Editions Textuel, coll. la Discorde, 2001, 270p. Il n’est pas étonnant que ce texte majeur fasse l’objet d’une recension militante, voir C. Santulli (dir.), « Bibliographie critique », Revue générale de droit international public (RGDIP) 107 (2003) 1, pp. 204-205.


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a. La quasi-unanimité de la doctrine L’Institut de droit international a caractérisé le gouvernement comme « une personne ou un groupe de personnes… en mesure d’engager l’Etat qu’elles prétendent représenter »11. Comme on le voit, l’accent est mis sur la capacité du groupe de pouvoir de lier juridiquement l’Etat à l’égard des tiers. Charles Rousseau envisage le gouvernement comme « une organisation politique à laquelle [est] effectivement soumise la population »12 de l’Etat. A son avis, son étude « ne ressortit pas au droit international »13 mais plutôt au droit constitutionnel. L’opinion paraît trop tranchée d’autant plus que l’auteur s’abstient d’y consacrer des développements. Il se penchera toutefois plus tard longuement sur le gouvernement effectif, notamment le gouvernement de fait, lorsqu’il examinera le critère de la reconnaissance de gouvernement en droit international14 Une incursion dans le droit constitutionnel lui paraîtra alors nécessaire. Cet auteur n’écrit-il pas que le gouvernement de fait « n’existera en droit que lorsque son autorité ne sera plus entachée d’irrégularité constitutionnelle, c’est-à-dire lors qu’il sera intégré à la légalité » ?15 A dire vrai lorsque le nouveau gouvernement aura établi sa propre légalité analogue ou différente de l’ancienne. De l’avis de la Commission du droit international, « un Etat dont le gouvernement a été créé dans la pleine observance des formes constitutionnellement prévues et un Etat dont le gouvernement est issu d’un changement révolutionnaire se trouvent confrontés avec la responsabilité internationale exactement dans les mêmes conditions et aux mêmes titres »16. Pour sa part, Charles De Visscher analyse le gouvernement comme un groupe d’hommes ayant « une autorité à la fois effective et stable, ainsi que la disposition à entretenir des relations extérieures normales »17.

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Voir l’article 10 de la résolution de l’IDI du 23 avril 1936, session de Bruxelles, relative à la reconnaissance des nouveaux Etats et des nouveaux gouvernements, IDI, Tableau général des résolutions (1873-1956), Bâle, Editions juridiques et sociologiques, 1957, p. 11. Ch. Rousseau, Droit international public, Tome II, Les sujets de droit, Paris, Sirey, 1974, p. 54. Ibid. Ch. Rousseau, Droit international public, Tome III, Les compétences, Paris, Sirey, 1977, pp. 568 et ss. Ch. Rousseau, op. cit., p. 594. Voir Annuaire de la Commission du droit international (1971), volume II, partie I, p. 262 cité par J.-D. Mouton, « L’Etat selon le droit international : diversité et unité », L’Etat souverain à l’aube du XXIème siècle, Colloque de la SFDI à Nancy, 3, 4 et 5 juin 1993, Paris, Pedone, 1994, p. 94, note 64. Ch. de Visscher, Théories et réalités en droit international public, Paris, Pedone, 1970, p. 257. D’après l’auteur, « l’effectivité considérée est celle d’une autorité assez représentative pour parler et agir au nom de l’Etat ».

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L’effectivité du pouvoir exercé lui paraît le « critère essentiel de la souveraineté territoriale »18. A la différence de Charles Rousseau, Ian Brownlie accorde une place de choix au « Government » lorsqu’il considère « Legal criteria of Statehood »19. Selon cet auteur, l’« existence of effective government, with centralized administrative and legislative organs, is the best evidence of a stable political community »20. Néanmoins, il observe que « Some states have arisen before government was very well organized, as, for example... Burundi and Rwanda, admitted to membership of the United Nations... »21. La raison en serait que « the principle of self-determination will today be set against the concept of effective government, more particularly when the latter is used in arguments for continuation of colonial rule »22. C’est dans la perspective des « conditions of Statehood » que Louis Henkin et d’autres mentionnent « [the] requirement of a Government »23. Se référant aux conclusions de la Commission des juristes de la SDN sur les îles Aaland, ils mettent l’accent sur « an effective government »24 comme organe de l’Etat. L’exigence d’un « manifest exercise of effective control » sur le territoire est aussi partagée par Rosalyn Higgins25. De manière vigoureuse, Joe Verhoeven affirme pour sa part que « le gouvernement en droit international tient tout entier dans une effectivité »26. Relativement à la conclusion des traités, il est admis qu’un gouvernement consiste dans une organisation « ayant un pouvoir effectif, même s’il s’agit d’un gouvernement qui a accédé au pouvoir par des voies non constitutionnelles et même s’il n’a pas fait l’objet de reconnaissance de la part des Etats tiers »27. La condition de l’« effectivité » au sens de la capacité réelle d’assumer les charges de l’Etat, notamment l’ordre et la sécurité internes et l’exécution des obligations internationales, est aussi imposée au gouvernement par d’autres auteurs28. 18 19

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Ibid, pp. 220 et ss. I. Brownlie, Principles of Public International Law, First Edition, Oxford, Clarendon Press, 1990, pp. 72 et ss. Ibid, p. 73. Voir aussi J. Combacau et S. Sur, Droit international public, Paris, Montchrestien, 1993, p. 292, la « maîtrise effective de l’ensemble du territoire ». Ibid. Ibid. L. Henkin, R. Crawford Pugh, O. Schachter, H. Smit, International Law – Cases and Materials, Third Edition, West Publishing Co, St. Paul, Minn, 1993, p. 248. Ibid. R. Higgins, Problems and Process – International Law and How We Use it, Oxford, Clarendon Press, 1994, p. 43. J. Verhoeven, La reconnaissance…, op. cit., p. 89. S. Bastid, Les traités dans la vie internationale. Conclusion et effets, Paris, Economica, 1985, p. 87. Nguyen Quoc Dinh et al., op. cit., p. 403. En revanche, Jean Dabin (Théorie générale du droit. Nouvelle édition, Paris, Dalloz, 1969, p. 47, note 2) estime que « la notion


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b. Le défaut de norme générale de légitimité Existe-t-il un principe de légitimité de gouvernement en droit international ? Traditionnellement, la pratique des Etats et la doctrine qui s’efforce de la systématiser rejettent quasi-unanimement tout critère de légitimité auquel devrait répondre un gouvernement. L’observation des faits montre qu’il y a des régimes théocratiques29, monarchiques absolus, monarchiques constitutionnels, révolutionnaires, socialistes, libéraux, communistes, capitalistes, etc. La fin de l’histoire n’a donc point eu lieu. De manière que la prétention de prescrire une légitimité idéologique, politique, constitutionnelle, démocratique, aux gouvernements de plus de cent quatre-vingt Etats peut entrer en contradiction avec les réalités. Il est des pouvoirs monarchiques au Nord comme au Sud de l’Afrique. Peut-on avancer avec certitude que la succession héréditaire d’une famille au sommet de l’Etat s’accorde avec la volonté authentique librement exprimée des populations gouvernées ? Est-il admissible que les sujets de Sa Majesté, terme déjà malheureux au XXIème siècle, le soient à jamais ? Les pouvoirs privés transnationaux imposent urbi et orbi depuis plus d’une décennie le libéralisme comme panacée universelle. Lors même que l’idée d’universalité n’est guère universelle. Autre chose est l’ambition universelle de certaines institutions au sens sociologique du terme. On peut égrener à souhait les situations. Puisque les régimes révolutionnaires et/ou socialistes d’une culture donnée paraissent loin de succomber aux sirènes dites libérales. Jean-Marc Sorel n’a-t-il pas affirmé que « [le] libéralisme économique qui génère en lui-même des déséquilibres économiques pourrait, dans l’absolu, être considéré comme une telle menace » à la paix30. Lorsque Henry Kissinger écrit que « Guillaume II d’Allemagne fut considéré depuis longtemps comme un chien fou sur la scène européenne »31 ou encore que Hitler fut un « fou obsédé »32, combien de Chefs d’Etat africains qu’il a fréquenté en sa qualité de secrétaire d’Etat répondent à des

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d’effectivité d’une règle est ambiguë et inutile : elle désigne ou bien l’existence, la réalité d’une règle, ou bien son efficacité ». De l’avis de Mohammed Bennouna (« Droit international et diversité culturelle », Le droit international à l’aube du XXI siècle. Réflexions de codificateurs, Nations Unies, New York, 1997, p. 94), Israël est un « Etat théologique » au-delà même du gouvernement. J.-M. Sorel, « L’élargissement de la notion de menace contre la paix », Colloque de la SFDI à Rennes, 2, 3 et 4 juin 1994, Le Chapitre VII de la charte des Nations Unies, Paris, Pedone, 1995, p. 13. Voir H. Kissinger, Diplomatie, Paris, Fayard, 1996, p. 39. Id., p. 269.

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qualifications analogues ?33 C’est lorsque la maladie est en passe d’emporter à jamais le dernier maréchal d’Afrique qu’on peut lire la sentence suivante : « le président zaïrois… ne rachètera pas ses fautes – l’Histoire l’a déjà jugé… d’avoir conquis le pouvoir par la force, la corruption et la ruse »34. La condamnation intervenait vingt ans après le verdict similaire d’une organisation de résistance anti-néocoloniale du Congo : « Mobutu parle de punition sévère, mais quant à nous, nous lui disons, qu’il fera lui l’objet d’une punition encore beaucoup plus sévère, celle d’être définitivement jeté dans la poubelle de l’histoire »35.

A l’opposé, Georges Bush faisait preuve d’une profusion de sentiments pour l’homme : « Un de nos amis les plus appréciés… J’ai été honoré d’avoir invité le président Mobutu à être le premier Chef d’Etat africain à venir en visite officielle aux Etats-Unis pendant ma présidence »36. Force est d’admettre qu’il y a eu des criminels de droit commun, tels que Idi Amin (Ouganda), Jean-Bedel Bokassa (RCA), Joseph Désiré Mobutu Sese Seko37, Macias Nguema (Guinée équatoriale) auxquels le défaut de norme générale de légitimité a longtemps profité. Ni le droit international coutumier, ni le droit international conventionnel, ne semblent prévoir de règle générale obligeant les Etats à ne pas traiter des affaires internationales avec un gouvernement inconstitutionnel. C’est dans le cadre régional américain qu’une pratique dans ce sens a été parfois observée. Sans pour autant que celle-ci soit constante dans le temps et tenue pour obligatoire par les Etats de cette région. Précision importante, les Amériques pionnières ont brandi la légitimité constitutionnelle au sujet de la reconnaissance d’un gouvernement nouveau formé « par rupture avec la légalité existante »38. Il s’agit généralement des procédés de force tels que 33

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Car, l’erreur monumentale que commettent les travaux sur « l’Afrique post-coloniale » est d’occulter la réalité néo-coloniale. Ni Guillaume II, ni Hitler, ne furent en rien des proconsuls. L’un et l’autre furent des dirigeants d’un Etat indépendant et souverain, en droit et en fait. Voir l’éditorial, « Mobutu doit partir », Le Monde des 20 et 21 avril 1997. Le texte souhaitait bien tardivement que « ce pays (R. D. du Congo) martyrisé par plus de trente ans… de dictature, soit sauvé ». Voir l’article, « Mobutu a inauguré une nouvelle salle de tortures à Mbinza », L’Etincelle, organe du Parti de la Révolution populaire (PRP), n°5, Novembre-Décembre 1977, p. 10. Cité par A. Horschild, Les fantômes du roi Léopold. Un holocauste oublié, Paris, Belfond, 1998, p. 358. C’est à juste titre qu’un spécialiste de la Maison Blanche (1948-1964), Andrew Tully, affirme : « on peut écrire, sans peur de se tromper, que Mobutu fut “découvert” par la CIA », Le Monde du 24 mai 1997, p. 5. Jean Mpisi (Tabu Ley « Rochereau » – Innovateur de la musique africaine, Paris, L’Harmattan, Coll. Univers musical, 2003, p. 395) qualifie bien Mobutu de criminel. Sans qu’il faille nécessairement se rappeler de l’infortune des doctrines panaméricaines de reconnaissance de base sur la légitimité constitutionnelle dites de Jefferom selon laquelle


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révolution, insurrection, coup d’Etat, putsch, etc. L’illustration la plus récente est fournie par le renversement par la force du gouvernement haïtien élu du président Jean-Bertrand Aristide le 1er mars 2004 à la suite des pressions politiques et des interventions militaires des Etats-Unis d’Amérique, de la France et du Canada, le Chili apparaissant pour sa part plutôt comme une force supplétive apportant une couleur latino-américaine en contradiction avec les initiatives de la communauté sub-régionale des Caraïbes. c. Les hoquets d’une règle émergente Si l’absence d’une norme générale relative à la légitimité constitutionnelle d’un gouvernement n’est pas discutable, il est évident que l’U.A., par son acte constitutif, a établi une règle conventionnelle opposable aux Etats parties. Par deux dispositions conventionnelles majeures, l’U.A., d’une part, proclame hors-la-loi les gouvernements anti-constitutionnels et, d’autre part, décide de la « suspension » des « gouvernements qui accèdent au pouvoir par des moyens anticonstitutionnels »39. L’illégitimité constitutionnelle alléguée est invoquée dans le cadre d’un rapport juridique plus général au niveau continental. Ainsi, lorsque la décision d’Alger de juillet 1999 et la déclaration de Lomé de juillet 2000 proclament la répudiation des régimes anti-constitutionnels, elles affirment simultanément d’une certaine manière le caractère sacro-saint de la loi fondamentale. Le principe peut se défendre politiquement si l’on tient compte des méfaits des régimes issus des coups d’Etat militaires. Il en est ainsi de manière évidente en Afrique depuis la décolonisation. Il suffit d’avoir à l’esprit les désastres politiques, économiques, sociaux et culturels causés par le régime Mobutu (kleptocratie) dès le 14 septembre 1960, suivi d’une courte éclipse formelle marquée par une guerre dite civile, « fomentée en grande partie de

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les Etats-Unis d’Amérique devaient « reconnaître comme légal tout gouvernement constitué conformément à la volonté de la nation nettement exprimée ; de Wilson d’après laquelle les Etats-Unis d’Amérique restaient « les amis de ceux qui sauront se maintenir dans les limites de leurs droits constitutionnels » ; de Tobar consistant au « refus de reconnaître les gouvernements de fait issus des révolutions contre la constitution » consacrée par la convention de Washington du 20 décembre 1907 et la convention du Washington du 7 février 1923 conclue par cinq Etats d’Amérique centrale (Costa-Rica, Guatémala, Honduras, Nicaragua et Salvador) ; de Betancourt recommandant « le refus de reconnaissance des juntes militaires établies par la force et l’exclusion de la communauté internationale et des communautés régionales des gouvernements qui ne procèdent pas à des élections libres et ne respectent pas les droits de l’homme ». Voir Ch. Rousseau, Droit international public, Tome III, Les compétences, Paris, Sirey, 1977, pp. 559-562 ; J. Verhoeven, La reconnaissance internationale dans la pratique contemporaine. Les relations publiques internationales, Paris, Pedone, 1975, pp. 83-93; pp. 607-617. Voir l’article 30 de l’acte relatif à l’Union africaine du 11 juillet 2000.

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l’extérieur »40, avant de se pérenniser à partir de 1965, les calamités sociales occasionnées par les régimes Idi Amin (Ouganda), Bokassa (Centrafrique), Michombero (Burundi), El Numeiry (Soudan), Siad Barre (Somalie), Malloum (Tchad), Lansana Conté (Guinée), Guei (Côte d’Ivoire), Sangoulé Lamizana (Haute Volta), Moussa Traoré (Mali), Ben Ali (Tunisie), Eyadema (Togo), Obiang (Guinée équatoriale), Gowon (Nigeria), Kérékou (Bénin), Lansana Conte (Guinée), Bainassara (Niger), Bernado Vieira (Guinée-Bissau), Ratsiraka (Madagascar), Samuel Doe (Libéria), Moubarak (Egypte), Ould Taya (Mauritanie), etc. On peut affirmer qu’en règle générale, ces coups de force militaires, souvent inspirés outre-Atlantique ou outre-Méditerrannée, ont beaucoup contribué à la régression de l’Afrique à divers points de vue. Les régimes civils de Haïlé Sélassié (Ethiopie), Amadou Ahidjo (Cameroun), Hamani Diori (Niger), Houphouet Boigny (Côte d’Ivoire), Léopold Sedar Senghor (Sénégal), Ould Daddah (Mauritanie), Bourguiba (Tunisie), David Dacko (Centrafrique), Hastings Banda (Malawi), Zinsou (Dahomey), Paul Biya (Cameroun), Omar Bongo (Gabon), Frederic Chiluba (Zambie), Léon Mba (Gabon), Dauda Jawara (Gambie), Kenneth Kaunda (Zambie), Jomo Kenyatta (Kenya), Macias Nguema (Guinée équatoriale), Milton Obote (Ouganda), William Tubman (Libéria), François Tombalbaye (Tchad), etc. n’ont toutefois pas fait mieux. Mais la mise en œuvre dans le temps et dans l’espace dudit principe n’exclut pas tout débat. Nombreuses peuvent être les raisons. Sans prétendre épuiser la multitude des hypothèses et loin de la fascination qu’exercerait sur certains esprits les constitutions écrites, les coutumes constitutionnelles et les constitutions coutumières pluriséculaires, le fétichisme juridique imposé à la constitution peut aussi être discuté à la lumière du processus au terme duquel le texte est parfois établi. Il n’est pas excessif de suspecter certains pouvoirs, d’hier comme d’aujourd’hui, d’imprimer de la sorte des « cartes de visite » internationales à des fins de propagande extérieure puisque l’absence de loi fondamentale dans certains pays tropicaux41 est perçue, sélectivement, par certains bailleurs de fonds, bilatéraux ou multilatéraux, comme un indice sérieux de déficit démocratique. D’où le risque pour ces pays de se voir retirer la sonde insérée dans leurs économies sous perfusion internationale. En pareille situation, le formalisme juridique peut produire des effets pervers.

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A. Cassese, « La communauté internationale et le génocide », Mélanges Michel Virally, Paris, Pedone, 1991, p. 188. On veut souligner ici la politique de deux poids deux mesures qui dispense certains Etats du Moyen Orient de décliner pareille « carte de visite » ; la gestion pour autrui de la manne pétrolière paraissant une condition nécessaire et suffisante pour bénéficier de la mansuétude des véritables maîtres du monde.


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D’autre part, l’observation superficielle de la carte politique de l’Afrique montre qu’il y a au Nord et au Sud du continent des régimes monarchiques. On le rappelle afin d’émettre un avis définitif. Est-il certain que ces pouvoirs, qui remontent bien loin dans le temps, se fondent sur des constitutions qui recueillent majoritairement l’adhésion des gouvernés ? Mais au préalable, quel est le fondement légitime d’une famille dont les membres se succèdent de manière héréditaire au sommet de l’Etat ? La population de l’Etat concerné est-elle à jamais tenue de vivre sous pareil régime monarchique à moins que les tenants du pouvoir, de leur propre gré, abdiquent en vue de l’instauration d’une république ? C’est une opinion ici soutenue d’après laquelle une démocratie authentique est incompatible avec la monarchie, faute pour le peuple souverain de pouvoir désigner lui-même et périodiquement le dirigeant le plus éminent de l’Etat. D’autre part encore, l’examen furtif de la carte politique de l’Afrique révèle aussi l’existence de gouvernements, peut-être majoritaires, mais parvenus au pouvoir par des voies étrangères à la constitution alors en vigueur. Les équipes en question se sont dotées de lois suprêmes, parfois sur mesure. Si le peuple de l’un ou l’autre Etat gouverné par des individus ayant accédé, avec ou sans violence, par effraction au pouvoir, estime que la constitution à lui imposé par la junte qui s’est par la suite muée en autorité civile, ne correspond pas à ses aspirations légitimes, doit-il continuer à s’y plier ? Que l’article 30 de l’Acte constitutif de l’Union africaine recèle des vertus stabilisantes pour les Etats africains saute aux yeux. La disposition a le mérite d’ôter des mentalités, notamment de celle de certains hommes en uniformes, que la tenue vestimentaire et le port de l’arme blanche ou à feu offerts par l’Etat aux frais du contribuable national, leur confèrent des titres juridiques afin de faire ou défaire, avec ou sans le soutien des puissances étrangères, notamment des Etats non africains, des gouvernements issus des urnes de manière régulière, libre, transparente et démocratique. Quelles que soient par ailleurs les insuffisances de ces équipes dans l’exercice effectif du pouvoir d’Etat, seul le peuple souverain peut les démettre. Il n’est pas exclu que la clause conventionnelle en examen permette paradoxalement, derrière une apparente stabilisation, d’entretenir une véritable stagnation de l’Etat. C’est un conservatisme de mauvais aloi qu’il importe alors de craindre. Il le faut davantage lorsque les autorités formellement élues par les urnes populaires le sont en réalité par les urnes invisibles des bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux qui ont pris en otage des « pays utiles ». On entend par là des pays aux ressources naturelles abondantes et variées dont dépendent quasi-totalement les industries florissantes de certains Etats de l’hémisphère Nord. Le droit international moderne contient cependant un principe majeur d’où la majorité des Etats de la « communauté internationale » tirent leur

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acte de naissance : le principe de l’autodétermination des peuples. Faut-il avoir quelque appréhension quant à un heurt frontal entre la norme susvisée et la nouvelle tendance africaine ? B. Le droit à l’autodétermination des peuples Mieux que quiconque vraisemblablement, Charles Chaumont méritait qu’on lui offrît des Mélanges intitulés « Le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. Méthodes d’analyse du droit international »42. La formule « évoque une haute idée de la liberté d’un groupe et de la maîtrise de son destin »43. Pierre-François Gonidec estime qu’« aucune argumentation ne peut prévaloir contre un tel principe [l’autodétermination], même si une partie de la doctrine s’ingénie à en limiter la portée »44. On a pu écrire qu’un « appareil d’Etat qui méconnaît le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes viole par conséquent les droits fondamentaux de l’homme »45. D’autre part, l’étude des contradictions des catégories juridiques qu’a mené le Maître de l’école de Reims se révèle opportune dans le cadre du présent propos. Contradictions entre le principe de l’effectivité et le principe de l’autodétermination ; contradictions entre ce dernier et la sacralisation de la loi constitutionnelle ; contradictions entre celui-là et le contrôle de la forme du gouvernement, etc.

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Voir Mélanges Charles Chaumont, op. cit., 591p. M. Chemillier-Gendreau, « Droit des peuples à disposer d’eux-mêmes et réfugiés », Mélanges Charles Chaumont, op. cit., 1984, p. 162. P.-F. Gonidec, « Dialectique du droit international et de la politique internationale », id., p. 322. Parmi ces négateurs figure peut-être Jean Charpentier (« Autodétermination et décolonisation », id., p. 124) qui ose soutenir, en 1983 : « La logique de l’autodétermination pouvait, au contraire, amener certains peuples colonisés à souhaiter maintenir des liens avec l’ancienne métropole et à rejeter une cohabitation avec des peuples voisins susceptibles de leur imposer une domination pire que celle dont la décolonisation s’apprêtait à délivrer. Or, la pratique montre à l’évidence que la rupture du lien colonial et le maintien de l’unité territoriale ont été imposées aux peuples colonisés au besoin contre leurs intérêts et même contre leur volonté ». C’est nous qui soulignons. L’assertion est tout à fait inexacte. Elle est aussi dénuée de toute démonstration. Il serait recommandé au professeur Jean Charpentier de lire : Guy Martin, « Les fondements de la politique africaine de la France. Du colonialisme au néocolonialisme », Genève – Afrique, volume XXI, n°2, pp. 39 et ss ; Mongo Beti, La France contre l’Afrique. Retour au Cameroun, Paris, La découverte, 1993, 205p. ; Paul Reuter, et Jean Combacau, Institutions et relations internationales, Paris, PUF, Coll. Thémis, 1988, p. 24 : « la constitution progressive d’une nation zaïroise s’établit quotidiennement aux dépens des communautés ethniques dont le destin aurait pu être différent ». A. N’Kolombua, « L’ambivalence des relations entre le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes et l’intégrité des Etats en droit international contemporain », Mélanges Chaumont, op. cit., p. 437. Auparavant, l’auteur a qualifié l’autodétermination de concept dynamique, id., p. 435.


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a. Le caractère impératif du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes La place cardinale occupée par cette norme a été ainsi définie : « le principe du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes ou droit à l’autodétermination reste le principe fondateur du droit international, moteur de la mouvance de la scène internationale et de son incessante métamorphose »46.

Plus vigoureusement, un grand juriste a affirmé : « Quant à la “pratique générale” des Etats, à laquelle on a traditionnellement recours pour constater l’éclosion du droit coutumier, elle a acquis, quant au droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, une extension plus que “générale”, une extension universelle, depuis qu’elle a été consacrée par la charte des Nations Unies… et confirmée par des pactes, déclarations, résolutions, qui ont réuni, dans leur ensemble, l’unanimité des Etats sur le droit impératif de libre disposition des peuples… La rectitude et la fermeté de cette pratique sont prouvées, de surcroît, par le grand nombre des Etats – non moins de cinquante-cinq – qui, depuis la consécration par la charte du droit à l’autodétermination, en ont bénéficié… dans la pratique du droit nouveau »47.

Sa nature de norme impérative est aussi admise tant par la jurisprudence que par la doctrine48. Réalisant la codification et le développement du droit international au terme d’un quart de siècle d’application de la Charte de l’ONU, l’Assemblée générale, parlement mondial de fait, réaffirme qu’en 46

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Voir A. Lejbowicz, Philosophie du droit international. L’impossible capture de l’humanité, P.U.F., collection Fondements de la politique, 1999, p. 331. F. Ammoun, opinion individuelle jointe à l’avis consultatif du 21 juin 1971 sur les Conséquences juridiques pour les Etats de la présence continue de l’Afrique du Sud en Namibie (Sud-Ouest africain) nonobstat la résolution 276 (1970) du Conseil de sécurité, CIJ, Rec. 1971, pp. 74-75. Les soulignés sont de nous. Pour la doctrine, voir I. Brownlie, Principles…, op. cit., pp. 513-515 « certain portions of jus cogens are the subject of general agreement, induding the rules to... selfdetermination... » (p. 515) ; L. Henkin, International Law..., op. cit., p. 92 ; Commission du droit international, Annuaire, 1966, volume II, p. 270 ; Nguyen Quoc Dinh et al., op. cit., p. 490. Pour la jurisprudence, voir l’Affaire des Conséquences juridiques pour les Etats de la présence continue de l’Afrique du Sud en Namibie (SudOuest africain) nonobstant la résolution 276 (1970) du Conseil de sécurité, avis consultatif, CIJ, op. cit., p. 31, para. 52 mentionnant « l’évolution ultérieure du droit international… », p. 56, para. 126, l’opposabilité erga omnes de l’occupation illégale de la Namibie par l’Afrique du Sud ; voir aussi l’Affaire du Sahara occidental, avis consultatif, CIJ, Rec. 1975, p. 68, para. 161 et 162 concluant sur « l’application de la résolution 1514 (XV)… en particulier l’application du principe d’autodétermination grâce à l’expression libre et authentique de la volonté des populations… ».

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vertu du principe de l’égalité de droits des peuples et de leur droit à disposer d’eux-mêmes, « tous les peuples ont le droit… de poursuivre leur développement économique, social et culturel et tout Etat a le devoir de respecter ce droit conformément aux dispositions de la Charte »49. Nul ne saurait sérieusement contester ce caractère au droit des peuples à disposer d’eux-mêmes50. Sa mise en œuvre a donné naissance à la grande majorité des Etats membres de la « société internationale ». Par là, la norme s’impose comme appartenant à une catégorie juridique supérieure. Il est certain que le droit à l’autodétermination renferme une opinio juris d’une substance singulière. L’absence d’« un législateur imposant autoritairement des règles générales à tous les sujets de droit »51 n’a guère empêché la naissance et le développement du droit international. Ian Brownlie52, par exemple, souligne qu’« one aspect, the principle of self-determination… », qu’« other rules which probably have this special status [of jus cogens] include the principle of permanent sovereignty over natural resources and the principle of self-determination » ou encore que « points about jus cogens are made with particular reference to the principle of self-determination and the possible continuance of political and economic domination after formal independance has been attained ». Il fait ainsi écho à une illustre tribune d’opinion qui a rendu une sentence célèbre qui dispose notamment que « là où a disparu le minimum d’homogénéité entre le gouvernement et la population, il faut opposer à l’Etat, qui se réclame du principe de nonintervention contre le droit du peuple à l’autodétermination, sa nature d’Etat confisquée »53.

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Voir la Déclaration relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre les Etats, conformément à la Charte des Nations Unies (Résolution 2625 (XXV) de l’Assemblée générale de l’ONU du 24 octobre 1970. Contra, P. Reuter, Introduction au droit des traités, Genève, IUHEI, Paris, PUF, 1985, p. 151, n°266. A l’opposé, S. Bastid, Les traités dans la vie internationale. Conclusion et effets, Paris, Economica, 1985, p. 103 signale « la souveraineté permanente sur les richesses naturelles », a fortiori à notre sens, le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes qui secrète celle-là. Il en est même de L. Henkin, R. Crawford Pugh, O. Schachter et H. Smit, op. cit., p. 92 qui citent « the principle of self-determination ». P. Reuter, Introduction…, op. cit., p. 119 ; S. Bastid, Les traités…, op. cit., p. 168. I. Brownlie, Principles of Public International Law, 4th edition, Oxford, Clarendon Press, 1990, pp. 80, 513 et 673. Le juge Ammoun a pu citer l’ancien secrétaire général U thant qui, au sommet de l’OUA à Addis Abéba en 1969 déclara que l’ONU « avait élargi la conception du droit des peuples à l’autodétermination… » F. Ammoun, opinion individuelle jointe à l’arrêt du 5 février 1970, Affaire de la Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited, 2ème phase, CIJ, Rec., p. 304. Voir la Sentence du Tribunal permanent des peuples, Rotterdam, le 20 septembre 1982, p. 29.


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Au motif que « dans ce cas-là on se trouve devant un phénomène semblable, dans son essence, à la situation coloniale opposant un peuple asservi à une puissance étrangère, les autorités gouvernementales jouant un rôle de courroie de transmission et n’apparaissant guère différentes, dans leurs fonctions, des anciens agents coloniaux (vice-rois, gouverneurs, préfets, etc.) ou des potentats locaux au service de la métropole »54.

A la suite du Tribunal permanent des peuples siégeant à Rotterdam, Michel Vincineau soutient que « Des oligarchies… ou des despotes à la solde de l’étranger se sont substitués à l’ancien fonctionnaire colonial. Le changement dans les formes n’affecte pas, en réalité, la situation des populations toujours soumises à des maîtres étrangers »55.

Il y a fort à parier que la mondialisation a disséminé le phénomène. Par euphémisme, des agents néocoloniaux tels que décrits ci-dessus ne sont pas inexistants en Afrique en 2004. Le droit à l’autodétermination a aussi permis à la majorité des Etats de recouvrer leur souveraineté sur les ressources naturelles et les activités économiques se déroulant sur leur territoire. Or, la jurisprudence et la doctrine, à tout le moins une partie de celle-ci, comme montré précédemment, soutiennent le caractère de jus cogens du droit des peuples à l’autodétermination aux plans politique, économique, social et culture. Encore faut-il que le bouleversement constitutionnel éventuel corresponde à l’exercice authentique du droit à l’autodétermination. On ne saurait a priori, à la lumière des développements antérieurs, exclure la survenance d’une semblable hypothèse. Une question pertinente a été à ce sujet posée par un juriste : « Un traité qui serait en contradiction avec un traité établissant une règle absolue devrait-il être considéré comme modifiant ce traité ou comme le violant ? »56. L’auteur y répond : « Non seulement les règles impératives l’emportent sur les traités qui leur seraient contraires, mais elles privent ceux-ci de toute valeur juridique »57.

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Ibid. M. Vincineau, « Quelques commentaires à propos de la “Déclaration sur l’inadmissibilité de l’intervention et de l’ingérence dans les affaires intérieures des Etats” », Mélanges Chaumont, op. cit., p. 575. Voir P. Reuter, Introduction…, op. cit., p. 120. Ibid.

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b. La permanence du droit à l’autodétermination Sous cet aspect, le principe dépasse les hypothèses classiques de la trilogie coloniale et assimilée, à savoir les peuples colonisés, les peuples occupés et les peuples dominés par un régime raciste. Telle est du moins l’application du principe par la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples, ainsi que l’interprète implicitement une opinion autorisée58. C’est aussi l’interprétation de l’article premier des pactes des droits humains de 1966 que donne un juriste : « By virtue of that right [the right of self - determination], it is said ‘they freely determine their political status and freely pursue their economic, social and cultural development. This suggests that self-determination is a continuing matter, not a once – for – all constitution of the state »59.

Ainsi en est-il de la lecture de la clause par le Comité des droits de l’homme qui aborde « [the] right of self-determination with the existence within the state of a continuing system of democratic government based on public participation »60. Des auteurs pensent que la mise en oeuvre du principe de nos jours pourrait aller jusqu’à « l’inclusion du droit à la démocratie politique comme composante du droit des peuples »61. La fécondité du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes n’est pas contestable. Nul ne saurait empêcher ces derniers de l’user de manière élastique à peine de tomber dans des situations révolues du colonialisme ou celles qui lui ont succédé. Un groupement transnational, précurseur des mécanismes normatifs et institutionnels qui, comme la Cour pénale internationale malheureusement menacée par le nouveau désordre mondial, a osé, de lege ferenda, réaliser une impulsion dynamique au développement du droit international dans un domaine essentiel, a pu nous donner des enseignements fort utiles et opportuns ci-dessus. Le Tribunal permanent des peuples a effet relevé que : « Lorsque le droit du peuple de poursuivre librement son développement économique, social et culturel, est méprisé par un Etat se personnalisant en des oligarchies complices, otages ou agents de l’étranger, mises en place ou

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Voir K. Mbaye, Les droits de l’homme en Afrique, 2e édition, Paris, Pedone, 2002, p. 208. L’auteur distingue le « peuple [qui] détermine… en toute liberté son statut politique… » des « peuples colonisés ou opprimés ». J. Crawford, Democracy in International Law, Cambridge, Cambridge University Press, 1993, p. 60. Ibid., p. 7. J. Combacau et S. Sur, Droit international public, op. cit., p. 635.


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maintenues par sa volonté, cet Etat ne saurait constituer un écran derrière lequel s’annule le droit du peuple à l’autodétermination »62.

C’est ainsi qu’un observateur a pu relever que les Congolais ont été « dépossédés de la conduite de leurs affaires depuis un siècle » au lendemain de la chute du proconsul néocolonial Mobutu63. Lors des funérailles du tombeur de ce dernier, Laurent Kabila, « la foule conspuera ce jour-là les Belges, menacera de renverser leurs véhicules [de la délégation belge aux obsèques]… hurler[a] que la Belgique est complice des assassins du Mzee »64. C’est reconnaître que depuis la Conférence de Berlin de 18841885 jusqu’à la révolution du 17 mai 1997, il y a eu une continuité remarquable de l’ordre (néo) colonial ! Comment dans ce contexte obliger ce peuple à se plier à une loi sacro-sainte analogue à la charte coloniale65. Un autre instrument juridique important proclame le « devoir de libérer totalement l’Afrique dont les peuples continuent à lutter pour leur indépendance véritable et leur dignité… le néo-colonialisme… les bases militaires étrangères d’agression… » 66. Il dispose également ce qui suit: « Tout peuple a un droit imprescriptible et inaliénable à l’autodétermination. Il détermine librement son statut politique et assure son développement économique et social selon la voie qu’il a librement choisie. Les peuples colonisés ou opprimés ont le droit de se libérer de leur état de domination en recourant à tous moyens reconnus par la Communauté internationale »67.

Une conception authentiquement progressiste du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes exige l’adéquation entre la teneur de la loi 62

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Voir Sentence du Tribunal permanent des peuples, présidé par le professeur George Wald (USA), prix Nobel de Physiologie, session sur le Zaïre (R. D. du Congo), Rotterdam, le 20 septembre 1982, p. 29. C. Braeckman, L’enjeu congolais. L’Afrique centrale après Mobutu, Paris, Fayard, 1999, p. 411. C. Braeckman, Les nouveaux prédateurs. Politique des puissances en Afrique centrale, Fayard, 2003, p. 107 : « Quand la dépouille de Kabila arrive de Lubumbashi, elle est saluée par la plus grande foule jamais rassemblée dans les rues de Kinshasa : plus de deux millions de citoyens en pleurs [lui] rendent hommage… Ils saluent en lui le nationaliste, l’homme qui avait voulu reconstruire son pays et avait eu l’audace de défier les Occidentaux ». Loi constitutionnelle qui régissait le Congo belge à l’époque coloniale (1908-1960). Voir sixième point des considérants de la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples adoptée à Nairobi (Kenya), le 26 juin 1981 et entrée en vigueur le 21 octobre 1986. Voir Article 20, paras. 1 et 2, Ibid. Ce n’est qu’au paragraphe 3 qu’est précisée la domination étrangère.

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fondamentale et ses modifications subséquentes avec les aspirations légitimes de la population. L’exercice libre et authentique du droit à l’autodétermination s’accorde-t-il avec la légitimité politique, notamment en Afrique ? Si cette dernière s’entend au sens de la validité que la majeure partie d’une population identifie un ordre social donné, la réponse devrait être affirmative. Mais alors de quelle légitimité s’agirait-il ? La légitimité théocratique qui caractériserait dans une certaine mesure le royaume chérifien ? La légitimité révolutionnaire qui fonderait la Grande Jamahiriya arabe libyenne populaire et socialiste ? La légitimité islamiste aux Comores, en Mauritanie et au Soudan ? La légitimité arabe en Egypte et au Sahara occidental. La légitimité « composite » en Afrique du Sud post apartheid ? La légitimité parlementaire en vogue à l’île Maurice ? La légitimité monarchique au Lesotho et au Swaziland ? La légitimité apartisane en Erythrée et en Ouganda ? La légitimité « présidentialiste » fort répandue sur le continent etc. ? Or, toute norme fondamentale consacre un type particulier de légitimité. Derrière la légitimité constitutionnelle toute formelle se dissimule en réalité l’une ou l’autre légitimité politique signalée ci-dessus. Si la constitution en vigueur se trouve en parfaite adéquation avec la réalité sociologique qu’elle régit ; il n’y aura pas de remise en cause de la loi fondamentale. A l’opposé, si à titre d’exemple, cette dernière consacre, soit un régime monarchique, soit un régime présidentialiste68, qui ne correspondrait pas à l’ordre social désirable du point de vue des aspirations générales de la population ; il y aurait césure entre la norme de base et la légitimité en question. C’est là où la clause de l’acte du 11 juillet 2000 peut apparaître comme consacrant un conservatisme de mauvais aloi. Puisque tout changement de gouvernement doit désormais s’opérer en conformité avec la constitution, il faudrait que les maîtres de l’un ou l’autre régime consentent, par voie référendaire, à permettre au peuple d’assumer directement son destin. Le droit à l’autodétermination du peuple gouverné s’accorderait avec la légitimité constitutionnelle. A supposer que la légitimité islamique, révolutionnaire, monarchique ou présidentialiste, recueille l’assentiment général de la population, les élections qui seraient organisées conformément à la lettre et à l’esprit de la constitution en vigueur ne soulèveraient pas de problème. En serait-il de même lorsque la loi fondamentale prévoit que le Chef de l’Etat - monarque ou non69 – est en dehors sinon au-dessus du suffrage universel ? Pareille disposition constitutionnelle serait-elle à jamais immuable ? N’appartiendrait-il qu’au prince, selon son bon vouloir, d’abolir ou non la monarchie de droit ou de 68

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L’auteur se défend d’avoir, a priori, une opinion défavorable à l’égard des deux régimes cités en exemple. Tel est le cas des Chefs d’Etat du Lesotho, du Swaziland et de la Libye. Jusqu’au 30 avril 2004, le Maroc ne fait pas partie de l’U.A. De manière générale, les Etats du Maghreb semblent écarteler entre l’U.E. et l’U.A.


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fait ? Nul ne saurait pourtant enfermer dans une espèce de camisole le droit à l’autodétermination. Naguère encore, les puissances coloniales l’ont appris à leurs dépens. Là apparaît la difficulté de concilier dans certaines situations la légitimité constitutionnelle proclamée par le traité constitutif de l’Union et le droit à l’autodétermination, norme de jus cogens. S’il faut en tirer les conséquences juridiques ultimes, l’acte de l’Union tout entier serait théoriquement nul, dès sa conclusion. L’opinion si étrange de Jean Charpentier selon laquelle « la pratique montre à l’évidence que la rupture du lien colonial et le maintien de l’unité territoriale ont été imposées aux peuples colonisés au besoin contre leurs intérêts et même contre leur volonté »70 a été démentie avec bonheur par Paul Reuter et Jean Combacau en des termes fermes. Les deux auteurs comparent le processus de formation de la nation dans « les Etats européens les plus centralisés d’aujourd’hui » avec le procès en cours au Congo pour conclure : « … il en est ainsi d’un Etat africain étendu et peuplé comme le Zaïre pour lequel la constitution progressive d’une nation zaïroise s’établit quotidiennement aux dépens de communautés ethniques dont le destin aurait pu être différent »71.

Plus tard, d’autres observateurs l’ont confirmé en plein conflit armé international72. Il semble donc a priori qu’il y ait risque de contradiction entre la consécration par l’Union africaine d’une règle conventionnelle prônant la légitimité constitutionnelle et la norme coutumière et conventionnelle 70

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Voir J. Charpentier, « Autodétermination et décolonisation », Mélanges Chaumont, op. cit., p. 124. Voir P. Reuter et J. Combacau, Institutions et relations internationales, Paris, PUF, Coll. Thémis, 1988, p. 24. Voir C. Braeckman, L’enjeu congolais. L’Afrique centrale après Mobutu, Paris, Fayard, 1999, p. 411 : « En réalité, pour les Congolais, la partition du pays est une perspective impensable et le souci de défendre l’intégrité nationale est unanimement partagé ». D’autre part, selon l’ancien Secrétaire général exécutif de la Commission économique des Nations Unies pour l’Afrique, Adebayo Adedeji and al. (eds.), Comprehending and Mastering African Conflicts, African Centre for Development and Strategic Studies, p. 37 : « … the reality that most Congolese… do not like or trust the Banyamulenge and view them as “carrier pigeons” ». Par ailleurs, il est symptomatique que le terme Banyamulenge ne figure, ni dans Georges Laclavère (dir.), Atlas de la République du Zaïre, Paris, Editions J.A., 1978, notamment pp. 28-31 consacrées aux ethnies et langues, ni dans Léon de Saint Moulin, « Conscience nationale et identités ethniques. Contribution à une culture de la paix », Congo – Afrique, n°330, Décembre 1998, pp. 587-630. Deux études rédigées par des chercheurs étrangers résidant au Congo, en un intervalle de 20 ans !

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relative à l’autodétermination. Si la première est émergente comme règle régionale, la seconde est fermement établie en droit international universel. C’est la pratique effective qui définira le sort de la prohibition des gouvernements inconstitutionnels. D’autre part, comme on l’a vu, le droit des peuples à disposer d’euxmêmes, y compris le droit de choisir la forme de son régime politique, social, économique et culturel, a le statut de norme impérative en droit international moderne. On ne saurait dire autant de la règle conventionnelle de légitimité constitutionnelle. Cette dernière ne peut donc aller à l’encontre de la première. Par ailleurs, la question de savoir si le droit à l’autodétermination réaffirmé dans la déclaration de l’Assemblée générale de l’ONU du 24 octobre 1970 « Does this mean that [each state] can choose a system other than a democratic system ? »73 me paraît sans objet. Car on voit mal un peuple choisir librement son régime politique, économique, social et culturel, qui, serait contraire à son bonheur, à son épanouissement, à son bien-être politique. c. Les tendances doctrinales récentes sur la démocratie Récemment, au lendemain de la fin de la guerre froide et singulièrement du démembrement de l’Union des Républiques socialistes et soviétiques, certaines opinions ont été séduites par l’idée d’introduire en droit international le critère de légitimité démocratique. Sous un titre sans commentaire, Oscar Schachter écrit : « The legal arguments for intervention based on illegitimacy of the targeted regime required showing that regime was illegitimate in international law and, if so, that armed force may legally be used to overthrow it. Legitimacy, as used in this context, was distinctly normative. It referred to democratic principles of rightful authority, in particular, that legitimate government required the consent of the governed. A government lacking such consent could not be considered legitimate by other states »74.

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Voir les observations de Theo Van Boven sur le thème “Democracy and Legitimacy. Is there An Emerging Duty to ensure A Democratic Government in General, And Regional Customary International Law ?”, 1991 Joint Conference, American Society of International Law – Nederlandse Vereniging voor International Recht, Contemporary International Law Issues: Sharing an European and American Perspectives, Proceedings of Joint Conference held in The Hague, Nether lands, 4-6 July 1991, p. 134. O. Schachter, “Is there a right to overthrow an illegitimate regime?”, Mélanges Virally, op. cit., p. 424.


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Or, à en croire Rosalyn Higgins, « [i]t is a fact that 85 per cent of governments represented at the United Nations are dictatorships of one sort or another »75. On imagine quelle thérapeutique générale de choc serait l’entreprise de démocratiser le monde. Le gouvernement tyrannique serait d’après l’auteur, la règle générale. Le régime démocratique l’exception. Encore faudrait-il passer au peigne fin cette minorité de 15% pour s’assurer de leur caractère indiscutablement démocratique. Regardé dans son sens étymologique grec, la démocratie correspond à l’« état politique dans lequel la souveraineté appartient à la totalité des citoyens, sans distinction de naissance, de fortune ou de capacité »76. Abraham Lincoln l’a décrit comme « a constitutional republic, or democracy – a Government of the people by the same people »77. Gageons qu’il s’agit d’un trésor dissimulé dans les abysses d’un océan de régimes soidisant démocratiques »78. Il n’empêche que « la consécration du principe démocratique universel demeure sauve, mais davantage à la manière d’un idéal que d’une réalité vivante »79. Il paraît ainsi surprenant de lire que le nouveau partenariat U.E.-A.C.P. « a le mérite » de promouvoir les droits de l’homme et la bonne gouvernance80. Pareille politique « a… souvent fait l’objet de nombreuses critiques, du fait tant de son manque de résultats que des détournements… notamment de la sélectivité de ses applications » a-t-on relevé81. Car, « nul ne gagne… à donner des leçons de démocratie à peu de frais » et, de toute façon, « on voit mal… comment la Communauté pourrait jamais s’indigner de manière crédible de la saleté des écuries d’autrui si l’Union ne veillait d’abord à la propreté des siennes »82. Henry Kissinger reconnaît que « la démocratie à l’occidentale présuppose l’existence d’un consensus sur les valeurs »83. Or ces dernières renvoient aux cultures si nombreuses et variées aussi bien dans les relations intranationales que, a fortiori, dans les relations internationales84. Marie-Françoise Rigaux, désillusionnée à l’heure

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R. Higgins, “Problems and Process”, op. cit., p. 43. Société française de philosophie, Vocabulaire technique et critique de la philosophie, par André Lalande, 10ème édition, Paris, PUF, 1968, p. 215. Voir John Grafton, “Message to Congress in Special Session”, 4 July 1861, Great Speeches Abraham Lincoln with historical notes, Dover Publications, Inc. New York, 1991, p. 65. Voir S. Bula-Bula, « L’ordre juridique à l’épreuve des réalités », Revue africaine de droit international et comparé 5 (1993) 1, p. 71. Voir S. Bula-Bula, « L’ordre juridique… », op. cit., p. 74. Voir K. Mbaye, Les droits de l’homme…, op. cit., p. 147. Voir J. Verhoeven, « La communauté européenne et la sanction internationale de la démocratie et des droits de l’homme », Mélanges Bedjaoui, op. cit., p. 790. Ibid. H. Kissinger, Diplomatie, Paris, Fayard, 1996, p. 740. C’est nous qui soulignons. Voir M. Bennouna, Droit international et diversité culturelle, op. cit., pp. 88 et ss.

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de « la mondialisation par le marché »85 ou, si l’on veut du « monothéisme de l’argent et du marché »86, aboutit à la conclusion que, « le modèle démocratique n’a pu s’accomplir ni dans les sociétés qui l’ont conçu, ni ailleurs », tel que « dans certains anciens Etats coloniaux comme une parodie démocratique… »87. D’où cette mise en garde sévère : « … nul ne peut prétendre détenir un savoir absolu sur ce que pourrait être un bon gouvernement : ni le philosophe, ni le moraliste, ni le législateur, ni le juge »88. Telle n’est pas la direction empruntée par James Crawford. Se livrant à une étude plus qu’exégétique notamment de la charte internationale des droits de l’homme, il martèle plus d’une fois le terme « démocratie » repris notamment dans le pacte relatif aux droits civils et politiques afin de l’ériger en norme de droit international. Toutefois, l’auteur reconnaît que hormis les conventions internationales, « under international law…, there was no general endorsement of a principle of democracy »89. La participation massive aux instruments internationaux de droits de l’homme et des peuples, telle que la charte africaine unanimement ratifiée par les Etats membres de l’U.A., est en principe formellement satisfaisante. Peut-on pour autant fermer les yeux sur la rareté des mesures de mise en œuvre effectivement adoptées afin de donner effet audit traité ? A fortiori, est-il admissible de passer sous silence les atteintes nombreuses et diverses dont la convention est l’objet ? Les droits humains ont été vite instrumentalisés, y compris parfois par ceux-là mêmes qui en ont été objectivement victimes. C’est un constat vérifiable. L’analyse de l’auteur sur les avancées de la « démocratie » en Afrique, fortement empreinte de formalisme, ne correspond pas à la situation réellement vécue. Cela est, en partie imputable, aux sources où il s’est abreuvé : « In Africa, according to one analysis, there were only four democracies, against forty states with apparently stable non – democratic regimes, in 1989 »90. Mais les quatre eldorados ne sont pas nommément cités. James Crawford poursuit : « By 1992, the number of democracies had increased to eighteen, and the number of non – democracies was reduced to twelve. Significantly, there had

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Voir M. Bennouna, id., p. 98. Voir R. Garaudy, Les mythes fondateurs de la politique israélienne, Samiszdat, Roger Garaudy, 1996, p. 9. Voir M.-F. Rigaux, « Démocratie relative et relativité du modèle démocratique », Mélanges François Rigaux, Bruxelles, Bruylant, 1993, p. 423. Id., p. 424. J. Crawford, « Democracy in International Law », op. cit., p. 7. Ibid.


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also been a great increase (from three to twenty-two) in the number of regimes in a stage of transition to democracy »91.

Dix ans après sa conférence inaugurale, il serait intéressant de relire les analyses de l’universitaire sur les progrès enregistrés en Afrique dans le domaine. Si l’auteur avait gratifié le lecteur d’une brochette de pays africains où, d’après certains canons de la « démocratie », le gouvernement du peuple brille ; il aurait été aisé pour des chercheurs africains, les deux pieds sur la terre continentale, de passer au crible ces oasis. Faute de ne les avoir cités, il est possible de passer en revue certains cas repris dans la littérature juridique. Lorsqu’en septembre 1998, une controverse sur les résultats du scrutin divise le gouvernement en place et son opposition, avant de s’exacerber dans une guerre civile internationalisée par la « nouvelle » Afrique du Sud, le Lesotho, pays des montagnes, rejoint les marécages politiques où stagnent de nombreux Etats africains. Nonobstant le mutisme conventionnel des puissants, l’exception sénégalaise traîne dans son tendon d’Achille depuis plus de deux décennies la sécession de la Casamance. Il faut peut-être remonter à la Grèce antique pour redécouvrir des démocraties sans parti que les « bons élèves » au pouvoir en Erythrée et en Ouganda vantent tant lors même que le régime établi à Kampala, en janvier 1986, est en butte à des rébellions armées peu après son installation. Les conflits civils libériens et sierra-leonais successivement internationalisés se passent de commentaires. Longue est la liste des Etats africains qui ont été ou sont en proie à des conflits armés de caractère international (Ethiopie – Erythrée ; République démocratique du Congo – Uganda – Rwanda – Burundi) ; des conflits mixtes (Uganda – Rwanda, Tchad, Soudan, Centrafrique, Mozambique, Guinée, Libéria, Côté d’Ivoire) ; des conflits de caractère non international (Algérie, Somalie, Burundi, Congo – Brazzaville, Kenya, Guinée-Bissau, Lesotho, etc.). Non moins nombreux paraissent les Etats où couvent des crises politiques, tantôt faibles, tantôt aiguës. Il s’agit de : Burkina Faso, Cameroun, Comores, Djibouti, Gabon, Gambie, Guinée équatoriale, Ghana, Madagascar, Maroc, Malawi, Mauritanie, Niger, Nigeria, Togo, Tunisie, Sao Tomé et Principe, Zambie, Zimbabwe. C’est une infime catégorie d’Etats, par ailleurs généralement secondaires, qui présentent apparemment une certaine stabilité politique : Bénin, Botswana, Cap-Vert, Mali, Mozambique, Namibie, Seychelles, Swaziland et Tanzanie. Au total, une dizaine d’Etats africains pourraient réunir les conditions de stabilité préalable à l’instauration d’une certaine démocratie. D’autre part, la 91

Ibid.

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complexité de la situation en Afrique du Sud post-apartheid nous recommande de la prudence avant de porter un jugement. Assigner à la démocratie (libérale ?) en 1993 comme fondement juridique des dispositions des pactes des droits humains de 1966, à la manière de James Crawford92 et de Rosalyn Higgins93 ne peut que surprendre. Puisque ces textes ont été élaborés, sont entrés en vigueur et ont été appliqués, jusqu’à ce jour, sauf preuve contraire, par des Etats majoritairement respectueux des systèmes politiques, économiques, sociaux et culturels divers. Cela peut expliquer l’accueil glacial que les représentants les plus qualifiés du droit international classique94 ont, à l’époque, réservé à l’autodétermination des peuples. En tout état de cause, l’ancien Secrétaire général de l’ONU rappelle, au sortir de sa charge : « Le mot “démocratie” ne figure pas dans la charte » de l’ONU95. Boutros Boutros-Ghali va plus loin : « A l’heure actuelle, les décisions qui concernent des problèmes mondiaux impliquent, sur le plan intérieur, des conséquences d’une portée considérable. Elles peuvent aller à l’encontre de la démocratisation à l’intérieur d’un Etat et freiner l’engagement de tout un peuple en faveur de la démocratie »96.

On mesure la gravité de la situation. Sans doute résulte-t-elle d’une dérive dans le fonctionnement de l’ONU. Bien que l’ancien premier haut fonctionnaire de l’Organisation se soit gardé de citer un quelconque organe qui serait à l’origine de pareille situation, il serait légitime de suspecter le Conseil de sécurité et sa pratique de deux poids deux mesures. A l’opposé, certains auteurs croient que « le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes est de plus en plus remis en cause »97 dans la période postguerre froide. Rafâa Ben Achour en veut pour preuve la doctrine énoncée par la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe le 29 juin 1990 érigeant la démocratie en « un élément inhérent à l’Etat de droit »98. Il s’agit, à notre sens, de la position politique d’une région parmi les cinq régions du monde. Sans oublier que le concept « démocratie » n’est pas circonscrit. Plus 92 93 94

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Voir J. Crawford, “Democracy in International Law”, op. cit., pp. 5 et ss. Voir R. Higgins, “Problem and Process”, op. cit., p. 44. Voir Ch. de Visscher, Théories et réalités…, op. cit., 1970, p. 161, le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes « ne représente à aucun degré un principe de droit. Appliquée sans discernement, l’autodétermination conduit à l’anarchie ». Voir B. Boutros-Ghali, Mes années à la maison de verre, Paris, Fayard, 1999, p. 504. Ibid. Voir R. Ben Achour, « Actualité des principes de droit international touchant les relations amicales et la coopération entre Etats, conformément à la charte des Nations Unies », Les nouveaux aspects du droit international, colloque des 14, 15 et 16 avril 1994, Rencontres internationales de la Faculté des sciences juridiques, politiques et sociales de Tunis, Paris, Pedone, 1994, p. 45. Voir R. Ben Achour, op. cit., p 45.


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intéressante pourrait paraître l’argument tiré de la pratique de l’ONU d’observer le déroulement des élections dans des Etats décolonisés99. Là aussi l’auteur note que les actes adoptés par l’Assemblée générale, d’une part, affirment le principe de « l’organisation d’élections authentiques et périodiques »100 ; d’autre part, précisent que semblables efforts « ne doivent pas risquer de mettre en doute le droit souverain de chaque Etat de choisir son système politique et à assurer le libre développement de ses systèmes politiques, sociaux, économiques et culturels, que ceux-ci plaisent ou non aux autres Etats »101.

A notre avis il n’y a point de contradiction entre ces deux textes. Bien au contraire, ils se complètent. L’observation des élections est subordonnée à l’accord de l’Etat en question. Lorsque Rafâa Ben Achour s’appuie sur la pratique sélective (Burundi) et contradictoire (Haïti) du Conseil de sécurité qui, en une décennie et à l’égard du même pays, Haïti, où tantôt il rétablit le gouvernement légitime du président Jean-Bertrand Aristide (1994) issu des élections, tantôt il assiste de manière indifférente à l’éviction102 par la force (2004) par deux de ses membres permanents assistés d’un Etat auxiliaire (Canada) et d’un Etat supplétif (Chili) du nouveau gouvernement légitime dudit président issu des élections de 2002 ; le juriste peut se rendre compte de l’inexactitude de ses commentaires pour le moins hâtifs. Prenant apparemment le contre-pied de Rafâa Ben Achour, Slim Laghmani estime que l’analyse des actes adoptés tant par l’Assemblée générale que par le Conseil de sécurité de l’ONU « ne permettent pas de conclure à l’existence d’une norme démocratique »103. Précisément, il passe au peigne fin les cas de coups d’Etat à Haïti et au Burundi. Si la teneur des instruments adoptés par l’ONU, au lendemain du coup d’Etat du 29 septembre 1991 à Haïti « s’analysent politiquement comme des manifestations d’une légitimité démocratique » ; les mesures en cause ne

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Ibid. Soulignons que Boutros Boutros-Ghali (Mes années…, op. cit., p. 505) écrit que « certains Etats ont sollicité une assistance électorale ». Ibid. Id., p. 47. On lira avec intérêt, Jean-Bertrand Aristide, Président de la République d’Haïti, Tout moun se moun. Tout homme est un homme, Paris, Le Seuil, 1992, notamment à la p. 67, chapitre 3. « Alors, il y a deux dieux ? » où l’auteur décrit le « pays de la sous – humanité, de l’oppression faite misère ou de la misère faite oppression. Tant certaines images du sombre pays paraissent vous mener au cœur de l’enfer. Même si les photos des bidonvilles et des crève-la-faim courent parfois à travers le monde, Il faut voir, Il faut entrer dans les gourbis de Port-au-Prince ». Souligné par nous qui y avons été en 1997. S. Laghmani, « Vers une légitimité démocratique, Les nouveaux aspects du droit international… », loc. cit., p. 260.

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sauraient, « au plan juridique, être tenues pour telles »104. Les contradictions dans lesquelles se sont empêtrées les grandes puissances intéressées par l’entretien du désordre politique à Haïti ont achevé en mars 2004 de désillusionner les partisans d’une norme démocratique universelle introuvable. C’est une situation très analogue que vît le Burundi nonobstant le défaut de rapport de vicinité. A tort, Slim Laghmani évoque ce facteur105. Il n’empêche que devrait être partagée sa conclusion selon laquelle « … il n’y a pas dans le droit international positif de norme générale astreignant les Etats à un régime démocratique »106. On aura de cesse, à notre avis, de souligner l’absence de définition générale, encore moins universelle de ce dernier. Mais il est incontestable que l’idéologie dominante dans l’après-guerre froide véhicule cette idée. Sans pour autant que ses promoteurs, par leur comportement général, constant et uniforme, permettent l’éclosion d’une norme de droit international général : « le droit à la démocratie », selon la formule de Georges Abi-Saab, ‘ version interne’ de l’autodétermination107. Cependant, le juriste s’empresse d’indiquer : « Nous n’en sommes pas encore là. Mais c’est une direction dans laquelle l’évolution est entamée, bien qu’il nous manque encore des critères juridiques adéquats et une opinio juris suffisamment claire et partagée pour la rendre opératoire »108.

Il convient de relever que la pratique générale, constante et uniforme, particulièrement à l’occasion des élections, souvent controversées au Sud et parfois aussi au Nord comme dernièrement en Floride (USA), correspondant à cette opinio juris devraient, l’un et l’autre être établies.

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S. Laghmani, id., p. 261. S. Laghmani, id., p. 266. L’auteur des présentes lignes a eu l’avantage d’avoir vécu à Bujumbura le coup d’Etat de M. Pierre Buyoya le jeudi 25 juillet 1996. La proclamation de ce dernier comme « Président intérimaire » a été faite à 16h20 par M. Firmin Sinzoyeba, ministre de la Défense, tué dans un « accident » d’hélicoptère en janvier 1997 au-dessus de Gitega. Aussi bien le coup d’Etat de M. Pierre Buyoya du 3 septembre 1987 que celui du 25 juillet 1996 ont bénéficié de l’appui politique, diplomatique et même militaire dans le premier cas, des Etats-Unis d’Amérique, de la France, de la Belgique et du Zaïre (dont le corps expéditionnaire de la « Division spéciale présidentielle » est demeuré plusieurs mois à Bujumbura après le 3 septembre 1987). Dans les deux cas, l’Occident entendait renverser M. J.-B. Bagaza accusé d’être prolibyen (1987) ou l’empêcher de prendre le pouvoir (1996) avec sa milice « sans échec ». S. Laghmani, id., p. 276. G. Abi-Saab, « Cours général de droit international public », tiré à part du Recueil des cours de l’Académie de droit international de La Haye, p. 407. Voir aussi cette expression chez Rosalyn Higgins, « Problems and Process », op. cit., p. 117. Ibid.


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S’agissant spécialement de l’Afrique, on a pu noter « the absence or inadequacy of most of the normal structural requirements for successful democratisation in the case of political reform »109. Mais, il y a plus. Jean Salmon observe que « [m]ême si le concept de démocratie progresse aujourd’hui… [i]l est notoire que le souci de certains, en Occident, de se débarrasser de certains Chefs d’Etat démocratiquement peu présentables, varie en intensité selon que ce Chef d’Etat est ou non client ou ami ; au surplus c’est une chose d’avoir ce souci, une autre de pouvoir le justifier au regard des normes du droit international […] la pratique internationale ne semble pas confirmer une telle exigence »110.

Peut-on, au mépris des données historiques, sociales, économiques et culturelles, comme le veut la nouvelle mondialisation par le marché, en dépit des résistances que cette dernière provoque, poser à l’échelle planétaire une norme juridique universelle de légitimité démocratique ? Ni les religions à prétention universelle, ni la musique à vocation universelle, n’ont encore réussi pareil pari. Gageons que l’entreprise est colossale. On a pu écrire que « [la] démocratie pourrait en fait conduire à un renforcement des particularismes à l’occasion des élections »111. Que dire des résistances au sein des patries de la démocratie dite libérale. Non seulement le pourcentage des voix obtenues par les vainqueurs de divers scrutins ne rassure guère au vu de la fracture sociale ; mais encore la désaffection parfois de la quasi-majorité des électeurs pour les urnes paraît révélateur d’une crise politique profonde de société. Peu importe pour « les vrais maîtres du pouvoir ; le conserveraient-ils aussi aisément qu’ils le font si les sujets ne croyaient être en démocratie ? »112. Comme l’observe Theo van Boven...

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Voir C. Clapham, Africa and the International System. The Politics of State Survival, Cambridge, Cambridge University Press, p. 270. Voir les réponses et observations du professeur Jean Salmon en date du 17 février 2001 au questionnaire du rapporteur de l’Institut de droit international, le professeur Joe Verhoeven. Institut de droit international, L’immunité de juridiction et d’exécution des Chefs d’Etat et anciens Chefs d’Etat, Rapport de M. Joe Verhoeven à la session de Vancouver, août 2002, p. 76. Voir M. Bennouna, Droit international et diversité culturelle…, op. cit., p. 98. Il suffit de penser au deuxième tour des élections algériennes de 1992 qui aurait vraisemblablement conduit à l’installation en face de la France d’un régime islamique de type iranien, aux avancées du mouvement islamique, de la Mauritanie au Kenya en passant pas le Nigéria et le Congo. Voir L. François, Le problème de la définition du droit, Liège, Faculté de droit, d’économie et des sciences sociales, 1978, p. 157.

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Sayeman Bula-Bula « the concept of democracy is interpreted as very much related to the nation state. In turn, the nation state is a western notion which has been introduced and accepted world wide. But, [it does] not think necessarily that the notion of democracy should always signify a Westminster – type democracy »113.

Il y a fort à parier que lorsqu’on adopte la méthode d’analyse de James Crawford, on peut aboutir à des résultats suivants : « After all, although you have a façade of democracy there are power factors at work which do not have their basis in democratic structures, like the military or certain economic powers, that frustrate in fact the whole process of democracy and decision - making by those who are elected »114.

Et même au sujet du modèle occidental, à juste titre critiqué par Marie-Françoise Rigaux, « the elements of equality and of social justice are virtually absent in the Helsinki process. Consequently, it is a special, limited type of democracy which is not, as I see it, democracy related to the full spectrum of all human rights, including economic, social, and cultural rights »115.

Or cette dimension sociale de la démocratie est culturellement essentielle dans la conception des peuples africains, si on veut éviter l’institution des oligarchies des démocraties de façade. Antérieurement aux vues ci-dessus, il convient de rappeler l’opinion, toujours actuelle, du juge Fouad Ammoun : « La violation des droits de l’homme n’a pas pris fin sous quelque ciel que ce soit ; il suffit pour s’en rendre compte de consulter les archives de la Cour européenne des droits de l’homme… »116. C. Le sens du “gouvernement inconstitutionnel” La qualification d’un groupe d’hommes et de femmes au pouvoir comme « gouvernement inconstitutionnel » est si infâmante qu’elle exige d’être rigoureusement cernée (a). Il faut également, en cette matière, se garder de l’illusion du savoir tant les phénomènes sociaux s’avèrent souvent 113 114 115 116

Theo Van Boven, Is there an emerging duty…, op. cit., p. 133. Ibid, p. 134. Ibid. F. Ammoun, opinion individuelle jointe à l’avis consultatif du 21 juin 1971 sur les Conséquences juridiques pour les Etats de la présence continue de l’Afrique du Sud en Namibie (Sud-Ouest africain) nonobstant la résolution 276 (1970) du Conseil de sécurité, CIJ, Rec. 1971, p. 75.


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complexes (b). Sans revendiquer à son profit un quelconque monopole, il est tout de même difficile de ne pas reconnaître à un organe juridictionnel le pouvoir juridique de qualifier les faits, la situation, etc. (c). a. Le défaut d’une définition conventionnelle Les rédacteurs de la charte de Lomé ont avantageusement défini certains termes usités dans l’acte117. Mais cette œuvre toute humaine présente des limites. Il en est ainsi de la notion de « gouvernement anticonstitutionnel ». C’est une omission de taille pour diverses raisons. Elle porte sur un élément constitutif de l’Etat. La charte attache des conséquences graves à la formation irrégulière de cet organe. Quoique l’expression donne l’air, de prime abord, d’être claire ; il faut, à l’analyse, craindre parfois le mirage des mots. D’où la nécessité de la circonscrire aussi objectivement que possible. C’est aux publicistes de droit interne que l’aptitude de définir l’inconstitutionnalité d’un gouvernement serait la plus certaine. Mais on a plutôt l’impression qu’ils se bornent à examiner « la conformité à la constitution » de la loi d’origine parlementaire118. Aussi, décrivent-ils en détails « les différents moments selon lesquels une requête en inconstitutionnalité peut être présentée »119. Il s’agit davantage de l’étude de l’exercice du pouvoir de l’Etat que de l’analyse sur cette compétence. Au demeurant, ces publicistes concèdent volontiers que « le droit international… prime[nt] en bonne logique, le droit national »120. Il importe de souligner qu’ordinairement les questions de (in)constitutionnalité d’un gouvernement relèvent en principe de la compétence nationale de chaque Etat. Il y a des risques sérieux d’immixtion dans les affaires d’autrui121 lorsqu’on veut s’assurer de la régularité de l’accession ou du maintien d’un groupe d’hommes et de femmes au pouvoir par rapport à la loi suprême de leur pays. Sans oublier qu’en droit public interne et en droit public international, le terme gouvernement ne s’identifie pas. C’est le pouvoir exécutif ou une partie de ce dernier dans le premier cas ; alors qu’il s’agit de l’ensemble des pouvoirs publics, à savoir le pouvoir législatif, le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire, dans le second cas. Plus d’une fois, la Cour internationale de Justice a indiqué qu’elle imputait à

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Voir l’Article premier relatif aux définitions. Voir A. Hauriou et J. Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, avec la participation de P. Gélard, 7e édition, Paris, Montchrestien, 1980, p. 212. Id., p. 1103. Ibid. Voir dans ce sens, J. Verhoeven, La reconnaissance internationale dans la pratique contemporaine, op. cit., pp. 84 et 607.

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un gouvernement donné ou à un Etat déterminé l’acte accompli par un quelconque de ces pouvoirs. Il n’empêche que la compétence nationale étant relative dans le temps et dans l’espace, rien n’interdit à un groupe d’Etats liés par des solidarités particulières de soumettre, par voie de convention ou autrement, à la censure d’un droit international régional, leur ordre constitutionnel. Le Conseil de l’Europe, par exemple, n’impose-t-il pas à ses membres une certaine légitimité constitutionnelle tout imprégnée de l’idéologie capitaliste ? Il demeure vrai qu’aucune règle de droit international général ne prescrit l’obligation de vérifier l’authenticité du changement d’un gouvernement à l’aune de la constitution d’un pays donné. Certes, ont pu éclore a-t-on signalé dans l’hémisphère sud du continent américain, antérieurement à l’Europe, des doctrines de légitimité constitutionnelle122. Quelle que soit leur valeur juridique éventuelle, elles n’ont pu connaître un succès relatif que dans le cadre des régionalismes. b. L’élasticité d’une notion indécise Il aurait été surprenant que les signataires de l’acte de Lomé eussent visé aussi bien les situations inconstitutionnelles manifestes que celles sournoises. Tant il est vrai que nombre de ceux-là, y compris singulièrement le pays hôte, tombent sous le coup du « putsch permanent »123. Soit. Il est vraisemblable que les pères fondateurs de l’Union aient cherché à se prémunir contre les futurs conquérants du pouvoir par effraction. Ceux d’entre eux qui auraient accédé à la magistrature suprême par le bris de « clôture » constitutionnelle n’éprouveraient pas de peine à montrer que cette violation grave et primitive de la loi fondamentale a été légitimisée par la suite au moyen des scrutins organisés sous la chappe tyrannique. C’est dans son acception internationale bien sûr que le gouvernement sera considéré. Il importe de noter que l’inconstitutionnalité peut affecter les pouvoirs publics, à l’origine établis en conformité avec les règles constitutionnelles. Mais dès lors que l’équipe au pouvoir se livre à la fraude à la loi fondamentale au cours de l’exercice du pouvoir ; elle tomberait dans l’illégalité suprême. Prenons deux cas. D’abord celui des gouvernements issus des « élections tronquées »124. A en croire la clameur publique, ils s’avèrent nombreux. Ensuite, le cas des gouvernements issus régulièrement des urnes. Sous l’effet de l’usure du pouvoir, ils succombent à la tentation de 122 123

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Voir, Ch. Rousseau, Droit international public, Tome III, op. cit., pp. 557 et ss. Il serait inexact de prétendre que le gouvernement en place à Lomé (Togo) s’est établi, par « effraction constitutionnelle », à une date immémoriale. Mais à l’idée que cette qualification hante l’esprit, on imagine que le groupe au pouvoir dans ce pays n’est guère né, sous la dernière pluie. Il y a 37 ans ! Voir, J. Verhoeven, La reconnaissance internationale…, op. cit., p. 85.


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modifier arbitrairement le terme du mandat présidentiel. Ainsi se trouve prorogé de manière non conforme au prescrit originel de la constitution, soit la durée de ce mandat, soit le nombre de ce dernier. Peut-on affirmer sans crainte de se tromper que semblable gouvernement demeure constitutionnel au motif qu’originellement il le fut ? La réponse à cette question me paraît négative. N’y aurait-il pas dans cette hypothèse une accession anticonstitutionnelle au pouvoir ? Puisque le premier, le second, le troisième ou le quatrième… mandat a expiré ! L’acte de l’Union proclame hors-la-loi dans l’un de ses principes125 le changement anticonstitutionnel de gouvernement comme relevé plus haut. La condamnation paraît sans appel. Mais plus loin, le traité ne rejette plus purement et simplement pareil changement. Il n’envisage que la « suspension » de ce dernier « aux activités de l’Union »126. La sanction paraît analogue à celle qui frappe l’Etat en défaut de paiement de ses contributions ordinaires au budget de l’Union127. Quoiqu’il en soit, cette prohibition part d’un présupposé idéologique selon lequel toute constitution en vigueur traduit nécessairement l’« idée de droit, la représentation de l’ordre désirable qui, dans une société donnée, constitue une ligne de force de la mentalité collective où elle cristallise le consensus dominant »128. Or, tel n’est pas toujours le cas, au bas mot. Peut-être que la pratique ci-dessous n’est pas représentative de la majorité des cas ; mais elle existe. Selon une confidence faite à l’auteur des présentes lignes, il est arrivé dans les années quatre-vingts que M. Nimy Mayidika Ngimbi, directeur de cabinet du président Mobutu, adresse une note à M. Kasongo Mukunzi, président du parlement d’alors, au terme de laquelle il communiquait à ce dernier la modification d’une disposition constitutionnelle opérée, dans le pur style de la monarchie absolue, par le Chef de l’Etat. Et le président du parlement convoquait par la suite les « députés » afin de mettre en musique les fantasmes du proconsul absolu129. Il n’est pas impossible que des pratiques analogues subsistent encore dans l’un ou l’autre des cinquante-trois Etats de l’U.A. 125 126 127

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Voir l’article 4, litera (p) déjà cité. Voir l’article 30 du traité. Voir l’article 23, ibid : « privation du droit de prendre la parole aux réunions, droit de vote, … de bénéficier de toute activité ou de l’exécution de tout engagement dans le cadre de l’Union ». G. Burdeau, L’Etat, Paris, Editions du Seuil, 1970, p. 58. C’est en présence d’une telle situation que le plus haut fonctionnaire de l’ONU en Afrique a courageusement observé « l’entreprise d’autodestruction la plus effroyanle, le cas du Zaïre, ce Zaïre qui, au début des années 70, promettait de devenir une grande puissance économique ». Lire, Layashi Yaker, « Réactions et témoignages », Rencontres internationales de l’Institut d’études politiques d’Aix-en-Provence, Les Nations Unies et le développement. Le cas de l’Afrique, Colloque des 3 et 4 décembre 1993, Paris, Pedone, 1994, p. 163. Le lit des agressions armées par les pyromanes régionaux agissant en sous-

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L’enseignement qui se dégage de cette pratique est qu’il y a constitution et « constitution ». Pour vénérable que soit la loi des lois, elle connaît une grande variété. Lorsqu’on poursuit la discussion, il est permis de se demander si l’abolition d’une monarchie, absolue ou constitutionnelle, tombe sous le coup de l’article 30 de l’acte de l’Union. A première vue, il n’y a pas de doute. Mais à serrer de plus près, il est plus que discutable que la succession héréditaire au sommet de l’Etat soit compatible avec les principes fondamentaux de la démocratie, de la bonne gouvernance et de l’Etat de droit130. Selon le sens ordinaire du qualificatif « inconstitutionnel » et dans le contexte du traité, le terme doit s’appliquer à tout groupe au pouvoir qui y serait contrairement à la constitution. L’absence de définition conventionnelle de cette catégorie juridique peut laisser la voie à plusieurs interprétations. Comme évoqué plus haut. D’où l’importance de recourir aux services d’instances compétentes. c. La compétence judiciaire Au terme de l’acte de l’Union, cette tâche d’interprétation revient à la Cour de Justice131. Rien de plus normal qu’un organe indépendant et impartial puisse dégager le sens exact de l’expression. Comme le souligne Paul Reuter, « les litiges relatifs à l’interprétation d’un traité constituent le type même des litiges juridiques relevant d’une solution juridictionnelle »132. Cependant, la Cour en question n’est pas encore établie. Son protocole spécifique est loin d’entrer en vigueur. Les parties contractantes ont ainsi prévu, à titre transitoire, l’interprétation authentique par elles-mêmes, jusqu’à la mise en place de l’organe judiciaire133. C’est donc la Conférence des Chefs d’Etat et des chefs de gouvernement qui statuerait à la majorité des deux tiers. Il n’est pas exagéré de s’attendre parfois à l’affrontement d’intérêts et des forces politiques, en lieu et place d’un règlement objectif et impartial. D’autre part, le parlement africain constituerait-il l’organe approprié ? On serait tenté de dire qu’il maîtriserait mieux les « canons » de

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traitants des milieux dominants extra-africains et le cadre des ingérences extérieures caractérisées contre un pays convoité dès sa naissance étaient déjà mis en place à l’époque. Voir le neuvième paragraphe du préambule de l’acte de Lomé. Voir l’article 26 dudit traité. P. Reuter, Introduction au droit des traités, op. cit., p. 84. L’auteur renvoie à l’article 38 des statuts de la CPJI et de la CIJ. Voir l’article 26 de l’acte de Lomé. C’est à bon droit que Derek William Bowett (The Role of International Organizations in the Implementation of International Law, Le droit international à l’aube du XXIe siècle…, op. cit., p. 169), estime que « suspension or deprivation that a member’s conduct violates the of rights of participation on the ground constitution is patenty a “justiciable” issue ».


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la démocratie. Très vraisemblablement, les représentants des peuples africains pourraient, en principe, se livrer à un débat qualitatif supérieur à celui de la Conférence pour divers motifs. Mais ces hommes politiques demeureraient tributaires des intérêts partisans. Sans qu’on puisse, a priori, exclure l’enlisement des débats dans des palabres. En tout état de cause, une telle solution n’a pas de fondement direct dans l’acte de l’Union. Mais la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples, dont le protocole est entré en vigueur le 25 janvier 2004 et la mise en place pourrait avoir lieu avant la Cour de Justice, paraît également compétente pour ce faire. Ne constitue-t-elle pas une juridiction de l’Union à l’issue de la succession de cette dernière à l’Organisation de l’Unité africaine ? Il y a davantage. La compétence de la Cour relative aux droits humains devrait l’autoriser à apprécier, le cas échéant, la légitimité constitutionnelle d’un gouvernement. L’approche empirique actuelle de l’organe central de gestion et de règlement des conflits, instance politique, auquel a succédé le Conseil de paix et de sécurité, ne constituerait pas une solution exclusive. Encore faudrait-il que la Cour des droits humains soit saisie dans l’exercice de ses fonctions judiciaires par une institution qualifiée. On pense, entre autres, à la Conférence de l’Union. Mais il est aussi possible d’envisager l’initiative de la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples. A tout bien peser, tant que la Cour de Justice ne sera pas effectivement mise en place, l’Union gagnerait à soumettre toute question d’interprétation ou d’application de son traité constitutif à un organe juridictionnel. Si la validité en droit conventionnel régional d’un gouvernement lui paraît, à juste titre, une question éminemment politique pour être laissée à l’appréciation exclusive de ce dernier, la procédure d’avis consultatif134 devant la Cour des droits humains ouverte, mutatis mutandis, à tout Etat membre de l’Union, à l’Union, à tout organe de cette dernière, permet à l’Union de conserver la maîtrise de sa compétence. C’est une question de fait que de démontrer, lors de la demande d’avis, le lien intime entre l’inconstitutionnalité d’un gouvernement donné avec des violations alléguées des droits de l’homme et des peuples135.

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Voir l’article 4 du protocole de Ouagadougou du 10 juin 1998. L’attrait particulier qu’exerce la procédure consultative devant la CIJ est établi de longue date. Ainsi, parmi les douze Etats qui ont présenté des exposés devant la Cour mondiale, du 23 au 25 février 2004, au sujet de la demande d’avis consultatif introduite par l’Assemblée générale de l’ONU sur les Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé, figuraient les cinq Etats africains suivants : Afrique du Sud, Algérie, Madagascar, Sénégal et Soudan. Il est frappant de constater que c’est l’effectif le plus important parmi les cinq régions du monde. Aucun Etat européen (Est, Centre, Ouest), aucun des cinq membres permanents du Conseil de sécurité de l’ONU, ne s’y est présenté.

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Sans prétendre dresser un catalogue exhaustif des « gouvernements inconstitutionnels », il est possible, à notre sens, d’envisager les quatre hypothèses suivantes : a. l’hypothèse de coup d’Etat, b. l’hypothèse de révolution, c. l’hypothèse de fraude aux élections, d. l’hypothèse de fraude à la constitution. A priori, l’Union africaine n’a pu, jusqu’au 30 avril 2004, s’intéresser qu’aux deux premiers cas. Quelque flagrants soient-ils, ils n’épuisent pas les gouvernements anticonstitutionnels. Comme également les quatre cas cidessus. L’interdiction des changements anticonstitutionnels en Afrique a des mérites indéniables. Elle tend à promouvoir la stabilité politique sur le continent. Pourvu que celle-là ne rime pas avec la stagnation politique dans des Etats sclérosés par des gouvernements multidécennaux. Mais surtout que le droit international moderne soit observé. Tel est l’objectif poursuivi par les développements qui suivent. 3. La mise en œuvre de la norme de bannissement Les promoteurs de la légitimité constitutionnelle n’ont pas attendu la conclusion d’un traité afin d’imposer obligatoirement la nouvelle règle de conduite. Ils ont semblé chercher de parer au plus pressé en mettant en application les déclarations des sommets africains d’Alger (juillet 1999) et de Lomé (juillet 2000) à la situation qui prévalait dans certains pays du continent. Par la suite, l’acte constitutif de l’U.A. a régulièrement été invoqué en tant que loi fondamentale à laquelle toute alternance au pouvoir devrait désormais se conformer. Sauf oubli, la censure du groupement successeur à l’Organisation de l’Unité africaine a au fur et à mesure frappé, au 5 avril 2004, Madagascar, la République centrafricaine, Sao Tomé et Principe et la Guinée-Bissau. Tels sont les quatre cas pratiques qui seront confrontés aux stipulations conventionnelles pertinentes de la charte de l’U.A. A. La suspension de la Grande Île de Madagascar Madagascar a constitué un Etat, au sens moderne du concept, antérieurement à l’occupation coloniale indirecte (protectorat) et directe (colonie). Des historiens relatent que « l’Etat s’imposa… » dans l’île « sous le règne d’Andrianampoinimerina, à la fin du XIXème siècle »136. 136

C. Coquery-Vidrovitch, Afrique noire. Permanences et ruptures, Paris, Payot, 1985, p. 76.


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Sa décolonisation fut précédée par l’une des insurrections anticoloniales les plus sévèrement réprimées dans le sang entre 1948-1949137. Sans appartenir à une formation insulaire d’origine volcanique, Madagascar est entrée plus d’une fois en ébullition depuis sa décolonisation. Il suffit, pour les besoins du propos, de remonter à la grave crise de 2002 née à l’issue des résultats contestés de l’élection présidentielle. a. La controverse sur les résultats du scrutin présidentiel D’après le rapport du Secrétaire général de l’OUA, M. Amara Essy, à la sixième session ordinaire de l’organe central du mécanisme de l’OUA pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits au niveau des Chefs d’Etat et de gouvernement, le 21 juin 2002 à Addis Abeba, un « différend électoral » a surgi du « scrutin présidentiel du 16 décembre 2001 »138. Il y eut la proclamation par la Haute Cour constitutionnelle le 25 janvier 2002 des résultats des élections, annulées par la chambre administrative de la Cour suprême le 16 avril 2002. Celle-ci ordonna un nouveau décompte des voix. Par son arrêt du 29 avril 2002, la Haute Cour constitutionnelle « donnait M. Ravalomanana vainqueur du scrutin présidentiel par 51,46% des voix »139 contre M. Didier Ratsiraka. Il n’empêche que les deux leaders demeurèrent en désaccord. Le premier soutint qu’il y a eu « décompte contradictoire des bulletins de vote et… la proclamation de nouveaux résultats par la nouvelle Haute Cour constitutionnelle, le 29 avril 2002 »140. Il a « demandé à l’O.U.A. de reconnaître la légalité de la décision de la nouvelle Haute Cour constitutionnelle et de faciliter la reconnaissance du nouveau régime de M. Marc Ravalomanana par la communauté internationale ».

Le second assure que l’« arrêt de la Haute Cour constitutionnelle du 29 avril 2002, arrêt qui donnait M. Ravalomanana vainqueur du scrutin présidentiel par 51,46% des voix, était illégal au motif que la chambre administrative de la Cour suprême, qui avait décidé la recomposition de la Haute Cour constitutionnelle, est 137

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Voir Y. Benot, Massacres coloniaux 1944-1950 : la IVème République et la mise au pas des colonies françaises, Paris, La Découverte, 2001, 224p. Voir, Allocution du Secrétaire général de l’OUA, Monsieur Amara Essy, à la 6ème session ordinaire de l’Organe central du Mécanisme de l’OUA pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits au niveau des Chefs d’Etat et de gouvernement, 21 juin 2002, Addis Abeba, Ethiopie, 2ème paragraphe. Ibid. A en croire L. Balmond et A. S. Millet-Devalle, « Chronique des faits internationaux », RGDIP 106 (2000) 4, p. 947. Les élections présidentielles ont donné… 46% des voix à M. Ravalomanana et 40% à D. Ratsiraka… ». Ibid. C’est nous qui soulignons.

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Sayeman Bula-Bula compétente pour juger des actes du gouvernement et non des actes de gouvernement ou des actes parlementaires »141.

Le texte du Secrétaire général de l’OUA poursuit que M. Ratsiraka « a souligné, par ailleurs, que la Haute Cour constitutionnelle, telle que nouvellement constituée… avait siégé en violation des normes constitutionnelles… sans avoir atteint le quorum… que quatre des six juges n’étaient pas neutres, ayant déjà officié lors de la première investiture de M. Ravalomanana le 22 février 2002 »142.

En conséquence, à l’issue des élections présidentielles du 16 décembre 2001, le président sortant, Didier Ratsiraka et son concurrent Marc Ravalomanana, se sont proclamés contradictoirement vainqueurs du scrutin. M. Ratsiraka a réclamé un second tour du scrutin. En vain. Il s’en est suivi une grave crise politique et constitutionnelle. L’OUA s’est efforcée de la résorber. b. Les tentatives infructueuses de règlement par l’OUA A partir de février 2002, le Secrétaire général de l’OUA a effectué une visite à Madagascar afin de « trouver une solution pacifique et négociée »143. L’organisation continentale, qui a facilité une première rencontre avec les deux principaux protagonistes de la crise le 12 février 2002, obtiendra de ceux-ci la mise sur pied d’un Comité paritaire composé des deux parties. A la suite de l’investiture contestée de M. Ravalomanana le 22 février 2002, l’OUA mandatera un Groupe de contact en mars 2002 dirigé par l’ancien président du Cap-Vert, M. A. Monteiro. Mais les parties malgaches ont rejeté les propositions leur soumises par le Groupe. A l’issue de sa soixantequinzième session ordinaire tenue à Addis Abéba du 13 au 15 mars 2002, le Conseil des ministres a exhorté les deux parties à dialoguer en vue de « créer un climat propice à la restauration de la paix civile et de l’ordre constitutionnel » ainsi que « la préservation de l’unité et de la cohésion nationales »144. Sous les auspices de l’OUA, les deux leaders malgaches se rencontreront à Dakar le 18 avril 2002 en présence des Présidents A. Wade (Sénégal), 141

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Voir, Allocution du Secrétaire général de l’OUA, Monsieur Amara Essy, à la 6ème session ordinaire de l’Organe central du Mécanisme de l’OUA pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits au niveau des Chefs d’Etat et de gouvernement, 21 juin 2002, Addis Abeba, Ethiopie, 2ème paragraphe. Ibid. Ibid. Id., paragraphe 5.


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M. Kérékou (Bénin), J. Chissano (Mozambique) et L. Gbagbo (Côte d’Ivoire) et du représentant du Secrétaire général des Nations Unies. Il en résulta la conclusion de l’accord de Dakar du 18 avril 2002 entre les parties malgaches. En substance, le texte prend acte de l’annulation par la chambre administrative de la Cour suprême en date du 16 avril 2002 des résultats proclamés par la Haute Cour constitutionnelle le 25 janvier 2002 et le décompte à nouveau des voix. L’acte prévoit l’organisation, dans six mois au maximum, d’un référendum populaire portant sur le choix entre les deux candidats. C’est dans l’hypothèse où aucun des candidats n’obtiendrait la majorité requise pour être élu au premier tour du scrutin au terme du décompte contradictoire des voix. Il a été aussi convenu entre les deux parties la mise en place d’un « gouvernement de réconciliation nationale de transition dirigé par un premier ministre désigné de commun accord ». D’autre part, les parties se sont accordées, dès la proclamation des résultats, de mettre en place un « Conseil supérieur de la transition » présidé par M. Ravalomanana, avec « rang protocolaire de deuxième personnalité de l’Etat »145. L’accord est mort - né. Telle est la signification réelle des termes diplomatiques du Secrétaire général de l’OUA selon lesquels « celui-ci n’a pas été immédiatement mis en œuvre par les deux parties »146. La mission ministérielle de dernière chance a eu des entretiens avec les deux dirigeants à Madagascar du 2 au 4 mai 2002. Elle s’est efforcée de dire à ces derniers qu’étant donné que le décompte contradictoire des voix (première phase de l’accord de Dakar) « n’avait pu apporter une solution à la crise politique actuelle » ; il convenait (deuxième phase de l’accord de Dakar) de mettre en place les « mécanismes de transition pour l’organisation de la consultation populaire sur le choix entre les deux candidats »147. Peine perdue. L’accord était bel et bien mort. La controverse sur les résultats des élections rebondissait. L’idée d’un sommet de l’organe central évoquée pour le 22 mai 2002 à Addis Abéba ne se réalise pas. Il faut se contenter d’une session dudit organe au niveau des ambassadeurs le 3 juin 2002 au moment où le « cycle de violence et de destructions dans lequel s’est engagé le pays »148 se poursuit. C’est dans ce contexte que se tient la rencontre dite de Dakar II du 8 au 9 juin 2002 entre les deux personnalités politiques malgaches en présence des Présidents O. Bongo (Gabon), L. Gbagbo (Côte d’Ivoire), D. Sassou Nguesso (Congo), B. Compaoré (Burkina Faso) et le représentant du Secrétaire général de l’ONU.

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Allocution du Secrétaire général de l’OUA…, op. cit., paragraphe 5. Id., paragraphe 8. Id., paragraphe 9. Id., paragraphe 15.

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Le groupe dit Comité des Chefs d’Etat facilitateurs, qui ne comprend aucun Chef d’Etat de la région de l’océan Indien sinon des dirigeants francophones de l’Afrique centrale et occidentale, propose un autre « plan de sortie de la crise » : « l’organisation d’élections anticipées », soit avant la fin de l’année 2002 ; soit au plus tard en mai 2003 afin de « permettre au peuple malgache de désigner une nouvelle majorité et une nouvelle légitimité dont il faudra tirer les conséquences »149.

L’alchimie constitutionnelle à laquelle se livre le Comité le conduit a amendé plus tard son plan comme suit : Si la coalition de M. Ravalomanana remportait les législatives, « M. Ratsiraka devrait… accepter de reconnaître M. Ravalomanana comme Président de la République… Si par contre le camp de M. Ratsiraka » gagnait… « les deux parties devraient accepter qu’un référendum soit organisé » afin de choisir le Président150. Le rapport du Secrétaire général de l’OUA reprend la formule diplomatique selon laquelle le « plan de sortie de crise proposé par le Comité des Chefs d’Etat facilitateurs n’a pas été accepté par les deux parties sur le champ »151. Il note cependant l’évolution du rapport des forces sur le terrain caractérisée par « le contrôle de certaines des provinces qui étaient jusque là tenues par les partisans de M. Ratsiraka »152 par le camp de M. Ravalomanana. Tel est le défi que l’organe central, réuni au niveau suprême le 21 juin 2002, était appelé à relever. C’est dans la perspective de « poursuivre ses efforts en vue de la recherche d’une solution négociée et durable » à la crise malgache153 que l’organe a décidé notamment de : - réaffirmer « son attachement à la décision d’Alger de juillet 1999 et à la déclaration de Lomé de juillet 2000… portant sur les changements anticonstitutionnels de gouvernement »154 ; - considérer que « les élections tenues à Madagascar le 16 décembre 2001 n’ont pas débouché sur la mise en place d’un gouvernement constitutionnel et légal »155.

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Id., paragraphe 15. Ibid. Ibid. Ibid. Voir le préambule du communiqué de la sixième session ordinaire de l’organe central du mécanisme de l’OUA pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits au niveau des Chefs d’Etat et de Gouvernement, Addis Abeba, Ethiopie, 21 juin 2002, Central Organ/MEC/AHG/Comm. (VI). Voir le point 3 du dispositif du communiqué ci-dessus. Voir le paragraphe 7 du dispositif, id.


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c. L’effectivité relative de la mesure de suspension L’instance africaine de gestion des crises en a tiré deux conséquences majeures aux plans régional et international. D’un côté, « ni le gouvernement de M. Didier Ratsiraka ni celui de M. Ravalomanana ne devraient être autorisés à représenter la République de Madagascar au sein de l’OUA. En conséquence, le siège… de Madagascar devrait rester vacant jusqu’à la formation d’un gouvernement de transition, conformément aux dispositions du présent communiqué »156.

D’un autre côté, l’organe central a lancé « un appel à la communauté internationale pour qu’elle continue à soutenir les efforts de l’OUA et le processus de réconciliation nationale tel qu’il sera convenu par les deux parties »157. La mention n’était pas inutile comme on le verra plus loin. La première session ordinaire de la Conférence de l’Union africaine tenue à Durban (Afrique du Sud) du 9 au 10 juillet 2002 adopta une « décision sur la situation à Madagascar »158. L’acte se fonde d’abord sur l’article 4 (p) du traité de l’Union en vigueur relatif à la condamnation et au rejet des changements anti-constitutionnels, ensuite sur la décision d’Alger (juillet 1999) et la déclaration de Lomé (juillet 2000). La Conférence entérina toutes les initiatives antérieures de l’OUA présentées ci-haut, à savoir l’accord de Dakar I du 18 avril 2002, le plan de règlement de Dakar II du 9 juin 2002 et le communiqué de l’organe central du 21 juin 2002. Il importe de souligner que la décision de Durban du 10 juillet 2002, à la différence des textes antérieurs, ne mentionne nommément que M. Marc Ravalomanana. Celui-ci est invité « à organiser dans les meilleurs délais les élections » avec « les autres parties malgaches concernées »159. En clair, le challenger de M. D. Ratsiraka est désormais considéré comme le chef de gouvernement de facto de la grande île. C’est qu’entre-temps le rapport des forces aux plans interne et externe ont basculé en sa faveur exclusive. Mais il demeure encore en quarantaine des activités de l’Union. La doctrine de légitimité constitutionnelle a-t-elle déjà volé en éclats ? La réponse paraît à ce moment là affirmative. Puisque M. Marc Ravalomanana n’a alors aucune base constitutionnelle en vue 156

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Voir le point 7 in fine du communiqué de la sixième session ordinaire de l’Organe central du Mécanisme de l’OUA pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits au niveau des Chefs d’Etat et de Gouvernement, Addis Abeba, Ethiopie, 21 juin 2002, Central Organ/MEC/AHG/Comm. (VI). Voir, id., paragraphe 10. Voir les Décisions et déclarations adoptées par la première session ordinaire de la Conférence de l’Union africaine, Assembly/AU/Dec. 4 (I). Id., paragraphe 6. C’est nous qui soulignons.

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d’organiser les élections. Lesquelles ? Le Sénégal ne lui reconnaît ce pouvoir que pour les élections législatives160. Le fondement juridique reste toujours à établir. En définitive, la décision de Durban du 10 juillet 2002 semble avoir créé un vacuum juridique de ce point de vue pour les deux parties malgaches en présence. Dire, en dernière analyse que le Président de l’Union et le Président de la Commission ont le mandat de la Conférence « d’aider les parties malgaches dans la recherche d’un règlement… constitutionnel à la crise, conformément aux principes énoncés dans l’Acte constitutif de l’Union africaine »161 peut, à tort ou à raison, donner l’impression d’un énième échec. Pourtant, les organes compétents de l’Organisation ont disposé de six mois environ afin d’asseoir concrètement la nouvelle doctrine de légitimité constitutionnelle sur des bases solides. L’entreprise s’est avérée très ardue si l’on en juge par le nombre des rencontres africaines consacrées à la situation à Madagascar. d. L’ingérence des puissances extra-africaines Elle ne fut point militaire, humanitaire ou autre, mais diplomatique, l’ingérence des puissances occidentales, des Etats-Unis d’Amérique au Japon, en passant par le Royaume-Uni, l’Allemagne, l’Italie etc., dans les affaires purement intérieures malgaches. Les contorsions politicodiplomatiques de l’Union africaine et de sa devancière, l’Organisation de l’Unité africaine, ne semblent pas s’être identifiées à un quelconque moment à la volonté d’un Etat ou d’un groupe d’Etats d’interférer dans les affaires d’autrui. Sans doute la solidarité culturelle des membres francophones de l’Union a pu particulièrement interpeller leurs responsabilités. Mais ils ont pu faire preuve de retenue afin de ne pas imposer une faction politique contre une autre. Apparemment, la crise malgache a montré un certain équilibre diplomatique des forces qui agissent au sein de l’OUA/UA et pèsent sur la prise de décision162. Si intervention africaine dans les affaires malgaches a pu avoir lieu, à notre insu, elle n’a pas connu l’ampleur, ni des conséquences politiques, économiques et diplomatiques déterminantes comme l’immixtion flagrante des Etats occidentaux. Sans égard à la position africaine recommandant « à la communauté internationale… à soutenir les efforts de l’OUA et le processus de réconciliation nationale »163 au nom de la légitimité constitutionnelle, l’hyperpuissance américaine reconnut moins d’une semaine après la décision 160 161 162

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Voir les réserves du Sénégal à la décision en examen, id. Voir le paragraphe 7 de la décision de Durban, id. Voir sur cet aspect, M. Virally, « Le rôle des organisations internationales dans l’atténuation et le règlement des crises internationales », Le droit international en devenir. Essais écrits au fil des ans, Genève, l’UHEI, Paris, 1996, p. 358. Voir le paragraphe 10 du dispositif du communiqué du 21 juin 2002, op. cit., p. 3.


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de l’organe central, le 26 juin 2002, le « gouvernement » de M. Ravalomanana. Elle s’empressa simultanément à « débloquer les avoirs malgaches auprès de la Réserve fédérale »164. A en croire un auteur, « Recognition has been used as a political tool by the United States government in the past, but current policy is to recognize government that in fact have established control over the state »165. Il paraît plus exact de constater que « United States practice long reflected the view that recognition of governments was not a matter of international obligation but could be granted or withheld at will, to further national policy... At other times, however, United States policy has been to recognize the government in power dispite distate for the way it acceded to power, or for its ideology, policies, or personnal »166.

On ne saurait minimiser le bénéfice que M. Ravalomanana a pu directement et indirectement tirer de la reconnaissance de son gouvernement par les autorités de Washington. Toujours est-il que, d’autres pays occidentaux, suivant le degré de leur allégeance à l’égard de l’Amérique, emboîtent le pas : le Royaume-Uni, qui a naguère affirmé « we have decided that we shall no longer accord recognition to Government. The British Government recognise States in accordance with common international doctrine »167, la déclaration est confirmée par Rosalyn Higgins : « the United Kingdom, have found it possible to avoid formal recognition of government... »168, a cependant émis une déclaration formelle de reconnaissance des nouvelles autorités d’Antananarivo. L’Allemagne, le Japon, l’Italie, etc., suivirent le gouvernement américain en un bref laps de temps. Pourtant, aucune des parties malgaches en présence ne pouvait, en ce moment là, se prévaloir de « la détention exclusive du pouvoir et de l’absence de résistance intérieure à son exercice »169 quand bien même si, au fil du temps, sous l’action des pressions internes et externes, l’ordre ancien établi sous M. Ratsiraka s’effritait. La population, le pouvoir judiciaire et l’administration civile et militaire, à en croire les informations disponibles, semblaient divisés pendant plus de six mois ! 164 165

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Voir L. Balmond et A. S. Millet-Devalle, op. cit., p. 947. Voir Th. Buergenthal and G. Maier Haroved, Public International Law, West Publishing Co., St Paul MN, 1990, p. 198. Voir L. Henkin et al., International Law, op. cit., p. 261. Pourtant, les successeurs des législateurs suprêmes de Philadelphie vouent un culte quasi-religieux, intra-muros, à leur constitution. Voir I. Brownlie, Principles of Public International Law..., op. cit., p. 105. Voir R. Higgins, Problems and Process..., op. cit., p. 45. Telle serait, d’après Ch. de Visscher, Théories et réalités…, op. cit., p. 259, l’exigence posée à la reconnaissance de gouvernement par le droit international.

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Ancienne puissance coloniale, serait-on tenté de dire, « la France attendait des signaux pour suivre la position des Etats-Unis et contre l’avis de l’OUA » afin de « reconnaître la légitimité du nouveau gouvernement malgache »170. Or, la doctrine classique française veut que la France ne reconnaît pas les gouvernements mais les Etats171. Mais il est vrai que la doctrine juridique française est divisée sur la question. Certains relèvent que la pratique des Etats est « assez confuse »172; d’autres notent « la diversité des pratiques »173. L’effectivité fonde la reconnaissance de gouvernement174. Encore qu’il y ait une tendance récente qui, s’appuyant sur le droit des peuples à l’autodétermination consacré dans les pactes relatifs aux droits humains de 1966 suggère que « the making of recognition conditional upon not only effective control, but the representative quality of a government, is on such means »175. Au motif que la communauté internationale devrait « to encourage democracy and free choice »176. En fut-il le cas pour Madagascar ? Faute d’éléments d’information sûrs et exacts, il serait aventureux d’apporter d’ores et déjà des éléments de réponse à cette question. En tout état de cause, cette assertion, pour séduisante qu’elle soit, donne l’impression de ne demeurer, en l’état actuel du droit, qu’une opinion. En fin de compte, les immixtions extra-africaines, mieux occidentales, qui tranchaient nettement avec la position africaine quasi-unanimement observée par les Etats du continent, ont influé de manière déterminante (et non décisive), sur le dénouement de la crise interne malgache, née d’une dispute électorale. En revanche, la conquête du pouvoir en Centrafrique le fut par le fer et le feu antérieurement à l’expiration du mandat du président élu. Le virus des interventions militaires étrangères est apparu à l’œil nu.

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Voir L. Balmond et A. S. Millet-Devalle, op. cit., p. 947. Quatre jours après la visite de normalisation du ministre français des Affaires étrangères dans la Grande Ile marquée par la conclusion en hâte des accords de coopération franco-malgache, M. Didier Ratsiraka s’exilait en France le 7 juillet 2002. Voir Ch. Rousseau, Droit international public, Tome III, op. cit., p. 556 : « la “doctrine constante” de la France étant de reconnaître des Etats et non des gouvernements ». Voir aussi J. Verhoeven, La reconnaissance internationale…, op. cit., p. 90. Voir Nguyen Quoc Dinh et al., op. cit., p. 538. Voir J. Combacau et S. Sur, op. cit., p. 293. Voir Ch. de Visscher, Théories et réalités…, op. cit., p. 255 : « l’effectivité est, en principe, le critère de la reconnaissance » et de préciser ailleurs (Les effectivités du droit international public, Paris, Pedone, 1967, p. 40), que « l’effectivité considérée est celle d’une autorité assez représentative pour parler et agir au nom de l’Etat ». Voir aussi, J. Verhoeven, La reconnaissance internationale…, op. cit., p. 89 : « … le gouvernement en droit international tient tout entier dans une effectivité ». Voir R. Higgins, Problems et Process..., op. cit., p. 44. Ibid.


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B. La condamnation formelle du putsch en Centrafrique Nul n’ignore les données historiques et géopolitiques de la patrie de Barthélemy Boganda, le père de l’indépendance de la République centrafricaine, victime d’un accident d’avion en 1959, dont les circonstances sont demeurées mal élucidées. a. La déstabilisation continue d’un Etat Au terme d’un règne d’environ six ans (1960-1966), le président David Dacko, parent au général Jean-Bedel Bokassa, est renversé par ce dernier en 1966. L’ancien officier de l’armée coloniale française instaure un régime à la fois sanguinaire et bouffon analogue aux régimes qui sévissaient alors dans la région. Jusqu’à ce que les exactions d’un gouvernement d’oubliettes contraignent la puissance tutélaire à renverser le proconsul d’un genre nouveau en 1979. Sorti des soutes à bagages de l’opération militaire française dite Barracuda, le prédécesseur de l’empereur Jean Bedel Bokassa, M. David Dacko sera remis en selle par la France en 1979. Juste trois ans avant d’être évincé à son tour par le général André Kolingba en septembre 1982. Mais la nouvelle dictature militaire, qui s’installe sous le gouvernement socialiste de M. François Mitterand, fut emportée par l’onde de choc du gorbatchevisme en Afrique subsaharienne. C’est ainsi que l’ancien premier ministre de Jean Bedel Bokassa, naguère réfugié au Togo, M. Ange-Félix Patassé, accéda au pouvoir à l’issue des élections généralement considérées comme libres, transparentes et démocratiques en 1995. D’un trait de plume, à la manière du général De Gaulle pour le quartier général de l’OTAN en France, le nouveau gouvernement mit un terme à la présence des bases militaires françaises à Bouar et à Bangui. Dépourvue pratiquement d’une véritable armée régulière et républicaine177, le pays entra dans la valse des mutineries à répétition. L’ONU appelée à la rescousse constitua une force de maintien de la paix, la MINURCA. Celle-ci ne réussit guère à restaurer la stabilité en Centrafrique. Sous la conjonction de facteurs multiples et divers, internes et externes, notamment les données ethniques, régionales et stratégiques, le gouvernement Patassé est demeuré fragile. L’assistance militaire libyenne, pour le Chef de l’Etat civil, lui a permis un moment de résister aux tentatives de subversion de son ancien chef d’Etat-major, le général François Bozizé, tour à tour réfugié au Tchad limitrophe et en France, l’ancienne métropole. Le Ministère français des Affaires étrangères aurait alors déclaré que 177

Il est un fait que plusieurs Etats africains ont hérité, à la décolonisation, des forces armées qui n’avaient de nationales que le nom. Le recrutement des éléments de la force publique avantageait souvent des ethnies, réelles ou supposées, guerrières au détriment des autres.

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« le droit international permet à un pays de faire appel à l’aide d’un autre »178. Certainement en légitime défense contre une agression armée, devrait-on préciser. Cela n’apparaissait pas évident, à tout le moins à l’origine de la crise. Au lendemain du retrait forcé du contingent libyen, le gouvernement Patassé fit même appel aux auxiliaires congolais de l’agression armée de l’Ouganda contre la République démocratique du Congo : le « Mouvement de Libération du Congo ». Cette équipée sanglante et sans succès déstabilisa encore davantage l’assise nationale du gouvernement de M. Ange-Félix Patassé. Mais il est vrai que ce dernier ne disposait que de quelques milliers d’hommes loyalistes. A la suite d’une ruse diplomatique par laquelle le général Bozizé feignit de négocier dans le cadre régional de l’Afrique centrale avec le président Ange-Félix Patassé, l’ancien chef d’Etat-major conquît le pouvoir par la force le 15 mars 2003 à Bangui dans des conditions confuses179. Une fois de plus, l’Union africaine voyait l’un de ses objectifs et l’une de ses règles substantielles violés. Quelle que soit la manière dont la RCA était gérée, qui ne rentre pas dans la compétence des tiers, les autorités en place tenaient leur légitimité formellement des urnes populaires. b. La prise de position de l’Organisation continentale Réuni à Addis Abéba (Ethiopie) en sa 90ème session ordinaire au niveau des ambassadeurs, le 17 mars 2003, soit dans les quarante-huit heures du coup de force, aux fins d’examiner « la situation en République centrafricaine… sous la présidence de l’ambassadeur Baso Sangqu, représentant permanent de l’Afrique du Sud auprès de l’Union africaine »180; l’Organe central de gestion des conflits adopta une position très ferme. Le dispositif de son communiqué, « condamne fermement le coup d’Etat survenu à Bangui » en rappelant notamment les « dispositions pertinentes de l’Acte constitutif de l’Union africaine »181. Observant que le « changement anticonstitutionnel de gouvernement » est intervenu alors que « le processus

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Voir L. Balmond A. S. Millet-Devalle, « Chronique des faits internationaux », RGDIP 106 (2002) 1, p. 143. Le président élu Ange-Félix Patassé se trouvait au Cameroun voisin. Le putsch militaire à Bangui a certainement bénéficié d’aides étrangères, africaines et non africaines. C’était un secret de polichinelle que le Tchad et la RCA « s’accusent mutuellement d’agression », notamment à la suite de l’incident armé meurtrier du 6 août 2002, RGDIP 106 (2002) 4, p. 953. Voir le préambule du communiqué de la 90ème session ordinaire de l’organe central du mécanisme pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits au niveau des ambassadeurs du 17 mars 2003, doc. Central Organ/MEC/AMB/Comm.(XC). Voir le paragraphe 1 du dispositif dudit communiqué.


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pour la tenue du Dialogue national était en cours »182 avec l’appui de plusieurs instances régionales et internationales, l’organe central « demande aux auteurs du coup pour qu’ils prennent des mesures immédiates pour réinstaller le gouvernement démocratique élu du pays »183. Entre temps, « conformément à la lettre et à l’esprit… de Lomé, la suspension de la participation de la RCA aux activités des organes de décisions de l’U.A., jusqu’à la restauration de l’ordre constitutionnel dans le pays »184 est recommandée. Le président intérimaire de la Commission de l’U.A. est chargé « d’entrer en urgence en contact avec toutes les parties centrafricaines pour examiner avec elles les modalités d’un retour rapide à la légalité constitutionnelle »185. L’invitation pour le rétablissement de celle-ci s’adresse non seulement aux Etats membres de l’U.A., mais aussi aux partenaires de cette dernière et à « la communauté internationale dans son ensemble »186, spécialement les pays de la région. c. La légitimation rampante des autorités putschistes On ne saurait, à première vue, rejeter d’un revers de la main, cette prise de position résolue comme une simple prose diplomatique. Bien au contraire, elle est étrangère à celle-ci. Il n’empêche que la déclaration de l’U.A. est demeurée lettre morte. D’où la nécessité d’en explorer quelques raisons. Sous le rapport géopolitique, l’espace centrafricain intéresse plus d’une grande puissance. Il fait partie du dispositif stratégique qui contribue à conférer à la France le statut de grande puissance en Afrique187. C’est à partir de Bangui notamment que les interventions françaises en Afrique centrale (R. D. du Congo, Rwanda…) ont lieu188. Si, d’un trait de plume, le président Ange-Félix Patassé a mis un terme, à la suite d’un vote du parlement centrafricain, à l’existence de bases françaises en RCA ; il a aussi comprimé la superficie du dispositif stratégique de la France en Afrique. D’autre part, 182 183 184 185 186 187

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Voir les paragraphes 2 et 3, id. Voir le paragraphe 3, id. Voir le paragraphe 4 id., c’est nous qui soulignons. Voir le paragraphe 8 id., c’est aussi nous qui soulignons. Voir le paragraphe 5, id. Il est significatif que des auteurs français, Nguyen Quoc Dinh et al., op. cit., p. 65, soulignent le « rôle régional très important » qu’accomplit la France sur le continent. Egale à elle-même, M. Chemillier-Gendreau, L’injustifiable. Les politiques françaises d’immigration, Paris, Bayard Editions, p. 234, note que « la présence militaire française en Afrique a accompagné une considérable dégradation de la situation politique et économique ». Il en fut ainsi de l’opération Turquoise (1994) au Rwanda, de l’opération de « sauvetage » des étrangers sur Kisangani (mars 1997). Est-ce un hasard que le président haïtien élu, Jean-Bertrand Aristide, a été exfiltré de Port-au-Prince à Bangui le 1er mars 2004 par les forces coalisées franco-américaino-canadiennes ayant envahi Haïti ?

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l’ancienne Afrique équatoriale française demeure en général sous une forte emprise des intérêts stratégiques français. En conséquence, il était difficile politiquement à des Etats de la région relevant d’une zone d’influence française de respecter la lettre et l’esprit de la charte de Lomé ainsi que des déclarations ultérieures pertinentes. Tout autre chose est la perspective juridique. D’autre part encore, il est invraisemblable que la prise de pouvoir par le général Bozizé et ses hommes n’ait pas bénéficié d’une assistance militaire étrangère. La présence des éléments armés du Tchad à l’occasion du 1er anniversaire du coup d’Etat du 15 mars 2003 paraît éloquente à ce sujet. Il n’empêche que la RCA n’est toujours pas stabilisée189. Par ailleurs, l’U.A., ne semble plus avoir réitéré ses appels au rétablissement de l’ordre constitutionnel. Pour leur part, les autorités putschistes, qui ont bénéficié d’une grande mansuétude des médias dominants, se sont empressés à organiser un dialogue national à leur manière prenant de court ainsi des initiatives internationales éventuelles. Elles ont d’un autre côté réalisé des percées diplomatiques en Afrique centrale à l’occasion de la tenue à Brazzaville les 30 et 31 janvier 2004 des travaux de la CEEAC et de la CEMAC190. Il est certain que l’effectivité de la règle de légitimité constitutionnelle adoptée au niveau continental en pâtit. Quand bien même si la disposition laconique de l’acte de Lomé limite la suspension aux activités de l’Union, la pratique subséquente implique les organismes sous-régionaux191 à observer la mesure. L’affaire centrafricaine apparaît ainsi comme un revers cinglant pour l’U.A. D’autant plus qu’un autre coup d’Etat réussi perpétré dans la région a fini par être réprimé diplomatiquement. C. Le rétablissement de l’autorité constitutionnelle à Sao Tomé et Principe Eldorado européen du XVème siècle avant de devenir une plaque tournante de l’économie de marché humain vers les Amériques192, les arpents de rocher de Sao Tomé et Principe ont subi cinq siècles de joug 189

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Le weekend des 17 et 18 avril 2004, et le jeudi 22 avril 2004 ont connu une mutinerie des « libérateurs », volontaires internationaux ou mercenaires tchadiens qui réclamaient une indemnisation de 1.000.000 F CFA au lieu de 150.000 F CFA proposés à chacun, pour avoir contribué à hisser le général Bozize au pouvoir. Le nouveau Chef de l’Etat de la RCA, François Bozizé, y a participé en cette qualité. Tel est le sens qu’il convient de donner à l’hommage adressé notamment aux Présidents de la CEMAC et de la CEN-SAD pour « leur condamnation du changement anticonstitutionnel de gouvernement intervenu en RCA » (paragraphe 2 du communiqué du 17 mars 2003). Voir Groupe Afrique centrale du CEDEFIM, Angola : la lutte continue, Paris, Maspero, coll. CEDETIM, 1977, pp. 18-19 ; J. Ziegler, Contre l’ordre du monde. Les rebelles, Paris, Le Seuil, Coll. L’histoire immédiate, 1983, pp. 238, 240, 246.


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colonial portugais. Plus que les autres colonies portugaises, l’Etat archipel193 doit sa souveraineté recouvrée à la révolution des œillets du 25 avril 1974 du Colonel Melo Antunes et du commandant de Carvalho. Arrière-cour de l’Angola194 sous la guerre dite froide au Nord, toujours chaude au Sud, il a succombé aux sirènes du libéralisme dans l’après-guerre froide. Ainsi, le gouvernement de M. Manuel Pinto da Costa a laissé la place à l’équipe de M. Fradique de Menezes. a. Les dissensions internes à Sao Tomé et Principe Le malaise politique a couvé pendant longtemps au sein de ce petit Etat de l’Afrique centrale de 995 km² et de moins de 100.000 habitants. Au sein du pouvoir en place, les violons ne s’accordaient plus notamment entre, d’une part, le gouvernement de M. Fradique de Menezes et, d’autre part, le parlement. La crise atteignit son paroxysme lorsque le Chef de l’Etat dissolva l’organe législatif. L’armée, qualifiée à tort ailleurs de Grande muette, intervint directement sur la scène politique. Elle renversa le président élu alors en séjour au Nigeria voisin. C’était sans compter avec la réaction prévisible de ce dernier, soutenu par d’autres Etats importants. Parmi ceux-ci des grandes puissances intéressées par les gisements pétroliers découverts au large de ces îles du golfe de Guinée. Contrairement au comportement adopté par les Etats de la sous-région et de la région lors du coup de force en RCA, la violation de l’ordre constitutionnel à Sao Tomé et Principe entraîna plusieurs réactions de réprobation. De manière apparemment informelle, le mécanisme pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits, agissant au plus haut niveau, imposa le rétablissement de l’autorité constitutionnelle dans l’archipel. La prise de position dudit mécanisme, au niveau des ambassadeurs, en sa quatre-vingt treizième session ordinaire, apparut de pure forme. b. La réaction lente de l’organe de sécurité de l’U.A. A l’issue de sa quatre-vingt treizième réunion du 24 juillet 2003, au niveau des ambassadeurs, soit huit jours après le coup d’Etat du 16 juillet 2003 à Sao Tomé et Principe, l’organe central « réitère la 193

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Selon Ch. Clapham, Africa and the International System. The Politics of State Surviral, Cambridge, Cambridge University Press, 1996, p. 151, “insurgency was impracticable in the island colonies... Sâo Tomé and Principe” Federal Research Division, Library of Congress, Angola – A Country Study, Washington, 1991, p. 215 “FAPLA first performed its external assistance mission with the dispatch of 1.000 to 1.500 troops to Sâo Tomé and Principe in 1977 to bolster the socialist regime of President Manuel Pinto da Costa”.

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condamnation sans réserve par l’U.A. du coup d’Etat… »195. Il exprime aussi sa satisfaction sur « la restauration de l’ordre constitutionnel et le retour du Président élu, M. Fradique de Menezes »196. L’organe de sécurité continental rend hommage aux acteurs de ce succès sans précédent. Il s’agit bien sûr des organisations internationales africaines qui ont conduit la médiation à savoir, la Communauté économique des Etats de l’Afrique centrale (CEEAC), l’Union africaine et la Communauté des pays de langue portugaise. Mais la déclaration mentionne également un Etat, le Nigeria197. Auparavant, elle avait relevé « la condamnation unanime, par la communauté internationale, du coup d’Etat… »198. La réaction lente de l’U.A. pourrait s’expliquer par le souci de laisser les initiatives ci-dessus déboucher de manière concluante. c. La restauration consensuelle de la légalité constitutionnelle Comme on s’en aperçoit, les putschistes santoméens n’ont guère bénéficié d’une tolérance de la part de l’U.A. ou des organisations subrégionales africaines. Et même un Etat membre, où séjournait le Chef de l’Etat renversé, le Nigeria, a donné la démonstration de son statut de puissance régionale. Il n’a pas caché son ambition politique, diplomatique et militaire de rétablir l’ordre constitutionnel renversé. Cependant, il n’est pas douteux que ce faisant, le gouvernement d’Abuja n’a pas heurté les intérêts des grandes puissances. Bien au contraire, la mission nigériane a présenté, à tort ou à raison, certaines allures de sous-traitance. Il en est de même du rôle réel accompli par l’Afrique du Sud apparemment très hostile aux alternances anti-constitutionnelles au pouvoir. Néanmoins, si la légalité constitutionnelle a été restaurée, c’est aussi à la suite d’âpres négociations entre, d’une part des instances internationales et, d’autre part, des factions politiques et militaires de Sao Tomé et Principe. Il en a résulté un « accord conclu sous les auspices de la médiation internationale »199. Or, les négociations impliquent des concessions mutuelles. Et l’accord qui les sanctionne consacre les unes et les autres. De manière qu’il est permis d’avancer que la crise santoméenne ne s’est pas achevée par une restauration pure et simple de l’ordre constitutionnel antérieur. D’ores et déjà, on peut constater qu’en contrepartie de son rétablissement aux 195

196 197 198 199

Voir le paragraphe 1 du dispositif du communiqué de la quatre-vingt treizième session au niveau des ambassadeurs de l’organe central du mécanisme pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits du 24 juillet 2003, Central Organ/AMB/COMM. (XCIII), p. 1. Id., paragraphe 4. Id. Id., paragraphe 3. Id., paragraphe 5.


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fonctions présidentielles, M. Fradique de Menezes a consenti à la restauration du parlement et à l’impunité des militaires putschistes. La médiation internationale n’a-t-elle pas demandé « à toutes les parties concernées de respecter scrupuleusement l’accord conclu » ?200 Se greffent ainsi aux dispositions constitutionnelles des stipulations conventionnelles. Puisque le droit international prime sur le droit interne, la légalité constitutionnelle est nécessairement affectée par les normes internationales issues de l’accord. Partant, on ne saurait parler, à la manière de la déclaration de l’U.A., d’une pure « restauration de l’ordre constitutionnel ». Cependant, il est incontestable qu’une certaine avancée de la légalité constitutionnelle a été réalisée sur le continent. L’effectivité de la règle a été attestée. Reste à savoir si le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, s’il a été mis en cause de manière incontestable, a été observé. Il serait tentant de répondre par l’affirmative sous l’angle formaliste si l’on s’en tient à la durée du mandat électif présidentiel demeurée sauve. Mais l’appréciation de la conduite correcte des affaires de l’Etat ressortit de la compétence exclusive du peuple santoméen s’exprimant directement ou indirectement par la voie légitime de ses représentants aussi bien le Chef de l’Etat que les membres du parlement. Là-dessus, il serait hasardeux de se prononcer. La « recrudescence du fléau des coups d’Etat sur le continent »201 a été exactement observée par l’U.A. En témoigne, le putsch réussi en Guinée-Bissau que l’organisation continentale s’efforce de résorber. D. L’établissement d’un nouveau gouvernement en Guinée-Bissau Pays mythique, dans l’ordre de la résistance anticolonialiste héroïquement menée sous la direction des frères Amilcar Cabral et Luiz Cabral du Parti africain de l’indépendance de la Guinée-Bissau et du Cap-Vert, à la suite du Front de libération nationale d’Algérie, la presqu’île de Guinée-Bissau a substantiellement contribué au développement progressiste du droit international moderne. Qu’il s’agisse de la consécration des mouvements de libération nationale anticoloniaux en tant que sujets de droit international, du rétablissement de leur résistance armée en tant que conflit de caractère international, de la reconnaissance des Etats nouveaux en cours de processus de libération anti-coloniale, de l’admission de nouveaux Etats issus de l’autodétermination armée au sein des organisations internationales202, etc. En d’autres mots, la décolonisation de cette ancienne 200

201 202

Voir le paragraphe 5 du dispositif du communiqué de la quatre-vingt treizième session au niveau des ambassadeurs de l’organe central du mécanisme pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits du 24 juillet 2003, Central Organ/AMB/COMM.(XCIII), p. 1. Id., paragraphe 6. On lira avec fruit la sentence arbitrale du 14 février 1985 en l’affaire de la Délimitation maritime (Guinée/Guinée-Bissau) et l’analyse qu’en fait S. Bula-Bula, « Faut-il instituer

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colonie portugaise a constitué une opportunité pour l’O.U.A. de donner effectivement une impulsion notable au progrès du droit international universel. Comme souvent malheureusement, l’élan de solidarité internationale s’est émoussé au lendemain de l’achèvement de la décolonisation politique. La Guinée-Bissau n’a pas échappé à l’instabilité multiforme qui gangrène maints pays africains. La dernière illustration frappante est fournie par le coup d’Etat du 14 septembre 2003. a. Le rappel à l’ordre de l’U.A. aux putschistes Quatre jours à peine après le coup de force en Guinée-Bissau, l’organe central a tenu sa quatre-vingt-quinzième session ordinaire au niveau des ambassadeurs le 18 septembre 2003. C’est la moitié du temps qu’il a mis afin de réagir contre le coup d’Etat à Sao Tomé et Principe. Mais un laps de temps comparable à sa prise de position hostile aux événements de Bangui. A la suite des présidents de l’U.A., de la CEDEAO, de la Commission de l’U.A., l’Organe central « condamne le coup d’Etat survenu en Guinée-Bissau le 14 septembre 2003, en violation des principes pertinents énoncés dans l’Acte constitutif de l’U.A. et de la Déclaration de Lomé sur les changements anticonstitutionnels de gouvernement »203.

Il en tire comme conséquence juridique le « retour rapide à l’ordre constitutionnel »204 devant être réalisé par « les autorités actuelles du pays »205. Le mécanisme africain de règlement de crise saisit l’opportunité ainsi offerte afin d’exhorter les Etats africains à « ratifier le protocole relatif à la création du Conseil de paix et de sécurité, dont l’entrée en vigueur permettra à l’U.A. de faire face de manière plus efficace au problème des changements anticonstitutionnels de gouvernement »206.

203

204 205 206

un mécanisme juridictionnel africain de règlement des différends ? », L’OUA et l’Afrique en l’an 2000 : Règlement des conflits et protection des personnes déplacées, Actes du Congrès de la SADIC à Kampala, 5-8 septembre 1994, London, SADIC, 1994, pp. 35-36. Voir le paragraphe 1 du dispositif du communiqué de la quatre-vingt-quinzième session ordinaire au niveau des ambassadeurs de l’organe central du mécanisme pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits du 18 septembre 2003, Central Organ/MEC/AMB/COMM. (XCV). Id., paragraphe 3. Id., paragraphe 5. Id., paragraphe 7.


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C’est là une manière de confirmer la recrudescence de ces bouleversements observée à l’occasion de la crise à Sao Tomé et Principe. Mais il est également permis de se demander s’il n’y a pas, à la différence du comportement adopté face à cette dernière, un certain aveu d’impuissance en vue de policer les mœurs politiques dans un Etat relativement plus important. Aucune puissance régionale ne s’est manifestée pour régenter l’ordre local. La défense des principes juridiques ne vaudrait-elle que si elle s’alimente des intérêts politiques, économiques et autres ? Nulle mention n’est faite dans la déclaration de l’U.A. à la douteuse « communauté internationale », à la différence de la situation ayant prévalu à Sao Tomé et Principe. Bien au contraire, les putschistes se voient tout de même reconnaître la qualité d’« autorités » de fait habilitées à « entamer des discussions » avec les dirigeants de la CEDEAO207. Il en a résulté un accord pour l’organisation de nouvelles élections. Le scrutin a eu lieu les 28 et 30 mars 2004. La proclamation des résultats a connu quelques résistances de la part de certains acteurs politiques locaux. Au total, le PAIGC a remporté la majorité des sièges au parlement, à savoir 45 sièges contre 35 sièges à son principal rival. b. L’établissement d’un nouvel ordre constitutionnel mitigé Plutôt que du « retour rapide à l’ordre constitutionnel » anciennement établi, réclamé par l’U.A., le processus de normalisation en cours en Guinée-Bissau s’apparente à l’établissement d’un nouvel ordre constitutionnel à travers de nouvelles élections. Néanmoins, la conclusion du processus électoral ménage quelque peu les putschistes, membres du Conseil national de transition, en créant en leur faveur un organe consultatif rattaché à la présidence de la République. Semblable solution est-elle conforme à la lettre et à l’esprit des dispositions pertinentes de l’acte de Lomé et des déclarations antérieures adoptées par les sommets d’Alger (juillet 1999) et de Lomé (juillet 2000) ? Pareil règlement correspond-il à celui appliqué précédemment en Centrafrique et à Sao Tomé et Principe ? Il ne semble pas en être ainsi. C’est en manière d’opprobre que les régimes anticonstitutionnels ont été, d’abord condamnés et, ensuite répudiés208 par les parties contractantes à la charte de Lomé. Celles-ci ont même affirmé qu’il s’agissait là de l’un des principes fondateurs de l’Union. Mais l’ostracisme dont elles ont fait montre 207

208

Voir le paragraphe 5 du dispositif du communiqué de la quatre-vingt-quinzième session ordinaire au niveau des ambassadeurs de l’organe central du mécanisme pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits du 18 septembre 2003, Central Organ/MEC/AMB/COMM. (XCV).. Voir l’article 4 (p) relatif aux principes, Ibid.

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initialement donne l’air de s’être diluée par la suite. Puisque l’article 30 du traité de l’U.A. se limite à priver les détenteurs d’un pouvoir inconstitutionnel du droit de participer aux activités de cette organisation internationale. Sans pour autant que l’acte conventionnel ait apporté nombre de précisions importantes. C’est aller vite en besogne dans le cadre du propos. 4. Conclusion Mettre hors-la-loi des régimes anti-constitutionnels ! La proclamation vaut son pesant d’or. Nul ne s’offusquerait tout de même de voir l’ordre convenu s’instaurer dans la case commune africaine. Il y va du développement politique, économique, social et culturel des peuples africains. On serait tenté de croire que les pères fondateurs de l’Union africaine ont voulu en réalité déclarer hors-la-loi les « régimes antidémocratiques », encore que l’interprétation des mots, selon leur sens ordinaire, ne permet pas d’assimiler « régimes anticonstitutionnels » aux « régimes antidémocratiques ». Au demeurant, il y a des constitutions qui régissent l’organisation et le fonctionnement des régimes tyranniques. Quoiqu’il en soit, en définitive, l’idéal démocratique doit, à notre sens, trouver sa réalisation dans l’exercice authentique du droit fondamental à l’autodétermination des peuples. Ce dernier n’est-il pas à la base de la naissance des Etats décolonisés africains universellement reconnus ? Il est ainsi possible d’interpréter les stipulations pertinentes loméennes comme consolidant le droit à l’autodétermination des peuples209. D’emblée, les rédacteurs de l’acte de l’U.A. ont envisagé les élections comme l’expression manifeste dudit droit. Ils l’ont ainsi privilégié de manière idéale. La contrariété éventuelle avec une norme impérative ne devrait pas avoir lieu apparemment, à leur avis. Le changement inconstitutionnel sanctionné correspondrait au coup de force illégitime. On tendrait ainsi à explorer le champ des investigations sociologiques. La consécration des élections comme mode exclusif d’accession au pouvoir se lit aussi dans la pratique examinée où l’on tend à organiser le scrutin à l’issue des changements anticonstitutionnels. Il reviendra à la pratique des Etats africains, expression d’une véritable opinio juris, d’établir des régimes démocratiques. Pour l’heure, l’acte de l’Union, à la suite de la charte africaine des droits de l’homme et des peuples, a balisé le chemin des avancées futures.

209

Déjà, l’IDI, en sa session de Bruxelles du 23 avril 1936 estimait que « l’indépendance et l’égalité juridique des Etats exigent le respect du droit des nations à organiser librement ou changer leurs institutions ».


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L’application des articles 7 (p) et 30 de l’acte de Lomé du 11 juillet 2000 a-t-elle connu la pratique de deux poids deux mesures ? La réponse affirmative semble s’imposer. Le gouvernement Ravalomanana a enduré l’ostracisme du formalisme juridique de l’U.A. ; tandis que l’équipe du général Bozizé donne l’impression d’avoir bénéficié d’une grande mansuétude de la part des Etats africains, hormis quelques désapprobations sans lendemain de l’Union continentale. C’est une diplomatie virtuellement musclée qui a été utilisée par des puissances régionales africaines, discrètement soutenues par des Grands, pour ordonner aux hommes en uniformes à Sao Tomé et Principe de rentrer dans les casernes moyennant quelque garantie d’impunité et la restauration d’un parlement « arbitrairement » congédié par un Chef d’Etat aux élans « autocratiques ». En revanche, le coup d’Etat en Guinée-Bissau semble être passé inaperçu. Un compromis politique a abouti à la mise sur pied d’un Conseil national de transition où siège aussi des putschistes ! Nonobstant les élections organisées, le Conseil subsiste comme organe rattaché à la Présidence de la République. Certes, l’enjeu géostratégique ne saurait être écarté à Madagascar et en Centrafrique. Comme l’odeur des hydrocarbures dans les franges d’eau ourlant l’Etat archipel santoméen. A l’opposé, la presqu’île de Guinée-Bissau paraît désespérément, pour l’heure, infortunée. Mais il n’y a aucune raison juridique de soumettre à un traitement différent des peuples et leur organisation politique mêmement égaux. La junte qui a conquis par la force le pouvoir à Bissau peut-elle prétendre traduire l’autodétermination du peuple bissau-guinéen ? La question vaut autant pour les putschistes de Bangui210. On n’émettra pas, à l’instant, de jugement définitif et sans appel sur la mise au ban de la conquête du pouvoir de manière inconstitutionnelle par son effectivité instantanée actuelle sur tout le continent, mais plutôt par le pouvoir de dissuasion qu’elle exerce sur des professionnels des coups 210

On signalera avec bonheur la leçon inaugurale de politique extérieure pour son second mandat, administrée par le président Thabo Mbeki (Afrique du Sud) aux Etats-Unis d’Amérique, à la France et au Canada, en recevant solennellement le Président Jean-Bertrand Aristide (Haïti) démocratiquement élu, avec son gouvernement, l’Union africaine (ministre mozambicain des Affaires étrangères) et le corps diplomatique, le 31 mai 2004 à Pretoria, alors que le Chef de l’Etat haïtien a perdu l’effectivité du pouvoir à l’issue, à son avis, d’un « enlèvement » par les trois Etats occidentaux qui l’ont largué à Bangui (RCA) en début mars. Il y avait déjà reçu l’appui de l’U.A. par la visite du président de la Commission, M. Alpha Omar Konaré, et du ministre sud-africain des Affaires étrangères. Au-delà de l’éclat ainsi conféré à la doctrine de légitimité constitutionnelle outre-Atlantique et le désaveu cinglant et mémorable à l’archaïque politique de la canonnière, il y a cette interpellation lancinante à l’adresse desdits Etats quant à leurs graves responsabilités historiques et actuelles sur le marasme bicentenaire de Haïti, pays des montagnes, depuis Toussaint Louverture, héros des droits humains, mort embastillé en France.

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d’Etat211. D’autre part, la déstabilisation des régimes putschistes qu’entraîne la révision ordonnée par l’U.A. de la copie par le biais des élections nouvelles peut contribuer à policer les mœurs politiques. Quoiqu’il ne soit pas respectueux de la volonté populaire de ne pas rétablir purement et simplement tout gouvernement issu des élections mais balayé par des usurpateurs du pouvoir d’Etat. La solution logique consisterait, plus ou moins comme à Sao Tomé et Principe, à rétablir tel quel l’ordre constitutionnel violé. Boutros Boutros-Ghali a-t-il voulu plaider, malgré lui, la cause des tyranneaux en ces termes « Comment demander à des Etats d’accepter des pratiques démocratiques à l’intérieur de leurs frontières s’ils n’aperçoivent aucune perspective de démocratie à l’extérieur, dans les relations entre Etats ? »212. Il me semble que le droit international progresse 211

212

Ainsi, l’ex-président Buyoya du Burundi, suspecté par certains milieux politiques burundais, de vouloir tenter un troisième coup d’Etat en seize ans (1987, 1996) a réagi, sincèrement ou non, que seul un « fou » ou un faible d’esprit envisagerait une telle action dans le contexte actuel. A contrario, les candidats à cette aventure n’ont pas désarmé en R. D. du Congo, ni le 28 mars 2004, ni le 11 juin 2004, où ont eu lieu des putschs militaires manqués. B. Boutros-Ghali, Mes années à la maison de verre, Paris, Fayard, 1999, p. 505. Il y a des raisons très sérieuses de ne pas miser actuellement sur la démocratisation des relations internationales par l’ONU. Ni l’agression armée contre la R. D. du Congo du 2 août 1998 à ce jour, qui a causé plusieurs millions de morts, ni le génocide et les massacres au Rwanda, entre avril et juillet 1994, qui ont entraîné des pertes en vie humaine estimées entre 500.000 à 1.000.000 de morts, pour ne citer que ces deux cas post-guerre froide, n’autorisent un tel rêve à l’heure de la mondialisation par le marché. On sera édifié, pour le cas du Rwanda, par la lecture de Linda Melvern, A People Betrayed. The Role of the West in Rwanda’s genocide, London, New York, Zed Books, 2000, 272p. Outre l’autopsie serrée sur la responsabilité des Etats-Unis d’Amérique, qui fermèrent leur ambassade à Kigali dès le 7 avril 1994 et « [in] a strange coincidence of timing, an American military officer, Colonel Charles ‘Chuck’ Vuckovic, was already in Kigali and had an evacuation plan. [He] had turned up at the five – star Hôtel des Milles Collines some six hours before the presidential plane was shot down. » id., p. 140. La responsabilité des membres du Conseil de sécurité est ensuite décrite : « Those states which had advocated a tough line on compliance with Arusha a few weeks earlier – America and Britain – were now inclined to carry out their threat to withdraw the force... ». Et l’ambassadeur tchèque rappelle: « No one was sure what, if anything, needed to be done. Into this absolutely bizarre situation came the big powers... who said they could do nothing », id., p. 152. Les soulignés ont été ajoutés par nous. « China disagreed. China was the only country not to have closed its embassy in Kigali, and a Chinese delegate pointed out that there was no immediate danger to the remaining UN peacekeepers », Ibid, p. 159. D’autre part, « The steadfastness of the Ghanaian government [dont cinq soldats avaient été assassinés simultanément avec les dix parachutistes belges] allowed its troops to stay… » id., p. 236. Au total, les seize Etats suivants ont maintenu leur contingent de casques bleus à Kigali nonobstant le lâcbage de la majorité des membres permanents : Ghana, 334 ; Tunisie, 40 ; Canada, 11 ; Togo 12 ; Sénégal 12 ; Bengladesh 11 ; Zimbabwe 8 ; Mali 9 ; Autriche 7 ; Congo-Brazzaville 7 ; Nigeria 7 ; Russie 4 ; Pologne 3 ; Egypte 2 ; Malawi 2 et Fidji 1, id., p. 238. Mais surtout, bien que qualifiant à tort B. Boutros-Ghali de « an obscure professional diplomat », Linda Melvern accuse ce dernier alors « a minister of State for foreign affairs… had promised his help » à la conclusion effective d’un contrat d’achat


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par des sédimentations progressives des règles souvent internes que les Etats transforment en normes internationales. D’autre part, entre gouvernants – qu’il assimile à l’Etat – et gouvernés – que constituent les peuples, ce sont les premiers qui sont débiteurs vis-à-vis des seconds, de l’obligation de réaliser les aspirations légitimes de ceux-ci. Autrement, prime serait accordée à des putschistes qui, après effraction et/ou effusion de sang, se feraient allègrement plébiscités. Mais la critique sur l’exercice du pouvoir est aisée, son art difficile. Car, il n’est pas contestable que la mondialisation par le marché réduit à une portion congrue la liberté des Etats, singulièrement des Etats faibles et des Etats affaiblis, de s’autodéterminer librement à l’intérieur de leurs frontières. Sous cet angle, l’ancien Secrétaire général de l’ONU a raison. C’est par ailleurs le lieu de souligner l’impératif de circonscrire nettement le gouvernement anti-constitutionnel. Il y a là malheureusement une lacune importante dans la charte de l’Union. Mais aussi l’occasion s’offre d’attribuer, fût-ce à titre consultatif, à un organe judiciaire africain, le pouvoir juridique de qualifier clairement les faits dans l’hypothèse d’une situation confuse. A priori, les putschs, les coups d’Etat, les révolutions, paraissent visés. La pratique de l’U.A. observée plus haut le confirme. Mais, de Madagascar à la Guinée-Bissau, en passant par le Centrafrique et Sao Tomé et Principe, les phénomènes étudiés ne sont pas identiques. Ainsi, la situation qui a prévalu à Madagascar, à la suite d’un scrutin présidentiel controversé, ne s’identifie ni à un putsch, ni à un coup d’Etat, ni à une révolution pure. Cependant, le gouvernement qui s’est établi ne l’a pas été en conformité avec la constitution alors en vigueur. Autant souligner à l’adresse de l’Union la complexité de la notion de gouvernement inconstitutionnel. Les coups d’Etat, les putschs, les révolutions de palais pourraient ne constituer que la partie visible de l’iceberg. D’autant plus qu’il peut y avoir des atteintes insidieuses à la norme fondamentale bien antérieurement à l’organisation des élections générales ou présidentielles. On pense à cette tendance, soit de proroger le terme du mandat présidentiel originel, soit de renouveler à souhait le mandat initialement limité à deux, lors même le Chef de l’Etat a été élu au suffrage universel direct. Les révisions constitutionnelles envisagées dans ce sens divisent profondément les organisations politiques nationales. A notre sens, les deux hypothèses ci-dessus correspondraient, le cas échéant, à une fraude à la constitution. Et si Chef de l’Etat en poste se présente, après une révision « sur mesure » de cette dernière aux élections et les remporte, il y aurait un changement anti-constitutionnel insidieux de gouvernement. A moins que la révision constitutionnelle soit adoptée de manière libre et transparente par d’armes « between Rwanda and Egypt... It was for US$ 5.889 million » le 28 octobre 1990, id., p. 31.

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voie référendaire. Pour paraphraser partiellement un grand homme, la constitution est une chose trop sérieuse pour être abandonnée aux mains exclusives des politiciens. Aussi, si les organes exécutif et législatif peuvent bien élaborer l’avant projet et le projet du texte, son adoption devrait être l’œuvre du peuple souverain par voie référendaire. Ainsi se réaliserait la coïncidence entre la légitimité constitutionnelle et la légitimité populaire. Le référendum ne constitue-t-il pas l’une des expressions du droit à l’autodétermination des peuples ? Le fétichisme pour la norme fondamentale se trouverait alors justifié. La conquête du pouvoir par des voies autres que celles définies par la constitution serait honnie. Il appartiendra aux organes politiques, tels que le Conseil de paix et de sécurité ainsi que le Parlement africain, d’appliquer de manière objective, impersonnelle et impartiale, sans succomber à la pratique décriée de deux poids deux mesures, la règle rigoureusement cernée. L’Afrique pourrait politiquement en gagner. Et, par ricochet, une portion du désordre mondial actuel213 se résorberait. Pourvu que les rentiers de ce dernier révisent leur vision archaïque du monde et du droit international qui constitue un système « undemocratic »214. C’est là un autre débat, pourtant très fondamental. Mais l’hypothèse la plus délicate serait le heurt frontal entre la légitimité constitutionnelle et le droit à l’autodétermination. A supposer que ce dernier s’exprime sans entrave à travers les élections libres, transparentes et démocratiques, il n’y a pas de problème. A l’inverse, lorsque la voie électorale est obstruée en réalité, soit par le coup de force permanent, soit par le hold-up électoral, le gouvernement qui sortirait du scrutin serait-il constitutionnel au moment où il viole la loi fondamentale ? A-t-il le droit de bâillonner le droit à l’autodétermination des peuples relevant du jus cogens ? Comment les embastillés pourraient-ils demeurer, l’échine courbée, sous le joug de tels pouvoirs ? Il appartient à l’Union africaine de résoudre ce phénomène grave qui tend à se disséminer à travers le continent.

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214

H. Kissinger, Diplomatie, Paris, Fayard, 1996, p. 735 avoue, par deux fois au moins, que le monde traverse une « Période de troubles ». B. H. Oxman, « The Rule of Law and the United Nations Convention on the Law of the Sea », EJIL 7 (1996) 3, p. 353. En revanche, J. Crawford, Democracy..., op. cit., p. 8, expose que certaines « features of classical international law were deply undemocratic... »

THE ESTABLISHMENT OF AN AFRICAN COURT OF HUMAN AND PEOPLES’ RIGHTS: A JUDICIAL PREMIERE FOR THE AFRICAN UNION Fatsah Ouguergouz

The idea for the establishment of an African regional judicial body for the protection of human rights was first mooted at Lagos (Nigeria) in 1961 at the Conference on the Rule of Law arranged by a non-governmental organization, the International Commission of Jurists, and attended by 194 lawyers from 23 African States and 9 States from other continents. Indeed, the participants at this Conference proposed the creation of a court and the possibility for individuals of making individual appeals.1 It however took no less that forty years before the Member States of the Organization of African Unity actually decided the creation of such a judicial organ through the adoption of the Protocol on the Establishment of an African Court of Human and Peoples’ Rights.2 This Protocol was adopted in June 1998 and has entered into force recently, on 25 January 2004, after its ratification by fifteen States parties3 to the African Charter on Human and Peoples’ Rights.4

Secretary of the Court, International Court of Justice (The Hague), and Associate Editor of the African Yearbook of International Law; the opinions expressed in this article are strictly personal to the author and do not necessarily reflect the views of the International Court of Justice. A major part of the material used in this article is based on the author’s book entitled The African Charter on Human and Peoples’ Rights – A Comprehensive Agenda for Human Dignity and Sustainable Democracy in Africa, Martinus Nijhoff Publishers, The Hague/London/New York, 2003, xlvii-1016p.

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Paragraph 4 of the “Law of Lagos” provides “[t]hat in order to give full effect to the Universal Declaration of Human Rights of 1948, this Conference invites the African Governments to study the possibility of adopting an African Convention of Human Rights in such a manner that the Conclusions of this Conference will be safeguarded by the creation of a court of appropriate jurisdiction and that recourse thereto be made available for all persons under the jurisdiction of the signatory States”; for the text of the “Law of Lagos” see African Conference on the Rule of Law, Lagos (Nigeria), 3-7 January 1961 – Report on the Work of the Conference, Geneva International Commission of Jurists, 1961, p. 9. Text of the Protocol in AYIL 6 (1998), pp. 419-427 or on the website of the African Union: (http://www.africa-union.org). As at 1 August 2004, this Protocol has been ratified by nineteen (19) States: Algeria, Burkina Faso, Burundi, Côte d’Ivoire, Comoros, Gabon, The Gambia, Lesotho, Libya,

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The creation of this Court was intended to complete the metamorphosis of the African system for the protection of human and peoples’ rights. This metamorphosis started in 1988 with the adoption by the African Commission on Human and Peoples’ Rights5 of its Rules of Procedure (which are perceptibly developing the text of the African Charter) and continued thanks to the African Commission’s practice. In this respect, it is important to recall that, on 9 July 2002, the “Organization of African Unity” was replaced by the “African Union” and to stress that the Constitutive Act of the African Union,6 which now replaces the Charter of the Organization of African Unity, grants a much more important place to respect for human rights, the rule of law and good governance than its predecessor of 1963. Indeed, according to its Article 3, two of the objectives of the Union are to “promote democratic principles and institutions, popular participation and good governance” and to “promote and protect human and peoples’ rights in accordance with the African Charter on Human and Peoples’ Rights and other relevant human rights instruments”; its Article 4, moreover, provides that the Union shall function in accordance with, inter alia, the principles of “(m) respect for democratic principles, human rights, the rule of law and good governance; (n) promotion of social justice to ensure balanced economic development; (o) respect for the sanctity of human life, condemnation and rejection of impunity and political assassination, acts of

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Mali, Mauritius, Mozambique, Niger, Nigeria, Rwanda, Senegal, South Africa, Togo and Uganda. For the current status of ratifications, see the website of the African Union, supra, footnote 2. Hereinafter the “African Charter”; OAU DOC CAB/LEG/67/3/Rev.5. The African Charter was adopted on 27 June 1981 in Nairobi (Kenya) at the Eighteenth session of the Assembly of Heads of State and Government of the Organization of African Unity, and has entered into force on 21 October 1986; as of 1 August 2004, all but one African States were parties thereto (Morocco, which suspended its membership of the OAU in 1983 is the only African State which is still not party to the African Charter and not Member of the African Union). Text of the African Charter in United Nations Treaty Series, vol. 1520, No. 26363, pp. 217 et seq. and in International Legal Materials XXX-I (1982), pp. 58 et seq. See also the website of the African Union, supra, footnote 2. For a detailed analysis of the African Charter, see F. Ouguergouz, The African Charter on Human and Peoples’ Rights – A Comprehensive Agenda for Human Dignity and Sustainable Democracy in Africa, Martinus Nijhoff Publishers, The Hague/London/New York, 2003, xlvii-1016 pp. Hereinafter “the African Commission” or “the Commission”. This instrument was adopted on 11 July 2000 at Lomé (Togo) and entered into force on 26 May 2001, see OAU Press Release No. 52/2001, 27 April 2001.Text of the Constitutive Act of the African Union in (2000) 8 African Yearbook of International Law 8 (2000), pp. 479-502, or on the website of the African Union (see supra,footnote 2). On the African Union, see T. Maluwa, “Reimagining African Unity: Preliminary Reflections on the Constitutive Act of the African Union”, AYIL 9 (2001), pp. 3-37 and S. Bula-Bula, “Les fondements de l’Union Africaine”, id., pp. 39-73.

The Establishment of an African Court of Human and Peoples’ Rights

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terrorism and subversive activities; (p) condemnation and rejection of unconstitutional changes of governments”.7

Even more remarkable is the fact that subparagraph (h) of that Article 4 recognizes a genuine right of humanitarian intervention in certain circumstances; it lays down “the right of the Union to intervene in a Member State pursuant to a decision of the Assembly in respect of grave circumstances, namely war crimes, genocide and crimes against humanity”.8 Lastly, the Constitutive Act of the African Union makes provision for a whole range of sanctions for States parties in the event of their failure to comply with the decisions and policies of the Union.9 Although these are essentially normative developments which have yet to become part of the day-to-day practice of African States, they nevertheless reflect a radical shift in their attitude and language. These normative developments are all the more significant in that they are accompanied by two major institutional developments: the recent entry into force of the Protocol on the Establishment of an African Court of Human and Peoples’ Rights and the adoption on 11 July 2003 of the Protocol of the Court of Justice of the African Union, which is still not in force.10 The impending setup of the African Court of Human and Peoples’ Rights will definitely put the African Union (and its Member States) to the test, given the strong and traditional attachment of the African States to the principle of noninterference in internal affairs and their extreme reluctance to entrust the resolution of their disputes to a third body, even of a non-judicial nature. The African Court of Human and Peoples’ Rights is therefore beyond any doubt a body which deserves a special attention. At this stage, it should be mentioned that on 9 July 2002 the Assembly of the African Union has decided that the African Commission on Human and Peoples’ Rights should henceforth operate within the framework of the African Union.11 Now that the Protocol on the Establishment of an African 7

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See also para. 9 of the Preamble of the Constitutive Act, which provides that the Heads of State and Government of the “Member States of the Organization of African Unity” are “determined to promote and protect human and peoples’ rights, consolidate democratic institutions and culture, and to ensure good governance and the rule of law”. See also Article 4 (j) which provides for “the right of Member States to request intervention from the Union in order to restore peace and security”; for an analysis, see Abdulqawi A. Yusuf, infra, pp. 3-29. See Article 30 and Article 23 (2) of the Constitutive Act. This Protocol will enter into force after its ratification by fifteen (15) States. As at 1st August 2004, it has been signed by thirty-two (32) States and ratified by four (4): Comoros, Mauritius, Mozambique and Rwanda. For the current status of ratifications, see the website of the African Union, supra, footnote 2. Indeed, on 9 July 2002, the Assembly of the Union decided “that the African Commission on Human and Peoples’ Rights and the African Committee of Experts on Rights and Welfare of the Child shall henceforth operate within the framework of the African

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Court of Human and Peoples’ Rights has entered into force, it is expected that a similar decision will be taken by the Assembly with respect to this Court. Since the “Assembly of the Union” took over from the “Assembly of Heads of State and Government of the OAU”, any reference to the Assembly of Heads of State and Government of the OAU or to the Secretary-General of the OAU by the 1998 Protocol and in the text which follows below (with regard to the organization, functions and operation of the Court) should be construed as a reference, respectively, to the Assembly of Heads of State and Government of the African Union or to the Chairperson of the Commission of the African Union. We will go on to consider, in turn, the organization, operation, functions and procedure of this Court, yet before proceeding to do so, it may be useful to briefly recall how it came into being. I. Historical Background As mentioned above, the idea of establishing an African regional tribunal for the protection of human rights was first articulated in 1961 in Lagos (Nigeria). Although revived a number of times,12 this idea never gained the anticipated support, the ambitious nature of the project probably lying at the root of the disillusionment with it. Indeed, it is worth recalling here the incalculable attachment of African leaders to the principle of sovereign equality and to the principle of non-interference in internal affairs into whose province, precisely, the human rights question falls, in their eyes.13 Moreover, the OAU was above all an inter-State organization, one of whose principal objectives was the co-ordination and harmonization of the general policies of its members.14 Such a cult of sovereignty did not sit well with the

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Union”, see ASS/AU/Dec. 1 (I), “Decision on the Interim Period”, para. 2 (xi); the text of the African Charter and its Protocol will therefore probably have to be amended to reflect the recent institutional change. For example at Dakar in 1966 during the United Nations Seminar on Human Rights in the Developing Countries see Seminar on Human Rights in Developing Countries, Dakar (Senegal), 8 to 22 February 1966, United Nations, New York, 1966, UN DOC ST/TAO/HR 25, p. 53 (para. 241). See also the proposal made by Guinea at the second session of the Ministerial Conference (Banjul, Gambia, 7-19 January 1981) which produced the final draft of the African Charter on Human and Peoples’ Rights; Guinea’s proposal for the “creation of a court to try crimes against humanity and for the protection of human rights” (Amendment 2) was however not accepted by the Conference, see Report of the Secretary-General on the Draft African Charter on Human and Peoples’ Rights, Council of Ministers, Thirty-Seventh Ordinary Session, 15-21 June 1981, p. 2. OAU Charter, Art. III (“Principles”); regarding the equality between States, one author remarked that “[a]t a deeper level, it reveals the fragility of African States, whose artificiality has to be camouflaged by the constant assertion that they exist and that they have exclusive jurisdiction over their population and territory”, F. Borella, “Le système juridique de l’OUA”, Annuaire Français de Droit International (AFDI) (1971), p. 236. The organization’s lack of any supranational dimension is revealed by a reading of Article II (“Purposes”), see para. 1 b) and 2) and Article VIII of the constituent Charter;


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existence of a judicial body, which, precisely, implies the partial relinquishment of sovereignty. The experience of the Commission of Mediation, Conciliation and Arbitration is revealing in this connection. Created by protocol on 21 July 1964,15 this Commission, which nevertheless did not really escape the control of the African States,16 has never actually functioned.17 No more enviable was the fate of the “Commission of Jurists of the OAU”, set up at the same time and elevated to the rank of specialized commission18 of the Organization, and yet relatively innocuous, one of its powers being to study legal problems of common interest and any problems referred to it by any Member State or by the OAU and to make useful recommendations on them.19 However, this Commission was abolished the following year as an OAU specialized commission for both financial and practical reasons, as well as also probably for political ones.20 This second example also indicates the extreme reluctance of African leaders to entrust the resolution of their conflicts to a third body, which was not even a judicial one. The situation nevertheless developed somewhat during the 1980s as evinced by the growing inclination of African States to entrust the settlement

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see also Rule 3 (“Functions”) of the Rules of Procedure of the Assembly of Heads of State and Government. AHG/Res. 22 (I), First Ordinary Summit of the Assembly of Heads of State and Government, Cairo (Egypt), 17-21 July 1964. Protocol, Art. 4: “Members of the Commission shall not be removed from office except by decision of the Heads of State and Government, by a two-thirds majority of the total membership, on the grounds of inability to perform the functions of their office or of proved misconduct.” This provision which actually seeks to protect the members of the Commission, by limiting their removability, is just another example of the suspicion of African leaders as regards any wholly independent institution for the resolution of conflicts. One of the reasons suggested by Boutros Boutros-Ghali to explain the failure of this Commission is that its jurisdiction competed with that of the Assembly of Heads of State and Government and of the Committee of Ministers: “it looks to us as if Africa cannot carry the burden of more than one body for the settlement of international disputes”, Les difficultés institutionnelles du panafricanisme, (I.U.H.E.I., Collection “Conférences”, No. 9, Geneva, 1971), p. 31. AHG/Res. 4 (I), First Ordinary Summit of the Assembly of Heads of State and Government, Cairo (Egypt), 17-21 July 1964. See M. Bedjaoui, “Le règlement pacifique des différends africains”, AFDI (1972), p. 87. Note the strange composition of this commission, each State having to be represented “by a delegation headed by the competent minister, another minister or a plenipotentiary, assisted by experts”, DOC OAU Jur/3 Annex 1; however, this is a simple transposition of Article XXI of the OAU Charter, which confers political power on the specialized commissions. F. Borella, op. cit., p. 241; indeed, according to him, “through this Commission the OAU seemed to be setting the official stamp on the Commission of African Jurists set up on the initiative of the International Commission of Jurists [...] which is distinctly Western in outlook”, ibid., pp. 241-242.

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of their disputes to the International Court of Justice, principal judicial organ of the United Nations.21 Of the 75 contentious cases referred to the Court between 1947 and 1998, 15 have involved African States. The ratio of these cases to the total number of contentious cases submitted to the Court is 20 percent. However, if one considers only the 26 cases brought to the Court between 1982 and 1997, the ratio of those in which an African State has been a party was almost 40 percent (10 cases).22 Furthermore, as of 31 July 1998, out of 60 declarations of acceptance of the compulsory jurisdiction of the International Court of Justice made under Article 36(2) of the Statute, 18 originated from African States, these being Botswana, Cameroon, Egypt, Gambia, Guinea-Bissau, Kenya, Liberia, Madagascar, Malawi, Mauritius, Nigeria, Senegal, Somalia, Sudan, Swaziland, Togo, Uganda, and Zaire.23 A further token of the changing attitude of African States regarding the judicial settlement of their disputes may also be found in the proliferation of judicial bodies set up by a number of regional integration agreements24 adopted since the African Charter. Examples which might be mentioned are the courts and tribunals set up by the treaty establishing the Economic Community of Central African States,25 the treaty establishing the Union of the Arab Maghreb,26 the treaty establishing the African Economic Community,27 the treaty establishing the South African Development Community,28 the revised treaty of the Economic Community of West 21

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See R. Higgins, “The International Court of Justice and Africa”, in E. Yakpo & T. Boumedra (eds.), Liber Amicorum Judge Mohammed Bedjaoui, (Kluwer Law International, The Hague, London, Boston, 1999), pp. 343-369; S. Bedi, “African Participation in the International Court of Justice: a Statistical Appraisal (1946-1998)”, AYIL 6 (1998), pp. 181-222; M. Bedjaoui, “L’Afrique et l’Asie face à la Cour internationale de Justice”, AYIL 4 (1996), pp. 251-256; M. Mubiala, “La contribution des États africains à la renaissance de la Cour internationale de Justice”, AYIL 2 (1994), pp. 173-180. Of thirteen (13) disputes brought before the International Court of Justice by Special Agreement, four (4) involved two African States as parties (Tunisia/Libyan Arab Jamahiriya, special agreement notified on 1 December 1978, Burkina Faso/Mali, special agreement notified on 20 October 1983, Libyan Arab Jamahiriya/Chad, special agreement notified on 31 August 1990 – 3 September 1990, Botswana/Namibia, special agreement notified on 29 May 1996). ICJ Yearbook 1997-1998, No. 52, pp. 83-124; this large number of African declarations must however be seen in the context of the reservations appended to those declarations, which are sometimes fairly numerous and of quite considerable scope; this applies also to the declarations made by non-African States. On this matter, see for example M. Kamto, “Les cours de justice des communautés et des organisations d’intégration économique africaines”, AYIL 6 (1998), pp. 107-150. Signed at Libreville (Gabon) on 18 October 1983. Signed at Marrakech (Morocco) on 17 February 1989. Signed at Abuja (Nigeria) on 3 June 1991. Signed at Windhoek (Namibia) on 11 August 1992


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African States,29 the treaty relating to the Harmonization of Business Law in Africa,30 the Treaty establishing the West African Economic and Monetary Union,31 the Treaty establishing the Economic and Monetary Union of Central Africa32 or the Treaty establishing the Economic Community of the Countries of the Great Lakes.33 However this may be, it was not until 15 June 1994 that the OAU Assembly of Heads of State and Government, meeting in Tunis (Tunisia), adopted resolution AHG/Res. 230 (XXX), by which it requested the OAU Secretary-General “to convene a meeting of government experts to ponder in conjunction with the African Commission on Human and Peoples’ Rights over the means to enhance the efficiency of the Commission in considering particularly the establishment of an African Court on Human and Peoples’ Rights”.

The International Commission of Jurists, referred to above, here played a substantial role, as it again recommended the establishment of an African Court and took quite an active part in the process of raising awareness among African States of the need to set up such a body.34 Subsequently, a first meeting of government legal experts was held in Cape Town (South Africa), from 6 to 12 September 1995, to discuss the text of a Draft Protocol to the African Charter, prepared by the OAU Secretary-General in co-operation with the African Commission and the International Commission of Jurists. Besides these two institutions, 56 delegates from 23 OAU Member States, as well as national and international observers, legal experts and representatives of international

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Signed at Cotonou (Benin) on 24 July 1993. Signed at Port-Louis (Mauritius) on 17 October 1993. Signed at Dakar (Senegal) on 10 January 1994. Signed at N’Djamena (Chad) on 16 March 1994. Signed at Gisenyi (Zaire) on 5 November 1996. See, for example, the conclusions and recommendations of a number of workshops on NGO Participation in the Work of the African Commission on Human and Peoples’ Rights, organized by the International Commission of Jurists in collaboration with the African Commission on Human and Peoples’ Rights, at Banjul (The Gambia), in October 1991, October 1992, March 1993, at Addis Ababa (Ethiopia), and in November 1993 and October 1994 at Banjul (The Gambia), in The Participation of Non-Governmental Organizations in the Work of the African Commission on Human and Peoples’ Rights – A Compilation of Basic Documents, (International Commission of Jurists, Geneva, 1996), pp. 22, 31, 36, 41 and 55.

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organizations, attended this meeting,35 at the close of which a Draft Protocol of thirty-two Articles was adopted.36 Three months later, this Draft protocol was transmitted to the OAU Member States for their comments; the report of the group of government legal experts was also communicated to them.37 At that time, the idea was for the Draft Protocol to be adopted at the 32nd session of the Assembly of Heads of State and Government scheduled for June 1996 at Yaoundé (Cameroon). Essentially owing to the limited number of reactions from Member States (only Burkina Faso, Lesotho and Mauritius having submitted comments),38 the OAU Council of Ministers, at its 64th session held in Yaoundé from 1st to 5 July 1996, decided to defer consideration of the Draft Protocol to its 65th session and to request the OAU Secretary-General “to once again circulate the Draft Protocol to Member States inviting their views, comments and observations within a limited period”.39 At its 65th Session, held at Tripoli (Libya) from 24 to 28 February 1997, the OAU Council of Ministers decided that the Draft Protocol should be circulated among Member States, once again40 inviting them to submit their comments before 30 March 1997 and to convene a meeting of government legal experts in April 1997 in order to finalize the Draft Protocol taking into account the comments and observations received from Member States.41 This second meeting of government legal experts, held at Nouakchott (Mauritania), from 11 to 14 April 1997, and attended, among others, by 33 delegates from 19 OAU Member States and members of the African

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Report of the Meeting of Government Experts on the Establishment of an African Court of Human and Peoples’ Rights, 6-12 September 1995, Cape Town, South Africa, DOC OAU/LEG/EXP/AFC/HPR/RPT (I) Rev. 1. “Draft Protocol to the African Charter on Human and Peoples’ Rights on the Establishment of an African Court of Human and Peoples’ Rights”, adopted by the Meeting of Government Legal Experts on the Establishment of an African Court on Human and Peoples’ Rights, 6-12 September 1995, Cape Town, South Africa, DOC OAU/LEG/EXP/AFC/HPR/PRO (I) Rev. 1; hereinafter the “Cape Town Draft Protocol (6-12 September 1995)”. Report of the Meeting of Government Experts on the Establishment of an African Court on Human and Peoples’ Rights, 6-12 September 1995, op. cit. B. Kioko, “The Road to the African Court on Human and Peoples’ Rights”, in African Society of International and Comparative Law – Proceedings of the Tenth Annual Conference, Addis Ababa, 3-5 August 1998, p. 77. Resolution CM/Res. 1674 (LXIV). Besides Burkina Faso, Lesotho and Mauritius, only Benin, Ethiopia, Ivory Coast, Madagascar, Senegal, Sierra Leone, and Tunisia had then transmitted their comments and observations to the OAU Secretary-General, B. Kioko, op. cit., p. 78. Resolution CM/Res. 326 (LXV).


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Commission,42 adopted by consensus a Draft Protocol of 34 articles, which it was agreed to call the “Nouakchott Protocol”.43 This Draft was supposed to be formally adopted by the Assembly of Heads of State and Government, due to meet at Harare (Zimbabwe) from 2 to 4 June 1997, but the OAU Council of Ministers again decided to defer the presentation of this document to the Assembly of Heads of State and Government, wishing to obtain more comments from Member States44 in the interests of winning greater support among them for the Draft Protocol.45 Indeed, at its 66th Session, held in Harare (Zimbabwe) from 26 to 30 May 1997, the OAU Council of Ministers adopted a resolution reading as follows “Council: a) Requests all the Member States to submit their comments and observations on the Draft Protocol to the General Secretariat on or before 31 August 1997; b) Requests the General Secretariat to convene in Addis Ababa a third government legal experts meeting enlarged to include diplomats to examine and finalize the draft protocol to be submitted to the Conference of Ministers of Justice/Attorneys General which will follow immediately at the same venue for consideration and submission to the Council of Ministers; […] d) Requests all Member States especially those not represented in Addis Ababa to ensure that they are duly represented at the above meetings. In this connection, it further requests the Secretary-General to explore the possibility of raising extra-budgetary funds to cover some of the expenses relating to the above meetings”.46

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Report of the Second Meeting of Government Legal Experts on the Establishment of an African Court on Human and Peoples’ Rights, 11-14 April 1997, Nouakchott, Mauritania, DOC OAU/LEG/EXP/AFCHPR/RPT (2). “Draft (Nouakchott) Protocol to the African Charter on Human and Peoples’ Rights on the Establishment of an African Court of Human and Peoples’ Rights”, adopted by the Second Meeting of Government Legal Experts on the Establishment of an African Court on Human and Peoples’ Rights, 11-14 April 1997, Nouakchott, Mauritania, DOC OAU/LEG/EXP/AFCHPR/PROT (2); hereinafter the “Nouakchott Draft Protocol (11-14 April 1997)”. Only some twenty (20) States had then communicated their comments and observations: Algeria, Burkina Faso, Burundi, The Gambia, Benin, Egypt, Ethiopia, Ivory Coast, Lesotho, Madagascar, Mauritius, Namibia, Niger, Senegal, Sierra Leone, South Africa, Tanzania, Tunisia, Togo, and Swaziland, B. Kioko, op. cit., p. 79. M. Mubiala, “Vers l’institution d’une Cour africaine des droits de l’homme et des peuples”, AYIL 5 (1997), p. 264; M. Mubiala, “La Cour africaine des droits de l’homme et des peuples: mimétisme institutionnel ou avancée judiciaire?”, RGDIP 3 (1998), pp. 769-770. Resolution CM/Dec. 348 (LXVI).

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This third meeting of government legal experts, enlarged to include diplomats, took place at Addis Ababa (Ethiopia), from 8 to 11 December 1997, 45 OAU Member States dispatching representatives.47 A finalized Draft of 35 Articles was adopted on 11 December 199748 at the close of this meeting, and the experts and diplomats “unanimously recommended the Draft Protocol for adoption by the Conference of Ministers of Justice and Attorneys-General”.49 The Conference of Ministers of Justice approved the Draft on 12 December 1997 at Addis Ababa (Ethiopia)50 and recommended its adoption by the Committee of Ministers and the OAU Assembly of Heads of State and Government. At its 67th Session, held in Addis Ababa from 23 to 27 February 1998, the OAU Council of Ministers itself approved the Draft Protocol and recommended its adoption by the Assembly of Heads of State and Government at its forthcoming session.51 At its 34th Session, held in Ouagadougou (Burkina Faso) from 8 to 10 June 1998, the OAU Assembly of Heads of State and Government, without any discussion, formally approved the Protocol to the African Charter on Human and Peoples’ Rights on the Establishment of an African Court of Human and Peoples’ Rights.52 The same day as its adoption, 30 OAU Member States signed this Protocol,53 which would enter into force thirty (30) days after fifteen (15)

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Report of the Third Government Legal Experts Meeting (enlarged to include diplomats) on the Establishment of an African Court on Human and Peoples’ Rights, 811 December 1997, Addis Ababa, Ethiopia, DOC OAU/LEG/EXP/AFCHPR/RPT (III) Rev.1, paras. 6 and 7. “Draft Protocol to the African Charter on Human and Peoples’ Rights on the Establishment of an African Court of Human and Peoples’ Rights”, adopted by the Third Government Legal Experts Meeting (enlarged to include diplomats) on the Establishment of an African Court on Human and Peoples’ Rights, 8-11 December 1997, Addis Ababa, Ethiopia, DOC OAU/LEG/EXP/AFCHPR/PROT (III) Rev. 1; hereinafter the “Addis Ababa Draft Protocol (8-11 December 1997)”. Report of the Third Government Legal Experts Meeting (enlarged to include diplomats), op. cit., para. 38. “Draft Protocol to the African Charter on Human and Peoples’ Rights on the Establishment of an African Court of Human and Peoples’ Rights”, adopted by the Conference of Ministers of Justice/Attorneys General on the Establishment of an African Court on Human and Peoples’ Rights, 12 December 1997, Addis Ababa, Ethiopia, DOC OAU/LEG/MIN/AFCHPR/PROT (I) Rev. 2. CM/Dec. 23 (LXVII). Hereinafter referred to as the “Protocol”. International Commission of Jurists, “African States Establish Supranational Human Rights Court”, Press Release, Geneva, 12 June 1998; the signatory States were Benin, Botswana, Burkina Faso, Burundi, Comoros, Congo, Ethiopia, Equatorial Guinea, Gabon, The Gambia, Ghana, Guinea-Bissau, Ivory Coast, Liberia, Libyan Arab Jamahiriya, Malawi, Mali, Mauritius, Namibia, Rwanda, Senegal, Seychelles, Sierra Leone, South Africa, Sudan, Tanzania, Togo, Tunisia, Zambia and Zimbabwe, see Report on the Progress made towards the establishment of an African Court on Human and Peoples’


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States had ratified or acceded to it.54 The Protocol has entered into force on 25 January 2004.55 II. Organization of the Court We will consider in turn the composition of the Court, the question of its seat and the material and human resources at its disposal. 1. The Judges Article 11 of the Protocol lays down that the Court shall be composed of eleven judges56 and that in no case may it include more than one national from the same State.57 To be eligible, candidates must meet certain conditions and, once they are elected, the exercise of their office must comply with certain rules. A. Qualifications The first condition here is laid down by Article 11 of the Protocol, which requires candidates to have the nationality of an OAU Member State, and not necessarily of a State party to the Protocol.58 According to this Article, the

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Rights, OAU Ministerial Conference on Human Rights, 12-16 April 1999, Grand Bay (Mauritius), OAU DOC MIN/CONF/HRA/4 (I), para. 1. Article 34(3) of the Protocol. As at 1st August 2004, the Protocol has been ratified by nineteen (19) States, see text under footnote 4. This restricted composition should be contrasted with that of the European Court, which includes one member for each State party (Article 20 of the European Convention), in other words, as at 1 August 2004, 42 judges (to which should be added the seats of the judges of Latvia and Lithuania which were vacant at this date); see the Internet site of the European Court (http://www.echr.coe.int). The unwieldiness which would have resulted from every State party being represented (the OAU had 53 Member States), most certainly justified this solution; the number of judges in the Inter-American Court (7) is also much smaller than the number of States Parties to the American Convention (Article 55). See also Article 3 of the Statute of the International Court of Justice; the latter consists of 15 judges. “No two Judges shall be nationals of the same State” (Article 11 (2)); this is also the solution adopted by the American Convention (Article 52 (2)) and the International Court of Justice (Article 3 (1) of the Statute). The situation is different in the case of the European Convention, which does not lay down any condition as regards nationality; this is why the Convention speaks of a “judge elected in respect of the State concerned” in its Article 27 (2), for example. On 1st January 2001, the Court therefore had two Italian judges (elected as judges in respect of Italy and San Marino, respectively) and two Swiss judges (elected as judges in respect of Liechtenstein and Switzerland, respectively); on 1st August 2004, the two Swiss judges were still seating. As regards the election of members of the Commission, however, Article 34 of the African Charter lays down that candidates must have the nationality of a State party to the

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candidate must be elected “in an individual capacity from among jurists of high moral character and of recognized practical, judicial or academic competence and experience in the field of human and peoples’ rights”. In this regard, it should be underlined that in a Note Verbale of 5 April 2004 addressed early May to the States Parties to the Protocol requesting them, pursuant to Article 13 of this instrument, to present their nominees for the office of judge in view of the elections to be held in July 2004 during the Third Summit of the Union, the Commission of the African Union stressed that “the moral authority, credibility, and reputation of the African Court on Human and Peoples’ Rights will, to a large extent, depend on the composition of its first bench” and deemed it “necessary to outline the treaty obligations of States Parties to the Protocol with respect to nomination of judges of the Court”. The Commission qualified the guidelines submitted to the States Parties as “mandatory”. After recalling the provisions of Article 11 of the Protocol, the Commission went on to remind the States Parties “that the effective functioning of the Court will also require judges with irreproachable integrity, established competence and experience in the area of human rights”.59 B. Nomination and election Members of the Court are elected by secret ballot by the Assembly of Heads of State and Government60 on a proposal from the States parties to the Protocol (Articles 13-14). Upon entry into force of the Protocol, the Secretary-General of the OAU shall request the States parties to the Protocol to present, within ninety (90) days of such a request, their nominees for the office of judge; the Secretary-General of the OAU then draws up an

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Charter. The American Convention (Article 53), for example, merely requires candidates for the office of judge to be nationals of an OAS Member State; the European Convention, as amended by Protocol No. 11 (Articles 20-22), also does not require candidates to have the nationality of a State party or even of a Member State of the Council of Europe. Note Verbale, African Union Doc. BC/OLC/66.5/8/Vol.V, p. 1. In this Note Verbale (p. 3), the Commission also invited States Parties to consider whether or not to apply three additional elements submitted to it by Civil Society Organizations, i.e.: “The procedure for nomination of candidates should be at the minimum that for appointment to the highest judicial office in the State party; States Parties should encourage the participation of civil society, including Judicial and other State bodies, bar associations, academic and human rights organizations and women’s groups, in the process of selection of nominees; Employ a transparent and impartial national selection procedure in order to create public trust in the integrity of the nomination process”. Also in the European system, judges are elected by a plenary body, i.e. the Parliamentary Assembly (see Article 22 of the European Convention). However, in the Inter-American system, only the States parties to the American Convention participate in the vote (Article 53(1)).


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alphabetical list which he communicates to the Assembly of Heads of State no later than one month before its next session (Article 13). Each State party may present up to a maximum of three (3) candidates. If three candidates are presented by a State, at least two of them must be nationals of that State (Article 12).61 Article 12 also stipulates that in this process of nomination “due consideration shall be given to adequate gender representation”. This is a curious provision not found in the other regional conventions relating to the protection of human rights, nor apparently in any other legal instrument laying down the election of the members of a particular body. There is no doubt that this provision reflects the development observed over the past fifty years in gender equality and also probably expresses a concern stemming from the experience of the African Commission which, until its 14th ordinary session (Addis Ababa, Ethiopia, 1-10 December 1993), had not a single female member.62 The balance in the representation of the two sexes needs to be ensured not only in the nomination of candidates, but also in the election of judges as such; this is what Article 14 (3) seeks to underline.63 To our knowledge, the only other similar provision is to be found in the Rules of Court of the European Court of Human Rights as in force on 1st November 1998; indeed Rule 14 provides that in relation to making appointments for the Presidency, Vice-Presidencies and Registry, the Court “shall pursue a policy aimed at securing a balanced representation of the sexes”. Article 14 (2) of the Protocol also lays down that, in the elections of the judges “the Assembly shall ensure that in the Court as a whole there is 61

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Article 12(1) is worded as follows: “States Parties to the Protocol may each propose up to three candidates, at least two of whom shall be nationals of that State”; if there are only one or two candidatures, it is not clear from this provision whether they may be nationals of a third State or whether they must necessarily be of the nationality of the State presenting the candidature. The following wording would have been preferable: “States Parties to the Protocol may each propose up to three candidates […]. When a slate of three is proposed, at least two of the candidates shall be nationals of the State proposing the slate”. Mrs. Vera V. Duarte Martins (Cape Verde) was, in fact, elected at the 29th Ordinary Session of the OAU Assembly (Cairo, Egypt, 28-30 June 1993). At its 18th Ordinary Session (Praia, Cape Verde, 2-11 October 1995), the Commission included two women, Mrs. Vera V. Duarte Martins and Mrs. Julienne Ondziel-Gnelenga (Congo). At the elections held at the 35th Ordinary Session of the OAU Assembly (Algiers, Algeria, 1214 July 1999), Mrs. Vera V. Duarte Martins’ term of office was not renewed, but three other women were elected: Mrs. Florence Butegwa (Uganda) to complete the remaining two years of the late Mr. Blondin Beye’s term, Mrs. Vera Mlangazuwa Chirwa (Malawi) and Mrs. Jainaba Johm (The Gambia) for a 6-year term of office. As at 1st August 2004, the Commission included five (5) women: Mrs. Salamata Sawadogo, Chairperson (Burkina Faso), Mrs. Vera Mlangazuwa Chirwa, Mrs. Jainaba Johm, Dr. Angela Melo (Mozambique) and Ms. Sanji Mmasenono Monageng (Botswana), see the website of the Commission: (http://www.achpr.org). “In the election of the judges, the Assembly shall ensure that there is adequate gender representation”.

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representation of the main regions of Africa and of their principal legal traditions”; this provision also stems from the experience of the African Commission, whose composition is characterized by a chronic geographical imbalance.64 In the abovementioned Note Verbale, the Commission of the African Union, after recalling the provisions of Article 14 of the Protocol, also deemed it necessary to specify what follows: “[…] if due consideration of gender is to be meaningful, States Parties should ensure that at least one (1) of the candidates they nominate is a female and that they give preference to candidates with experience in more that one of the principal legal traditions of Africa (Civil Law, Common Law, Islamic Law and Custom and Customary Law). Additionally, it is proposed that in order to ensure representation of all the regions of Africa, the African Union geographical representation formula should, as far as possible, be used unless the required number cannot be obtained from any of the regions, namely, West (3), Central (2), East (2), South (2) and North (2)”. 65

The elections scheduled to be held at the Third Ordinary Session of the Assembly of the African Union (Addis Abeba, 6-8 July 2004)66 ultimately did not take place for reasons which remain unclear.67 C. Duration of term of office Members of the Court are elected for a term of six (6) years and may stand for election only once more. To ensure the gradual renewal of the composition of the Court, the term of office of four (4) of the members 64

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“This provision was informed by the experience of the African Commission, where since inception membership of the African Commission has not been regionally balanced, except during the first election when the issue of geographical representation was taken into account. It should be noted that the African Charter does not provide for geographical representation. Indeed, the current composition of the Commission is not regionally balanced (East Africa – nil; Southern Africa – one; Central Africa – two; North Africa – three; West Africa – five)”, Report on the Progress made towards the establishment of an African Court on Human and Peoples’ Rights, OAU Ministerial Conference on Human Rights, 12-16 April 1999, Grand Bay (Mauritius), OAU DOC MIN/CONF/HRA/4 (I), Para. 38 (viii). Note Verbale, p. 2, see footnote 59. “… elections for judges would be held during the next Summit in July 2004, which would also determine the seat of the Court”, Note Verbale, p. 1. Most likely because of the insufficient number of candidates. In this regard, it should be pointed out that States Parties were not given enough time (about one month) to proceed to the selection of their nominees; the Note Verbale of the Commission, although dated 5 April 2004, was actually dispatched to the States Parties early May and the time limit set for the nominations was 10 June 2004 (Note Verbale, p. 3).


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elected in the first election ends after two (2) years, and the term of office of four (4) others ends after four (4) years (Article 15); the names of the members concerned are chosen by lot by the Secretary-General of the OAU immediately after the first election.68 A judge elected to replace a judge having died, resigned or been relieved of his duties, and whose term of office has not yet expired, completes the remainder of his predecessor’s term of office (Article 15(3)). Unlike the American69 and European70 Conventions, the Protocol is silent on whether a judge not re-elected may continue to hear a case he has begun consideration of; it will therefore be for the Court to settle this important matter in its Rules of Procedure. D. Exercise of term of office Once elected and before beginning their duties, judges must make a solemn declaration to discharge their duties impartially and faithfully (Article 16). Under the terms of Article 15(4), all members of the Court, with the exception of the President, perform their functions on a part-time basis, yet the Assembly of Heads of State and Government “may change this arrangement as it deems appropriate”. This solution was probably dictated by budgetary considerations and by the fact that the Court’s likely future workload is unknown at present. Members of the Court serve in a personal capacity (Article 11(1)) and, unlike members of the African Commission, may not perform any other activity incompatible with their status as judge. Indeed, Article 18 of the Protocol states that: “[t]he position of judge of the Court is incompatible with any activity that might interfere with the independence or impartiality of such a judge or the

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Article 37 of the African Charter lays down that, as regards the election of members of the Commission, the task of drawing lots shall be performed by the Chairman of the OAU Assembly of Heads of State and Government; when the Charter was ratified, Zambia made a reservation with respect to Article 37 to stress that this was a minor task which should be entrusted not to the Chairman of the OAU Assembly, but rather to the Secretary-General of the OAU, see M. Hansungule, “The African Charter on Human and Peoples’ Rights: A Critical Review”, AYIL 8 (2000), p. 281. Article 54 (3): “The judges shall continue in office until the expiration of their term. However, they shall continue to serve with regard to cases that they have begun to hear and that are still pending, for which purposes they shall not be replaced by the newly elected judges”. Article 23 (7): “The judges shall hold office until replaced. They shall however, continue to deal with such cases as they already have under consideration”. See also Article 13 (3) of the Statute of the International Court of Justice.

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Fatsah Ouguergouz demands of the office, as determined in the Rules of Procedure of the Court”;71

This provision will thus have to be clarified by the judges in the Rules on the basis of their experience. In this regard, it should be mentioned that in its abovementioned Note Verbale sent to the States Parties in view of the election of the judges, the Commission of the African Union not only recalled the provisions of Article 18 of the Protocol, but also asked States Parties to “request nominees to complete detailed biographical information indicating judicial, practical, academic, activist professional and other relevant experience in the fiels of Human and Peoples’ Rights” and also including “information on political and other associations relevant to determining questions of both eligibility and incompatibility”. It also recalled that “as a guide for States Parties in interpreting the question of incompatibility, the Advisory Committee of Jurists in the establishment of the Permanent Court of International Justice (now the International Court of Justice (ICJ)) had pointed out that a member of government, a Minister or under-secretary of State, a diplomatic representative, a director of a ministry, or one of his subordinates, or the legal adviser to a foreign office, though they would be eligible for appointment as arbitrators to the Permanent Court of Arbitration of 1899, are certainly not eligible for appointment as judges upon our Court”.72

Also with a view to ensuring the independence of the members of the Court, the Protocol provides that “[a]t no time shall the judges of the Court be held liable for any decision or opinion issued in the exercise of their functions” (Article 17(4)) and that a 71

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A similar incompatibility clause is also found in the American and European Human Rights Conventions (Articles 71 and 21, para. 3, respectively). See also Article 16 of the Statute of the International Court of Justice. The African Charter does not provide for such provision with regard to the Members of the Commission. According to the Secretariat of the OAU, Article 18 of the Protocol “was borrowed from the African Charter. It was strengthened to take account of the experience of the African Commission. In the past a commissioner who became Minister declined to resign and was renominated although he was not elected by the Assembly. Currently, there are some members of the Commission who hold political appointments as representatives of the Executive. Indeed, the first and second seminar for African Ambassadors in Addis Ababa emphasized the importance of addressing the issue of incompatibility in the membership of the African Commission”, Report on the Progress made towards the establishment of an African Court on Human and Peoples’ Rights, OAU Ministerial Conference on Human Rights, 12-16 April 1999, Grand Bay (Mauritius), para. 38 (xi). Note Verbale, p. 2, see supra, footnote 59.


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“judge shall not be suspended or removed from office, unless, by the unanimous decision of the other judges of the Court, the judge concerned has been found to be no longer fulfilling the required conditions to be judge of the Court”.73

However, the Court’s independence and sovereignty should be seen in relative terms as Article 19(2) lays down that any decision taken in this respect by the Court “shall become final unless it is set aside by the Assembly at its next session”; this provision, which clearly gives the Heads of State and Government the right to intervene, is not found in the statutes of the other two regional courts or in the Statute of the International Court of Justice for instance. The fact that it is virtually impossible to oust members of the Court is a guarantee of their independence vis-à-vis States and is reinforced by the enjoyment of the diplomatic privileges and immunities laid down by the OAU Convention of the same name,74 as implicitly indicated by Article 17(1 & 3).75 It will also be noted that, under the terms of Article 17(2), no judge may hear a case in which he has previously taken part as agent, counsel or advocate for one of the parties or as a member of a national or international court or a commission of enquiry or in any other capacity. The Protocol provides, moreover, that “if a judge is a national of any State which is a party to a case submitted to the Court, that judge shall not hear the case” (Article 22). At the first meeting of the Government Experts, the delegate of Egypt made a reservation with respect to this provision (then Article 19 of the Draft Protocol); indeed, he was of the view that States parties should be allowed to nominate national ad hoc judges to sit on the Court during the consideration of cases brought to the Court by or against

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Article 19(1). On this point, Article 24 of the European Convention lays down a twothirds majority; and the American Convention lays down that the General Assembly of American States may, only at the request of the Court, determine sanctions to be applied against judges when there are justifiable grounds for such action as set forth in the statute of the Court (see Article 73 of the Convention); see also Article 19 of the Statute of the American Court adopted in 1979 as revised in 1982, text in T. Buergenthal & D. Shelton, Protecting Human Rights in the Americas – Cases and Materials, (4th revised edn, N.P. Engel Publisher, Kehl, Strasbourg, Arlington, 1995), pp. 667-671. General Convention on the Privileges and Immunities of the Organization of African Unity, adopted at Accra (Ghana), 25 October 1965, text in United Nations Treaty Series, 1976, vol. 1000, No. 14688, pp. 403-409. Para. 1 reads as follows: “The independence of the judges shall be fully ensured in accordance with international law”; para. 3 states that “The judges of the Court shall enjoy, from the moment of their election and throughout their term of office, the immunities extended to diplomatic agents in accordance with international law”.

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them.76 This provision was along the lines of the solution adopted by the American Convention;77 in the European system this question does not arise, since the European Court consists of a number of judges equal to that of the States parties to the Convention.78 The Protocol lays down that seven (7) is the minimum number of judges necessary for the Court to consider the cases submitted to it. In the case of the American Court, which also has eleven (11) judges, the quorum is five (5).79 It should be noted that a quorum of seven members has also been laid down by the African Charter for the African Commission and that there has been at least one instance when the quorum was not attained.80 2. Bureau Under the terms of Article 21 of the Protocol, the Court shall elect its President and one Vice-President for a period of two years, and both may be 76

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Report of the Government Experts Meeting on the Establishment of an African Court on Human and Peoples’ Rights, 6-12 September 1995, Cape Town, South Africa, op. cit., para. 23. Indeed, Article 55 reads as follows: “1. If a judge is a national of any of the States Parties to a case submitted to the Court, he shall retain his right to hear that case. 2. If one of the judges called upon to hear a case should be a national of one of the States Parties to the case, any other State Party in the case may appoint a person of its choice to serve on the Court as an ad hoc judge. 3. If among the judges called upon to hear a case none is a national of any of the States Parties to the case, each of the latter may appoint an ad hoc judge. […]” However, the question may arise when the Court is not sitting as a plenary court; Article 27(2) of Protocol No. 11 therefore lays down that: “There shall sit as an ex officio member of the Chamber and the Grand Chamber the judge elected in respect of the State Party concerned or, if there is none or if he is unable to sit, a person of its choice who shall sit in the capacity of judge”. Article 56 of the American Convention. As for the text of the European Convention, it does not lay down any quorum, but the Rules of Court of the European Court as in force at 1st November 1998 provide that “the quorum of the plenary Court shall be two-thirds of the elected judges in office” (Rule 20(2)). The quorum is 9 judges in the case of the International Court of Justice, which has 15 members, see Article 25 of the Statute of the International Court of Justice. On the first day of the 21st Ordinary Session of the Commission (Nouakchott, Mauritania, 15-24 April 1997), indeed, only five (5) members were present; two other commissioners arrived on the second day, see R. Murray, “Report on the 1997 Sessions of the African Commission on Human and Peoples’ Rights – 21st and 22nd sessions: 15-25 April, and 2-11 November 1997”, Human Rights Law Journal 19 (5-7), p. 170. At the 20th Ordinary Session of the Commission (Grand-Bay, Mauritius, 21-31 October 1996), for the first time since the sixth Ordinary Session (Banjul, The Gambia, 23 October – 4 November 1989), all commissioners attended, see R. Murray, “Report on the 1996 Sessions of the African Commission on Human and Peoples’ Rights – 19th and 20th Ordinary Sessions: 26 March – 4 April, and 21-31 October 1996”, Human Rights Law Journal 18 (1-4), p. 16.


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re-elected once; their functions shall be set out in the Rules of Procedure of the Court, and the President shall perform his functions on a full-time basis and shall reside at the seat of the Court. 3. Seat As far as the seat of the Court is concerned, Article 25 of the Protocol provides, inter alia, that it shall be at the place determined by the Assembly of Heads of State and Government from among the States parties to the Protocol. It is to be hoped that, when deciding this, the Member States of the fledgling African Union will bear in mind the recommendation adopted at the close of the Experts Meeting on the African Court on Human and Peoples’ Rights held at Ouagadougou (Burkina Faso) in December 1998, to the effect that, in determining the seat of the Court, due consideration should be given “to the facilities required for the effective functioning of the Court, especially, an enabling environment that includes adequate physical facilities and infrastructure, accessibility, information technology, library and research facilities”.81

4. Registry Article 24 of the Protocol provides for the appointment by the Court of a Registrar and other staff of the registry from among nationals of Member States of the OAU. Considering the importance of the Registry for the effective exercise by the Court of its judicial function, this appointment procedure will enable the Court to make its own choice of immediate colleagues. In this connection, it should be noted that, under the terms of Article 41 of the African Charter, the Secretary of the African Commission is appointed by the OAU Secretary-General; this also applies to the staff of the Secretariat of the African Commission. In the American Convention,82 the Secretary (Registrar) is appointed by the Court, while the members of the staff of the Secretariat of the Court are appointed by the Secretary-General of the Organization of American States. Article 24 also provides that the office and residence of the Registrar shall be at the place where the Court has its seat. 81

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This meeting was convened by the International Commission of Jurists in collaboration with the Organization of African Unity, see Report of the Experts Meeting on the African Court on Human and Peoples’ Rights, Ouagadougou (Burkina-Faso), 79 December 1998, OAU DOC/OS (XXV)/93, Annex, Part B (iii). See Article 59.

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In a report of the OAU Council of Ministers presented at the session of the Assembly of Heads of State and Government, during which the Protocol was adopted (Ouagadougou, 1-6 June 1998), the creation of eleven (11) statutory posts was proposed.83 By way of comparison, in its beginnings, the Secretariat of the Inter-American Court consisted solely of a registrar and a deputy-registrar, as well as of technical staff; even today, the composition of its secretariat is still extremely limited.84 The European Court of Human Rights is assisted by a Registry with far more staff, its legal department alone having about a hundred permanent or temporary posts.85 III. Operation of the Court The Protocol is relatively discreet on the operation of the Court, and it will therefore be for the Court to lay down the precise details of this in its Rules of procedure. We will here consider some of the rather unusual aspects of the operation of the Court regulated by the Protocol, taking them one by one. 1. Rules of Procedure Article 33 of the Protocol provides that the Court shall draw up its Rules and determine its own procedures and shall consult the Commission as appropriate. Here it should be recalled that the Court is, in fact, designed to “complement” the African Commission (Article 2 of the Protocol, and para. 7 of its Preamble). As the Court is essentially assigned judicial functions, consultation between these two bodies should focus on specifying the functions of the African Commission.86 This point is made by Article 8 (entitled “Consideration of cases”), stipulating as it does that 83

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These 11 statutory posts included the following: President of the Court (1), Registrar (1), Documentalist (1), Accountant (1), Bilingual Secretary (2), Drivers/Orderlies (2), Information sur les incidences financières de l’adoption du Protocole relatif à la création d’une Cour africaine des droits de l’homme et des peuples, Ouagadougou (Burkina-Faso), 1-6 June 1998, OAU DOC CM/2083 (LXVIII), p. 4; in the draft medium and long-term organizational chart annexed to this document, it was planned to add a post of lawyer/researcher and a post of administrative assistant. See Inter-American Yearbook on Human Rights 1 (1996), p. 9. The American Court currently comprises five lawyers, not counting the Registrar and Deputy-Registrar. See the organizational charts of the Court and the Registry in A. Drzemczewski, “The European Human Rights Convention: Protocol No. 11 – Entry into Force and First Year of Application”, Human Rights Law Journal 21 (2000) 1-3, pp. 13-14. On this point, see the recommendation adopted at the close of the Experts Meeting on the African Court of Human and Peoples’ Rights held in Ouagadougou (Burkina Faso) in December 1998; according to these experts, “the respective rules of procedure of the Commission and the Court should take into account the complementarity between the two organs”, these two organs “should meet regularly to harmonise the rules of procedure and


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“[t]he Rules of Procedure of the Court shall lay down the detailed conditions under which the Court shall consider cases brought before it, bearing in mind the complementarity between the Commission and the Court”.

The anticipated co-operation between the Commission and the Court is likely to prove difficult in practice. Indeed, the terms of reference of the African Commission also stem from an international treaty – the African Charter on Human and Peoples’ Rights – and its members will perhaps not easily agree to restrictions on their powers in contentious cases, as it is essentially in this area that the danger of overlap between the two bodies lies. Drawing on the lessons of the European system, where since 1st November 1998, the date when Protocol No. 11 of 11 May 1994 entered into force, there has been just a court,87 the authors of the Protocol would have been better advised to oversee this apportionment of powers themselves, by inserting provisions to this effect into the actual Protocol, thus amending the African Charter as and when necessary rather than leaving this task to two legally sovereign bodies. 2. Budget Under the terms of Article 1 of the Protocol, the Court “shall be established with the Organization of African Unity” and, consequently, Article 32 lays down that the “expenses of the Court, emoluments and allowances for judges as well as the budget of its registry, shall be determined and borne by the OAU, in accordance with criteria laid down by the OAU in consultation with the Court”.

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other aspects of their relationship”, and “the process of drafting the rules should take into account the experience of the European and Inter-American human rights systems”, Report of the Experts Meeting on the African Court on Human and Peoples’ Rights, Ouagadougou (Burkina-Faso), 7-9 December 1998, op. cit., Annex, Part C. For an almost exhaustive examination of the problems raised by the coexistence of a commission and a court in the context of the European Convention and also of the solutions proposed, see the proceedings of the Séminaire de Neuchâtel (14-15 March 1986) devoted to the merger of these two bodies, O. Jacot-Guillarmod (ed.), La fusion de la Commission et de la Cour européennes des droits de l’homme, (Editions N.P. Engel, Kehl, Strasbourg, Arlington, 1987), 245p. On the new challenges facing Member states of the Council of Europe in the human rights arena, see E. Decaux, “The Future of Inter-State Dispute Settlement Within the Council of Europe”, Leiden Journal of International Law 9 (1996), pp. 397-410.

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It should be noted at this point that the same applies to the African Commission, in theory at least. Indeed, Article 41 of the African Charter lays down, among other things, that the Organization of African Unity shall bear the cost of the staff and services necessary for the effective discharge of the Commission’s duties; as for the emoluments and allowances of the Commission, Article 44 stipulates that provision is made for them in the Organization’s regular budget. The least that can be said is that, since its establishment, the African Commission has not obtained from the Organization of African Unity all the assistance needed in terms of financial and human resources.88 As it stated in its twelfth Annual Report, “[o]wing to the limited resources allocated to it by the OAU, the Commission had to have recourse to financial and material assistance from its partners”; this is followed by a description of the financial or material assistance obtained from those partners, whose number includes two governmental organizations – the United Nations High Commissioner for Human Rights (Geneva) and the European Union (Brussels) – and several nongovernmental organizations – the African Society of International and Comparative Law (London), the Danish Human Rights Centre (Copenhagen), the Friedrich-Naumann Foundation (Brussels), the Raoul Wallenberg Institute (Lund), and the International Commission of Jurists (Geneva).89 The number of these has even increased in the space of one year,90 yet the basic problems remain.91 The situation of dependence on organizations other than the OAU in which the African Commission currently finds itself as regards the running of its secretariat, which is a matter of concern in the case of the Commission, is also a matter of concern, 88

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See also E.A. Ankumah, The African Commission on Human and Peoples’ Rights – Practice and Procedures, (Martinus Nijhoff Publishers, The Hague/London/Boston, 1996), p. 32. Twelfth Annual Report of the Commission – 1998/1999, paras. 45-54. The African Centre for Democracy and Human Rights Studies – a non-governmental organization which shares the building currently housing the headquarters of the Commission – has co-operated and suggested co-operating further in the organization of seminars, see Thirteenth Annual Report of the Commission – 1999/2000, para. 64. For example, the chronic shortage of staff underlined by the Commission in the following terms in its thirteenth Annual Report: “The African Commission welcomed the additional means provided for its use by the deliberative bodies of the mother Organisation. While it fully appreciates the efforts of the Secretariat-General to improve its working conditions, the Commission would like to appeal to the competent bodies of the OAU to take due account of the vital needs in the area of personnel in the process of restructuring the Secretariat of the Commission. It is essential for the Commission to have a Documentation Centre and a sufficient number of Legal Officers. The current structure, unfortunately, makes no provision for the post of Documentalist, whose creation had been an established principle since 1997; only one additional post of Legal Officer has been created (making a total of two posts of Legal Officer) while the current volume of work of the Commission demands at least six Legal Officers”, Thirteenth Annual Report of the Commission – 1999/2000, para. 54.


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perhaps even more so, in the case of the future African Court.92 As a judicial, and therefore independent body, the African Court ought to have an adequate budget with a view to both its efficacity and its credibility. It is clear that everything will ultimately depend on the political will of the Member States of the African Union. In the above-mentioned June 1998 Report of the OAU Council of Ministers,93 it was proposed to allocate a provisional budget of $US 753 518 to the Court for its immediate operation.94 3. Reports Article 31 of the Protocol provides that “the Court shall submit to each regular session of the [OAU] Assembly, a report on its work during the previous year. The report shall specify, in particular, the cases in which a State has not complied with the Court’s judgment”.

The presentation of an annual report is not laid down by the European Convention95 but is by the American Convention, whose Article 6596 appears to have served as a strong source of inspiration for the authors of the Protocol. The presentation of a report of this kind is important, for it helps to tighten the links between the Court and the mother organization, in this case between the African Court and the African Union. The presentation of the annual report, as well as the discussion it generally gives rise to, can, indeed, provide an excellent opportunity for raising the awareness of Member 92

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This explains the concern of a group of independent experts meeting in December 1998 under the auspices of the Chairman of the OAU. Indeed, one of their recommendations was to “Ensure that the Court is provided with adequate human, financial and material resources to enable it function effectively”, Report of the Experts Meeting on the African Court on Human and Peoples’ Rights, op. cit. Annex, Part B (iv). See supra, footnote 83. During its first years, the Inter-American Court had a budget of some $US 200 000, to which should be added the contribution by Costa Rica, the host State; the budget approved by the Assembly of the Organization of American States for 1997 was $US 1 035 700, see Inter-American Yearbook on Human Rights 1 (1996), p. 110. The Statute of the International Court of Justice also does not require the submission of an annual report by the Court (however, see Article 15 of the United Nations Charter), yet in practice the Court prepares a report in August each year, which is then transmitted to the General Assembly and presented to it orally by the President of the Court. This Article reads as follows: “To each regular session of the General Assembly of the Organization of American States the Court shall submit, for the Assembly’s consideration, a report on its work during the previous year. It shall specify, in particular, the cases in which a State has not complied with its judgments, making any pertinent recommendations”.

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States – whether or not they are parties to the Protocol – to the Court’s activities and to the problems it encounters in performing the task entrusted to it. IV. Functions of the Court The Protocol lays down at the outset, in Article 2, that the Court shall, bearing in mind the provisions of this Protocol, “complement the protective mandate of the African Commission”; a reading of Articles 3 and 4 shows that the Court has a twofold function: contentious and advisory. 1. Contentious Function It should be noted straight away that there is nothing in the Protocol to limit the freedom of States parties in the choice of methods for monitoring implementation of the African Charter. Indeed, they have a free choice of methods for settling their disputes on the interpretation or application of the African Charter. There is therefore nothing to prevent them from submitting disputes of this sort to another African body for the peaceful settlement of disputes, whether judicial or not, or else to the International Court of Justice for example. On this point, the European Convention, as amended by Protocol No. 11, is very restrictive, excluding as it does any other means of dispute settlement than those it lays down.97 We will now consider the contentious function of the African Court, looking in turn at its jurisdiction, the procedure followed during the consideration of the cases brought before it and the decisions it has the power to take. A. Jurisdiction of the Court As the provisions of the Protocol do not clearly delimit the jurisdiction of the Court, we will endeavour to sketch in its major outlines, including its material, personal, territorial and temporal aspects.

97

Its Article 55 states that “The High Contracting Parties agree that, except by special agreement, they will not avail themselves of treaties, conventions or declarations in force between them for the purpose of submitting, by way of petition, a dispute arising out of the interpretation or application of this convention to a means of settlement other than those provided for in this Convention”.


a.

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Material jurisdiction or jurisdiction ratione materiae

Article 3(1) of the Protocol provides for very broad jurisdiction, stating that: “The jurisdiction of the Court shall extend to all cases and disputes submitted to it concerning the interpretation and application of the Charter, this Protocol, and any other relevant Human Rights instrument ratified by the States concerned”.

The liberality of this provision is confirmed by Article 7, entitled “Sources of Law”, which lays down that the “Court shall apply the provisions of the Charter and any other relevant human rights instrument ratified by the States concerned”. By way of comparison, the jurisdiction ratione materiae of the European Court in contentious cases extends solely to matters concerning the interpretation and application of the European Convention and its Protocols.98 The jurisdiction ratione materiae of the Inter-American Court is also limited to the interpretation and application of the American Convention alone.99 Hence, both the interpretation and application of the European Social Charter of 18 October 1961100 and of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the area of Economic, Social and Cultural Rights of 17 November 1988 – two instruments which recognize the important category of the economic, social and cultural rights – fall outside the jurisdiction ratione materiae of the European Court and of the InterAmerican Court respectively.101 The travaux préparatoires of the Protocol are silent on the raison d’être of the enlarged jurisdiction of the African Court. The very first draft Protocol laid down a jurisdiction extending to all cases and disputes concerning the interpretation and application, besides the African Charter and the Protocol, 98 99 100

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Articles 32, 33 and 34 of the European Convention. Article 62(1) of the American Convention. As supplemented by the Additional Protocol to the European Social Charter of 5 May 1988 and the Protocol amending the European Social Charter of 21 October 1991. Given the indicative legal nature of the rights recognized by these two instruments, their implementation is monitored by the submission of periodic reports by States parties. The Additional Protocol to the American Convention provides however for two exceptions (concerning the rights of workers to organize trade unions and to join the union of their choice, and the right to education); its Article 19, Paragraph 6, indeed reads as follows: “Any instance in which the rights established in paragraph a) of Article 8 and in Article 13 are violated by action directly attributable to a State Party to this Protocol may give rise, through participation of the Inter-American Commission on Human Rights and, when applicable, of the Inter-American Court of Human Rights, to application of the system of individual petitions governed by Articles 44 through 51 and 61 through 69 of the American Convention on Human Rights”.

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of “any other applicable African Human Rights instrument”.102 This formula was also rather broad, yet nonetheless limiting the jurisdiction ratione materiae of the Court solely to the relevant “African” instruments, in other words, to start with, the few regional conventions relating to the protection of human rights (essentially those relating to refugees and the rights of the child) and perhaps also the various resolutions adopted in this field by the African Commission, the Assembly of Heads of State and Government or in the context of other African inter-governmental fora. This formula did not pose any particular problem and was adopted by consensus by the first two experts meetings. It was at the third experts meeting (Addis Ababa, 8-11 December 1997) that Article 3 was modified and adopted in its present form.103 The formula enshrined in Article 3 of the Protocol is most original; it is broad and generous. To begin with, it makes it possible to invoke before the Court the violation of the provisions of the African Charter which, as we have seen, constitute a bold juxtapositioning of individual rights and collective rights, civil and political rights and economic, social and cultural rights, as well as rights and duties. The originality of Article 3 of the Protocol resides in the fact that the Court could also consider the interpretation and application not only of the Protocol itself, which seems self-evident,104 although the Protocol does not recognize any human right, but also and above all it could consider any other legal human rights instrument “ratified by the States concerned”.105 Only two limitations are laid down by Article 3: the instrument concerned must be a convention (as suggested by the ratification requirement) and it must have been ratified by “the States concerned”. The principle of the 102 103

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105

See Article 3 of the “Cape Town Draft Protocol (6-12 September 1995)”. According to the minutes of the meeting, this Article was “adopted unanimously with minor amendments”, see Report of the Third Government Legal Experts Meeting (enlarged to include diplomats) on the Establishment of an African Court on Human and Peoples’ Rights, 8-11 December 1997, Addis Ababa, Ethiopia, DOC OAU/LEG/EXP/AFC/HPR/RPT (III) Rev.1, para. 16. The Court could consider the interpretation and application of the Protocol even if this instrument is silent on this point. Where its constituent instrument is concerned, the Court is implicitly authorized to interpret it, if only to determine the extent of its powers and prerogatives; the elaboration of the Rules of Court is, precisely, one of the operations requiring the interpretation of the Protocol by the Court; however, see Article 7 (“Sources of Law”) which does not expressly mention the Protocol. The African Charter referred to all these instruments in its Preamble, but also to its Articles 60 and 61 relating to the applicable principles, but in this instance solely as a source of inspiration for the Commission; this is what the second paragraph of the Preamble of the Protocol recalls as follows: “Noting that the African Charter on Human and Peoples’ Rights reaffirms adherence to the principles of human and peoples’ rights, freedoms and duties contained in the declarations, conventions and other instruments adopted by the Organization of African Unity, and other international organizations”.


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relative effect of treaties means that the expression just referred to must be seen as the requirement that both the Applicant State and the Respondent State must have ratified the convention concerned, in the event of a communication between States. Yet uncertainty remains regarding the true meaning of the adjective “ratified”. For a State may have “ratified” a convention without its necessarily being in force as far as that State is concerned. In treaty practice, a certain time-limit is normally laid down between the deposit of the instrument of ratification or accession properly speaking and the entry into force of the treaty for the State having deposited; this time-limit is three months for example in the case of the United Nations Covenant on Civil and Political Rights (Article 49). It would have been more satisfactory from the legal standpoint to refer to “any other human rights treaty to which the States concerned are parties”. There is no doubt that the Court will interpret Article 3 wisely, that is, taking into consideration only the conventions actually in force as regards the States concerned; considering the very broad nature of the jurisdiction ratione materiae conferred on the Court by this provision, it will only constitute a minor limitation on the Court’s jurisdiction ratione materiae. Theoretically, Article 3 of the Protocol thus authorizes the African Court to hear all cases or disputes concerning, for example, the interpretation or application of the very protective provisions of the two United Nations Covenants of 1966, to which virtually all African States are parties, or those of the 1990 African Charter on the Rights and Welfare of the Child or the 1969 OAU Refugee Convention.106

106

At this point, one wonders whether it is possible for the Court to handle cases concerning the interpretation and application of a treaty not essentially related to human rights but containing certain provisions on human rights, such as an economic integration treaty for example; this is the view of E.K. Quashigah, who also raises the question of the homogeneity of human rights case-law throughout the continent; indeed, according to this author, “The African Court would be able to handle cases arising under other human rights instruments particularly the African Economic Community Treaty and the ECOWAS systems which both have human rights aspects. It may be of interest also to note that these two economic community instruments i.e. the AEC and the ECOWAS Treaties, also made provision for the establishment of specific courts. [This situation] can lead to a harmonisation of the human rights instruments since interpretations over time might develop a common human rights jurisprudence cutting across all these instruments. On the other hand there might exist though [it is] far fetched, the possibility of various courts giving varying interpretations to the same provisions”, “The African Court of Human Rights: Prospects, in comparison with the European Court of Human Rights and the Inter-American Court of Human Rights”, in African Society of International and Comparative Law – Proceedings of the Tenth Annual Conference, Addis Ababa, 3-5 August 1998, pp. 61-62. The question of the interpretation of the Constitutive Act of the African Union, for its part, is expressly settled by its Article 26 which provides that: “The Court [of Justice of the Union] shall be seized with matters of interpretation arising from the application or implementation of this Act. Pending its establishment, such

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The jurisdiction of the Court ratione materiae is ultimately not “linked” to that of the African Commission, which can only deal with the interpretation and application of the rights guaranteed by the African Charter (Article 45(2 & 3)). Under the terms of the Protocol, a State party (Article 5(1d)), an individual or a non-governmental organization (Article 5(3)), or an African inter-governmental organization (Article 5(1e)) may bypass the proceedings before the African Commission and take a case directly to the African Court. When a case is thus brought “directly” before the Court, it is not subject to the limitation laid down by the abovementioned Article 45(2), and may relate to the interpretation and application of a human rights instrument other than the African Charter. The Protocol does not therefore merely “complement” the protective mandate of the African Commission as mentioned in its Article 2; it greatly broadens it. Given the extreme caution usually shown by African States in the area of human rights protection in general and in that of the judicial settlement of disputes in particular, one may wonder about the raison d’être of the attribution to the Court of such broad jurisdiction ratione materiae. b.

Personal jurisdiction or jurisdiction ratione personae

The question of the jurisdiction ratione personae of the African Court certainly raised a number of problems during the process of the elaboration of the Protocol. In its very first version, the Protocol laid down, in Article 5, that cases could be brought before the Court by the African Commission, by the State party which has lodged a complaint to the Commission, and by the State party against which the complaint has been lodged at the Commission;107 its Article 6 (entitled “Exceptional Jurisdiction”) also laid down that “the Court may, on exceptional grounds, allow individuals, nongovernmental organisations and groups of individuals to bring cases before the Court, without first proceeding under Article 55 of the Charter”.108 At the second experts meeting, Article 6 of the Protocol was renamed (“Other forms of submission of cases to the Court”) and modified so as to authorize access to the Court by individuals and non-governmental organizations only in “urgent cases or serious, systematic or massive violations of human rights”; however, only non-governmental organizations with observer status before the Commission were authorized to do this.109

107 108 109

matters shall be submitted to the Assembly of the Union, which shall decide by a twothirds majority”. Article 5 of the Cape Town Draft Protocol (6-12 September 1995). Ibid., Article 6. Article 6(1) of the Nouakchott Draft Protocol (11-14 April 1997): “The Court may entitle NGOs with observer status before the Commission, and individuals to institute directly before it, urgent cases or serious, systematic or massive violations of human rights”.


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At all events, this possibility for an individual or non-governmental organization to bring a case before the Court was made subject to the deposit by the State concerned of a declaration of acceptance.110 Nigeria and Tunisia even proposed that the jurisdiction of the Court should be optional and should, in general, be subject to the deposit of a declaration of acceptance by every State.111 Most delegations nevertheless underlined the need to provide, albeit on an exceptional basis, for access by non-governmental organizations and individuals, given the experience of the African Commission, where since its establishment in 1986, no Member State has ever filed a complaint against another.112 Article 6 was finally adopted by consensus after protracted discussion and in a spirit of compromise. 113 During the third experts meeting (Addis Ababa, 8-11 December 1997), Articles 5 and 6 of the Draft Protocol were reformulated and merged into a single article, which corresponds to Article 5 in its present version.114 We will now consider the jurisdiction ratione personae of the Court as regards the Applicant and the Respondent; we will also briefly consider the possibility open to certain States to intervene in the proceedings. i.

Jurisdiction ratione personae with respect to the Applicant

As defined by the Protocol, access to the African Court is relatively liberal when compared with the American Convention or what it was prior to 1st November 1998 in the European Convention. For, under the terms of Article 5 of the Protocol, the following are entitled to submit cases to the Court: 110

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Ibid., Article 6(5): “At any time after the ratification of this Protocol, the State must make a declaration accepting the competence of the Court to receive petitions under the first paragraph of this article. The Court shall not receive any petition involving a State party which has not made such a declaration”. The Tunisian delegation requested that its proposal be recorded in the minutes of the meeting, Report of the Second Government Legal Experts Meeting on the Establishment of an African Court on Human and Peoples’ Rights, 11-14 April 1997, Nouakchott, Mauritania, op. cit., paras. 20 & 24. Ibid., paras. 21 & 22. Ibid., para. 25. Article 5 of the Addis Ababa Draft Protocol (8-11 December 1997); “After a prolonged debate over two sessions, these Articles [Article 5 relating to access to the Court and Article 6 relating to the admissibility of cases] were reformulated and submitted for consideration and adoption by the meeting. They were thereafter adopted by consensus on the strength of the commitment expressed by delegates toward ensuring that the Court be an effective instrument in the protection of human rights in Africa. Egypt was of the view that the relationship between the Court and the Commission be set out in the Rules of Procedure of the Court and approved by the Assembly”, Report of the Third Government Legal Experts Meeting (enlarged to include diplomats) on the Establishment of an African Court on Human and Peoples’ Rights, 8-11 December 1997, Addis Ababa, Ethiopia, op. cit., para. 17.

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1) the African Commission, 2) the State party which has lodged a complaint to the Commission, 3) the State party against which the complaint has been lodged at the Commission, 4) the State party whose citizen is a victim of a human rights violation, and 5) African Intergovernmental Organizations. A case may also brought before the Court by a non-governmental organization with observer status before the Commission, or an individual, provided the State concerned has made a declaration accepting the jurisdiction of the Court to receive such cases. The Protocol therefore lays down the compulsory jurisdiction of the African Court for all cases brought before it by the Commission, a State party or an African inter-governmental organization, and the optional jurisdiction of the Court as regards cases brought by an individual or a non-governmental organization. In the inter-American system, only the Inter-American Commission and States parties to the American Convention are entitled to bring a case before the Court;115 and it should also be pointed out that, in the latter case, the Respondent State must have accepted the jurisdiction of the Court either unconditionally or on condition of reciprocity.116 A similar solution was laid down by the European Convention prior to its amendment by Protocol No. 11.117 Since this Protocol entered into force, both States parties and individuals or non-governmental organizations may bring a case before the European Court, and may do so without it being necessary for the States parties concerned to have first accepted its jurisdiction; this jurisdiction is now compulsory.118 The adoption of this middle way by the African Protocol is proof, if ever there was any, of the extreme cautiousness of its authors. Political attitudes in the continent of Africa at the time most certainly did not permit the adoption of a more liberal formula. This was probably the price of the creation of the African Court. As defined by the Protocol, the jurisdiction of the Court in contentious matters is not necessarily intended to be exercised in an extension of proceedings instituted before the Commission. The travaux préparatoires of the Protocol show that it was originally planned to include all proceedings before the Court in the immediate extension of those brought before the Commission, but that this idea was subsequently abandoned. Indeed, Article 8 of the Draft Protocol adopted at the first meeting of independent 115 116 117 118

Article 61(1) of the American Convention. Article 62 of the American Convention. See previous Articles 44, 46 and 48 of the European Convention. Articles 33 and 34 of the European Convention.


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experts (Cape Town, 6-12 September 1995), entitled “Conditions for considering communications”, stated that: “1. The Court shall not consider a matter before it originating under the provisions of Article 49 of the Charter until such time as the Commission has prepared a report in terms of Article 52 of the Charter. 2. The Court shall not consider a case originating under the provisions of Article 55 of the Charter until the Commission has considered the matter and prepared a report or taken a decision. 3. The Court may deal with the case only if the matter is brought before it, within three months, after the submission of the report of the Commission to the Assembly of Heads of State and Government. 4. Having accepted a case as stipulated in the above provisions, the Court may, by a two-thirds majority of its members decide to reject it if, after due consideration, the Court establishes the existence of one of the grounds of inadmissibility in Article 56 of the Charter”.119

During the second experts meeting held at Nouakchott (Mauritania, 11-14 April 1997), Article 8 was retained as it stood apart from two small amendments.120 Not until the third meeting of experts held at Addis Ababa (Ethiopia, 8-11 December 1997) was Article 8 amended, renamed (“Consideration of Cases”) and renumbered, becoming the present Article 6.121 The abandonment of the formula initially chosen by the authors of the Protocol means that it can be concluded without hesitation that they did not intend to limit the jurisdiction of the Court solely to cases brought before the Commission,122 as is now the case of the American Convention and was so of the European Convention before entry into force of Protocol No. 11. 119 120

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Article 8 of the Cape Town Draft Protocol (6-12 September 1995). Article 8 of the Nouakchott Draft Protocol (11-14 April 1997). In its third paragraph, the phrase “after the submission of the report of the Commission to the Assembly of Heads of State and Government” was replaced by “of the decision of the Court”; the reference, in its para. 4, to the modalities governing the Court’s decisions (“by a two-thirds majority”) was deleted. Article 6 of the Addis Ababa Draft Protocol (8-11 December 1997). The Report of this Third Experts Meeting confirms it in the following terms: “After a lengthy debate on this article, it was generally observed that Article 8 as previously formulated had not catered for all cases envisaged to be brought before the Court. Accordingly, it was decided that the heading and body of the Article be amended. It was proposed that a new and single paragraph replace the previous four paragraphs of the article. The word “Communications” in the heading was changed to “Cases”. The Article was thereafter unanimously adopted”, Report of the Third Government Legal Experts Meeting (enlarged to include diplomats) on the Establishment of an African Court on Human and Peoples’ Rights, 8-11 December 1997, Addis Ababa, Ethiopia, op. cit, para. 19.

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The Court’s jurisdiction in contentious cases therefore extends to three types of cases, which may be distinguished by the status of the party bringing the case. The first type of case covers those already having been the object of proceedings before the African Commission and subsequently referred to the Court by the Commission itself or by a State party which has lodged the complaint to the Commission, a State party against which the complaint has been lodged at the Commission or a State party whose citizen is the victim of the human rights violation brought to the consideration of the Commission. In this first type, the question is at what stage in the proceedings before the Commission the case may be brought before the Court. In the Inter-American context, a case cannot be brought before the Court until a relatively advanced stage in the proceedings before the Commission.123 Since the Protocol is silent on the matter, and failing any contrary indication in the Rules of Court, as soon as a case is brought before the Commission, both the Applicant State and the Respondent State or the State whose national the victim is could bring a case before the Court, on the sole condition that they are parties to the Protocol. The second type of cases covers those submitted directly to the Court by a State or “African intergovernmental” organization without any proceedings having been instituted before the African Commission. The drafting of Article 5(1)(d)124 is sufficiently vague to permit a case to be brought before the Court by a State whose national is the victim of the violation of a right, whether a case regarding this violation has been brought before the Commission or not. If our interpretation of Article 5 (1), taken as a whole, were correct, not all States parties to the Protocol would be authorized to bring a complaint “directly” before the Court; this option would only be available to States whose “national” has suffered a violation of a right. If this was really so, the reason for such a limitation would not be evident; it would be even less evident if access to the Court is open to African intergovernmental organizations without any kind of limitation. However, were such a restrictive interpretation to prevail, the formula laid down by Article 5 of the Protocol would, for States parties, be more or less comparable to that in force in the Inter-American system, since, according to the American Convention, only the Inter-American Commission and the States parties to the Convention are empowered to submit cases to the Court provided the procedures before the Commission have previously been completed125 and

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Article 61(1) of the American Convention; see text below, under footnote 125. It reads as follows: “The State Party whose citizen is a victim of human rights violation”. Indeed, Article 61 of the American Convention reads as follows: “1. Only the States Parties and the Commission shall have the right to submit a case to the Court.


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that the States concerned have accepted the compulsory jurisdiction of the Court;126 the only difference is that the Protocol authorizes a certain category of States parties to bypass the procedure before the African Commission, those whose “national” has suffered the violation of a right.127 In the InterAmerican system, the individual has the right to be represented before the Commission but not before the Court;128 he does not therefore have the opportunity to put his case to the Court. The situation is different in the African system as the individual may be heard by the Court.129 If, finally, the formula laid down by Article 5 of the Protocol were interpreted restrictively, it would fall short of the formula laid down by the European Convention as amended by Protocol No. 11; under the terms of Article 33 of that

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2. In order for the Court to hear a case, it is necessary that the procedures set forth in Articles 48 to 50 shall have been completed”. See also Article 51(1) of the Convention. On the refusal by the Inter-American Court to deal directly with a case before the proceedings before the Commission laid down in Articles 48 to 50 of the Convention have been exhausted, see In the matter of Viviana Gallardo et al (Costa Rica), No. G 101/81, Decision of 13 November 1981, Series A – Judgments and Opinions, pp. 78-91; the Inter-American Court had suggested that the exhaustion of proceedings before the Commission would not be an indispensable condition as regards consideration of a Communication from one State against another State relating to the violation of the American Convention quite apart from the violation of a right of the individual; the Court commented, inter alia, that: “These considerations suffice to demonstrate that the aforementioned procedures before the Commission have not been created for the sole benefit of the States, but also in order to allow for the exercise of important individual rights, especially those of the victims. Without questioning the good intentions of the Government in submitting this matter to the Court, it follows from the above that the procedures before the Commission cannot be dispensed with in this kind of case without impairing the institutional integrity of the protective system guaranteed by the Convention. These procedures may therefore not be waived or excused unless it were to be clearly established that their omission, in a specific case, would not impair the functions that the Convention assigns to the Commission, as might be the case when a matter is initially presented by a State against another State and not by an individual against a State. In the instant case, the existence of such an exceptional situation is far from having been shown. The Government’s waiver of the rule contained in Article 61(2) consequently lacks the force necessary to dispense with the procedures before the Commission. This conclusion, in and of itself, suffices not to admit the instant application”, ibid., p. 87, para. 25. Article 62 of the American Convention. This might be the point to consider whether it is possible for an African State party to the Protocol which has breached the African Charter to bring proceedings against itself, as the Government of Costa Rica did before the Inter-American Court in the above-mentioned Viviano Gallardo case; it will be recalled that, in this case, the Court declared such an application inadmissible, see supra, footnote 125. However, see Rule 23 of the Rules of the Inter-American Court, which lays down that the individual shall have an opportunity to be represented before the Court, yet only in connection with proceedings relating to reparations; it is worded as follows: “At the reparations stage, the representatives of the victims or of their next of kin may independently submit their own arguments and evidence”. See Article 10(2) of the Protocol.

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Convention, indeed, “[a]ny High Contracting Party may refer to the Court any alleged breach of the provisions of the Convention and the protocols thereto by another High Contracting Party”. Essentially, one might question how appropriate it is to give African inter-governmental organizations access to the contentious function of the Court; indeed, this is an original feature of the African system by contrast with the other regional systems, in which international governmental organizations are not granted this right.130 This type of access is all the more curious seeing that the Protocol is not open to these organizations; the question arises in particular whether an application may be filed by an African international organization against a State which, although party to the Protocol, is not a member of that organization. One may also question the raison d’être of the distinction drawn by the Protocol between African international governmental organizations and States parties to the Protocol considering that the access of States to the Court is more limited. At all events, if a restrictive interpretation of Article 5 were to prevail, every State party to the Protocol could get round the limitation in question by bringing the case before the Court immediately after having brought a purely formal case before the Commission, unless, of course, the future Rules of the Court prohibited such a possibility by laying down at what stage in the proceedings such a case could be brought. The third type of case covers those brought directly before the Court by an individual or non-governmental organization without any proceedings having been instituted before the African Commission. This is indicated by Article 5(3) of the Protocol, which states that: “The Court may entitle relevant Non Governmental Organizations (NGOs) with observer status before the Commission, and individuals to institute cases directly before it, in accordance with Article 34(6) of this Protocol”.

Article 34(6) of the Protocol lays down the procedure for the deposit of the optional declaration of acceptance of the compulsory jurisdiction of the Court.131 However, it is silent on whether this declaration can be made only

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See Article 61 of the American Convention and Articles 33 and 34 of Protocol No. 11 to the European Convention. The Article reads as follows: “At the time of the ratification of this Protocol or any time thereafter, the State shall make a declaration accepting the competence of the Court to receive cases under Article 5(3) of this Protocol. The Court shall not receive any petition under Article 5(3) involving a State Party which has not made such a declaration”. It is the OAU Secretary-General (now the Chairperson of the Commission of the African Union) who deals with these declarations (Article 34(7) of the Protocol); in all the other systems, it is also to the Secretary-General of the mother organization concerned that this task falls, see Article 62 of the American Convention, see also the former Article 46(3) of


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for specific cases or for a specified period of time; this solution was however laid down by Article 62(2) of the American Convention and the previous Article 46(2) of the European Convention.132 In the Inter-American context, it is not possible for individuals and nongovernmental organizations to bring a case directly before the Court, as they do not have locus standi before it.133 In the European Convention on the other hand, the Court’s jurisdiction to hear complaints from individuals or non-governmental organizations is now compulsory.134 Here it should be observed that this Convention does not require non-governmental organizations to have any particular status before the Court or the Council of Europe, whereas the Protocol to the Charter requires such non-governmental organizations to have observer status with the African Commission.135 However, the European Convention is more exacting in another respect; for its Article 34 lays down that the European Court may receive applications from any person, non-governmental organization or group of individuals “claiming to be the victim of a violation by one of the High Contracting Parties of the rights set forth in the Convention or the protocols thereto”. For its part, the Protocol to the African Charter does not require the individual to be the victim of the alleged violation; nor does it lay down this requirement for a non-governmental organization wishing to bring a case before the Court. The Court ought therefore to make a liberal interpretation of the relevant provisions of the Protocol when drafting its Rules and not require the author of an application to be the victim of the alleged violation. Contrary to the European Convention, which lays down that the violation must relate to “the rights set forth in the Convention or the protocols thereto”, the Protocol does not require that the individual or nongovernmental organization concerned should claim to be the victim of the violation of a right guaranteed by the African Charter. It is therefore by reference to Article 3 on the jurisdiction of the Court that the Court will have to assess its jurisdiction ratione personae. There is thus nothing to prohibit an individual or non-governmental organization from invoking the violation

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the European Convention and Article 36(4) of the Statute of the International Court of Justice. Although it would have been more orthodox legally speaking to include these elements of flexibility in the Protocol, the Court might nevertheless consider introducing them into its Rules as they might serve to reassure certain States which would otherwise not be inclined to make a declaration of acceptance of the compulsory jurisdiction of the Court. However, as we have seen Rule 23 of the Inter-American Court lays down the possibility for the individual to be represented before the Court in proceedings relating to reparations; see supra, footnote 128. Article 34 of the European Convention. However, the Protocol does not lay down any condition of nationality or residence with respect to the individual.

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of any “other relevant human rights instrument ratified by the State concerned”. Lastly, attention should be drawn to a small ambiguity in Article 5(3). What, indeed, is the meaning of the expression “The Court may entitle”? This form of words would suggest that the Court’s jurisdiction is not automatic and that bringing a case before it depends upon its discretionary power. Yet the reference to Article 34(6) confirms that the only condition on bringing a case in this way is the deposit of a declaration of acceptance of the jurisdiction of the Court by the State concerned. At this stage, the Court’s only discretionary power would be to ascertain the existence of such a declaration, as well as the observer status of the non-governmental organization concerned. Be this as it may, the Court has the “compétence de sa compétence”, the power to determine its own jurisdiction,136 as clearly shown by Article 3(2) of the Protocol; in other words, “in the event of a dispute as to whether the Court has jurisdiction, the Court shall decide”. Ultimately, there was no need to stipulate that the “Court may entitle” nongovernmental organizations and individuals to institute cases directly before it; such permission falls within the sole domain of States parties to the Protocol. ii.

Jurisdiction ratione personae with respect to the Respondent

Every State party to the Protocol may be brought before the Court by the African Commission, a State party or by an African inter-governmental organization, without it needing to give its consent either by the prior deposit of a declaration of acceptance of the compulsory jurisdiction of the Court or in any other way; the jurisdiction of the Court is compulsory for it solely by virtue of its accession to the Protocol. In the Inter-American system, the jurisdiction of the Court is optional;137 this was also the case in the European system138 prior to the entry into force of Protocol No. 11, which 136

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This is a rule which is integral to the operation of any judicial body; see for example Article 32(2) of the European Convention and Article 36(6) of the Statute of the International Court of Justice. Article 62(3) of the American Convention reads as follows: “The jurisdiction shall comprise all cases concerning the interpretation and application of the provisions of this Convention that are submitted to it, provided that the States Parties to the case recognize or have recognized such jurisdiction, whether by special declaration pursuant to the preceding paragraphs, or by a special agreement”. The previous Article 48 of the European Convention reads as follows: “The following may bring a case before the Court, provided that the High Contracting Party concerned, if there is only one, or the High Contracting Parties concerned, if there is more than one, are subject to the compulsory jurisdiction of the Court or, failing that, with the consent of the High Contracting Party concerned, if there is only one, or of the High Contracting Parties concerned if there is more than one […]”.


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made this jurisdiction compulsory regardless of the status of the author of the complaint.139 However, a State party to the Protocol cannot be brought before the Court by an individual or a non-governmental organization unless it has first made the declaration laid down in Article 34(6), by which it accepts the Court’s jurisdiction to deal with such cases.140 The question arises whether a State may nevertheless agree to be brought before the Court by expressing its consent on a case-by-case basis, other than by the prior deposit of its declaration as laid down in Article 34(6). The American Convention,141 like the European Convention before it was amended,142 allowed for this possibility. The Court could certainly lay down such an option in its Rules with respect to the bringing of a case by an individual or non-governmental organization, thus creating the possibility of a forum prorogatum.143 In the short term, this could turn out to be a compromise solution as it has the advantage of flexibility and, as it were, a didactic effect; indeed, it might entice States parties recalcitrant as regards any form of compulsory jurisdiction pending their decision to deposit the optional declaration.144 iii. The opportunity to intervene for States with an interest in a case Article 5(2) of the Protocol states that “[w]hen a State Party has an interest in a case, it may submit a request to the Court to be permitted to join”. The wording of this provision is not particularly fortunate since it seems to be an amalgam of two quite different legal institutions – the joinder of cases and the intervention of a third State in a case. For a judicial body, the joinder of cases entails the consideration of two or more interrelated cases, the initiative for such joinder lying with the judicial body concerned. The purpose of intervention is quite different. In general, when a State has an interest in a case between two other States, it may submit a request to the Court to be permitted to intervene; moreover this is the language used in the French version of this provision,145 and also that of Article 62(1) of the 139 140 141 142 143

144

145

Articles 33 and 34 of the European Convention as amended. See supra, footnote 131. Article 62(3) of the American Convention; see supra, footnote 137. Previous Article 48 of the European Convention; see supra, footnote 138. For a description of the workings of this institution, see M. Bedjaoui & F. Ouguergouz, “Le forum prorogatum devant la Cour internationale de Justice: les ressources d’une institution ou la face cachée du consensualisme”, AYIL 5 (1997), pp. 91-114. See also, along the same lines, our proposal that the Rules of Court should lay down that the optional declaration of acceptance of the compulsory jurisdiction of the Court should only be made for specific cases or for a specified period of time, supra, text under footnote 143. “Lorsqu’un État partie estime avoir un intérêt dans une affaire, il peut adresser à la Cour une requête aux fins d’intervention”.

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Statute of the International Court of Justice.146 The European Convention, as amended by Protocol No. 11, also makes provision for intervention in its Article 36 entitled “Third party intervention”.147 The intention expressed in Article 5(2) by the authors of the Protocol lacks clarity and in its Rules the Court should provide more specific details of the intervention envisaged here. c.

Temporal jurisdiction or jurisdiction ratione temporis

As the Protocol provides no pointers on the question of the Court’s jurisdiction ratione temporis, that organ should as a rule only hear cases and disputes which have arisen after the date of the entry into force of the Protocol with respect to each State party concerned; this is the solution which would be dictated by the strict application of the principle of the nonretroactivity of conventions.148 However, the aim and purpose of the Protocol point towards a contrary solution. Indeed, it could be asserted that the intention of the authors of the Protocol was to improve the operation of the safeguards system of the African Charter as soon as possible. It will be recalled that, in the Preamble of the Protocol, the OAU Member States declared themselves “[f]irmly convinced that the attainment of the objectives of the African Charter on Human and Peoples’ Rights requires the establishment of an African Court on Human and Peoples’ Rights to complement and reinforce the functions of the African Commission on Human and Peoples’ Rights”;

Article 2 of the Protocol also lays down that “the Court shall […] complement the protective mandate of the African Commission”. It should also be emphasized that automatic access to the Court is essentially reserved for the Commission and certain States involved in one capacity or another in a case pending before the Commission.149 There would 146

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148 149

“Should a State consider that it has an interest of a legal nature which may be affected by the decision in the case, it may submit a request to the Court to be permitted to intervene”. This Article reads as follows: “1. In all cases before a Chamber or the Grand Chamber, a High Contracting Party one of whose nationals is an applicant shall have the right to submit written comments and to take part in hearings. 2. The President of the Court may, in the interest of the proper administration of justice, invite any High Contracting Party which is not a party to the proceedings or any person concerned who is not the applicant to submit written comments or take part in hearings”; see also Rule 61 of the Rules of Court of the European Court of Human Rights as in force on 1st November 1998. See Article 28 of the Vienna Convention on the Law of Treaties of 23 May 1969. See Article 5(1 (a), (b) and (c)).


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thus be no justification for preventing the Court from hearing cases brought before the Commission before the entry into force of the Protocol with respect to the States concerned. Moreover, such a limitation in the Court’s jurisdiction ratione temporis would have the effect of condemning it to inactivity for quite a long period after its installation. Furthermore, the Protocol does not lay down any time-limit between the deposit and the entry into force of the declaration by which a State party has accepted the compulsory jurisdiction of the Court, as laid down in Article 34(6). This declaration may therefore be regarded as having its effects for the State concerned from the day it is deposited, in the same way as, for any State ratifying or acceding to the Protocol after its entry into force, the latter comes into force in respect of that State on the date of the deposit of its instrument of ratification or accession.150 Lastly, it should be recalled that Article 3(1) of the Protocol, relating to the jurisdiction of the Court, conceals a small element of uncertainty in that it speaks of “instruments ratified” by a State party concerned, not of an “instrument in force” with respect to that Party.151 This may be of some importance in the case of an application alleging the violation of a right guaranteed by a convention ratified by a State party but not yet in force for that State party; in that case, the Court would have no option but to wait for the Convention to actually enter into force and to only consider the application admissible with effect from that date, at the risk of displaying excessive formalism in requiring the deposit of a fresh application after the entry into force of the convention concerned. d.

Territorial jurisdiction or jurisdiction ratione loci

On this point too the Protocol is silent. It may therefore be deduced that the extent of the Court’s territorial jurisdiction coincides with that of the Commission. The Court could thus deal with violations of human and peoples’ rights falling within the material scope of Article 3(1) and occurring in the territory of any State party to the Protocol. The broad wording of Article 3 does not prevent the Court from also dealing with violations which can be imputed to a State party even if they occurred outside the territory falling within its jurisdiction.

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151

Article 34(4); according to para. 3 of the same Article, the Protocol itself shall come into force thirty days after fifteen instruments of ratification or accession have been deposited. See supra, the section relating to the material jurisdiction of the Court.

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B. Procedure before the Court a.

Consideration of applications as regards their admissibility

The Protocol devotes only three short paragraphs to the question of the admissibility of applications152 and the least that can be said is that the way it deals with this important matter is not very satisfactory owing to its lack of clarity. Indeed, Article 6 entitled “Admissibility of Cases” reads as follows: “1. The Court, when deciding on the admissibility of a case instituted under Article 5(3) of this Protocol, may request the opinion of the Commission which shall give it as soon as possible. 2. The Court shall rule on the admissibility of cases taking into account the provisions of Article 56 of the Charter. 3. The Court may consider cases or transfer them to the Commission”.

It is patently clear from a reading of the first paragraph of this Article that it relates solely to cases brought before the Court by an “individual” or a “non-governmental organization”. This provision lays down a simple option for the Court, not an obligation. For the Court could, if it wished, request the Commission’s advice before ruling on the admissibility of an application instituted under Article 5(3). For purely practical reasons, the Court will probably use this option every time a case is brought before it which the Commission has already had to deal with; it could, of course, also consult the Commission with respect to cases brought directly before it but in that case recourse to the services of the Commission would seem less justified. In any event, it would simply entail an opinion, which the Court, a sovereign judicial body, could duly take note of or ignore, the Court being sole judge of its own jurisdiction.153 The second paragraph of Article 6 also seems to relate solely to applications lodged with the Court by an individual or non-governmental organization. Article 56 of the African Charter which it refers to deals with the conditions of admissibility which have to be met by communications lodged with the Commission, other than those from States,154 in other words 152

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The language of the French version of Article 6(1) is more rigorous, legally speaking, than that of the English version since it speaks of the admissibility of the “requête” (application) and not of the “case”. See Article 3(2) of the Protocol. The first sentence of Article 56 reads as follows: “Communications relating to human and peoples’ rights referred to in Article 55 received by the Commission, shall be considered if they: […]”. Article 55, for its part, reads as follows: “1. Before each Session, the Secretary of the Commission shall make a list of the communications other than those of States parties to the present Charter and transmit them to the members of the


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by those which will later appear in the practice of the Commission as communications from individuals or non-governmental organizations. There are seven (7) such conditions, whereas Article 50 of the African Charter lays down only one condition for communications from States, i.e. the exhaustion of local remedies. Individual applications or communications are in general subject to a barrage of admissibility much stricter than for State communications, as shown, for example, by Article 35 of the European Convention.155 There is thus no doubt that Article 6(2) of the Protocol relates solely to cases submitted to the Court by an individual or non-governmental organization. This interpretation is also confirmed by the travaux préparatoires. Article 6 of the Draft Protocol adopted at the first independent experts meeting (Cape Town, 6-12 September 1995), which was entitled “Exceptional Jurisdiction”, stated that: “1. Notwithstanding the provisions of Article 5, the Court may, on exceptional grounds, allow individuals, non-governmental organisations and groups of individuals to bring cases before the Court, without first proceeding under Article 55 of the Charter. 2. The Court will consider such a case, taking into account the conditions enunciated in Article 56 of the Charter. 3. The Court itself may consider the case or refer it to the Commission”.156

During the second experts meeting at Nouakchott (Mauritania, 11-14 April 1997), Article 6 was reformulated and renamed (“Other forms of

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Commission, who shall indicate which communications should be considered by the Commission. 2. […]” (emphasis added). Article 35 of the European Convention is entitled “Admissibility criteria” and reads as follows: “1. The Court may only deal with the matter after all domestic remedies have been exhausted, according to the generally recognised rules of international law, and within a period of six months from the date on which the final decision was taken. 2. The Court shall not deal with any application submitted under Article 34 [Individual applications] that a. is anonymous; or b. is substantially the same as a matter that has already been examined by the Court or has already been submitted to another procedure of international investigation or settlement and contains no relevant new information. 3. The Court shall declare inadmissible any individual application submitted under Article 34 which it considers incompatible with the provisions of the Convention or the protocols thereto, manifestly ill-founded, or an abuse of the right of application. 4. The Court shall reject any application which it considers inadmissible under this Article. It may do so at any stage of the proceedings”. See also the previous Articles 26 and 27 of the European Convention, providing for admissibility conditions for petitions submitted to the Commission, respectively, by a State and by an individual. Article 6 of the Cape Town Draft Protocol (6-12 September 1995).

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submission of cases to the Court”) yet its purpose remained the same (access to the Court by individuals and non-governmental organizations) and it kept its reference to the conditions of admissibility laid down by Article 56 of the African Charter.157 At the third experts meeting held in Addis Ababa (Ethiopia, 8-11 December 1997), Article 6 was amended and renamed (“Admissibility of cases”); its paragraphs relating to the procedure for access to the Court by individuals and non-governmental organizations were transferred to Articles 5 and 34 of the final version of the Protocol.158 The legislative history of Article 6 therefore clearly shows that, originally, it dealt exclusively with access to the Court by individuals and nongovernmental organizations and that it was subsequently stripped of part of its content. Article 6(2) must therefore be seen as an unfortunate survival from Article 6 as originally worded. Ultimately, the conditions of admissibility laid down by Article 6 of the Protocol should, by virtue of the reference to Article 56 of the African Charter, be seen as relating solely to applications other than from States. Under the terms of Article 56, these communications are subject to seven (7) conditions of admissibility; communications shall indeed be considered only if they: “1. Indicate their authors even if the latter request anonymity; 2. Are compatible with the Charter of the Organization of African Unity or with the [African] Charter; 3. Are not written in disparaging or insulting language directed against the State concerned and its institutions or to the Organization of African Unity; 4. Are not based exclusively on news disseminated through the mass media; 5. Are sent after exhausting local remedies, if any, unless it is obvious that this procedure is unduly prolonged; 6. Are submitted within a reasonable period from the time local remedies are exhausted or from the date the Commission is seized of the matter; and 7. Do not deal with cases which have been settled by these [sic]159 States involved in accordance with the principles of the Charter of the United Nations, or the Charter of the Organization of African Unity or the provisions of the [African] Charter”.

There is no need here to embark on an examination of these conditions; they are identical to those governing communications addressed to the 157 158 159

Article 6 of the Nouakchott Draft Protocol (11-14 April 1997). Articles 5, 6 and 34 of the Addis Ababa Draft Protocol (8-11 December 1997). The French version of this provision reads differently: “7. Ne pas concerner des cas qui ont été réglés conformément aux principes soit de la Charte des Nations, soit de la Charte de l’Organisation de l’Unité Africaine et soit des dispositions de la présente Charte”.


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African Commission.160 The Court will probably have to specify or add to these conditions in its Rules of Procedure. Where the admissibility of applications from States is concerned, it should normally be governed by a single condition, which is to say the exhaustion of local remedies by the victim of the violation on behalf of whom the State party brings the case before the Court. The singularity of Article 6 does not lie solely in the omissions characterizing the first two paragraphs, but also in the content of the third paragraph, which states that “[t]he Court may consider cases or transfer them to the Commission”.161 Indeed, it may be wondered whether this provisions relates just to the admissibility of the application (which the title of Article 6 would tend to suggest) or whether it does not concern its examination on the merits instead or as well, as suggested by the verb “consider” (also used in Article 8 relating to consideration on the merits). In the former case, which is a priori more plausible, it would have been more logical to join the provisions of the third paragraph and the first paragraph, which enables the Court to consult the Commission on the admissibility of an application. In the latter case, it would entail recognizing that the Court could decline to rule on a case submitted to it, thus opening up the possibility of a genuine denial of justice.162 The referal of a case by the Court to the Commission, 160

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162

For an analysis of these conditions, see F. Ouguergouz, The African Charter on Human and Peoples’ Rights – A Comprehensive Agenda for Human Dignity and Sustainable Democracy in Africa, op. cit., pp. 589 et ss. The first version of this paragraph was as follows: “The Court itself may consider the case or refer it to the Commission”. It is noteworthy that in order to reduce the workload of the European Court of Human Rights, it has recently been proposed to exclude “from detailed treatment by the Court not only applications having no prospects of success but also those which, despite their having such prospects, raise an issue that is, in the view of the Court, of such minor or secondary importance that they do not warrant such treatment”, and “that the Court might be given wider possibilities to reject applications, by raising the admissibility threshold through the introduction of additional or reformulated admissibility criteria”, Report of the Evaluation Group to the Committee of Ministers of the European Court of Human Rights, Doc. EG Court (2001) 1, 27 September 2001, paras. 91-96. With regard to the African system, but without referring to Article 6(3) of the Protocol, Makau Mutua considers that, “While the African Human Rights Court should primarily be a forum for protecting citizens against the state, it should not be viewed as a forum for offering individual justice to victims of human rights violations. While such a goal is certainly noble, it is by all means impossible. The Court can act neither as a forum of first instance nor as the mandatory court of appeal for all cases. Cast in this role, the Court would be paralyzed by a torrential caseload. The most poignant example that warns of this potential paralysis is the Human Rights Committee (HRC), the body that oversees the implementation of the International Covenant on Civil and Political Rights. […] The African Court need no make the mistake of the HRC. It will not survive if it adopts a mandatory jurisdiction because the volume of cases is bound to be enormous. Instead, the Court should only hear those cases that have the potential to expound on the African Charter and make law that would guide African states in developing legal and political cultures that respect human

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which possibility does not exist in the European and Inter-American systems for the protection of human rights,163 is not sufficient to prevent such a denial of justice as only the Court has judicial powers. The Rules of Procedure of the Court will also therefore have to endeavour to remove the uncertainties relating to this third paragraph. b.

Consideration of the application on the merits

Article 8 of the Protocol is entitled “Consideration of Cases” and states that “[t]he Rules of Procedure of the Court shall lay down the detailed conditions under which the Court shall consider cases brought before it, bearing in mind the complementarity between the Commission and the Court”.

Like the American and European Conventions, the Protocol thus gives few details regarding the procedure for the consideration of applications on the merits. However, it seeks to regulate certain specific matters such as the Court hearing a case, laying down the exclusion of a judge if he is a national of a State party to a case submitted to the Court,164 or the option given to the Court to make on-site visits.165 It also regulates other equally specific and important matters such as sources of law, hearings and representation, evidence, interim measures, amicable settlement, and findings.

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rights. In other words, the Court should not be concerned with individual cases where it looks, as it were, backwards, attempting to correct or punish a historical wrong to a individual. Rather, the Court should look forward and create a body of law with precedential value and an interpretation of the substantive law of the African Charter and other key universal human rights documents to guide and direct states. Such forwardlooking decisions would deter states from future misconduct by modifying their behavior. Individual justice would be a coincidence in the few cases the Court would hear”, “The African Human Rights Court: A Two-Legged Stool?”, Human Rights Quarterly 21 (1999), pp. 361-362. Rule 99 of the Rules of Procedure of the European Court lays down, on an interim basis only, that the members of the defunct European Commission could in certain circumstances take part in the consideration of the case before the Court. Its Article 10 lays down that “if a judge is a national of any State which is party to a case submitted to the Court, that judge shall not hear the case”. Its Article 25(1) states that the Court “may convene in the territory of any Member State of the OAU when the majority of the Court considers it desirable, and with the prior consent of the State concerned”; the language of this provision is similar to that of Article 58(1) of the American Convention; however, it is Rule 44(4) of the Rules of Procedure of the Inter-American Court that provides explicitly for the possibility of in situ investigations


i.

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Sources of law

In its consideration of the merits of applications, the Court enjoys great latitude as regards the applicable law. Indeed, Article 7 of the Protocol, entitled “Sources of Law”, provides that “[t]he Court shall apply the provisions of the Charter and any other relevant human rights instruments ratified by the States concerned”. This provision is just as liberal as Articles 60 and 61 of the African Charter relating to the principles which are applicable by the Commission. Indeed, the latter two Articles authorize the Commission to “draw inspiration from” or to “take into consideration” certain treaty or customary rules; the language of Article 7 of the Protocol is firmer, authorizing the Court as it does to “apply” the provisions of certain legal instruments. However, it should be observed that, under the terms of Article 7 of the Protocol, the law applicable by the Court is strictly “treaty law” and that the Protocol is not expressly mentioned as such as a source of law. However, nothing should prevent the Court from also applying the provisions of the Protocol166 – inasmuch as this instrument governs the operation of the Court – and also, where appropriate, the relevant rules of universal customary law or regional African law, an expression of which can sometimes be found in certain resolutions and decisions of the African Commission for example. ii.

Hearings

Under the terms of Article 10(1) of the Protocol, the Court shall conduct its proceedings in public and may conduct them in camera as may be provided for in the Rules of Procedure. The public nature of the hearings of the Court is an important procedural guarantee, which is nevertheless not mentioned by either the text of the American Convention,167 or by that of the European Convention, before its recent amendment by Protocol No. 11.168 In laying down the conditions in which in camera proceedings may be ordered, the Court might do well to take inspiration from Rule 33(2) of the Rules of Procedure of the European Court, which provides that

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167 168

See its Article 3(1), which provides that: “The jurisdiction of the Court shall extend to all cases and disputes submitted to it concerning the interpretation and application of the Charter, this Protocol and any other relevant Human Rights instrument ratified by the States concerned”. However, see Rule 14 of the Rules of Procedure of the Inter-American Court. Article 40(1) of the European Convention now expressly lays down that “hearings shall be in public unless the Court in exceptional circumstances decides otherwise”; see also Rule 33 of the Rules of Procedure of the European Court.

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“[t]he press and the public may be excluded from all or part of a hearing in the interest of morals, public order or national security in a democratic society, where the interests of juveniles or the protection of the private life of the parties so require, or to the extent strictly necessary in the opinion of the Chamber in special circumstances where publicity would prejudice the interests of justice”.

The public nature of the proceedings covered in Article 10 of the Protocol naturally only concerns the hearings; the Court’s deliberations, however, will be confidential and will remain so, as is normally the case in judicial matters.169 iii. Representation of the Parties The English version of Article 10(2) of the Protocol lays down that the parties to a case shall be entitled to be represented by “a legal representative” of their choice, whereas the French version refers to legal counsel (conseil juridique), which is more restrictive. A legal representative may indeed be any person appointed to this task by the party concerned, without that person necessarily having the status or qualifications of a legal counsel (conseil juridique). The State or States concerned will probably be represented by an agent, who may, in turn, be represented by the persons of his choice, as is the case before the European or Inter-American Courts.170 As regards the victim of the alleged violation, that person should also be able to freely choose a representative, who may be a professional defence lawyer, or any other person, not necessarily a lawyer or possessing legal qualifications, or else a representative of a non-governmental organization. In this respect, the Court should display flexibility in order to take account of the lack of material resources from which a sizeable portion of the populations of the African continent still suffers. This solution would also enable the Court to avoid being burdened with requests for free legal aid, which possibility is provided for by the Protocol. In any event, Article 10 of the Protocol does not require the parties to be represented; it simply lays this down as an option. Where States are concerned, it is clear that they will only be able to appear through a representative; as for the victims, they will have to provide their own defence themselves.171 169

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See for example, Rule 14(2) of the Rules of Procedure of the Inter-American Court or Article 54(3) of the Statute of the International Court of Justice. See Rule 21 of the Rules of Procedure of the Inter-American Court and Rule 35 of the Rules of Procedure of the European Court; see also Article 42 of the Statute of the International Court of Justice. This flexibility is laid down by Rule 36 of the Rules of Procedure of the European Court relating to the representation of applicants which reads as follows:


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Article 10(2) lays down the possibility of free legal aid; what it states is that “[f]ree legal representation may be provided where the interests of justice so require”. The text of the European Convention, which also makes provision for access to the Court by the victim of an alleged violation of a right, does not deal with this question of free legal aid; this is regulated by the Rules of Procedure of the European Court, which devote an entire chapter to it.172 The Protocol does not here lay down a right for the benefit of victims, but simply an option for the Court, which may grant this free legal aid if it so deems necessary in the interests of justice. The fact that this system of legal aid is laid down in the text of the Protocol itself reveals the authors’ desire to take into consideration the economic realities of the African continent.173 If the Court were to be given the budgetary resources required for the effective operation of this system of legal aid, it would have to take care not to encourage an artificial proliferation of applications by rigorously determining the modalities and rates of the aid granted.174

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“1. Persons, non-governmental organisations or groups of individuals may initially present applications under Article 34 of the Convention themselves or through a representative appointed under paragraph 4 of this Rule. 2. Following notification of the application to the respondent Contracting Party under Rule 54(3)(b) the President of the Chamber may direct that the applicant should be represented in accordance with paragraph 4 of this Rule. 3. The applicant must be so represented at any hearing decided on by the Chamber or for the purposes of the proceedings following a decision declaring the application admissible, unless the President of the Chamber decides otherwise. 4. (a) The representative of the applicant shall be an advocate authorised to practise in any of the Contracting Parties and resident in the territory of one of them, or any other person approved by the President of the Chamber. (b) The President of the Chamber may, where representation would otherwise be obligatory, grant leave to the applicant to present his or her own case, subject, if necessary, to being assisted by an advocate or other approved representative. […]”. See Chapter 10 (“Legal Aid”), Rules 91-96 and Rule 101. I.A. Badawi El-Sheikh had already stressed the necessity for free legal aid before the national courts of States parties to the African Charter; he rightly stated that “without legal aid, it would be very difficult to give effect to the rights guaranteed in the African Charter”, “The Role of the African Commission in the Protection of Human Rights in Africa with Particular Reference to Legal Aid”, in E.A. Ankumah & E.K. Kwaka (eds.), The Legal Profession and the Protection of Human Rights in Africa, (Africa Legal Aid, Accra, Maastricht, 1999), p. 18. See also the “Declaration and Recommendation of the Seminar on the Right to a Fair Trial in Africa – Dakar, Senegal, 9-11 September 1999”, adopted by the African Commission at its 26th Ordinary Session (Kigali, Rwanda, 1-15 November 1999); para. 8 of the Declaration is entitled “Legal Aid” and reads as follows: “Access to justice is a paramount element of the right to a fair trial. Most accused and aggrieved persons are unable to afford legal services due to the high cost of court and professional fees. It is the duty of governments to provide legal assistance to indigent persons in order to make the right to a fair trial more effective. The contribution of the judiciary, human rights NGOs and professional associations should be encouraged”. The disparity in living standards in countries which are parties to the European Convention means that lawyers based in the economically less developed of these countries encourage the victims to bring cases before the European Court, the sums

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Lastly, Article 10(3) lays down that “[a]ny person, witness or representative of the parties, who appears before the Court, shall enjoy protection and all facilities, in accordance with international law, necessary for the discharging of their functions, tasks and duties in relation to the Court”.

This is a matter apparently not dealt with by either the American or European Conventions, or by the Rules of Procedure of the Courts they established. The Statute of the International Court of Justice lays down that “[t]he agents, counsel, and advocates of parties before the Court shall enjoy the privileges and immunities necessary to the independent exercise of their duties”;175 as for witnesses, experts and other persons performing missions by order of the Court, they are also accorded such privileges and immunities during the period of their missions, including the time spent on journeys in connection with them.176 One of the ways of ensuring the implementation of the provisions of Article 10(3) of the Protocol by the African Court will have to be the insertion of corresponding provisions into the headquarters agreement the Court will have to conclude with the host country. iv. Evidence Under the terms of Article 26 of the Protocol,177 the Court hears the submissions of the parties and may also hold an enquiry. The Court may also receive written and oral evidence and hear experts, and, probably, witnesses, as Article 10(3) seems to suggest.178

175 176

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allocated to the such individuals by the Court as free legal aid being relatively generous considering the standard of living in these countries and are greater than the fees normally received by the lawyers in these countries. Article 42, para. 3. Para. 5 (iii) of Resolution 90 (I) of the United Nations General Assembly, adopted on 11 December 1946, and entitled “Privileges and Immunities of Members of the International Court of Justice, the Registry, Assessors, and Agents and Counsel of the Parties and of Witnesses and Experts”, text in International Court of Justice – Acts and Documents concerning the Organization of the Court – No. 5, 1989, p. 211; see also para. V of the “Letter from the President of the International Court of Justice to the Minister for Foreign Affairs of the Netherlands, 26 June 1946”, ibid., p. 205. “1. The Court shall hear submissions by all parties and if deemed necessary, hold an enquiry. The States concerned shall assist by providing relevant facilities for the efficient handling of the case. 2. The Court may receive written and oral evidence including expert testimony and shall make its decision on the basis of such evidence”; The French version of Article 26(2) does not make any reference to “expert testimony”. It reads as follows: “Any person, witness or representative of the parties, who appears before the Court, shall enjoy protection and all facilities, in accordance with international


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However, Article 26(1) does not state whether the enquiry it refers to may, for example, consist of a site visit; this would appear to be possible if this provision is read in the light of Article 25(1), which lays down that the Court may convene in the territory of any Member State of the OAU, with the prior consent of the State concerned. Nor does Article 26 expressly lay down, unlike Article 36(2) of the European Convention,179 the possible participation in the proceedings of a third State180 or a third person. Yet the broad wording of Article 26(2) of the Protocol does not prevent the Court from providing for such a possibility in its Rules of Procedure. Lastly, it should be noted that Article 26(1) of the Protocol appeals to the co-operation of the States concerned in the hearing of the case by the Court.181 Here too, the Rules of Procedure of the Court should, like those of the Inter-American Court for instance,182 specify in detail the obligations of States parties in this respect. v.

Interim Measures

The African Charter does not include the possibility for the African Commission to indicate provisional measures, whereas the Draft African Charter laid down that, in the case of communications other than from States, the Commission could, in an emergency, put the matter to the Chairman of the Assembly of Heads of State and Government, who could take whatever measures were necessary to protect human and peoples’

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law, necessary for the discharging of their functions, tasks and duties in relation to the Court”. “The President of the Court may, in the interest of the proper administration of justice, invite any High Contracting Party which is not a party to the proceedings or any person concerned who is not the applicant to submit written comments or take part in hearings”; see also Rule 61 of the Rules of Court. This possibility might be considered on the basis of Article 5(2) of the Protocol, which permits a third State to join in the proceedings, see supra, the section relating to the opportunity to intervene for States with an interest in the case. “The Court shall hear submissions by all parties and if deemed necessary, hold an enquiry. The States concerned shall assist by providing relevant facilities for the efficient handling of the case”. Rule 24 (“Cooperation of the States”) of the Rules of Court of the Inter-American Court reads as follows: “1. The States parties to a case have the obligation to cooperate so as to ensure that all notices, communications or summonses addressed to persons subject to their jurisdiction are duly executed. They shall also expedite compliance with summonses by persons who either reside or are present within their territory. 2. The same rule shall apply to any proceedings that the Court decides to conduct or order on the territory of a State party to a case. 3. When the performance of any of the measures referred to in the preceding paragraphs requires the cooperation of any other State, the President shall request the government in question to provide the requisite assistance”.

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rights. The silence of the African Charter on this important matter of provisional measures did not prevent the Commission from laying down the possibility of indicating provisional measures in its Rules of Procedure183 and of actually indicating them in the context of the consideration of certain communications;184 however, the Commission has thus arrogated the simple power to recommend these measures to the State party concerned rather than impose them on it. The authors of the Protocol establishing the African Court decided to include this important institution of procedural law in the second paragraph of Article 27 entitled “Findings”,185 the first paragraph dealing with the just satisfaction of the injured party. One wonders what the purpose of this strange juxtaposition is; however, it will be noted that, in so doing, they have drawn heavily on Article 63 of the American Convention, which has the same structure and formulation.186 Article 27(2) of the Protocol provides that “[i]n cases of extreme gravity and urgency, and when necessary to avoid irreparable harm to persons, the Court shall adopt such provisional measures as it deems necessary”. It is not clear from the wording of this provision that the indication of provisional measures by the Court is binding on the States parties concerned. In this respect, the French version of Article 27 is more interesting, being entitled “Decisions of the Court”. At all events, the Court would have to be more specific about the legal value of these interim measures. In this respect, the African Court might usefully take inspiration from the Rules of Procedure of its two regional counterparts and underline, if not the binding legal nature of such measures, at least their essential legal importance for the proper administration of justice.187 Indeed, Rule 25(5) of the Rules of the Inter-American Court reads as follows: 183

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Rule 109 of the Rules adopted on 13 February 1988; Rule 111 of the Rules as adopted on 6 October 1995. See for example Communication 139/94, Constitutional Rights Project on behalf of Ken Saro-Wiwa Jr. v. Nigeria, Twelfth Annual Report of the Commission – 1998/1999. The title of the French version of this Article is “Décisions de la Cour”. This Article reads as follows: “1. If the Court finds that there has been a violation of a right or freedom protected by [the American] Convention, the Court shall rule that the injured party be ensured the enjoyment of his right or freedom that was violated. It shall also rule, if appropriate, that the consequence of the measure or situation that constituted the breach of such right or freedom be remedied and that fair compensation be paid to the injured party. 2. In cases of extreme gravity and urgency, and when necessary to avoid irreparable damage to persons, the Court shall adopt such provisional measures as it deems pertinent in matters it has under consideration. With respect to a case not yet submitted to the Court, it may act at the request of the Commission”. See also Article 41 of the Statute of the International Court of Justice worded as follows: “1. The Court shall have the power to indicate, if it considers that circumstances so require, any provisional measures which ought to be taken to preserve the respective


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“In its Annual Report to the General Assembly, the Court shall include a statement concerning the provisional measures ordered during the period covered by the report. If those measures have not been duly implemented, the Court shall make such recommendations as it deems appropriate”;

Rule 39 of the Rules of the European Court, for its part, provides that notice of the interim measures indicated to a party “shall be given to the Committee of Ministers”. The insertion of a provision similar to the latter two into the Rules of Procedure of the African Court is all the more feasible as Article 29(2) of the Protocol lays down that the OAU Council of Ministers (now the Executive Council of the African Union) shall be notified of the judgments of the Court. vi. Amicable settlement The Court’s essential mission is the judicial settlement of the cases submitted to it, but, like the European Court,188 this does not mean that it is prohibited from seeking an amicable settlement of these cases. Indeed, Article 9 of the Protocol states that “[t]he Court may try to reach an amicable settlement in a case pending before it in accordance with the provisions of the Charter”. This Article was introduced at the Second Independent Experts Meeting on a proposal from Tunisia and was adopted by consensus, even though certain delegates had suggested that this power did not fall within the remit of the African Court but rather of the African Commission.189 The African Commission is indeed entrusted with the task of reaching an amicable settlement of the cases submitted to it under Articles 48 and 52 of the African Charter. Under the terms of Article 9 of the Protocol, the Court

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rights of either party. 2. Pending the final decision, notice of the measures suggested shall forthwith be given to the parties and to the Security Council” (emphasis added). Very recently, and for the first time in its history, the International Court of Justice found that orders indicating provisional measures are legally binding; indeed, in its Judgment delivered on 27 June 2001 in the LaGrand Case (Germany v. United States of America), the Court “reached the conclusion that orders on provisional measures under Article 41 have binding effect”, ICJ Reports 2001, p. 466, para. 109 of the judgment. Indeed, Article 38(1 b) of the European Convention provides that the Court shall “place itself at the disposal of the parties concerned with a view to securing a friendly settlement of the matter on the basis of respect for human rights as defined in the Convention and the protocols thereto”; see also Rule 62 of the Rules of Court. In the Inter-American system, the only reference to friendly settlement is found in Rule 53 of the Rules of the InterAmerican Court, which lays down the modalities by which the Inter-American Court takes note of a settlement between the Parties. Report of the Second Government Legal Experts Meeting on the Establishment of an African Court on Human and Peoples’ Rights, 11-14 April 1997, Nouakchott, Mauritania, op. cit., para. 28.

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could also try to reach an amicable settlement of cases referred to it after they have been considered by the Commission. In such cases, the Court might succeed where the Commission has failed. The act of bringing a case before the Court and the prospect of an unfavourable judicial decision might actually lead the Respondent State to soften its position and accept a compromise it was not prepared to accept before the African Commission. The Court might also pursue the amicable settlement of a case referred to it directly, without having first been handled by the Commission. In both cases, it would seem that it is for the Court to sovereignly assess not only how appropriate it is to seek an amicable settlement but also the moment when it will try to reach such a settlement; there is nothing which obliges it to seek such a settlement in tandem with the strictly judicial consideration of the application or to reach one no later than three months after the case has been brought to the Court (as required by Article 48 of the African Charter with respect to procedure before the Commission). Essentially, it will be noted that the formulation of Article 9 would have been more satisfactory if reference had been made to the need to reach an amicable settlement of the matter “on the basis of respect for human rights and peoples as defined in the African Charter”. Indeed, it is essential for an amicable settlement to be a real one and not to be achieved to the detriment of the rights of the victim of the violation. It might be useful to refer here to the language of Article 98 of the Rules of the Commission.190 The Rules of Procedure of the African Court should also include one or more provisions aiming to protect the rights of the victim in the face of the omnipotence of the Respondent State; this requirement is especially important since certain authors have questioned the reality of the amicable settlement of certain cases considered by the African Commission.191 vii. Findings According to Article 27(1) of the Protocol, “[i]f the Court finds that there has been violation of a human or peoples’ right, it shall make appropriate orders to remedy the violation, including the payment of fair compensation or reparation”.

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Indeed, Rule 98 of the Rules of Procedure of the African Commission provides that the Commission “shall place its good offices at the disposal of the interested States Parties to the Charter so as to reach an amicable solution on the issue based on the respect of human rights and fundamental liberties, as recognized by the Charter”. For a critical examination of the Commission’s practice in this matter, see C.A. Odinkalu and C. Christensen, “The African Commission on Human and Peoples’ Rights: The Development of its Non-State Communication Procedures”, Human Rights Quarterly 20 (1998), pp. 235-280.


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The penalty for the violation of the African Charter will therefore not only be a declaratory judgment finding that there has been a violation by the State party concerned but also, depending on the case, the granting of reparations to the victim of the violation. This is also the solution laid down by Article 63 of the American Convention and Article 41 of the European Convention. The Protocol is silent about cases where the Court has reached an amicable settlement. Article 39 of the European Convention, for example, lays down that the terms of the settlement reached must be recorded in a document;192 the Rules of the European Court also lay down that the settlement must have been achieved “on the basis of respect for human rights as defined in the Convention and the Protocols”; it is only after verifying that an amicable settlement has effectively been reached that the case can be struck out of the European Court’s list.193 c.

Judgments of the Court

Under the terms of Article 28 of the Protocol, the Court “shall render its judgment within ninety (90) days of having completed its deliberations”. The immediate question which arises here is how appropriate it is to impose on the Court a time-limit for delivering its judgments.194 The idea here was certainly to prevent cases from dragging on endlessly before the Court after being considered. However, it might prove difficult for the Court systematically to respect such a 90-day time-limit. Owing to the complex nature of certain cases, the overburdening of its role or the inadequacy of the human and material resources of its Registry, the Court might find itself unable to produce a judgment within the time-limit allocated. Neither the European nor the American Convention, nor the Rules of Procedure of the two regional courts, specify the time-limit within which judgments must be delivered.195 Although the Protocol is silent on this point, the judgments of 192

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“If a friendly settlement is effected, the Court shall strike the case out of its list by means of a decision which shall be confined to a brief statement of the facts and of the solution reached”. Rule 62(3) of the Rules of the European Court reads as follows: “If the Chamber is informed by the Registrar that the Parties have agreed to a friendly settlement, it shall, after verifying that the settlement has been reached on the basis of respect for human rights as defined in the Convention and the Protocols thereto, strike the case out of the Court’s list in accordance with Rule 44, Paragraph 2”. There was no such mention in the first version of this Article; it was introduced at the Second Independent Experts Meeting, see Report of the Second Government Legal Experts Meeting on the Establishment of an African Court on Human and Peoples’ Rights, 11-14 April 1997, Nouakchott, Mauritania, op. cit., para. 43. The Statute and Rules of the International Court of Justice also do not lay down any timelimit for judgments.

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the Court, like the decisions of the African Commission, will probably have to be available immediately in English and French on the day of the public reading, a requirement which may lead to delays. Also under the terms of Article 28 of the Protocol, the judgment shall be reasoned (para. 6), shall be “decided by majority”,196 shall be final and shall not be subject to appeal (para. 2). It may nevertheless be the subject of a request for revision if certain conditions are met (para. 3).197 Article 28(4) also lays down that the judgment may be interpreted by the Court, yet without specifying by whom this interpretation may be requested.198 It is interesting to note that Article 29 lays down that the judgment of the Court shall be notified not only to the parties to the case, the Member States of the OAU and the African Commission, but also to the OAU Council of Ministers, which “shall monitor its execution on behalf of the Assembly” of Heads of State and Government. This is an important provision, whose purpose is to ensure that the Court’s decision is made public and to guarantee its performance by the political organs of the regional organization; the wording of Article 29(2) should be likened to that of Article 46(2) of the European Convention, which lays down that “the final judgment of the Court shall be transmitted to the Committee of Ministers, which shall supervise its execution”.199 The concern of the authors of the Protocol to guarantee as far as possible that the decision of the Court is respected by the State or States concerned is also clearly apparent in Article 30 entitled “Execution of Judgment”. This provision reads as follows: “[t]he States Parties to the present Protocol undertake to comply with the judgment in any case to which they are parties within the time stipulated by the Court and to guarantee its execution”. This provision may be interpreted in two different ways. It could first be seen as enshrining the undertaking of every State party to the Protocol to comply with and guarantee the execution of the judgment of the Court in any case to which it is party. A more interesting interpretation of this provision would be to see it not only as enshrining the undertaking of every State party to the Protocol to comply with the judgment of the Court in any case to which it is party, but also as enshrining the undertaking of all States parties to the Protocol “to guarantee the execution of the judgments of the Court”. In the latter case, 196

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The Rules of the Court should also specify whether it is a matter of the majority of the members of the Court or simply of the judges present, or, in the event of a tied vote, whether the President has the casting vote. The Court may indeed “review its decision in the light of new evidence under conditions to be set out in the Rules of Procedure”. “The Court may interpret its own decision”. Article 69 of the American Convention, for its part, provides that: “The parties to the case shall be notified of the judgment of the Court and it shall be transmitted to the States Parties to the Convention”.


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Article 30 could be seen as enshrining the undertaking of all States parties to the Protocol to “respect and to ensure respect for” the judgments of the Court.200 If this interpretation of Article 30 were to prevail, the authority of the judgments of the Court would thus be greatly enhanced. In this connection, it should be recalled that the Constitutive Act of the fledgling African Union201 makes provision for sanctions with respect to States parties in the event of the failure by any of their number to respect one of the fundamental principles on which the African Union is based202 or its decisions and policies.203 The authors of this important text ought ideally also to have included a specific provision along the lines of that in Article 94(1) of the United Nations Charter, according to which: “Each Member of the United Nations undertakes to comply with the decision of the International Court of Justice in any case to which it is a party”. 2. Advisory Function The Protocol also confers an advisory function on the African Court, like the American and European Human Rights Courts, whose powers in this respect are governed respectively by Article 64 of the American Convention204 and Articles 47 to 49 of the European Convention, as amended by Protocol No. 11.205 200

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See on this point the language of Article 1 of the Geneva Conventions of 12 August 1949 and of Additional Protocol I of 1977; in its recent advisory opinion on the Legal Consequences of the Construction of the Wall in the Palestinian Occupied Territory, the International Court of Justice has emphasized “that Article 1 of the Fourth Geneva Convention, a provision common to the four Geneva Conventions, provides that “The High Contracting Parties undertake to respect and to ensure respect for the present Convention in all circumstances.” It follows from that provision that every State party to that Convention, whether or not it is a party to a specific conflict, is under an obligation to ensure that the requirements of the instruments in question are complied with.”, Advisory Opinion of 9 July 2004, para. 158. The Court has also indicated that “all States parties to the Fourth Geneva Convention relative to the Protection of Civilian Persons in Time of War of 12 August 1949 have … the obligation, while respecting the United Nations Charter and international law, to ensure compliance by Israel with international humanitarian law as embodied in that Convention”, ibid., para. 163 3) D) of the operative part (see also para. 159). See supra, text under footnote 9. Its Article 30 provides that “Governments which shall come to power through unconstitutional means shall not be allowed to participate in activities of the Union”. Paragraph 2 of its Article 23 provides that: “any Member State that fails to comply with the decisions and policies of the Union may be subjected to other sanctions, such as the denial of transport and communications links with other Member States, and other measures of a political and economic nature to be determined by the Assembly”. This Article is worded as follows: “1. The member States of the Organization [of American States] may consult the Court regarding the interpretation of this Convention or of other treaties concerning the interpretation of this Convention or of other treaties concerning the protection of human

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Indeed, Article 4 of the Protocol, entitled “Advisory Opinions”, reads as follows: “1. At the request of a Member State of the OAU, the OAU, any of its organs, or any African organization recognized by the OAU, the Court may provide an opinion on any legal matter relating to the Charter or any relevant human rights instruments, provided that the subject matter of the opinion is not related to a matter being examined by the Commission. 2. The Court shall give reasons for its advisory opinions provided that every judge shall be entitled to deliver a separate or dissenting decision [sic]”.

We will consider in turn who the potential instigators of a request for an advisory opinion are, the material scope of the jurisdiction of the Court in this domain and also the action the Court can take on receipt of such a request.

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rights in the American States. Within their spheres of competence, the organs listed in Chapter X of the Charter of the Organization of American States, as amended by the protocol of Buenos Aires, may in like manner consult the Court. 2. The Court, at the request of a member State of the Organization, may provide that State with opinions regarding the compatibility of any of its domestic laws with the aforesaid international instruments”. See also Articles 59 to 64 of the Rules of Procedure of the Inter-American Court. The above-mentioned Articles of the European Convention are similar to Articles 1 to 3 of former Protocol No. 2 to that Convention, dated 6 May 1963. Article 47 of the Convention as amended by Protocol No. 11 is worded as follows: “1. The Court may, at the request of the Committee of Ministers, give advisory opinions on legal questions concerning the interpretation of the Convention and the protocols thereto. 2. Such opinions shall not deal with any question relating to the content or scope of the rights or freedoms defined in Section I of the Convention and the protocols thereto, or with any other question which the Court or the Committee of Ministers might have to consider in consequence of any such proceedings as could be instituted in accordance with the Convention. 3. Decisions of the Committee of Ministers to request an advisory opinion of the Court shall require a majority vote of the representatives entitled to sit on the Committee”. Article 48, for its part, provides that “The Court shall decide whether a request for an advisory opinion submitted by the Committee of Ministers is within its competence as defined in Article 47”; and Article 49 that: “1. Reasons shall be given for advisory opinions of the Court. 2. If the advisory opinion does not represent, in whole or in part, the unanimous opinion of the judges, any judge shall be entitled to deliver a separate opinion. 3. Advisory opinions of the Court shall be communicated to the Committee of Ministers”. See also Rules 82 to 90 of the Rules of Court of the European Court.


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A. Initiative for a request for an advisory opinion The first point to note is that Article 4 of the Protocol is relatively liberal in this respect, since it authorizes requests for advisory opinions not only by States parties to the Protocol and other members of the Organization of African Unity, but also by that Organization and each of its organs, as well as by “any African organization recognized by the OAU”. It will be recalled that Article 45(3) of the African Charter also authorizes the African Commission to interpret any provision of the Charter “at the request of a State Party, an institution of the OAU or an African Organisation recognised by the OAU”. The solution adopted by the Protocol differs somewhat from the one adopted by the African Charter concerning the African Commission’s power of interpretation, since the Protocol does not limit access to the advisory function solely to States “parties”. This solution also differs appreciably from the one adopted in the European system where only the Committee of Ministers may request an advisory opinion. On the other hand, it is similar to the solution favoured in the Inter-American system in that any of the Member States of the Organization of American States, and also some of its organs, may bring a case before the Court; the only major difference lies in the fact that the Protocol does not specify which these organs are. Another appreciable difference is the reference, in Article 4 of the Protocol, to the possibility for any “African organization recognized by the OAU” to bring a matter before the Court. This expression would seem to relate solely to “governmental” African organizations, in other words, African inter-governmental organizations other than the OAU (now the African Union), of both regional scope, such as the African Economic Community, and sub-regional scope, such as the Union of the Arab Maghreb or the South African Development Community for example. Yet one wonders what exactly “recognized by the OAU” means: must the organizations concerned be formally recognized by the OAU? Or must this recognition rather be inferred from the relationship of cooperation which may exist between the OAU and the organizations concerned? One may also wonder whether the authors of the Protocol did not also intend to make the advisory function open to African “non-governmental” organizations having observer status with the African Commission. Recognition of observer status by the African Commission, which is an organ of the OAU, could, indeed, serve as “recognized” by the OAU. Such a liberal interpretation is all the more feasible when Article 4 of the Protocol is read in the light of Article 5, which expressly distinguishes between “African Intergovernmental Organizations” (Article 5(1e)) and “Non Governmental Organizations” (Article 5(3)); arguing a contrario, it

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could be asserted that, had the authors of the Protocol intended to make the expression “African organization recognized by the OAU” more restrictive, they would have drawn the same distinction as that drawn in Article 5(1) and (3) of the Protocol. B. Material scope of the Court’s advisory jurisdiction The Court has relatively broad advisory jurisdiction, extending as it does to both the African Charter itself and “any relevant human rights instrument”, which includes not only all regional or universal human rights treaties, the Protocol included, but also the other formally non-binding legal instruments such as the resolutions of relevant bodies (African Commission, United Nations General Assembly, etc). There are only two limitations on the jurisdiction of the Court: the opinion may only concern a “legal matter” and it should not be “related to a matter being examined by the Commission”. The purpose of the latter limitation is probably to prevent the Court, in the exercise of its advisory function, from prejudicing the integrity of the quasi-judicial function of the African Commission as regards the protection of human and peoples’ rights, and to protect the Commission’s full freedom of decision. It would, moreover, be most regrettable were the Commission and the Court to give divergent interpretations of the same legal issue. In this connection, it should be noted that, under Article 45(3) of the African Charter, the African Commission is vested with the power to interpret any provision of the Charter outside any consideration of a case pending before it, in other words, independently of its function of protection properly speaking. However, Article 4 of the Protocol did not envisage such a potential conflict between the respective powers of the Court and the Commission in this area. The other matter not expressly regulated by Article 4 pertains to a possible request for an advisory opinion relating to an application pending not before the Commission, but before the Court itself. In such a situation, the Court ought most probably to decline to deliver the opinion requested since such a request would prejudice the integrity of its judicial function. As pointed out by the Inter-American Court of Human Rights, “resort to the advisory opinion route might in certain situations interfere with the proper functioning of the system of protection spelled out in the [American] Convention or […] might adversely affect the interests of the victim of human rights violations”.206 The American Court would therefore decline any request for an advisory opinion which has another purpose than the ones 206

Advisory Opinion OC-3/83 of 8 September 1983, Restrictions to the Death Penalty, Series A: Judgments and Opinions No. 3, para. 36.


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spelled out in the American Convention, and which would weaken the system established by the latter and distort the advisory jurisdiction of the Court.207 Since the material scope of the Court’s advisory jurisdiction is very broad, the Court will itself have to establish limits on a case by case basis. It will thus have broad discretionary power in this respect. It should also be observed that the power of “African organization[s] recognized by the OAU” to request advisory opinions of the Court is not precisely limited either; the only condition is that the request for an opinion must relate to a “legal matter”. In the context of the American Convention,208 the Court may only deal with requests for opinions from specified international organizations if they relate to legal matters falling “within their spheres of competence”; the same applies to the United Nations Charter,209 which only authorizes certain organs of the Organization and certain specialized agencies to request an advisory opinion of the International Court of Justice in relation to legal matters “arising within the scope of their activities”.210 In the Protocol, the power of African organizations to request an advisory opinion of the African Court is not hedged round by any such form of words. It would nevertheless seem desirable and logical for this power to be governed by the speciality principle as, ultimately, such a power will probably have been conferred on them solely to enable them to effectively perform the task entrusted to them by their Statutes; the Court should therefore lay down such a condition in its Rules of Procedure. C. Action following a request for an advisory opinion Essentially, it should be noted that the language of Article 4(1) is permissive (“the Court may provide”); in other words, the Court’s power to issue advisory opinions is purely discretionary,211 like that of the other regional courts212 or the International Court of Justice.213 Indeed, the Court 207

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See, for example, Advisory Opinion OC-1/82 of 24 September 1982, “Other Treaties” Subject to the Advisory Jurisdiction of the Court (Article 64 of the American Convention on Human Rights), Series A: Judgments and Opinions No. 1, para. 36. See Article 64(1). See Article 96(2); see also Article 65 of the Statute of the Court. In its advisory opinion of 8 July 1996 concerning the Legality of the Use by a State of Nuclear Weapons in Armed Conflict, the Court had for example concluded that the request for an advisory opinion submitted by the World Health Organization did not relate to a question which arises within the scope of the activities of this organization, ICJ Reports 1996, p. 84, para. 31. Along the same lines, see G.J. Naldi & K. Magliveras, “The Proposed African Court of Human and Peoples’ Rights: Evaluation and Comparison”, African Journal of International and Comparative Law 8 (1996), p. 952. Advisory Opinion OC-3/83 of 8 September 1983, Restrictions to the Death Penalty (Articles. 4(2) and 4(4) of the American Convention on Human Rights), op. cit., para. 36.

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could decline to issue an opinion on grounds of judicial expediency, even if the conditions for submitting a request to it laid down by Article 4 are met. Yet this discretionary power is not infinite, for, as the Inter-American Court has stated: “This broad power of appreciation [of the American Court] should not be confused, however, with unfettered discretion to grant or deny a request for an advisory opinion. The Court must have compelling reasons founded in the conviction that the request exceeds the limits of its advisory jurisdiction under the Convention before it may refrain from complying with a request for an opinion. Moreover, any decision by the Court declining to render an advisory opinion must conform to the provisions of Article 66 of the Convention, which require that reasons be given for the decision”.214

The African Court should not therefore decline to act on a request for an advisory opinion unless there are compelling reasons for doing so. Be this as it may, it must in the reasoning of its opinion explain why it has declined. Article 4(2) of the Protocol places an obligation on the Court to give reasons for its opinions and this obligation applies regardless of whatever action is actually taken on the request for an opinion. It also offers every judge the chance to append his separate or dissenting opinion215 to the opinion of the Court. These are two characteristic elements of the contentious procedure that the Protocol has sought to inject into the advisory procedure; in more general terms, in the exercise of its advisory function, the African Court should apply mutatis mutandis the rules of procedure applicable in contentious matters, such as the delivery of its opinions in open court.216 Lastly, it should be noted that although the question of the legal force of the Court’s advisory opinions was not dealt with by the Protocol, it is nevertheless clear that, as their name suggests, they are solely advisory.217 Yet while not binding, the advisory opinions delivered by international judicial bodies are not bereft of all legal force and generally possess great 213

214

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Interpretation of Peace Treaties with Bulgaria, Hungary and Romania, First Phase, Advisory Opinion of 30 March 1950, ICJ Reports 1950, p. 72. Advisory Opinion OC-1/82 of 24 September 1982, “Other Treaties” Subject to the Advisory Jurisdiction of the Court, op. cit., para. 30. The English version of Article 4 (2) of the Protocol regrettably refers to a “separate or dissenting decision” (emphasis added). See, for example, Article 68 of the Statute of the International Court of Justice, which provides that “In the exercise of its advisory functions the Court shall further be guided by the provisions of the present Statute which apply in contentious cases to the extent to which it recognizes them to be applicable”. In its advisory opinion on the “Interpretation of Peace Treaties”, the International Court of Justice said, in connection with its own advisory opinions, that: “The Court’s reply is only of an advisory character: as such, it has no binding force”, ICJ Reports 1950, p. 71.


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moral authority. The same authority ought therefore also to characterize the advisory opinions of the African Court; yet that authority will largely depend on the nature of the questions they relate to and the quality of the legal reasoning which underpins them. Conclusion The creation of an African Court of Human and Peoples’ Rights marks a great turning point in the history of the protection of human rights in the African continent. This new phase on which the African States have embarked in the field of human rights in the space of two decades is most certainly to be welcomed. While in many respects it seems a necessary condition for reinforcing human rights protection in Africa, the judicialization of human rights by the Protocol is not sufficient to attain this objective.218 The content of the Protocol establishing the African Court requires no particular comment in this respect. It suffers of course from a number of weaknesses and shortcomings, such as the fact that access to the Court by individuals and non-governmental organizations is subject to an optional declaration by States parties. On the other hand, it sometimes displays a certain generosity, such as with respect to the material jurisdiction of the Court, and its often uncertain language can profitably be exploited by the judges. However, the efficacy of the Court and the attainment of the objectives assigned to it are less dependent on endogenous factors than on factors exogenous to it. In other words, its success will to a large extent be determined by the environment in which it has to operate, and more particularly by the effectiveness of the overall African system of promoting and protecting human rights.219 The strengthening of the African system of 218

219

See, on this point, F. Viljoen, “Arguments in favour of and against an African Court on Human and Peoples’ Rights”, in African Society of International and Comparative Law – Proceedings of the Tenth Annual Conference, Addis Ababa, 3-5 August 1998, pp. 21-44. On these lines, see also I.A. Badawi El-Sheikh, “Draft Protocol to the African Charter on Human and Peoples’ Rights on the Establishment of an African Court on Human and Peoples’ Rights – Introductory Note”, African Journal of International and Comparative Law 9 (1997), p. 951. This is also the conclusion of a report presented to the OAU Ministerial Conference on Human Rights, held in April 1999; according to this Report: “The proposed African Court on Human and Peoples’ Rights is expected to be an important instrument for the protection and promotion of human rights in Africa. However, the existence of such a Court will not per se ensure the protection of rights, if the necessary political goodwill and sense of tolerance and accommodation continues to elude our societies and particularly its leaders and opinion makers. However, the Court can be an effective weapon for the protection of rights, if individuals of goodwill, both State and non-State actors, play their part”, Report on the Progress made towards the establishment of an African Court on Human and Peoples’ Rights, OAU Ministerial Conference on Human Rights, 12-16 April 1999, Grand Bay (Mauritius), OAU DOC MIN/CONF/HRA/4 (I), para. 39.

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Fatsah Ouguergouz

human rights protection can only be the product of a collective effort, requiring the synergy of many different actors. Above all, it is to be hoped that the States parties to the Protocol will give the African Court the financial means it requires to effectively perform its task; in this connection, the States Members of the fledgling African Union will need to translate into practice their determination “to take all necessary measures to strengthen [their] common institutions and provide them with the necessary powers and resources to enable them to discharge their respective mandates effectively”, as they expressed it in the Preamble of the Constitutive Act of this organization so full of promise. In this respect, it should be mentioned that the Assembly of the African Union, at its Third Ordinary Session, held at Addis Abeba from 6 to 8 July 2004, has decided that “the African Court on Human and Peoples’ Rights and the African Court [of Justice] should be integrated into one Court”220 and has requested “the Chairperson [of the Commission of the African Union] to work out the modalities on implementing [this decision] and submit a report to our next Ordinary Session”.221 This is a rather weird decision which seems to defeat all the tireless efforts which led to the creation of the African Court of Human Rights. If taken earlier, this decision would certainly have been understandable given, inter alia, the chronic lack of financial resources of the African Union. Taken at this stage, that is belatedly, this improvised decision of merger of the two courts not only creates some major technical problems (e.g. material and personal jurisdiction)222 but also raises doubts as to the determination of the African Union to tackle seriously issues of human rights, governance and rule of law in Africa. This decision is all the more worrying since the Protocol of the Court of Justice of the African Union is still far from entering into force.223 The credibility of the African Union is therefore now at stake. It is therefore to be hoped that the Chairperson of the Commission of the African Union will advise the Assembly to reconsider the abovementioned decision in view of the fact that such a merger would raise a series of delicate technical issues and would also send the unfortunate message that human rights questions are not a genuine concern of the continental organization. In any event, the judicialization of human rights in Africa at the regional level is a long-term project which could only become a tangible reality by dint of a major effort to promote these rights in all the countries of the 220 221 222

223

Decision on the seats of the African Union, Doc Assembly/AU/Dec. 45 (III), Paragraph 4. Ibid., Paragraph 5. On this point, see F. Viljoen and E. Baimu, “Courts of Africa: Considering the CoExistence of the African Court on Human and Peoples’ Rights and the African Court of Justice”, Netherlands Quarterly of Human Rights 22 (2004) 2, pp. 254-255. The Protocol will indeed enter into force after its ratification by fifteen (15) States; as at August 2004, it has been ratified by only four (4) States, see supra, footnote 10.


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continent and to democratize these countries. A continental African Court, whatever its nature, is certainly an important component in the normative and institutional structure established in the regional African context, but it would be dangerous for the importance of this body to be overestimated to the detriment of the African Commission for example, whose role in the promotion of human rights will prove crucial to the future success of the Court’s mission. The Inter-American system for the protection of human rights is a good example of the way in which two bodies – the InterAmerican Court and Commission – each contribute in their way and with relative success, to the strengthening of human rights and democratic principles in a continent offering a good many similarities with Africa, politically, economically and socially.224

224

On the lessons which the European and Inter-American Courts have drawn or could draw from their respective experience, see T. Buergenthal, “The European and Inter-American Human Rights Courts: Beneficial Interaction”, in P. Mahoney, F.Matscher, H. Petzold & L. Wildhaber (eds.), Protecting Human Rights: The European Perspective – Studies in memory of Rolv Ryssdal, (Carl Heymanns Verlag KG, Cologne, Berlin, Bonn, Munich, 1999), pp. 123-133.

THE AFRICAN UNION TAKES A LEGAL STAND ON CORRUPTION Mpazi Sinjela*

1. Introduction Corruption is a phenomenon that has been confronting mankind for centuries. It is a problem with which the African Union is currently grappling vigorously. The task appears to be a monumental one as corruption is a scourge that is present in every country impoverishing particularly developing and least developed countries. Its deep effects on society have been described as being “worse than prostitution”.1 While prostitution may jeopardize the morals of one individual, corruption on the other hand affects in multitude and diverse ways the well being of the whole nation.2 Funds are, for example, diverted from school projects, health care, building of roads and dams and other critical public services into individual pockets. The nefarious effects of corruption are varied. It has paralyzed the operations of entire governments and made them ineffective. It is a phenomenon that if left unimpeded, can penetrate the entire societal operations, from low level public officials in government, to the top *

LLB, (University of Zambia School of Law), LL.M, JSD (Yale University School of Law, New Haven, Ct., USA). The author is Director of the World Intellectual Property Organization (WIPO) Worldwide Academy (Geneva, Switzerland). He is also visiting Professor of Intellectual Property Law, International Law and Human Rights Law with the Raoul Wallenberg Institute, University of Lund, (Sweden). The author wishes to acknowledge with gratitude and thanks the comments made to the earlier draft of this article by Dr. Robin Ramcharan and Ms. Altaye Tedla The views expressed herein are those of the author and do not necessarily reflect those of the Organizations he is associated with or of anyone else.

1

See Statement of Robert Hage, Director General of the Legal Bureau, Department of Foreign Affairs, Ottawa, Canada, at the Conference for the purpose of signing the United Nations Convention against Corruption, Merida, Mexico, 9 to 11 December 2003, citing a wise Austrian; at (http://www.un.org/webcast/merida/statements2/cana031210eng.htm), p. 1. Id.

2


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officials. The corruption of the top echelons of government could lead to the tainting of the entire government bureaucracy, from the police, military, and health care workers to school teachers.3 It is quite imaginable that due to corruption and thus the diversion of public funds from the intended objective into individual coffers, the medical services can be brought down to a halt. In such a situation, the scarce medicines available may also only be obtained by bribing the same corrupt officials. This tendency obviously not only impoverishes the whole nation but violates the human rights of those people who are in need of the medicines. Moreover, those people who are too poor to afford the bribe and thereby are denied access to the vital medicines they need, waste away because of corrupt officials. It is also not unimaginable to see that some of the notorious political figures in Africa have embezzled billions of dollars from the public coffers of governments they lead or have lead. These funds have been stashed away in foreign banks. The outcome of this insidious but pervasive act by officials in key positions is there for all to see, from bad roads, dilapidated schools with few qualified teachers and no text books, to hospitals full of patients, but with few qualified doctors, unavailable medicines and equipment, etc. Worst of all, the funds are invested outside the country. Some of those notorious leaders have passed on, but the impoverished countries concerned never recover the moneys. The definition of “corruption” may vary from place to place as its meaning may be affected by the values and laws in any given society. One approach is to define corruption as, “the act by which ‘insiders’ profit at the expense of ‘outsiders’”.4 Another observer has attempted to define corruption by introducing bribery, where by bribery is the act of “giv[ing] something, usually a monetary consideration to someone immediately involved in the affected [area of activity] for the purposes of securing their influence and have them behave in some manner so as to predetermine” the outcome5 A corrupt person therefore, is the person that is “open to bribery, or being corrupt.”6 The World Bank has defined corruption as “The abuse of public office for private gains” adding, “Public office is abused for private gain when an official accepts, solicits, or extorts a bribe”. According to the World Bank, public office is also “abused when private agents actively offer bribes to circumvent public policies and processes for competitive advantage and profit”. It adds “Public office can also be abused for personal benefit even if no bribery occurs, through patronage and nepotism, the theft of state

3 4

5

6

Id. B. R. Evans, “The Cost of Corruption”, A discussion Paper on Corruption, development and the poor, published by Tearfund – Christian Action with the World’s Poor, UK, p. 1. P. Rae, “Bribery and Corruption in the game of Rugby Union”; Australian Rugby Union 2001 Level III Rugby Referee Course Participant, October 2001, p. 2. Id.

The African Union Takes a Legal Stand on Corruption

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assets or the diversion of state resources.”7 Definitional issues aside, an underlying general feature of corruption is the abuse of power for private gain.8 2. Magnitude and Nature of Corruption The World Bank researchers estimate that bribery reaches at least US$1 trillion each year or slightly more than 3 per cent of the 2002 worldwide income.9 In the arms trade alone, for example, it has been estimated that around five to ten per cent of the billions of dollars spent on the purchase of arms in the world goes towards the financing of bribery and corruption.10 Obviously the effect of this is that someone in the countries concerned ends by paying up for the inflated prices of such purchases. Moreover, it is commonly those people who are already at the lower segment of the economy who suffer the severe consequences of such act of the state officials who take bribes, by paying higher prices for the increased cost of fuel, food, medicines, etc. Corruption enriches few people at the cost of the majority, mostly the vulnerable groups, in a society.11 In addition to increasing the gap between the few enriched officials and the poor majority, corruption inadvertently blocks development, as limited resources that become available end up in few hands and are divested from public sector. Sadly also, in most instances, such funds are never invested in the country concerned but are taken out of the country into offshore accounts. Corruption is widely considered to be rampant and to flourish in totalitarian societies whereas in more liberal or pluralistic societies “democracy equals less opportunities for corruption”.12 It can therefore be 7

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11

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World Bank, “Helping Combat Corruption: The Role of the World Bank”, 1997. The Asia Development Bank, on the other hand defines corruption to mean “the behavior on the part of officials in the public and private sectors, in which they improperly and unlawfully enrich themselves and/or those closely related to them, or induce others to do so, by misusing the position in which they are placed.” see O. Agbu, “Corruption and Human Trafficking: The Nigerian Case”, West African Review 4 (2003) 1, p. 1 BBC News, 23.04.04, quoting Transparency International (IT), p. 2. (http://news.bbc.co.uk/l/hi/world/africa/923570.stm). See S. Rose-Ackerman, “The Challenge of Governance and Corruption”, Copenhagen Consensus 2004 (2004), p. 2. Article appearing in the Namibian, by Anthony Stoppard, citing a senior researcher at the Pretoria-based Institute for Security Studies Hennie van Vuuren. Found at (http://www.ipsnews.net/interna.asp?idnews=19893), p. 2. Oxfam Briefing Paper “Africa at the Crossroads: Time to deliver” at (http://www.oxfarm.org.uk/what_we_do/issues/misc/bp19_africa.htm), p. 2. M. Philps, “Access, Accountability and Authority: Corruption and the Democratic Process”, Paper presented to the 50th Annual Political Studies Association (PSA) Conference, London School of Economics, 10-13 April 2000; also cited in H. Marquette, “Corruption, Democracy and the World Bank”, Paper for the Political Studies Association – UK 50th Annual Conference 10-13 April 2000, London, p. 1.

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viewed as “a symptom of weak political institutions”.13 This is not automatic, as in some authoritarian societies leaders and public institutions have functioned free of corruption for the benefit of the public. The existence of corruption, however, definitely equals bad governance. It is a problem of leadership and a “problem of institutional failure”.14 Because it survives on secrecy, rampant corruption can destroy any efforts aimed at nurturing democratic institutions. Totalitarian leaders, who benefit from the system personally or as part of a group are therefore keen to wipe out any efforts aimed at the application of the rule of law since that may put an end to their exploits and heightens the fear it could eventually expose them. Corruption therefore “can be particularly damaging to democratic institutions and the rule of law” 15. If it is left to continue, “there is no room for democracy to flourish: no room for freedom to expand; no room for economies to prosper: and no room for justice to prevail.”16 It is therefore a cancerous indictment against the development of any country. Corruption has been viewed as having tremendous social and economic consequences on countries and impedes economic and social development by the diversion of funds from public expenditure into individual pockets. It has been noted that corruption has a social and economic consequence because by moving economic activities away from the formal to the informal sector it thereby makes it difficult for the governments to derive taxes from the informal sector.17 In addition, when citizens view their government as totalitarian and therefore illegitimate, they attempt to evade paying taxes; companies also try to operate from underground to avoid paying bribes to corrupt public officials.18 Research has shown that “high levels of perceived corruption are associated with high levels of tax evasion”.19 Corruption therefore takes away government revenue (taxes) and without taxes, a government is not able to deliver basic services to its citizenry.20 Furthermore, corruption makes the social services offered by the state more expensive and possibly of inferior quality, since the state can no longer 13 14 15 16 17 18 19

20

H. Marquette, id. S. Rose-Ackerman, op. cit., p. 41. See, Hage, op. cit., p. 2. Id. See S. Rose-Ackerman, op. cit., p. 7. Id. E. M. Uslaner, “Tax Evasion, Trust, and the Strong Arm of the Law”, prepared for the Conference on “Tax Evasion, Trust and the State Capacity”, University of St. Gallen, St. Gallen, Switzerland, October 17-19 (2003) also cited in S. Rose-Ackerman, op. cit., p. 7. See address by Dr. P. S. Moler, Danish Minister of Foreign Affairs, “Corruption as a Development Challenge” at (http://www.um.dk/da/menu/OmOs/Ministeren/Taler/Arkiv/CorruptionAsADevelopment Challenge), p. 1


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afford higher quality services because of the diversion of some of the money intended for those services. It has also been determined that corruption chases away foreign investors or if they still do decide to invest in such a country with a bad record of corruption, the social expenditure of the state is driven higher and higher to make up for the funds that go towards bribes. According to research findings, corruption has an effect on investor confidence and slows economic growth in a country.21 Official corruption has also been identified as a precondition for organized crime, which has negative impact on national and international security.22 Due to all the negative consequences arising from it, corruption is no longer being viewed as private matter between the official being corrupted and the corrupter, because it “may distort and degrade whole economies and cultures.” 23 Therefore, corruption at any level of public service is very much a matter of great concern to all countries of the world. In fact, officials from developing and former socialist countries have referred to corruption as the “single most impediment to development”.24 The consequences of corruption are invariably felt most by the poor people who have fewer means to cushion its negative impact. The less wellto-do depend heavily on the social services provided by the state and have less means to shift to the social services provided by the private sector. As noted by one observer, “Corruption has a strong negative effect on all aspects of society: It distorts the economy, it challenges the rule of law and it undermines the functioning of the political system”.25 . It is further observed that “While the effects of corruption may not be felt by the well-off decision-makers of business and politics, widespread corruption has however a direct bearing on the everyday lives of the poorest strata of the society as well”.26

Corruption has also been linked to other social ills, such as illiteracy and infant mortality. This linkage has been made because, as noted by one observer,

21

22 23 24 25 26

E. Buscaglia and M. Dakolias, An Analysis of the Causes of Corruption in the Judiciary, The World Bank, (1999), p. 1. Id., p. 3. B. R. Evans, op. cit., p. 2. Id. Id. Id.

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“governance, in general, and corruption, in particular, matter enormously for socioeconomic development. It is not just that corruption impedes the growth of income and investment growth, it also has social consequences”.27

As has been noted, “data clearly show, for instance, that corruption tends to result in higher levels of illiteracy and infant mortality.”28 3. Causes of Corruption The causes of corruption are many and varied but mostly center on greed. Accountability is not usually well or fully developed in societies with weak or un-democratic public institutions. People in positions of authority or influence do not perceive any inhibition accepting bribes for doing what they are employed to do. The quality of the leadership is a critical factor in determining the prevalence of corruption. Both in totalitarian and democratic regimes, aspiring to power is a common feature. However, the sense of public duty and of a national vision in which all can benefit is often not present, and may not be shared by all even in some liberal democratic societies. Very often, local, ethnic, tribal or other partisan approach to leadership and public service serve to undermine effective and good governance. In addition, in such societies, non-accountability is reinforced by weak judicial and enforcement institutions. Where corrupt leaders and public officials fear no consequences for their illegal act, corruption is likely to be rampant. In such societies, there is usually a weak enforcement mechanism, by the law enforcement officials who may also be involved in the commission of the offence. A major cause of corruption could also be sheer greed, an appetite for accumulating wealth through illegal means. Some individuals in positions of influence may acquire an appetite for living beyond their means. They therefore turn to bribery to finance their newly acquired standard of living through corrupt means. As noted by a study on Corruption, Democracy and the World Bank, “Corruption is seen as a symptom of weak political institutions”.29

27

28 29

D. Kaufmann, “Corruption Should Be Treated as a Problem of Bad Governance”, European Affairs, (A Publication of the European Institute), Spring 2000, at (http://www.ciaonet.org/olj/ea/2000_spring_ea_spr00m.html). Id. H. Marquette, ”Corruption, Democracy and the World Bank”, Paper for the Political Studies Association – UK 50th Annual Conference 10 – 13 April 2000, London, p. 1


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4. International Efforts Aimed at Fighting Corruption The international community has long recognized the negative effects of corruption. It is an item on the agenda of important bodies such as the World Bank, the United Nations and regional organizations. One observer has noted that even the “The international business community is beginning to recognize the costs of corruption to the global investment environment”.30 Unlike natural disasters, “corruption is wholly man-made.”31 For this reason, it is considered that this is an issue that can be effectively tackled by putting in place appropriate legal and institutional mechanisms to counteract it. A number of treaties have been adopted at both the international and regional levels to deal with this phenomenon. Notable among them are, at the regional levels, the Convention adopted by the Organization of Economic Cooperation and Development (OECD) on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions,32 the Council of Europe Criminal Law Convention on Corruption33; and the Inter-American Convention Against Corruption34. At the international level, the United Nations adopted on 9 December 2003 a Convention against Corruption.35 5. African Union: Efforts to Prevent and Combat Corruption The African Union has been quick to recognize the trend at the international and regional levels of other continents. It has come to grips with the fact that corruption “undermines accountability and the transparency in the management of public affairs as well as the socioeconomic development on the continent”.36 The Union has thus expressed its concern about the negative effects of corruption and impunity on the political, economic, social and cultural stability of the countries of Africa as well as its devastating effects on the economic and social development of the people of Africa.37 By this recognition, the Union had to strive towards the 30 31

32

33

34 35 36

37

S. Rose-Ackerman, op. cit., p. 37 Baroness Chalker of Wallasey, Lecture at Glasgow University, 19 February 1999; cited by B. R. Evans, op. cit., p. 11. Adopted in December 1997 and came into force on 15 February 1999. See (http://www.oecd.org/document/21/0.2340.en 2649 34859 2017813 1 1 1 1 .00.html). Adopted on 27 January 1999. See E.T.S. 173 (came into force in 2002), (http://conventions.coe.int/Treaties/EN/Treaties/Html/173.html). Entered into force on 6 March 1997; see (http://www.oas.org/main). See (http://www.unodc.org/unodoc/crime_convention_corruption.html). See Preamble to the African Union Convention on Preventing and Combating Corruption adopted by the African Union on 23 July 2003 at the AU Summit held at Maputo (Mozambique). Id.

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adoption of a Convention on the Prevention and Combating of Corruption. In so doing, the Union thus wished to address the root causes of corruption in Africa. It sought to do so by formulating and adopting a common penal policy, which had the aim of protecting the African people against corruption.38 The Convention on Preventing and Combating Corruption has its basis in the African Charter on Human and Peoples Rights as well as other resolutions and declarations of the OAU. These include, the 1990 Declaration on the Fundamental Changes Taking Place in the World and their Implications for Africa39 the 1994 Cairo Agenda Action Re-launching Africa’s Socio-economic Transformation40 and the Plan of Action Against Impunity41, all of which underlined the need to observe principles of good governance, the principle of law, human rights, democratization and popular participation by the African peoples in the process of governance.42 The African Union Assembly of Heads of State and Government held in Lusaka, Zambia in July 2001 and that held in Durban, South Africa in July 2002 adopted a declaration concerning the New Partnership for Africa (NEPAD) and called for the establishment of a coordinated mechanism for effectively combating corruption.43 The adoption of the convention on 23 July 2003 has been hailed as a promising sign about the serious commitment of the governments of the AU to stamp out corruption44. The convention has been viewed as introducing “innovative and new concepts that are at the cutting-edge of jurisprudence and practical strategies for preventing and combating corruption.”45 i. Objectives of the Convention The Convention’s main objectives are to promote and develop mechanisms of prevention, to detect, to punish and to eradicate corruption both in public as well as the private sectors. It also intends to facilitate and 38 39 40 41

42 43

44

45

Id. (http://www.africanreview.org/docs/govern/changes.pdf). (http://www.u4.no/links/auconvention.pdf). Adopted by the Nineteenth Ordinary Session of the African Commission of Human and Peoples Rights in 1996, endorsed by the Sixty fourth Ordinary Session of the Council of Ministers of the OAU held in Yaounde, Cameroon in 1966 at (http://www.iss.co.za/AF/RegOrg/unity_to_union/pdfs/oau/com/46CoM_1996b.pdf). Id. See A. Muna, “The African Convention against Corruption”, in Transparency International (TI), Global, Regional and Country Reports, p. 117. Transparency International Press Release, Found at (http://www.transparaency.org/pressreleases_archive/2002/2002.09.19.african_conventio n/against/corruption). K. Hodzi, Vice Chairman, TI Zimbabwe, id.


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regulate cooperation among the States Parties in order to ensure that the measures and actions to be adopted by them would be effective in the detection, punishment and eradication of corruption. The Convention also sets forth as one of its major objectives, the coordination and harmonization of policies and legislation among the States Parties for purposes of preventing, detecting, punishing and eradicating corruption in Africa. The goal of promoting socio-economic development is stated to be yet another objective to be furthered through the adoption of this Convention. The intended outcome of this objective is designed to be the removal of obstacles, including corruption to the enjoyment of economic, social and cultural rights as well as civil and political rights. Furthermore, the adoption of the Convention was viewed as a means of establishing the necessary conditions for fostering transparency and accountability in the management of public affairs.46 ii. Offences Constituting Corruption The Convention defined corruption broadly enough as to ensure that acts committed both in the common law and civil law jurisdiction would fall within its ambit. In particular, the civil law system considers corruption and embezzlement to be offences, which are capable of being committed only by public officials or involving public funds. The Convention however goes around that by introducing the term “and related offences” so as to include both common law and civil law jurisdictions. The Convention thus defines corruption to mean “the acts and practices including related offences proscribed in this Convention.”47 The Convention provides a broad scope for offences relating to corruption. It includes not only offences committed by public officials but may involve acts committed by any other person not necessarily in public service. The offences may include the solicitation or acceptance by, or the offering or granting to a public official or any other person of any goods of monetary value in exchange for the commission of an act or omission by a public official or any other person.48 The offence may also involve the commission or omission of an act by a public or any other person with the intention of illicitly obtaining benefits for themselves or for a third party.49 The offences also include diversion of any property belonging to the state for purposes not related to those for which they were intended.50 The offence 46

See Article 2 of the Convention. See Preamble of the Convention 48 See Article 4 paragraph 1 (a). 49 Id., Paragraph 1 (c ). 50 Id., paragraph 1 (d) 47

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may involve the offering or giving, promising or accepting of an undue advantage to a person who works for a private sector for him to act or refrain from acting in breach of his duties51; the offering, giving, solicitation or acceptance of any undue advantage to a person who asserts or confirms that they are able to exert improper influence over the decision making of a person who works in the public or private sector.52 Illicit enrichment is also included in the Convention as an act of corruption. iii. Legislative and other Measures The Convention places an obligation on the State Parties to adopt legislative and other measures that would establish as offences the acts mentioned therein. The Convention also requires States to strengthen the various controls so as to ensure that foreign companies that invest in the country respect their national legislation. It also obliges the Parties to establish independent anti-corruption authorities; and where they already exist, to maintain and strengthen them. The Convention mandates the Parties to create, maintain and strengthen internal accounting, auditing and followup systems. This is intended to make it easier for them to detect whether any of the proceeds could have been earned by ill-gotten means. In that case, the individuals concerned should be made liable for prosecution.53 The Convention also places an obligation on the parties to adopt measures to ensure the protection of informants and witnesses in corruption cases. This includes the protection of their identity.54 Indeed this is an important provision; given the secrecy, under which most of the corruption related offences take place, obtaining a conviction requires credible witnesses. Such witnesses would only be willing to come forward to testify if there is a well-established witness protection program. Such a program is essential given the fact that some corruption related offences, especially involving large amounts of funds, could be linked to organized crime. iv. Money Laundering The Convention contains provisions against money laundering. It obliges States Parties to adopt legislation that makes it a criminal offence for any person to convert, transfer or dispose of property which he knows is derived from corrupt or related offences with the intent of concealing or disguising the illicit origin of the property in question. The offence is also committed 51 52 53 54

Id., paragraph 1 (e) Id., paragraph 1 (f) See Article 5 of the Convention Id., paragraph 5


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when a person knowingly helps the person involved in the commission of the offence to evade facing the law.55 The criminilization of the offence also extends to the concealment or disguise of the true nature, source, location, disposition, movement or ownership of or rights regarding the property that is the subject of corruption or related offences.56 The Convention also obliges States to make as a criminal offence the acquisition, possession or use of property, which is known to have been acquired through corrupt or related means.57 The Convention makes provision for ways of combating corruption. In particular, the Convention places the obligation on public officials to show how they acquired wealth more than their income would command. It therefore calls upon the Parties to adopt measure that would oblige public officials to declare their assets prior to resumption of office and at the end of their public service.58 The offence of illicit enrichment was also included in the Convention, which calls upon the Parties to establish such an offence in their national legislation. The offence of illicit enrichment is therefore to be regarded as an act of corruption. Critics consider it ill advised to include in the Convention the offence of illicit enrichment. It is argued that inclusion of the principle undermines the well-established notion of the presumption of innocence. In criminal law, a person is presumed innocent until proven guilty. However, under the present Convention, it would suffice for the prosecution to show, not beyond reasonable doubt, that the public official in question has acquired wealth that exceeds his income. It is not necessary for the prosecution to show that the wealth in question was acquired through corrupt means. A presumption is created that unjustified earnings were derived from an act involving corruption.59 It is contended that implementation of this provision will likely face challenges, especially in countries where the principle of presumed innocence has a long-standing precedence.60 The funding of political parties through illegal means was considered for inclusion in the Convention. Although this was a contentious issue, at the end, the drafters decided to include a provision calling for State Parties to adopt legislative and other measures to “proscribe the use of funds acquired through illegal and corrupt practice to finance political parties”.61 The State

55 56 57 58 59 60 61

See Article 6, subparagraph (a) of the Convention. Id., subparagraph (b). Id., subparagraph (c). See Article 7 paragraph 1 of the Convention. A. Muna, op. cit., p. 119. Id. See Article 10 subparagraph (a) of the Convention.

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Parties are also called upon to introduce the principle of transparency in connection with the funding of political parties62. As noted above, the efforts aimed at combating corruption are not only directed at the public officials, but the private sector as well. The Convention therefore obliges the State Parties to adopt legislation and other measures aimed at preventing and combating acts of corruption committed by agents of the private sector. It also encourages the Parties to establish mechanisms directed at encouraging the participation of the private sector in the fight against unfair competition, respect of the tender procedures and property rights. The measures to be adopted should also be directed at preventing companies from paying bribes in order to win tenders.63 v. Jurisdiction The Convention provides for a wide jurisdiction over the offences involving corruption. States Parties have jurisdiction over acts of corruption in the following circumstances, namely, if the breach takes place in the territory of the State Party whether in part or wholly.64 Jurisdiction is also assumed when the offence is committed by one of its nationals outside its territory or by a resident of that territory;65 or when the person alleged to have committed the offence is actually in that territory and the State Party does not extradite him to the State where the offence is alleged to have been committed.66 Finally, jurisdiction is assumed when a State Party feels that “its vital interests or the deleterious or harmful consequences or effects of such offences impact on the State Party” notwithstanding the fact that the offence took place outside its territory.67 The Convention provides however guarantees for the alleged offender not to be prosecuted twice for the same offence.68 This is indeed a wellestablished principle of criminal law jurisprudence. The Convention also provides for any person alleged to have committed the offence of corruption to receive fair trial in a criminal proceeding in accordance with the minimum guarantees contained in the African Charter of Human and Peoples’ Rights and any other international human rights instruments which are recognized by the Party concerned.69 Again, this is another principle that has wide precedence in criminal law. 62 63 64 65 66 67 68 69

Id., subparagraph (b). See Article 11, paragraph 3 of the Convention. See Article 13, paragraph 1 (a) of the Convention. Id., paragraph 1 (b). Id., paragraph 1 (c). Id., paragraph 1 (d). See Article 13 of the Convention. See Article 14 of the Convention.


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vi. Extradition The Convention provides several possibilities for extradition. Offences that have been established in accordance with the Convention may trigger a request for extradition. The Convention introduces an innovative system for extradition. The offences under the Convention are to be deemed to be included in the internal laws of State Parties as crimes calling for extradition.70 State Parties are obliged to include those offences as extraditable offences in extradition treaties existing between them.71 Another innovative provision introduced in the Convention is the requirement that where a State Party makes extradition conditional upon the existence of a treaty and that State receives a request for extradition from another Party with which it does not have an extradition treaty, the present Convention could be considered as a legal basis for extradition. Where States Parties do not make extradition conditional on the existence of a treaty; they are obliged to recognize the offences under the Convention as extraditable offences among themselves.72 States Parties are mandated to extradite alleged offenders and where any party refuses the request it is obliged to hand the alleged offender to the competent authorities in its own territory for prosecution.73 The Convention also provides for the State Parties to adopt legislation for the competent authorities to “search, identify, trace, administer and freeze or seize the instrumentalities and proceeds of corruption pending final judgement”.74 The authorities may also confiscate the proceeds or property whose value is equal to the proceeds of the corrupt act under the Convention and may repatriate the proceeds to the affected country.75 Similarly, banks may be ordered to seize any banking, financial or commercial documents relating to the offence for the purpose of implementing the Convention. In this regard, the State Parties are called upon not to invoke banking secrecy to justify their refusal to cooperate.76 vii. Cooperation and Mutual Assistance The Convention addresses the question of cooperation and mutual legal assistance at both the national, regional and international levels. 70 71 72 73 74 75 76

Article 15, paragraph 2. Id., paragraph 3. Id., paragraph 4. Id., paragraph 6. See Article 16 paragraph 1 (a). See Article 16 of the Convention. See Article 17 of the Convention.

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The inclusion of this question was considered necessary in recognition of the fact that the war against corruption and bribery, which has an international dimension, can only be won through cooperation and mutual assistance by all States. It thus provides that the State Parties should accord each other “with the greatest possible technical cooperation and assistance in dealing immediately with requests… to prevent, detect, investigate and punish acts of corruption and related offences”.77 The Convention also calls upon State Parties to collaborate with the countries of origin of multi-national Corporations to criminalize and punish, inter alia, the practice of secret commission occurring during international trade transactions. While calling for the States Parties to foster cooperation at all levels to prevent corrupt practices in international trade; it also encourages them to take legislative measures to prevent corrupt officials from enjoying ill-acquired assets.78 In this regard, the bank accounts of such officials should be frozen. The State Parties are called upon to facilitate the repatriation of such assets to countries of origin.79 Most importantly, the Convention also obliges the State Parties to work closely with various financial organizations at all levels to eradicate corruption in development aid and cooperation programs.80 The Convention stipulates how this is to be achieved, namely by strictly defining the regulations for persons being considered to work in the development policy area of the government.81 In order to facilitate communication and lessen bureaucracy, the State Parties are called upon to notify the Chairperson of the Commission, established under the Convention, the national authority or agency responsible for dealing with the offences established under the Convention. Such authorities are empowered to deal directly with each other. Moreover, these authorities should have the necessary independence and autonomy in order to ensure that they carry their duties in an effective manner. Training of staff of these authorities is singled out as a means towards achieving specialization in combating corruption and other related offences.82 viii. Implementation and Monitoring Mechanism The question of the implementation of any convention is crucial to the attainment of its intended objectives. The weaker the mechanism, the less likely the attainment of the Convention’s set objectives and vise versa.

77 78 79 80 81 82

See Article 18, paragraph 1 of the Convention. See Article 19, paragraph 3. Id. Id., paragraph 4. Id., paragraph 4. See Article 20 of the Convention.


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For purposes of the implementation and monitoring of the Convention, an eleven member Advisory Board was established. The members to be elected to the Board by the Executive Council are persons from among a list of experts and should have the highest integrity, impartiality, and recognized competence in matters related to preventing and combating corruption. Such members of the Advisory Board are elected by the State Parties. The Board must ensure gender balance and equitable geographical representation. 83 Regarding the functions of the Board, these include promotion and encouragement of the adoption and application of anti-corruption measures in Africa; collection of documents and information; advising governments on how to deal with the scourge of corruption in their domestic jurisdiction and developing methodologies for the analysis of the nature and extent of corruption in Africa. The information to be disseminated is intended to sensitize the public on the negative effects of corruption. The other functions of the Board are to collect information regarding the behavior of multinational corporations operating in Africa. The information is to be analyzed and offered to national authorities for use in their tasks of combating corruption. The Board is also mandated to develop and promote the adoption of harmonized codes of conduct of public officials. Other functions of equal importance include building partnerships with the African Commission on Human and Peoples’ Rights and African civil society, and governmental and non-governmental organizations. The forging of partnerships is intended to facilitate dialogue among all stakeholders in the fight against corruption.84 The Advisory Board submits its reports to the Executive Council of the African Union on a regular basis concerning the progress made by each State Party in connection with the implementation of the Convention. The State Parties are also required to communicate information to the Advisory Board within a year following the entry into force of the Convention concerning the progress made in its implementation. The designated national anti-corruption authorities are also mandated to report to the Board at least once a year prior to the meeting of the policy organs of the African Union.85 As the term suggests, the Board is advisory in nature and does not possess any investigative or prosecutorial powers. Therefore, its mandate is limited to the submission of its reports to the Executive Council of the African Union for action.

83 84 85

See Article 22 paragraphs 1 and 2. Id., paragraph 5. Id., paragraph 5 (h).

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5. Conclusion The Convention has been hailed as representing “the first [major] framework for the fight against corruption” among the member States of the African Union.86 That is true. But in order for the Convention to become truly an instrument of change that would foster the respect for the rule of law, one that will thwart corruption on the African continent, there is the need to instill good governance on the entire continent. A new breed of leaders that is willing to govern and to be governed by the rule of law should emerge. This has begun to take place in a number of countries. This new breed of leaders has made anti-the fight against corruption a hallmark of their administration. There will also be a need to have political will by the African governments to fight corruption if the Convention is to become an instrument of change. Moreover, as we have noted, the Convention has no teeth (authoritative and independent tool) for its implementation, the only mechanism available to it is the Advisory Board. It can only report to the Executive Council of the African Union, albeit, in an advisory capacity regarding the measures to be taken to fight against corruption. The civil society has a major role to play in the effective implementation of the Convention. The civil society can act as a major watchdog and report perceived instances of corruption to national authorities for prosecution. It has rightly been observed that for the convention to have any meaningful impact on the fight against corruption, “civil society and other pressure groups will have to claim possession of the monitoring process. By joining forces as coalitions, they can help ensure its signatories successfully implement this new treaty”.87 Again, this is all so true and the authors would urge the State Parties to embrace the civil society and solicit its partnership in the struggle against corruption on the continent. Since corruption often takes place in international trade or aid transactions, countries that are host to the multinational corporations doing business in Africa should institute rigorous laws against offering bribes to officials in the course of carrying out business on the continent of Africa. A strong enforcement mechanism should be instituted to prosecute any offenders. Repeated offenders could be made known to the public such as through a special website that would serve as a warning to African countries against dealing with those corporations. The World Bank has already initiated such a practice, which could be emulated by countries in the industrialized countries. In prosecutions involving multinational corporations doing business in Africa, where a conviction has been secured and it is established that the 86 87

A. Muna, op. cit., p. 120. Id.


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corporation was involved in corrupt practice in Africa, the assessed damages should be shared with the victim government. This solution would be an equitable arrangement since any act of corruption condemns the local people to poverty. We have earlier noted what the effects of corruption can be and how these impoverish the people, especially those living in the developing countries. It would therefore be an equitable solution that some of the proceeds find their way back to the governments, the victims of the evil and heinous act of corruption. The African Union should be applauded for the adoption of the Convention against corruption. It is an instrument that is a welcome addition to other instruments aimed at the attainment of human rights for all peoples, especially those in Africa who still suffer from scores of human rights violations, which has lead to the slow pace of development. An effective implementation of this Convention can be a tool for the development of the African continent and its people.

GENERAL ARTICLES

ARTICLES GÉNÉRAUX

MOTHER TONGUE INSTRUCTION IN AFRICA: HUMAN RIGHTS TREATY BODIES AND THE LANGUAGE PROBLEM IN EDUCATION Katrien Beeckman*

Foreign tongue instruction in Africa results in weak learning achievement and huge drop out. Since the foreign language is usually also adopted as the country’s official language, it furthermore excludes the majority of the population from taking actively part in society. So far, it has only been addressed by the bodies monitoring the UN human rights treaties (hereafter the treaty bodies) as constituting an educational problem. However, foreign tongue instruction equally poses a serious cultural problem: it represents the continuous confrontation with Africa’s colonial past. Also, it prevents education from fulfilling its fundamental role in transmitting cultural heritage and positive values. In light of this fact, the article calls upon the treaty bodies to take a more active stance in favour of mother tongue instruction, so as to respond to the African cultural aspirations and encourage the development of a positive African cultural identity. 1. Africa’s language of instruction problem 1.1. Historical background In pre-literate and pre-colonial Africa, language as a living form was the key element for maintaining the linkage between the culture of a people and their ancestry… Because of the fact that most languages were not written, this meant that, the living language was primus inter pares, the bank in which the culture of a people was ultimately deposited. Its significance in socialisation and education was therefore unchallenged. Expertise in the use of the native language was a prized and admired quality in pre-colonial Africa. It was

*

Ph.D. in International Law, The Graduate Institute of International Studies, Geneva, 2003. Consultant Education & Human Rights, Geneva. Associate expert in Education, UNESCO, Dakar (1998-2001).


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regarded as a sign of social distinction and a mark of status in the social order. The traditional role of the linguist was well established and respected.1

In pre-colonial Africa, education was linked to diverse events: it was acquired during periods of initiation, through vocational training or in Koranic institutions for Islamised areas. Education was the birthright of every African child, it was the corresponding duty of every community to educate its younger generation.2 The organic link between education and the socio-cultural life of African societies aimed at the integration of children in their family, clan and tribe.3 Under colonial rule, formal academic education – conducted in the language of the foreign power - emerged. Only a few locals benefited from it however. Instruction principally pursued the creation of a local elite at the service of the ruling power and, hence, the establishment of a link between the home country and the colony. Vocational education – such as training for carpenters, bricklayers or medical auxiliaries – was also provided from a purely utilitarian perspective, as it targeted boosting the economic wealth of the mother country. This was clearly acknowledged by Albert Sarraut, French Minister of Colonies, To instruct the indigenous people is certainly our duty… but this fundamental duty is performed as an addendum to our obvious economic, administrative, military and political duties… the first effect of education is to improve the value of colonial production by raising the level of the intelligence among the mass of indigenous workers…4

Whereas the French colonial education system was rather “assimilative”, the British and the Belgians adopted a more “associative” approach and organised local language instruction at the elementary level.5 This explains why former British and Belgian colonies, today, often provide mother tongue or bilingual instruction, at least up to a certain level. The real development of education was spearheaded by missionaries at colonisation. 1

2

3

4 5

K.K. Prah, Mother Tongue for Scientific and Technological Development in Africa (1995), pp. 26-27. On the value of the local language in traditional governance, see N.F. Akinnaso, “The National Language Question and Minority Language Rights in Africa: a Nigerian Case Study” in R. Cohen & G. Hyden et al. (eds.), Human Rights and Governance in Africa (1993), pp. 191-214. Allocution of His Excellence Obasanjo, President of Nigeria, World Education Forum, Dakar, 27 April 2000. UNESCO-Regional Office for Education in Africa Report on the state of Education in Africa, 1997. Challenges and Reconstruction (1997), p. 153. Referred to by Prah (footnote 1 above), p. 31. Ibid., p. 29, although Prah attributes this to a fear that “the use of European languages may instigate the cultivation of subversive ideas”. Akinnaso (footnote 1 above), p. 210.

Mother Tongue Instruction in Africa

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In fact, they played a pioneering role in the introduction of mother tongue instruction, since the usage of the indigenous language at elementary level was vital to the success of their primary goal: religious conversion.6 The former Zimbabwean Minister of Education, Fay Chung, analyses the reasons why education in Africa today is so heavily Western biased. Making a comparison with the educational and economic development of Asian countries formerly strongly influenced by the Japanese education model, she writes, In the 19th century the Japanese were very conscious that it was essential for their survival as a nation to appropriate for themselves Western mathematics, science and technology, whilst eschewing Western culture and social values…With a certain cultural arrogance, they insisted on the primacy of their own language, literature, culture and religion, jealously preserving them… Africa has not made such a conscious choice. In contrast to the Japanese, there was no conscious rejection of Western culture and values. Nor was there a conscious espousal of Western science and technology… Probably the most visible symptom of this Western orientation was the rejection of a role in the education system for African languages.7

Upon independence, the Western instructed elite who had been made to believe in the superiority of Western culture, clung to the previous colonial foreign language and Western-oriented education system.8 Milton Obote, Uganda’s first president, voiced the dilemma that his country was facing as follows,

6 7

8

Prah (footnote 1 above), p. 30. F. Chung, “Education in Africa Today” in UNESCO (ed.), Learning: the Treasure within, 1996, pp. 205, 206. On the ambivalent attitude of the African elite formed by the colonial power, ibid., p. 206. Prah also refers to the acknowledgement of the superiority of French as “the language of good manners and courtesy… order and clarity, the language of science and diplomacy” by Senegal’s first president, L.S. Senghor, (footnote 1 above), p. 34. In his analysis of the different types of educational reforms that Africa has known since independence, Obanya comments on the attitude of Africa’s elite class as not having helped the cause of educational reform. “This class is the loudest in denouncing the inherited colonial system. It is the class that preaches vocationalization of curricula, the promotion of education in national languages and all other seemingly revolutionary ideas. At the same time, this group sends its children to private (parallel) schools where English, French and Portuguese are the languages of instruction and in which the ‘classical’ or ‘academic’ curriculum is still in vogue. There are countries where French and national baccalaureate programmes co-exist, with the elite class opting for the former, since it is more likely to guarantee access to ‘international education’ – often outside Africa.” P. Obanya, “Patterns of educational reform in Africa”, Prospects 28 (1998), pp. 619, 626.

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Our present policy as a Government is to teach more and more English in schools. We are not unmindful of disadvantages inherent in this policy. We know that English, before Independence, was the language of the administrator… our people learned English in order to serve Administration… we are doing the same…develop more power in the hands of those who speak English, and better economic status for those who know English… we do not see any possibility of our being able to get English known by half of the population of Uganda within the next fifteen years. English, therefore remains the national language… it is a language that the minority of our people can use for political purposes to improve their own political positions. Some of our people can use it in order to improve their economic status… In spite of this reasoning, we find no alternatives to English in Uganda’s present position.9

Until today, there is no native language instruction in the majority of French or Portuguese-speaking countries. The use of indigenous languages has often been denigrated as “divisive” or “tribalistic”.10 Akinnaso, a Nigerian language expert, explains that “ex-colonial nations have been very cautious in their language planning efforts, especially in regard to the national language issue, partly because of the multiplicity of languages to choose from and partly because of the fragility of the political situation.”11

Prah categorically rejects this “neo-colonial” policy clearly reflecting “the alienation of the (foreign language speaking) African elite from the existential and developmental needs of mass society.”12 The marginalisation of indigenous languages – as well as the adoption of Western-type education – translates the neglect of the cultural role of education or the failure of education to address the cultural goals it is assigned. International human rights treaties protecting the right to education, all spell out the fundamental universal goals education should pursue.13 Although they are of equal value, it can offer clarity to arrange 9

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13

Opening address to a seminar on Mass Media and Linguistic Communications in East Africa in 1967, referred to by A.J. Langley, Ideologies of Liberation in Black Africa. 1856-1970, 1979, pp. 385-391. Chung (footnote 7 above), p. 206. Akinnaso (footnote 1 above), p. 210. Prah (footnote 1 above), pp. 46-47. The Preamble to the Cultural Charter for Africa also recalls that “colonisation has encouraged the formation of an elite which is too often alienated from its culture and susceptible to assimilation and that a serious gap has been opened between the said elite and the African popular masses.” As the treaties fail to provide any guidance as to the relative importance of each aim, it must be assumed, that all educational aims are of equal value and that it is not open to a


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these aims into a three level scheme, as proposed by Beeckman.14 According to the first, personal level – individual survival and development – education is to be directed to the development of the child’s personality, talents and mental and physical abilities to their fullest potential.15 It demands that values fostering the child’s development, such as dignity and selfconfidence, are conveyed through instruction. The second, societal level concerns the preparation of a child for responsible adult life or for effective participation in a society. Finally, according to the third level of aims, education should fulfil a cultural function. Education, is vital for the survival of the cultural identity of a community and should therefore transmit its cultural heritage, systems of knowledge and positive values to the learner. Slow general progress in education - and development - all over Africa has, among other factors, been attributed to the complete failure to recognise the important roles that culture plays in education and language in the transmission of cultural heritage. Nyle writes, “L’éducation est, dans une large mesure, la transmission du patrimoine culturel d’un peuple. La culture est au début et à la fin du processus éducatif.”16 1.2. Pros and cons of foreign language instruction First of all, it can not be denied that the former colonial language operates as a kind of cement and unifying force in African multi-ethnic and multilinguistic society. Indeed, if only one or some of a country’s ethnic languages were chosen for official purposes, it could give rise to violent ethnic clashes and politically destabilise a country and its sub-region. The 1976 attempt to impose Afrikaans – the white ruling elite’s tongue – on African schools in Johannesburg, reminds us how politically sensitive the issue of mother tongue instruction is. It moved pupils to protest on the street and ultimately resulted in police intervention and the Soweto riots in which school children were shot. The introduction of Arabic as the medium of instruction in Mauritania at the end of the eighties, is another case in point. It led to poor examination results among black citizens and sparked off violent demonstrations by black teachers and pupils. The latter were only

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state party to selectively implement only some of the aims which are included in conventions which it has ratified G. Van Bueren, The International Law on the Rights of the Child, 1995, p. 253. K. Beeckman, The Child’s Right to Basic Education in Africa, 2003, p. 199. Article 29.1 (a) Convention on the Rights of the Child. This necessarily entails that children take actively part in the learning process and that pedagogical methods furthering talents to their fullest potential, such as those based on critical thinking, problem-solving and discussion, are used Ibid. Education is, to a large extent, the transmission of the cultural heritage of a people. Culture is at the beginning and at the end of the educational process (translation). C. Nyle, L’éducation en Afrique au XXIème siècle, 1993, p. 20.

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appeased when Senegal threw its weight behind demands for autonomy for Mauritania’s blacks. Language instruction can also be associated with religious divisions, as is the case in Sudan where Muslims speak Arabic and Christians English. It can equally be linked to geographical cleavages. In India for instance, the introduction of Hindi – spoken in the North – as a national language led to serious strife. Changes in the linguistic statu quo are thus capable of triggering off violent conflict. Secondly, since foreign language instruction is still today the official language in the majority of African countries, it is a conditio sine qua non for a person’s effective political, social and economic participation in society.17 In many developing countries, job opportunities in the formal sector – and especially with the public authorities – are a highly attractive source of employment given decent wages and job security. Now, a person’s chances of being taken on are directly proportional to his or her proficiency in the official language. This explains why parents – when a choice is offered to them - are often reluctant to opt for native tongue instruction. In fact, a real problem hides behind this “advantage”. It lies in the general language policy choice which first handicaps the majority of people as school at school, and later on prevents them as adults from (effectively) participating in society for the rest of their life.18 Third, foreign language instruction in the current context of globalisation is a strong asset. In fact, the desire to be on an equal footing – or, as Prah qualifies it, to have “universal social intercourse” – is now very often brought forward as a justification for maintaining European language instruction.19 Notwithstanding, foreign language instruction has severe drawbacks in an African context. First, as underlined by Obote in 1967, it is profoundly undemocratic.20 Foreign tongue instruction is – along with fees – one of the principle reasons why the education system has remained highly exclusive. Indeed, only approximately 25 per cent of African children have access to

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As such, foreign language instruction is closely tied to the second level of educational goals discussed above. Decentralisation constitutes a solution to this problem. In Nigeria, for instance, scope is given for the adoption of native languages as the official language(s) at district or local level. Nyle (footnote 16 above), p. 53. Prah (footnote 1 above), p. 8. The second level of educational aims – the effective functioning in the global society – is then again prioritised against personal and cultural levels. The considerable resources spent on European language instruction, profitable to a small urban elite only, in contrast with the meagre funding of development of indigenous language teaching, underline even more the undemocratic nature of foreign language instruction according to Prah.


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secondary education and a mere 2 per cent to higher education.21 The Education for All 2000 Assessment Report of the sub-Saharan African region explains how the introduction of African native languages as media of instruction contributed to a substantial increase in net enrolment rates in Uganda and Malawi.22 Foreign language instruction is also likely to raise de facto inequality between urban and rural learners – constituting the large majority of African learners – who are rarely confronted with the language of instruction except in the formal artificial context of schooling. Secondly, there is widespread scientific evidence that mother tongue instruction guarantees considerably higher levels of academic success: pupils learn to read, write, calculate and also pick up a second (foreign) language faster. The double burden imposed on a child expected to deal with new information formulated in an unfamiliar language was already identified as a cause of slow educational progress by the 1953 UNESCO publication “The Use of Vernacular Language in Education”. A study carried out in Zambia came to the conclusion that pupils who began school using English instead of their mother tongue, did not acquire enough reading proficiency to learn well by the second cycle of primary education.23 Consequently, foreign tongue instruction often leads children of average (or less) intellectual ability to drop out of school.24 Furthermore, the prospects of children whose parents are illiterate are all the gloomier since their family is stripped of any possibility of helping them. Drop out and deficient scholastic performance amount not only to personal, but also to societal waste translating into vertiginously high economic costs and loss. Deprivation of mother tongue instruction additionally blocks creative application of human ingenuity, and hence, can hamper a society’s scientific and technological development.25 Third, mother tongue instruction helps children to validate their own experiences and to make sense of the world. Foreign tongue instruction creates a dichotomy between school life, on the one hand, and daily life in the family environment, on the other hand. Madagascar changed its linguistic educational policy from French to Malagasy. It grounded this on the fact that “the child was cut off from his cultural roots and did not access

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This is the median gross enrolment ratio in sub-Saharan Africa, meaning that the ratios were below that figure in half of the 34 countries for which data was available. UNESCO Institute for Statistics Sub-Saharan Africa regional report. Statistics and indicators on education, 1998/99, 2001, p. 79. UNESCO-Harare Assessment of Basic Education in sub-Saharan Africa 1999 – 2000, Education for All: Report from the sub-Saharan Region, 2001, p. 41. UNICEF. Education. The State of the World’s Children 1999, 2000, p. 44. This argument was underlined by Madagascar before the Committee on the Rights of the Child. See its Initial Report due in 1993 submitted in 1993, CRC/C/8/Add.5, para. 223. Prah sustains that knowledge must melt into the cultural landscape of the user, in order to become an instrument of creativity for the learner and user.

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to that basic knowledge that is crucial for his complete fulfilment, with greater ease, self-confidence and intellectual balance.”26 Fourth, foreign language instruction can cause cultural alienation lying at the basis of a profound identity problem. The use of the local language is often heavily stigmatised at school where teachers sometimes resort to caning. It is difficult for pupils to comprehend why their primary language is frowned upon, or forbidden, suddenly upon entering a classroom. Also, it can push children to believe that their mother tongue is inferior and develop a feeling of psychological inferiority or alienation.27 At the 1999 subSaharan Conference on Education for All, professor Massamba asserted that “the substitution of the mother tongue with a borrowed language dangerously compromises the cultural identity of the user and leads to loss of culture.”28 Akinnaso comments on the Nigerian integrative linguistic policies promoting the adoption of a unifying official native language, “Like other ex-colonial nations, Nigeria is eager to replace English with an indigenous official language, as the persistent use of the colonial language continues to hurt the sense of dignity and self-respect as an independent nation. In a sense, then, the integrative policies represent a struggle against linguistic colonialism.”29

2. International human rights law and mother tongue instruction 2.1. The individual right to mother tongue instruction International human rights law does not enshrine an individual right to be educated in one’s mother tongue or in the language of one’s choice. This would in fact, as the European Court of Human Rights declared in the Belgian Linguistics Case “lead to absurd results”, for it would be open to anyone to claim any language of instruction in a particular country.30

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Madagascar, Initial Report due in 1993 submitted in 1993, CRC/C/8/Add.5, para. 223. This argument indicates how the personal and cultural educational goals can be closely linked F. De Varennes, Language, Minorities and Human Rights, 1996. UNICEF (footnote 23 above). UNESCO-Harare Report on the All sub-Saharan Conference on Education for All, 2000, p. 58. Akinnaso (footnote 1 above), p. 207. Case Relating to Certain Aspects of the Laws on the Use of Languages in Education in Belgium, Judgement of 23 July 1968, Publications of the European Court of Human Rights, Series A, N°6. The applicants, French-speaking residents living in the Dutch-speaking part of Belgium, complained that the Belgian government’s refusal to educate their children in French violated their rights under Article 2 of Protocol N°1.


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The sole human rights treaty explicitly recognising a direct link between a child’s mother tongue and the right to education, is the Convention on the Rights of the Child. Article 29 mentions as one of the fundamental universal aims towards which education shall be directed, “the development of respect for the child’s cultural identity, language and values”. Language is here not perceived as a utilitarian social goal as was the case in colonial Africa. Rather, it constitutes a principal pillar of the child’s cultural identity and personal development. Since foreign tongue instruction can produce inferiority feelings about one’s mother tongue, and consequently reduce selfconfidence, article 29 should in the author’s opinion at least be construed as calling for teaching the language as a course. Some instruction in the child’s tongue would of course serve the underlined educational aim better.31 Applying this on an individual basis is, as already mentioned, not realistic. However, whenever a significant number of schoolchildren spoke the same language, its instruction could be inserted in the curriculum. 2.2. The right of linguistic minorities to mother tongue instruction If an individual right to mother tongue instruction is not protected by international human rights treaties, the case is different for persons belonging to ethnic or linguistic minority groups. Unfortunately, there is no unanimity on the exact meaning of the term “minority”.32 In his final report on minorities, Capotorti gave the following definition: Groups that are numerically inferior to the rest of the population of a state; that are in a non-dominant position; whose members – nationals of the state of residence – possess ethnic, religious or linguistic characteristics differing from those of the rest of the population; and that show – if only implicitly – a sense of solidarity, directed towards preserving their culture, traditions, religion or language.33 31

32

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General comment N°1 unfortunately does not address the issue. General comment N°1 The Aims of Education CRC/GC/2001/1 (17 April 2001). Some instruments, such as the 1960 UNESCO Convention on Discrimination in Education only deal with “national minorities”, i.e. persons who are citizens of the state concerned Others, like the International Covenant on Civil and Political Rights, have a wider scope and also cover residents. The Human Rights Committee’s general comment even includes migrant workers and visitors, although this is not congruent with the Covenant’s drafters’ intention. General Comment N°23, The right of minorities (Article 17) (9 April 1994). Nowak asserts, after an analysis of the travaux préparatoires, that evidence of a certain stability or establishment over a longer period of time, is necessary in order to qualify as “minorities” under art 27. M. Nowak, U.N. Covenant on Civil and Political Rights. CCPR Commentary, 1993, p. 490. F. Capotorti, Study on the rights of persons belonging to ethnic, religious and linguistic minorities, 1979, p. 96 (E/CN.4/Sub.2/Rev.1). Numerical inferiority refers to the entire population of a state and holds even if a group is majoritarian in a or some region(s).

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The existence of a “minority” is established according to objective criteria, it does not depend upon a decision or acknowledgement by that state.34 Unfortunately, it is often mistakenly associated with the exercise of discrimination on behalf of the state. The constructive dialogue between African representatives and the Human Rights Committee reflects this misunderstanding.35 2.2.a. The right of minorities to private mother tongue education Article 5.1(c) of the 1960 UNESCO Convention on Discrimination in Education explicitly recognises the right of members of national minorities to carry on their own educational activities, including the maintenance of schools. However, the right to use their own language – even when it is only taught as a course – is made contingent upon the educational policy of a state, and hence considerably weakened.36 The article stipulates further conditions granting states even more leeway to refuse private minority education. A case in point is the condition that (i) the right not be exercised in a manner which prejudices national sovereignty. Anyway, because of its timidity and numerous qualifications in addressing the educational rights of linguistic minorities, the Convention has been regarded as out of date.37 Article 27 International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR) enshrines the right of persons belonging to minorities to enjoy their culture

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The criterion of weaker position does not only relate to political power, but also to the minority’s economic, cultural or social status. The solidarity criterion is a subjective element. If the common desire to preserve a separate culture is no longer existent, a group loses its identity as a minority. (Footnote 32 above), p. 487. Also, in order to qualify as a “linguistic” minority, it is not necessary that the language shared by its members is a written one. Ibid., p. 491. Cf. Egypt, CCPR/C/79/Add.23 (1993), para. 12 and CCPR/C/SR.1247, para. 15. Senegal, CCPR/C/79/Add.82 (1997), para. 17; Libya, CCPR/C/79/Add.101 (1998), para. 19 and CCPR/C/ SR.1713, para. 66; Morocco, CCPR/C/SR.1365 (1994), para. 67. The Moroccan representative declared that “there was no such thing as a minority in Morocco, if that term was taken to refer to a group deprived of certain rights owing to its domination by a majority.” Nevertheless, it is worth mentioning that this interpretation is sometimes related to the way the Human Rights Committee formulates its questions on minority rights. The transcription of the question posed by Mr. Yalden to the Tanzanian delegate is a good illustration: “He noted that the third periodic report, like the second report, provided no information on arts 26 and 27 of the Covenant. Was there really no discrimination in the United Republic of Tanzania?” Tanzania, CCPR/C/SR.1690 (1998), para. 36. Consequently, one could mistakenly understand that reporting on art 27 boils down to acknowledging discrimination. M. Tabory, “Language Rights as Human Rights” Israel Yearbook of Human Rights 10 (1980), pp. 167, 184. A.P.M. Coomans, De internationale bescherming van het recht op onderwijs, 1991. De Varennes (footnote 27 above), p. 225.


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or to use their language.38 The first question to be answered is whether it can be construed so as to cover a right to private mother tongue education. The Human Rights Committee’s general comment N°23 on minority rights remains silent on the issue. Nowak, in his commentary on article 27, defends the view that the term “cultural life” is to be understood in the broad sense... as well as – as a sort of pre-condition – the right to pass on this culture by way of educating following generations, whether by setting up separate schools or by the corresponding respect for the cultures of minorities in public schools.

Schools and education are thus considered to constitute institutional vehicles of culture. Hence, minority educational rights can be derived from the right to enjoy culture. The question then remaining is whether article 27 also covers minority linguistic educational rights. Now, if cultural transmission is to be achieved through a foreign medium of instruction, it will logically miss a great deal of its effect and impact. So, in order to preserve a minority’s cultural heritage, the present author argues that article 27 should cover a minority’s right to private mother tongue education. From a historical overview on minority rights, as well as an analysis of article 27 and its subsequent state practice, De Varennes concludes that It now appears to be a generally accepted standard to allow members of a linguistic minority to freely carry on activities in their own language. There also appears to be a growing consensus that this includes the right to instruct privately their children in their language, free from state restriction.39

The negative wording of article 27 reflects the ICCPR drafters’ refusal to take up a state obligation to provide additional instruction or facilities for minority groups.40 An obligation to fund minority education can thus neither be deduced from the text, nor from its genesis.41 African states reporting to the treaty monitoring bodies have never mentioned anything on state 38

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“In those states in which ethnic, religious or linguistic minorities exist, persons belonging to these minorities shall not be denied the right, in community with the other members of their group, to enjoy their own culture, to profess and practise their own religion, or to use their own language.” Article 30 CRC is identical apart from the fact that it also explicitly covers the situation of indigenous children. De Varennes (footnote 27 above), p. 217. R. Cholewinski, “State Duty towards Ethnic Minorities: Positive or Negative?”, Human Rights Quarterly 10 (1998), pp. 344, 347. The scope of art 27 is to be understood as simply negative, ie not demanding active state support, but only a duty of tolerance or laisser vivre with regard to minorities. Nowak (footnote 32 above), p. 54. General Comment N°23, on the contrary, is less clear on this issue.

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subsidies for linguistic minority schools – whereas some have addressed public financing of religious schools. Neither have the treaty bodies asked questions on this particular issue. Nevertheless, when a state finances the private education of one linguistic minority, the principle of non-discrimination obliges it to also fund the activities of others. In an African context, where some countries such as Nigeria have up to 250 minority languages, state funding of private minority education becomes clearly impossible if the non-discrimination principle is applied rigidly and pursues formal equality of all ethnic tribes. However, non-discrimination should not be understood as demanding identical treatment. De Varennes explains, A state may quite reasonably allocate a higher proportion of funds to private schools using a minority language of instruction in consideration of the higher costs of educational materials in a lesser used language, or as an acknowledgement that certain minorities were the object of past discrimination or repression which has made it necessary to offer some type of compensation or special entitlements.42

The Human Rights Committee’s general comment N°23 underlines the need for these positive measures to be “based on reasonable and objective criteria”. Another relevant question is whether the state is entitled to adopt regulations setting out conditions for the exercise of the minority right to private education. If generally, the state is in a position to regulate the curriculum instructed in private educational establishments, it is highly encouraged to do so in a context of private minority education.43 Indeed, if no instruction on majority language and culture were provided, this could lead to a two-tiered education system and, even more, result in the exclusion of the minority from taking part in the nation’s political scene. Article 4.4 of the Declaration on the Rights of Persons Belonging to National or Ethnic, Religious or Linguistic Minorities consequently expresses it as a right of minorities which should not be denied by the state. It reads, States should, where appropriate, take measures in the field of education, in order to encourage knowledge of the history, traditions, language and culture of the minorities existing within their territory. Persons belonging to

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De Varennes (footnote 27 above), p. 220. Article 5.1(c)(i) of the 1960 UNESCO Convention can also be interpreted as meaning that minorities can – or even should – be compelled to teach the national core curriculum alongside their own curriculum ensuring the transmission of their cultural heritage, as well as instruct the majority language in a specific course.


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minorities should have adequate opportunities to gain knowledge of the society as a whole.44

2.2.b. The right of minorities to public mother tongue education Under the 1960 UNESCO Convention, the provision of public education in a minority’s language is clearly understood not to be a state obligation. Article two deals with the establishment of separate educational institutions for religious or linguistic reasons and commences with “when permitted in a state.”45 Furthermore, the fact that separate education is stipulated to be “in keeping with the wishes of the pupil’s parents or legal guardians”, seems to make it contingent upon a demand criterion. Although the minority right enshrined in article 27 ICCPR is phrased in negative terms, it is a heavily debated issue among legal scholars whether it equally imposes positive state obligations.46 General comment N°23 has been construed by some scholars, such as Thornberry, to do so. The Comment states that affirmative action measures may be necessary in order to correct conditions annihilating or threatening the ability of a minority group to enjoy or develop its culture, language or religion. By using the term “develop”, the Human Rights Committee acknowledges an ultimate 44

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Declaration on the Rights of Persons Belonging to National or Ethnic, Religious or Linguistic Minorities adopted by General Assembly resolution 47/135 of 18 December 1992. Coomans referring to the second annex to the Convention, affirms that art 2(b) implicitly pertains to public education. Coomans (footnote 36 above), p. 85. In order to avoid the creation of a segregating system, art 2(b) n lays down that participation in or attendance at such institutions should always remain optional. Capotorti and Thornberry, for example, support the view that it extends to positive state obligations. P. Thornberry & D. Gibbons, “Education and Minority Rights: A Short Survey of International Standards”, International Journal on Minority and Group Rights 4 (1997), pp. 115, 130. Capotorti defends his point of view as follows: “At the cultural level in particular, it is generally agreed that because of the enormous human and financial resources which would be needed for a full cultural development, the right granted to members of minority groups to enjoy their own culture would lose much of its meaning if no assistance from the Governments concerned was forthcoming.” (footnote 33 above), paras. 155-157. De Varennes comments, “Capotorti was ready to cast aside the clearly expressed intention of the drafters of an international treaty, not because of any dispute as to its wording or meaning, but because he believed more is required for the effective protection and development of minorities.” (footnote 27 above), p. 151. The present author agrees with Hannum that “protection of minority rights does not require the artificial conservation of every existing culture.” History is a process of cultures intermingling one with the other, some fading away, others lasting. If the present context of globalisation might be perceived by some minorities as an increased threat to their cultural identity, it might persuade others to follow the mainstream movement. H. Hannum “New Minority Rights for the Twenty-First Century” in Y. Danieli, E. Stamatopoulou & C. Dias (eds.), The Universal Declaration of Human Rights: Fifty Years and Beyond, 1998, pp. 163, 172.

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goal that is further-reaching than the one originally intended by the Covenant’s drafters in 1966: the maintenance of minority culture. Furthermore, this is disconnected from the minority’s desire to either preserve its heritage or mix with the majority culture. As such, it ignores the application of the solidarity criterion intended by the drafters to be applicable. As the term “development” involves a dynamic commitment on behalf of the state, it strengthens, in the author’s opinion, the interpretation that in the eyes of the Human Rights Committee article 27 points to positive obligations. The provision of public education in the minority’s tongue can then be regarded as an opportune way of developing its culture and thus fall within the scope of article 27 ICCPR. A similar interpretation was given by Judge Sachs in the Gauteng School Education Bill case concerning the meaning of Section 31 of South Africa’s interim Constitution which was modelled on article 27 ICCPR. Sachs sustained the view that international law and the minority rights provisions of the interim Constitution require the state not to interfere with initiatives by a minority to preserve and strengthen its culture, and might additionally require measures of assistance to particularly threatened or disadvantaged cultures (that do not have the resources for such initiatives).47

Recent soft law instruments48 concerning linguistic minorities do not recognise an automatic right to public mother tongue education either. However, they illustrate an increasing trend in favour of more solid minority rights than the hard law treaties adopted in the second World War’s aftermath. Although these mainly European instruments are not directly relevant in African countries, they might still be of guidance on how to objectively select a medium of instruction among the numerous existing native languages in a minority or even general context.49 In fact, the minority 47

48

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Remarks by J. Sachs in Ex parte Gauteng Provincial Legislature in re Dispute Concerning the Constitutionality of Certain Provisions of the Gauteng School Education Bill of 1995, 1996 (3) SA 165 (CC); 1996 (4) BCLR 537 (CC), paras. 70 & 90. Nevertheless, the Supreme Court did not confirm this view when interpreting sec 32(c) on the right to set up private educational institutions. It ruled that the interim Constitution did not support a claim that educational institutions based on a commonality of culture, language or religion, must be established by the state. Declaration on the Rights of Persons Belonging to National or Ethnic, Religious or Linguistic Minorities adopted by General Assembly resolution 47/135 of 18 December 1992, the Central European Initiative instrument for the protection of minority rights, the Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human dimension. The same principle holds for a European hard law instrument, the Framework Convention for the protection of national Minorities. Especially since general Africa-specific instruments strongly urging African states to develop African languages and introduce them into education, such as the Cultural Charter for Africa to be discussed below, do not provide selection criteria. Article 18 of


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right to public mother tongue instruction is made contingent upon the (noncumulative) fulfilment of several criteria.50 The most common one is the demographic presence of a minority as reflecting its weight. The second most important factor triggering off the application of the right, is the minority demand for such instruction. Clear notice is thus taken here of the minority’s desire to preserve its cultural usage.51 The European Charter for Regional or Minority Languages mentions an additional criterion: the intrinsic nature of the minority language, ie its appropriateness to be a medium of instruction at a certain level. In practice, an oral or less developed written language which is deficient of technical vocabulary might be unsuitable for teaching at higher educational levels, and/or for teaching some technical subjects, such as sciences. As many native African languages have not yet gained a written status, this criterion can be of significant relevance. In fact, the oral status of a language and its consequent denial as a language of instruction, was discussed between Mauritius and the Committee on the Rights of the Child. The country delegate’s argument that Creole had an oral status and was more of a dialect was dismissed on the grounds that “modern linguistics did not distinguish anymore between a language and a dialect.”52 The Committee was of the opinion that the spoken Creole in Mauritius should have the same status as French and English and consequently find a written expression. Whereas this recommendation might have grounds in a “rainbow nation” where only very few native languages are used, the present author doubts its relevance proposal in an African multi-ethnic and multilinguistic context. If the intrinsic nature of language is already withheld as a criterion in Europe, its desirability in an African context seems evident. Some states world-wide, amongst which India, Canada and Austria, have adopted a “sliding scale model” depending on the extent of the fulfilment of the criteria.53 The sliding scale model calls for a balancing of two interests:

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the Charter which entered into force in 1990 reads, “The African states should prepare and implement the reforms necessary for the introduction of African languages into education. To this end each state may choose one or more languages.” (emphasis added) Nevertheless, even when the above-mentioned criteria are fulfilled, the European instruments specify that the state is only under a duty to provide minority-specific public instruction if this is practical or reasonable. Consequently, there is still plenty of scope for escape hatches, such as the availability of resources or a potential threat to sovereignty. The 1992 UN Declaration does not mention such criteria, but merely calls on states in Article 4.3 to take “appropriate” measures without specifying the type of educational measures. De Varennes interprets this as signalling ‘the need to assess each case according to criteria such as the minority’s relative size’, as spelt out by other instruments. (footnote 27 above), p. 204. Mauritius, E/C.12/1995/SR.41 (1995) para 41, Mr. Wimer Zambrano. De Varennes (footnote 27 above), p. 203. The European Charter for Regional or Minority Languages provides explicitly for a “sliding scale of possibilities” depending on the extent of the fulfilment of the above-mentioned criteria. The Parties undertake in Article 8 b:

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those of the minority children not to be disadvantaged or excluded when confronted with foreign tongue instruction versus those of the state. Certainly, introducing mother tongue instruction in an African country which formerly used the colonial language brings serious financial costs – related to the writing, production, distribution and testing of new educational materials as well as the training of teachers. In addition, it can bring extra administrative costs if the change in educational policy is to be administered from the central level. 3. African implementation of mother tongue instruction 3.1. Strong legal and policy calls for native tongue versus practical considerations The promotion of mother tongue instruction has constituted a prominent educational concern in high-level African conferences. The Durban Statement of Commitment, adopted in April 1998 at the seventh Conference of Ministers of Education of Africa (MINEDAF VII) convened by UNESCO, is centred around the theme of African renaissance. The lead instrument in fashioning the renaissance is ‘education that de-colonises the mind and liberates the individual for full citizenship’. Educational quality is viewed as “fundamentally contingent on… an enlightened language policy which takes into account national and local languages.”54 The Programme of Action of the Decade of Education in Africa, adopted in March 1999 by the Conference of African Ministers of Education (COMEDAF I) convened by the OAU, goes even further. Mother tongue instruction is equally linked to ensuring educational quality, as well as relevance and effectiveness. The introduction wherever possible of national languages as the medium of instruction at least in the first 3 years of education is spelt out explicitly as a quality improving strategy.55 The Framework for Action in sub-Saharan Africa entitled “Education for African Renaissance in the 21st Century”, adopted in Johannesburg at the sub-Saharan Conference on Education for All in December 1999, does

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(i) to make available primary education in the relevant regional or minority languages; or (ii) to make available a substantial part of primary education in the relevant regional or minority languages; or (iii) to provide, within primary education, for the teaching of the relevant regional or minority languages as an integral part of the curriculum; or (iv) to apply one of the measures provided for under (i) to (iii) above at least to those pupils whose families so request and whose number is considered sufficient. Paras. 2, 7 & 15. COMEDAF/004 (I) Rev.I, art 27(c). Interestingly though, the French version does not qualify the provision.


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explicitly “recognise that African indigenous cultures, knowledge systems, languages and values should be the foundation of the development of African education systems.” As in the Durban Statement of Commitment, education is the catalyst for transforming society and bringing about an African renaissance, defined as “a resurgence of a vibrant Africa that appreciates and takes pride in its rich cultural diversity, its history, languages and arts.” The Conference participants – the region’s ministers of education, representatives of civil society and international agencies – saw the use of indigenous languages as fundamental in linking Africans to their cultural heritage and strengthening their self-confidence. Notwithstanding, the need to face globalisation was not ignored. As such, a clear demand was formulated that “national languages in the curriculum should be used as vehicles of cultures but at the same time, brought into balance with other languages.”56 It was nevertheless stressed that globalisation should not be regarded as an immutable external oppressive influence. Errors committed during and after colonial time were not to be repeated. Professor Prah underlined in this context that “for African culture to be sustained, it has to adapt, absorb and mix the external culture for its own benefit and survival.”57 If the above-mentioned conferences clearly show that intellectuals, activists and leaders feel strongly about native language instruction, they still do not go as far as advocating a claim for mother tongue instruction full stop. The Cultural Charter for Africa, which was adopted in 1976 in Mauritius and has entered into force since 1990, that “it is imperative to resolutely ensure the promotion of African languages…” and consequently obliges States parties to be more proactive. Among the priorities for action figure (a) the transcription, teaching and development of national languages with a view to using them for the dissemination and the development of science and technology. As such, the Charter aims at discarding arguments discussed above related to the intrinsic nature of a language favouring foreign tongue instruction. The teaching in national languages, ie their use as media of instruction, is to be introduced and intensified. States are in addition granted the full choice of which language(s) to officially adopt, no selection criteria being detailed. The legally binding Charter goes equally further than the above mentioned regional policy documents for another reason: it underlines the relevance of the use of African languages beyond the educational realm. It intrinsically links the promotion of African languages with the economic and social development of the African continent, as well as with its cultural struggle.58 Its Preamble, for instance, underlines States parties’ conviction 56 57 58

Report of the Johannesburg conference (footnote 28 above), p. 35. Ibid., p. 59. See also, above, the Japanese attitude towards westernisation of education. See article 17.

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that it is imperative to edify educational systems which embody the African values of civilisation, so as to ensure the rooting of youth in African culture… The cultural role of education, or the third level of the fundamental aims it should address – the transmission of a community’s cultural heritage and values – is herewith strongly underscored.59 Furthermore, its crucial linkage with strengthening Africans’ self-confidence – within the first or personal level of educational goals – is highlighted by the Charter as well as the regional policy documents. African culture is much more focused on a sense of community, as reflected by the African Charter of Human and Peoples’ Rights’ emphasis on communal duties and responsibility. As such, it sharply contrasts with the individualistic “Western” type of culture. Individual and collective human rights approaches often do clash and an appropriate solution can only be found if the problem is thoughtfully analysed. This is clearly reflected in the African Charter on the Rights and Welfare of the Child (ACRWC). The Child Charter underlines that it is primordial for the survival of African cultural heritage to identify common, pan-African positive morals, traditional values and cultures, such as solidarity and responsibility.60 Harmful social and cultural practices affecting the welfare, dignity and normal growth of the child are to be eliminated.61 The Expert Committee in charge of monitoring the Charter consequently assumes the difficult task of untangling “the complexities and intricacies of what needs to be preserved and what needs to be abandoned in African culture and tradition.”62 Despite these strong political calls and legal backing, mother tongue instruction, in practice, is not yet widespread. In fact, the tension between the positive and negative effect of foreign tongue instruction – respectively as a pathway to social mobility and a denial of cultural identity – is prevalent throughout Africa and reflected in national educational policies. According to the 1999 UNICEF Report on the State of the World’s Children, native tongue instruction was developed in Burundi, Kenya, Rwanda, Somalia,

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Article 10 also reads, “The African states shall endeavour to raise continually the cultural awareness of young people through the introduction of African cultural values into education…” The “preservation and strengthening of positive African morals, traditional values and cultures” are listed among the educational goals in art 11.2(c). Article 21 ACRWC. Thompson concludes that it should draw inspiration from two major sources: international human rights law on the one hand, and African values and traditions on the other hand; and try to make “a synthesis that will serve as a functionally and relevant theoretical model for effectively protecting the rights and welfare of children in Africa.” B. Thompson “Africa’s Charter on Children’s Rights: a Normative Break with Cultural Traditionalism”, International & Comparative Law Quarterly (1992) 41, pp. 432, 443-444.


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Tanzania and Zimbabwe, and this only at primary school level.63 Recently however, more and more countries, amongst which the Central African Republic, Ethiopia, Madagascar, Uganda and Nigeria, have reported to the treaty bodies to have installed it (at least partially).64 A yet unresolved practical debate concerns the level up to which mother tong instruction should be provided: the first 3 years of primary education, the entire first cycle or also secondary education? Participants in the Johannesburg sub-Saharan Conference proposed “the African languages to be used as a medium of instruction throughout the entire education system and the foreign languages to be taught as subjects parallel with African languages.” Nevertheless, this proposal was not incorporated in the final Framework for Action, which only recognises in general terms that “African languages should be the foundation of the development of African education systems.” Its preamble nevertheless cites the use of mother tongue instruction as an example of successful educational policies. The COMEDAF Programme of Action reflects a consensus that mother tongue instruction is to be introduced up to a certain level. Nevertheless, adding the qualification “wherever possible”, it admits that this might sometimes not be practical, or simply impossible. The issue then becomes one of defining criteria determining whether it is “possible” or not.65 Unfortunately, providing mother tongue instruction up to a certain level introduces a new problem. Indeed, when the foreign tongue of the former colonial power is used again in a later educational stage, the question arises as to when this foreign language should be introduced and how. The teaching of the foreign language as a simple course from an early stage would definitely be a conditio sine qua non if a child is to be able to switch to the other medium of instruction afterwards. UNICEF sees in bilingual education the ideal solution.66 63 64

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66

UNICEF (footnote 23 above), p. 41. See for instance, Nigeria, CRC/C/3/Add. 26 (1996), para. 90; Ethiopia, Initial report due in 1993 submitted in 1995, CRC/C/8/Add.27, para. 140; Uganda, CRC/C/3/Add.40 (1997), para. 216. Ethiopia differentiated its linguistic educational policy according to the urban (English) or rural (mother tongue) schooling environment. Zimbabwe, Initial Report due in 1990 submitted in 1995, E/C.12/1/Add.12, para. 224. Central African Republic, CRC/C/15/Add.138 (2000), para. 70. In South Africa, the new Constitution provides in Sec 32 that every person has the right to basic education and instruction in the language of his or her choice, where this is reasonably practicable. This only pertains, though, to one of the 11 officially recognised languages. Given the express confinement of the right to situations where satisfying the right is reasonably practicable, it cannot be expected that 11 different language schools must be established in each district in order to satisfy any member of a group which speaks one of the national languages. Furthermore, in the decentralised educational context, it is up to every province to decide which of the 11 languages it will adopt for instruction purposes. UNICEF (footnote 23 above), p. 44.

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The Cultural Charter for Africa is not explicit, as it enshrines a state obligation to introduce African languages into education. Nevertheless, its reference to their development and use with a view to scientific and technological development or to training and life-long education, indicate an intention to introduce teaching in African languages throughout education generally, whatever the level. Scope for one official native language strongly exists whenever this language is known by the entire population and adhered to as the lingua franca. The situation is ideal when the language is neutral, ie not spoken by any of the ethnic groups as a mother tongue. This is the case for Swahili which was introduced in the 13th century as a trade language in Tanzania and Kenya. Another propitious context exists when a native language is spoken by the entire population and not associated with geographic, ethnic or religious cleavages. Cases in point are Malagasy in Madagascar or Kinyarwanda in Rwanda. Drawing lessons from history and taking Latin during the Roman empire as an example, Akinnaso explains that the promulgation of 1 common lingua franca should always be the result of a spontaneous process. Efforts to impose a common language contrary to the aspirations of the people have all over history proven to be complete failures, ending up in violent resistance and in breakdowns of sovereign empires or states.67 Societal perception of a commonly used language might also prevent it from reaching official status. Pidgin English in Nigeria, a neutral language spreading all over the country and adopted as the lingua franca in informal domains, is a good illustration. In spite of its de facto success, its official adoption has so far been fiercely opposed by educators and policy makers as it is “still… largely associated with illiterate and ‘uneducated’ users.”68 Akinnaso concludes that there is no magic solution to the national language question as each country must be mindful of the constraints within which options must be examined. She identifies the following decisive factors: the nature of the colonial heritage including the language policy pursued by the former colonial regime; the degree of linguistic fragmentation within the nation-state; the extent and effects of ethnic, religious, and economic cleavages between groups; the existence of a lingua franca that may be acceptable as the national language; the extent of development of the local languages; the people’s attitudes toward particular languages and the financial strength of the nation.

67 68

A case in point being the Austro-Hungarian empire. Akinnaso (footnote 1 above), p. 201.


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3.2. Native language instruction: the human rights treaty monitoring bodies’ analysis Mother tongue instruction and educational language rights have come up frequently before the treaty bodies69 in discussions on the implementation of the child’s right to education, mainly in a context of non-discrimination.70 It will now be examined whether the legal assessment made by the treaty bodies, first, also favours African cultural aspirations towards native tongue instruction in general and secondly, promotes more solid minority linguistic educational rights. Language of instruction will be analysed from three different angles which are inspired by the recently adopted approach by the UN Special Rapporteur on the right to education, Katarina Tomasevski. She conceptualises the child’s right to education starting from the concomitant governmental obligations structured into a 4-A scheme “denoting the four essential features that schools should exhibit: Availability, Accessibility, Acceptability and Adaptability.”71 Since a medium of instruction can constitute a factor significantly hampering equality of access to education, language will first be looked at as an issue of accessibility.72 Secondly, foreign language instruction introduces a cultural identity problem as underlined by the Cultural Charter for Africa and regional educational policy documents. As such, it will be examined whether the treaty bodies have considered language to constitute an issue of cultural acceptability. Finally, ensuring adaptability requires states to enable their education system to respond to the specific needs of certain categories of learners, such as children belonging to minorities. It will then be ascertained to what extent the treaty bodies have endorsed the recently emerging trend in favour of strengthening a minority’s right to public native language instruction discussed above.

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Even before those monitoring a treaty which is completely silent on the right to education, such as the International Covenant on Civil and Political Rights. See before the ESCR Committee, Senegal. E/1983/WG.1/SR.15 (1983), para. 38; Zaïre, E/C.12/1988/SR.17 (1988), para. 13; Rwanda, E/C.12/1989/SR.10 (1989), para. 47; Morocco, E/C.12/1994/SR.10 (1994), para. 52; Mauritius, E/C.12/1995/SR.40 (1995); Algeria, E/C.12/1995/17 (1995), para. 8; Nigeria, E/C.12/1998/SR.8, (1998), para. 63. It has been less frequently discussed before the CRC Committee, Morocco, CRC/C/SR.319 (1996), para. 50; Madagascar, CRC/C/SR.164 (1994), para. 36. E/CN.4/1999/49, para 50. The Special Rapporteur nevertheless ranks the language of instruction issue only within the accessibility pillar of education. The ESCR Committee’s revised general guidelines on the form and contents of state reports, for instance, require information on the availability of mother tongue instruction with a view to assessing equal access to education.

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3.2.a. Language as an obstacle to equality of educational access A clear illustration of how language can pose a problem of accessibility is the use of different media of instruction at different educational levels.73 This impedes those children who did not receive previous education in the language taught at higher levels from acceding to them. The issue came up before the Committee on the Rights of the Child when discussing the report of Morocco. Whereas secondary school education in the public sector was conducted in Arabic, French had recently become the language of instruction for technical subjects at university level. A Committee member queried this switch to French which would exclude students who had followed an Arabic-only curriculum.74 The government representative explained that the unavailability of textbooks for technical subjects in Arabic rendered their instruction in French inevitable.75 The Human Rights Committee reacted similarly vis-à-vis the promulgation of an Algerian order installing full and complete teaching in Arabic in all higher educational institutions and de facto excluding learners who had thus far been attending non-Arabic instruction.76 The CERD Committee, when faced with the same issue, urged the Algerian Government to review this law as a matter of priority.77 When the language of instruction is a foreign tongue, there is prima facie no issue of discriminatory access involved, as the medium is equally neutral and foreign to all – not advantaging some, nor disadvantaging others.78 However, when the foreign language of instruction is the mother tongue of some children, the outcome of its use within a human rights context will be different. This issue was picked up by Mr. Mavrommatis, when Mauritius’ 3rd Report before the Human Rights Committee was discussed. 73

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Another problem of discriminatory access, albeit not yet discussed before the treaty bodies, arises if instruction and examinations are not conducted in the same language. It obviously strongly disadvantages those having received instruction in a tongue different from the official examination language. When the Mauritian delegation was questioned on the availability of instruction other than in French or English which were the native tongues of the local elite, it replied that there was no bar to teachers instructing their pupils in local languages. However, exams were necessarily to be conducted in English or French. Unfortunately, the Committee did not react to this statement. CCPR/C/SR.1476 (1996), paras. 28 & 61. Ms. Karp, Morocco, CRC/C/SR.319 (1996), para. 43. Ibid., p. 50. Mr. Yalden, Algeria, CCPR/C/SR.1684 (1998), para. 7. “[P]articularly in the context of the steps taken to promote the Amazigh language”. Algeria, CERD/C/304/Add.113 (2001), para. 10. Apart from the potential disadvantage for rural children referred to above. For this reason, Ethiopia had introduced a double system with English as the medium in urban areas and the local language in rural ones. No comment, however, was given by the Committees. Ethiopia, Initial report due in 1993 submitted in 1995, CRC/C/8/Add.27, para. 140.


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The Committee member wondered whether children who had grown up speaking another language or dialect at home did not have some difficulty upon entering school where instruction was given in English.79 In fact, the de facto inequality pointed out here was to a large extent a result of income stratification: the rich elite being mainly foreign speaking in contrast with 90% of the country using Creole. Wealth was also the underlying cause for the objection made by the Committee on Economic, Social and Cultural Rights to the language switch for technical subjects in Moroccan universities, since this change would exclude students who came from 80 poorer backgrounds. Finally, an extremely delicate issue is the selection of a (or some) native languages as media of instruction in multi-ethnic and multi-linguistic states. Nigeria, for example, counts over 390 local languages. Despite its linguistic or minority rights policy enabling the adoption of local minor languages to receive the status of official language within their respective states or local government, over 250 minority languages are still yearning for recognition.81 If the language(s) of instruction is the mother tongue of a (or some) ethnic tribe(s), leaving aside that of others, ethnic origin can constitute a root factor causing discriminatory access.82 The treaty bodies have therefore systematically inquired into the selection criteria. Although they have not clearly stated which criteria they consider to be objective, the Human Rights Committee has touched upon it. In its concluding observations on Mauritius’ 3rd Report, it suggested that ‘steps be taken to publish educational material… in the most used vernacular languages.’83 This seems to indicate a preference for the size criterion or the percentage of the population speaking a particular language. The discussion below – under (iii) – will nevertheless show that one can not draw a general conclusion favouring native tongue instruction in a multi-ethnic context from this specific statement.

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Mauritius, CCPR/C/SR.1476 (1996), para. 28. Morocco, E/C.12/1994/SR.10, para. 52. Akinnaso (footnote 1 above), p. 199. Cf. Akinnaso’s article focusing on the Nigerian debate to retain 1 official native language out of the 3 recognised ones (Hausa, Ibo and Yoruba). She presents a strong case against this movement, “In view of the historical legacy of English; its contemporary importance in education, science and technology, international politics, world trade, and the global information economy, and its relative neutrality – the fact that no indigenous ethnic group in the country can claim it as its native language – what role, other than the symbolic, will an indigenous national language play in Nigeria? If English is going to remain as the de facto official language as it still is even in India and Tanzania, why risk the political tension that may attend the promulgation of an indigenous language as the national official language?” ibid., p. 212. Mauritius, CCPR/C/79/Add.60 (1996), para. 31.

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3.2.b. Language of instruction and cultural acceptability The next question pertains to whether the treaty bodies have shown some comprehension for the African cultural identity problem caused by foreign language instruction. At first sight, the answer is positive. The Committee on the Rights of the Child, for example, reacted favourably to Madagascar’s change in linguistic policy from French to Malagasy, a switch which was motivated, amongst others, by the local population’s cultural reluctance towards foreign language instruction. The Committee only warned against the short-term difficulties this would entail, such as the need to produce new learning materials.84 Also, the sole availability of foreign language instruction in Mauritius where the large majority of the population expressed itself in one vernacular language – Creole – was criticised by the Committee on Economic, Social and Cultural Rights as “a sign of discrimination against Creole.”85 Both arguments invoked by the government were rejected by the Committee. The first one related to the “multi-ethnic make-up of Mauritian society” and the importance of maintaining a balance between its various components without favouring one at the expense of another. It did not hold ground with the Committee which had earlier commended Mauritian society for being a “rainbow nation”. The second argument, pertaining to the oral status of Creole, was equally dismissed. The Committee was of the opinion that the spoken Creole in Mauritius should have the same status as French and 86 English and find a written expression. The current policy of only teaching vernacular languages in school was consequently judged insufficient. A similar conclusion was reached vis-à-vis Portuguese conducted instruction despite the fact that the Cape Verde population was Creolespeaking. The Committee on the Rights of the Child expressed its concern that some children who were not fluent in both Creole and Portuguese risked being marginalized. However, it did not recommend that the state change the language of instruction, but rather that it ‘take steps to ensure that all children are fluent in Creole and Portuguese’.87 From the above, one should however not hastily draw the conclusion that treaty bodies favour native tongue instruction full stop. Rather, their preference is more to be seen as ad hoc, depending on the particular 84

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Ms. Santos Pais, Madagascar, CRC/C/164 (1994), para. 36 & CRC/C/15/Add.26, para. 13. Along the same line of thought, it recommended with regard to the recent introduction of Sango that the Central African Republic make every effort to standardise its use in schools, including through the allocation of relevant material and other resources. Central African Republic, CRC/C/15/Add.138 (2000), para. 70. Mauritius, E/C.12/1995/SR.40 (1995), para. 37. Mr. Wimer Zambrano, Mauritius, E/C.12/1995/SR.41 (1995), para. 41. Cape Verde, CRC/C/15/Add.168 (2001), paras. 53 & 54.


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circumstances. In the dialogue with Mauritius, the Committee on the Rights of the Child omitted to state the reason(s) for its strong opposition against foreign language instruction. However, from its members’ frequent reference to the country’s ‘elitist education system’ it can be deduced that their main concern lay in the disadvantage of non-native English or French speakers created by the system.88 As such, the underlying motivation for the prima facie support for mother tongue instruction – and the African cultural identity struggle – was redressing a problem of discrimination. Specifically, the Committee’s approval of Madagascar’s new policy resided in the fact that Malagasy was the national language of the country spoken by its entire population, and hence not privileging some while disadvantaging others. Along the same line of thought, the Committee on Economic, Social and Cultural Rights inquired whether Kinyarwanda, used as a language of instruction alongside French in Rwanda, was spoken by the whole population.89 Thus, it seems that the treaty bodies do not support a change to mother tongue instruction with a view to promoting the development of native African languages in an educational context. Rather, the hidden motivation is the reduction of de facto inequality on the basis of language, sometimes equally reflecting wealth stratification when a linguistic regime is favouring the economic elite. As such, the treaty bodies’ statements are to be interpreted as an application of the non-discrimination principle in an educational context, rather than as an endorsement of the crucial cultural role of the right to education. Indeed, countries that have striven hard to implement native language instruction have not really been applauded. A case in point is Nigeria where each of the three native official languages is used in the respective region where it is spoken by the majority, along with local languages at even more decentralised levels.90 The exception is South Africa, whose Constitution provides for instruction in the language of choice where this is reasonably practicable.91 The Committee on the Rights of the Child welcomed the enactment of the South African Schools

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Cf. Also Mavrommatis’ statement in the Human Rights Committee (footnote 79 above). Mr. Fofana, Rwanda, E/C.12/1989/SR.10 (1989), para. 47. Nigeria, E/C.12/1998, SR.6 (1998), para. 63. South Africa’s initial report due in 1997 submitted in 1999 explains, “The White Paper on Language in Education Policy was published in July 1997 and based on the constitutional provision. The language in education policy is a national language plan which recognizes the value of the cultural diversity of the population and aims to promote multi-lingualism and the development of the official languages, including sign language. As multilingualism is the norm on the African continent, the underlying principle is to maintain the home language while providing access to additional languages. The right to choose the language of teaching and learning is vested in the individual.” CRC/C/51/Add.2, paras. 404-405.

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Act (1996) which endorsed the right of children to choose their own language of learning.92 Nobody will contest that foreign language instruction remains – in the majority of cases – the most neutral solution when ethnic rivalry can spark rapidly. However, it presents enormous drawbacks. The huge resulting drop out or academic waste (those abandoning instruction after a couple of years running a good chance of becoming illiterate again) are dreadful from an educational point of view. In addition to this, later on excluding millions of illiterate citizens from participating freely and effectively in society, it often amounts to a societal catastrophe. All these objective realities taken together with the passion which Africans display vis-à-vis the native language issue, should make the treaty bodies consider the language factor differently. The right to native tongue instruction – albeit not mother tongue instruction as clearly unfeasible – should be construed as an essential part of the child’s right to education. It should be recognised as truly enhancing the chances of an instruction system to achieve the cultural level of fundamental educational goals. Consequently, clear objective and transparent criteria should be set out in order to avoid discriminatory selection of some native languages. 3.2.c. The minority right to public mother tongue instruction The minority right to public mother tongue instruction has been an object of focus for human rights treaty bodies, including the Committee on Economic, Social and Cultural Rights in charge of monitoring a Covenant which is silent on minority rights.93 In the eyes of the Committee on the Rights of the Child, this right is clearly covered by article 30 of the Convention. It even confers a positive obligation upon State parties reaching further than teaching the minority language as a course in public schools. The treaty body thus expressed concern vis-à-vis Morocco for not having taken any measure to provide school education in all the existing languages and dialects, referring specifically to the Amazigh language of the Berber

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South Africa, CRC/C/15/Add.122 (2000), para. 8. See, for example, Algeria, E/C.12/1995/16 (1995), para. 285 and E/C.12/1995/SR.48 (1995), para. 68. According to Thornberry this clearly reflects a change in attitude towards minority rights. Thornberry and Gibbons (footnote 46 above), p. 127. The Human Rights Committee does however not systematically look at educational rights when examining state practice in the context of art 27 ICCPR. Its questions on the use of a language pertain to the possibility for minorities to communicate freely (through papers, magazines, TV) and to their capacity to use their language, whether orally or written, before political, administrative and judicial state organs. See for instance, Mr. Klein, Gabon, CCPR/C/SR.1542 (1996), para. 81.


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minority.94 The Human Rights Committee also made it clear to the Moroccan delegation that the right to public native language instruction was covered by article 27 ICCPR.95 Nevertheless, minority linguistic educational rights have mostly surfaced in a North African context where only very few minorities who have been present for a long time – such as the Berber, French and Jews – exist.96 In the sub-Saharan multi-ethnic context in contrast, a minority today can be the majority tomorrow, depending on who has the political power at any given time. As such, if clear, objective criteria, such as numerical size, are not used, discrimination can easily slip through when native language instruction is opted for. The Human Rights Committee has analysed minority linguistic educational rights in a multi-ethnic context. In Zimbabwe, children were taught in their mother tongue during the first three years of primary education. However, beyond grade 3 level education was only dispensed in two out of the 12 indigenous languages, being Ndebele and Shona.97 The country’s initial report gave the following logistical explanation, “The production of textbooks for cultural minorities requires not only the identification of talented writers, but also the resources to facilitate their publication. Where these ethnic and linguistic minorities are numerous, as is the case with Zimbabwe, the production of such materials can be prohibitively expensive. The teachers for such languages may also be hard to secure. The constraints currently facing the Ministry have not made the teaching of more minority languages beyond grade 3 level possible, but the situation is being constantly reviewed.”98

The Committee applauded the state’s efforts. Acknowledging that it was not an easy task to teach in a vast number of languages, it encouraged Zimbabwe to go as far as possible in providing education in minority languages. 99 It expressly linked this to the necessity to safeguard the cultural 94

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Morocco, CRC/C/15/Add.60 (1996), para. 14. The CERD Committee inquired on the availability of instruction in the Berber language at the primary and secondary school levels, to which the delegation answered that the written language was not sufficiently structured for it to be taught in schools. Algeria, A/48/18 (1993), paras. 75 & 77. In 2001, it encouraged the recent efforts to introduce teaching of the Amazigh language in schools (emphasis added). Algeria, CERD/C/304/Add.113 (2001), para. 8. Morocco, CCPR/C/SR.1365 (1994), para. 69. Or the Nubians in Egypt: CERD, A/49/18 (1994), para. 368. Zimbabwe, CCPR/C/SR.1651 (1998), para. 28. Zimbabwe, Initial report due in 1992 submitted in 1997, CCPR/C/74/Add.3, paras. 260-261. In its concluding observations the Committee recommended that “education be provided in minority languages.” This refers to the need to employ them as medium of

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heritage of minorities in Zimbabwe, hence emphasising the cultural role of education.100 However, the Committee’s prima facie favourable statement was sparked off by the fact that some minorities had access to mother tongue instruction, whereas others had not. Hence, its true raison d’être lay again in a concern about discrimination, rather than in the desire to defend culture. The Committee on Elimination of Racial Discrimination (CERD Committee) has taken a real positive stance with regard to favouring mother tongue instruction, ie not directly linked to discrimination. It has interpreted cultural and linguistic rights of ethnic minorities as encompassing a state obligation to protect and support minority languages within education.101 In fact, the treaty bodies, with the exception of the CERD Committee, seem to be concerned to guarantee formal equality between all the ethnic minorities, based on the apparent risk of ethnic discrimination and rivalry. But their consequent refusal to differentiate on the ground of objective criteria – like a minority’s size, the availability of materials or the oral versus written status of a language – boils down to too rigidly applying the principle of non-discrimination. By doing so, they foster instruction in the foreign tongue of the colonial power, ie a solution which totally annihilates the cultural role of education and compromises the economic and social development of the continent. In the author’s view, objective administrative, financial or organisational state constraints – such as the cost of writing and producing materials or training teachers – should be acknowledged. They should however always be weighed seriously against the tremendous personal and social costs caused by high drop out, weak academic performance and a very low level of grass-root participation in society if any native instruction is denied tout court. As long as the state sets and applies transparent and objective differentiation criteria, the selection of public native language instruction in some languages in the first stage should then be endorsed. The state can consequently progressively extend native tongue instruction as realistically as possible. Also, decentralisation of educational matters should be strongly encouraged, for instance, in the field of curriculum elaboration or textbook writing. It can promote the adoption of as many local languages as possible at lower administrative levels. Furthermore, true decentralisation is close to fundamental human rights principles, as it is inclusive and allows for grassroot participation in matters of concern to everybody, such as what education is and what it should be. Participation finally favours active endorsement by the intended beneficiaries and sustainability.

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instruction, rather than just teaching them as a course, in which case the word “of” would have been used. Zimbabwe, CCPR/C/79/Add.89 (1998), para. 27. Botswana, A/57/18 (2002), para. 305 and Ghana, CERD/C/62/CO/4 (2003), para. 20.


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Final reflections Foreign language education in Africa can only claim to respond to the social aim of education: given its alignment with the official language policy, it is a pathway to social mobility in society. Even this has to be taken cum grano salis in a context of low school enrolment, high drop out and appalling scholastic achievement ultimately excluding the grass-root population from taking part in the larger society. The illiteracy rate generally speaks for itself. In daily life, millions of citizens are deprived of reading, calculating or understanding simple signposting in streets. Millions ignore how to administer oral rehydration salts for lack of being able to read the foreign language explanations on the box. On the other side, nearly all Africans do at least know one native language different from their own tongue. In Senegal, the Diolla, Sérère, or Toucouleurs communicate daily and interact with each other in Wolof – not in French. Although they have never learned Wolof in school, their proficiency in the former by and large exceeds that in the foreign tongue. In Kenya, the language of exchange amongst Kikuyu, Louo, Masai and Kamba, is Swahili – not English. Consequently, imposing foreign tongue instruction introduces a serious dichotomy: it is as if the vast majority of Africans lived in only one – oral – world, while being rejected or ignored by the other – written – world. The arguments invoked against mother tongue instruction, especially the risk of ethnic tensions and conflict in multi-ethnic states, are of course significant. Nevertheless, denial of mother tongue instruction is a serious human rights problem. It is socially profoundly unjust and anti-democratic as it perpetuates the non-challengeable rule of the intellectual and economic elite. The personal level of educational aims – and no less the cultural one which is often linked to it – are the losers in African education systems. “Culture” comes from the Latin verb “colere”, meaning to cultivate nature. As such it designates the working, tillage, shaping of human nature, with time, over years, centuries and millennia. Culture is something our ancestors developed and in which we are immediately immersed upon birth. It is what ties us to our past, it is, as such, part of the self. Education systems should not indoctrinate or force learners to endorse their culture – as each individual should have the right and the capacity not to belong to a community.102 Nevertheless, education systems should empower learners to choose freely 102

Cf. Amartya Sen in his Romanes lecture on Reason before identity delivered before the University of Oxford on 17 November 1998 in which he asserts that – in contrast with the general perception that identity is communally or culturally imposed – anyone can chose rationally to adopt another identity by altering the criteria determining it.

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and independently in favour or against it.103 Complete denial of mother tongue instruction negatively impacts on the realisation of the cultural and personal level of educational goals. African high-level conferences on education witness this reality. They systematically link native language instruction to the acquisition of values which the personal level should pursue: self-confidence, dignity, self-respect and pride. The treaty bodies still have to acknowledge this fundamental link and consequently devise legal solutions which are at the same time congruent with international human rights law and answer the profound aspirations of the African people.104 Human rights law will then truly serve its intended beneficiaries. In conclusion, the issue of mother tongue instruction in Africa is very complex. It is first of all an educational problem reflected by low access, quality and performance. It is in addition a cultural problem representing the fight against neo-colonialism. It is moreover an “educational-cultural problem” translating the neglect of the cultural role of education and the vital importance of language as a vehicle of culture. Ideally, education should target all three levels of aims – the personal, social and cultural level – rather than responding only to one level, in casu the social one, and precluding the two others.

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The potential clash between communal and individual human rights approaches is again underscored as well as the difficulty of establishing an appropriate threshold above which the state-provider implementing a human right becomes a state-violator. This includes the elaboration of indicators capable of reflecting to what extent the right to education is effectively enjoyed, or in other words the extent of exclusion (or discrimination) of education-eligible children caused by foreign tongue instruction. K. Beeckman “Measuring the Implementation of the Child’s Right to Education” International Journal of Children’s Rights (2004) 12, pp. 1-14.

QUELQUES REFLEXIONS SUR LE DROIT RELATIF AU MAINTIEN DE LA PAIX AU DEBUT DU XXIEME SIECLE Robert Kolb*

Le monde est une fois de plus en quête d’une direction, tenaillé qu’il est entre de nouveaux défis de sécurité et l’exigence du maintien de la paix. Les facteurs d’insécurité sont nombreux et pressants. Les menaces qu’ils font courir à la paix internationale et au droit qui la régit se fraient tumultueusement des chemins à travers des doctrines diverses. Les plus importantes d’entre elles sont au nombre de trois. D’abord, on a fait valoir l’impossibilité de domestiquer la force par le droit, la désuétude des textes relatifs au jus contra bellum et la « mort » de la Charte des Nations Unies ; il s’agit là bien entendu de la doctrine la plus radicale, ancrée partiellement dans le monde des phénomènes extra-juridiques, mais partiellement aussi dans celui du droit. Ensuite, il y a la doctrine des frappes préventives, détachées de toute agression armée préalable ou même imminente. Il s’agit d’un écart majeur par rapport système de la Charte qui avait, tant bien que mal jusqu’ici, tenté de résister à un retour vers une utilisation largement discrétionnaire de la force à chaque fois que des intérêts « importants » sont en jeu. La devise implicite de la Charte : « les menaces sont du ressort du Conseil de sécurité, la réaction à l’agression armée d’abord de celui de l’Etat et ensuite de celui du Conseil », est abandonnée au profit d’une privatisation beaucoup plus large de l’utilisation de la force. Il n’est point besoin d’insister sur les dangers qu’une telle doctrine fait courir au droit international de la paix. Enfin, on invoque des autorisations implicites du Conseil de sécurité, quand il ne s’agit pas d’autorisations ex post induites du silence du Conseil. Par ces autorisations douteuses, on renverse en définitive l’ordre de la règle et de l’exception : la possibilité de recourir à la force est, largement et par présomption ouverte, alors que l’interdiction doit faire l’objet d’une action explicite du Conseil de sécurité. Là encore, l’écart par rapport au droit de la Charte est majeur. Tout conduit à conclure que l’heure actuelle est, pour le droit international du maintien de la paix, faite d’incertitudes et de tensions. Cependant, comme si souvent dans l’histoire, l’épreuve peut aussi être le prélude à une renaissance et à un renforcement, *

Professeur à l’Université de Berne (Suisse).


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eux-mêmes soumis à l’action du temps. Il vaut donc la peine d’exposer quelques rapides réflexions sur ces phénomènes visant à saisir sur le vif les pulsations et l’atmosphère dans lesquelles baignent les orientations de l’instant; celles-ci s’ordonnent toutes autour du démantèlement du système des Nations Unies. Il convient donc d’examiner les arguments avancés et la pratique. A bien regarder, cette attaque frontale contre le système de sécurité collective est menée selon trois axes d’arguments juridico-politiques. On évoquera tour à tour, en ordre décroissant de radicalité : (1) l’argument de la mort de la Charte, laissant un espace vierge aux entreprises belliqueuses ; (2) l’argument de la légitime défense préventive ; (3) l’argument des autorisations implicites du Conseil de sécurité. Il ne sera question de ces justifications que de manière générale, dans ce qu’elles impliquent pour le « système ». D’autres justifications, plus secondaires1, ne seront pas traitées. 1. La mort de la Charte : l’impossibilité de domestiquer la force par le droit, la désuétude et la pratique subséquente Il s’agit ici de lignes d’argumentation particulièrement radicales. Cependant, ces théories sont intéressantes du point de vue général pour le climat intellectuel qu’elles révèlent et par la partialité de l’approche dont elles sont dépositaires. 1. L’argument le plus extrême consiste à dire que le droit ne peut pas et ne pourra jamais domestiquer la force dans les relations entre Etats. Il a été présenté avec talent et limpidité par M. Glennon selon lequel « The age-old dream of subjecting the use of force to the rule of law has today gone up in smoke »2. Ce primat accordé à la rule of power résulte d’une méthode juridique purement empirique, qui répudie tout résidu normatif : « what counts is how States actually behave under conditions of unipolarity, rather than how we would like them to behave »3. L’injonction normative « tu dois » est dès lors renvoyée vers le monde irréel des rêves, alors que 1

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On peut faire état, par exemple, de l’argument que l’article 2 § 4 de la Charte ne s’applique pas aux Etats en déliquescence ou sans gouvernance propre (“Failed States”), le terme étant parfois interprété très largement (par exemple pour ce qui est de l’Afghanistan). Cf. M. Reisman, « International Legal responses to Terrorism », Houston Journal of International Law 22 (1999), pp. 50 et ss. Sur ce point, cf. aussi M. Byers, « Terrorism, the Use of Force and International Law After 11 September », ICLQ 51 (2002), pp. 403-404. J. Verhoeven, « Les ’étirements’ de la légitime défense », AFDI 48 (2002), p. 60. C. Stahn, « International Law at Crossraods ? The Impact of September 11 », ZaöRV 62 (2002), p. 212. Cf. M. J. Glennon, dans : ASIL Proceedings of the 97th Annual Meeting (2003), p. 152. Ibid.

Droit relatif au maintien de la paix au début du XXIème siècle

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l’effectivité est le seul paramètre auquel il faut s’en remettre. Or, que nous montre l’effectivité ? M. Glennon relève que depuis 1945 deux tiers des Etats membres des Nations Unies ont combattu dans 291 conflits armés. Le système de la Charte s’est ainsi scindé en deux univers, l’un de iure, l’autre de facto, le premier consistant en des règles illusoires d’un monde qui n’existe pas, le deuxième reflétant la pratique réelle des Etats dans le monde présent,4 d’où la conclusion que le système de la Charte sur l’utilisation de la force s’est effondré, laissant un espace vide dans lequel les Etats agissent selon les impératifs de leur sécurité nationale. Cette argumentation n’est pas un simple exercice de méthode réaliste5, aboutissant à certains constats scientifiques. Elle vise un but politique précis, à savoir celui de laisser une marge d’action à peu près illimitée aux EtatsUnis d’Amérique dans la conduite d’opérations militaires unilatérales, tout en éclipsant des considérations de réciprocité (« les autres pourraient se prévaloir aussi d’une telle liberté »), sans doute par confiance dans la supériorité du pouvoir hégémonique américain (« les autres ne pourront de toute manière pas nous imiter »). Elle est dès lors, nous semble-t-il, révélatrice d’un climat d’ivresse du pouvoir, très caractéristique aux EtatsUnis d’Amérique depuis la fin de la bipolarité. Il faut dire qu’un tel climat de toute-puissance, jumelé à une conception du rôle messianique des Etats-Unis dans le monde6 et accompagné par un esprit de mépris pour les limitations juridiques internationales7, favorise la dérive ayant abouti entre autres aux 4

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M. J. Glennon, « Military Action Against Terrorists under International Law : The Fog of Law », Harvard Journal of International Law and Public Policy 25 (2002), pp. 540 et ss. “The decaying de iure catechism is overly schematized and scholastic, disconnected from State behaviour, and unrealistic in its aspirations for State conduct”. Voir aussi M.J. Glennon, « Why the Security Council Failed », Foreign Affairs 83 (2003) 3, pp. 16 et ss. Des argumentations similaires ont en effet abouti traditionnellement à la négation du droit international, car si le règne de la puissance est illimité, le règne du droit ne peut être que nul : H. Morgenthau, Politics Among Nations, 5.éd., New York, 1967. G.F. Kennan, American Diplomacy : 1900-1950, Chicago, 1951. P.E. Corbett, Law and Society in the Relations of States, New York, 1951. Sur le réalisme américain, voir K. Llewellyn, Jurisprudence. Realism in Theory and Practice, Chicago, 1962, pp. 55 et ss. et pour une critique lucide, A. Truyol y Serra, « Théorie du droit international public, Cours général de droit international public », R.C.A.D.I. 173 (1981) IV, pp. 105 et ss. A. Truyol y Serra, Doctrines contemporaines du droit des gens, Paris, 1951, pp. 12-14 (référence étant faite ici à Lasson, Gumplowicz, Lundstedt, Olivecrona). Pour un exemple de prise de position selon laquelle les Etats-Unis d’Amérique représentent le « bien » dans le monde et agissent de manière intègre et honnête, cf. Clarke Posteraro, « Intervention in Irak : Towards A Doctrine of Anticipatory CounterTerrorism, Counter-Proliferation Intervention », Florida Journal of International Law 15 (2002), p. 213. Voir par exemple les prises de position du Gouvernement américain et de leurs proches, comme celles de M. Wolfowitz, ou encore R. Perle, « Thank God for the Death of the United Nations : Its Abject Failure Gave Us Only Anarchy », The Guardian,

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abus abjects commis sur des prisonniers en Irak par les forces armées américaines et britanniques. Ces facteurs spirituels et moraux sont de première importance ; il serait gravement trompeur de les sous-estimer ou de les ignorer. Du point de vue scientifique, cependant, cette conception prend l’eau de tous les côtés. Tout d’abord, elle méconnaît gravement les caractéristiques du phénomène juridique : si le droit n’était rien d’autre que l’effectivité la plus brute (afin d’éviter tout divorce entre la règle et la réalité observable), il serait superflu, ferait double emploi, ne serait qu’un voile grimaçant. Si toute conduite est bonne parce qu’elle existe, si tout fait s’impose par la réalité de son existence, si le Sein détermine complètement le Sollen, à quoi bon chercher à les mesurer à une règle ? Or, jamais le fait brut n’impose automatiquement le constat de sa légalité. On est bien sur deux plans différents : ce qui se fait est une chose, ce que la règle requiert en est une autre. Le droit impose des préceptes, des normes ; par cela, il est toujours en décalage plus ou moins accusé avec la réalité observable. S’il en était autrement, il faudrait dire que le code pénal (quoi de plus irréaliste ?) n’existe pas plus que la Charte des Nations Unies. Il y a plus : sans possibilité de violation, il n’y a pas de règle ; ce n’est qu’au regard du fait de la possible déviation qu’une règle est établie ; on n’a par exemple pas idée de dire que l’estomac (ne) doit (pas) digérer ce qu’il avale, justement parce qu’il n’y a pas d’écart possible entre le précepte et le fait. Certes, un écart trop important entre le fait et la norme peut mettre à mort celle-ci, mais pour cela le fait seul ne suffit pas, encore faut-il une opinio iuris. De plus, l’argumentation présentée par M. Glennon pêche par les confusions qui la sous-tendent : par exemple, comment parler en bloc de 291 conflits armés, sans faire la différence entre des conflits internes, des conflits internationaux, des actes de légitime défense, des actes d’agression, etc. Il est évident que ces actes n’ont pas la même signification au regard du droit de la Charte. Et en plus, comment ignorer la réaction que ces actes ont provoquée chez les membres des Nations Unies, les condamnations du Conseil de sécurité ou de l’Assemblée générale, les rejets par d’autres acteurs et organisations internationales, etc. ? 2. Une légère variante de l’argumentation décrite ci-avant est de s’en remettre à la pratique subséquente au sein des Nations Unies afin d’établir par des moyens juridiques plus traditionnels une désuétude8. La Charte est

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21 mars 2003, p. 26. On remarquera : l’anarchie c’est les Nations Unies, ce n’est pas l’unilatéralisme. Voir surtout A. Clarrk Arend, « International Law and the Preemptive Use of Military Force », The Washington Quarterly 26 (2003), pp. 89 et ss. Il reprend ainsi un volet déjà présent chez M. Glennon, mais enserré chez ce dernier dans les mailles d’une argumentation plus fondamentaliste.


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un instrument datant de 1945 ; dès lors, nous est-il dit, en cas de conflit avec du droit coutumier subséquent, c’est ce dernier qui l’emporte comme expression du droit plus récent (lex posterior). Or, la pratique coutumière des Etats diverge fortement des prescriptions de la Charte. D’innombrables actions en violation de la Charte eurent lieu9 ; il appert ainsi que la Charte ne contrôle pas l’action des Etats ; et si elle ne la contrôle pas, elle ne saurait refléter le droit coutumier existant. D’où le constat que « for all practical purposes, the UN Charter framework is dead »10, à l’exception de la prohibition de l’utilisation de la force pour l’annexion territoriale. Comme il n’y a plus de règle limitant l’emploi de la force, aucune utilisation de celle-ci (sauf pour l’annexion) ne saurait être contraire au droit international. Ce qui frappe dans cette argumentation est une fois de plus une certaine confusion (toute volontaire) et le caractère unilatéral de l’approche. D’abord, les conflits armés mentionnés le sont sans préciser leur cadre juridique, comme si tous se valaient11. Ensuite, les conséquences de ces violations de la Charte ne sont pas considérées12. Enfin, et c’est là un vice fondamental, tout se passe comme si la coutume internationale ne reposait que sur un seul élément, la pratique effective, et de surcroît la pratique de quelques Etats seulement, ceux qui enfreignent les normes. Est-il besoin de rappeler que la coutume ne représente pas qu’un fait brut, une usurpation par les puissants, mais un phénomène complexe, où se mêlent la pratique effective et l’opinio iuris ? Que pour établir une coutume universelle, seule apte à « déroger » à la Charte, il faut tenir compte de l’attitude de l’ensemble des Etats de la communauté internationale ? Or, en l’espèce, comment ont réagi les autres Etats, comment ont réagi les Nations Unies ? Dans l’écrasante majorité des cas, les organes internationaux collectifs et les Etats tiers ont protesté contre les violations de la Charte, faisant par là connaître leur attachement continu aux règles de la Charte13. Comment parler alors d’une désuétude ? Le conflit du Kosovo illustre bien cette manière 9

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L’auteur cite : URSS / Tchécoslovaquie (1948, 1968) ; Corée (1950) ; US / Guatemala (1954) ; Suez (1956) ; URSS / Hongrie (1956) ; US / Baie des cochons (1961) ; Inde / Goa (1961) ; US / République dominicaine (1965) ; conflit israélo-arabe (1973) ; ViêtNam (1960-1975) ; Viêt-Nam / Kampuchéa (1979) ; URSS / Afghanistan (1979) ; Tanzanie / Ouganda (1979) ; Argentina / Falklands (1982) ; US /Grenade (1983) ; US / Panama (1989) ; Iraq / Koweït (1990) ; OTAN / Kosovo (1999). Voir, ibid., pp. 99-100. Ibid., p. 101. Par exemple : les conflits de décolonisation, comme le cas de Goa, ne sont pas nécessairement dans la même catégorie juridique que l’agression du Koweït. Plusieurs cas mentionnés reposaient sur un argument de légitime défense, par exemple le cas du Kampuchéa ou celui de l’Ouganda. Dans un grand nombre de cas, il y a eu des condamnations par les Nations Unies et par des organisations régionales. Dans d’autres cas, il y a eu une opération militaire pour sanctionner l’utilisation de la force (Koweït). Etc. Voir aussi les remarques de T. Farer, « A Prospect for International Law and Order in the Wake of Iraq », AJIL 97 (2003), pp. 621-622.

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unilatérale de penser : on dit14 que l’action au Kosovo montre une évolution de la pratique et donc du droit, « les » Etats (notamment occidentaux) s’étant fondés, entre autres, sur le concept d’intervention humanitaire ; et que, en conséquence, ce concept est désormais reconnu comme base d’action. On ignore alors la réaction de plus de cent vingt Etats du monde, qui se sont opposés, à cette occasion, à l’acceptation d’un tel concept au sein du droit international15. Il est impossible d’accepter ce nouveau concept de coutume hégémonique, d’après lequel l’action de quelques puissances impose une modification du droit au mépris des règles élémentaires relative à la formation collective de la coutume universelle, précisément parce qu’elle lie l’ensemble des Etats du monde. Là encore, il semble y avoir retour à une conception de la coutume du XIXème siècle, lorsque les déterminations des Puissances réunies en congrès avaient tendance à valoir droit uti universi. En outre, si l’on accepte la thèse généralement soutenue selon laquelle le droit interdisant le recours unilatéral à la force relève du ius cogens, de l’ordre public international16, une simple pratique contraire, même accompagnée d’opinio iuris, ne suffirait pas à abroger la norme prohibitive. Il faudrait, en vertu du principe du parallélisme des formes, une nouvelle coutume impérative (avec le cas échéant une opinio iuris cogentis), ce qui élève encore de beaucoup le seuil à franchir. 2. La doctrine de la légitime défense préventive (pre-emptive strikes)17 14

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Voir, de manière caractéristique : K. H. Kamp, « Vorbeugende Verteidigung gewinnt Anhänger », Neue Zürcher Zeitung (22), 28 janvier 2004, p. 9. Voir la Ministerial Declaration of the Meeting of Foreign Ministers of the Group of 77, New York, 24 September 1999 (http://www.g77.org/Docs/decl1999.html): « 69. The Ministers stressed the need to maintain clear distinctions between humanitarian assistance and other activities of the United Nations. They rejected the so-called right of humanitarian intervention, which had no basis in the UN Charter or in international law ». Voir par exemple M. Kohen, « The Use of Force by the United States After the End of the Cold War and Its Impact on International Law », dans : M. Byers / G. Nolte (eds.), United States hegemony and the Foundations of International Law, Cambridge, 2003, p. 228. G. Abi-Saab, « Cours général de droit international public », RCADI 207 (1987) VII, pp. 375 et ss. Parmi l’abondante littérature, cf. pro: M. Byers, « Terrorism, the Use of Force and International Law After 11 September », ICLQ 51 (2002), pp. 410-411. L.J. Capezzuto, “Preemptive Strikes Against Nuclear Terrorists and Their Sponsors: A Reasonable Solution”, New York Law School Journal of International and Comparative Law 14 (1993), pp. 375 et ss. C. Clarke Posteraro, “Intervention in Iraq: Towards A Doctrine of Anticipatory Counter-Terrorism, Counter-Proliferation Intervention”, Florida Journal of International Law 15 (2002), pp. 151 et ss. [de lege ferenda]. T.M. Franck, “When, If Ever, May States Deploy Military Force Without Prior Security Council Authorization?”, Washington University Journal of Law and Policy 5 (2001), pp. 58 et ss. F.L. Kirgis, “Pre-Emptive Action to Forestall Terrorism”, ASIL Insights, 2002, (http://www.asil.org). G.B. Roberts, “The Counter-proliferation Self-Help Paradigm: A Legal regime for Enforcing the Norm Prohibiting the Proliferation of Weapons of Mass Destruction”, Denver Journal of International Law and Policy 27 (1999), pp. 483 et ss. M.N. Schmitt,


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1. La justification d’une nouvelle doctrine de légitime défense préventive part toujours d’une brève description, assez sombre, de l’état de la sécurité internationale. Celle-ci est présentée comme étant pleine de nouvelles menaces dues à la prolifération des armes nucléaires, des régimes « voyous », de groupes terroristes non sujets aux anciennes contraintes de la dissuasion. D’où une conséquence d’une grande simplicité : à nouvelle situation de menace, nouveau droit. Ou plutôt : à nouvelle situation de menaces, mise à l’écart de l’ancien droit, inadapté en une matière si vitale. Ce mécanisme d’argumentation frappe par sa répétitivité toute litanique dans les écrits américains18. On a l’impression d’un clone reproduit sans relâche. Ce qui frappe aussi, c’est l’ambitus très restreint de la litanie. L’objectivité des faits avancés n’est pas mise en doute ; des nuances ne sont guère

18

“Preemptive Strategies in International Law”, Michigan Journal of International Law 24 (2003), pp. 513 et ss. A.D. Sofaer, « On the Necessity of Pre-Emption », EJIL 14 (2003), pp. 209 et ss. W.H. Taft / T.F. Buchwald, « Preemption, Iraq and International Law », AJIL 97 (2003), pp. 557 et ss. R. Wedgwood, « The Fall of Saddam Hussein : Security Council Mandates and Pre-Emptive Self-Defence », AJIL 97 (2003), pp. 576 et ss. J. Yoo, « International Law and the War in Iraq », AJIL 97 (2003), pp. 571 et ss. Contra : M. BOTHE, « Terrorism and the Legality of Pre-Emptive Force », EJIL 14 (2003), pp. 227 et ss. M. BOTHE, « Der Irak-Krieg und das völkerrechtliche Gewaltverbot », AVR 41 (2003), pp. 261 et ss. A. DI BLASE, “Guerra al Terrorismo e guerra preventiva nel diritto internazionale”, dans: L. Bimbi (ed), Not in My Name, Guerra e diritto, Rome, 2003, pp. 151 et ss. Y. Dinstein, dans: ASIL Proceedings of the 97th Annual Meeting (2003), p. 148. T. Farer, « Beyond the Charter Frame: Unilateralism or Condominium », AJIL 96 (2002), pp. 359 et ss. T.M. Franck, « What Happens Now ? The United Nations After Iraq », AJIL 97 (2003), pp. 618 et ss. R.N. Gardner, « Neither Bush nor the Jurisprudes », AJIL 97 (2003), pp. 585 et ss. C. Gray, “The United States National Security Strategy and the New ‘Bush Doctrine’ on Preemptive Self-Defense”, Chinese Journal of International Law 1 (2002), pp. 437 et ss. R. Hofmann, « International Law and the Use of Military Force Against Iraq », GYIL 45 (2002), pp. 29 et ss. P. McLain, « Settling the Score with Saddam : Resolution 1441 and Parallel Justifications for the Use of Force Against Iraq », Duke Journal of Comparative and International Law 13 (2003), pp. 265 et ss. F. Marcelli, “Gli USA contro il diritto internazionale: illiceità della guerra preventiva”, dans: Giano (2002) 42, pp. 23 et ss. D. Murswiek, « Die Amerikanische Präventivkriegsstrategie und das Völkerrecht », Neue Juristische Wochenschrift 56 (2003), pp. 1014 et ss. M.E. O’Connell, “The Myth of Preemprive Selfdefense”, ASIL, Task-force on Terrorism (http://www.asil.org). M. Sapiro, “Iraq: The Shifting Sands of Preemptive Self-Defense“, AJIL 97 (2003), pp. 599 et ss. C. Schaller, « Massenvernichtungswaffen und Präventivkrieg – Möglichkeiten der Rechtfertigung einer militärischen Intervention im Irak aus völkerrechtlicher Sicht », ZaöRV 62 (2002), pp. 656 et ss. C. Tomuschat, « Völkerrecht ist kein Zweiklassenrecht. Der Irak-Krieg und seine Folgen », Vereinte Nationen 51 (2003), pp. 41 et ss. Pour une prise de position réservée, cf. par exemple M. Reisman, dans: ASIL Proceedings of the 97th Annual Meeting (2003), pp. 142-143; et M. Reisman, “Assessing Claims to Revise the Laws of War”, AJIL 97 (2003), pp. 87 et ss. Voir aussi G.K. Walker, “Anticipatory Self-Defense in the Charter Era: What the Treaties Have said”, Cornell International Law Journal 31 (1998), pp. 321 et ss. Voir les auteurs favorables à la légitime défense préventive cités dans la note précédente.

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introduites ; l’impact de l’attitude propre des Etats-Unis d’Amérique dans la situation de sécurité n’est pas abordée ; des considérations de principe et de long terme sont éclipsées. En outre, l’urgence suggérée dispense subrepticement la majorité de serrer de plus près les conséquences de la doctrine. La nécessité d’agir par la force afin d’éviter une apocalypse s’impose comme évidence rationnelle. Dans la National Security Strategy adoptée par le Gouvernement américain suite aux attentats du 11 septembre, il est notamment indiqué ce qui suit: « For much of the last century, America’s defense relied on the Cold War doctrines of deterrence and containment. In some cases, these strategies still apply. But new threats also require new thinking. Deterrence – the promise of massive retaliation against nations – means nothing against shadowy terrorist networks with no nation or citizens to defend. Containment is not possible when unbalanced dictators with weapons of mass destruction can deliver those weapons on missiles or secretly provide them to terrorist allies. We cannot defend America and our friends by hoping for the best. We cannot put our faith in the words of tyrants, who solemnly sign nonproliferation treaties, and then systematically break them. If we wait for threats to materialize, we will have waited too long. [...] Our security will require all Americans to be forward-looking and resolute, to be ready for preemptive action when necessary to defend our liberty and to defend our lives »19.

De ce tableau sombre, les conclusions suivantes sont tirées sur le plan juridique : « For centuries, international law recognized that nations need not suffer an attack before they can lawfully take action to defend themselves against forces that present an imminent danger of attack. Legal scholars and international jurists often conditioned the legitimacy of preemption on the existence of an imminent threat – most often a visible mobilization of armies, navies, and air forces preparing to attack. We must adapt the concept of imminent threat to the capabilities and objectives of today’s adversaries. Rogue States and terrorists do not seek to attack us using conventional means. [...] [T]hey rely on acts of terror and, potentially, the use of weapons of mass destruction – weapons that can be easily concealed, delivered covertly, and used without warning. In other words, the law of self-defense has long permitted military action in anticipation of an imminent attack. However, the requirement of imminency must evolve as the nature of the 19

Exposé du Président américain G. Bush Jr., en date du (http://www.whitehousegov/news/releases/2002/06/20020601-3.html).

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threat changes. The greater the threat, the greater is the risk of inaction – and the more compelling the case for taking anticipatory action to defend ourselves, even if uncertainty remains as to the time and place of enemy’s attack. To forestall or prevent such hostile acts by our adversaries, the United States will, if necessary, act preemptively »20.

D’une situation ainsi décrite est configurée une menace vitale ; de là s’impose la nécessité instinctive d’agir ; puis suit l’étirement du critère de l’imminence vers les plages d’actions préventives. La chaîne d’argumentation est bien faite pour impressionner. Elle a pour elle une grande cohérence et aussi une rationalité manifeste. 2. A ce stade, il peut être utile de prendre un peu de recul et de se demander quelles formes de légitime défense sont imaginables dans l’axe du temps (et en premier lieu par rapport à l’agression armée que requiert l’article 51 de la Charte)21. Il est possible de distinguer quatre niveaux différents : (1) celui de la légitime défense après avoir subi une attaque armée (légitime défense réactive) ; (2) celui d’une légitime défense après que l’attaque est lancée mais où les effets de l’attaque ne se sont pas encore réalisés (légitime défense interceptive)22 ; (3) une légitime défense dirigée contre une attaque armée imminente, mais pas encore lancée (légitime défense anticipée) ; (4) et une légitime défense visant à faire face à des menaces futures, non encore clairement cristallisées (légitime défense préventive). Les catégories 1 et 2 sont compatibles avec le texte de l’article 51. La catégorie 3 dépasse le texte de l’article 51 ; mais si elle est exercée avec grande retenue, elle ne subvertit pas complètement le système du ius contra bellum actuel, malgré les grands dangers qu’elle lui fait courir. La catégorie 4 est nettement incompatible avec le ius contra bellum moderne. Elle signifie un retour au XIXème siècle avec une discrétion à peu près illimitée quant à l’utilisation de la force. 3. Où nous situons-nous en ce moment ? Le déplacement du spectre vers les niveaux 3 et 4 est palpable. Parallèlement, le système de la Charte est mis à mal et recule comme une peau de chagrin.

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Voir (http://www.whitehouse/gov/nsc/nss.pdf), p. 15. Voir, pour une discussion plus serrée, R. Kolb, « Self-Defence and Preventive War at the Beginning of the Millenium », ZöR (Zeitschrift für öffentliches Recht) 59 (2004), sous presse. L’exemple généralement donné est celui de la flotte japonaise en route vers Pearl Harbor : il aurait été légitime de l’attaquer en haute mer, étant donné que la mission d’attaque avait déjà commencé, sans avoir encore abouti au bombardement sur le terrain. Cf. Y. Dinstein, War, Aggression and Self-Defense, 3rd Ed., Cambridge, 2001, pp. 169 et ss.

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i. C’est le cas, tout d’abord, par un retour surprenant de la légitime défense anticipée. Cette légitime défense, centrée sur le précédent de la Caroline (1837)23, a longtemps été considérée comme abrogée par une majorité de la doctrine, précisément parce qu’une légitime défense sans attaque préalable était censée être contraire au texte et à l’esprit de la Charte24. Or, voici que, sans autre justification, la quasi-totalité de la doctrine américaine25 considère que ce type de légitime défense est sans aucun doute concédé par le droit international. Cela a l’avantage de s’approcher considérablement des plages de l’action préventive : il ne faut pas justifier deux pas (de la légitime défense réactive/interceptive à celle anticipative, et de celle-ci à la légitime défense préventive), il n’en faut justifier plus qu’un (de la légitime défense anticipative à celle préventive). Ce qui frappe, c’est combien tout cela semble aller de soi. Comment expliquer ce recours à un précédent 1) se situant en plein dans la période d’auto-préservation et le libre ius ad bellum, et qui énonce dès lors des critères souples pour utiliser la force, souplesse discrétionnaire dont il est imprégné, 2) ne concernant pas le passage entre le droit de la paix vers le droit de la guerre (il n’y a pas eu de guerre dans l’affaire de la Caroline, il s’agissait d’une simple action armée transfrontalière), et relevant dès lors uniquement du droit de la paix ?26 comment expliquer qu’un tel précédent soit pris comme unité de mesure pour des actions débouchant sur de véritables conflits armés internationaux ? D’un autre côté, le droit international énoncé par la Cour internationale de Justice dans l’affaire des Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci (fond, 1986)27 ne cesse d’être dévalué, présenté comme obsolète, comme inadéquat; et, plus subrepticement, on glisse vers 23

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Sur ce précédent, cf. W. Meng, « The Caroline », EPIL I (1992) (A-D), pp. 537-538. Voir aussi Sofaer, op. cit., note 17, pp. 214 et ss. ; H. Waldock, « The Regulation of the Use of Force by Individual States in International Law », RCADI 81 (1952) II, pp. 462 et ss. Cf. par exemple Brownlie, op. cit., note 1, pp. 257 et ss., 275 et ss. I. Brownlie, « The Principle of Non-Use of Force in Contemporary International Law », dans : W. Butler (ed.), The Non-Use of Force in International Law, Dordrecht e.a., 1989, pp. 17 et ss. Des opinions contraires se sont cependant toujours maitenues, mais elles représentaient une minorité doctrinale : pour des références, voir A. Randelzhofer, « Article 51 », dans. B. Simma, The Charter of the United Nations, A Commentary, 2nd Ed., Oxford, 2002, pp. 803-804. Voir, entre autres : Yoo, op. cit., note 17, pp. 571 et ss. Sapiro, op. cit., note 17, pp. 600 et ss. Stromseth, op. cit., note 17, pp. 637 et ss. Schmitt, op. cit, note 17, pp. 528 et ss. Kearley, op. cit., note 17, pp. 719 et ss. Clarke Posteraro, op. cit., note 17, p. 182. McLain, op. cit., note 17, p. 271. Et aussi en Europe : Bothe, op. cit, note 17, p. 231 ; Hofmann, op. cit, note 17, pp. 31-32. Ce qui explique une certaine précision minutieuse dans les conditions, inusuelle à l’époque pour des recours à la force, car il y avait, comme il a été rappelé, un liberum ius ad bellum. La Cour vient cependant de réaffirmer ce droit international-là : affaire des Plates-formes pétrolières (2003), §§ 40 et ss.


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des qualificatifs comme « Nicaragua-opinion »28, ou même on explique directement que l’arrêt n’est pas obligatoire29. Dans leur conjonction, ces mouvements montrent bien la tendance à se libérer des contraintes du droit en vigueur par des réajustements de perspective parfois apparemment infimes, mais qui en disent long sur l’état d’esprit qui prévaut. ii. En deuxième lieu, on suggère que le droit relatif à la légitime défense devrait revenir – s’il l’a jamais quitté – dans le giron d’une appréciation du raisonnable selon le contexte30. Aucun seuil préalable et général ne pourrait être opposé à son exercice. Il faudrait au contraire soupeser attentivement une série de facteurs entièrement contextuels pour déterminer si l’utilisation de la force est nécessaire et raisonnable. Il n’y a plus de règle ; il n’y a que des cas uniques, qui portent en eux leur droit propre, leur droit d’exception. La « nécessité » et le caractère « raisonnable » ne doivent donc pas être jugés abstraitement, mais en tenant compte de facteurs tels que : (i) la nature et l’importance de la menace ; (ii) le risque de voir se réaliser la menace si l’action préventive n’est pas menée ; (iii) la présence d’alternatives crédibles à l’utilisation de la force ; (iv) la compatibilité de l’utilisation de la force avec les termes et les buts de la Charte des Nations Unies et d’autres accords internationaux. L’article 2 § 4 de la Charte, dit A. Sofaer, ne va pas plus loin, comme en témoigne un droit coutumier plus permissif et le texte même de l’article 2 § 4, qui ne condamne la force que quand elle est opposée aux buts des Nations Unies. Suit une analyse démontrant comment ces critères étaient tous remplis dans le contexte de la guerre des Etats-Unis contre l’Irak en 2003, si bien que cette action militaire est conforme au droit international. Selon A. Sofaer, il était compatible avec les buts des Nations Unies d’utiliser la force pour désarmer un agresseur patenté, et ce sans altérer le statut du territoire de l’Irak, c’est-à-dire sans visées d’annexion. Notons enfin qu’il est affirmé avec force que les critères de la « reasonableness » et de la « necessity » sont des critères objectifs, et non pas subjectifs ou arbitraires, s’ouvrant à des appréciations infiniment manipulables : d’abord, ils ne sont pas à l’origine de plus d’arbitraire dans les appréciations que ne le sont les critères plus stricts du droit de la Charte ; de plus, ils exigent une

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Cf. M.J. Glennon, « Military Action Against Terrorists under International Law : The Fog of Law », Harvard Journal of International Law and Public Policy 25 (2002), p. 543. Comme si l’arrêt de la Cour, obligatoire et exécutoire, et fixant de surcroît le droit international (l’article 38 § 1 du Statut exigeant de la Cour d’appliquer le droit international), était une simple opinion, pourquoi pas un avis doctrinal ? Cf. Clarke Posteraro, op. cit., note 17, p. 192. Voir par exemple : Sofaer, op. cit., note 17, pp. 212 et ss. Taft / Buchwald, op. cit., note 17, pp. 557 et ss. Yoo, op. cit., note 17, pp. 571 et ss. M. Reisman, dans : ASIL Proceedings of the 97th Annual Meeting (2003), p. 143. K.H. Kamp, « Vorbeugende Verteidigung gewinnt Anhänger », Neue Zürcher Zeitung, 28. 1. 2004, no. 22, p. 9.

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justification et une motivation rigoureuses, qu’il sied au gouvernement voulant utiliser la force d’entreprendre de manière sérieuse et convaincante. Le constat qui s’impose face à ces orientations, c’est que si on les suit, il n’y a plus à notre sens de droit international interdisant le recours individuel à la force. Le droit international retourne aux contenus qu’il avait au XIXème siècle, à la doctrine de l’indifférence. Il laisse alors à chacun, dans son jugement contextuel, la décision de ce qu’il y a lieu de faire, c’est-à-dire l’appréciation des circonstances qui lui demandent le sacrifice de la force armée. Il y a plus : comme il n’y a plus de règle, il n’y a, à bien regarder, même plus de droit, car le droit renvoie toujours à un étalon de mesure intersubjectif ; il n’y a qu’une décision individuelle, prise dans le royaume fumeux des nécessités et opportunités politiques entrecroisées, et ce dans des cas uniques qu’aucun lien rationnel ne relie. Il ne s’agit donc nullement d’un ajustement, mais plutôt d’un changement radical de système : le ius contra bellum se transmue en un ius pro bello largement discrétionnaire. Le nouveau commandement serait : faites ce qui vous paraît juste et/ou opportun selon les cas. Il est certain que le critère du reasonableness est ici un non-critère, que c’est l’ouverture vers plus que le simple arbitraire : c’est la porte ouverte à la discrétion absolue. A chacun son raisonnable, selon ses intérêts, son histoire, les contingences de sa vie avec d’autres nations, son idéologie, sa position géopolitique. S’il est vrai que déjà dans le système de la Charte, avec ses limites étroites, des controverses vives existent dans presque chaque cas quant à la licéité de l’utilisation de la force, si déjà à la barbe du texte clair de l’article 51 il est loisible d’avancer des argumentations très variées quant à l’utilisation de la légitime défense, que faudrait-il dire si le seul critère qui nous restait était celui du reasonableness ? Ce qui maintenant consiste en une multitude d’opinions sur fond de quelques règles de droit objectives, deviendrait immédiatement une multiplicité de singularités que nul critère objectif ne permettrait plus de mesurer à l’aune de quoi que ce soit de commun31. 31

Pour s’en convaincre, il suffit de faire une petite expérience intellectuelle. Cela demande peut-être un peu d’effort, car l’exemple semble bien construit, mais il est instructif de le faire sérieusement et avec le moins possible de parti pris. Appliquons donc les critères proposés par A. Sofaer à un Etat que l’expérience de pressions, d’interventions et de menaces (et suite à cela l’idéologie) aurait rendu anti-américain. Nul besoin de remarquer que la différence de puissance rendrait bien illusoire pour cet Etat l’utilisation de la force directe contre les Etats-Unis ; il suffit ici de considérer l’argumentation en droit, sans se préoccuper de la possibilité de sa mise en œuvre pratique. Que nous donnerait donc le critère de la reasonableness-necessity ? La nécessité ne doit pas être jugée abstraitement, mais contextuellement. Dans un jugement circonstanciel, une intervention militaire contre les Etats-Unis, sur la base d’une pre-emptive action, semblerait hautement justifiée. Pour reprendre les critères proposés par A. Sofaer : (i) la nature et la magnitude de la menace émanant des Etats-Unis est grande : c’est l’actualité de pressions diverses et de menaces directes, et le danger plus ou moins imminent d’une intervention militaire prochaine sous le titre autoproclamé d’Etats voyous. Et : (ii) le danger que la menace se réalise si aucune


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4. Il apparaît, dans le sillage des explications qui précèdent, qu’une légitime défense préventive, contre de simples menaces, exercée par tout Etat uti singulus, représente une boîte de Pandore dont les maléfices l’emportent largement sur les potentiels bénéfices. On risque de tourner la pendule du droit international en arrière vers le XIXème siècle. Ce qu’on croit avoir gagné à court terme, on le perdra exponentiellement à moyen et à long termes. Nul, même pas une grande puissance, n’a intérêt à ce qu’existe un monde où règne l’anarchie de la violence. L’expérience du XIXème et de la première moitié du XXème siècles est, à cet effet, révélatrice. Comme il a été dit, une doctrine de légitime défense ou de guerre préventive permet une utilisation de la force pratiquement illimitée dans les relations internationales. Il serait impossible de la limiter à un Etat : il faudrait la concéder à tous, chacun avec ses propres menaces32 ; et ce serait la meilleure

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action préventive n’est entreprise est très élevé ; le Président des Etats-Unis, G. Bush Jr., n’a-t-il pas fait comprendre sans ambages qu’il était déterminé à mener une action vigoureuse contre ces Etats, sans être arrêté par nul organe ni par personne ? Et encore : (iii) il n’y a guère d’alternatives pour parer à l’action américaine, car aucun moyen pacifique n’est disponible ; toute tentative sur ce plan amènerait des réactions encore plus violentes du Gouvernement américain pour isoler l’Etat voyou tentant ainsi une offensive de charme diplomatique, et le Conseil de sécurité, à cause du veto, n’est pas d’un grand secours. Et enfin : (iv) l’utilisation de la force contre les Etats-Unis est hautement compatible avec les buts des Nations Unies, car le but suprême de l’Organisation, affirmé déjà au tout début du Préambule, est de maintenir la paix internationale. Or, qui, durant ces dernières années, a le plus souvent utilisé la force dans les relations internationales, en défi souvent de la légalité internationale ? Arrêter cet Etat dans sa dérive guerrière, le ramener au respect du système de sécurité collective de la Charte, ne serait-ce pas hautement compatible avec les buts de Nations Unies ? On pourrait prendre le temps, si on voulait s’y amuser, à appliquer les mêmes critères dans pratiquement chaque divergence importante dans le monde, à la relation Inde/Pakistan, à celle d’Israël et ses voisins, à celle de Russie et les Républiques d’Asie Centrale (ou encore au début du XXIème siècle la Géorgie), à celle de la Chine et de certains de ses voisins islamiques, à celle de la Corée du nord / Corée du sud, Japon, Etats-Unis, à celles de nombre d’autres Etats en différend (et en plus vice versa). A chaque fois, le critère de la reasonableness ouvrirait grande la porte d’une utilisation de la force. Mais alors, que vaut un tel non-critère ? C’est l’argument de la « loaded gun » : cf. Gardner, op. cit, note 17, pp. 587-588, qui rappelle que ce fut la le motif pour lequel l’administration américaine s’abstint de soulever cet argument lors de la crise des Missiles de Cuba (1962), et ce d’autant plus que les Etats-Unis avaient des missiles stationnés en Turquie. Voir aussi : M.E. O’Connell, “The Myth of Preemprive Self-defense”, ASIL, Task-force on Terrorism (http://www.asil.org), pp. 18-19. McLain, op. cit., note 17, p. 286. D’autres auteurs rappellent que ces doctrines tendent toujours à produire des émules, comme ce fut le cas de la justification de l’invasion soviétique en Tchécoslovaquie en 1968, basée largement sur l’exemple de la justification américaine dans le cas de la République dominicaine (1965): cf. T. Farer, « A Prospect for International Law and Order in the Wake of Iraq », AJIL 97 (2003), p. 622. La doctrine Bush de frappes préventives a été revendiquée déjà par des Etats comme Israël, l’Inde, l’Australie, et d’autres, comme la Russie ou la Chine,

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manière de provoquer une conflagration généralisée. Le critère limitateur est tout simplement trop subjectif et trop vague pour pouvoir être appréhendé juridiquement. Il relève de la rule of power, du règne de l’auto-préservation mouture XIXème siècle, et ne peut trouver aucun droit de cité dans la rule of law d’une légitime défense juridiquement disciplinée. Si on abandonnait celle-ci, un acquis essentiel du XXème siècle serait jeté par-dessus bord. Et, comme le cas actuel de l’Irak le montre bien, l’expérience prouve que la violence, surtout celle ressentie comme étant unilatérale et illégitime, ne fait que provoquer à son tour de la violence, ce qui mène à une escalade progressive sapant tout l’ordre international. Dès lors : ou bien on abandonne l’idée que le droit régit la matière, ou bien on abandonne la légitime défense préventive contre des menaces futures. Le seul moyen de procéder utilement face à ces menaces reste le Conseil de sécurité et le système de sécurité collective. Face à ce qui vient d’être rappelé, il est particulièrement grave de constater une certaine tendance chez un nombre croissant d’auteurs d’exiger une « adaptation » du droit international à de telles doctrines ; ce serait un coup fatal pour le droit international, dont les conséquences seraient payées par les générations à venir, avec un monde qui se débattra encore plus dans l’anarchie de la violence, comme déjà trop souvent dans l’histoire. 3. L’invocation d’autorisations implicites du Conseil de sécurité33

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s’en accommoderaient bien vis-à-vis de certains de leurs voisins. Pour la revendication de l’Inde, voir Neue Zürcher Zeitung du 9.10.2002, no. 234, p. 7. Sur les autorisations (implicites) en général, cf. : N. Blokker, « Is the Authorization Authorized ? Powers and Practice of the UN Security Council to Authorize the Use of Force by ‘Coalitions of the Able and Willing’ », EJIL 11 (2000), pp. 541 et ss. F. Bohmer, Die Ermächtigung zu militärischer Gewaltanwendung durch den Sicherheitsrat : Resolution 678 und die Praxis des Sicherheitsrates seit 1990, Baden-Baden, 1997. S. Chesterman, « Passing the Baton : The Delegation of Security Council Enforcement Powers from Kuweit to Kosovo », Mélanges Li Haopei, New York / Londres, 2001, pp. 148 et ss. C. Denis, « La Résolution 678 (1990) peut-elle légitimer les actions armées menées contre l’Irak postérieurement à l’adoption de la Résolution 687 (1991) ? », RBDI 31 (1998), pp. 485 et ss. C. Gray, « After the Ceasefire ; Iraq, the Security Council and the Use of Force », BYIL 65 (1994), pp. 135 et ss. M. Kohen, « The Use of Force by the United States After the End of the Cold War and Its Impact on International Law », dans : M. Byers / G. Nolte (eds.), United States Hegemony and the Foundations of International Law, Cambridge, 2003, pp. 213 et ss. J. Loebel / S. Ratner, « Bypassing the Security Council : Ambigous Authorizations to Use Force, Cease-Fires and the Iraqi Inspection Regime », AJIL 93 (1999), pp. 124 et ss. J. Quigley, « The ‘Privatization’ of Security Council Enforcement Action : A Threat to Multilateralism », Michigan Journal of International Law 17 (1996), pp. 249 et ss. J. Quigley, « The United Nations Security Council : Promethean Protector or Helpless Hostage ? », Texas International Law Journal 35 (2000), pp. 129 et ss. L.A. Sicilianos, « L’autorisation par le Conseil de sécurité de recourir à la force : une tentative d’évaluation », RGDIP 106 (2002), pp. 39 et ss. L.A. Sicilianos, H exousiodotisi tou simbouliou asfalias tou OHE gia tin xrisi bias (L’autorisation du Conseil de sécurité de recourir à la force), Athènes, 2003, pp. 214


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1. En raison de l’impossibilité de mettre en œuvre l’article 43 de la Charte, prévoyant que les Etats membres mettent à disposition du Conseil de sécurité des contingents militaires pour que celui-ci puisse entreprendre une action impliquant le recours à la force, le droit institutionnel des Nations Unies a été interprété de manière souple de manière à permettre une délégation des pouvoirs exécutifs de police du Conseil à des Etats membres. On dit alors que ces Etats ont été « autorisés » par le Conseil à entreprendre une action coercitive. Depuis le début des années 1990, les Etats-Unis d’Amérique et le Royaume-Uni, initialement dans le contexte de l’Irak, ont tenté de pousser vers une doctrine encore plus centrifuge, qui consiste à conclure de façon assez libérale à des autorisations du Conseil de sécurité, même à défaut de mandat exprès ou de volonté acquise du Conseil. Cette pratique est allée croissant et a pris des proportions inquiétantes. Elle s’est ramifiée, si bien qu’il y a désormais plusieurs branches de « délégations/autorisations impropres » dont la dérive a de quoi inquiéter. On peut distinguer notamment trois types d’argumentation : (i) l’autorisation imputée ; (ii) l’autorisation impliquée et (iii) l’autorisation ex post. i. Dans le cas de l’autorisation imputée, c’est le fait que le Conseil ait opéré une qualification selon le Chapitre VII, montrant qu’il y a bien une menace objective à la paix internationale, qui fournit la base à une et ss. J. Verhoeven, « Les ‘étirements’ de la légitime défense », AFDI 48 (2002), pp. 76-77. A propos des Résolutions 678, 687 et 1441, cf., contra : M. Bothe, « Der Irak-Krieg und das völkerrechtliche Gewaltverbot », AVR 41 (2003), pp. 262 et ss. C. Clarke Posteraro, « Intervention in Iraq : Towards A Doctrine of Anticipatory Counter-Terrorism, CounterProliferation Intervention », Florida Journal of International Law 15 (2002), pp. 186 et ss. O. Corten, « Opération ‘Iraqi Freedom’ : peut-on admettre l’argument de l’autorisation implicite du Conseil de sécurité ? », RBDI 36 (2003), pp. 205 et ss. T.M. Franck, « What Happens Now ? The United Nations After Iraq », AJIL 97 (2003), pp. 610 et ss. R. Hofmann, « International Law and the Use of Military Force Against Iraq », GYIL 45 (2002), pp. 15 et ss. P. McLain, « Settling the Score with Saddam : Resolution 1441 and Parallel Justifications for the Use of Force Against Iraq », Duke Journal of Comparative and International Law 13 (2003), pp. 241 et ss. C. Schaller, « Massenvernichtungswaffen und Präventivkrieg – Möglichkeiten der Rechtfertigung einer militärischen Intervention im Irak aus völkerrechtlicher Sicht », ZaöRV 62 (2002), pp. 644 et ss. P. Weckel, « L’usage déraisonnable de la force », RGDIP 107 (2003), pp. 387-389. Pro : Y. Dinstein, dans : ASIL Proceedings of the 97th Annual Meeting (2003), pp. 148-149. R.N. Gardner, “Neither Bush nor the Jurisprudes“, AJIL 97 (2003), p. 588. A.D. Sofaer, “On the Necessity of Pre-Emption”, EJIL 14 (2003), p. 224. W.H. Taft / T.F. Buchwald, “Preemption, Iraq and International Law”, AJIL 97 (2003), p. 562. R. Wedgwood, « The Enforcement of Security Council Resolution 687 : The Threat or Use of Force Against Iraq’s Weapons of Mass Destruction », AJIL 92 (1998), pp. 724 et ss. R. Wedgwood, « The Fall of Saddam Hussein : Security Council Mandates and Pre-Emptive Self-Defence », AJIL 97 (2003), pp. 578 et ss. J. Yoo, “International Law and the War in Iraq », AJIL 97 (2003), pp. 567 et ss.

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compétence d’action étatique. L’argument consiste en quelque sorte à dire que puisque le Conseil a reconnu lui-même la menace, tout Etat peut agir pour donner suite aux constats du Conseil. Une telle interprétation revient fréquemment. Dernièrement, elle a été soutenue pour ce qui est de la Résolution 1441 relative à l’Irak (2003)34. Une présentation doctrinale soigneusement soupesée a été entreprise par R. Wedgwood pour laquelle le véhicule de transmission positif du collectif (Chapitre VII) vers l’unilatéral (droit d’utiliser la force) est précisément l’article 51 de la Charte : « [T]he Article 51 text does not address the possible need for the unilateral use of force at an earlier stage. The inadequacy of waiting for an attack to be mounted is evident in the very framing of Article 39, allowing collective action to meet a “threat to the peace” or an “act of aggression”. In the circumstances where the Council is stymied, it requires a blinkered and sanguine positivism to conclude that no threat exists and that inaction [by individual States] is always preferable »35.

D’où, selon elle : « A broadened interpretation of Chapter VII that marks civil conflicts [with massive human rights violations] as threats to international peace and security may justify a wider reading of Article 51 and Chapter VIII as well, embracing a right of collective self-defence against a government’s armed attacks on its own population and a strengthened right of regional action »36.

Or, il est évident que la Charte donne au Conseil un double pouvoir exclusif : celui de qualifier la situation selon l’article 39 et celui de décider du type d’action à entreprendre, et notamment d’utiliser la force. L’analogie subreptice faite par R. Wedgwood, qui va du collectif vers l’individuel, ne saurait convaincre. Il est évident que les rédacteurs de la Charte ont voulu et pu donner des pouvoirs plus larges à l’organe collectif qu’aux Etats uti singuli, qu’il fallait précisément dépouiller du droit à l’usage de la force en vue du bien de la communauté tout entière. Admettre l’analogie proposée par l’auteur équivaudrait à rayer d’un trait de plume toutes les restrictions sciemment introduites dans la Charte quant à l’action unilatérale en alignant les pouvoirs des Etats individuels sur ceux du Conseil. C’est là un résultat manifestement absurde, d’autant plus si l’on songe aux dizaines de résolutions adoptées en vertu du Chapitre VII; accepter la doctrine de 34

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W.H. Taft, T.F. Buchwald, « Preemption, Iraq and International Law », AJIL 97 (2003), p. 562. Cf. R. Wedgwood, « Unilateral Action in the UN System », EJIL 11 (2000), p. 355. Id., 356.


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l’autorisation imputée reviendrait à considérer que chaque Etat du monde est autorisé à choisir les résolutions qui lui conviennent pour agir contre un Etat, y compris militairement37. Il est manifeste que c’est là porter un coup fatal au système du maintien de la paix internationale. La doctrine des autorisations imputées doit donc être rejetée. ii. Il y a ensuite les autorisations implicites, dont le succès a été considérable depuis 199338. Les Etats-Unis d’Amérique et le Royaume-Uni ont argumenté depuis dix ans que leurs interventions répétées en Irak39, y compris finalement la guerre de 2003, étaient couvertes par les Résolutions 678 (1990) et 687 (1991), la première étant celle autorisant l’utilisation de la force pour libérer le Koweït, la seconde entérinant un accord de cessez-le-feu et mettant fin à la guerre. L’argument de ces Etats anglo-saxons est en substance que les violations incessantes de la Résolution 687, contenant diverses obligations à sa charge, par l’Irak, depuis 1992, permettent de considérer que le cessez-le-feu est obsolète, et que l’autorisation de la Résolution 678 est remise en vigueur. Cette argumentation, plus complexe d’ailleurs que le résumé qui en est donné ici, a été réfutée de manière décisive par d’autres40, et il n’est pas utile de s’attarder ici encore une fois sur les détails. Outre le fait que la Résolution 678 n’autorise textuellement l’action que pour les opérations visant à libérer le Koweït, l’essentiel réside dans le fait que seul le Conseil de sécurité est partie au « cessez-le-feu », et que lui seul peut décider s’il a été violé et quelles conséquences doivent en découler. Il n’y a aucune délégation de ce pouvoir de qualification vers les Etats membres, d’autant plus qu’une telle délégation normative serait illégale : le monopole de la décision d’une action militaire (autre qu’en légitime défense) appartient au Conseil. Il en va de même pour la Résolution 1441 qui ne contient ni

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On peut à cette place se permettre de rappeler, au passage, que la Conseil de sécurité a considéré la prise d’otages à Moscou par des terroristes tchétchènes comme une menace à la paix internationale : Résolution 1440. L’argument semble avoir été présenté pour la première fois dans le cadre de la crise des missiles à Cuba (1962), quand le Gouvernement des Etats-Unis d’Amérique chercha à déduire une autorisation du Conseil de sécurité pour l’action régionale sous l’égide de l’OAS du fait de l’inaction du Conseil. Cette justification n’a, à l’époque, guère convaincu les gouvernements et les commentateurs juridiques : voir Q. Wright, « The Cuban Quarantine », AJIL 57 (1963), pp. 546 et ss. Voir notamment les justifications gouvernementales dans : AJIL 93 (1999), pp. 471 et ss. ; BYIL 69 (1998), pp. 433, 586 et ss. Voir les textes de C. Denis, de O. Corten, de C. Schaller, et de R. Hofmann cités à la note 33.

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explicitement, ni implicitement, pas d’autorisation d’utiliser la force, tant s’en faut !41 Ce type d’argumentation repose implicitement sur l’idée que l’interdiction d’utiliser la force est l’exception et que, au contraire, la faculté d’utiliser la force est pour les Etats la règle. Elle tourne dès lors en son contraire le système de la Charte des Nations Unies : elle refoule le système collectif tout en faisant une place exorbitante à l’unilatéralisme, et cela sous couvert apparent de la Charte42. Il est, par exemple, caractéristique qu’on trouve à ce propos des argumentations telles que celles qui suivent. Il a ainsi été soutenu43 que le Conseil de sécurité peut autoriser implicitement l’utilisation de la force, mais qu’il ne pourrait pas mettre fin à une autorisation donnée autrement que par l’insertion d’une limite temporelle dans la Résolution ou par une décision de terminaison explicite et formelle, prenant la forme d’une nouvelle résolution44. Donc, pour s’affranchir du respect de l’article 2 § 4 et utiliser la force unilatéralement, l’implicite hautement construit suffit ; mais pour faire cesser la dispense à l’article 2 § 4 et revenir au système de sécurité collective, il n’y a que l’explicite dont on se satisfait. La devise semble être : pour recourir à la force, la voie est libre ; pour refermer la parenthèse ainsi ouverte, il faut surmonter une série d’obstacles. En outre, une telle délégation implicite ouvre non seulement le champ à une utilisation exponentielle de la force quant aux situations couvertes, mais elle l’ouvre aussi dans le temps. Si un mandat n’est pas limité dans le temps (une telle limitation étant chose rare), les Etats intéressés peuvent se fonder sur une autorisation ancienne, adoptée dans un contexte tout différent, des décennies après : on ouvre ainsi la porte à une situation de non-droit, certains 41

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Voir l’analyse détaillée de O. Corten, « Opération “Iraqi Freedom” : peut-on admettre l’argument de l’autorisation implicite du Conseil de sécurité ? », RBDI 36 (2003), pp. 208 et ss. En ce sens évidemment, comme il s’agit d’un argument apparemment placé sous l’égide de la Charte, il est moins nocif que celui de la légitime défense préventive, qui s’attaque au système tout entier. Mais, quant au résultat, il y a peu de différence. Cf. J. Yoo, dans : AJIL 97 (2003), pp. 567-568. Apparemment cette prise de position se soucie de la force et de l’autorité des décisions du Conseil, car seule une telle continuité en principe illimitée dans le temps du mandat confère un caractère réellement contraignant (legislative enactment) aux résolutions du Conseil et de plus évite une « considerable uncertainty about their legal force and when they expire ». On reste rêveur devant un tel souci de déférence au Conseil de sécurité... souci qui n’existe certes que quand il s’agit de terminer un mandat d’utiliser la force ! En soumettant la fin d’une autorisation à la nécessité d’une nouvelle autorisation, on s’assure que le veto permette à l’Etat intéressé à utiliser la force (en l’occurrence les Etats-Unis) d’empêcher pour toujours la fin du mandat. Cet Etat peut prendre en otage toute la communauté internationale et continuer l’utilisation décentralisée de la force contre la volonté de tous. Le même souci de déférence ne prévaut cependant pas – et pour cause – quand il s’agit, aux débuts, de donner le mandat d’utiliser la force : là, nul souci de clarté ni de sécurité du droit, nul souci de déférer à la volonté du Conseil.


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Etats étant mis hors-la-loi et pouvant toujours être frappés suite à la simple existence d’une résolution autorisatrice. Rien n’empêcherait, en effet, que la Résolution 678 soit invoquée encore dans cent ans, du moment qu’elle n’ait pas été formellement abrogée par le Conseil ; et l’on sait qu’une telle abrogation est soumise au veto et peut donc être bloquée par les Etats intéressés à utiliser la force eux-mêmes. Rien n’est moins compatible avec un minimum de rule of law internationale ; rien n’est plus ouvert à l’abus. Même son de cloche chez d’autres auteurs45 qui nous expliquent que le droit international est fondé sur la souveraineté des Etats et que, dès lors, les limitations à la souveraineté ne se présument pas (règle du Lotus)46. Dès lors, tant que la pratique internationale n’a pas établi une prohibition explicite du recours à la force en légitime défense préventive ou pour exécuter des mandats implicites, ces actions demeurent licites. On comprend que tout flottement de la pratique est interprété dans le sens qu’aucune règle prohibitive n’a émergé. L’argumentation est ici encore caractéristique : elle ignore complètement l’existence de l’article 2 § 4 qui contient une interdiction générale, et du système de la Charte, en présumant une liberté originaire qui n’existe plus en la matière depuis les années 1920. En outre, l’argumentation relative aux autorisations implicites permet de tourner la volonté la plus explicite du Conseil de sécurité, comme cela s’est vu avec la Résolution 1441. La grande majorité des membres du Conseil a refusé de considérer que cette résolution concédait de quelque manière que ce soit le droit d’utiliser la force : or, c’est cela précisément qu’ont prétendu, au dernier moment, faute d’argument meilleur, les deux Etats anglo-saxons47. Mais que vaut politiquement et juridiquement un argument qui méconnaît – de manière flagrante – la réalité des processus politiques et juridiques? L’argumentation fondée sur les autorisations implicites est contraire au droit international et au droit relatif aux délégations. Elle s’offrirait comme base à un recours exponentiel à la force par une action unilatérale. Dès lors, elle pousse trop loin l’élément de la décentralisation et ne cadre plus avec le système et les buts de la Charte, et en particulier avec l’article 42. Il est donc impossible d’invoquer la Charte pour justifier de telles actions. 45

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A. Clark Arend, « International Law and the Preemptive Use of Military Force », The Washington Quarterly 26 (2003), pp. 93 et ss., dans le contexte de la légitime défense préventive. Voir CPJI, affaire du Lotus, Recueil, série A, no. 9, p. 18. La Cour ajoute cependant, et cette phrase est sciemment tue par l’auteur cité : « Or, la limitation primordiale qu’impose le droit international à l’Etat est celle d’exclure – sauf l’existence d’une règle permissive contraire – tout exercice de sa puissance sur le territoire d’un autre Etat ». Ici, la liberté ne se présume donc pas, mais il faut faire état d’un titre permissif. Or, l’utilisation de la force sur le territoire d’autrui est le cas le plus flagrant d’un tel empiétement sur un territoire aliène. Voir Corten (supra, note 41), pp. 208 et ss.

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La qualification par le Conseil accroît certes la légitimation politique pour une action ; cela n’empêche que le Conseil a le monopole non seulement de la qualification d’une situation, mais aussi du choix des moyens militaires à utiliser ou à ne pas utiliser. Les Etats ne peuvent donc se substituer à son appréciation. Seul le Conseil peut autoriser et il doit le faire de manière explicite. De surcroît, on ne voit pas bien de situations dans lesquelles le Conseil aurait une volonté implicite d’agir, mais ne la manifesterait pas dans la résolution qu’il adopte. Le risque d’abus est d’ailleurs tel – et nous en avons désormais des exemples palpables – qu’il vaut mieux fermer complètement la porte aux autorisations implicites48. iii. Il y a enfin la doctrine des autorisations ex post. Celles-ci peuvent s’inscrire dans un cadre domestiqué, tout comme elles peuvent s’en échapper pour devenir le bras d’une politique de puissance. En tout cas, par leur élément centrifuge plus ou moins marqué, les autorisations ex post s’opposent toujours peu ou prou au système de la Charte. La pratique connaît ainsi des actions militaires entreprises sans autorisation initiale, où il a été argué que le Conseil a donné sa couverture postérieure à l’action. On peut penser aux cas de la Quarantaine de Cuba (en combinaison avec les pouvoirs de l’OEA, 1962) ou les interventions de la CEDEAO au Libéria (1992) et en Sierra Leone (1997). De manière plus agressive, on a invoqué de telles autorisations ex post dans le contexte de la guerre au Kosovo (1999) (Résolution 1244)49 et encore récemment dans le cadre de la guerre en Irak (2003) (Résolutions 1483, 1511)50. Une controverse est née au sujet du seuil nécessaire pour pouvoir parler d’une autorisation qui viendrait rétroactivement régulariser l’action initiale. 48

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Selon J. Verhoeven, « Les ‘étirements’ de la légitime défense », AFDI 48 (2002), p. 77, il est possible d’admettre une autorisation implicite, à condition que la volonté soit certaine. Mais si la volonté est certaine, pourquoi ne l’avoir pas exprimée ? C’est forcément qu’il y a quelque chose qui cloche. Voir les renvois chez L.A. Sicilianos, « L’autorisation par le Conseil de sécurité de recourir à la force : une tentative d’évaluation », RGDIP 106 (2002), pp. 39 et ss. On a dit parfois que le fait qu’un projet de résolution soumis par la Chine et la Russie, visant à condamner la guerre, ait été rejeté par le Conseil, montre qu’il y a approbation implicite du Conseil. Mais que fait-on avec la proposition des Etats-Unis d’Amérique et du Royaume-Uni visant à faire autoriser la guerre, qui a également été rejetée ? En concluton que le Conseil désapprouve implicitement l’action ? Pour les actes du Conseil, voir les 3988ème et 3989ème séances, S/PV.3988 et S/PV.3989. La proposition Russe se trouve dans : S/1999/323. Voir en général : Y. Nouvel, « La position du Conseil de sécurité face à l’action militaire engagée par l’OTAN et ses Etats membres contre la République fédérale de Yougoslavie », AFDI 45 (1999), pp. 292 et ss. Que ces Résolutions contiennent des éléments entérinant des faits accomplis, et ce contrairement au principe ex iniuria ius non oritur, et notamment la Doctrine de nonreconnaissance de situations créées par l’utilisation illégale de la force, n’est d’ailleurs pas méconnu : cf. T. Bruha, « Gewaltverbot und humanitäres Völkerrecht nach dem 11. September 2001 », Archiv des Völkerrechts (AVR) 40 (2002), p. 311.


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Selon quelques auteurs, il y aurait une pratique subséquente au sein des Nations Unies selon laquelle le simple silence du Conseil de sécurité rend l’action régulière. En un mot, l’absence de condamnation vaudrait autorisation tacite ex post, avec effet rétroactif, notamment pour l’action entreprise à travers des organisations régionales51. Une telle conception mène sur une pente dangereuse car elle ouvre une fois de plus un espace très important à l’utilisation unilatérale de la force. La présomption est en faveur de l’Etat qui utilise la force uti singulus, ce qui est contraire à l’économie et à l’esprit de la Charte. Enfin, du point de vue pratique, il suffirait d’un veto pour empêcher toute condamnation et légitimer ainsi l’action militaire ; ce veto pourrait émaner de l’Etat même qui dirige l’action militaire et qui, dès lors, est hautement intéressé en la matière. De plus, il faut résister à la tentation de voir dans les résolutions de l’Organisation des Nations Unies réglant la suite de guerres entreprises sans son aval une autorisation ex post de ces actions. Ces résolutions ne disent rien à ce propos. Elles sont tournées vers l’avenir et s’abstiennent volontairement de prendre position sur le passé, car, justement, il y a làdessus une divergence d’opinions. Elles visent à ramener l’action vers le plan collectif et à liquider les conséquences de la guerre. Aucune autorisation ex post d’aucun type ne peut donc être trouvée dans les Résolutions 1244, 1483 ou 1511, sauf à vouloir dire que le fait même que le Conseil se re-saisisse du dossier équivaut à une autorisation52. Les visées politiques de cette argumentation sont évidentes. En conséquence, il faut, nous semble-t-il, rejeter les doctrines pluricéphales et luxuriantes d’autorisations impropres, qu’elles soient imputées, implicites ou rétroactives53.

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Voir par exemple C. Walter, Vereinte Nationen und Regionalorganisationen, Berlin, 1996. D. Momtaz, « La délégation par le Conseil de sécurité de l’exécution de ses actions coercitives aux organisations régionales », AFDI, vol. 43, 1997, p. 113. On peut d’ailleurs noter qu’il a été soutenu que le Conseil n’a même pas le pouvoir d’autoriser ex post : cf. M. Kohen, « The Use of Force by the United States After the End of the Cold War and Its Impact on International Law », dans : M. Byers / G. Nolte (eds.), United States Hegemony and the Foundations of International Law, Cambridge, 2003, p. 257. Comme le dit justement L.A. Sicilianos, « L’autorisation par le Conseil de sécurité de recourir à la force : une tentative d’évaluation », RGDIP 106 (2002), p. 47 : « Tout système de sécurité collective, voire tout le système de la Charte tout court est fondé sur les principes du règlement pacifique des différends et de l’interdiction de recourir à la force dans les relations internationales (article 2, paras. 3 et 4). La combinaison de ces principes crée une présomption en faveur du règlement pacifique. Toute exception à l’interdiction de la menace ou de l’emploi de la force ne peut donc qu’être interprétée strictement, d’autant plus que le noyau de ce principe constitue une norme impérative ».

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Robert Kolb

Conclusion Toute l’histoire de l’humanité est traversée par des phases d’ordre (comme au temps de la pax romana) et de phases de désordre (comme au temps de l’interrègne en Chine, vers le IXème et le VIIIème siècle avant J.C.). Ce début du XXIème siècle semble marqué par un retour à une phase de plus grand désordre, avec potentiellement une violence en escalade. De multiples facteurs d’insécurité existent dans l’environnement international. Cependant, il faut prendre garde à ce qu’ils ne commandent pas un recul excessif, voire même un dépérissement, de l’ordre multilatéral et, dans son sillage, de ce peu de rule of law réalisable au plan international54, en faveur d’une licence généralisée d’utiliser la force uti singuli, et dans sa mouvance d’un triomphe de la rule of power. Les événements de l’instant ne sont pas de bon présage. Mais, à plus long terme, le sang qui aura coulé sera peut-être le prix d’une rédemption (elle aussi temporaire) d’un système de sécurité collective plus vigoureux55. C’est bien après les années 1930, et la politique de violence tous azimuts, que la Charte des Nations Unies est née. Il faut de surcroît toujours se rappeler que même les grandes puissances ont intérêt à un monde ordonné. Si, par moments, elles oublient cette vérité, obnubilées par les ivresses de la puissance et par les besoins prétendument pressants de l’instant56, cet état n’est que passager. Nul dans ce monde ne peut rester isolé à terme. La situation mondiale actuelle est politiquement marquée par l’interrogation sur le rôle à moyen et long termes des Etats-Unis d’Amérique. Pendant longtemps, comme dans les années 1950, les EtatsUnis ont joué la carte du multilatéralisme, ce qui ne les empêchait pas d’agir aussi unilatéralement, à l’instar de ce que faisait d’ailleurs l’Union soviétique. Dès les années 1990, et de manière croissante, les Etats-Unis sont 54

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Il ne faut pas oublier que tout droit vise d’abord à assurer la paix sociale et à amender le primat de la force. Son efficacité première se mesure à la capacité de remplir cette mission. Voir par exemple sur ce point le philosophe du droit allemand, H. Coing, Grundzüge der Rechtsphilosophie, 4. Ed, Berlin / New York, 1985, p. 142 ou le Message du Pape Jean-Paul II pour la journée mondiale de la paix, 1er janvier 2004, (éd. du Vatican), p. 7: “La pace ed il diritto internazionale sono intimamente legati fra loro: il diritto favorisce la pace”. En matière de refoulement du recours à la force, les hommes ne réagissent hélas pratiquement toujours qu’à des catastrophes. Ils n’en prennent pas les devants. Ils en tirent plutôt les amères leçons. C’est ainsi qu’à chaque phase de grand recul s’est joint une phase d’avancées : l’ouvrage de Grotius ‘De iure belli ac pacis’, fêté par d’aucuns comme la pierre fondatrice de la science du droit international moderne, a vu le jour à cause de tribulations de la guerre des trente ans ; le Pacte de la Société des nations est la réponse à la première guerre mondiale ; la Charte des Nations Unies tire les leçons de la deuxième guerre mondiale. Cela montre en tout cas que chaque catastrophe porte en elle-même le germe de la rédemption. Cf. le Message du Pape, cité (note 54), p. 8.


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devenus un facteur de désordre international, jouant excessivement de leur carte unilatérale et sapant systématiquement la base des instances internationales. Cette évolution arrive à son paroxysme : les prochaines années devraient nous indiquer si nous nous orientons vers une hégémonie américaine sans partage ou si, en jouant la carte de l’unilatéralisme de manière aussi agressive, les Etats-Unis ne préparent pas leur recul, voire leur déclin. Qui présume de ses forces, qui s’isole de la société, finit toujours par trébucher. Il existe une troisième voie : que les Etats-Unis, après un changement de gouvernement, reviennent à une ligne politique plus mesurée et plus modeste. C’est au fond cela qu’il faut souhaiter. Il faut enfin toujours se rappeler que la paix internationale ne peut être, à long terme, que le fruit de l’assainissement des situations d’injustice si nombreuses dans les relations internationales. Tant que ces plaies purulentes restent ouvertes, la paix restera lointaine. Cela appellerait à un renforcement des Chapitres VI et IX de la Charte plutôt qu’à un démantèlement du Chapitre VII. Le drame de l’homme est qu’il ne réussit pas à prendre les devants de la situation, à concilier les intérêts à court terme (qui paraissent commander de s’écarter de la règle) et les intérêts à long terme (qui commandent de s’en tenir aux règles collectives). Ce drame apparaît ici sans ambages : c’est que l’homme n’est pas un être de raison, et que dès lors il est et il sera condamné, comme le légendaire Sisyphe, puni par les Dieux, à refaire éternellement l’expérience de la guerre, qui sera le prix constamment renouvelé de ses faiblesses et de ses turpitudes. Cela sonne moral, mais estce une raison pour ne pas le dire ? Or, comme il est connu, il n’est pas nécessaire d’espérer pour entreprendre, ni de réussir pour persévérer. Tout recul n’est que temporaire, toute avancée n’est que provisoire. Rien ne serait moins justifié que de baisser les bras.

L’ARTICLE 2, PARAGRAPHE 7, DE LA CHARTE DES NATIONS UNIES : UNE LECTURE A LA LUMIERE DE LA PRATIQUE RECENTE DE L’ASSEMBLEE GENERALE ET DU CONSEIL DE SECURITE DES NATIONS UNIES Guillaume Etienne*

L’article 2, paragraphe 7, de la Charte des Nations Unies, et le principe de non intervention dans les affaires intérieures en général, cristallisent, depuis maintenant plus d’un demi-siècle, les débats entre ceux que l’on pourrait qualifier d’« interventionnistes » et les défenseurs traditionnels d’une souveraineté étatique sans partage. Les premiers, tenants de l’émergence d’une « société civile internationale » au sein de laquelle l’individu, et non plus seulement l’Etat, occuperait une place toujours plus importante, estiment notamment que les Etats, comme l’Organisation des Nations Unies, sont désormais habilités, voire obligés selon les cas, à s’immiscer dans certaines sphères d’activité nationale traditionnellement réservées. On peut dès lors s’interroger sur la question de savoir si cette approche n’est pas susceptible de constituer une menace au principe de nonintervention par l’Organisation des Nations Unies dans les affaires intérieures de ses Etats membres, tel qu’énoncé à l’article 2, paragraphe 7, de la Charte. Il ne s’agit pas, dans le cadre de la réflexion ici proposée, de revenir aux sources de la Charte, ni à la genèse de l’article 2, paragraphe 7, au cours des travaux préparatoires de Dumbarton Oaks ; cette disposition, ainsi que le principe de non-intervention appliqué aux seuls rapports étatiques, a depuis été largement commentée en doctrine1. C’est dans le contexte des quinze *

Juriste-adjoint de première classe au Greffe de la Cour internationale de Justice. Les opinions émises dans le présent article n’expriment que les vues personnelles de l’auteur et n’engagent en aucune manière la Cour internationale de Justice ou l’Organisation des Nations Unies. L’auteur tient à remercier vivement Santiago Villalpando et Fatsah Ouguergouz pour leur relecture critique et leurs commentaires avisés.

1

Pour un historique de l’adoption de l’article 2, paragraphe 7, par la Conférence de San Francisco, voir G. Guillaume, « L’article 2, paragraphe 7 », dans J.-P. Cot et A. Pellet (dir.), Commentaire de la Charte des Nations Unies, Economica, Paris, 1991, pp. 141-159.


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dernières années écoulées, de la fin de la guerre froide à la lutte contre le terrorisme international, des missions traditionnelles de maintien de la paix à l’administration internationale de territoires, qu’il peut sembler utile d’établir un court bilan de la pratique récente de l’Organisation, tant d’un point de vue opérationnel qu’institutionnel. Selon l’article 2, paragraphe 7, de la Charte des Nations Unies : « Aucune disposition de la présente Charte n’autorise les Nations Unies à intervenir dans des affaires qui relèvent essentiellement de la compétence nationale d’un Etat ni n’oblige les Membres à soumettre des affaires de ce genre à une procédure de règlement aux termes de la présente Charte ; toutefois ce principe ne porte en rien atteinte à l’application des mesures de coercition prévues au chapitre VII. »

L’article 2, paragraphe 7, consacre donc à l’égard de l’Organisation le principe, bien connu dans les relations inter-étatiques, de non-intervention dans les affaires relevant de la compétence nationale d’un Etat. Déjà présent à l’article 15 du Pacte de la Société des Nations dans une formulation quelque peu différente2, ce principe de non-intervention appliqué à l’Organisation des Nations Unies est désormais bien ancré dans le droit international et la pratique de l’Organisation. Si le principe, dans son acception initiale, semblait être le garant absolu pour les Etats de la protection de leur souveraineté contre toute forme d’ingérence de la part de l’Organisation, et semblait ainsi préserver le domaine réservé d’une interprétation substantielle minimaliste, la pratique suivie dans l’application de cette disposition3 a progressivement révélé une tendance à la diminution du champ matériel de la règle de non-intervention, au point qu’il est désormais possible de constater un infléchissement significatif du principe au profit de son exception et des mesures susceptibles d’être prises par le Conseil de sécurité sur le fondement du Chapitre VII de la Charte. Ainsi, en matière d’intervention humanitaire notamment, comme on le verra plus en avant, nombreux sont les auteurs qui constatent désormais qu’au vu de la pratique générale de l’Organisation, les travaux préparatoires de la Charte vont désormais « totalement à l’encontre » de l’interprétation4 dont l’article 2, paragraphe 7, fait l’objet aujourd’hui. C’est dans des termes 2

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Article 15, paragraphe 8 : « Si l’une des Parties prétend et si le Conseil reconnaît que le différend porte sur une question que le Droit international laisse à la compétence exclusive de cette Partie, le Conseil le constatera dans un rapport, mais sans recommander aucune solution ». B. Conforti, The Law and Practice of the United Nations, 2000, Kluwer Law International, p. 139. Constat effectué depuis 1990 par O. Corten et P. Klein, « Droit d’ingérence ou obligation de réaction non armée », RBDI (1990) 2, p. 387.

L’article 2, paragraphe 7, de la Charte des Nations Unies

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sensiblement identiques, quoique moins explicites, que le Secrétaire général des Nations Unies s’exprima dans son rapport du 17 juin 1992, en réponse à une demande formulée par le Conseil de sécurité5, lorsqu’il rappela, après avoir réaffirmé la nécessité de respecter la souveraineté et l’intégrité de l’Etat, que : « la souveraineté absolue et exclusive n’est cependant plus de mise si la pratique a jamais égalé la théorie. C’est aux dirigeants politiques de comprendre cette évolution et de trouver un équilibre entre la nécessité d’assurer au mieux la direction des affaires intérieures, d’une part, et de l’autre les exigences d’un monde toujours plus interdépendant »6.

Afin d’appréhender cette « évolution » à sa juste mesure, il convient, à la lumière de la pratique dont il a été l’objet ces dernières années, de rappeler le cadre d’application de l’article 2, paragraphe 7, tant au regard des matières concernées que de ses destinataires. On abordera ensuite le champ de son exception au vu des mesures adoptées par le Conseil de sécurité sur le fondement du Chapitre VII de la Charte. On s’attardera enfin quelques instants sur un exemple tiré de l’Acte constitutif de l’Union africaine du 11 juillet 2000, comme miroir des questions ici soulevées.

I. Le principe de non-intervention par l’Organisation des Nations Unies dans les affaires intérieures des Etats membres : principe ou exception ? L’évolution que connaît l’article 2, paragraphe 7, est d’abord à mettre en perspective avec celle que connaît le principe de non-intervention en droit international général. Il convient cependant de distinguer ces deux principes l’un de l’autre.

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Déclaration du 31 janvier 1992 (S/23500). Cité par J.-A. Carillo-Salcedo, « Droit international et souveraineté des Etats : cours général de droit international public », R.C.A.D.I. 257 (1996) I, p. 58; voir aussi Boutros Boutros-Ghali (Rapport sur l’activité de l’Organisation pour 1991) : « Il n’y a pas lieu de s’enferrer dans le dilemme respect de la souveraineté - protection des droits de l’homme. L’ONU n’a nul besoin d’une nouvelle controverse idéologique. Ce qui est en jeu, ce n’est pas le droit d’intervention mais bien l’obligation collective qu’ont les Etats de porter secours et réparation dans les situations d’urgence où les droits de l’homme sont en péril » ; J. Verhoeven, Droit international public, Bruxelles, Larcier, 2000, p. 150 : « Il est probable à ce titre que les formules générales, comparables à l’article 2, paragraphe 7, soient devenues désuètes. Elles se comprenaient à l’époque où les Etats, frileusement repliés sur leur souveraineté, hésitaient à mettre en place des structures communes et à s’y engager. Elles ne sont plus de mise à l’heure de la mondialisation ».

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On rappellera ainsi que la question des liens qu’entretiennent l’article 2, paragraphe 7, et le principe de non-intervention dans les relations entre Etats, a été évoquée à l’Assemblée générale lors des travaux préparatoires de la Déclaration relative aux principes du droit international touchant les relations amicales entre les Etats conformément à la Charte des Nations Unies (résolution 2625 (XXV))7. Au regard de ses destinataires, de nombreuses délégations avaient en effet considéré que le principe énoncé à l’article 2, paragraphe 7, était distinct du principe de non- intervention, et ne s’appliquait en conséquence pas aux Etats mais à l’Organisation8, l’article 2, paragraphe 4, de la Charte énonçant quant à lui le principe général de nonintervention à l’intention des seuls Etats. On rappellera que dès cette époque, tout en ayant admis que l’article 2, paragraphe 7, ne se réfèrerait qu’aux fonctions de l’ONU, certains représentants avaient déjà considéré que « là où les Nations Unies ne le peuvent pas, les Etats n’étaient pas libres d’intervenir, individuellement ou collectivement »9. Dans une logique similaire, l’Inde, lors de la discussion qui s’est tenue au Conseil de sécurité à propos des actions armées entreprises par les pays membres de l’OTAN au 7

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A propos de la résolution 2625 (XXV) du 24 octobre 1970, voir R. Ben Achour, « Actualité des principes de droit international touchant les relations amicales et la coopération entre Etats conformément à la Charte des Nations Unies » dans Rencontres internationales de la faculté de sciences juridiques, politiques et sociales de Tunis : les nouveaux aspects du droit international, Paris, Pedone, 1994, p. 33 ; quant au principe de non-intervention en général, voir notamment Rés. AG/2131 (XX) du 21 décembre 1965 et la « Déclaration sur l’inadmissibilité de l’intervention et de l’ingérence dans les affaires intérieures des Etats » du 9 décembre 1981 (Rés. AG/ 36/103); A. Pellet, Droit d’ingérence ou devoir d’assistance humanitaire ? Problèmes politiques et sociaux, Dossiers d’actualité mondiale, Documentation française, n°758-759, 1er décembre – 22 décembre 1995 (textes), pour des commentaires : D. Alland, Droit international public, P.U.F, collection Droit fondamental, 2000, pp. 140 et ss. ; J. Verhoeven, « Nonintervention : « affaires intérieures » ou « vie privée » » dans Mélanges Michel Virally, Paris, Pedone, 1991, p. 498 ; on rappellera pour mémoire le dictum de la C.I.J. en l’Affaire des activités militaires et para-militaires des Etats-Unis d’Amérique sur le territoire du Nicaragua, arrêt du 27 juin 1986, Rec. 1986, p. 108, par. 205 : « Ce principe interdit à tout Etat ou groupe d’Etats d’intervenir directement au indirectement dans les affaires intérieures ou extérieures d’un autre Etat. L’intervention interdite doit donc porter sur des matières à propos desquelles le principe de souveraineté des Etats permet a chacun d’entre eux de se décider librement. II en est ainsi du choix du système politique, économique, social et culturel et de la formulation des relations extérieures. L’intervention est illicite lorsque à propos de ces choix, qui doivent demeurer libres, elle utilise des moyens de contrainte ». « Il est évident que le sujet qui nous concerne ne se rapporte nullement à l’intervention d’un Etat dans les affaires qui ressortent de la compétence nationale d’un autre Etat, mais que nous examinons la question des relations de l’Organisation avec ses Membres dans le cadre du droit national et du droit international », Rapport au 1er Comité de la 1ère commission de la Conférence de San Francisco, Rapport du rapporteur du Souscomité de rédaction, doc. n°1070, I.134 du 18 juin 1945, cité par Gilbert Guillaume, op. cit., p. 146. G. Guillaume, op. cit., p. 147.


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Kosovo, critiqua ces dernières comme contraires à l’article 2, paragraphe 710. On remarquera à ce propos avec Bruno Simma, Hermann Mosler et Andreas Paulus que « assuming that the extent of protection against acts of the UN and against acts by individual States is not necessarily identical, the better view is that article 2.7 is lex specialis to the general principle of non-intervention »11.

D’autres auteurs ont associé les deux principes12 aux fins notamment d’illustrer le caractère absolu de la souveraineté de l’Etat et ses conséquences13, ou ont souligné le lien étroit existant entre l’article 2, paragraphe 7, et le principe de non-intervention14. Tandis qu’Olivier Corten considère par exemple que l’article 2, paragraphe 7, n’est que le résultat de l’incorporation dans la Charte du principe de non-intervention, plus ancien consacré par le droit international général15, Joe Verhoeven considère que la règle de non-intervention dans les affaires intérieures entre Etats pourrait être interprétée par analogie avec l’article 2, paragraphe 7, de la Charte16. On peut ainsi conclure, au vu de ces quelques remarques, que les rapports qu’entretiennent l’article 2, paragraphe 7, et le principe de non-intervention prévalant dans les relations inter-étatiques sont étroits, dans un sens comme dans l’autre17. 10

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UN Press release CS/1035 du 24 mars 1999, p. 12 ; voir aussi O. Corten et P. Klein, « Droit d’ingérence ou obligation de réaction non armée », RBDI (1990) 2, p. 390. Voir B. Simma, H. Mosler, A. Paulus (eds.), The Charter of the United Nations: a Commentary, Oxford, Oxford University Press, 2002, p. 151. O. Corten, P. Klein, op. cit., p. 390 : « A partir du moment où on ne se trouve pas dans le cadre des mesures de coercition prévues au chapitre VII, il n’y a aucune raison de ne pas généraliser les enseignements de la pratique entre l’ONU et ses propres Etats membres. On ne voit pas pourquoi il existerait une différence radicale entre l’interdiction – d’intervenir dans les affaires qui relèvent de la compétence nationale d’un Etat – prévue à l’art. 2§7 et celle – d’intervenir directement ou indirectement, pour quelque raison que ce soit, dans les affaires intérieures ou extérieures d’un autre Etat – contenue dans la résolution 2625(XXV). D’autres résolutions de l’Assemblée générale confirment ce point de vue ». S. Marcus-Helmons, « Le droit d’intervention, un corollaire des droits de l’homme ? », Revue trimestrielle des droits de l’homme 3 (1992) 12, p. 473. M. Virally, « Panorama du droit international contemporain. Cours général de droit international public », R.C.A.D.I. (1983) V, p. 109 ; R. Ben Achour, op. cit., p. 38. O. Corten, « Nouvel ordre international humanitaire ou droit d’ingérence ? », dans A la recherche du nouvel ordre mondial – I : le droit international à l’épreuve, Complexe, 1993, p. 183. J. Verhoeven, op. cit., p. 498. S/PV.3106 (p. 6), voir notamment les abstentions formulées par l’Inde, le Zimbabwe et la Chine à l’occasion du vote par le Conseil de sécurité des résolutions 770 du 13 août 1992 et 776 du 14 septembre 1992 du fait de l’absence prétendue de contrôle par l’Organisation sur l’action des Etats membres en ex-Yougoslavie qui, en « exhortant, [en vertu du chapitre VII] les Etats à prendre, à titre national ou dans le cadre d’organisations ou

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On signalera par ailleurs une manifestation assez tangible de ces rapports à l’article 4 de l’Acte constitutif de l’Union africaine, mais sur un modèle relativement différent de celui de la Charte des Nations Unies. L’article 4 de l’Acte constitutif de l’Union africaine reconnaît en effet le principe de non ingérence d’un Etat membre dans les affaires intérieures d’un autre Etat membre (alinéa g) ainsi que le respect du principe de l’égalité souveraine des Etats membres (alinéa a), comme le faisait la Charte de l’Organisation de l’unité africaine précédemment18. Il affirme aussi le droit de ces derniers de solliciter l’intervention de l’Union pour restaurer la paix et la sécurité (alinéa j) ainsi que celui de l’Union d’intervenir de sa propre initiative, dans certaines circonstances, sur le territoire d’un Etat membre (alinéa h). On reviendra ultérieurement sur le caractère particulièrement novateur d’un tel système en droit international, eu égard aux mécanismes pertinents (et concurrents) de la Charte des Nations Unies. Il importe désormais d’examiner la pratique récente et l’interprétation de l’article 2, paragraphe 7, principe angulaire de la Charte des Nations Unies, tant au niveau ratione personae, au travers de la pratique des organes principaux de l’Organisation, de leurs actes et de leur fonctionnement, qu’au niveau ratione materiae, à la lumière des domaines dans lesquels l’Organisation s’est interdit ou, au contraire, s’est reconnue, le droit d’intervenir. A. Champ d’application ratione personae de l’article 2, paragraphe 7, et notion d’« intervention » Le constat selon lequel l’article 2, paragraphe 7, s’applique à l’Organisation, non à ses Membres, nous conduit à identifier les organes de l’Organisation tenus au respect du principe ainsi que leur pratique respective en la matière.

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d’arrangements régionaux, toutes les mesures nécessaires pour faciliter, en coordination avec l’ONU, l’acheminement de l’aide humanitaire à Sarajevo et partout où elle est nécessaire dans d’autres parties de la Bosnie-Herzégovine » aurait permis à tout Etat souhaitant s’ingérer dans les affaires intérieures de la Bosnie-Herzégovine de le faire en toute légitimité sous prétexte de protéger l’acheminement de l’assistance humanitaire. Article III (Principes) de la Charte de l’OUA : « Les Etats membres, pour atteindre les objectifs énoncés à l’article II, affirment solennellement les principes suivants : 1. Egalité souveraine de tous les Etats membres ; 2. Non ingérence dans les affaires intérieures ; 3. Respect de la souveraineté et de l’intégrité territoriale de chaque Etat et de son droit inaliénable à une existence indépendante […] ». A défaut de précisions supplémentaires, le principe de non-ingérence, tel qu’il est ici formulé, s’appliquait aussi bien dans les relations entre Etats membres que dans les relations entre l’Organisation et ces derniers.


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a. Les organes concernés Bien que certaines critiques commencent à émerger quant à l’actualité du principe posé à l’article 2, paragraphe 719, l’application du principe à tous les organes des Nations Unies, ainsi qu’à toutes les fonctions assumées par ces derniers20, n’est pas contestable, sous réserve, bien entendu, de l’exception prévue à la dernière phrase du texte. Pour ce qui est des organes principaux, la Cour internationale de Justice, l’Assemblée Générale ou le Secrétaire Général ont été amenés, à différentes reprises, à aborder la question de leur soumission au regard de l’article 2, paragraphe 7. La Cour internationale de Justice, tout en n’ayant pas explicitement tranché la question, a ainsi évoqué celle-ci, en ce qui la concerne, dans l’avis consultatif qui lui avait été demandé par l’Assemblée générale dans l’affaire concernant l’Interprétation des traités de paix conclus avec la Bulgarie, la Hongrie et la Roumanie. En l’espèce, la Cour examina l’argument selon lequel elle est tenue, en tant qu’organe des Nations Unies, au respect de la Charte, notamment de l’article 2, paragraphe 721. A ce titre, il est intéressant de constater que la soumission de la Cour internationale de Justice au regard de l’article 2, paragraphe 7, de la Charte conduit de nombreux auteurs à dénoncer la pratique de certains Etats ayant adhéré au mécanisme de la clause facultative de juridiction obligatoire de l’article 36, paragraphe 2, du Statut de la Cour22 qui vise à formuler des réserves à la compétence de la Cour dans le cas de différends susceptibles de relever de la compétence 19

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B. Simma, H. Mosler, A. Paulus (eds.), op. cit., p. 159 ; B. Conforti, op. cit., p. 143 ; G. Arangio-Ruiz, « Le domaine réservé : l’organisation internationale et le rapport entre droit international et droit interne », R.C.A.D.I. 225 (1990) VI, p. 36. G. Arangio-Ruiz, op. cit., p. 54 : « L’article 2, paragraphe 7, touche toutes les compétences de l’ONU à la seule exception de l’adoption de certaines mesures de contrainte envisagées dans le chapitre VII de la Charte. Il s’agit donc de toutes les compétences de l’Assemblée, du Conseil économique et social, du Conseil de tutelle et du secrétaire général, c’est-à-dire les compétences mentionnées aux chapitres IV, VI, IX à XIII, et XV de la Charte, et encore de toutes les compétences du Conseil de sécurité prévues au chapitre VII, autres que les compétences concernant les dites mesures ». La Cour écarta cet argument, non du fait que la CIJ n’était pas tenue par les dispositions de l’article 2, paragraphe 7, en tant que telles mais du fait que l’interprétation d’un traité en ce qui concerne l’applicabilité de la procédure de règlement des différends ne saurait être envisagée comme une question relevant essentiellement de la compétence nationale, voir Interprétation des traités de paix conclus avec la Bulgarie, la Hongrie et la Roumanie, C.I.J. Rec. 1950, p. 71. Article 36 du Statut de la Cour internationale de Justice « 2. Les Etats parties au présent Statut pourront, à n’importe quel moment, déclarer reconnaître comme obligatoire de plein droit et sans convention spéciale, à l’égard de tout autre Etat acceptant la même obligation, la juridiction de la Cour sur tous les différends d’ordre juridique ayant pour objet : a) l’interprétation d’un traité ; b) tout point de droit international ; c) la réalité de tout fait qui, s’il était établi, constituerait la violation d’un engagement international ; d) la nature ou l’étendue de la réparation due pour la rupture d’un engagement international ».

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nationale de ces Etats23, qualifiant ces dernières de superflues ou d’inefficaces24. L’Assemblée générale, comme d’autres organes de l’Organisation, n’a d’ailleurs pas manqué de rappeler ces dernières années que les activités de l’Organisation dans des matières relevant de la compétence nationale des Etats intéressés devaient respecter le principe de non intervention25, en matière notamment de prévention des conflits26, de bons offices et de mesures de médiation27 ou d’opérations de maintien de la paix28. A ce titre, la liberté d’initiative en matière de bons offices du Secrétaire général au regard du consentement des Etats concernés a pu faire débat entre les Etats membres29. La pratique du Conseil économique et social pour sa part ne fait bien évidemment pas exception à la règle bien que des objections aient été 23 24

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J. Verhoeven, op. cit, p. 148. J.-G. Merrills, « The Optional Clause revisited », BYIL LXIV (1993), p. 239 : « reservations of the objective type are superfluous since the Court’s competence under Article 36(2) is confined to issues of international law » ; C. Espaliu Berdud, Desarrollos jurisprudenciales y prática reciente en la jurisdicción contenciosa de la Corte International de Justicia, Dykinson, 2000, p. 176 : « Normalmente, se piensa que una reserva de este tipo no es necesaria ante la existencia en el Derecho internacional general del principio contenido en el párrafo 7 del articulo 2 de la Carta de las Naciones Unidas » ; S.. A Alexandrov, Reservations in Unilateral Declarations Accepting the Compulsory Jurisdiction of the International Court of Justice, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht, 1995, p. 75 : « defendant States have not been successful in barring the Court’s jurisdiction at the jurisdictional phase on the basis of the domestic jurisdiction argument ». Pour un exemple : rés. AG/53/243 du 6 octobre 1999 (Culture de la Paix). B. Simma, H. Mosler, A. Paulus (eds.), op. cit., p. 165, on retrouve ici le débat propre à la coexistence de la règle de l’article 2, paragraphe 7, avec la commission de violations des droits de l’homme à plus ou moins grande échelle, la frontière étant parfois définie au regard de l’ampleur de ces dernières, voir supra. Rés. AG/47/120 (Agenda pour la Paix) du 18 décembre 1992, Rés. AG/51/219 du 18 décembre 1996. Voir A/54/839 du 20 mars 2000, par. 51 (Comprehensive Review of the Whole Question of Peacekeeping Operations in All their Aspects) : « Peacekeeping operations should strictly observe the principles and purposes enshrined in the Charter and, in particular that respect for the principles of sovereignty, territorial integrity and political independence, and non-intervention in matters that are essentially within he domestic jurisdiction of any State is crucial to …peacekeeping operations ». Pour un exemple de débat au Conseil de sécurité, voir S/PV.4072 du 29 novembre 1999, p. 3 (Pays-Bas) ; voir aussi M. Mubiala, « Le respect du principe de non-intervention par les forces de maintien de la paix (cas de l’ONUC et de l’ONUSOM II) », African Journal of international comparative law (AJICL) 7 (1995) 1, pp. 158-165. A/51/16 (part II), 13 septembre 1996, par. 20 et 46, k) (Rapport du Comité du programme et de la coordination) ; voir aussi T.-M. Franck, G. Nolte, The Good Offices of the Secretary General, in United Nations – Divided World, A. Roberts / B. Kingsbury (eds.), 2nd, 1993 cité par B. Simma, H. Mosler, A. Paulus qui faisaient cependant remarquer qu’en pratique, le Secrétaire général ayant besoin de facto de la coopération des Etats concernés pour agir, l’exigence d’un consentement formalisé des Etats impliqués est superflue, op. cit., p. 166.


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émises quant aux prérogatives particulières de ce dernier en matière économique et sociale (Chapitres IX et X de la Charte)30. Nous reviendrons ultérieurement sur la pratique en la matière du Conseil de sécurité au regard de son champ d’action particulier, le maintien de la paix et de la sécurité internationales. b. Notions d’« intervention » et de « non-intervention » au regard du fonctionnement et des prérogatives des organes de l’Organisation S’interroger sur le sens du terme « intervention » revient à constater qu’une définition trop étroite de celui-ci viderait le principe de « nonintervention » de son contenu (des mesures pacifiques peuvent par exemple constituer des violations de la Charte, ou du droit international, en ce qu’elles sont aussi susceptibles de porter atteinte à la souveraineté de l’Etat)31. La question de la possibilité d’inscrire à l’ordre du jour de l’Assemblée générale une question susceptible de relever de la compétence nationale d’un Etat a ainsi souvent été posée. Bien que des objections sérieuses, fondées en bonne logique, aient été formulées quant à l’opportunité, ou la légalité, d’une telle inscription, celles-ci n’ont généralement pas suffit à en empêcher la réalisation32 de sorte qu’il est 30

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H. Kelsen, The Law of the United Nations, London, Stevens, 1951, p. 770 ; G. Arangio Ruiz, op. cit., p. 42. B. Simma, H. Mosler, A. Paulus (eds.), op. cit.,, para. 18, p. 154 ; para. 20, p. 155 ; en matière de mesures économiques entre Etats, voir O. Corten, P. Klein, op. cit., pp. 394396 ; pour une prise en compte par l’Assemblée générale (rés. AG/36/103 du 9 décembre 1981), le Secrétaire général (Mesures économiques utilisées pour exercer une pression politique et économique sur les pays en développement, Rapport, AG/41/739, 24 octobre 1986, p. 5, para. 14). A titre d’exemple : entre 1946 et 1955, l’Assemblée générale et le Conseil de sécurité ont pris à onze reprises la décision d’inscrire à leur ordre du jour une question malgré les objections formulées sur la base de l’article 2, paragraphe 7, voir C. Zorgbibe, Le droit d’ingérence, PUF, Paris, coll. Que sais-je ? 1995, p. 63 ; voir aussi P. Daillier, A. Pellet, Droit international public, Paris, L.G.D.J, 1999, p. 443 : « La pratique ultérieure des Nations Unies […] a consacré la possibilité qu’une majorité d’Etats membres en fasse – [l’article 2, paragraphe 7] – une application arbitraire. Les Etats membres de l’O.N.U. font un usage intensif de l’argument du domaine réservé : l’article 2, paragraphe 7, a été invoqué devant le Conseil de Sécurité ou l’Assemblée générale dans la question espagnole (régime franquiste), dans les affaires de discrimination raciale en Afrique du sud, de Hongrie, de décolonisation, etc. […] Ces deux organes ne se sont pas inclinés devant les affirmations péremptoires des Etats en cause qui s’opposaient à l’ouverture d’un débat sur ces affaires » ; B. Simma, H. Mosler, A. Paulus (eds.), op. cit., p. 153 : « South Africain particular, objected to the inclusion of the item, invoking Art. 2(7). However, at each session the GA decided in favour of the inclusion… The cases are rare in which a decision was taken not to include items on the agenda after objections had been raised and they do not strongly militate in favour of a restrictive interpretation of either the term “to intervene” or the concept of domestic jurisdiction ». Citant les exemples de la Corée en 1950, de la Grèce, du Maroc en 1953, de l’Algérie en 1956, de Porto-Rico en 1971 et de

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difficile de soutenir aujourd’hui que la seule inscription d’une question à l’ordre du jour de l’Assemblée générale suffit à constituer une « intervention »33. On remarquera cependant que les débats survenus à ce propos, et les justifications invoquées, relèvent davantage de considérations d’opportunité que de considérations proprement juridiques. Si une partie de la doctrine considérait aux premiers jours de la Charte que toute recommandation à propos d’une question susceptible de relever de la compétence nationale d’un Etat devait être exclue34, la pratique contemporaine de l’Organisation est sensiblement différente. On relèvera à ce propos l’opinion de Patrick Daillier et d’Alain Pellet selon lesquels l’Assemblée et le Conseil de sécurité ont considéré « par une interprétation restrictive de l’article 2, paragraphe 7, que ce dernier n’interdit pas une discussion même suivie d’une recommandation, mais seulement une intervention, laquelle suppose une action en vue d’imposer aux Etats un comportement déterminé »35, ainsi « l’Assemblée générale ne pouvant adopter des mesures coercitives […], le point commun à toutes les résolutions de cet organe est qu’on y retrouve toujours que des invitations, des prières ou des recommandations, mais jamais d’injonctions. Peu importe a priori la matière envisagée »36.

C’est pourtant à la lumière de la matière envisagée, ou de l’identification des destinataires concernés, que d’autres entendent trancher ce débat. De nombreux auteurs soutiennent par exemple qu’une recommandation

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l’Afrique du Sud, l’auteur conclut cependant que des décisions visant à ne pas inscrire ces questions à l’ordre du jour demeurent exceptionnelles. B. Conforti, op. cit., pp. 146-147, mais l’auteur considère aussi que « However, the discussion stage must also be considered ascovered by the prohibition […] of course the organ may undertake a discussion in order to establish whether or not a matter comes within domestic jurisdiction » ; B. Simma, H. Mosler, A. Paulus (eds.), op. cit., p. 152 : « regardless to the approach taken, it was mostly held that the decision to include an item on the agenda did not predetermine the UN’s competence to deal with it », p. 155 : « This means, for example, that the inclusion of an item on the agenda as such cannot amount to a violation of Art. 2(7) ». L.M. Goodrich, E. Hambro, Commentaire de la Charte des Nations Unies, Eds. De la Bâconnière, Neuchatel, 1946, p. 135. P. Daillier, A. Pellet, op. cit., p. 443 ; opinion partagée par O. Corten et P. Klein, « Droit d’ingérence ou obligation de réaction non armée », op. cit., pp. 388-389. O. Corten et P. Klein, « Droit d’ingérence ou obligation de réaction non armée », op. cit., p. 384 : les auteurs relevant à ce propos, en matière de respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales, les exemples des résolutions AG/272 (III) du 30 avril 1948, AG/294 (IV) du 22 octobre 1949 et AG/385 (V) du 3 novembre 1950 concernant la Bulgarie, la Hongrie et la Roumanie, AG/38/100 du 16 décembre 1983 concernant le Guatemala, AG/41/159 du 4 décembre 1986 concernant l’Iran ; B. Simma, H. Mosler, A. Paulus (eds.), op. cit., p. 154 à propos de la politique d’apartheid en Afrique du Sud, voir rés. AG/820 (IX).


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adressée à tous les Etats membres ne peut constituer une intervention37. A l’identique, une recommandation adressée directement à des Etats impliqués dans un différend ne saurait aller à l’encontre de l’article 2, paragraphe 7, dès lors qu’elle ne leur demanderait que de pourvoir au règlement pacifique du différend38. Si, à l’issue de cette démonstration, on se doit de constater que l’article 2, paragraphe 7, interdit en définitive toute recommandation demandant aux parties d’adopter des mesures précises39 ou sanctionnant verbalement l’attitude des uns ou des autres40, on relèvera néanmoins qu’une lecture attentive de certaines résolutions de l’Assemblée générale peut laisser dubitatif41. On constatera avec Bruno Simma, Hermann Mosler et Andreas Paulus que, concernant la création de comités chargés de l’étude d’un problème spécifique42, de demandes éventuelles de surseoir à l’exécution d’une décision en matière pénale43, ces questions ont fait naître des débats identiques à ceux ici soulevés. Ceci met finalement en évidence à nos yeux, malgré certaines réserves émises en doctrine à ce sujet44, la possibilité de définir la notion d’intervention au cas par cas, selon les matières concernées45. L’exemple de l’assistance électorale et de la promotion d’élections démocratiques par l’Assemblée générale est à ce titre intéressant46. Bien que 37

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G. Guillaume, op. cit. p. 151 ; B. Simma, H. Mosler, A. Paulus (eds.), op. cit., p. 154; B. Conforti, op. cit., pp. 141 et 147. Voir rés. AG/52/48 du 9 décembre 1997 (Maintien de la sécurité internationale). Voir par exemple les résolutions AG/36/155 du 16 décembre 1981, AG/37/185 du 17 décembre 1982, AG/38/101 du 16 décembre 1983, AG/39/119 du 14 décembre 1984, AG/40/139 du 13 décembre 1985 citées par O. Corten, P. Klein, « Droit d’ingérence ou obligation de réaction non armée », op. cit., p. 385. B. Simma, H. Mosler, A. Paulus (eds.), op. cit., p. 152. Rés. AG/41/157 du 4 décembre 1986 selon laquelle l’Assemblée générale recommande : « que les réformes nécessaires soient poursuivies et élargies en El Salvador et en particulier que la réforme agraire y soit effectivement appliquée, de façon à contribuer à la solution des problèmes économiques et sociaux qui sont à l’origine du conflit interne dans ce pays ». B. Simma, H. Mosler, A. Paulus (eds.), op. cit., p. 153. B. Simma, H. Mosler, A. Paulus (eds.), op. cit., p. 154. G. Arangio-Ruiz, op. cit., pp. 37 et ss., 87 et ss. B. Simma, H. Mosler, A. Paulus (eds.), op. cit., p. 155 : « Therefore, taking into account the state of general international law, the better view seems to be that, while the inclusion of an item on the agenda for discussion as such cannot constitute intervention, discussions on the substance of the matter and recommendations can indeed amount to an intervention in the sense of Art. 2(7), but they usually concern issues which are not ‘essentially within the domestic jurisdiction’ of the States concerned ». Rés. AG/44/22 du 16 novembre 1989 (Situation au Kampuchea) retenant le principe d’« élections libres, loyales et démocratiques, tenues sous surveillance internationale », AG/45/150 du 18 décembre 1990, AG/46/137 du 17 décembre 1991 (Renforcement de l’efficacité du principe d’élections périodiques et honnêtes), AG/45/151 du 18 décembre 1990 (Respect des principes de la souveraineté nationale et de la non

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les opérations de surveillance soient désormais devenues « routinières »47, de sorte que la question de la compatibilité d’une telle pratique avec l’article 2, paragraphe 7, n’est plus réellement posée, l’Assemblée a adopté des directives particulières selon lesquelles l’assistance électorale doit se poursuivre au cas par cas, « rappelant que la responsabilité première d’organiser des élections libres incombe aux gouvernements »48. L’Assemblée générale ne manque en effet pas de rappeler qu’il convient de permettre à tous les peuples de tous les Etats « de choisir le système politique, économique et social… sans ingérence ou contrôle extérieurs »49, ce rappel permettant en fait de constater que les processus électoraux relèvent toujours du domaine réservé des Etats50.

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ingérence dans les affaires intérieures des Etats en ce qui concerne les processus électoraux), AG/54/168 du 17 décembre 1999, AG/52/119 du 12 décembre 1997, AG/50/172 du 22 décembre 1995 (Non interférence dans les processus électoraux), on notera que dès 1958, l’Assemblée générale s’était déjà prononcée à ce propos dans le cas de la Corée du Nord par une résolution 1264 (XIII) par laquelle l’Assemblée priait instamment « ces autorités [communistes de Corée du Nord] d’accepter qu’aient lieu sous peu des élections véritablement libres, conformément aux principes que l’Assemblée générale a fait siens », et AG/376 (V) du 7 octobre 1950 par laquelle l’Assemblée générale qualifie le gouvernement de la République de Corée de « légitime », « né d’élections qui ont été l’expression valable de la libre volonté du corps électoral de cette partie de la Corée et qui ont été observées par la Commission temporaire », de même, à l’occasion de la proclamation unilatérale d’indépendance de la Rhodésie par la minorité blanche : rés. AG/3297 (XXIX) du 13 décembre 1974, l’Assemblée générale affirma « le principe selon lequel il ne saurait y avoir d’indépendance avant l’instauration d’un gouvernement par la majorité au Zimbabwe selon lequel tout règlement relatif à l’avenir du territoire doit […] être approuvé librement et sans réserve et par le peuple »; AG/46/7 du 11 octobre 1991 concernant Haïti selon laquelle l’Assemblée générale déclare « inacceptable toute entité issue de cette situation illégitime et exige sur le champ le rétablissement du gouvernement légitime du Président Aristide, ainsi qu’un retour à la pleine application de la constitution nationale […] ». J. Verhoeven, Droit international public, Bruxelles, Larcier, 2000, p. 103 ; P. Moreau Defarges, Un monde d’ingérences, Presses de Sciences Po, La bibliothèque du citoyen, Paris, 1997, p. 50. Rés. AG/47/138 du 18 décembre 1992. Rés. AG/36/103 du 9 décembre 1981, la résolution AG/45/150 du 18 décembre 1990 rappelle qu’« il n’existe aucun système politique ni aucune méthode électorale qui puisse convenir également à toutes les nations et à tous les peuples », voir aussi la résolution AG/45/151 du même jour précisant « il n’existe pas de système politique unique ni de modèle unique de processus électoral convenant également à toutes les nations et à tous les peuples et que les systèmes politiques et les processus électoraux sont conditionnés par des facteurs historiques, politiques, culturels et religieux ». P. Klein, « Le droit aux élections libres en droit international : mythes et réalités » dans A la recherche du nouvel ordre mondial – I : le droit international à l’épreuve, Complexe, 1993, p. 113 ; O. Corten, P. Klein, « Droit d’ingérence ou obligation de réaction non armée », RBDI (1990) 2, p. 416 ; B. Simma, H. Mosler, A. Paulus (eds.), op. cit., p. 167.


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Cet exemple spécifique nous amène tout naturellement à identifier le champ ratione materiae de l’article 2, paragraphe 7. B. Champ d’application ratione materiae de l’article 2, paragraphe 7 : un principe incontournable ou résiduel ? Adopter une lecture « moderne » de la notion « d’affaires qui relèvent essentiellement de la compétence nationale d’un Etat » revient désormais à en faire une lecture davantage substantielle que conceptuelle, compatible avec les évolutions récentes de la société internationale en même temps qu’avec celles du droit international51. Elle revient aussi à altérer quelque peu l’initiative des rédacteurs de la Charte qui avaient choisi de substituer à la notion de compétence exclusive de l’article 15, paragraphe 8, du Pacte de la Société des Nations la notion plus large « d’affaires relevant essentiellement de la compétence nationale »52. Ainsi, sans qu’il soit nécessaire de revenir sur le célèbre dictum de la CPJI en l’affaire des Décrets de nationalité promulgués en Tunisie et au Maroc (avis consultatif, 7 février 1923)53, on constatera que le champ substantiel du « domaine réservé » est évolutif, a fortiori du fait que la Charte a expressément donné compétence à l’Organisation pour traiter de questions particulières, telles les droits de l’homme, le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, etc. Il convient en fait de voir dans l’élargissement de la sphère internationale non une interprétation élargie de la notion d’intervention autorisée mais une restriction de la sphère domestique. Recul ne signifie cependant pas

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B. Conforti, op. cit., p. 135 ; B. Simma, H. Mosler, A. Paulus (eds.), op. cit., pp. 156-157 « this means that the concept of domestic jurisdiction does not denote specific areas which are clearly defined, irreductible or in any way inherently removed from the international sphere… In order to remove an area from the sphere of domestic jurisdiction, it is sufficient that this area be regulated by international law only in certains respects ». Pour une présentation des thèses en présence, voir G. Arangio-Ruiz, op.cit., pp. 53 et ss., pp. 107, 136-140 ; Y. Ben Achour, « Souveraineté étatique et protection internationale des minorités », R.C.A.D.I. 245 (1994) I, pp. 380 et ss. ; B. Conforti, op. cit., p. 137. « [L]es mots “compétence exclusive” semblent plutôt envisager certaines matières qui, bien que pouvant toucher de très près aux intérêts de plus d’un Etat, ne sont pas, en principe, réglées par le droit international. En ce qui concerne ces matières, chaque Etat est seul maître de ses décisions. La question de savoir si une certaine matière rentre ou ne rentre pas dans le domaine exclusif d’un Etat est une question essentiellement relative : elle dépend du développement des rapports internationaux […]. Aux fins du présent avis, il suffit de remarquer qu’il se peut très bien que, dans une matière qui, comme celle de la nationalité, n’est pas, en principe, réglée par le droit international, la liberté de l’Etat de disposer à son gré soit néanmoins restreinte par des engagements qu’il aurait pris envers d’autres Etats. En ce cas, la compétence de l’Etat, exclusive en principe, se trouve limitée par des règles de droit international. L’article 15, paragraphe 8, cesse alors d’être applicable au regard des Etats qui sont en droit de se prévaloir des dîtes règles ; […] », CPJI, Série B, n°4, pp. 23-24.

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désuétude54 ; les Etats qui minorent l’importance du principe s’efforcent essentiellement d’en limiter l’interprétation stricte et rigide, ne le considérant pas pour autant obsolète55. On ne peut à ce propos qu’acquiescer au constat effectué par le Président Gilbert Guillaume lorsque celui constate au final que « la frontière entre questions d’ordre interne et questions d’ordre international n’étant pas rigoureusement fixée – et ne pouvant du reste pas l’être – des oppositions de points de vue devaient fatalement naître entre les organes des Nations Unies, qui ont tendance à affirmer et à élargir leurs compétences, et les Etats, soucieux de préserver ce qu’ils considèrent comme leur domaine réservé »56.

C’est en matière de droits de l’homme, de droit des peuples à disposer d’eux-mêmes57, à la lumière des interprétations dont la Charte a pu faire l’objet depuis l’origine58, et de situations humanitaires aggravées, au regard cette fois-ci de la pratique beaucoup plus récente de l’Organisation, que la question de la compatibilité de l’action de l’Organisation avec l’article 2, paragraphe 7, s’est posée avec acuité. a. En matière de droits de l’homme (en général) En matière de droits de l’homme, on rappellera qu’un débat s’est dès l’origine engagé à propos de la nature des dispositions de la Charte concernant ces droits. Ainsi, pour certains, les articles 1er, 55 et 56, mais aussi dans une moindre mesure les articles 13 et 62 de la Charte, créent des obligations internationales à la charge des Etats59. On notera à ce propos que, 54 55

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G. Arangio-Ruiz, op. cit., p. 36. B. Simma, H. Mosler, A. Paulus (eds.), op. cit., p. 159 citant la position des Pays-Bas devant le Conseil de sécurité (S/PV.4072 du 29 novembre 1999, p. 30). G. Guillaume, op. cit., p. 153. H. Thierry, « Réflexions sur le “droit d’ingérence humanitaire” » in L. Boisson de Chazournes, V. Gowlland-Debbas (dir.), L’ordre juridique international, un système en quête d’équité et d’universalité, Liber Amicorum Georges Abi-Saab, Kluwer Law International, 2001, p. 225. Nous ne reviendrons pas sur le débat assez ancien relatif à l’interprétation de l’article 2, paragraphe 7,quant à l’action de l’Organisation à l’égard des Etats qui assument la responsabilité d’administrer des territoires non autonomes conformément au Chapitre XI de la Charte ; pour une analyse, voir G. Guillaume, op. cit., p. 155. A. Vijapur, « No Distant Millennium: The UN Human Rights Instruments and the Problem of Domestic Jurisdiction », Indian Journal of International Law 35 (1995), pp. 53, 56 ; B. Simma, H. Mosler, A. Paulus (eds.), op. cit., p. 160; on remarquera par ailleurs que c’est sur le fondement de ces articles que l’Assemblée générale se fait le forum de la négociation et de l’adoption de nombreuses déclarations novatrices dans des domaines relevant traditionnellement de la compétence nationale : Déclaration de Rio sur


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si autrefois le noyau de la compétence exclusive de l’Etat résidait dans sa prérogative de déterminer les libertés individuelles, la multiplication des traités conclus en matière de droits de l’homme a conduit à l’élargissement de la compétence de contrôle des organes internationaux en cette matière qui a dès lors cessé d’appartenir à la catégorie des affaires visées à l’article 2, paragraphe 760. Cette opinion « progressiste »61 n’est pas majoritaire et il est aisé de souligner, par exemple, mais il ne s’agit pas là d’arguments nouveaux62, que la Déclaration universelle des droits de l’homme n’est qu’une résolution de l’Assemblée générale et que l’article 2, paragraphe 7, qui a expressément réservé le cas des actions engagées sous le Chapitre VII de la Charte, n’a pas fait de même en matière de droits de l’homme. Du côté des Etats, la position est plus pragmatique mais traduit néanmoins une évolution sensible. Si les droits de l’homme relèvent en principe de la compétence nationale, leur violation devient d’intérêt international lorsqu’elle prend des proportions susceptibles d’affecter les relations entre Etats63. Certains commentateurs vont plus loin en constatant que les droits de l’homme ayant acquis la valeur de normes coutumières et d’obligations erga omnes64, il ne serait alors plus nécessaire d’alléguer de la violation massive et systématique de ces droits pour faire obstacle à la réserve de l’article 2, paragraphe 7 ; les organes des Nations Unies n’hésitant plus, pour leur part, à dénoncer auprès des Etats concernés les violations

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le développement et l’environnement (Conférence des Nations Unies du 13 juin 1992), Déclaration de Copenhague du 12 mars 1995 et Accords en matières sociales (A/RES/S.24/2 du 1er juillet 2000), voir M.-H. Ansari, « Some Reflections on the Concepts of Intervention, Domestic Jurisdiction and International Obligation », Indian Journal of International Law 35 (1995), p. 199. J.-A. Carrillo-Salcedo, « Droit international et souveraineté des Etats : cours général de droit international public », R.C.A.D.I. 257 (1996) I, p. 66 ; B. Conforti, op. cit., p. 142. B. Conforti, op. cit. p. 144 rappelle les exemples bulgare, roumain et hongrois de 1948 à 1950 (Rés. AG/272 (III) du 30 avril 1948, 294 (IV) du 22 octobre 1949 et 385 (V) du 3 novembre 1950) et polonais en 1982 (Commission des droits de l’homme, Rés. n°1982/26) pour conclure que « with the fall of the Socialist regimes of Eastern Europe, today the situation has changed . The domestic jurisdiction clause has finally vanished as far as human rights are concerned » ; pour un exemple concernant l’Union européenne, voir J. Touscoz, « Actions de la Communauté européenne en faveur des droits de l’homme dans les pays tiers », dans A. Cassese, A. Clapham et J. Wriler (eds.), Human Rights and the European Community: Methods of Protection, Baden-Baden, Nomos, 1991, p. 518. B. Simma, H. Mosler, A. Paulus (eds.), op. cit., p. 161. B. Conforti, op. cit., pp. 143-144; voir aussi Affaire du Personnel diplomatique et consulaire des Etats-Unis à Téhéran, arrêt, C.I.J., Rec. 1980, p. 42, par. 91. On citera par exemple les premières résolutions condamnant le régime d’apartheid en Afrique du sud : Rés. AG/616 A et B (VII) du 5 décembre 1952, AG/721 (VIII) du 8 décembre 1953, AG/917 (X) du 6 décembre 1955, AG/1016 (XI) du 30 janvier 1957, AG/1178 (XII) du 26 novembre 1957, AG/1248 (XIII) du 30 octobre 1958. Pour mémoire, voir Affaire Barcelona Traction, Light and Power, Ltd, arrêt, C.I.J., Rec. 1970, p. 32, par. 33 et ss.

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spécifiques et individuelles identifiées65. On remarquera enfin que le mandat du Haut commissaire aux droits de l’homme des Nations Unies contient aussi une référence à la clause de compétence nationale66. Le processus est donc irrémédiablement en marche, comme en témoignent les différentes prises de position des Secrétaires généraux qui se sont succédés à la tête de l’Organisation ces dix dernières années67, et ainsi que le démontre désormais le nombre considérable d’instruments de protection internationale des droits de l’homme adoptés par les Nations Unies depuis 1948 instituant des régimes de contrôle plus ou moins intrusifs68. Il n’est cependant pas inintéressant de confronter ce constat au dictum de la Cour en 1986, certes en matière de non intervention dans les affaires intérieures entre Etats, dans l’affaire des Activités militaires et paramilitaires des Etats-Unis d’Amérique au Nicaragua et contre celui-ci, 65

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B. Simma, H. Mosler, A. Paulus (eds.), op. cit., pp. 161-162, citant notamment les constatations au nom des Etats membres de l’Union européenne. Le débat repose surtout sur la question de l’invocabilité des violations individuelles : voir par exemple les déclarations de la Birmanie (A/C.3/51/11 du 27 octobre 1996), de l’Indonésie (E/CN.4/1995/43 du 13 janvier 1995). Rés. AG/48/141 du 20 décembre 1993, par. 3(a), voir aussi CERD/C/SR.1061 du 15 août 1994, par. 60. K. Annan, discours devant l’Assemblé générale, 20 septembre 1999 (Documents d’actualité internationale, n°23, 1er décembre 1999, p. 909), confrontant les expériences du Rwanda et du Kosovo « Tout comme nous savons d’expérience que le monde ne peut rester en retrait lorsque des violations flagrantes et systématiques des droits de l’homme sont commises, nous avons également appris que l’intervention doit se fonder sur des principes légitimes et universels pour bénéficier de l’appui résolu des peuples du monde » ; B. Boutros-Ghali, discours d’ouverture de la conférence mondiale, texte cité dans Les Nations Unies et les droits de l’homme (1945-1995), série Livres Bleus des Nations Unies, 1995, p. 445 selon lequel « Je suis tenté de dire que, par leur nature, les droits de l’homme abolissent la distinction traditionnelle entre l’ordre interne et l’ordre international. Ils sont créateurs d’une perméabilité juridique nouvelle. Il s’agit donc de ne les considérer, ni sous l’angle de la souveraineté absolue, ni sous celui de l’ingérence politique (…). Mais la question de l’action internationale doit se poser lorsque les Etats se révèlent indignes de [leur] mission, lorsqu’ils contreviennent aux principes fondamentaux de la Charte et lorsque, loin d’être les protecteurs de la personne humaine, ils en deviennent les bourreaux (…). Lorsque la souveraineté devient l’ultime argument invoqué par des régimes autoritaires pour porter atteinte aux droits et libertés des hommes, des femmes, des enfants, à l’abri des regards, alors – je le dis gravement – cette souveraineté là est déjà condamnée par l’histoire », cité par E. Decaux, « Conseil de sécurité : des nouvelles compétences », Défense nationale (2000) 3, « L’ingérence humanitaire : vers un nouveau droit international ? », p. 18. A. Vijapur, op. cit., pp. 57 et ss., l’auteur constatant in fine « Now the effect of art. 2(7) of the Charter on matters relating to human rights has considerably reduced » ; Bruno SIMMA, Hermann MOSLER et Andreas PAULUS constatent cependant pour leur part qu’au regard des dits instruments, « still, the mandate of international human rights organs does not extend ‘to recommending to a country that it should implement the Covenant in one way or the other, it can only examine the results of its implementation », op. cit., p. 162, citant les débats devant l’ECOSOC, E/C.12/1998/SR.43/Add.I du 27 novembre 1998.


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lorsqu’elle constatait qu’elle « ne saurait concevoir la création d’une règle nouvelle faisant droit à une intervention d’un Etat contre un autre Etat pour le motif que celui-ci aurait opté pour une idéologie ou un système politique particulier »69. Ce constat appliqué à l’article 2, paragraphe 7, conserve toute son actualité70, malgré quelques libertés prises parfois avec le principe. b. En matière de droit des peuples à disposer d’eux-mêmes Pour ce qui est du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes énoncé à l’article 1er, paragraphe 2, et à l’article 55 de la Charte, de nombreuses divergences d’interprétation de la Charte se sont faites jour71. Certains ont rapidement interprété ces dispositions comme faisant échapper la question à la compétence nationale72. L’Assemblée générale se référa ainsi à plusieurs reprises, dans ses premières résolutions, au principe du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes73. A ce propos, prenant l’exemple de la décolonisation, Patrick Daillier et Alain Pellet considèrent que la pratique est désormais suffisamment constante pour qu’« une nouvelle norme de droit international » ait vu le jour et légitime l’intervention des Nations Unies malgré l’article 2, paragraphe 774. D’autres considèrent que le droit à l’autodétermination relevant de la problématique générale de la protection des droits de l’homme75, ceci suffit à soustraire ce droit à la réserve de compétence nationale de l’article 2, paragraphe 7.

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C.I.J., Rec. 1986, par. 263 ; ce qui fait dire à Olivier Corten et Pierre Klein qu’« il découle de ce passage fondamental de l’arrêt que l’établissement d’un régime interne assimilable à une « dictature communiste totalitaire » reste en principe dans le domaine réservé de l’Etat considéré » dans « Droit d’ingérence ou obligation de réaction non armée ? », op. cit., p. 412. B. Simma, H. Mosler, A. Paulus (eds.), op. cit., p. 168 citant GAOR A/54/33, 12 mai 1999, para. 45 (Report of the Special Committee on the Charter of the United Nations), voir notamment à ce propos les débats au Conseil de sécurité dans l’affaire haïtienne et la déclaration du 3 octobre 1991 du Président du Conseil de sécurité (S/PV.3011, p. 9). B. Simma, H. Mosler, A. Paulus (eds.), op. cit., p. 163 ; J.-A. Carrillo-Salcedo, op. cit., p. 67 ; B. Conforti, op. cit., p. 143 ; G. Arangio-Ruiz, op. cit., p. 42. A. Cassese, Self-determination of Peoples: a Legal Reappraisal, Cambridge University Press, 1995, pp. 174 et ss. Voir Rés. AG/611 (VII) du 17 décembre 1952 et 612 (VII) du 19 décembre 1952 concernant le Maroc et la Tunisie, AG/1188 (XII) du 11 décembre 1957. P. Daillier, A. Pellet, Droit international public, Paris, L.G.D.J., 1999. p. 444 : les auteurs précisent à ce propos qu’ « en conjuguant les résolutions de portée générale et les interventions ponctuelles, la majorité des Nations Unies a donné naissance à une norme coutumière, le droit à la décolonisation. Si bien qu’aujourd’hui on peut affirmer que la gestion des territoires coloniaux n’appartient plus au domaine réservé ». Voir infra.

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c. En matière de situations humanitaires aggravées Si l’évolution la plus sensible dans le cas de situations humanitaires aggravées est à mettre au crédit du Conseil de sécurité, au moyen, comme nous le verrons plus loin, des « mesures de coercition prévues au chapitre VII » de la Charte telles que réservées par l’article 2, paragraphe 7, lui-même, c’est en matière d’assistance humanitaire que l’Assemblée générale a été amenée, depuis la fin des années 1980 et le début des années 1990, à prendre en compte la situation des populations en détresse. Initiant dès le début des années 1980 l’idée de l’avènement d’un « nouvel ordre humanitaire international »76, c’est au profit des victimes des catastrophes naturelles que l’Assemblée générale a d’abord précisé le champ de l’action envisagée. Après de délicates négociations menées avec certains pays en voie de développement77, l’Assemblée générale a adopté (sans vote) le 8 décembre 1988 une résolution 43/131 concernant l’« Assistance humanitaire aux victimes des catastrophes naturelles et situations d’urgence du même ordre »78, par laquelle elle invite tous les Etats qui ont besoin d’une telle assistance à en faciliter la mise en œuvre par les organisations non gouvernementales et inter-gouvernementales, « notamment [par] l’apport de nourriture, de médicaments et de soins médicaux pour lesquels un accès aux victimes est indispensable »79. Les principes énoncés par la

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Rés. AG/36/136 du 14 décembre 1981, Rés.AG/42/121 du 7 décembre 1987, voir aussi AG/43/130 du 8 décembre 1988, AG/45/101 du 14 décembre 1990, AG/45/102 « Promotion de la coopération internationale dans le domaine humanitaire » du 14 décembre 1990. Le représentant du Brésil précisa (A/C.3/43/SR.49, p. 19, par. 79): « L’assistance d’urgence dans le cas de catastrophes, dont l’importance est indiscutable, ne saurait être considérée comme une obligation des Etats, des organisations nongouvernementales et des organisations internationales, mais un devoir moral de solidarité internationale (…). Il faut toutefois bien voir que cette forme d’assistance ne peut être fournie sans l’approbation du pays intéressé. L’Etat touché est le seul qui doit décider s’il souhaite bénéficier de cette forme d’aide et quelle devrait en être l’origine, faute de quoi cette assistance toute humanitaire qu’elle soit, peut être interprétée comme une ingérence dans les affaires d’un pays », cité par M. Bettati, « Ingérence, intervention ou assistance humanitaire ? », dans N. Al-Nauimi, R. Meese, International Legal Issues Arising under the United Nations Decade of International Law, 1995, p. 940. A. Pellet, Droit d’ingérence ou devoir d’assistance humanitaire ? Problèmes politiques et sociaux, Dossiers d’actualité mondiale, op. cit. (textes et commentaires), p. 65; O. Paye, Sauve qui peut ? Le droit international face aux crises humanitaires, Bruxelles, Bruylant, 1996, p. 107 ; R. Ben Achour, op. cit., p. 40 ; P. Buirette, « L’assistance, l’ingérence et le droit » dans P. Tavernier (dir.), Nouvel ordre mondial et droits de l’homme : la guerre du golfe, CREDHO, Publisud, 1993, p. 76 ; P. Bringuier, « A propos de l’ingérence humanitaire » dans Perspectives du droit international et européen, Mélanges Gilbert Apollis, 1992, p. 23. AG/43/131, 10ème considérant et par. 4, AG/45/100, 9ème considérant et para. 4 ; voir aussi les paras. 1 et 7 de l’annexe à la résolution AG/46/178 du 19 décembre 1991 et paras. 6


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résolution 43/131 seront repris et précisés par l’Assemblée générale dans sa résolution 45/100 du 14 décembre 1990 qui introduisit l’idée de la création de « couloirs d’urgence » pour la distribution de l’aide médicale et alimentaire nécessaire de manière concertée entre les gouvernements touchés et les organisations, intergouvernementales comme non gouvernementales, concernées80. Si certains auteurs, confortés en cela par la multiplication de déclarations en tous genres81, une première initiative timide du Conseil de sécurité dans l’affaire kurde82 et l’adoption d’une convention multilatérale en matière de secours en cas de catastrophes naturelles entre Etats américains83, ont entendu voir dans ces résolutions de l’Assemblée générale les fondations d’un « droit d’ingérence » en devenir84, il convient de fortement modérer ce point de vue, à la lecture même du texte des résolutions concernées. Non seulement, l’Assemblée ne fait qu’« inviter », au moyen de recommandations, les Etats concernés à permettre l’accès aux victimes mais les résolutions réaffirment, de plus, explicitement « la souveraineté des Etats affectés et le rôle premier qui leur revient dans l’initiative, l’organisation, la coordination et la mise en œuvre de l’assistance humanitaire sur leurs territoires respectifs », l’Etat du lieu du sinistre étant « discrétionnairement libre de demander ou d’accepter une intervention extérieure, toujours subsidiaire, jamais étatique »85.

A l’identique, dans des résolutions humanitaires plus récentes de caractère général, « c’est au premier chef à l’Etat touché qu’il incombe de

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et 7 de la résolution AG/47/162 du 18 décembre 1992 (relatives à l’assistance humanitaire au Soudan), voir aussi AG/55/73 du 4 décembre 2000. Rapport du Secrétaire général du 24 octobre 1990, A/45/587. Résolution de l’Institut de droit international du 14 septembre 1992 portant sur « La protection de droits de l’homme et le principe de non-intervention dans les affaires intérieures des Etats », session de Saint-Jacques de Compostelle, A.I.D.I., 1990, p. 338 (voir aussi les rapports de Giuseppe Sperduti, A.I.D.I, 1989, p. 321) ; « Principes directeurs concernant le droit à l’assistance humanitaire » de l’Institut international de Droit humanitaire de San Rémo du 4 septembre 1992. Rés. CS/688 du 5 avril 1991 concernant le sort des kurdes après la seconde guerre du Golfe engagée à l’issue de l’invasion du Koweït par l’Irak, voir supra. Voir la Convention interaméricaine pour faciliter l’assistance en cas de désastres naturels approuvée lors de la XXIème session de l’Assemblée générale de l’Organisation des Etats américains le 12 juin 1991, citée par P. Fauteux, « Droit d’ingérence et non-intervention : la quadrature du cercle ? », dans Y. Le Bouthillier, M. Mc Rae, D. Pharand, Selected Papers in International Law, 1999, p. 306. Voir l’ouvrage de M. Bettati, Le droit d’ingérence : mutation de l’ordre international, Paris, Odile Jacob, 1996, 380p ; B. Kouchner, Le Monde, 30 avril 1991, p. 2. J. Mourgeon, « L’intervention internationale à titre humanitaire », Journal du droit international 121 (1994) 3, p. 649 ; voir aussi O. Corten, P. Klein, « L’assistance humanitaire face à la souveraineté des Etats », RTDH 3 (1992) 11, p. 348 ; S. Bula-Bula, « La doctrine d’ingérence humanitaire revisitée », AJICL 9 (1997) 3, p. 624.

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lancer, d’organiser, de coordonner et de mettre en œuvre les activités d’aide humanitaire sur son territoire »86. L’Assemblée générale se borne ainsi à recommander une coopération entre les Etats affectés et les organisations d’assistance sans jamais affirmer le droit de celles-ci de s’ingérer dans la situation d’urgence. Il ne fait cependant aucun doute que l’article 2, paragraphe 7, ne fait désormais plus obstacle à l’adoption par l’Assemblée générale de telles résolutions en matière humanitaire dans le cas de conflit armés internes ou de situations de détresse particulières87. Le Secrétaire général, pour sa part, ne conclut d’ailleurs pas différemment en matière de protection des personnes déplacées dans des circonstances similaires88. De même, le Conseil de sécurité, quant aux mesures non coercitives qu’il est susceptible de prendre tant au titre du Chapitre VI que du Chapitre VII de la Charte, s’est très largement saisi de ces questions sans que l’article 2, paragraphe 7, ne fasse obstacle à l’adoption de telles résolutions, bien au contraire89. L’interprétation de certaines résolutions a cependant pu faire

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Rés. AG/54/233 du 22 décembre 1999, 4ème considérant; voir aussi AG/46/182 du 19 décembre 1991 qui prévoit notamment que « la souveraineté, l’intégrité territoriale et l’unité nationale des Etats doivent être pleinement respectés conformément à la Charte des Nations Unies »; voir aussi AG/51/194 du 17 décembre 1996 selon laquelle « dans ce contexte, l’aide humanitaire doit être fournie avec le consentement du pays touché et en principe sur la base d’un appel de celui-ci ». Assistance d’urgence à la Somalie, rés. AG/43/206 du 20 décembre 1988, AG/45/229 du 21 décembre 1990; assistance d’urgence au Libéria, rés. AG/45/232 du 21 décembre 1990 ; rés. AG/46/76 du 11 décembre 1991 à propos de la situation dans les territoires occupés. A/50/558 du 20 octobre 1995, para. 22 (Note by Secretary General), bien qu’il soit admis qu’en dehors de ces circonstances exceptionnelles, la question de la protection des personnes déplacées relève de la compétence nationale : « Il est préférable de reconnaître avec les gouvernements, dans un esprit de coopération, que les personnes déplacées dans leur propre pays relèvent de la compétence nationale et se trouvent donc sous la souveraineté de l’Etat concerné, tout en rappelant que cette dernière implique certaines responsabilités envers ceux qui en dépendent. Si, durant des crises de déplacement interne, le gouvernement est incapable de s’acquitter de ses responsabilités de fournir une protection et une assistance adéquates à ses citoyens, il doit inviter la communauté internationale à soutenir ses propres efforts, ou du moins accepter sa coopération. Si le gouvernement ou l’autorité compétente n’est pas à même d’assumer ces responsabilités, ou ne le veut pas, et ne désire pas accepter l’assistance internationale, la communauté internationale doit alors exprimer sa préoccupation et combler le vide créé par le fait que le gouvernement ne s’est pas acquitté de ses responsabilités », voir B. Simma, H. Mosler, A. Paulus (eds.), op. cit., p. 168. A titre d’exemples : rés. CS/436 du 6 octobre 1978, 512 du 19 juin 1982, 513 du 4 juillet 1982, 515 du 29 juillet 1982 dans le cadre du conflit au Liban; rés. CS/876 du 19 octobre 1993 et 892 du 22 décembre 1993 à propos de la situation humanitaire en Géorgie et en Abkhazie; rés. CS/822 du 30 avril 1993, 853 du 29 juillet 1993 et 874 du 14 octobre 1993 sur le Haut-Karabakh ; rés. CS/ 866 du 22 septembre 1993 sur le Libéria; CS/812 du 12 mars 1993 sur le Rwanda; CS/733 du 23 janvier 1992, 751 du 24 avril 1992


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l’objet de débats passionnés90, quant au respect de la souveraineté des Etats visés, du fait de la mise en œuvre des dites résolutions. Il en fut ainsi dans le cas de l’assistance humanitaire que l’Organisation des Nations Unies a fourni aux populations kurdes dans le nord de l’Irak après le conflit armé entre cet Etat et la coalition d’Etats venus au secours du Koweït voisin envahi quelques mois plus tôt91. Le Conseil de sécurité adopta alors, le 5 avril 1991, par 10 voix contre 3, avec 2 abstentions, la résolution 688 (1991) condamnant la répression des populations civiles irakiennes. Cette résolution constate, tout en « rappelant les dispositions du paragraphe 7 de l’article 2 de la Charte »92, que cette répression a « conduit à un afflux massif de réfugiés vers les frontières internationales et à travers celles-ci et à des violations de frontières qui menacent la paix et la sécurité internationales dans la région ». Cependant, bien qu’ayant ainsi affirmé sa compétence, le Conseil n’alla pas jusqu’à prendre de décision s’imposant à Bagdad, au sens de l’article 25 de la Charte. Il se borna en effet à « insister pour que l’Irak permette un accès immédiat des organisations internationales à tous ceux qui ont besoin d’assistance dans toutes les parties de l’Irak et qu’il mette à leur disposition tous les moyens nécessaires à leur action », priant en outre le Secrétaire général de poursuivre ses efforts humanitaires pour faire face d’urgence aux besoins fondamentaux des réfugiés et des populations irakiennes déplacées. Il exigea de l’Irak qu’il coopère à cet effet avec le Secrétaire général. Il lança enfin un appel à tous les Etats membres pour qu’ils participent à ces efforts, tout en réaffirmant « l’engagement pris par tous les Etats membres de respecter la souveraineté, l’intégrité et l’indépendance politique de l’Irak ».

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et 767 du 27 juillet 1992 sur la Somalie; rés. CS/761 du 29 juin 1992 concernant l’exYougoslavie. R. Ben Achour, op.cit., p. 41 ; O. Corten, « Nouvel ordre international humanitaire ou droit d’ingérence ? » dans A la recherche du nouvel ordre mondial – I : le droit international à l’épreuve, Complexe, 1993, pp. 170-175 : « l’Opération Provide Comfort (…) ne peut se prévaloir d’aucune base en droit international….La même conclusion peut être tirée de la surveillance aérienne organisée par les Etats-Unis au sud du 32ème parallèle, au dessus du territoire de l’Iraq. La résolution 688, invoquée aussi à cette occasion, ne permettait pas la violation de l’espace aérien d’un Etat souverain » ; B. Conforti, The Law and Practice of the United Nations, 2000, Kluwer Law International, p. 145 ; P. Moreau Defarges, Un monde d’ingérences, Presses de Sciences Po, La Bibliothèque du citoyen, 1997, p. 67 ; A. Pellet, op. cit., p. 7 ; O. Russbach, ONU contre ONU. Le droit international confisqué, Paris, La Découverte, 1994, p. 36 ; A. Roberts, « Humanitarian war : military intervention and human rights », International Affairs 69 (Juillet 1993) 3, p. 437 ; F. Terré, « L’ingérence et le droit », Le Figaro (Paris), 17 décembre 1992 ; C. Zorgbibe, Le droit d’ingérence, P.U.F., Paris, coll. Que sais-je ? 1995, p. 111. Rés. CS/660 du 2 août 1990. Concernant les conditions du vote et les débats au Conseil de sécurité, voir P. Fauteux, op. cit., p. 312.

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Indépendamment des actions menées par l’ONU elle-même, les EtatsUnis, la France et le Royaume-Uni lanceront à cette occasion l’opération Provide Comfort aux fins d’apporter une aide humanitaire aux réfugiés kurdes et d’établir une zone de protection. La création de cette zone en territoire irakien sera critiquée par le gouvernement irakien qui y verra « une ingérence flagrante qui n’a rien à voir avec l’assistance humanitaire ». Le Secrétaire général conclut pour sa part un accord avec les autorités irakiennes le 18 avril 1991 en vue de permettre aux Nations Unies d’établir sur place des bureaux et centres humanitaires « en accord et avec la coopération du gouvernement irakien » et « sans préjudice de la souveraineté… et la non-ingérence dans les affaires intérieures de l’Irak »93. On retrouve un malentendu similaire, quoique en partie dissipé à la lumière de la résolution 1368 (2001) du Conseil de sécurité, dans une résolution adoptée à propos de la situation en Afghanistan quant au déploiement à des fins humanitaires de forces armées, celui-ci n’ayant semble-t-il pas été sollicité par les autorités locales, ni spécifiquement autorisé sur le fondement du Chapitre VII de la Charte94. La résolution 688 (1991) susmentionnée marqua néanmoins le début d’une pratique régulière du Conseil de sécurité visant à dénoncer les entraves à l’assistance humanitaire internationale commises par les belligérants, dont les autorités locales, en les condamnant95 ou en demandant qu’il y soit mis fin96 sans que l’objection d’une ingérence dans les affaires qui relèvent essentiellement de la compétence nationale ne soit généralement formulée 93

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Voir R. Zacklin, « Les Nations Unies et la crise du Golfe » dans Les aspects juridiques de la crise et de la guerre du Golfe; Cedin, Paris, Montchrestien, 1991 ; voir aussi N.-E. Ghozali, « Heurts et malheurs du devoir d’ingérence humanitaire », Relations internationales et stratégiques (1991) 3. Voir rés. CS/1378 du 14 novembre 2001 qui demandait aux Etats membres d’apporter une aide humanitaire d’urgence et de protéger les populations civiles en Afghanistan. Il convient cependant de replacer cette résolution dans le contexte des opérations armées qui se déroulaient alors en Afghanistan au titre de la résolution 1368 du 12 septembre 2001, et du déploiement ultérieur d’une Force multinationale (ISAF) autorisé par la résolution 1386 du 20 décembre 2001 sur le fondement du Chapitre VII de la Charte. Pour l’ex-Yougoslavie : rés. CS/787 du 16 novembre 1992, 819 du 16 avril 1993, 836 du 4 juin 1993. Pour la Somalie : rés. CS/794 du 3 décembre 1992. Pour l’Angola : rés. CS/945 du 29 septembre 1994. Voir O. Paye, Sauve qui peut ? Le droit international face aux crises humanitaires, Bruxelles, Bruylant, 1996, pp. 112 et 191. Pour la Somalie : rés. CS/746 du 17 mars 1992, 751 du 24 avril 1992, 767 du 27 juillet 1992, 775 du 28 août 1992. Pour l’ex-Yougoslavie : rés. CS/764 du 13 juillet 1992, 770 du 13 août 1992, 787 du 16 novembre 1992, 824 du 6 mai 1993. Pour le Rwanda : rés. CS/ 812 du 12 mars 1993, 918 du 17 mai 1994. Pour l’Angola : rés. CS/811 du 12 mars 1993, 932 du 30 juin 1994, 945 du 29 septembre 1994. Pour le Haut-Karabakh: rés. CS/822 du 30 avril 1993, 853 du 29 juillet 1993, 874 du 14 octobre 1993. Pour le Mozambique : rés. CS/863 du 13 septembre 1993. Pour le Libéria : rés. CS/866 du 22 septembre 1993.


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par des Etats autres que l’Etat intéressé97. Au-delà du débat relatif aux modalités de la mise en œuvre de la résolution 688, la mention de l’article 2, paragraphe 798, dans une résolution ne relevant pas du Chapitre VII de la Charte revient à consacrer l’interprétation selon laquelle le principe de nonintervention dans les affaires relevant essentiellement de la compétence nationale d’un Etat ne saurait être un obstacle à l’intervention des Nations Unies dans les affaires intérieures d’un Etat en cas de situation humanitaire aggravée, l’intérêt de cette résolution résidant notamment dans le fait que, pour la première fois, le Conseil de sécurité agit dans une matière considérée jusque là comme relevant strictement des affaires intérieures : la protection des minorités99. Ce n’est pas sans une certaine ironie que nous avions émis l’hypothèse, sous la forme d’une question formulée dans l’intitulé de la présente souspartie, que le « principe » avait peut-être mué en « principe résiduel », voire en exception à l’action de l’Organisation. Il peut donc paraître légitime, à ce stade du raisonnement, de s’interroger sur le caractère véritable du principe énoncé à l’article 2, paragraphe 7. Soyons clairs, il ne s’agit pas ici de nier l’existence du principe de non-intervention, tant le domaine de l’activité strictement interne des Etats est vaste et incontestable, nous avons seulement constaté combien la règle, depuis sa formulation dans la Charte et plus de cinquante années de pratique subséquente de l’Organisation, avait été malmenée ; nous avons ainsi identifié une tendance selon laquelle le champ des matières « partagées » est en développement permanent. Le principe de non-intervention de l’Organisation dans les affaires relevant de la 97

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Voir néanmoins à ce propos, dans le contexte particulier du conflit au Kosovo, les réactions de certains Etats : GAOR A/53/PV.40, 21 octobre 1998, p. 13 (Birmanie), p. 21 (Costa Rica), p. 25 (Chine). Y. Ben Achour, « Souveraineté étatique et protection internationale des minorités », R.C.A.D.I. 245 (1994) I, p. 407 : « Cette dernière référence est énigmatique car elle peut être interprétée de trois manières : ou bien le Conseil a entendu sauvegarder la compétence nationale et montrer qu’il n’entend pas mener une “action” au sens du chapitre VII, mais simplement inviter l’Irak à faciliter les opérations d’aide humanitaire, ou bien au contraire, qu’il vise l’exception pour montrer qu’il se place sous le couvert du chapitre VII et entend prendre des mesures coercitives, ou bien, ce qui est l’interprétation la plus logique, qu’il entend réaffirmer que la souveraineté de l’Etat n’est plus un argument valable pour s’opposer aux opérations ou actions d’aide humanitaire décidées en faveur des populations civiles opprimées par leur gouvernement » ; P. Buirette, op. cit., p. 79 : « c’est donc là une interprétation audacieuse de l’article 2§7, encore que la pratique des Nations Unies ait témoigné d’une interprétation souple de ce même article lors de graves atteintes aux droits de l’homme; les Nations Unies admettent alors que le principe de non ingérence ne saurait être un obstacle à leur intervention dans les affaires intérieures d’un Etat ». Y. Ben Achour, « Souveraineté étatique et protection internationale des minorités », op. cit., p. 409. Pour mémoire, on rappellera l’adoption par l’Assemblée générale, le 18 décembre 1992, de la « Déclaration des Nations Unies sur les droits des minorités nationales, ethniques, religieuses et linguistiques » (rés. AG/47/135).

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compétence nationale des Etats n’est donc pas tombé en désuétude, il conserve toute son actualité de même que la notion de domaine réservé demeure à cet égard un concept à part entière, sans que nous n’ayons d’objections de principe à formuler à ce sujet. La tendance en cause est néanmoins réelle et, comme nous allons le voir, significativement renforcée par l’élargissement du champ de l’exception au principe de non-intervention, du fait des mesures susceptibles d’être prises par le Conseil de sécurité sur le fondement du Chapitre VII de la Charte. II. L’exception au principe de non-intervention : l’action du Conseil de sécurité en vertu du Chapitre VII de la Charte C’est en effet à la lumière de l’exception prévue par l’article 2, paragraphe 7, lui-même que les évolutions les plus récentes ont été constatées. Si, indépendamment des actions engagées au titre du Chapitre VII, l’interprétation de la notion d’affaires relevant essentiellement de la compétence nationale se fait de plus en plus restrictive, le recours au Chapitre VII a littéralement fait exploser le champ de l’exception. L’article 2, paragraphe 7, dispose ainsi que « toutefois, ce principe ne porte en rien atteinte à l’application des mesures de coercition prévues au Chapitre VII » ; il nous faut en apprécier la portée à la lumière de la pratique de ces quinze dernières années. Il convient au préalable de s’intéresser à l’évolution dont la notion de « menace à la paix et à la sécurité internationales », véritable « porte d’entrée » du Chapitre VII, a fait l’objet ces dernières années de la part du Conseil de sécurité avant d’examiner plus en détail les mesures adoptées par celui-ci sur le fondement du Chapitre VII de la Charte. A. « Affaires relevant essentiellement de la compétence nationale » ou affaires constituant une « menace à la paix et à la sécurité internationales » ? a. Une qualification évolutive La qualification d’une situation de menace contre la paix est une question de fait et de jugement politique, une question de pure opportunité100. Dans ce contexte, bien que les travaux préparatoires n’apportent que peu d’indications à propos des situations concrètes auxquelles les rédacteurs entendaient appliquer la notion de « menace à la paix », cette imprécision 100

Y. Kerbrat, La référence au Chapitre VII de la Charte des Nations Unies dans les résolutions à caractère humanitaire du Conseil de sécurité, Paris, L.G.D.J., 1995, p. 44.


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relative peut être interprétée comme un gage de flexibilité de la notion au service du maintien de la paix101. Le Conseil de sécurité est alors en mesure d’adapter son action à toute situation, aussi imprévisible soit-elle, qu’il le fasse au titre du Chapitre VI ou au titre du Chapitre VII de la Charte. Ainsi, « la paix et la sécurité internationales ne découlent pas seulement de l’absence de guerre et de conflits armés. D’autres menaces à la paix et à la sécurité, de nature non militaire, trouvent leur source dans l’instabilité qui existe dans les domaines économiques, social, humanitaire et écologique »102.

Les situations de déliquescence de l’appareil d’Etat, ou de perte d’autorité du gouvernement en place, présentent à ce propos la particularité de rassembler toutes ces formes d’instabilité103. L’article 2, paragraphe 7, ne constitue donc plus à cet égard une barrière infranchissable104, même au titre des mesures que le Conseil est susceptible de ne prendre que sur le fondement du chapitre VI de la Charte. Analysant les affaires yougoslave105, somalienne, de Lockerbie, haïtienne et angolaise, Yadh Ben Achour constate que « le Conseil de sécurité a adopté une conception plus qu’extensive de la notion de maintien ou de rétablissement de la paix qui dépasse largement celle qui ressort de la lettre des treize articles du chapitre VII ». Le Conseil a ainsi pu considérer que des cas ne dépassant pas le cadre d’un territoire national, ou revêtant les aspects d’un incident qui, bien que grave, n’était pas de nature à menacer la paix, pouvaient donner lieu à la mise en application

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O. Paye, op. cit., p. 184. Déclaration publiée à l’issue du Sommet des Chefs d’Etats du 31 janvier 1992, S/23500, reproduite dans R.G.D.I.P. 96 (1992), p. 258 ; quant à l’aspect plus spécifiquement humanitaire, voir le Rapport sur l’activité de l’Organisation de la 46ème à la 47ème session de l’Assemblée générale, New York, Nations Unies, 1992, para. 159; Rapport sur l’activité de l’Organisation de la 47ème à la 48ème session de l’Assemblée générale, New York, Nations Unies, 1993, para. 481. O. Corten, P. Klein, « L’autorisation de recourir à la force à des fins humanitaires : droit d’ingérence ou retour aux sources », op. cit., pp. 515-520. E. Decaux, op. cit., p. 20. Pour une critique de cette tendance, voir S. Bula-Bula, « La doctrine d’ingérence humanitaire revisitée », AJICL 9 (1997) 3, p. 625, selon lequel: « En somme, le consentement [à une assistance humanitaire] du souverain territorial est si bien requis qu’aucune spéculation sur une innovation singulière ne devrait être permise… D’un tout autre caractère se présentent les résolutions de plus en plus nombreuses édictées par le Conseil de sécurité. S’appuyant sur le chapitre VII de la Charte de l’Organisation, cet organe tend à interpréter de façon extensive sinon excessive la notion de “menace” à la paix internationale. De manière qu’il englobe dans sa compétence nombre de conflits internes qui l’intéressent ». Pour une analyse de la qualification dans le cas yougoslave, O. Corten, P. Klein, « L’autorisation de recourir à la force à des fins humanitaires : droit d’ingérence ou retour aux sources ? », op. cit, p. 509.

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du Chapitre VII106. Ce qui n’a pas été sans susciter certaines critiques quant aux qualifications effectuées, notamment au regard de l’article 2, paragraphe 7107. b. Un risque de contrôle de légalité ? On notera au passage que de ces divergences peuvent naître des conflits entre l’Organisation et certains de ses Membres sur la légalité des décisions prises108. La Charte n’offrant pas de recours par voie d’action quant à la légalité des actes adoptés par le Conseil de sécurité ou l’Assemblée générale, c’est en matière de recours par voie d’exception que le débat a connu des développements devant la Cour internationale de Justice, dans les affaires relatives à des questions d’Interprétation et de l’application de la convention de Montréal de 1971 résultant de l’incident aérien de Lockerbie. Le Conseil qualifia notamment le terrorisme international de « menace pour la paix et la sécurité internationales » et adopta des sanctions à l’encontre de la Libye sur le fondement du chapitre VII de la Charte. Refusant de faire droit à une demande libyenne en indication de mesures conservatoires, la Cour ne

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Y. Ben Achour, « Souveraineté étatique et protection internationale des minorités », op. cit., p. 406 ; voir aussi K. Boustany, op. cit., p. 332 ; B. Simma, H. Mosler, A. Paulus (eds.), op. cit., p. 164 ; O. Corten, P. Klein, « L’autorisation de recourir à la force à des fins humanitaires : droit d’ingérence ou retour aux sources ? », op. cit., pp. 511-512 et 520, selon lesquels : « Les précédents bosniaque et somalien montrent qu’il ne faut ni constater une agression, ni une rupture de la paix internationale, ni un flux transfrontière de réfugiés pour conclure à l’existence d’une menace contre la paix ». S. Bula-Bula, op. cit., p. 621 selon lequel : « Comment passer sous silence l’interprétation large sinon excessive par le Conseil de sécurité de la notion de “menace” à la paix internationale dans un grand nombre de conflits internes qui l’intéressent ? Comment ne pas relever que le Conseil de sécurité, à la différence de l’Assemblée générale, n’est pas particulièrement qualifié pour contribuer à la création du droit international ? », citant notamment M. Chemillier-Gendreau, Humanité et souveraineté, Essai sur la fonction du droit international, Paris, La Découverte, 1995, pp. 299 et ss. ; Pierre-Marie Dupuy considère lui que le Conseil de sécurité agit « tel une sorte d’organe exécutif de la Communauté internationale », dans « Sécurité collective et organisation de la paix », R.G.D.I.P. (1993), p. 617 ; reprenant les mêmes exemples que Ben Achour, Olivier Corten conclut que « les risques de détournement des fonctions du Conseil de sécurité par certains Etats sont énormes », O. Corten, « Nouvel ordre international humanitaire ou droit d’ingérence ? », op. cit., p. 172. M. Bedjaoui, Nouvel ordre mondial et contrôle de la légalité des actes du Conseil de sécurité, Bruylant, Bruxelles, 1994, pp. 19-20, selon lequel : « les fondateurs [ont] renoncé à prévoir dans … [la Charte] une disposition expresse relative au contrôle de légalité. Cette question pose la question de l’interprétation de la Charte… Le Comité juridique IV2 de la conférence de San Francisco a décidé d’admettre : … b) comme inévitable l’interprétation par chaque organe, dans ses activités quotidiennes, des dispositions de la Charte qui le concerne ».


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s’opposa pas, prima facie, à ce que la résolution 748 (1992)109, conformément à l’article 25 de la Charte, produise ses effets mais, dans une décision ultérieure110, elle se déclara compétente pour examiner au fond la requête libyenne, et par là même, la question du contrôle de la légalité des résolutions du Conseil de sécurité. On rappellera à ce propos que dans une affaire plus ancienne, et contestée, la Cour avait dit ne pas disposer de « pouvoirs de contrôle judiciaire ni d’appel en ce qui concerne les décisions prises par les organes des Nations unies dont il s’agit »111. Dans ce sens, Serge Sur considère que « les atteintes à la paix constituent des situations exceptionnelles qui se situent par définition hors de la légalité ordinaire et ne peuvent relever que d’un droit d’exception… »112. Ainsi, tandis que certains se déclarent hostiles au contrôle de la légalité des actes du Conseil de sécurité afin d’éviter à celui-ci tout avis juridique susceptible de l’embarrasser dans son action113, il est, selon le Président Mohammed Bedjaoui114, « une loi de la nature selon laquelle un accroissement de puissance d’un organe appelle tôt ou tard un contrôle de son activité »115. On notera par ailleurs que la pratique de l’absence de référence par le Conseil de sécurité aux dispositions précises de la Charte ajoute à la difficulté d’apprécier la validité de ses actes alors même que l’obligation de respecter la Charte (notamment au regard du paragraphe 2 de son article 24) ne saurait être juridiquement indépendante de l’existence d’un organe habilité à décider d’une action en cas de violation de cette obligation116. Quoi qu’il en soit, le désistement en 2003 des parties devant la

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J.-M. Sorel, « Les ordonnances de la CIJ du 4 avril 1992 dans l’affaire relative à des questions d’interprétation et d’application de la convention de Montréal de 1971 résultant de l’accident aérien de Lockerbie », R.G.D.I.P. (1993) 3, p. 691. CIJ, Interprétation et de l’application de la convention de Montréal de 1971 résultant de l’incident aérien de Lockerbie, arrêt du 27 février 1998 (compétence et recevabilité), Rec. 1992, p. 115. CIJ, Conséquences juridiques pour les Etats de la présence de l’Afrique du sud en Namibie (Sud-Ouest africain) nonobstant la résolution 276 (1970), Avis consultatif du 21 juin 1971, Rec. 1971, p. 45. Dans son opinion dissidente, le juge Gros précisait « il ne suffit pas de dire qu’une affaire a un « écho » sur le maintien de la paix pour que le Conseil se transforme en gouvernement mondial », id., p. 340. S. Sur, « La sécurité internationale et l’évolution de la sécurité collective », Le trimestre du Monde (1992) IV, pp. 129-130 : « Le Conseil exerce et doit exercer ses attributions d’une façon totalement discrétionnaire, sans être soumis à aucun autre contrôle que le sien […]. C’est la logique de la Charte et elle répond à la logique même de sécurité collective. Elle crée un état de police, non un état de droit ». M. Bedjaoui, op. cit., p. 27. M. Bedjaoui, op. cit. ; voir aussi E. De Wet, « Judicial review as an emerging general principle of law and its implications for the International Court of Justice », Netherlands International Law Review XLVII (2000), p. 181. M. Bedjaoui, op. cit., pp. 16 et 18. M. Bedjaoui, op. cit., p. 36.

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Cour internationale de Justice dans l’affaire de Lockerbie a prématurément clôt ce débat117. B. La pratique récente du Conseil de sécurité en vertu du Chapitre VII de la Charte : les nouveaux domaines d’intervention Il convient tout d’abord de ne pas restreindre la portée de la notion de « mesures de coercition » aux seules mesures impliquant l’emploi de la force, mais d’y inclure également toutes les mesures obligatoires susceptibles d’être prises par le Conseil de sécurité, et notamment celles adoptées en vertu de l’article 41118. C’est néanmoins sous le coup des nombreuses mesures de coercition militaire adoptées par le Conseil de sécurité depuis le début des années 1990 que l’exception au principe posé par l’article 2, paragraphe 7, a connu ses illustrations les plus claires. S’il ne revient pas à un commentaire de l’article 2, paragraphe 7, de s’étendre exagérément sur la mise en oeuvre et l’interprétation récente du Chapitre VII de la Charte, il convient cependant d’en souligner les aspects essentiels. a. Les interventions militaires autorisées par le Conseil de sécurité On rappellera pour mémoire les nombreuses résolutions du Conseil de sécurité adoptées explicitement sur le fondement du Chapitre VII de la Charte dans le contexte de situations de rétablissement de la démocratie119 ou de drames humanitaires appelant une interposition de vive force120. On rappellera à ce propos les déploiements armés, tant de forces armées multinationales placées sous le commandement d’Etats membres de l’ONU ou d’organisations sous-régionales (CEDEAO, OTAN), que de Forces des Nations Unies, habilitées à recourir à la force armée aux fins de l’accomplissement de leur mandat en Bosnie et en Croatie entre 1993 et 1995121, en Somalie entre 1992 et 1993122, au Libéria entre 1990 et 1993 puis

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Communiqué de presse, 2003/29 du 10 septembre 2003. B. Simma, H. Mosler, A. Paulus (eds.), op. cit., p. 169 ; pour une opinion contraire, voir G. Arangio-Ruiz, op. cit., p. 142. P. Klein, « Le droit aux élections libres en droit international : mythes et réalités », op. cit., p. 108; Y. Kerbrat, op. cit., p. 70. Prenant appui sur la résolution Rés. AG/721 (VIII) du 8 décembre 1953, Olivier Corten et Pierre Klein notent que cette évolution « témoigne d’un retour à une interprétation des rapports entre droits de la personne et maintien de la paix qu’envisageait déjà la majorité des Etats il y a plusieurs dizaines d’années », dans « L’autorisation de recourir à la force à des fins humanitaires : droit d’ingérence ou retour aux sources ? », op. cit., p. 514. Rés. CS/770 du 13 août 1992, 807 du 18 février 1993, 815 du 29 mars 1993, 824 du 6 mai 1993, 836 du 4 juin 1993, 844 du 16 novembre 1992, 847 du 30 juin 1993, 869 du 30 septembre 1993, 870 et 871 du 1er octobre 1993, 908 du 31 mars 1994, 914 du


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en 2003123, au Rwanda124 en 1994, en Haïti125 en 1994 et en 2004, en Albanie en 1997126, en Sierra Léone en 1998127, au Timor oriental en 1999128, en Afghanistan en 2001129 ou plus récemment en Côte d’Ivoire130 et en République démocratique du Congo131. Les objections à ces interventions tirées de l’invocation de l’article 2, paragraphe 7132, ne sont généralement pas opérantes du fait soit de l’accord donné au déploiement de la Force en question par l’Etat concerné – qu’il s’agisse de mandats adoptés sur le fondement du Chapitre VI ou sur celui du Chapitre VII de la Charte – , soit du fait de l’adoption explicite par le Conseil de sécurité de mesures coercitives sur le fondement du Chapitre VII de la Charte, comme le prévoit l’article 2, paragraphe 7, lui-même. On ne saurait par ailleurs déduire de l’intervention différée des organes de l’ONU à l’issue seulement des conflits au Kosovo en 1999133 et en Irak en 2003134 aucune conclusion tendant à la démonstration d’une résistance ultime des tenants d’une interprétation large de l’article 2, paragraphe 7. En effet, sans prendre parti dans le débat juridique en cours, on notera que

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26 avril 1994, 947 du 30 septembre 1994, 958 du 19 novembre 1994, 981 et 982 du 31 mars 1995, 1031 du 15 décembre 1995 (Accords de Dayton). Rés. CS/794 du 3 décembre 1992, 814 du 26 mars 1993, 886 du 18 novembre 1993, 897 du 4 février 1994, 954 du 4 novembre 1994. Rés. CS/813 du 26 mars 1993, 866 du 22 septembre 1993, 1497 du 1er août 2003, 1509 du 19 septembre 2003. Rés. CS/929 du 22 juin 1994 autorisait la France à employer « tous les moyens nécessaires pour atteindre les objectifs humanitaires ». Rés. CS/940 du 31 juillet 1994 autorisait la force multinationale à « utiliser tous les moyens nécessaires pour faciliter le départ des dirigeants militaires », voir aussi rés. CS/975 du 30 janvier 1995. Rés. CS/1101 du 28 mars 1997 autorisant « la mise en place d’une force multinationale de protection (…) afin de faciliter l’acheminement rapide et sûr de l’assistance humanitaire », voir aussi rés. CS/1114 du 19 juin 1997. Rés. CS/ 1132 du 8 octobre 1997, 1156 du 16 mars 1998, 1162 du 17 avril 1998, 1181 du 13 juillet 1998, 1270 du 22 octobre 1999, 1289 du 7 février 2000, 1389 du 16 janvier 2002. Rés. CS/1264 du 15 septembre 1999 autorise, sur le fondement du Chapitre VII de la Charte, l’INTERFET, sous commandement australien, à « prendre toutes les mesures nécessaires pour accomplir son mandat » (protéger et appuyer la MINUTO dans l’exécution de ses tâches conformément à la résolution 1246 du 11 juin 1999, faciliter les opérations d’aide humanitaire). Rés. CS/1386 du 21 décembre 2001 autorisant la création d’une Force internationale d’assistance à la sécurité autorisée à « prendre toutes les mesures nécessaires à l’exécution [de son] mandat » ; voir aussi Rés. CS/1413 du 23 mai 2002 et CS/1444 du 27 novembre 2002. Rés. CS/ 1464 du 4 février 2003, 1498 du 4 août 2003. Rés. CS/1080 du 15 novembre 1996, 1291 du 24 février 2000, 1484 du 30 mai 2003, 1501 du 26 août 2003. Pour un exemple : GAOR A/53/PV.29 du 6 octobre 1998, p. 5 (Uruguay). Rés. CS/1244 du 10 juin 1999. Rés. CS/1483 du 22 mai 2003, CS/1546 du 8 juin 2004.

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c’est pour des raisons essentiellement politiques que le Conseil de sécurité est demeuré partiellement silencieux quant aux interventions en question, ces dernières suscitant en conséquence de nombreux débats et commentaires135, quant à l’applicabilité de l’article 2, paragraphe 7, notamment136. On remarquera ainsi que dans le récent conflit américano-irakien, la partie américaine n’a semble-t-il jamais officiellement justifié son action137 autrement que par la mise en œuvre de la résolution 678 du Conseil de sécurité, du fait de la violation prétendue des résolutions 687 (1991) et 1441 (2002) de cet organe138, et la lutte contre le terrorisme international. 135

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S/PV.4072 du 29 novembre 1999 (Chine, France, Russie, Brésil, Libye, Soudan, Belarus), S/PV.4109 du 9 mars 2000 (Inde); voir aussi B. Simma, H. Mosler, A. Paulus (eds.), op. cit., p. 155. Pour une bibliographie rapide : A. Cassese, « Ex iniuria ius oritur : Are We Moving Towards International Legitimation of Forcible Humanitarian Countermeasures in the World Community ? », EJIL (1999) 1, pp. 23-30 ; H. Thierry, « Réflexions sur le “droit d’ingérence humanitaire” » dans L. Boisson de Chazournes, V. Gowlland-Debbas (dir.), L’ordre juridique international, un système en quête d’équité et d’universalité, Liber Amicorum Georges Abi-Saab, Kluwer Law International, 2001, pp. 219-227 ; Y. Nouvel, « La position du Conseil de sécurité face à l’action militaire engagée par l’OTAN et ses Etats membres contre la République fédérale de Yougoslavie », AFDI XLV (1999), pp. 292-307 ; O. Corten, « Un renouveau du “droit d’intervention humanitaire” ? Vrais problèmes, fausse solution », RTDH 11 (2000) 44, pp. 695-708 ; M.G. Kohen, « L’emploi de la force et la crise du Kosovo : vers un nouveau désordre juridique international », RBDI (1999) 1, Bruylant, pp. 122-148 ; P. Weckel, « L’emploi de la force contre la Yougoslavie ou la Charte fissurée », R.G.D.I.P. (2000) 1, pp. 19-36 ; C. Gray, « The Legality of Nato’s Military Action in Kosovo : Is There a Right of Humanitarian Intervention ? » dans S. Yee and W. Tieya (eds.), International Law in the Post-Cold War World, 2001, pp. 240-253 ; A. Buzzi, L’intervention armée de l’OTAN en République fédérale de Yougoslavie, Cedin Paris I, coll. Perspectives internationales n°22, Pedone, 2001. A propos de l’Irak : A. Pellet, « L’agression », Le Monde, 22 mars 2003 ; P. Weckel, « L’usage déraisonnable de la force », R.G.D.I.P. (2003) 2, p. 377 ; F. Nguyen-Rouault, « L’intervention armée en Irak et son occupation au regard du droit international », R.G.D.I.P. (2003) 4, pp. 833-864. B. Simma, H. Mosler, A. Paulus (eds.), op. cit., p. 165. S/2003/350 du 20 mars 2003 (Royaume-Uni), S/2003/351 (Etats-Unis d’Amérique) et S/2003/352 (Australie) du 21 mars 2003, S/PV.4726.1 du 27 mars 2003 p. 25 ; qui contrastent, il est vrai, avec les nombreuses déclarations à la presse effectuées par l’administration américaine avant le conflit (Le Monde, 11 avril 2003). Rés. CS/678 du 29 novembre 1990 selon laquelle les Etats membres étaient autorisés à faire usage, au 15 janvier 1991, « si… l’Iraq n’a pas pleinement appliqué les résolutions… de tous les moyens nécessaires pour faire respecter ces résolutions… et pour rétablir la paix et la sécurité internationales dans la région », voir les résolutions CS/687 du 3 avril 1991 et 1441 du 8 novembre 2002 rappelant que le Conseil de sécurité « […] a déclaré qu’un cessez-le-feu reposerait sur l’acceptation par l’Iraq des dispositions de cette résolution », « que le Gouvernement iraquien [a] manqué à ses engagements en vertu de la résolution 687 (1991) en ce qui concerne le terrorisme », « agissant en vertu du chapitre VII de la Charte des Nations unies, 1. Décide que l’Iraq a été et demeure en violation patente de ses obligations en vertu des résolutions pertinentes, notamment la résolution 687 (1991), en particulier en ne collaborant pas avec les inspecteurs des Nations Unies et l’AIEA, et en ne prenant pas les mesures exigées aux paragraphes 8 à 13 de la résolution 687 (1991) ».


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Ainsi, tant le régime yougoslave que le régime irakien n’ont été, officiellement, visé pour ce qu’ils étaient139 mais pour les effets internationaux de leur politiques respectives de réarmement, de soutien au terrorisme ou de violation massive du droit international humanitaire à l’égard de certaines minorités. b. Interventions humanitaires et principe de non-intervention S’il ne peut donc être tiré des exemples cités aucune conclusion définitive à l’égard du principe reconnu à l’article 2, paragraphe 7, on ne peut néanmoins ignorer le processus de réflexion engagé à propos du principe de non-intervention en général, en matière humanitaire en particulier. La Commission internationale de l’intervention et de la souveraineté des Etats (CIISE), créée à l’initiative du gouvernement canadien à l’issue du conflit du Kosovo et réunissant de nombreuses personnalités du milieu diplomatique, a ainsi remis un rapport au Secrétaire général des Nations Unies le 30 septembre 2001. Dans un effort méritoire de synthèse, la CIISE a tenté de définir les critères, tant ratione materiae que ratione personae de l’intervention humanitaire, tout en s’appuyant sur les ordonnances rendues le 2 juin 1999 par la Cour internationale de Justice dans les affaires relatives à la Licéité de l’emploi de la force qui opposent toujours la République Fédérale de Yougoslavie à certains Etats membres de l’OTAN140. La Commission a abouti à la conclusion que, tant à la lumière des précédents évoqués ci-dessus, qu’au regard de la Charte des Nations Unies ou des conventions internationales existantes en matière de protection des 139

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On notera néanmoins les termes de la déclaration adoptée lors du sommet de l’Atlantique du 18 mars 2003 par les Etats-Unis, le Royaume-Uni, l’Espagne et le Portugal (S/2003/335) selon laquelle « Saddam Hussein… opprime ses citoyens », « Le peuple irakien mérite de ne plus vivre dans l’insécurité et la tyrannie et d’être libre de déterminer l’avenir de son pays… Nous soutiendrons les aspirations du peuple irakien à avoir un gouvernement représentatif pour lequel les droits de l’homme et l’Etat de droit sont le fondement de la démocratie », voir aussi S/PV. 4748, du 30 avril 2003 p. 28 (Etats-Unis d’Amérique), la Ligue arabe rappelant pour sa part le 24 mars 2003 que « les affaires du monde arabe et l’évolution de ses régimes sont des questions dont il appartient aux peuple de la région de décider, conformément à leurs intérêts nationaux et arabes à l’abri de toute ingérence extérieure… les dirigeants arabes dénoncent les tentatives répétées pour imposer des changements dans la région, s’immiscer dans ses affaires intérieures… Condamne l’agression américano-britannique contre l’Iraq », S/2003/348 du 20 mars 2003, p. 2 (Russie) soulignant que « rien ne saurait justifier cette action militaire, pas plus les accusations selon lesquelles l’Iraq soutiendrait le terrorisme international… que le désir de changer le régime politique d’un pays, ce qui constitue une violation international et ne peut être décidé que par les citoyens de l’Etat concerné ». Pour un exemple : CIJ, Licéité de l’emploi de la force (RFY c. Italie), demande en indication de mesures conservatoires, ordonnance du 2 juin 1999, para. 16.

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droits de l’homme, le principe de souveraineté avait mué en une obligation positive de protection des populations concernées, à la charge de l’Etat territorial et de la communauté internationale en cas de manquement, volontaire ou involontaire, du premier aux conventions précitées. En cas de violation manifeste du droit international humanitaire, et si se trouve rempli un certain nombre de critères identifiés par la Commission, une « responsabilité de protéger » subsidiaire prévaudrait désormais sur le principe de non-intervention141. A cet égard, il n’est pas assuré que la formulation explicite de conditions ne satisfasse les Etats membres au regard des aléas de la diplomatie internationale, ni même, en la cloisonnant dans un cadre trop exigeant, ne facilite l’action jusqu’à présent empirique du Conseil de sécurité en la matière. On pourrait observer que c’est justement du fait de la marge de manœuvre dont dispose le Conseil de sécurité quant à l’appréciation de la notion de menace à la paix que celui-ci a pu progressivement construire un 141

Selon la CIISE, l’intervention militaire internationale humanitaire impliquerait l’épuisement de tous les moyens politiques et diplomatiques possibles, tant pacifiques que coercitifs, aux fins de règlement du conflit (principe de dernier recours). Elle ne saurait intervenir que dans des situations de pertes considérables en vies humaines ou de nettoyage ethnique à grande échelle. L’intervention ne pourrait par ailleurs intervenir qu’aux fins de faire cesser ou d’éviter des souffrances humaines sans qu’elle soit détournée de cette finalité exclusive, l’action multilatérale et non pas seulement unilatérale étant avancée comme la garantie d’impartialité d’une telle intervention (principe de bonne intention). L’intervention, par son ampleur, sa durée et son intensité devrait ensuite être strictement proportionnelle à l’objectif de protection humaine assigné (principe de proportionnalité des moyens). Au regard de l’atteinte à la souveraineté de l’Etat qu’elle implique, l’intervention ne devrait enfin être lancée que si elle a des chances raisonnables de faire cesser les souffrances qui l’ont motivée (principe de perspectives raisonnables), la Commission remarquant à ce propos que le fait de ne pas pouvoir intervenir dans tous les cas où une action serait attendue « ne justifie pas qu’on ne puisse intervenir dans aucun cas ». La responsabilité exclusive du Conseil de sécurité en la matière est cependant réaffirmée, toute initiative d’action militaire à finalité humanitaire devant lui être soumise, la Commission soulignant à ce propos que, sur proposition de l’un des cinq membres permanents du Conseil, ceux-ci devraient s’entendre pour renoncer à l’avenir à exercer leur droit de veto lorsque leurs intérêts vitaux ne sont pas en jeu. En l’absence d’une réaction du Conseil de sécurité, tout en rappelant les termes de l’article 53 de la Charte, la Commission réaffirme aussi la responsabilité de l’Assemblée générale de palier aux défaillances du Conseil de sécurité dans le cadre de la résolution « Union pour le maintien de la paix » (A/RES/377 A(V)). Rappelant les membres permanents du Conseil de sécurité à leurs responsabilités, la Commission conclut que le Conseil de sécurité devrait toujours tenir compte du fait que « s’il n’assume pas sa responsabilité de protéger face à une situation qui choque les consciences et appelle une intervention d’urgence, il serait irréaliste de s’attendre à ce que les Etats concernés renoncent à tout autre moyen de faire face à la gravité et à l’urgence de la dite situation ». La Commission constate à ce propos que la conformité d’une action aux principes énoncés pourrait permettre la validation ex post facto de l’action entreprise sans l’accord initial du Conseil de sécurité, « cette formule pourrait permettre de sortir du dilemme si le cas se reproduisait à l’avenir » (http://www.dfait-maeci.gc.ca/iciss-ciise/pdf/commissionreport.pdf).


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champ nouveau d’intervention en matière humanitaire. Quoiqu’il en soit, au regard du principe de non-intervention, dans le cas où les Etats membres du Conseil se conformeraient à cette initiative et renonceraient notamment à l’utilisation de leur droit de veto dans les circonstances les plus graves, on ne peut que souligner la régularité du modèle proposé avec la Charte, dans la mesure où l’action du Conseil se manifesterait alors dans le cadre du Chapitre VII de la Charte. C’est par ailleurs dans les domaines de la justice pénale internationale, de l’administration internationale de territoires aux statuts divers et de la lutte contre le terrorisme international que l’intrusion de l’Organisation des Nations Unies dans des domaines d’action relevant traditionnellement de la compétence nationale de l’Etat s’est faite plus pressante ces dernières années. c. La création par le Conseil de sécurité de tribunaux pénaux internationaux Alors qu’il revenait sans conteste aux juridictions des Etats concernés de juger les auteurs de violations graves du droit international humanitaire commises à l’occasion des conflits particulièrement sanglants qui se sont déroulés en ex-Yougoslavie et au Rwanda, le Conseil de sécurité n’a pas tardé à créer deux juridictions pénales internationales ad hoc à cette fin, considérant ainsi que la répression des violations « flagrantes, généralisées et systématiques » du droit humanitaire142 contribuerait à la restauration et au maintien de la paix, lesdites violations continuant de constituer une menace à la paix et à la sécurité internationale143. Par ses résolutions 827 du 142

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Sont poursuivies : 1/ les infractions aux conventions de Genève de 1949 (et au protocole additionnel II de 1977 dans le cas du Rwanda) ; 2/ la violation des « lois et coutumes de la guerre » (exclusivement pour le TPIY, terme qui renvoie à la IVème convention de La Haye du 18 octobre 1907) ; 3/ les crimes de génocide tel qu’entendu par la convention du 9 décembre 1948 sur la prévention et la répression du crime de génocide ; 4/ les crimes contre l’humanité tels définis par l’Accord de Londres du 8 août 1945 sur le Tribunal de Nuremberg et le Statut du Tribunal de Tokyo (Articles 2 à 5 des Statuts du TPIY et du TPIR). Dans le même ordre d’idée, mais selon des modalités de création (accords entre l’ONU et le gouvernement concerné) et de fonctionnement (composition mixte de juges internationaux et nationaux, jugement sur la base du droit national et du droit international humanitaire) différentes, on notera la création récente de tribunaux pénaux internationaux mixtes : pour la Sierra Leone (Res. CS/1315 du 14 août 2000, CS/1400 du 28 mars 2002, S/2002/246, Rapport du secrétaire général sur l’activité de l’organisation, A/57/1 p. 35, A/58/1 p. 43), au Kosovo (Regulation MINUK/2001/64 du 15 décembre 2000) et au Timor (Regulation UNTAET/REG/2000/15 du 15 juillet 2000) de même que les négociations qui ont été menées par le Secrétaire général avec les autorités cambodgiennes quant au jugement des responsables du génocide perpétré au Cambodge entre 1975 et 1979 (Rapport du secrétaire général sur l’activité de l’organisation, A/55/1,

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25 mai 1992144 et 955 du 8 novembre 1994, adoptées sur le fondement du chapitre VII de la Charte, le Conseil de sécurité créa ainsi, respectivement, le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie (TPIY) et le Tribunal pénal international pour le Rwanda (TPIR). Il est intéressant de rappeler que ces résolutions organisent notamment la coopération judiciaire entre les Etats et les juridictions pénales internationales concernées145, en particulier le dessaisissement des juridictions nationales au profit de ces dernières146 selon le principe de primauté de juridiction147. d. Les expériences récentes d’administration internationale transitoire de territoires Alors que, depuis 1990, l’Organisation s’est davantage impliquée dans la promotion de la démocratie et l’aide à la reconstruction de nombreuses administrations nationales dévastées, les missions d’administration internationale148 créées par le Conseil de sécurité au Kosovo et au Timor, sur le fondement du Chapitre VII de la Charte (mais avec l’accord des Etats directement concernés, soit la Yougoslavie et l’Indonésie), marquent très clairement une étape dans la gestion par l’Organisation des crises dans lesquelles, qu’il s’agisse de décolonisation ou de règlement d’une crise humanitaire particulière, aucun interlocuteur gouvernemental n’est en mesure d’apporter la garantie d’un fonctionnement normal des institutions149.

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p. 40) ; voir C.P.R. Romano, « Mixed Jurisdictions for East Timor, Kosovo, Sierra Leone and Cambodia : The Coming of Age of Internationalized Criminal Bodies », The Global Community, Yearbook of International Law & Jurisprudence (2002) 1, pp. 97-138. Voir aussi le rapport établi par le secrétaire général conformément au paragraphe 2 de la résolution CS/808 du 22 février 1992 (S/25704 du 3 mai 1993). Statut TPIR, article 28, Statut TPIY, article 29. Le TPIY constate à ce propos « le caractère unique du pouvoir conféré au Tribunal international de décerner des ordonnances aux Etats souverains » (TPIY, Chambre d’appel, IT-95-14-AR108bis, 29 octobre 1997, Blaskic, par. 26. « Le tribunal international pour le Rwanda a la primauté sur les juridictions nationales de tous les Etats. A tout stade de la procédure, il peut demander officiellement aux juridictions nationales de se dessaisir en sa faveur… » (Statut du TPIR, article 8.2), voir aussi le Statut du TPIY, article 9.2. Pour un résumé historique des précédents, voir C. Stahn, « International Territorial Administration in the Former Yugoslavia : Origins, Developments and Challenges ahead », Zeitshrift für ausländishes öffentliches Recht und Völkerrecht, Heidelberg Journal of International Law (2001) 1, pp.107-172. B. Conforti, op. cit., p. 139 ; B. Simma, H. Mosler, A. Paulus (eds.), op. cit., p. 166 ; L. Henry, « L’administration exercée par les Nations Unies sur un territoire : démocratisation et respect de la souveraineté ou le paradoxe de l’histoire juridique internationale » dans R. Mehdi (dir.), La contribution des Nations unies à la démocratisation de l’Etat; 10èmes rencontres internationales d’Aix-en-Provence, 1415 décembre 2001, Pedone, 2002, pp. 161-188.


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Ainsi, après les expériences cambodgienne150, somalienne151, en Slavonie orientale, Baranja et Srem occidental152, en Bosnie-Herzégovine153, la création de l’ATNUTO au Timor154 et de la MINUK au Kosovo155 a fait de 150

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Conformément aux résolutions CS/718 et CS/745 des 31 octobre 1991 et 28 février 1992 (Chapitre VI) et aux Accord de Paris du 23 octobre 1991 (A/46/608), l’APRONUC a été amenée à exercer un contrôle direct sur les « structures administratives existantes » cambodgiennes dans certaines matières : les affaires étrangères, la défense nationale, l’ordre public, les finances et l’information et une supervision internationale dans les principaux domaines d’activités de l’administration cambodgienne (santé publique, éducation, agriculture, pêche, postes, production et distribution d’énergie, transports, tourisme, monuments historiques, mines et administration générale) aux fins notamment de leur fonctionnement démocratique, la tenue d’élections libres, la protection des droits de l’homme et la restauration des infrastructures essentielles (S/23613) ; voir P. Isoart, « L’autorité provisoire des Nations Unies au Cambodge », AFDI XXXIX (1993), pp. 157177 ; L. Henry, op. cit., pp. 164, 176 et 178. Rés. CS/814 du 26 mars 1993 (Chapitre VII) exigeait déjà des parties somalies qu’elles « prennent toutes les mesures nécessaires pour assurer la sécurité du personnel de l’Organisation… qui [fournit] une aide humanitaire et d’autres formes d’aide au peuple somali aux fins du rétablissement des institutions politiques du pays et du redressement de son économie… » (Partie B), le Conseil de sécurité se proposant (Partie A) « d’aider le peuple somali à promouvoir… le rétablissement des institutions nationales et régionales et celui de l’administration civile dans l’ensemble du pays » considérant en Préambule que « le rétablissement d’institutions administratives locales et régionales est indispensable pour le calme puisse de nouveau régner dans le pays »; voir aussi rés. CS/865 du 22 septembre 1993 (S/26317) ; voir J.-M. Sorel, « La Somalie et les Nations Unies », AFDI XXXVIII (1992), pp. 61-88. La résolution CS/1037 du 15 janvier 1996 créé l’ATNUSO, sur le fondement du Chapitre VII et conformément à l’accord fondamental du 12 novembre 1995, aux fins de « a) créer une force de police provisoire… et surveiller le traitement des délinquants et le système pénitentiaire… b) accomplir les tâches relatives à l’administration civile… c) accomplir les tâches relatives au fonctionnement des services publics… f) entreprendre… la reconstruction économique de la région… » (S/1995/1028). La résolution CS/1088 du 12 décembre 1996 réaffirme que « c’est en dernier ressort au Haut Représentant qu’il appartient sur le théâtre de statuer sur l’interprétation de l’annexe 10 relative aux aspects civils de la mise en œuvre de l’Accord de paix, et qu’en cas de différend, il peut donner son interprétation et faire des recommandations, y compris aux autorités de Bosnie-Herzégovine où à ses entités, et les faire connaître publiquement »; voir aussi rés. CS/1256 du 3 août 1999. La résolution 1272 CS/1272 du 25 octobre 1999 créé l’ATNUTO autour de trois piliers sous la responsabilité directe de l’ONU dont une composante de gouvernance et d’administration publique (incluant une police internationale), une composante humanitaire et une composante militaire ; L. Henry, op. cit., pp. 168 et 180 ; G. Cahin, « L’action internationale au Timor oriental », AFDI XLVI (2000), pp. 155-175 ; A.J.J. De Hoogh, « Attribution or Delegation of (Legislative) Power by the Security Council ? The Case of the United Nations Transitional Administration in East Timor (UNTAET) », International Peacekeeping 7 (2001), pp. 2-41. La résolution CS/1244 du 10 juin 1999 autorise la mise en place au Kosovo sous l’égide de l’ONU, dans le respect de la souveraineté et de l’intégrité territoriale de la RFY, d’une présence internationale civile (MINUK) en charge de « a) faciliter… l’instauration au Kosovo d’une autonomie et d’une auto administration substantielle ; b) exercer les fonctions d’administration civile de base là où cela sera nécessaire et tant qu’il y aura lieu de le faire ; c) organiser et superviser la mise en place d’institutions provisoires pour une

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l’ONU et de ses représentants de véritables autorités d’administration transitoire de ces territoires, oeuvrant ainsi dans tous les domaines de l’administration de l’Etat156 (état civil157, police et ordre intérieur158, justice159, économie et fiscalité160, santé161, éducation162,

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auto administration autonome et démocratique… g) faciliter la reconstruction des infrastructures essentielles et le relèvement de l’économie… i) maintenir l’ordre public… », voir L. Henry, op. cit., pp. 166, 171 et 178 ; C. Stahn, op. cit., p. 134 ; E. Lagrange, « La Mission intérimaire des Nations Unies au Kosovo, nouvel essai d’administration directe d’une territoire », AFDI XLV (1999), pp. 335-370 ; la MINUK comprend quatre piliers : l’administration civile est confiée à l’ONU, les affaires humanitaires au HCR, la création des institutions à l’OSCE, la reconstruction à l’Union européenne, voir T. Garcia, « La mission d’administration intérimaire des Nations Unies au Kosovo », R.G.D.I.P. (2000) 4, pp. 61-71 ; M.-J. Domestici-Met, « La Mission d’administration provisoire du Kosovo : les limites d’une gestion de substitution » dans R. Mehdi (dir.), La contribution des Nations unies à la démocratisation de l’Etat, 10èmes rencontres internationales d’Aix-en-Provence, 14-15 décembre 2001, Pedone, 2002, pp. 125-131 ; la résolution CS/1244 autorise aussi la mise en place d’une présence internationale de sécurité sous le commandement de l’OTAN (KFOR), voir M. Guillaume, G. Marhic, G. Etienne, « Le cadre juridique de l’action de la KFOR au Kosovo », AFDI XLV (1999), p. 314, en charge de « a) prévenir la reprise des hostilités… c) établir un environnement sûr pour… qu’une administration intérimaire puisse être établie… d) assurer le maintien de l’ordre et la sécurité publics jusqu’à ce que la présence internationale civile puisse s’en charger… ». A.J.J. De Hoogh, op. cit., pp. 4 et 26-41. Pour le Kosovo : UNMIK/REG/2000/13 (17 mars) ; pour le Timor : UNTAET/REG/2001/3 (16 mars). Pour le Kosovo : UNMIK/REG/1999/2 (12 août), UNMIK/REG/2000/62 (30 novembre), UNMIK/REG/2001/18 (25 août), UNMIK/REG/2001/22 (20 septembre), UNMIK/REG/2001/28 (11 octobre). Pour le Kosovo : UNMIK/REG/1999/5 (4 septembre), UNMIK/REG/1999/6 et /7 (7 septembre), UNMIK/REG/1999/18 (10 novembre), UNMIK/REG/1999/26 (22 décembre), UNMIK/REG/2000/4 (1er février), UNMIK/REG/2000/6 (15 février), UNMIK/REG/2000/14 (18 mars), UNMIK/REG/2000/15 (21 mars), UNMIK/REG/2000/17 (23 mars), UNMIK/REG/2000/59 (25 octobre), UNMIK/REG/2000/64 (15 décembre), UNMIK/REG/2001/1, /2 et /3 (12 janvier), UNMIK/REG/2001/20 et /21 (19 septembre), UNMIK/REG/2001/34 (15 décembre.), UNMIK/REG/2002/1 et /2 (24 janvier) ; pour le Timor : UNTAET/REG/1999/3 (3 décembre); pour le Timor : UNTAET/REG/2000/11 (6 mars), UNTAET/REG/2000/14 (10 mai), UNTAET/REG/2000/15 et /16 (6 juin), UNTAET/REG/2000/25 (3 août), UNTAET/REG/2000/30 (25 septembre). Pour le Kosovo : UNMIK/REG/1999/9 (20 septembre), UNMIK/REG/1999/10 (13 octobre), UNMIK/REG/1999/13 (16 octobre), UNMIK/REG/1999/16 et 17 (6 novembre), UNMIK/REG/2000/2 et /3 (22 janvier), UNMIK/REG/2000/5 (1 février), UNMIK/REG/2000/8 (29 février), UNMIK/REG/2000/20 (12 avril), UNMIK/REG/2000/26 (27 avril), UNMIK/REG/2000/29 (20 mai), UNMIK/REG/2001/15 (3 juillet), UNMIK/REG/2001/24 (1 octobre), UNMIK/REG/2002/4 (20 février); pour le Timor : UNTAET/REG/2000/2 (14 janvier), UNTAET/REG/2000/7 (24 janvier), UNTAET/REG/2000/12 (8 mars), UNTAET/REG/2000/17 (8 juin), UNTAET/REG/2000/18 (30 juin), UNTAET/REG/2000/32 (29 septembre). Pour le Kosovo : UNMIK/REG/2000/10 (3 mars).


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télécommunications163, etc.) dans les délais nécessaires à la reconstruction des institutions politiques, des infrastructures locales et la tenue d’élections libres164 (l’aboutissement du processus d’autodétermination dans le cas du Timor165 et la réalisation d’une autonomie substantielle au Kosovo). On notera à ce propos que l’ONU s’est reconnue, dans les premiers temps (puis après consultation des représentants des communautés concernées dans la perspective de la mise en place d’institutions politiques nationales166), un pouvoir quasi-absolu (législatif au moyen de régulations, constituant167 et exécutif)168 dans les mains des seuls représentants spéciaux du Secrétaire général désignés sur place, dans tous les domaines d’activités des missions transitoires en question. On rappellera pour le Kosovo, à titre d’exemple, la désignation du Deutsche Mark puis de l’Euro comme monnaie et unité de change de référence169 ou encore la nomination de juges internationaux devant les juridictions de droit commun170, etc. L’analyse de l’ampleur des mandats conférés ici par le Conseil de sécurité dépasse en fait largement l’objet même d’un commentaire de l’article 2, paragraphe 7, de la Charte mais démontre, s’il en est, l’explosion du domaine du Chapitre VII au regard de la notion d’affaires relevant exclusivement de la compétence nationale de l’Etat.

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Pour le Kosovo : UNMIK/REG/2000/11 (3 mars), UNMIK/REG/2000/51 (30 août). Pour le Kosovo : UNMIK/REG/2000/23 (21 avril), UNMIK/REG/2000/36 et /37 (17 juin), UNMIK/REG/2001/13 (15 juin). Pour le Kosovo : UNMIK/REG/2000/21 (18 Avril), UNMIK/REG/2000/39 (8 juillet), UNMIK/REG/2000/43 (27 juillet), UNMIK/REG/2000/65 (19 décembre), UNMIK/REG/2001/16 (4 juillet), UNMIK/REG/2001/33 (15 novembre). L. Henry, op. cit., pp. 175-178 ; voir UNTAET/REG/2000/23 et 24 (14 juillet), UNTAET/REG/2000/33 (26 octobre), UNTAET/REG/2001/2 (16 mars). L. Henry, op. cit., pp. 178-180 ; E. Lagrange, op. cit., p. 351 ; pour le Kosovo: UNMIK/REG/2000/1 (14 janvier), UNMIK/REG/2000/40 (10 juillet), UNTAET/REG/2000/2 (2 décembre), UNMIK/REG/2000/45 (11 août), UNMIK/REG/2001/8 (6 avril), UNMIK/REG/2001/9 (15 mai) ; UNMIK/REG/2001/19 (13 septembre), UNMIK/REG/2002/5 (4 mars) ; pour le Timor : UNTAET/REG/1999/1 (27 novembre), UNTAET/REG/1999/2 (2 mars), voir G. Cahin, op. cit., p. 157. Pour le Kosovo, voir S/1999/779, UNMIK/REG/1999/1 (25 juillet), UNMIK/REG/1999/24 et /25 (12 décembre). Pour le Timor, voir la résolution CS/1272 qui confie à l’ATNUTO, sur le fondement du Chapitre VII, « la responsabilité générale de l’administration du Timor oriental et sera habilitée à exercer l’ensemble des pouvoirs législatifs et exécutif, y compris l’administration de la justice » en étant habilitée à prendre « toutes les mesures nécessaires à l’exécution de son mandat », le Représentant spécial du Secrétaire général étant « habilité à promulguer des lois et réglementations nouvelles et à modifier, suspendre ou abroger les lois et réglementations en vigueur », voir aussi UNTAET/REG/1999/1 (27 novembre), UNTAET/REG/2000/30 (25 septembre). UNMIK/REG/2000/4 (2 septembre). UNMIK/REG/2000/6 du 15 février 2000, UNMIK/REG/2000/34 du 27 mai 2000.

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e. La lutte contre le terrorisme international C’est enfin dans le domaine de la lutte contre le terrorisme international171 qui relève depuis longtemps de la coopération internationale – souveraine – des Etats, que l’action du Conseil de sécurité s’est faite plus intrusive encore, tant au moyen de décisions obligatoires individuelles que de caractère général. Ainsi, à l’action de l’Assemblée générale, depuis longtemps forum de négociation de nombreuses conventions internationales de lutte contre le terrorisme172, s’ajoute désormais l’action du Conseil de sécurité qui, au delà des nombreuses condamnations173 et autres mesures incitatives174 d’abord formulées, se caractérise par la qualification du terrorisme international et de ses soutiens de « menace à la paix et à la sécurité internationales »175 et, sur le fondement du Chapitre VII de la Charte, par l’adoption de sanctions sur la base de l’article 41 de la Charte176, et depuis le 11 septembre 2001 enfin, par la mise en place d’un cadre de surveillance des activités des Etats en la matière et la création ni plus ni moins d’un cadre normatif obligatoire et universel en matière de lutte contre le financement du terrorisme international177. 171

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G. Guillaume, Le droit international face au terrorisme, CEDIN Paris I, Coll. Cahiers internationaux n°17, Pedone, 2002, voir Préface, pp. I-VI, et O. Corten, « Vers un renforcement des pouvoirs du Conseil de sécurité dans la lutte contre le terrorisme ? », pp. 270-277. Pour un inventaire et une analyse : G. Guillaume, « Terrorisme et droit international », R.C.A.D.I. 215 (1989) III, pp. 287-416 ; B. Boutros-Ghali, « The United Nations and comprehensive legal measures for combating international terrorism », International Law, K. Wellens, 1998, pp. 287-304 ; P. D’Argent, « Examen du projet de convention générale sur le terrorisme international », dans Le droit international face au terrorisme, CEDIN Paris I, Coll. Cahiers internationaux n°17, Pedone, 2002, pp. 121-140. Rés. CS/1044 du 31 janvier 1996, 1193 du 13 août 1998, 1269 du 19 octobre 1999, 1368 du 12 septembre 2001, 1438 du 14 octobre 2002, 1440 du 24 octobre 2002, 1450 du 13 décembre 2002, 1465 du 13 février 2003, voir aussi les déclarations du président du Conseil de sécurité (S/PRST/1994/40). Rés. CS/286 du 9 septembre 1970, 635 du 14 juin 1989, 638 du 31 juillet 1989, 1269 du 19 octobre 1999, 1377 du 12 novembre 2001, voir aussi les déclarations du président du Conseil de sécurité : S/23500 du 31 janvier 1992, S/PRSDT/2000/38 du 6 décembre 2000. Rés. CS/ 1456 du 20 janvier 2003 réuni au niveau des ministres des affaires étrangères, qualifiant le terrorisme « sous toutes ses formes et manifestations » de « l’une des menaces les plus graves à la paix et à la sécurité internationales ». Rés. CS/748 du 19 mars 1992 (Libye), 1070 du 31 janvier 1996 (Soudan), 1267 du 15 octobre 1999 (Afghanistan), 1333 du 19 décembre 2000 (Afghanistan), 1363 du 30 juillet 2001 (Afghanistan), 1390 du 16 janvier 2002 (Al Qaïda), 1452 du 20 décembre 2002 (Al Qaïda), 1455 du 17 janvier 2003 (Al Qaïda), 1506 du 12 septembre 2003 (Libye). Par sa résolution 1373 adoptée le 29 septembre 2001, le Conseil de sécurité rend obligatoire l’adoption de mesures, d’ordre légal notamment, directement empruntées à la convention pour la répression du financement du terrorisme du 9 décembre 2000, non encore entrée en vigueur à l’époque, et créé un organe subsidiaire, le Comité du contreterrorisme (CCT), en charge, par l’étude de rapports nationaux, de s’assurer de la mise en


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A ce jour, le Conseil de sécurité a ainsi mis en œuvre tout l’arsenal des moyens, tant incitatifs qu’obligatoires, à sa disposition dans un domaine dans lequel les Etats ont longtemps bénéficié du choix d’adhérer aux conventions internationales existantes et disposé d’une certaine latitude dans le choix des moyens de leur mise en œuvre. Ici encore, le principe d’« affaires relevant essentiellement de la compétence nationale » subit les conséquences de l’élargissement de la notion de menace à la paix, comme l’article 2, paragraphe 7, l’envisage lui-même. III. Un exemple régional : l’article 4 de l’Acte constitutif de l’Union africaine, « corollaire » de l’article 2, paragraphe 7, ou dépassement institutionnalisé du Chapitre VIII de la Charte des Nations Unies ? On ne peut conclure cette étude sans s’attarder quelque peu sur les mécanismes équivalents à l’article 2, paragraphe 7, prévus dans les traités institutifs d’autres organisations, notamment régionales, telle l’Union africaine (UA). On rappellera que l’Organisation de l’unité africaine, lorsqu’elle a mué en Union africaine178, n’a pas été insensible aux évolutions de la pratique du Conseil de sécurité en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales. Cet exemple constitue une illustration originale des rapports principe/exception qu’entretient la règle de non-intervention dans un instrument régional avec les mécanismes de sécurité collective, tant régionaux qu’universel. Tout en rappelant le principe traditionnel de non-intervention entre Etats membres (alinéa g), l’article 4 de l’Acte constitutif de l’Union africaine dispose ce qui suit : « L’Union africaine fonctionne conformément aux principes suivants : […] (h) Le droit de l’Union d’intervenir dans un Etat membre sur décision de la Conférence, dans certaines circonstances graves, à savoir : les crimes de guerre, le génocide et les crimes contre l’humanité179 ; […] (j) Droit des Etats membres de solliciter l’intervention de l’Union pour restaurer la paix et la sécurité ».

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œuvre de la résolution par les Etats et de remédier à leurs lacunes ; voir aussi rés. CS/1456 du 20 janvier 2003. L’acte constitutif de l’Union africaine, signé à Lomé le 11 juillet 2000, est entré en vigueur le 26 mai 2001. Texte auquel il faudra ajouter le membre de phrase suivant : « ainsi qu’une menace grave de l’ordre légitime afin de restaurer la paix et la stabilité dans l’Etat membre de l’Union sur la recommandation du Conseil de Paix et de Sécurité » une fois que le Protocole sur les Amendements à l’Acte Constitutif de l’Union africaine, tel qu’il a été adopté en février et juillet 2003, sera entré en vigueur (en l’occurrence 30 jours après le dépôt des instruments de ratification par la majorité des 2/3 des Etats membres).

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On notera qu’à la différence de feu l’Article III.2 de la Charte de l’Organisation de l’unité africaine180, l’article 4 ne consacre pas stricto sensu un principe de non-intervention de l’Union dans les affaires intérieures de ses Etats membres mais énonce en fait les situations dans lesquelles une intervention de l’Union sur le territoire d’un Etat membre ne serait pas considérée comme une atteinte à la souveraineté de ce dernier. L’article 4 de l’Acte constitutif de l’UA, en ne précisant que les cas d’intervention, ne définit donc la notion de non-intervention dans les affaires intérieures des Etats membres de l’Union que par défaut, ce qui n’en facilite pas la définition. A. L’intervention humanitaire selon l’Acte constitutif de l’Union africaine Bien que la CEDEAO, par le biais de l’ECOMOG, propose depuis près de dix ans une réponse sous-régionale aux situations de menace à la paix181 en Afrique, qu’il s’agisse de conflits armés internes, internationaux ou de drames humanitaires, la création de l’Union africaine s’inscrit dans le contexte d’un projet global de sécurité collective à l’échelon continental. Répondant à une volonté affirmée des dirigeants africains de prendre en main le destin de l’Afrique et de se défaire de la violence qui embrase depuis trop longtemps le continent, l’article 4, h) constitue une tentative de réponse à la prolifération des drames humanitaires, tels que les massacres perpétrés en Ouganda dans les années 1970 ou le génocide rwandais en 1994, sans que l’OUA ou l’ONU, paralysées l’une comme l’autre, comme leurs Etats membres, par une interprétation rigoriste du principe de non-intervention, n’aient réagi en temps utile. Constatant que le Mécanisme pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits de l’OUA institué le 30 juin 1993, lors de la conférence du Caire, ne permettait pas d’aller outre l’absence de consentement des Etats concernés à une intervention, l’article 4 h) permet à la Conférence, et depuis le 26 décembre 2003, sur recommandation du Conseil de Paix et de Sécurité182, de prendre l’initiative 180 181

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Voir note n°18. Le traité de Lagos du 28 mai 1975 instituant la Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), tel qu’il a été révisé le 24 juillet 1993 à Cotonou, comprend un article 58 consacré à la sécurité régionale visant le développement de mécanismes appropriés de prévention et de résolution des conflits internes et internationaux (alinéa 2) tel le déploiement de forces de maintien de la paix si nécessaire (para. f)). C’est sur ce fondement que l’ECOMOG, en tant que dispositif de Forces en attente, a été créée, puis institutionnalisée par le Mécanisme de prévention des conflits de la CEDEAO. Le Conseil de Paix et de Sécurité (CPS) de l’Union africaine a été officiellement lancé le 25 mai 2004. Anticipant l’entrée en vigueur du Protocole du 9 juillet 2000 relatif à sa création (qui intervint finalement le 26 décembre 2003), la Conférence avait autorisé le Conseil exécutif, par une décision ASS/AU/Dec.16(II) du 12 juillet 2003, à prendre les


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d’une intervention de l’Union sur le territoire de l’Etat membre concerné, indépendamment de toute sollicitation de ce dernier. Selon l’interprétation que l’on en retient, l’article 4, alinéa j) ouvre encore davantage le champ de l’intervention et accorde aux Etats membres le droit de solliciter une intervention pour « restaurer la paix et la sécurité », non seulement sur leur territoire, ce qui n’appelle pas de commentaires spécifiques, mais aussi semble-t-il, dans le silence du texte à ce propos, sur le territoire d’autres Etats membres de l’Union183, ce qui serait radicalement nouveau184. Comparé à l’alinéa h) et mis à part le Chapitre VIII de la Charte des Nations Unies, le champ de cette disposition ne nous semblerait pas connaître d’autre limitation que celle attachée à la notion de « restauration de la paix et de la sécurité », répondant à une menace à la paix ou à une rupture

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dispositions requises en vue de la mise en œuvre opérationnelle du CPS. Le Conseil exécutif procéda dès lors à l’élection des quinze membres du CPS et, dès l’adoption de son Règlement intérieur le 16 mars 2004, le CPS entama ses travaux. Au 25 mai 2004, il avait tenu près de 10 sessions au cours desquelles il avait pris de nombreuses décisions sur la Côte d’Ivoire, le Soudan ou la Somalie, pour ne citer que des exemples tirés de sa dernière session. Selon l’article 9 (modalités de saisine et d’action) du Protocole, le CPS « 1. […] prend les initiatives et conduit les actions qu’il juge appropriées concernant les situations de conflit potentiel ainsi que celles où des conflits ont déjà éclaté… » et utilise, « 2. à cette fin… les moyens à sa discrétion pour se saisir d’un conflit ou d’une situation, soit à travers l’action collective du Conseil lui-même, … ». Ben Kioko, conseiller juridique de l’Union africaine, semble considérer qu’il en est ainsi lorsqu’il constate que : « the Assembly will decide on intervention at two levels : on its own initiative (Article 4(h)) and at the request of a member State (Article 4(j))… Article 4(j) refers, unlike Article 4(h), to member States and not to a member State, and therefore does not expressly restrict the right to request intervention of the Union to the member State concerned » in « The Right of Intervention under the African Union’s Constitutive Act : From Non-Interference to Non-Intervention », Revue internationale de la Croix-Rouge 85 (2003) 852, pp. 808-825 ; d’autres interprètent cet article de manière plus restrictive : « cet ensemble reste cependant limité en tenant compte de l’histoire contemporaine qui a vu des Etats disparaître (Libéria et Somalie) : ces situations rendent impossible la mise en œuvre effective de l’alinéa (j) de l’article 4 », in R. Adjovi « L’Union africaine : étude critique d’un projet ambitieux », Revue de droit africain, 6 (2002) 21, p. 22. On remarquera qu’une question identique se pose à l’échelon sous-régional dans le cas de la CEDEAO. Le Protocole concernant le Mécanisme de prévention des conflits de la CEDEAO signé à Lomé le 10 décembre 1999 adopte comme but, tout en rappelant le principe du respect de l’intégrité territoriale et de l’indépendance politique des Etats membres, de constituer et déployer, si nécessaire, des forces civiles ou militaires aux fins de maintenir ou restaurer la paix dans la région. Le Conseil de sécurité et de médiation peut, à ce titre, « authorise all forms of intervention and decide particularly on the deployment of political and military missions » (Article 10). L’article 25, qui précise les conditions d’application du Mécanisme, est particulièrement éloquent: sont concernés les cas d’agression et les conflits internes « that threatens to trigger a humanitarian disaster, or that poses a serious threat to peace and security in the sub-region, in the event of serious and massive violation of human rights and the rule of law. In the event of an overthrow or attempted overthrow of a democratically elected government; any other situation as may be decided by the Mediation and Security Council ».

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de la paix, sous toutes les formes identifiées depuis par le Conseil de sécurité. B. La nécessaire coexistence du mécanisme de sécurité collective de l’Union africaine avec le Chapitre VIII de la Charte Ceci ne va pas sans susciter quelques interrogations quant à la coexistence du mécanisme institué par l’Union africaine avec la Charte des Nations Unies, et plus particulièrement avec le Chapitre VIII de cette dernière. Ainsi, l’article 53 de la Charte des Nations Unies, après avoir rappelé la possibilité pour le Conseil de sécurité d’utiliser les accords régionaux « pour l’application des mesures coercitives prises sous son autorité », dispose que « [t]outefois, aucune action coercitive ne sera entreprise en vertu d’accords régionaux ou par des organismes régionaux sans l’autorisation du Conseil de sécurité »185. Bien qu’évoquant la responsabilité principale du Conseil de sécurité des Nations Unies en matière de recours à des mesures coercitives et la nécessaire recherche par l’Union africaine de l’autorisation de ce dernier avant toute décision d’intervention non sollicitée, Ben Kioko s’appuie sur les travaux de la CIISE et les précédents d’intervention de la CEDEAO en Sierra Leone et au Libéria pour constater que « it would appear that the UN Security Council has never complained about its powers being usurped because the interventions were in support of popular causes and were carried out partly because the UN Security Council has not taken action or was unlikely to do so at that time »186.

Le Protocole relatif à la création du Conseil de Paix et de Sécurité rappelle cependant, en son article 17, que cet organe « coopère et travaille en 185

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Edem Kodjo, ancien secrétaire général de l’OUA, justifiait, par exemple, la suprématie du Conseil de sécurité sur les organismes régionaux en prenant l’exemple de l’OUA et en considérant que, dans le cas d’une organisation « dominée par une puissance à la politique extérieure musclée », une trop grande autonomie « risque[rait] par une politique excessivement autonome d’exposer la souveraineté de ses membres aux abus de cette puissance. Il vaut peut-être mieux que les organisations régionales soient étroitement subordonnées au Conseil de sécurité, si cela peut permettre aux petits Etats faibles de bénéficier de la protection de l’Organisation mondiale », in « Article 53 », J.-P. Cot et A. Pellet (dir.), Commentaire de la Charte des Nations Unies, Economica, Paris, 1991, p. 827 ; voir aussi B. Simma, H. Mosler, A. Paulus (eds.), op. cit., pp. 860-870 ; et tout particulièrement, H. Saba, « Les accords régionaux dans la Charte de l’O.N.U. », R.C.A.D.I. 80 (1952) I, pp. 635-720. B. Kioko, op. cit., p. 821. Quant aux arguments relatifs à ce débat spécifique dans le cas de la CEDEAO en Sierra Leone et au Libéria, voir A.-D. Mindua, « Intervention armée de la CEDEAO au Libéria : illégalité ou avancée juridique ? », AJICL 7 (1995) 2, pp. 257-283.


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étroite collaboration avec le Conseil de sécurité des Nations Unies, qui assume la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales», et fait explicitement référence au Chapitre VIII de la Charte187, de sorte que la compétence exclusive du Conseil de sécurité en la matière ne devrait pas être menacée. Il est néanmoins intéressant de confronter les mécanismes régionaux visés par le Chapitre VIII de la Charte, et finalement certains précédents, au principe reconnaissant la responsabilité principale du Conseil de sécurité en matière de maintien de la paix (article 24, paragraphe 1, de la Charte). Une action coercitive de l’Union africaine lancée sur la base de l’article 4, alinéa h) ou alinéa j), qui anticiperait sur une éventuelle autorisation du Conseil de sécurité des Nations Unies pour ce faire, serait-elle nécessairement contraire à l’article 53 de la Charte ? Il peut être soutenu que cela ne serait pas toujours le cas, au moins jusqu’à ce que le Conseil de sécurité adopte une décision contraire188. Dans cette hypothèse, l’Union 187

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L’article 7, alinéas k) et l) du Protocole confère au CPS les pouvoirs d’assurer « la promotion et le renforcement d’un partenariat solide pour la paix et la sécurité entre l’Union et les Nations Unies… » et d’élaborer « les politiques et les actions nécessaires pour que toute initiative extérieure dans le domaine de la paix et de la sécurité sur le continent soit entreprise dans le cadre des objectifs et des priorités de l’Union ». On notera à l’identique que dans le cadre de la CEDEAO, le Protocole relatif au Mécanisme de prévention des conflits (article 52) rappelle que cette organisation « shall cooperate with the Organisation of African Unity, the United Nations… », de même que « in accordance with Chapters VII and VIII of the United Nations Charter, ECOWAS shall inform the United Nations of any military intervention undertaken in pursuit of the objectives of this Mechanism ». Le Mécanisme pouvant être activé à la demande de l’Union Africaine ou des Nations Unies, d’un Etat membre ou sur décision de l’Autorité, du Conseil de sécurité et de médiation ou à l’initiative du secrétaire exécutif, on constatera que l’Union Africaine et les Nations Unies sont placées sur le même plan que les organes de la CEDEAO. Serait-il totalement incongru, à la lumière de l’évolution qu’a connu la notion de menace à la paix, que le droit de recourir collectivement à la force en cas de légitime défense, en tant qu’exception au principe de non recours à la force et tel qu’il est reconnu aux organismes régionaux par les articles 51 et 52 de la Charte, soit étendu aux situations visées par l’article 4 de l’Acte constitutif de l’Union africaine ? L’étude des travaux préparatoires de la Charte des Nations Unies révèle que l’article 51 de la Charte, qui consacre le droit naturel de légitime défense individuelle et collective, avait été initialement proposé aux fins de donner des garanties aux nombreux Etats qui s’étaient déclarés hostiles à la suprématie de principe du Conseil de sécurité, en matière de maintien de la paix et de recours à la force, sur les organismes régionaux. L’exercice du droit coutumier de chaque Etat de se défendre face à une agression ne pouvant néanmoins être différé dans le temps du fait de la seule délégation concédée en la matière à l’Organisation mondiale, le monopole des Nations Unies en matière d’usage de la force toléra logiquement une limitation tirée de l’exception de légitime défense, individuelle et collective. L’usage collectif de la force par les parties à un accord régional n’exige donc pas systématiquement, par principe, l’autorisation préalable du Conseil de sécurité. Si l’on considère l’évolution des notions de « menace à la paix » ou de « rupture de la paix » telles que consacrées par le Conseil de sécurité depuis 1945, et surtout depuis le début des années 1990 en matière humanitaire, on ne sera pas nécessairement hostile à l’application

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africaine serait en effet obligée de se conformer à l’obligation d’information du Conseil de sécurité telle que prévue à l’article 54 de la Charte189 et permettrait ainsi à celui-ci de juger de l’action engagée, en la validant ou en l’invalidant a posteriori. Le débat reste ouvert. On remarquera cependant que les Etats membres de l’Union africaine, dans le cas où certains d’entre eux se verraient confrontés, conformément aux alinéas h) et j) de l’article 4, à une intervention de l’Union africaine sur leur territoire pourraient se voir tout simplement opposer leur acceptation a priori, par la ratification de l’Acte constitutif de l’Union africaine, d’une telle action. Les Etats membres auront alors beau jeu de contester une mesure adoptée dans le cadre d’un mécanisme qu’ils ont eux-mêmes conçu, sauf à remettre en cause le traité lui-même à la lumière des buts et principes de la Charte ou à faire prévaloir les dispositions de cette dernière en vertu de son article 103190. On conclura à ce sujet que l’article 4 de l’Acte constitutif de l’Union africaine pourrait, selon l’interprétation que l’on en retient, donner lieu à une

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à ces situations, devant le Conseil de sécurité, d’un régime identique à celui de la légitime défense collective en cas d’agression, permettant ainsi la mise en œuvre d’une action armée collective. On rappellera par ailleurs que la Charte a été rédigée, à l’issue du second conflit mondial, aux fins de prévenir essentiellement la résurgence de conflits armés internationaux. Il peut alors être défendu que le mécanisme de sécurité collective doit désormais s’adapter à la menace actuelle et permanente de la prolifération de conflits armés internes aux conséquences humanitaires toutes aussi dramatiques. L’existence, à l’article 53, d’une seconde exception à l’autorisation préalable du Conseil de sécurité dans le cas d’actions coercitives entreprises contre tout « Etat ennemi » (article 53, paragraphe 2), certes particulière et très certainement tombée en désuétude, permet enfin de constater encore une fois que, sur le plan du principe, l’autorisation préalable du Conseil de sécurité n’était pas, dans l’esprit des rédacteurs de la Charte, inflexible et absolue. Ce dernier élément de réflexion conforte ainsi la démonstration effectuée, mis à part le terme « entreprendre » à l’article 53 (qui sous-entend, il est vrai, l’autorisation préalable du Conseil de sécurité), au bénéfice de l’autonomie possible de l’UA dans les circonstances identifiées. L’article 54 de la Charte des Nations Unies stipule que « Le Conseil de sécurité doit, en tout temps, être tenu pleinement au courant de toute action entreprise ou envisagée, en vertu d’accords régionaux ou par des organismes régionaux pour le maintien de la paix et de la sécurité internationales ». On rappellera que l’article 52.1 dispose qu’« [a]ucune disposition de la présente Charte ne s’oppose à l’existence d’accords ou d’organismes régionaux destinés à régler les affaires qui, touchant au maintien de la paix et de la sécurité internationales, se prêtent à une action de caractère régional, pourvu que ces accords ou ces organismes et leur activité soient compatibles avec les buts et principes des Nations Unies ». L’article 103 de la Charte des Nations Unies stipule par ailleurs qu’« [e]n cas de conflit entre les obligations des Membres des Nations Unies en vertu de la présente Charte et leurs obligations en vertu de tout autre accord international, les premières prévaudront ». L’enjeu n’est pas des moindres car l’incompatibilité avec les buts et principes de la Charte entraînerait, selon Hans Kelsen, non pas l’application prioritaire des obligations de la Charte par rapport au traité concurrent mais l’invalidation de ce dernier, dans The law of the United Nations, 1950, London, Stevens & Sons Ltd, p. 324.


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relecture du Chapitre VIII de la Charte des Nations Unies, à la lumière de la pratique récente du Conseil de Sécurité relative au Chapitre VII, ce à quoi, comme nous l’avons vu, l’article 2, paragraphe 7, n’est pas indifférent. On sera en conséquence attentif à la mise en oeuvre de l’Acte constitutif de l’Union africaine et aux relations que les organes qu’il prévoit entretiendront dans l’avenir avec le Conseil de sécurité dans le cas d’interventions spécifiques. Quel bilan peut on établir à l’issue de cette analyse ? On soulignera que la notion « d’affaires relevant essentiellement de la compétence nationale d’un Etat » est désormais fréquemment interprétée de manière restrictive alors que la notion de menace à la paix fait pour sa part l’objet d’une interprétation extensive. Les engagements internationaux des Etats, selon les domaines et les mécanismes mis en place, étant par ailleurs de plus en plus souvent réducteurs de souveraineté, le principe de non-intervention, tel qu’il est reconnu à l’article 2, paragraphe 7, ne semble plus pouvoir se prêter à une interprétation large et dogmatique. Le principe est donc relatif et il ne fait pas de doute que le sens de l’histoire s’oriente désormais vers la réduction progressive du champ matériel de cette disposition. A la lumière de certains exemples, il convient cependant de raison garder. La récente « éviction » du pouvoir en Haïti de Jean-Bertrand Aristide191, porté jadis aux nues par la communauté internationale, se présente en effet à nos yeux comme un résumé des relations ambivalentes qu’entretiennent le principe et son exception, tels qu’ils sont énoncés à l’article 2, paragraphe 7, lui-même. Douloureuses relations au cas d’espèce entre les louables aspirations démocratiques des Etats membres de l’ONU et, à l’initiative de ces derniers, l’interventionnisme pacificateur de l’Organisation. En l’absence d’une qualification de « menace à la paix et à la sécurité internationales » du putsch dont avait été victime le Président Aristide en 1994, l’application formelle du principe de non-intervention dans les affaires relevant essentiellement de la compétence nationale aurait constitué un obstacle prévisible, pour ne pas dire insurmontable, à l’intervention de la communauté internationale. Légitime en 1994, l’intervention en question est dorénavant à confronter au retour de cette affaire sur le devant de la scène 191

On rappellera à ce propos la résolution 1529 du 29 février 2004 du Conseil de sécurité qui « prend note de la démission de Jean-Bertrand Aristide comme Président d’Haïti et de la prestation de serment du Président Boniface Alexandre en tant que président provisoire » qui a appelé la communauté internationale « à lui apporter d’urgence son soutien pour l’aider à rétablir la paix et la sécurité en Haïti », agissant en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies et autorisant « le déploiement immédiat d’une force multinationale intérimaire », « les Etats membres participant à la force multinationale intérimaire… à prendre toutes les mesures nécessaires à l’accomplissement de son mandat », exigeant enfin que « toutes les parties au conflit en Haïti cessent de recourir à la violence, et réaffirme qu’elles doivent respecter le droit international, y compris les droits de l’homme... ».

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Guillaume Etienne

internationale et met en évidence, a posteriori peut-être, les difficultés de substituer à un traitement national des problèmes, dont l’article 2, paragraphe 7, constitue l’un des remparts, un interventionnisme spectaculaire de la communauté internationale dont l’efficacité ne peut en fait être assurée que par l’inscription dans le temps des actions en cause. Le principe de non-intervention n’est donc pas vain, il répond à une réalité : l’équilibre qu’une nation construit dans l’espace et dans le temps autour de sa population, sa culture, son gouvernement et son assise territoriale pour former un Etat dont la souveraineté, principe fondateur du droit international, doit être préservée au risque de désagréger la communauté toute entière. L’Irak d’aujourd’hui en est un exemple; Haïti le confirme. Altérer cet équilibre est une décision grave qui ne peut être prise qu’au titre de circonstances extrêmes et dans le souci qu’il revient dès lors à l’intervenant, qu’il s’agisse de l’Organisation ou d’un Etat, d’en assumer toutes les conséquences, dans le temps notamment, quel qu’en soit le coût, humain ou économique.

SECURITY COUNCIL ACTION IN THE NAME OF HUMAN RIGHTSh Christopher J. Le Mon* & Rachel S. Taylor**

1. Introduction When the United Nations Security Council decided in 2004 to authorize the deployment of a multinational force to Haiti under Chapter VII of the U.N. Charter,1 it was but the latest in a series of Council decisions to intervene in the affairs of Member States to protect human rights. Less than a year earlier, the Council had deployed peacekeepers to the Ituri region of the Democratic Republic of the Congo (DRC)2 for the same purpose, namely to safeguard the human rights of citizens within that country’s borders. Though the Haiti and Congo decisions may not seem revolutionary today, it was not long ago that human rights concerns were considered purely domestic matters, beyond the scope of United Nations intervention. Indeed, drafters of the Charter, meeting at the end of the Second World War, likely would have been shocked to hear U.N. Secretary-General Kofi Annan, in a now-famous 1999 speech, call on the United Nations to “forge unity behind the principle that massive and systematic violations of human rights – wherever they may take place – should not be allowed to stand.”3 They would probably have been equally surprised to learn that the Security h

An earlier version of this article appeared in the U.C. Davis Journal of International Law & Policy. The views expressed herein are those of the authors alone, and do not in any way represent the United Nations, the International Court of Justice, the Judges named above, or the Institute for War and Peace Reporting.

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Law Clerk, Judges Thomas Buergenthal & Vladlen S. Vereshchetin, International Court of Justice, 2003-2004; J.D., New York University School of Law, 2003. Deputy Editor, Tribunal Project, Institute for War and Peace Reporting; J.D., Georgetown University Law Center, 2002.

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See S.C. Res. 1529, U.N. SCOR, 59th Session, 4919th meeting, U.N. Doc. S/RES/1529 (2004). See S.C. Res. 1484, U.N. SCOR, 58th Session, 4764th meeting, U.N. Doc. S/RES/1484 (2003). Report of the Secretary-General on the Work of the Organization, U.N. GAOR, 54th Session, U.N. Doc. A/54/1 (1999).


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Christopher J. Le Mon & Rachel S. Taylor

Council would take up Annan’s charge from time to time, redefining human rights as inextricable components of international peace and security that thus fell within their purview.4 This increased willingness by the Security Council to view human rights concerns as matters affecting international peace and security has been made possible by two important factors: namely, the ambiguity of the Charter itself, and the Council’s willingness to incorporate changing notions of state sovereignty and human rights into its mandate as the United Nations organ charged with the “primary responsibility for the maintenance of international peace and security.”5 Specifically, because several key Charter terms are not therein defined, the Council has been able to develop the meaning of these words through its practice. These ambiguities in the Charter have allowed the United Nations to remain viable, leaving its boundaries open to reinterpretation as new issues have arisen and new trends have emerged. As former U.N. Secretary-General Javier Perez de Cuellar has explained, the Charter’s Principles are by no means frozen; their scope and the manner of their application is determined by changing global conditions… A rigid interpretation that fails to take human realities into account would ossify international law… and diminish its contemporary relevance... We cannot… regard the Charter as immutable.6 As shown below, the Council’s willingness to reinterpret the Charter to define human rights concerns as possible threats to international peace and security has allowed, in just over a decade, for interventions to protect human rights in Iraq, Somalia, Haiti, Rwanda, and the DRC. At the same time, these interventions would not have been possible had the Council not incorporated changing notions of state sovereignty and human rights into its mandate. For almost three centuries, beginning with the 1648 Treaty of Westphalia, the sovereign state was viewed as the lynchpin of the international order.7 Both Hugo Grotius and Emmerich de Vattel, for example, viewed the independence of a sovereign state from outside

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See infra note 25 and attached text. U.N. Charter at art. 24(1). Under the Charter, the Security Council, when it finds a “threat to the peace, breach of the peace, or act of aggression,” has the power to recommend or order “measures not involving the use of force… in order to give effect to its decisions” or “action by air, sea, or land forces as may be necessary to maintain or restore international peace and security.” Id. at Articles 39, 41-42. Report of the Secretary-General on the Work of the Organization, U.N. GAOR, 46th Session, U.N. Doc. A/46/404, reprinted in 1991 U.N.Y.B. 3, 13-14 (1991). See N.D. Arnison, “International Law and Non-Intervention: When Do Humanitarian Concerns Supersede Sovereignty?”, Fletcher F. World Affairs 17 (1993), pp. 199, 203.

Security Council Action in the Name of Human Rights

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interference as an essential element of international stability.8 Immanuel Kant also recognized the inadmissibility of interference with the actions of a sovereign state, permitting intervention only in exceptional circumstances, such as when such a state collapsed into anarchy.9 Jean-Jacques Rousseau, by contrast, based a sovereign’s legitimacy in its “social contract” with its citizenry, and noted that “sovereignty, being nothing other than the exercise of the general will, can never be alienated [by the population].”10 Human rights could not be waived, he believed, for the protection of these rights constituted the core of the sovereign’s obligation to its citizens. It was Rousseau’s vision that gained international acceptance with the adoption of the Universal Declaration of Human Rights (UDHR) in 1948, three years after the Charter was written.11 The UDHR states that human rights stem from a person’s humanity and are not based on the discretionary grant of a government – and through this declaration, for the first time, individuals were recognized as subjects, not simply objects, of international law.12 This development, too, presaged a change in how the Security Council would come to view the concepts of state sovereignty and human rights. Today, more than 50 years after the UDHR’s passage, state sovereignty has come to be seen as limited and governments are no longer thought to have the absolute right to conduct themselves as they please within their borders.13 While human rights were previously matters of concern only for states themselves, the Council now treats them as valid issues for deliberation when carrying out its mandate of maintaining international peace and security.14 8

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See H. Grotius, The Law of War and Peace, pp. 28-44 (Francis H. Kelsey trans., 1925); E. de Vattel, The Law of Nations, or Principles of the Law of Nations Applied to the Conduct and Affairs of Nations and Sovereigns, p. 4 (C. Fenwick trans., 1916). See I. Kant, Perpetual Peace: A Philosophical Sketch, reprinted in I. Kant, Political Writings, pp. 93, 96 (Hans Reiss Ed. & H.B. Nisbet Trans., 2d ed. 1991). See also R.B. Lillich, “Kant and the Current Debate over Humanitarian Intervention”, Journal of Transnational Law & Policy 6 (1997), pp. 397, 403 (positing that Kant would also favor U.N. intervention in order to protect human rights). J.-J. Rousseau, The Social Contract, p. 69 (M. Cranston trans., 1968). G.A. Res. 217a (III), U.N. GAOR, 3d Sess., U.N. Doc. A/810, at 71 (1948). See T. Meron, Human Rights in Internal Strife: Their International Protection, pp. 33-36 (1987); L. Sohn, “The New International Law: Protection of Individuals Rather than States”, American University Law Review 32 (1982), p. 1. See, e.g., K. Annan, “Two Concepts of Sovereignty”, Economist, 18 September 1999, p. 49 (“State sovereignty, in its most basic sense, is being redefined… States are now widely understood to be instruments at the service of their peoples, and not vice versa”); D.M. Malone, “The Security Council in the Post-Cold War Era: A Study in the Creative Interpretation of the U.N. Charter”, New York University Journal of International Law & Politics 35 (2003), p. 487 (“the Council has, for good or ill, eroded the foundations of absolute conceptions of state sovereignty and fundamentally altered the way in which many of us see the relationship between state and citizen the world over”). See infra Part 3.

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This article analyzes how gross violations of human rights within a state have come to be seen as possible threats to international peace and security and examines the Security Council’s increasing willingness to use Chapter VII of the Charter to combat these abuses. In Part 2, we consider the relevant provisions of the Charter. While we believe the text of the Charter is ambiguous as to whether international stability should take precedence over the protection of human rights, and note that the Charter’s drafters did not see the protection of human rights as being more important than respect for state sovereignty, we view the evolution that has occurred – through which the Security Council has begun to intervene in the affairs of Member States to protect human rights – as an essential adaptation of the United Nations to a changing international order. In Part 3 we offer case studies of Security Council action undertaken to combat human rights violations under Chapter VII of the Charter. We examine the text of the resolutions implementing sanctions or authorizing the use of force, and analyze the Council’s deliberations, in an attempt to divine when the Council placed an emphasis on human rights violations as a justification for its action. We conclude that the Council has, at times, found that human rights concerns in and of themselves can constitute threats to international peace and security. Part 4 analyzes the case studies and concludes that while Security Council action in the name of human rights is still governed by political concerns, and is often authorized late or not at all, the trend permitting such undertakings within the framework of Chapter VII is a welcome development. 2. The United Nations Charter: A Legal Framework for Humanitarian Action The world in which the Charter was written is not the one in which the United Nations today operates. Wracked by the horrendous loss of life in the Second World War, the Charter’s drafters sought to ensure that no state would wreak upon its neighbors the destruction that Germany and Japan had unleashed. The Charter banned the threat or use of force in international relations,15 and housed within the Security Council “a monopoly of control of the legal use of force”16 in an attempt to deter would-be aggressors.17 Furthermore, the Charter placed limitations on what it called “the inherent 15

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“All Members shall refrain in their international relations from the threat or use of force against the territorial integrity or political independence of any state, or in any other manner inconsistent with the Purposes of the United Nations.” U.N. Charter, Article 2(4). D. Wallace, Jr., “International Law and the Use of Force: Reflections on the Need for Reform”, International Law 19 (1985), p. 262. See U.N. Charter, Articles 24, 39-42.


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right of self-defense” by requiring that state action in the name of individual or collective self-defense remain susceptible to regulation through Security Council action.18 Yet the prevention of aggressive war was not the only goal of the Charter’s drafters; additionally, they desired to encourage respect for human rights. Indeed, the Charter recognizes the importance of protecting human rights, requires Member States to take action to ensure their development, and lists as one of the purposes of the United Nations “promoting and encouraging respect for human rights and for fundamental freedoms for all.”19 A. Article 1: A Hierarchy of Purposes? In four short paragraphs, the founders of the United Nations set forth their vision of a new organization for a postwar world. The United Nations, they charged, was created 1. To maintain international peace and security, and to that end: to take effective collective measures for the prevention and removal of threats to the peace, and for the suppression of acts of aggression or other breaches of the peace, and to bring about by peaceful means, and in conformity with the principles of justice and international law, adjustment or settlement of international disputes or situations which might lead to a breach of the peace; 2. To develop friendly relations among nations based on respect for the principle of equal rights and self-determination of peoples, and to take other appropriate measures to strengthen universal peace; 3. To achieve international co-operation in solving international problems of an economic, social, cultural, or humanitarian character, and in promoting and encouraging respect for human rights and for fundamental freedoms for all without distinction as to race, sex, language, or religion; and

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See id. Article 51. See also T.M. Franck, Recourse to Force: State Action Against Threats and Armed Attacks (2002), p. 50 (“Article 51 as drafted does not sanction continuation of the use of force by states in self-defense after the Council has taken measures. It is only by subsequent practice that the potential coexistence of collective measures with the continued measures in self-defense has become accepted practice”); A. Randelzhofer, “Article 51”, in The United Nations Charter: A Commentary, pp. 788, 804 (Bruno Simma ed., 2d ed. 2002) (“when Iraq had invaded Kuwait and the SC began to adopt the ‘necessary measures’ [for the restoration of international peace and security under Article 51], there was some discussion concerning whether, notwithstanding the SC’s actions, the United States continued to have the right of self-defense under Article 51. As is shown by the wording and purpose of that provision, the question has to be answered in the negative”). See U.N. Charter, Articles 55, 1(3).

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4. To be a centre for harmonizing the actions of nations in the attainment of these common ends.20

Scholars, reflecting on these purposes, have asked whether the order in which they are presented is significant and, if so, whether this order suggests a hierarchy. That is, is the maintenance of international peace and security predominant because it is listed first, or do all principles carry equal weight (in which case, promoting respect for human rights would be as important as maintaining international peace and security)? This debate is not merely theoretical, for as one commentator has noted, “[i]t is precisely when armed action, either individual or collective, takes place that the contradictions among these principles are most evident.”21 Give preference to the maintenance of international peace and security, and one condemns citizens to suffer the human rights abuses of their government; allow some form of intervention to promote human rights, and one erodes traditional notions of state sovereignty. Within this debate, “classicists” prioritize the maintenance of international peace and security and the regulation of the use of force over the protection and promotion of human rights.22 They also tend to value state sovereignty.23 Their views, predominant for much of the United Nations’ history, are supported by a literal reading of the Charter. For while, as noted infra at Part 2(B), the protection of international peace and security is primarily entrusted to the Security Council, the one U.N. body with enforcement powers, the Charter’s human rights provisions are nonetheless left aspirational. More compelling than the classicist position, however, is the argument that the United Nations’ founders were profoundly aware of the need to balance the maintenance of international peace and security and the effective promotion of human rights, and that while for many years the maintenance of international peace and security was prioritized, this need not necessarily be so. Thomas Franck has eloquently described this position, noting that

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U.N. Charter, Article 1. E. Vargas Carreño, “Humanitarian Intervention”, in International Law on the Eve of the Twenty-First Century: Views from the International Law Commission (1997), p. 340. See, e.g., L. Henkin, “Use of Force: Law and U.S. Policy”, in Right v. Might: International Law and the Use of Force (1991), p. 38 (ascribing to the drafters the view that “[p]eace was the paramount value… Peace was more important than progress and more important than justice”). But see D. Nincic, The Problem of Sovereignty in the Charter and in the Practice of the United Nations (1970), p. 63 (arguing that the Charter’s deprivation of states’ jus ad bellum through the ban on the use of force took away one of the traditional aspects of sovereignty, and thus undercut claims to “absolute” state sovereignty).


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“there cannot be an absolute priority either for the claim of sovereignty (in the name of peace) or of humanity (in the name of justice); that extreme peace – in the sense of an absolute priority – creates the conditions of war, while extreme justice similarly generates the conditions of injustice.”24

It is true that at the Charter’s creation, the drafters explicitly rejected a Charter amendment proposed by France that would have authorized states to intervene militarily when “the clear violation of essential liberties and of human rights constitutes in itself a threat capable of compromising peace.”25 Yet in our examination of Council practice, we determine that the classicist view has not been vindicated. Instead, the Council has come to realize that the promotion of human rights within borders is inevitably intertwined with the protection of security across them. B. Chapter IX Human Rights Provisions While Article 1 of the Charter lists the protection and promotion of human rights as a core purpose of the United Nations, it is not until Chapter IX that the Charter explores the means for achieving this end. The general character of these Chapter IX provisions is non-committal; while increased respect for human rights is laid out as an aspirational goal, the mechanisms created for their protection, and the specific obligation of Member States, are entirely non-coercive. The most operative Charter article addressing human rights is Article 55, which states that the Organization shall promote “universal respect for, and observance of, human rights and fundamental freedoms for all.”26 Article 56, which begins to elucidate the means for advancing this goal, puts forth that states “pledge themselves to take joint and separate action in co-operation with the Organization for the achievement of the purposes set forth in Article 55.”27 Thus no concrete legal duty is required of states. Further, nowhere does Chapter IX indicate that the Organization could take action where states were unwilling to do so. Instead, it sets a cooperative tone, with the United Nations and its specialized agencies expected to work with Member States in order to advance human rights goals. The Charter’s allocation of competence over human rights matters to the General Assembly and the Economic and Social Council, which lack enforcement powers, is perhaps evidence that the drafters envisaged the Organization’s role concerning human rights as focused on developing 24 25 26 27

Franck, supra note 18, p. 17. See U.N.C.I.O. Doc. 207, III/2/A/3, 12 U.N.C.I.O. Docs 179, 191 (1945). U.N. Charter, Article 55(c). Id., Article 56.

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standards and encouraging advancement.28 Specifically, the Economic and Social Council was charged with the creation of the Commission on Human Rights,29 and the promotion of human rights was listed among the responsibilities of the General Assembly.30 By contrast, there is not a single reference to the Security Council, the one body with the power to enforce its decisions, anywhere in the text of Chapter IX. Instead, the Council’s mandate is laid out in Chapter V, where it is charged with the maintenance of international peace and security.31 Under the provisions of the Charter, then, the Security Council may not be seized of a human rights matter qua human rights matter; rather, it must address human rights matters within the scope of its mandate to maintain international peace and security. C. The Fallacy of Treating Human Rights as Essentially Domestic Matters Article 2(7) of the Charter proscribes United Nations involvement in “matters which are essentially within the domestic jurisdiction of any state,” though these restrictions on action do not “prejudice the application of enforcement measures [by the Security Council] under Chapter VII.”32 Although the meaning of “domestic jurisdiction” is nowhere defined in the Charter, for many years, human rights matters were viewed as within the domestic jurisdiction of states, and thereby shielded from United Nations intervention by operation of Article 2(7). Yet, as noted supra at Part 1, changing notions of state sovereignty and the burgeoning field of international human rights law suggest that human rights concerns no longer fall essentially within the domestic jurisdiction of states.33 Specifically, with the adoption of the UDHR and the many other human rights instruments ratified over the past half century, it has become clear that human rights violations are matters of concern for the international community as a whole. As Michael Reisman has asserted, the Charter

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“Responsibility for the discharge of the functions of the Organization set forth in this Chapter shall be vested in the General Assembly and, under the authority of the General Assembly, in the Economic and Social Council.” Id., Article 60. See id., Article 68. Id., Article 13(1)(b). See id., Article 24(1) (conferring upon the Security Council “primary responsibility for the maintenance of international peace and security”). Id., Article 2(7). For an early reference to this relative determination of the boundaries of states’ exclusive jurisdiction based upon the development of international law, see Nationality Decrees in Tunis and Morocco, 1923 P.C.I.J. (Ser. B), No. 4, p. 24 (Feb. 7) (“The question whether a certain matter is or is not solely within the jurisdiction of a State is an essentially relative question; it depends on the development of international relations”).


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“replicates the ‘domestic jurisdiction-international concern’ dichotomy, but no serious scholar still supports the contention that internal human rights are ‘essentially within the domestic jurisdiction of any state’ and hence insulated from international law.”34

As we lay out below, the Security Council has come to interpret Chapter VII, the exception to Article 2(7), as allowing for its involvement in matters that might previously have been thought of as exclusively within the domestic sphere. D. Chapter VII Responsibilities and Powers of the Security Council Chapter VII of the Charter first lays out the legal requirements that must be met before the Security Council may exercise its authority and then establishes the actions that the Council may take. Specifically, Security Council action under Chapter VII involves two steps. First, the Council must determine at the very least that the situation at hand constitutes a “threat to the peace” pursuant to Article 39 of the Charter. Only then may it take action under Article 41 (not involving the use of force) or 42 (involving the use of force). The term “threat to the peace” in Article 39 is, like the term “domestic jurisdiction” in Article 2(7), nowhere defined in the Charter. On its face, Article 39 contains no limit on the Security Council’s discretion to determine what constitutes such a threat. Bruno Simma’s treatise has asserted that the travaux préparatoires regarding Article 39 display that “the SC was to enjoy great freedom in its decision on the existence of a threat to the peace, a breach of the peace, or an act of aggression.”35 While several states sought to introduce some limits on the Council’s discretion during the drafting of the Charter, all such attempts were rebuffed.36

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W.M. Reisman, “Comment: Sovereignty and Human Rights in Contemporary International Law”, AJIL 84 (1990), p. 869. See also F.R. Téson, “Collective Humanitarian Intervention”, Michigan Journal of International Law 17 (1996), p. 330 (“Human rights have long been subtracted from the exclusive domestic jurisdiction of states”). J. Frowein & N. Krisch, “Article 39”, in Simma, supra note 18, p. 719. See also P.H. Kooijmans, “The Enlargement of the Concept “Threat to the Peace”, in PeaceKeeping and Peace-Building: The Development of the Role of the Security Council, p. 111 (R.-J. Dupuy (ed.), 1992) (referring to the “complete discretion the Security Council has with regard to the interpretation of the three concepts ‘threat to the peace’, ‘breach of the peace’ and ‘act of aggression’ [language from Article 39 of the Charter]”). See Frowein & Krisch, supra note 35, p. 719 (“at San Francisco, the view that the SC should enjoy broad discretion under Chapter VII prevailed over attempts to define the prerequisites more rigidly”).

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The only Charter limit on Security Council action is found in Article 24(2), which requires that in exercising responsibility for the maintenance of international peace and security, “the Security Council shall act in accordance with the Purposes and Principles of the United Nations.”37 The International Court of Justice has heard one contentious case38 and issued two advisory opinions39 relating to the question of limitations upon, and the reviewability of, Security Council action, though it has never pronounced whether it sees itself as possessing the power to review Security Council decisions.40 While not determinative, guidance can also be taken from the Appeals Chamber of the International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia, which undertook a review of the Council’s discretion in making determinations under Article 39, and Chapter VII generally, in the Tadic case.41 The Appeals Chamber found its review limited to “cases where there might be a manifest contradiction with the Principles and Purposes of the Charter,”42 pointing to Article 24(2) as the source of this limitation.43 37 38

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U.N. Charter, Article 24(2). We have treated the Libyan cases against the United Kingdom and the United States as one and the same, since the underlying facts, and the submissions of both respondents, were identical, and the Court’s decisions were nearly verbatim. See Questions of Interpretation and Application of the 1971 Montreal Convention Arising from the Aerial Incident at Lockerbie (Libya v. U.K.), Provisional Measures, 1992 I.C.J. 3 (14 April); Questions of Interpretation and Application of the 1971 Montreal Convention Arising from the Aerial Incident at Lockerbie (Libya v. U.S.), Provisional Measures, 1992 I.C.J. 114 (14 April) [hereinafter collectively 1971 Montreal Convention]. Both cases were eventually withdrawn from the Court’s docket on 10 September 2003. See International Court of Justice, Press Release 2003/29, available at http://www.icjcij.org/icjwww/ipresscom/ipress2003/ipresscom2003-29_luklus_20030910.htm (last visited 21 October 2003). See Certain Expenses of the United Nations (Article 17, Paragraph 2, of the Charter), Advisory Opinion, 1962 I.C.J. 151 (20 July); Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) Notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), Advisory Opinion, 1971 I.C.J. 16 (21 June). But cf. T.M. Franck, “The Powers of Appreciation of the Security Council: Who Is the Ultimate Guardian of U.N. Legality?”, AJIL 86 (1992), pp. 522-523 (asserting that the ICJ, by not deeming Security Council decisions to be beyond review in 1971 Montreal Convention, but instead finding that Libya’s Charter obligations superseded rights deriving from the Montreal Convention, implicitly recognized its own power of judicial review of Security Council decisions). See Prosecutor v. Tadic (Case No. IT-94-AR72), ICTY, Appeals Chamber, Decision on Defendant’s Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction (2 October 1995), available at (http://www.un.org/icty/tadic/appeal/decision-e/51002.htm) (last visited 10 November 2003) [hereinafter Tadic Appeal]. Contrarily, the Trial Chamber of the Tribunal had refused to engage in a review of the legality of the decision by the Council to create the Tribunal, see Prosecutor v. Tadic (Case No. IT-94-1-T), ICTY, Decision on the Defence Motion on Jurisdiction (10 August 1995), available at (http://www.un.org/icty/tadic/trialc2/decision-e/100895.htm) (last visited 10 November 2003). Tadic Appeal, supra note 41. Id..


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The Appeals Chamber’s perspective comports with an early legal opinion by the U.N.’s first Secretary-General, who stated that “the Members of the United Nations have conferred upon the Security Council powers commensurate with its responsibility for the maintenance of international peace and security. The only limitations are the fundamental principles and purposes found in Chapter I of the Charter.”44

This restriction by the Appeals Chamber on the scope of such review reinforces the notion that Article 24(2) operates as the only Charter-based restriction on determinations made and actions taken by the Security Council. In addition, Judge Elihu Lauterpacht has noted that peremptory norms of international law must also operate as restrictions on the actions and decisions of the Security Council.45 Given these limited restrictions on the authority of the Council to declare the existence of a threat to the peace wherever it sees fit, so long as the Council operates within the broad contours outlined in Article 1 of the Charter and does not violate peremptory norms of international law, the Charter can be seen as effectively providing the Council with kompetenz kompetenz – the power to determine the limits of its own jurisdiction.46 For much of the United Nations’ history, a threat to the peace was thought to refer to a situation with international effects. In recent years, however, the Security Council, as shown infra at Part III, has displayed an increased willingness to view gross abuses of human rights, often without 44

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U.N. SCOR, 2nd Sess., 91st mtg., para. 11, U.N. Doc. S/PV.91 (1947). Additional early support for this proposition can be found in the report issued by a conference of prominent international law scholars, meeting subsequent to the imposition of sanctions against Southern Rhodesia, who also concluded that in the event of an Article 39 determination by the Security Council, “the Charter makes it clear that this finding cannot be challenged on the ground that the cause is localized within one territory and has not yet become international.” T.M. Franck et al., Policy Paper on the Legality of Mandatory Sanctions by the United Nations against Rhodesia, pp. 20-21, Center for International Studies Policy Paper No. 1 (on file with authors). See Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Bosnia and Herzegovina v. Yugo. (Serbia and Montenegro)), Further Requests for the Indication of Provisional Measures, 1993 I.C.J. 325, 440 (Order of 13 September) (separate opinion of Judge Lauterpacht) (distinguishing 1971 Montreal Convention, supra note 38, on the basis that the “relief which Article 103 of the Charter [making obligations thereunder superior to other treaty obligations] may give the Security Council in case of conflict between one of its decisions and an operative treaty obligation cannot – as a matter of a simple hierarchy of norms – extend to a conflict between a Security Council resolution and jus cogens”). See R. Higgins, The Development of International Law Through the Political Organs of the United Nations, p. 66 n. 27 (1963) (noting the rejection at the San Francisco conference of proposals to confer upon the International Court of Justice jurisdiction to determine the competence of the political organs of the Organization).

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any trans-border effects, as a threat to the peace, thus permitting action under Chapter VII of the Charter. An interpretation of the scope of Security Council discretion similar to that engaged in by the Appeals Chamber in Tadic renders moot the question of whether human rights violations must reach some degree of severity before becoming a legitimate subject for Council action. If, as the Appeals Chamber suggested, review of the legality of Security Council discretionary determinations is limited to those instances where such determinations are in “manifest contradiction” with the purposes and principles of the Charter, then action taken in the name of human rights would by definition fall beyond the scope of any such review because, as noted above, the promotion of respect for human rights is itself an enumerated purpose of the Organization. Given the broad discretion accorded the Council by the Charter, the delicate act of balancing the principles of international security and respect for human rights seems to be allocated to the Security Council, with external review available, if at all, only when Council action somehow falls outside this liberal grant of authority. 3. Chapter VII in Practice: Security Council Action in the name of Human Rights As noted above, for much of the United Nations’ history, the reference in Chapter VII to a “threat to the peace” was thought to apply exclusively to situations with international effects (though, because of Cold War tensions, the Council agreed to take Chapter VII action only rarely, international effects or not). As the Cold War stalemate thawed in the 1990s, however, consensus among the five permanent members of the Security Council became possible, and the Council increasingly invoked Chapter VII in carrying out its duties. In several of these instances, the referenced threat to the peace has come as a result of humanitarian suffering and violations of human rights. A. Sanctions against Southern Rhodesia The Security Council first utilized its Chapter VII authority to implement sanctions in November 1965, when the racist white minority in the British colony of Southern Rhodesia declared its independence from the United Kingdom.47 The Security Council met at the request of the United Kingdom 47

While a landmark action, it was made easier because Southern Rhodesia was not a U.N. Member State, and the state that brought the situation to the attention of the Security Council was none other than Southern Rhodesia’s colonial master. For a discussion of the Southern Rhodesia crisis, see generally R. Zacklin, The United Nations and Rhodesia: A Study in International Law (1974).


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to discuss the matter,48 and thirty-five U.N. Member States from the African continent supported the Council’s consideration of the issue, noting their concern about this declaration by a “white minority regime.”49 Indeed, the discussion of Southern Rhodesia focused on human rights from its inception. Although there was initially a question of proper jurisdiction before the Council, such concern was overcome. The British representative placed the matter squarely within the exception to Article 2(7), stating that the “attempt to establish in Africa an illegal regime based on minority rule is a matter of world concern.”50 The members of the Council were seemingly in accord with this statement, as speaker after speaker lined up to condemn the unilateral declaration of independence (UDI) as a violation of the human rights of the black majority in Southern Rhodesia.51 The Council’s first resolution on the matter condemned “the unilateral declaration of independence made by a racist minority in Southern Rhodesia.”52 The stage was set for Chapter VII action. During the Council’s meeting the following day, the Pakistani delegate stated that “the present situation in Southern Rhodesia is one of the eventualities for which Chapter VII of the Charter was drafted.”53 One week later, the Council, acting under Article 39, recommended that states voluntarily curtail economic interactions with Southern Rhodesia.54 While

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See U.N. SCOR, 20th Sess., U.N. Doc. S/6896 (1965). U.N. SCOR, 20th Sess., U.N. Doc. S/6902 (1965). U.N. SCOR, 20th Sess., 1257th mtg. para. 21, U.N. Doc. S/PV.1257 (1965). This view diverged from the British reaction two years earlier when the Council sought to condemn the United Kingdom for arms transfers to the then-colony of Southern Rhodesia. Then, the UK argued that Article 2(7) precluded Council consideration. See U.N. SCOR, 18th Sess., 1066th mtg. para. 61, U.N. Doc. S/PV.1066 (1963). This earlier argument was unsuccessful, and the UK wound up vetoing the draft resolution on the matter. See U.N. SCOR, 18th Sess., 1069th mtg. para. 64, U.N. Doc. S/5425/Rev.1 (1963). During the 1965 UDI consideration, France adopted the earlier British view, arguing without success that Article 2(7) prohibited the Council from addressing the UDI. See, e.g., U.N. SCOR, 20th Sess., 1258th mtg. para. 11, U.N. Doc. S/PV.1258 (1965). When the draft resolution was put to a vote, however, France abstained rather than employing its veto. See, e.g., U.N. SCOR, 20th Sess., 1257th mtg., supra note 50 para. 68 (Ghana) (“We have come to this Council so that prompt action can be taken to secure justice for the downtrodden Africans who are being deprived of their fundamental human rights”); U.N. SCOR, 20th Sess., 1258th mtg., supra note 50 para. 19 (Uruguay) (affirming the human rights emphasis by noting that “the legal aspect of the condemnation of the declaration arises, not from the fact that the declaration was made unilaterally, but from the fact that it was made by a racist minority”). S.C. Res. 216, U.N. SCOR, 20th Sess., 1258th mtg., U.N. Doc. S/INF/20/Rev.1, p. 8 (1965). U.N. SCOR, 20th Sess., 1259th mtg. para. 12, U.N. Doc. S/PV.1259 (1965). See S.C. Res. 217, U.N. SCOR, 20th Sess., 1265th mtg., U.N. Doc. S/INF/20/Rev.1, p. 8 (1965).

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not mandatory, this resolution recognized that the UDI’s “continuance in time constitutes a threat to international peace and security.”55 It was not until December 1966 that the Council finally instituted mandatory sanctions under Article 41.56 Resolution 232 invoked Chapter VII by noting that “the present situation in Southern Rhodesia constitutes a threat to international peace and security.”57 Stating that its decision was “in accordance with Articles 39 and 41 of the United Nations Charter,” the Council instructed Member States to prevent trade with Southern Rhodesia of arms, aircraft, oil, motor vehicles and several other commodities.58 The resolution was not simply technical; after imposing these mandatory sanctions, the resolution went on to reaffirm “the inalienable rights of the people of Southern Rhodesia to freedom and independence.”59 With this affirmation, one sees that the human rights concerns that first brought Southern Rhodesia to the attention of the Council remained the rationale behind the Council’s decision to take the historic step of imposing mandatory sanctions under Chapter VII. B. South Africa, Apartheid, and Limited Sanctions More than a decade later, the Security Council again turned to Chapter VII to address human rights violations, this time with respect to the policy of apartheid in South Africa. The Council had long condemned South Africa’s policy of apartheid but, after adopting a voluntary arms embargo in 1963,60 it did not act on this issue for almost fifteen years. In 1977, however, members of the Council considered imposing economic sanctions on South Africa – the first time compulsory sanctions would be levied against a U.N. Member State. An explicit call to action was raised by the representative of Cameroon:

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Id., para. 1. See S.C. Res. 232, U.N. SCOR, 21st Sess., 1340th mtg., U.N. Doc. S/INF/21/Rev.1, p. 7 (1966). See also S.C. Res. 253, U.N. SCOR, 23rd Sess., 1428th mtg., U.N. Doc. S/INF/23/Rev.1, p. 5 (1968) (expanding sanctions regime); U.N. SCOR, 23rd Sess., 1428th mtg., U.N. Doc. S/PV.1428 (1968) (citing threat to peace created by the continued existence of the regime in Southern Rhodesia as basis for the expansion of sanctions); U.N. SCOR, 25th Sess., 1534th mtg., U.N. Doc. S/PV.1534 (1970) (subsequent attempt to extend the application of sanctions to Portugal and South Africa for violating Southern Rhodesia sanctions defeated when the United States cast its first veto in the Council’s history). S.C. Res. 232, supra note 55 para. 1. Id. pmbl. Para. 4, paras. 2(a)-(f). S.C. Res. 232, supra note 56 para. 4. See S.C. Res. 181, U.N. SCOR, 18th Sess., 1056th mtg., U.N. Doc. S/5386 (1963).


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[T]he wave of repressive measures that has just engulfed the people of South Africa clearly shows that the time for condemnations and the expression of pious hopes has passed and that if the Security Council truly wishes to play the role assigned to it by the Charter it must finally envisage the adoption of more decisive action.61

The gravity of the situation was not lost on the delegates present. The United States representative announced that “[t]he Security Council is today preparing to take an unprecedented step. For the first time in the history of the Organization, the Council may impose mandatory sanctions against a Member State.”62 Since 1960, he noted, the Security Council has declared “that South Africa’s racial policies might, if continued, endanger international peace and security” and has “repeatedly urged South Africa to abandon apartheid and to rejoin the international effort to ensure universal respect for human rights.”63

One week later, the Council unanimously imposed a mandatory arms embargo against South Africa.64 The Secretary-General, speaking before the Security Council, stressed the import of the resolution, noting that on this “historic occasion” the United Nations “enter[ed] a new and significantly different phase of the long-standing efforts of the international community to obtain redress of these grievous wrongs.”65 Resolution 418 contained six preambular paragraphs explaining the basis upon which the Council had acted; of these six, four took aim at South Africa’s human rights policies and its system of apartheid. The operative paragraph of the resolution stated neatly that “having regard to the policies and acts of the South African Government” the further acquisition of arms would constitute “a threat to the maintenance of international peace and security.”66 This conditional language displays that arms purchases alone did not result in the invocation of Chapter VII authority; rather, the arms constituted a threat to international peace and security as a direct result of apartheid. This was not the first time the Council had viewed apartheid as a potential threat. The earliest Security Council resolution on the matter, passed in 1960, recognized the possibility that the continuation of apartheid

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U.N. SCOR, 32nd Sess., 2042nd mtg. para. 8, U.N. Doc. S/PV.2042 (1977). U.N. SCOR, 32nd Sess., 2045th mtg. para. 2, U.N. Doc. S/PV.2045 (1977). Id., paras. 3-4. S.C. Res. 418, U.N. SCOR, 32nd Sess., 2046th mtg., U.N. Doc. S/INF/33 at 5 (1977). U.N. SCOR, 32nd Sess., 2046th mtg. para. 6, U.N. Doc. S/PV.2046 (1977). S.C. Res. 418, supra note 64 para. 1.

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policies “might endanger international peace and security.”67 A 1976 resolution called apartheid “a crime against the conscience and dignity of mankind… [that] seriously disturbs international peace and security.”68 The passage of Resolution 418 took these a step further when the Security Council deemed the deprivation of nonwhites’ human rights through the apartheid system to be a direct threat to international peace and security. As the first instance in which a Member State was subjected to mandatory sanctions for abusing the human rights of its citizens, Resolution 418 constituted a leap forward in Security Council consideration of human rights under Chapter VII. C. Protecting the Kurds in Northern Iraq As the Cold War drew to a close, a new era began in Chapter VII interpretation. While during the Cold War the Council had occasionally been willing to mandate sanctions to combat human rights violations, the postCold War era has seen the Security Council become increasingly willing to view a state’s treatment of its own citizens, and the international effects of that treatment, as justifying intrusive Chapter VII action. The first significant development on this front came in 1991, when the Council considered the case of the Kurds in Iraq. Early that year, while a U.N.-authorized coalition was forcefully expelling Iraq from Kuwait in “Operation Desert Storm,” U.S. President George H.W. Bush vocalized his hope that the people of Iraq would take action to remove Iraqi President Saddam Hussein from power.69 When Kurds in northern Iraq tried to follow through on Bush’s suggestion, the Iraqi government responded with violence. The situation was so volatile that, on 5 April 1991, the Security Council met to talk about how to control the carnage.70 Discussion at this meeting centered on two themes. First was the cause of the problem: the human rights violations occurring within Iraq. Second were the situation’s consequences: the flow of hundreds of thousands of Iraqi refugees, mostly Kurds, across international borders.71 Although in earlier years, the latter problem alone might have been thought to constitute a threat to the peace, the two issues seemed inextricably linked in the minds of the Council’s representatives. The French delegate emphasized this connection, saying: 67 68

69 70 71

S.C. Res. 134, U.N. SCOR, 15th Sess., 856th mtg., U.N. Doc. S/4300 (1960). S.C. Res. 392, U.N. SCOR, 21st Sess., 1930th mtg., U.N. Doc. S/INF/31/Rev.1 para. 11 (1976). See, e.g., Téson, supra note 34, para. 343. U.N. SCOR, 46th Sess., 2982nd mtg. paras. 2-3, U.N. Doc. S/PV.2982 (1991). See generally id.


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Violations of human rights such as those now being observed become a matter of international interest when they take on such proportions that they assume the dimension of a crime against humanity. That is indeed what is happening in Iraq. The influx of refugees, the continued fighting in the border areas, the increasing number of massacres are arousing indignation and are threatening international peace and security in the region.72 The representative from Zaire sought to retain some of the traditional trans-border notions of what constituted a threat to the peace, but the conditional language he used in justifying Council action arguably set a low standard for such a requirement. He stated that “[w]e believe that this situation has to do with the internal policy of Iraq, but that it could have consequences which might result in a threat to international peace and security.”73 Significantly, representatives insisted that protecting human rights fell within the Security Council’s purview. Carrying forward the viewpoint his country elucidated during the Southern Rhodesia debate, the United Kingdom delegate argued, “Article 2, paragraph 7, an essential part of the Charter, does not apply to matters which, under the Charter, are not essentially domestic, and we have often seen human rights – for example in South Africa – defined in that category.”74

Some states, however, were critical of what they perceived as an expansion of the Council’s authority beyond the traditional perception of its mandate.75 Such views did not carry the day. The resulting Resolution 688 marked a significant moment for the Security Council because of the extent to which it took human rights

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Id., para. 53. See also id. para. 6 (Turkey) (“There is no way in which what is going on in northern Iraq can be justified as an internal affair of that country. Given the scale of the human tragedy and its international implications… [t]he threat posed by these events to the security of the region needs no elaboration”). Id. para. 38 (emphasis added). Id. paras. 64-65. Contra infra note 168 and attached text (questioning the value of action taken against South Africa as appropriate precedent). See, e.g., id. paras. 31, 27 (Yemen) (calling the situation “essentially an internal matter” and asserting that “[t]he draft resolution claims that there is a problem threatening international peace and security. We do not share that view. There is no conflict or war taking place across the borders of Iraq with its neighbors”); id. para. 46 (Cuba) (“It has also been said that... there are humanitarian concerns over the plight of civilians, of women, children and the elderly, to which the international community should devote its attention. … If it is felt that the international community should show concern for the humanitarian aspects of a question, then the Security Council simply has no right to do so in a way which the Charter specifically precludes”).

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violations into account in finding a threat to international peace and security.76 In the resolution, the Council stated that it Condemns the repression of the Iraqi civilian population in many parts of Iraq… the consequences of which threaten international peace and security in the region; [and] Demands that Iraq, as a contribution to remove the threat to international peace and security in the region, immediately end this repression and express the hope... that an open dialogue will take place to ensure that the human and political rights of all Iraqi citizens are respected.77 This coupling of the cause and effects of the crisis shows how the Council’s concern for human rights and its focus on international peace and security had become interwoven one with the other. With Resolution 688, the Security Council found that a government’s treatment of its own citizens, coupled with the international effects of that treatment, was sufficient to not only justify sanctions, but to require action by a Member State.78 D. Providing Humanitarian Assistance in Somalia In the months that followed, Security Council members began to suggest that human rights violations, even without attendant trans-border effects, could trigger Chapter VII enforcement measures. A significant development in this area came when the Council considered the humanitarian catastrophe in Somalia in 1992. While in northern Iraq the Council had imposed intrusive obligations upon a Member State, in Somalia it crossed the proverbial abyss by authorizing the use of force against a Member State in order to combat a situation where citizens of that state were being denied their human rights. After Somali President Mohammed Siad Barre was ousted in January 1991, clan-based civil war erupted throughout the country.79 In the fighting that ensued, hundreds of thousands of Somali citizens were forced to flee the capital Mogadishu. Attempts to deliver much-needed humanitarian assistance were hindered by the raging violence. The threat of famine became grave; approximately 4.5 million of Somalia’s six million people were at risk of severe malnutrition and related diseases.

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S.C. Res. 688, U.N. SCOR, 46th Sess., 2982nd mtg., U.N. Doc. S/INF/47 para. 31 (1991). While Resolution 688 does not explicitly invoke Chapter VII, its reference to international peace and security places it within the purview of Chapter VII. Id. paras. 1-2. Resolution 688 required Iraq to “allow immediate access by international humanitarian organizations to all those in need of assistance in all parts of Iraq and to make available all necessary facilities for their operations.” Id. para. 3. See J. Perlez, Somalia Self-Destructs, and the World Looks On, N.Y. Times, 29 December 1991, para 4, p. 4.


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Approximately seven hundred thousand Somalis fled to neighboring countries, and three hundred thousand went further.80 On 23 January 1992, three days after Somalia asked the United Nations to consider its situation,81 the Council adopted Resolution 733, calling upon states to implement a complete embargo on weapons and military equipment bound for Somalia, under Chapter VII of the Charter.82 In justifying its action, the Council’s focus was entirely humanitarian; nowhere in the resolution were trans-border effects cited. The Council noted it was “gravely alarmed at the… heavy loss of human life and widespread material damage resulting from the conflict” and expressed its concern “that the continuation of the situation constitutes… a threat to international peace and security.”83 These humanitarian concerns remained the Security Council’s focus in the months that followed. On 17 March 1992, the Council unanimously passed Resolution 746, opening the way for a technical team to go to Somalia to monitor the delivery of humanitarian aid and to help broker a cease-fire.84 Importantly, the threat was again attributed exclusively to the deteriorating humanitarian situation. Specifically, the resolution noted that the Council found disturbing “the magnitude of the human suffering caused by the conflict” and noted its distress “that the continuation of the situation in Somalia constitutes a threat to international peace and security.”85 While some Security Council members did speak briefly about trans-border refugees during the meeting at which the resolution was passed,86 considerably more attention was paid to the desperate plight of the Somali people.87 The resolution itself mentioned no international effects of the crisis. On 24 April 1992, the Security Council passed Resolution 751, authorizing the United Nations Operation in Somalia to monitor the ceasefire.88 Although the Council did not mention Chapter VII explicitly, 80 81 82 83 84

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See 1992 U.N.Y.B., p. 198. See id., p. 199. S.C. Res. 733, U.N. SCOR, 47th Sess., 3039th mtg., U.N. Doc. S/RES/733 (1992). Id. pmbl. paras. 3, 4. See S.C. Res. 746, U.N. SCOR, 47th Sess., 3060th mtg., U.N. Doc. S/RES/746 (1992). Again, while Chapter VII was not specifically invoked in this instance, the operative “threat to international peace and security” language was used. See id. pmbl. para. 6. Id. See, e.g., U.N. SCOR, 47th Sess., 3060th mtg. paras. 9-10, U.N. Doc. S/PV.3060 (1992) (Nigeria) (lamenting that “[m]en, women and children have been turned into refugees with consequential implications for the neighboring states”). See, e.g., id. para. 31 (India) (“The people of Somalia, innocent men, women and children caught in a horrendous web of internecine warfare, cry out for help. The sheer magnitude of the problem and its continuation constitute a threat to the peace and security of the region”); id. para. 53 (Russia) (referring to “the loss of life and suffering caused by the conflict, which harbors a threat to international peace and security”). S.C. Res. 751, U.N. SCOR, 47th Sess., 3069th mtg., U.N. Doc. S/RES/751 (1992).

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it repeated its concern that “the magnitude of the human suffering… constitutes a threat to international peace and security.”89 The resolution again made no mention of any trans-border effects. After a number of other resolutions identified the human suffering in Somalia as a threat to international peace and security but did not mention Chapter VII by name,90 an important development came in December 1992 when the Security Council unanimously passed Resolution 794.91 By this resolution, the Security Council, invoking Chapter VII, provided a precedent for the United Nations to forcibly intervene in the affairs of a state to prevent human rights violations taking place there. In Resolution 794, the Security Council authorized the use of force “to restore peace, stability, and law and order” in Somalia.92 The resolution stated that “the magnitude of the human rights tragedy caused by the conflict in Somalia, further exacerbated by the obstacles being created to the distribution of humanitarian assistance, constitutes a threat to international peace and security.”93 Once again, the text of the resolution makes no mention of any trans-border effects of the crisis, and delegates at the meeting during which Resolution 794 was passed framed the Somali problem almost exclusively as a humanitarian, or human rights, one.94 With the passage of Resolution 794, the Security Council endorsed the notion that a dire humanitarian situation could lead to the authorization of a forceful intervention under Chapter VII of the Charter. For the first time, the Council did not even couch its resolution in terms suggesting that international effects were in play. Human rights violations were, in themselves, threats to international peace and security, and the response they justified – the use of force – was the most extreme that the Council could have employed.

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Id. pmbl. para. 6. See S.C. Res. 767, U.N. SCOR, 47th Sess., 3101st mtg., U.N. Doc. S/RES/767 (1992); S.C. Res. 775, U.N. SCOR, 47th Sess., 3110th mtg., U.N. Doc. S/RES/775 (1992). S.C. Res. 794, U.N. SCOR, 47th Sess., 3145th mtg., U.N. Doc. S/RES/794 (1992). Id. pmbl. para. 14. Id. pmbl. para. 3. See U.N. SCOR, 47th Sess., 3145th mtg. paras. 34-35, U.N. Doc. S/PV.3145 (1992) (United Kingdom) (“action under Chapter VII of the Charter has to be taken to establish a secure environment for the distribution of humanitarian relief. … [T]he international community has no wish to intervene in the internal affairs of their country, but… it cannot stand by and permit a humanitarian crisis of this magnitude to continue”); id., para. 46 (Morocco) (“There is no alternative but to launch a large-scale operation within the framework of Chapter VII of the Charter of the United Nations, in order to restore a situation that is worsening daily, a situation characterized by terror, blackmail, banditry and devastation”). Throughout the meeting, the issue of refugees was mentioned only rarely, and was presented merely as a “second dimension” to the humanitarian problem. See id. paras. 19-20 (Cape Verde).


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E. Reversing a Coup in Haïti While Somalia may represent the high-water mark for human rights violations being considered a threat to international peace and security mandating action under Chapter VII, the Council has shown a similar willingness to act in subsequent situations. A useful example is the Council’s determination in the case of Haiti, in which it found the denial of human rights – particularly the right to a democratic government – to constitute a threat to international peace and security. While trans-border effects of the crisis did exist, the human rights situation – which did not cause suffering on par with the situation in Somalia – was the main consideration of the Council. After a military junta ousted Haiti’s freely elected President, Jean-Bertrand Aristide, on 30 September 1991, a brutal campaign of murder, torture, rape, and arbitrary arrests against the Haitian people began. In an attempt to flee this abuse, thousands of Haitians boarded makeshift boats, risking their lives on the Caribbean Sea.95 On 16 June 1993, the Security Council met at the request of the Aristide government and unanimously imposed sanctions on Haiti under Chapter VII of the Charter.96 Although the Security Council found that international peace and security were threatened, and Chapter VII measures were warranted, because of the trans-border refugee flows that the crisis had produced, it was not long before the rationale for Council action shifted. After lifting sanctions briefly in Resolution 861,97 when it appeared that the military junta was complying with its obligations and opening the way for the reinstatement of President Aristide, the Security Council reissued the measures in Resolution 873.98 Significantly, this time the threat to peace and 95

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See, e.g., V.P. Nanda et. al., “Tragedies in Somalia, Yugoslavia, Haiti, Rwanda and Liberia—Revisiting the Validity of Humanitarian Intervention under International Law”, Denver Journal of International Law & Policy 26 (1998), p. 842. See S.C. Res. 841, U.N. SCOR, 48th Sess., 3238th mtg., U.N. Doc. S/RES/841 (1993). Resolution 841 focused on the refugee flows as threats to international peace and security. Finding that “humanitarian crises, including mass displacements of population, [were] becoming or aggravating threats to international peace and security” the Council went on to express concern that “a climate of fear of persecution and economic dislocation… could increase the number of Haitians seeking refuge in neighboring Member States.” Id. pmbl. paras. 9, 11. Discussions during the meeting at which this resolution was adopted support the theory that the driving concern was stemming the flow of refugees. See, e.g., U.N. SCOR, 48th Sess., 3238th mtg. para. 11, U.N. Doc. S/PV.3238 (1993) (Venezuela) (“The Haitian tragedy is a potential threat to regional and international peace and security. One need only imagine what a substantial increase of hundreds of thousands of Haitians, in terrified flight to other countries, would mean. This tragedy is not confined within the borders of Haiti. It has already extended dangerously beyond them”). S.C. Res. 861, U.N. SCOR, 48th Sess., 3271st mtg., U.N. Doc. S/RES/861 (1993). S.C. Res. 873, U.N. SCOR, 48th Sess., 3291st mtg., U.N. Doc. S/RES/873 (1993).

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security was thought to stem from the failure of the military authorities in Haiti to fulfill their obligation to cede power. The resolution, passed under Chapter VII, stated that the junta’s “failure to fulfill obligations [to cede power] under the agreement constitutes a threat to peace and security in the region.”99 The discussion of the resolution by members of the Security Council supports the theory that human rights concerns alone – specifically, the curtailing of the population’s civil and political rights as a result of the overthrow of the democratically-elected government – were the basis for the invocation of Chapter VII.100 On 16 October 1993, the Council adopted Resolution 875, again under Chapter VII, in order to bolster compliance with the sanctions enacted under Resolutions 841 and 873.101 The Council once again found that the failure of the junta to fulfill its obligations constituted a threat to peace and security in the region. Discussion at the meeting focused on the “continued oppression and killing”102 within Haiti and the recent assassination of the Haitian Minister of Justice. No mention was made of trans-border effects. Seven months later, the Security Council unanimously adopted Resolution 917, imposing additional sanctions on Haiti.103 Calling the continued refusal by the military authorities in Haiti to return President Aristide to power a “threat to peace and security,”104 the Council passed the resolution with the stated hope of restoring democracy to the country. This time the resolution made mention of specific human rights violations by “[s]trongly condemning the numerous instances of extra-judicial killings, arbitrary arrests, illegal detentions, abductions, rape and enforced disappearances [and] continued denial of freedom of expression.”105 On 30 June 1994 the Security Council met to adopt Resolution 933, in which the mandate of the United Nations Mission in Haiti was extended.106 The text of the resolution made no mention of trans-border effects of the Haitian crisis and again focused exclusively on humanitarian concerns.107 During the meeting at which Resolution 933 was passed, no references were

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Id. pmbl. para. 4. See, e.g., U.N. SCOR, 48th Sess., 3291st mtg. para. 6, U.N. Doc. S/PV.3291 (1993) (Venezuela) (deeming lack of compliance with the Governors Island Agreement the cause for Council action). S.C. Res. 875, U.N. SCOR, 48th Sess., 3293rd mtg., U.N. Doc. S/RES/875 (1993). U.N. SCOR, 48th Sess., 3293rd mtg. para. 8, U.N. Doc. S/PV.3293 (1993) (Djibouti). S.C. Res. 917, U.N. SCOR, 49th Sess., 3376th mtg., U.N. Doc. S/RES/917 (1994). Id. pmbl. para. 13. Id. pmbl. para. 11. S.C. Res. 933, U.N. SCOR, 49th Sess., 3397th mtg., U.N. Doc. S/RES/933 (1994). Although Chapter VII was not specifically invoked, the operative “threat to peace and security in the region” language was used. Id. pmbl. para. 11. See id. pmbl. paras. 9-11.


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made to any trans-border effects.108 Rather, as the United States delegate put it, the “resolution reaffirms the international community’s determination to provide assistance to restore democracy in Haiti and rebuild the country.”109 On 31 July 1994 the Security Council adopted Resolution 940 under Chapter VII, therein authorizing the use of force in Haiti.110 In this resolution, the Council found that the “significant further deterioration of the humanitarian situation in Haiti, in particular the continuing escalation by the illegal de facto regime of systematic violations of civil liberties” was contributing to a situation constituting “a threat to peace and security in the region.”111 The Security Council then authorized Member States to “use all necessary means” to oust the junta and bring Haiti’s legitimate government back to power.112 Although the resolution makes passing reference to “the desperate plight of Haitian refugees,”113 much of Resolution 940 indicates that trans-border effects were not the Security Council’s primary worry and that its greater concern was the country’s deteriorating humanitarian situation.114 The text of the resolution indicates that the goal of the international community was the protection of human rights, and, in particular, the restoration of democracy. Among those delegates who supported Resolution 940, many focused almost exclusively on Haiti’s humanitarian situation as a justification for Chapter VII’s invocation.115 108 109 110 111 112 113 114

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U.N. SCOR, 49th Sess., 3397th mtg., U.N. Doc. S/PV.3397 (1994). Id. para. 2. S.C. Res. 940, U.N. SCOR, 49th Sess., 3413th mtg., U.N. Doc. S/RES/940 (1994). Id. pmbl. para. 10. Id. para. 4. Id. pmbl. para. 4. Moreover, it is unclear that an influx of migrants into countries such as the United States would constitute a threat to peace and security. Despite the sizeable unregulated movement of peoples from Mexico to the United States, “no one would suggest that such a ‘refugee problem’ justifies armed action or even non-forcible action against Mexico.” Téson, supra note 34, para. 362. See, e.g., U.N. SCOR, 49th Sess., 3413th mtg. para. 8, U.N. Doc. S/PV.3413 (1994) (Argentina) (“an end must be put to a humanitarian crisis so vast, and atrocities so unspeakable, that this Council has determined that they can no longer be hidden behind a border”); id. para. 14 (France); id. para. 23 (Russia); id. para. 25 (Oman). But see id. para. 18 (United Kingdom) (referring to the “increasing misery to the people of Haiti [that has]… led to an exodus which threatens the stability of the region”); id. para. 3 (Haiti) (“the ongoing situation is only exacerbating the destruction of the country and increasing the suffering of the people, who have no recourse to flee the country in any way they can, thus creating a refugee problem for the entire region”). Interestingly, the United States— arguably the country most affected by Haitian refugee flows—made no explicit reference to the trans-border effect of refugees. See id. para. 13. The few states that opposed authorization of the use of force objected on the grounds that the situation did not fit within traditional notions of the Council’s mandate with regard to the maintenance of international peace and security. See id. para. 8 (Brazil) (calling the situation in Haiti “of a unique and exceptional character and cannot be put on a par with other situations in which

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In the end, the Security Council’s invocation of Chapter VII in Resolution 940 was aimed primarily at curtailing violations of civil and political rights. The Pakistani representative (then the Council’s President), for example, called Resolution 940 “a warning to other States that are using their state apparatus to carry out systematic campaigns of gross violations of fundamental human rights and civil liberties, particularly where such violations give rise to tensions in the region and threaten regional peace and security.”116

Such statements suggest that the Security Council looked primarily to the human rights situation in Haiti to determine that Chapter VII enforcement measures were warranted. As such, the response in Haiti can be viewed as further development, since it was governmental repression, rather than anarchy, which fomented the human rights violations at issue, and it was against such “official” abuse that the Council took action. F. Stopping Genocide in Rwanda This trend continued when the Security Council was faced with a crisis in Rwanda, where it again authorized the use of force, under Chapter VII of the Charter, to combat a genocide being committed within the country’s borders. However, rather than acting in a timely manner, the Council engaged primarily in foot-dragging and semantics while hundreds of thousands of people were systematically slaughtered. It was only after the toll in human lives had reached colossal proportions that the Council decided to act. On 6 April 1994, the airplane carrying the presidents of Rwanda and Burundi home from a peace summit in Dar es Salaam, Tanzania, was shot down. Both men were killed. In Rwanda, a genocidal campaign quickly erupted, with ethnic Hutus slaughtering their Tutsi compatriots and moderate Hutus. Within days, tens of thousands of Rwandans had been killed – this number would eventually rise to an estimated eight hundred thousand – and thousands had fled to neighboring countries.117

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international peace and security have been threatened”); id. para. 10 (China) (“the problem of Haiti constitutes an element of instability in the region… the Chinese delegation is of the view that resolving problems such as that of Haiti through military means does not conform with the principles enshrined in the United Nations Charter and lacks sufficient and convincing grounds”). Both countries abstained from voting on Resolution 940. Additionally, several states not members of the Council expressed their beliefs that the situation in Haiti did not warrant the application of Chapter VII. See id. para. 4 (Mexico); id. para. 5 (Cuba); id. para. 7 (Uruguay). Id. para. 26. See, e.g., 1994 U.N.Y.B., p. 285.


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On 17 May 1994, the Council adopted Resolution 918 (with only Rwanda voting against), imposing a mandatory arms embargo on Rwanda under Chapter VII of the Charter.118 During the meeting at which this resolution was discussed, only minor references were made to the trans-border effects of the crisis.119 Instead, delegates focused their comments on the human rights violations taking place.120 Though the frenetic pace of killing in Rwanda did not slow, the United Nations initially took no action to halt the genocide. Finally, after several weeks had passed, France wrote to the Secretary-General asking for permission to “intervene in order to put an end to this humanitarian catastrophe,” and suggested that a resolution be passed under Chapter VII authorizing such action.121 The next day, the Council adopted Resolution 929, laying the groundwork for French intervention in accordance with Chapter VII of the Charter.122 Again, Council deliberations focused on human rights violations and not on the trans-border effects of the crisis. The Russian delegate, for example, said, “this action has the purely humanitarian goal of contributing to the security and protection of the civilian population.”123 The French representative agreed, explaining, “[t]he goal of the French initiative is exclusively humanitarian: the initiative is motivated by the plight of the people, in the face of which, we believe, the international community cannot and must not remain passive.”124 The United States implicitly acknowledged that this Council-authorized intervention in Rwanda did not meet the classic requirements for Chapter VII interventions, but asserted that the Council needed to retain flexibility to deal with real-life solutions, saying the point here is that if we are going to respond effectively to the variety of conflicts we see in the world today we must be flexible enough to accept imperfect solutions when no perfect solutions are available to us. We must continually make judgments, on a case-by-case basis, of what is appropriate, what is consistent with principle and what will work.125 118 119

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S.C. Res. 918, U.N. SCOR, 49th Sess., 3377th mtg., U.N. Doc. S/RES/918 (1994). See U.N. SCOR, 49th Sess., 3377th mtg. para. 6, U.N. Doc. S/PV.3377 (1994) (Oman); id. para. 13 (Brazil); id. para. 14 (Argentina); id. para. 17 (Nigeria). See, e.g., id. para. 8 (Djibouti) (“The resulting level of violence, death and displacement now qualifies as perhaps the greatest human tragedy in so short a time period in our century... It clearly constitutes, as the draft resolution before us maintains, a serious threat to the peace and security of the region”). See Letter dated 20 June 1994 from the Permanent Representative of France to the Secretary-General of the United Nations, U.N. SCOR, 49th Sess., U.N. Doc. S/1994/734; see also Letter dated 28 June 1994 from the Permanent Representative of Senegal to the Secretary-General of the United Nations, U.N. SCOR, 49th Sess., U.N. Doc. S/1994/780 (expressing desire to contribute troops). S.C. Res. 929, U.N. SCOR, 49th Sess., 3392nd mtg., U.N. Doc. S/RES/929 (1994). U.N. SCOR, 49th Sess., 3392nd mtg. para. 2, U.N. Doc. S/PV.3392 (1994). Id. para. 5. Id. para. 7.

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Though the trans-border effects of the crisis were not completely ignored in the debate prior to the adoption of Resolution 929,126 it was only in the months following the adoption of Resolutions 918 and 929 that such effects were emphasized.127 Reference to international effects was absent when it would have traditionally been necessary – that is, when authorizing the use of force under Chapter VII. The Rwandan case thus supports the theory that the Security Council today accords human rights concerns significant weight when determining that a threat to international peace and security exists and that Chapter VII enforcement measures can be taken. G. Putting Precedent to the Test in Congo The response by the Security Council to recent violence in the eastern region of the Democratic Republic of the Congo has further confirmed that massive violations of human rights can be deemed to constitute a threat to international peace and security. The Council, in determining a response to atrocities in the DRC, showed little compunction about invoking Chapter VII in attempting to halt the human rights abuses and humanitarian crisis taking place within that country’s borders. The violence in the DRC’s eastern Ituri region was but one piece of that country’s devastating conflict; the war as a whole involved the armed forces of at least seven African states and caused the deaths of more than three million people.128 The conflict began in earnest in 1997 when rebel forces, led by Laurent Kabila and his Alliance of Democratic Forces for the Liberation of Congo-Zaire (AFDL), began their insurgency to depose the autocratic regime of Mobutu Sese-Seko. The country had harbored both Ugandan rebels and the perpetrators of genocide in Rwanda; accordingly, and Uganda and Rwanda supported the AFDL by sending troops to fight

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See id. para. 8 (Spain) (referring to “the deterioration of the situation in Rwanda and the continuing massacres there, as well as the danger that this situation may also affect neighboring countries”). See Letter dated 14 July 1994 from the Chargé d’affaires a.i. of the Permanent Mission of France to the President of the Security Council, U.N. SCOR, 49th Sess., U.N. Doc. S/1994/823 (noting the “rapid deterioration of the situation in Rwanda resulting in a massive exodus of the civilian population, which may lead to a further humanitarian disaster and threaten peace and security in the region”). See also Statement by the President of the Security Council, U.N. SCOR, 49th Sess., U.N. Doc. S/PRST/1994/34 (1994) (referring to refugee flows as possible danger to regional stability). For analysis of the early years of the war, see I. Fisher & N. Onishi, “Chaos in Congo: A Primer”, N.Y. Times, 6 February 2000, para. 1, p. 1. See also “Mortality in the Democratic Republic of Congo: Results from a Nationwide Survey,”International Rescue Committee (2003) 13, available at http://intranet.theirc.org/docs/drc_mortality_iii_full.pdf (last visited 9 November 2003) (numbering deaths in the DRC conflict at more than three million).


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alongside the insurgents.129 After a successful campaign, Kabila was installed as president of the now-renamed Democratic Republic of the Congo on 17 May 1997.130 The alliance soon soured, however, and when Kabila sought to replace Ugandan and Rwandan support with that of Sudan, Rwanda and Uganda responded with force.131 Bordering Uganda, Ituri province quickly came under de facto Ugandan control, through direct military occupation as well as through the financing and control of local rebels from the Hema and Lendu ethnic groups.132 When the Ugandan-founded, Hema-dominated Union of Congolese Patriots (UPC) later turned against its sponsor, Uganda began to support an alliance of anti-UPC factions comprised of various factions of multiple ethnicities.133 This coalition itself broke apart in mid2003, and fighting between local militias intensified when Uganda, as part of a peace accord, withdrew the last of its troops from the Congo in May 2003. At that time, hundreds were killed in the capital city of Bunia alone.134 It was U.N. Secretary-General Kofi Annan who prompted the Security Council to consider the worsening situation in Ituri. In a 15 May 2003 letter to the President of the Council, Annan noted that in light of the further worsening of the situation and its serious humanitarian consequences, I should like to request that the Security Council urgently consider my proposal for the rapid deployment to Bunia of a highly trained and wellequipped multinational force… to provide security at the airport as well as other vital installations in the town and to protect the civilian population… Clearly, such a multinational force should be authorized by the Security Council under Chapter VII of the Charter of the United Nations.135 129

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See Human Rights Watch, World Report 1998, Democratic Republic of Congo (formerly Zaïre), at http://www.hrw.org/worldreport/Africa-04.htm#P394_99843 (last visited 19 November 2003); Fisher & Onishi, supra note 128. Human Rights Watch, supra note 129. See, e.g., Keesing’s Contemporary Archives, p. 42539 (October 1998); id. pp. 4259842599 (November 1998). See Human Rights Watch, Uganda in Eastern DRC: Fueling Political and Ethnic Strife (2001) available at http://www.hrw.org/reports/2001/drc/DRC0301.pdf (last visited 7 November 2003). The conflict in the Congo has resulted in a complex web of shifting alliances between states in the region and a multitude of nonstate actors. For a snapshot of cooperation and conflict among and between these actors taken in mid-2003, see Human Rights Watch, Who is Who - Armed Political Groups in Ituri (May 2003), available at http://www.hrw.org/campaigns/congo/ituri/armedgroups.htm (last visited 7 November 2003). See Human Rights Watch, Ituri: “Covered in Blood” – Ethnically Targeted Violence in Northeastern DR Congo (2003), available at http://www.hrw.org/reports/2003/Ituri0703/DRC0703.pdf (last visited 9 November 2003); Human Rights Watch, Who is Who, supra note 133. U.N. SCOR, 58th Sess., U.N. Doc. S/2003/574 (2003).

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Meeting almost immediately, the Council considered the request of the Secretary-General. Consultations took place prior to the meeting, at which the President issued a statement on behalf of the Council that began by condemning “the recent killings, the violence and other human rights violations in Bunia.”136 The statement went on to commend “the efforts by the Secretary-General to address the urgent humanitarian and security situation in Bunia, including options for sending an emergency international force.”137 Notably, the discussion focused entirely upon the dangers facing civilians in Ituri and the desire to curtail the human rights violations taking place there. Two weeks after receiving the letter from the Secretary-General, the Security Council responded with action. In Resolution 1484, the Council unanimously determined that the situation in Ituri, and in Bunia in particular, constituted “a threat to the peace process in the Democratic Republic of the Congo and to the peace and security in the Great Lakes region.”138 Acting under Chapter VII, the Council authorized an interim emergency multinational force to contribute to the stabilization of the security conditions and the improvement of the humanitarian situation in Bunia, to ensure the protection of the airport, the internally displaced persons in the camps in Bunia and, if the situation requires it, to contribute to the safety of the civilian population, United Nations personnel and the humanitarian presence in the town.139

Nowhere does the resolution mention any trans-border effects of the crisis, beyond suggesting that the violence might destabilize the peace process in the DRC. Even then-U.N. High Commissioner for Human Rights, the late Sergio Vieira de Mello, expressed appreciation that the Council had acted to quell human rights violations, calling the resolution “the Security Council at its best [and demonstrating] that the Secretary General and the Security Council can act swiftly, hand in hand, to protect the lives of the civilian population in conflict areas, a paramount human rights and humanitarian concern.”140 136

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Statement by the President of the Security Council, U.N. SCOR, 58th Sess., 4756th mtg. para. 1, U.N. Doc. S/PRST/2003/6 (2003). Id. para. 2. S.C. Res. 1484, supra note 2 pmbl. para. 8. Id. para. 1. Press Release, United Nations High Commissioner for Human Rights, High Commissioner for Human Rights Applauds Security Council Decision to Deploy Forces in Ituri, DRC (5 May 2003), at


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As in Somalia, the dire humanitarian situation in the DRC was deemed to justify authorization of the use of force under Chapter VII. The Council’s passage of Resolution 1484 was followed by extensive discussion of the human rights violations in the DRC,141 in which China – which had abstained from voting on Resolution 940 authorizing the use of force in Haiti – stated that “MONUC [the Mission of the Organization of the United Nations in Congo], by protecting human rights in the country [DRC], has played a very positive role,” and went on to inquire “what more MONUC can do to protect human rights.”142 When the initial response of the United Nations turned out to be insufficient to halt the violence in Ituri, the Council acted again, and again focused its concern on human rights violations and their threat to peace and security. In Resolution 1493, passed under Chapter VII, the Council expanded MONUC’s mandate, imposed a mandatory arms embargo upon groups operating in eastern Congo, and lamented the human rights situation there.143 Although this resolution mentions neighboring countries and foreign armed groups on the territory of the DRC, the Council again forcefully advocated for an improvement in the humanitarian situation. Speaking at a Council meeting in July 2003, the U.N. Deputy High Commissioner for Human Rights, Bertrand Gangapersaud Ramacharan, referenced the evolution in the Council’s consideration of human rights within a Chapter VII context, saying that “[t]he Security Council has registered that United Nations peacekeeping operations must contribute to the protection and promotion of human rights.”144 While the Security Council undertook several attempts to resolve the interstate conflict between the DRC, its allies, and its enemies, the attention of the Council did not waver once the withdrawal of foreign forces was complete. Continuing human rights abuses in Ituri mandated the continued attention of the Council, and resulted in multiple Chapter VII efforts to halt the killing. The evolution of the Security Council’s view of human rights is clear from the discussions undertaken during the Council’s consideration of the Ituri situation. Human rights protection has come to be seen as a necessary component of the Council’s effort to maintain international peace and security.

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http://www.unhchr.ch/huricane/huricane.nsf/view01/51FBDBFEA01CFDFBC1256D390 050DBAE?opendocument (last visited 19 November 2003). See generally U.N. SCOR, 58th Sess., 4784th mtg., U.N. Doc. S/PV.4784 (2003). Id. para. 17. See S.C. Res. 1493, U.N. SCOR, 58th Sess., 4797th mtg., U.N. Doc. S/RES/1493 (2003). U.N. SCOR, 58th Sess., 4784th mtg., supra note 140, para. 5.

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H. Revisiting Intervention in Haiti Ten years after its previous Chapter VII mission in Haiti, the Security Council again authorized international intervention to address human rights violations and a humanitarian crisis in that country. This time, there was little question but that human rights and humanitarian concerns – and not trans-border refugee flows – were the driving force behind the Chapter VII action. As an institutional insight, the discussion leading up to the intervention made clear that the most powerful state actors, both regionally and globally, have come to accept that the Security Council may and should act when faced with such situations. The human rights and humanitarian situation in Haiti, while longsuffering due to myriad coups d’état and grinding poverty, began to quickly deteriorate in early February 2004.145 Loosely organized rebels, led by veterans of Haiti’s army – which was disbanded after President Aristide was restored to office in 1994 – began to regroup. A three-week long armed uprising ensued, with rebel groups quickly seizing control of several key cities and roughly half the countryside. More than 100 people were killed, and President Aristide once again fled into exile.146 As armed conflict in the streets of the capital Port-au-Prince loomed, the Council met on 26 February 2004 at the request of Jamaica to discuss the situation.147 At the meeting, 31 countries, speaking for more than one-third of the Member States of the United Nations,148 declared a need for the Security

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See AP, “Rebels Take Over Haiti’s Fourth-Largest City”, N.Y. Times, 6 February 2004, para. A, p. 11; L. Polgreen, “Historic Haitian City Squeezed by Uprising”, N.Y. Times, 12 February 2004, part. A, p. 22 (noting that takeover of Gonaïves marked start of uprising). See L. Polgreen and T. Weiner, “Rebel Says He Is in Charge; Political Chaos Deepens”, N.Y. Times, 3 March 2004, para. A, p. 8. See Letter dated 23 February 2004 from the Permanent Representative of Jamaica to the President of the Security Council, U.N. SCOR, 59th Sess., U.N. Doc. S/2004/143 (2004). Prior to this meeting, France had also communicated its desire that the Security Council authorize international intervention; its appeal was thoroughly grounded in human rights concerns. See Letter dated 25 February 2004 from the Permanent Representative of France to the President of the Security Council, paras. 2-3, U.N. SCOR, 59th Sess., U.N. Doc. S/2004/145 (2004) (“It is the duty of the international community to assume its responsibility to preserve the country from disorder and violence….Too much blood has been spilled, however, and we must interrupt this spiral [of violence]. That is why France is calling on everyone to respond urgently”). The Organization of American States had also passed a resolution calling upon the Security Council to act, given the “deterioration of the situation in Haiti and its effects on the civilian population.” See Letter dated 26 February 2004 from the Secretary-General addressed to the President of the Security Council, U.N. SCOR, 59th Sess., U.N. Doc. S/2004/148/Annex (2004). Jamaica made its statement on behalf of the members of the Caribbean Community (CARICOM), and Ireland spoke on behalf of the European Union, as well as acceding


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Council to take action. The discussion, lasting nearly three hours, was overwhelmingly focused upon human rights violations taking place within Haiti and the resulting humanitarian crisis there. All five of the permanent members of the Council spoke, and all emphasized the loss of life and the humanitarian crisis without mentioning any trans-border effects of the violence.149 Even Brazil and China, the two countries that had abstained from the otherwise-unanimous Resolution 940 in 1994,150 recognized this time around that gross violations of human rights and humanitarian emergencies could be valid grounds for Chapter VII action.151 Japan and Germany, respectively the second- and third-largest contributors to the U.N. budget,152 equally focused their comments on human rights grounds.153 In a broad understanding of the power of the Council to act to quell human rights violations – indeed the duty to do so – Germany proffered that “the international community also has obligations in light of the fact that law and order have disappeared in large areas of a United Nations Member State.”154

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members, and nine other associated states. See U.N. SCOR, 59th Sess., 4917th mtg. paras. 3, 18, U.N. Doc. S/PV.4917 (2004). See id. para. 9 (Russia) (“Moscow shares the international community’s deep concern about the wave of violence and human rights abuses that has engulfed Haiti… We are gravely concerned about the fact that the latest developments reveal the deterioration of an already difficult humanitarian situation in Haiti”); id. para. 10 (United Kingdom); id. para. 15 (United States) (“The Haitian people…face the real prospect of an even greater calamity: deepening crisis, possible humanitarian emergency and an uncertain political future”); id. para. 15 (France) (“We are profoundly disturbed by the violence and the attacks on human rights that are currently taking place in Haiti”); id. para. 18 (China). See supra note 110 and attached text. For the statements by China, compare U.N. SCOR, 59th Sess., 4917th mtg., supra note 148, para. 18 (“China is following closely the development of the situation in Haiti and is gravely concerned at the heavy casualties caused by the continued deterioration of that situation… China will participate in the international community’s efforts to help ease the current situation in Haiti and to attain lasting peace, stability and development in that country”) with U.N. SCOR, 49th Sess., 3413th mtg., supra note 115, para. 10 (“the Chinese delegation is of the view that resolving problems such as that of Haiti through military means does not conform with the principles enshrined in the United Nations Charter and lacks sufficient and convincing grounds”). The former statements come after earlier Chinese support for Chapter VII action in the DRC. See supra note 142 and attached text. For Brazil, compare U.N. SCOR, 59th Sess., 4917th mtg., supra note 148 para. 18 (“we are convinced that the Security Council will have to urgently consider the deployment of an international force in Haiti within the context of the United Nations Charter”) with U.N. SCOR, 49th Sess., 3413th mtg., supra note 115, para. 8 (the situation in Haiti “cannot be put on a par with other situations in which international peace and security have been threatened”). See Report of the Committee on Contributions, U.N. GAOR, 58th Sess., para. 42, U.N. Doc. A/58/11 (2003). See U.N. SCOR, 59th Sess., 4917th mtg., supra note 148, paras. 13-14 (Germany); id. para. 28 (Japan). Id. para. 13.

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Only two representatives, out of the 31 who spoke, made any reference to actual refugee flows; yet these two also invoked the human rights violations and the dire humanitarian situation.155 Three more speakers noted the potential for mass dislocation of peoples.156 The rest, however, focused entirely on the human rights and humanitarian consequences of the conflict.157 At the close of the meeting, the President of the Council issued a statement on its behalf, which noted that the “Security Council is deeply concerned with the prospect of further violence in Haiti and acknowledges the call for international involvement in Haiti.”158 155

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See id. para. 3 (Jamaica) (“the rising insurgency and the conditions of sheer anarchy and chaos, as well as a worsening humanitarian crisis… has caused displacement of the population, resulting in increasing numbers of refugees pouring out of the country… The prevailing situation within Haiti can no longer be viewed as an internal matter. The current situation now poses a serious threat to regional peace and security, given the outflow of refugees”); id. para. 6 (Haiti) (“To escape the violence and poverty, Haitians are again taking to the sea on makeshift craft, risking their lives….How many wounded or dead will be found in Haiti before the international community comes to our assistance to avoid a bloodbath or massive exodus of refugees?”). The existence of such refugee flows had not in fact been established with certainty in the period leading up to the debate. See, e.g., C. Marquis, “U.S. Declines To Use Force To Put Down Haitian Strife”, N.Y. Times, 18 February 2004, para. A, p. 9 (“Richard A. Boucher, the State Department spokesman, said that there was no evidence that Haitians were seeking to leave the country as refugees”); C. Marquis, “Aristide’s Foes Rule Out Plan To Share Power”, N.Y. Times, 25 February 2004, para. A, p. 1 (quoting U.S. senator Bob Graham as referring to “the potential influx of refugees”) (emphasis added); C. Marquis, “Powell, Too, Hints Haitian Should Leave”, N.Y. Times, 27 February 2004, para. A, p. 13 (referring to “the first signs that Haitians fleeing violence might be taking to the seas”) (emphasis added). See id. para. 8 (Algeria) (“If the international community does not take decisive action, the whole country could well be plunged into chaos, with all that implies in terms of the collapse of State institutions, instability, lack of security, human tragedy, flows of refugees and the risk of destabilization in other countries in the region”) (emphasis added); id. para. 11 (Philippines) (referring to “the spectre of refugees: boat people from Haiti spilling into neighboring countries”); id. para. 27 (Nicaragua) (“The crisis threatens to spread, in some form, to other countries of the region. They would have to seek international assistance to deal with the flow of refugees that the conflict could cause if it persisted or intensified” (emphasis added). Of these three, it should be noted that the Algerian representative concluded by stating that the “Council cannot permit Haiti to be engulfed in chaos or its civilian population to be caught up in a spiral of violence,” without referencing even the possibility of refugee flows as a basis for Council action. See id. para. 9. See especially id. para. 14 (Pakistan) (“We share the concerns of other Council members regarding the humanitarian and human rights situation in Haiti. Immediate action is warranted to alleviate human suffering”); id. para. 24 (Peru) (“The Security Council cannot fail to take action to prevent the violence, the chaos and the humanitarian crisis from spreading in Haiti”); id. para. 26 (Mexico) (“The two priorities in the current situation are absolute respect for human rights and facilitating the work of international agencies involved in humanitarian assistance and protection of the civilian population”). Statement by the President of the Security Council, U.N. SCOR, 59th Sess., 4917th mtg., U.N. Doc. S/PRST/2004/4 (2004).


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Three days later, after newly-installed President of Haiti Boniface Alexandre wrote a letter authorizing foreign intervention to support the political transition and to facilitate the introduction of humanitarian aid,159 the Council unanimously authorized the creation of an ad hoc multinational force to enter the country in advance of an anticipated U.N. peacekeeping mission.160 The text of Resolution 1529 emphasizes the human rights and humanitarian concerns that prompted Council action, and the resolution’s preambular paragraphs, outlining the findings made by the Council, contain four references to human rights or humanitarian concerns.161 The multinational force was charged with a simple mandate, namely to provide security, facilitate humanitarian assistance, and assist local authorities in order to protect human rights.162 Additionally, the Council envisaged a longer term role for the Organization as a whole, with the promotion and protection of human rights one of the core tasks of such an operation.163 Perhaps most revelatory of the human rights focus taken by the Council, however, is that the only trans-border effect cited in Resolution 1529 to justify the authorization of the use of force under Chapter VII is the “potential outflow of people to other States in the subregion.”164 As was the case in the Council’s action toward Somalia, actual trans-border effects did not form the basis for the Council’s determination that the situation in Haiti constituted a threat to international peace and security.165 With all five permanent members of the United Nations Security Council, the organization’s largest financial contributors, and multiple regional actors all voicing their support for Security Council intervention to protect the 159

160 161 162 163

164 165

See Letter dated 29 February 2004 from the Permanent Representative of Haiti to the President of the Security Council, U.N. SCOR, 59th Sess., U.N. Doc. S/2004/143/Annex (2004). See S.C. Res. 1529, supra note 1 para. 2. See id. pmbl. paras. 2-4. See id. para. 2. See id. para. 4 (requesting “the Secretary-General to elaborate a programme of action for the United Nations to assist the constitutional political process and support humanitarian and economic assistance and promote the protection of human rights and the development of the rule of law”). Id. pmbl. para. 9 (emphasis added). As was envisioned in Resolution 1529, the multinational force was replaced by a U.N. stabilization mission in early May 2004. See S.C. Res. 1529, supra note 1 paras. 2-3 (limiting authorization of multinational force to three months and stating “readiness to establish a follow-on United Nations stabilization force”); S.C. Res. 1542, U.N. SCOR, 59th Sess., 4961st mtg., U.N. Doc. S/RES/1542 (2004) (authorizing United Nations Stabilization Mission in Haiti [MINUSTAH]). No official Council discussions took place on the record regarding the mandate of MINUSTAH, which operated under Chapter VII only with regard to its security functions. See id. para. 7. The limitation of the subsequent stabilization mission, however, does nothing to change the fact that human rights concerns were the original basis for the authorization of Chapter VII intervention.

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human rights of Haitian civilians, one can safely state that Secretary-General Annan’s insistence that violations of human rights not be tolerated166 was heeded. As this latest intervention in Haiti shows, Security Council action to protect the human rights of persons within their own countries has increasingly come to be accepted by the world community as an integral aspect of the maintenance of international peace and security. 4. Conclusions The international community is faced with competing interests. On the one hand, it aims to ensure respect for territorial sovereignty, political independence, and non-intervention – values that are enshrined in the United Nations Charter. On the other rests the increasingly-held belief that indifference in the face of genocide and gross violations of human rights is not just undesirable and immoral, but in fact contributes to the incidence and intensity of armed conflict. Balancing these two interests is obviously difficult. As shown supra at Part 2, the United Nations Charter does not, on its face, grant the Security Council the authority to invoke Chapter VII to protect human rights in crisis situations. For many years, the Security Council was unwilling to view human rights abuses as threats to the peace triggering Chapter VII enforcement mechanisms; where it did make such determinations, as regarding Southern Rhodesia and South Africa, its response was limited to the imposition of sanctions.167 One commentator has argued that these early cases “were so entwined with the issues of self-determination and apartheid that their precedent value for situations involving other gross violations of human rights – no matter how heinous – seemed problematic.”168

But later developments – in Iraq, Somalia, Haiti, Rwanda, and the Democratic Republic of the Congo – indicate that the Council, at the very least, has not felt constrained by questions regarding the constitutionality of these actions. Specifically, in Iraq, the Council saw a state’s treatment of its own citizens, and the international effects of that treatment, as justifying intrusive Chapter VII action. In Somalia, where much of the country was starving, the Council showed its willingness to see a dire humanitarian situation as constituting a threat to international peace and security, and to 166 167

168

See supra note 3. On one occasion, the Council did authorize the limited use of force by the United Kingdom in order to enforce the sanctions against Southern Rhodesia. See S.C. Res. 221, U.N. SCOR, 21st Sess., 1277th mtg., U.N. Doc. S/INF/21/Rev.1 para. 5 (1966). Lillich, supra note 9, p. 400.


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authorize force in order to combat such a threat. In Haïti’s 1994 crisis, human rights abuses, without an attendant humanitarian catastrophe, were deemed threats to international peace and security. In Rwanda, the horrific scope of the genocide ultimately spurred the Council to act. In the DRC, the Council cited human rights abuses and concern about a looming humanitarian disaster to justify the introduction of a Chapter VII peacekeeping force. It made a similar argument with regards to the intervention in Haiti in 2004. In short, human rights abuses, sometimes but not always accompanied by humanitarian emergencies, have come to be seen as possible threats to international peace and security, threats that have resulted in the authorization of the use of force by the Security Council. With the Cold War stalemate at the United Nations a welcome addition to the historical dustbin, it seems that the Security Council has finally begun to find its voice. David Malone has commented that “the extent to which the Council adopted decisions under Chapter VII since 1990 has been wholly unprecedented.”169 With fewer regions of the globe deemed off-limits as within one power or another’s perceived exclusive sphere of influence, the Council has been able to utilize its vast powers to assist beleaguered citizens worldwide. The Security Council’s progressive expansion of its mandate to encompass the forceful cessation of human rights abuses may be one of the more lasting transformations undertaken by the United Nations. It is premature, however, to begin a celebration of a new era of enlightened and robust Security Council action in order to protect human rights. While the Council did eventually authorize the use of force in the situations discussed above, it has not always act expeditiously in doing so. Had the Security Council exercised its powers more quickly, it might have saved the lives of many of the eight hundred thousand people murdered during the Rwandan genocide, for example, or some of the more than three million individuals killed in the war in the Congo. Furthermore, there are countless instances where gross violations of human rights are not even discussed by the Security Council, much less acted upon pursuant to Chapter VII. The decisions of the Security Council are inherently political in nature, no matter how infused with Charter law they may be. Such Council inaction in the face of human rights abuses leaves much to be desired. Nevertheless, the Security Council should be tentatively applauded for showing an increased willingness to expand on the traditional notion of a “threat to the peace” in order to bring the protection of human rights within its purview. In a slow but progressive manner, the Council has become increasingly prepared to make use of Chapter VII mechanisms in order to combat gross violations of human rights. This maturation is an essential prerequisite to an international order in which the world community accepts 169

Malone, supra note 13, p. 492.

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responsibility for the protection of human rights and refuses to tolerate human suffering, and thus merits recognition as a step toward the achievement of the lofty principles of peace and justice that underlie the United Nations Charter.

NOTES AND COMMENTS NOTES ET COMMENTAIRES

SECURITY COUNCIL RESOLUTION 1540 AND NONPROLIFERATION OF WEAPONS OF MASS DESTRUCTION Bimal N. Patel*

1. Introduction How and what obligations the Security Council (the Council) resolution 15401 has imposed on Member States? How the principles and mechanisms of accountability of international organisations are brought into play by the resolution? Will the cooperation between the UN and relevant international organisations increase or in other words, how the opportunity is appropriate to tap the potential of enhanced inter-organisational cooperation? How the future of arms control and disarmament of the weapons of mass destruction is governed by the resolution 1540? This note attempts to explain the impacts of Security Council resolution 1540 in terms of obligations for Member States of the UN vis-à-vis Chapter VII and article 25 of the UN Charter, inter-organisational cooperation, and the future of arms control and disarmament. Resolution 1540 is certainly a welcome development in the history of the United Nations and has a potential to revive the hope for a pro-active role of the Council in the maintenance of international peace and security by preventive measures. Needless to say, an effective implementation of the resolution is likely to encounter legal, political and practical challenges. The Council’s affirmation of its resolve to take appropriate and effective actions against any threat to international peace and security caused by the proliferation of nuclear, chemical and biological weapons and their means of delivery (so-called Weapons of Mass Destruction – Weapons of mass destruction), in conformity with its primary responsibilities, as provided for in the United Nations Charter, clearly shows that it is a measure of preventive action. The note discusses first the substantive and procedural *

1

Bimal N. Patel, BSc, MA, LLM, PhD candidate (International Law), University of Nijmegen, staff member, Organisation for the Prohibition of Chemical Weapons, The Hague, the Netherlands. The views are expressed in the personal capacity of the author. UN Security Council Resolution S/1540 was adopted at 4956th meeting of the Council on 28 April 2004.


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obligations of the Council and the Member States, modus operandi of the implementation of the resolution, new concepts or issues enshrined in the resolution, critical remarks and ends with the concluding remarks on the future of the laws of arms control and disarmament. 2. Background The origin of the resolution can be traced back to the speech of President George Bush of the United States of September 20032 when he urged the Security Council to close a loophole that could allow terrorist groups to get hold of nuclear, chemical and biological weapons. The agreed text of the resolution is the outcome of intense discussion of more than six months among the five permanent members of the Council – China, France, the Russian Federation, the United Kingdom and the United States of America, later on the other ten non-permanent members of the Council and some of the interested Member States at large. The resolution was sponsored by France, Philippines, Romania, Russia, Spain, the United Kingdom and the United States. The adoption of the resolution by consensus indicates a strong signal of the seriousness of the Security Council and the entire international community to prevent the trafficking of weapons of mass destruction to nonstate actors. This was the first ever resolution of the Council which has dealt with the non-proliferation of weapons of mass destruction exclusively and which has imposed significant obligations on Member States and which will involve the contribution of legislative, judiciary and executive organs of all Member States. In the wake of terrorist attack in New York on 11 September 2001, the Council has set up a variety of reporting requirements under its resolutions on international terrorism. The resolution 1540 in many respects is, in a way continuation and mirror of resolution 1373 which aimed to fight terrorism.3 2

3

In terms of substance and procedure, resolution 1540 has many similarities with resolution 1373 which was adopted to fight the terrorism. Resolution 1373 imposes binding obligations on all States, with the aim of combating terrorism in all its forms and manifestations. Resolution 1373 established the Counter-Terrorism Committee (the CTC), made up of all 15 members of the Security Council. The CTC monitors the implementation of resolution 1373 by all States and tries to increase the capability of States to fight terrorism. The CTC has asked all States to report to the Committee on steps taken or planned to implement resolution 1373. All reports received by the CTC are considered in one of the CTC’s three Sub-Committees. Each of these is chaired by one of the three Vice-chairmen. As part of the review process, the relevant Sub-Committees have also invited the States concerned to attend part of the Sub-Committee’s discussion of the report. The Sub-Committees are advised on the technical aspects of States’ reports by a group of independent Expert Advisers appointed to support the work of the CTC with expertise in the legislative, finance; customs, immigration, extradition, police, illegal arms laws and practice. Based on its analysis of reports and any other available information, the

Security Council Resolution 1540 and Non-Proliferation of WMD

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The resolution aims to achieve three objectives: it makes the proliferation of weapons of mass destruction a crime; ensures that all Member States have strong export controls; and requires that sensitive materials be secured within the borders of each member state. There were some concerns that the adoption of the resolution under Chapter VII of the Charter allows for military enforcement if necessary. But it is unfounded that breach of any resolution which is undertaken by the Council under Chapter VII automatically permits any member state or coalition of member states acting on the behalf of the Council to enforce military measures. One should be reminded about the provision of article 42 of the Charter which states that, if peaceful means have not succeeded in obtaining adherence to the Council decisions, it may take such action by air, sea or land forces as may be necessary to maintain or restore international peace and security. In effect, this means that member states require Council resolution in order to use force against another state (save under article 51 which permits the use of self-defense in qualified circumstances). Even if the Council believes that a member state has breached a resolution, no member state has unilateral right under Article 42 to use force to secure adherence to it or to punish other member state. 3. Aims of the resolution The non-proliferation goals of the resolution can be seen as way towards enhancing and achieving collective security. The resolution, in one respect can be seen as a step towards effective multilateralism and is taken amongst many other initiatives such as the G8 World Partnership on the same issue and the Proliferation Security Initiative (PSI). However, it also looks like that other initiatives were not able to take off the ground therefore the permanent members of the Council engineered the resolution through the Council. The current resolution can also be seen in the light of the 1992 meeting of the Heads of State and Government of the Security Council which recognized that the proliferation of weapons of mass destruction constitutes a threat to international peace and security.4

4

CTC assesses States’ compliance with resolution 1373. The CTC then sends a letter to each State, prepared with guidance from its Experts. These letters ask further questions of States on issues considered in their reports, and any other matters the CTC may consider relevant to the implementation of resolution 1373. States are requested to respond to the CTC in a further report, within three months. Implementation of resolution 1373 is an ongoing process. The 1992 Statement adopted that the proliferation of all weapons of mass destruction constitutes a threat to international peace and security. The current resolution adds an element of means of delivery.

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4. Regime of mutual obligations Obligations on Member States The resolution envisages substantive and procedural obligations on the Security Council as well as member states. On the part of member states, the most important substantive obligation is that all member states are required to establish domestic controls to prevent the proliferation of such weapons and means of delivery, in particular for terrorist purposes, including by establishing appropriate controls over related materials, and adopt legislative measures in that respect. Since the resolution expressly uses term decision, all member states are obliged to carry out this obligation under article 25 of the Charter.5 This is the ONLY obligation of substantial importance; rest may be considered as recommendations of the Council. The Council has called on all member states (a) to promote dialogue and cooperation on non-proliferation in addressing the threat posed by proliferation of nuclear, chemical and biological weapons and their delivery systems; (b) further to counter that threat, it has called upon all States, according to their national legislation and consistent with international law, to cooperate in preventing illicit trafficking in such weapons, means of delivery and related materials; (c) the Council has called on all States to promote the universal adoption, as well as full implementation and strengthening, of multilateral treaties aimed at preventing the proliferation of nuclear, biological or chemical weapons; to adopt national rules and regulations to ensure compliance with their commitments under the key multilateral non-proliferation treaties; (d) renew and fulfil their commitment to multilateral cooperation, particularly within the framework of the IAEA, OPCW and the Biological and Toxin Weapons Convention, as important means of achieving their common objectives in the area of non-proliferation and promoting international cooperation for peaceful purposes; and develop appropriate ways to work with industry and the public regarding their obligations under such laws (aiming to ensure support from the civil society at large); (e) The text also clearly states that some member states might lack the resources required to implement the provisions of the resolution, and that the international community is ready to assist them, as appropriate, and requested 5

Under article 25 of the Charter, the Member States of the United Nations agree to accept and carry out the decisions of the Security Council in accordance with the UN Charter. The Council has a power to take binding decisions, which Member States are obliged to ensure compliance. The current resolution is not a recommendation otherwise the provision of article 25 would not have applied.


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others to do so. In addition to the fact that call for mutual assistance among member states is found in all standard UN resolutions, this can be seen as a collective resolve of the international community in the areas of nonproliferation of Weapons of mass destruction.

As far as the obligations of the Council, as a separate international legal entity from member states is concerned, the Council is required to establish, for a period of no longer than two years, a committee comprising all Council members, which would report on the implementation of the present resolution. The Committee may also get assistance from relevant experts. In terms of procedural obligations, all member states of the United Nations are required to present a first report to the Council committee, no later than six months from the adoption of the resolution, on steps they had taken or intended to take in its implementation. How the implementation of the resolution will be monitored? As mentioned above, the Council is to establish a committee to oversee the implementation of the resolution. Like the Counter-Terrorism Committee, it is to be composed of 15 current members of the Council. The Committee will closely cooperate with member states and international agencies in order to ensure an even-handed and transparent approach. Under the resolution, the Committee will monitor whether states have developed and maintained appropriate effective (a) measures to account for and secure such items in production, use, storage or transport; (b) physical protection measures; (c) border controls and law enforcement efforts to detect, deter, prevent and combat, including through international cooperation when necessary, the illicit trafficking and brokering in such items in accordance with their national legal authorities and legislation and consistent with international law; (d) and whether states have established, developed, reviewed and maintained appropriate effective national export and trans-shipment controls over such items, including appropriate laws and regulations to control export, transit, trans-shipment and re-export and controls on providing funds and services related to such export and trans-shipment such as financing, and transporting that would contribute to the proliferation, as well as establishing end-user controls; and establishing and enforcing appropriate criminal or civil penalties for violations of such export control laws and regulations; and

The sheer elaboration of the tasks leads to believe that the Committee has daunting responsibility, but, how the committee will perform its internal role remains to be seen.

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Modus operandi Obviously, by imposing the obligations on member states and the governmental machineries, the Council wanted to address concerns on proliferation by non-state actors. This means the Council needs to operate through the member states and need their collaboration, otherwise it can not achieve the ultimate goals of non-proliferation. The resolution has impact on four important issues of international law; state responsibility, accountability of international organisations, the legislative role of the Council and cooperation between international organisations. The resolution clearly requires that state accountability as far as non-proliferation concerns are concerned cannot be absolved. It simply reinforces the state accountability on combating terrorism, in eliminating its support infrastructure or linkages with weapons of mass destruction. By this resolution, the Council appears to planning to hold States more accountable. Elements of legislature role of the Council The Security Council by determining the current situation as a threat to peace and security has taken a role of legislature in terms of norm-setting. Resolution 1373 and corresponding implementation mechanism reinforce this assumption. The resolution requires all Member States to adopt laws to prevent non-state actors from manufacturing, acquiring or trafficking in nuclear, biological or chemical weapons, the materials to make them, and the missiles and other systems to deliver them. These provisions are covered already by the existing instruments such as CWC, NPT and the BWC. It also requires all States to take measures to account for, and secure, all banned weapons, missiles and weapons material and to develop border controls and step up law enforcement efforts to detect, deter, prevent and combat... the illicit trafficking and brokering in such items. This provision partially overlaps with the existing multilateral instruments, such as CWC, NPT and BWC. What this resolution does is those States which have not undertaken obligations under these instruments voluntarily, are now compelled to observe the obligation as a result of their obligation under article 25 of the Charter which requires all Member States to render all assistance to the Council in carrying out its decisions. In this way, one can be reassured that there will be no manufacturing, acquisition or trafficking of weapons of mass destruction between Member States.


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Accountability in play All Member States are required to report to the Council within six months on how they have complied with the resolution. This is second time (first time under Resolution 1373) in the history of the UN that the Council has not only legislated but also required Member States to submit information as to how they are complying with the resolution. Thus, the Council has not only assumed the role of world legislator but is also poised to become a monitoring body. The question is how the Council is going to interpret the substantive aspects of the compliance (what will be the yardsticks) as reported by the Member States. The resolution language leaves no doubt that the Council will hold all Member States responsible for ensuring the compliance. There are three main components of accountability: monitoring and scrutinizing; liability and responsibility. Member States are being subjected to monitoring and scrutinizing for their fulfillment of respective obligations. The Council Committee’s mandate to monitor the conduct of Member States constitutes the first essential component: submission of reports by Member States, collection and dissemination of reports and evaluation. These reporting tools will bring to the surface a situation which may lead to liability and/or responsibility of the Member States.6 The Council Committee will report to the Council whether Member States are fulfilling their obligations or not. Thus, any non-compliance by Member States is likely to be surfaced and hopefully will be picked up by the Council Committee. The Council has envisaged actions but no unilateral action. This shows that, in theoretical terms, an accountable mechanism has been established and since no particular remedial measures are foreseen, it gives room to the Council in consultation with membership and the violating state as how to address the compliance problem. By doing this, the Council has reinforced its role in the 21st century particularly in the area of proliferation of weapons of mass destruction. By other terms of the text, the Council decided that none of the obligations set forth in the resolution would be interpreted so as to conflict

6

The implementation of the current resolution will also be important to understand the distinction between whether a Member State has incurred liability or responsibility. Liability indicates act and/or omissions of actors resulting into injurious consequences without breach of rule or norm of law. Here the accountability reaches at the second level. However, if the monitoring brings to surface the breach of norm or rule of law (for example breach of resolution), then such situations can be dealt under draft articles on state responsibility.

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with or alter the rights and obligations of State parties to the NPT, CWC and the BWC or alter the responsibilities of the IAEA or OPCW.7 What are some of the concerns or challenges which are inherent in the resolution? 1. Some Member States have expressed their concerns that the resolution would be applied unevenly among them and that the Council was creating arms control law that should be properly done through treaty negotiations. While, the current role of the Council can be seen as becoming a legislator, it would be useful if its role does not encroach in future the jurisdiction of the General Assembly which is generally involved in finally approving the text of an arms control or disarmament agreement. As per the emerging norm of accountability of international organisation which requires the maintenance of the balance between the plenary and a sort of executive organ, the resolution’s recourse to Chapter VII mandates may have some impacts on the balance of institutional powers between the General Assembly and the Council. 2. A valid concern of the overwhelming Member States for pursuing disarmament in good faith could have been included but the Council has clearly missed the chance. One would have expected an inclusion of an explicit language to deal with disarmament issues, including verification and security assurances for the entire international community, if the Council is determined to promote the world free of weapons of mass destruction. Is it the case that the obligations foreseen for the states by multilateral instruments such as CWC, NPT, BWC are converted by the Council’s actions as the Charter obligations? 3. It is logical to expect that the Committee to oversee the implementation of the resolution should not only be made up of the current Council membership and it can perhaps include interested Member States, representatives of relevant international organisations, among others. The discussions do not reveal whether Member States had any significant concern regarding the composition of the Committee, however. This may be seen as a significant weakness of the regime. 4. The resolution clearly suggests that on one hand the Council is determined to prevent proliferation, needs cooperation of states, but on the other hand, it does not clearly spell out disarmament goals and does not induce sufficiently States to join arms control or disarmament treaties. In the 7

This creates significant legal interest because under article 103 of the Charter, in the event of a conflict between the obligations of the Members of the United Nations under the present Charter and their obligations under any other international agreement, their obligations under the present Charter shall prevail. Under article XIII of the CWC, nothing in this convention shall be interpreted as in any way limiting or detracting from the obligations assumed by any State under the 1925 Geneva Protocol and under the 1972 BWC.


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wake of the call of disarmament and weapons of mass destruction falling in the hands of terrorists, one would have expected a strong call by the Council to all Member States to accede to relevant treaties or those in possession of the weapons to accelerate their implementation of obligations under international instruments, but this has not happened. Limiting the resolution to the question of non-proliferation as the overriding threat is inadequate. At the same time, disarmament must be pursued in good faith. Without such a comprehensive approach, all efforts to make the world safer were bound to fall short. Seen from another perspective, 1992 resolution and the current resolution do not differ much in terms of their rhetoric. Even after 12 years, the Council could not embrace the language of disarmament is certainly a disappointing for any advocate of the disarmament. 5. The international cooperation and the transfer of materials, equipments and technologies for peaceful purposes, will not be affected by the implementation of this resolution. The practice will show whether any hindrance is placed by the Member States or in other words, this provision is complied in good spirit or not. 6. One would have expected that the resolution should have contained explicit language on the importance of verification, security assurances, regional security arrangements and the leading role the Council must play in the context of the resolution. 5. Cooperation between international organisations The UN – more specifically the Security Council – is ought to have supreme authority for the maintenance of peace and security anywhere in the world and the current resolution fits into this global ambit, however, at the same time, the Council efforts can be complemented by the activities of the OPCW and the IAEA, provided, timely initiatives are taken by the Council. Appropriate mutual cooperation and consultation will usefully avoid the duplication of efforts and wastage of resources. OPCW and IAEA are playing important role in their particular areas of mandate in achieving peace and foster international cooperation for peaceful purposes. The current opportunity provides a momentum for a jointly crafted division of labour which would enable the UN to retain its primacy in the maintenance of international peace and security, while its burden is lightened and its mission reinforced and underlined by the active involvement of appropriate international organisations, like the OPCW and IAEA. Achievement of such a task could be crucial to developing a security system for the 21st century. In a way, the resolution poses a challenge and provides significant prospects to strengthen a partnership between the UN and these organisations. The present state of world affairs clearly requires that the UN should be assisted in bringing the appropriate capabilities to bear on the new

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types of threats and challenges of international relations, particularly in the areas of non-proliferation of weapons of mass destruction8, thus the current situation is all the more appropriate to realise this goal. It is logical to expect that the Council will call upon the expertise of relevant organisations in the implementation of the resolution. However, nowhere in the resolution an explicit reference has been made about the cooperation between the Council and the relevant international organisations. The closest provision is that none of the obligations set forth in this resolution shall be interpreted so as to conflict with or alter the rights and obligations of State Parties to the NPT, CWC and the BWC or alter the responsibilities of the IAEA or OPCW. It also recognises that most States have undertaken binding legal obligations under treaties to which they are parties, or have made other commitments aimed at preventing the proliferation of nuclear, chemical or biological weapons, and have taken effective measures to account for, secure and physically protect sensitive materials, such as those required by the Convention on the Physical Protection of Nuclear Materials and those recommended by the IAEA Code of Conduct on the Safety and Security of Radioactive Sources. In terms of existing procedures, the UN has concluded relationship agreements with the OPCW9 and the IAEA, which envisages facilitation of mutual cooperation, consultation and reporting in the areas of common interest. The instruments of cooperation are available and the handling of the problem also requires close cooperation, thus, by complementing the mutual 8

9

The provision on the requirement of the resolution to submit comprehensive information by all Member States may supplement the efforts of the OPCW. Under article VII, paragraph 5 of the Chemical Weapons Convention, all States Parties are required to give information about the legislative and administrative measures they have undertaken to give effect to the Convention in the domestic system. As of 3 May 2004, 95 Member States have provided such information. The United Nations has recognised the OPCW, under the OPCW-UN agreement of 17 October 2000, as the organisation responsible for activities to achieve the comprehensive prohibition of chemical weapons in accordance with the Convention (Article I). Under article II, the United Nations and the OPCW, recognising the need to work jointly to achieve mutual objectives, and with a view to facilitating the effective exercise of their responsibilities, have agreed to cooperate closely within their respective mandates and to consult on matters of mutual interest and concern. It is expected that the OPCW which among others has the mandate to prevent the proliferation of chemical weapons will be duly consulted by the UN under the obligation which they have mutually entered into 2000. OPCW can assist the UN in a variety of ways in achieving the purpose of the resolution, by effective coordination of the activities and services of OPCW; by proposing agenda items for consideration of the OPCW (article VI); by transmitting the Security Council resolution Upon receipt thereof, the Director-General will bring the resolutions concerned to the attention of the relevant organs of the OPCW, and will report back to the Secretary-General on any action taken by the OPCW, as appropriate. (article VIII). Similarly, the role and importance of the IAEA in help achieving the goals of the resolution is important.


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efforts, the goal of the resolution can be achieved in an efficient and solidarity manner. 6. Future of disarmament and arms control 1. In what ways the resolution has filled the gap? The resolution has filled a gap, by addressing non-State actors, in particular, terrorists and the emergence of traffickers’ networks. It means to secure broadest possible cooperation to stop proliferation of weapons of mass destruction. 2. The resolution has crafted important principles and mechanisms for coordinated action against black markets in the field of Weapons of mass destruction and the related materials. The effective implementation will require coordinated actions at national (legislators, judiciary and executive) and at international level (governments of Member States, international organisations). 3. From an organisational point of view, the Council has created a workable regime to oversee the implementation of the non-proliferation concerns. The elements constituting this regime are requirement to fulfil obligations in relation to arms control and disarmament, non-infringement of existing treaty regimes, peaceful settlement of disputes and clarification and mandate of a follow up mechanism. 4. A careful reading suggests that the resolution appears to be applicable to all states without favour. One needs to closely look at the formation and terms of mandate of the Committee whether it would be a collaborative and cooperative approach to non-proliferation. 5. Finally, resolution 1540 envisions far-reaching pro-active approach of the Security Council in the maintenance of international peace and security. A cooperative attitude and complementing role of all actors concerned, i.e., Security Council, all Member States of the UN and importantly, relevant international organisations is necessary for enhancing the prospects of effectively implementing the resolution. Resolution 1540, like other legal instruments, is complementary to each other, not a conflict of interests but reinforcement of the overall objective to ensure the nonproliferation of weapons of mass destruction.

LE TRIBUNAL SPECIAL POUR LA SIERRA LEONE : DE SA GENESE AUX PREMIERS ACTES D’ACCUSATION Pascal Turlan*

Le 23 mars 1991, un groupe armé sous les ordres de Foday Saybana Sankoh, le Front Révolutionnaire Uni (RUF)1, accompagné de forces du Front Patriotique National pour le Libéria (NPFL)2 a pénétré le District de Kailahun au Sud Est de la Sierra Leone en provenance du Libéria. Jusqu’au 18 janvier 2002, date à laquelle son Président Alhagi Docteur Ahmed Tejan Kabbah a déclaré, dans un discours, la fin des hostilités, la Sierra Leone a souffert d’une guerre civile d’une grande brutalité, émaillée de nombreux cessez-le-feu et accords de paix non respectés et caractérisée par une violence extrême et de nombreuses violations des droits de l’homme et du droit international humanitaire. L’Accord de paix signé à Lomé3, au Togo, le 7 juillet 1999, entre le gouvernement démocratiquement élu du président Ahmed Tejan Kabah, et le groupe rebelle RUF, avait officiellement mis fin à la guerre civile tout en accordant l’amnistie au chef du RUF, Foday Sankoh, et à ses partisans. L’accord, signé également par l’Organisation de l’Unité Africaine (OUA) et les Nations Unies représentées par le Représentant Spécial du Secrétaire général Francis Okelo, comme garanties morales, prévoyait également la mise sur pieds d’une Commission vérité et réconciliation (CVR) dont le rôle serait de mettre au jour et de documenter les violations du droit international commises lors du conflit. En dépit de cet accord et de la mise en place d’une Mission des Nations Unies en Sierra Leone4 intervenant sous Chapitre 6 de la Charte des Nations Unies et forte de 6000 soldats de la paix5, passée ensuite sous *

1 2 3

4 5

Analyste associé à la Cour pénale internationale (La Haye). Les opinions exprimées dans cette note sont strictement personnelles à l’auteur et ne sauraient en aucun cas être imputées à la Cour pénale internationale. Revolutionary United Front. National Patriotic Front of Liberia. Accord de paix de Lomé entre le Gouvernement de Sierra Leone et le Front Révolutionnaire Uni de Sierra Leone, S/1999/777. MINUSIL. Etendue par la suite à 11100, 13000 puis 17500 soldats par les résolutions 1289, du 7 février 2000, 1299, du 19 mai 2000 et 1346, du 30 mars 2001.


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Chapitre 76, la situation de conflit a persisté. Le 17 mai 2000, Foday Sankoh est arrêté en compagnie d’autres rebelles à proximité de la capitale, Freetown, pour avoir dirigé des attaques contre les forces gouvernementales et contre la population civile. Cette arrestation intervient quelques jours seulement après une déclaration du Président du Conseil de Sécurité condamnant ouvertement le chef du RUF pour avoir violé ses obligations en vertu de l’Accord de Lomé7, Malgré, à nouveau, la mise en place d’une force britannique déployée autour de l’aéroport et de la capitale, le conflit va perdurer encore pendant quelques mois, jusqu’aux accords de cessez-le-feu d’Abuja et aux accords de mai 2001 prévoyant un processus de désarmement et de rétablissement de l’autorité de l’Etat, qui sera considéré comme achevé au 11 janvier 2002, permettant au Président de déclarer la fin de la guerre le 18 janvier de la même année. I. Genèse du Tribunal spécial pour la Sierra Leone Le 23 mai 2000, le Gouvernement de Sierra Leone annonçait son intention de ratifier le Statut de Rome portant création de la Cour pénale internationale, ce qui sera fait le 15 septembre suivant. Un mois plus tard, le 20 juin 2000, le Président de la République déclare, au nom de son gouvernement, sa volonté de demander au Conseil de sécurité la mise en place d’un tribunal pour la Sierra Leone. Ce tribunal, selon lui, devrait prendre la forme soit d’une cour spéciale, soit d’une extension au territoire de la Sierra Leone du mandat du Tribunal pénal international pour le Rwanda (TPIR). La seconde proposition fut rapidement rejetée, en particulier en raison de l’opposition du représentant des Etats-Unis aux Nations Unies d’alors, M. Richard Holbrooke. Le 14 août 2000, lors de sa 4186ème session, le Conseil de sécurité, « profondément préoccupé par les crimes très graves commis sur le territoire de la Sierra Leone contre la population civile et des membres du personnel des Nations Unies et d’autres organisations internationales, ainsi que par le climat d’impunité qui y règne », adopte, agissant en vertu du Chapitre 6, la résolution 1315, priant le Secrétaire général, Kofi Annan, « de négocier un accord avec le Gouvernement sierra-léonais en vue de créer un tribunal spécial indépendant conformément à la présente résolution et se dit prêt à prendre rapidement les mesures voulues dès qu’il aura reçu et examiné le rapport du Secrétaire général visé au paragraphe 6 […] »8. 6 7

8

Résolution 1289 du 7 février 2000. Nations Unies, Conseil de Sécurité, Presidential Statement, 4 May 2000, S/PRST/2000/14. Nations Unies, Conseil de Sécurité, résolution 1315 (2000), adoptée par le Conseil de sécurité à sa 4186ème séance, le 14 août 2000, S/RES/1315 (2000), para. 1.

Le Tribunal spécial pour la Sierra Leone

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A la différence des deux tribunaux ad hoc, le TPIR et le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie (TPIY), organes subsidiaires des Nations Unies, ce tribunal ne serait donc pas créé par résolution du Conseil de sécurité, ni par une loi, comme le serait une juridiction purement nationale, mais sur la base d’un traité entre les Nations Unies et le gouvernement sierra-léonais. Ce sera une institution sui generis, de composition et de fonctionnement mixtes, un tribunal pénal international du quatrième ou cinquième type, selon que l’on considère les tribunaux de Nuremberg et Tokyo comme de premier type, ceux pour l’ex-Yougoslavie et le Rwanda comme de deuxième, la Cour pénale internationale comme de troisième, et le Tribunal spécial pour la Sierra Leone comme de quatrième, ou de cinquième si l’on ajoute les systèmes judiciaires mis en place au Kosovo ou au Timor Oriental, sous administration onusienne, en admettant qu’ils forment un type à part entière, malgré leurs différences de mandat et de fonctionnement. La résolution susmentionnée recommande qu’un tel tribunal spécial ait une compétence matérielle qui « comprenne notamment les crimes contre l’humanité, les crimes de guerre et autres violations graves du droit international humanitaire, ainsi que les crimes, au regard des règles pertinentes du droit sierra-léonais commis sur le territoire de la Sierra Leone […] » et comme compétence personnelle celle de « juger ceux qui portent la responsabilité la plus lourde des crimes visés au paragraphe 2, notamment les dirigeants qui, en commettant de tels crimes, ont compromis l’établissement et la mise en œuvre du processus de paix en Sierra Leone […] ».

En outre, le Conseil de sécurité prie le Secrétaire général de consulter le gouvernement de Sierra Leone, de négocier un accord avec celui-ci et d’en faire rapport sous 30 jours. Le Conseil de sécurité demande également que soient examinées les questions controversées de la compétence temporelle du tribunal et de la procédure d’appel possible, « notamment l’opportunité, la faisabilité et le caractère approprié de la création d’une chambre d’appel du tribunal spécial ou du partage de la chambre d’appel des Tribunaux pénaux internationaux pour l’ex-Yougoslavie et le Rwanda ou d’autres options effectives, ainsi que la question du recours possible à un autre État où le tribunal spécial pourrait siéger si, en raison des circonstances, il devait se réunir ailleurs qu’en Sierra Leone […] ».

Enfin, il requiert du Secrétaire général qu’il fasse des recommandations sur le degré éventuellement requis de participation, de soutien et d’assistance

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technique de personnel qualifié en provenance d’autres Etats membres des Nations Unies, le montant prévisible des contributions volontaires des Etats au budget d’une telle cour et la pertinence d’une assistance et d’une fourniture d’expertise et de conseil par les deux tribunaux ad hoc, TPIR et TPIY. En raison de la question des contributions financières étatiques et de son financement, l’établissement du tribunal n’interviendra définitivement qu’en janvier 2002. Dans la même résolution, le Conseil de sécurité, alors même qu’il note les efforts du Gouvernement sierra-léonais dans la promotion de l’état de droit et son engagement dans un processus de vérité et de réconciliation nationale, comme prévu a l’article XXVI de l’Accord de paix de Lomé9, rappelle néanmoins que le « Représentant spécial du Secrétaire général a assorti sa signature de l’Accord de paix de Lomé d’une déclaration selon laquelle il était entendu, pour l’Organisation des Nations Unies, que les dispositions de l’Accord concernant l’amnistie ne s’appliquaient pas aux crimes internationaux de génocide, aux crimes contre l’humanité, aux crimes de guerre et autres violations graves du droit international humanitaire […] », réaffirme l’importance du respect du droit international humanitaire et rappelle avec force que « ceux qui commettent ou autorisent la commission de graves violations du droit international humanitaire en sont responsables et comptables à titre individuel et que la communauté internationale ne ménagera aucun effort pour qu’ils soient jugés conformément aux normes internationales de justice, d’équité et de respect de la légalité […] ».

La contestation des charges sur la base de l’amnistie offerte dans l’Accord de Lomé constituera pourtant, et évidemment, l’un des premiers recours lors des audiences préliminaires devant le Tribunal spécial. Concluant son raisonnement sur ce sujet, le Conseil de sécurité note que, « dans la situation particulière de la Sierra Leone, un système judiciaire crédible permettant de poursuivre les responsables des crimes très graves commis dans ce pays mettrait un terme au climat d’impunité et contribuerait au processus de réconciliation nationale ainsi qu’au rétablissement et au maintien de la paix […] ».

Les négociations se passèrent en deux temps : le ministre de la justice et procureur général de Sierra Leone10 se rendit d’abord à New York, du 12 au 14 septembre 2000, pour négocier au siège des Nations Unies un accord 9 10

Supra, note 2. Attorney-General and Minister of Justice.


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possible entre les Nations Unies et le gouvernement de Sierra Leone et le statut du tribunal spécial. Ce fut ensuite à Ralph Zacklin, du Bureau des affaires juridiques, de se rendre à Freetown, du 18 au 20 septembre, à la tête d’une équipe restreinte du Secrétariat, pour une mission d’évaluation des moyens et besoins nécessaires à l’établissement du Tribunal. La mission permettra d’achever l’examen des questions juridiques qui restaient en suspens, de discuter des questions pratiques et logistiques, et de consulter un certain nombre de composantes de la société sierra-léonaise (hauts responsables politiques, magistrats, avocats, membres de la société civile) ainsi que des représentants de la société internationale (organisations non gouvernementales, organisations en charge de la réinsertion des enfants soldats, Mission des Nations Unies en Sierra Leone – MINUSIL). Le rapport du Secrétaire général sur l’établissement d’un Tribunal spécial pour la Sierra Leone fut présenté au Conseil de sécurité le 4 octobre 200011. Ce tribunal spécial indépendant devrait être chargé de « poursuivre ceux qui portent la responsabilité la plus lourde des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre et autres violations graves du droit international humanitaire, ainsi que des crimes, au regard des règles pertinentes du droit sierra-léonais, commis sur le territoire de la Sierra Leone. »12

Le rapport détaille par ailleurs, dans ses deux parties, l’accord obtenu sur les questions juridiques et pratiques nécessaires à la mise en place du Tribunal spécial sur le territoire de la Sierra Leone, y compris un certain nombre d’options de financement possible. En particulier, le Secrétaire général insiste sur le rôle éducatif du Tribunal « dans la lutte contre l’impunité et pour un respect plus grand de la légalité en Sierra Leone » qui passe par le biais d’une « vaste campagne d’information et d’éducation […] dans le cadre des activités du Tribunal lui-même [afin] d’informer et de rassurer la population, de lui faire comprendre que, si un tribunal spécial crédible ne peut pas être créé du jour au lendemain, tout sera fait pour qu’il puisse ouvrir rapidement ses portes, que, si le nombre des personnes poursuivies demeurera limité, il ne fera pas preuve de partialité ou de discrimination, et que si les enfants sierra-léonais sont peut-être parmi ceux qui ont commis les crimes les plus graves, ils devront être aussi considérés au premier chef comme des victimes. »

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12

Nations Unies, Conseil de Sécurité, Rapport du Secrétaire général sur l’établissement d’un Tribunal spécial pour la Sierra Leone, 4 octobre 2000, S/2000/915, para. 6. Idem, para. 1.

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Selon le rapport, il est prévu que le gouvernement sierra-léonais, la MINUSIL et les organisations non gouvernementales devraient être impliqués dans cette campagne. Le rapport recommande finalement que la compétence temporelle du Tribunal commence au 30 novembre 199613, date de la signature de l’Accord de paix d’Abidjan, et non pas en 1991, année qui marque le début de la guerre civile, ni au 25 mai 1997, date du coup d’état orchestré par le Conseil révolutionnaire des forces armées (CRFA), ni encore au 6 janvier 1999, date du lancement par le RUF et le CRFA d’une opération militaire visant a prendre Freetown, toutes autres alternatives auparavant envisagées. La relation entre le Tribunal et la Commission vérité et réconciliation qui se met alors en place en Sierra Leone conformément à l’Accord de paix de Lomé, n’est pas envisagée en détail dans le rapport, contrairement à ce qui avait été demandé au Secrétaire général, mais le rapport fait référence à la position prise par le Représentant des Nations Unies lors de la signature de l’Accord de Lomé et souligne qu’il ne saurait y avoir d’amnistie pour les crimes internationaux en vertu de l’Accord de Lomé, que le gouvernement sierra-léonais ne peut accorder une mesure d’amnistie que pour les violations de son droit national, et que cette référence, considérée en conjonction avec l’article 10 du Statut du Tribunal, suffit à rendre la mesure d’amnistie inopérante pour les crimes de la compétence du Tribunal spécial. Le rapport prévoit enfin que le Tribunal spécial est établi par accord entre les Nations Unies et l’Etat sierra-léonais, en conformité avec la résolution 1315 (2000) du Conseil de sécurité des Nations Unies, et comprend en annexe un projet d’accord entre les Nations Unies et le gouvernement de Sierra Leone. Une nouvelle mission fut envoyée en Sierra Leone par le Secrétaire général, du 7 au 14 octobre 2000, dans le contexte du processus de paix ; elle visitera les pays voisins de la sous région, rassemblera des éléments sur la crise régionale et établira des relations avec l’ensemble des acteurs régionaux concernés. Le rapport de cette mission indique que « le Gouvernement sierra-léonais a évoqué la nécessité d’une campagne d’information efficace pour expliquer à la population les limites des pouvoirs du Tribunal spécial et le délai dans lequel il commencerait à fonctionner. » Il ajoute que « le Gouvernement estimait que le Tribunal devait disposer de pouvoirs en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies afin qu’il ait suffisamment d’autorité pour juger tout individu en vertu du droit international et du droit interne; les pays tiers devaient en particulier être tenus de lui livrer les personnes relevant de sa compétence. Le Gouvernement 13

Première tentative de règlement négocié du conflit.


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a aussi indiqué qu’il préférerait nommer un coprocureur plutôt qu’un procureur adjoint. »14

Le débat sur l’octroi au Tribunal spécial de pouvoirs découlant du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies sera l’objet d’un long débat qui sera finalement tranché par la négative. Enfin, ce rapport de mission souligne la volonté du gouvernement sierraléonais que le Conseil de sécurité prenne rapidement sa décision finale sur l’établissement du tribunal spécial afin que les procès puissent commencer dans un délai raisonnable, de l’ordre de six mois, dans la mesure où il ne pourra pas garder les suspects arrêtés détenus indéfiniment. La réponse du Président du Conseil de sécurité, par lettre datée du 22 décembre 200015, exprime l’appréciation des membres du Conseil pour les observations et recommandations présentées et suggère un certain nombre d’amendements aux projets d’accord et de statut. Concernant la compétence personnelle du tribunal envisagé, le Président réaffirme que la compétence du tribunal doit se limiter aux individus qui portent la responsabilité la plus lourde à l’égard des crimes commis et à l’exclusion des soldats de la paix envoyés en Sierra Leone qui devront être jugés, pour les crimes éventuellement commis, sous la responsabilité des Etats membres qui les ont envoyé, et des délinquants juvéniles, pour lesquels la Commission vérité et réconciliation et tous mécanismes appropriés créés par le gouvernement seront compétents. Eu égard aux ressources financières du Tribunal, le Conseil suggère également, en raison de la nécessité de prévoir dés l’origine les fonds adéquats pour toute la durée de son fonctionnement, la mise en place d’un comité d’administration ou de supervision pour aider le Tribunal dans sa recherche de fonds et son administration, et pouvant être consulté « sur d’autres questions d’ordre non judiciaire »16. Enfin, pour ce qui est de la structure de l’institution, le Conseil rejette l’idée de créer deux chambres de première instance et d’utiliser des juges suppléants, au moins dans un premier temps17. Le Secrétaire général répond le 12 janvier 200118 et souligne les risques liés à la mise en place d’un tribunal qui ne disposerait pas des fonds suffisants lui permettant d’assurer ses trois premières années de 14

15

16 17 18

Nations Unies, Conseil de sécurité, Rapport de la mission du Conseil de sécurité en Sierra Leone, 16 octobre 2000, S/2000/992, paras. 47 et ss. Nations Unies, Conseil de sécurité, Lettre datée du 22 décembre 2000, adressée au Secrétaire général par le Président du Conseil de sécurité, S/2000/1234. Idem, para. 2. Idem, para. 3. Nations Unies, Conseil de sécurité, Lettre datée du 12 janvier 2001, adressée au Président du Conseil de sécurité par le Secrétaire général, S/2001/40.

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fonctionnement. La question de limiter le financement du tribunal a des contributions volontaires d’Etats membres des Nations Unies, ce qui ne permettrait pas de pouvoir garantir son financement avant d’engager les Nations Unies dans un accord avec la Sierra Leone, le conduit à recommander de surseoir à la création du tribunal jusqu’à ce que le Secrétariat de l’ONU ait reçu les fonds suffisants à assurer, au moins, la mise en place et les douze premiers mois de fonctionnement du tribunal et reçu des engagements de contributions pour au moins les deux années suivantes, ce qui représente un an de plus que ce que le Conseil suggérait et correspond, selon le Secrétaire général, au « temps minimum requis pour instruire les affaires, engager les poursuites et juger un petit nombre d’accusés »19. Le Secrétaire général réagit également à l’interprétation de la formule « personnes qui portent la responsabilité la plus lourde » dans une affaire donnée, indiquant qu’elle sera donc « laissée à l’appréciation du Procureur et, en dernier ressort, du Tribunal spécial ». La mention spécifique des dirigeants « qui, commettant de tels crimes, ont compromis l’établissement et la mise en oeuvre du processus de paix en Sierra Leone » ne sera pas un élément constitutif de l’infraction mais aura « pour but d’indiquer au Procureur une stratégie possible de mise en accusation. » En conséquence, « avoir commis une infraction relevant de la compétence du Tribunal mais n’ayant pas nécessairement menacé l’établissement et la mise en oeuvre du processus de paix ne soustrairait pas l’accusé à sa responsabilité pénale internationale. »

Le Secrétaire général discute enfin brièvement des modes possibles de suivi du lancement ou non de procédures nationales par les Etats ayant envoyé des soldats de la paix en Sierra Leone qui auraient éventuellement commis des crimes, et des nécessaires synergies à établir avec la Commission vérité et réconciliation. Les discussions et négociations qui se poursuivirent ensuite entre le Conseil de sécurité et le Secrétaire général entre janvier et juillet 200120, dans le cadre des discussions avec le Gouvernement de Sierra Leone, permirent de préciser les modalités de mise en place du Tribunal spécial et de régler les obstacles empêchant cette mise en place. Ce sont la recherche 19 20

Idem, para. 12. Nations Unies, Conseil de sécurité, Lettre datée du 31 janvier 2001, adressée au Secrétaire général par le Président du Conseil de sécurité, S/2001/95; Nations Unies, Conseil de sécurité, Lettre datée du 12 juillet 2001 adressée au Président du Conseil de sécurité par le Secrétaire général, S/2001/693 ; Nations Unies, Conseil de sécurité, Lettre datée du 23 juillet 2001 adressée au Secrétaire général par le Président du Conseil de sécurité, S/2001/722.


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d’un budget approprié et les arrangements pratiques liés à son fonctionnement qui constituèrent les principales pierres d’achoppement à ce stade, dans l’attente de la réponse des Etats à l’appel lancé par le Secrétaire général pour qu’ils contribuent au budget du tribunal, aux demandes de personnel qualifié et proposent leurs services éventuels. Ce n’est que le 13 juillet 2001 que le Secrétaire général annonça avoir reçu les fonds nécessaires au lancement du processus d’établissement du tribunal à proprement parler. Le 24 juillet, le Conseil de sécurité se rangea à son coté pour apporter son plein soutien au processus. Le 13 décembre 2001, le Secrétaire général recommanda à nouveau de poursuivre la mise en place du Tribunal, malgré un manque récurrent de fonds disponibles. Dans une lettre au Conseil de sécurité datée du 28 décembre 2001, il indiquait souhaiter pouvoir conclure un accord avec le Gouvernement sierra-léonais dès janvier 2002. L’Accord entre l’Organisation des Nations Unies et le Gouvernement sierra-léonais sur la création d’un Tribunal spécial pour la Sierra Leone21 fut finalement signé à Freetown le 16 janvier 2002 par M. Hans Corell, Soussecrétaire général pour les questions juridiques et Conseiller juridique des Nations Unies, et M. Solomon E. Berewa, Ministre de la justice et procureur général de Sierra Leone. La loi de mise en œuvre du Statut du Tribunal spécial fut adoptée par le Parlement sierra-léonais le 19 mars 2002 et publiée par le Président de la République le 29 mars. Cette loi de ratification, imposée par la Constitution sierra-léonaise, fournit le cadre permettant aux autorités sierra-léonaises de travailler avec le Tribunal22. Le 16 avril suivant, suite à l’échange des instruments de ratification entre le Représentant permanent adjoint de Sierra Leone auprès des Nations Unies, l’Ambassadeur Allieu Ibrahim Kanu, et le Conseiller juridique des Nations Unies, Hans Corell, l’Accord entre l’Organisation des Nations Unies et le Gouvernement sierra-léonais sur la création d’un Tribunal spécial pour la Sierra Leone entra en vigueur officiellement. Le 19 avril 2002, le Secrétaire général a nommé l’américain David Crane Procureur en chef du Tribunal spécial, et le britannique Robin Vincent, Greffier du Tribunal. Le Tribunal spécial a commencé officiellement ses travaux le 1er juillet 2002, les juges ont été nommés le 26 juillet 2002 et ils ont prêté serment le 2 décembre 2002.

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Agreement between the United Nations and the Government of Sierra Leone on the establishment of a Special Court for Sierra Leone. Voir No Peace Without Justice, Implementing Legislation for the Special Court, at (http://www.specialcourt.org/documents).

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II. Mandat, composition et fonctionnement du Tribunal spécial pour la Sierra Leone23 Le Tribunal spécial a pour mandat de poursuivre et juger les personnes qui portent la responsabilité la plus lourde pour les violations sérieuses du droit international humanitaire et du droit sierra-léonais sur le territoire de la Sierra Leone depuis le 30 novembre 199624, y compris les dirigeants qui, en perpétrant ces crimes, ont mis en péril le processus de paix en Sierra Leone25. De par son système hybride, le Tribunal constitue un des nouveaux modèles de justice pénale internationale qui interviennent en situation de conflit finissant ou juste terminé et combinent des mécanismes nationaux de poursuite et de jugement et des mécanismes d’intervention internationaux. Ces mécanismes judiciaires à part entière sont prévus pour intervenir dans des contextes où ils sont appelés à contribuer, en parallèle, aux processus de réconciliation éventuellement en place sur leur territoire d’intervention. Bien que son Statut et son Règlement de procédure et de preuve soient très proches de ceux des deux tribunaux ad hoc, le Tribunal spécial, à la différence de ces derniers, est la seule institution judiciaire hybride de la sorte installée sur le territoire même où les crimes qu’elle a le mandat de poursuivre et juger ont été commis. D’où l’importance, soulignée dès les premiers échanges de lettres entre le Secrétaire général et le Conseil de sécurité, de campagnes d’information à la hauteur de l’enjeu et d’une sensibilisation très en amont des populations locales. C’est aussi alors la seule juridiction proprement internationale où siègent côte à côte juges nationaux et internationaux, et qui soit compétente pour poursuivre en vertu du droit international et de certaines dispositions spécifiques du droit national sierra-léonais26. Elle bénéficie en outre à la fois,

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25

26

Voir aussi, J.R.W.D. Jones and S. Powles (eds.), International Criminal Practice, Transnational Publishers/Oxford University Press, 3rd edition, 2003. Statute of the Special Court for Sierra Leone, « article 1: The Special Court shall, except as provided in subparagraph (2), have the power to prosecute persons who bear the greatest responsibility for serious violations of international humanitarian law and Sierra Leonean law committed in the territory of Sierra Leone since 30 November 1996, including those leaders who, in committing such crimes, have threatened the establishment of and implementation of the peace process in Sierra Leone. » « Sierra Leone’s bloody 10-year civil war », voir UN news Centre, Sierra leone : Annan appoints prosecutor and registrar of special war crimes court, 19 April 2002, at (http://www.un.org/apps/news). Si l’on exclut le système mis en place sur le territoire du Kosovo, sous administration des Nations Unies, opérant sur une base juridique très différente et qui n’est généralement pas qualifié de juridiction internationale, la juridiction opérant sur le territoire du Cambodge, alors encore en voie de mise en place, et qui correspond plus à un système national comprenant des éléments internationaux que l’inverse, et le projet de « serious crimes


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dés sa création, du soutien de principe du Conseil de sécurité et de celui du Gouvernement de Sierra Leone. Elle est soutenue en outre par un Comité d’administration27 composé de représentants du Conseil de sécurité, du Gouvernement de Sierra Leone, et d’un certain nombre d’Etats participant à son financement, parmi lesquels les Etats-Unis, le RoyaumeUni, le Canada, les Pays-Bas, le Nigéria et le Lesotho, en charge de superviser les questions administratives et budgétaires, de rechercher des fonds et de donner des avis et des directives sur tous les aspects non judiciaires du fonctionnement du Tribunal. Son mandat, qui porte sur les personnes portant la responsabilité la plus lourde pour les crimes commis, le distingue des autres tribunaux, et même de la Cour pénale internationale où c’est le Procureur lui-même qui a décidé, et annoncé dans son document de politique générale, qu’il ne poursuivrait que les personnes portant la responsabilité la plus lourde pour les crimes commis dans les situations sur lesquelles il enquêterait, ce qui n’apparaît pas comme tel dans le Statut de Rome. Enfin, ce sont ses ressources financières relativement limitées qui constituent la dernière différence notable entre le Tribunal spécial et les TPIR et TPIY. En effet, le budget du Tribunal pour 2003-2004 était de 35 millions de dollars, pour un effectif de 360 employés, à mettre en perspective avec les budgets de 120 millions de dollars du TPIY, pour un personnel de 1200 personnes, et de 110 millions pour le TPIR, disposant d’un effectif de 1000 employés. La Cour pénale internationale disposait alors également d’un budget prévisionnel approchant les 100 millions de dollars pour un effectif devant avoisiner au terme de la période les 260 personnes. L’Accord entre l’Organisation des Nations Unies et le Gouvernement sierra-léonais sur la création d’un Tribunal spécial pour la Sierra Leone28 (l’Accord) et le Statut du Tribunal spécial (le Statut) représentent le cadre de fonctionnement du Tribunal, la loi de mise en œuvre constituant le cadre pour la coopération du Gouvernement sierra-léonais et de toutes autorités appelées à collaborer avec cet organe judiciaire. L’accord règle les questions d’établissement du Tribunal, le Statut, son mandat, ses compétences et son fonctionnement. Vient s’ajouter à ces textes cadres un règlement de procédure et de preuve (RPP), adopté le 7 mars 2003 par les juges réunis à Londres en session plénière, et amendé par la suite selon les règles prévues par le règlement lui-même.

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unit » mis en place au Timor Oriental, établi unilatéralement par l’ONU et opérant dans le cadre d’un mandat inscrit dans un certain nombre de résolutions du Conseil de sécurité. Accord, article 7, Management committee. Agreement between the United Nations and the Government of Sierra Leone on the establishment of a Special Court for Sierra Leone.

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1. Composition Selon les termes mêmes du Secrétaire général des Nations unies dans son rapport du 4 octobre 2000, le Tribunal « est conçu comme une entité autonome composée de trois organes : les Chambres (deux Chambres de première instance et une Chambre d’appel), le Bureau du Procureur et le Greffe »29. L’article 2 de l’Accord et l’article 12, paragraphe 1 du Statut traitent de la composition du Tribunal, à savoir : une seule Chambre de première instance et une Chambre d’appel, composées au total de huit à 11 juges indépendants, nommés pour un mandat de trois ans renouvelable, et jouissant « d’une haute considération morale, […] connus pour leur impartialité et leur intégrité et réunir les conditions requises dans leurs pays respectifs pour l’exercice des plus hautes fonctions judiciaires »30, et indépendants dans leurs fonctions. Le nombre de juges, nommés pour trois ans, renouvelables, après consultation entre le Secrétaire général et le Gouvernement de Sierra Leone, est susceptible d’évolution dans la mesure où il est prévu par le Statut qu’une seconde chambre de première instance peut être mise en place au terme de six mois d’activité du Tribunal, à la requête du Secrétaire général des Nations Unies ou du Président du tribunal spécial, ou que deux juges suppléants, au plus, peuvent être nommés par le Président du Tribunal, également après six mois d’activité, tel qu’indiqué à l’article 2, paragraphe 1, de l’Accord. La Chambre de première instance, de même que la chambre supplémentaire éventuelle, est composée de trois juges, dont un est nommé par le Gouvernement de Sierra Leone, (le juge Bankole Thompson, sierra-léonais), Président de la Chambre, et deux par le Secrétaire général des Nations Unies, (les juges Pierre Boutet, du Canada, et Benjamin Itoe, du Cameroun), sur présentation des Etats, plus particulièrement des Etats membres de la Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) et du Commonwealth31. La Chambre d’appel est composée de cinq juges, désignés selon la même procédure que pour la chambre de première instance, dont deux sont nommés par le Gouvernement sierra-léonais, les juges (Georges Gelaga King, de Sierra Leone, et Geoffrey Robertson QC, du Royaume Uni, Président jusqu’en décembre 2003), et trois par le Secrétaire général, (les juges Renate Winter, d’Autriche, présidente par intérim entre mars et mai 2004, Emmauel Ayoola, du Nigéria, nommé Président en mai 2004, et Hassan Bubacar Jallow, de la Gambie, qui a démissionné pour devenir 29 30 31

Op. cit., note 10, para. 39. Statut, article 13, paragraphe 1. Accord, article 2, paragraphe 2 alinéas (a) et (b) et Statut, article 12, paragraphe 1.


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Procureur du TPIR, le 4 septembre 2003), et a été remplacé par le juge A. Raja N. Fernando du Sri Lanka, qui a prêté serment le 10 mars 200432. En outre, le Gouvernement de Sierra Leone et le Secrétaire général se sont mis d’accord sur le nom de deux juges supplémentaires en réserve, (Issac Aboagye, du Ghana, et Elizabeth Muyovwe de la Zambie). Le Président du Tribunal spécial est le président de la Chambre d’appel, élu par ses pairs33. Le Tribunal se compose également d’un Procureur, (David Crane), nommé pour trois ans renouvelable par le Secrétaire général des Nations Unies34, et d’un Procureur adjoint, (Desmond de Silva), nommé par le Gouvernement sierra-léonais, après consultation du Secrétaire général et du Procureur lui-même. Enfin, le dernier organe du Tribunal est le greffe, prévu à l’article 11, paragraphe c) du Statut ; il est dirigé par le Greffier (Robin Vincent). 2. Fonctionnement L’article 14, paragraphe 1, du Statut prévoit que le Règlement de procédure et de preuve (RPP) du TPIR, tel qu’en vigueur au moment de la création du Tribunal spécial « régit mutatis mutandis le déroulement de la procédure devant le Tribunal spécial ». Les juges, réunis en session plénière à Londres ont cependant adopté des amendements au RPP en vertu de l’article 14, paragraphe 2, qui leur donne la possibilité de modifier le RPP, en s’inspirant, s’ils le veulent, du Code sierra-léonais de procédure pénale de 1965. Le Procureur, organe distinct au sein du Tribunal, agissant en totale indépendance et sans solliciter ni accepter d’instructions d’aucune source, est responsable des enquêtes et des poursuites35 ; à ce titre, il a le pouvoir d’« interroger les suspects, les victimes et les témoins, [de] recueillir des éléments de preuve et [de] mener des enquêtes sur place. Lorsqu’il accomplit ces tâches, le Procureur est assisté, selon que de besoin, par les autorités sierra-léonaises concernées. »36

En vertu de l’article 17 de l’Accord, les autorités sierra-léonaises doivent coopérer avec le Tribunal spécial à tous les stades de la procédure, et en particulier afin de faciliter l’accès du Procureur aux sites, personnes et 32 33 34 35 36

Accord, article 12, paragraphe 2, alinéa (c). Statut, article 12, paragraphe 3. Accord, article 3, paragraphe 1 ; Statut, article 11, paragraphe b). Statut, article 15, paragraphe 1. Statut, article 15, paragraphe 2.

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documents dont il a besoin pour ses enquêtes, en particulier par l’identification de personnes, le service des documents, l’arrestation de personnes, leur détention et leur transfert. Si le Procureur adjoint, prévu aux articles 3, paragraphe 2 de l’Accord et 15, paragraphe 4 du Statut, devait originellement être de nationalité sierraléonaise en vertu du Statut, cette disposition a été modifiée et aujourd’hui le Statut ne fait plus référence à la nationalité du procureur adjoint, ce qui a permis au Britannique Desmond de Silva, QC, KStJ, d’être nommé à ce poste. Le Greffier est nommé pour trois ans, renouvelables, par le Secrétaire général des Nations Unies, après consultation avec le Président du Tribunal. Il est responsable, avec son équipe, de l’administration et des services du Tribunal. Il est responsable, en outre, de la mise en place, au sein du greffe, d’un groupe d’aide aux victimes et aux témoins, visant à assurer leur sécurité et leur protection.37 Pour ce qui est de la défense, le Tribunal spécial représente le seul exemple de juridiction internationale dont le Règlement de procédure et de preuve prévoit l’existence d’un Bureau de la défense avec un mandat défini, visant à garantir les droits des suspects et des accusés38, alors que les deux tribunaux ad hoc ne disposent que de bureaux administratifs, et que le Statut de la Cour pénale internationale ne prévoit rien, lacune partiellement comblée par la règle 22 de son RPP. Le Bureau de la défense au sein du Tribunal, a élaboré d’abord sur le modèle du « public defender », c’est-à-dire, un bureau pouvant représenter tous les accusés à tous les stades de la procédure. Devant les risques de conflit d’intérêts, le mandat du bureau a été redéfini pour couvrir les activités de conseil des suspects et des accusés en préparation des audiences préliminaires et durant celles-ci (règles 61 et 40 bis du RPP), les questions d’assignation d’avocats d’office au cas où l’accusé ne pourrait faire face à sa défense avec ses seuls moyens financiers, des activités de soutien et d’assistance aux avocats de la défense allant de la mise à disposition d’enquêteurs aux activités de recherche juridique ou d’assistance à la rédaction des actes de procédure. Un « défenseur principal »39 dirige ce Bureau, qui a mis en place un système de paiement des avocats basés sur un contrat signé avec chacun d’entre eux40, plutôt que sur un forfait horaire, comme c’est le cas devant les deux tribunaux ad hoc.

37 38 39 40

Statut, article 16. RPP, Règle 45. Principal Defender. Sur le modèle du « Very high costs cases Unit » propre à l’administration judiciaire britannique.


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Les sentences sont rendues par écrit, à la majorité des juges d’une Chambre. Elles sont motivées et rendues en audience publique. Les opinions dissidentes ou séparées sont autorisées41. Les appels sont portés devant la Chambre d’appel, par les personnes reconnues coupables par la Chambre de première instance ou par le Procureur, sur la base alléguée de vice de procédure, d’erreur de droit ou d’erreur de fait42. Dans leurs décisions, les juges d’appel doivent être guidés par les décisions rendues en appel par le TPIR et le TPIY ainsi que par les décisions de la Cour suprême de Sierra Leone, pour ce qui concerne l’interprétation et l’application des lois sierra-léonaises43. Enfin, le Tribunal peut être saisi de procédures en révision lorsque un fait nouveau est découvert, non connu au moment de la procédure en première instance ou en appel et qui aurait pu être un élément déterminant de la décision44. L’exécution des peines d’emprisonnement doit se faire en Sierra Leone ou dans « un des États qui ont conclu avec le Tribunal pénal international pour le Rwanda ou le Tribunal international pour l’ex-Yougoslavie un accord en vue de l’exécution des peines et qui ont fait savoir au Greffier du Tribunal spécial qu’ils étaient disposés à recevoir des condamnés. Le Tribunal spécial peut conclure avec d’autres États des accords similaires en vue de l’exécution des peines »45,

la grâce ou la commutation de peine peuvent être accordées uniquement si le Président du Tribunal, en consultation avec les juges, le décide dans l’intérêt de la justice et sur la base des principes généraux de droit46. 3. Compétence concurrente et primauté En vertu de l’article 8, paragraphe 1 de son Statut, la compétence du Tribunal est concurrente de celle des juridictions nationales sierra-léonaises. Cependant, le paragraphe 2 prévoit que le Tribunal a primauté sur les juridictions nationales, et peut demander, formellement, aux cours nationales de lui renvoyer une affaire, en conformité avec le Statut et le RPP. En revanche, en vertu du principe Non bis in idem prévu à l’article 9 du 41 42 43 44 45 46

Statut, article 18. Statut, article 20. Idem. Statut, article 21. Statut, article 22, paragraphe 1. Statut, article 23.

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Statut, si une juridiction nationale ne peut pas poursuivre ou juger une personne pour des actes pour lesquels elle a déjà été jugée par le Tribunal, ce dernier ne peut quant à lui poursuivre un individu jugé par une juridiction nationale pour des faits de sa compétence que si : « a) Le fait pour lequel il a été jugé était qualifié crime de droit commun ; [ou] b) la juridiction nationale n’a pas statué de façon impartiale ou indépendante, la procédure engagée devant elle visait à soustraire l’accusé à sa responsabilité pénale internationale, ou la poursuite n’a pas été exercée avec diligence »47.

La Commission vérité et réconciliation mise en place par l’Acte établissant une Commission Vérité et Réconciliation,48 adopté par le Président et le Parlement sierra-léonais le 22 février 2000 conformément à l’Accord de paix de Lomé, est une institution intégrée au système judiciaire national. A ce titre, le Tribunal spécial est habilité à demander que des informations recueillies par la Commission soient mises à sa disposition dans certaines circonstances. Bien que le Procureur ait annoncé qu’il n’introduirait pas de telles demandes, et bien qu’il ne soit pas certain que l’information à la disposition de la Commission soit comme telle utilisable par une juridiction telle que le Tribunal spécial, soumis à des critères de traitement de l’information différents, cette possibilité ne peut être écartée ; elle est par exemple envisageable à la demande d’avocats de la défense, si une telle information devait n’être disponible qu’auprès de la Commission, et si cette information était considérée comme déterminante dans le cadre d’un procès donné. 4. Compétence personnelle Le Tribunal spécial est « habilité à juger les personnes qui portent la plus lourde responsabilité des violations graves du droit international humanitaire et du droit sierra-léonais commises sur le territoire de la Sierra Leone depuis le 30 novembre 1996, y compris les dirigeants qui, en commettant ce type de crimes, ont menacé l’instauration et la mise en œuvre du processus de paix en Sierra Leone. »

47 48

Statut, article 9, paragraphe 2 alinéas (a) et (b). Act establishing a Truth and Reconciliation Commission (TRC and providing for related matters) in line with Article XXVI of the Lomé Peace Agreement.


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Ainsi, la compétence personnelle du Tribunal se limite finalement aux personnes portant la plus lourde responsabilité des graves violations commises pendant le conflit. Le principe de la responsabilité pénale individuelle est inscrit à l’article 6 du Statut, de même que celui de la non pertinence de la qualité officielle comme motif d’exonération (article 6, paragraphe 2), et que celui de la responsabilité du commandant ou supérieur hiérarchique. La compétence du Tribunal ne s’étend pas aux crimes éventuellement commis par un membre du personnel de maintien de la paix ou personnel assimilé présent sur le territoire de la Sierra Leone, conformément au statut de la mission en vigueur et avec le consentement de son Etat d’origine49. Pour cette catégorie de personnes la compétence appartient aux juridictions de l’Etat d’origine, selon l’article 1, paragraphe 2 du Statut « sauf à ce que l’État d’origine ne veuille ou ne puisse réellement mener une enquête ou des poursuites », auquel cas le Tribunal pourra, « sur la proposition d’un État et si le Conseil de sécurité l’autorise, exercer sa compétence sur la personne en question » (article 1, paragraphe 3).

Un débat s’était fait jour pendant les négociations de l’Accord et du Statut sur l’opportunité de poursuivre et juger les nombreux mineurs qui, ayant participé aux hostilités, auraient perpétré des crimes sérieux, y compris des actes de barbarie qui avaient choqué la communauté internationale. Une formule de compromis a été consacrée par l’article 7 du Statut, qui prévoit que les mineurs de moins de 15 ans ne seront pas poursuivis alors que ceux âgés de 15 à 18 ans au moment de la commission des faits, s’ils peuvent être poursuivis, ne pourront être condamnés à des peines de prison et seront traités avec dignité et respect en tenant compte de leur âge et des conditions de leur réinsertion possible. Les peines prononcées doivent en particulier prendre en compte des mesures de réintégration possibles telles que « placement, éducation surveillée, travail d’intérêt général, service de conseils, placement nourricier, programmes d’éducation pénitentiaire, d’enseignement et de formation professionnelle, établissements scolaires agréés et, le cas échéant, tout programme de désarmement, démobilisation et réinsertion, ou programme des organismes de protection des enfants. »50

49

50

« Whether their presence is pursuant to the Status of Mission Agreement or to the specific consent of the Government ». Statut, article 7, paragraphe 2.

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A ce titre, on peut noter que la compétence du Tribunal portant sur les personnes qui portent la responsabilité la plus lourde, il est peu vraisemblable que des mineurs puissent tomber sous le coup de cette détermination51. 5. Compétence temporelle La compétence temporelle du Tribunal commence au 30 novembre 1996 et s’étend sans limitation prédéterminée de durée, afin de permettre, selon les vœux exprimés dès la demande de mise en place du Tribunal par les autorités sierra-léonaises, la compétence du Tribunal sur tout évènement ultérieur tombant dans le champ de son mandat. La date de fin de la compétence du Tribunal doit être fixée par un accord ultérieur entre les parties. La date du 30 novembre 1996 correspond à l’adoption de l’Accord de paix d’Abidjan entre le Gouvernement sierra-léonais et le RUF. Ce choix aurait « l’avantage de mettre le conflit de la Sierra Leone en perspective sans pour autant prolonger inutilement la compétence ratione temporis du Tribunal spécial. On aurait également la certitude que les crimes les plus graves commis par toutes les parties et tous les groupes armés relèveraient de sa compétence. » 52

Ainsi, les crimes commis entre mars 1991 et novembre 1996 ne tombent pas dans le champ de compétence du Tribunal. En outre, il est intéressant de noter que, d’un point de vue pratique, la destruction du siège du Bureau des enquêtes de la police à Freetown53 en 1999 a privé les enquêteurs d’un grand nombre d’informations et de preuves réunies avant l’Accord de Lomé. 6. Compétence territoriale La compétence territoriale du Tribunal est limitée au territoire de la Sierra Leone.

51

52

53

Voir, à ce sujet, en particulier : No Peace without Justice, The Special Court for Sierra Leone, à (http://www.specialcourt.org) ; A. Peyro Llopis, « Sierra Leone : La Sierra Leone, entre trafic de diamants, opération de paix et justice pénale internationale », Actualité et droit international, 31 janvier 2002 (http://www.ridi.org/adi/). Rapport du Secrétaire général sur l’établissement d’un Tribunal spécial pour la Sierra Leone, op.cit., note 10, para. 27. Headquarters of the Police investigation Office.


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7. Compétence matérielle Comme envisagé lors des négociations et consultations qui ont présidé à son installation, le Tribunal spécial est compétent pour des crimes de droit international ainsi que pour certains crimes de droit national sierra-léonais. En revanche, il n’est pas compétent pour connaître du crime de génocide, ni des crimes de guerre commis dans le cadre d’un conflit international. a. Crimes contre l’humanité (article 2 du Statut) La définition proposée reprend celle du Statut de Rome de la Cour pénale internationale à l’exception, notable, de l’absence de référence à la connaissance de l’attaque. Selon l’article 2 du Statut : « Le Tribunal spécial est habilité à poursuivre les personnes accusées d’avoir commis les crimes ci-après dans le cadre d’une attaque généralisée et systématique dirigée contre les populations civiles : a) Assassinat; b) Extermination; c) Réduction en esclavage; d) Expulsion; e) Emprisonnement; f) Torture; g) Viol, esclavage sexuel, prostitution forcée, grossesse forcée et toute autre forme de violence sexuelle; h) Persécutions pour des raisons politiques, raciales, ethniques ou religieuses; i) Autres actes inhumains ».

b. Violations de l’article 3 commun aux quatre Conventions de Genève et du Protocole additionnel II (article 3) et autres violations graves du droit international humanitaire (article 4) c. Crimes au regard du droit sierra-léonais (article 5) Ceci constitue une nouveauté par rapport aux mandats des deux tribunaux ad hoc (TPIR et TPIY). Cette catégorie de crimes ne concerne pas les violations du droit international humanitaire regardées comme faisant « indubitablement partie de la coutume internationale »54, mais des crimes spécifiques au regard du droit national que sont les « Sévices à l’encontre de 54

M.P. Scharf, « Which are Beyond Doubt Part of Customary International Law, The Special Court for Sierra Leone », ASIL Insights, Octobre 2000.

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fillettes [loi de 1926 relative à la prévention de la cruauté à l’encontre d’enfants (chap. 31)] […] » et la « Destruction gratuite de biens (loi relative aux dommages volontaires de 1861) […] » tels que l’incendie de maisons où se trouve une personne, d’édifices publics ou autres. 8. Peines (article 19 du Statut) Le Tribunal spécial ne peut pas imposer la peine de mort, contrairement au droit national sierra-léonais. Le Tribunal spécial peut imposer des peines de prison dont il détermine la durée, prenant en compte la grille des peines appliquée devant le TPIR et devant les juridictions nationales (article 19, §1) et en particulier la gravité de l’infraction et la situation personnelle du condamné (article 19, §2). La peine maximale encourue est donc l’emprisonnement à perpétuité. En outre, le Tribunal a la possibilité d’imposer des mesures de « confiscation des biens, recettes et avoirs acquis illicitement ou par un comportement criminel, ainsi que la restitution à leurs propriétaires légitimes ou à l’État sierra-léonais» (article 19, §3). III. Premiers actes d’accusation devant le Tribunal spécial et début des procédures 1. Actes d’accusation Prés d’un an après l’entrée en vigueur de l’accord portant établissement du Tribunal spécial et de son statut, le Tribunal a publié ses premiers actes d’accusation, accompagnés de mandats d’arrêt. Le 10 mars 2003, le Procureur a publié des actes d’accusation, approuvés par les juges le 7 mars, pour crimes contre l’humanité et violations sérieuses du droit international humanitaire à l’encontre de Foday Saybanah Sankoh, le chef du RUF, Sam Bockarie du RUF, Issa Hassan Sesay, un chef du RUF qui succéda à Foday Sankoh à la mi-2000, Alex Tamba Brima de l’AFRC, Morris Kallon, haut responsable militaire du RUF et Johnny Paul Koroma, leader de l’AFRC. Pour ce qui est des CDF (Forces de Défense Civile)55, organisations de chasseurs traditionnels Kamajors devenue milice progouvernementale pendant la guerre, Sam Hinga Norman, créateur et chef des CDF et alors ministre de l’intérieur de Sierra Leone en exercice, est mis en accusation le même jour. Sont également mis en accusation devant le Tribunal, Charles Taylor, alors Président en exercice du Libéria, (dont l’acte d’accusation tenu secret en vertu de la décision du 7 mars 2003, ne sera publié que le 4 juin 2003, à 55

Civil Defense Forces


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l’occasion de son séjour au Ghana dans le cadre des pourparlers de paix pour le Libéria), Brima Bazzy Kamara et Santigie Borbor Kanu, tous deux de l’AFRC, Augustine Gbao du RUF, et enfin Moinina Fofana, bras droit et stratège de Sam Hinga Norman, et Allieu Kondewa, initiateur des CDF, ces deux derniers ayant été détenus comme suspects avant d’être mis en accusation. Aujourd’hui, neuf accusés seulement sont en procès devant le Tribunal. L’ancien président Libérien Charles Taylor n’est pas entre les mains du Tribunal, bénéficiant de l’asile offert par le Nigéria, et l’ancien chef de l’AFRC Johnny Paul Koroma n’a pas pu être localisé. Les actes d’accusation contre ces deux accusés sont toujours en vigueur. En revanche, les actes d’accusation contre Foday Sankoh et Sam Bockarie ont été retirés le 8 décembre 2003 en raison de la mort des deux accusés56. 2. Audiences préliminaries Les audiences préliminaires devant le Tribunal ont commencé le 15 mars 2003, avec l’audition ce jour là devant le juge Benjamin Itoe des accusés Foday Sankoh, Issa Sesay, Alex Tamba Brima, Morris Kallon et Sam Hinga Norman. Les procès commenceront un an plus tard, avec, d’abord l’ouverture des procès le 3 juin 2004 contre trois chefs des CDF, Sam Hinga Norman, Moinina Fofana et Allieu Kondewa, poursuivis pour huit chefs d’accusation. Viendra ensuite, le début des procès contre les membres du RUF Issa Hassan Sesay, Morris Kallon et Augustine Gbao, début juillet 2004, appelés à répondre de 18 chefs d’accusations, y compris de celle de mariage forcé, ajoutée à l’acte d’accusation le 17 mai 2004, et formulée pour la première fois devant un tribunal international. Entre temps, un certain nombre de décisions ont été rendues par le Tribunal sur les nombreuses questions soulevées à titre préliminaire par la défense. Sans entrer dans les détails de ces décisions et de leur signification dans cette chronique, nous pouvons néanmoins d’ores et déjà en souligner les plus marquantes. Immunités de juridiction pour les chefs d’Etat en exercice Dans l’affaire contre Charles Taylor, la chambre d’appel du Tribunal a rendu, le 31 mai 2004, une décision57 en réponse a la requête déposée par la défense de l’ancien président libérien demandant le retrait de l’acte d’accusation et du mandat d’arrêt lancé contre lui en raison de son statut de 56 57

SCSL-03-02-PT-054 et SCSL-03-04-I-022. SCSL-03-01-I-059.

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chef d’Etat en exercice. Acceptant de traiter du bien-fondé de la requête, alors même que Charles Taylor n’avait pas été entendu devant la Cour en audience initiale, les juges d’appel ont considéré que, au vu de la jurisprudence internationale, le statut de chef d’Etat n’était pas un obstacle à la mise en accusation et aux poursuites devant un tribunal international. La question soulevée par la défense de l’atteinte portée a la souveraineté du Ghana du fait de la transmission aux autorités ghanéennes du mandat d’arrêt pour arrestation sur leur territoire a été écartée par les juges, estimant qu’il revenait au Ghana, Etat tiers non partie a l’accord entre les Nations Unies et la Sierra Leone, de soulever cette question devant une juridiction compétente, ce qui ne saurait être le cas du Tribunal spécial, juridiction pénale internationale ayant pour mandat de juger des individus et non des questions de souveraineté étatique. Non validité de l’amnistie prévue à l’Accord de paix de Lomé de 1999 Le 13 mars 2004, le Tribunal spécial a rendu une décision sur la question de l’amnistie prévue dans l’accord de Lomé de 1999, refusant de reconnaître l’applicabilité de l’amnistie nationale aux crimes contre l’humanité et crimes de guerre58. Alors que la défense avait qualifié le Tribunal spécial de juridiction sierra léonaise, le Tribunal a commencé par confirmer son statut de juridiction internationale, avant de décider que l’amnistie générale accordée par l’Accord de Lomé n’empêchait pas les tribunaux internationaux – ni même d’ailleurs, de toute façon, les tribunaux étrangers – de poursuivre les responsables de crimes contre l’humanité et de crimes de guerre.59 Le Tribunal a également retenu dans sa prise de décision l’instruction donnée par le Secrétaire Général à son Représentant spécial pour la Sierra Leone, d’adjoindre à l’Accord de Lomé une disposition précisant que la mesure d’amnistie ne saurait s’appliquer aux crimes internationaux de génocide, crimes contre l’humanité et autres violations sérieuses du droit international humanitaire60. Dans leur décision du 25 mai 2004 dans l’affaire Allieu Kondewa61, dont les avocats avaient à leur tour introduit une requête en incompétence et abus de procédure en raison de l’amnistie prévue à l’Accord de Lomé, les juges d’appel ont fait référence à 58

59 60

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SCSL-04-15-PT-060-I et SCSL-04-15-PT-060-II (Cas No.SCSL-2004-15-AR72 (E) et Cas No.SCSL-2004-16-AR72 (E)). Ibid., para. 88. The amnesty « shall not apply to international crimes of genocide, crimes against humanity and other serious violations of international humanitarian law », ibid., para. 89 (citant le Septième rapport de la mission d’observation du Secrétaire Général des Nations Unies en Sierra Leone, UN Doc. S/1999/836, 30 juillet 1999, para. 7). Voir SCSL-04-16-PT-033-I et II et SCSL-04-15-PT-060-I et II pour les affaires contre M. Kallon et B.B. Kamara, SCSL-04-14-T-128-7347 et 7363 pour l’affaire contre A. Kondewa.


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leur décision antérieure du 13 mars 2004 pour rejeter la requête, ne trouvant pas de nouvel argument pouvant les inciter a modifier leur jurisprudence dans la requête présentée. Légitimité du Tribunal spécial Outre la question de l’amnistie prévue à l’Accord de Lomé, un certain nombre de requêtes ont été introduites devant le Tribunal spécial par les avocats de la défense visant a contester la compétence du Tribunal sur différents points de droit, en particulier en ce qui concerne la constitutionnalité de celui-ci, la validité de l’accord entre les Nations Unies et la Sierra Leone, l’indépendance judiciaire du Tribunal, sa compétence pour juger des questions d’enrôlement forcé d’enfants ou de responsabilité du supérieur, et enfin la nature du conflit tel que défini par le Statut. Pour ce qu’il en est de la compétence du Tribunal pour juger de l’enrôlement force d’enfants, la Chambre d’appel a retenu, dans sa décision du 31 mai 2004 dans l’affaire Sam Hinga Norman, que, ces faits ayant certainement été criminalisés antérieurement par la coutume et en tout état de cause, l’étant au moment des actes d’accusation de l’espèce, les principes de légalité et de spécialité étant ainsi respectés, le Tribunal était certainement compétent pour juger de ce crime62. Par leur décision, les juges statuent que l’enrôlement d’enfants de moins de 15 ans est un crime de guerre selon la coutume internationale. S’agissant de la requête présentée par les avocats de Sam Hinga Norman aux fins de contester la compétence du Tribunal en matière de responsabilité du supérieur dans le cadre d’un conflit armé interne, aux motifs que ce mode de responsabilité n’existerait pas en droit international humanitaire au moment de l’acte d’accusation, la Chambre d’appel63 a rejeté la requête au motif qu’elle n’était, dans la forme comme dans la substance, qu’un moyen pour la défense de se réserver la possibilité d’introduire une requête ultérieure, et non une contestation substantielle de la compétence du Tribunal. Pour ce qui est de la nature du conflit, la défense de M. Fofana avait introduit une requête soutenant que le conflit en Sierra Leone était international de caractère, contrairement a ce que la compétence matérielle du Tribunal telle que définie dans le Statut64 et telle que déduite du fait que l’Accord créant le Tribunal n’ait été passé qu’entre les Nations Unies et la Sierra Leone. Pour la défense, ainsi que soutenu dans sa requête initiale, le 62

63 64

SCSL-04-14-AR72(E)-131-7383, SCSL-04-14-AR72(E)-131-7398, AR72(E)-131-7413, SCSL-04-14-AR72(E)-131-7430. SCSL-03-08-PT-090. Articles 3 et 4 du Statut.

SCSL-04-14-

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conflit était international de nature dans la mesure où les autorités libériennes y étaient impliquées de par le contrôle qu’elles exerçaient sur le RUF et l’AFRC, dans la mesure également ou le Nigeria y était impliqué par l’intermédiaire de la force de maintien de la paix de l’ECOMOG et du contrôle exercé par cette force, conjointement avec la Sierra Leone, sur les CDF. La requête a été rejetée par décision du 25 mai 2004, aux motifs qu’une décision sur la nature du conflit n’appartient pas aux juges d’appel, qui ne peuvent juger des faits, et qu’elle n’influerait pas l’application des articles 3 et 4 du Statut par le Tribunal, que l’application de l’article 4 du Statut n’est en tout état de cause pas limitée aux situations de conflits internes, que les dispositions de l’article 3 commun aux Conventions de Genève s’appliquent de toute façon, ce qui rend la question théorique sans portée pratique quant a ses conséquences sur le travail du Tribunal en vertu de l’article 3 du Statut. S’agissant enfin de l’existence même du Tribunal, plusieurs requêtes introduites aux noms des accusés M. Kallon, S. Hinga Norman et B. Bazzy Kamara contestant la constitutionnalité du Tribunal et sa compétence générale65 ont été rejetées par le Tribunal, Chambre d’appel, le 13 mars 2004, reconnaissant par la sa compétence pour juger de sa compétence. Le Tribunal a confirmé la constitutionnalité de sa création, la validité de l’accord portant création et de l’engagement pris par la Sierra Leone en passant cet accord, ainsi que le fait que le principe nullum crimen sine lege n’a pas été violé. Les décisions de la Chambre d’appel du 25 mai 2004 dans les affaires A. Gbao et M. Fofana66 portant sur les requêtes en illégalité de la délégation de pouvoirs des Nations Unies, de la délégation de compétence de la Sierra Leone et de l’accord entre le Tribunal et la Sierra Leone, ont été rejetées également. Intervention d’Amicus Curiae Dans l’affaire contre Morris Kallon, les juges d’appel ont décidé le 4 novembre 2003 d’autoriser le Redress Trust and Lawyers Committee for Human Rights à intervenir par écrit et oralement dans le cadre de la procédure. La Toronto International Human Rights Clinic a été autorisée également à intervenir comme amicus curiae par une décision de la Chambre d’appel du même jour dans le cadre de l’affaire Sam Hnga Norman, sur la base de la décision précédente.67 De même, dans l’affaire contre Charles Taylor, la Chambre d’appel a accepté le 21 novembre 2003 que le

65 66 67

SCSL-04-15-PT-059-I et II ; SCSL-04-14-PT-035-I et II. SCSL-04-15-PT-141, et SCSL-04-14-PT-102 et SCSL-04-14-PT-100-6836 et 6846. SCSL-03-08-PT-110.


337

Barreau africain68 intervienne par écrit dans la procédure en tant qu’« ami de la Cour », et ce relativement aux arguments concernant l’immunité de juridiction d’un chef d’état en exercice69. Enfin, l’UNICEF avait été admis par ordonnance à participer aux procédures au même titre sur les questions d’enrôlement d’enfants. Récusation de juges du Tribunal spécial La Chambre d’appel a également rendu, le 13 mars 2004, une décision sur la requête introduite par les avocats de Issa Hassan Sesay en date du 27 février 2004, en récusation du juge G. Robertson pour défaut d’impartialité en raison de la publication en 2002 par ce juge, par ailleurs premier Président du Tribunal spécial, d’un livre intitulé Crimes Against Humanity – The Struggle for Global Justice, dans lequel il aurait exprimé des opinions négatives contre les membres du RUF et de l’AFRC. Au terme de leur raisonnement, les juges d’appel ont décidé de disqualifier le juge Robertson pour les affaires pendantes devant la Chambre d’appel concernant le RUF ainsi que pour toute affaire qui arriverait devant le chambre concernant ce même groupe70. Le 24 mars 2004, la Chambre d’appel était saisie d’une autre requête en récusation, introduite par les avocats de Sam Hinga Norman, contre le juge R. Winter. La défense requérait qu’il soit décidé que le juge Winter ne participe pas aux délibérations concernant une requête préliminaire sur le recrutement des enfants soldats comme crime international en raison de ses liens étroits avec l’UNICEF – avérés entre autres par sa participation ou l’assistance apportée à certains des rapports de l’UNICEF et de sa qualité d’expert, aux cotés de certains cadres de l’UNICEF dans le cadre de panels sur les droits des enfants – alors même que l’UNICEF avait demandé a intervenir comme amicus curiae, ce qui lui avait été accordé par ordonnance. Dans sa décision du 28 mai 2004, les juges d’appel décidaient de rejeter la requête en considérant que les relations entre le juge Winter et l’UNICEF ne préjudiciaient pas de son impartialité et ne constituaient pas une situation d’intérêt personnel incompatible avec sa fonction dans le cadre de cette affaire71. Enfin, un certain nombre de décisions ont été rendues concernant les requêtes de la défense, demandant la mise en liberté sous caution de leurs clients ou le bénéfice pour eux de la procédure de « writ of habeas

68 69 70 71

African Bar Association. SCSL-03-01-I-049. SCSL-04-15-PT-058. SCSL-04-14-PT-112.

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Pascal Turlan

corpus »72, ou contestant la validité des actes d’accusation, et les demandes de jonction d’affaires introduites par le Bureau du procureur73. L’on peut noter encore une décision de première instance du 9 avril 200474, rejetant une requête du procureur demandant de confirmer le gel des avoirs de l’accusé Sam Hinga Norman à la Union Trust Bank (SL) et toutes autres banques sierra léonaises et annulant une ordonnance intérimaire dans ce sens, au motif principal qu’il n’était pas établi que les avoirs en cause étaient liés a une activité criminelle de la compétence du Tribunal ou avaient été acquis illégalement. Rapports avec la Commission Vérité et Réconciliation (CVR) Suite aux demandes jointes de l’accusé S. Hinga Norman et de la CVR d’organiser une audience publique de la CVR avec l’accusé, et au refus du juge Bankole Thompson en date du 29 octobre 2003, les juges d’appel ont décidé le 28 novembre 200375 d’autoriser l’accusé à témoigner devant la CVR, étant persuadés qu’il avait été informé des conséquences possibles et des implications, sous la forme d’un écrit sous serment, et non oralement et en public. Le 7 mai 2004, une autre décision dans le même sens a été rendue dans l’affaire A. Gbao76. Conclusion Le Tribunal spécial a été conçu comme un exemple de processus judiciaire international installé sur le territoire même où se sont déroulés les faits dont il juge, pour réhabiliter la responsabilité pénale face a l’impunité, pour enrayer la spirale de violence dans la sous région et pour contribuer à la reconstruction de l’état de droit en Sierra Leone; il constituait dès son origine un défi que son budget limité, son soutien international hésitant et les controverses autour de la définition de son mandat ont rendu d’autant plus difficile. Réclamé par le gouvernement, secondé par les Nations Unies mais soutenu financièrement par un nombre restreint d’Etats, le Tribunal a été, avant même d’exister, l’objet d’accusations de partialité et d’illégitimité, en raison en particulier des Accords de paix de Lomé, et de reproches plus généraux sur le mode du danger de poursuivre et de juger les acteurs d’un

72 73 74 75 76

Procédure de droit anglais qui vise également à la remise en liberté des accusés. Voir l’ensemble des décisions sur (http://www.sc-sl.org). SCSL-04-14-PT-059. SCSL-03-08-PT-122-I et II. SCSL-04-15-PT-109.


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conflit à peine terminé avant que la population ne soit réconciliée avec ellemême et que le pays n’ait recouvré toute sa stabilité. Si ce débat binaire « paix contre justice » apparaît intrinsèquement malhonnête au regard de la demande de justice des populations victimes et de la nécessité fondamentale de juger des crimes du passé en vue d’éviter leur répétition, cette tache requiert qu’une attention toute particulière soit apportée aux procédures mises en place et que les actes posés par l’institution dans son ensemble et par ceux qui l’animent – juges, procureur et membres de son bureau, représentants de la défense et du greffe - soient exemplaires et irréprochables. Or, au terme de deux années de fonctionnement et avant même que des décisions au fond ne soient rendues dans les affaires portées devant le Tribunal, son fonctionnement et le comportement de ses acteurs soulèvent des interrogations diverses, dont certaines trouvent leur source dans la structure même du Tribunal, d’autres, dans son activité, et sur lesquelles il faudra revenir en détail dans une prochaine chronique.

CHRONIQUE DES ACTIVITES DE LA COUR INTERNATIONALE DE JUSTICE EN 2002 Ludivine Keck-Tamiotti *

2002 aura été une année riche en défis juridiques pour la Cour avec l’adoption de quatre décisions importantes (trois arrêts et une ordonnance) dans des domaines juridiques aussi différends que les immunités diplomatiques, les activités militaires ou encore dans un domaine plus traditionnel à la Cour, à savoir la délimitation territoriale. De plus, trois nouvelles instances ont été introduites et de nouvelles méthodes de travail mises en place. Les quatre décisions rendues par la Cour en 2002 sont les suivantes: l’arrêt du 14 février 2002 dans l’affaire relative au Mandat d’arrêt du 11 avril 2000 (République Démocratique du Congo c. Belgique), l’ordonnance du 10 Juillet 2002 dans l’affaire relative aux Activités armées sur le territoire du Congo (République Démocratique du Congo c. Rwanda), l’arrêt du 10 octobre 2002 dans l’affaire de la Frontière terrestre et maritime entre le Cameroun et le Nigéria (Cameroun c. Nigéria ; Guinée équatoriale (Intervenant)), et l’arrêt du 17 décembre 2002 dans l’affaire relative à la Souveraineté sur Pulau Ligitan et Pulau Sipadan (Indonésie c. Malaisie). Cette chronique examine d’abord l’actualité non judiciaire de la Cour internationale de Justice, à savoir l’évolution de sa composition et de son rôle, le discours de son président à l’Assemblée générale, et les changements mis en place dans les méthodes de travail de la Cour, avant de présenter dans les détails le fond des décisions rendues par la Cour en 2002.

Actualité de la Cour Évolution de la composition de la Cour En 2002, la composition de la Cour n’a pas changé par rapport à la fin de l’année 2001, à savoir : M. Gilbert Guillaume (France), président ; *

Juriste, Organisation mondiale du commerce, Genève; les opinions exprimées dans cette note sont strictement personnelles à l’auteur et n’engagent pas l’Organisation mondiale du commerce.


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Ludivine Keck-Tamiotti

M. Shi Jiuyong (Chine), vice-président ; MM. Shigeru Oda (Japon), Raymond Ranjeva (Madagascar), Géza Herczegh (Hongrie), CarlAugust Fleischhauer (Allemagne), Abdul G. Koroma (Sierra Leone), Vladen S. Vereshchetin (Fédération de Russie), Mme Rosalyn Higgins (Grande-Bretagne), MM. Gonzalo Parra-Aranguren (Venezuela), Pieter H. Kooijmans (Pays-Bas), Francisco Rezek (Brésil), Awn Shawkat Al-Khasawneh (Jordanie), Thomas Buergenthal (Etats-Unis d’Amérique) et Nabil Elaraby (Egypte), juges. Le 22 octobre 2002, deux juges ont été réélus (MM. Shi Jiuyong et Koroma) et trois nouveaux juges ont été élus en remplacement des juges Shigeru Oda, Géza Herczegh et Carl-August Fleischhauer1. Ces nouveaux juges, qui prendront leur fonction le 6 février 2003, sont : MM. Hisashi Owada (Japon), Peter Tomka (Slovaquie) et Bruno Simma (Allemagne). MM. Phillippe Couvreur (Belgique) et Jean-Jacques Arnaldez (France) occupent respectivement les postes de greffier et greffier adjoint. Évolution du rôle de la Cour Cette année, la Cour a reçu trois requêtes introductives d’instance et un compromis. D’abord, le 3 mai 2002, le Bénin et le Niger ont saisi conjointement la CIJ d’un différend frontalier les opposant2. Par lettre conjointe en date du 11 avril 2002, les deux Etats ont notifié à la Cour un compromis signé en juin 2001 à Cotonou et entré en vigueur en avril 2002. Aux termes de l’article 1er de ce compromis, les Parties ont notamment convenues de soumettre leur différend frontalier à une chambre à constituer par la Cour, en application de l’article 26, paragraphe 2 du Statut de la Cour3. C’est par une ordonnance du 27 novembre 2002 que la Cour a décidé, à l’unanimité, d’accéder à la demande des deux Parties tendant à former une chambre spéciale de cinq juges pour connaître de l’affaire du Différend frontalier (Bénin/Niger)4. Après que le président se soit informé des vues des Parties au sujet de la composition de la Chambre, la Cour a constitué une Chambre composée de trois membres de la Cour et de deux juges ad hoc désignés par les Parties: M. Guillaume, président ; MM. Ranjeva et Kooijmans, juges; et MM. Bedjaoui (désigné par le Niger) et Bennouna (désigné par le Bénin), juges ad hoc.

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Communiqué de presse n°2002/27, 22 octobre 2002. Communiqué de presse n°2002/13, 3 mai 2002. L’article 26 paragraphe 2 se lit comme suit : « La Cour peut, à toute époque, constituer une chambre pour connaître d’une affaire déterminée. Le nombre des juges de cette chambre sera fixé par la Cour avec l’assentiment des parties. » Communiqué de presse n°2002/41, 20 décembre 2002.

Chronique des activités de la Cour internationale de Justice en 2002

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Le 28 mai 2002, une deuxième nouvelle instance a été introduite : l’affaire des Activités armées sur le territoire du Congo (République démocratique du Congo c. Rwanda). La République démocratique du Congo a déposé une requête introductive d’instance contre le Rwanda en raison « des violations massives, graves et flagrantes des droits de l’homme et du droit international humanitaire » découlant « des actes d’agression armée perpétrés par le Rwanda sur le territoire de la République démocratique du Congo en violation flagrante de la souveraineté et de l’intégralité territoriale de la République démocratique du Congo, garantie par les Chartes de l’ONU et de l’OUA »5.

Le même jour, le Congo a également déposé une demande en indication de mesures conservatoires. Cette demande sera rejetée par la Cour par une ordonnance du 10 juillet 2002 (voir le résumé de cette décision plus loin). Ensuite, le 10 septembre 2002, El Salvador a déposé une demande en revision de l’arrêt rendu le 11 septembre 1992 par une Chambre de la Cour dans l’affaire du Différend frontalier terrestre, insulaire et maritime (El Salvador/Honduras; Nicaragua (intervenant))6. El Salvador a indiqué que la demande avait « pour seul but de chercher à obtenir une revision du tracé de la frontière fixée par la Cour en ce qui concerne le sixième secteur en litige de la frontière terrestre entre El Salvador et le Honduras ». El Salvador fonde sa demande en révision sur l’article 61 du Statut de la Cour, qui dispose en son paragraphe 1 que « la révision de l’arrêt ne peut être éventuellement demandée à la Cour qu’en raison de la découverte d’un fait de nature à exercer une influence décisive et qui, avant le prononcé de l’arrêt, était inconnu de la Cour et de la Partie qui demande la révision, sans qu’il y ait, de sa part, faute à l’ignorer ».

Faisant suite à la demande des deux Parties, la Cour a décidé, par ordonnance du 27 novembre 2002 de former une chambre spéciale de cinq juges pour connaître de cette Demande en révision7. La Cour, après que le président se soit informé des vues des Parties au sujet de la composition de la Chambre, a constitué une Chambre composée de trois membres de la Cour et de deux juges ad hoc désignés par les Parties : M. Guillaume, président ; MM. Rezek et Buergenthal, juges ; MM. Torres Bernárdez (désigné par le Honduras) et Paolillo (désigné par El Salvador), juges ad hoc.

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Communiqué de presse n°2002/15, 28 mai 2002. Communiqué de presse 2002/21, 10 septembre 2002. Communiqué de presse 2002/40, 20 décembre 2002.

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Enfin, une dernière requête introductive d’instance a été déposée en 2002 par le Congo contre la France au sujet d’une procédure pour crimes contre l’humanité et tortures mettant notamment en cause le ministre congolais de l’intérieur, M. Pierre Oba, et dans le cadre de laquelle une commission rogatoire avait été délivrée aux fins de l’audition comme témoin du président du Congo, M. Denis Sassou Nguesso8. Le Congo entendait fonder la compétence de la Cour « sur le consentement que ne manquera pas de donner la République française », en application de l’article 38, paragraphe 5 du Règlement de la Cour9. Toutefois, étant donné que la France n’a pas accepté la compétence de la Cour, aucun acte de procédure ne pourra être effectué en l’espèce. Cette affaire n’a donc pas été inscrite au rôle de la Cour. Trois affaires ont été rayées du rôle de la Cour suite à un arrêt sur le fond : l’affaire du Mandat d’arrêt du 11 avril 2000 (République démocratique du Congo c. Belgique), l’affaire de la Souveraineté sur Pulau Ligitan et Pulau Sipadan (Indonésie/Malaisie) et l’affaire de la Frontière terrestre et maritime entre le Cameroun et le Nigéria (Cameroun c. Nigéria; Guinée Équatoriale (intervenant)). La Cour a rendu des ordonnances fixant ou reportant la date d’expiration du délai pour le dépôt des pièces de procédure dans les affaires suivantes: affaire de l’Application de la convention pour la prévention et la répression du crime de génocide (Croatie c. Yougoslavie) ; affaire Ahmadou Sadio Diallo (République de Guinée c. République démocratique du Congo); affaire des Activités armées sur le territoire du Congo (République démocratique du Congo c. Ouganda) ; affaire des Activités armées sur le territoire du Congo (nouvelle requête : 2002) (République démocratique du Congo c. Rwanda) ; affaire de Certains biens (Liechtenstein c. Allemagne) ; affaire de la Délimitation maritime entre le Nicaragua et le Honduras dans la mer des Caraïbes (Nicaragua c. Honduras) ; affaires de la Licéité de l’emploi de la force (Yougoslavie c. Belgique) (Yougoslavie c. Canada) (Yougoslavie c. France) (Yougoslavie c. Allemagne) (Yougoslavie c. Italie) (Yougoslavie c. Pays-Bas) (Yougoslavie c. Portugal) (Yougoslavie c. Royaume-Uni) ; et affaire du Différend territorial et maritime (Nicaragua c. Colombie). Au 31 décembre 2002, la Cour comptait 23 affaires inscrites à son rôle et aucune affaire consultative. Il s’agissait des affaires suivantes : affaires 8 9

Communiqué de presse 2002/37, 9 décembre 2002. Aux termes du paragraphe 5 de l’article 38 du Règlement de la Cour : « Lorsque le demandeur entend fonder la compétence de la Cour sur un consentement non encore donné ou manifesté par l’Etat contre lequel la requête est formée, la requête est transmise à cet Etat. Toutefois elle n’est pas inscrite au rôle général de la Cour et aucun acte de procédure n’est effectué tant que l’Etat contre lequel la requête est formée n’a pas accepté la compétence de la Cour aux fins de l’affaire. »


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relatives aux Questions d’interprétation et d’application de la convention de Montréal de 1971 résultant de l’incident aérien de Lockerbie (Jamahiriya arabe libyenne c. Royaume-Uni) et (Jamahiriya arabe libyenne c. Etats-Unis d’Amérique) ; affaire des Plates-formes pétrolières (République islamique d’Iran c. Etats-Unis d’Amérique) ; affaire de L’application de la convention pour la prévention et la répression du crime de génocide (Bosnie-Herzégovine c. Yougoslavie) ; affaire du Projet Gabcikovo-Nagymaros (Hongrie/Slovaquie) ; affaire Ahmadou Sadio Diallo (République de Guinée c. République démocratique du Congo) ; affaires de la Licéité de l’emploi de la force (Yougoslavie c. Royaume-Uni), (Yougoslavie c. France), (Yougoslavie c. Allemagne), (Yougoslavie c. Italie), (Yougoslavie c. Pays-Bas) (Yougoslavie c. Belgique), (Yougoslavie c. Canada) et (Yougoslavie c. Portugal); affaire des Activités armées sur le territoire du Congo (République démocratique du Congo c. Ouganda) ; affaire de L’application de la convention pour la prévention et la répression du crime de génocide (Croatie c. Yougoslavie) ; affaire de la Délimitation maritime entre le Nicaragua et le Honduras dans la mer des Caraïbes (Nicaragua c. Honduras) ; affaire de la Demande en révision de l’arrêt du 11 juillet 1996 en l’affaire relative à l’Application de la convention pour la prévention et la répression du crime de génocide (Bosnie-Herzégovine c. Yougoslavie), exceptions préliminaires (Yougoslavie c. Bosnie-Herzégovine) ; affaire Certain biens (Liechtenstein c. Allemagne) ; affaire du Différend territorial et maritime (Nicaragua c. Colombie) ; affaire du Différend frontalier (Bénin/Niger); affaire des Activités armées sur le territoire du Congo (République démocratique du Congo c. Rwanda) ; et affaire de la Demande en revision de l’arrêt du 11 septembre 1992 en l’affaire du Différend frontalier terrestre, insulaire et maritime (El Salvador/Honduras ; Nicaragua (intervenant)) (El Salvador c. Honduras). Le discours du président de la Cour à l’Assemblée générale Le 29 octobre 2002, le président de la Cour, M. Gilbert Guillaume, a présenté le rapport de la Cour pour la période allant du 1er août 2001 au 31 juillet 2002, devant la cinquante-septième session de 10 l’Assemblée générale des Nations Unies . Le Président a d’abord a remercié l’Assemblée générale pour le soutien qu’elle avait apporté à la Cour en lui fournissant des ressources supplémentaires. Comme de coutume, le président a ensuite présenté les activités de la Cour et le bilan des affaires qui ont été réglées pendant l’année. Enfin, M. Guillaume a plaidé comme l’année précédente en faveur de l’accès des Etats les plus pauvres à la Cour, en rappelant l’existence du Fonds d’affectation spécial créé par le Secrétaire 10

Communiqué de presse n°2002/29, 29 octobre 2002.

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général des Nations Unies en 1989 en vue d’aider les Etats ne pouvant faire face aux dépenses encourues à l’occasion de la soumission d’un différend à la Cour par voie de compromis. Le président s’est aussi prononcé sur le rôle de la Cour dans le maintien de la paix : « La Cour joue aujourd’hui un rôle important dans la prévention et la solution des différends internationaux. La paix entre les Nations ne saurait être assurée par la seule action du juge, mais celui-ci peut y contribuer puissamment et nous nous réjouissons de voir de plus en plus d’Etats s’adresser à nous. »

Le président a également prononcé un discours devant le Conseil de sécurité qui a porté sur les voies de coopération entre la Cour et le Conseil11. Les améliorations des méthodes de travail Devant le nombre croissant du nombre d’affaires dont elle est saisie, la Cour a pris des mesures visant à améliorer ses méthodes de travail12. Ces mesures constituent en fait une interprétation de certaines dispositions de son Règlement. Parmi ces mesures, la Cour a par exemple décidé que l’article 45 relatif au nombre de pièces de procédure écrite sera interprété comme signifiant que la norme est d’avoir une seule série de pièces de procédure écrite dans une affaire introduite par requête et qu’une deuxième série ne sera prescrite ou autorisée que si les circonstances de l’espèce l’exigent13. La Cour a également pris des mesures en ce qui concerne la procédure orale devant la Cour en encourageant le plein respect de l’article 60 du Règlement14 et particulièrement du caractère aussi succinct que possible des exposés oraux.

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Communiqué de presse n°2002/30, 30 octobre 2002. Communiqué de presse n°2002/12, 4 avril 2002. L’article 45 se lit comme suit : « 1. Dans une affaire introduite par une requête, les pièces de procédure comprennent, dans l’ordre, un mémoire du demandeur et un contre-mémoire du défendeur. 2. La Cour peut autoriser ou prescrire la présentation d’une réplique du demandeur et d’une duplique du défendeur si les parties sont d’accord à cet égard ou si la Cour décide, d’office ou à la demande d’une partie, que ces pièces sont nécessaires. » L’article 60 se lit ainsi : « 1. Les exposés oraux prononcés au nom de chaque partie sont aussi succincts que possible eu égard à ce qui est nécessaire pour une bonne présentation des thèses à l’audience. A cet effet, ils portent sur les points qui divisent encore les parties, ne reprennent pas tout ce qui est traité dans les pièces de procédure, et ne répètent pas simplement les faits et arguments qui y sont déjà invoqués. 2. A l’issue du dernier exposé présenté par une partie au cours de la procédure orale, l’agent donne lecture des conclusions finales de cette partie sans récapituler


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Par ailleurs, la Cour a promulgué trois nouvelles instructions de procédure. Les instructions de procédure VII et VIII ont pour but de régler des questions de conflit d’intérêt qui se présentent de plus en plus souvent étant donné le nombre croissant des affaires. Ces deux instructions introduisent des règles en ce qui concerne la sélection par les Parties des juges ad hoc et des agents et conseils les représentant. Enfin, l’instruction de procédure IX a pour but de limiter la présentation de documents nouveaux après la clôture de la procédure écrite15.

Affaire relative au mandat d’arrêt du 11 avril 2000 (République démocratique du Congo c. Belgique), Arrêt du 14 Février 2002 Ce différend, avait pour objet le mandat d’arrêt émis par un juge d’instruction belge à l’encontre du ministre des affaires étrangères congolais alors en exercice, M. Yerodia16, a été réglé sur les exceptions et sur le fond par un arrêt de la Cour du 14 février 200217. La requête introductive d’instance avait été déposée au Greffe de la Cour par le Congo le 17 octobre 2000, suivie le même jour par une demande en indication de mesures conservatoires. Cette requête demandait à la Cour de décider l’annulation du mandat d’arrêt belge; deux moyens de droit justifiaient cette requête : la violation du principe de l’égalité souveraine entre tous les Membres des Nations Unies et la violation de l’immunité diplomatique du ministre des affaires étrangères. Au cours des audiences consacrées à l’examen de la demande en indication de mesures conservatoires, la Belgique avait présenté pour sa part une demande tendant à ce que l’affaire soit rayée du rôle suite au remaniement ministériel. Par ordonnance du 8 décembre 2000, la Cour a rejeté cette demande tendant à ce que l’affaire soit rayée du rôle et a décidé que les circonstances de l’espèce n’étaient pas de nature à exiger l’exercice de son pouvoir d’indiquer des mesures conservatoires18. L’arrêt rendu par la Cour le 14 février 2002 sur les exceptions et sur le fond est analysé ci-après en trois temps : l’examen des exceptions préliminaires de compétence et de recevabilité, le fond du litige à savoir la question de la violation des

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l’argumentation. Copie du texte écrit signé par l’agent est communiquée à la Cour et transmise à la partie adverse. » Ces instructions de procédures sont reproduites sur le site Internet de la Cour (http://www.icj-cij.org). Pour un rappel des faits plus détaillé de cette affaire, voir cet Annuaire 8 (2000), p. 290. Dans cette affaire, les deux Parties ont usé de leur faculté de désigner un juge ad hoc. La République démocratique du Congo a désigné M. Sayeman Bula-Bula et le Royaume de Belgique Mme Christine Van Den Wyngaert. Pour un résumé de l’ordonnance en indication de mesures conservatoires dans cette affaire, voir cet Annuaire 8 (2000), p. 290.

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immunités du ministre congolais des affaires étrangères, et la détermination de la réparation. Le traitement des exceptions préliminaires Rappelons tout d’abord que le Congo et la Belgique avaient décidé au titre de l’article 79, paragraphe 8 du Règlement de la Cour que les exceptions relatives à la compétence de la Cour et à la recevabilité de la requête seraient traitées en même temps que le fond. Cependant, par lettre parvenue au Greffe le 14 juin 2001, la Belgique avait demandé à être autorisée à présenter des exceptions préliminaires entraînant la suspension de la procédure sur le fond, conformément à l’article 79, paragraphe 1, et ce en raison du changement de circonstances. Par ordonnance du 27 juin 2001, la Cour ne voyant aucun motif impérieux de s’écarter de la procédure convenue a rejeté cette demande19. La Belgique soulève quatre exceptions préliminaires, toutes liées au changement de circonstances intervenu lors du remaniement ministériel et ayant entraîné la fin des fonctions de premier Ministre de M. Yerodia, et un argument subsidiaire20. Première exception relative à la compétence de la Cour Dans l’exception relative à compétence de la Cour, la Belgique considère qu’à partir du moment où M. Yerodia Ndombasi n’exerçait plus ses fonctions de ministre des affaires étrangères, le différend juridique a cessé d’exister. La Belgique ne conteste donc pas qu’un tel différend ait existé entre les Parties au moment où le Congo a déposé sa requête introductive d’instance. Le Congo quant à lui considère que le mandat d’arrêt était illégal ab initio et que ce vice juridique persiste malgré les changements intervenus ultérieurement dans les fonctions exercées par l’intéressé. La Cour rappelle clairement que sa compétence doit s’apprécier au moment du dépôt de la requête introductive d’instance21. Ainsi, si aux termes du paragraphe 2 de l’article 36 du Statut, elle est compétente à la date du dépôt, elle le demeure quels que soient les événements survenus 19

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Mandat d’arrêt du 11 avril 2000 (République démocratique du Congo c. Belgique), demande en indication de mesures conservatoires, ordonnance du 27 juin 2001. Il faut noter que chacune des deux Parties se trouvait liée par une déclaration d’acceptation de la juridiction obligatoire de la Cour effectuée conformément au paragraphe 2 de l’article 36 du Statut de la Cour: la Belgique par une déclaration du 17 juin 1958 et le Congo par une déclaration du 8 février 1989. Ces déclarations ne comportaient aucune réserve applicable au cas d’espèce. Mandat d’arrêt du 11 avril 2000 (République démocratique du Congo c. Belgique), demande en indication de mesures conservatoires, arrêt du 14 février 2002, para. 26.


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ultérieurement. Dès lors, la Cour ayant été compétente au moment où elle a été saisie de l’affaire, elle le demeure. La première exception Belge est donc rejetée. Deuxième exception relative à l’absence d’objet de la requête La deuxième exception soulevée par la Belgique vise à ce que la Cour refuse de juger l’affaire au fond étant donné la disparition de l’objet du différend au motif que M. Yerodia n’occupe plus aucune fonction au Gouvernement. La Cour règle rapidement cette question en maintenant que le changement intervenu dans la situation de M. Yerodia n’a pas privé la requête d’objet et le Congo continue de demander la mise à néant dudit mandat22. Tel que l’affirme d’ailleurs le Congo, l’objet de la requête est et demeure l’illicéité du mandat d’arrêt délivré par les autorités judiciaires belges à l’encontre de M. Yerodia. La deuxième exception est donc également rejetée. Troisième exception relative au changement fondamental de circonstances Dans le cadre de la troisième exception, la Belgique prétend que l’affaire soumise aujourd’hui à la Cour est substantiellement différente de celle formulée dans la requête introductive d’instance. La Cour rappelle que, selon une jurisprudence constante, elle « ne saurait admettre, en principe, qu’un différend porté devant elle par requête puisse être transformé, par voie de modifications apportées aux conclusions, en un autre différend dont le caractère ne serait pas le même »23.

Cependant, la Cour considère que ce n’est pas le cas dans cette affaire parce qu’il s’agit toujours de savoir si l’émission et la diffusion, par les autorités judiciaires belges, d’un mandat d’arrêt à l’encontre d’une personne étant alors ministre des affaires étrangères du Congo étaient ou non contraires au droit international24. La Cour rejette ainsi cette exception préliminaire.

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Ibid., para. 32. Société commerciale de Belgique, arrêt, 1939, C.P.J.I. série A/B n°78, p. 173. Mandat d’arrêt du 11 avril 2000 (République démocratique du Congo c. Belgique), demande en indication de mesures conservatoires, arrêt du 14 février 2002, para. 36.

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Quatrième exception relative au non épuisement de toutes les voies de recours internes La quatrième et dernière exception préliminaire soulevée par la Belgique s’appuie sur le raisonnement suivant : étant donné le changement de circonstances, la demande du Congo s’est transformée en action de protection diplomatique d’une personne privée, M. Yerodia. Dès lors, la Belgique considère que le Congo n’a pas satisfait à la condition d’épuisement des voies de recours internes propre à une action de protection diplomatique. L’épuisement des recours internes disponible en Belgique aurait en effet été une condition nécessaire pour que le Congo puisse prendre fait et cause, dans une procédure internationale, pour son ressortissant. La Cour ne reçoit pas non plus cet argument, considérant que le Congo n’a non pas entendu se prévaloir devant elle des droits individuels de M. Yerodia, mais des propres droits du Congo. Pour renforcer sa décision, la Cour rappelle que l’exception tirée du non épuisement des voies de recours internes a trait à la recevabilité de la requête et que selon une jurisprudence constante, la date pertinente aux fins d’apprécier la recevabilité d’une requête est celle à laquelle cette dernière a été déposée25. Argument subsidiaire relatif à la règle ultra petita A titre subsidiaire, au cas où les exceptions précédentes seraient rejetées, la Belgique fait valoir que la règle non ultra petita limite sa compétence aux questions qui font l’objet des conclusions finales du Congo, à savoir non plus la question de la compétence universelle mais seulement celle de l’illicéité du mandat d’arrêt du fait de la violation de l’immunité de juridiction du ministre des affaires étrangères26. En effet, le Congo a renoncé dans ses conclusions finales à invoquer la violation de sa souveraineté qui résulterait de l’exercice par la Belgique d’une compétence universelle et a même indiqué qu’il considérait que cette question ne revêtait qu’une importance secondaire27. Sur ce point la Cour rappellera son principe établi dans l’affaire du Droit d’asile selon lequel elle a « le devoir de répondre aux demandes des parties telles qu’elles s’expriment dans leurs conclusions finales, mais aussi celui de s’abstenir de statuer sur des points non compris dans lesdites demandes ainsi exprimées »28. En revanche, la Cour affirme que la règle non ultra petita ne saurait l’empêcher d’aborder certains points de droit dans sa motivation. 25 26 27 28

Ibid., para. 40. Ibid., para. 41. Ibid., para. 42. Ibid., para. 43. Droit d’asile, arrêt, C.I.J. Recueil 1950, p. 402.


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La Cour peut donc traiter, si elle l’estime souhaitable, de tout aspect de la question de la compétence universelle dans les motifs de son arrêt, alors qu’elle doit s’abstenir de le faire dans son dispositif. Cependant, il s’avère qu’elle n’en fera rien et n’abordera à aucun moment dans ses motifs cette question. Conclusion En conséquence, la Cour rejette les exceptions préliminaires soulevées par la Belgique et en conclut qu’elle a compétence pour connaître de la requête du Congo, que cette requête n’est pas dépourvue d’objet et que ladite requête est recevable29. La question de la violation des immunités du ministre congolais des affaires étrangères La Cour examine par la suite la question de savoir si, à supposer que la Belgique ait été compétente, au plan du droit international, pour émettre et diffuser le mandat d’arrêt du 11 avril 2000, elle a violé ce faisant les immunités du ministre des affaires étrangères du Congo alors en fonction. La Cour, bien que reconnaissant que la logique aurait voulu que la détermination de la violation d’une règle de compétence intervienne avant celle de la violation de l’immunité, choisit, étant donné le dernier état des conclusions du Congo, de répondre directement sur le fond à la demande principale du Congo30. Cette approche, supposant la compétence de la Belgique, s’explique en effet par son raisonnement précédent en ce qui concerne la règle non ultra petita. L’analyse de cette question d’immunité par la Cour se fait en deux temps : elle détermine d’abord l’étendue de l’immunité de juridiction pénale des ministres des affaires étrangères en exercice de manière générale, puis applique ses conclusions au cas de l’espèce afin de définir la mesure dans laquelle la Belgique a violé ses obligations de droit international. Étendue de l’immunité de juridiction pénale des ministres des affaires étrangères en exercice Le Congo soutient que, pendant toute la durée de ses fonctions, le ministre des affaires étrangères d’un Etat souverain bénéficiait d’une 29

30

Mandat d’arrêt du 11 avril 2000 (République démocratique du Congo c. Belgique), demande en indication de mesures conservatoires, arrêt du 14 février 2002, para. 44. Ibid., para. 46.

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inviolabilité et d’une immunité de juridiction pénale absolues31. De plus, le Congo considère que cette immunité s’applique à tous les actes, y compris ceux commis avant l’entrée en fonction. Le Congo distingue cependant clairement immunité et impunité, indiquant que la qualité officielle de l’accusé au moment des faits ne constitue pas une « cause d’exonération de sa responsabilité pénale ou un motif de réduction de sa peine » devant quelque juridiction que ce soit, interne ou internationale32. Quand à la Belgique, elle considère que l’immunité de juridiction ne s’applique qu’aux actes accomplis dans le cadre des fonctions officielles et qu’en l’espèce M. Yerodia ne bénéficiait d’aucune immunité à la date à laquelle il aurait commis les actes qui lui sont reprochés33. Par ailleurs, la Belgique a émis le mandat d’arrêt contre M. Yerodia à titre personnel34. La Cour note d’abord que tout comme les agents diplomatiques, certains hauts personnages de l’Etat jouisse de certaines immunités. C’est donc dans ce contexte que la Cour se réfère à trois textes conventionnels multilatéraux couvrant les questions d’immunités (à savoir la convention de Vienne sur les relations diplomatiques du 18 avril 1961; la convention de Vienne sur les relations consulaires du 24 avril 1963; et la convention de New York du 8 décembre 1969 sur les missions spéciales), tout en observant que ces conventions ne traitent pas spécifiquement de la question de l’immunité des ministres des affaires étrangères. La Cour décide donc, tout en gardant en toile de fond ces trois conventions, de chercher une réponse sur la base du droit international coutumier35. Cette approche trouve d’ailleurs une certaine justification dans une disposition de la Convention de New York sur les missions spéciales qui énonce: les ministres des affaires étrangères « …quand ils prennent part à une mission spéciale de l’Etat d’envoi, jouissent dans l’Etat de réception ou dans un Etat tiers, en plus de ce qui est accordé par la présente convention, des facilités, privilèges et immunités reconnus par le droit international » (Article 21.2)36.

Afin de déterminer le régime de protection juridique à accorder à un ministre des affaires étrangères en vertu du droit international coutumier, la Cour analyse les fonctions particulières exercées par un tel haut représentant de l’Etat. Il est notamment noté que celui-ci assure la direction de l’action diplomatique de son pays, est amené à beaucoup voyager, et de part sa seule fonction a la capacité d’engager la responsabilité de son Etat. La Cour en 31 32 33 34 35 36

Ibid., para. 47. Ibid., para. 48. Ibid., para. 49. Ibid., para. 50. Ibid., para. 52. Ibid., para. 52.


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conclut que la nature des fonctions d’un ministre des affaires étrangères est telle que, pour toute la durée de sa charge, il bénéficie d’une immunité de juridiction pénale et d’une inviolabilité totales à l’étranger afin d’assurer que cette fonction se réalise sans entrave37. Sur cette question, la Cour détermine donc l’existence d’une règle coutumière non pas sur la base de la pratique des Etats en la matière, mais sur l’examen des raisons et de l’objet de l’existence de règles d’immunité de juridiction pénale. Immunités et crimes de guerre ou crimes de l’humanité La Cour examine ensuite l’argument de la Belgique selon lequel les immunités reconnues aux ministres des affaires étrangères en exercice ne peuvent en aucun cas protéger ceux-ci lorsqu’ils sont soupçonnés d’avoir commis des crimes de guerre ou des crimes contre l’humanité. Pour étayer cette position, la Belgique se réfère notamment au fait que des dispositions des instruments créant des juridictions pénales internationales prévoient expressément que la qualité officielle d’une personne n’est pas un obstacle à l’exercice de leur compétence par ces juridictions38. La Cour observe que la pratique des Etats, y compris les législations nationales et les quelques décisions rendues par de hautes juridictions nationales, ainsi que les règles contenues dans les instruments juridiques créant des juridictions pénales internationales, ne permettent pas de conclure à l’existence, en droit international coutumier, d’une exception quelconque à la règle de l’immunité de juridiction pénale des ministres des affaires étrangères en exercice, lorsqu’ils sont soupçonnés d’avoir commis des crimes de guerre ou des crimes contre l’humanité39. La Cour rejette donc l’argumentation présentée par la Belgique à cet égard. Délimitation de l’immunité Après avoir ainsi défini l’étendue de l’immunité d’un ministre des affaires étrangères en exercice, la Cour place deux limites importantes à ses motifs. D’abord, elle distingue les règles gouvernant la compétence des tribunaux nationaux et celles régissant les immunités juridictionnelles : « la compétence n’implique pas l’absence d’immunité et l’absence d’immunité n’implique pas la compétence »40. Ensuite, la Cour opère une distinction entre immunité de juridiction et impunité. En effet, elle prend bien soin de souligner que les immunités dont 37 38 39 40

Ibid., para. 54. Ibid., para. 56. Ibid., para. 58. Ibid., para. 59.

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bénéficie en droit international un ministre ou un ancien ministre des affaires étrangères ne font en effet pas obstacle à ce que leur responsabilité pénale soit recherchée dans certaines circonstances, et notamment devant les juridictions nationales de leur propre pays41. Caractère illicite du mandat d’arrêt du 11 avril 2000 Après avoir ainsi déterminé la nature des règles afférentes à l’immunité de juridiction pénale des ministres des affaires étrangères en exercice, la Cour examine si, dans le cas d’espèce, l’émission du mandat d’arrêt du 11 avril 2000 et la diffusion de celui-ci sur le plan international ont contrevenu à ces règles. Concernant l’émission du mandat d’abord, la Cour note que l’émission, comme telle, constitue un acte de l’autorité judiciaire belge ayant vocation à permettre l’arrestation, sur territoire belge, d’un ministre des affaires étrangères en exercice et que le caractère exécutoire du mandat est bien réel. Elle doit en conséquence constater que, compte tenu de la nature et de l’objet du mandat, la seule émission de celui-ci portait atteinte à l’immunité de M. Yerodia en sa qualité de ministre des affaires étrangères en exercice du Congo. La Cour en conclut que l’émission dudit mandat a constitué une violation d’une obligation de la Belgique à l’égard du Congo, en ce qu’elle a méconnu l’immunité de ce ministre et, plus particulièrement, violé l’immunité de juridiction pénale et l’inviolabilité dont il jouissait alors en vertu du droit international. En ce qui concerne la diffusion internationale du mandat d’arrêt, le Congo affirme qu’elle a non seulement emporté de nouvelles violations des règles susmentionnées, mais a en outre aggravé le préjudice moral, en raison de l’opprobre ainsi jeté sur ce ministre42. Sur ce point, la Belgique considère au contraire que le mandat n’aurait eu d’effet juridique que s’il avait été assorti d’un acte exigeant l’arrestation de M. Yerodia par les autorités compétentes dans un Etat tiers, ce qui n’était pas le cas en l’espèce43. La Cour constate quand à elle que la diffusion du mandat dès juin 2000 par les autorités belges sur le plan international, en l’absence même d’autres démarches (telles que la demande d’arrestation), portait en soi atteinte à l’immunité dont M. Yerodia jouissait en tant que ministre des affaires étrangères en exercice et était de surcroît susceptible d’affecter la conduite par le Congo de ses relations internationales44. La Cour en conclut que la diffusion dudit mandat a constitué une violation d’une obligation de la Belgique à l’égard du Congo, 41 42 43 44



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en ce qu’elle a méconnu l’immunité du ministre des affaires étrangères en exercice du Congo. Demandes en réparation Après avoir établi la responsabilité internationale de la Belgique en raison de l’émission et de la diffusion du mandat d’arrêt, la Cour se penche sur les demandes en réparation. Le Congo soutient que le fait qu’il ait été mis fin aux fonctions officielles de M. Yerodia n’a nullement eu pour conséquence d’effacer le fait illicite et le dommage qui en découle et que le mandat est illicite ab initio. Le Congo a déposé trois demandes en réparation et notamment une demande visant à dire que la Belgique était tenue de procéder, par le moyen de son choix, au retrait et à la mise à néant de ce mandat d’arrêt45. La Belgique s’oppose à cette demande qui vise selon elle à ce que la Cour dicte à la Belgique la manière dont celle-ci devrait donner effet à un arrêt de la Cour qui constaterait que le mandat d’arrêt a violé l’immunité du ministre des affaires étrangères du Congo46. La Cour estime que les conclusions auxquelles elle est parvenue dans son arrêt constituent déjà une forme de satisfaction permettant de réparer le dommage moral dont se plaint le Congo47. Cependant, rappelant son arrêt dans l’affaire de l’Usine de Chorzòw, la Cour considère que cette forme de réparation n’est pas suffisante pour « rétablir l’état qui aurait vraisemblablement existé si ledit acte n’avait pas été commis »48. Dès lors, elle décide d’ajouter que la Belgique doit, par les moyens de son choix, mettre à néant le mandat en question et en informer les autorités auprès desquelles ce mandat a été diffusé. Enfin, la Cour rejette la deuxième demande en réparation du Congo relative aux implications pour les Etats tiers de ce mandat d’arrêt. Concernant la réparation sous forme de remise en l’état, celle-ci semble d’une part ne pas aller dans le sens des conclusions précédentes de la Cour sur l’établissement de la responsabilité internationale de la Belgique et d’autre part être très artificielle. En effet, étant donné le changement de circonstances et les conclusions de la Cour, le mandat était illicite au moment de la requête introductive d’instance mais ne l’était plus au moment de l’arrêt. Enfin, cette forme de réparation est artificielle car rien n’empêche la Belgique de retirer le mandat d’arrêt pour se conformer au jugement de la Cour et d’en introduire un nouveau à l’encontre de M. Yerodia qui n’est plus ministre. 45 46 47 48

Ibid., para. 73. Ibid., para. 74. Ibid., para. 75. Ibid., para. 76; Usine de Chorzòw, C.P.J.I. série A n°17, p. 47.

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Conclusion En conséquence, dans son dispositif la Cour rejette par quinze voix contre une les exceptions d’incompétence, de non-lieu et d’irrecevabilité soulevées par la Belgique, dit qu’elle a compétence pour connaître de la requête introduite le 17 octobre 2000 par le Congo, que la requête du Congo n’est pas dépourvue d’objet et que, par suite, il y a lieu de statuer sur ladite requête et que la requête est recevable. La Cour décide ensuite par treize voix contre trois, que l’émission, à l’encontre de M. Yerodia, du mandat d’arrêt du 11 avril 2000, et sa diffusion sur le plan international, ont constitué des violations d’une obligation juridique de la Belgique à l’égard du Congo, en ce qu’elles ont méconnu l’immunité de juridiction pénale et l’inviolabilité dont le ministre des affaires étrangères en exercice du Congo jouissait en vertu du droit international. La Cour décide enfin, à une majorité relativement faible (dix voix contre six), que la Belgique doit, par les moyens de son choix, mettre à néant le mandat d’arrêt du 11 avril 2000 et en informer les autorités auprès desquelles ce mandat a été diffusé49. Cette affaire a soulevé des questions de droit international essentielles dans le domaine des immunités de juridiction des ministres en exercice et dans celui de la compétence universelle des juridictions nationales. L’importance de ces questions est soulignée par le fait que le Président de la Cour s’est adressé de façon tout à fait inhabituelle à la presse au sujet de cette affaire. Le président Guillaume a notamment mis l’accent sur le fait que cet arrêt non seulement met fin au différend entre la Belgique et le Congo, mais aussi constitue une contribution importante de la Cour au droit international dans le domaine des immunités50. Cependant, cette contribution est toute relative. En effet, par le biais de la règle non ultra petita, la Cour a aussi réussi à éviter de se prononcer sur une question essentielle du droit international pénal, à savoir celle de la licéité de la compétence universelle que s’attribuent certaines juridictions nationales. De plus, la Cour n’a tranché que la question bien précise de l’immunité des ministres des affaires étrangères en exercice, laissant ainsi en suspens ce qui concerne les autres hauts personnages de l’Etat ou encore la détermination de l’étendue des immunités après la cessation des fonctions. Etant donné le silence de l’arrêt sur la question de la compétence universelle, certains juges ont exposé leurs points de vue dans une opinion individuelle ou dissidente. Ainsi, le président Guillaume a clairement 49

50

Mandat d’arrêt du 11 avril 2000 (République démocratique du Congo c. Belgique), demande en indication de mesures conservatoires, arrêt du 14 février 2002, para. 78. Déclaration à la presse de M. Gilbert Guillaume, 14 février 2002, disponible sur le site Internet de la Cour : (http://www.icj-cij.org).


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indiqué dans son opinion individuelle que d’après lui la compétence universelle par défaut n’existait pas en droit international, excepté dans le cas de la piraterie. Les juges Higgins, Kooijmans et Buergenthal, dans leur opinion individuelle commune, arrivent au contraire à la conclusion que les actes qui sont reprochés à M. Yerodia, étant des crimes contre l’humanité, font partie d’une catégorie restreinte où l’exercice de la compétence universelle n’est pas interdite en droit international51. Affaire relative aux Activités armées sur le territoire du Congo – nouvelle requête (République Démocratique du Congo c. Rwanda), demande en indication de Mesures conservatoires, ordonnance du 10 juillet 2002 Le 28 mai 2002, le Congo a introduit une instance contre le Rwanda au sujet d’un différend relatif à des « violations massives, graves et flagrantes des droits de l’homme et du droit international humanitaire » qui auraient été commises au mépris de la charte internationale des droits de l’homme, d’autres instruments internationaux pertinents et de résolutions impératives du Conseil de sécurité de l’ONU. Le même jour, après avoir procédé au dépôt de sa requête, le Congo a présenté une demande en indication de mesures conservatoires. Le Congo avait effectué une requête similaire en juin 1999, également contre le Rwanda puis l’avait retiré en janvier 2001. A l’appui de sa demande en indication de mesures conservatoires, le Congo fait état de la persistance d’actes graves de torture, traitements cruels, inhumains ou dégradants, de génocide, de massacres, de crimes de guerre et de crimes contre l’humanité, de discrimination, d’atteinte aux droits de la femme et de l’enfant ainsi que de pillage des ressources, perpétrés sur le territoire du Congo. La Cour ne comptant sur le siège aucun juge de la nationalité des Parties, les juges Jean-Pierre Mavungu pour le Congo et Christopher John Robert Dugard pour le Rwanda ont été désignés juges ad hoc dans cette affaire. Malgré la gravité extrême des faits qui motive la nouvelle requête du Congo accompagnée d’une demande en indication de mesures conservatoires, l’ordonnance rendue par la Cour est avant tout une décision d’incompétence. Néanmoins, la Cour formule dans le cadre d’obiter dicta des recommandations adressées aux deux parties qui sont directement liées au fond du différend.

51

Mandat d’arrêt du 11 avril 2000 (République démocratique du Congo c. Belgique), demande en indication de mesures conservatoires, arrêt du 14 février 2002, Opinion dissidente des juges Higgins, Kooijmans et Buergenthal, para. 65.

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L’examen de la compétence de la Cour Etant donné que seul le Congo a déposée une déclaration d’acceptation de la juridiction de la Cour, le Congo se doit de trouver ailleurs le fondement de la compétence de la Cour pour connaître d’un différend avec le Rwanda. La Cour examine brièvement mais consciencieusement chacun des titres de compétence avancés par le Congo. Elle les rejette néanmoins systématiquement pour trois types de raisons : soit l’existence d’une réserve relative aux clauses compromissoires, soit la non-réalisation de toutes les étapes du système de règlement des différends mis en place, soit enfin l’absence de rapport entre l’objet de la requête et l’objet de la convention. Avant de commencer l’examen de toutes les conventions auxquelles le Congo et le Rwanda sont parties, la Cour rejette rapidement un titre de compétence fondée sur la Convention contre la torture, étant donné que le Rwanda n’a jamais été partie à cet instrument juridique. L’existence d’une réserve relative aux clauses compromissoires Deux instruments multilatéraux sont rejetés par la Cour comme titre de compétence sur la base de l’existence d’une réserve : la Convention sur le génocide et la Convention sur la discrimination raciale. En ce qui concerne d’abord la Convention sur la discrimination raciale, le Congo entend fonder la compétence de la Cour sur son article 22 relatif au règlement des différends. Cependant, l’instrument d’adhésion à la convention, déposé par le Rwanda comporte une réserve qui se lit comme suit : « La République rwandaise ne se considère pas comme liée par l’article 22 de ladite convention ». Après avoir vérifié qu’aucune objection n’ait été formulée concernant cette réserve et qu’elle n’ait pas été considérée comme incompatible avec l’objet et le but du traité, la Cour conclut que la réserve est prima facie applicable52. Pour ce qui est de la Convention sur le génocide, c’est l’article IX relatif au règlement des différends qui serait en mesure selon le Congo de fonder la compétence de la Cour dans cette affaire. Cependant, ici aussi, le Rwanda a formulé une réserve à l’égard de cette disposition qui se lit comme suit : « La République rwandaise ne se considère pas comme liée par l’article IX de ladite convention ». Comme dans le cas précédent, la réserve n’est pas contraire au but et à l’objet de la convention et le Congo n’a pas émis d’objection à son égard au moment du dépôt des instruments d’adhésion.

52

Activités armées sur le territoire du Congo – Nouvelle requête (République Démocratique du Congo C. Rwanda), demande en indication de Mesures conservatoires, ordonnance du 10 juillet 2002, para. 67.


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Dès lors, la Cour n’accepte pas ce titre de compétence53. A l’égard de cette convention, la Cour opère une distinction intéressante entre d’une part l’opposabilité erga omnes d’une norme (tel que le crime de génocide) et d’autre part la règle du consentement à la juridiction54. La non-réalisation des conditions préalables à la saisine de la Cour Dans le cas de deux autres conventions, la compétence a été rejetée parce que les conditions préalables à la saisine de la Cour prévues par ces instruments n’avaient pas été respectées : il s’agit de la Convention sur la discrimination à l’égard des femmes et la Constitution de l’OMS. La Convention sur la discrimination à l’égard des femmes prévoit en son article 29 une phase de négociation et une demande d’arbitrage comme étape préalable à la soumission du différend à la Cour internationale de Justice. Sur ce point, la Cour a considéré que le Congo n’avait pas apporté la preuve que ses tentatives en vue d’entamer des négociations ou d’engager une procédure d’arbitrage avec le Rwanda visaient l’application de l’article 29 de la convention sur la discrimination à l’égard des femmes. En conséquence, la Cour est d’avis que les conditions préalables à la saisine de la Cour ne semblent pas remplies prima facie55. Le Congo tente également de fonder la compétence de la Cour sur la Constitution de l’OMS et son article 75 sur le règlement des différends. Dans ce cas également, le Congo n’a pas apporté la preuve que les conditions préalables à la saisine de la Cour, fixées par l’article 75, aient été remplies56. L’absence de rapport entre l’objet de la requête et l’objet de la convention D’une manière générale, il est possible de constater que les mesures conservatoires demandées sont bien différentes du domaine d’application et des droits protégés par les conventions invoquées par le Congo pour fonder la compétence de la Cour. Dans le cas de deux conventions plus particulièrement, la Cour les rejette comme titre de compétence sur la base de l’absence de rapport entre l’objet de la requête et l’objet de la convention: il s’agit de la convention créant l’Unesco et la convention de Montréal pour la répression d’actes illicites dirigés contre la sécurité de l’aviation civile. Pour la convention Unesco, la soumission des différends à la Cour internationale de Justice ne peut concerner que l’interprétation de la

53 54 55 56


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convention constitutive de l’Unesco et non sa mise en œuvre57. Or ce n’est pas là l’objet de la requête du Congo. Pour finir, la Cour écarte également la convention de Montréal parce que le Congo n’a demandé à la Cour l’indication d’aucune mesure conservatoire en rapport avec la sauvegarde des droits qu’il estime tenir de cette convention58. Le Congo avait justifié le recours à cet instrument juridique en reprochant au Rwanda d’avoir abattu un avion civil en 1998. Conclusion En plus des instruments juridiques cités précédemment, le Congo a aussi invoqué le premier alinéa de l’article 66 de la convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités, selon lequel « [t]oute partie à un différend concernant l’application ou l’interprétation des articles 53 ou 64 », relatifs aux conflits entre traités et normes impératives du droit international, « peut, par une requête, le soumettre à la décision de la Cour internationale de Justice, à moins que les parties ne décident d’un commun accord de soumettre le différend à l’arbitrage »59.

Concernant ce titre de compétence allégué, la Cour considère que la disposition précitée n’a pas pour objet de permettre que les procédures de règlement judiciaire, d’arbitrage et de conciliation de la convention de Vienne sur le droit des traités soient substituées aux mécanismes de règlement des différends relatifs à l’interprétation ou à l’application de traités déterminés, notamment lorsque la violation de ces traités est alléguée. La Cour n’accepte donc pas ce titre de compétence. Les obiter dicta Plus que le refus systématique des titres de compétence de la Cour, ce qui est intéressant de noter dans cette ordonnance est l’importance que la Cour a donnée à son rôle dans le maintien de la paix et le règlement pacifique des différends. D’abord, et avant même d’examiner sa compétence, la Cour affirme sa préoccupation pour le drame humain qui se produit au Congo, puis rappelle sa responsabilité dans le système des Nations Unies dans le maintien de la paix et de la sécurité, et enfin exhorte les parties au différend à respecter le droit humanitaire et en particulier les dispositions des conventions de Genève du 12 août 1949 et du premier protocole additionnel 57 58 59

Ibid., para. 85. Ibid., para. 88. Ibid., para. 73.


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à ces conventions, en date du 8 juin 1977, relatif à la protection des victimes des conflits armés internationaux. Il s’agit d’un moyen pour la Cour de témoigner aux parties et aux autres membres des Nations Unies, bien que juridiquement parlant, la compétence de la Cour ne peut être établie prima facie, que la Cour est consciente et inquiète des événements se produisant au Congo60. Une fois sa compétence prima facie écartée la Cour s’exprime à nouveau dans le cadre d’un obiter dictum afin d’expliquer sa décision en établissant clairement la différence fondamentale entre la question de l’acceptation par un Etat de la juridiction de la Cour et la compatibilité de certains actes avec le droit international. Ensuite, la Cour « s’ingère » véritablement dans les affaires du Conseil de sécurité non seulement en rappelant les très nombreuses résolutions adoptées par le Conseil de sécurité concernant la situation dans la région mais aussi en soulignant la nécessité pour les Parties à l’instance d’user de leur influence pour prévenir les violations graves et répétées des droits de l’homme et du droit international humanitaire encore constatées récemment61. Ces obiter dicta font l’objet de la déclaration déposée par le juge Buergenthal qui considère que la Cour traite dans ces paragraphes d’un objet pour lequel elle n’a pas compétence. Le juge Buergenthal affirme ainsi clairement que le rôle de la Cour n’est pas d’évoquer ses sentiments personnels « despite their admittedly “feel-good” qualities »62. Il considère aussi que le langage utilisé dans le paragraphe 93 situé à la fin de l’exposé des motifs ressemble de près au langage que la Cour aurait utilisée si elle avait accepté la demande en indication de mesures conservatoires63. Conclusion La Cour constate qu’elle ne dispose pas en l’espèce de la compétence prima facie nécessaire pour indiquer les mesures conservatoires demandées par le Congo. Elle ajoute toutefois que les conclusions auxquelles elle est parvenue au terme de la procédure sur la demande en indication de mesures conservatoires ne préjugent en rien la compétence de la Cour pour connaître du fond de l’affaire, ni aucune question relative à la recevabilité de la requête ou au fond lui-même, et qu’elles laissent intact le droit du Gouvernement congolais et du Gouvernement rwandais de faire valoir leurs moyens en la matière. De plus, la Cour rejette une demande du Rwanda visant à rayer l’affaire du rôle de la Cour au motif que la présente instance 60 61 62

63

Ibid., paras. 54-56. Ibid., para. 93. Activités armées sur le territoire du Congo – Nouvelle requête (République Démocratique du Congo c. Rwanda), demande en indication de Mesures conservatoires, ordonnance du 10 juillet 2002, Déclaration du juge Buergenthal, para. 4. Ibid., para. 8.

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constituait un abus de procédure de la Cour. La Cour justifie ce rejet de la requête rwandaise en indiquant seulement que l’absence de compétence n’était pas manifeste64 et ne répond pas à l’argument du Rwanda selon lequel le fait que le Congo ait retiré l’affaire du rôle puis réintroduit le même cas sous la forme d’une nouvelle affaire constitue un abus de procédure de la Cour. A la suite de cet arrêt, le Rwanda a proposé que soit suivie la procédure prévue aux paragraphes 2 et 3 de l’article 79 du Règlement de la Cour (1978) et tel que révisé en décembre 2000, et qu’il soit ainsi statué séparément avant tout procédure sur le fond sur les questions de compétence et de recevabilité. Quand au Congo, il a déclaré s’en remettre sur ce point à la décision de la Cour. La Cour a donc décidé donc par ordonnance du 18 septembre 2002 que les pièces de procédure écrite porteront sur les questions de compétence de la Cour et de recevabilité de la requête. Le Congo s’étant déjà désistée de cette affaire en 2001, vraisemblablement en raison de la fragilité des arguments en faveur de la compétence de la Cour, il ne serait pas étonnant que cette affaire soit abandonnée de nouveau avant que la Cour n’ait le temps de se prononcer sur les exceptions préliminaires. De plus, un accord de paix est intervenu le 30 juillet 2002 entre le Congo et le Rwanda.

Affaire de la Frontière terrestre et maritime entre le Cameroun et le Nigéria (Cameroun c. Nigéria ; Guinée équatoriale (Intervenant)), arrêt du 10 octobre 2002 Ce différend aura nécessité près de huit années pour être réglé par la Cour. Cette longue période s’explique par le fait que toute la panoplie des étapes de procédures ont été invoquées: mesures conservatoires, exceptions préliminaires, requête en interprétation, demandes reconventionnelles, demande d’intervention d’un Etat tiers. Bref, ce n’est pas moins de cinq arrêts ou ordonnances qui ont été rendues par la Cour au sujet de ce différend (en dehors bien sûr des ordonnances de procédure). En mars 1994, le Cameroun a déposé au Greffe de la Cour une requête introductive d’instance contre le Nigéria, qui sera complétée au mois de juin suivant, qui portait sur les questions suivantes: la question de la souveraineté sur la presqu’île de Bakassi, la délimitation de la frontière maritime entre les

64

Activités armées sur le territoire du Congo – Nouvelle requête (République Démocratique du Congo c. Rwanda), demande en indication de Mesures conservatoires, ordonnance du 10 juillet 2002, para. 91.


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deux Etats, et la question de la souveraineté sur une partie du territoire camerounais dans la zone du lac Tchad65. Les deux parties à l’instance ont fait une déclaration d’acceptation de la juridiction de la Cour au titre du paragraphe 2 de l’article 36 du Statut de la Cour. Le Nigéria ayant soulevé des exceptions d’incompétence et d’irrecevabilité, la Cour a rendu un arrêt sur les exceptions préliminaires le 11 juin 1998, où elle a dit qu’elle avait compétence pour statuer sur le fond du différend et que les demandes du Cameroun étaient recevables. Dans cet arrêt, la Cour avait rejeté sept des exceptions préliminaires soulevées par le Nigéria et déclaré que la huitième n’avait pas un caractère exclusivement préliminaire et qu’elle statuerait sur celle-ci dans l’arrêt sur le fond66. Non satisfait de l’arrêt de la Cour sur les exceptions préliminaires, le Nigéria a décidé le 28 octobre 1998 de présenter une demande en interprétation de cet arrêt. Cette requête a donné lieu à une nouvelle affaire, distincte de la présente. Par un arrêt du mars 1999, la Cour a décidé que la demande en interprétation du Nigéria était irrecevable67. En novembre 1998, la Guinée équatoriale a demandé à obtenir copie du mémoire déposé par le Cameroun ainsi que des cartes produites devant la Cour par les Parties au cours de la procédure orale sur les exceptions préliminaires. Les Parties ne s’opposant pas à cette demande, les documents en question ont été transmis en décembre 199868. En juin 1999, la Guinée équatoriale a déposé au Greffe une requête à fin d’intervention dans l’affaire, en vertu de l’article 62 du Statut. Aux termes de cette requête, l’objet de l’intervention sollicitée était de protéger les droits de la République de Guinée équatoriale dans le golfe de Guinée et d’informer la Cour de la nature des droits et intérêts d’ordre juridique de la Guinée équatoriale qui pourraient être mis en cause par la décision de la Cour. Aucune des deux Parties n’ayant formulé d’objection de principe à l’encontre de l’intervention et estimant que la Guinée équatoriale avait un intérêt d’ordre juridique susceptible d’être affecté par un arrêt de la Cour dans cette affaire, la Cour l’a autorisée à intervenir dans l’instance par ordonnance du 21 octobre 1999. C’est après un long échange de mémoire, contre-mémoire, réplique, duplique, réponses, soumission de nouveaux documents, demandes reconventionnelles du Nigéria, que la Cour a rendu son arrêt sur le fond le 65

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Frontière terrestre et maritime entre le Cameroun et le Nigéria (Cameroun c. Nigéria; Guinée Équatoriale (Intervenant)), arrêt du 10 octobre 2002, paras. 1 et 3. Frontière terrestre et maritime entre le Cameroun et le Nigéria (Cameroun c. Nigéria), arrêt sur les exceptions préliminaires du 11 juin 1998. Demande en interprétation de l’arrêt du 11 juin 1998 en l’affaire de la Frontière terrestre et maritime entre le Cameroun et le Nigéria (Cameroun c. Nigéria), exceptions préliminaires (Nigéria c. Cameroun), arrêt du 25 mars 1999. Frontière terrestre et maritime entre le Cameroun et le Nigéria (Cameroun c. Nigéria; Guinée Équatoriale (Intervenant)), arrêt du 10 octobre 2002, para. 15.

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10 octobre 2002. En outre, la Cour ne comptant sur le siège aucun juge de la nationalité des Parties, chacune d’elles a désigné un juge ad hoc pour siéger en l’affaire : M. Kéba Mbaye pour le Cameroun et M. Bola Ajibola pour le Nigéria. L’arrêt de la Cour peut être analysé à travers cinq questions principales: la délimitation de la frontière dans la région du lac Tchad, la frontière terrestre du lac Tchad à la presqu’île de Bakassi, la souveraineté sur la presqu’île de Bakassi, la frontière maritime entre le Cameroun et le Nigéria, et les questions de responsabilité internationale du Nigéria et du Cameroun. La délimitation de la frontière dans la région du lac Tchad La Cour rappelle d’abord brièvement le contexte historique de colonisation qui caractérise cette région. Au XIXème et au début du XXème siècles, l’Allemagne, la France et la Grande-Bretagne étaient présentes dans cette région et plusieurs accords furent conclus entre ces puissances pour délimiter les frontières de leurs territoires coloniaux respectifs. A l’issue de la première guerre mondiale, les territoires relevant de l’Allemagne dans la région, qui s’étendaient du lac Tchad à la mer, furent divisés entre la France et la Grande-Bretagne par le traité de Versailles, puis placés sous mandats britannique ou français par accord avec la Société des Nations69. A la suite de la seconde guerre mondiale, les mandats britannique et français sur le Cameroun furent remplacés par des accords de tutelle dans le cadre de l’Organisation des Nations Unies. Enfin, en 1960, le Cameroun français et le Nigéria accédèrent à l’indépendance. Le Cameroun et le Nigéria sont en désaccord quant à l’existence d’une délimitation définitive dans la région du lac Tchad. Le Cameroun considère que la déclaration de 1919 et les instruments concernant la délimitation dans cette région qui lui ont succédé sont à l’origine d’une frontière s’imposant aux Parties. Le Nigéria au contraire base son argumentation sur la consolidation historique du titre qu’il revendique. La Cour étudie dans un premier temps les textes juridiques qui lui sont présentés70. D’abord la déclaration Milner-Simon de 1919 (entre le secrétaire d’Etat aux colonies de la Grande-Bretagne et le ministre des colonies français), qui est un accord international, a permis après la seconde guerre mondiale de délimiter les territoires récemment placés sous mandats britannique et français. De plus, l’article premier du mandat conféré à la Grande-Bretagne par la Société des Nations confirme la ligne indiquée dans la déclaration Milner-Simon. Cette ligne sera en outre précisée par la 69 70

Ibid., paras. 33-34. Ibid., para. 48.


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déclaration Thomson-Marchand de 1929-1930 (entre le gouverneur de la colonie et du protectorat du Nigéria et le commissaire de la France au Cameroun) qui décrira de manière plus précise le tracé des frontières et une carte était jointe à l’accord. Cette dernière déclaration fut approuvée et incorporée dans un échange de notes en janvier 1931, entre Fleuriau, ambassadeur de France à Londres, et Henderson, ministre britannique des affaires étrangères (échange de notes Henderson-Fleuriau). De l’examen de ces différends accords, la Cour conclut qu’ils établissent une délimitation conventionnelle qui suffit de manière générale à la démarcation71. La Cour se penche ensuite sur les travaux de la commission du bassin du lac Tchad (« CBLT ») établie en 1964 par les quatre Etats riverains du lac. La Cour opère ici une distinction nette entre les opérations de délimitation et celles de démarcation. Elle considère que la CBLT s’est livrée à une démarcation sur la base d’une délimitation déjà existante. Tout en notant que le Nigéria n’est pas lié par le procès-verbal de bornage de 1988 qu’il avait alors refusé de signer, la Cour est tout de même d’avis que les instruments juridiques sur lesquels la Commission s’est basée délimitent bien la frontière entre le Cameroun et le Nigéria dans la région du lac Tchad. La Cour donne par la suite, sur la base des textes précités, la détermination exacte de la longitude du tripoint Cameroun-Nigéria-Tchad dans le lac Tchad, et celle de l’embouchure de l’Ebedji. Après avoir identifié la position exacte de la l’embouchure de l’Ebedji sur la base de l’échange de notes Henderson-Fleuriau, la Cour indique de là, la frontière doit se diriger en ligne droite jusqu’au point de bifurcation où la rivière Ebedji se sépare en deux chenaux, les Parties étant d’accord sur le fait que ce point se trouve sur la frontière72. La Cour aborde en dernier lieu les revendications nigérianes basées sur la consolidation du titre sur certaines zones du lac Tchad et sur l’acquiescement du Cameroun. Le Nigéria repose sa revendication sur trois manifestations de souveraineté: une occupation de longue durée par le Nigéria et par des ressortissants nigérians; une administration exercée effectivement par le Nigéria agissant en tant que souverain, et l’absence de protestations; et des manifestations de souveraineté par le Nigéria, parallèlement à l’acquiescement par le Cameroun à la souveraineté du Nigéria sur Darak et les villages avoisinants du lac Tchad73. Le Nigéria fait en outre valoir que les éléments d’activités étatiques du Cameroun dans cette région présentés par ce dernier souffrent de graves insuffisances et que le Cameroun a acquiescé à l’exercice paisible de la souveraineté nigériane sur les localités en litige et que cet acquiescement constitue un élément très important du processus de 71 72 73


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consolidation historique d’un titre. Quand au Cameroun, il considère notamment qu’en tant que titulaire d’un titre territorial conventionnel sur les zones contestées, il n’a pas à démontrer l’exercice effectif de sa souveraineté sur celles-ci; un titre conventionnel valide prévaut sur d’éventuelles effectivités contraires74. La Cour rappelle sa jurisprudence sur la notion de consolidation dans l’affaire des Pêcheries (Royaume-Uni c. Norvège). Elle observe cependant que la notion de consolidation historique n’a jamais été utilisée comme fondement d’un titre territorial dans d’autres affaires contentieuses et que rien dans cet arrêt ne donne à entendre que la « consolidation historique » autoriserait à faire prévaloir l’occupation d’un territoire terrestre sur un titre conventionnel établi. De plus, la Cour estime que cette notion ne saurait quoiqu’il en soit se substituer aux modes d’acquisition de titre reconnus par le droit international, qui tiennent compte de nombreux autres facteurs importants de fait et de droit75. Quand aux effectivités revendiquées par le Nigéria, la Cour considère qu’elles n’ont que peu d’incidences dans cette affaire dans la mesure où le Cameroun est titulaire d’un titre conventionnel. La Cour en conclut donc que les localités situées à l’est de la frontière confirmée dans l’échange de notes Henderson-Fleuriau de 1931 sont demeurées sous souveraineté camerounaise76. La frontière terrestre du lac Tchad à la presqu’île de Bakassi Sur ce point, les Parties s’accordent à considérer que la frontière terrestre entre leurs territoires respectifs depuis le lac Tchad a déjà fait l’objet d’une délimitation, celle-ci ayant été opérée, selon le cas, par la déclaration Thomson-Marchand incorporée dans l’échange de notes Henderson-Fleuriau de 1931, par l’Ordre en conseil britannique de 1946, et par les accords angloallemands des 11 mars et 12 avril 1913. De plus, à l’exception des dispositions relatives à Bakassi contenues dans les articles XVIII et suivants de l’accord anglo-allemand du 11 mars 1913, le Cameroun et le Nigéria reconnaissent l’un comme l’autre la validité des quatre instruments juridiques susmentionnés qui ont opéré cette délimitation. La Cour s’attache en fait d’abord à identifier le rôle que les Parties lui demande exactement de jouer sur ce point. La Cour établi d’abord la différence entre délimitation et démarcation en rappelant sa jurisprudence dans l’affaire du Différend territorial (Jamahiriya arabe libyenne/Tchad) : la délimitation d’une frontière consiste en sa « définition », tandis que la démarcation d’une frontière, qui présuppose la délimitation préalable de 74 75 76



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celle-ci, consiste en son abornement sur le terrain77. La Cour constate qu’en l’espèce le différend que la Cour doit s’attacher à trancher consiste en réalité en rien d’autre qu’en un différend sur l’interprétation ou l’application de tel ou tel passage des instruments de délimitation de la frontière terrestre entre le lac Tchad et Bakassi78. L’arrêt de la Cour examine à tour de rôle 17 points en litige sur la frontière terrestre allant du lac Tchad à la presqu’île de Bakassi, et ce dans l’ordre où ils apparaissent sur une ligne nord-sud suivant le cours de la frontière terrestre depuis le lac Tchad vers la mer79. Pour chaque point litigieux80, la Cour indique et interprète les instruments de délimitation pertinents, avant de se prononcer sur la délimitation de la frontière sur les 17 points litigieux. La souveraineté sur la presqu’île de Bakassi La Cour passe ensuite à l’examen de la question de la frontière à Bakassi et de la souveraineté sur la presqu’île. Le Cameroun soutient que c’est l’accord anglo-allemand de 1913 qui fixait le tracé de la frontière entre les Parties dans la région de la presqu’île de Bakassi. Lors de l’accession à l’indépendance du Cameroun et du Nigéria, cette frontière serait devenue la frontière entre les deux Etats, qui succédaient aux puissances coloniales et se trouvaient liés par le principe de l’uti possidetis. Le Nigéria quant à lui considère que le titre appartenait en 1913 aux rois et chefs du Vieux-Calabar, et qu’il fut conservé par eux jusqu’à ce que ce territoire revienne au Nigéria lors de l’indépendance. En conséquence, les dispositions correspondantes de l’accord anglo-allemand du 11 mars 1913 devraient être considérées comme dépourvues d’effets81. En outre, le Nigéria soutient que cet accord serait défectueux aux motifs qu’il n’a pas été approuvé par le Parlement allemand et qu’il a été abrogé en application du traité de Versailles du 28 juin 1919. La Cour réfute les deux arguments du Nigéria et reconnaît non seulement que la Grande-Bretagne était habilitée à transmettre, par l’accord angloallemand du 11 mars 1913, le titre sur Bakassi, mais aussi que l’accord anglo-allemand était valide et applicable dans son intégralité82. La Cour ayant conclut à la validité de l’accord anglo-allemand, elle n’a pas à examiner les autres arguments du Nigéria, notamment relatifs au principe de l’uti possidetis. 77 78

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C.I.J. Recueil 1994, p. 28, para. 56, cité in ibid., para. 84. Frontière terrestre et maritime entre le Cameroun et le Nigéria (Cameroun c. Nigéria; Guinée Équatoriale (Intervenant)), arrêt du 10 octobre 2002, para. 85. Ibid., paras. 86. Ibid., paras. 87 à 191. Ibid., para. 194. Ibid., paras. 209, 217.

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Dans un deuxième temps, le Nigéria fonde sa revendication sur Bakassi sur plusieurs éléments de faits liés à l’occupation et à la possession par le Nigéria en qualité de souverain, à l’absence de protestation du Cameroun et même à l’acquiescement de ce dernier à la souveraineté nigériane sur la presqu’île. La Cour examine les différents exemples de manifestations de souveraineté donnés par le Nigéria mais considère que le Nigéria n’aurait pu agir à titre de souverain avant la fin des années soixante-dix, dans la mesure où il ne se considérait pas lui-même comme détenteur d’un titre sur Bakassi, et que, pour la période postérieure à cette date, les éléments de preuve ne permettent pas de conclure à un acquiescement du Cameroun à l’abandon de son titre en faveur du Nigéria83. La Cour précise par ailleurs que l’occupation en soi ne peut créer un titre sur un territoire lorsqu’elle s’effectue contra legem, c’est-à-dire en violation d’un titre conventionnel existent. La Cour en conclut donc que la souveraineté sur l’île de Bakassi est bien camerounaise. La frontière maritime entre le Cameroun et le Nigéria Exceptions préliminaires Avant d’examiner cette question, la Cour doit s’arrêter aux exceptions préliminaires soulevées par le Nigéria. En premier lieu, le Nigéria soutient qu’un jugement de la Cour sur la délimitation maritime entre le Cameroun et le Nigéria aurait des effets sur les droits et intérêts d’Etats tiers, à savoir la Guinée équatoriale et Sao Tomé et Principe. Cette exception avait déjà été avancée par le Nigéria lors de l’arrêt du 11 juin 1998 sur les exceptions préliminaires. La Cour avait alors considéré que cette exception « n’a[vait] pas, dans les circonstances de l’espèce, un caractère exclusivement préliminaire »84. Sur cette exception, la Cour reconnaît d’abord qu’elle ne saurait affecter par sa décision les droits de la Guinée équatoriale et de Sao Tomé et Principe. Cependant, la simple présence de ces deux Etats, dont les droits pourraient être affectés par la décision de la Cour, n’empêche pas en soi celle-ci d’avoir compétence pour procéder à une délimitation maritime entre les Parties à l’instance portée devant elle, c’est-à-dire le Cameroun et le Nigéria; mais qu’elle devra rester pleinement consciente des limites qu’une telle présence impose à sa compétence85.

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Ibid., para. 224. Frontière terrestre et maritime entre le Cameroun et le Nigéria (Cameroun c. Nigéria), arrêt sur les exceptions préliminaires du 11 juin 1998, C.I.J. Recueil 1998, p. 326, para. 118. Frontière terrestre et maritime entre le Cameroun et le Nigéria (Cameroun c. Nigéria; Guinée Équatoriale (Intervenant)), arrêt du 10 octobre 2002, para. 238.


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La deuxième exception soulevée par le Nigéria touche à l’absence de négociations préalables entre les Parties concernant la délimitation maritime. Là aussi, il s’agit d’une exception que le Nigéria avait déjà introduite dans le cadre de l’arrêt de 1998 sur les exceptions préliminaires. Dans son arrêt du 11 juin 1998, la Cour avait relevé que des négociations entre les Gouvernements du Cameroun et du Nigéria concernant la délimitation maritime dans son ensemble s’étaient déroulées dès les années soixante-dix, sans toutefois déboucher sur un accord86. La Cour avait alors également noté que les articles 74 et 83 de la convention des Nations Unies sur le droit de la mer n’exigent pas que les négociations en matière de délimitation aboutissent. La Cour avait rappelé ici un principe de droit international bien accepté, à savoir que de telles négociations doivent simplement être menées de bonne foi. Dans le cadre de l’arrêt sur le fond de 2002, la Cour réaffirme d’abord la conclusion à laquelle elle était parvenue au moment des exceptions préliminaires, et ajoute que si à la suite de l’échec de telles négociations, une procédure judiciaire est engagée, les articles 74 et 83 de la convention sur le droit de la mer n’imposent pas de suspendre l’instance pour engager de nouvelles négociations si, au cours de l’instance, l’une des parties modifie sa demande87. Par ailleurs, la Cour considère que les articles 74 et 83 de la convention sur le droit de la mer ne l’empêchent pas de tracer la frontière maritime entre le Cameroun et le Nigéria en l’absence de négociations préalables intervenues simultanément entre les quatre Etats concernés88. Délimitation du premier secteur La Cour passe ensuite à la détermination de la ligne de délimitation maritime, et ce en deux étapes : du littoral jusqu’au point G et au-delà de ce point. Concernant le premier secteur, le Cameroun demande simplement à la Cour de confirmer cette délimitation, que le Nigéria chercherait à présent à remettre en question. La Cour affirme que, selon l’accord anglo-allemand du 11 mars 1913 qu’elle a reconnu comme valide et applicable dans son intégralité dans les paragraphes précédents de son arrêt, la frontière maritime entre le Cameroun et le Nigéria se trouve à l’ouest de la presqu’île de Bakassi, et non à l’est, dans le Rio del Rey89. Le Nigéria conteste l’ensemble des instruments juridiques avancés par le Cameroun arguant notamment que la déclaration de Maroua est dépourvue 86 87

88 89

C.I.J. Recueil 1998, p. 321, para. 107, et p. 322, para. 110. Frontière terrestre et maritime entre le Cameroun et le Nigéria (Cameroun c. Nigéria; Guinée Équatoriale (Intervenant)), arrêt du 10 octobre 2002, para. 244. Ibid., para. 245. Ibid., para. 261.

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de validité juridique du fait qu’elle n’a pas été ratifiée par le conseil militaire suprême. Le Nigéria estime que, selon les dispositions de la convention de Vienne sur le droit des traités, le Cameroun aurait dû savoir que le chef d’Etat du Nigéria n’avait pas le pouvoir de prendre des engagements juridiquement contraignants sans en référer au Gouvernement nigérian, en l’occurrence le conseil militaire suprême90. La Cour affirme d’abord que dans la pratique internationale, même si les dispositions relatives aux modalités d’entrée en vigueur d’un traité prévoient souvent une procédure en deux étapes consistant à signer puis à ratifier l’instrument, il est également des cas dans lesquels un traité entre en vigueur dès sa signature. Et dans ce cas la déclaration de Maroua, selon laquelle « les deux chefs d’Etat du Nigéria et du Cameroun se sont mis d’accord pour prolonger le tracé de la frontière maritime entre les deux pays du point 12 au point G sur la carte marine no 3433 annexée à la présente déclaration », est entrée en vigueur immédiatement à la date de sa signature91. Cet argument nigérien permet aussi à la Cour de consacrer quelques développements à la question de la méconnaissance des règles constitutionnelles d’un pays relatives à la conclusion des traités. La Cour affirme ainsi qu’un Etat n’est pas juridiquement tenu de s’informer des mesures d’ordre législatif ou constitutionnel que prennent d’autres Etats et qui sont, ou peuvent devenir, importantes pour les relations internationales de ces derniers92. Afin d’affirmer avec autorité que la déclaration de Maroua est un accord international valide et contraignant pour le Cameroun et le Nigéria, la Cour observe en outre qu’en juillet 1975 les deux parties ont apporté un corrigendum à cette déclaration, et qu’en procédant de la sorte elles ont considéré cette déclaration comme valide et applicable. Pour conclure sur ce premier secteur, la Cour considère que la délimitation maritime entre le Cameroun et le Nigéria doit être ainsi considérée comme ayant été établie sur une base conventionnelle, jusqu’au point G inclus, par l’accord anglo-allemand du 11 mars 1913, la déclaration de Yaoundé II du 4 avril 1971 et la déclaration de Maroua du 1er juin 1975 (qui confirme la ligne décrite dans la déclaration précédente), et la Cour en précise le tracé en suivant les indications de ces instruments juridiques93. Délimitation du second secteur Concernant le deuxième secteur à savoir au-delà du point G, il n’y a plus de base conventionnelle et le Cameroun demande donc à la Cour de fixer les 90 91 92 93



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limites des zones respectives des Parties, de façon à mettre fin, complètement et définitivement, au différend qui l’oppose au Nigéria. Le Cameroun soutient que le droit de la délimitation des frontières maritimes est dominé par le principe fondamental selon lequel toute délimitation doit aboutir à une solution équitable et insiste sur le fait que le principe de l’équidistance n’est pas un principe de droit coutumier s’imposant automatiquement dans les délimitations entre Etats dont les côtes sont adjacentes. De plus, le Cameroun a présenté ce qu’il considère être une ligne équitable qui est une ligne d’équidistance ajustée en fonction des circonstances pertinentes de façon à produire une solution équitable94. Le Nigéria rejette quant à lui la ligne du Cameroun, dont il estime qu’elle a été construite au mépris des règles et concepts fondamentaux du droit international, et qu’il qualifie de fantaisiste95. La Cour fournit également un résumé de la position de la Guinée équatoriale sur ce point et notamment quant aux critiques formulées à l’encontre de « la ligne équitable » proposée par le Cameroun96. La Cour rappelle d’abord sa jurisprudence sur les questions de délimitation maritime et indique qu’elle appliquera la même méthode que dans l’affaire de la Délimitation maritime et des questions territoriales entre Qatar et Bahreïn (Qatar c. Bahreïn) où elle avait décidé que « [p]our la délimitation des zones maritimes au-delà de la zone des 12 miles, elle tracera[it] d’abord, à titre provisoire, une ligne d’équidistance et examinera[it] ensuite s’il exist[ait] des circonstances devant conduire à ajuster cette ligne »97.

La Cour détermine ensuite quelles sont les côtes pertinentes des Parties à partir desquelles seront fixés les points de base qui serviront à la construction de la ligne d’équidistance98. La Cour affirme que la frontière maritime entre le Cameroun et le Nigéria ne peut être déterminée qu’à partir de points situés sur les côtes de ces deux Etats et non d’Etats tiers et que la partie de la côte du Cameroun située face à l’île de Bioko (qui appartient à la Guinée équatoriale) ne saurait être considérée comme faisant face au Nigéria de manière à être pertinente pour la délimitation maritime entre ces deux Etats99.

94 95 96 97 98

99

Ibid., paras. 270-272. Ibid., para. 276. Ibid., para. 284. C.I.J. Recueil 2001, para. 230. Frontière terrestre et maritime entre le Cameroun et le Nigéria (Cameroun c. Nigéria; Guinée Équatoriale (Intervenant)), arrêt du 10 octobre 2002, para. 290. Ibid., para. 291.

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La Cour examine ensuite s’il existe des circonstances qui pourraient rendre nécessaire d’ajuster cette ligne d’équidistance afin d’aboutir à un résultat équitable. Dans ce contexte, la Cour insiste sur le fait que « délimiter avec le souci d’aboutir à un résultat équitable, comme le requiert le droit international en vigueur, n’équivaut pas à délimiter en équité »100. L’équité ne constitue pas une méthode de délimitation mais uniquement un objectif qu’il convient de garder à l’esprit en effectuant celle-ci. La Cour examine ainsi chacune des circonstances particulières avancées par le Cameroun et le Nigéria afin de justifier le déplacement de la ligne d’équidistance mais n’en retient aucune. Il est intéressant de noter que le Nigéria a soulevé la question de savoir si la pratique pétrolière des Parties fournit des indications utiles aux fins de la délimitation de leurs zones maritimes respectives. La Cour conclut de l’examen de la jurisprudence internationale que si l’existence d’un accord exprès ou tacite entre les parties sur l’emplacement de leurs concessions pétrolières respectives peut indiquer un consensus sur les espaces maritimes auxquels elles ont droit, la pratique pétrolière ne saurait en elle-même être considérée comme une circonstance pertinente justifiant le déplacement de la ligne de délimitation provisoire101. Or, en la présente espèce, il n’existe aucun accord entre les Parties en matière de concessions pétrolières. Les questions de responsabilité internationale du Nigéria et du Cameroun Le Cameroun dans ses conclusions et le Nigéria dans le cadre de ses demandes reconventionnelles font état d’actes illicites contre la souveraineté internationale respective des deux Etats, et ce particulièrement dans la région du lac Tchad et de la presqu’île de Bakassi. Etant donné les décisions précédentes de la Cour relatives à la délimitation de la frontière dans ces régions, la Cour constate simplement que le Nigéria est tenu de retirer dans les plus brefs délais son administration et ses forces armées et de police du secteur du lac Tchad relevant de la souveraineté du Cameroun ainsi que de la presqu’île de Bakassi102. De même, le Cameroun doit retirer toutes administration ou forces armées ou de police qui pourraient se trouver, dans les zones relevant de la souveraineté du Nigéria, conformément au présent arrêt103. Concernant les demandes en réparation du Cameroun, la Cour considère que l’arrêt en soi précise de manière définitive et obligatoire la frontière terrestre et maritime entre les deux Etats et que le préjudice subi par le Cameroun en raison de l’occupation de son territoire est en tout état de 100 101 102 103



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cause suffisamment pris en compte. La Cour ne juge donc pas nécessaire de rechercher si et dans quelle mesure, la responsabilité du Nigéria est engagée à l’égard du Cameroun du fait de cette occupation104. Le Cameroun soutient également que le Nigéria n’a pas respecté l’ordonnance de la Cour en indication de mesures conservatoires rendue le 15 mars 1996. Rappelant d’abord que les mesures conservatoires indiquées par la Cour sont obligatoires, la Cour considère que dans les circonstances de l’espèce les éléments de faits apportés par le Cameroun ne sont pas suffisant concernant la méconnaissance par le Nigéria des mesures conservatoires; dès lors la Cour se doit d’écarter la demande du Cameroun sur ce point105. Conclusion La Cour a organisé son dispositif en suivant les différentes étapes de son raisonnement dans les motifs. Il y a ainsi cinq parties dans le dispositif106. D’abord concernant la délimitation de la frontière dans la région du lac Tchad, la Cour décide que la frontière entre le Cameroun et le Nigéria dans la région du lac Tchad est délimitée par la déclaration ThomsonMarchand de 1929-1930, telle qu’incorporée dans l’échange de notes Henderson-Fleuriau de 1931, et fournit le tracé de la frontière dans cette région. Ensuite, la Cour décide sur la base de quels instruments juridiques la frontière terrestre du lac Tchad à la presqu’île de Bakassi doit être délimitée et comment ceux-ci doivent être interprétés. Ensuite, concernant la souveraineté sur la presqu’île de Bakassi, la Cour décide que la frontière entre le Cameroun et le Nigéria à Bakassi est délimitée par l’accord angloallemand du 11 mars 1913, que la souveraineté sur la presqu’île de Bakassi est camerounaise et la Cour finalement fixe le tracé de la frontière entre le Cameroun et le Nigéria à Bakassi. La quatrième partie du dispositif porte sur frontière maritime. La Cour déclare malgré l’exception soulevée par le Nigéria qu’elle est compétente pour connaître des demandes concernant la délimitation des zones maritimes et que les demandes du Congo sont recevables. La Cour décrit en détail le tracé des zones maritimes entre le Cameroun et le Nigéria. Enfin, dans la dernière partie du dispositif la Cour décide que le Nigéria et le Cameroun sont tenus de retirer leurs administrations et forces armées et de police des territoires relevant des souverainetés respectives du Cameroun et du Nigéria, telles que délimitées dans le dispositif. La Cour prend aussi formellement acte dans son dispositif de l’engagement pris à l’audience par le Cameroun, par lequel il continuera à assurer sa protection aux Nigérians habitant la péninsule de Bakassi et à 104 105 106

Ibid., para. 319. Ibid., para. 322. Ibid., para. 325

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ceux vivant dans la région du lac Tchad. On voit ici une tentative de contribution directe de la Cour au maintien de la paix dans la région. La Cour rejette enfin les conclusions du Cameroun concernant la responsabilité internationale du Nigéria et les demandes reconventionnelles de ce dernier. L’ensemble du dispositif est marqué par un consensus relatif qui peut s’expliquer par le fait que la Cour a désormais établi une jurisprudence détaillée et de plus en plus complète en ce qui concerne les questions de délimitations territoriales et maritimes. Il est intéressant de noter également le poids que la Cour a accordé tout au long de l’arrêt aux titres conventionnels par rapport à d’autres méthodes d’acquisition du territoire telles que l’acquiescement, ou la consolidation historique.

Affaire relative à la souveraineté sur Pulau Ligitan et Pulau Sipadan (Indonésie/Malaisie), arrêt du 17 décembre 2002 La République d’Indonésie et de la Malaisie ont saisi la Cour en 1998 par compromis demandant à la Cour de déterminer auquel de ces deux pays appartenait la souveraineté sur deux îles de la mer des Célèbes, Pulau Ligitan et Pulau Sipadan. Les Parties ont chacune choisi un juge ad hoc pour siéger en l’affaire : M. Christopher Gregory Weeramantry pour la Malaisie et pour l’Indonésie M. Mohamed Shahabuddeen qui a démissionné et a été remplacé en mai 2001 par M. Thomas Franck. Les raisons qui ont poussées l’Indonésie et la Malaisie à saisir la Cour de ce différend sont essentiellement économiques et environnementales. Non seulement l’établissement de la souveraineté sur ces deux îlots est important pour la détermination du plateau continental, mais Sipadan tout particulièrement est un paradis pour les plongeurs du monde entier. Dès lors, étant donné l’augmentation importante des visiteurs sur Sipadan, il est devenu absolument nécessaire d’en réglementer l’accès afin de préserver la richesse naturelle du site marin. Le 13 mars 2001, les Philippines avaient déposé une requête à fin d’intervention dans l’affaire, en invoquant l’article 62 du Statut de la Cour. Par arrêt rendu le 23 octobre 2001, la Cour a jugé que la requête des Philippines ne pouvait pas être admise107. Cet arrêt est organisé en quatre phases. La Cour examine tout d’abord le contexte factuel du différend, détermine ensuite la validité et la pertinence du titre conventionnel avancé par l’Indonésie, considère certaines questions de succession et examine enfin les effectivités invoquées par les deux parties.

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Voir cet Annuaire 9 (2001), p. 479.


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Situation géographique et contexte historique La Cour s’attache dans un premier temps à décrire le cadre géographique et le contexte historique du différend108. Les deux îles en question sont situées dans la mer de Célèbes, au large de la côte nord-est de l’île de Bornéo et sont de dimension très réduite. Ligitan est une île à la végétation basse, sur laquelle se trouvent quelques arbres et n’est pas habitée de façon permanente. Quant à Sipadan, qui est un peu plus grande que Ligitan, est une île densément boisée d’origine volcanique, autour duquel un atoll corallien s’est formé. Sipadan n’a commencé à être habitée de façon permanente que dans les années 1980, époque de son développement comme station de tourisme tournée vers la plongée sous-marine. Ensuite la Cour décrit le contexte historique complexe du différend qui oppose les Parties montrant toutes les puissances qui se sont succédées au fil des années : l’Espagne, les Pays-Bas, la Grande-Bretagne puis les Etats-Unis. Le titre conventionnel L’Indonésie soutient à titre principal que sa souveraineté sur les îles de Ligitan et Sipadan repose sur la convention conclue le 20 juin 1891 par la Grande-Bretagne et les Pays-Bas aux fins de « définir les frontières entre les possessions des Pays-Bas sur l’île de Bornéo et les Etats de cette île qui [étaient] sous protection britannique ». A l’appui de sa revendication sur les îles de Ligitan et Sipadan, l’Indonésie invoque essentiellement l’article IV de la convention de 1891. Cette disposition se lit comme suit : « A partir du point situé à 4o 10’ de latitude nord sur la côte orientale, la ligne frontière se poursuit vers l’est le long du même parallèle, à travers l’île de Sebittik ; la partie de l’île située au nord dudit parallèle appartient sans réserve à la British North Borneo Company et la partie située au sud du parallèle appartient sans réserve aux Pays-Bas »109.

Les Parties diffèrent sur le sens qu’il convient d’accorder à cette disposition et notamment au membre de phrase selon lequel « la ligne frontière se poursuit vers l’est le long » du parallèle 4o 10’ de latitude nord. De l’avis de la Cour, le fait que, selon l’article IV, cette « ligne frontière se poursuit » encore à partir de la côte orientale de Bornéo le long du parallèle 4o 10’ de latitude nord à travers l’île de Sebatik n’implique pas 108

109

Souveraineté sur Pulau Ligitan et Pulau Sipadan (Indonésie/Malaisie), arrêt du 17 décembre 2002, para. 15. Ibid., para. 36.

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nécessairement, contrairement à ce que soutient l’Indonésie, qu’elle doive se poursuivre en tant que ligne d’attribution au-delà de cette île. La Cour observe à cet égard que: « toute ambiguïté aurait pu être évitée si la convention avait précisé de manière expresse que le parallèle 4o10’ de latitude nord constituerait, au-delà de la côte orientale de Sebatik, la ligne séparant les îles sous souveraineté britannique et celles sous souveraineté néerlandaise »110.

Cependant le fait que le texte soit silencieux sur ce point ne peut être ignoré. La Cour considère que ce silence plaide en faveur de la thèse malaisienne et que, sans indication expresse à cet effet dans le texte d’un traité, il n’est guère concevable que les Etats parties aient prétendu attribuer une fonction supplémentaire à une ligne frontière111. L’Indonésie invoque également le but et l’objet de la Convention de 1891 soutenant que l’intention des parties était de tracer une ligne d’attribution entre leurs possessions insulaires dans la région nord-est de Bornéo, y compris les îles situées au large112. Selon l’Indonésie, la limite de son prolongement vers l’est était déterminée par le but de la convention, « à savoir le règlement définitif d’éventuels différends territoriaux anglonéerlandais dans la région ». Pour la Malaisie au contraire, l’objet et le but de la convention de 1891, tels qu’ils ressortent de son préambule, étaient de « définir les frontières entre les possessions des Pays-Bas sur l’île de Bornéo et les Etats de cette île placés sous protection britannique ». La Cour examine le contenu de la convention de 1891 et en conclut que son objet et son but étaient de délimiter les frontières entre les possessions des parties à l’intérieur de l’île de Bornéo, comme le précise le préambule : les parties étaient désireuses de définir les frontières entre les possessions des Pays-Bas sur l’île de Bornéo et les Etats de cette île qui sont sous protection britannique113. Compte tenu de l’interprétation qu’elle vient de faire des dispositions de la Convention de 1891, la Cour considère qu’il n’est pas nécessaire de faire appel à des moyens complémentaires d’interprétation, tels que les travaux préparatoires et les circonstances de la convention de 1891. Cependant, elle estime pouvoir recourir à ces moyens complémentaires pour rechercher une confirmation éventuelle de l’interprétation qu’elle a déjà faite du texte de la convention. Ainsi, elle examine les travaux préparatoires, y compris les travaux d’une commission mixte établie par la Grande-Bretagne et les 110 111 112 113



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Pays-Bas en 1889 pour discuter la question de la frontière contestée entre les possessions des Indes néerlandaises sur la côte nord-est de l’île de Bornéo et le territoire appartenant à la British North Borneo Company114. Finalement, la Cour conclut de son analyse des travaux préparatoires que rien n’étaye la thèse de l’Indonésie, selon laquelle les parties à ladite convention se seraient aussi entendues sur une ligne d’attribution se prolongeant au-delà de la côte est de Sebatik. L’Indonésie fait aussi valoir un mémorandum explicatif joint au projet de loi présenté aux Etats-généraux des Pays-Bas en vue de la ratification de la convention de 1891. Cette pièce est invoquée à deux reprises: dans le cadre de l’examen du contexte de la convention de 1891 et pour illustrer la pratique ultérieure des parties à cette convention. Ce mémorandum contient une carte qui figurerait le prolongement en mer vers le large, à l’est de l’île de Sebatik, de la ligne tracée sur terre le long du parallèle 4o 10’ de latitude nord. De plus, d’après l’Indonésie, cette carte avait été adressée au Gouvernement britannique et était connue de ce gouvernement, produisant dès lors des effets juridiques puisque la Grande-Bretagne ne l’a pas contesté. Cependant, la Cour note que ce mémorandum ne fait aucune allusion à l’attribution de Ligitan et de Sipadan. En ce qui concerne la carte, la Cour relève que celle-ci ne représente qu’un certain nombre d’îles situées au nord du parallèle 4o 10’; mis à part quelques récifs, aucune île n’apparaît au sud de ce parallèle. De l’avis de la Cour, on ne saurait donc considérer que cette ligne ait été prolongée afin de régler une quelconque controverse au large de Sebatik, avec pour conséquence que Ligitan et Sipadan auraient été attribuées aux Pays-Bas. La Cour rejette en outre la thèse de l’Indonésie relative à la valeur juridique de cette carte115 ainsi que toute qualité d’accord ultérieur à la convention de 1891116. L’Indonésie se réfère également dans le cadre de la pratique ultérieure à deux accords conclus entre la Grande-Bretagne et les Pays-Bas, en 1915 et en 1928, conformément à l’article V de la convention de 1891, qui stipule que « [l]e tracé exact de la ligne frontière, telle qu’elle est décrite dans les quatre articles précédents, sera défini ultérieurement d’un commun accord, aux moments que les Gouvernements néerlandais et britannique jugeront opportuns »117.

114 115 116 117


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La Cour examine ces deux accords mais ne trouve aucun élément étayant la thèse de l’Indonésie relative à la prolongation de la frontière à l’est de Sebatik. Enfin, L’Indonésie soutient que lorsqu’elles ont accordé des concessions pétrolières dans la région, les deux Parties ont toujours respecté le parallèle 4° 10’ de latitude nord comme limite de leurs juridictions respectives. Ainsi, selon l’Indonésie, le fait qu’elle ait octroyé un permis à Japex/Total montrait qu’elle considérait que sa juridiction s’étendait jusqu’à la ligne 4° 10’ de latitude nord. Cependant, la Cour note que les limites des concessions pétrolières accordées par les Parties, dans la région à l’est de Bornéo, n’englobaient pas les îles de Ligitan et Sipadan. La Cour refuse donc de tirer quelque conclusion de la pratique des Parties en matière d’octroi de concessions pétrolières118. La Cour conclut que l’examen de la pratique ultérieure des parties à la convention de 1891 confirme les conclusions auxquelles elle était parvenue quant à l’interprétation de l’article IV de cette convention. Enfin la Cour examine une série de cartes produites par les Parties qu’elle rejette parce qu’elles ne lui permettent pas d’aboutir à des conclusions en ce qui concerne l’interprétation de l’article IV de la convention de 1891119. A cette occasion, la Cour rappelle la valeur juridique qu’il est possible d’attribuer aux cartes : « les cartes ne sont que de simples indications, plus ou moins exactes selon les cas ; elles ne constituent jamais – à elles seules et du seul fait de leur existence – un titre territorial, c’est-à-dire un document auquel le droit international confère une valeur juridique intrinsèque aux fins de l’établissement des droits territoriaux »120.

La Cour conclut pour finir que l’article IV, interprété dans son contexte et à la lumière du but et de l’objet de la convention, fixe la frontière entre les deux Parties jusqu’à l’extrémité orientale de l’île de Sebatik et n’établit aucune ligne d’attribution plus à l’est121. Les questions de succession La Cour rejette d’abord rapidement la thèse de l’Indonésie selon laquelle sa souveraineté sur les îles en litige lui appartiendrait du fait que celles-ci se 118 119 120

121

Ibid., para. 79. Ibid., para. 91. Ibid., para. 88 citant l’affaire du Différend frontalier (Burkina Faso/République du Mali), arrêt, C.I.J. Recueil 1986, p. 582, para. 54. Souveraineté sur Pulau Ligitan et Pulau Sipadan (Indonésie/Malaisie), arrêt du 17 décembre 2002, para. 92.


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trouvaient sous l’autorité du sultan du Bouloungan, dont elle est le successeur, en tant que successeur des Pays-Bas qui l’avaient eux-mêmes acquis par des contrats conclus avec le sultan du Bouloungan, détenteur originaire du titre. La Cour a déjà examiné les contrats en question lorsqu’elle s’est penchée sur la question de la convention de 1891 et rappelle que ces contrats ne peuvent être interprétés comme désignant les îles en litige. La Cour se penche plus longuement sur la thèse de la Malaisie qui fait valoir, au sujet du titre originaire, qu’au XVIIIème et XIXème siècles et jusqu’en 1878, le littoral du nord-est de Bornéo ainsi que les îles voisines constituaient une dépendance du Sultanat de Sulu et que ce contrôle découlait de l’allégeance des populations locales ainsi que de la nomination de leurs chefs par le sultan. La Malaisie aurait ainsi acquis la souveraineté sur les îles de Ligitan et Sipadan à la suite d’une série de transmissions alléguées du titre détenu à l’origine par le sultan de Sulu, titre qui serait passé, successivement, à l’Espagne ; aux Etats-Unis ; à la Grande-Bretagne, pour le compte de l’Etat du Nord-Bornéo ; au Royaume-Uni de GrandeBretagne et d’Irlande du Nord ; et finalement à la Malaisie. S’agissant de l’examen de cette « chaîne de succession du titre » alléguée par la Malaisie, la Cour examine pour commencer si Ligitan et Sipadan faisaient partie ou non des possessions du sultan de Sulu. Cependant, aucun document ne lui permet d’établir ce fait, d’autant plus que ces deux îles sont situées à une distance considérable de l’île principale de Sulu. Ensuite, la Cour examine en détails tous les maillons de la chaîne de transmission d’un possible titre. Mais la Cour ne trouve aucune indication que ces deux îles aient jamais été incluses dans les différends accords qui se sont succédés au fil des siècles122 Les effectivités Enfin, l’Indonésie invoque une série d’effectivités, tant néerlandaises qu’indonésiennes, qui, selon elle, viendraient confirmer son titre conventionnel. Pour sa part, la Malaisie estime que, si la Cour parvenait à la conclusion que les îles en litige avaient appartenu à l’origine aux Pays-Bas, ses effectivités auraient en tout état de cause supplanté un tel titre des Pays-Bas. Ayant conclu qu’aucune des deux Parties ne détenait de titre conventionnel sur Ligitan et Sipadan, la Cour examine la question des effectivités de manière indépendante et distincte du titre conventionnel ; et c’est sur cette base qu’elle va attribuer la souveraineté sur les deux îles en litige.

122

Ibid., para. 124.

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La Cour rappelle d’abord sa jurisprudence en matière d’effectivités ce qui lui permet de noter les conditions suivantes pour établir un titre sur la base d’effectivités: il faut qu’il y ait intention et volonté d’agir en qualité de souverain, il faut trouver quelques manifestations de cette autorité et enfin il faut tenir compte de la mesure dans laquelle la souveraineté est également revendiquée par une autre Puissance123. La Cour indique en outre qu’en matière de détermination de la pertinence d’effectivités elle ne saurait prendre en considération des actes qui se sont produits après la date à laquelle le différend entre les Parties s’est cristallisé à savoir 1969, année où les Parties formulèrent des prétentions opposées sur Ligitan et Sipadan124. En ce qui concerne d’abord l’examen des effectivités invoquées par l’Indonésie, la Cour les rejette en l’espace d’une demi-page. La Cour considère qu’elles ne revêtent aucun caractère législatif ou réglementaire. En réponse à l’invocation par l’Indonésie du fait que les eaux entourant Ligitan et Sipadan avaient traditionnellement été utilisées par des pêcheurs indonésiens, la Cour indique que les activités de personnes privées ne sauraient être considérées comme des effectivités si elles ne se fondent pas sur une réglementation officielle ou ne se déroulent pas sous le contrôle de l’autorité publique125. La Malaisie cite comme preuve principale d’une administration effective des îles, les mesures prises par les autorités du Nord-Bornéo pour réglementer et limiter le ramassage des œufs de tortues sur Ligitan et Sipadan, cette activité revêtant à l’époque une certaine importance du point de vue économique dans la région. Par ailleurs, une ordonnance est adoptée en 1917 sur la protection des tortues, qui avait pour objet de restreindre, dans les limites de l’Etat du Nord-Bornéo ou ses eaux territoriales, la capture des tortues et le ramassage de leurs œufs126. La Malaisie se réfère aussi à un certain nombre de cas dans lesquels les autorités administratives réglèrent des différends relatifs au ramassage des œufs de tortues sur Sipadan. Enfin, la Malaisie invoque le fait que les autorités de la colonie du NordBornéo ont construit un phare sur Sipadan en 1962 et un autre sur Ligitan en 1963, que ceux-ci existent toujours et qu’ils sont entretenus par les autorités malaisiennes depuis son indépendance127. La Cour conclut de l’examen de ces éléments d’administration que malgré leur nombre limité, les activités ainsi évoquées par la Malaisie présentent un caractère varié et comprennent des actes législatifs, 123

124

125 126 127

Affaire du Statut juridique du Groënland oriental (Danemark c. Norvège), C.P.J.I. série A/B n°53, p. 45, cité in Ibid., para. 134. Souveraineté sur Pulau Ligitan et Pulau Sipadan (Indonésie/Malaisie), arrêt du 17 décembre 2002, para. 135. Ibid., para. 140. Ibid., para. 143. Ibid., para. 146.


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administratifs et quasi judiciaires. De plus, la Cour rappelle qu’à l’époque où ces activités ont été menées, ni l’Indonésie ni son prédécesseur, les PaysBas, n’ont jamais exprimé de désaccord. Conclusion C’est donc sur la base de ces effectivités malaisiennes pourtant maigres que la Cour conclut que la Malaisie détient un titre sur Ligitan et Sipadan128. Cet arrêt peu captivant sur le plan du droit complète toutefois l’arrêt décrit précédemment en l’affaire de la Frontière terrestre et maritime entre le Cameroun et le Nigéria en ce qui concerne la portée juridique des effectivités. Dans l’arrêt précédent, il s’agissait d’examiner le poids d’effectivités contra legem, ici il s’agit d’établir un titre de souveraineté en l’absence d’un titre conventionnel, sur la base unique des effectivités. En cela, l’arrêt Ligitan/Sipadan contribue à la jurisprudence de la Cour.

Conclusion générale Cette année, la Cour a plus que jamais confirmé son rôle majeur dans le règlement des différends frontaliers et maritimes avec deux des quatre décisions rendues portant sur cette question. C’est avec une rigueur hors pair que la Cour a étudié en détails tous les titres de souveraineté allégués, tous les actes d’effectivité et tous les détails historiques et politiques qui ont été présentées par les parties. Mais la Cour a aussi utilisé l’opportunité donnée par deux autres affaires pour tenter d’affirmer sa compétence générale en droit international public – aspect particulièrement essentiel de la Cour devant la prolifération de juridictions internationales spécialisées. Elle a essayé de s’imposer comme acteur international incontournable, non seulement dans un domaine très sensible comme le maintien de la paix et de la sécurité internationales mais aussi sur des questions nouvelles et brûlantes d’actualité en ce qui concerne les crimes contre l’humanité et la compétence universelle. Pour finir, l’affaire Frontière terrestre et maritime entre le Cameroun et le Nigéria a montré du doigt l’un des problèmes institutionnels majeurs de la CIJ en tant que juridiction internationale: la durée démesurée nécessaire au règlement judiciaire d’un différend. Bien que la très longue durée de cette affaire soit principalement due aux Parties qui ont exploité l’ensemble des possibilités de procédure, une période de huit années pour régler un différend ne peut être envisagée sérieusement pour le règlement d’un différend ayant des implications sur la paix et la sécurité internationales. 128

Ibid., para. 149.

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Cependant, la Cour est bien consciente de cette faille du système. Preuve en est le fait même qu’elle révise et améliore régulièrement ses méthodes de travail et ses instructions de procédure. Elle tente dans le cadre juridique très étroit de son Statut et de son Règlement de réduire au maximum les délais et étapes de procédure nécessaires au règlement d’un différend.

CHRONIQUE DES ACTIVITES DE LA COUR INTERNATIONALE DE JUSTICE EN 2003 Spyridon Aktypis* & Mouloud Boumghar**

Actualité de la Cour Evolution de la composition de la Cour Jusqu’au 6 février 2003, la Cour internationale de Justice était composée de la manière suivante : M. Gilbert Guillaume (France), président ; M. Shi Jiuyong, vice-président ; MM. Awn Shawkat Al-Khasawneh (Jordanie), Nabil El Araby (Egypte), Thomas Buergenthal (Etats-Unis d’Amérique), Carl-August Fleischhauer (Allemagne), Géza Herczegh (Hongrie), Mme Rosalyn Higgins (Royaume-Uni), MM. Pieter H. Kooijmans (Pays-Bas), Abdul G. Koroma (Sierra Leone), Shigeru Oda (Japon), Gonzalo Parra-Aranguren (Venezuela), Raymond Ranjeva (Madagascar), José Francisco Rezek (Brésil), Vladen S. Vereshchetin (Fédération de Russie), juges. Le renouvellement des membres de la Cour intervenu à l’automne – au cours duquel les juges Shi et Koroma ont été réélus1 a pris effet le 6 février 2003. A cette date, MM. Hisashi Owada (Japon), Bruno Simma (Allemagne) et Peter Tomka (Slovaquie) sont devenus membres de la Cour en remplacement respectivement de MM. Shigeru Oda, Carl-August Fleischhauer et Géza Herczegh. Ce renouvellement n’a pas permis d’augmenter le nombre de juges de sexe féminin. Mme Higgins reste la seule femme juge en fonction. Il est vrai, à la décharge de l’Assemblée Générale et du Conseil de Sécurité, que les groupes nationaux n’avaient présenté aucune candidate. Cette situation est d’autant plus regrettable que les juges nommés viennent de pays qui, davantage que d’autres, auraient pu présenter des femmes.

* **

1

Doctorant à l’Université Panthéon-Assas (Paris II), avocat inscrit au Barreau d’Athènes. Doctorant à l’Université Panthéon-Assas (Paris II), ATER à l’Université Paris Nord (Paris XIII, Villetaneuse). Cf. supra, p. 350.


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Spyridon Aktypis & Mouloud Boumghar

En revanche, ce renouvellement a permis qu’un universitaire de renom fasse son entrée à la Cour en la personne du professeur Simma. Le nouveau juge allemand a, entre autres, une longue carrière de professeur de droit international à son actif, notamment à l’Université de Munich dont il a dirigé l’Institut de droit international. Auteur de nombreuses publications dans la discipline, M. Simma est aussi un praticien familier de La Haye. Il a été conseil du Cameroun dans l’affaire de la Frontière terrestre et maritime entre le Cameroun et le Nigeria devant la Cour internationale de Justice. Le professeur Simma a aussi été co-agent et conseiller de l’Allemagne dans l’affaire LaGrand (Allemagne c. Etats-Unis d’Amérique). Au moment de son élection, M. Simma était conseil de l’Allemagne dans l’affaire de Certains biens (Liechtenstein c. Allemagne), encore inscrite au rôle de la Cour. Le profil des deux autres nouveaux juges est plus classique. Ils ont chacun été représentant permanent de leur pays auprès de l’ONU : de 1994 à 1998 pour M. Owada, qui a, depuis son entrée en fonction à ce poste, enseigné le droit international à la New York University, et de 1999 à son élection à la Cour pour M. Tomka qui a lui aussi eu une expérience d’enseignement, mais plus courte et plus ancienne que celle de M. Owada. Par ailleurs, avant son élection à La Haye, M. Tomka était membre de la Commission du droit international depuis 1999. 2003 a aussi vu un renouvellement se produire à la tête de la juridiction. M. Shi, vice-président depuis le 7 février 2000, a succédé à M. Guillaume2 à la présidence de la Cour. M. Ranjeva est quant à lui devenu vice-président. Ils ont tous deux été élus par leurs pairs, le 6 février 2003, pour un mandat triennal. A la même date, les juges ont procédé à l’élection des membres des chambres et des comités de la Cour. Depuis, sont membres de la chambre de procédure sommaire renouvelée annuellement en vertu de l’article 29 du Statut de la Cour : le Président Shi et le vice-président Ranjeva, qui sont membres de droit. MM. Parra-Aranguren, Al-Khasawneh et Buergenthal. MM. El Araby et Owada sont membres suppléants. Elus pour trois ans, sont membres de la chambre pour les questions d’environnement, seule à avoir été créée en vertu de la faculté qu’offre l’article 26 § 1 du Statut de créer des chambres spécialisées : le président et le vice-président de la Cour ainsi que MM. Guillaume, Kooijmans, Rezek, Simma et Tomka. Par ailleurs, le 7 juillet 2003, le Pérou a déposé une déclaration auprès du Secrétaire général des Nations Unies qui porte à soixante-cinq le nombre 2

M. Guillaume, dont le mandat prendra fin en 2009, a publié en 2003 un riche ouvrage intitulé La Cour internationale de Justice à l’aube du XXIème siècle (Paris, Pedone, 2003, 331p.). Cet ouvrage est un recueil de ces principales publications et interventions, actualisées, sur la Cour. Comme le sous-titre Le regard d’un juge l’indique, M. Guillaume y présente la Cour et y expose sa vision de l’action de la juridiction et de son avenir.


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d’Etats ayant fait une déclaration reconnaissant la déclaration obligatoire de la Cour ainsi que le prévoient les paragraphes 2 et 5 de l’article 36 du Statut. Evolution du rôle de la Cour Le rôle de la Cour est resté encombré en 2003. Vingt-et-une affaires y étaient encore inscrites au 31 décembre. Pourtant, le désistement de la Libye dans les Affaires relatives à des questions d’interprétation de la Convention de Montréal de 1971 résultant de l’incident aérien de Lockerbie, l’opposant l’une au Royaume-Uni et l’autre aux Etats-Unis d’Amérique, avait permis la radiation de deux affaires d’un coup. Dans chacune d’elles, la Cour a pris acte de ce désistement par une ordonnance du 10 septembre 2003. Il est intéressant de noter que la Libye a reconnu sa responsabilité dans l’attentat de Lockerbie le 15 août et que les ordonnances précèdent de deux jours la levée par le Conseil de sécurité des sanctions contre la Libye. Par ailleurs, la Cour a rendu trois arrêts en 2003 dont deux par lesquels elle rejette des demandes en révision, ce qui a aussi permis d’alléger le rôle de la Cour. Le premier date du 3 février 2003. Il a été rendu au sujet de l’affaire de la Demande en révision de l’arrêt du 11 juillet 1996 en l’affaire relative à l’Application de la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide (Bosnie-Herzégovine c. Yougoslavie), exceptions préliminaires (Yougoslavie c. Bosnie-Herzégovine). Le deuxième a été rendu le 18 décembre 2003 dans l’affaire de la Demande en révision de l’arrêt du 11 septembre 1992 en l’affaire du Différend frontalier terrestre, insulaire et maritime (El Salvador c. Honduras ; Nicaragua (intervenant)) (El Salvador c. Honduras). Enfin, le troisième arrêt a été rendu le 6 novembre dans l’affaire des Plates-formes pétrolières (République islamique d’Iran c. Etats-Unis d’Amérique). Même si le rôle est resté bien rempli, cela ne signifie pas que la Cour a dû traiter toutes les affaires en 2003. Dans une grande majorité d’entre elles, la charge de travail n’apparaîtra pleinement qu’en 2004. La Cour était en effet en attente de pièces de procédure dont la date limite de dépôt avait été fixée pour 2003. Il en est ainsi dans : 1. l’affaire Ahmadou Sadio Diallo (République de Guinée c. République démocratique du Congo) : le dépôt de l’exposé écrit sur les exceptions préliminaires soulevées par le Congo avait été fixé au 7 juillet 2003 par l’ordonnance du 7 juillet 2003. Les observations écrites de la Guinée ont été déposées et l’affaire était en état à la fin de l’année. Aucune date n’a été fixée pour l’ouverture des audiences ; 2. les huit affaires sur la Licéité de l’emploi de la force : le délai pour le dépôt par la Serbie-Monténégro de son exposé écrit contenant ses observations et conclusions sur les exceptions préliminaires soulevées par chacune des autres parties a été fixé au 7 avril 2003 par la Cour.

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Les observations écrites de la Serbie et Monténégro ont été déposées et la Cour a prévu de tenir des audiences dans les huit affaires en avril 2004 ; 3. l’Affaire relative à l’Application de la convention pour la prévention et la répression du crime de génocide (Croatie c. Serbie et Monténégro) : la Cour avait fixé au 29 avril 2003 la date d’expiration du délai dans lequel la Croatie devait présenter un exposé écrit contenant les observations et conclusions sur les exceptions préliminaires soulevées par l’autre partie. Les observations écrites de la Croatie ont été déposées. L’affaire est en état ; 4. l’affaire de la Délimitation maritime entre le Nicaragua et le Honduras dans la Mer des Caraïbes (Nicaragua c. Honduras) : l’ordonnance du 13 juin 2002 fixait au 13 janvier suivant la date-limite pour le dépôt de la réplique du Nicaragua et de la duplique du Honduras au 13 août 2003. Les deux documents ont été déposés. L’affaire devrait être en état si aucune pièce écrite supplémentaire n’est demandée par les Parties ; 5. l’affaire des Activités armées sur le territoire du Congo (nouvelle requête : 2002) (République démocratique du Congo c. Rwanda): l’ordonnance du 18 septembre 2002 fixait au 20 janvier la date limite pour le dépôt du mémoire du Rwanda et au 20 mai 2003 la date limite pour le dépôt du mémoire de la RDC. Le mémoire et le contre-mémoire ont été tous deux déposés. L’affaire est en état. 6. Par ailleurs, dans l’affaire des Activités armées sur le territoire du Congo (République démocratique du Congo c. Ouganda), les audiences fixées au 10 novembre 2003 ont été reportées à une date ultérieure à la demande de la République démocratique du Congo, appuyée par l’Ouganda, « en vue de permettre aux négociations diplomatiques engagées par les Parties de se dérouler dans un climat de sérénité »3. 7. Enfin, dans l’affaire relative au Différend territorial et maritime (Nicaragua c. Colombie), par une ordonnance du 24 septembre 2003, la Cour a donné au Nicaragua jusqu’au 26 janvier 2004 pour déposer son exposé écrit sur les exceptions préliminaires d’incompétence soulevées par la Colombie le 21 juillet 2003. Tandis que la Chambre constituée pour connaître de l’affaire du Différend frontalier (Bénin/Niger) a tenu sa première audience le 20 novembre 2003. Avant de s’intéresser aux nouvelles affaires, ce tour d’horizon ne serait pas complet sans signaler la requête introduite dans le cadre du Différend opposant le Libéria à la Sierra Leone au sujet du mandat d’arrêt contre Charles Taylor. Le 4 août 2003, à quelques jours de la démission de Charles Taylor de son poste de président de la République4, le Libéria a déposé une requête par 3 4

Communiqué de presse de la Cour 2003/39 du 7 novembre 2003. Voir le communiqué de presse du Secrétaire général de l’ONU du 11 août 2003 (SG/SM8818 AFR/687), disponible sur le site Internet (http://www.un.org).


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laquelle il entendait saisir la Cour du différend l’opposant à la Sierra Leone au sujet du mandat d’arrêt international délivré contre Charles Taylor par le Tribunal spécial pour la Sierra Leone en mars 2003. Dans sa requête, le Libéria soutenait que ce mandat d’arrêt viole les immunités reconnues par le droit international à un chef d’Etat en exercice. Le Libéria invoquait son acceptation de la compétence obligatoire de la Cour, datant de 1952. Conformément à l’article 38, paragraphe 5 du Règlement de la Cour, la requête a été transmise par le Greffe à la Sierra Leone pour qu’elle donne son consentement à la compétence de la Cour à son égard. Ce consentement n’ayant pas été obtenu, l’affaire n’a pas été inscrite au rôle général de la Cour ni aucun acte de procédure entrepris. Etant donné que Charles Taylor a démissionné et qu’il s’est depuis exilé au Nigeria, il est fort improbable qu’une suite soit donnée devant la Cour à cette affaire par l’un quelconque de ses protagonistes.

La demande d’avis de l’Assemblée générale des Nations Unies sur les conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé Le 8 décembre 2003, l’Assemblée générale des Nations Unies a adopté la résolution ES-10/14, intitulée « Mesures illégales prises par Israël à Jérusalem-Est occupée et dans le reste du territoire palestinien occupé ». Par cette résolution, l’Assemblée générale demande à la Cour « de rendre d’urgence un avis consultatif sur la question suivante : “Quelles sont en droit les conséquences de l’édification du mur qu’Israël, puissance occupante, est en train de construire dans le Territoire palestinien occupé, y compris à l’intérieur et sur le pourtour de Jérusalem-Est selon ce qui est exposé dans le rapport du Secrétaire général, compte tenu des règles et des principes du droit international, notamment la quatrième Convention de Genève de 1949 et les résolutions consacrées à la question par le Conseil de sécurité et l’Assemblée générale ?” ».

Cette résolution a été transmise à la Cour par lettre du Secrétaire général le jour même de son adoption, accompagnée du rapport du Secrétaire général auquel elle fait référence. Dans son ordonnance du 19 décembre 2003, compte tenu du fait que l’Assemblée générale lui demande de rendre l’avis « d’urgence », la Cour souligne qu’elle se doit de prendre toutes mesures utiles pour accélérer la procédure, conformément à l’article 103 du Règlement. Par conséquent, et conformément à l’article 66 du Statut, la Cour fixe au 30 janvier 2004 la date d’expiration du délai dans lequel les exposés écrits sur la question pourront

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être déposés par les entités admises à intervenir dans la procédure. Elle décide aussi que cette possibilité est ouverte, pour l’ensemble des aspects soulevés par la question soumise à la Cour, à l’Organisation des Nations Unies, à ses Etats membres, mais aussi à la Palestine en sa double qualité d’observateur à l’ONU et de coauteur de la résolution. La Palestine a également été admise à participer aux audiences, dont la date d’ouverture a été fixée au 23 février 2004, ouvertes à toutes les entités précitées qu’elles aient ou non déposé des exposés écrits. A ce stade, une remarque peut déjà être faite sur l’intitulé de cette demande d’avis, par comparaison avec l’intitulé de celle déposée en 1994 par l’Assemblée générale au sujet de la licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires. Cette résolution 49/75 K du 15 décembre 1994 a pour titre : « Demande d’avis consultatif à la Cour internationale de Justice sur la légalité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires ». Elle porte ainsi son objet dans son intitulé même qui est relativement neutre ; ce qui a permis à la Cour d’utiliser ce dernier comme appellation de l’affaire qui sera connue sous le nom de l’affaire de la Licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires. Au contraire, cette possibilité n’existait pas avec la résolution de 2003 qui a pour titre « Mesures illégales prises par Israël à Jérusalem-Est occupée et dans le reste du territoire palestinien occupé ». La Cour ne pouvait le reprendre pour en faire le mode officiel de citation de l’affaire sans paraître impartiale. Il lui a donc fallu user habilement de son pouvoir de « baptiser » les affaires5. C’est ainsi que la Cour a puisé les termes de l’intitulé de l’affaire – Conséquences juridiques de la construction d’un mur dans le Territoire palestinien occupé – dans la question en écartant prudemment toute qualification juridique qui aurait pu sembler préjuger du droit applicable comme l’expression « puissance occupante ». La Cour a aussi opté pour l’appellation de « mur » qui figure dans la résolution, plus neutre politiquement que le « mur expansionniste » utilisé par le Groupe arabe à l’ONU6 ou le « security fence » qui a la préférence du Gouvernement israélien7. Dans le contexte très passionné du conflit israélo-palestinien, la Cour ne pouvait et ne devait adopter une attitude autre que celle-ci.

5 6

7

M. Kamto, « L’intitulé d’une affaire portée devant la C.I.J. », R.B.D.I. (2001) 1, pp. 5-22 Voir la lettre du Président du Groupe arabe adressée au Président du Conseil de sécurité, le 9 octobre 2003, Doc. S/2003/973. Voir le site Internet du ministère de la défense israélien (http://www.defence.gov.il).


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Affaire Avena et autres ressortissants mexicains (Mexique c. Etats-Unis d’Amérique) Ordonnance du 5 février 2003 (mesures conservatoires) Après le Paraguay avec l’affaire Breard, l’Allemagne avec l’affaire LaGrand, voici venu le tour du Mexique de saisir la Cour internationale de Justice d’une affaire en rapport avec ses ressortissants arrêtés, jugés, condamnés à la peine capitale aux Etats-Unis et en attente d’être exécutés, et le respect du droit qu’ils tiennent de la Convention de Vienne sur les relations consulaires d’entrer au contact avec les autorités consulaires de leur pays. Après l’affaire LaGrand qui a notamment consacré le caractère obligatoire des mesures conservatoires, l’intérêt théorique de l’affaire Avena et autres ressortissants mexicains (Mexique c. Etats-Unis d’Amérique) (ci-après « l’affaire Avena ») apparaît quelque peu limité de ce point de vue. Mais son intérêt pratique est très grand au regard de l’importance numérique de la communauté mexicaine présente sur le sol des Etats-Unis. En effet, contrairement aux deux affaires précédentes qui concernaient des cas isolés – une personne dans l’affaire paraguayenne et deux dans l’affaire allemande – l’affaire Avena s’apparente à un contentieux de masse par le nombre de ressortissants mexicains concernés par la requête de leur Etat de nationalité. En effet, la requête du Mexique, enregistrée au Greffe de la Cour le 9 janvier 2003, mettait en cause les décisions rendues par les juridictions américaines à l’égard de cinquante-quatre ressortissants mexicains dans lesquelles celles-ci avaient fait application de la désormais célèbre doctrine de droit interne dite de la carence procédurale (procedural default)8. Selon le Mexique, cette requête est intervenue après que les démarches diplomatiques qu’il avait effectuées au cours des six années précédentes auprès des autorités fédérales des Etats-Unis et des autorités locales compétentes ont échoué systématiquement à empêcher l’exécution de plusieurs ressortissants mexicains dont les droits découlant de la Convention de Vienne avaient été violés. Toujours selon la requête mexicaine, la seule réaction jamais obtenue de la part des autorités américaines a consisté en des excuses officielles présentées après les exécutions en question. Dans le cadre de sa saisine, la Cour était invitée à constater que les décisions rendues à l’encontre de ces cinquante-quatre ressortissants mexicains constituaient une violation des obligations juridiques internationales des Etats-Unis envers le Mexique « en son nom propre et dans l’exercice du droit qu’a cet Etat d’assurer la protection consulaire de 8

Sur cette procédure et plus généralement sur l’affaire Annuaire 8 (2000), pp. 388-392 et 10 (2002), pp. 463-478.

LaGrand,

voir

cet

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ses ressortissants, ainsi qu’il est prévu aux articles 5 et 36, respectivement de la Convention de Vienne ». Elle était appelée à dire que les Etats-Unis ont l’obligation internationale de ne pas appliquer les doctrines procédurales de droit interne qui avaient fait obstacle à l’invocation de la Convention de Vienne, en particulier la doctrine de la carence procédurale, si elles doivent avoir cet effet. Le Mexique demandait également la reconnaissance de son droit à réparation ce qui supposait, selon cet Etat, que le statu quo ante soit restauré. Par comparaison avec la requête allemande dans l’affaire LaGrand, la requête mexicaine apparaît moins « brutale » dans la mesure où, dans cette dernière, il n’était pas demandé expressément à la Cour que les autorités américaines annulent toutes les procédures dont les cinquantequatre ressortissants mexicains avaient été l’objet. En revanche, celle-ci va plus loin que la requête allemande en demandant que « le droit de notification consulaire garanti par le convention de Vienne est un droit de la personne humaine »9. En même temps que la requête, une demande en indication de mesures conservatoires était présentée à fin d’obtenir que « le Gouvernement des Etats-Unis d’Amérique prenne toutes les mesures nécessaires pour faire en sorte qu’aucun ressortissant mexicain ne soit exécuté » et « qu’aucune date d’exécution ne soit fixée pour aucun ressortissant mexicain ». Le Mexique soulignait, comme l’Allemagne dans l’affaire LaGrand, que « [l]e caractère sacré de la vie humaine est reconnu par le droit international » et invoquait le droit à la vie comme inhérent à la personne humaine et devant être protégé par la loi, tel que reconnu par l’article 6 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques auquel les Etats-Unis sont partie. Au contraire de l’Allemagne, le Mexique ne limitait pas sa demande à César Roberto Fierro Reyna dont l’exécution pouvait intervenir dès le 14 février ou de ceux des ressortissants mexicains auxquels la peine capitale aurait pu être appliquée au cours du semestre ou avant la fin de l’année 2003 ; il était question des cinquante-quatre ressortissants concernés par la requête, mais aussi de tout ressortissant mexicain présent dans un couloir de la mort. Le nombre de personnes concernées par la requête faisait déjà entrevoir un contentieux de masse ; avec sa demande en indication de mesures conservatoires, le Mexique attendait de la Cour un véritable « arrêt de règlement ». La Cour, avec à sa tête le Président Guillaume, indique à l’unanimité des mesures conservatoires aux termes desquelles les Etats-Unis devaient prendre « toute mesure » pour qu’il soit sursis à l’exécution de César Roberto Fierro Reyna, Roberto Moreno Ramos et Osvaldo Torres Aguilera dont le Mexique avait précisé qu’ils risquaient d’être exécutés au 9

Sur la prise en compte des droits de l’homme par la Cour, voir R. Goy, La Cour internationale de Justice et les droits de l’homme, Bruxelles, Bruylant, 2002.


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cours du premier semestre de l’année 2003. En limitant ainsi l’indication des mesures conservatoires à trois ressortissants mexicains concernés par la requête d’une part, et dont l’exécution risquait d’intervenir « dans les prochains mois, voire dans les prochaines semaines » d’autre part, la Cour veut insister sur le fait qu’elle n’est pas « une cour d’appel en matière pénale » et qu’une urgence doit justifier des mesures conservatoires. La Cour se réserve toutefois la possibilité d’indiquer des mesures conservatoires, « le cas échéant », pour les autres ressortissants mexicains concernés par la requête. Ce faisant, elle n’exclut pas d’indiquer de nouveau des mesures conservatoires d’office. Elle renvoie ainsi implicitement à l’ordonnance rendue dans l’affaire LaGrand dans laquelle elle précisait à propos du pouvoir d’indiquer des mesures conservatoires qu’elle « peut user de ce pouvoir qu’elle ait ou non été saisie par les parties d’une demande » en ce sens, sur le fondement de l’article 75, paragraphe 1 de son Règlement10. Il est important de noter que le lendemain, le 6 février 2003, la Cour européenne des droits de l’homme a rendu un arrêt important Mamatkulov et Abdulrasulovic c. Turquie dans lequel elle admet le caractère obligatoire des mesures provisoires11. L’influence de l’arrêt LaGrand, dont elle cite un large extrait, a été déterminante dans le raisonnement de la Cour de Strasbourg. L’établissement de la compétence prima facie et la détermination des droits en litige Demandées le 9 janvier 2003, les mesures conservatoires ont été indiquées le 5 février suivant après que des audiences eurent pris place le 21 janvier. Par comparaison avec l’affaire LaGrand, la Cour a fait preuve d’une moins grande célérité ici. Elle a ainsi pris le temps d’organiser des audiences publiques. Mais il est vrai qu’aucune exécution n’était imminente. En revanche, la Cour a été tout aussi expéditive que dans l’affaire allemande s’agissant de savoir si elle était compétente prima facie. La compétence prima facie de la Cour est en effet la première condition pour qu’elle puisse indiquer des mesures conservatoires, que ce soit d’office ou qu’elle le fasse comme suite à la demande d’une partie. En l’espèce, elle se borne à relever que sa compétence est prévue par l’article premier du protocole facultatif additionnel à la convention de Vienne auquel les deux Etats sont parties et que les Etats-Unis n’avaient pas voulu soulever cette question, « tout en se réservant le droit de contester la compétence de la Cour au stade opportun de 10 11

Cf. para. 21. Depuis, la Grande Chambre de la Cour européenne a été saisie de l’affaire. Elle n’a pas encore rendu son arrêt. Pour un aperçu de la pratique de la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples en la matière, voir plus particulièrement J.-F. Flauss, « Notule sur les mesures provisoires devant la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples », R.T.D.H. (2003) 3, pp. 923-930.

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la procédure »12. C’est au vu de ces éléments que « la Cour estime qu’elle a prima facie compétence en vertu de l’article premier du protocole de signature facultative pour connaître de l’affaire »13. Elle en arrive ainsi très rapidement à l’établissement des droits en litige. Tout en admettant avoir violé à l’égard de certains ressortissants mexicains la convention de Vienne, les Etats-Unis soutenaient que l’arrêt LaGrand leur laissait le choix des moyens pour remplir leur obligation de « permettre le réexamen et la révision du verdict de culpabilité et de la peine en tenant compte du droit prévu par la convention »14. Les Etats-Unis avançaient qu’ils s’étaient engagés à permettre un tel réexamen et une telle révision qui pouvaient être effectués, selon eux, à l’occasion des recours en grâce ouverts aux personnes concernées une fois le processus judiciaire parvenu à son terme. Ils faisaient valoir que cette procédure avait été utilisée à plusieurs reprises depuis le prononcé de l’arrêt LaGrand et que le réexamen et la révision bénéficieraient à tous les Mexicains condamnés à mort, de sorte qu’il serait remédié, « dans des conditions conformes à l’arrêt rendu par la Cour en l’affaire LaGrand, aux manquements constatées »15. Le Mexique contestait le fait que la procédure de grâce en question – « procédure non uniforme, secrète et sans recours » – réponde aux critères de l’arrêt LaGrand. Cette opposition a permis à la Cour de constater un « différend entre les Parties sur les droits du Mexique et de ses ressortissants quant aux remèdes qui doivent être apportés en cas de méconnaissance par les Etats-Unis de leurs obligations » en vertu de la convention de Vienne. Cette question relevant du fond, la Cour se borne à en repousser la réponse aux stades ultérieurs de la procédure. Elle tire cependant de ce constat la conclusion qu’« il y a lieu pour [elle] de rechercher s’il convient de sauvegarder par des mesures conservatoires les droits que l’arrêt au fond pourrait éventuellement reconnaître au demandeur »16. C’est précisément sur ce dernier point que les Etats-Unis ont continué de développer leur argumentation pour que la Cour refuse d’indiquer les mesures demandées par le Mexique. La justification des mesures conservatoires Après avoir établi la compétence prima facie et déterminé les droits en litige, il reste encore deux conditions à satisfaire pour que des mesures conservatoires puissent valablement être indiquées : le risque d’un préjudice 12 13 14 15 16

Cf. para. 41. Cf. para. 42. Cf. para. 44. Cf. para. 44. Cf. para. 46.


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irréparable aux droits en litige et l’urgence. Les Etats-Unis ont développé leurs arguments pour s’opposer à l’indication de mesures conservatoires. Ils insistaient sur le fait que l’indication de mesures conservatoires en l’espèce ne sauvegarderait pas l’équilibre entre les droits des parties. Les Etats-Unis faisaient état du préjudice qui les menaçait si la demande mexicaine venait à être satisfaite, ce qui aboutirait selon eux à « une interdiction absolue de condamner à la peine capitale des ressortissants mexicains aux Etats-Unis » au mépris des « droits souverains » de ces derniers à organiser librement leur ordre juridique et leur système pénal. Les Etats-Unis soutenaient en effet que la Cour se transformerait en « juridiction d’appel en matière pénale » si elle acceptait la demande mexicaine. La Cour écarte toute l’argumentation américaine d’un revers de main. Elle se limite à réaffirmer certains des principes qui guident l’indication des mesures conservatoires, notamment ceux, en rapport direct avec l’espèce, précisés dans l’affaire LaGrand. La Cour rappelle ainsi qu’elle n’a pas à se prononcer sur « le droit des Etats fédérés qui composent les Etats-Unis à recourir à la peine de mort pour les crimes les plus odieux » et qu’elle n’agit pas en tant que cour d’appel en matière pénale. Après cette rapide mise au point, elle conclut qu’elle peut, dans le respect de ces principes, indiquer des mesures conservatoires. Partant, l’établissement de l’existence d’un risque de préjudice irréparable et d’une urgence n’a pas pris davantage de temps à la Cour que la détermination de sa compétence prima facie et des droits en litige. La Cour écarte rapidement la possibilité d’indiquer des mesures conservatoires « pour qu’aucun ressortissant mexicain condamné à mort aux Etats-Unis ne soit exécuté et qu’aucune date d’exécution ne soit fixée » comme le demandait le Mexique. La question ne soulevant aucune difficulté particulière, la Cour se contente de rappeler que sa compétence est limitée au différend né entre les Parties en ce qui concerne l’interprétation et l’application de la convention de Vienne. Ce différend se limite aux personnes que le Mexique a mentionnées comme ayant été victimes d’une violation de la convention, soit cinquante et une personnes au total ; le Mexique ayant retiré sa demande en indication de mesures conservatoires s’agissant de trois de ses ressortissants dont la peine a été commuée par le Gouverneur de l’Illinois. Passant à l’argument des Etats-Unis faisant valoir qu’aucune date n’avait été fixée pour l’exécution de l’un quelconque des ressortissants mexicains, y compris ceux dont l’Etat de nationalité prétendait qu’ils risquaient d’être exécutés dans les prochaines semaines, la Cour se contente de le rejeter. Elle précise à cet égard que « compte tenu des règles et délais gouvernant l’exercice du droit de grâce et la fixation de la date des exécutions capitales dans plusieurs Etats des Etats-Unis, la circonstance que de telles dates n’aient été fixées dans aucun des cas soumis à la Cour n’est pas en soi de

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nature à interdire à celle-ci d’indiquer des mesures conservatoires »17. La Cour semble indiquer ici que même s’il n’y a pas véritablement urgence, il ne faut pas prendre le risque de l’urgence et se retrouver dans la situation de l’affaire LaGrand. Autrement dit, la date de l’exécution pouvant être fixée très rapidement et selon des procédures différentes selon les Etats, une exécution dont la date n’était pas fixée pouvait devenir imminente du jour au lendemain. On peut se demander si la Cour n’annonce pas un éventuel assouplissement de la condition de l’urgence. En tout état de cause, elle ne procède pas de la sorte en l’espèce. Elle se limite à indiquer des mesures conservatoires aux seules personnes – au nombre de trois – dont le Mexique affirmait qu’elles risquaient d’être exécutées « dans les prochains mois, voire dans les prochaines semaines ». Le Juge Oda a voté l’indication des mesures conservatoires et joint une opinion individuelle à l’ordonnance. Celle-ci reprend pour l’essentiel l’argumentation développée dans son opinion de l’affaire LaGrand. Non sans paradoxe, le juge Oda souligne notamment que cette affaire Avena est un élément de la lutte en faveur de l’abolition de la peine de mort et que de ce fait, elle est soulevée dans un forum dont ce n’est pas le rôle de se prononcer sur cette question ; le Comité des droits de l’homme apparaissant plus compétent aux yeux du juge japonais. Concernant le fond, une ordonnance du 22 mai 2003 a reporté, sur demande conjointe des agents des deux parties, au 20 juin 2003 la date d’expiration du délai pour le dépôt du mémoire et au 3 novembre 2003 la date-limite pour le dépôt du contre-mémoire. Le Mexique n’a pas respecté le délai du 20 juin, mais la Cour a accepté la validité de son mémoire en l’absence d’observation américaine. En revanche, la Cour a pris en compte l’opposition des Etats-Unis à la modification des conclusions du Mexique visant à y inclure deux ressortissants mexicains additionnels. Les Etats-Unis ne sont pas opposés au retrait par le Mexique de sa demande de réparation concernant deux ressortissants. Par ailleurs, la Cour ne comptant pas sur le siège de juge de nationalité mexicaine, le Mexique a désigné M. Bernardo Sepúlveda juge ad hoc.

Affaire de la Souveraineté sur Pedra Branca / Pulau Batu Puteh, Middle Rocks et South Ledge (Malaisie / Singapour) Le 24 juillet 2003, la Malaisie et Singapour ont conjointement saisi la Cour internationale de Justice d’un différend concernant la souveraineté sur les petites îles de Pedra Blanca/Pulau Batu Puteh, Middle Rocks et South Ledge, situées au large de Singapour. Elles l’ont fait en notifiant à la 17

Cf. para. 54 in fine.


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Cour un compromis signé entre elles le 6 février 2003 et entré en vigueur le 9 mai suivant. Dans son ordonnance du 1er septembre 2003, la Cour fixe au 25 mars 2004 la date limite pour le dépôt des mémoires des parties. Quant aux contre-mémoires, ils devront être présentés le 25 janvier 2005 au plus tard.

Affaire relative à certaines procédures pénales engagées en France (République du Congo c. France) Ordonnance du 17 juin 2003 (mesures conservatoires) Par lettre datée du 8 avril 2003, la France informait la Cour qu’elle acceptait sa compétence pour connaître de la requête de la République du Congo déposée en décembre 2002. Celle-ci visait à faire annuler les actes d’instruction et de poursuite accomplis par des juridictions françaises contre des officiels congolais18. L’acceptation de la compétence de la Cour par la partie française conformément à l’article 38, paragraphe 5, du Règlement de la Cour – dont le Congo ne semblait pas douter lors de l’introduction de l’instance – a permis à la Cour de se prononcer sur la demande en indication d’une mesure conservatoire que contenait la requête congolaise. Convoquée d’urgence pour statuer sur cette demande dès réception de l’acceptation française, la Cour a rendu son ordonnance le 17 juin 2003. La juridiction internationale permanente ne comptant pas parmi ses membres de juge de la nationalité de l’Etat demandeur, le Congo a désigné un juge ad hoc, M. Jean-Yves de Cara, pour siéger en l’affaire. Le Congo demandait à la Cour d’indiquer comme mesure conservatoire « la suspension immédiate de la procédure suivie par le juge d’instruction de Meaux ». En décembre 2001, des associations de défense des droits de l’homme avaient déposé une plainte auprès du procureur de la République près le tribunal de grande instance de Paris « pour crimes contre l’humanité et tortures prétendument commis au Congo sur des personnes de nationalité congolaise ». Cette plainte visait nommément le président de la République du Congo, Denis Sassou Nguesso, son ministre de l’intérieur, le général Pierre Obia ainsi que deux autres officiers supérieurs également en fonction, les généraux Norbert Dabira et Blaise Adoua. Le général Dabira possédant une résidence à Meaux, c’est au juge d’instruction de cette ville française qu’il est revenu d’ouvrir une information judiciaire « contre X » pour crimes contre l’humanité et pour tortures sur le fondement de l’article 689-1 du code de procédure pénale français. En 2002, le général Dabira a été entendu 18

Cf. supra, p. 352.

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par des officiers de police judiciaire dans le cadre d’une garde à vue avant qu’il ne soit entendu par le juge d’instruction en qualité de témoin assisté19. Convoqué par la justice française le 11 septembre 2002 pour être mis en examen, le général Dabira a refuser de déférer à cette convocation. Il invoquait des instructions contraires de sa hiérarchie au Congo. En conséquence, le juge d’instruction de Meaux a délivré à l’encontre du général Dabira un mandat d’amener qui ne peut être exécuté qu’en France, et en aucun cas en dehors du territoire français. La mise en œuvre de ce mandat d’amener suppose donc le retour en France de M. Dabira. Parallèlement, le juge d’instruction avait demandé à entendre le président de la République du Congo lorsque celui-ci effectuait une visite d’Etat en France. Sa demande a été adressée, comme le requiert le droit français lorsque le « représentant d’une puissance étrangère » est concerné, par l’entremise du ministère français des affaires étrangères qui ne l’a pas transmise aux autorités congolaises. Quant aux deux autres officiels congolais, à la date du dépôt de la requête, ils n’avaient fait l’objet d’aucune mesure d’instruction dans le cadre des poursuites pénales engagées en France. Par quatorze voix contre une, celle du juge ad hoc, la Cour refuse d’accéder à la demande congolaise au motif que les circonstances, telles qu’elles se présentaient à la Cour, n’étaient pas de nature à exiger l’exercice de son pouvoir d’indiquer, en vertu de l’article 41 de son Statut, des mesures conservatoires. Le juge ad hoc a joint une opinion dissidente à l’ordonnance tandis que les juges Koroma et Vereshchetin y ont joint une opinion individuelle commune. L’établissement de la compétence prima facie et la détermination des droits en litige L’établissement de la compétence prima facie de la Cour – condition première pour qu’elle se prononce sur toute demande d’indication de mesures conservatoires – n’a été qu’une simple formalité dans cette affaire du fait de l’acceptation expresse par la France de la compétence de la Cour. La détermination des droits en litige n’a pas été bien plus longue. La Cour se contente de rappeler que les droits en litige sont ceux revendiqués par le Congo à savoir, « le droit à ce qu’un Etat, en l’occurrence la France, s’abstienne d’exercer une compétence juridictionnelle universelle en matière pénale de manière contraire au droit international », d’une part, « le droit au respect par la France des immunités conférées par le droit international en particulier au chef de l’Etat congolais », d’autre part. 19

En droit français, un témoin assisté est un témoin qui est aussi considéré comme un suspect. A ce titre, il bénéficie de certains droits procéduraux dont ne jouit pas un témoin ordinaire.


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Cette facilité permet à la Cour de passer rapidement à la question de la justification de la mesure conservatoire demandée. La justification de la mesure conservatoire Avant d’en arriver à la justification relative aux droits en litige proprement dits, la Cour commence par écarter l’argument du Congo selon lequel le défaut d’indication de la mesure conservatoire causerait un préjudice qui serait la « continuation et l’aggravation du préjudice (…) déjà causé à l’honneur et à la considération » des plus hautes autorités du Congo, « ainsi qu’à la stabilité interne du Congo, au crédit international de celui-ci et aux relations d’amitié franco-congolaises ». D’emblée, la Cour souligne que cet argument n’est pas directement en relation avec les droits en litige, mais que le préjudice ainsi allégué pourrait « être tel qu’il affecterait de manière irréparable » les droits en litige. Toutefois, la Cour rejette cette allégation faite au cours d’une des quatre audiences publiques au motif que rien ne vient à son appui dans l’argumentation du Congo. Quant à la menace de préjudice irréparable pesant sur les droits en litige selon le Congo, la Cour commence par la question du respect par la France des immunités du chef de l’Etat congolais. Elle relève que, selon la France, le seul moyen pour le juge d’instruction d’obtenir une déposition écrite de la part du « représentant d’une puissance étrangère » est d’adresser une demande à cet effet aux autorités de cette puissance par la voie diplomatique et que par conséquent une telle déposition ne peut être obtenue qu’avec l’accord de ces autorités. En l’espèce, la demande du juge d’instruction de Meaux à fin d’obtenir une déposition écrite de la part du président congolais n’a jamais été transmise par la France aux autorités congolaises. Cette abstention du ministère des affaires étrangères français – davantage que les explications de l’agent et des conseils de la France tendant à démontrer que le droit français avait été respecté et que celui-ci respecte lui-même le droit international, question sur laquelle la Cour aura à se prononcer au fond – a convaincu la Cour qu’aucun risque de préjudice irréparable ne pèse sur le droit au respect de l’immunité du président de la République revendiqué par le Congo. La Cour ajoute qu’aucun risque n’existe non plus s’agissant des immunités du ministre de l’intérieur congolais que le Congo fait valoir dans sa requête. On peut noter que sur la question de l’immunité du chef de l’Etat congolais, la Cour a l’élégance de ne pas indiquer à ce stade, comme elle l’avait fait lors du rappel des explications congolaises, que le Congo avait fait une fausse affirmation dans sa requête. Il avançait en effet que lors d’une visite d’Etat en France du président congolais le juge d’instruction de Meaux avait délivré « à des officiers de police une commission rogatoire leur ordonnant de l’entendre comme témoin ».

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La Cour constate de même l’absence de tout risque de préjudice irréparable quant au second droit revendiqué par le Congo dans sa requête. Là encore, l’attitude du ministère des affaires étrangères français qui s’est abstenu de transmettre la demande adressée par le juge de Meaux aux autorités congolaises a emporté la décision de la Cour. Quant à la situation du ministre de l’intérieur et du général Adoua, la Cour se borne à constater l’absence de tout acte de procédure de la part du juge d’instruction à leur encontre pour dire qu’aucun risque de préjudice irréparable ni aucune urgence n’existent. S’agissant du général Dabira, la Cour arrive à la même conclusion et écarte l’indication de la mesure conservatoire au motif qu’elle « aurait comme effet de permettre au général Dabira de se rendre en France sans craindre de conséquence juridique » alors même que le Congo « n’a pas démontré qu’il est probable, voire seulement possible, que les actes de procédure dont le général Dabira a fait l’objet causent un préjudice irréparable quelconque aux droits dont se prévaut le Congo »20.

Enfin, avant d’écarter définitivement l’indication de la mesure conservatoire, la Cour ouvre une dernière porte pour la refermer aussitôt. Elle rappelle que l’article 41 de son Statut, l’autorise à indiquer des mesures conservatoires, « indépendamment des demandes (…) présentées par les parties », « en vue d’empêcher l’aggravation ou l’extension du différend quand elle estime que les circonstances l’exigent » pour affirmer dans la foulée, très laconiquement, qu’elle ne voit « dans les circonstances de l’espèce aucune nécessité d’indiquer de telles mesures »21.

C’est sur cette question des circonstances qu’ont notamment axé leur argumentation les juges Koroma et Vereshchetin ainsi que le juge ad hoc de Cara, dont on peut confondre l’opinion dissidente avec des observations du Congo. A cet égard, s’il est vrai que la situation interne du Congo est instable, il n’en reste pas moins que l’article 41 du Statut vise l’aggravation du différend entre l’Etat demandeur et l’Etat défendeur et non l’aggravation éventuelle de l’instabilité politique au Congo. L’acceptation par la France de la compétence de la Cour dans cette affaire témoigne déjà de son souci de ménager ses « relations d’amitié » avec le Congo et de ne pas aggraver le différend entre les deux pays qui semble, de ce fait, relativement minime. Cette acceptation volontaire de la compétence de la Cour apparaît comme une habile manœuvre politique à 20 21

Cf. para. 38. Cf. para. 39.


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double effet : externe et interne. Elle vise d’abord à rassurer le Congo sur la volonté de la France à respecter l’immunité du chef de l’Etat congolais conformément au droit international en vigueur sur lequel elle laisse par ailleurs le soin à la Cour de se prononcer. Ceci évite entre temps aux autorités françaises de paraître gêner les investigations de ses propres autorités judiciaires dans une affaire dans laquelle les crimes reprochés sont d’une extrême gravité, alors qu’elle a déjà fait montre d’une grande « compréhension » à l’égard du Congo en s’abstenant de transmettre la demande du juge de Meaux au président congolais.

Affaire de la Demande en révision de l’arrêt du 11 juillet 1996 en l’affaire relative à l’application de la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide (Bosnie-Herzégovine c. Yougoslavie), Exceptions préliminaires, (Yougoslavie c. BosnieHerzégovine), arrêt du 3 février 2003 Le 20 mars 1993 la Bosnie-Herzégovine a déposé au Greffe de la Cour une requête introductive d’instance contre la République fédérale de Yougoslavie (RFY) dans le cadre d’un différend concernant une série de violations alléguées de la convention sur la prévention et la répression du crime de génocide. Le même jour la Bosnie-Herzégovine a présenté une demande en indication de mesures conservatoires. Par ordonnance du 8 avril 1993, la Cour a considéré qu’elle était prima facie compétente en l’affaire sur la base de l’article IX de la convention sur le génocide. Elle a indiqué des mesures conservatoires à l’effet de protéger les droits conférés par cette convention. Une seconde ordonnance en date du 13 septembre 1993 a réaffirmé aussi bien les mesures conservatoires que la compétence prima facie de la Cour en l’affaire. La RFY a soulevé des exceptions préliminaires portant sur la recevabilité de la requête et sur la compétence de la Cour pour connaître de l’affaire. Par un arrêt du 11 juillet 1996, la Cour a rejeté les exceptions préliminaires. Elle s’est déclarée compétente sur la base de l’article IX de la convention sur le génocide et a déclaré la requête de la Bosnie-Herzégovine recevable. Dans les motifs de cet arrêt, la Cour est parvenue à la conclusion que, au moment du dépôt de la requête, les Parties étaient l’une et l’autre liées par la convention sur le génocide. En reportant au 22 février 1999 la date d’expiration du délai pour le dépôt de la duplique de la Yougoslavie, elle a réservé la suite de la procédure. Cependant, à partir du mois d’avril 2001 l’affaire a pris un cours imprévisible. Le 24 avril 2001, la RFY a déposé une requête introductive d’instance datée de la veille, dans laquelle, se référant à l’article 61 du Statut, elle demandait à la Cour de réviser l’arrêt rendu le 11 juillet 1996. La Cour ne

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comptant sur le siège aucun juge de la nationalité des Parties, la RFY a désigné M. Vojin Dimitrijevic et la Bosnie-Herzégovine M. Sead Hodzic pour siéger comme juges ad hoc. Suite à la démission de M. Hodzic, la Bosnie-Herzégovine a désigné M. Ahmed Mahiou. Les audiences publiques ont été tenues du 4 au 7 novembre 2002. Il importe de mentionner qu’en application de l’article 24, paragraphe 1, du Statut, les juges Fleischhauer, Higgins et Kooijmans ont considéré qu’il ne leur appartenait pas de participer au jugement de cette affaire22. Les demandes formulées par les Parties Les Parties ont présenté leurs conclusions finales lors de la procédure orale. A cette occasion, le Gouvernement de la RFY a prié la Cour de « dire et juger » « qu’il y a eu découverte de faits de nature à donner ouverture à la révision de l’arrêt du 11 juillet 1996 conformément à l’article 61 du Statut de la Cour; et que la demande en révision de la République fédérale de Yougoslavie est de ce fait recevable ».

Le Gouvernement de la Bosnie-Herzégovine a demandé à la Cour de déclarer la demande en révision irrecevable. Une « procédure en deux temps » La Cour rappelle dans son arrêt que l’article 61, paragraphe 2, du Statut et l’article 99, paragraphe 4, du Règlement organisent une « procédure en deux temps ». Dans un premier temps, la procédure relative à la demande en révision d’un arrêt de la Cour doit être « limité[e] à la question de la recevabilité »23. La décision de la Cour doit donc, à ce stade, se restreindre à la question de savoir si la requête satisfait aux conditions prévues par le Statut et notamment par son article 61. En outre, elle rappelle que, si l’une d’elles fait défaut, la requête doit être écartée. Si la requête est recevable, la procédure passe à une seconde étape, celle de l’arrêt de révision.

22

23

L’article 24, paragraphe 1, dispose que « Si, pour une raison spéciale, l’un des membres de la Cour estime devoir ne pas participer au jugement d’une affaire déterminée, il en fait part au Président ». Demande en révision et en interprétation de l’arrêt du 24 février 1982 en l’Affaire du Plateau continental (Tunisie/Jamahiriya arabe libyenne) (Tunisie c. Jamahiriya arabe libyenne), arrêt du 10 décembre 1985, fond, C.I.J. Recueil 1985, p. 197, par. 8.


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Les faits « nouveaux » révélés par la RFY S’appuyant sur l’article 61, paragraphe 1 du Statut, la RFY a fondé, à l’audience, sa demande en révision sur deux « faits nouvellement découverts » à savoir que, premièrement, elle n’était pas partie au Statut de la Cour au moment de l’arrêt et que, deuxièmement, elle n’était pas liée par l’article IX de la convention sur le génocide24. Pour la RFY, les événements mettant en évidence ces faits nouveaux étaient son admission à l’ONU « en qualité de nouveau Membre » et la lettre du conseiller juridique de l’ONU du 8 décembre 2000 l’invitant « à procéder aux formalités requises pour adhérer aux traités auxquels l’ex-Yougoslavie était partie ». Pour la Bosnie-Herzégovine, l’admission de la RFY aux Nations Unies était un fait postérieur à l’arrêt dont la RFY demandait la révision, et qui n’aurait su exercer aucun effet rétroactif ou rétrospectif. Rappel des circonstances de l’affaire Tant la résolution 777 du 19 septembre 1992 du Conseil de sécurité que la résolution 47/1 du 22 septembre 1992 de l’Assemblée générale ont considéré que la RFY ne pouvait pas assurer automatiquement la continuité de la qualité de Membre de l’ancienne République fédérative socialiste de Yougoslavie aux Nations Unies. Aux termes du premier paragraphe de la résolution 47/1, la RFY devait présenter une demande d’admission à l’ONU. Au regard de ces éléments, la Cour commence par souligner la complexité du statut juridique de la RFY entre l’adoption de la résolution précitée du Conseil de sécurité et l’admission de cet Etat aux Nations Unies. Les exemples abondants cités dans l’arrêt sont révélateurs de cette situation sui generis de la RFY. Ainsi, un extrait du « Précis de la pratique du Secrétaire général en tant que dépositaire de traités multilatéraux », publié au début de 1996, précise que la résolution 47/1 de l’Assemblée générale a été adoptée « dans le cadre de l’Organisation des Nations Unies et dans le contexte de la Charte de l’Organisation des Nations Unies, et non pour indiquer que la République fédérale de Yougoslavie ne devait pas être considérée comme un Etat successeur ». Partant de ce constat, la Cour élargit le champ de sa recherche. Elle pose la question générale de savoir si un fait « nouveau » s’est produit entre 1992 et 2000 pouvant avoir des conséquences sur cette situation sui generis de la RFY. 24

Tout Etat Membre de l’Organisation des Nations Unies est Partie au Statut de la C.I.J. Le paragraphe 2 de l’article 35 du Statut prévoit les conditions auxquelles la Cour est ouverte aux autres Etats. En outre, le paragraphe 1 de l’article XI de la Convention sur le génocide dispose que : « La présente Convention sera ouverte jusqu’au 31 décembre 1949 à la signature au nom de tout Membre de l’Organisation des Nations Unies et de tout Etat non membre à qui l’Assemblée générale aura adressé une invitation à cet effet. ».

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Les caractères du « fait nouveau » au sens de l’article 61 du Statut La Cour prend le soin de préciser que le fait « nouveau » doit être préexistant au prononcé de l’arrêt originel et qu’il doit être découvert ultérieurement. Elle constate que ni l’admission de la RFY aux Nations Unies ni la lettre du conseiller juridique de l’ONU du 8 décembre 2000 ne remplissent ces conditions. Elle conclut donc que ces deux évènements ne sauraient être considérées comme des faits nouveaux, au sens de l’article 61. La Cour arrive à la même conclusion concernant les deux faits présentés comme nouveaux dans les conclusions finales de la RFY – la qualité de tiers de la RFY par rapport au Statut et à la Convention sur le génocide. Elle les qualifie de conséquences juridiques de l’admission de la RFY à l’Organisation des Nations Unies et de la lettre du conseiller juridique du 8 décembre 2000 ; ces deux derniers étant déjà considérés comme des faits postérieurs à l’arrêt. Elle précise à cet égard que : « (…) la RFY ne se prévaut (…) pas de faits existants en 1996. Elle fonde en réalité sa requête en révision sur les conséquences juridiques qu’elle entend tirer de faits postérieurs à l’arrêt dont la révision est demandée. Ces conséquences, à les supposer établies, ne sauraient être regardées comme des faits au sens de l’article 61. L’argumentation de la RFY ne peut par suite être retenue. »

Ainsi, aucun des faits présentés par la RFY ne saurait modifier son statut sui generis vis à vis de l’Organisation des Nations Unies pendant la période 1992-2000. La Cour conclut que « l’une des conditions de recevabilité d’une demande en révision n’est pas satisfaite » ; point n’est donc besoin pour elle de s’interroger sur la question de savoir si les autres conditions prescrites au paragraphe 1 de l’article 61 du Statut étaient remplies. Conclusion En conséquence, dans son dispositif la Cour dit par dix voix contre trois que la requête en révision de l’arrêt du 11 juillet 1996 est irrecevable25.

25

Pour : M. Guillaume, président ; M. Shi, vice-président ; MM. Ranjeva, Herczegh, Koroma, Parra-Aranguren, Al-Khasawneh, Buergenthal, Elaraby, juges ; M. Mahiou, juge ad hoc. Contre : MM. Vereshchetin, Rezek, juges ; M. Dimitrijevic, juge ad hoc.


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Observations Les conséquences de la demande en révision sur l’arrêt du 11 juillet 1996 Dans son opinion, le juge Koroma tente de « dédramatiser » les conséquences de la demande en révision sur l’arrêt du 11 juillet 1996. A cet égard, il indique que : « The revision procedure is thus essentially about newly discovered facts or arguments and not a legal challenge, as such, to the conclusion reached earlier by the Court based on the facts as then known, although the outcome of the challenge may have an effect on the Judgment »26.

En effet, si la révision devenait affaire courante, la sécurité juridique des jugements de la Cour serait atteinte de même que son autorité. D’autre part, la Cour ne doit pas apparaître comme étant systématiquement défavorable à toute demande en révision. Cela vaut d’autant que cette procédure est expressément prévue par son Statut et que la recevabilité de la demande en révision est soumise à des conditions suffisamment strictes pour éviter tout abus de la part de l’Etat demandeur. Par ailleurs, comme pour toute instance, en déclarant la demande en révision recevable, la Cour ne préjuge pas de l’issue de la révision. Il s’agit d’une décision procédurale. Le fait « nouveau » en la présente instance Comme on pouvait s’y attendre, la qualification d’un fait comme « fait nouveau » n’est pas chose aisée. Ainsi pour le juge Koroma, « … the issue the Court has to determine involves the question as to whether or not Yugoslavia was a Member of the United Nations before 1 November 2000 »27. Selon lui, « the FRY’s admission to membership of the United Nations on 1 November 2000 suggests that it was not a Member of the United Nations in 1996 and thus was not a party to the Genocide Convention; therefore, the basis of the Court’s jurisdiction no longer exists »28.

Pour le juge Vereshchetin, étant donné que la notion juridique de « fait » peut s’appliquer à la qualité de Membre de l’Organisation des Nations Unies, un arrêt peut être révisé au motif qu’il s’appuie sur un 26 27 28

Cf. opinion individuelle, para. 2. Ibid., para. 9. Ibid.

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postulat se rapportant à un tel fait qui s’est par la suite révélé erroné. Le juge Vereshchetin conclut son opinion dissidente en indiquant que la demande en révision est recevable, et que l’arrêt rendu par la Cour le 11 juillet 1996 devrait être ouvert à la révision29. Le juge Rezek30 et le juge ad hoc Dimitrijevic31 arrivent à une conclusion identique. Cependant, comme nous l’avons déjà noté, la majorité est arrivée à la conclusion opposée qui, à notre avis, correspond aussi bien à la lettre qu’à l’esprit de l’article 61 du Statut. L’admission de la Yougoslavie à l’Organisation des Nations Unies en 2000 est effectivement un fait nouveau, mais pas au sens de l’article 61. Ce fait est intervenu après l’arrêt de 1996 et il ne saurait affecter la situation antérieure. Par ailleurs même si le statut juridique antérieur de la RFY était inédit – la Cour le qualifie de statut sui generis –, il était connu de la Yougoslavie, des autres Etats issus de son éclatement et de l’ONU32. Son admission aux Nations Unies en 2000 ne saurait en conséquence le modifier rétroactivement. Le statut sui generis de la RFY étant le fruit des résolutions de l’Assemblée générale et du Conseil de sécurité, il est nécessaire de se pencher sur la question de leur pouvoir en matière de succession d’Etats. Les compétences des organes principaux des Nations Unies en matière de succession d’Etats La situation sui generis de la Yougoslavie entre 1992 et 2000 est fortement critiquée par le juge Rezek qui considère qu’« il serait contraire aux principes les plus élémentaires du droit de nier à un Etat une qualité quelconque au regard de certains effets, et d’affirmer cette qualité par rapport à d’autres effets choisis »33. C’est cette critique du juge Rezek qui pose indirectement le problème plus général de la compétence des organes principaux des Nations Unies en matière de succession d’Etats. Etant donné qu’il n’existe pas de règles générales, applicables à toutes les situations de succession, les problèmes y relatifs font en effet le plus souvent l’objet d’ajustements spécifiques. L’Assemblée générale et le Conseil de sécurité sont à même de faciliter la mise en œuvre de tels ajustements ; d’autant plus qu’ils représentent, pour la première, la quasi totalité des Etats de la planète, et pour le second, la communauté internationale dans son ensemble. Les conséquences du statut sui generis de la RFY vis-à-vis de l’ONU entre 1992 et 2000 ne constituent pas une violation des principes « les plus 29 30 31 32 33

Cf. opinion dissidente, para. 28. Cf. déclaration, para. 5. Cf. opinion dissidente, para. 53. Ainsi le juge ad hoc Ahmed Mahiou, opinion individuelle, para. 8. Cf. déclaration, para. 3. Voir aussi le juge ad hoc Dimitrijevic, opinion dissidente, para. 56.


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élémentaires » du droit. Le statut en question reflète les divergences au sein de la communauté internationale à l’égard d’une situation complexe sur le plan politique. Pourtant, cette situation sui generis de la RFY vis-à-vis des organes essentiellement politiques de l’Organisation ne saurait être admise en ce qui concerne sa situation à l’égard de la Cour internationale de Justice. Quelle Yougoslavie devant la C.I.J. depuis 1996 ? Dans le dernier paragraphe de sa déclaration, le juge Rezek soulève le problème de la personnalité juridique de la Yougoslavie devant la Cour en termes particulièrement intéressants : « … j’aurais proposé le rejet in limine de la demande en révision, mais pour une raison diamétralement opposée à celles de la majorité : la République fédérale de Yougoslavie, un des membres les plus récents de l’Organisation des Nations Unies, ne se confond pas avec l’entité vue par la Cour comme défenderesse dans l’arrêt du 11 juillet 1996. De ce chef, la nouvelle Yougoslavie n’est pas fondée à demander la révision. Elle n’est pas partie au différend porté devant la Cour par la Bosnie-Herzégovine. A la Cour de dire, le moment venu, si ce différend subsiste en l’absence de défendeur. »

Sa conclusion se rapproche de celle mise en avant par la RFY dans ses conclusions finales, en ce que toutes deux admettent qu’en 1996 la RFY n’assurait pas la personnalité juridique de l’ancienne Yougoslavie, et qu’en conséquence elle n’était pas liée par la convention sur le génocide. La position de la Yougoslavie pouvait effectivement amener la Cour à une conclusion identique à celle du juge Rezek, à savoir que le différend ne subsiste plus en l’absence de défendeur. Cependant, si la Cour avait fait droit aux conclusions de la Yougoslavie en la présente affaire, elle n’aurait plus pu statuer sur les affaires relatives au recours à la force introduites par la RFY contre huit membres de l’OTAN (Allemagne, Belgique, Canada, France, Italie, Pays-Bas, Portugal et Royaume-Uni). Dans ces affaires, la Yougoslavie a invoqué la même base de compétence que celle retenue par la Cour dans son arrêt de 1996, c’est-à-dire l’article IX de la convention sur le génocide. Une telle perspective est un indicateur de la faiblesse, pour ne pas dire de l’incohérence, de l’argumentation de la RFY devant la Cour internationale de Justice. Dans le cadre de la présente affaire elle considère qu’elle est un nouveau membre de l’ONU, tandis que, dans le cadre des affaires relatives au recours à la force introduites par elle devant la Cour en 1999, elle ne l’est pas…

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Affaire de la demande en révision de l’arrêt du 11 septembre 1992 en l’affaire du Différend frontalier terrestre, insulaire et maritime (El Salvador/Honduras ; Nicaragua (intervenant)), (El Salvador c. Honduras), arrêt du 18 décembre 2003 Le 10 septembre 2002, El Salvador a déposé au Greffe de la Cour une requête introductive d’instance datée du même jour. Il a saisi la Cour d’une demande en révision de l’arrêt du 11 septembre 1992 rendu par la Chambre chargée de connaître de l’affaire du Différend frontalier terrestre, insulaire et maritime (El Salvador/Honduras ; Nicaragua (intervenant)). En invoquant le paragraphe 1er de l’article 100 du Règlement, El Salvador a demandé à la Cour de constituer une chambre appelée à connaître de la demande. Trois juges, MM. Guillaume, Rezek et Buergenthal, ont été élus pour former la chambre. La Chambre ne comptant sur le siège aucun juge de la nationalité des Parties, El Salvador a désigné M. Felipe H. Paolillo et le Honduras M. Santiago Torres Bernárdez pour siéger en tant que juges ad hoc. Les audiences publiques ont été tenues du 8 au 12 septembre 2003. Les conclusions finales présentées par les Parties Lors de la procédure orale, El Salvador a demandé à la Chambre : 1) de déclarer sa demande recevable au motif qu’il existe des faits nouveaux qui, par leur nature, donnent ouverture à la révision de l’arrêt aux termes de l’article 61 du Statut de la Cour ; 2) de procéder, une fois la demande déclarée recevable, à la révision de l’arrêt du 11 septembre 1992, aux fins de déterminer dans un nouvel arrêt la ligne frontière dans le sixième secteur du litige portant sur la frontière terrestre entre El Salvador et le Honduras, dont le tracé sera le suivant : « A partir de l’ancienne embouchure de la rivière Goascorán à l’entrée du bras connu sous le nom d’Estero La Cutú […] la frontière suit l’ancien lit de la rivière Goascorán sur une distance de 17 300 mètres en amont jusqu’au lieu dit Romiciȩn de Los Amates […] qui est l’endroit où la rivière Goascorán a changé son cours. »34.

Le Honduras a demandé à la Chambre de déclarer irrecevable la demande en révision présentée par El Salvador.

34

Le sixième secteur de la frontière terrestre est situé entre Los Amates et le golfe de Fonseca.


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L’examen de la demande en révision Dans l’arrêt du 11 septembre 1992, la Chambre de la Cour chargée de connaître de l’affaire originelle, statuant à l’unanimité, a fait droit aux conclusions du Honduras. Selon ce dernier, dans le sixième secteur, la frontière suivait le cours actuel de la rivière Goascorán débouchant dans la baie de La Uniȩn. En revanche, El Salvador affirmait que la frontière était définie par un cours antérieur, abandonné ensuite par la rivière, probablement au cours du XVIIème siècle, et débouchant dans l’Estero La Cutú. Des observations d’ordre préliminaire Une première observation de la Cour d’ordre préliminaire porte sur la procédure en révision ; la Cour rappelle ce qu’elle a déjà énoncé dans son arrêt du 3 février 2003 dans l’affaire relative à l’application de la convention sur le génocide, à savoir qu’à ce stade sa décision doit se limiter à la question de savoir si la requête d’El Salvador satisfait aux conditions prévues par l’article 61 du Statut. Une seconde observation du même ordre porte sur la recevabilité de la demande en révision : elle précise que « [l]a voie à la révision ne saurait être ouverte du seul consentement des Parties ; elle l’est uniquement lorsque les conditions de l’article 61 sont réunies ». La Cour précise ainsi que la volonté commune des Parties de réviser un arrêt ne peut en aucun cas influer sa décision. Les faits « nouveaux » présentés par El Salvador Dans l’arrêt de 1992, la Chambre avait examiné les éléments de preuve qui lui avaient été soumis au sujet du cours suivi par le Goascorán en 182135, dont la carte marine du golfe de Fronseca, dite « Carta Esférica », et le compte rendu de l’expédition d’El Activo de 1794, qui a permis l’établissement de la carte en question36. Elle avait conclu que la frontière suit le cours actuel du Goascorán. Dans sa demande en révision, El Salvador se prévalait de faits présentés comme nouveaux au sens de l’article 61 du Statut. Il s’agissait d’éléments de preuve relatifs d’une part, à l’avulsion de la rivière Goascorán37 et d’autre part, à la « Carta Esférica » et au compte rendu de l’expédition d’El Activo de 1794. 35 36

37

Date de la succession d’El Salvador au territoire de la province coloniale de San Miguel. Lors de cette instance les deux documents, conservés à Madrid, ont été produits par le Honduras. Par avulsion d’une rivière on entend le percement d’un nouveau lit résultant des changements naturels brusques de son cours.

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Quant à la notion de « fait », El Salvador a estimé « que des éléments de preuve peuvent constituer des « faits nouveaux » au sens de l’article 61 du Statut ». Le Honduras, pour sa part, a fait valoir que c’est « une jurisprudence bien établie qu’il y a une distinction de nature entre les faits allégués et les preuves avancées pour vérifier leur réalité et que, seule, la découverte des premiers ouvre droit à révision du procès ». Sans se prononcer expressément sur la question, la Chambre commence aussitôt à examiner de près les faits présentés par El Salvador. En se penchant sur la question de l’avulsion de la rivière Goascorán, la Chambre précise qu’« en l’espèce, elle commencera par rechercher si les faits allégués, à les supposer nouveaux, sont de nature à exercer une influence décisive sur l’arrêt de 1992 ». A cet égard, elle rappelle que la Chambre saisie de l’affaire originelle avait écarté en 1992 les prétentions d’El Salvador en se fondant sur le comportement de cet Etat durant le XIXème siècle. La Chambre avait notamment relevé qu’à plusieurs reprises, en particulier lors des négociations de Saco entre les deux Etats en 1880, El Salvador avait adopté un comportement excluant « toute revendication… selon laquelle la frontière de 1821 n’était pas le cours suivi en 1821 par la rivière, mais un cours plus ancien, conservé comme limite provinciale par une disposition du droit colonial »38. Sur ce premier élément de preuve, la Chambre conclut « [qu’]il importe peu qu’il y ait eu ou non avulsion du Goascorán. Même si cette avulsion était aujourd’hui prouvée et même si l’on devait en tirer les conséquences de droit qu’en tire El Salvador, de telles constatations ne permettraient pas de remettre en cause la décision prise par la Chambre en 1992 sur une tout autre base. Les faits avancés à cet égard par El Salvador sont sans “influence décisive” sur l’arrêt dont il sollicite la révision. Au vu de l’arrêt de 1992, la Chambre ne peut que le constater, indépendamment des positions prises sur ce point par les Parties au cours de la présente affaire. »

S’agissant des nouvelles copies de la « Carta Esférica » et du compte rendu de l’expédition d’El Activo, la Chambre adopte la même démarche que celle retenue pour examiner l’argument de l’avulsion ; elle recherche d’abord si les faits allégués sur la base des nouvelles copies de ces deux documents sont de nature à exercer une influence décisive sur l’arrêt de 1992. Elle rappelle qu’en 1992, après avoir examiné les copies de la « Carta Esférica » et du compte rendu de l’expédition d’El Activo, la Chambre avait conclu qu’« on ne peut guère douter qu’en 1821 le Goascorán

38

Différend frontalier terrestre, insulaire et maritime (El Salvador/Honduras ; Nicaragua (intervenant), arrêt du 11 septembre 1992, fond, C.I.J. Recueil 1992, para. 312.


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coulait déjà là où se trouve son cours actuel »39. En observant que les nouvelles copies provenant de Chicago et les copies présentées en 1992 conservées à Madrid ne diffèrent que sur des points de détail, la Chambre conclut que les faits nouveaux allégués par El Salvador sont sans « influence décisive » sur l’arrêt. Par conséquent, elle estime ne pas devoir rechercher si les autres conditions fixées par l’article 61 du Statut sont remplies en l’espèce. Conclusion En conséquence, dans son dispositif la Chambre dit par quatre voix contre une que la demande en révision de l’arrêt du 11 septembre 1992 est irrecevable40. Observations Les documents en tant que « faits » au sens de l’article 61 du Statut Le juge ad hoc Paolillo consacre une partie de son opinion dissidente à la prise en considération de documents en tant que « faits » au sens de l’article 61 du Statut. Selon lui, la Chambre a reconnu, ne serait-ce qu’implicitement, que les éléments de preuve documentaires peuvent être considérés comme des « faits nouveaux » et que, par conséquent, la présentation de ces documents peut justifier une demande en révision, une fois toutes les conditions de l’article 61 satisfaites41. Pour le juge Paolillo, une telle interprétation de l’article 61 constitue « un développement jurisprudentiel positif » qui mérite d’être souligné42. En tout état de cause, la Cour conserve son pouvoir discrétionnaire s’agissant de l’ordre dans lequel elle doit examiner les conditions prescrites à l’article 61. Elle peut supposer que les éléments sont des « faits » au sens de l’article 61 ou même qu’ils sont « nouveaux » afin de passer à l’examen des autres conditions. Une analyse comparative de la façon dont la Cour procède à l’examen de conditions en question dans son arrêt du 3 février 2003 (Bosnie-Herzégovine c. Yougoslavie) et dans le présent arrêt permet d’avoir un aperçu de la marge de manœuvre de la Cour en la matière.

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40

41 42

Différend frontalier terrestre, insulaire et maritime (El Salvador/Honduras ; Nicaragua (intervenant), arrêt du 11 septembre 1992, fond, C.I.J. Recueil 1992, para. 316. Pour : M Guillaume, président de la Chambre ; MM. Rezek, Buergenthal, juges ; M. Torres Bernárdez, juge ad hoc. Contre : M. Paolillo, juge ad hoc. Cf. opinion dissidente, para. 29. Id., para. 34.

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La question du pouvoir discrétionnaire de la Cour quant à l’examen des conditions de l’article 61 Dans l’arrêt sur la demande en révision de l’arrêt du 11 juillet 199643, la Cour déclare de façon très générale qu’« [elle] examinera (…) la question de savoir si la RFY s’appuie sur des faits entrant dans les prévisions de l’article 61 du Statut »44. Elle se penche ensuite sur la nouveauté au sens de l’article 61 des faits présentés par la RFY. Elle arrive à la conclusion que l’admission de la RFY à l’ONU en 2000 ne saurait être considérée comme un fait nouveau susceptible de fonder une demande en révision de l’arrêt de 199645. L’une des conditions de recevabilité prescrites au paragraphe 1 de l’article 61 du Statut n’étant pas satisfaite, la Cour rejette la demande en révision. En revanche, la Chambre de la Cour saisie de la présente affaire recherche d’abord si les faits allégués par El Salvador sont de « nature à exercer une influence décisive » sur l’arrêt de 1992 dont la révision a été demandée46. Elle déclare qu’« [i]l convient dès lors de rechercher si la Chambre aurait pu parvenir en 1992 à des conclusions différentes si elle avait en outre été en possession des versions de ces documents provenant de Chicago ». Une telle approche présuppose que les faits sont nouveaux. C’est ce qu’exprime le juge ad hoc Paolillo dans on opinion dissidente. Il fait remarquer que la Cour est arrivée à la conclusion que les éléments de preuve documentaires présentés par El Salvador ne remplissaient pas une des conditions fixées par l’article 61, à savoir être de nature à exercer une influence décisive. Cela revient pour lui « à reconnaître implicitement leur qualité de “faits nouveaux” »47, qualité qui permet normalement d’ouvrir la voie à la révision de l’arrêt. Il est à regretter que la Chambre n’ait pas saisi l’occasion d’éclaircir davantage les différentes conditions prescrites à l’article 61. En tout état de cause, il convient de rappeler ici que dans le cadre d’une demande en révision la Cour doit se limiter aux seules questions procédurales. L’identification correcte de la ratio decidendi de l’arrêt dont la révision est demandée constitue la conditio sine qua non de la procédure prévue à l’article 61 du Statut. 43

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Affaire relative à l’application de la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide (Bosnie-Herzégovine c. Yougoslavie), exceptions préliminaires. Cf. para. 65. Cf. para. 68. Dans l’arrêt sur la demande en révision de l’arrêt du 24 février 1982 en l’affaire du Plateau continental (Tunisie/Jamahiriya arabe libyenne), la Cour a commencé par l’examen de la condition relative à l’ignorance non fautive d’un fait nouveau de la part de l’Etat demandeur : Demande en révision et en interprétation de l’arrêt du 24 février 1982 en l’affaire du Plateau continental (Tunisie/Jamahiriya arabe libyenne) (Tunisie c. Jamahiriya arabe libyenne), arrêt, C.I.J. Recueil 1985, p. 207, para. 28. Cf. opinion dissidente, para. 29.


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La ratio decidendi de l’arrêt de 1992 En vertu de l’article 61, paragraphe 1er, du Statut de la Cour, les faits nouveaux doivent exercer « une influence décisive » sur l’arrêt dont il est sollicité la révision, c’est-à-dire sur la raison qui a fondé l’arrêt originel de la Cour ou d’une Chambre de la Cour. L’identification correcte de la ratio decidendi de l’arrêt originel lors de l’examen d’une demande en révision fait figure d’opération délicate alors que c’est la même juridiction qui est à l’origine de cet arrêt et qui le révise. Selon la Chambre de 2003, la ratio decidendi de l’arrêt de 1992 est expliquée à son paragraphe 312 : « [I]l faut rejeter toute affirmation d’El Salvador selon laquelle la frontière suit un ancien cours que la rivière aurait quitté à un moment quelconque avant 1821. Il s’agit là d’une prétention nouvelle et incompatible avec l’historique du différend ».

Pour le juge Paolillo, la Chambre a identifié comme ratio decidendi de l’arrêt de 1992 « une observation secondaire » par rapport au motif principal invoqué par la Chambre de 1992 pour rejeter les prétentions d’El Salvador48. Selon lui, « ce motif principal était que cet Etat n’avait pas su démontrer qu’à une certaine date au cours du XVIIème siècle, le Goascorán avait brusquement changé de lit »49. Il souligne en outre que ce n’est qu’à la dernière audience publique du 12 septembre 2003, lors de son second tour de plaidoirie, que le Honduras a soutenu que le paragraphe 312 de l’arrêt de 1992 constituait la ratio decidendi de la décision au sujet du sixième secteur de la frontière50. Dans ses observations écrites et jusqu’à ce stade de ses plaidoiries, pour le Honduras, la norme de droit international applicable au différend était l’uti possidetis juris. On peut estimer toutefois que le silence de la Chambre, et par extension, de la Cour est normal en pareille situation. Elle est en effet mieux placée que les Parties, y compris celle au profit de laquelle l’arrêt a été prononcé, pour déterminer la ratio decidendi de ses arrêts. Par ailleurs, en l’espèce, la Chambre semble n’avoir pas pu s’empêcher de voir dans les arguments et les éléments de preuve présentés par El Salvador une tentative de transformer la demande en révision en une sorte de « voie d’appel habituelle ». 48 49 50

Id., para. 4. Id., para. 9. Pour Philippe Sands, conseil du Honduras, « les éléments présentés par El Salvador sur ce sujet sont sans rapport avec la détermination des faits sur laquelle repose la décision » : C6/CR 2003/5, pp. 9-10, para. 5.

412


La demande en révision n’est pas « une voie d’appel habituelle » El Salvador a estimé que pour bien situer dans leur contexte les faits nouveaux allégués, il fallait prendre en considération d’autres éléments et d’autres preuves, même s’ils ne constituaient pas des faits nouveaux. Pour le Honduras, une telle démarche équivaudrait à élargir « le catalogue restrictif de l’article 61, paragraphe 1, du Statut de la Cour jusqu’à des limites insoupçonnées qui feraient de la révision une voie d’appel habituelle et qui nieraient l’autorité de la chose jugée »51. Tout en déclarant qu’il convient de replacer dans leur contexte les « faits nouveaux » allégués par El Salvador pour déterminer s’ils entrent dans le cadre de l’article 61 du Statut, la Cour juge opportun de rappeler que seule la découverte d’un fait nouveau de nature à exercer une influence décisive ouvre la voie à la révision d’un arrêt. Elle indique par là que le contexte n’est pas déterminant. C’est la satisfaction des conditions de l’article 61 qui prime et qui est décisive pour la recevabilité. « La Chambre ne saurait, partant, déclarer recevable une demande en révision sur la base de faits dont il n’est pas allégué par El Salvador lui-même qu’ils constitueraient des faits nouveaux au sens de l’article 61 »52. L’objectif de la Cour est clair en l’espèce : éviter que la révision se transforme en une sorte de voie d’appel habituelle ; voie qui n’est prévue par aucune disposition ni du Statut ni du Règlement de la Cour. Conclusion La Cour a rejeté toutes les demandes en révision reçues depuis son inauguration, le 18 janvier 1946. Elles sont au nombre de trois, y compris celles de la Yougoslavie et d’El Salvador étudiées dans cette Chronique. La troisième – et première dans l’ordre chronologique – avait été présentée pour obtenir la révision (et l’interprétation) de l’arrêt du 24 février 1982 en l’affaire du Plateau continental (Tunisie/Jamahiriya arabe libyenne)53. Le risque existe, dès lors, de voir qualifier de systématique le rejet des demandes en révision, qui découle essentiellement d’une interprétation restrictive des conditions strictes de l’article 61. Une telle approche ne fait que refléter le dilemme devant lequel se trouve la Cour lorsqu’elle est confrontée à de telles demandes. L’admission fréquente de la révision 51 52 53

Arrêt, para. 57. Id., para. 58. Demande en révision et en interprétation de l’arrêt du 24 février 1982 en l’affaire du Plateau continental (Tunisie/Jamahiriya arabe libyenne) (Tunisie c. Jamahiriya arabe libyenne), arrêt, C.I.J. Recueil 1985, p. 229, para. 69. La demande en révision avait été rejetée tandis que l’interprétation a été effectuée.


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risquerait d’ébranler la confiance des Etats dans la solidité des décisions de la Cour et poserait des problèmes du point de vue de la sécurité juridique à laquelle ont droit les « justiciables ». En même temps, une bonne administration de la justice et la sécurité juridique elle-même exigent que le droit à la révision soit un droit effectif.

Affaire des Plates-formes pétrolières (République islamique d’Iran c. Etats-Unis d’Amérique), arrêt du 6 novembre 2003 Le différend entre l’Iran et les Etats-Unis a pour origine l’attaque et la destruction de trois installations de production pétrolière offshore, propriété de la compagnie nationale iranienne des pétroles, par plusieurs navires de guerre de la marine des Etats-Unis, les 19 octobre 1987 et 18 avril 1988. Dans sa requête introductive d’instance en date du 2 novembre 1992, l’Iran soutenait que ces actes constituaient une « violation fondamentale » de diverses dispositions du traité d’amitié, de commerce et de droits consulaires entre les Etats-Unis et l’Iran, signé à Téhéran le 15 août 1955 et entré en vigueur le 16 juin 1957, « ainsi que du droit international ». La requête invoquait comme base de compétence de la Cour le paragraphe 2 de l’article XXI du traité de 1955. Les Etats-Unis ont soulevé une exception préliminaire à la compétence de la Cour selon lequel le traité de 1955 ne saurait en aucune manière fonder sa compétence. Par son arrêt du 12 décembre 1996, la Cour a rejeté l’exception préliminaire en question et elle s’est déclarée compétente pour connaître des demandes formulées par l’Iran au titre du paragraphe 1 de l’article X du traité de 195554, une disposition qui consacre la liberté de commerce et de navigation entre les territoires des deux Etats. Prenant acte de cette décision, les Etats-Unis ont contre-attaqué en insérant dans leur contre-mémoire une demande reconventionnelle portant sur les actions militaires menées par l’Iran dans le Golfe Persique en 1987 et 1988, à savoir les opérations de mouillage de mines et d’attaques contre des navires battant pavillon américain ou appartenant aux Etats-Unis. La demande reconventionnelle a été déclarée recevable par ordonnance du 10 mars 1998 et des audiences publiques sur l’affaire ont pu être tenues du 17 février au 7 mars 2003. L’arrêt a été rendu le 6 novembre 2003, seize ans après la première attaque contre les plates-formes iraniennes.

54

La Cour ne comptant pas de juge de nationalité iranienne parmi ses membres, l’Iran a désigné M. François Rigaux pour siéger comme juge ad hoc.

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Les demandes formulées par les Parties Les Parties ont formulé leurs demandes définitives lors de la procédure orale. L’Iran demandait à la Cour « de dire et juger » que les attaques des Etats-Unis contre les plates-formes pétrolières constituaient une violation du paragraphe 1 de l’article X du traité d’amitié. En outre, l’Iran priait la Cour de rejeter la demande reconventionnelle des Etats-Unis. Quant à ces derniers, ils demandaient à la Cour « de dire et juger » qu’ils n’avaient pas enfreint leurs obligations au titre du paragraphe 1 de l’article X et, en conséquence, de rejeter les demandes de l’Iran. S’agissant de leur demande reconventionnelle, les Etats-Unis priaient la Cour de dire qu’en menant des actions militaires dans le Golfe l’Iran avait violé les libertés de commerce et de navigation entre les territoires de deux Parties au titre de l’article X du traité de 1955. En résumé, la Cour se trouvait saisie à la fois d’une demande de l’Iran alléguant que les Etats-Unis avaient violé le traité de 1955, et d’une demande reconventionnelle des Etats-Unis alléguant que l’Iran avait violé le même traité. Objet du différend et rappel sommaire des faits La Cour estime que, pour faire droit à la demande de l’Iran et à la demande reconventionnelle des Etats-Unis, une ou plusieurs violations du paragraphe 1 de l’article X du traité de 1955 doivent être établies, « même si d’autres dispositions du traité peuvent être pertinentes pour interpréter ce paragraphe ». Elle souligne que les circonstances de l’espèce, dans leurs grandes lignes, n’ont pas été contestées par les Parties. Parmi plusieurs attaques contre des navires de commerce et des bâtiments de guerre, intervenues dans le Golfe Persique lors de la guerre entre l’Iran et l’Irak, la Cour en a identifié deux présentant un intérêt particulier pour l’espèce. Le 16 octobre 1987, le pétrolier koweïtien Sea Isle City, réimmatriculé aux Etats-Unis, a été touché par un missile près du port de Koweït. Les Etats-Unis ont attribué cette attaque à l’Iran et, trois jours plus tard, le 19 octobre 1987, invoquant la légitime défense, ils ont attaqué des installations iraniennes de production de pétrole offshore, les complexes de Reshadat et de Resalat. Au cours de l’opération les plates-formes R-7 et R-4 du complexe de Reshadat ont été détruites. Le 14 avril 1988, le navire de guerre américain USS Samuel B. Roberts, de retour d’une mission d’escorte, a heurté une mine dans les eaux internationales. Quatre jours plus tard, les Etats-Unis, se prévalant à nouveau du droit de légitime défense, ont attaqué simultanément et ont détruit avec leurs forces navales deux autres complexes iraniens, ceux de Nasr et de Salman.


415

En outre, il faut souligner que les Etats-Unis soutenaient, dans leur demande reconventionnelle, que l’Iran était responsable de plus de deux cents attaques de navires neutres dans les eaux internationales et les eaux territoriales d’Etats du Golfe Persique. Pour sa part, l’Iran niait être responsable des ces attaques. Il les attribuait à l’Irak, qui, selon lui, avait intérêt à internationaliser le conflit. Argumentation des Etats-Unis présentant un caractère préliminaire En se référant à cette politique « agressive » de l’Iran dans le Golfe Persique, les Etats-Unis mettaient en avant une argumentation présentant, selon eux, « un certain caractère préliminaire ». En attribuant à l’Iran un comportement illicite, à savoir la violation du traité de 1955 ainsi que d’autres règles du droit international régissant l’emploi de la force, ils priaient la Cour de rejeter la demande de l’Iran et de lui refuser la réparation sollicitée. La Cour note que, pour parvenir à la solution demandée par les EtatsUnis, il lui faudrait examiner les actions de l’Iran et des Etats-Unis dans le golfe Persique durant la période pertinente – ce qu’elle doit également faire pour statuer sur la demande iranienne et la demande reconventionnelle des Etats-Unis. C’est pourquoi elle ne s’estime pas tenue, à ce stade de son arrêt, de se pencher sur cette conclusion. Elle décide alors de passer à l’examen des demandes formulées par l’Iran et des moyens de défense invoqués par les Etats-Unis. Examen au fond de la défense invoquée par les Etats-Unis : l’alinéa d) du paragraphe 1 de l’article XX relatif à la protection des intérêts vitaux Les Etats-Unis soutenaient que leurs actions contre les plates-formes pétrolières étaient justifiées en vertu de l’alinéa d) du paragraphe 1 de l’article XX du traité, libellé comme suit : « Le présent traité ne fera pas obstacle à l’application de mesures : (…) d)… nécessaires à l’exécution des obligations de l’une ou l’autre des Hautes Parties contractantes relatives au maintien ou au rétablissement de la paix et de la sécurité internationales ou à la protection des intérêts vitaux de cette Haute Partie contractante sur le plan de la sécurité. »

Dans son arrêt du 12 décembre 1996 sur l’exception préliminaire, la Cour a jugé que cette disposition offrait aux Parties une défense au fond55. 55

C.I.J. Recueil 1996 (II), p. 811, para. 20.

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Selon les Etats-Unis, leurs actions étant justifiées en vertu de l’alinéa d) paragraphe 1 de l’article XX, elles ne constituaient pas une violation de l’article X, paragraphe 1. Par ailleurs, ils soutenaient que, même si la Cour devait conclure que leurs actions n’entraient pas dans le champ d’application de l’alinéa d) du paragraphe 1 de l’article XX, elles n’étaient pas illicites, en tant qu’elles constituaient des actes de légitime défense conformes à l’article 51 de la Charte des Nations Unies. L’ordre de l’examen des différentes dispositions pertinentes du traité de 1955 La Cour commence par poser la question de l’ordre dans lequel elle doit examiner les demandes et les moyens de défense, correspondant respectivement au paragraphe 1 de l’article X, et à l’alinéa d) du paragraphe 1 de l’article XX. Elle rappelle à cet égard qu’elle « reste libre dans le choix des motifs sur lesquels elle fondera son arrêt »56. Elle fait remarquer par la suite, en ce qui concerne les actions menées par les Etats-Unis, que la question de leur licéité à la lumière du droit international relatif à la force constituait le différend initial entre les Parties car, à l’époque des faits, aucune des deux n’avait mentionné le traité de 1955. Concernant ces actions, elle rappelle encore que les Etats-Unis, considérant qu’il s’agissait d’actes de légitime défense, les ont portées à la connaissance du Conseil de sécurité. Pour ces raisons elle considère qu’elle doit examiner l’application de l’alinéa d) du paragraphe 1 de l’article XX avant d’aborder le paragraphe 1 de l’article X. La Cour estime d’ailleurs que l’interprétation de l’alinéa d) du paragraphe 1 de l’article XX implique l’application des règles générales d’interprétation des traités telles que codifiées dans la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités. En appliquant l’alinéa c) du paragraphe 3 de l’article 31 de cette Convention, elle arrive à la conclusion qu’elle ne saurait admettre que l’alinéa d) du paragraphe 1 de l’article XX ait été conçu comme devant s’appliquer de manière totalement indépendante des règles pertinentes du droit international relatif à l’emploi de la force. L’examen de l’application de l’alinéa d) du paragraphe 1 de l’article XX Selon la Cour, la question de savoir si les mesures adoptées par les EtatsUnis étaient « nécessaires » à la protection de leurs intérêts vitaux sur le plan de la sécurité recoupe en partie celle de leur validité en tant qu’actes de légitime défense. Partant de ce constat, elle décide d’examiner si les attaques 56

Application de la convention de 1902 pour régler la tutelle des mineurs, arrêt, C.I.J. Recueil 1958, p. 62.


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du 19 octobre 1987 et du 18 avril 1988 satisfaisaient aux conditions de l’alinéa d) du paragraphe 1 de l’article XX, tel qu’interprété à la lumière du droit international relatif à l’emploi de la force. La Cour précise que, pour établir qu’ils avaient agi en état de légitime défense en détruisant les platesformes pétrolières, les Etats-Unis devaient démontrer que les attaques contre leurs navires d’une part, pouvaient être qualifiées d’« agression armée » et d’autre part, que l’Iran en était « responsable ». La Cour indique que la charge de prouver l’existence des agressions incombe aux Etats-Unis. Elle précise également que les preuves apportées doivent être « suffisantes ». S’agissant de l’attaque du 19 octobre 1987 contre Reshadat, les EtatsUnis soutiennent que le fait générateur est essentiellement l’attaque alléguée contre le pétrolier Sea Isle City battant pavillon américain. La Cour estime que les preuves apportées à l’appui de la responsabilité iranienne ne suffisent pas à fonder les affirmations des Etats-Unis. Elle ne s’arrête pas à cette appréciation pourtant suffisante. Elle apporte une précision supplémentaire pour renforcer son argumentation. Elle affirme que même si tous les incidents intervenus dans le golfe Persique devaient être attribués à l’Iran, et même pris conjointement, ils ne constituent pas pour autant une agression armée pouvant justifier le recours à la force au titre de la légitime défense. Concernant l’attaque du 18 avril 1988 contre Nasr et Salman, la Cour estime que les Etats-Unis n’ont pas apporté la preuve que le navire de guerre américain USS Samuel B. Roberts a été touché par une mine mouillée par l’Iran. La Cour n’exclut pas que le minage d’un seul navire de guerre puisse justifier le recours à la force en vertu du « droit naturel de légitime défense ». Elle indique toutefois qu’au vu du caractère « non-concluant » des éléments de preuve, elle n’est pas en mesure de dire que les attaques contre les plates-formes de Salman et de Nasr constituaient une riposte justifiée à une « agression armée ». Encore une fois, au lieu de s’en tenir à cette appréciation, la Cour décide de poursuivre son analyse afin de renforcer les fondements de ses conclusions en se penchant sur les critères de nécessité et de proportionnalité inhérents au droit de légitime défense. Aux seules fins de la discussion, elle suppose que les attaques ont bien été menées par l’Iran afin de se pencher sur les conditions de nécessité et de proportionnalité. Elle dit ne pas avoir été convaincue que les attaques contre les plates-formes pétrolières étaient nécessaires en réponse aux attaques contre les navires américains. Elle déclare en outre que, si elle avait conclu que les attaques du 19 octobre 1987 étaient nécessaires, elle aurait pu considérer qu’elles satisfaisaient au critère de proportionnalité. En revanche, elle estime que l’attaque du 18 avril 1988, même supposée nécessaire, violerait le principe de proportionnalité aux fins de la légitime défense.

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Conclusion de la Cour quant à l’alinéa d) du paragraphe 1 de l’article XX La Cour conclut que les actions militaires américaines contre les installations pétrolières iraniennes ne sauraient être justifiées, en vertu l’alinéa d) du paragraphe 1 de l’article XX, en tant que mesures nécessaires à la protection des intérêts vitaux des Etats-Unis sur le plan de la sécurité. Examen au fond de la demande de l’Iran : la violation du paragraphe 1 de l’article X par les Etats-Unis Après le rejet du moyen de défense des Etats-Unis, la Cour passe à l’examen au fond de la demande de l’Iran. Pour la Cour, les activités des plates-formes doivent être considérées dans leur ensemble comme commerciales par nature. Elle rappelle toutefois que le paragraphe 1 de l’article X ne protège pas à proprement parler le « commerce » mais la « liberté de commerce »57. Par conséquent, l’Iran doit établir que la destruction de ses plates-formes pétrolières a porté atteinte à la liberté de commerce du pétrole « entre les territoires des deux Hautes Parties contractantes ». La Cour admet qu’au moment des attaques du 19 octobre 1987, les plates-formes de Reshadat et de Resalat ne produisaient ou ne transformaient aucun pétrole puisqu’elles avaient été mises hors d’usage par des attaques irakiennes antérieures. L’Iran soutenait que la production devait reprendre le 24 octobre 1987. Or, le 29 octobre 1987 entrait en vigueur l’Executive Order 12613, mettant fin aux importations de brut iranien par les Etats-Unis. Selon la Cour, l’Iran n’a apporté aucune preuve démontrant que la reprise de la production aurait été un élément du « commerce » entre les deux Etats entre le 24 octobre 1987 et le 29 octobre 1987. Les attaques ne sauraient par conséquent être considérées comme ayant porté atteinte à la liberté de commerce du pétrole entre les territoires des deux Etats. Concernant les attaques contre les plates-formes de Salman et de Nasr, le 18 avril 1988, la Cour note que tout commerce de pétrole brut entre les territoires de l’Iran et des Etats-Unis était suspendu par l’Executive Order 12613 depuis le 29 octobre 1989. L’Iran soutenait pour sa part que, malgré l’embargo, les Etats-Unis continuaient d’importer une certaine quantité de pétrole brut iranien sous la forme de produits provenant de raffineries situées en Europe méditerranéenne et en Europe occidentale, raffineries qui avaient augmenté leurs importations de pétrole iranien depuis la mise en vigueur de ce même embargo. Pour la Cour, ce que l’Iran considère comme un commerce « indirect » de pétrole entre lui et les Etats57

C.I.J. Recueil 1996 (II), p. 819, para. 50.


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Unis n’est pas un « commerce » de pétrole entre les territoires des deux Etats au sens donné à ce terme dans le traité de 1955. La Cour conclut donc que les attaques contre les plates-formes de Salman et de Nasr, le 18 avril 1988, ne constituent pas une violation du paragraphe 1 de l’article X. Conclusion quant à la demande de l’Iran La Cour conclut alors qu’elle ne saurait faire droit aux allégations de l’Iran selon lesquelles les Etats-Unis, en menant ces attaques, auraient violé les obligations qui étaient les leurs à l’égard de l’Iran au titre du paragraphe 1 de l’article X du traité de 1955. Par voie de conséquence, il n’y a pas plus lieu pour elle d’examiner l’argumentation des Etats-Unis présentant un caractère préliminaire, telle que présentée au paragraphe 4. La demande reconventionnelle des Etats-Unis L’Iran a soulevé des exceptions à la compétence de la Cour et à la recevabilité de la demande reconventionnelle des Etats-Unis. La Cour examine cinq exceptions dans la mesure où elles sont distinctes de celles ayant fait l’objet de l’ordonnance du 10 mars 1998, par laquelle la Cour a déclaré la demande reconventionnelle recevable. Toutefois, aucune n’est accueillie ; la Cour passe donc habilement à l’examen au fond de la demande reconventionnelle. Examen au fond de la demande reconventionnelle des Etats-Unis La Cour indique que les Etats-Unis doivent montrer : a) qu’il a été porté atteinte à la liberté de commerce ou à la liberté de navigation entre les territoires des parties au traité de 1955 ; et que b) les actes qui auraient porté atteinte à l’une de ces libertés ou aux deux sont attribuables à l’Iran. Elle fait porter aux Etats-Unis la charge de la preuve que les navires attaqués se livraient au commerce ou à la navigation entre les territoires des deux Etats. Après l’examen de chacune des attaques que les Etats-Unis attribuaient à l’Iran, la Cour conclut qu’aucun navire concerné ne se livrait au commerce ou à la navigation « entre les territoires des deux Hautes Parties contractantes », et que par conséquent il n’y a pas eu violation de l’article 1 de l’article X du traité de 195558. La Cour n’accueille pas davantage la demande reconventionnelle entendue dans un sens général. Les Etats-Unis soutenaient qu’en dirigeant des attaques répétées contre des navires américains et autres, en mouillant 58

Le paragraphe 120 comprend tous les incidents invoqués par les Etats-Unis.

420


des mines et en menant d’autres actions militaires dans le golfe Persique, l’Iran aurait rendu le Golfe périlleux et aurait ainsi méconnu son obligation relative à la liberté de commerce et à la liberté de navigation. La Cour note que l’examen d’une réclamation de caractère général doit tenir compte d’incidents précis59. Or, selon la Cour, étant donné qu’aucun des incidents dénoncés par les Etats-Unis n’a porté atteinte à la liberté de commerce et de navigation, la demande de caractère général doit être rejetée. Conclusion quant à la demande reconventionnelle des Etats-Unis Ayant rejeté la demande reconventionnelle des Etats-Unis relative à la violation par l’Iran du paragraphe 1 de l’article X du traité de 1955, la Cour n’a pas besoin d’examiner, au titre de cette demande, les questions contestées d’attribution à l’Iran des incidents susmentionnés. Conclusion Dans le premier point de son dispositif la Cour par quatorze vois contre deux60 dit que les actions menées par les Etats-Unis contre les plates-formes pétrolières iraniennes ne sauraient être justifiées en tant que mesures nécessaires à la protection des intérêts vitaux des Etats-Unis d’Amérique sur le plan de la sécurité en vertu de l’alinéa d) du paragraphe 1 de l’article XX du traité de 1955, tel qu’interprété à la lumière du droit international relatif à l’emploi de la force. Dans la seconde partie du premier point elle ajoute qu’elle ne saurait cependant accueillir la conclusion de l’Iran laquelle ces actions constituent une violation par les Etats-Unis des obligations que leur impose le paragraphe 1 de l’article X dudit traité et qu’en conséquence elle ne saurait accueillir la demande en réparation présentée par l’Iran. Dans le second point du dispositif la Cour par quinze voix contre une61 dit que la demande reconventionnelle des Etats-Unis concernant la violation par l’Iran de ses obligations que lui impose le paragraphe 1 de l’article X du 59

60

61

Contra le juge Simma qui, dans son opinion individuelle (par. 60), déclare que dans le cadre de l’examen de la réclamation de caractère général « we need not look at each of the specific incidents described by the United States independently, or prove that each of these incidents is attributable to Iran… doing so would be inappropriate in the context of a generic claim ». Pour : M. Shi, président ; M. Ranjeva, vice-président ; MM. Guillaume, Koroma, Vereshchetin, Mme Higgins, MM. Parra-Aranguren, Kooijmans, Rezek, Buergenthal, Owada, Simma, Tomka, juges ; M. Rigaux, juge ad hoc. Contre : MM. Al Khasawneh, Elaraby, juges. Pour : M. Shi, président ; M. Ranjeva, vice-président ; MM. Guillaume, Koroma, Vereshchetin, Mme Higgins, MM. Parra-Aranguren, Kooijmans, Rezek, Al Khasawneh, Buergenthal, Elaraby, Owada, Tomka, juges ; M. Rigaux, juge ad hoc. Contre : M. Simma, juge.


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traité de 1955 ne saurait être accueillie ; et qu’en conséquence elle ne saurait davantage accueillir la demande reconventionnelle en réparation présentée par les Etats-Unis. Observations L’ordre de l’examen des dispositions pertinentes du traité de 1955 La question de l’ordre dans lequel la Cour devait examiner les dispositions pertinentes du traité de 1955 en la présente affaire est liée à la compétence que le consentement des Parties lui a conférée. Alors que cette question semble être claire, elle a constitué un point de friction entre les membres de la Cour. Pour Mme Higgins, la Cour aurait d’abord dû se pencher sur la question de savoir si les actions militaires menées par les Etats-Unis constituaient une violation de l’article X, paragraphe 1. Selon elle, la Cour ne pouvait examiner les moyens de défense des Etats-Unis qu’après la confirmation d’une telle violation62. Cet avis est partagé par les juges Buergenthal63 et Oda64. Le juge Parra-Arranguren va plus loin que ses collègues. Il estime que « the Court did not have jurisdiction to examine the defences advanced by the United States on the basis of Article XX, paragraph 1 (d), to justify its hypothetical breach of Article X, paragraph 1, of the 1955 Treaty »65. Le juge Kooijmans indique toutefois que « pure logic does not always provide the most desirable solution »66. Le juge Khasawneh reprend ce dernier point de vue en affirmant de façon catégorique que « [a] court of law should be more concerned with the clarity of its judgments than with the presentational aspects of those judgments »67. Quant au juge Ranjeva, il souligne dans sa déclaration que « la liberté dont dispose la Cour pour fixer l’ordre de traitement des questions de droit soulevées dans un différend a un caractère discrétionnaire » ; et il ajoute qu’ « [i]l est difficile en pratique d’invoquer de manière dogmatique des impératifs de logique juridique ou judiciaire, qui, à l’analyse, relèvent plus de la logique formelle. La méthode de traitement, dans ces conditions, reste unique et particulière à chaque différend »68. 62 63 64 65

66 67 68

Cf. opinion individuelle, paras. 21-23. Cf. opinion individuelle, para. 4. Cf. opinion individuelle, para. 3. Cf. opinion individuelle, para. 14. Il en est de même du Juge Buergenthal, opinion individuelle, paras. 11-19. Cf. opinion individuelle, para. 30. Cf. opinion dissidente, para. 10. Cf. déclaration, para. 2.

422


Le Vice-Président regrette toutefois que la Cour n’ait pas saisi cette occasion pour résoudre le problème de la détermination de la règle et de la méthode qui lui semblent les plus appropriés en l’espèce et, par-là même, pour mieux asseoir la justification de l’ordre de traitement des questions69. La position du juge Ranjeva reflète le point de vue adopté par la majorité dans l’arrêt du 6 novembre 2003. Dans le paragraphe 37 dudit arrêt, la Cour réaffirme le principe selon lequel elle « reste libre dans le choix des motifs sur lesquels elle [fonde] son arrêt ». La Cour n’est censée se prononcer que sur l’objet du différend pour lequel elle s’estime compétente. Cette concordance entre la compétence et l’objet du différend limite nécessairement la variété des motifs sur lesquels la Cour peut fonder son arrêt. Par conséquent, la Cour n’est libre de son choix dans l’ordre de la présentation des motifs que si les motifs en question sont liés à l’objet du différend. En l’espèce, dans la mesure où les motifs se rapportent bien à l’application et à l’interprétation du paragraphe 1 de l’article X – qui constitue la base de la compétence de la Cour en la présente affaire – l’ordre de leur présentation relève de la discrétion de la Cour. Ainsi que l’a constaté Sir Gerald Fitzmaurice, « the Court, while basing its decision on what it considers to be the actual and final submissions by each party as to what the Court should decide, will have regard to everything that is implicit in those submissions »70. La conclusion sur le moyen de défense tiré de l’alinéa d) du paragraphe 1 de l’article XX incluse dans le dispositif de l’arrêt : une violation de la règle non ultra petita ? Il est pour le moins curieux que dans le même point du dispositif une constatation de violation soit soulignée dans un premier temps pour finir par une seconde constatation de non violation. A cet égard, on ne peut être que de l’avis du juge Kooijmans qui déclare dans son opinion individuelle que : « It is (…) unprecedented in the history of both Courts for a claim against a Respondent to be rejected while earlier in the same paragraph the Respondent is found to have acted unlawfully even though that finding is not – and is not said to be – determinative or even relevant for the dismissal of the claim. This novum can be seen as setting a precedent which (…) is a

69 70

Cf. déclaration., para. 7. G. Fitzmaurice, The Law and Procedure of the International Court of Justice, Cambridge, Grotius Publications Limited, vol. 2, 1986, p. 579.


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highly hazardous one since it raises questions about the scope of a judgment of the Court, e.g., with regard to its res judicata character »71.

Selon la Cour, l’alinéa d) du paragraphe 1 de l’article XX offre aux Parties une défense au fond. Il en découle que la conclusion de la Cour sur ce moyen de défense, comme sur tout autre moyen de défense et de justification, ne devrait pas figurer dans le dispositif de l’arrêt. Pourtant, dans l’arrêt du 6 novembre 2003, sa conclusion sur le moyen de défense des Etats-Unis a été intégrée au dispositif. Cette question semble avoir été très discutée au sein de la Cour, comme en témoignent les positions tranchées de certains juges. Ainsi le juge Higgins rappelle que normalement la Cour accepte ou rejette toutes les justifications et défenses dans les motifs de l’arrêt72. Le juge Buergenthal quant à lui estime même que la Cour a violé la règle non ultra petita. Une règle qui est selon lui « a cardinal governing the Court’s judicial process, which does not allow the Court to deal with the subject in the dispositif of its judgment that the parties to the case have not, in their final submissions, asked it to adjudicate »73. Tandis que pour le juge Kooijmans la première partie du point 1 du dispositif « introduces an obiter dictum into the operative part of the judgment »74. Enfin, de même que le juge ad hoc Rigaux75, le juge Simma explique qu’il a voté en faveur de ce point pour des raisons de Rechtspolitik76. Le juge allemand précise qu’il est d’accord avec la conclusion de la Cour sur l’une seulement des deux questions qui y sont traitées, à savoir celle des intérêts américains en matière de sécurité, appréciés à la lumière du droit international relatif à la légitime défense77. La question ainsi posée est de savoir si la Cour a violé la règle non ultra petita. Shabtai Rosenne souligne que la règle non ultra petita « does not confer jurisdiction on the Court, or detract jurisdiction from it », mais « [i]t limits the extent to which the Court may go in the dispositive of the judgment »78. Selon Sir Gerald Fitzmaurice « [t]he non ultra petita rule (…) entails that an international tribunal will not decide more than it is asked to award » : « The Court (…) is confined to acting on, and cannot go beyond, the submissions of the parties themselves »79. Or, il faut se souvenir que lors de la procédure orale l’Iran avait demandé à la Cour de dire que les attaques 71 72 73 74 75 76 77 78

79

Cf. opinion individuelle, para. 3. Cf. opinion individuelle, para. 8. Cf. opinion individuelle, para. 3. Contra le juge Koroma dans sa déclaration. Cf. opinion individuelle, para. 33. Cf. opinion individuelle, paras. 31-33. Cf. opinion dissidente, 2ème paragraphe introductif. Ibid. S. Rosenne, The Law and the Practice of the International Court, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht/Boston/Lancaster, 1985, p. 327. G. Fitzmaurice, op.cit., p. 524.

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américaines contre les plates-formes iraniennes constituaient une violation de l’article X, paragraphe 1. Il est évident qu’à cette demande répond la deuxième partie du point 1 du dispositif. Dans la mesure où la première partie du point 1 ne répond pas aux demandes formulées par l’Iran, elle constitue une violation de la règle non ultra petita. La question de la demande reconventionnelle à caractère général des Etats-Unis La manière dont la Cour a procédé à l’analyse de la demande reconventionnelle dite de caractère général des Etats-Unis n’a pas non plus suscité l’approbation unanime des membres de la juridiction internationale permanente. Son rejet par la Cour a été sévèrement critiqué par le juge Simma : « To be able to stand on its own, the generic counter-claim must be given its distinct substance – a substance independent of that of the various specific incidents referred to by the United States. The Court’s way of dealing with the matter in paragraph 123 reduces the generic counter-claim to an empty shell, which is then summarily disposed of. »80

Il est incontestable que l’Iraq et l’Iran étaient les auteurs, dans le golfe Persique, de plusieurs actes commis en violation du droit de la guerre et de la neutralité. Il est pourtant difficile de déterminer lequel des deux belligérants a commis chacun de ces actes. Pour le juge Simma, en se fondant sur les systèmes juridiques internes, il est possible d’ériger le principe de la responsabilité solidaire en un principe général de droit qui aurait permis de surmonter le dilemme posé en l’espèce. En outre, le fait que l’Iraq n’est pas partie au différend n’était pas un obstacle insurmontable. Le juge Simma estime en effet que la doctrine dite de la « tierce partie indispensable », d’abord admise puis rejetée par la Cour dans sa jurisprudence, n’interdit pas de conclure au bien-fondé de la demande reconventionnelle des Etats-Unis. En résumé, selon lui, la Cour aurait dû accueillir la demande reconventionnelle. Il en va de même pour le juge Al-Khasawneh qui déclare dans son opinion dissidente, non sans hésitation, que « there is no reason why specific elements of the United States claim cannot be upheld if the hurdle of attribution is overcome »81.

80 81

Cf. opinion dissidente, para. 39. Cf. opinion dissidente, para. 7.


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Le droit applicable au recours à la force : une mise en cause du droit existant en la matière ? La manière dont la Cour a traité dans son arrêt le sujet relatif au droit applicable au recours à la force a également provoqué de vives réactions de la part de certains juges. Certes, la Cour a examiné les actions militaires menées par les Etats-Unis à la lumière du droit de la Charte. Elle a même intégré dans la première partie du point 1 du dispositif sa conclusion concernant ces actions en tant qu’actes de légitime défense. Ceci étant, il est indéniable que dans ses motifs la Cour semble être gênée par la question du droit applicable au recours à la force. On ne recense qu’une seule référence explicite au droit international applicable en la matière, à savoir les dispositions de la Charte des Nations Unies et le droit international coutumier82. Les autres références, telle que « le droit international relatif à cette question »83, sont vagues. Le juge Simma estime que l’hésitation de la Cour en la matière ne fait que refléter la mise en cause, déjà en cours dans la doctrine, du droit existant relatif au recours à la force. Ainsi considère-t-il : « It is difficult to view such hiding of the law of the Charter behind the veil of terms like those that I have quoted above [“international law on the question”, “international law applicable in the case”, “the relevant rules of international law”] as a mere matter of style; it could unfortunately also be understood as a most unwelcome downgrading of the relevance and importance of the rules of the United Nations Charter on the use of force – … precisely at a time when the effectiveness of these rules is being challenged to the breaking-point. »84

Ainsi, souhaite-t-il que la Cour réaffirme le jus cogens relatif au recours à la force : « What the Court could have done, without neglecting any jurisdictional bounds as I see them, is to restate the backbone of the Charter law on use of force by way of strong, unequivocal obiter dicta ». D’autres juges ont exprimé le même regret en des termes quasi identiques85. Il est vrai que la Cour aurait pu réaffirmer le droit de la Charte relatif au recours à la force dans un obiter dictum, même dans le dispositif de son arrêt. Rappeler ici les obligations des Parties et a fortiori celles de l’ensemble des Etats, comme le principe de non recours à la force, ne constituerait pas une 82 83 84 85

Para. 42. Paras. 41 et 78. Cf. opinion dissidente, para. 8. Le juge Elaraby, para. 3.3 de son opinion dissidente et le juge Rigaux, para. 33 de son opinion individuelle.

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violation de la règle non ultra petita, mais une manifestation de sa qualité d’organe judiciaire principal de l’ONU 86. D’ailleurs, la Cour a déjà rappelé certaines obligations incombant à la communauté internationale et à l’ensemble des Etats sous la forme d’obiter dictum dans plusieurs arrêts et avis consultatifs87. L’arrêt a déjà suscité des réactions sévères, voire ironiques, de la part de la doctrine. Ainsi lors de la conférence inaugurale de la Société Européenne de Droit International, le professeur Pellet a qualifié le droit relatif au recours à la force invoqué par la Cour dans son arrêt du 6 novembre 2003 de « moins brillant » que celui de l’arrêt rendu dans l’affaire des Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci88. Conclusion On ne saurait terminer sans mettre l’accent sur les dangers inhérents à la mise en cause du droit international relatif au recours à la force armée. Elle risquerait d’établir une zone grise en matière du jus ad bellum, à savoir une zone de non-droit sur une période qui s’étalerait du 11 septembre 2001 jusqu’à la mise en œuvre des réformes du système de sécurité collective des Nations Unies entreprises par le Secrétaire général en 2003 qu’on n’attend pas de si tôt. Dans l’attente de l’hypothétique révision de la Charte, vu l’importance du sujet, la Cour devrait saisir chaque occasion qui se présente à elle de réaffirmer le droit actuel du recours à la force. Mieux vaut les imperfections du droit que l’absence de règles juridiques. Il faut donc espérer que la Cour réponde à l’appel du juge Simma en saisissant « toutes les occasions pour s’assurer que le son de cloche du droit de la Charte s’impose au milieu de la cacophonie ambiante »89.

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Dans l’arrêt en l’Affaire relative au mandat d’arrêt : « Si la Cour ne peut donc pas trancher des questions qui ne lui ont pas été soumises, en revanche la règle non ultra petita ne saurait l’empêcher d’aborder certains points de droit dans sa motivation » : Affaire relative au mandat d’arrêt du 11 avril 2000 (République démocratique du Congo c. Belgique), arrêt du 14 février 2002, para. 43. Voir la liste établie par le juge Higgins au para. 14 de son opinion individuelle jointe au présent arrêt. Intervention du professeur Alain Pellet lors de l’ouverture de la Conférence inaugurale de la Société européenne de droit international, Florence, 13-15 mai 2004. Il convient ici de rappeler que le professeur Pellet a été l’agent de l’Iran dans la présente affaire. Cf. opinion dissidente, para. 6. Traduit par nous (« to take every opportunity to secure that the voice of the law of the Charter rise above the current cacophony »).

BOOK REVIEWS

NOTES DE LECTURE

IMPLEMENTING HUMAN RIGHTS IN AFRICA: THE AFRICAN COMMISSION ON HUMAN AND PEOPLES’ RIGHTS AND INDIVIDUAL COMMUNICATIONS, BY INGER ÖSTERDAHL, IUSTUS FÖRLAG, UPPSALA (2002), UPPSALA UNIVERSITY SWEDISH INSTITUTE OF INTERNATIONAL LAW STUDIES IN INTERNATIONAL LAW, VOL. 15, 223, N.P., ISBN 91-7678-500-9 Reviewed by James Busuttil*

This is a monograph on the main procedural problems which have faced the African Commission on Human and Peoples’ Rights when it has dealt with individual communications. It does not claim to be a comprehensive review of all procedural problems but only of those which have been particularly problematic for the Commission or where the solutions may be of broader interest. It does not much touch on the substantive law contained in the African Charter on Human and Peoples’ Rights, although procedure and substance affect each other at least at the margins. The author is Professor of International Law at the University of Uppsala. The book starts with two chapters which provide a foundation and introduction. The mandate of the Commission is addressed in detail. That mandate goes well beyond the individual protective measures which are the main subject of the book. The author makes the point that promotion and protection overlap, and indeed may be the same from a certain point of view. The sources of inspiration for the design of the individual petition system are examined, with the author finding the clearest source, “surprisingly” (p. 34) in the 1503 procedure to be used before the UN Human Rights Committee, but there in very different circumstances. Getting down to things procedural, Professor Österdahl studies the exhaustion of local remedies, the identification of the victim, the treatment of amicable settlements, the procedure under Article 58, the presumption of truth and the nature of the recommendations made by the Commission. The study ends with a substantive chapter on the Commission’s view on the role national courts should play in African society, an interesting digression from the main theme.

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Dr James J. Busuttil, Queen Mary, University of London.


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This is an extremely detailed, careful analysis of the jurisprudence of the Commission in the area of procedure, which takes into account related fields. There is generally a dry academic tone to the book, that is, of a book meant for students and the library rather than practitioners, although practitioners before the Commission would be well advised to study this book and its conclusions closely. However there are wonderful instances of directness and frankness which can be startling in contrast to the otherwise understated character. For example, “The African states have so far only been mildly interested in supporting the activities of the Commission at the same time as the most dreadful human rights crimes are perpetrated daily throughout the African continent. The lack of a true individual communications procedure in the Charter is no doubt a reflection of the similarly absent interest in actual human rights protection on the part of the African states, at least as of the time the Charter was drafted.” (p. 132) Or: “After being declared admissible, the communications sink into a black hole, judging solely from the text of the Charter, in which they are most certain to disappear without bothering any of the states whose human rights violations have been reported.” (p. 131)

The author provides very interesting information on the role (or rather lack of it) of “African civilization” in the jurisprudence of the Commission. She makes clear that “[t]he Commission largely recognizes the applicability of traditional, Western human rights in African societies, while making some but surprisingly few practical or pragmatic concessions to the difficult circumstances reigning in many African countries... [T]he only time the Commission has referred to African culture ... it used the African legal culture to reinforce a ‘Western’ way of interpreting the Charter”. (p. 174)

This assists in refuting an argument from African sources of “cultural relativism” in human rights. “The Commission gives the definite impression, despite the reference to African civilizations and its historical tradition in the preamble of the Charter, that it would not be impressed by cultural relativist arguments when these would restrict the states’ human rights undertakings, which is usually the case with cultural relativist arguments when put forward by state representatives.” (p. 186)

Professor Österdahl has given us an intimate portrait of the Commission by a learned and sympathetic observer who has not fixated on the high

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profile holdings of substantive law but who, through a careful and sustained analysis of the less glamorous and indeed potentially tedious aspects of its decisions, has “lifted the curtain” to reveal the way the Commission decides communications. In this way, and one can sense almost reluctantly, the author gives excellent examples of the way the Commission has ignored the terms of the Charter and even “turned the Charter upside-down (at least)” (p. 141). At the core of this inversion, the author notes the complete absence of an individual communications procedure in the Charter and that, according to the Charter, the Commission is to limit itself to drawing the attention of the OAU Assembly of Heads of State and Government only to “special cases which reveal the existence of a series of serious or massive violations of human and peoples’ rights”. (Charter, Art. 58(1)) Nonetheless, after quoting from the Commission in Sir Dawda K Jawara v The Gambia (Case 147/95, 149/96, decision of 11 May 2000), Professor Österdahl summarises that “The Commission is stating that irrespective of that which is written in the Charter, the practice of the Commission has been to consider even ‘ordinary’ individual communications, and that’s that.” The author finds this “dynamic and creative” (p. 140) and praises the Commission for performing “a great achievement against all odds.” (Id.) “The Commission has built up what could be almost be [sic] labeled a ‘shadow Charter,’ parallel to and much more useful than the actual Charter. ... [T]he Commission has gone far beyond the text of the Charter in its practice.” (p. 142) In a similar vein, the author demonstrates how the Commission has often ignored provisions of the Charter, the treaty it is charged with upholding, and relied instead on documents which are binding on no one, such as UN recommendations, or those which do not bind African States, such as the American Convention on Human Rights. Is the author biting her lip when she writes, “One could say that the Commission displays a radical attitude in the way in which it makes use of the different sources of legal arguments and that it shows an exceptionally great respect for instruments of soft law.” (p. 51) One could also say that the Commission has not been willing, or has not been able, to undertake a careful and difficult consideration of the applicable law, but has taken the easy road of casting about with as wide a net as possible. “In general, it is strange that a commission created under one treaty finds violations to have taken place of instruments other than its own treaty. ... It is particularly strange for a commission to find that a violation has taken place of other instruments that are not legally binding.” (p. 53)

Inconsistency of decision-making and reasoning by the Commission is more than amply demonstrated. Professor Österdahl points out numerous

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examples, from who is considered a victim, and how the cases are named, to how the Commission treats “amicable settlements”. Indeed, the author, very politely, hopes that her study “may serve to facilitate the synchronization of the Commission’s future decisions with its earlier ones.” (p. 9) She hopes that the Commission will “start drafting its decisions in an even more stringent way, more reminiscent of the way in which decisions are drafted in the corresponding systems elsewhere.” (p. 189) The reader can only agree with her that “the Commission still has a lot to learn”. (Id.) The overall impression left by this painstaking review of its work is of a lazy and sloppy Commission, which may even be called arrogant when it clearly and knowingly exceeds the furthest limits of its jurisdiction. The author is quite mild when she writes “it remains a doubtful proposition from a legal point of view to say the least” (p. 155) when, in its Reports, it writes “the Commission considers that its decisions with regard to these communications are legally binding upon the states parties concerned.” (pp. 154-155) “[E]ven if interesting, [this statement] is not correct.” (p. 175) The net result is that it should not be surprising that “the party states disrespect the Commission’s decision on individual communications” (p. 190).

THE AFRICAN HUMAN RIGHTS SYSTEM: ITS LAWS, PRACTICE, AND INSTITUTIONS, BY VINCENT O. ORLU NMEHIELLE, MARTINUS NIJHOF, THE HAGUE (2001), INTERNATIONAL STUDIES IN HUMAN RIGHTS, VOL. 69, XXX, 443, EUR 135/USD 124/GBP 85, ISBN 90-411-1731-8 Reviewed by James Busuttil*

Like many texts which were submitted for a doctoral degree (p. xvii) and then published, this book would have benefited from some editing and careful consideration of the potential readership. The book’s goal is “to evaluate the mechanism created by the African Charter in terms of the laws, practice and institutions of the African human rights system, emphasizing a comparative approach. A central theme of the book is the effectiveness of the mechanism in the resolution of human rights disputes in Africa in the over 10 years of its existence.” (p. 3)

This makes it clear that the book examines in detail only the African Charter on Human and Peoples’ Rights. The first Chapter is entitled “Background to Human Rights in Africa”. It consists of 73 pages, divided into sections entitled “Human Rights in PreColonial Africa”, “Human Rights in Colonial Africa”, “The United Nations and Human Rights”, “Other Regional Human Rights Systems”, and “The Organization of African Unity (OAU) and Human Rights”. Of these, only the last seems necessary or appropriate in a book covering African human rights today. The topics of the first two sections are certainly interesting, but as over 1500 years of complicated history are dealt with in 29 pages, the review is at best superficial (for example, the Portugese colonial experience is dealt with as part of one footnote). Similarly, a canned summary of the UN, European and Inter-American human rights systems in 37 pages might be helpful if cogent parallels and lessons are drawn for the African system, but conclusions that “Africa can drawn inspiration from the long history of the European system, especially the present reform” (p. 53) *

Dr James J. Busuttil, Queen Mary, University of London.


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and “Its [the Inter-American human rights system] evolution to the present stage is persuasive and should impact other regional arrangements, particularly Africa” (p. 67) are of little use. The book is on surer ground when it examines the substantive provisions of the African Charter. Since “an examination of the work of the Commission reveals that there has been little juridical analysis of the rights protected by the African Charter”, the book focuses “on how the Commission has interpreted these rights in the cases that [have been] made public” with “appropriate reference... to the practice of other international and regional systems for comparative purposes only”. (p. 84) The book sets out each right and then looks at the scanty jurisprudence available. There are understated criticisms of the system with respect to almost every right, such as, when discussing the right to life, the book states “Visiting Rwanda four years after a communication [with respect to the genocide in 1990] had been lodged was at best undesirable.” (p. 87) Economic, social and cultural rights find no greater protection from the Commission than civil and political rights, with only two decisions in the entire field, one a dismissal for nonexhaustion of local remedies and one a finding of violation in a complaint to which the State refused to respond. Although much discussed by scholars, peoples’ rights have given rise to merely a single petition, which was comprehensively dismissed by the Commission on the basis of the supremacy of sovereignly and territorial integrity. (p. 144) The conclusion drawn is that “the decisions [of the Commission] are based on actual facts as presented without a reasoned analysis on [sic] the legal implications of the facts in terms of international law. ... The African mechanism is still growing, and thus it is hoped that the desire to elevate the jurisprudence of the system will be persuasive enough for the adjudicative officers of the system to actually engage in reasoned legal analysis.” (p. 106)

The “problem” of the long list of duties uniquely contained in the African human rights system is dismissed in less than four pages. The conclusion is that “The notion of duties under the African Charter... is nothing but an embodiment of African cultural philosophy, which the Charter tries to codify for posterity.” (p. 165) What effect this “cultural philosophy” may have on the enjoyment of rights or otherwise is left unaddressed. Observers of the Commission have been regularly surprised by what appears to be “an undue favor of the States Parties over individuals whose rights have been violated.” (p. 209) The book reminds us that “[d]espite the lack of a provision to that effect in the Charter or its Rules, the African Commission sees the main objective or goal of the individual

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compliant as initiating ‘a positive dialogue, resulting in amicable resolution between the complainant and the State concerned, which remedies the prejudice complained of.’” (p. 207) “[D]isputes involving violation of individual human rights require much more than dialogue and amicable resolution guided by diplomatic principles, or principles that protect the interests of States over and above those of individuals. The Commission appears not to take into consideration the objective of an individual or an NGO in bringing a complaint to the Commission. Most individuals are not just seeking dialogue, they are seeking justice in accordance with the provisions of the Charter”. (p. 208)

Two Chapters are devoted to the African Court for Human and Peoples’ Rights. One Chapter examines in outline the history of the drafting of the Optional Protocol to establish the Court. Then the Optional Protocol is examined in substance. The analysis of the provisions of the Optional Protocol benefits from reference to the Cape Town Explanatory Notes. However, the Notes, which have no binding force, are regularly in contrast with the explicit terms of the Protocol, for example in the duplication of mandates between the Court and Commission (pp. 261-262). The book is dated in that it refers to only two states having ratified the Protocol on the creation of the African Court (p. 427), which now has come into existence. It is disappointing that the author has taken a largely formalistic approach to human rights protection and spends only 15 pages (albeit an entire Chapter) superficially reviewing the role of NGOs in the African human rights system. Given that NGOs are the engines of human rights protection in the African system, bringing virtually all complaints to the Commission (p. 204), providing information to enable a sensible examination of the normally useless State reports (p. 197) and even funding the Commission secretariat (n. 685), this paints a false picture of how the African system functions. Given the date of publication, and the earlier date of completion, perhaps it is not surprising that there is almost no reference to the African Union and how it may have an impact on human rights in Africa. Still, since we are given the entire Constitutive Act of the African Union (pp. 363-378), more could have been said. For example, the lack of any reference in the Constitutive Act to either the African Commission or the African Court could have been noted. In this respect, it is hard to see how the Constitutive Act is “an instrument that gives additional legitimacy to African human rights institutional organs in their quest to apply international norms in the resolution of human rights disputes.” (p. 82) There are a number of technical complaints about the book. The list of Legal Instruments and Documents is a catch-all of treaties and documents issued by international organizations. As such, it is not useful, mixing up

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(potentially) legally binding agreements, such as the Treaty of Versailles, with merely informative materials such as the Activity Reports of the African Commission on Human and Peoples’ Rights. The List of Cases usually does not indicate which body considered the case or where it is reported. An entry which consists in its entirety of “Advisory Opinion OC2/82, Ser.A, No.2, 29 (1982)” is cryptic, at best. The list of Abbreviations is woefully incomplete, failing most dramatically in providing the abbreviations for legal periodicals cited but informing the reader that “Ed.” indicates “Editor” while “Eds.” stands for “Editors”. Footnotes are muddled, with first and last names sometimes swapped around, inconsistent provision of publisher and place of publication, and inconsistency in how to refer to previous cited works. Still, the substance of the references appears reliable. The Select Bibliography is 19 pages long. While that may appear substantial, this very “select” listing contains such irrelevant entries as A Thousand Years of West African History, Old Africa Rediscovered and The Idea in Bartose Jurisprudence, at best tangential entries such as African Economic Community Treaty, A Commentary on the Charter of the United Nations, and Fundamental Perspectives on International Law, while omitting many useful works relevant to African human rights. The 83 page of Appendices contain the OAU Charter, the Constitutive Act of the African Union, the African Charter on Human and Peoples’ Rights, the Rules of Procedure of the African Commission, and the Protocol on the Establishment of an African Court for Human and Peoples’ Rights. The first two documents could have been usefully edited and other documents, such as the African Charter on the Rights and Welfare of the Child, could have been added.

THE ROLE OF THE INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE AS THE PRINCIPAL ORGAN OF THE UNITED NATIONS, BY MOHAMED SAMEH M. AMR, KLUWER LAW INTERNATIONAL, THE HAGUE, LONDON, NEW YORK, 2003, 447 PAGES ISBN 90-411-2026-2 . Reviewed by Miša Zgonec-Rožej*

The International Court of Justice (ICJ) has recently received increased attention from the public and media. This comes as no surprise – the Court has been dealing with very contentious disputes and advisory opinions involving demanding legal questions with important political implications, such as the question of the legality of the use of force by NATO members, genocide in Bosnia-Herzegovina and Croatia, and, the most notorious, the request for an advisory opinion concerning the legal consequences of the construction of a wall in the Occupied Palestinian Territory. Everyone can easily notice that there already exists an impressive bibliography on the ICJ. This eminent institution is notably one of the most popular subjects of scholarly studies and writtings. A number of books, commentaries, theses, collections of essays, papers delivered at colloquia and conferences, articles and speeches deal with different aspects of the Court and focus on the Court’s jurisprudence. The title of Dr. Amr’s book “The Role of the International Court of Justice as the Principal Judicial Organ of the United Nations” leads us to believe that we are given just another general book on the International Court of Justice. Therefore, one can hardly avoid asking why should anyone decide to pursue another general study of the Court. In order to compete with existing excellent studies and to enrich the collection of scholarly works, it is necessary to find an original aspect in dealing with the Court. Dr. Amr has definitely succeeded in finding his own focus - the contribution of the International Court of Justice to the development of the United Nations (UN) and an evaluation of Court’s functioning within the structures and purposes of the United Nations. As put forward by the author at the outset, the book *

Ph.D. Candidate, University of Ljubljana; LL.M., Columbia Law School, 2003; Master’s Degree (Hons.), University of Ljubljana, 2002; LL.B. (Hons.), University of Ljubljana, 1999; Law Clerk at the International Court of Justice 2003-2004.


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Miša Zgonec-Rožej

“concentrates on those aspects which are pertinent to an evaluation of how the Court works within the structures and purposes of the United Nations, and what the Court has contributed to the development of the UN, an approach which has hitherto received little attention” (p. 1).

Dr. Amr’s book is based on a Ph.D. thesis submitted to the London School of Economics and Political Sciences (University of London) in 1997 and updated to incorporate relevant current legal thinking. The book is divided into six chapters followed by general conclusions and suggestions. Chapter one discusses the main premise of the book, namely the role of the ICJ as a principle organ of the UN. Dr. Amr finds that the principal role of the Court is the result of developments that took place over the centuries in the arena of international organizations and international adjudication. He demonstrates developments through historical overview prior to the establishment of the ICJ, and, subsequently, through analysis of the circumstances that lead to the creation of the ICJ. The author further examines the organic relationship between the ICJ and the UN, and classifies the ICJ as an integral part of the UN. He also demonstrates the effects and consequences upon both the ICJ and UN that are attributable to the integration of the ICJ within the principal organs of the UN. His main argument is that “the integration of the ICJ within the UN does not impair its function as the word court, or prevent it from being an independent international judicial body for the international community” (p. 42). Chapter two examines the advisory role of the ICJ. The author invites reconsideration of this role and criticizes the lack of power of the SecretaryGeneral or Secretariat to make such a request. He invokes the traditionally debated question of what constitutes a “legal question” and what is the distinction between a legal and another question. On the basis of the Court’s jurisprudence, he concludes that the Court has discretionary power in rendering advisory opinions. However, the ICJ considers itself under a duty to give an opinion. Only the existence of “compelling reasons” allows the Court to decline to give an advisory opinion. Dr. Amr then turns to the nonbinding effect of the advisory opinion, its alleged special legal value and moral authority. He argues that despite the non-binding nature of advisory opinions, the organs and agencies concerned have faithfully followed them. He considers the practice of requesting advisory opinions of the ICJ as perhaps even more important than cases brought under the Court’s contentious jurisdiction. Chapter three deals with the Court’s role to interpret and develop the rules embodied in the United Nations Charter. Here, Dr. Amr analyses the Court’s jurisprudence in interpreting the Charter’s provisions and its role in developing the competencies of the UN organs in terms of clarifying existing

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rules of the UN and its agencies. Given the silence of the Charter, Dr. Amr demonstrates that both the General Assembly and the ICJ affirmed the ICJ’s power to interpret the Charter’s provisions. He then returns to his main premise contending that the Court’s role as a principal judicial organ of the UN makes it the most appropriate body to carry out this function. Dr. Amr finds that “the ICJ has contributed to a progressive development of the law of the UN and participated in achieving the activities of the organization” (p. 174). In particular, the ICJ has developed the doctrine of implied powers, played a significant role in determining the horizontal and vertical division of powers between UN organs, determined the legal effect of the decisions and resolutions of the UN organs, and expanded its role to interpret and determine the application of agreements concluded between the UN and its specialized agencies. Chapter four examines the role of the ICJ in facilitating the realization and achievement of the purposes and principles of the UN through its contentious jurisdiction and through the interpretation of any other relevant articles of the Charter. Dr. Amr concludes that the Court actively serves and participates in achieving and accomplishing the purposes and principles of the UN as a guide to the organization and its members. He first discusses the contentious jurisdiction of the Court, and then turns to the ICJ’s role in maintaining international peace and security. He scrutinizes the relationship between the ICJ and the political organs of the UN. He concludes that both the ICJ and the political organs are entitled and have authority to deal with the same case simultaneously. His analysis of the ICJ’s practice demonstrates that the ICJ, “as a principal organ of the UN, has a duty to deal with any dispute submitted to it even if one of the political organs of the UN is dealing with the political aspects of that dispute” (p. 277). He concludes “that the exercise by the political organs of their respective functions does not affect its own role because it works as a judicial organ…” (p. 277). Dr. Amr further elaborates on the Court’s role in delineating the scope and the content of the principles enshrined in Article 2 of the Charter. Chapter five discusses judicial review and the power of the ICJ to supervise the legality of the UN organs’ action. The main focus of this chapter is on the rule of law within the UN system, the concept of judicial review in the domestic and international domain, and the question of the ICJ having the power to play such a role. Dr. Amr insists that “that the rule of law is recognized by international lawyers as applying within the UN, in similar fashion to the domestic field and some other international organizations” (p. 339). He opines that the ICJ has an explicit power provided by some constitutions of specialized agencies to grant respect of the law. The Court has particularly practiced this power in the IMCO and the ICAO cases. He demonstrates that the Court has also explicitly, and, in some cases, implicitly reviewed the acts of UN political organs. However, he

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recognizes that the Court has no power of judicial review proprio motu or through direct recourse by States against decisions adopted by the political organs, but merely exercises limited review through its advisory and contentious jurisdiction. In addition, the Court also has no power to review the decisions of the UN political organs de novo or exercise judicial review over the failure of organs to act. Nevertheless, the Court can examine the legality of these acts whenever the cases are referred to it. Dr. Amr’s generally critical approach is most clearly expressed in his questioning of the binding nature of the Court’s decision declaring that one of the Security Council resolution is ultra vires; the scope of judicial review; the power of the Court to decide that the action is null and void, the power to abolish it, or return the matter to the organ to re-examine the question; and its competence to examine the facts upon which a contested decision is based. He correctly identifies that “the most the Court would find is that a particular Council decision at issue is illegal” (p. 337). Moreover, “a finding that a decision was taken ultra vires confirms that the decision is not binding on States” (p. 338). In his view, “the exercise of power of judicial review by the ICJ would indisputably contribute to the UN’s credibility and would generate a feeling of confidence and trust in the UN’s acts because the purpose and objectives of the UN would be safeguarded” (p. 340). Chapter six invokes the appellate jurisdiction of the ICJ over the judgments of the Administrative Tribunals of the International Labour Organizations and the UN, which was a direct consequence of the difficulties that had arisen over their implementation. The appellate jurisdiction has been considered to be a development in the role of the ICJ and an extension of its function as a principal judicial organ within the UN. The author demonstrates that the Court has contributed to the application, clarification and development of the rules of international administrative law and contributed to the effectiveness of the UN. “[T]his role has also enhanced the position of individuals before the Court in advisory proceedings and may be deemed to have been yet another step toward making individuals the subject of the international legal order” (p. 375).

Dr. Amr expresses regret for General Assembly resolution 50/54 which has resulted in restricting the appellate jurisdiction of the Court and making the judgments of the UN Administrative Tribunal final. He argues that the General Assembly should have, instead of abolishing the possibility of challenging the judgments of the UN Administrative Tribunal before the ICJ, improved the appellate role of the ICJ. In the concluding chapter, Dr. Amr provides for a general evaluation of the Court’s role. He reflects on the criticism submitting that the Court has

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not satisfied its full potential and met the changing needs of the institution. On one hand, he admits that the role of the ICJ is limited in scope. Nevertheless, in his final assessment, he concludes that “the role played by the Court has been carried out in a satisfactorily manner” (p. 377). The most challenging and instructive part of his study deals with suggestions to enhance the Court’s role as the principal judicial organ of the UN. Dr. Amr suggests broadening the advisory jurisdiction so as to authorize the Secretary-General and all UN organs, agencies and subsidiary bodies to request advisory opinions, and to introduce Chambers to deal with them. As to contentious jurisdiction, Dr. Amr inter alia encourages UN organs and agencies to endeavor to embody a clause for the settlement of disputes by the ICJ in the international conventions adopted under their auspices, and calls for States to increase the number of declarations pursuant to Art. 36/2 of the Statute. He also favors the extension of locus standi to international organizations. In order to clarify the relationship of the ICJ with the Security Council and the General Assembly, Dr. Amr proposes to include a new provision in the Charter acknowledging that both judicial and political organs can work in concert “grant[ing] the primacy of the law in preserving peace and promoting justice” (p. 387). He suggests increasing the powers of the Security Council in enforcing the ICJ’s judgments and reconsidering Art. 94 of the Statute. Moreover, Dr. Amr supports explicit empowerment of the Court to review the acts of the political organs through advisory and contentious jurisdiction giving the erga omnes effect to the Court’s judgment regarding the constitutionality of an act by a UN organ. Finally, he proposes to reform the process of elections of the judges and urges the General Assembly to increase the Court’s budget. Dr. Amr’s book clearly addresses the main classic and contemporary questions relating to the ICJ and the UN. As correctly pointed out in the preface by Mohammed Bedjaoui, former President of the ICJ, “[Dr. Amr] demonstrates that the Court, functioning within the structures and purposes of the UN, has not been a static guardian of the rule of law but has often contributed, through its jurisprudence, to the development of international law” (p. vii).

The systematic and analytical approach taken by Dr. Amr could be viewed as one of the strengths of the book. He thoroughly examines the practice of the ICJ and rewards the readers by making very concise conclusions at the end of each chapter. In his legal analysis, Dr. Amr does not simply rely on doctrines and conclusions propounded by other scholars, but provides his own critical views or clearly expresses agreement/disagreement with one of the presented positions extensively discussed in the book.

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In general, Dr. Amr can be regarded as a strong proponent of the ICJ, advancing favorable and broad interpretation of provisions relating to the Court’s activities, and implicitly advocating the predominant role of the Court within the UN. Moreover, he openly supports the maintenance and extension of the Court’s role. His views, however, do not necessarily correspond to the reality of the Court’s role within the UN. Furthermore, they do not sufficiently reflect the reality of the limits of the powers of the political organs of the UN, in particular the Security Council. In this context, Dr. Amr’s views rather serve to promote and support his main premise that of the Court’s role as a principle organ of the UN. Moreover, the author’s views enhance his firm believe that “respect for the rule of law can be achieved only through an efficient, reliable and trusted Court” (p. 380). Nevertheless, the author is being realistic in acknowledging that the implementation of his suggestions on enhancing the ICJ’s role “depends upon the will of the member States, and their belief in the Court’s role as the principal judicial organ of the UN” (p. 380). All in all, the readers should expect foremost an academic scholarly study. Dr. Amr’s book is easily readable and comprehensible. It does not serve only as an excellent teaching tool, but it can also be of indispensable value to practitioners, and therefore belongs on the bookshelf of any international lawyer. The book may also serve as a helpful reference guide with respect to the Court’s jurisprudence. Overall, despite the existence of numerous works dealing with institutional and functional aspects of the ICJ, the book should certainly be considered as a valuable academic contribution to the ongoing discussion about the evolving role of the ICJ within the UN, its relation to other organs of the UN and specialized agencies, and its contribution to the development of the UN. The idealistic and convincing approach taken throughout the book invites reconsideration of certain Court’s activities and further encourages discussion on the more effective role of the ICJ within the UN.

LES COURS GENERAUX DE DROIT INTERNATIONAL PUBLIC DE L’ACADEMIE DE LA HAYE, PAR ROBERT KOLB, EDITIONS BRUYLANT ET EDITIONS DE L’UNIVERSITE DE BRUXELLES, BRUXELLES (BELGIQUE), 2003, COLLECTION DE DROIT INTERNATIONAL (N°55), 1155 PAGES. recensé par Roland Adjovi*

Tous les ans, quasiment, depuis 1929, l’Académie de droit international dont le siège se trouve à La Haye aux Pays-Bas, dans le Palais de la Paix, organise des cours d’été pour les juristes internationalistes (http://www.hagueacademy.nl). Tandis qu’à ces débuts, l’Académie n’offrait qu’une seule session, désormais il y a plutôt deux sessions : l’une de droit international privé et l’autre de droit international public. A chacune de ces sessions, il y a un cours principal dit cours général de droit international privé ou public où une éminence donne sa lecture transversale de la matière et tente en plusieurs séances de cinquante minutes chacune et étalées sur deux à trois semaines, d’offrir un aperçu général aussi complet que possible. Tous les cours dispensés à chaque session font l’objet d’une publication annuelle, le Recueil des cours de l’Académie de droit international, qui constitue une somme pour les internationalistes. Robert Kolb a pu lire tous les cours généraux dispensés jusqu’en 1999, soit soixante-quatre au total. Son ouvrage en constitue un compte-rendu fidèle assorti d’une biographie de l’auteur qui permet de mieux cerner sa pensée, et d’une appréciation par Robert Kolb. L’intérêt de ces cours généraux comme l’auteur le souligne, c’est qu’on y trouve « le tableau gigantesque de toutes les grandes formes d’approche, de construction, d’intelligence du droit international. C’est la synthèse de l’ensemble des théories, de l’ensemble des expériences, de Cavaglieri à Scelle, de Kelsen à Ch. De Visscher » (p. 5).

*

Juriste au Tribunal pénal international pour le Rwanda (Arusha, République-Unie de Tanzanie). Les opinions exprimées dans cette note ne sauraient être imputées ni à cet organe judiciaire, ni aux Nations Unies, et n’engagent que la seule responsabilité de l’auteur.


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Il est intéressant d’abord de noter l’évolution des cours généraux dans la forme. Avant la deuxième guerre mondiale, ils s’intitulaient tous « Règles générales du droit de la paix », avec des variances, pour marquer l’actualité du moment. Après la guerre, l’intitulé est plus libre mais le contenu demeure le droit international général. Nous avons alors un ensemble de cours qui montre toute la diversité de l’actualité juridique internationale d’après-guerre et des différentes décennies qui suivront. On perçoit dans l’ensemble de ces cours généraux, une évolution de la doctrine de droit international qu’il n’est pas inutile de se remémorer pour une meilleure compréhension des analyses actuelles, et surtout pour mieux percevoir les originalités et ne point se méprendre sur la valeur réelle de ces analyses. Ensuite, il faut aussi souligner l’évolution de la doctrine. Avant la guerre, il y avait deux cours généraux donnés par des auteurs de courants doctrinaux différents, ce qui offrait aux auditeurs d’alors et aux lecteurs d’aujourd’hui, une sorte de dialogue permanent de savants. Après la guerre, seul un cours général est dispensé à chaque session, et le dialogue se fait dans le temps, sans perdre de sa richesse que traduit l’appréciation que donne Robert Kolb sur chaque cours, même si parfois on peut une certaine répétition, et, sans doute, une relative déférence vis-à-vis de ces maîtres du droit international. Deux des auteurs de cours généraux de l’Académie peuvent faire l’objet d’une mention spéciale, pour les raisons ci-après exposées. Il y a d’abord Hans Kelsen qui est le seul à avoir été invité à deux reprises (1932 et 1953), pour donner un cours général (p. 254). Le théoricien autrichien offre dans son premier cours général, « une application exemplaire des préceptes de la théorie pure du droit aux relations régies par le droit international » (p. 87), le tout empreint du normativisme qui caractérise son approche doctrinale. Dans son second cours général, il « revient sur nombre de questions déjà traitées dans son cours de 1932, en mettant davantage l’accent sur quelques-unes, comme les sources, ou en dévoilant une évolution de sa pensée, comme en matière de rapports entre le droit international et le droit interne » (p. 254).

Dans ce cours, il faut noter l’analyse des rapports entre droit international et droit interne, où la primauté du premier est tout aussi admissible que celle du second, Hans Kelsen étant de l’avis que la science du droit ne peut qu’en décrire les conséquences, pour aboutir à la conclusion que, « dans les deux cas […] le droit international remplit la fonction de délimiter les domaines de validité des ordres juridiques internes » (p. 268), et qu’« il faut éliminer le dogme de la souveraineté […] [puisqu’]il ne peut y avoir plusieurs pouvoirs suprêmes en même temps » (p. 269). Robert Kolb souligne à cet égard, l’évolution de la pensée du théoricien, en montrant toute l’étendue de la recherche qu’il a faite parallèlement à la lecture des cours généraux pour

Notes de lecture

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pouvoir donner une analyse pertinente sur chaque auteur, une analyse souvent croisée en mettant l’accent sur les critiques réciproques entre les doctrines. Il y a ensuite Suzanne Bastid. En 1966, elle a donné un cours général qui n’a pas fait l’objet de publication. Robert Kolb présente ce cours en annexe de son compendium, sur la base du seul manuscrit disponible auprès de Geneviève Burdeau, fille de Suzanne Bastid, encore que ce manuscrit ne soit que partiel, et d’un document de travail distribué aux auditeurs de ce cours qui comprend à la fois un plan de cours, et une sorte de résumé des points devant être développés. On a ainsi une vue inédite d’ensemble, à notre avis, de ce cours riche. Il faut ajouter qu’un autre cours général donné après la seconde guerre mondiale (plus précisément en 1974) n’a pas été publié, c’est celui de Roberto Ago. Cet auteur aurait professé sans notes écrites. Cette synthèse offerte par Robert Kolb est un travail colossal dont il faut savoir gré à l’auteur de l’avoir entrepris. Car il donne une vue ramassée des cours sans en perdre la substance, et permet ainsi au chercheur non seulement de s’introduire à l’ensemble des approches doctrinales du droit international pour mieux cibler ceux des cours qui sont immédiatement pertinents pour sa recherche ; mais aussi cette synthèse offre aux lecteurs avertis des cours généraux, un rappel permanent de ce qui fait l’originalité des différents penseurs qui sont venus professer à l’Académie. Il va de soi que ce travail ne saurait s’arrêter en 1999, car de nouveaux cours généraux sont donnés, et il faut espérer que l’auteur s’atèle encore à leur synthèse, ou passe le relais.

INTERNATIONAL LAW RESSOURCES ONLINE

RESSOURCES EN DROIT INTERNATIONAL SUR INTERNET

AFRICAN ORGANIZATIONS ORGANISATIONS INTERAFRICAINES by Roland Adjovi

African Union, Union africaine (http://www.africa-union.org) Durban Summit (July 2002) 38th Assembly of Heads of State and Government / 1st Assembly of Heads of State and Government (African Union) (http://www.au2002.gov.za) Maputo Summit (July 2003), 2nd Assembly of Heads of State and Government (http://www.au2003.gov.mz) Sirte Summit (February 2004), 2nd Extraordinary Session (http://www.africa-union.org) Addis Ababa Summit (July 2004), 3rd Assembly of Heads of State and Government (http://www.africa-union.org)

New Partnership for Africa’s Development, Nouveau Partenariat pour le Développement en Afrique (NEPAD) (http://www.nepad.org)

African Commission on Human and Peoples’ Rights, Commission africaine des droits de l’homme et des peuples (Banjul, Gambia) (http://www.achpr.org)

Other African Organizations, Autres organisations africaines African Intellectual Property Organization (AIPO), Organisation Africaine de la Propriété Intellectuelle (OAPI) (http://www.oapi.wipo.net) African Parlementarian Union (APU), Union Parlementaire Africaine (UPA) (http://www.uafparl.org) African Development Bank (ADB), Banque Africaine de Développement (BAD), (http://www.afdb.org) Arab Maghreb Union (AMU), Union du Maghreb Arabe (UMA) (http://www.maghrebarabe.org) Central Bank of West African States, Banque Centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO) (http://www.bceao.int) Central African States Bank, Banque des Etats de l’Afrique Centrale (BEAC) (http://195.154.73.149/izf/FicheIdentite/BEAC.htm) Commission de l’Océan Indien (COI) (http://coi.intnet.mu)

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Common Market for Eastern and Southern Africa (COMESA), Marché commun de l’Afrique australe (http://www.comesa.int) Conférence Interafricaine des Marchés d’Assurances (CIMA) (http://www.izf.net/izf/FicheIdentite/CIMA.htm) Development Bank of Central African States (), Banque de Développement des Etats de l’Afrique Centrale (BDEAC) (http://195.154.73.149/izf/FicheIdentite/BEAC.htm) Development Bank of Southern Africa (DBSA), Banque de Développement de l’Afrique Australe (http://www.dbsa.org) East African Community (EAC), Communauté de l’Afrique de l’Est (CAE) (http://www.eac.int) Economic and Monetary Community of Central Africa (EMCCA), Communauté Economique et Monétaire en Afrique Centrale (CEMAC) (http://193.251.137.10) Economic Community of Central African States (ECCAS), Communauté Economique des Etats de l’Afrique Centrale (CEEAC) (http://www.ceeaceccas.org) Economic Community of West African States (ECOWAS), Communauté Economique Des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) (http://www.ecowas.int) Franc Currency Zone, Zone Franc (http://www.izf.net) Indian Ocean Commission (IOC), Commission de l’Océan Indien (COI) (http://www.coi-info.org) Indian Ocean Rim Association for Regional Cooperation, Association pour la coopération régionale des pays riverains de l’Océan indien (IORARC) (http://www.iornet.com) Intergovernmental Authority on Development (IGAD), Autorité intergouvernementale pour le Développement (AIGD) (http://www.igad.org) League of Arab States (LAS), Ligue des Etats Arabes (LEA) (http://www.leagueofarabstates.org) OHADA (Organisation pour l’Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires, Organization for Harmonization of Business Law in Africa) (http://www.cm.refer.org/eco/ecohada/ohada.htm). See also: Juris International (http://www.jurisint.org), CREDAU (Centre pour la recherche et l’étude du droit africain unifié, OHADA & African Uniform Laws Research Center) (http://www.credau.org), UNIDA (Association) (http://www.ohada.com), Juriscope (Research Center, Centre de Recherche) (http://www.juriscope.org) PTA Bank, Eastern and Southern African Trade & Development Bank, Banque de commerce et de développement de l’Afrique orientale et australe (http://www.ptabank.co.ke) Regional Financial Exchange, Bourse régionale des valeurs mobilières (BRVM) (http://www.brvm.org) (http://www.afribourse.com)

African Organizations, Organisations Interafricaines

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Southern African Development Community (SADC), Communauté de développement de l’Afrique australe (http://www.sadc.int) SADC Central Banks (http://www.sadcbankers.org) West African Development Bank (WADB), Banque Ouest-Africaine de Développement (BOAD) (http://www.boad.org) West African Monetary and Economic Union (WAMEU), Union Economique et Monétaire Ouest-Africaine (UEMOA) (http://www.uemoa.int)

Other International Organizations, Autres organisations internationales Commonwealth (http://www.thecommonwealth.org) Group of 77, Groupe des 77 (http://www.g77.org) Group of States of Africa, Caraïbea and Pacific Islands (ACP), Groupe des Etats d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) (http://www.acpsec.org) International Organization of Francophonie, Organisation internationale de la Francophonie (http://www.francophonie.org) Non Aligned Movement (NAM), Mouvement des Non Alignés (MNA) (http://www.nonaligned.org) Organization of the Islamic Conference (OIC), Organisation de la Conférence Islamique (OCI) (http://www.oic-oci.org) Portuguese-speaking States Community, Communauté des Pays Lusophones (CPLP) (http://www.cplp.org)

INTERNATIONAL LAW RESSOURCES RESSOURCES EN DROIT INTERNATIONAL by Roland Adjovi

International Law Societies Institut de Droit International, Institute of International Law (http://www.idi-iil.org) American Society of International Law, Association américaine de droit international (http://www.asil.org) European Society of International Law, Société européenne de droit international (http://www.esil-sedi.org) British Institute of International and Comparative Law, Institut britannique de droit international et comparé (United Kingdom) (http://www.biicl.org) International Law Society, Association de droit international (http://www.ila-hq.org) Société française pour le droit international, French Society for International Law (http://www.sfdi.org)

Online Journals Actualité et Droit international (Asnières, France) (http://www.ridi.org/adi/) African Geopolitics, Géopolitique africaine (revue trimestrielle) (http://www.african-geopolitics.org) African Journal of Legal Studies (Ottawa, Canada) (http://www.africalawinstitute.org/ajls/) African Journal of Political Science (AJPS), Journal Africain de Science Politique (http://www.inasp.org.uk/ajol/journals/ajps/index.html) ou (http://www.aaps.org) African Studies Abstracts Online (Leiden, Netherlands) (http://asc.leidenuniv.nl/library/abstracts/asa-online/) African Studies Quarterly (Gainesville, United States of America) (http://web.africa.ufl.edu/asq/) African Yearbook of International Law, Annuaire africain de droit international (http://www.ayil.org) Afrilex, Revue électronique consacrée à l’analyse des droits et des institutions d’Afrique (Bordeaux, France) (http://www.afrilex.ubordeaux4.fr) Droits fondamentaux (Paris, France) (http://www.droitsfondamentaux.org)

International Law Resources, Ressources en droit international

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European Journal of International Law (Florence, Italy) (http://www.ejil.org) International Review of the Red Cross (Geneva, Switzerland) (http://www.icrc.org/eng/review) Journal of Humanitarian Assistance (http://www.jha.ac/articles.htm) Journal of Transnational Law & Policy (Tallahassee, United States of America) (http://www.law.fsu.edu/journals/transnational/) New York University Journal of International Law & Politics (New York, United States of America) (http://www.nyu.edu/pubs/jilp/) The Yale Human Rights & Development Law Journal (New Haven, United States of America) (http://islandia.law.yale.edu/yhrdlj/?) Thémis (La Revue Juridique) (Montréal, Canada) (http://www.themis.umontreal.ca/revue/revue.html) Web Journal of Current Legal Issues (Newcastle, United Kingdom) (http://webjcli.ncl.ac.uk/) Human Rights Brief (Washington, United States of America) (http://www.wcl.american.edu/hrbrief/)

Online Databases and Libraries African Digital Library, Bibliothèque numérique africaine (Florida, South Africa) (http://www.africandl.org.za) Bibliographie Internationale de Droit Africain, African Law International Bibliography (France) (http://cifdi.francophonie.org/Bases/Bida.html) Centre for Human Rights, Centre des Droits de l’Homme (University of Pretoria, South Africa) (http://www.up.ac.za/chr/) Encyclopédie universelle des droits de l’homme, Human Rights Universal Encyclopedia (Paris, France) (http://www.eudh.org) Etat de droit (sources d’information sur 22 pays africains et Haïti), Rule of Law (database on twenty-two African countries and Haiti) (Bordeaux, France) (http://www.cean.u-bordeaux.fr/etat/) Infothèques (Paris, France) (http://www.infotheque.info) Jurist – World Law, University of Pittsburg School of Law (United States of America) (http://jurist.law.pitt.edu/world/) Lexis-Nexis (http://www.lexis.com) NATLEX, Databases of the International Labour Organization on Social Law, Bases de données de droit social de l’Organisation internationale du Travail (http://natlex.ilo.org) Peace Palace Library, Bibliothèque du Palais de la Paix (La Haye, PaysBas) (http://www.ppl.nl) Sites de droit international, droit humanitaire et droits de l’homme, International Law, Humanitarian Law and Human Rights Websites (http://www.toile.org)

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Système d’Informations Juridiques, Institutionnelles et Politiques (SIJIP), Juridical Institutional and Political Information System (Paris, France) (http://www.democratie.francophonie.org) Westlaw (http://www.westlaw.com) United Nations Treaty Series (http://untreaty.un.org)

ANALYTICAL INDEX

A Aaland (îles), 28 Abi-Saab (G.), 48, 198, 230, 246 Academy of International Law See: The Hague Academy of International Law Acquiescement, 365, 368, 374 Adjovi (R.), 11, 257, 443, 449, 452 Afghanistan, 194, 197, 238, 245, 254 African Charter of Human and Peoples’ Rights, 38, 39, 44, 74, 79, 80, 82, 86, 87, 88, 93, 97, 99, 104, 116, 121, 139, 150, 154, 180, 429, 433, 436 African Commission on Human and Peoples’ Rights, 80, 81, 85, 96, 100, 116, 130, 157, 429436, 449 African Court of Human and Peoples’ Rights (Protocol Establishing the --), 55, 79-141 Advisory opinion, 134, 135, 137, 138 Amicable settlement, 122, 129, 130, 131 Judges Impartiality, 93 Registrar, 97 Rules of Procedure, 80 African Charter on the Rights and Welfare of the Child, 105, 180, 436 African Society of International and Comparative Law, 86, 100, 105, 139 African Union, 3-159, 257, 435, 436, 449 Constitutive Act, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 11, 17, 19, 20, 33, 61, 62, 66, 72, 74, 75, 80, 81, 105, 133, 140, 219, 222, 255, 256, 257, 259, 260, 435, 436

Commission Interim Chairperson Essy (A.) See: Essy Convention on the Prevention and Combating of Corruption, 150 African Court of Justice, 54, 55, 81, 140 New Partnership for Africa’s Development (NEPAD), 150, 449 Peace and Security Council, 3, 5, 8, 9, 12, 13, 14, 16, 55, 72, 78, 255, 256, 258 Protocol on Amendments of the Constitutive Act, 3 Right to intervene, 3-21, 81, 95 Unconstitutional Changes of Governements, 23-78 Afrikaans, 167 Aggression, 10, 39, 66, 76, 193, 196, 197, 201, 208, 242, 246, 247, 257, 259, 264, 267, 271, 343, 417 Ahidjo (A.) See: Cameroon Akinnaso (N.F.), 164, 166, 170, 182, 185 Albania, 245 Ali (B.) See: Tunisia American Convention on Human Rights, 89, 90, 93, 95, 96, 97, 101, 103, 107, 108, 109, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 122, 123, 128, 131, 132, 133, 137, 431 American Court on Human Rights, 90, 110, 114, 129, 133, 135, 141 Inter-American Commission on Human Rights, 103, 108, 110, 141 Inter-American Convention against Corruption, 149

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Index

Inter-American Court on Human Rights, 89, 98, 101, 103, 105, 111, 113, 122, 123, 124, 127, 128, 129, 134, 136, 138, 141 Amin (I.) See: Uganda Ammoun (F.), 23, 35, 36, 50 Angola, 68, 69, 238, 241 Apartheid, 40, 46, 226, 231, 276, 277, 296 Aristide (J.-B.) See: Haiti Armed conflicts, 45, 195, 196, 197, 202, 241, 256, 260, 292, 296, 361 Armed Action, 202, 260 Coercitive Action, 207, 218, 221, 234, 240, 244, 258, 259 Internal conflicts, 196, 241, 242, 256, 257, 336 Military Interventions, 9, 10, 15, 16, 17, 18, 19, 31, 64, 244, 237, 244, 259 Preventive Action, 201 Austria, 76, 177, 324

B Bahreïn, 371, 459 Banda (H.) See: Malawi Barre (S.) See: Somalia Ben Achour (R.), 46, 47, 220, 221, 229, 234, 237, 239, 241, 242 Bénin Kérékou (M.), 32, 59 Zinsou (E.D.), 32 Bennouna (M.), 29, 43, 44, 49, 342 Biological Weapons Convention, see Convention Biya (P.) See: Cameroon Bockarie (S.) See: Sierra Leone Bokassa (J.-B.) See: Central African Republic

Bosnia-Herzegovina, 222, 244, 251, 345, 385, 399, 400, 401, 405, 409, 410, 460 Border, 5, 11, 263, 265, 269, 278, 279, 283, 286, 288, 303 Botswana, 45, 84, 88, 91, 190 Bourguiba See: Tunisia Boutros-Ghali (B.), 24, 46, 47, 76, 83, 219, 232, 254 Bozizé (F.) See: Central African Republic Brazil, , 234, 246, 285, 287, 293, 342, 383 Breach of the peace See: United Nations, Security Council Brima (A.T.) See: Sierra Leone, Special Court Brownlie (I.), 28, 35, 36, 63, 202 Bulgaria, 223, 226 Burkina Faso, 32, 45, 59, 79, 84, 86, 87, 88, 91, 97, 98, 378, 456, 459 Compaoré (B.), 59 Lamizana (B.), 32 Burundi Michombero, 32 Bush (G.H.W.), 278 Bush (G.W.), 30, 199, 200, 205, 207, 278, 302

C Cambodia, 251 Cameroon, 32, 34, 45, 66, 84, 86, 150, 276, 324, 341, 344, 362, 363, 364, 365, 366, 367, 368, 369, 370, 371, 372, 373, 381, 384, 455, 459 Ahidjo (A.), 32 Biya (P.), 32 Canada, 31, 47, 75, 76, 143, 177, 323, 324, 344, 345, 405, 452, 453, 455, 456, 459, 460 Cape Verde, 45, 58, 71, 91, 186, 282 Capital punishment See: Dealth penalty Capotorti (F.), 171, 175

Index Caraïbean Islands, 31, 344, 345, 386, 451 Central Africa Economic and Monetary Community (CAEMC), See: Economic and Monetary Community of Central Africa (EMCCA) Central African Republic, 30, 66, 67, 68, 69, 75 Boganda (B.), 65 Bokassa (J.-B.), Bozizé (F.), 65, 66, 68, 75 Dacko (D.), 32, 65 Kolingba (A.), 65 Patassé (A.-F.), 65, 66, 67 Chad, 32, 45, 65, 66, 68, 363, 364, 365, 366, 367, 372, 373 Malloum, 32 Tombalbaye (F.), 32 Change of circumstances, 348, 350, 355 Charpentier (J.), 34, 41 Chaumont, 24, 26, 34, 37, 41 Chili, 31, 47 Chiluba (F.) See: Zambia China, 76, 205, 212, 214, 221, 239, 246, 286, 291, 293, 302, 342 Chissano (J.) See: Mozambique Coercition See: Armed Conflicts Cold War, 198, 200, 206, 213, 246, 265, 274, 278, 297 post-Cold War, 278 Collective security, 10, 303 See also: United Nations, Security Council Colombia, 344, 345, 386, 460 Colonialism, 5, 17, 170, 192 Combacau (J.), 28, 34, 38, 41, 64 Commission on Human Rights See: United Nations Committee on Elimination of Racial Discrimination (CERD) See: Discrimination Commonwealth, 324, 451

457

Community of Portuguese-Speaking Nations, 70 Comoros, 40, 45 Conflict See: Armed conflicts Conforti (B.), 16, 17, 218, 223, 226, 227, 229, 231, 233, 237, 250 Congo (Democratic Republic of), 6, 25, 30, 39, 45, 66, 67, 76, 245, 263, 264, 288, 289, 290, 291, 293, 296, 297, 343, 344, 345, 347, 348, 349, 351, 356, 357, 385, 386, 426, 455, 456, 459, 460 Alliance of Democratic Forces for the Liberation (AFDL), 288 Bunia, 289, 290 Kabila (L.), 39, 288, 289 Mobutu (S.), 30, 31, 39, 41, 53, 288 Congo (Republic of), 45, 68, 76, 344, 395 Adoua (B.), 395, 398 Nguesso (D.S.), 59, 344, 395 Conte (L.) See: Guinea Convention 1891 Convention (Great Britain – Netherlands), 375, 376, 377, 378, 379 Abidjan Peace Agreement, 318, 330 Biological Weapons Convention (BWC) (1972), 306, 308, 310 British and German Agreement (1913), 366, 367, 369, 370, 373 Convention on the Elimination of all Forms of Racial Discrimination (1965), 358 Convention on the Elimination of all Forms of Discrimination against Women (1979), 359 Convention on the Physical Protection of Nuclear Materials (1980), 310 Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (1948), 9, 358, 399, 405

458

Index

Convention on the Prohibition of the Development, Production, Stockpiling and Use of Chemical Weapons and on their Destruction (1993) Organization for the Prohibition of Chemical Weapons (OPCW), 304, 308, 309, 310 Convention on the Rights of the Child (1989), 167, 171 Convention on the Rights of the Child (1989) Committee on the Rights of the Child, 169, 177, 184, 186, 187, 188 Friendship Treaty between United States of America and Iran (1957), 413, 414, 415, 416, 419, 420, 421 Geneva Conventions (1949), 249, 360 International Covenant on Civil and Political Rights, 44, 104, 105, 121, 151, 171, 172, 173, 175, 183, 188, 189, 284, 286, 390, 434 Human Rights Committee, 38, 121, 171, 172, 173, 174, 175, 184, 185, 187, 188, 189, 394, 429 International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, 103, 104, 151 Committee on Economic, Social and Cultural Rights, 185, 186, 187, 188 Lomé Agreement (1996), 313, 314, 316, 318, 328, 330, 334, 335 Montréal Convention (1971), 242, 243, 345, 359, 360, 460 New York Convention on Special Missions (1969), 352 United Nations Convention against Corruption, 149 United Nations Convention on the Law of the Sea (1982), 369 Versailles Treaty (1919), 364, 367

Vienna Convention on Consular Relations (1963), 352, 389, 392 Vienna Convention on Diplomatic Relations (1961), 352 Vienna Convention on the Law of Treaties (1969), 36, 54, 360, 370, 416 Westphalia Treaty (1648), 264 Corell (H.) See: United Nations Corten (O.), 207, 209, 210, 211, 218, 221, 225, 226, 227, 228, 233, 235, 237, 241, 242, 244, 246, 254 Côte d’Ivoire, 6, 32, 59, 79, 245, 257 Gbagbo (L.), 59 Guei (R.), 32 Houphouët-Boigny (F.), 32 Coup d’Etat, 25, 31, 47, 52, 48, 56, 65, 66, 68, 69, 71, 72, 75, 76, 77, 261 Crawford (J.), 28, 36, 38, 44, 46, 50, 78 Crimes against humanity, 3, 8, 9, 11, 15, 81, 82, 249, 255, 315, 316, 317, 332, 334, 344, 353, 357, 381, 395 Croatia, 244, 344, 345, 386, 460 Cuba, 205, 209, 212, 279, 286 Cultural Charter for Africa, 166, 176, 179, 182, 183

D Dacko (D.) See: Central African Republic Daddah (O.) See: Mauritania Dealth penalty, 7 Democracy, 7, 26, 33, 38, 42, 43, 44, 45, 46, 48, 49, 50, 54, 55, 64, 76, 80, 141, 145, 244, 247, 250, 284, 285 Diori (H.) See: Niger Discrimination

Index Committee on Elimination of Racial Discrimination (CERD), 184, 189, 190, 232 Non-discrimination, 174, 183, 187, 190 Doe (S.) See: Liberia

E ECOMOG See: Economic Community of West African States Economic and Monetary Community of Central Africa (EMCCA), 68, 85, 450 Economic Community of Central African States (ECCAS), 68, 70, 84, 450 Economic Community of the Countries of the Great Lakes, 85 Economic Community of West African States (ECOWAS), 72, 73, 85, 212, 244, 256, 257, 258, 259, 324, 450 ECOMOG, 256, 336 Egypt, 2, 3, 4, 5, 32, 40, 76, 77, 83, 84, 87, 91, 95, 107, 172, 189, 342, 383 El Salvador, 227, 343, 345, 385, 406, 407, 408, 409, 410, 411, 412, 456, 459 Equatorial Guinea, 30, 32, 45, 341, 344, 362, 363, 367, 368, 371, 459 Nguéma (M.), 30, 32 Obiang (N.), 32 Erythrea, 40, 45 Essy (A.), 57, 58 Ethiopia, 3, 32, 45, 57, 58, 60, 61, 66, 85, 86, 87, 88, 91, 104, 107, 109, 120, 181, 184 Sélassié (H.), 32 European Convention on Human Rights, 89, 90, 93, 95, 96, 99, 101, 102, 103, 107, 108, 109, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 119, 122,

459

123, 125, 127, 129, 131, 132, 133, 134 European Court of Human Rights Court, 50, 89, 91, 96, 98, 99, 102, 103, 105, 108, 111, 113, 116, 121, 122, 123, 124, 125, 129, 131, 133, 134, 170, 391 European Union, 100, 292 Eyadéma (G.) See: Togo

F Fitzmaurice (G.), 24, 422, 423 Force Use of force, 10, 11, 15, 17, 193215, 244, 246, 247, 259, 264, 266, 267, 268, 271, 280, 282, 285, 286, 288, 291, 295, 296, 297, 344, 345, 385, 405, 415, 416, 417, 420, 425, 426, 437, 460 France, 31, 34, 48, 49, 64, 65, 67, 75, 238, 245, 246, 269, 275, 285, 287, 288, 292, 293, 302, 341, 342, 344, 345, 364, 365, 383, 395, 396, 397, 398, 405, 452, 453, 454, 456, 460 Criminal Procedure Code (Code de procédure pénale), 395

G Gabon, 32, 45, 59, 79, 84, 88, 188 Bongo (A.O.), 32, 59 Mba (L.), 32 Gambia, 32, 45, 324 Jawara (D.), 32, 431 Gbagbo (L.) See: Côte d’Ivoire Genocide, 3, 7, 8, 9, 11, 15, 32, 76, 81, 249, 255, 256, 286, 287, 288, 296, 297, 316, 331, 334, 344, 345, 357, 385, 386, 399, 401, 402, 405, 407, 410, 434, 437, 460

460

Index

Germany, 29, 62, 63, 129, 266, 293, 342, 344, 345, 364, 383, 384, 389, 390, 405, 455, 456, 459, 460, 461 Ghana, 2, 3, 45, 76, 88, 95, 190, 275, 325, 333, 334 Governance Bad governance, 146 Good governance, 7, 80, 81, 148, 150, 158 Gowon See: Nigeria Great Britain See: United Kingdom Grotius, 214, 264, 265, 422 Guei (R.) See: Côte d’Ivoire Guinea, 32, 344 Conte (L.), 32 Guinea Bissau, 25, 32, 45, 56, 71, 72, 73, 75, 77 Cabral (A. and L.), 71 Vieira (B.), 32

H Hague Academy of International Law (The) See: The Hague Academy of International Law Haïti, 18, 31, 47, 67, 75, 228, 241, 245, 261, 263, 264, 283, 284, 285, 286, 291, 292, 293, 294, 295, 296, 297, 453 Alexandre (B.), 295 Aristide (J.-B.), 31, 47, 67, 75, 228, 261, 283, 284, 292, 294 Harmonization of Business Law in Africa (OHADA), 85, 450 Henkin (L.), 28, 35, 36, 63, 268 Herzegovina See: Bosnia-Herzegovina Holland See: Netherlands Honduras, 31, 343, 344, 345, 385, 386, 406, 407, 408, 409, 411, 412, 456, 459

Human Rights, 3, 7, 10, 11, 16, 18, 19, 20, 31, 38, 43, 44, 50, 55, 74, 79, 80, 82, 87, 90, 91, 99, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 110, 114, 121, 122, 123, 125, 129, 130, 131, 134, 136, 139, 140, 144, 150, 154, 159, 163, 166, 170, 171, 180, 183, 184, 188, 190, 191, 192, 208, 219, 221, 224, 226, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235, 237, 239, 247, 248, 251, 257, 261, 263, 264, 265, 266, 267, 268, 269, 270, 271, 273, 274, 275, 276, 277, 278, 279, 280, 282, 283, 284, 285, 286, 287, 288, 290, 291, 292, 293, 294, 295, 296, 297, 313, 343, 357, 361, 390, 391, 395, 430, 433, 434, 435, 436, 449, 453 Human Rights Committee See: Conventions, International Covenant on Civil and Political Rights International Covenant on Civil and Political Rights See: Convention Universal Declaration of Human Rights (UDHR), 79, 175, 265, 270 Human security, 7, 11 Humanitarian Assistance / Intervention, 7, 10, 11, 14, 16, 17, 18, 19, 20, 198, 218, 246, 247, 256, 280, 282, 294, 295 Humanitarian Law See: International humanitarian law Hungary, 197, 223, 225, 226, 342, 345, 383

I Immunity, 49, 337, 341, 347, 348, 350, 351, 352, 353, 354, 356, 387, 396, 397 Impunity, 71, 75, 314, 316, 317, 338, 352, 353

Index Independence, 3, 8, 10, 93, 94, 95, 156, 165, 224, 264, 266, 274, 275, 276, 296 India, 168, 177, 185, 197, 205, 220, 221, 246, 281 Indonesia, 232, 250, 341, 344, 374, 375, 376, 377, 378, 379, 380, 381, 459 Interference See: Non-interference Internal Conflicts See: Armed Conflicts International Atomic Energy Agency (IAEA), 304, 308, 309, 310 International Charter of Human Rights, 44, 357 International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS), 9, 247, 248, 258 International Community, 14, 15, 18, 24, 31, 32, 33, 57, 61, 62, 64, 67, 70, 73, 149, 197, 210, 236, 248, 261, 270, 277, 279, 282, 285, 287, 292, 293, 294, 296, 302, 304, 308, 316, 329, 404, 426, 438 International Court of Justice, 51, 79, 84, 89, 93, 94, 95, 96, 101, 102, 113, 114, 115, 116, 124, 126, 128, 131, 133, 137, 138, 202, 217, 223, 224, 242, 243, 244, 247, 263, 272, 273, 341-426, 437-442, 455, 458 Statute, 84, 223 Advisory opinion, 23, 24, 35, 50, 55, 223, 229, 272, 387, 388, 437, 438, 441, 459 Dissenting Opinion, Provisional Measures, 242, 247, 343, 347, 348, 349, 351, 356, 357, 359, 360, 361, 362, 373, 389, 390, 391, 392, 393, 394, 395, 396, 397, 398, 399 Cases, 341-426 Judges Al-Khasawneh (A.S.), 420, 421 Buergenthal (Th.), 24, 63, 95, 141, 263, 342, 343, 357, 361,

461

383, 384, 402, 406, 409, 420, 421, 423 Elaraby (N.), 342, 402, 420, 425 Fleischhauer (C.-A.), 342, 383, 400 Guillaume (G.), 24, 30, 217, 220, 227, 230, 252, 254, 341, 342, 343, 345, 356, 383, 384, 390, 402, 406, 409, 420 Herczegh (G.), 342, 383, 402 Higgins (R.), 28, 43, 46, 48, 63, 64, 84, 273, 342, 357, 383, 400, 420, 421, 423, 426 Jiuyong (S.), 342, 383, 384, 402, 420 Kooijmans (P.H.), 271, 342, 357, 383, 384, 400, 420, 421, 422, 423 Koroma (A.G.), 342, 383, 396, 398, 402, 403, 420, 423 Oda (S.), 342, 383, 394, 421 Owada (H.), 342, 383, 384, 420 Parra-Aranguren (G.), 342, 383, 384, 402, 420 Ranjeva (R.), 342, 383, 384, 402, 420, 421, 422 Rezek (F.), 342, 343, 383, 384, 402, 404, 405, 406, 409, 420 Schwebel (S.M.), Simma (B.), 11, 12, 202, 221, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 236, 242, 244, 246, 250, 258, 267, 271, 342, 383, 384, 420, 423, 424, 425, 426 Tomka (P.), 342, 383, 384, 420 Vereshchetin (V.S.), 263, 342, 383, 396, 398, 402, 403, 420 Ad hoc Judges Ajibola (B.), 364 Bernárdez (T.), 343, 406, 409 Cara (J.-Y. de), 395, 398 Dimitrijevic (V.), 400, 402, 404 Dugard (J.R.), 357 Franck (Th.), 198, 199, 207, 224, 267, 268, 269, 272, 273, 374 Hodzic (S.), 400 Mahiou (A.), 400, 402, 404

462

Index

Mavungu (J.-P.), 357 Mbaye (K.), 38, 43, 364 Paolillo (F.H.), 343, 406, 409, 410, 411 Rigaux (F.), 413, 420, 423, 425 Sepúlveda (B.), 394 Shahabuddeen (M.), 374 Verhoeven (J.), 28, 31, 43, 49, 51, 52, 64, 194, 207, 212, 219, 220, 221, 224, 228 Weeramantry (C.), 374 Registrar Couvreur (Ph.), 342 Deputy Registrar Arnaldez (J.-J.), 342 International Criminal Court, 9, 38, 313, 314, 315, 323, 326, 331, 460 International Criminal Tribunal for the Former Yusgoslavia (ICTY), 249, 250, 272, 315, 316, 323, 327, 331 Tadic Case, 272, 274 International Criminal Tribunal for Rwanda (ICTR), 9, 249, 250, 314, 315, 316, 323, 325, 327, 331, 332 Prosecutor Jallow (H.B.) See: Sierra Leone, Special Court, Judges International Humanitarian Law, 249, 316, 360, 361, 453 Iran, 226, 345, 385, 413, 414, 415, 417, 418, 419, 420, 423, 424, 426, 459, 460 Iraq, 18, 195, 196, 197, 198, 199, 203, 205, 206, 207, 208, 209, 212, 235, 237, 238, 239, 245, 246, 247, 262, 264, 267, 278, 279, 280, 296, 414, 415, 424 Israel, 29, 205, 387, 388 Italy, 62, 63, 247, 344, 345, 405, 460

Japan, 62, 63, 165, 179, 205, 266, 293, 342, 383 Jawara (D.) See: Gambia Jordan, 342, 383 Jurisprudence International Jurisprudence Caroline (1837), 202 See also: International Court of Justice, International Criminal Court (ICC), International Criminal Tribunal for the Former Yusgolavia (ICTY), International Criminal Tribunal for Rwanda (ICTR), Permanent Court of International Justice (PCIJ), Special Court for Sierra Leone (SCSL) Jus cogens, 35, 36, 37, 41, 78, 273, 425 K Kaunda (K.) See: Zambie Kenya, 3, 32, 39, 45, 49, 80, 84, 180, 182, 191 Kenyatta (J.), 32 Kérékou (M.) See: Bénin Kioko (B.) See: Organization of African Unity Kolingba (A.) See: Central African Republic Kosovo, 15, 197, 206, 212, 221, 232, 239, 245, 246, 247, 249, 250, 251, 252, 253, 315, 322 Kuwait, 197, 209, 235, 237, 267, 278, 414 Kwakwa (E.), 11, 17, 18

L J Jamahiriya See: Libya Jamaica, 292, 294

Laghmani (S.), 47, 48 Lamizana (B.) See: Burkina Faso Language

Index Amazigh, 184, 188, 189 Malagasy, 169, 182, 186, 187 League of Nations, 28, 214, 218, 229, 364 Lesotho, 40, 45, 79, 86, 87, 323 Liberia, 6, 32, 45, 84, 88, 212, 236, 238, 244, 257, 258, 283, 313, 332, 386 Doe (S.), 32 Taylor (Ch.G.), 11, 19, 263, 332, 333, 336, 386 Tubman (W.), 32 Libya, 8, 40, 79, 84, 86, 88, 172, 272, 345, 366, 400, 410, 412, 456, 460 Berber, 189 Liechtenstein, 89, 344, 345, 384, 460

M Madagascar, 25, 32, 45, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 64, 75, 77, 84, 86, 87, 169, 170, 181, 182, 183, 186, 187, 342, 383 Andrianampoinimerina, 56 Malagasy See: Language Ratsiraka (D.), 32, 57, 58, 60, 61, 63, 64 Ravalomanana (M.), 57, 58, 59, 60, 61, 63, 75 Malawi, 2, 3, 32, 45, 76, 84, 88, 91, 169 Banda (H.), 32 Malaysia, 341, 344, 374, 375, 376, 378, 379, 380, 381, 394, 459 Mali, 32, 45, 76, 80, 84, 88, 378, 456, 459 Traoré (M.), 32 Malloum See: Chad Maluwa (T.), 7, 8, 9, 13, 14, 80 Mauritania, 32, 40, 45, 49, 86, 87, 96, 107, 109, 119, 129, 131, 167 Daddah (O.), 32 Taya (O.), 32

463

Mauritius (island), 40, 80, 81, 84, 85, 86, 87, 88, 92, 94, 96, 139, 177, 179, 183, 184, 185, 186, 187 Mba (L.) See: Gabon Mexico, 389, 390, 392, 393, 394 Michombero See: Burundi Mobutu (S.) See: Congo (Democratic Republic) Morocco, 40, 45, 80, 84, 172, 183, 184, 185, 188, 189, 225, 229, 233, 270, 282 Mosler (H.), 221, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 236, 242, 244, 246, 250, 258 Mozambique, 45, 59, 80, 81, 91, 149, 238 Chissano (J.), 59

N Namibia, 23, 24, 35, 45, 50, 243 NEPAD See: African Union Netherlands, 323, 224, 230, 342, 344, 345, 375, 376, 377, 379, 381, 383, 405, 443, 453, 460 Nguéma (M.) See: Equatorial Guinea Nicaragua, 31, 202, 220, 232, 294, 343, 344, 345, 385, 386, 406, 408, 409, 426, 456, 459, 460 Niger, 32, 45, 80, 87, 342, 345, 386 Bainassara, 32 Diori (H.), 32 Nigeria, 25, 32, 45, 49, 69, 70, 76, 79, 80, 82, 84, 107, 128, 164, 168, 170, 174, 181, 182, 183, 185, 187, 281, 287, 323, 324, 333, 336, 341, 344, 362, 363, 364, 365, 366, 367, 368, 369, 370, 371, 372, 373, 381, 384, 387, 455, 459 Bakassi, 362, 364, 366, 367, 368, 369, 372, 373 Gowon, 32

464

Index

Non-interference, 5, 7, 17, 18, 19, 36, 81, 82, 217, 218, 219, 220, 221, 224, 225, 235, 239, 240, 247, 248, 249, 255, 256, 261, 296 Northern Atlantic Treaty Organization (NATO), 65, 197, 212, 220, 244, 246, 247, 252, 405 Numeiry (El) See: Sudan

O OAU See: Organization of African Unity Obote (M.) See: Uganda Obiang (N.) See: Equatorial Guinea OHADA See: Harmonization of Business Law Organization of African Unity, 3, 4, 5, 6, 7, 11, 16, 18, 36, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 64, 72, 79, 80, 81, 82, 83, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 97, 98, 99, 100, 101, 104, 105, 112, 116, 122, 127, 129, 132, 134, 120, 135, 137, 139, 150, 178, 222, 255, 256, 258, 313, 343, 431, 433, 436 Alger Declaration, 31, 56, 73 Cairo Declaration, 5, 6 Charter, 4, 83, 256 Commission of Jurists, 83 Commission of Mediation, Conciliation, 4, 83 Declaration on the Fundamental Changes, 150 Lomé Declaration, 56, 73 Mechanism for Conflict Prevention, Management and Resolution, 5, 66, 69, 70, 71, 72, 73, 256 Central Organ, 55, 57, 58, 59, 60, 61, 63, 66, 67, 69, 70, 71, 72, 73

Protocol of Mediation, Conciliation, and Arbitration, 4 Secretary-General, 85, 86, 97, 112 Department of Legal Affairs Kioko (B.), 6, 7, 14, 15, 86, 87, 257, 258 Organization of American States (OAS), 18, 90, 97, 101, 134, 135, 209, 212, 292 Organization of Economic Cooperation and Development (OECD), 149 OECD Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions, 149

P Pakistan, 275 Palestine, 388 Paulus (A.), 221, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 236, 242, 244, 246, 250, 258 Peaceful settlement of disputes, 102, 227, 311 Peacekeeping Operations, 224, 291, 295, 297 See also: United Nations, Security Council Peoples’ Permanent Tribunal, 36, 37, 38, 39 Perez de Cuellar (J.) See: United Nations, Secretary General Permanent Court of International Justice, 54, 211, 229 Lotus (1927), 211 Peru, 384 Philippines (The), 294, 302, 374 Portugal, 247, 276, 344, 345, 405, 460 Procedural default, 389, 390 Proliferation, 84, 125, 198, 301, 302, 303, 304, 305, 306, 307, 308, 310, 311

Index Putsch See: Coup d’Etat

Q Qatar, 371, 455, 459

R Ratsiraka (D.) See: Madagascar Regionalism, 23, 24 Regional Organizations, 3, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 18, 19, 21, 149, 197, 213, 244, 258, 434 Reuter (P.), 34, 36, 37, 41, 54 Rhodesia, 12, 273, 274, 275, 276, 279, 296 Rigaux (M.-F.), 43, 44, 50 Rigaux (F.) See: International Court of Justice, Judges ad hoc Right to intervene See: African Union Right to Self-determination, 28, 34, 35, 36, 37, 38, 40, 41, 42, 74, 78, 233, 267, 296 Romania, 138, 223, 226, 302 Rule of law, 7, 80, 81, 140, 146, 147, 158, 194, 206, 211, 214, 257, 295, 307, 439, 441, 442 Rule of power, 194, 206, 214 Russia, 76, 205, 212, 246, 247, 281, 285, 293, 302, 342, 383 Rwanda, 6, 7, 9, 15, 18, 28, 45, 67, 76, 80, 81, 88, 125, 180, 182, 183, 187, 232, 236, 238, 245, 249, 250, 264, 283, 286, 287, 288, 289, 296, 314, 315, 327, 341, 343, 344, 345, 357, 358, 359, 360, 361, 362, 386, 434, 443, 455, 459

S Saddam (H.), 199, 207, 247, 278

465

Salvador (El) See: El Salvador Sao Tome and Principe, 25, 45, 56, 68, 69, 70, 72, 73, 75, 76, 77, 368 Menezes (F. de), 69, 70, 71 Schachter (O.), 16, 28, 36, 42 Self-defence, 10, 66, 194, 196, 197, 198, 199, 200, 201, 202, 203, 204, 205, 207, 208, 209, 210, 211, 212, 259, 267, 303, 414, 416, 417, 423, 425 Sénégal, 32, 55, 58, 62, 76, 80, 82, 84, 85, 86, 87, 88, 125, 165, 168, 172, 183, 191, 287 Casamance, 45 Senghor (L.S.), 32, 165 Wade (A.), 58 Self-determination See: Right to Self-determination Senghor (L.S.) See: Sénégal Seychelles, 45, 88 Sierra Leone, 6, 86, 87, 88, 212, 245, 249, 258, 313-339, 342, 383, 386, 387 Amnesty, 313, 316, 318, 334, 335 Abidjan Agreement See: Convention Armed Forces Revolutionary Council (AFRC), 318, 332, 333, 336, 337 Berewa (S.E.), 321 Civil Defence Forces (CDF), 332, 333, 336 Kabbah (A.T.), 313 Lomé Agreement See: Convention Revolutionary United Front (RUF), 313, 314, 318, 330, 332, 333, 336, 337 Special Court, 313-339 Amicus curiae, 336, 337 Accused Bockarie (S.), 332, 333 Brima (A.T.), 332, 333 Fofana (M.), 333, 335, 336 Gbao (A.), 333, 336, 338

466

Index

Kallon (M.), 332, 333, 334, 336 Kamara (B.B.), 333, 334, 336 Kanu (S.B.), 333 Kondewa (A.), 333, 334 Koroma (J.P.), 332, 333 Norman (S.H.), 332, 333, 335, 336, 337, 338 Sankoh (F.S.), 313, 314, 332, 333 Sesay (I.), 332, 333, 337 Taylor (Ch.G.) See: Liberia Judges Aboagye (I.), 325 Ayoola (E.), 324 Boutet (P.), 324 Fernando (A.R.N.), 325 Itoe (B.), 324, 333 Jallow (H.B.), 324 Winter (R.), 324, 337 Principal Defender, 326 Prosecutor Crane (D.), 321, 325 Deputy Prosecutor Silva (D. de), 325, 326 Registrar Vincent (R.), 321, 325, 433 Sorel (J.-M.), 29, 243, 251 South Africa, 2, 3, 21, 23, 35, 40, 45, 46, 50, 55, 61, 66, 70, 75, 80, 85, 86, 87, 88, 96, 150, 176, 181, 187, 188, 226, 272, 276, 277, 279, 296, 453 South African Schools Act, 188 Southern African Development Community (SADC), 84, 135 Sovereignty, 5, 17, 19, 20, 28, 36, 37, 43, 69, 82, 95, 172, 177, 211, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 224, 225, 227, 231, 232, 235, 236, 237, 238, 239, 242, 247, 248, 250, 251, 256, 258, 261, 264, 265, 266, 268, 269, 270, 296, 334, 343, 350, 362, 364, 365, 366, 367, 368, 372, 373, 374, 375, 376, 378, 379, 380, 381, 394, 444

Spain, 247, 288, 302, 375, 379, 455, 456, 459 Sri Lanka, 325 Sur (S.), 243 Swaziland, 40, 45, 84, 87

T Tanzania, 3, 45, 87, 88, 172, 181, 182, 185, 197, 286, 443 Taya (O.) See: Mauritania Terrorism, 7, 81, 200, 218, 242, 246, 247, 249, 254, 302, 304, 306 The Hague Academy of International Law, 443-445 Timor, 245, 249, 250, 251, 252, 253, 315, 323 Togo , 32, 45, 52, 65, 76, 80, 84, 87, 88, 313 Eyadéma (G.), 32 Tombalbaye (F.) See: Chad Torture, 30, 283, 344, 357, 358, 395 Traoré (M.) See: Mali Truth and Reconciliation Commission, 313, 318, 319, 320, 328, 338 Tubman (W.) See: Liberia Tunisia, 32, 45, 76, 84, 85, 86, 87, 88, 107, 129, 229, 233, 400, 410, 412, 456 Ali (B.), Bourguiba, 32

U Uganda, 7, 45, 80, 84, 91, 165, 166, 169, 181, 288, 289, 456 Amin (I.), 7, 30, 32 Obote (M.), 32, 165, 168 Union of the Arab Maghreb (UAM), 84, 135

Index United Kingdom, 4, 17, 62, 63, 164, 207, 209, 212, 238, 246, 247, 272, 274, 275, 279, 282, 285, 293, 296, 302, 323, 324, 342, 344, 345, 364, 366, 367, 375, 376, 377, 379, 383, 385, 405, 452, 453, 456, 460 United Nations Organization, 4, 6, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 21, 24, 28, 29, 36, 42, 43, 46, 47, 53, 55, 59, 65, 76, 77, 78, 80, 82, 84, 95, 100, 101, 105, 120, 126, 133, 136, 137, 143, 149, 195, 198, 199, 202, 203, 206, 207, 208, 213, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 231, 232, 233, 234, 236, 237, 238, 239, 240, 241, 242, 244, 245, 246, 249, 250, 251, 252, 253, 254, 255, 256, 257, 258, 259, 260, 261, 263, 264, 266, 267, 268, 269, 270, 271, 272, 273, 274, 275, 276, 277, 278, 280, 281, 282, 283, 284, 285, 286, 287, 288, 289, 290, 291, 292, 293, 295, 296, 297, 298, 301, 303, 304, 305, 308, 310, 313, 316, 318, 319, 320, 321, 323, 335, 343, 357, 364, 384, 386, 388, 401, 402, 403, 404, 405, 410, 425, 426, 433, 436, 437, 438, 454 Charter, 4, 9, 10, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 19, 21, 35, 36, 55, 56, 62, 193, 196, 197, 198, 201, 203, 204, 207, 208, 210, 214, 215, 217-262, 263, 264, 265, 266, 267, 268, 269, 270, 271, 272, 276, 301, 303, 304, 313, 318, 319, 416, 425 General Assembly, 15, 18, 35, 36, 42, 47, 55, 95, 101, 126, 129, 136, 175, 176, 196, 217-262, 269, 270, 308, 341, 345, 383, 387, 388, 401, 404, 439, 440, 441 Resolution 43/131, 234, 235 Resolution 45/100, 235 Resolution 47/1, 401 Resolution 49/75 K, 388 Resolution ES-10/14, 387

467

Security Council, 4, 5, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 19, 20, 21, 23, 35, 46, 47, 50, 55, 76, 129, 193, 194, 195, 196, 198, 205, 206, 207, 209, 210, 211, 212, 213, 217-298, 301, 302, 303, 304, 306, 309, 310, 311, 314, 315, 316, 317, 318, 319, 320, 321, 322, 323, 329, 346, 357, 361, 385, 387, 388, 401, 404, 416, 440, 441, 442 Breach / Threat of the peace, 10, 17, 18, 19, 21, 29, 208, 209, 240, 242, 248, 249, 254, 256, 259, 261, 264, 267, 271, 273, 274, 276, 277, 278, 279, 280, 281, 282, 283, 287, 288, 290, 295, 296, 297, 301, 303 Counter-Terrorism Committee, 302, 305 International Peace and Security (Maintenance of --), 4, 10, 11, 12, 13, 14, 18, 19, 20, 65, 147, 193, 194, 205, 206, 208, 209, 210, 213, 214, 218, 224, 241, 243, 244, 248, 249, 255, 256, 258, 259, 260, 264, 265, 266, 267, 268, 270, 272, 273, 276, 277, 278, 279, 280, 281, 282, 283, 285, 288, 291, 293, 295, 296, 301, 303, 309, 311, 316, 329, 336, 346, 360, 374, 381, 426, 439 Resolution 232, 276 Resolution 418, 277, 278 Résolution 678, 206, 209, 211, 246 Resolution 687, 206, 207, 209, 246, 386 Resolution 688, 237, 238, 279, 280 Resolution 733, 281 Resolution 746, 281 Resolution 748, 243 Resolution 751, 281 Resolution 777, 401 Resolution 794, 282 Resolution 827, 249, 258

468

Index

Resolution 841, 283, 284 Resolution 861, 283 Resolution 873, 283, 284 Resolution 875, 284 Resolution 917, 284 Resolution 918, 238, 287, 288 Resolution 929, 245, 287, 288 Resolution 933, 284 Resolution 940, 285, 286, 291, 293 Resolution 955, 250 Resolution 1244, 212, 213, 245, 251 Resolution 1315, 249, 314, 318 Resolution 1368, 238 Resolution 1373, 254, 302, 306, 307 Resolution 1441, 199, 207, 208, 209, 211, 246 Resolution 1483, 212, 213, 245 Resolution 1484, 245, 263, 290, 291 Resolution 1493, 291 Resolution 1511, 212, 213 Resolution 1529, 261, 263, 295 Resolution 1540, 301-311 Authorization of the --, 10, 12, 14 Attributed Authorization, 207, 209 ex post Authorization, 193, 207, 212, 213, 248 ex-post-facto Endorsement, 12, 15 Implicit Authorization, 193, 194, 206, 209, 211 Subsequent Authorization, 207 Peacekeeping Operations MONUC (United Nations Organization Mission in the Democratic Republic of Congo), 291 UNAMSIL (United Nations Mission in Sierra Leone), 313, 317, 318 UNTAET (United Nations Transitional Administration in East Timor), 251, 253 Regional agreements, 258, 260

Secretary General, 14, 15, 18, 20, 41, 46, 57, 58, 59, 60, 77, 219, 224, 225, 235, 236, 237, 238, 247, 249, 253, 263, 264, 289, 313, 314, 315, 316, 317, 318, 319, 320, 321, 322, 324, 325, 326, 330, 346, 384, 386, 387, 401, 426 Annan (K.), 18, 20, 232, 263, 265, 289, 296, 314, 322 Perez de Cuellar (J.), 18, 264 Office of Legal Affairs Corell (H.), 321 High Commissioner for Human Rights Vieira de Mello (S.), 290 Commission on Human Rights, 270 United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO), 17, 163, 164, 165, 169, 170, 171, 174, 175, 178, 359 United States of America, 30, 31, 39, 48, 62, 63, 64, 75, 76, 129, 143, 195, 198, 199, 200, 201, 203, 204, 205, 206, 207, 209, 210, 212, 213, 214, 220, 231, 232, 237, 238, 246, 247, 267, 272, 276, 277, 285, 287, 293, 302, 314, 323, 342, 345, 375, 379, 383, 384, 385, 389, 390, 391, 392, 393, 394, 413, 414, 415, 416, 417, 418, 419, 420, 421, 423, 424, 425, 452, 453, 455, 456, 459, 460 11 September, 125, 194, 198, 200, 254, 302 Executive Order 12613, 418 National Security Strategy, 199, 200 Universal Declaration of Human Rights (UDHR) See: Human Rights Universal jurisdiction, 24, 350, 351, 356, 381, 396 Upper Volta See: Burkina Faso Use of force See: Force

Index

469

Writ of Habeas Corpus, 338 V Venezuela, 283, 284, 342, 383 Vieira (B.) See: Guinea Bissau Visscher (Ch. de), 23, 27, 46, 63, 64, 443

Y Yugoslavia, 212, 221, 237, 238, 241, 246, 247, 249, 250, 251, 272, 283, 315, 327, 344, 345, 385, 399, 400, 401, 402, 403, 404, 405, 409, 410, 412, 460

W Wade (A.) See: Sénégal War Crimes, 3, 8, 9, 11, 15, 81, 255, 315, 316, 317, 322, 331, 334, 353, 357 Weapons of mass destruction, 198, 207, 301-311 Wedgwood (R.), 199, 207, 208 West African Economic and Monetary Union (WAEMU), 85 Western Sahara, 35, 40, 459 World Bank, 144, 145, 147, 148, 149, 158 World War First WW, 214, 364 Second WW, 263, 266

Z Zacklin, 238, 274, 317 Zaire, 84, 85, 279, 288 Zambia, 2, 3, 32, 45, 88, 93, 143, 150, 169, 325 Chiluba (F.), 32 Kaunda (K.), 32 Zimbabwe, 45, 76, 87, 88, 150, 181, 189, 190, 221, 228 Zinsou (E.D.) See: Bénin

INDEX ANALYTIQUE B A Académie de droit international de La Haye, 443-445 Acquiescement, 365, 368, 374 Action armée, 202, 260 Action coercitive, 207, 258, 259 Action préventive, 201 Adjovi (R.), 11, 257, 443, 449, 452 Afrique du Sud, 2, 3, 21, 23, 35, 40, 45, 46, 50, 55, 61, 66, 70, 75, 80, 85, 86, 87, 88, 96, 150, 176, 181, 187, 188, 226, 272, 276, 277, 279, 296, 453 Loi sur l’éducation scolaire (South African Schools Act), 188 Sangqu (B.) (ambassadeur auprès de l’Union africaine), 66 Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA), 304, 308, 309, 310 Agression, 10, 39, 66, 76, 193, 196, 197, 201, 208, 242, 246, 247, 257, 259, 264, 267, 271, 343, 417 Akinnaso (N.F), 164, 166, 170, 182, 185 Albanie, 245 Allemagne, 29, 62, 63, 129, 266, 293, 342, 344, 345, 364, 383, 384, 389, 390, 405, 455, 456, 459, 460, 461 Angola, 68, 69, 238, 241 Apartheid, 40, 46, 226, 231, 276, 277, 296 Aristide (J.-B.) Voir: Haïti Armes de destruction massive, 198, 207, 301-311 Autodétermination des peuples Voir: Droit à l’autodétermination Autriche, 76, 177, 324

Bahreïn, 371, 459 Banque mondiale, 144, 145, 147, 148, 149, 158 Bedjaoui (M.), 17, 43, 83, 84, 115, 242, 243, 342, 441, 456, 459 Belgique, 39, 48, 164, 341, 342, 344, 345, 347, 348, 349, 350, 351, 352, 353, 354, 355, 356, 357, 405, 426, 443, 459, 460 Bénin, 32, 45, 59, 342, 345, 386 Kérékou (M.), 32, 59 Zinsou (E.D.), 32 Bennouna (M.), 29, 43, 44, 49, 342 Bonne foi, 369 Bosnie-Herzégovine, 222, 244, 251, 345, 385, 399, 400, 401, 405, 409, 410, 460 Botswana, 45, 84, 88, 91, 190 Boutros-Ghali (B.) Voir: Organisation des Nations Unies, Secrétaire général Brésil, 234, 246, 285, 287, 293, 342, 383 Brownlie (I.), 28, 35, 36, 63, 202 Bulgarie, 223, 226 Burkina Faso, 45, 59, 79, 84, 86, 87, 88, 91, 97, 98, 378, 456, 459 Compaoré (B.), 59 Haute Volta, 32 Lamizana (B.), 32 Burundi, 6, 28, 32, 45, 47, 76, 79, 87, 88, 180, 286, 455, 459 Michombero, 32 Bush (G.H.W.), 278 Bush (G.W.), 30, 199, 200, 205, 207, 278, 302

Index C Cambodge, 251 Cameroun, 32, 34, 45, 66, 84, 86, 150, 276, 324, 341, 344, 362, 363, 364, 365, 366, 367, 368, 369, 370, 371, 372, 373, 381, 384, 455, 459 Ahidjo (A.), 32 Biya (P.), 32 Canada, 31, 47, 75, 76, 143, 177, 323, 324, 344, 345, 405, 452, 453, 455, 456, 459, 460 Cap Vert, 45, 58, 71, 91, 186, 282 Capotorti (F.), 171, 175 Caraïbes (îles), 31, 344, 345, 386, 451 Carence procédurale, 389, 390 Centrafrique (République de), 6, 7, 11, 25, 30, 32, 45, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 73, 75, 77, 181, 186 Bokassa, 7, 30, 32, 65 Boganda (B.), 65 Bozizé (F.), 65, 66, 68, 75 Dacko, 32, 65 Kolingba (A.), 65 Patassé (A.-F.), 65, 66, 67 Charte africaine de la culture, 166, 176, 179, 182, 183 Charte africaine des droits de l’homme et des peuples, 38, 39, 44, 74 Commission africaine des droits de l’homme et des peuples, 429436 Cour africaine des droits de l’homme et des peuples, 55, 79141 Changement de circonstances, 348, 350, 355 Charpentier (J.), 34, 41 Chili, 31, 47 Chiluba (F.) Voir: Zambie Chine, 76, 205, 212, 214, 221, 239, 246, 286, 291, 293, 302, 342 Colombie, 344, 345, 386, 460 Colonialisme, 5, 17, 170, 192 Combacau (J.), 28, 34, 38, 41, 64

471

Commission internationale pour l’intervention et la souveraineté des Etats (CIISE), 9, 247, 248, 258 Commission vérité et réconciliation, 313, 318, 319, 320, 328, 338 Commonwealth, 324, 451 Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC), 84, 135 Communauté des pays de langue portugaise (CPLP), 70 Communauté économique des Etats de l’Afrique Centrale (CEEAC), 68, 70, 84, 450 Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), 72, 73, 212, 244, 256, 257, 258, 259, 324, 450 ECOMOG, 256, 336 Communauté économique des payx des Grands Lacs (CEPGL), 85 Communauté/Union économique et monétaire de l’Afrique centrale (CEMAC), 68, 85, 450 Communauté internationale, 14, 15, 18, 24, 31, 32, 33, 57, 61, 62, 64, 67, 70, 73, 149, 197, 210, 236, 248, 261, 270, 277, 279, 282, 285, 287, 292, 293, 294, 296, 302, 304, 308, 316, 329, 404, 426, 438 Comores (îles), 40, 45 Compétence universelle, 24, 350, 351, 356, 381, 396 Conflits armés, 45, 195, 196, 197, 202, 241, 256, 260, 361 Conflits internes, 196, 241, 242, 256, 257, 336 Conforti (B.), 16, 17, 218, 223, 226, 227, 229, 231, 233, 237, 250 Congo (République démocratique du), 6, 25, 30, 39, 45, 66, 67, 76, 245, 263, 264, 288, 289, 290, 291, 293, 296, 297, 343, 344, 345, 347, 348, 349, 351, 356, 357, 385, 386, 426, 455, 456, 459, 460 Alliance des Forces Démocratiques de Libération (AFDL), 288

472

Index

Bunia, 289, 290 Kabila (L.), 39, 288, 289 Mobutu (S.), 30, 31, 39, 41, 53, 288 Ndombasi (A.Y.), 24, 347, 348, 349, 350, 352, 354, 355, 356, 357 Congo (République du), 45, 68, 76, 344, 395 Adoua (B.), 395, 398 Nguesso (D.S.), 59, 344, 395 Conseil de l’Europe Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés publiques, 89, 90, 93, 95, 96, 99, 101, 102, 103, 107, 108, 109, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 119, 122, 123, 125, 127, 129, 131, 132, 133, 134 Cour européenne des droits de l’homme, 50, 89, 91, 96, 98, 99, 102, 103, 105, 108, 111, 113, 116, 121, 122, 123, 124, 125, 129, 131, 133, 134, 170, 391 Convention Accord anglo-allemand (1913), 366, 367, 369, 370, 373 Accord de Lomé (1996), 313, 314, 316, 318, 328, 330, 334, 335 Accord de paix d’Abidjan, 318, 330 Convention de 1891 (GrandeBretagne – Pays-Bas), 375, 376, 377, 378, 379 Convention de Montréal (1971), 242, 243, 345, 359, 360, 460 Convention de New York sur les missions spéciales (1969), 352 Convention de Vienne relative aux relations consulaires (1963), 352, 389, 392 Convention de Vienne relative aux relations diplomatiques (1961), 352 Convention de Vienne relatif au droit des traités (1969), 36, 54, 360, 370, 416

Convention des Nations Unies contre la Corruption, 149 Convention des Nations Unies sur le Droit de la Mer (1982), 369 Convention relative aux droits de l’enfant (1989), 167, 171 Convention relative aux droits de l’enfant, Comité des droits de l’enfant, 169, 177, 184, 186, 187, 188 Convention sur la discrimination à l’égard des femmes (1979), 359 Convention sur la discrimination raciale (1965), 358 Comité pour l’élimination de la discrimination raciale (CERD), 184, 189, 190, 232 Convention sur l’interdiction de la mise au point, de la fabrication, du stockage et de l’emploi des armes chimiques et sur leur destruction (1993) Organisation pour l’interdiction des armes chimiques (OIAC), 304, 308, 309, 310 Convention sur la prévention et la répression du crime de génocide (1948), 9, 358, 399, 405 Convention sur la protection physique des matières nucléaires (1980), 310 Convention sur les armes biologiques (1972), 306, 308, 310 Conventions de Genève (1949), 249, 360 Traité d’amitié, de commerce et de droits consulaires entre les Etats-Unis d’Amérique et l’Iran (1957), 413, 414, 415, 416, 419, 420, 421 Traité de Versailles (1919), 364, 367 Westphalie (Traité de) (1648), 264 Corten (O.), 207, 209, 210, 211, 218, 221, 225, 226, 227, 228, 233, 235, 237, 241, 242, 244, 246, 254 Côte d’Ivoire, 6, 32, 59, 79, 245, 257

Index Gbagbo (L.), 59 Guéï (R.), 32 Houphouët-Boigny (F.), 32 Coup d’Etat, 25, 31, 47, 48, 52, 56, 65, 66, 68, 69, 71, 72, 75, 76, 77, 261 Cour internationale de Justice, 51, 79, 84, 89, 93, 94, 95, 96, 101, 102, 113, 114, 115, 116, 124, 126, 128, 131, 133, 137, 138, 202, 217, 223, 224, 242, 243, 244, 247, 263, 272, 273, 341-426, 437-442, 455, 458 Statut, 84, 223 Avis consultatif, 23, 24, 35, 50, 55, 223, 229, 387, 388, 459 Mesures conservatoires, 242, 247, 343, 347, 348, 349, 351, 356, 357, 359, 360, 361, 362, 373, 389, 390, 391, 392, 393, 394, 395, 396, 397, 398, 399 Greffier Couvreur (Ph.), 342 Greffier adjoint Arnaldez (J.-J.), Juges Al-Khasawneh (A.S.), 342, 383, 384, 402, 420, 421 Buergenthal (Th.), 24, 63, 95, 141, 263, 342, 343, 357, 361, 383, 384, 402, 406, 409, 420, 421, 423 Elaraby (N.), 342, 402, 420, 425 Fleischhauer (C.-A.), 342, 383, 400 Guillaume (G.), 24, 30, 217, 220, 227, 230, 252, 254, 341, 342, 343, 345, 356, 383, 384, 390, 402, 406, 409, 420 Herczegh (G.), 342, 383, 402 Higgins (R.), 28, 43, 46, 48, 63, 64, 84, 273, 342, 357, 383, 400, 420, 421, 423, 426 Jiuyong (S.), 342, 383, 384, 402, 420 Kooijmans (P.H.), 271, 342, 357, 383, 384, 400, 420, 421, 422, 423

473

Koroma (A.G.), 342, 383, 396, 398, 402, 403, 420, 423 Oda (S.), 342, 383, 394, 421 Owada (H.), 342, 383, 384, 420 Parra-Aranguren (G.), 342, 383, 384, 402, 420 Ranjeva (R.), 342, 383, 384, 402, 420, 421, 422 Rezek (F.), 342, 343, 383, 384, 402, 404, 405, 406, 409, 420 Schwebel (S.M.), Simma (B.), 11, 12, 202, 221, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 236, 242, 244, 246, 250, 258, 267, 271, 342, 383, 384, 420, 423, 424, 425, 426 Tomka (P.), 342, 383, 384, 420 Vereshchetin (V.S.), 263, 342, 383, 396, 398, 402, 403, 420 Juges ad hoc Ajibola (B.), 364 Bernárdez (T.), 343, 406, 409 Cara (J.-Y. de), 395, 398 Dimitrijevic (V.), 400, 402, 404 Dugard (J.R.), 357 Franck (Th.), 198, 199, 207, 224, 267, 268, 269, 272, 273, 374 Hodzic (S.), 400 Mahiou (A.), 400, 402, 404 Mavungu (J.-P.), 357 Mbaye (K.), 38, 43, 364 Paolillo (F.H.), 343, 406, 409, 410, 411 Rigaux (F.), 413, 420, 423, 425 Sepúlveda (B.), 394 Shahabuddeen (M.), 374 Verhoeven (J.), 28, 31, 43, 49, 51, 52, 64, 194, 207, 212, 219, 220, 221, 224, 228, 457, 459 Weeramantry (C.), 374 Jurisprudence, 341-426 Cour pénale internationale, 38, 313, 314, 315, 323, 326, 331, 460 Cour permanente de Justice internationale, 1927, Lotus, 211

474

Index 275, 276, 277, 278, 279, 280, 282, 283, 284, 285, 286, 287, 288, 290, 291, 292, 293, 294, 295, 296, 297, 313, 343, 357, 361, 390, 391, 395, 430, 433, 434, 435, 436, 449, 453 Charte internationale des droits de l’homme, 44, 357 Déclaration universelle des droits de l’homme (DUDH) Voir: Déclaration universelle des droits de l’homme Pacte international des droits civils et politiques (1966), 44, 104, 105, 121, 151, 172, 173, 175, 183, 188, 189, 284, 286, 390, 434 Voir aussi: Charte internationale des droits de l’homme Comité des droits de l’homme, 38, 121, 171, 172, 173, 174, 175, 184, 185, 187, 188, 189, 394, 429 Pacte international des droits économiques, sociaux et culturels, 103, 104, 151 Comité des droits économiques, sociaux et culturels, 185, 186, 187, 188

Crawford (J.), 28, 36, 38, 44, 46, 50, 78 Crimes contre l’humanité, 3, 8, 9, 11, 15, 81, 82, 249, 255, 315, 316, 317, 332, 334, 344, 353, 357, 381, 395 Crimes de guerre, 3, 8, 9, 11, 15, 81, 255, 315, 316, 317, 322, 331, 334, 353, 357 Croatie, 244, 344, 345, 386, 460 Cuba, 205, 209, 212, 279, 286

D Déclaration universelle des droits de l’homme (DUDH), 79, 175, 265, 270 Décolonisation, 23, 26, 31, 34, 41, 57, 65, 71, 72, 197, 225, 233, 250 Délimitation, 341, 362, 364, 365, 366, 367, 368, 369, 370, 371, 372, 373 Délimitation maritime, 368, 369, 370, 371 Délimitation territoriale, 341 Démocratie, 7, 26, 33, 38, 42, 43, 44, 45, 46, 48, 49, 50, 54, 55, 64, 76, 80, 141, 145, 244, 247, 250, 284, 285 Droit à l’autodétermination, 26, 28, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 46, 71, 74, 78, 229, 230, 233, 267, 296 Droit international humanitaire, 249, 316, 360, 361, 453 Droits de l’homme, 3, 7, 10, 11, 16, 18, 19, 20, 31, 38, 43, 44, 50, 55, 74, 79, 80, 82, 87, 90, 91, 99, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 110, 114, 121, 122, 123, 125, 129, 130, 131, 134, 136, 139, 140, 144, 150, 154, 159, 163, 166, 170, 171, 180, 183, 184, 188, 190, 191, 192, 208, 219, 221, 224, 226, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235, 237, 239, 247, 248, 251, 257, 261, 263, 264, 265, 266, 267, 268, 269, 270, 271, 273, 274,

E Egypte, 2, 3, 4, 5, 32, 40, 76, 77, 83, 84, 87, 91, 95, 107, 172, 189, 342, 383 El Salvador Voir: Salvador Enrôlement forcé, 335 Equidistance, 371, 372 Erythrée, 40, 45 Espagne, 247, 375, 379, 459 Essy (A.) Voir: Union africaine, Commission Etat de droit, 7, 80, 81, 140, 146, 147, 158, 194, 206, 211, 214, 257, 295, 307, 439, 441, 442 Etat de puissance, 194, 206, 214

Index Etats-Unis d’Amérique, 30, 31, 39, 48, 62, 63, 64, 75, 76, 129, 143, 195, 198, 199, 200, 201, 203, 204, 205, 206, 207, 209, 210, 212, 213, 214, 220, 231, 232, 237, 238, 246, 247, 267, 272, 276, 277, 285, 287, 293, 302, 314, 323, 342, 345, 375, 379, 383, 384, 385, 389, 390, 391, 392, 393, 394, 413, 414, 415, 416, 417, 418, 419, 420, 421, 423, 424, 425, 452, 453, 455, 456, 459, 460 11 septembre, 125, 194, 198, 200, 254, 302 Executive Order 12613, 418 National Security Strategy, 199, 200 Ethiopie, 3, 32, 45, 57, 58, 60, 61, 66, 85, 86, 87, 88, 91, 104, 107, 109, 120, 181, 184 Sélassié (H.), 32

F Fitzmaurice (G.), 24, 422, 423 Force Recours à la force, 10, 11, 15, 17, 193-215, 218, 221, 234, 240, 244, 246, 247, 259, 264, 266, 267, 268, 271, 280, 282, 285, 286, 288, 291, 295, 296, 297, 344, 345, 385, 405, 415, 416, 417, 420, 425, 426, 437, 460 France, 31, 34, 48, 49, 64, 65, 67, 75, 238, 245, 246, 269, 275, 285, 287, 288, 292, 293, 302, 341, 342, 344, 345, 364, 365, 383, 395, 396, 397, 398, 405, 452, 453, 454, 456, 460 Bases militaires, 65 Code de procédure pénale, 395 Opération Barracuda, 65 Frontière, 5, 11, 263, 265, 269, 278, 279, 283, 286, 288, 303

475

G Gabon, 32, 45, 59, 79, 84, 88, 188 Bongo (A.O.), 32, 59 Mba (L.), 32 Gambie, 32, 45, 324 Génocide, 3, 7, 8, 9, 11, 15, 32, 76, 81, 249, 255, 256, 286, 287, 288, 296, 297, 316, 331, 334, 344, 345, 357, 385, 386, 399, 401, 402, 405, 407, 410, 434, 437, 460 Ghana, 2, 3, 45, 76, 88, 95, 190, 275, 325, 333, 334 Gouvernance Bonne gouvernance, 7, 80, 81, 148, 150, 158 Grotius, 214, 264, 265, 422 Guerre Froide, 198, 200, 206, 213, 246, 265, 274, 278, 297 Après-Guerre Froide, 278 Guerre Mondiale Première GM, 214, 364 Seconde GM, 263, 266 Guinée, 32, 344 Conté (L.), 32 Guinée Bissau, 25, 32, 45, 56, 71, 72, 73, 75, 77 Cabral (A. et L.), 71 Vieira (B.), 32 Guinée équatoriale, 30, 32, 45, 341, 344, 362, 363, 367, 368, 371, 459 Nguema (M.), 30, 32 Obiang (N.), 32

H Haïti, 18, 31, 47, 67, 75, 228, 241, 245, 261, 263, 264, 283, 284, 285, 286, 291, 292, 293, 294, 295, 296, 297, 453 Alexandre (B.), 295 Aristide (J.-B.), 31, 47, 67, 75, 228, 261, 283, 284, 292, 294 Henkin (L.), 28, 35, 36, 63, 268 Herzégovine Voir: Bosnie

476

Index

Hollande Voir: Pays Bas Honduras, 31, 343, 344, 345, 385, 386, 406, 407, 408, 409, 411, 412, 456, 459 Hongrie, 197, 223, 225, 226, 342, 345, 383

I Immunité(s), 49, 337, 341, 347, 348, 350, 351, 352, 353, 354, 356, 387, 396, 397 Impunité, 71, 75, 314, 316, 317, 338, 352, 353 Inde, 168, 177, 185, 197, 205, 220, 221, 246, 281 Indépendance, 3, 8, 10, 93, 94, 95, 156, 165, 224, 264, 266, 274, 275, 276, 296 Indonésie, 232, 250, 341, 344, 374, 375, 376, 377, 378, 379, 380, 381, 459 Intervention Voir aussi: Non-intervention Intervention / Assistance humanitaire, 7, 10, 11, 14, 16, 17, 18, 19, 20, 198, 218, 246, 247, 256, 280, 282, 294, 295 Interventions militaires, 9, 10, 15, 16, 17, 18, 19, 31, 64, 244, 237, 244, 259 Irak, 18, 195, 196, 197, 198, 199, 203, 205, 206, 207, 208, 209, 212, 235, 237, 238, 239, 245, 246, 247, 262, 264, 267, 278, 279, 280, 296, 414, 415, 424

J Jamaïque, 292, 294 Japon, 62, 63, 165, 179, 205, 266, 293, 342, 383 Jordanie, 342, 383 Jurisprudence internationale Caroline (1837), 202

Voir aussi: Cour pénale internationale (CPI), Cour internationale de Justice (CIJ), Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie (TPIY), Tribunal pénal international pour le Rwanda (TPIR), Tribunal spécial pour la Sierra Leone (TSSL) Jus cogens, 35, 36, 37, 41, 78, 273, 425

K Kabila (L.) Voir: Congo (République démocratique) Kenya, 3, 32, 39, 45, 49, 80, 84, 180, 182, 191 Kenyatta (J.), 32 Kosovo, 15, 197, 206, 212, 221, 232, 239, 245, 246, 247, 249, 250, 251, 252, 253, 315, 322 Koweït, 197, 209, 235, 237, 267, 278, 414 Kwakwa (E.), 11, 17, 18

L Laghmani (S.), 47, 48 Légitime défense, 10, 66, 194, 196, 197, 198, 199, 200, 201, 202, 203, 204, 205, 207, 208, 209, 210, 211, 212, 259, 267, 303, 414, 416, 417, 423, 425 Légitime défense anticipée / anticipative, 201, 202 Légitime défense interceptive, 201 Légitime défense préventive, 194, 198, 199, 201, 202, 205, 210, 211 Légitime défense réactive, 201, 202 Lesotho, 40, 45, 79, 86, 87, 323 Libéria, 6, 32, 45, 84, 88, 212, 236, 238, 244, 257, 258, 283, 313, 332, 386

Index Doe (S.), 32 Tubman (W.), 32 Libye, 8, 40, 79, 84, 86, 88, 172, 272, 345, 366, 400, 410, 412, 456, 460 Berbère, 189 Liechtenstein, 89, 344, 345, 384, 460

M Madagascar, 25, 32, 45, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 64, 75, 77, 84, 86, 87, 169, 170, 181, 182, 183, 186, 187, 342, 383 Andrianampoinimerina, 56 Malagache (langue), 169, 182, 186, 187 Ratsiraka (D.), 32, 57, 58, 60, 61, 63, 64 Ravalomanana (M.), 57, 58, 59, 60, 61, 63, 75 Maintien de la paix et de la sécurité internationales Voir : Organisation des Nations Unies, Conseil de sécurité, Sécurité collective Malaisie, 341, 344, 374, 375, 376, 378, 379, 380, 381, 394, 459 Malawi, 2, 3, 32, 45, 76, 84, 88, 91, 169 Banda (H.), 32 Mali, 32, 45, 76, 80, 84, 88, 378, 456, 459 Traoré (M.), 32 Maluwa (T.), 7, 8, 9, 13, 14, 80 Maroc, 40, 45, 80, 84, 172, 183, 184, 185, 188, 189, 225, 229, 233, 270, 282 Maurice (île), 40, 80, 81, 84, 85, 86, 87, 88, 92, 94, 96, 139, 177, 179, 183, 184, 185, 186, 187 Mauritanie, 32, 40, 45, 49, 86, 87, 96, 107, 109, 119, 129, 131, 167 Daddah, 32 Taya (O.), 32

477

Mécanisme pour la prévention, la gestion et la résolution des conflits Voir : Organisation de l’unité africaine Menace, Rupture de la paix Voir : Organisation des Nations Unies, Conseil de sécurité, Sécurité collective Mexique, 389, 390, 392, 393, 394 Mosler (H.), 221, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 236, 242, 244, 246, 250, 258 Mozambique, 45, 59, 80, 81, 91, 149, 238 Chissano (J.), 59

N Namibie, 23, 24, 35, 45, 50, 243 NEPAD, Nouveau Partenariat pour le Développement en Afrique Voir : Union africaine Nicaragua, 31, 202, 220, 232, 294, 343, 344, 345, 385, 386, 406, 408, 409, 426, 456, 459, 460 Niger, 32, 45, 80, 87, 342, 345, 386 Bainassara, 32 Diori (H.), 32 Nigéria, 25, 32, 45, 49, 69, 70, 76, 79, 80, 82, 84, 107, 128, 164, 168, 170, 174, 181, 182, 183, 185, 187, 281, 287, 323, 324, 333, 336, 341, 344, 362, 363, 364, 365, 366, 367, 368, 369, 370, 371, 372, 373, 381, 384, 387, 455, 459 Bakassi, 362, 364, 366, 367, 368, 369, 372, 373 Gowon, 32 Non-intervention, 5, 7, 17, 18, 19, 36, 81, 82, 217, 218, 219, 220, 221, 224, 225, 235, 239, 240, 247, 248, 249, 255, 256, 261, 296 Voir aussi: Intervention

478

Index

O Obligations erga omnes, 35, 231, 359 Opérations de maintien de la paix Voir : Organisation des Nations Unies, Conseil de sécurité Organisation de coopération et de développement économiques Convention de l’OCDE sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales, 149 Organisation de l’unité africaine, 3, 4, 5, 6, 7, 11, 16, 18, 36, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 64, 72, 79, 80, 81, 82, 83, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 97, 98, 99, 100, 101, 104, 105, 112, 116, 122, 127, 129, 132, 134, 120, 135, 137, 139, 150, 178, 222, 255, 256, 258, 313, 343, 431, 433, 436 Charte, 4, 83, 256 Déclaration d’Alger, 31, 73 Déclaration sur les changements fondamentaux, ou Déclaration du Caïre, 5, 6, 150 Déclaration de Lomé, 73 Commission des juristes, 83 Commission de Médiation et Réconciliation, 4, 83 Mécanisme pour la prévention, la gestion et la résolution des conflits, 5, 66, 69, 70, 71, 72, 73, 256 Organe central, 55, 57, 58, 59, 60, 61, 63, 66, 67, 69, 70, 71, 72, 73 Secrétaire général, 85, 86, 97, 112 Conseiller juridique Kioko (B.), 6, 7, 14, 15, 86, 87, 257, 258 Organisation des Etats Américains (OEA), 18, 90, 97, 101, 134, 135, 209, 212, 292 Organisation des Nations Unies, 4, 6, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 21, 24, 28, 29, 36, 42, 43, 46,

47, 53, 55, 59, 65, 76, 77, 78, 80, 82, 84, 95, 100, 101, 105, 120, 126, 133, 136, 137, 143, 149, 195, 198, 199, 202, 206, 207, 208, 213, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 231, 233, 234, 236, 237, 238, 239, 240, 241, 242, 244, 245, 246, 249, 250, 251, 252, 253, 254, 255, 256, 257, 258, 259, 260, 261, 263, 264, 266, 267, 268, 269, 270, 271, 272, 273, 274, 275, 276, 277, 278, 280, 281, 282, 283, 284, 285, 286, 287, 288, 289, 290, 291, 292, 293, 295, 296, 297, 298, 301, 303, 304, 305, 308, 310, 316, 318, 319, 320, 321, 323, 343, 357, 364, 384, 386, 388, 401, 402, 403, 404, 405, 410, 425, 426, 433, 436, 437, 438, 454 Charte, 4, 9, 10, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 19, 21, 35, 36, 55, 56, 62, 193, 196, 197, 198, 201, 203, 204, 207, 208, 210, 214, 215, 217-262, 269, 270, 271, 272, 276, 301, 303, 304, 313, 318, 319, 416, 425 Accords régionaux, 258, 260 Assemblée générale, 15, 18, 35, 36, 42, 47, 55, 95, 101, 126, 129, 136, 175, 176, 196, 217-262, 269, 270, 308, 341, 345, 383, 387, 388, 401, 404, 439, 440, 441 Résolution 43/131, 234, 235 Résolution 45/100, 235 Résolution 47/1, 401 Résolution 49/75 K, 388 Résolution ES-10/14, 387 Commission des droits de l’homme, 270 Conseil de sécurité, 23, 35, 46, 47, 50, 55, 76, 193, 194, 196, 205, 206, 207, 209, 210, 211, 212, 213, 217-298, 314, 315, 316, 317, 318, 319, 320, 321, 322, 323, 329, 346, 357, 361, 385, 387, 388, 401, 404, 416 Autorisation impliquée, 207

Index Autorisation imputée, 207, 209 Autorisation implicite, 193, 194, 206, 209, 211 Autorisation préalable, 10, 12, 14 Autorisation ex post, 12, 15, 193, 207, 212, 213, 248 Comité contre le terrorisme, 302, 305 Résolution 232, 276 Résolution 418, 277, 278 Résolution 678, 206, 209, 211, 246 Résolution 687, 206, 207, 209, 246, 386 Résolution 688, 237, 238, 279, 280 Résolution 733, 281 Résolution 746, 281 Résolution 748, 243 Résolution 751, 281 Résolution 777, 401 Résolution 794, 282 Résolution 827, 249, 258 Résolution 841, 283, 284 Résolution 861, 283 Résolution 873, 283, 284 Résolution 875, 284 Résolution 917, 284 Résolution 918, 238, 287, 288 Résolution 929, 245, 287, 288 Résolution 933, 284 Résolution 940, 285, 286, 291, 293 Résolution 955, 250 Résolution 1244, 212, 213, 245, 251 Résolution 1315, 249, 314, 318 Résolution 1368, 238 Résolution 1373, 254, 302, 306, 307 Résolution 1441, 199, 207, 208, 209, 211, 246 Résolution 1483, 212, 213, 245 Résolution 1484, 245, 263, 290, 291 Résolution 1493, 291 Résolution 1511, 212, 213 Résolution 1529, 261, 263, 295

479

Résolution 1540, 301-311 Sécurité collective, 4, 10, 11, 12, 13, 14, 17, 18, 19, 20, 21, 29, 65, 147, 193, 194, 205, 206, 208, 209, 210, 213, 214, 218, 224, 240, 241, 242, 243, 244, 248, 249, 254, 255, 256, 258, 259, 260, 261, 264, 265, 266, 267, 268, 270, 271, 272, 273, 274, 276, 277, 278, 279, 280, 281, 282, 283, 285, 287, 288, 290, 291, 293, 295, 296, 297, 301, 303, 309, 311, 316, 329, 336, 346, 360, 374, 381, 426, 439 Secrétaire général, 14, 15, 18, 20, 41, 46, 57, 58, 59, 60, 77, 219, 224, 225, 235, 236, 237, 238, 247, 249, 253, 263, 264, 289, 313, 314, 315, 316, 317, 318, 319, 320, 321, 322, 324, 325, 326, 330, 346, 384, 386, 387, 401, 426 Annan (K.), 18, 20, 232, 263, 265, 289, 296, 314, 322 Boutros-Ghali (B.), 24, 46, 47, 76, 83, 219, 232, 254 Perez de Cuellar (J.), 18, 264 Division des affaires juridiques Corell (H.), 321 Opérations de maintien de la paix, 224, 291, 295, 297 ATNUTO (Administration Transitoire des Nations Unies au Timor Oriental), 251, 253 MINUSIL (Mission des Nations Unies en Sierra Leone), 313, 317, 318 MONUC (Mission de l’Organisation des Nations Unies en République démocratique du Congo), 291 Organisation des Nations Unies pour l’Education, la Science et la Culture (UNESCO), 17, 163, 164, 165, 169, 170, 171, 174, 175, 178, 359

480

Index

Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN), 65, 197, 212, 220, 244, 246, 247, 252, 405 Organisation pour l’Harmonisation du Droit des Affaires en Afrique (OHADA), 85, 450 Organisations régionales, 3, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 18, 19, 21, 149, 197, 213, 244, 258, 434 OUA Voir: Organisation de l’unité africaine Ouganda, 7, 30, 32, 40, 45, 66, 80, 84, 91, 165, 166, 169, 181, 197, 256, 288, 289, 344, 345, 386, 456, 460 Amin (I.), 7, 30, 32 Obote (M.), 32, 165, 168 P Pacte international des droits civils et politiques (1966) Voir : Droits de l’homme Pacte international des droits économiques, sociaux et culturels (1966) Voir : Droits de l’homme Pakistan, 275 Palestine, 388 Paulus (A.), 221, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 236, 242, 244, 246, 250, 258 Pays Bas, 323, 224, 230, 342, 344, 345, 375, 376, 377, 379, 381, 383, 405, 443, 453, 460 Peine de mort, 7 Pérou, 384 Philippines, 294, 302, 374 Portugal, 247, 276, 344, 345, 405, 460 Prolifération, 84, 125, 198, 301, 302, 303, 304, 305, 306, 307, 308, 310, 311 Protestation Absence de protestation, 368

Q Qatar, 371, 455, 459 R Recours à la force Voir: Force Régionalisme, 23, 24 Règlement pacifique du différend, 102, 227, 311 République centrafricaine Voir: Centrafrique Reuter (P.), 34, 36, 37, 41, 54 Rhodésie, 12, 273, 274, 275, 276, 279, 296 Rigaux (M.-F.), 43, 44, 50 Roumanie, 138, 223, 226, 302 Royaume Uni, 4, 17, 62, 63, 164, 207, 209, 212, 238, 246, 247, 272, 274, 275, 279, 282, 285, 293, 296, 302, 323, 324, 342, 344, 345, 364, 366, 367, 375, 376, 377, 379, 383, 385, 405, 452, 453, 456, 460 Russie, 76, 205, 212, 246, 247, 281, 285, 293, 302, 342, 383 Rwanda, 6, 7, 9, 15, 18, 28, 45, 67, 76, 80, 81, 88, 125, 180, 182, 183, 187, 232, 236, 238, 245, 249, 250, 264, 283, 286, 287, 288, 289, 296, 314, 315, 327, 341, 343, 344, 345, 357, 358, 359, 360, 361, 362, 386, 434, 443, 455, 459 S Saddam (H.), 199, 207, 247, 278 Sahara occidental, 35, 40, 459 Salvador (Le), 227, 343, 345, 385, 406, 407, 408, 409, 410, 411, 412, 456, 459 Sao Tomé et Principe, 25, 45, 56, 68, 69, 70, 72, 73, 75, 76, 77, 368 Menezes (F. de), 69, 70, 71 Schachter, 16, 28, 36, 42 Sécurité collective Voir : Organisation des Nations Unies, Conseil de sécurité

Index Sécurité humaine, 7, 11 Sénégal, 32, 55, 58, 62, 76, 80, 82, 84, 85, 86, 87, 88, 125, 165, 168, 172, 183, 191, 287 Casamance, 45 Senghor (L.S.), 32, 165 Seychelles, 45, 88 Sierra Leone, 6, 86, 87, 88, 212, 245, 249, 258, 313-339, 342, 383, 386, 387 Amnistie, 313, 316, 318, 334, 335 Accord de paix d’Abidjan, voir Convention Accord de paix de Lomé, voir Convention Berewa (S.E.), 321 Forces armées du Conseil révolutionnaire (AFRC), 318, 332, 333, 336, 337 Forces de défense civile (CDF), 332, 333, 336 Front révolutionnaire uni (RUF), 313, 314, 318, 330, 332, 333, 336, 337 Kabbah (A.T.), 313 Tribunal spécial, 313-339 Amicus curiae, 336, 337 Accusés Bockarie (S.), 332, 333 Brima (A.T.), 332, 333 Fofana (M.), 333, 335, 336 Gbao (A.), 333, 336, 338 Kallon (M.), 332, 333, 334, 336 Kamara (B.B.), 333, 334, 336 Kanu (S.B.), 333 Kondewa (A.), 333, 334 Koroma (J.P.), 332, 333 Norman (S.H.), 332, 333, 335, 336, 337, 338 Sankoh (F.S.), 313, 314, 332, 333 Sesay (I.), 332, 333, 337 Taylor (Ch.G.) See: Liberia Juges Aboagye (I.), 325 Ayoola (E.), 324

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Boutet (P.), 324 Fernando (A.R.N.), 325 Itoe (B.), 324, 333 Jallow (H.B.), 324 Winter (R.), 324, 337 Bureau de la défense, 326 Procureur Crane (D.), 321, 325 Procureur adjoint Silva (D. de), 325, 326 Greffier Vincent (R.), 321, 325, 433 Société des Nations, 28, 214, 218, 229, 364 Somalie, 2, 3, 6, 18, 32, 45, 84, 180, 236, 237, 238, 241, 244, 251, 257, 264, 280, 281, 282, 283, 291, 295, 296 Barré (S.), 32, 280 Sorel (J.-M.), 29, 243, 251 Soudan, 25, 32, 40, 45, 55, 235, 246, 254, 257 El Numeiry, 32 Souveraineté, 5, 17, 19, 20, 28, 36, 37, 43, 69, 82, 95, 172, 177, 211, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 224, 225, 227, 231, 232, 235, 236, 237, 238, 239, 242, 247, 248, 250, 251, 256, 258, 261, 264, 265, 266, 268, 269, 270, 296, 334, 343, 350, 362, 364, 365, 366, 367, 368, 372, 373, 374, 375, 376, 378, 379, 380, 381, 394, 444 Sri Lanka, 325 Sur (S.), 243 Swaziland, 40, 45, 84, 87 T Tanzanie, 3, 45, 87, 88, 172, 181, 182, 185, 197, 286, 443 Tchad, 32, 45, 65, 66, 68, 363, 364, 365, 366, 367, 372, 373 Malloum, 32 Tombalbaye (F.), 32 Terrorisme, 7, 81, 200, 218, 242, 246, 247, 249, 254, 302, 304, 306

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Index

Voir aussi: Organisation des Nations Unies, Conseil de sécurité, Comité contre le terrorisme Timor oriental, 245, 249, 250, 251, 252, 253, 315, 323 Togo, 32, 45, 52, 65, 76, 80, 84, 87, 88, 313 Eyadema (G.), 32 Torture, 30, 283, 344, 357, 358, 395 Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie (TPIY), 249, 250, 315, 316, 323, 327, 331 Tadic, 272, 274 Tribunal pénal international pour le Rwanda (TPIR), 249, 250, 314, 315, 316, 323, 325, 327, 331, 332 Tribunal permanent des peuples, 36, 37, 38, 39 Tunisie, 32, 45, 76, 84, 85, 86, 87, 88, 107, 129, 229, 233, 400, 410, 412, 456 Ben Ali, 32 Bourguiba, 32 U Union africaine, 3-159, 257, 435, 436, 449 Acte constitutif, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 17, 19, 20, 33, 62, 66, 72, 80, 81, 105, 133, 140, 219, 222, 255, 256, 257, 259, 260, 435, 436 Changement anticonstitutionnel, 23-78 Commission Président intérimaire, Essy (A.), 57, 58 Conseil de paix et de sécurité, 3, 5, 8, 9, 12, 13, 14, 16, 55, 72, 78, 255, 256, 258 Cour africaine de Justice, 54, 55, 81, 140 Droit d’intervention, 3-21, 81, 95 NEPAD, Nouveau Partenariat pour le Développement en Afrique, 150, 449

Protocole relatif à la modification de l’Acte Constitutif, 3 Union économique et monétaire de l’Afrique de l’Ouest (UEMOA), 85 Union du Maghreb Arabe (UMA), 84, 135 Union européenne, 100, 292 V Venezuela, 283, 284, 342, 383 Vieira de Mello (S.), 290 Visscher (Ch. De), 23, 27, 46, 63, 64, 443 W Wedgwood (R.), 199, 207, 208 Y Yougoslavie, 212, 221, 237, 238, 241, 246, 247, 249, 250, 251, 272, 283, 315, 327, 344, 345, 385, 399, 400, 401, 402, 403, 404, 405, 409, 410, 412, 460 Voir aussi: Tribunal pénal international pour l’exYougoslavie (TPIY) Z Zacklin, 238, 274, 317 Zaïre, 84, 85, 279, 288 Voir: Congo (République démocratique) Zambie, 2, 3, 32, 45, 88, 93, 143, 150, 169, 325 Chiluba (F.), 32 Kaunda (K.), 32 Zimbabwe, 45, 76, 87, 88, 150, 181, 189, 190, 221, 228 Zinsou (E.D.) Voir: Bénin

African Yearbook Of International Law 2003 Annuaire Africain De Droit International 2003 (African Yearbook of International Law)

African Yearbook of International Law 2002 Annuaire Africain De Droit International 2002 (African Yearbook of International Law (Annuaire Africain de Droit in)

The Italian Yearbook of International Law 2003 (Italian Yearbook of International Law)

Palestine Yearbook of International Law, 2002 2003 (Palestine Yearbook of International Law)

Finnish Yearbook of International Law, 14 (2003) (Finnish Yearbook of International Law)

Baltic Yearbook of International Law

Yearbook of Private International Law. Volume V: 2003

Spanish Yearbook Of International Law: 2001-2002 (Spanish Yearbook of International Law)

Asian Yearbook of International Law 2001 (Asian Yearbook of International Law)

Asian Yearbook of International Law 2005-2006 (Asian Yearbook of International Law)

Finnish Yearbook of International Law: Volume XV, 2004 (Finnish Yearbook of International Law) (v. 15)

Baltic Yearbook Of International Law 2004 (Baltic Yearbook of International Law)

Yearbook of International Humanitarian Law - 2010

The Irish Yearbook of International Law 2007

Finnish Yearbook of International Law 2001 (Finnish Yearbook of International Law)

Asian Yearbook of International Law 2000 (Asian Yearbook of International Law)

Yearbook of Private International Law: 1999

European Yearbook of International Economic Law 2011

Yearbook of Morphology 2003

Yearbook of Private International Law, 2000 Volume II

Yearbook of Private International Law: Volume IX, 2007

Netherlands Yearbook of International Law Volume 41, 2010: Necessity Across International Law

The Italian Yearbook of International Law, 14 (2004)

Yearbook of International Humanitarian Law: Volume 9, 2006

Yearbook of Private International Law: Volume III, 2001

Spanish Yearbook of International Law, Volume 11 (2005)

Finnish Yearbook of International Law (Volume XVI, 2005) (v. 16)

Baltic Yearbook of International Law, Volume 6 (2006)

Yearbook of Private International Law: Volume IV, 2002

Yearbook of Private International Law: Volume VIII, 2006

Yearbook of Private International Law: Volume X, 2008

African Yearbook Of International Law 2003 Annuaire Africain De Droit International 2003 (African Yearbook of International Law)

African Yearbook of International Law 2002 Annuaire Africain De Droit International 2002 (African Yearbook of International Law (Annuaire Africain de Droit in)

The Italian Yearbook of International Law 2003 (Italian Yearbook of International Law)

Palestine Yearbook of International Law, 2002 2003 (Palestine Yearbook of International Law)

Finnish Yearbook of International Law, 14 (2003) (Finnish Yearbook of International Law)

Baltic Yearbook of International Law

Yearbook of Private International Law. Volume V: 2003

Spanish Yearbook Of International Law: 2001-2002 (Spanish Yearbook of International Law)

Asian Yearbook of International Law 2001 (Asian Yearbook of International Law)

Asian Yearbook of International Law 2005-2006 (Asian Yearbook of International Law)

Finnish Yearbook of International Law: Volume XV, 2004 (Finnish Yearbook of International Law) (v. 15)

Baltic Yearbook Of International Law 2004 (Baltic Yearbook of International Law)

Yearbook of International Humanitarian Law - 2010

The Irish Yearbook of International Law 2007

Finnish Yearbook of International Law 2001 (Finnish Yearbook of International Law)

Asian Yearbook of International Law 2000 (Asian Yearbook of International Law)

Yearbook of Private International Law: 1999

European Yearbook of International Economic Law 2011

Yearbook of Morphology 2003

Yearbook of Private International Law, 2000 Volume II

Yearbook of Private International Law: Volume IX, 2007

Netherlands Yearbook of International Law Volume 41, 2010: Necessity Across International Law

The Italian Yearbook of International Law, 14 (2004)

Yearbook of International Humanitarian Law: Volume 9, 2006

Yearbook of Private International Law: Volume III, 2001

Spanish Yearbook of International Law, Volume 11 (2005)

Finnish Yearbook of International Law (Volume XVI, 2005) (v. 16)

Baltic Yearbook of International Law, Volume 6 (2006)

Yearbook of Private International Law: Volume IV, 2002

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