Обеспечение субъектами Российской Федерации права граждан на получение общего образования

Журнал «Право и образование» (№ 6, 2006 год) http://www.lexed.ru/pravo/journ/

Обеспечение субъектами Российской Федерации права граждан на получение общего образования Л.А. Дорофеева, начальник юридического отдела Департамента образования г. Москвы (авторская редакция) Субъекты Российской Федерации играют главную, основную роль в обеспечении конституционного права граждан на общедоступное, бесплатное общее образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. Это обусловливается, прежде всего, законодательным закреплением норм, регулирующих отношения в сфере общего образования. В то же время ряд обстоятельств, в первую очередь правового характера, определяют необходимость исследования принципов, форм, средств гарантирования названного права субъектами Российской Федерации, за которыми стоят, в том числе потребности организации практической деятельности их государственных органов по введению, реализации, обеспечению гарантий права на общее образование. К таким обстоятельствам следует отнести следующее. 1. Конституционное закрепление права граждан на основное общее образование и обязанности обеспечения родителями ребенка (лицами, их заменяющими) получения основного общего образования. 2. Конституционное закрепление гарантий права на основное общее образование (его доступность и бесплатность). 3. Конституционное закрепление в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации защиты прав и свобод человека и гражданина. 4. Установление Конституцией Российской Федерацией в совместное ведение Российской Федерацией ее субъектов общих вопросов образования, воспитания. 5. Наличие факторов, препятствующих осуществлению права на общее образование, посягающих на него и нарушающих его, деформирующих действующие гарантии права на общее образование. 6. Недостаточность гарантированности права на общее образование федеральным законодательством об образовании. 7. Реализация механизма юридических гарантий прав и свобод человека. 8. Содержание права на общее образование и отдельных его правомочий. 1

9. Условия обеспечения гарантий права на общее образование. Названные факторы по-разному влияют на формирование и применение юридических гарантий права граждан на общее образование: позитивное влияние оказывают нормы Конституции Российской Федерации, устанавливающие соответствующие гарантии и развиваемые в российском законодательстве; негативное воздействие, оказывают факторы умаляющие, деформирующие само содержание права и препятствующие его надлежащему осуществлению; факторы регулирующего, нормирующего характера определяют формы, содержание гарантий, их введение и реализацию (сюда относятся полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в названных областях, содержание гарантируемых правомочий и условия обеспечения гарантий). Законодательство Российской Федерации об образовании предусматривает обеспечение права граждан на общее образование со стороны Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями (органами местного самоуправления), самими образовательными организациями, а также на уровне общественного самоуправления и гражданами – родителями (лицами, их заменяющими). Средства, обеспечивающие данное право, отличаются по своей юридической силе для каждой из названных групп субъектов (что и определяет их гарантирующее действие), содержанию, области распространения (на всей территории Российской Федерации, на территории отдельного субъекта Российской Федерации, т.п.), т.е. по присущему только каждому из уровней механизму реализации гарантий права на общее образование. На сегодняшний день федеральное законодательство устанавливает (должно устанавливать) лишь весьма общую, единую правовую основу, обеспечивающую осуществление гражданами своего права на общее образование, которая должна соблюдаться всеми субъектами Российской Федерации. Это есть (должны быть) обязательные для реализации гарантирующие условия и средства, которые обусловливают получение на общедоступной, бесплатной основе качественного общего образования. Другими словами, федеральные гарантии, как и федеральные государственные образовательные стандарты, должны обладать своего рода минимально необходимой полнотой и достаточностью – в правовом аспекте, быть едиными для всех субъектов Российской Федерации, чтобы обеспечить получение всеми гражданами России общего образования. К компетенции субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (в г. Москве практически все школы (кроме негосударственных), в целом общеобразовательные учреждения являются государственными, находятся в ведении г. Москвы как субъекта Российской Федерации) относятся формирование и реализация конкретного механизма гарантирования права на общее образование, наполнение его реальными обеспечительными мероприятиями, в т.ч. такими, как финансирование общеобразовательных учреждений или обучающихся - т.н. подушевое финансирование, обеспечение педагогическими кадрами, соответствующим оснащением, оборудованием, зданиями для общеобразовательных учреждений, т.п., а также совершение 2

действий, которые бы создавали не только реальную основу для осуществления гражданами своего права, но и в значительной степени облегчали получение ими общего образования. Гарантирующие условия и средства обеспечивают свободу личности в получении общего образования, в т.ч. устраняя препятствия на этом пути и возможности их возникновения. Одновременно требование обязательности получения общего образования следует рассматривать в строгой и тесной взаимосвязи с гарантиями права на общее образование и механизмами их реализации. Вне этой взаимосвязи обязательность получения общего образования, установленная Конституцией Российской Федерации, пусть лишь в объеме основного общего образования, ради достижения целого ряда весьма серьезных и благородный целей экономического, социокультурного, нравственного и даже политического характера тем не менее останется лишь пустой фразой, не обеспеченной жизненными реалиями декларацией. Анализ действующего законодательства об образовании позволяет сделать вывод, что установленных на федеральном уровне правовых гарантий получения общего образования не только явно недостаточно, но и законодательно не закреплено содержание соответствующих обеспечительных мер. Тем самым они не могут в полной мере служить фактической основой права личности на получение общего образования, в соответствии с конституционно установленными условиями общедоступности, бесплатности. Бремя реализации гарантий возлагается федеральным законом на субъекты Российской Федерации. Более того, известным законом № 122 – ФЗ от 24.08.2004 г. формирование и осуществление мероприятий, обеспечивающих доступ граждан к общему образованию и его получению, возведены в общий принцип, в соответствии с которым именно к компетенции субъектов Российской Федерации относится создание необходимых условий формирования и развития сферы общего образования. В свою очередь и Закон Российской Федерации «Об образовании» фактически обязал субъектов Российской Федерации формировать конкретные мероприятия по гарантированию права на общее образование и обеспечивать и реализовывать соответствующие гарантии. В этой связи видится определенное правовое противоречие в том, что, с одной стороны, и Конституция Российской Федерации, и законодательство об образовании, вводя принцип федерализма в области образования, устанавливают некие общие для всей страны условия и средства обеспечения права на получение общего образования, а, с другой стороны, перенос в законах Российской Федерации об образовании акцента в фактическом установлении, обеспечении и осуществлении гарантий права на общее образование с Российской Федерации на ее субъекты размывает принципы федерализма в образовании и единого образовательного пространства, приводит к снижению гарантированности этого права, т.к. далеко не все субъекты Российской Федерации в состоянии, по тем или иным причинам, надлежащим образом, в надлежащем объеме обеспечивать право проживающих на их территории граждан на общее образование, что ставит в неравное и в социальном и в 3

правовом аспектах положение детей, проживающих и обучающихся в разных субъектах Российской Федерации. Ряд авторов полагает, что буквальное исполнение принципа самостоятельности субъектов РФ в области образования приводит к устрашающей дискриминации, т.к. зиждется на экономических и культурных возможностях регионов, которые в чрезвычайно большой степени разнятся, причем даже в пределах одного субъекта для отдельных его районов. Это касается и сельских, и городских школ [1]. С.В. Куров обращает внимание на то, что правовая и экономическая самостоятельность регионов обуславливает фактическое неравенство условий получения гражданами образования и вследствие этого – неравенство в доступе к образованию, в т.ч. к общему, по причинам, прежде всего обусловливаемым разными условиями финансирования образовательных учреждений, их материально-технического оснащения, т.п. [2]. Думается, что одним из решений названной проблемы должно стать установление на федеральном уровне общих, единых, функционально полных достижимых гарантий – условий и средств, обеспечивающих право граждан на общее образование применительно ко всей территории, всем субъектам Российской Федерации. Субъекты же наделяются правом реализовывать установленные гарантии, наполнять их конкретным содержанием, исходя из существующих экономических, социо и этнокультурных, пр. особенностей своего положения. При этом в основе такой реализации должны быть заложены принципы расширяемости гарантийных условий и средств и их достижимости. Принцип федерализма, выполняющий, по мнению В.М. Сырых, функции интеграции и дезинтеграции [3; С. 329], проявляется применительно к гарантированию права граждан на общее образование в установлении единого минимума гарантийных средств, условий, а также уровня гарантий. В действительности же современная российская реальность свидетельствует о том, что, несмотря на законодательно установленные гарантии права на общее образование, они реализуются не полностью, в ненадлежащем объеме, ненадлежащим образом. Закрепленная Конституцией Российской Федерации (ст. 2) обязанность государства соблюдать, защищать права и свободы человека и гражданина должна обеспечиваться в отношении права на общедоступное, бесплатное общее образование в трех направлениях: путем законодательного установления гарантий права на общее образование; посредством создания механизма их обеспечения и реализации органами государственной власти; путем закрепления юридической ответственности за необеспечение или ненадлежащее обеспечение гарантий права личности на общее образование. В.М. Сырых справедливо обращает внимание на необходимость определения в процессе реализации интегративной функции федерализма в сфере образования способов обеспечения на всей территории России единого образовательного пространства, к характеристикам которого он относит единство системы необходимых знаний, навыков и умений, что должны получать все обучающиеся в Российской Федерации независимо от региона, организационно-правовой формы образовательной организации, формы образования, а также единые критерии оценки качества образования [3; С. 333]. 4

Тем самым одновременно устанавливается педагогическое и правовое обоснование единства гарантий права на общее образование, т.е. едиными должны быть условия доступа к получению общего образования, освоению соответствующей образовательной программы, характеризуемой неким единым уровнем, объемом предоставляемых знаний, прививаемых навыков, умений и оцениваемых единым образом, на определенной единой основе. По нашему мнению, имея в виду разные условия осуществления образовательного процесса по программам общего образования в разных субъектах Российской Федерации, в отдельных районах и общеобразовательных учреждениях, следовало бы установить законом минимально допустимые требования к уровню обеспечения общего образования, а задачей соответствующих государственных органов субъекта Российской Федерации будет являться создание надлежащих, необходимых условий, гарантирующих получение права граждан на общее образование. Из законодательства об образовании вытекает, что в целом, формирование и приведения в действие механизма реализации единых общегосударственных гарантий права личности на общее образование находятся в компетенции самих субъектов Российской Федерации. В этом состоит дезинтегративная функция принципа федерализма. По мнению В.М. Сырых, ее реализация должна обеспечить решение, как минимум, четырех задач, среди которых называются реальное осуществление конституционного права граждан на образование (в т.ч. общее) независимо от экономических, социальных, географических и иных особенностей соответствующего региона; получение обучающимися знаний о своем регионе, что составляет содержание регионального (национально-регионального) компонента государственного образовательного стандарта; мобилизация региональных денежных и материальных ресурсов на нужды образования [3; С. 333-334]. Принцип федерализма в гарантировании права на общедоступное, бесплатное общее образование проявляется, во-первых, в том что в соответствии с разделением компетенции РФ и субъектов РФ в области образования, установленным Конституцией РФ и Законом Российской Федерации «Об образовании», необходимо разделять гарантирующие функции собственно Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; во-вторых, во включении в компетенцию Российской Федерации обязанности разработки и законодательного закрепления единых, общих для всех субъектов Российской Федерации гарантий (условий и правовых средств), обеспечивающих право на общее образование, и отнесении к ведению субъектов Российской Федерации обеспечения устанавливаемых гарантий мероприятиями в определенном объеме, определенного содержания, а также их защите; в-третьих, в отнесении к единым гарантирующим условиям и средствам таких, которые, с одной стороны, являются общими, общеобязательными для всех субъектов Российской Федерации и обнаруживают свое единство исходя из сущности и содержания общего образования, а, с другой стороны, должны обеспечиваться в силу известных конституционных принципов и норм на всей территории России. 5

Роль, функции субъекта Российской Федерации в установлении, обеспечении, реализации правовых гарантий права на общее образование могут быть очерчены с учетом следующих факторов. 1. Конституционное и законодательное разграничение предметов ведения в области образования между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. 2. Необходимость обеспечения единого образовательного пространства и обеспечения права на получение бесплатного, доступного, качественного общего образования. 3. Определенное ограничение компетенции субъекта Российской Федерации в самостоятельном установлении гарантий правовых средств. 4. Закрепление целого ряда полномочий органов местного самоуправления и государственных и муниципальных образовательных учреждений в реализации общеобразовательных программ и тем самым в реализации гарантий права на получение общего образования. 5. Установление и законодательное закрепление правовых гарантий в федеральном законодательстве об образовании. 6. Особенности – экономические, этнокультурные, географические, языковые, пр. – субъекта Российской Федерации. 7. Объективная обусловленность обеспечения и реализации гарантий права на общее образование всеми субъектами образовательной деятельности – государством – субъектами Российской Федерации, органами местного самоуправления, общеобразовательным учреждением. Законодательством об образовании устанавливаются определенные полномочия органов местного самоуправления в обеспечении права граждан на общедоступное, бесплатное общее образование, к которым, прежде всего, следует отнести функции учредительства (кроме г. Москвы и Санкт-Петербурга), а также организацию предоставления доступного, бесплатного общего образования и учет детей, подлежащих обязательному обучению по программам основного общего образования. К подобным мероприятиям, в частности, относятся создание и ликвидация общеобразовательных учреждений, обеспечение территориальной доступности, помощь в подборе надлежащих педагогических кадров, материально-техническое, инженерное, социальное обеспечение, в т.ч. организация питания, медицинского обслуживания, пр. видов обеспечения общеобразовательных учреждений, контроль, надзор за их содержанием в надлежащем санитарно-эпидемиологическом, противопожарном, инженерном состоянии, и самое главное, обеспечение соответствующего установленным требованиям содержания образовательного процесса. Однако, круг полномочий органов местного самоуправления в области образования очерчен и закреплен в довольно общем и неконкретном виде, в связи с чем весьма трудно юридически определить, какие гарантии прав в сфере общего образования должны реализовываться на уровне муниципальных образований. Одновременно законом определено, что бремя финансирования и тем самым определенного гарантирования бесплатности обучения несет субъект Российской Федерации. В действительности же, как показывает практика, органы местного 6

самоуправления в весьма малой степени способны гарантировать право на получение гражданами общего образования, что обусловлено, по нашему мнению, во-первых, слабым законодательным закреплением соответствующих гарантирующих полномочий в области общего образования за органами местного самоуправления, во-вторых, недостаточным уровнем развития в России местного самоуправления, в-третьих, самой целевой направленностью, характером правовых гарантий права на общее образование, носящих именно государственный характер. Все названные факторы обусловливают необходимость достаточно четкого выделения, отграничения гарантий, вводимых и обеспечиваемых субъектами РФ, определения полномочий субъектов РФ в установлении гарантий, наполнении их конкретным содержанием и обеспечением. Выявление компетенции субъектов Российской Федерации в этом направлении их деятельности основывается на следующих принципах. 1. Разграничение предметов ведения в области образования между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. 2. Федерализм в сфере образования – как сочетание централизации и децентрализации. 3. Единство образовательного пространства, закрепление единых для всех субъектов Российской Федерации гарантий права на общее образование. 4. Самостоятельность субъекта Российской Федерации в гарантировании права на общее образование. Субъект Российской Федерации вправе самостоятельно устанавливать, вводить новые, дополнительные по отношению к федеральным, гарантии лишь в пределах своей компетенции, закрепляемой законодательством Российской Федерации. 5. Принцип дополнительности, вытекает из принципов федерализма и единства образовательного пространства и означает, что субъект Российской Федерации вправе и обязан наполнить конкретным содержанием и обеспечить реализацию установленных федеральным законом гарантий права на общее образование, однако не вправе самостоятельно устанавливать также правовые по своей сути гарантии – условия и средства, которые бы выходили за пределы федеральных гарантий и вводились дополнительно к ним. 6. Учет особенностей экономического, географического, национального, пр. положения субъекта Российской Федерации. Так, во многих субъектах Российской Федерации существует довольно большое число труднодоступных, а также сельских районов, где проживает определенная, порой значительная, часть населения региона. Реализация права граждан на доступное общее образование в таких местах наталкивается на целый ряд препятствий, которые, тем не менее, должны быть устранены, а само право – обеспечиваться необходимыми гарантиями, прежде всего доступности и качественности общего образования. В подобных ситуациях задачей субъекта Российской Федерации является создание реальных условий, обеспечивающих осуществление гражданами доступа к общему образованию. Реализация и обеспечение гарантий в области образования предполагает осуществление следующих действий: законодательное закрепление 7

соответствующего гарантийного условия или юридического средства; раскрытие и наполнение гарантий конкретным содержанием, фактическими мероприятиями применительно к определенному правомочию; обеспечение гарантий путем закрепления правовыми актами и их реализации посредством создания соответствующих экономических, организационных, педагогических, психологических и т.п. условий; применение гарантий; их защита. Следует иметь в виду, что гарантийные условия и мероприятия приобретают общеобязательную юридическую силу лишь в результате их юридического закрепления в нормативном правовом акте, принятом в соответствии с предоставленными субъекту правотворчества полномочиями. При этом каждая юридически оформленная в качестве правового средства или условия гарантия должна получить свое особенное, конкретное содержание, раскрытие применительно к определенному правомочию обеспечиваемого ею субъективного права. Так, мало закрепить в Конституции принцип гарантированности бесплатности и доступности общего образования, но необходимо наполнить соответствующим правовым, экономическим, педагогическим, пр. содержанием вводимое гарантийное условие или средство. Само по себе юридическое установление и закрепление определенной гарантии права на общее образование не влечет автоматически их приведения в действие, тем более учитывая что определенная часть из них оформлена в законе в довольно расплывчатой, неконкретной форме. Реальная сила гарантийного условия или средства проявляется лишь в результате совершения конкретных действий, означающих создание таких условий или применение правового средства. Под применением правовых гарантий общего образования следует подразумевать властную деятельность государственных органов, уполномоченных обеспечивать осуществление права граждан на общее образование, по реализации норм права применительно к индивидуальному акту поведения конкретного субъекта права. Использование же гарантии означает обращение к ней субъекта гарантируемого права и приведение ее в действие, хотя бы это и сделано неявным образом, т.е., другими словами, обучающийся и (или) его родители (законные представители) совершают свои действия, имея в виду установленные гарантии и сообразно им применение гарантий права на общее образование представляется необходимым в случаях, когда право на доступное, бесплатное, качественное общее образование подвергается оспариванию, деформации, нарушается, воспрепятствует и требуется совершение определенных реальных действий со стороны уполномоченных государственных органов, которые бы на деле обеспечили осуществление названного права или его отдельных правомочий. В подобных ситуациях необходимым является приведение в действие установленных законом для этих случаев правовых средств, выполнение соответствующих условий, обеспечивающих осуществление названного права. Такие действия, мероприятия в обязательном порядке обязаны совершать, в целях соблюдения и защиты прав граждан, лишь уполномоченные государственные органы, в данном случае, как правило, орган управления образованием субъекта Российской Федерации. 8

К защите гарантий субъективного права, хотя и в определенной степени условно, следует отнести мероприятия, направленные на беспрепятственную реализацию гарантий в полном объеме, без деформаций, в соответствии с их содержанием. В конечном итоге к компетенции субъектов Российской Федерации в обеспечении права граждан на общедоступное, бесплатное общее образование следует отнести, с учетом названных факторов, принципов и действующего законодательства, следующие правомочия. 1. Закрепление в законах субъекта Российской Федерации дополнительных по отношению к установленным федеральными законами гарантий и не противоречащих им. 2. Конкретизация установленных гарантий и наполнение их реальным, практическим содержанием в форме определенных мероприятий органов государственной власти; их юридическое оформление нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. 3. Практическое обеспечение осуществления установленных гарантий ресурсами, путем контроля и надзора за соблюдением гарантий, посредством устранения препятствий реализации гарантий. 4. Реализация применения гарантий права на общедоступное – бесплатное общее образование посредством осуществления конкретных действий органов государственной исполнительной власти, субъектов Российской Федерации. 5. Защита гарантий. Обозначенный круг полномочий субъекта Российской Федерации обусловливает в совокупности, как его права, так и обязанности по обеспечению права граждан на общее образование. Системное, всестороннее, во взаимосвязи всех элементов и аспектов рассмотрение гарантий права граждан на получение общедоступного бесплатного общего образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях позволяет сделать вывод, что в целом совокупность гарантий образует единую целостную систему взаимосвязанных элементов: гарантий – средств и гарантий – условий; гарантий, устанавливаемых Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации; гарантий, реализуемых на уровне Российской Федерации, на уровне субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными лицами, в частности образовательными организациями; политических, экономических, правовых, пр. социальных гарантий; деятельности законодательных, исполнительных, судебных органов государственной власти по установлению, обеспечению, в т.ч. защите, осуществлению гарантий; материально-правовых и процессуально-правовых гарантий. Следует отметить, что наибольшее значение при этом приобретает деятельность органов исполнительной государственной власти, направленная на реальное воплощение в жизнь, практическую деятельность юридически оформленных гарантий права на общее образование. Обозначенная компетенция субъектов Российской Федерации в гарантировании права граждан на общее образование обусловливает по 9

установлению, обеспечению, реализации соответствующих гарантий определенные функции их государственных органов. К ним следует отнести следующие. 1. Установление дополнительных к федеральным гарантиям права на общее образование. 2. Придание установленным законодательным (федеральным и субъекта РФ) гарантиям характера конкретных практических действий, мероприятий. 3. Обеспечение гарантий (в узком смысле). 4. Организация деятельности по реализации гарантий. 5. Координация деятельности различных государственных органов по осуществлению гарантий. 6. Оказание помощи органам местного самоуправления, образовательным учреждениям в осуществлении гарантий. 7. Информирование, в т.ч. юридическое, о правомочиях граждан на получение общего образования и их гарантиях. 8. Устранение препятствий реализации гарантий. 9. Контроль и надзор за реализацией гарантий. 10. Защита гарантий. 11. Разрешение конфликтов – несудебными способами – в связи с реализацией гарантий. Практическим подтверждением названных положений может служить деятельность законодательного и исполнительного органов г. Москвы, в частности государственного органа исполнительной власти г. Москвы в области образования. В Москве приняты и действуют Закон «О развитии образования в городе Москве» (2001 г., в ред. Законов г. Москвы от 2001 г., 2003 г., 2004 г.), Закон г. Москвы «Об общем образовании в городе Москве» (2004 г., в ред. Закона г. Москвы от 2005 г.). Статья первая последнего из них «Государственные гарантии города Москвы на обязательное среднее (полное) общее образование» фактически развивает и раскрывает установленные на федеральном уровне Законом РФ «Об образовании» гарантии права граждан на общее образование. В соответствии с федеральным законом устанавливаются основные принципы – гарантии общего образования, представляемые в виде гарантий – условий (правовых и пр.) и гарантий – правовых средств. К гарантиям – правовым условиям относятся предоставление равных возможностей получения общего образования в соответствии с требованиями государственных образовательных стандартов для всех детей, в т.ч. детей – инвалидов, детей с ограниченными возможностями здоровья; детей – сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей); безнадзорных детей, детей с девиантным поведением, одаренных детей, а также других категорий детей, для которых требуется создание особых условий реализации ими права на образование (пп. 1 п. 2 ст. 1 Закона об общем образовании); единство образовательного пространства в г. Москве (пп. 2 п. 2 ст. 1 Закона). К иным условиям, закрепленным названным законом, относятся финансирование и материально-техническое обеспечение образовательного 10

процесса в соответствии с федеральным законодательством и законодательством г. Москвы (пп. 11 п. 2 ст. 1 закона); преемственность общеобразовательных программ, возможность получения профессионального образования и продолжения обучения на всех ступенях общего образования (пп. 6 п. 2 ст. 1 закона); социальную защищенность обучающихся (пп. 8 п. 2 ст. 1 закона). В качестве гарантий – правовых средств, закрепленных в ст. 1 Закона г. Москвы об общем образовании, следует рассматривать предоставление академических свобод – право выбора формы обучения, право на обучение по индивидуальным учебным планам, на ускоренный курс обучения (пп. 3 п. 2 ст. 1 закона); академическую мобильность обучающихся, реализуемую посредством осуществления права выбора образовательного учреждения, свободного перехода обучающихся из одного образовательного учреждения в другое (пп. 4 п. 2 ст. 1 закона); защиту обучающихся от перегрузок и сохранения их психологического и физического здоровья при правильном выборе типа и вида образовательного учреждения с учетом уровня развития обучающегося (пп.5 п. 2 ст. 1 закона); контроль за соответствием условий осуществления образовательного процесса санитарным и гигиеническим нормам, требованиям охраны жизни и здоровья обучающихся (пп. 9 п. 2 ст. 1 закона); реализацию права на получение полной и достоверной информации о государственных нормах и требованиях к содержанию основных общеобразовательных программ, максимальному объему учебной нагрузки обучающихся и уровню подготовки выпускников (пп. 10 п. 2 ст. 1 закона). Закон г. Москвы «О развитии образования в городе Москве» (п. 3 ст. 4) устанавливает, что органы государственной власти г. Москвы обеспечивают гражданам право на получение образования путем создания и поддержки городской и отраслевой систем образования и создания социально – экономических условий для получения образования в государственных образовательных учреждениях определенных типов, закрепленных этим законом. Следует обратить внимание на ту норму Закона г. Москвы «Об общем образовании в городе Москве», которой закрепляются гарантии граждан на получение полной и достоверной информации о государственных нормах и требованиях к содержанию общеобразовательных программ, в т.ч. к максимальному объему нагрузки обучающихся, уровню подготовки выпускников. На наш взгляд, информационная функция органов исполнительной власти субъекта РФ, в т.ч. органа управления образованием, является весьма важной в обеспечении и реализации гарантий права на общее образование права и заключается в доведении до населения, и прежде всего родителей обучающихся в общеобразовательных учреждениях, сведений, разъяснений о правах и их гарантиях при получении детьми общего образования. Лишь зная о своем праве, граждане могут реально им воспользоваться. Значение информационной функции состоит в том, что, во-первых, осуществляется доведение необходимой информации о праве до личности, а, во-вторых, посредством этой информации, сведений, на ее основе происходит обеспечение гражданами своих прав, в т.ч. защита, т.к. не зная о своих правах и 11

соответствующих средствах их обеспечения, гражданин лишается реальной возможности их осуществить и реализовать. Более того, государственные органы обязаны, по нашему мнению, не только проинформировать население о его правах, но и разъяснить их осуществление в соответствующей сфере общественных отношений, а также просветить о гарантиях, которые обеспечивают эти права, и научить ими пользоваться. В этом, можно сказать, состоит своего рода просветительская, защитная функция государства и его органов. Закон РФ «Об образовании» не содержит норм об обязанностях государственного органа управления образованием, общеобразовательного учреждения информировать обучающихся и их родителей об условиях образовательного процесса, в т.ч. о реализуемой образовательной программе, об имеющемся кадровом потенциале, материальном обеспечении образовательной организации и в этом состоит существенный правовой пробел. Для сравнения – правовое регулирование предоставления образовательных услуг на платной, договорной основе, включающее в себя нормы ГК РФ и Закона РФ «О защите прав потребителей», предусматривает обязательное информирование производителем услуг, т.е образовательной организацией, их потребителя – обучающегося и его родителей (иных законных представителей) о характеристиках предоставляемой услуги, другими словами, образовательного процесса и получаемого образования. В соответствии и на основании Закона РФ «Об образовании», Закона г. Москвы «Об общем образовании в городе Москве», иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти г. Москвы, в частности органом управления образованием – Департаментом образования, разработаны и осуществляются конкретные мероприятия по обеспечению, защите правовых гарантий права личности на получение доступного, бесплатного общего образования. Помимо названных нормативных правовых актов организационной и правовой основой конкретных действий является городская целевая программа развития образования «Столичное образование – 4» на 2005-2007 гг., утвержденная постановлением Правительства Москвы и носящая обязательный характер [4]. Программно-целевой принцип государственного управления субъектом РФ в сфере образования, реализуемый Правительством г. Москвы, обеспечивает системность в постановке, решении актуальных задач развития образования, в частности общего, обеспечении ресурсами, а также экономическими и правовыми механизмами управления. Названная городская целевая программа представляет собой форму государственного управления системой образованием в конкретном субъекте РФ. Названная программа, которая является уже четвертой по счету, а первая была принята в 1994 г., устанавливает применительно к сектору общего образования приоритеты выравнивания стартовых возможностей детей из разных социальных групп и слоев населения, повышения доступности образования, расширения сети групп (классов) раннего развития 5-6 летних детей, т.п. Целью программы является обеспечение устойчивости развития системы образования в московском мегаполисе, доступность и обязательность, 12

повышение качества, эффективность образования и комплексную безопасность обучающихся и воспитанников образовательных учреждений. По данным, приведенным руководителем Департамента образования г. Москвы Л.П. Кезиной в 2005 г., в г. Москве созданы условия для обучения и воспитания мотивированных и одаренных детей около 50% общеобразовательных учреждений реализуют программы повышенного уровня образования; созданы т.н. «школы здоровья» для детей, имеющих хронические заболевания (65); действуют школы в режиме полного дня (248), где сочетается основное и дополнительное образование, созданы и успешно функционируют школы по программам с этнокультурным компонентом (81); организовано дистантное обучение для детей с ограниченными возможностями, не посещающих школу (в 2003 г. – 750 детей; в 2004 г. – 1161 ребенок); осуществляются мероприятия по интеграции детей инвалидов в образовательную среду (6 тыс. детей); в каждом административном округе города открыты средние общеобразовательные школы с девиантным поведением, а также одна закрытая средняя общеобразовательная школа для несовершеннолетних, совершивших общественно опасные деяния. Одним из действенных мероприятий органа исполнительной власти субъекта РФ по организации, координации, реализации и защите гарантий права ребенка на общее образование явилось создание в г. Москве комиссий по соблюдению гарантий прав несовершеннолетних на получение общего образования в соответствии с нормами ст. 19 Закона г. Москвы «Об общем образовании в городе Москве» и постановлением Правительства Москвы от 14.06.2005 г. № 429 – ПП. Настоящим актом Департаменту образования г. Москвы и его окружным управлением образования предписывается создать окружные и районные комиссии по соблюдению гарантий прав несовершеннолетних на получение общего образования и обеспечить их работу. К числу весьма важных функций соответствующих окружных комиссий входит: оказание помощи детям и подросткам, прибывшим в Москву, родители которых не зарегистрированы в Москве, в поступлении на обучение в подведомственные государственные образовательные, в частности, общеобразовательные учреждения; осуществление контроля за соблюдением подведомственными образовательными учреждениями условий приема, перевода, аттестации и отчисления обучающихся, иных прав и законных интересов обучающихся, их родителей (законных представителей); рассмотрение представлений органа управления образовательного учреждения об исключении обучающегося, достигшего пятнадцатилетнего возраста, из образовательного учреждения, о переводе его на иную форму обучения или в другое образовательное учреждение; об оставлении несовершеннолетним образовательного учреждения при достижении им пятнадцати лет до получения основного общего образования и направлении материалов в районную комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав принятия мер по продолжению им обучения или его трудоустройству.

13

Разнообразная деятельность государственных органов г. Москвы по обеспечению права граждан на общедоступное, бесплатное общее образование в обобщенном виде проявляется в следующих формах. 1. Развитие, в т.ч. расширение сети общеобразовательных учреждений, которое проводится с целью обеспечения доступа к качественному общему образованию с учетом разнообразных интересов и склонностей ребенка, потребностей разных слоев населения и в соответствии с различным уровнем способностей, физического и психического здоровья обучающихся. 2. Расширение образовательных учреждений, реализующих образовательные программы с этнокультурным компонентом (с 56 в 2001 г. до 81 – в 2005г., из них 39 имеют статус школы (дошкольного учреждения) с этнокультурным компонентом образования [4; С. 19]. Сеть таких учреждений формируется в соответствии с образовательными запросами населения и предложениями представителей национально – культурных автономий Москвы. 3. Финансирование деятельности подведомственных государственных образовательных учреждений. 4. Развитие материально- технической базы системы образования г. Москве, в т.ч. новое строительство объектов образования, реконструкция образовательных учреждений с модернизацией, проведение капитального и текущего ремонта, проведение противопожарных мероприятий и других мероприятий, связанных с безопасностью, т.п. 5. Медико – психолого – педагогическая поддержка особой категории детей (с нарушениями в развитии, обучение детей, ранее считавшихся необучаемыми (дауны и др.). 6. Социальная поддержка определенных категорий детей. 7. Мероприятия, направленные на повышение качества общего образования. В них включается: - экспертиза учебников и учебно-методических комплексов, допущенных для использования в общеобразовательных школах, и подготовка рекомендаций по их использованию в учебном процессе; - усиление гуманитарной составляющей общего образования; своевременное выявление причин школьной неуспешности (неуспеваемости); - подготовка и отработка регионального базисного учебного плана; - формирование системы предпрофильного, профильного обучения, повышенного уровня обучения; - создание системы комплексного психолого - педагогического и социального сопровождения детей всех возрастов и категорий; - проведение мониторинга качества образования школьников г. Москвы; - разработка примерных образовательных программ по отдельным учебным предметам; - расширение дополнительного образования обучающихся. Мероприятия, направленные на обеспечение надлежащего качества общего образования, подразделяются на собственно применение методов и средств 14

повышения и достижения заданных показателей качества и на создание условий, обеспечивающих определенный уровень качества. 8. Закрепление ответственности органов управления образованием города, образовательных учреждений за обеспечение (гарантирование) права на получение общего образования. 9. Координация деятельности органов управления образованием города и подведомственных государственных образовательных учреждений в направлении обеспечения права граждан на получение общего образования посредством создания комиссии по соблюдению гарантий прав несовершеннолетних на получение общего образования. 10. Организация контроля за соблюдением прав несовершеннолетних на общее образование названной комиссией. 11. Внесудебный порядок защиты прав несовершеннолетних данной комиссией. Проведенный на примере деятельности органов исполнительной власти г. Москвы анализ обеспечения и реализации гарантий конституционного права граждан на получение общего образования позволяет сделать ряд выводов. Во-первых, полномочия субъектов Российской Федерации по обеспечению, реализации, защите гарантий права граждан на получение общего образования реализуются посредством практической деятельности его органов государственной – законодательной и исполнительной – власти. Во-вторых, осуществление самого права на общее образование вкупе с иными установленными Конституцией Российской Федерации правами и свободами обеспечивается целым комплексом конкретных мероприятий, перечень которых носит открытый характер, т.е., другими словами, прежде всего органы государственной власти субъекта РФ самостоятельно проявляют инициативу в выборе средств, форм, методов, условий исполнения одной из своих основных обязанностей – соблюдения и защиты права посредством предоставления, реализации, обеспечения надлежащих гарантий его осуществления. Сам набор этих средств, форм, методов, условий устанавливается органами субъекта РФ в пределах предоставленных им полномочий и должен удовлетворять требованиям полноты, законности, целенаправленности, рациональности, эффективности. В-третьих, осуществляемые практические мероприятия гарантийного характера должны быть системно взаимосвязаны между собой, отражать весь спектр правомочий названного субъективного права и последовательность их осуществления. Рассмотренная структура деятельности государственных органов г. Москвы по реализации гарантий права на общее образование, естественно, не является идеальной, однако она позволяет сформулировать рекомендации по правовому установлению, обеспечению гарантий и государственному управлению их осуществления субъектами Российской Федерации.

15

Литература 1. Шудегов В.Е., Буслов Е.В. Пути развития принципа федерализма в законодательстве об образовании / Принципы федерализма в законодательстве об образовании: теория и практика реализации / Под общ. ред. Г.А. Николаева. М., 2003. С.11-12. 2. Куров С.В. Принцип федерализма и защита права в образовании / Принципы федерализма в законодательстве об образовании: теория и практика реализации / Под общ. ред. Г.А. Николаева. М., 2003. С. 54-56. 3. Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права. М., 2002. 4. Городская целевая программа развития образования «Столичное образование – 4» на 2006-2007 гг. / Отв. редактор Л.Е. Курнешова. М., 2005. С. 200.

16