Die Debatte um Studiengebühren: Die systematische Rekonstruktion eines rapiden Meinungswandels

Norbert Krause Die Debatte um Studiengebühren

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Norbert Krause

Die Debatte um Studiengebühren Systematische Rekonstruktion eines rapiden Meinungswandels

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1. Auflage 2008 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2008 Lektorat: Christina M. Brian / Ingrid Walther Der VS Verlag für Sozialwissenschaften ist ein Unternehmen von Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in Germany ISBN 978-3-531-15901-0

Inhaltsverzeichnis Vorwort............................................................................................................ 11 Einleitung .......................................................................................................13 1 Das Untersuchungsfeld................................................................................17 1.1 Aufbau des Untersuchungsfeldes....................................................................... 17 1.1.1 Die Kulturhoheit der Länder ..................................................................... 17 1.1.2 Akteure.......................................................................................................... 20 Die Kultusministerkonferenz (KMK) ......................................................................... 20 Die Hochschulrektorenkonferenz (HRK) ................................................................... 20 Das Centrum für Hochschulentwicklung (CHE)........................................................ 21 1.2 Kleine Geschichte der Studiengebührendebatte.............................................. 21 1.2.1 Die Vorgeschichte der Studiengebührendebatte..................................... 22 1.2.2 Die Diskussion um Studiengebühren von 1993 - 2005.......................... 25 Die erste Debatte um die Hochschulreform (1993-1995) ............................................ 25 BAföG-Verzinsung und Debatte der Hochschulrektoren (1995-1996) ...................... 26 Die Umsetzung der Hochschulreform (1996-1998).................................................... 28 Der Versuch eines Verbots von Studiengebühren (1998 – 2001) ............................... 30 Das Verbot von Studiengebühren und die Klage dagegen (2001 – 2004) .................... 32 Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts (2005)............................................... 34 Zusammenfassung...................................................................................................... 35 1.3 Rahmenbedingungen des Diskurses.................................................................. 35 1.3.1 Die Entwicklung der Studentenzahlen ..................................................... 36 1.3.2 Die finanzielle Ausstattung der Hochschulen ......................................... 37 2 Methodik ......................................................................................................43 2.1 Methodik der Medieninhaltsanalyse .................................................................. 44 2.1.1 Die Auswahl der Datengrundlage ............................................................. 44 2.1.2 Die Auswahl der Artikel ............................................................................. 45 2.1.3 Der Untersuchungszeitraum ...................................................................... 46 2.1.4 Das inhaltsanalytische Kategoriensystem................................................. 47 Die Erhebung der Regelungsmodelle ........................................................................... 47 Die Erhebung der Idee-Elemente................................................................................ 49 2.2 Methodik der Interviews ..................................................................................... 51 3 Der Diskurs im Zeitverlauf..........................................................................55 3.1 Theorien der medialen Thematisierung ............................................................ 55 3.2 Die Methodik der Phaseneinteilung .................................................................. 59

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3.3 Der Umfang der Berichterstattung im Diskurszeitraum ................................ 60 3.4 Einteilung in Diskursphasen............................................................................... 63 3.5 Praxis der Thematisierung .................................................................................. 65 4 Die Beteiligung der Sprecher ......................................................................69 4.1 Theorien des Zugangs zur medialen Arena...................................................... 69 4.2 Methodik der Untersuchung............................................................................... 75 4.3 Untersuchung der Sprecherbeteiligung ............................................................. 76 4.3.1 Grundanalyse der Sprecherbeteiligung ..................................................... 76 4.3.2 Sprecherbeteiligung im Diskursverlauf..................................................... 78 4.3.3 Die Beteiligung der Studenten ................................................................... 82 4.4 Zusammenfassung der Sprecherbeteiligung..................................................... 84 5 Analyse der Medieninhalte ..........................................................................87 5.1 Theorien der medialen Inhalte ........................................................................... 87 5.1.1 Politiker und symbolische Politik .............................................................. 88 5.1.2 Professionelle Interessenvertreter und Issue-Management ................... 92 5.1.3 Soziale Bewegungen und Framing ............................................................ 93 5.1.4 Die Entstehung von öffentlicher Meinung .............................................. 96 5.1.5 Journalistische Verarbeitungsstrukturen................................................... 98 5.1.6 Journalisten als Sprecher............................................................................. 99 5.1.7 Zusammenfassung..................................................................................... 102 5.2 Methodische Vorgehensweise .......................................................................... 103 5.3 Die Regelungsmodelle der Akteure ................................................................. 104 5.3.1 Die Thematisierung der Regelungsmodelle ........................................... 104 5.3.2 Analyse der Bewertung der Regelungsmodelle...................................... 106 5.3.3 Unterschiede zwischen den Zeitungen................................................... 115 5.3.4 Der Wandel der öffentlichen Meinung................................................... 117 5.3.5 Zusammenfassung..................................................................................... 122 5.4 Die Argumentation der Akteure ...................................................................... 124 5.4.1 Grundanalyse der Argumentation ........................................................... 125 5.4.2 Analyse der verwendeten Frames............................................................ 128 Studiengebühren als Frage der sozialen Gerechtigkeit ................................................ 128 Studiengebühren als Frage von Markt und Wettbewerb im Hochschulsystem.............. 137 Studiengebühren als Frage der Hochschulfinanzierung............................................... 140 Gesellschaftliche Bedeutung der Bildung .................................................................... 143 5.4.3 Untersuchung der Argumentationsmuster............................................. 144

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5.4.4 Strategien des Counterframings............................................................... 148 5.4.5 Zusammenfassung..................................................................................... 151 Zwischenfazit................................................................................................ 155 6 Erklärungen für den Meinungswandel ..................................................... 159 6.1 Die Erklärungsmuster der Akteure.................................................................. 159 6.1.2 Klaus Landfried ......................................................................................... 162 6.1.3 Detlef Müller-Böling ................................................................................. 163 6.1.4 Klaus von Trotha....................................................................................... 165 6.1.5 Hans Zehetmair ......................................................................................... 166 6.1.6 Jürgen Zöllner ............................................................................................ 167 6.1.7 Zusammenfassung..................................................................................... 168 6.2 Diskussion der Thesen ...................................................................................... 169 6.2.1 Die Föderalismusthese.............................................................................. 169 6.2.2 Die Oppositionsthese ............................................................................... 173 6.2.3 Die Angstthese........................................................................................... 177 6.2.4 Die Neoliberalismusthese......................................................................... 183 6.2.5 Die Finanznotthese ................................................................................... 186 6.2.6 Die Lobbythese.......................................................................................... 189 6.2.7 Die Medienbeeinflussungsthese .............................................................. 193 6.3 Erklärung des Meinungswandels...................................................................... 195 7 Zusammenfassung..................................................................................... 199 8 Literaturverzeichnis ................................................................................... 201

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Abbildungs- und Tabellenverzeichnis Abbildung 1.1: Abbildung 1.2: Abbildung 1.3: Abbildung 3.1: Abbildung 3.2: Abbildung 5.1: Tabelle 4.1: Tabelle 4.2: Tabelle 4.3: Tabelle 4.4: Tabelle 5.1: Tabelle 5.2: Tabelle 5.3: Tabelle 5.4: Tabelle 5.5: Tabelle 5.6: Tabelle 5.7: Tabelle 5.8: Tabelle 5.9: Tabelle 5.10: Tabelle 5.11: Tabelle 5.12: Tabelle 5.13:

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Entwicklung der Studentenzahlen von 1993-2005 ................ 37 Laufende Grundmittel je Studierenden 1995-2004................. 39 Gesamtdefizit der Bundesländer 1990-2005............................ 40 Artikelumfang im Zeitverlauf 1993-2005................................. 61 Phasenmodell des Studiengebührendiskurses ......................... 64 Bewertung des Modells „Allgemeine Studiengebühren“ im Diskursverlauf ...................................................................... 109 Verwendete Stilformen der Zeitungen ..................................... 77 Sprecherbeteiligung im Diskursverlauf..................................... 79 Sprecherbeteiligung der Parteien im Diskursverlauf .............. 81 Beteiligung der studentischen Sprecher in den Protestphasen ....................................................................... 83 Anzahl der geäußerten Regelungsmodelle ............................. 105 Bewertung des Modells „Verbot von Studiengebühren“..... 107 Bewertung des Modells „Allgemeine Studiengebühren“ durch Zentrum und Peripherie im Diskursverlauf ............... 110 Bewertung des Modells „Allgemeine Studiengebühren“ durch die Parteien im Diskursverlauf .................................... 113 Bewertung des Modells „Allgemeine Studiengebühren“ nach Sprechern und Zeitungen ............................................... 116 Breite der Sprecherbasis der Befürwortung und Ablehnung des Modells „Allgemeine Studiengebühren“..... 119 Anzahl der verwendeten Idee-Elemente pro Sprecher ........ 125 Verteilung der Frames im Diskursverlauf .............................. 127 Verteilung der Idee-Elemente innerhalb des Frames „Soziale Gerechtigkeit“ nach Phasen ..................................... 132 Idee-Elemente des Frames „Soziale Gerechtigkeit“ nach wichtigsten Sprechern und Phasen ............................... 133 Verwendung des Wettbewerbsframes nach Zeitungen........ 139 Verwendung des Finanzierungsframes nach Phasen............ 142 Chi-Quadrat-Test nach Pearson auf Unabhängigkeit der häufigsten Argumente........................................................ 146

Abkürzungsverzeichnis ABS BDA BDI BVerfG CHE DIHK DHV DSW FAZ FZS HRG HRK KMK RCDS SZ

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Aktionsbündnis gegen Studiengebühren Bund deutscher Arbeitgeberverbände Bund deutscher Ingenieure Bundesverfassungsgericht Centrum für Hochschulentwicklung Deutsche Industrie- und Handelskammer Deutscher Hochschulverband Deutsches Studentenwerk Frankfurter Allgemeine Zeitung Freier Zusammenschluss von StudentInnenschaften Hochschulrahmengesetz Hochschulrektorenkonferenz Kultusministerkonferenz Ring christlich-demokratischer Studenten Süddeutsche Zeitung

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Vorwort Die Einführung von Studiengebühren bestimmte in den letzten 15 Jahren wie kaum ein anderes Thema das öffentliche Bild der Hochschulpolitik in Deutschland. Das Thema gelangte von der Diskussion innerhalb der Hochschulen und der Politik in den Mittelpunkt des öffentlichen Interesses. Die Kehrseite dieser großen medialen Aufmerksamkeit ist eine sehr hohe Polarisierung des Konflikts. Wer versucht, Studiengebühren wissenschaftlich zu analysieren, begibt sich auf ein politisches Minenfeld, das strikt unterteilt ist in Befürworter und Gegner von Studiengebühren. Eine neutrale, wissenschaftliche Analyse ist auf diesem Terrain kaum möglich. Die Frage der Bewertung von Studiengebühren tritt bei den meisten Studien in den Vordergrund, sobald sie in die mediale Öffentlichkeit gelangen – viele Untersuchungen sind von Grund auf nur für die Präsentation in der Öffentlichkeit und deren Beeinflussung ausgelegt. Es wird hier versucht, diesen inhärenten Positionierungszwang zu umgehen, indem die Einführung von Studiengebühren als ein Thema der öffentlichen Diskussion verstanden wird, das anhand des medialen Diskurses von „außen“ betrachtet werden kann. So kann die Entwicklung der öffentlichen Meinung zu Studiengebühren mit Hilfe der Medieninhaltsanalyse nachgezeichnet werden, ohne zugleich einen Standpunkt innerhalb der Diskussion einzunehmen. In der abschließenden Erklärung der Meinungsentwicklung wird versucht, die Deutungs- und Wertungsmuster der Akteure zu verstehen. Diese werden dann in einem weiteren Schritt von ihrer jeweiligen Position abstrahiert und zu einer Erklärung zusammengefasst, die der Komplexität des Wandels der öffentlichen Meinung angemessen ist.

Jena, den 4.1.2008

Norbert Krause

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Einleitung

Am 09.12.1996 sagte Jürgen Rüttgers in einem Interview mit der Süddeutschen Zeitung folgendes: „[I]ch bin nach wie vor gegen Studiengebühren, weil ich nicht glaube, dass sie zu einer Verbesserung an den Hochschulen führen. (…) Gebühren kommen aus dem angelsächsischen System, das sich mit der deutschen Situation nicht vergleichen lässt. Bildung ist eine der Aufgaben, aus denen der Staat sich nicht zurückziehen kann. (…) Es gibt in Deutschland überhaupt keine Mehrheiten dafür.“1 Jürgen Rüttgers (CDU) war in dieser Zeit, von 1994 bis 1998, Bundesbildungsminister. Nach der CDU-Wahlniederlage 1998 wurde er Oppositionsführer im Landtag in Nordrhein-Westfalen. In dieser Position sagte er am 15.01.2003: „Der Sanierungsstau beläuft sich auf 2,5 Milliarden Euro, und die Landesregierung kürzt weiter. Dies macht die Einführung von Gebühren notwendig.“2 Darin kommt ein sehr deutlicher Meinungswandel in sieben Jahren zum Ausdruck. Ein ähnlicher Wandel vollzog sich auch bei dem bayerischen Ministerpräsidenten Edmund Stoiber. Als Kanzlerkandidat sprach er sich im Wahlkampf 2002 eindeutig gegen Studiengebühren aus: „Gebühren dürfen den Zugang zum Erststudium nicht behindern. Die Grundfinanzierung staatlicher Hochschulen muss Aufgabe des Staates bleiben. Dazu werden auch in Zukunft keine Studiengebühren herangezogen.“3 Nach seiner Wahlniederlage ernannte er allerdings bereits im Oktober 2003 mit Thomas Goppel einen starken Befürworter von Studiengebühren zu sei-

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Pilgram, „Die Gebühren-Debatte ist eine Gespenster-Debatte“ – Interview mit Bundesbildungsminister Jürgen Rüttgers, in: SZ vom 09.12.1996. Finetti, CDU für Studiengebühren, in: SZ vom 15.01.2003. DPA, Stoiber gegen Studiengebühren, in: FAZ vom 10.07.2002 und vgl. Finetti, Klare Absage vor Rektorenkonferenz, in: SZ vom 10.07.2002.

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nem Wissenschaftsminister4 und forderte in seiner Regierungserklärung am 06.11.2003 selbst Studiengebühren: „Wir treten dafür ein, Studiengebühren zuzulassen.“5 Diese Meinungsänderungen von hochrangigen Politikern wie Jürgen Rüttgers und Edmund Stoiber sind symptomatisch. Bei kaum einem anderen Thema gab es einen ähnlichen extremen und rapiden Einstellungswandel wie beim Thema Studiengebühren. Über die Atomkraft wurde seit den 80er Jahren heftig diskutiert, ein vorläufiges Ende fand der Diskurs erst 2000 in einem Atomkonsens. Über die Abtreibungsproblematik wurde 20 Jahre lang diskutiert: Schließlich beendete das Bundesverfassungsgericht diesen Konflikt durch eine „kompromissstrategisch geniale Gesetzesformulierung“6. Über Studiengebühren wurde, seit ihrer ersten großen Thematisierung durch die Hochschulrektoren im Jahr 1995, genau 10 Jahre lang diskutiert, bevor sie Ende 2005 von vier Bundesländern beschlossen wurden. Am Ende des Diskurses gab es keinen Kompromiss: Die Position der Befürworter setzte sich eindeutig durch. In der vorliegenden Arbeit soll dieser rapide Wandel systematisch rekonstruiert werden. Dass es einen Wandel in der Einstellung zu Studiengebühren gab, zeigt sich bereits an der historischen Nachzeichnung. Allerdings ist unklar, wann dieser Wandel in der öffentlichen Meinung stattfand und welche Sprecher daran beteiligt waren. Um dies zu untersuchen wird hier die mediale Spiegelung des Diskurses als Grundlage einer umfassenden Nachzeichnung des Diskursverlaufs genommen. Dies bietet sich an, da das Thema Studiengebühren ein Politikum von großem öffentlichen Interesse darstellte und daher der größte Teil der Auseinandersetzung über das mediale Öffentlichkeitsforum verlief. Bei dieser systematischen Rekonstruktion anhand des Mediendiskurses geht es weder um die methodische Frage, wie man den Wandel der öffentlichen Meinung untersuchen kann oder wie gesellschaftlicher Wandel soziologisch beschrieben werden kann, noch geht es um die Frage, wie dieser spezielle Wandel im gesellschaftlichen Zusammenhang zu veror4

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Beck, Studiengebühren kein Tabu mehr, in: SZ vom 27.10.2003: „Wissenschaftsminister Thomas Goppel und Fraktionschef Joachim Herrmann sprachen sich am Wochenende grundsätzlich für die Einführung von Studiengebühren an bayerischen Universitäten aus.“ Stoiber (2003), S. 45. Neidhardt (1996), S. 77.

ten sei. Die Hauptfrage der Untersuchung lautet vielmehr: Wann und wie hat sich die öffentliche Meinung zu Studiengebühren geändert? Um den Ablauf des Diskurses verstehen zu können, wird zunächst im ersten Kapitel das Untersuchungsfeld der Hochschulpolitik mit seinem föderalen Aufbau und seinen hauptsächlichen Akteuren charakterisiert. Dann wird die darin zu verortende politische Geschichte der Studiengebühren seit den 70er Jahren und innerhalb des Untersuchungszeitraums nachgezeichnet. Als zusätzliche Rahmenbedingungen des Diskurses werden abschließend die finanziellen Grundlagen der Hochschulen und der sie finanzierenden Länder sowie die Entwicklung der Studentenzahlen untersucht. Im darauf folgenden zweiten Kapitel wird die Methodik der Medieninhaltsanalyse beschrieben. Es werden in dieser Arbeit alle Beiträge zum Thema Studiengebühren der Frankfurter Allgemeinen Zeitung und der Süddeutschen Zeitung im Zeitraum von 1993 bis 2005 untersucht. Diese beiden Zeitungen dienen – wie bereits in der Untersuchung des Abtreibungsdiskurses von Gerhards und Neidhardt – als Grundlage der Medieninhaltsanalyse, da zum einen zu erwarten ist, dass „das Diskursniveau, das sie spiegeln und selber erzeugen, überdurchschnittlich ausgeprägt ist“ und sie zum anderen „sowohl für die gesamte Medienlandschaft als auch für die Politik meinungsbildende Funktionen besitzen“7. In den drei folgenden Kapiteln der vorliegenden Arbeit wird der Diskurs anhand des Datenmaterials der Zeitungsartikel in seinem Zeitverlauf nachgezeichnet. Die Untersuchung folgt dabei in ihrer Systematik der Frage: Wann sagt wer was? Diese drei Analyseebenen bauen systematisch aufeinander auf. Zunächst wird der Diskurs in Thematisierungshochphasen und -tiefphasen eingeteilt. Diese Phaseneinteilung dient dazu, die Sprecherbeteiligung in den Medien zu untersuchen. Welche Sprecher kamen im medialen Forum zu Wort, welche wurden ausgeschlossen? Darauf basierend werden die Inhalte der Aussagen der verschiedenen Sprecher im Zeitverlauf auf zwei getrennten Ebenen untersucht: zum einen auf der Ebene der Bewertung der verschiedenen möglichen Regelungsmodelle für das Thema Studiengebühren, beispielsweise „Befürwortung von Langzeitstudiengebühren“ oder

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Gerhards (1998), S. 180.

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„Ablehnung von allgemeinen Studiengebühren“, zum anderen auf der Ebene der Argumentation, auf der Studiengebühren in einem bestimmten Rahmen gedeutet werden, beispielsweise als eine „Frage der sozialen Gerechtigkeit“ oder als eine „Frage des Wettbewerbs im Hochschulsystem.“ Auf dieser inhaltlichen Ebene wird die grundlegende Frage nach dem Wandel der öffentlichen Meinung untersucht. Wann entstand eine mediale Konsonanz, ein medialer Gleichklang in der Bewertung von Studiengebühren, der als die Grundlage einer herrschenden öffentlichen Meinung betrachtet werden kann? Welche Deutungen unterstützten dies und welche setzten sich im Laufe des Diskurses bei den Sprechern durch? Zusätzlich zu dieser Untersuchung des öffentlichen Meinungswandels wird abschließend untersucht, welche Faktoren diesen Wandel auslösten. Dies kann anhand des Datenmaterials aus der Medieninhaltsanalyse kaum erklärt werden, da es unklar ist, inwieweit dieser Ausschnitt des Diskurses die realen Entscheidungsbedingungen der politischen Akteure widerspiegelt. Daher wurden zusätzlich Interviews mit sechs Sprechern aus den verschiedenen Parteien und den größten Hochschullobbygruppen geführt, um mögliche Erklärungen für den Wandel zu gewinnen. Zu den Interviewten zählen unter anderem die ehemalige Bundesbildungsministerin Edelgard Bulmahn, der langjährige Präsident der Hochschulrektorenkonferenz Klaus Landfried, und der Leiter des Centrums für Hochschulentwicklung Detlef Müller-Böling. Es wird zunächst dargestellt, wie die verschiedenen Akteure den Wandel begründen. Im Anschluss daran werden sieben Thesen entwickelt und ausführlich diskutiert, die den Wandel der öffentlichen Meinung erklären können. Am Ende dieser Arbeit wird der zuvor lediglich rekonstruierte Wandel der öffentlichen Meinung zu Studiengebühren anhand des Zusammenwirkens dieser Thesen erklärt.

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1 Das Untersuchungsfeld

1.1 Aufbau des Untersuchungsfeldes In diesem Kapitel sollen zunächst die strukturellen Besonderheiten des Hochschulwesens in Deutschland näher betrachtet werden. Nur vor deren Hintergrund kann der dann nachzuzeichnende Diskurs um Studiengebühren verstanden werden. Dabei wird es zuerst um den föderalen Aufbau des Bildungssystems, um die gesetzlichen Grundlagen und Zuständigkeiten gehen (Abschnitt 1.1.1). Dann werden einige institutionelle Akteure des Diskurses vorgestellt, deren politischer Hintergrund und deren Organisationsstruktur nicht auf den ersten Blick ersichtlich ist, die aber im Diskursverlauf wichtige Rollen übernommen haben (Abschnitt 1.1.2).

1.1.1 Die Kulturhoheit der Länder Der föderalistische Aufbau der Bundesrepublik ist in keinem anderen Bereich der Politik so entscheidend wie in der Bildungspolitik. Das Bundesverfassungsgericht bezeichnete die so genannte Kulturhoheit der Länder 1957 sogar als „das Kernstück der Eigenstaatlichkeit der Länder“8. Laut Artikel 30 des Grundgesetzes ist „die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben (…) Sache der Länder, soweit dieses Grundgesetz keine anderen Regelungen trifft oder zulässt“. Trotz dieses föderalis-

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BVerfG 6, 309 (346/347).

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tischen Grundsatzes übernahm der Bund für die meisten Bereiche die Gesetzgebungskompetenz. Lediglich in der Bildungs- und Kulturpolitik überließ der Bund den Ländern die Regelungskompetenz. Diese Entscheidung fußte zu großen Teilen auf der Erfahrung der nationalsozialistischen Gleichschaltungspolitik. Die Länder bekamen somit „für alle Fragen der Kulturpolitik und Kulturverwaltung – vom Rundfunk über die staatlichen Bibliotheken und Theater bis zur Schule und Hochschule – grundsätzlich (…) die gesetzgebende und administrative Kompetenz“9. Sie erhielten Personal- und Finanzhoheit über Schulen und Hochschulen und entwickelten jeweils eigene Schulgesetze und Hochschulgesetze. Zur grundsätzlichen Koordinierung wurde 1948 die Kultusministerkonferenz gegründet, die Empfehlungen und Richtlinien zur Ausgestaltung der Ländergesetze ausgab.10 Durch die sozialliberale Koalition seit 1969 änderte sich diese föderale Kompetenzverteilung, weil der (Bundes-)Bildungspolitik eine herausgehobene Stellung zugeordnet wurde.11 Es wurden mehr Ausnahmen zugelassen: 1969 wurde der Hochschulbau zur Gemeinschaftsaufgabe zwischen Bund und Ländern erklärt. Der Bund beteiligt sich jeweils zur Hälfte an Baumaßnahmen der Länder. 1970 erhielt der Bund die Möglichkeit, eine Ausbildungsbeihilfe in Form des neu eingerichteten BAföG bundesweit zu zahlen. 1972 wurde durch einen Staatsvertrag der Ministerpräsidenten die Zentrale Vergabestelle von Studienplätzen eingerichtet, nachdem das Bundesverfassungsgericht zuvor im so genannten Numerus-claususUrteil eine einheitliche Zugangsregelung bei Zulassungsbeschränkungen gefordert hatte. Wichtiger noch war die durch die Grundgesetzänderung 1969 erlangte Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes auch für das Hochschulwesen (Art. 75 Abs. 1a GG). Nach jahrelangem Streit wurde 1976 das Hochschulrahmengesetz erlassen.12 „Es enthält Bestimmungen über die Aufgaben der Hochschulen, die Zulassung zum Studium, die Mitglieder der Hochschule (…) die Organisation und Verwal-

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Cortina (2003), S. 158. Vgl. Kap. 1.1.2. Erst 1970 wurde das Bundesministerium für Bildung und Wissenschaft eingerichtet. Vgl. Führ (1997), S. 206f.

tung der Hochschule, die staatliche Anerkennung von Einrichtungen und Abschlüssen.“13 Nach der stärkeren Einbindung des Bundes in die Regelung und Finanzierung des Hochschulwesens wurde diese Entwicklung in den 90er Jahren wieder gebremst und teilweise sogar umgekehrt. Mit der Grundgesetzänderung vom 27.10.1994 darf der Bund bei konkurrierender Gesetzgebung nur noch eingreifen, wenn „die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse (…) im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht“ (Art. 72 Abs.2 GG). Insbesondere das Bundesverfassungsgericht bezog sich auf diese Grundgesetzänderung bei der Ablehnung der fünften und der sechsten Novelle des Hochschulrahmengesetzes14 und stärkte damit die Länder in ihrer Gesetzgebungskompetenz im Hochschulbereich.15 Die Föderalismusreform, die am 30.06.2006 vom Bundestag beschlossen wurde, bedeutete einen „weitgehenden Rückzug des Bundes aus dem Hochschulbereich“16. Dem Bund steht seitdem nur noch die konkurrierende Gesetzgebung bei der Hochschulzulassung und bei den Hochschulabschlüssen zu. Die Länder können davon jedoch abweichen. Der Hochschulbau ist ebenfalls keine Gemeinschaftsaufgabe mehr, sondern wird vielmehr zu einer Aufgabe der Länder, die der Bund lediglich finanziell unterstützt.17 Die in der Bildungspolitik der 90er Jahre hart umkämpfte – und auch für den Diskurs um Studiengebühren sehr bedeutsame – Konfliktlinie „Länder versus Bund“ wurde damit zugunsten der Länder aufgelöst. Der deutsche Föderalismus wandelte sich von einem „kooperativen Föderalismus“, der aus den Grundgesetzänderungen der späten 60er Jahre entstand, hin zu einem verstärkten „Wettbewerbsföderalismus“18, in dem die konkurrierenden Gesetzgebungen die Eigenverantwortlichkeit der Länder stärken und Verbesserungsanreize setzen sollen.19 13 14

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Ebd. S. 207. Die 5. Novelle sollte die Juniorprofessur anstelle der bisherigen Habilitation etablieren. Die 6. Novelle beinhaltete unter anderem das Verbot von Studiengebühren für das Erststudium. Vgl. BVerfG, 2 BvF 2/02 vom 27.7.2004 und BVerfG, 2 BvF 1/03 vom 26.1.2005. Häde (2006), S. 934. Vgl. ebd. S. 935. Vgl. Zenthöfer (2006), S.53 ff. Ebd. S. 65.

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In der (für diese Arbeit) entscheidenden Phase von 1993 bis 2005 kam es zu einer Rückverlagerung der Regelungskompetenzen auf die Länder und damit zu einer Schwächung des Bundeseinflusses auf die Bildungspolitik.

1.1.2 Akteure Die Kultusministerkonferenz (KMK) Im Oktober 1949 wird die „Ständige Konferenz der Kultusminister der Länder in der Bundesrepublik Deutschland“ (kurz: Kultusministerkonferenz oder KMK) durch ein Länderabkommen gegründet. Die 16 (damals 11) Länderkultusminister bilden ihr Plenum, die Präsidentschaft wechselt jährlich unter ihnen. Im Plenum besitzt jedes Land eine Stimme. Die Beschlüsse der KMK müssen einstimmig gefasst werden. Die KMK dient der Koordinierung der Länderbildungspolitiken, sie ist das freiwillige Korrektiv zum bundesdeutschen Föderalismus. Die Länder erlassen sich in Selbstorganisation Standards und Vorgaben und nehmen damit ihre Verantwortung für eine gesamtdeutsche Bildungspolitik wahr. Allerdings besitzen selbst „einstimmig gefasste KMK-Beschlüsse (...) rechtlich nur den Charakter von Empfehlungen, die erst dann bindendes Landesrecht werden, wenn der Gesetz- oder Verordnungsgeber eines Bundeslandes, die Entschließungen übernimmt“20. Die Hochschulrektorenkonferenz (HRK) Die westdeutsche Rektorenkonferenz wird im April 1949 gegründet, 1990 wird sie zur gesamtdeutschen Hochschulrektorenkonferenz. Sie ist die politische Interessenvertretung der Hochschulen. Gegenwärtig sind in ihr 259 Mitgliedshochschulen organisiert, in denen etwa 98 Prozent aller Studenten immatrikuliert sind. Das Plenum mit 123 Mitgliedern tagt zweimal jährlich. Die Rektoren werden für die dort zu treffenden Entscheidungen meist von ihren hochschulinternen Senaten autorisiert. Das Plenum wählt einen HRK-Präsidenten für drei Jahre, der die Konferenz nach außen vertritt und die laufenden Geschäfte führt. 20

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Cortina (2003), S.162.

Das Centrum für Hochschulentwicklung (CHE) Das Centrum für Hochschulentwicklung wurde am 1. Mai. 1994 von der Bertelsmann-Stiftung in Reaktion auf die Diskussionen um die Hochschulreform initiiert und in Zusammenarbeit mit der HRK gegründet. Das CHE hat seinen Sitz in Gütersloh und wird vom ehemaligen Rektor der Dortmunder Universität, Detlef Müller-Böling geleitet. Die gemeinnützige GmbH versteht sich als „Reformwerkstatt für das deutsche Hochschulwesen“ und betrachtet die Idee der „entfesselten Hochschule“ als ihr Leitbild.21

1.2 Kleine Geschichte der Studiengebührendebatte In diesem Kapitel wird die Geschichte der medialen und politischen Diskussion um Studiengebühren nachgezeichnet. Diese Geschichte knüpft an vielfältige hochschulpolitische Themen an: An die Diskussion um die Hochschulreform und Studienzeitverkürzung, an den Streit um das BAföG und an die Schaffung von EliteUniversitäten. Die „Gretchen-Frage der deutschen Hochschulpolitik“, wie der SZJournalist Marco Finetti die Frage nach Studiengebühren bezeichnet,22 wurde von den Akteuren immer wieder in den Zusammenhang mit ebenjenen hochschulpolitischen Fragen gestellt. Zusätzlich zu dieser Themenbreite muss in dieser Retrospektive auch ein besonderer Fokus auf den ländereigenen Bildungspolitiken liegen. Der deutsche Föderalismus hat eine Ungleichzeitigkeit der bildungspolitischen Regelungen gefördert, die bundeseinheitliche Regelungen extrem erschwert hat. Zunächst wird hier die bildungspolitische Vorgeschichte bis zum Jahr 1993 kurz skizziert. Im Anschluss daran wird die Diskussion innerhalb des untersuchten Zeitraums von Anfang 1993 bis Ende 2005 nachgezeichnet.23

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Selbstdarstellung auf der Homepage http://www.che.de. Finetti, Die Gretchenfrage bleibt auf der Tagesordnung, in: SZ vom 02.11.2001. Dies wird sehr detailliert ausgeführt, weil damit zugleich eine chronologische Dokumentation des Diskursverlaufs gegeben werden soll, die in dieser Ausführlichkeit (nach Wissen des Autors) noch nicht existierte.

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1.2.1 Die Vorgeschichte der Studiengebührendebatte Der genaue Verlauf der Abschaffung der Studiengebühren im Jahre 1970 ist – im Gegensatz zur breiten aktuellen Diskussion um deren Wiedereinführung – nur spärlich dokumentiert. Dies liegt möglicherweise am allgemeinen Konsens der Entscheidung, an der Überlagerung durch andere gewichtigere Streitthemen (Hochschuldemokratie, Zulassungsbeschränkung) oder wie Ehmann ausführt, an der geringen sozialpolitischen Bedeutung, die diesem Thema damals zugerechnet wurde.24 Studiengebühren wurden bereits seit mehreren Jahrhunderten gezahlt: Zunächst nur an die Lehrenden, so genannte Kolleggelder, dann ab etwa 1900 auch an den Staat.25 Diese Zweiteilung der Gebühren blieb auch nach dem Zweiten Weltkrieg erhalten: „Die Studiengebühren unterteilten sich in eine einmalige Einschreibegebühr von 30 DM und die Semestergebühren, die aus der Studiengrundgebühr von ca. 80 DM und den für die einzelnen Veranstaltungen zu entrichtenden Hörergeldern bestanden. Für jede belegte Wochenstunde waren 2,50 bis 3 DM fällig.“26 Die Studiengebühren summierten sich so pro Semester auf etwa 250 bis 300 DM. Etwa ein Drittel aller Studenten war durch Stipendien davon befreit, die basierend auf einer Vorform des heutigen BAföG, dem Honnefer Modell, vergeben wurden. Die Abschaffung dieser Studiengebühren im Jahr 1970 war ein Ausdruck des gewandelten gesellschaftlichen Bildungsverständnisses, sie war „in den ersten anderthalb Jahrzehnten der Nachkriegszeit geradezu ein Synonym für die Demokratisierung des deutschen Hochschulwesens“27. Um diesen Zusammenhang zu verstehen, muss hier kurz der gesamtgesellschaftliche Bildungsdiskurs skizziert werden. 1957 löste der „Sputnik-Schock“28 zunächst in Amerika, dann in Deutschland eine neue Debatte über die Bedeutung der Bildung aus.29 Der Zusammenhang zwischen

24 25 26 27 28 29

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Vgl. Ehmann (2003), S. 84. Vgl. ebd. S. 80f. Golücke (1987), S. 440. Führ (1997), S. 201. Die UDSSR hatte als erste einen Satelliten in die Erdumlaufbahn geschickt. Vgl. Friedeburg (1989), S. 343f.

hohem Wirtschaftswachstum und hohem Bedarf an qualifizierten Arbeitskräften wurde verstärkt gesehen. Aber erst nachdem der Pädagoge Georg Picht alle vorhandenen Daten (die geringe Abiturientenquote, die wenigen Studienabschlüsse, die lange Studiendauer) in einem Artikel unter der Überschrift „Die deutsche Bildungskatastrophe“ veröffentlichte, wurde Bildung zu einem der wichtigsten politischen Themen. Bildungspolitik wurde Gesellschaftspolitik.30 Die 68er Studentenbewegung verstärkte die bereits vorhandene Bedeutung noch. Bereits in den 60er Jahren wurde das Hörergeld, das jeder Dozent für seine Veranstaltungen bekam, in eine allgemeine von den Studenten zu entrichtende Pauschale in Höhe von 160 DM umgewandelt.31 Die Länder wollten auf diese letzte Abgabe allerdings nicht verzichten. Dennoch wuchs der Druck: Als erstes Bundesland schaffte Hessen Studiengebühren ab, allerdings nur für Landeskinder und für Studenten aus Ländern, in denen Hessen auch keine Gebühren zahlen mussten. „Die beginnende Bildungsdebatte und die wachsende Unruhe unter den Studierenden hatten insbesondere in SPD-regierten Ländern dazu geführt, Regelungen zu überlegen, wie nach hessischem Vorbild zumindest für Landeskinder die Studiengebühren abgeschafft werden könnten.“32 Laut Ehmann war letzten Endes die Anerkennung der Ingenieurs-Fachschulen als Fachhochschulen im Jahr 1968/69 der entscheidende Grund für die Abschaffung von Studiengebühren. Diese waren bisher unter die allgemeine Schulgeldfreiheit gefallen, hätten als Hochschulen aber Studiengebühren verlangen müssen. Das war in der skizzierten politischen Lage nicht möglich. Die Ministerpräsidenten beschlossen daher am 16.04.1970 auf Studiengebühren ganz zu verzichten. Die Westdeutsche Rektorenkonferenz verstärkte diesen Beschluss durch eine Entschließung am 03.Juni 1970. Darin heißt es: „Die Westdeutsche Rektorenkonferenz würde es bedauern, wenn die Bundesländer in dieser für die soziale Situation vieler Studierender wichtigen und für die freie Wahl ihres Studienortes bedeutsamen Frage eine unterschiedliche Haltung einnehmen würden. (...) Die Erhebung

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Führ (1998), S. 416 Viele Dozenten hatten zuvor ihre eigenen Veranstaltungen zur Pflicht für die Studierenden gemacht, um durch möglichst viele Teilnehmer, ihr Gehalt zu steigern. Vgl. Ehmann (2003), S. 85. Ebd.

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von Studien- und Prüfungsgebühren widerspricht dem Gebot der Gebührenfreiheit aller Bildungseinrichtungen (...).“33 Die sozialliberale Regierung versuchte diesen Verzicht auf Studiengebühren auch 1971 ins neue Hochschulrahmengesetz aufzunehmen, hätte davon allerdings auch den CDU-dominierten Bundesrat überzeugen müssen. „In der Realität dachte damals niemand ernsthaft an Studiengebühren, weswegen ein zusätzliches juristisches Verbot sicher auch nicht sonderlich nachdrücklich verteidigt wurde.“34 Die politische Bedeutung der Bildungspolitik schwand jedoch bereits in den 70er Jahren wieder. Das verdeutlichte der so genannte Öffnungsbeschluss der Ministerpräsidenten aus dem Jahre 1977. Für Anfang der 80er Jahre wurde ein starker Anstieg der Studentenzahlen prognostiziert, der allerdings gegen Ende der Dekade wieder abnehmen sollte. „Dieser ‚vorübergehende’ Studentenberg sollte ‚untertunnelt’ werden, indem den Hochschulen eine vorübergehende ‚Überlast’ verordnet wurde.“35 Auch Führ konstatiert, dass die stagnierende finanzielle Ausstattung der Hochschulen „einen Rückgang des öffentlichen Interesses“ signalisierte.36 Die Prognosen erwiesen sich als falsch: Immer mehr Studenten studierten auf immer weniger ausfinanzierten Studienplätzen.37 Die Hochschulen sind seit dieser Zeit stark unterfinanziert. Studiengebühren wurden in diesem Zusammenhang – als Finanzierungsfrage – allerdings erst später gefordert. In den 80er Jahren wurden sie vielmehr als Element des Wettbewerbs beispielsweise vom Wissenschaftsrat gefordert.38 Nachdem die Hochschulen bis zur Mitte der 70er Jahre im Mittelpunkt des gesellschaftlichen Interesses standen, gerieten sie in den 80er Jahren zunehmend unter Rechtfertigungsdruck.39 Die Bedeutung der Bildung wurde erst wieder – wenn auch nur kurzfristig – größer, als die Studenten im Dezember 1988 erstmals wieder bundesweit protestierten. Der Grund war die Unterfinanzierung und Überlastung der Hochschulen. Die Demonstrationen stießen in der Bevölkerung auf breite Zustimmung. Die Politiker 33 34 35 36 37 38 39

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HRK (1991), S. 149. Bultmann, (1998), S. 2. Baumert (1994), S. 671. Vgl. Führ (1997), S. 209. Baumert (1994), S. 673 (Grafik). Bultmann, (1995), S. 2. Vgl. Führ (1998), S. 418.

starteten binnen weniger Tage ein Sonderausbauprogramm in Höhe von 2,1 Milliarden DM, das bis 1995 lief.40 Die chronische Unterfinanzierung änderte dies nicht: Die Hochschulrektorenkonferenz konstatiert 1995, nach Auslaufen des Sonderprogramms eine Finanzierungslücke von sechs Milliarden DM für 1996.41

1.2.2 Die Diskussion um Studiengebühren von 1993 - 2005 Die erste Debatte um die Hochschulreform (1993-1995) Die Diskussion um Studiengebühren beginnt mit dem Vorschlag des scheidenden Vorsitzenden des Wissenschaftsrats Dieter Simon, Studiengebühren von 1000 DM ab dem ersten Semester einzuführen. Dieser Vorschlag vom 16.12.1992 ist die letzte von 11 Thesen zur weiteren Entwicklung der Hochschulen.42 Da sich der Wissenschaftsrat jeweils zur Hälfte aus Politikern und Wissenschaftlern zusammensetzt, wurde diese Forderung von den Politikern strikt abgelehnt und nicht verabschiedet. Der Wissenschaftsrat kann somit nur 10 Thesen zur Hochschulpolitik veröffentlichen. Die steigenden Studentenzahlen, die hohen Abbrecherquoten und die langen Studienzeiten hatten eine Diskussion über eine Studienstrukturreform ausgelöst. Mit dieser Reform sollten insbesondere Regelstudienzeiten für Studiengänge festgeschrieben werden. Fraglich allerdings blieb, welche Sanktionsmaßnahmen bei der Überschreitung der Regelstudienzeit eingeführt werden sollten.43 Neben „Zwangsexmatrikulation“ standen hier auch Langzeitstudiengebühren zur Debatte. Der bayrische Kultusminister Zehetmair plädierte bereits Ende 1992 für Langzeitstudiengebühren als Mittel gegen die langen Studienzeiten und für Aufnahmeprüfungen gegen die „Überfüllung“. Sein baden-württembergischer Kollege von Trotha befürwortete zeitgleich so genannte Bildungsgutscheine, die das Studium in einer festgelegten Regelstudienzeit ermöglichen sollen. 40 41 42 43

Führ (1997), S. 209. DPA, Hochschulrektoren beraten heute über neues Finanzkonzept, in: SZ vom 13.11.1995. Vgl. Wissenschaftsrat (1993). Diese Maßnahmen erschienen notwendig, da auch das alte Hochschulrahmengesetz von 1976 Regelstudienzeiten vorsah, die nur in begründeten Ausnahmefällen überschritten werden sollten. Es wurde allerdings nie konsequent umgesetzt.

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Der Wissenschaftsrat veröffentlicht seine Thesen just einen Tag bevor die Kultusminister mit dem Bundeskanzler Kohl über ebenjene Fragen einer großen Hochschulreform debattieren. Die Probleme der Hochschulen sollen durch ein neues Hochschulrahmengesetz auf Bundesebene gelöst werden. Dafür wird ein so genannter „Bildungsgipfel“ geplant, bei dem die Bundesregierung und die Kultusminister gemeinsam mit hochschulpolitischen Experten über das neue Gesetz und die Finanzierung der Hochschulen debattieren sollen. In dessen Vorfeld am 03.02.1993 einigt sich zunächst die Bundesregierung auf Leitlinien, die Studiengebühren ausschließen. In einem Eckwerte-Papier der BundLänder-Kommission zur Koordinierung des Gipfels werden allerdings Langzeitstudiengebühren wieder explizit einbezogen (05.05.1993). Bundeskanzler Kohl selbst spricht sich auf einem Kongress zwar gegen allgemeine Gebühren aus, befürwortete aber Langzeitstudiengebühren. Zugleich verschiebt er den geplanten Gipfel mehrfach und erschwert die Diskussion mit den Wissenschaftsministern der Länder zusätzlich durch starke Kürzungen bei den Ausgaben für Hochschulbau und BAföG. Am 17.12.1993 findet lediglich ein kleiner Gipfel statt: Bundeskanzler Kohl diskutiert eine Stunde lang mit den Ministerpräsidenten über die Zukunft des Bildungssystems. Zuvor hat er ihnen ein Positionspapier zur Hochschulreform vorgelegt, das Studiengebühren bei Überschreitung der Regelstudienzeit ermöglichen sollte. Es wurde von den Ministern abgelehnt, weil es zudem auch eine Verkürzung auf zwölf Schuljahre verlangte und weil es keine finanziellen Zusagen enthielt. Die Debatte um die Hochschulreform erstirbt 1994. Bei der Bundestagswahl am 16. Oktober ist sie nur Randthema. Im Januar 1995 wird Peter Glotz bildungspolitischer Sprecher der SPDBundestagsfraktion. Als Erstes fordert er, der eindeutigen Beschlusslage in der SPD entgegen, allgemeine Studiengebühren einzuführen. Sein Vorstoß wird einhellig abgelehnt. BAföG-Verzinsung und Debatte der Hochschulrektoren (1995-1996) Der neue Bundesbildungsminister Jürgen Rüttgers kündigt im Juli an, das BAföG ab 1996 mit einem Zinssatz von etwa acht Prozent zu verzinsen und somit bis

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1999 insgesamt 1,6 Milliarden DM einzusparen, die wiederum in den Hochschulbau und die Forschungsförderung fließen könnten. Bisher war das BAföG vom Staat zur Hälfte als Zuschuss und als zinsloses Darlehen gewährt worden. Diese „Belastung der Ärmsten“ wird von allen Seiten abgelehnt, Rüttgers beharrt allerdings auf dieser Regelung.44 Im Zuge dieser BAföG-Diskussion beginnt eine Diskussion um die allgemeine Studienfinanzierung. Die Finanzierung soll elternunabhängig gestaltet werden, alle steuerlichen Vorteile der Eltern sollen – nach einem vieldiskutierten Vorschlag des deutschen Studentenwerks – den Kindern ausgezahlt werden. Zugleich könne, wenn die Studienfinanzierung gerechter gestaltet wäre, auch wieder über Studiengebühren diskutiert werden.45 Anfang November 1995 beginnt die Hochschulrektorenkonferenz über ein eigenes Studiengebührenmodell zu diskutieren. Angesichts eines Finanzierungsdefizits von sechs Milliarden DM allein für 1996 und der steigenden Studentenzahlen drohe den Hochschulen der „Erstickungstod“, wenn sie nicht mehr Geld bekämen, so HRK-Präsident Hans-Uwe-Erichsen.46 Das Modell sieht allgemeine Studiengebühren von 1000 DM pro Semester vor, von denen aber etwa die Hälfte der Studenten befreit sein sollte. Das Modell wird im Plenum der HRK diskutiert und von der Mehrheit „unter den gegebenen Bedingungen“ abgelehnt.47 Es soll bis Februar 1996 überarbeitet werden. Erichsen verlangt von der Politik als Alternative zu Studiengebühren eine bessere finanzielle Ausstattung der Hochschulen. Die Ablehnung von Studiengebühren sei zwar populär, zeige aber keinen Ausweg.48 Die Kombination aus angekündigter Verzinsung des BAföG und der Diskussion der Rektoren über Studiengebühren führt zu den größten bundesweiten studentischen Protesten seit 1988/89. Sie dauern bis ins Frühjahr 1996 an. Jürgen Rüttgers beharrt weiterhin auf seinem Modell der BAföG-Verzinsung. Der SPD-dominierte Bundesrat lehnt das Modell ab. Das Thema verschwindet wieder aus dem Diskurs.

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Rüttgers argumentiert: „Was ist unsozial daran, wenn der Architekt, (…) der Rechtsanwalt einen Teil der Aufwendungen, den die Gesellschaft für seine Ausbildung geleistet hat, später zurückzahlen soll?“ vgl. Meldung, Rüttgers verteidigt Zins-BAföG, in: SZ vom 17.07.1995. Vgl. Schlötzer-Scotland, Der BAföG-Streit als erster Ernstfall, in: SZ vom 17.05.1996. DPA, Hochschulrektoren beraten heute über neues Finanzkonzept, in: SZ vom 13.11.1995. AP, Studiengebühren finden bei Rektoren keine Mehrheit, in: SZ vom 15.11.1995. DPA/Reuter, Politiker sollen Finanzkrise der Hochschulen beenden, in: SZ vom 15.11.1995.

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Gegen Ende Februar 1996 kündigt der Präsident der HRK erneut an, solange an Studiengebühren festzuhalten, wie der Staat seiner Verantwortung zur Finanzierung der Hochschulen nicht nachkomme.49 Eine Diskussion um Studiengebühren beginnt, in der sich auch Jürgen Rüttgers explizit dagegen ausspricht. Das Centrum für Hochschulentwicklung (CHE) veranstaltet am 13.05.1996 in Bielefeld eine große Tagung zu Studiengebühren, auf der den prominenten Teilnehmern nur Länder mit Studiengebühren vorgestellt werden. Der Präsident der HRK sagt danach: „Studiengebühren dürfen nicht weiter Tabu sein.“50 Im Zuge dieser Diskussion greift auch die Finanzministerkonferenz auf einer Sondersitzung am 07.06. das Thema Studiengebühren auf und setzt diese auf eine Liste, in der mögliche Einsparpotenziale und neue Einnahmequellen benannt werden. Der HRKPräsident Erichsen wehrt sich vehement gegen diese Vereinnahmung: Studiengebühren müssten den Hochschulen selbst zu Gute kommen und dürften nicht zur Haushaltssanierung herangezogen werden. Einen Monat später diskutiert das HRK-Plenum ein überarbeitetes Studiengebühren-Modell und lehnt Studiengebühren nach den vorangegangenen Diskussionen der Finanzminister, „unter den gegenwärtigen Bedingungen“ mit großer Mehrheit ab. Die HRK fordert den Staat auf, sich seiner finanziellen Verantwortung für die Hochschulen wieder bewusst zu werden. Danach nimmt die Intensität ab, mit der die Debatte geführt wird.51 Die Umsetzung der Hochschulreform (1996-1998) In Berlin wird ab Oktober 1996 eine zusätzliche Einschreibegebühr in Höhe von 100 DM erhoben. Das eingenommene Geld fließt in den Berliner Haushalt. Die Studenten boykottieren diese Gebühr. Das Verwaltungsgericht Berlin bestätigt die Rechtmäßigkeit der Erhebung, auch wenn dem Gericht unklar bleibt, „was der Gesetzgeber sich dabei gedacht hat“52. 49

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AP, Für Kinder von Besserverdienern – Rektoren denken an Studiengebühren, in: SZ vom 29.02.1996. DPA, Rektorenpräsident Erichsen: Studiengebühren sollen Missbrauch vorbeugen, in: SZ vom 14.05.1996. Vgl. Führ (1997), S. 215. Pilgram, Rechtmäßiger Unfug, in: SZ vom 13.09.1996.

Nach der Landtagswahl im März 1996 regiert in Baden-Württemberg eine CDU/FDP-Koalition (vorher große Koalition). Der baden-württembergische Wissenschaftsminister Klaus von Trotha kann in dieser neuen Konstellation die Einführung von Bildungsgutscheinen im neuen Hochschulgesetz ankündigen, da sich FDP-Parteichef Wolfgang Gerhardt zuvor bereits für Langzeitstudiengebühren ausgesprochen hatte. Außerdem werden zum Sommersemester 1997 Rückmeldegebühren von 100 DM verlangt. Die Diskussion um die Hochschulreform wird Ende November 1996 von Jürgen Rüttgers wieder eröffnet. Nachdem er zunächst mit einer Expertenrunde die Reform besprochen hatte, einigen sich CDU und CSU auf Eckpunkte der Hochschulreform: Regelstudienzeiten und eine Neuordnung der Studieninhalte sollen festgeschrieben werden. Studiengebühren kommen nicht vor. Die SPD-geführten Länder wollen ein explizites Verbot von Studiengebühren im Hochschulgesetz festschreiben lassen, sie wollen, dass die Union „eindeutig Farbe bekennt“.53 Die CDU-Regierung lehnt Studiengebühren zwar ab, will dies jedoch nicht per Gesetz regeln, sondern die Entscheidung darüber den Ländern selbst überlassen. Am 05.05.1997 erscheint der erste unveröffentlichte Entwurf des neuen Hochschulgesetzes – ohne Studiengebühren. Am selben Tag beschließt der Landtag in BadenWürttemberg ab Wintersemester 1998/99 Studiengebühren von 1000 DM pro Semester für Langzeitstudenten einzuführen. Eine Bund-Länder-Kommission verhandelt seit Mai 1997 über das Hochschulgesetz. Lediglich zwei Punkte sind im August noch strittig: Die SPD-regierten Länder wollen ein Verbot von Studiengebühren festschreiben und die Selbstauswahl der Studenten durch die Hochschulen verhindern. Dennoch einigt sich die BundLänder-Arbeitsgruppe am 18.08.1997 auf ein gemeinsames Hochschulgesetz. Die SPD war von ihrer bisherigen Forderung des Studiengebührenverbots abgerückt, sie wollte dies noch im späteren Gesetzgebungsprozess im Bundesrat einbringen. Bevor das Gesetz der Bundesregierung am 24.09.1997 allerdings vorgelegt wird, erklären Juristen des Bundesinnen- und des Bundesjustizministeriums, dass der

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Pilgram, „Die Gebühren-Debatte ist eine Gespenster-Debatte“ – Interview mit Bundesbildungsminister Jürgen Rüttgers, in: SZ vom 09.12.1996.

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Bundesrat dem Entwurf nicht zustimmen müsse. Das Gegenteil erklären Juristen des Rechtsausschusses der Länderkammer. Die Studenten beginnen gegen die Sparpolitik und die unhaltbaren Zustände an den Universitäten zu streiken und zu protestieren, zunächst nur in Hessen, dann bundesweit. Die Politiker solidarisieren sich mit ihnen. Dass die Forderungen der Studenten berechtigt seien, gestehen selbst Bildungsminister Rüttgers und Bundeskanzler Helmut Kohl.54 Am 13.02.1998 wird das neue Hochschulgesetz von der Koalition im Bundestag verabschiedet. Der Bundesrat lehnt das Gesetz am 06.03. ab und ruft den Vermittlungsausschuss an. Ein befristetes Verbot soll die Zustimmung der SPD-Länder sichern. Am 22.04.1998 sind auch diese Verhandlungen gescheitert, da die CDU dieses Verbot nicht ins Gesetz aufnehmen, sondern lediglich als Verwaltungsvorschrift formulieren will. Das parlamentarische Procedere aus Einspruch und Abweisung beginnt. Die Koalition beschließt das Gesetz am 07.05.1998, der Bundesrat legt am 08.05.1998 Einspruch ein, da das Gesetz kein Verbot von Studiengebühren beinhaltet. Der Bundestag weist den Einspruch am 18.06. mit der so genannten Kanzlermehrheit zurück. Die CDU konnte dem Verbot nicht mehr zustimmen, nachdem im CDU-regierten Baden-Württemberg bereits Studiengebühren bei Überschreiten der Regelstudienzeit beschlossen worden waren. Im Wintersemester 1998/99 werden diese Gebühren das erste Mal erhoben. Im Wahlkampf verspricht die SPD ein generelles Verbot von Studiengebühren und eine Verdopplung der Ausgaben für die Hochschulen. Das zweite Versprechen wird im Koalitionsvertrag allerdings nicht mehr erwähnt. Edelgard Bulmahn (SPD) wird Bundesbildungsministerin und will das lange angestrebte Verbot von Studiengebühren und die ebenso lang geplante BAföG-Reform umsetzen. Der Versuch eines Verbots von Studiengebühren (1998 – 2001) Am 22.12.1998 kündigt Bulmahn an, dass sie Studiengebühren durch einen Staatsvertrag zwischen den Ländern verbieten will. Dies ist nötig, da sich die Mehrheits-

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Vgl. Schlötzer-Scotland, Friedliche Demonstration gegen die Sparpolitik, in: SZ vom 28.11.1997.

verhältnisse im Bundesrat zu Ungunsten der SPD verändert haben. Dieser hätte einem generellen Verbot durch ein Gesetz zustimmen müssen. Am 19.01.1999 spricht sich der SPD-Wissenschaftsminister Oppermann gegen ein generelles Verbot von Studiengebühren aus. Er könne sich außerdem gut vorstellen, 1500 DM pro Semester von den Studenten zu verlangen.55 BadenWürttemberg fordert, dass ein Verbot von Studiengebühren für das Erststudium in der Regelstudienzeit nur für maximal zwei Jahre gelten könne. Unter diesen Voraussetzungen wird im Mai 1999 eine Ministerarbeitsgruppe der Kultusministerkonferenz eingesetzt, die die Bedingungen für den Staatsvertrag ausarbeiten soll. Kurz vor der nächsten KMK am 22.10.1999, auf der die Ergebnisse präsentiert werden sollen, nimmt die Intensität der Diskussion wieder zu. Der Berliner Senator Radunski (CDU) will sich beispielsweise maximal auf ein Verbot bis 2001 festlegen lassen. Der niedersächsische Wissenschaftsminister Oppermann präsentiert ein eigenes Studiengebührenmodell. Bulmahn weist ihn daraufhin zurecht: „Jeder weiß, dass er Schlagzeilen erhält, wenn er sich gegen die eigene Partei profiliert.“56 Die Kultusminister vertagen das Thema, da Berlin und Baden-Württemberg auf einem kürzeren Verbot als den diskutierten vier Jahren beharrt hatten. Ein generelles Verbot, wie es im Wahlkampf angekündigt war, erscheint durch die Widerstände und die bereits erhobenen Gebühren der Länder unmöglich. Das dokumentiert auch der Kompromissvorschlag des rheinland-pfälzischen Kultusministers Zöllner (SPD). Dieser stellt am 25.01.2000 sein Modell der „Studienkonten“ vor – eine neue Form von Langzeitstudiengebühren. Auf dessen Grundlage soll ein neuer Versuch für ein bundesweites Gebührenverbot in der KMK unternommen werden. Am 26.05.2000 einigen sich die Kultusminister auf ihrer Konferenz in Meiningen darauf, dass das Erststudium gebührenfrei bleiben soll, Langzeitstudiengebühren aber nach Ablauf der Regelstudienzeit erhoben werden können. Dies muss nur noch durch einen Staatsvertrag der Ministerpräsidenten festgeschrieben werden. Bereits am 15.06.2000 war dieser Kompromiss Makulatur: Die Ministerpräsidenten konnten sich nicht auf einen gemeinsamen Staatsvertrag einigen. Es hätte ge55 56

Pilgram, Auch die SPD liebäugelt mit Studiengebühren, in: SZ vom 20.01.1999. Hagelüken, Bulmahn weist Oppermann zurecht, in: SZ vom 15.10.1999.

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gen die von den Kultusministern vorgeschlagene Regelung Vorbehalte sowohl in SPD-geführten als auch in CDU-geführten Ländern gegeben.57 Edelgard Bulmahn kündigt an, Studiengebühren möglicherweise per Gesetz zu verbieten, sollten sich die Ministerpräsidenten nicht einigen. Das Verbot von Studiengebühren und die Klage dagegen (2001 – 2004) Am 25.07.2001 entscheidet das Bundesverwaltungsgericht in Berlin, dass die in Baden-Württemberg erhobenen Langzeitstudiengebühren rechtmäßig sind. Daraufhin kündigt Bundesbildungsministerin Bulmahn am 29.07. an, Studiengebühren für das Erststudium „von normaler Dauer“ durch eine Novelle des Hochschulgesetzes zu verbieten. Sie wolle verhindern, dass „Langzeitstudiengebühren zum Einstieg für allgemeine Gebühren vom ersten Semester an werden“58. Der niedersächsische Wissenschaftsminister Oppermann will noch im Jahr 2001 Langzeitstudiengebühren einführen. Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz kündigen am 07.11.2001 an, gemeinsam Studienkonten ab Sommersemester 2004 einzuführen. Am selben Tag berät auch die HRK über ein Modell für allgemeine Studiengebühren, das vom Centrum für Hochschulentwicklung entwickelt wurde. Die HRK fasst allerdings keinen Beschluss zu dem Modell. Am 26.04.2002 beschließt der Bundestag die 6. Novelle zum Hochschulrahmengesetz. Diese verbietet allgemeine Studiengebühren und ermöglicht Langzeitstudiengebühren. Die Novelle wird stark kritisiert: Von den Bundesländern, die ihre Gesetzgebungskompetenzen durch den Bund eingeschränkt sehen, als auch von den Studenten, die auf einem Verbot von jeglichen Studiengebühren beharren. Der mehrheitlich CDU-bestimmte Bundesrat lehnt die Novelle ab. Dasselbe Gesetzgebungs-Procedere wie bei der Neufassung des Hochschulrahmengesetzes 1997/1998 beginnt. Der Bundesrat ruft den Vermittlungsausschuss an. Dieser lehnt die Änderungen ab. Der Bundesrat stimmt gegen die Novelle. Der Bundestag setzt sie mit der Kanzlermehrheit durch. Im August 2002 tritt das Verbot in Kraft. Die Länder erwägen eine Klage gegen das Gesetz.

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DPA, Neue Vorbehalte gegen Studiengebühr-Regelung, in: SZ vom 16.06.2000. DPA/AFP, Bulmahn will Gesetz gegen Studiengebühren, in: SZ vom 30.07.2001.

Der Kanzlerkandidat der CDU/CSU Edmund Stoiber spricht sich am 09.07.2002 im Wahlkampf deutlich gegen Studiengebühren aus.59 Bayern, BadenWürttemberg, Hamburg, Sachsen, Sachsen-Anhalt und das Saarland reichen am 24.05.2003 einen Normenkontrollantrag gegen die 6. Novelle des Hochschulrahmengesetzes vor dem Bundesverfassungsgericht ein. Sie betonen, dass der Bund seine Rahmengesetzgebungskompetenz mit diesem Gesetz überschritten habe. Der scheidende Präsident der Hochschulrektorenkonferenz Klaus Landfried präsentiert gemeinsam mit dem Bund der deutschen Arbeitgeberverbände, ein neues Modell für Studiengebühren. Der neue Rektoren-Präsident Peter Gaehtgens befürwortet Studiengebühren explizit. Nachdem der CDU-Landesverband Nordrhein-Westfalens sich bereits im Januar für allgemeine Studiengebühren ausgesprochen hatte und sich auch die bildungspolitische Sprecherin, Katharina Reiche, für bundesweite Langzeitstudiengebühren aussprach, plädiert am 26.09.2003 die gesamte CDU-/CSU-Bundestagsfraktion für Studiengebühren. In der SPD spricht sich eine Gruppe jüngerer Politiker, organisiert im „Netzwerk Berlin“, dafür aus, dass Studiengebühren zumindest in Betracht gezogen werden sollten. Edelgard Bulmahn verweist auf einen SPDParteitagsbeschluss gegen Studiengebühren. Die SPD-Kultusminister sprechen sich geschlossen gegen Studiengebühren aus. Die Studenten beginnen im November 2003 bundesweit gegen Kürzungen, Stellenstreichungen und Studiengebühren zu protestieren. Höhepunkt sind drei Großdemonstrationen am 13.12.2003 in Berlin, Leipzig und Frankfurt mit insgesamt 50.000 Teilnehmern. Nachdem das Bundesverfassungsgericht die 5. Novelle des Hochschulrahmengesetzes zur Einführung der Juniorprofessur für rechtswidrig erklärt, kündigt Hamburgs parteiloser Bildungssenator Jörg Dräger an, dass die CDU-geführten Länder bereits 2006 Studiengebühren in Höhe von 500 Euro einführen wollen. Diese Äußerung eröffnet eine neue Debatte über Studiengebühren, da das föderalismusfreundliche Urteil der Verfassungsrichter als Vorentscheidung für den als ähnlich erachteten Prozess um Studiengebühren gesehen wird. Baden-Württemberg, Ham-

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Finetti, Klare Absage vor Rektorenkonferenz, in: SZ in 10.07.2002.

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Hamburg und Bayern wollen direkt nach dem Urteil allgemeine Studiengebühren einführen. Die ostdeutschen Länder und das Saarland wollen auf Gebühren verzichten. Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts (2005) Am 26.01.2005 entscheidet das Bundesverfassungsgericht, dass die 6. Novelle des Hochschulrahmengesetzes die gesetzgebenden Kompetenzen des Bundes überschreitet. Das Verbot von Studiengebühren ist somit hinfällig. Die bundesweiten Demonstrationen der Studenten am 03.02.2005 sind eher gering.60 Die CDU-Länder einigen sich am 18.03.2005 auf Eckpunkte für die Einführung von Studiengebühren: Sie sollen 500 Euro nicht übersteigen und in die Hochschuletats fließen. Der Staat soll den Studenten zusätzlich zinsgünstige Kredite gewähren, die nach dem Studium „sozialverträglich“ zurückgezahlt werden sollen.61 Mehrere Banken, darunter die bundeseigene KfW-Bank, entwickeln Kreditangebote für Studenten und Studiengebühren. In Nordrhein-Westfalen, dem studentenreichsten Bundesland, gewinnt die CDU am 29.05.2005 die Landtagswahl. Der neue Ministerpräsident und ehemalige Bundesbildungsminister und Studiengebührengegner, Jürgen Rüttgers, kündigt an, ab Wintersemester 2006/07 allgemeine Studiengebühren in Höhe von 500 Euro pro Semester zu erheben. Am 06.09.2005 verabschiedet Baden-Württemberg den ersten Gesetzesentwurf zur Einführung von Studiengebühren. Ab Wintersemester 2007/08 werden allgemeine Studiengebühren erhoben. Am 07.09. präsentiert der nordrhein-westfälische Wissenschaftsminister Andreas Pinkwart die Eckpunkte seines Studiengebühren-Konzepts, bei dem ab Herbst 2006 Studiengebühren eingeführt werden sollen. Der saarländische Wissenschaftsminister Jürgen Schreier erklärt am 01.12., dass das Saarland Studiengebühren in Höhe von 500 Euro pro Semester ab Wintersemester 2007/08 erheben wolle. Am 07.12. billigt das bayrische Kabinett die Einführung von Studiengebühren in Höhe von 500 Euro ab 60

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Insgesamt protestierten laut Veranstalter 25.000 Studenten in fünf verschiedenen Städten. Die Beteiligung schwankte enorm: In Leipzig protestierten 8.000, in Berlin 1.000, in Mannheim 5.000 Studenten. Vgl. AFP/DPA/AP, Tausende Studenten protestieren gegen Gebühren, in: SZ vom 04.02.2005. Finetti, 500 Euro pro Semester, in: SZ vom 19.03.2005.

Sommersemester 2007. In Niedersachsen beschließt der CDU-regierte Landtag am 09.12. die Einführung von allgemeinen Studiengebühren von 500 Euro pro Semester ab dem Wintersemester 2007/08. Zusammenfassung Die groben Stationen der Diskussion um Studiengebühren lauten also: Studiengebühren wurden zunächst im Zuge einer Hochschulreform in den Jahren 19931995 als Zwangsmaßnahme für Langzeitstudenten diskutiert. Ein Verbot wurde im Laufe dieser Diskussion von der SPD gefordert, von der CDU aber konsequent abgelehnt. Nach einer fünfjährigen Diskussion wurde das Hochschulrahmengesetz ohne ein solches Verbot und damit gegen den Willen der Bundesländer 1998 verabschiedet. Nach dem Machtwechsel 1998 konnte die SPD das gewünschte Verbot selbst durchsetzen. Ein Staatsvertrag zwischen den Ländern wurde angestrebt, scheiterte jedoch am Widerstand der Ministerpräsidenten. Daher beschloss die Bundesregierung, Studiengebühren in der sechsten Novelle zum Hochschulrahmengesetz zu verbieten. Sechs unionsgeführte Länder klagten gegen diese Überschreitung der Kompetenzen des Bundes und bekamen vor dem Bundesverfassungsgericht Recht. Ende 2005 beschließen vier Unionsländer die Einführung von Studiengebühren.

1.3 Rahmenbedingungen des Diskurses Bereits aus der nachgezeichneten Diskussion wird deutlich, wie sich das gesellschaftliche Verhältnis zu Studiengebühren geändert hat: Wurden sie zunächst einhellig abgelehnt, so steigt die Zustimmung sukzessive im Verlauf der Jahre. Bevor nun allerdings die Diskussion an sich untersucht wird, sollen zuvor noch die gesellschaftlichen Rahmenbedingungen betrachtet werden, die diesen Diskursverlauf beeinflusst haben könnten. Diese Untersuchung ist notwendig, da die mediale Diskussion oft die realen Bedingungen nicht widerspiegelt. Ein gutes Beispiel dafür geben Kepplinger und Roth: Anhand der in Deutschland rein faktisch nicht vorhandenen Ölkrise im Jahr

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1973 zeigen sie die Dynamik öffentlicher Konflikte und die Funktionsweise medialer Problemkonstruktionen.62 Allein durch die Berichterstattung der Medien wurde in diesem Fall ein politischer Handlungsdruck erzeugt, der mit der realen (uneingeschränkt vorhandenen) Ölversorgung nichts mehr zu tun hatte. Ein nur medial konstruiertes Problem führt zu realen politischen Konsequenzen.63 Für das Bildungssystem gilt dies besonders für die Darstellung der Hochschulsituation. Die Zustände an den Hochschulen werden seit Mitte der 90er Jahre zunehmend als untragbar dargestellt: Sie seien überfüllt und unterfinanziert.64 Diese beiden von den Medien verstärkten Darstellungen gilt es im Folgenden zu überprüfen. Dazu wird im Folgenden danach gefragt, wie sich die Studentenzahlen im Diskussionsverlauf entwickelten und wie sich die finanzielle Ausstattung der Hochschulen und der sie finanzierenden Länder entwickelte.

1.3.1 Die Entwicklung der Studentenzahlen Die Studentenzahlen stiegen seit den 50er Jahren konstant. 1991 studierten 13-mal mehr Menschen in Deutschland als 1950. „Ausschlag gebend für diese Steigerung war weniger die Bevölkerungsentwicklung als vielmehr die Ausweitung des Bildungssystems und die damit gestiegene Bildungsbeteiligung.“65 In den 90er Jahren stagnierte die Zahl der Studenten zunächst und sank dann bis zum Jahr 1999 auf 1,77 Millionen ab. (vgl. Abb. 1.1) Ab 2000 stiegen die Zahlen wieder auf die höchste je erreichte Studentenzahl im Jahr 2003 von 2,02 Millionen.66

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36

Vgl. Kepplinger/Roth (1978). Auch für die Medien gilt das soziologische Thomas-Theorem: „If men define situations as real, they are real in their consequences.“ Zit. n. Neidhardt (1994), S. 27. Als Wegbereiter und zugleich als Musterbeispiel dieser Darstellungsform kann Glotz (1996) dienen. Vgl. Cortina (2003), S. 584: „Dem Vorwurf, die deutsche Universität sei 'im Kern verrottet', wurde zwar öffentlich vehement widersprochen. Er wurde aber und wird von Experten geteilt.“ KMK (2002), S. 31. Die Schwankungen der Studentenzahlen unterliegen diversen Faktoren: Der zunehmenden Stärke der Alterskohorten, der steigenden Studierquote (wiederum abhängig von den erwarteten Chancen auf dem Arbeitsmarkt) und dem ebenfalls steigenden Anteil an ausländischen Studierenden.

Im Jahr 2005 allerdings studierten in Deutschland lediglich 6 % mehr Studenten als 1993. Das bedeutete allerdings nicht, dass die Universitäten damit nicht bereits 1993 überlastet waren. Eine Überlast wurde ihnen mit dem Öffnungsbeschluss des Bundesverfassungsgerichts 1977 per Gesetz verordnet.67 Bereits 1992 mussten sich zwei Studenten einen ausfinanzierten Studienplatz teilen: Für 1,8 Millionen Studenten gab Abb.1.1: Entwicklung der Studentenzahlen 1993-2005 es 900.000 Studienplätze.68 Die Studienbedingungen änderten sich somit kaum von 1995 zu 2005, eine stärkere Überfüllung ist nicht festzustellen. Allerdings könnte der sprunghafte Anstieg ab dem Jahr 2000 einen neuen Handlungsdruck generiert haben, der in dieser Stärke durch die langsam steigende und eher schleichende Überlastsituation seit 1977 nicht ausgelöst werden konnte.

1.3.2 Die finanzielle Ausstattung der Hochschulen Wie entwickelte sich im Vergleich dazu die finanzielle Ausstattung der Hochschulen, auch im Bezug auf die steigenden Studentenzahlen? Die dem Bildungssystem in den 60er Jahren zugekommene Bedeutung äußerte sich auch in einer verbesserten finanziellen und damit auch personellen Ausstattung. Seit Mitte der 70er Jahre sank diese politische Bedeutung ab: Auf die weiterhin steigenden Studentenzahlen wurde nicht mit erhöhter Mittelausstattung rea-

67 68

Vgl. Kap. 1.2.1. Vgl. Lohse, Rektoren beklagen hoffnungslose Lage an den Hochschulen, in: SZ vom 04.11.1992.

37

giert.69 Dies war der Taktik der „Untertunnelung“ geschuldet. „Berücksichtigt man (…) die eingetretenen Preissteigerungen, dann zeigt sich, dass die gesamten Hochschulausgaben (ohne Kliniken) seit 1975 real sogar deutlich gesunken waren.“70 Die Studentenproteste des Winters 1988/89 machten auf diese starke Unterfinanzierung aufmerksam. Zwei Notprogramme wurden von der Bundesregierung initiiert, das erste schuf 16.000 neue Studienplätze, das zweite 635 neue Stellen.71 Zudem wurden die Bundesmittel für den Hochschulbau aufgestockt. Insgesamt konstatierte die Hochschulrektorenkonferenz 1996 allerdings: „Die Gemeinschaftsaufgabe Hochschulbau ist seit 1987 dauerhaft unterfinanziert.“72 Die Rektoren bezifferten das allgemeine Finanzierungsdefizit im Jahr 1996 auf sechs Milliarden DM, von dem fünf Milliarden auf die Länder (Personal- und Sachausstattung) und eine Milliarde auf den Bund (Hochschulbau) entfallen würden. Im Zuge dieser Bestandsaufnahme diskutierten die Rektoren auch über die Einführung von Studiengebühren. Der HRK-Präsident betonte: „Die Alternative heißt, entweder der Staat stattet die Hochschulen angemessen aus oder die Hochschulen verständigen sich auf ein anderes Finanzkonzept unter Einschluss von Studiengebühren.“73 Die finanzielle Ausstattung der Hochschulen kann man an den ihnen zur Verfügung gestellten Grundmitteln74 errechnen. Bedingt durch die Wiedervereinigung stiegen die Ausgaben für die Hochschulen von 1990 bis 1995 sehr stark an – um insgesamt 32 Prozent.75 Danach stiegen die realen Ausgaben bis zum Jahr 2001 nur leicht oder sanken sogar (1997, 1998). Von 2001 zu 2002 allerdings stiegen die

69

70 71 72 73 74

75

38

Vgl. HRK (1996), S.3f., Cortina (2003), S.232: „Dem Anstieg der Studierendenzahlen, der in Westdeutschland zwischen 1975 und 1990 von 0,84 zu 1,54 Mill. Studierenden führte, folgte in diesen Jahren keine annähernd entsprechende Ausgabenverstärkung.“ Baumert (1994), S. 675. Vgl. Baumert (1994), S. 676. HRK (1996), S.5. DPA, Verzicht auf Studiengebühr noch nicht endgültig, in: SZ vom 20.11.1995. Cortina (2003), S. 216: „Grundmittel sind die Nettoausgaben abzüglich der dem jeweiligen Aufgabenbereich zurechenbaren unmittelbaren Einnahmen.“ Das bedeutet, dass beispielsweise die Einnahmen der Hochschulkliniken aus der Krankenversorgung von den vom Staat bereit gestellten finanziellen Mitteln abgezogen werden. Vgl. Dohmen (2004), S. 97.

Ausgaben sprunghaft an: nominal um mehr als eine Milliarde Euro oder um fünf Prozent des Vorjahres. Seit 2003 sanken die Ausgaben wieder.76 Die Lage der Hochschulen spiegelt sich in diesen Zahlen nur wider, wenn man sie vor dem Hintergrund der Studierendenzahlen betrachtet (vgl. Abb. 1.2.). Von 1995 bis 1997 blieben die Ausgaben (Grundmittel) je Studierenden auf demselben Niveau, etwa 6800 Euro pro Student.77 Durch das Absinken der Studierendenzahlen von 1998 bis etwa 2000 stiegen die (nominal gleich gebliebenen) Ausgaben pro Student. Der Anstieg der Studentenzahlen ab 2001 führte zunächst zu einer kurzfristigen Verringerung der Ausgaben pro Studierendem, dann aber ab 2002 zu einem Anstieg. Durch die gestiegenen Studentenzahlen erklären sich auch die oben gezeigten steigenden Ausgaben für die Hochschulen: Die Hochschulen bekommen ihre Mittel auch pro Student zugewiesen, dementsprechend mussten die Länder ab 2001 mehr Geld aufbringen. Dennoch stiegen die Ausgaben je Student nicht proportional zum Bedarf.78 Ein ähnliches Bild ergibt sich auch, wenn man den Anteil der Hochschulausgaben an den Abb.:1.2: Laufende Grundmittel je Studierenden 1995-2004 Bruttoinlandsprodukten der Länder betrachtet. Dies kann als ein Indikator dafür betrachtet werden, welche Bedeutung der Bildung in den Länderhaushalten beigemessen wird. Dieser Anteil sinkt seit 1996 kontinuierlich: von 3,53 Prozent (1995) auf 3,36 Prozent (2004).79 Lediglich der Anstieg der Studentenzahlen von 2001 bis 2003 und die damit notwendigen höhe-

76 77 78

79

Vgl. BLK (2006), S.87. Vgl. ebd. S.82. Sie sind real immer noch unter den Ausgaben von 1999 und 2000, während die Studentenzahl um etwa 200.000 stieg. Quelle: Ausgaben (Grundmittel) der öffentlichen Haushalte für Bildung, Wissenschaft und Kultur 1995-2005, Anteil am BIP, Statistisches Bundesamt, Fachserie 11 Reihe 4.3.2.

39

ren Ausgaben bremsten das Absinken kurzfristig. Um die Bedeutung dieses Indikators zu verdeutlichen, schreibt Cortina: „Wenn 1990 das Bildungsbudget noch – wie 1975 – 5,1 Prozent und nicht nur 3,7 Prozent des Bruttoinlandsprodukts ausgemacht hätte, so wäre dieses Budget in Preisen des Jahres 1990 um 34 Milliarden DM größer gewesen.“80 Doch wie sah die Lage der Haushalte insgesamt aus? War die Kassenlage der Länder so defizitär, dass die notwendigen Mehrausgaben je Student für Bildung kaum möglich waren? G esam tdefizit der Länder (in M io . E uro ) 40000

38 772

37500 35000 3 27 97

32500

307 99

30000

29 05 0 2874 5

28 741

2 8677 27347

27500

2 62 82

24893

25000

22988

22500 20000 17500 15000 12500

1226 9 12732

1 22 25

10000

8420

7500

6141

5000 2500 0 1990

1992 1991

1994 1993

19 96 199 5

1998 1997

2000 1999

2002 2001

2004 2003

2005

Abb.1.3: Gesamtdefizit der Bundesländer 1990-2005

Die Abbildung 1.3 veranschaulicht, wie sich das Haushaltsdefizit (Einnahmen minus Ausgaben) aller Bundesländer in ihrer Gesamtsumme seit 1990 entwickelt hat.81 Stieg es zunächst bis 1995 auf 31 Milliarden Euro, so sank es in den folgenden vier Jahren auf sechs Milliarden Euro ab. Ab dem Jahr 2001 nahm das Defizit

80 81

40

Cortina (2003), S. 230. Quelle: Bereinigte Einnahmen und Ausgaben der öffentlichen Haushalte nach Ländern. Statistisches Bundesamt, Fachserie 14, Reihe 2.

der Länder sprunghaft zu und stieg auf den höchsten je erreichten Defizitstand von 38 Milliarden Euro im Jahr 2003. Dies wurde durch eine starke Verringerung der Einnahmen und eine ebenso starke Erhöhung der Ausgaben – besonders im Jahr 2001 – ausgelöst. Die näheren Gründe für den Verlauf des Länderdefizits können im Rahmen dieser Arbeit nicht beleuchtet werden. Bedeutsam ist, dass sich die Haushaltslage der Länder ab 2001 sprunghaft verschlechterte. Das Defizit ist allerdings in diesen Jahren, mit Ausnahme des Jahres 2003, ähnlich hoch wie es bereits in den Jahren 1993 bis 1996 war. Somit gilt für die Haushaltslage der Bundesländer ähnliches wie für die Entwicklung der Studentenzahlen: Im neuen Jahrtausend wird ein ähnlich hoher Stand wie bereits Mitte der 90er Jahre erreicht. Dies geschieht allerdings von einem weitaus niedrigeren Anfangsniveau als in den 90er Jahren. Der dadurch ausgelöste Handlungsdruck könnte größer sein, als es die Zahlen selbst ausdrücken können. Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die Situation an den Hochschulen Mitte der 90er Jahre in Bezug auf die beiden beschriebenen Faktoren grundsätzlich sehr ähnlich war. Dennoch wurden keine Studiengebühren eingeführt. Sie wurden 1995 und 1996 nur von den Rektoren gefordert, von den Politikern allerdings einhellig abgelehnt. Was also hinderte die Politiker damals und was änderte sich im Verlauf des Diskurses, so dass Studiengebühren im neuen Jahrtausend eingeführt werden konnten?

41

2 Methodik

Die Methodik dieser Untersuchung orientiert sich an zwei vorliegenden Medieninhaltsanalysen: Zum einen an der Analyse des Abtreibungskonflikts von Jürgen Gerhards, zum anderen an Hartmut Weßlers Untersuchung der Drogen-FreigabeDebatte.82 Beide Analysen nutzen das Verfahren der Medieninhaltsanalyse, um die Struktur und den Verlauf eines medialen Diskurses zu untersuchen. Während die eine Untersuchung versucht die normativen Prämissen des deliberativen und des liberalen Öffentlichkeitsmodells mit der Medienrealität zu konfrontieren (Gerhards), versucht die andere ein eigenes öffentlichkeitstheoretisches Grundmodell zu entwickeln (Weßler). Beide sind somit eher medientheoretisch angelegt und widmen sich daher auch sehr ausführlich einer strukturellen Diskursanalyse. Die vorliegende Untersuchung hingegen versucht explizit den Wandel der öffentlichen Meinung zum Thema Studiengebühren nachzuvollziehen. Das praktische Untersuchungsfeld wird damit immer im Vordergrund stehen.83 Eine Medieninhaltsanalyse bietet sich in diesem Zusammenhang an, um anhand des Diskurswandels den gesellschaftlichen Wandel über einen langen Zeitraum nachvollziehen zu können: „Der Gegenstand einer Prozessanalyse von Öffentlichkeit ist (...) der aus den Sprecheräußerungen ablesbare Wandel gesellschaftlicher Deutungen.“84 In der medialen Darstellung des Diskurses sind diese Deutungen

82 83

84

Vgl. Gerhards (1998) und Weßler (1999). Vgl. Gerhards (1998), S.11: „Unser Interesse an der Abtreibungsdiskussion ist öffentlichkeitstheoretisch bestimmt.“ Vgl. Weßler (1999), S. 21: „Hier wird vielmehr ein öffentlichkeitstheoretisch fundiertes Analysemodell entwickelt, das an einem Fallbeispiel empirisch erprobt wird.“ Weßler (1999), S. 41.

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sehr gut ablesbar, da die Sprecher auf dieser Ebene um gesellschaftliche Deutungsmacht konkurrieren und die Ereignisse in ihrem Sinne interpretieren müssen. Das Ganze spielt sich zudem vor den Augen eines Publikums ab, das zumindest für die Politiker die entscheidende Bezugsgruppe darstellt – vor ihren Wählern. Inwieweit der mediale Diskurs allerdings den politischen Diskurs nur spiegelt oder ihn beeinflusst, wird hier – wenn überhaupt – nur ansatzweise zu klären sein. Um den Wandel des Diskurses jenseits der untersuchten medialen Ebene erklären zu können, wurden zusätzlich Experten-Interviews mit ausgewählten beteiligten Akteuren geführt. In diesem Kapitel soll die methodische Vorgehensweise der Medieninhaltsanalyse (Abschnitt 2.1) und der Interviews (Abschnitt 2.2) vorgestellt werden. Das Hauptaugenmerk wird allerdings auf den Erläuterungen der Ersteren liegen.

2.1 Methodik der Medieninhaltsanalyse 2.1.1 Die Auswahl der Datengrundlage Die Inhaltsanalyse basiert auf Artikeln aus der Süddeutschen Zeitung und der Frankfurter Allgemeinen Zeitung aus den Jahren 1993 bis 2005. Es wurden nur die überregionalen Ausgaben berücksichtigt. Die beiden Zeitungen werden hier als repräsentative Medien für den untersuchten Diskurs genutzt: Ihre Berichterstattung soll den Gesamtdiskurs widerspiegeln. Diese Annahme wird zum einen durch die Verbreitung der Zeitungen, zum anderen durch deren Leserschaft gerechtfertigt. Die beiden untersuchten Zeitungen sind die beiden auflagenstärksten Tageszeitungen Deutschlands. Im dritten Quartal 2005 hatte die Süddeutsche Zeitung eine verkaufte Auflage von 436.000 Exemplaren und damit eine Reichweite von 1,36 Millionen Lesern. Die Frankfurter Allgemeine hatte 377.000 verkaufte Exemplare und eine Reichweite von 910.000 Lesern.85 Beide Zeitungen waren über den gesamten Untersuchungszeitraum ähnlich stark verbreitet. 85

44

Quellen: IVW, Allensbacher Markt- und Werbeträgeranalyse.

Sie sind die Hauptmedien, die zum einen von Journalisten und zum anderen von Bundestagsabgeordneten rezipiert werden.86 Sie haben als so genannte Qualitätszeitungen „einen großen Einfluss innerhalb des Mediensystems, in dem die von ihnen aufgegriffenen Themen in andere Medien diffundieren“,87 und auch auf die Politik, wie der ehemalige Regierungssprecher Bela Anda feststellt: „Diese Meinungen werden (...) im politischen System sehr intensiv wahrgenommen.“88 Die politisch-ideologische Orientierung ist allerdings verschieden: Die FAZ hat ein eher konservatives Profil, während die SZ ein eher sozialliberales Profil besitzt. „Beide Zeitungen decken mit ihrer ideologischen Orientierung also unterschiedliche politische Lager ab.“89 Die Einbeziehung dieser beiden politischen Richtungen ist bei der Untersuchung eines so stark politisierten Diskurses notwendig, um keine einseitig verzerrten Ergebnisse zu erhalten.90

2.1.2 Die Auswahl der Artikel Die Auswahl der Artikel erfolgte mittels Freitextrecherche über die VolltextDatenbanken beider Zeitungen. Zur Suche wurde das Wort „Studiengebühr“ verwendet. So wurden in der SZ zunächst 1850 Artikel und in der FAZ 2016 Artikel gefunden. Diese hohe Zahl wurde durch eine aufwändige persönliche Nachauswahl auf letztendlich 497 SZ- und 528 FAZ-Artikel reduziert. So blieben insgesamt 1025 Artikel für die Inhaltsanalyse bestehen. Es wurde auf diese Weise versucht, die beiden dieser Methodik inhärenten Probleme (Synonymie und Homonymie) zu minimieren.91 Ähnlich lautende Wörter (wie beispielsweise Campusmaut, Studienbeiträge etc.) oder Umschreibungen könnten anstelle des Wortes „Studiengebühr“ stehen und 86

87 88 89 90

91

Vgl. Kepplinger (1994). Aktuelle Daten bietet die Leseranalyse der Entscheidungsträger (LAE): Jeder vierte Entscheidungsträger las 2005 eine der beiden Zeitungen regelmäßig. Gerhards (1998), S. 191. Anda zit. n. Pfetsch et al. (2004), S. 1. Gerhards (1998), S. 191. Durch Hinzunahme der „Frankfurter Rundschau“ und der „Welt“ wäre das gesamte politische Spektrum abgedeckt gewesen. Dies war allerdings in dem gegebenen Zeitrahmen nicht durchführbar. Vgl. zum Folgenden Hagen (2001), S. 342 f.

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somit die Trefferanzahl systematisch verringern (Problem der „Synonymie“). Dieses Problem lösten die Journalisten meist selbst: Sie entlarvten viele Euphemismen und führten sie auf das Wort „Studiengebühr“ zurück. Dieses besaß einen hohen Nachrichten- und Aufmerksamkeitswert – es war zum Schlagwort der gesamten Debatte geworden. Das änderte sich auch im Zeitverlauf nicht. Zudem besitzt das Wort „Studiengebühr“ nur wenige Nebenbedeutungen (Problem der „Homonymie“) und wurde somit kaum in untersuchungsfremden Kontexten verwendet. Dies hätte den Textkorpus stark aufgebläht. Diesem zweiten Problem konnte durch die angesprochene manuelle Nachauswahl begegnet werden. Die Auswahl der Artikel erfolgte nach codierbaren Sprecheraussagen: In jedem Artikel musste es mindestens einen identifizierbaren Sprecher geben, der entweder eine gesetzliche Regelungsvorstellung oder ein Idee-Element zum Thema Studiengebühren äußert. Sprecher sind entweder mit Namen genannte Personen oder klar abgrenzbare Institutionen. Gerichts- oder Parlamentsentscheidungen werden ebenso wenig aufgenommen wie uneindeutig benannte Personengruppen (z.B. „einige Experten“, „die Rektoren“, „die CDU“).

2.1.3 Der Untersuchungszeitraum Der Zeitraum der Untersuchung erstreckt sich von Anfang 1993 bis Ende 2005. Der Beginn ist zunächst der Verfügbarkeit der Texte geschuldet: Das digitale Volltextarchiv beider Zeitungen beginnt erst im Jahr 1993. Zu diesem Zeitpunkt setzt allerdings auch – mit der Forderung des Vorsitzenden des Wissenschaftsrats Dieter Simon – die neuere Diskussion um Studiengebühren ein. Sie waren in den 80er Jahren nur vereinzelt gefordert worden, so dass der Abstand der Thematisierungen zu groß für eine durchgehende Analyse gewesen wäre. Erst in den Jahren 1993/94 erreicht der Diskurs eine ausreichende Äußerungsdichte. Der Endpunkt der Untersuchung 2005 wird durch den Höhepunkt der Debatte gesetzt: dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts Ende Januar 2005. Der Diskurs erreicht damit seinen Zenit und ebbt danach langsam ab. Gegen Ende 2005 verkünden oder beschließen die meisten der CDU-regierten Bundesländer Stu-

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diengebühren einzuführen. Dies kann als passender Abschluss der Analyse des öffentlichen Meinungswandels zu diesem Thema gesehen werden. Dieser langsame Wandel kann nur mit einem möglichst langen Untersuchungszeitraum nachgezeichnet werden. Gerhards geht grundlegend davon aus, dass „sich ein Wandel von Prozessen öffentlicher Meinungsbildung nur in längeren Zeiträumen rekonstruieren lässt“92.

2.1.4 Das inhaltsanalytische Kategoriensystem Grundsätzlich orientiert sich das entwickelte Kategoriensystem an der Methodik von Gerhards in seiner Untersuchung des deutschen Abtreibungsdiskurses. Es wurden für jeden Artikel Grunddaten erhoben: Datum, Zeitung, Rubrik der Zeitung, Autor, Stilform. Als nächstes wurden die Sprecher innerhalb des Artikels codiert. Die Untersuchung verfährt hier sprecherbasiert, nicht – wie es ebenso möglich wäre – argumentbasiert.93 Der Name des Sprechers und die Organisation oder Partei, für die er spricht, wurden erfasst. Unterschieden wurde hierbei nach Sprechern des politischen Systems, der Studenten, Sprechern der Hochschulen, der Hochschullobby und des Wirtschaftssystems, außerdem nach Journalisten und Leserbriefschreibern. Für jeden der 1025 Artikel konnten bis zu fünf verschiedene Sprecher erhoben werden.94 Für diese Sprecher wurde dann jeweils erfasst, welche Regelungsmodelle oder Idee-Elemente sie äußerten. Die Erhebung der Regelungsmodelle Ein Regelungsmodell ist eine Aussage, die durch die Politik rechtlich fixiert wird oder zumindest werden soll.95 Unterschieden wurde hier nach drei wesentlichen Regelungskomplexen, die aus einer Voruntersuchung der Artikel gewonnen wurden: Dem „Verbot von Studiengebühren“, der „Einführung von Studiengebühren

92 93 94

95

Gerhards (1998), S. 190. Vgl. Weiß (1989), S. 482f. Diese Begrenzung erwies sich als ausreichend, da sich nur in sechs Fällen fünf Sprecher in einem Artikel äußerten. Vgl. Weßler (1999), S. 265.

47

allgemein“ und der „Einführung von Langzeitstudiengebühren“.96 Bei der Codierung wurde möglichst inklusiv verfahren.97 Ebenso wie bei Gerhards wurde hier zusätzlich „unterschieden zwischen der Thematisierung verschiedener Regelungsmodelle und der Position, die ein Akteur zu den Regelungsmodellen einnimmt“.98 Um den Besonderheiten des Diskurses Rechnung zu tragen, wurde hierbei differenziert zwischen Befürwortung, bedingter Befürwortung, bedingter Ablehnung und Ablehnung. Es wäre zu erwarten gewesen, dass die Akteure zu diesen Regelungsmodellen auch Begründungen abgeben. In diesem Falle hätten die Begründungen gemeinsam mit den dazugehörigen Regelungsvorstellungen codiert werden können. Allerdings fand bereits Gerhards in seiner Analyse heraus, dass „ein solches aus der Theorie abgeleitetes hierarchisches Klassifikationssystem (...) sich in der Praxis als nicht tauglich [erwies]. Die Akteure des Alltags halten sich nicht an die Diskursregeln der Sprachphilosophie.“99 Daher wurden auch in der vorliegenden Untersuchung beide Äußerungselemente voneinander getrennt erhoben. Der damit verbundene Verlust von Informationen über den Aufbau der Argumentation ist „vertretbar, wenn sich das Erkenntnisinteresse nicht auf das Rationalitätsniveau von Mediendiskursen richtet, sondern auf inhaltlich bestimmte Deutungsstrukturen“100. Als problematisch erwies sich jedoch die anfänglich noch sehr geringe Ausdifferenzierung des Diskurses: „Studiengebühren“ war ein Sammelbegriff für jegliche Form der studentischen Kostenbeteiligung. Erst im Laufe des Diskurses wurden für verschiedene Modelle verschiedene Begriffe geprägt: Langzeitstudiengebühren, nachgelagerte Studiengebühren, allgemeine Studiengebühren. Diese Untersuchung kann sich allerdings nur an dem Begriffsrepertoire orientieren, dass die Akteure zu 96

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98 99 100

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Zusätzlich wurden auch Untermodelle erhoben: Beispielsweise die Einführung von „Studienkonten“ oder „Bildungsgutscheinen“ als Untermodell der „Einführung von Langzeitstudiengebühren“. Da diese jedoch nicht in relevanter Anzahl auftraten, wurden sie hier nicht gesondert erwähnt. Als Sonderfall müssen „nachgelagerte Studiengebühren“ im Regelungsmodell „Studiengebühren allgemein“ untersucht werden. Die einfache Aussage „Studiengebühren sind sinnvoll“ enthält streng genommen nicht das Regelungsmodell „Einführung von Studiengebühren.“ Diese Aussage ist allerdings nur dann sinnvoll, wenn sie auch die Einführung von Studiengebühren befürwortet. Daher wurde sie dementsprechend codiert. Gerhards (1998), S. 195. Gerhards (1998), S. 195. Weßler (1999), S. 51.

unterschiedlichen Zeitpunkten verwenden, und kann keine Bedeutung hineininterpretieren. Außerdem erscheint die Begriffsverwendung durch die Akteure als hinreichend deutlich, da sie genau dann, wenn der Bedarf nach Ausdifferenzierung auftritt, ihre Aussagen entsprechend verfeinern.101 Um diesen Prozess der Differenzierung entsprechend erfassen zu können, konnten pro Sprecher jeweils zwei Regelungsvorstellungen erhoben werden.102 Insgesamt wurden so 1196 Regelungsvorstellungen von 1086 Sprechern erfasst. Die Erhebung der Idee-Elemente Die Idee-Elemente der Sprecher bilden die zweite wichtige Analysekategorie. IdeeElemente sind die kleinsten problemdeutenden Aussagen eines Sprechers. Sie wurden jeweils bestimmten Frames zugewiesen. Ein solcher Frame kennzeichnet den Deutungsrahmen, in den eine Äußerung gestellt wird. Diese hierarchische Sortierung erfolgt aus der Annahme, „dass bloße Argumente, die der rationalen Begründung bestimmter Feststellungen und Behauptungen dienen, weder die Dynamik öffentlicher Diskussionen noch die Erfolge der in ihnen vertretenen Positionen hinreichend erklären können“103. Bedeutsam sind hingegen die Deutungsmuster, die von den Idee-Elementen widergespiegelt werden. Für diese Arbeit wurden induktiv aus dem Diskurs vier verschiedene Deutungsmuster für Studiengebühren gewonnen. Die jeweiligen Idee-Elemente wurden innerhalb dieser Ober-Frames noch einmal untergliedert, je nachdem, ob sie diese Thematisierung ablehnen, ihr zustimmen oder ihr nur unter bestimmten Bedingungen zustimmen. Denn die Akteure „bedienen sich auch dann der Rahmen, wenn sie diese zugleich mit ihren Beiträgen ablehnen“.104 Die Idee-Elemente der Studiengebührenfrage wurden in

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Sprecher, die allgemeine Studiengebühren befürworteten oder ablehnten, wurden mit der obigen Einteilung grundsätzlich richtig erhoben. Sprecher, die eigentlich nur Langzeitstudiengebühren einführen wollen (und damit allgemeine Studiengebühren ablehnen), müssen ihre Aussagen dahingehend differenzieren, dass diese Unterscheidung dem Medienpublikum deutlich wird. Ihre Aussagen könnten – allerdings nur am Anfang – leicht verzerrt erhoben worden sein. Insgesamt äußerten 110 Sprecher zwei Regelungsvorstellungen. Mehr als zwei Vorstellungen wurden hingegen nur sehr selten geäußert. Gerhards (1998), S. 49. Ebd., S. 197.

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den folgenden Deutungsrahmen erhoben. Zwei Beispiele sollen jeweils die gegensätzlichen Idee-Elemente innerhalb des Rahmens illustrieren. o Studiengebühren als Frage der sozialen Gerechtigkeit Hier wurden Idee-Elemente codiert, die entweder die Nichterhebung oder die Erhebung von Studiengebühren als soziale Ungerechtigkeit benennen. Beispiel 1: „Es ist ungerecht, dass die Kassiererin mit ihren Steuern das Studium des Arztsohnes finanziert.“ Beispiel 2: „Studiengebühren einzuführen ist sozial ungerecht, weil es Familien stärker belastet.“ o Studiengebühren als Frage des Wettbewerbs und des Marktes an den Hochschulen Durch Studiengebühren sollen mehr marktwirtschaftliche Elemente an den Hochschulen eingeführt werden. Dies kennzeichnet die Idee-Elemente dieses Frames. Auch die Idee-Elemente der Gegner dieser Anschauung werden in diesem Frame erhoben. Beispiel 1: „Durch Studiengebühren werden die Studenten zu Kunden der Universität.“ Beispiel 2: „Man kann das Hochschulsystem nicht marktförmig organisieren.“ o Studiengebühren als Finanzierungsfrage In diesen Frame wurden alle Aussagen codiert, die den finanziellen Aspekt der Studiengebühren in den Vordergrund stellen. Beispiel 1: „Außerdem benötigen die Hochschulen mehr Geld, wenn sie ihre Qualität aufrecht erhalten wollen.“ Beispiel 2: „Die Hochschulen brauchen nicht mehr Geld, sondern müssen erst einmal intern reformiert werden.“ o Bildungsfinanzierung ist eine Aufgabe der Gesellschaft Alle Aussagen, die die Bildungsfinanzierung als Aufgabe des Staates oder Bildung auf gesellschaftspolitischer Ebene betrachten, wurden hier codiert. Beispiel 1: „Die staatliche Unterfinanzierung der Hochschulen kann nicht auf den Schultern der Studenten gelöst werden.“ Beispiel 2: „Der Staat kann nicht mehr alles finanzieren.“ Es wurde versucht, diese Klassifizierung möglichst disjunkt zu halten, also Überschneidungen zu vermeiden. Einige Idee-Elemente ließen sich jedoch mehreren Frames zuordnen. So überschnitt sich die Entgegnung des Frames „Bildung als Aufgabe der Gesellschaft“ teilweise mit der Befürwortung des Frames „Studiengebühren als Frage des Wettbewerbs“. Beide Frames stellen jedoch nicht die entge-

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gengesetzten Pole einer Skala dar, da die vertretenen Argumente sich nicht unter dem jeweils anderen Deutungsrahmen subsumieren lassen. Die Ablehnung von mehr Wettbewerb für die Hochschulen kann aus sehr unterschiedlichen Gründen erfolgen, die nicht notwendigerweise eine Betonung der gesellschaftlichen Bedeutung der Bildung enthalten müssen.105 Insgesamt war es möglich für jeden Sprecher 13 Idee-Elemente zu erheben. Diese hohe Zahl wurde allerdings nur in einem Artikel erreicht. Insgesamt wurden so 2071 Idee-Elemente von 1290 verschiedenen Sprechern erhoben.

2.2 Methodik der Interviews Als Interviewpartner wurden Sprecher aus dem Mediendiskurs nach zwei Kriterien ausgewählt: Zum einen wurden die Akteure der größten HochschulLobbygruppen (HRK, CHE) befragt, wie sie den Verlauf des politischen Prozesses beurteilen und im Bezug dazu ihren eigenen Standpunkt verorten. Zum anderen wurde versucht, von den großen politischen Parteien mindestens zwei Akteure zum Ablauf des Wandels zu interviewen, um die Meinungsbildung innerhalb der Partei und im Zusammenspiel mit den anderen Parteien nachzuvollziehen. Die so ausgewählten Sprecher mussten zudem im medialen Diskurs präsent gewesen sein, um profunde Aussagen über dessen Verlauf machen zu können.106 Als problematisch erwies sich dabei, dass der gesamte Diskurs seit Mitte der 90er Jahre andauert und damit einem stetigen Sprecherwechsel besonders im politischen Bereich unterlag. Als zusätzliches Kriterium wurde daher die Dauer der Beteiligung am Diskurs herangezogen. Es wurde angenommen, dass je länger ein Akteur am Mediendiskurs beteiligt war, er umso mehr Überblick auch über die internen Mechanismen dieses Diskurses bekommen hat.

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Beispielsweise wurden Studiengebühren innerhalb dieses Rahmens abgelehnt, da die Studiengebührenfreiheit ein Standortvorteil für Deutschland sei oder aber weil die Qualität der deutschen Hochschulen es nicht wert sei, dafür Studiengebühren zu bezahlen. Die ausgewählten Sprecher vereinen 165 Aussagen des Diskurses auf sich. Jede achte Aussage stammte von einem der Interviewten.

51

Wichtig für die Auswahl der Sprecher war auch der Zeitraum ihrer Beteiligung am Diskurs. Die meisten Sprecher wurden aus der Zeit zwischen 1996 und 2003 ausgewählt. In dieser Zeit vollzog sich der hauptsächliche Meinungswandel zum Thema Studiengebühren. Interessant erscheinen in dieser Zeit die „Abweichler“ innerhalb der Parteien, die Sprecher also, die sich für Studiengebühren aussprachen und damit das so genannte Tabu brachen.107 Folgende Sprecher wurden interviewt: Vertreter der Politik Edelgard Bulmahn (SPD, Bundesbildungsministerin von 1998 bis 2005, zuvor bildungspolitische Sprecherin der SPD-Fraktion seit 1996) Jürgen Zöllner (SPD, Wissenschaftsminister in Rheinland-Pfalz von 1994 bis November 2006, Bildungssenator in Berlin ab Dezember 2006) Klaus von Trotha (CDU, Wissenschaftsminister in Baden-Württemberg von 1991 bis 2001) Hans Zehetmair (CSU, Wissenschaftsminister Bayern von 1990 bis 2003) Vertreter der hochschulnahen Institutionen Klaus Landfried (Präsident der HRK von 1997 bis 2003) Detlef Müller-Böling (Leiter des Centrums für Hochschulentwicklung seit 1994) Insgesamt konnten so sechs Experteninterviews, die meisten telefonisch, durchgeführt werden.108 Die Interviews wurden „problemzentriert“ geführt, das heißt das Thema „Studiengebühren“ stand im Mittelpunkt und um dieses herum wurden

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Die Interviewanfrage an Jürgen Rüttgers, der seit seiner Zeit als Bundesbildungsminister bis zur heutigen Zeit als Ministerpräsident von Nordrhein-Westfalen einen grundlegenden Meinungswandel vollzog, blieb unbeantwortet. Außer den genannten Sprechern wurden noch drei weitere interviewt: Manfred Erhardt (Generalsekretär des Stifterverbandes für deutsche Wissenschaft von 1996 bis 2004, zuvor Berliner Bildungssenator von 1991 bis 1994), Matthias Berninger (B90/Die Grünen, hochschulpolitischer Sprecher von 1997 bis 2001), Christoph Matschie (SPD, bildungspolitischer Staatssekretär von 2002 bis 2005). Diese Interviews konnten leider aus Platzgründen nicht mehr ausgewertet werden.

ausgehend von einem Leitfaden offene Fragen gestellt.109 Zunächst wurden die Interviewten gefragt, wie sie den Diskursverlauf (in dem Zeitabschnitt, den sie überblicken können) beurteilen und wie sie sich den (zumeist wahrgenommenen) Meinungswandel erklären. Zusätzlich wurde jeder Gesprächspartner zum internen Meinungsbildungsprozess seiner eigenen Institution befragt.

109

Vgl. Diekmann (1998), S.451: „Das problemzentrierte Interview weist damit einen leicht höheren Strukturierungsgrad als das narrative Interview auf.“

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3 Der Diskurs im Zeitverlauf

In diesem Kapitel werden zunächst kommunikationswissenschaftliche Theorien vorgestellt, die erklären können, wie sich ein medialer Diskurs im Zeitverlauf entwickelt (Abschnitt 3.1). Im Anschluss daran wird kurz die Methodik zur Einteilung des Diskurses in verschiedene Zeitphasen erläutert (Abschnitt 3.2), um dann die Medienberichterstattung zu Studiengebühren anhand des Artikelumfangs in beiden Zeitungen zu untersuchen (Abschnitt 3.3). Auf der Basis dieser Untersuchung wird letztendlich versucht, den Diskurs in sieben Phasen zu untergliedern (Abschnitt 3.4) und dann die spezifischen Thematisierungsstrategien beim Thema Studiengebühren zu erklären (Abschnitt 3.5).

3.1 Theorien der medialen Thematisierung Um den Zeitverlauf eines Diskurses zu erklären, bieten sich verschiedene kommunikationswissenschaftliche Ansätze an: Die Theorie des Issue-Attention-Cycles, die Theorie der Instrumentellen Aktualisierung und die Nachrichtenwert-Theorie. Keines dieser Modelle kann allerdings alleinig erklären, warum ein Thema zu einem bestimmten Zeitpunkt massenmedial diskutiert wird, warum es wann auf die mediale Agenda gelangt. Sie können lediglich Anhaltspunkte liefern. Die Theorie des Issue-Attention-Cycles von Anthony Downs versucht den Verlauf der medialen Thematisierung eines Problems in fünf Stufen einzuteilen110: (1) Die Vorstufe, in der das Problem nur Experten bekannt ist; (2) die Stufe der alarmierenden Entdeckung und des euphorischen Enthusiasmus, in der die Medien 110

Vgl. zum folgenden Downs (1972), S. 39f.

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auf das Problem aufmerksam werden, es zuspitzen und damit zugleich aber auch die gesellschaftliche Fähigkeit zur Problemlösung überbewerten; (3) die Phase des Erkennens der Kosten für einen wirklichen Fortschritt, in der den Medien und der Bevölkerung bewusst wird, dass sich das Thema nicht innerhalb ihres kurzfristigen Aufmerksamkeitshorizonts lösen lässt und mit neuen Kosten verbunden sein wird; (4) die Phase der stufenweisen Verringerung des Interesses, in der sich Medien und Publikum langsam vom Thema abwenden; (5) und eine Nachphase, die allerdings die meisten Themen erst gar nicht erreichen. Allerdings konkurrieren Themen auch untereinander auf der medialen Agenda. Daher merkt Downs an, dass, wenn ein Thema mit Stufe 4 eine Sättigung erfahren habe, sich meist bereits ein anderes Thema im Übergang zu Stufe 2, also kurz vor der Aufregungsphase befindet und das Bisherige ablöst. Themen können in ihrer medialen Karriere diesen Zyklus mehrfach durchlaufen und in jeder Phase schneller die Aufmerksamkeitsschwelle überwinden. Daran anknüpfend beschreibt Hartmut Weßler Mediendiskurse als eine Art „mediale Langzeiterzählung“.111 Die Ereignisse bilden darin Episoden, die unter einem Thema oder Motto zusammengefasst werden: „Ein Ereignis erzeugt kurzzeitig Medienaufmerksamkeit, eine neue Folge in der Langzeiterzählung entsteht; nach kurzer Zeit aber ist die Episode abgeschlossen, die Erzählung tritt in der Gesamtheit des Medieninhalts in den Hintergrund, ohne ganz zu verschwinden, ein neues Ereignis führt schließlich zu einer neuen Episode der bekannten Erzählung.“112 Es wirkt allerdings so, als ob dies kein steuerbarer Prozess wäre, als ob die Ereignisse unabhängig von den Akteuren existent seien. Hans Mathias Kepplinger (1989) geht dagegen in seiner Theorie der instrumentellen Aktualisierung davon aus, dass gerade die scheinbar feststehenden Gegebenheiten oder Ereignisse von den Akteuren dafür instrumentalisiert werden, ihre eigene Sichtweise zu bestätigen oder zumindest die Position des Gegners zu schwächen. Er unterscheidet dafür zwischen „objektiver Instrumentalität“, bei der zwischen Konfliktgegenstand und Gegebenheit eine „sachlogische Beziehung“ besteht, und „subjektiver Instrumentalität“, bei der die beschriebene Beziehung nur 111 112

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Weßler (1999), S. 77. Ebd. S. 43.

von einem Akteur hergestellt wird.113 Diese Unterscheidung erscheint alltagsweltlich plausibel, wird allerdings problematisch, wenn es um die Definition des sachlogischen Bezugs geht.114 Festzuhalten bleibt, dass – laut Kepplinger – viele der beteiligten Akteure, seien es Journalisten, Politiker oder Lobbyisten, bewusst Ereignisse benutzen, um ihre eigenen Deutungen zu bestätigen. Wenn ein Akteur mit Hilfe eines Ereignisses seine Wertung instrumentell aktualisiert, bedeutet dies für die Gegner dieser Deutung, dass sie ihre eigene Deutung aktiv in die Medien einbringen müssen. So entsteht eine mediale Diskussion – möglicherweise sogar anhand eines themenfernen Ereignisses. Diese Technik scheinen besonders Politiker oft zu benutzen, um ihren jeweiligen Regelungsmodellen medialen Raum zu geben. Nicht etablierte Gruppen benötigen andere Techniken, um einen Zugang zur medialen Öffentlichkeit zu bekommen. Soziale Bewegungen versuchen dies hauptsächlich durch die Mobilisierung von Protest. Wenn dieser eine besondere Stärke erreicht, können Medien und Politiker ihn nicht mehr mit ihrer normalen Problembearbeitungsroutine behandeln, sondern die öffentliche Aufmerksamkeit „erzwingt dann einen außergewöhnlichen Problemverarbeitungsmodus“.115 Durch diese soziale Bewegung wird ein Höhepunkt der Berichterstattung ausgelöst. Die Medien entscheiden allerdings auch nach internen Kriterien, ob sie den Output der Politiker oder der sozialen Bewegung aufgreifen. Hierbei spielt zunächst die Theorie der Nachrichtenfaktoren eine wichtige Rolle. Sie lenkt den Blick von den Thematisierungsleistungen der Akteure auf die angenommenen Eigenschaften einer Nachricht selbst und somit auf die Selektionskriterien der Journalisten. Nachrichtenfaktoren umfassen einen (mehr oder minder) einheitlichen Katalog von Faktoren, die einem Ereignis in den Augen der Journalisten – auch mit Blick auf das angenommene Publikum – Bedeutung beimessen.116 Dazu zählen unter anderem: Konflikthaftigkeit, Neuigkeit, Überraschung, Prominenz des Sprechers und

113 114 115 116

Kepplinger (1989), S. 202. Vgl. Hug (1997), S. 65f. Habermas (1992), S. 433. Vgl. Staab (1990), S. 59ff.

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Relevanz. Je mehr Nachrichtenfaktoren ein Ereignis auf sich vereint, desto größer ist die Wahrscheinlichkeit, dass es aufgegriffen wird. Innerhalb des Mediensystems finden allerdings noch weitere Selektionen statt, die hier nur am Rande erwähnt werden können: So genannte „Gatekeeper“ vermitteln den Zugang zu einer Zeitung und wählen die Nachrichten einer Zeitung – deren „redaktioneller Linie“ folgend – aus.117 So werden nicht alle Zeitungen über einen bestimmten Konflikt berichten. Erst wenn ein Thema „die Schwelle der öffentlichen Aufmerksamkeit“118 überschreitet, setzen zusätzlich Intermedia-Effekte ein: Andere Medien beginnen über das neue Thema zu berichten, so dass weitere Medien nachziehen müssen.119 Allerdings ist für einige Themen diese Schwelle sehr hoch, weil sie beispielsweise sehr komplex oder in ihrer Bedeutung unklar sind.120 Gleichzeitig muss das neue Thema auch innerhalb der Medien um Aufmerksamkeit konkurrieren. Brosius spricht in diesem Zusammenhang von „Killer- und Victim-Issues“: Ein Thema, dass alle obigen Zugangsschranken passieren konnte, erscheint nicht auf der medialen Agenda („Victim-Issue“), weil ein anderes „KillerThema“ alle Berichterstattung überlagert.121 Dies passiert allerdings nur selten. Die Berichterstattung durch die Medien folgt in den meisten Fällen eher journalistischen Selektions- und Produktionsroutinen: Sie orientiert sich vor allem an den politischen Entscheidungsabläufen und -prozessen, beispielsweise an den Phasen eines Gesetzesentwurfs. Die Journalisten berichten routinemäßig über die Übergänge zwischen diesen verschiedenen Phasen.122 Diese Routine wird dann überwunden, wenn durch neue Ereignisse oder instrumentelle Äußerungen einem Thema ein Veränderungs- oder zumindest ein Nachrichtenpotential unterstellt werden kann und es somit in eine neue Phase eintritt. Passiert dies, dann kann es ebenfalls zu einem Berichterstattungshöhepunkt kommen.

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118 119 120

121 122

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Vgl. Eichhorn (1996), S. 148: „Die ‚redaktionelle Linie’ oder die ‚Richtlinienkompetenz’ des Herausgebers bedeuten auch für die Themenauswahl eine Restriktion.“ Vgl. Neuman (1990). Vgl. Mathes (1991). Eichhorn (1996), S. 50: „Die Massenmedien vermögen nicht, für jedes Thema die Aufmerksamkeit in gleichem Maße wecken.“ Vgl. Brosius (1995). Vgl. Eichhorn (1996), S. 149f.

In der beschriebenen Thematisierungsroutine gibt es allerdings auch Abnutzungspotential: Je häufiger ein Thema einen Höhepunkt der medialen Aufmerksamkeit erreicht, desto schwieriger wird es, das Thema innerhalb eines langfristigen Zeitraums, wieder auf die mediale Agenda zu setzen. Dieser Verschleiß ist abhängig vom wahrgenommenen Veränderungspotential: Medien berichten – zumindest langfristig – ungern über Stillstand.123 Zugleich kann es aber auch sein, dass ein Thema, kurz nachdem es einen Aufmerksamkeitszenit erreicht hatte, leichter neu zu problematisieren und einfacher wieder auf die Agenda zu setzen ist, da es beim Publikum noch präsent ist. Die Schwelle der Aufmerksamkeit ist dann abgesenkt. Zusammenfassend lässt sich Folgendes für diese Untersuchung des Diskursverlaufs festhalten: Ob ein Thema innerhalb der Medien intensiv behandelt wird, entscheidet sich danach, (1) ob das Thema als nachrichtenwürdig erscheint, (2) ob es prominente Sprecher (aus der Politik oder den sozialen Bewegungen) gibt, die das Thema immer wieder auf die mediale Agenda setzen, und (3) ob es Ereignisse (beispielsweise Proteste) gibt, die eine solche Thematisierung durch die Sprecher ermöglichen. Diese drei Punkte müssen im Folgenden untersucht werden. Die mediale Berichterstattung verläuft dann, nachdem ein Ereignis die Aufmerksamkeitsschwelle der Medien überschritten hat, angelehnt an den Issue-AttentionCycle124 und bildet nach Abschluss der letzten Stufe eine neue Episode in der großen Erzählung eines Themas.

3.2 Die Methodik der Phaseneinteilung Die Aufmerksamkeit, die einem Thema medial gewidmet wird, kann man anhand des Artikelumfangs analysieren: Je mehr Artikel innerhalb eines Zeitraums erscheinen, desto wichtiger ist das Thema in den Medien. Anhand dieses Indikators

123

124

Vgl. Gerhards (1998), S. 172: „Der Neuigkeitswert von Informationen sichert die Aufmerksamkeit und damit die Lese- und Kaufbereitschaft des Publikums. Insofern haben die Journalisten ein Eigeninteresse daran, dass nicht immer dieselben Themen und Argumente wiederholt werden.“ Der Prozess ist dem Zyklus nur ähnlich, weil die erste Phase bei weiteren Thematisierungen ausgespart bleibt und eine Überschätzung der Problemlösungsfähigkeit (Phase 2) und die damit einhergehende Gewahrwerdung der Kosten (Phase 3) tendenziell mit jeder neuen Thematisierung abnimmt.

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soll nun der Studiengebührendiskurs in verschiedene Thematisierungsphasen eingeteilt werden. Die Einteilung in Zeitphasen bietet sich an, da man im Sinne der „Langzeiterzählung“ zwischen Phasen unterscheiden kann, in denen ein Ereignis eine neue Episode formt, oder in denen die Erzählung ruht. Die Fälle können so zu Einheiten zusammengefasst werden, die eine genauere Analyse ermöglichen. Es lässt sich beispielsweise untersuchen, wie in den verschiedenen Hochphasen im Vergleich argumentiert wurde. Allerdings muss bei der Einteilung in Phasen Folgendes berücksichtigt werden: Je kleiner die Phasen gesetzt werden, umso kleiner werden auch die analysierbaren Fallzahlen. Daher werden die Phasen hier aufgrund der geringen Fallzahlen innerhalb eines relativ langen Untersuchungszeitraums (durchschnittlich etwa 80 Artikel pro Jahr) nur grob eingeteilt. Durch Einbeziehung weiterer Zeitungen könnte dies noch genauer untersucht werden. Erschwerend kommt hinzu, dass Studiengebühren in sehr vielen unterschiedlichen Kontexten von den Akteuren thematisiert werden, so dass der Umfang der Berichterstattung an einigen Stellen künstlich erhöht sein kann.125 Ein Höhepunkt im Artikelumfang ist bei der hier untersuchten Fallzahl (1025 Artikel in einem Zeitraum von 13 Jahren) bereits durch eine Anzahl von etwa 50 Artikeln innerhalb eines Vierteljahres oder mehr als 12 Artikeln innerhalb eines Monats gegeben.

3.3 Der Umfang der Berichterstattung im Diskurszeitraum Die Abbildung 3.1 verdeutlicht das Artikelaufkommen innerhalb des Untersuchungszeitraums: Zum einen in einer gröberen halbjährlichen Skalierung, zum anderen in einer genaueren vierteljährlichen Skalierung.126

125

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Die im folgenden Kapitel analysierten Berichterstattungshöhepunkte sind insofern valide, als dass sie dahingehend überprüft wurden, ob mit dem Anstieg der Berichterstattung auch der Anteil der Artikel stieg, die sich hauptsächlich der Studiengebührenthematik widmen. Dies war der Fall. Die Zusammenfassung des Artikelaufkommens in Halbjahresabschnitten war notwendig, um nicht zu kleinschrittig sehr viele monatliche Hochpunkte zu analysieren. Dadurch werden allerdings in manchen Fällen zwei Höhepunkte zusammengefasst, die möglicherweise wenig miteinander zu tun haben. Daher wird hier auch zusätzlich die genauere Vierteljahres-Grafik genutzt.

Ein erster Höhepunkt ist die Debatte der Hochschulrektoren über die Einführung von Studiengebühren. Diese beginnt im November 1995 auf der 177. Sitzung des HRK-Plenums – ein Beschluss zu Studiengebühren wird allerdings vertagt. Die Debatte wird im Juni 1996 erneut aufgegriffen bis sich die HRK letztendlich auf ihrer 179. Sitzung im Juli 1996 gegen Studiengebühren „zum gegenwärtigen Zeitpunkt“ ausspricht (17 Artikel). Die mediale Aufmerksamkeit, die dem Thema Studiengebühren in diesem halben Jahr gewidmet wird, ist durchgehend hoch, wie man an der vierteljährlichen Kurve erkennen kann. Das Thema wird somit zum ersten Mal ausgiebig von einem wichtigen Akteur diskutiert und bleibt ein halbes Jahr lang im medialen Raum präsent.

Einen zweiten Berichterstattungshöhepunkt bilden die Studentenproteste des Winters 1997/1998. Die Studenten protestieren von November bis Januar gegen die von Bundesbildungsminister Jürgen Rüttgers geplante Verzinsung des BAföG und gegen die Überfüllung und Unterfinanzierung der Universitäten. Der Höhepunkt

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ist klar auf diesen Zeitraum beschränkt (insgesamt 39 Artikel). Allerdings führt auch die Berichterstattung im Februar 1998 (21 Artikel) zum Beschluss des neuen Hochschulrahmengesetzes dazu, dass in diesem Zeitraum so viele Artikel veröffentlicht werden. Von November 1998 bis Januar 1999 kommt es zu einem Höhepunkt (insgesamt 35 Artikel), als sich der niedersächsische Wissenschaftsminister Thomas Oppermann (SPD) für Studiengebühren und gegen ein von Bundesbildungsministerin Edelgard Bulmahn (SPD) in die Diskussion gebrachtes Verbot von Studiengebühren ausspricht. Dieser kleine Anstieg widmet sich nur dem SPDinternen Streit. Der nächste Hochpunkt (14 Artikel) ist durch die Diskussion der Kultusministerkonferenz begründet, die im Oktober 1999 über einen angestrebten Staatsvertrag zum Verbot von Studiengebühren beraten, eine Entscheidung aber vertagen. Der Streit verlagert sich aufgrund des angestrebten Verbots in die Parteien. Im Mai 2000 entscheidet die KMK im so genannten Meininger Beschluss einstimmig, Studiengebühren für das Erststudium zu verbieten. Bereits im Juni lehnen die Ministerpräsidenten dies allerdings ab. Daher gibt es einen weiteren Berichterstattungshöhepunkt (insgesamt 26 Artikel). Danach gibt es eine mediale Ruhephase zum Thema Studiengebühren. Lediglich als sie per Hochschulrahmengesetz (Juni 2002) verboten werden, kommt es zu einer leicht erhöhten Artikelfrequenz (11 Artikel), die allerdings nur auf den Seiten der FAZ zu verzeichnen ist. Der nächste Höhepunkt kommt erst mit den Studentenprotesten im Wintersemester 2003/2004. Dieser ist allerdings zunächst nur auf die innerparteilichen Diskussionen über Studiengebühren zurückzuführen. Ende September 2003 spricht sich die gesamte CDU/CSU-Bundestagsfraktion geschlossen für Studiengebühren aus. Im Oktober bleibt die Berichterstattung allerdings sehr gering (9 Artikel). Erst als die SPD-Gruppe „Netzwerk Berlin“ in einem Positionspapier anregt, auch in der SPD über nachgelagerte Studiengebühren zu diskutieren, beginnt im November eine vermehrte Berichterstattung. Hinzu kommt ab Mitte November die vermehr-

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te Kommentierung der Studentenproteste.127 Dieses Hoch liegt im November (25 Artikel) und Dezember 2003 (20 Artikel). Im Januar 2004 ist der Umfang der Artikel (29) allerdings nur auf die FAZ zurückzuführen, die die aufkommende EliteDiskussion mit dem Thema Studiengebühren verknüpft. Studiengebühren werden dabei allerdings nur am Rande erwähnt. Im August 2004 (30 Artikel) kommt es nach einer kurzen Ruhephase erneut zur verstärkten Thematisierung von Studiengebühren. Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Rechtmäßigkeit der 5.Novelle des Hochschulrahmengesetzes löst eine Debatte über Studiengebühren aus, da angenommen wird, dass das Urteil auf den noch laufenden Studiengebühren-Prozess übertragbar sei. Hauptsächlich wird die Debatte durch eine Äußerung des parteilosen Hamburger Bildungssenators Jörg Dräger ausgelöst, der eine einheitliche Studiengebühren-Erhebung aller CDU-Länder ankündigte. Das Thema bleibt danach (bis auf die Monate Oktober und Dezember 2004) medial präsent, bis das Bundesverfassungsgericht letztendlich im Januar 2005 eine Entscheidung fällt, die es den Ländern erlaubt, Studiengebühren zu erheben. Im Januar werden innerhalb von vier Tagen 23 Artikel in beiden Zeitungen veröffentlicht. Insgesamt werden im Januar und im Februar 2005 67 Artikel zum Thema Studiengebühren publiziert – dies stellt den absoluten Höhepunkt des gesamten Diskurses dar. Danach nimmt das mediale Interesse sehr stark ab.

3.4 Einteilung in Diskursphasen Aus der vorliegenden Analyse ergibt sich eine Unterteilung des Diskurses in sieben Phasen (vgl. Abb. 3.2). Die Frühphase: Januar 1993 – September 1995 Die Vorphase umschließt die Zeit der Diskussion um das Hochschulrahmengesetz und endet mit der ersten großen Thematisierung durch die Hochschulrektoren. 127

Diese schlagen sich erst spät in der Berichterstattung nieder, da beide untersuchten Medien überregional ausgerichtet sind und daher Protestbewegungen erst ab einer gewissen Dichte aufgreifen. In den Regionalteilen, die nicht untersucht wurden, sind die Proteste bereits seit Oktober präsent.

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HRK-Debatte und Studentenproteste: Oktober 1995 – Februar 1998 Diese beiden verschiedenen Höhepunkte werden hier in einer Phase zusammengefasst, da das Berichterstattungsniveau in dieser Zeit konstant hoch blieb. Zudem hätte eine Unterteilung sehr kleine Fallzahlen und eine kaum interpretierbare Zwischenphase erzeugt. Zwischenphase: März 1998 – September 1999 Die Zwischenphase reicht vom Ende der Studentenproteste und dem Beschluss des Hochschulrahmengesetzes bis zum Beginn der Verhandlungen um ein bundesweites Verbot. Verbots-Debatte Oktober 1999 – Juni 2000 Diese Phase ist eine in sich geschlossene Episode und erreicht – gemessen am Basisberichterstattungsniveau des Halbjahres zuvor – einen bedeutsamen Höhepunkt. Sie reicht von der ersten Verbotsverhandlung der KMK bis zu deren Meininger Beschluss und der Ablehnung durch die Ministerpräsidenten. Zwischenphase: Juli 2000 – Oktober 2003 In dieser langen Zwischenphase werden Studiengebühren durch die rotgrüne Bundesregierung verboten. Studentenproteste und Gerichtsurteile: November 2003 – Februar 2005

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Diese Berichterstattungshochphase wurde ausgelöst durch die Studentenproteste im Winter 2003 und die beiden Urteile zur 5. und 6. Novelle des Hochschulrahmengesetzes. Spätphase: März 2005 – Dezember 2005 In dieser Nachphase des Gerichtsurteils werden in einigen Ländern bereits Studiengebühren eingeführt.

3.5 Praxis der Thematisierung Betrachtet man, wann Studiengebühren in den Medien vermehrt thematisiert wurden, so fallen drei Besonderheiten des Diskurses ins Auge: (1) die vermehrte Berichterstattung über Studentenproteste, (2) die instrumentellen Aktualisierungen der Politiker und (3) die häufige Thematisierung des SPD-internen Streits über Studiengebühren. Die Studentenproteste haben, soweit sie bundesweit stattfanden, zweimal zu einer sehr intensiven Berichterstattung über Studiengebühren geführt. Inwieweit dabei die studentischen Aussagen berücksichtigt wurden oder die Proteste nur einen medialen Anlass für die anderen Akteure boten, ihre Meinung zu aktualisieren, ist eine Frage, die später noch zu untersuchen sein wird.128 Zu vermuten ist, dass mehr über die Formen des studentischen Protests berichtet wurde, als über deren Inhalte.129 Über die Inhalte, beispielsweise die Situation an den Hochschulen, verständigten sich vielmehr die Politiker und die Vertreter der Institutionen – sie nutzten den außergewöhnlichen Problemverarbeitungsmodus, in den sie das Ereignis „Studentenprotest“ gezwungen hat, zur Aktualisierung ihrer eigenen Position. Solche Aktualisierungen fanden besonders auch im Vorfeld eines absehbaren Ereignisses statt. So versuchten viele Politiker durch ihre Aussagen die Deutung eines Ereignisses (z.B. HRK-Plenum, CHE-Tagung, KMK-Sitzung) in ihrem Sinne 128 129

Vgl. Kap. 4.3.3. Vgl. Rucht (1994), S. 348: „[Es] besteht ein hohes Risiko, dass nicht die Motive und Gründe des Protests, sondern die Verwerflichkeit der Protestformen zum Gegenstand öffentlicher Aufmerksamkeit werden.“

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zu beeinflussen. Beispielsweise veröffentlichte die nordrhein-westfälische Wissenschaftsministerin Anke Brunn (SPD) im Jahr 1996 „11 Thesen gegen Studiengebühren“ kurz bevor das CHE eine Tagung zu diesem Thema veranstaltete.130 Die Instrumentalisierungen durch Studiengebührengegner nahmen im Diskursverlauf allerdings stark ab. Eine sehr effektive Instrumentalisierung gelang dem Hamburger Bildungssenator Jörg Dräger, als er Ende Juli 2004 Studiengebühren so thematisierte, dass das Gerichtsurteil zur Juniorprofessur, das zunächst nichts mit Studiengebühren zu tun hatte, hauptsächlich in deren Schatten betrachtet wurde. Ihm war es gelungen, mit seiner Behauptung, die CDU-geführten Länder würden Studiengebühren geschlossen einführen, einen medialen Diskurs auszulösen, an dem sich sowohl die CDU-Länder (die Studiengebühren zwar befürworteten, aber noch nicht wussten, wann sie sie einführen könnten) als auch die Studiengebührengegner (die versuchen mussten, eine Vorentscheidung zum Studiengebühren-Prozess zu verneinen) beteiligten. Allerdings wurde nicht aus jeder instrumentellen Aktualisierung ein Berichterstattungshochpunkt. Ein Hochpunkt entstand dann, wenn die Aussagen zugleich mehrere Nachrichtenfaktoren auf sich vereinen konnten. Im Studiengebührendiskurs waren hauptsächlich die Nachrichtenfaktoren „Konflikt“, „Überraschung“ und „Neuigkeit“ von Bedeutung. Diese fanden sich in Aussagen, die einen internen Streit oder eine Spaltung innerhalb der SPD vermuteten oder verkündeten. Die SPD-Führung versuchte über den gesamten Diskurszeitraum die Partei geschlossen gegen Studiengebühren aufzustellen. Das gelang ihr allerdings kaum. Besonders bevorzugten die untersuchten Medien die Abweichler von der SPDParteilinie. Die medial verbreitete Äußerung eines solchen Abweichlers konnte einen Höhepunkt in der Berichterstattung auslösen. Als Beispiel dafür können die Äußerungen des bildungspolitischen Sprechers der SPD-Fraktion Peter Glotz oder des niedersächsischen Wissenschaftsministers Thomas Oppermann (SPD) dienen. Letzterer präsentierte beispielsweise kurz vor der Diskussion der Kultusminister

130

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Sie hob damit die mediale Aufmerksamkeitsschwelle und das Konfliktpotential der Veranstaltung an und sorgte, wie es der teilnehmende HRK-Präsident Erichsen ausdrückte, für eine „Vorverurteilung, die wir durch unsere sachliche Debatte vermeiden wollten.“ Henkel, Hochschulen unter dem Hammer, in: SZ vom 18.05.1996.

über ein mögliches Studiengebührenverbot sein eigenes Studiengebührenmodell. Er bekam dafür bundesweite Aufmerksamkeit und die Medien bekamen Aussagen mit sehr hohen Nachrichtenwerten. Nicht in jedem Fall wurde dies absichtlich von einem aufmerksamkeitssuchenden Akteur herbeigeführt. Die untersuchten Medien versuchten teilweise auch selbst, diese Spaltung zu schüren. Die FAZ thematisierte beispielsweise ein Diskussionspapier des „Netzwerks Berlin“ als eine Studiengebührenforderung aus der SPD und schuf somit ein parteiinternes Streitpotential. Ähnliche Thematisierungen gab es für die CDU und die FDP kaum, auch wenn diese bis 2003 zumindest auf bundespolitischer Ebene offiziell gegen Studiengebühren waren.131 Diese Konfliktsuche korrespondierte auch mit einer von den Medien thematisierten Redundanz des Diskurses: Die Fronten erschienen den Medien lange Zeit verhärtet, so dass eine Berichterstattung kaum lohnenswert erschien. Umso ausgiebiger wurden daher Bewegungen innerhalb der Streitparteien, besonders in der SPD, aufgegriffen und teilweise auch überspitzt dargestellt. Die Medien thematisierten Studiengebühren somit hauptsächlich als Konflikt. Dies spiegelt zu einem großen Teil auch die politische Debatte darüber wider. Trotzdem sind die medialen Berichterstattungshöhepunkte nicht zwangsläufig die Höhepunkte der politischen Debatte, wie sich an der geringen medialen Resonanz auf das Studiengebührenverbot im Jahr 2002 ablesen lässt. Erst als Veränderungspotential, also Bewegung und somit auch Konflikt, innerhalb der Parteien wahrgenommen wurde, wurden Studiengebühren wieder vermehrt thematisiert. Durch die beschriebenen Instrumentalisierungen von Ereignissen brachten die Akteure dann diesen Konflikt wieder in die Medien, um ihre jeweiligen Deutungen und Regelungsvorstellungen zu stärken. Bei den analysierten Berichterstattungshöhepunkten boten die Medien hauptsächlich eine Verstärkungsplattform für diese Auseinandersetzungen.

131

Zu den Entwicklungen der Bewertung von Studiengebühren in den beiden Oppositionsparteien vgl. Kap. 6.2.2.

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4 Die Beteiligung der Sprecher

In diesem Kapitel wird untersucht, wer Zugang zum medialen Diskurs über Studiengebühren bekam. Dafür werden zunächst die Bedingungen einer Sprecherkarriere auf Seiten der Sprecher und auf Seiten der Medien beleuchtet (Abschnitt 4.1). Im Anschluss daran wird zunächst die Methodik der Untersuchung basierend auf den theoretischen Erklärungsansätzen vorgestellt (Abschnitt 4.2), um dann die Beteiligung der Sprecher im Zeitverlauf zu untersuchen (Abschnitt 4.3). Die Ergebnisse werden abschließend vor dem Hintergrund der Theorien interpretiert (Abschnitt 4.4).

4.1 Theorien des Zugangs zur medialen Arena Neidhardt charakterisiert das Verhältnis von Medien und Sprechern in Form eines „generalisierten Tausches“: „Die Sprecher erwarten Publizität für die Darstellung ihrer Themen und Meinungen, die Medien erwarten Themen und Meinungen, mit denen sie selber beim Publikum Aufmerksamkeit und Zustimmung gewinnen können.“132 Anhand der jeweiligen Funktionslogik lassen sich auch die Selektionsfaktoren aufteilen: Die Sprecher wollen mediale Aufmerksamkeit für ihre Aussagen und die Medien wollen Publikumsaufmerksamkeit für ihre Produkte. Auf der Ebene der Sprecher gibt es zunächst Akteure, die ein besonderes Anliegen haben und dieses in die mediale Öffentlichkeit bringen wollen. Man kann hierbei unterscheiden zwischen Einzelsprechern, beispielsweise Bürgern oder Betroffenen, oder Sprechern, die eine Organisation repräsentieren. Einzelsprecher sind in 132

Neidhardt (1994), S. 15.

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den Medien kaum vertreten, da „sie als unorganisierte Einzelakteure vergleichsweise sehr hohe Medienzugangsbarrieren zu überwinden haben“133. Die meisten medialen Sprecher äußern sich als Repräsentanten einer Organisation. „Gruppierungen, die über ökonomische oder politische Macht verfügen, haben im Allgemeinen problemlosen Zugang zu den Medien, die von ihnen geschaffenen 'Ereignisse', zum Beispiel Pressekonferenzen, werden als solches ohne Weiteres akzeptiert und vermittelt.“134 Ein entscheidender Faktor für den Zugang zu den Medien ist die Public-RelationsArbeit der Organisationen. Public Relations bedeutet, die eigenen Inhalte so zu strukturieren und zu präsentieren, dass es den Medien leicht fällt, diese aufzunehmen und auch wiederzugeben. Je besser die eigenen Inhalte verfügbar und je professioneller sie nach journalistischen Standards aufbereitet sind, desto eher werden Medien darauf zurückgreifen. Wichtig ist auch die Inszenierung von speziellen Events, beispielsweise einer Pressekonferenz, nur für die Medien. Diese Art der PR-Arbeit führt „zu einer Zunahme der Produktion von Ereignissen im öffentlichen Raum ausschließlich für die Medien unter Berücksichtigung ihrer Relevanzstrukturen, ihrer Interpretationslogiken, ihrer Produktionsbedingungen und ihrer Publikumssegmente“135. Gerhards fasst die Bedeutung dieser Arbeit für den Abtreibungsdiskurs wie folgt zusammen: „Die größte Bedeutung in der Erklärung des unterschiedlichen 'Standings' in der Medienarena messen wir der 'Backstage' der Medienöffentlichkeit zu, auf der der Input für die Medien hergestellt wird.“136 Zusätzlich benennt Gerhards ein weiteres Kriterium der Sprecherauswahl: Sowohl Sprecher als auch Medien evaluieren die Repräsentativität ihrer Aussagen. Er vermutet, dass „kollektive Akteure (...) umso stärker sein [werden], je größere Bevölkerungsgruppen sie hinter sich wissen.“137 Auch die Medien evaluieren eine Äußerung danach, ob sie die Meinung größerer Bevölkerungsschichten wiedergibt: „Die Medien werden umso eher Akteuren den Zugang zu ihrer Arena gewähren, je eher sie davon ausgehen können, dass die kollektiven Akteure breite Bevölkerungskrei133 134 135 136 137

70

Weßler (1999), S. 73. Eichhorn (1996), S. 150. Imhof/Eisenegger (1999), S. 197. Gerhards (1998), S. 182. Ebd. S. 40.

se repräsentieren, die ja zugleich potentielle Leser und Käufer der Medien darstellen.“138 Dies gilt sicherlich für Lobbygruppen wie beispielsweise den ADAC, die dank ihrer Mitgliederstärke sehr effektiv auf die Politik Einfluss nehmen können. Allerdings haben oft auch kleinere, finanziell gut ausgestattete Gruppen, die nur wenige, aber dafür einflussreiche Akteure repräsentieren dank der oben beschriebenen PR-Arbeit, gute Chancen, in die Medienarena zu gelangen. Kleinere und eher wenig organisierte Gruppen besitzen weder die Kapazitäten zur PR-Arbeit noch eine ausreichende (wirtschaftliche) Repräsentativität und sind daher weniger präsent. Sie haben andere Strategien entwickelt, um ihre Anliegen in die Öffentlichkeit zu tragen, beispielsweise die Mobilisierung von Protest.139 Dabei besteht das Problem, dass die mediale Schwelle der Aufmerksamkeit erst durch radikalere Protestformen überschritten wird, die Wahrscheinlichkeit damit zugleich aber steigt, dass mehr über die (inakzeptable) Form des Protests berichtet wird als über den Anlass. Habermas bezeichnet diese Akteure, die besonders auf Public Relations oder Protest angewiesen sind, um Aufmerksamkeit für ihr Anliegen zu bekommen, als die Peripherie des politischen Systems.140 Das Zentrum bilden hingegen die politischen Akteure der Parteien, der Gerichte und der Behörden. Dieses Zentrum nutzt zwar auch die Strategien der Public Relations hat aber einen leichteren, institutionalisierten Zugang zu den Medien. Dies liegt zunächst daran, dass sie an den Prozessen, über die die Medien berichten, hauptsächlich beteiligt sind: Sie sind die Handlungsträger und in den meisten Fällen auch die Akteure, die über dieses Thema entscheiden werden. Allerdings gibt es deutliche Unterschiede zwischen den politischen Sprechern. So haben Kepplinger und Fritsch in einer Befragung der Bundestagsabgeordneten Folgendes herausgefunden: „Parlamentarier, die in ihrer Partei oder Fraktion eine herausgehobene Stellung innehaben, besitzen erheblich bessere Zugangsmöglichkeiten zu den Massenmedien als Parlamentarier ohne eine 138 139

140

Ebd. Vgl. Neidhardt (1994), S.32: „Protestdemonstrationen erscheinen insofern als ein funktionales Äquivalent für die Pressekonferenzen jener Akteure, die sich im Kommunikationssystem Öffentlichkeit schon etabliert haben.“ Vgl. Habermas (1992), S. 431: „Diese meinungsbildenden, auf Themen und Beiträge, allgemein auf öffentlichen Einfluss spezialisierten Vereinigungen gehören zur zivilgesellschaftlichen Infrastruktur einer durch Massenmedien beherrschten Öffentlichkeit.“

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herausgehobene Stellung.“141 Regierungsvertreter haben zudem noch bessere Chancen als die Vertreter der Opposition, da sie als „dauerhafte Nachrichtenquelle“ dienen können.142 Wenn sie allerdings die Medien besonders auch im Sinne von instrumentellen Aktualisierungen nutzen wollen, um ihre Politik den Wählern zu vermitteln, müssen sie weitere Eigenschaften auf sich vereinen: „Alle Sprecher, die ihre Interessen über die Beeinflussung des Publikums dauerhaft durchsetzen wollen, müssen versuchen, das soziale Kapital von Prominenz und Prestige zu erlangen.“ 143 Prominenz wird von Neidhardt als die generalisierte Fähigkeit verstanden, Aufmerksamkeit für die eigene Person oder die eigenen Äußerungen zu erzeugen. Prestige hingegen ist die Fähigkeit, zusätzlich zu dieser Aufmerksamkeit, auch Zustimmung zu erzeugen, die Zuhörer zu überzeugen. Dieses soziale Kapital entspringt zum einen aus der ausgeübten Funktion (Ministerpräsident, Minister, etc.), zum anderen aus der Fähigkeit im Umgang mit den Medien.144 Inwieweit gelingt es dem Akteur, sich so zu äußern, dass sein Output von den Medien aufgegriffen werden kann? Zur Beantwortung dieser Frage muss man die Selektionskriterien der Medien betrachten. Zunächst muss die Aussage des Sprechers verschiedene Nachrichtenfaktoren (beispielsweise „Relevanz“, „Überraschung“ oder „Konflikt“) auf sich vereinen: Je mehr Faktoren sie anspricht, desto mehr Nachrichtenwert hat die Äußerung. Wenn sie beispielsweise ein parteiinternes Tabu bricht oder ein gänzlich neues Regelungsmodell vorstellt, hat sie einen hohen Nachrichtenwert. Zugleich muss die Aussage auch in die Grundstruktur des Diskurses passen. In jedem Diskurs werden den Akteuren verschiedene Kommunikationsrollen zugeschrieben: Peters unterscheidet zwischen Repräsentanten, Experten, Advokaten und öffentlichen Intellektuellen.145 Repräsentanten sprechen für Interessenverbände oder Parteien, Experten geben den wissenschaftlichen Blick auf das Thema wieder, Advokaten vertreten Gruppen, die nicht in der Lage sind, sich selbst zu vertreten (beispielsweise 141 142 143 144 145

72

Kepplinger/Fritsch (1981), S. 37. Neidhardt (1994), S. 15. Ebd. S. 16. Vgl. zur Entstehung von Prominenz Peters, Birgit (1994), S. 205f. Vgl. für das Folgende Peters, Bernhard (1994), S. 57 f.

Kinder) und Intellektuelle werfen einen Metablick im Sinne eines „Zeitdeuters“ auf den Sachverhalt.146 Da die meisten Diskurse als Konflikte konstruiert werden, müssen sich die Sprecher in ihren Rollen auf einer polarisierten Skala einordnen. „Sprecher, die sich in ihren Äußerungen dieser Logik entziehen wollen, können vermutlich nur mit geringer Medienaufmerksamkeit rechnen.“147 Neutrale Sprecher werden in medialen Diskursen somit – auch unter Experten oder Intellektuellen – kaum zu finden sein. Die Sprecher müssen sich innerhalb des Diskurses positionieren. Ihr Output muss also nicht nur dank ihrer herausgehobenen Stellung von der Zeitung wahrgenommen werden können, sondern muss auch im Sinne von Nachrichtenwert und Diskursrollen in die Mediensprache übersetzbar sein. Allerdings gibt es hier auch Unterschiede zwischen den Medien. Kepplinger und Fritsch stellten in ihrer Untersuchung bereits 1981 fest, dass „Abgeordnete der CDU/CSU (...) bessere Chancen [haben], ihre Ansichten in eher konservativen Zeitungen [zu äußern] und Abgeordnete der SPD (...) bessere Chancen [haben], ihre Ansichten in eher progressiven Zeitungen zu äußern“148. Die Chancen sich medial zu äußern, hängen somit auch von den „redaktionellen Linien“ der Zeitungen ab. Hagen entwickelt auf dieser Grundüberlegung und auf Basis einer Inhaltsanalyse der Berichterstattung zur Volkszählung im Jahre 1987 seine Theorie der „opportunen Zeugen“. Laut dieser Theorie suchen sich Zeitungen ihre Sprecher danach aus, ob deren Meinung der Meinung der Zeitung entspricht: „Gruppen, die in einer opportunen, weil konsonanten Weise argumentierten, hatten für die Zeitungen einen höheren Nachrichtenwert als andere Gruppen. Sie waren opportune Zeugen für die Haltung der Zeitung zur Volkszählung.“149 Journalisten suchen sich diese nützlichen Zeugen, um ihre eigenen in Kommentaren geäußerten Ansichten durch „glaubwürdige Personen“ abzusichern.150 Hug kritisiert daran, dass die Rich146

147 148 149 150

Diese Differenzierung ließe sich noch weiter untergliedern, besonders für die Sprechergruppe der Repräsentanten. Politiker könnte man in vielen Fällen beispielsweise als „Repräsentanten ihrer selbst“ bezeichnen, da zumindest ihr mediales Auftreten umso deutlicher wird, je stärker sie sich von den Parteilinien abgrenzen. Weßler (1999), S. 75. Kepplinger/Fritsch (1981), S. 53. Hagen (1992), S. 452. Vgl. ebd. S. 456: „Eine bevorzugte Technik, um schwer oder nicht verifizierbare Aussagen als Fakten erscheinen zu lassen, ist (...) solche Aussagen als Äußerungen glaubwürdiger Personen zu veröffentlichen.“

73

tung der Kausalbeziehung unklar sei: Es sei ebenso möglich, dass die Quellen eine Selbstselektion betreiben würden, so dass beispielsweise die „Alternative Liste“ keine Pressemitteilungen an Zeitungen aus dem Axel-Springer-Verlag schickt. Somit stünde nicht jedem Medium jede Quelle zur Verfügung.151 Allerdings besitzen die meisten Medien auch einen etablierten Sprecherpool, auf den sie mit einer gewissen „Zugangsroutine“ zurückgreifen können. „Die Redaktionen [verfügen] über relativ erprobte und stabile Wege der Informationsbeschaffung, die ihnen einen raschen und effizienten Input dauerhaft gewährleisten.“152 Diese Routine ist notwendig aufgrund der internen Zeitabläufe der Redaktionsarbeit und ihren finanziellen Rahmenbedingungen. Neue Quellen müssen einem aufwändigen Prüfverfahren unterzogen werden und werden somit seltener berücksichtigt. Die Modelle der Quellenselbstselektion und der opportunen Zeugen schließen sich nicht aus, sie könnten sich auch wechselseitig verstärken: Möglicherweise bestehen auf Seiten der Quellen und auf Seiten der Medien die beschriebenen Selektionsprozesse. Für diese Untersuchung lässt sich somit Folgendes festhalten: Der Zugang zur massenmedialen Öffentlichkeit hängt zum einen davon ab, wie gut die Akteure im Sinne von Presse- oder Protest-Arbeit organisiert sind und wie sie in der Gesellschaft, besonders im politischen System, situiert sind. Diese so organisierten und situierten Akteure treffen zum anderen mit ihren Äußerungen auf Journalisten, die diesen Aussagen einen Wert im Hinblick auf die Relevanz für ihr Käuferpublikum zuschreiben und sie aber auch nach redaktionellen Linien oder Quellenroutinen vorselektieren. Die politischen Akteure werden in dem so skizzierten Zugangssystem bevorzugt und sind damit in den meisten Diskursen deutlich überrepräsentiert.153 Die Akteure der Peripherie können demgegenüber ihre Zugangsschwäche nur durch gute Pressearbeit oder Protestmobilisierung ausgleichen.

151 152 153

74

Vgl. Hug (1997), S. 56. Vgl. ebd. Vgl. ebd. S. 16: „Die etablierten Repräsentanten und Advokaten (vor allem Regierungen und die herrschenden Parteien) [sind] in der medienvermittelten Arena der Öffentlichkeitsakteure überrepräsentiert (...).“

4.2 Methodik der Untersuchung Anhand von Gerhards Methodik soll im folgenden Kapitel die Sprecherstruktur des Studiengebührendiskurses untersucht werden. Gerhards systematisierte in seiner Untersuchung zum Abtreibungsdiskurs die skizzierten Erklärungsmodelle. Er entwickelte dafür drei Hypothesen, die er an seinem empirischen Material überprüfte.154 Er unterschied zwischen der „Medienbias-Hypothese“, die die Theorie der „opportunen Zeugen“ einschließt, der „Input-Hypothese“, die die Quellenselektion auf den unterschiedlichem Organisationsgrad der Gruppen zurückführt, und der „Nachrichtenwert-Hypothese“, die die Selektion durch die unterschiedliche Relevanz der Äußerungen erklärt. Eine Verzerrung im Sinne der „opportunen Zeugen“ konnte Gerhards nicht feststellen, obwohl er einschränkend anmerkt, dass eine solche Verzerrung durch Einbeziehung weiterer Medien stärker geworden wäre.155 Die NachrichtenwertHypothese und die Input-Hypothese konnte Gerhards indes bestätigen. Um die Input-Hypothese zu überprüfen und um die PR-Strategien der Akteure zu untersuchen, führte er eine Befragung durch. Das war im Rahmen dieser Arbeit nicht möglich. Allerdings wird zu prüfen sein, wie stark die mediale Sichtbarkeit einer Gruppe, beispielsweise der Studenten, mit ihrem Organisationsgrad verknüpft ist. Dies lässt sich – für die Studenten – anhand der Protestphasen analysieren. Da diese Untersuchung nicht – wie die Untersuchung Gerhards’ – die normativen Grundlagen eines Mediendiskurses untersuchen, sondern einen Diskurswandel nachzeichnen will, wird die Analyse sich stärker an folgenden Punkten orientieren: Wer sprach in den Medien? Wer kam wann zu Wort? Wie änderte sich das Sprecherensemble im Laufe der Diskursphasen? Bei der Untersuchung ist allerdings zu berücksichtigen, dass die beiden analysierten Zeitungen als überregionale Medien aufgrund ihres bundesweiten Anspruchs regionale Akteure und kleinere Interessengruppen kaum berücksichtigen können. Die Zeitungen werden eine Verzerrung zugunsten von bundesweit aktiven politischen Akteuren aufweisen. 154 155

Vgl. zum Folgenden Gerhards (1998), S. 42f., S. 182f. Vgl. Gerhards (1998), S. 182.

75

4.3 Untersuchung der Sprecherbeteiligung 4.3.1 Grundanalyse der Sprecherbeteiligung Insgesamt wurden 1025 Artikel zum Thema Studiengebühren untersucht. Diese Artikel wurden von 377 verschiedenen Autoren verfasst. Die am häufigsten vertretenen Autoren, größtenteils die für den Hochschulteil der Zeitung verantwortlichen Redakteure, verfassten insgesamt 258 Artikel. Diese acht Autoren (mit jeweils mehr als 15 Artikeln) schrieben 25 Prozent aller Artikel zu diesem Thema. Zieht man davon die meinungsbetonten Artikelformen ab (insgesamt 107 Kommentare), dann schrieben diese Autoren jeden sechsten Bericht zum Thema Studiengebühren. Somit wäre eine Verzerrung der „neutralen“ Berichterstattung im Sinne der Theorie der „opportunen Zeugen“ durchaus denkbar, da diese Autoren zugleich sehr häufig als Kommentatoren auftraten und es insofern möglich wäre, dass sie versuchten ihre geäußerte Meinung durch opportune Zitate in der Berichterstattung zu „adeln“. Allerdings ist eine weitergehende Trennung der Autoren von Kommentar und Bericht für eine Zeitung kaum anstrebenswert, da es sich bei den Autoren um die Experten der Zeitung für dieses Thema handelt, denen auch gerade aufgrund ihrer Berichterstattung die Kompetenz für ihre Kommentare zugeschrieben wird. Insgesamt wurden 71,8 Prozent der Artikel von den Redaktionen selbst verfasst. 176 Artikel, also 17,2 Prozent, wurden von Nachrichtenagenturen verfasst. Dabei kommt die Deutsche Presse Agentur mit 98 Nachrichten auf etwa 10 Prozent aller Beiträge. Die 113 Leserbriefe wurden ebenfalls nicht zu den redaktionellen Beiträgen gerechnet. Allerdings bestehen Unterschiede zwischen FAZ und SZ in Bezug auf die Eigenproduktion von Beiträgen: In der SZ finden sich mehr Agenturmeldungen und Leserbriefe, dort sind 64,4 Prozent der Artikel selbst verfasst. In der FAZ hingegen wurden sogar 78,8 Prozent von der Redaktion verfasst. Beide Zahlen sind allerdings sehr hoch und lassen auf einen gut ausgestatteten Korrespondentenstab schließen.

76

Die Berichterstattung über Studiengebühren unterscheidet sich auch im Hinblick auf die genutzten Stilformen der Zeitungen (vgl. Tabelle 4.1). Während die FAZ weniger Nachrichten und dafür vermehrt längere Berichte zu Studiengebühren veröffentlicht hat, hält sich dies bei der SZ die Waage. Zugleich hat die SZ mehr Leserbriefe und Interviews veröffentlicht und damit anderen Sprechern Zugang zu ihrem Forum gewährt. Die FAZ veröffentlichte dagegen mehr Gastkommentare, beispielsweise auch Auszüge aus der Rede Stilform SZ FAZ Gesamt Roman Herzogs zur deutschen Bildungs150 105 255 politik. Die meinungsäußernden Formen Nachricht 30,2% 19,9% 24,9% (Kommentar, Reportage) sind in beiden 153 238 391 Bericht Zeitungen ähnlich stark vertreten, wobei 30,8% 45,1% 38,1% der Schwerpunkt allerdings auf den be2 0 2 Reportage richtenden Formen in beiden Zeitungen 0,4% 0,0% 0,2% 54 69 123 lag (etwa 60%). Sie kamen damit sehr Kommentar 10,9% 13,1% 12,0% stark ihrer Chronistenpflicht nach. 48 25 73 Da die FAZ – im Gegensatz zur SZ – keiInterview 9,7% 4,7% 7,1% ne eigene Rubrik für Bildung und Hoch65 48 113 Leserbrief schule hat, wird das Thema Studiengebüh13,1% 9,1% 11,0% ren verstärkt im Politikteil untergebracht. 10 12 6 Andere Auffällig ist allerdings, dass Stu1,0% 1,2% 0,6% 15 31 46 Gastkomdiengebühren in der FAZ sehr stark im mentar 3,0% 5,9% 4,5% Wirtschaftsteil thematisiert werden. Zwei Gesamt 497 528 1025 Drittel aller Gastkommentare und mehr Tabelle 4.1: Verwendete Stilformen der als die Hälfte aller Interviews entfallen auf Zeitungen diesen Bereich. Bemerkenswert ist ebenso, dass im Kulturressort ein Großteil (29%) der FAZ-Kommentierung stattfindet. Dies ist vermutlich der herausgehobenen Stellung des Feuilletons der FAZ geschuldet. Die meisten Artikel beider Zeitungen stehen jedoch innerhalb des Politikteils. Dort findet dementsprechend auch die stärkste Kommentierung des Themas statt (FAZ: 58%, SZ: 72%). Das bedeutet, dass das Thema von den Journalisten hauptsächlich als politische Frage begriffen wurde. Es ist zudem wahrscheinlich, dass sich die Behandlung des Themas beson-

77

ders in Hochphasen der Berichterstattung in den politischen Teil der Zeitung verlagert, da dieser als erster Teil der Zeitung eine herausgehobenere Stellung besitzt. Die untersuchten 1025 Artikel enthielten insgesamt 1290 Sprecheraussagen. Es gab also pro Artikel durchschnittlich 1,3 Sprecher. Vier Fünftel der Artikel hatten nur einen Sprecher, in nur jedem siebten Artikel kamen zwei Sprecher und in jedem zwanzigsten Artikel drei Sprecher zu Wort. Artikel mit mehr als einem Sprecher traten besonders oft in Berichterstattungshochphasen auf. Jeweils zu einem Drittel entfielen Beiträge mit mehr als zwei Sprechern in die Phase der HRKDebatte/Studentenproteste und in die Phase der Proteste/Urteile. Dies erscheint plausibel, da in diesen Phasen die politischen Sprecher verstärkt ihre Deutungen und Regelungsvorstellungen äußerten und die Medien diese in ihren Artikeln einander gegenüberstellten. Insgesamt kommen 377 verschiedene Sprecher in den untersuchten 1025 Artikeln zu Wort. Die Beteiligung der einzelnen Sprecher ist allerdings höchst unterschiedlich: Die sechs häufigsten Sprecher (mit jeweils mehr als 20 Äußerungen) vereinen 197 oder 15,4 Prozent aller Äußerungen auf sich. Unter diesen befinden sich außer Hans-Uwe Erichsen (23 Aussagen), dem Präsidenten der HRK bis 1997, ausschließlich Politiker. Die beiden Bundesbildungsminister dieses Zeitabschnitts, Jürgen Rüttgers (32 Aussagen) und Edelgard Bulmahn (60 Aussagen), befinden sich darunter und die Wissenschaftsminister aus Baden-Württemberg, Klaus von Trotha (32 Aussagen), aus Rheinland-Pfalz, Jürgen Zöllner (25 Aussagen) und aus Nordrhein-Westfalen, Anke Brunn (20 Aussagen).

4.3.2 Sprecherbeteiligung im Diskursverlauf Die Tabelle 4.2 verdeutlicht die Sprecherbeteiligung innerhalb des Studiengebühren-Diskurses im Zeitverlauf.

78

Zunächst wurde hier – Habermas' Unterscheidung folgend – zwischen Zentrum und Peripherie unterschieden. Die Akteure des Zentrums wurden zusätzlich nach ihren häufigsten Sprechern in Bezug auf alle Sprecheraussagen aufgeschlüsselt. Zu den Akteuren der Peripherie des politischen Systems wurden die folgenden Gruppen gezählt: Vertreter der Studenten (z.B. FZS, ABS, RCDS), Vertreter der Hochschulen (z.B. HRK, DHV, einzelne Rektoren), hochschulnahe Institutionen (z.B. CHE, GEW, DSW, Stifterverband für deutsche Wissenschaft) und Wirtschaftsvertreter (z.B. BDI, BDA, DIHK). Journalisten und Schreiber von Leserbriefen wurden gesondert aufgeführt.156 HRKProteste Zwischen- Verbots- ZwischenDebatte/ und phase Debatte phase Proteste Urteile

Spätphase

Ges.

138 44%

37 58%

611 47%

26 11%

39 13%

15 23%

214 35%

9 9%

12 5%

23 7%

3 5%

88 7%

42 38%

27 26%

105 45%

107 34%

20 31%

565 44%

16 5%

9 8%

13 12%

17 7%

16 5%

8 13%

93 7%

18 16%

56 16%

15 13%

7 7%

49 21%

44 14%

4 6%

193 15%

10 9%

13 4%

5 5%

1 1%

15 7%

21 7%

5 8%

70 5%

Sprecher

Früh phase

Akteure des Zentrums gesamt

44 38%

189 54%

57 51%

55 52%

91 39%

Wissenschaftsminister der Länder

16 14%

70 20%

22 20%

26 25%

Bundesbildungsminister

3 3%

26 8%

12 11%

Akteure der Peripherie gesamt

50 43%

103 30%

Studenten

14 12%

Hochschulvertreter Hochschulnahe Institutionen

8 17 7 6 23 25 3 89 Wirtschaftsvertreter 7% 5% 6% 6% 10% 8% 5% 7% 156 Inwieweit Journalisten und Leserbriefschreiber zu den Akteuren der Peripherie gehören, ist fragLeserbrief16 14 34 der Peripherie 5 111zulich. Während Weßler die 23 Journalisten5– ohne Begründung –14den Akteuren schreiber 14% (1999), 7%S. 165), kommt 5% Gerhards 13% zu dem6% 11%sich, wenn 8% man9% rechnet (vgl. Weßler Schluss, dass diese zur Peripherie zuordnet, „die in der vor allem 6 33 Zivilgesellschaft 8 9 Öffentlichkeit 22 34 durch 2 Journalisten 114 Journalisten [manifestiert] – 5% ein Befund, Konzept allerdings bedacht 3% ist.“ (Gerhards 10%der in Habermas' 7% 9% 10% nicht11% 9% (1998), S. 104) Die Schreiber von Leserbriefen beteiligen sich zwar am medialen Diskurs, besitzen aber eine Sonderstellung: Zum einen, da sie als Einzelakteure nicht berufen werden und zum Gesamt 116 348 112 105 232 313 64 1290anderen, da sie nach anderen Kriterien ausgewählt werden. Sie sollen die Leserresonanz der Zeitung ausdrücken und damit entweder Argumente vertiefen oder aber Standpunkte explizit ablehnen. Tabelle 4.2: Sprecherbeteiligung im Diskursverlauf

79

Das Verhältnis der Aussagen von Sprechern des Zentrums zu Sprechern der Peripherie soll einen ersten Hinweis darauf geben, wer den Diskurs um Studiengebühren hauptsächlich geführt hat: das politische Zentrum um die Parteien und die Regierung oder die Peripherie samt den Interessenvertretern und zivilgesellschaftlichen Akteuren. Betrachtet man dieses Verhältnis, so wird deutlich, dass der Diskurs erst in der Phase der HRK-Debatte und der Studentenproteste von der Politik verstärkt aufgegriffen wurde: Ihre Sprecherbeteiligung stieg von etwa einem Drittel auf mehr als die Hälfte aller Beiträge. In den folgenden Phasen bleibt die Beteiligung der Politiker am Diskurs mit jeweils mehr als 50 Prozent aller Aussagen sehr hoch. Die Beteiligung der Sprecher der Peripherie schwankt allerdings: In der ersten Zwischenphase liegt sie noch bei 37,5 Prozent, in der darauf folgenden Verbotsdebatte sinkt sie auf 26 Prozent – zugunsten der Journalisten und Leserbriefschreiber, die das Thema unter dem Aspekt eines möglichen Verbots wieder in den Medien thematisieren. Die lange Zwischenphase von 2000 bis 2003 wird deutlich dominiert von den peripheren Akteuren, insbesondere von den Hochschulvertretern mit 21 Prozent aller Aussagen. Besonders häufig äußern sich Rektoren (18 Aussagen) und Professoren (19 Aussagen) in dieser Phase. Die folgende Hochphase wird wieder von der Politik dominiert – allerdings nicht in demselben Maße wie die frühere Debatte um die Forderung der Rektoren und die Studentenproteste. In der Spätphase äußert sich das politische Zentrum wieder vermehrt. Dieser Verlauf erklärt sich zu einem großen Teil aus der politischen Entwicklung in dieser Zeit: Politische Akteure äußern sich besonders dann, wenn sie einen Regelungsbedarf sehen. Dies ist in den Zwischenphasen nicht der Fall – die mediale Berichterstattung sinkt und die peripheren Akteure kommen verstärkt zu Wort. In der Frühphase greifen die Politiker dieses Thema kaum auf, da es sich im Sinne des Issue-Attention-Cycles noch in der Vorthematisierungsphase befindet. Erst als mit der HRK ein wichtiger hochschulpolitischer Akteur das Thema aufgreift, entsteht ein politischer Regelungsbedarf oder zumindest ein politischer Redebedarf. Sehr hoch sind dementsprechend auch die Anteile der Hochschulvertreter in dieser Phase. In der folgenden Phase bleibt das Thema allerdings politisch ungeklärt: Die SPD will Studiengebühren verbieten, die CDU sieht keinen Regelungsbedarf.

80

Dementsprechend oft äußern sich auch SPD-Politiker in diesem Diskurs (vgl. Tabelle 4.3).

CDU/CSU

SPD

Andere

Gesamt

Frühphase

18 (54,5%)

11 (33,3%)

4 (12,1%)

33

HRK-Debatte und Studentenproteste

84 (48,0%)

66 (37,7%)

25 (14,3%)

175

Zwischenphase

17 (32,1%)

26 (49,1%)

10 (18,9%)

53

Verbots-Debatte

11 (21,2%)

34 (65,4%)

7 (13,5%)

52

Zwischenphase

35 (42,7%)

41 (50,0%)

6 (7,3%)

82

Proteste und Urteile

48 (38,1%)

56 (44,4%)

22 (17,4%)

126

Spätphase

20 (54,1%)

10 (27,0%)

7 (18,9%)

37

Gesamt

233 (41,8%)

244 (43,7%)

81 (14,5%)

558

Tabelle 4.3: Sprecherbeteiligung der Parteien im Diskursverlauf

An der Beteiligung der Parteien erkennt man, dass die Medien, bis auf die erste Zwischenphase, in der die CDU noch regierte, die Regierungssprecher vermehrt zu Wort kommen lassen (vgl. Tabelle 4.3). Dies erscheint mit Blick auf die Kulturhoheit der Länder verwunderlich, erklärt sich aber aus dem zentralstaatlichen Regelungsanspruch der jeweiligen Bundesregierungen: zunächst durch die Novellierung des Hochschulrahmengesetzes durch die CDU-Regierung, dann durch den Verbotswunsch der SPD-Regierung. Nach dem gescheiterten Verbot per Staatsvertrag setzte die SPD-Regierung diesen Wunsch eigenständig in einer Novelle um. Regelungsbedarf oder Diskussionsbedarf wurde dabei kaum gesehen, wie man auch an der eher geringfügigen Berichterstattung zum Verbot selbst erkennt.157 Da die zentralen Akteure das Feld nicht beanspruchten, kam in dieser langen zweiten Zwischenphase ein Teil der Betroffenen (Rektoren, Professoren) und Wirtschaftsvertreter zu Wort. Es könnte ebenfalls an dem dann gesetzlich festgeschriebenen 157

Vgl. Kap. 3.3.

81

Verbot liegen, dass sich die Politiker in der Berichterstattungshochphase weniger äußerten: Ein Regelungsbedarf war zwar vorhanden, dieser war aber an das Bundesverfassungsgericht abgetreten worden. Danach äußerten sich die Politiker wieder verstärkt, besonders in der Frage, wie Studiengebühren eingeführt werden sollten. Der Regelungsbedarf stieg nach dem Urteil stark an.

4.3.3 Die Beteiligung der Studenten Auffällig ist jedoch die geringe Beteiligung der Studenten am Diskurs: Als Betroffene kommen sie mit nur 7,2% aller Aussagen über Studiengebühren zu Wort und sind damit – allein in Anbetracht ihrer bloßen Anzahl von zwei Millionen – deutlich unterrepräsentiert. Besonders in den Berichterstattungshochphasen kommen sie nicht zu Wort: Weder als die HRK 1996 über Gebühren debattierte und die Studenten 1997 protestierten (4,6%), noch in der Phase der Proteste 2003 und des Urteils 2005 (5,1%). Noch deutlicher wird dies, wenn man nur die Phasen betrachtet, in denen die Studenten protestierten.158 Da beide Protestphasen jeweils Berichterstattungshöhepunkte waren, könnte man annehmen, dass die Studenten auch am Diskurs beteiligt gewesen wären. Obwohl dort inklusiv codiert wurde, indem beispielsweise die vage Nennung einer „Studentendemonstration“ als einzelner Sprecher aufgenommen wurde, äußerten sich in den Phasen des Protests lediglich 11 studentische Sprecher in beiden Zeitungen (vgl. Tabelle 4.4). Darunter war nur eine bundesweit aktive Organisation: das Aktionsbündnis gegen Studiengebühren wurde einmal zitiert. Diese geringe Beteiligung ist zu einem gewissen Teil durch die Auswahl des Untersuchungsmaterials bedingt. Wie oben bereits angedeutet, bevorzugen die beiden untersuchten überregionalen Medien bundesweit agierende Akteure. Studentische Demonstrationen sind meist regional verankert, sie müssen eine bestimmte Größe überschreiten, damit sie von überregionalen Medien wahrgenommen werden. In den nichtberücksichtigten Regionalteilen beider Zeitungen finden sich weitaus mehr Berichte über die Proteste und damit auch mehr Äußerungen von Studenten. 158

82

Phasen des Protests: November 1997 bis Februar 1998 und November 2003 bis Januar 2004.

Um nicht nur regional sichtbar zu sein, gründeten die Studenten zwei bundesweit aktive Organisationen: Den „Freien Zusammenschluss von StudentInnenschaften“ (fzs) und das „Aktionsbündnis gegen Studiengebühren“ (ABS). Beide Organisationen kommen jedoch insgesamt nur auf 27 Aussagen im geProtest Protest Gesamt 1997/98 2003/4 samten Diskursverlauf. Davon wurden allerdings 26 in der SZ Politiker 39 (43%) 41 (47%) 80 (45%) veröffentlicht. In der FAZ existieStudenten 4 (4%) 7 (8%) 11 (6%) ren diese Organisationen somit als Sprecher nicht. Dies entspräche Hochschul15 (17%) 10 (11%) 25 (14%) vertreter der Medienbiashypothese: Über Hochschuldie Beteiligung der studentischen 5 (6%) 2 (2%) 7 (4%) nahe Inst. Sprecher am Diskurs entscheiden Wirtschaft 5 (6%) 7 (8%) 12 (7%) die konservative redaktionelle Linie und die etablierten QuellenJournalisten 13 (14%) 10 (11%) 23 (13%) routinen der FAZ oder die SelbstLeserbrief9 (10%) 11 (13%) 20 (11%) schreiber selektion der zumeist linken Studentenvertreter, denen die SZ Gesamt 90 88 178 159 vermutlich näher steht. Tabelle 4.4: Beteiligung der Studentischen Sprecher in den Protestphasen Allerdings könnte diese Selektion auch im Organisationsgrad der Pressearbeit begründet liegen. Die beiden Studentenorganisationen versuchen professionelle Pressearbeit zu leisten, können sich aber, was beispielsweise die Kontakte oder die journalistischen Fähigkeiten angeht, kaum mit den Presseabteilungen des CHE oder des BDI vergleichen. Dementsprechend müssten sie sich auf die Protestarbeit konzentrieren und ihre Anliegen darüber vermitteln. Wie oben bereits gezeigt, kommen sie allerdings während der Proteste lediglich als Anlass für die Äußerungen anderer Akteure vor. 159

Der Ring Christlich Demokratischer Studenten (RCDS) wurde dementsprechend als einziger Studentenverband in der FAZ regelmäßig zitiert – allerdings hauptsächlich in den 90er Jahren. Da der Verband seit 2000 in beiden Zeitungen nur noch sporadisch vertreten war, ist zu vermuten, dass es interne Umstrukturierungen gab, die den eigentlich vorhandenen Zugang zu beiden Medien behinderten.

83

Ein anderer Befund scheint der eben angedeuteten These zu widersprechen, dass der Organisationsgrad wichtig sei, um Zugang zu den Medien zu bekommen: Die Professoren und die Rektoren kommen als Einzelsprecher (nicht als organisierte Sprecher in der HRK oder dem DHV) in der Phase vor dem Urteil und der Phase des Urteils mehr zu Wort als alle studentischen Vertreter und Organisationen gemeinsam. Wieso werden diese Sprecher bevorzugt, obwohl sie doch nur unorganisierte Einzelakteure sind? Hier findet sich möglicherweise ein Hinweis auf die Nachrichtenwert-Theorie und die Rollentheorie. Betrachtet man die Stilformen der 61 Aussagen dieser Vertreter in den beiden Phasen, so wird deutlich, dass ihnen hauptsächlich in meinungsäußernden Artikeln ein Forum gegeben wurde. Die Journalisten schrieben diesen Wertungen scheinbar einen hohen Nachrichtenwert zu und behandelten sie aufgrund ihrer prominenten Stellung innerhalb des Systems als die Sprecher des Bildungssystems. Die Rektoren erfüllten die Rolle der Betroffenen im Diskurs. Die Studenten konnten diese Rolle nicht übernehmen, da sie über keinen annähernden Stand an Prominenz und Expertentum verfügen.

4.4 Zusammenfassung der Sprecherbeteiligung In der Untersuchung der Sprecherbeteiligung wurde deutlich, dass die beiden untersuchten Medien einen sehr hohen Anteil an Eigenberichterstattung aufwiesen. Die oben beschriebenen Selektionsmechanismen könnten somit besonders wirksam sein, da eine Vorselektion der Sprecher durch Nachrichtenagenturen nur selten der Fall war (17 %). Zunächst wurde deutlich, dass es geringe Unterschiede in der Platzierung der Artikel innerhalb der zeitungseigenen Ressorts gab: In beiden Zeitungen wurde das Thema hauptsächlich im Politikteil behandelt. In der FAZ wurde es allerdings noch vermehrt im Wirtschaftsteil behandelt, was der redaktionellen Ausrichtung der Zeitung entspricht. Die Politiker waren im Diskurs in beiden Zeitungen ähnlich stark vertreten. Es war lediglich eine leichte Präferenz der großen Parteien durch die ihnen näher ste-

84

henden Zeitungen festzustellen.160 Beide Zeitungen präferierten die jeweilige Regierung als Sprecher, die Opposition kam seltener zu Wort. Die Politiker dominierten den Diskurs hauptsächlich in den Phasen, in denen es um gesetzliche Regelungen ging. Am Ende der Debatte war diese Dominanz allerdings nicht mehr so stark. Dennoch entspricht die hohe Beteiligung des politischen Zentrums am Diskurs zum einen der medialen Bevorzugung prominenter und repräsentativer Sprecher und zum anderen der medialen Orientierung am politischen Geschehen. Politikeraussagen wird ein höherer Nachrichtenwert zugeschrieben, da sie in den meisten Fällen über die gesetzliche Regelung entscheiden.161 Die Medienbias-Hypothese konnte für die Beteiligung der Politiker am Diskurs widerlegt werden, bei ihnen überstrahlte die Prominenz und der Nachrichtenwert ihrer Aussagen diese mediale Möglichkeit. Für studentische Sprecher konnte diese Hypothese jedoch bestätigt werden. Die bundesweiten studentischen Organisationen (ABS, fzs) kamen in der FAZ so gut wie nie zu Wort. Dies könnte ebenso der Theorie der opportunen Zeugen entsprechen wie der Theorie der Quellenroutine oder der Sprecher-Selbstselektion. Mit dem Organisationsgrad der Akteure kann dies jedoch kaum begründet werden, da im Diskurs mit den Rektoren und Professoren auch verstärkt unorganisierte Einzelakteure auftraten. Diese kamen vermutlich zu Wort, weil ihnen von den Medien aufgrund ihrer Stellung im Diskurs die Rolle der Sprecher für die Hochschulen zugeteilt wurde. Die Studenten waren hingegen im gesamten Diskurs als Betroffene unterrepräsentiert. Sie konnten zwar mediale Berichterstattungshöhepunkte durch ihre Proteste erzeugen, während dieser gelang es ihnen allerdings nicht, die Zugangsbarriere zu den Medien zu überwinden. Solche Protestaktionen „haben zunächst zwar einen hohen Nachrichtenwert, die Konzentration der Berichterstattung auf die Form der Inszenierung verhindert jedoch eine Diskussion der politischen Botschaften der Event-Initiatoren“162. Möglicherweise war gerade dies auch die Rolle, die den Studenten im Diskurs zugeschrieben wurde: Sie waren die kreativen 160

161 162

In der FAZ kamen 43,0 Prozent der politischen Sprecher aus der CDU, im Gegensatz zu 40,4 Prozent CDU-Sprecher in der SZ. In der SZ kamen etwas mehr politische Sprecher aus der SPD zu Wort (46,5 Prozent) als in der FAZ (41,3 Prozent). Vgl. Gerhards (1998), S. 111. Imhof/Eisenegger (1999), S. 209.

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Protestierenden, die auf Missstände aufmerksam machten, die dann medial ohne die auf Missstände aufmerksam machten, die dann medial ohne ihre Beteiligung diskutiert wurden – eine Rolle, die sie in vielen Aktionen zudem auch gut erfüllt haben. Ihren Aussagen konnte daher, im Vergleich zu den Rektoren und Professoren, nicht die nötige Vertretungskompetenz für eine inhaltlich am medialen Diskurs zu beteiligende Gruppe zugeschrieben werden. Die Public-Relations-Arbeit hingegen, wie sie beispielsweise die Hochschulrektoren oder die verschiedenen Wirtschaftsakteure betrieben, war selbst in den Berichterstattungshochphasen erfolgreicher als die Protestaktivitäten der studentischen Sprecher. Allerdings könnte bei diesen Sprecherselektionen der Nachrichtenwert, also der Inhalt der Aussagen ebenfalls eine Rolle gespielt haben. Möglicherweise bekamen – zusätzlich zu den bereits beschriebenen Selektionen – besonders Sprecher mit bestimmten Argumenten oder Regelungsmodellen eher Zugang zur medialen Arena. Dies gilt es im kommenden Kapitel zu überprüfen. Hier kann zunächst festgehalten werden, dass der Studiengebührendiskurs ein vermachteter Diskurs war, in dem Politiker den leichtesten Zugang zur medialen Arena hatten, während zivilgesellschaftliche Akteure über die Mobilisierung von Protest einen sehr erschwerten Zugang hatten. Über ihre PR-Arbeit hatten die organisierten Hochschulvertreter einen leichteren Zugang.

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5 Analyse der Medieninhalte

In diesem Kapitel wird untersucht, was die Sprecher im Diskursverlauf äußerten. Dafür werden zunächst die Intentionen der verschiedenen Sprecher, warum sie sich überhaupt in den Medien äußern, und die dazugehörigen Techniken, wie sie sich in der Öffentlichkeit Gehör verschaffen, theoretisch dargestellt (Abschnitt 5.1). Im Anschluss daran wird die Vorgehensweise der Analyse dargelegt (Abschnitt 5.2). Danach unterteilt sich das Kapitel in die beiden Untersuchungsebenen der Regelungsvorstellungen und der Idee-Elemente. Auf der ersten Ebene wird untersucht, welche Regelungsmodelle die Sprecher im Diskurs äußerten, wie sie sich dazu positionierten und ob daraus eine öffentliche Meinung entstand (Abschnitt 5.3). Auf der zweiten Ebene werden die Deutungsmuster untersucht, die die Sprecher verwendeten, um Studiengebühren zu thematisieren und zu problematisieren (Abschnitt 5.4).

5.1 Theorien der medialen Inhalte Um zu verstehen, was Akteure in den Medien äußern, muss geklärt werden, warum sie sich in den Medien äußern. Diese Gründe ihrer Äußerung können zugleich auch Aufschluss über die Art und Weise und den möglichen Inhalt ihrer Aussagen geben. Um dies zu untersuchen, kann man die Sprecher des Diskurses in zwei Gruppen unterteilen. Zum einen gibt es die Gruppe der Sprecher, die Zugang zu den Medien suchen und die sich in politische Sprecher (Abschnitt 5.1.1), professionelle Interessensvertreter (Abschnitt 5.1.2) und Sprecher von sozialen Bewegungen (Abschnitt

87

5.1.3) unterteilen. Diese Akteure haben zunächst einmal ein grundlegendes Interesse daran, die Öffentlichkeit über die Massenmedien auf ihr Thema aufmerksam zu machen. Zugleich wollen sie allerdings auch, dass ihr Thema in einem bestimmten Rahmen interpretiert wird. Diese Interpretation soll Einfluss auf die Entstehung der öffentlichen Meinung ausüben und möglicherweise selbst zur herrschenden Meinung werden (Abschnitt 5.1.4). Zum anderen gibt es die Gruppe der medialen Sprecher, die sich unterteilt in Journalisten als Berichterstatter (Abschnitt 5.1.5), die den Äußerungen der Akteure nach bestimmten medialen Kriterien eine Plattform geben und in Journalisten als Kommentatoren (Abschnitt 5.1.6), die aktiv „öffentliche Meinung“ in den Diskurs einbringen.163 Die Journalisten bieten den genannten externen Sprechern eine mediale Plattform für deren Äußerungen und haben zugleich als Kommentatoren direkten Zugang zur medialen Öffentlichkeit und können in dieser Rolle zwischen den Parteien vermitteln, neue Themen setzen und besonders auch eigene oder redaktionelle Meinungen äußern. Für die einzelnen genannten Sprecher wird im Folgenden untersucht: Welche Gründe haben sie, sich medial zu äußern? Auf welche Art und Weise werden sie dies aus den beschriebenen Gründen heraus tun? Welche Techniken werden sie nutzen, um ihre Inhalte in die Medien zu bringen?

5.1.1 Politiker und symbolische Politik Über die Motivation von Politikern sich medial zu äußern, wurde im Rahmen der Analyse von „Politischer Kommunikation“ bereits sehr viel geschrieben. Diese Arbeit wird lediglich eine theoretische Erklärung dieser Kommunikation näher beleuchten können: die von Ulrich Sarcinelli anhand der Wahlkampfkommunikation entwickelte Theorie der „Symbolischen Politik“. Zunächst betont Sarcinelli in seiner Theorie die grundlegende Notwendigkeit für jeden Politiker, sich medial zu äußern: „Im Zeitalter der Massenkommunikation ist 163

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Diese Ebenen überschneiden sich – die Journalisten bilden oft beides in Personalunion. Für die Untersuchung ist es allerdings wichtig, die journalistischen Kommentatoren getrennt von den Medieninhaltsstrukturen zu untersuchen.

der Einfluss auf die öffentliche Diskussion und damit auf die veröffentlichte Meinung eine Grundbedingung politischer Herrschaftsausübung.“164 Die Massenmedien sind der entscheidende Kanal der Politikvermittlung, sie vermitteln politische Entscheidungen und Vorhaben an die Bürger beziehungsweise die Wähler und umgekehrt die Anliegen der Bürger an die Politiker. Politiker haben dementsprechend „ein hohes Interesse daran, den massenkommunikativ vermittelten Wirklichkeitsausschnitt so zu konstruieren, dass damit Zustimmungserwerb möglich wird“165. Die notwendigen politischen Konstruktionsmechanismen wandeln sich – und das ist Sarcinellis Hauptthese – von Fragen sachlicher Problemlösung zu ideologisch aufgeladenen Prinzipienfragen. Diese Art der Darstellung von Politik besitzt für die Politiker den Vorteil, in Zeiten geringerer sachlicher Gestaltungsspielräume noch immer Problemlösungskompetenz suggerieren zu können: „Symbolische Politik wird zu einem Problemlösungssurrogat, durch das sich Leistungsdefizite in der Politikdarstellung kompensieren lassen.“166 Zudem bieten „Prinzipienkonflikte große Darstellungsvorteile für die Politikvermittlung der Parteien“167. Kennzeichnend für diese Art des Konflikts ist eine sehr hohe „Wertladung“ der Aussagen und die damit verbundene „Fiktion einer politischen Fundamentalalternative“. Der Bezug auf die Grundwerte enthebt die Politik vom sachlichen Begründungszwang für die eigenen Entscheidungen oder programmatischen Ziele, da es um die gesellschaftliche Grundordnung geht, wenn beispielsweise Begriffe wie „Freiheit“, „Demokratie“ oder „Gerechtigkeit“ genutzt werden – und gerade nicht um schwer zu vermittelnde Problemlösungsansätze. Diese Wertbegriffe fungieren als „Leerformeln“,168 die inhaltlich kaum definierbar sind, je nach Kontext aber verschieden aufgeladen werden können. „Sie verlagern vielfach den Diskurs ins 'Reich des polemischen Ungefähr', bei dem die hohen Werte ihr 'Eigenleben' möglichst weit weg von der politischen Realität führen.“169 Sie besitzen zugleich einen Absolut-

164 165 166 167 168 169

Sarcinelli (1987), S. 213. Ebd. S. 203. Ebd. S. 242. Ebd. S. 145. Ebd. S. 155. Ebd. S. 159.

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heitsanspruch, der den politischen Gegner in seinen Antwortmöglichkeiten stark eingrenzt, und eine Interpretationsoffenheit, die die meisten eigenen politischen Ziele umschließen kann. Dementsprechend kämpfen gerade die Parteien auch verstärkt um die Besetzung dieser Begriffe. Dieser Kampf findet – auch jenseits des Wahlkampfes – besonders um die Deutung von bestimmten gesellschaftlichen Problemfeldern statt. Die „Wertladung“ dient als wesentliches Mittel zur Steuerung gesellschaftlicher Deutungsprozesse: „Die Benutzung von Leerformeln kann zur 'Theologisierung' von sozialen Konflikten führen, d.h. Auseinandersetzungen um faktische Interessen werden durch sie in Konflikte um Ideen [wie] 'gut' und 'böse', 'ewige Prinzipien' oder 'absolute Wahrheiten' umgewandelt und damit radikalisiert.“170 Polarisierte Konflikte haben für Politiker den Vorteil, dass sie eher nachrichtentauglich sind und damit einfacheren Zugang zu den Medien finden. Zudem stärkt die Polarisierung die Gruppenidentifikation, indem sie den inneren Zusammenhalt verstärkt und klare Grenzen zum politischen Gegner zieht. Eine solche ideologische Abgrenzung mithilfe von wertgeladenen Leerformeln liegt aber auch begründet in den unklarer werdenden Konturen der Parteien im Kampf um die politische Mitte. Die eigentlichen Unterschiede müssen den Bürgern auf symbolischem Wege wieder sichtbar gemacht werden.171 „Der politische Konflikt wird in extremtypisch-antithetischen Begriffspaaren nicht im Sinne eines 'Mehr oder Weniger', sondern klassifikatorisch im Sinne eines ausschließenden 'Entweder–Oder' zum Zwecke klarer FreundFeind-Orientierung symbolisiert.“172 Zusammenfassend lässt sich für die Politiker folgendes festhalten: Es ist ihre grundlegende Aufgabe, ihre Politik den Wählern zu vermitteln. Sie tun dies allerdings kaum sachbezogen, wenn man der Theorie der symbolischen Politik folgt, da die Unterschiede zwischen den Parteien aufgrund des geringer werdenden Steuerungsspielraums schwinden. Sie tun dies, indem sie das Thema von der Sachebene lösen und auf eine grundlegende Wertebene heben, auf der der Konflikt in eine polarisierte Entweder-Oder-Entscheidung transformiert werden kann. 170 171 172

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S. 160. Vgl. ebd. S. 162. Ebd. S. 232.

Politiker sehen sich in diesem Verhalten einem Publikum gegenüber, das sich in Bezug auf ihr Anliegen unterteilt in Anhänger, Gegner und Unentschiedene.173 Wie sie sich diesen Akteuren gegenüber verhalten, ist nicht allein durch die obige Beschreibung zu erklären. Ihr diskursives Sprecherverhalten wird sich an der vermuteten quantitativen Verteilung dieser Gruppen orientieren und daran, wen sie ansprechen wollen. „Dient die Einlassung eines Sprechers nur der Pflege der eigenen Klientel kann er sich bloße Verlautbarungen erlauben. (...) Erst wenn die Zwischengruppe der Neutralen (...) einerseits groß genug und damit für die eigenen Zwecke strategisch wichtig ist, sowie andererseits als informiert und interessiert wahrgenommen wird, entsteht für die Sprecher die Notwendigkeit diskursiver Auseinandersetzung.“174 Die Sprecher werden also nur in sehr seltenen Fällen freiwillig so miteinander argumentieren, dass Argument und Gegenargument rational abgewogen werden. Vielmehr reden die Sprecher nicht miteinander vor einem Publikum, sondern sie sprechen getrennt voneinander zu einem Publikum, von dem sie sich Zustimmung erhoffen. Insofern erscheint es in vielen Fällen nicht sinnvoll, die Argumente des Gegners aufzugreifen und zu widerlegen, da dies zum einen den eigenen äußerst begrenzten Platz für Äußerungen überfüllt und sie zum anderen stichhaltig widerlegt werden müssen, da sonst ebenso das gegnerische Argument wirken könnte. Argumente werden nur dann aufgegriffen und widerlegt, wenn von ihnen angenommen werden muss, dass sie besonders fest in den Köpfen des Publikums verankert sind, dass sie gewissermaßen „common sense“ sind. Sinnvoll erscheint in den meisten Fällen jedoch eine Neuverankerung, da dem Publikum nur zu wenigen Themen feste und fundierte Einstellungen unterstellt werden können. Die oben skizzierte Polarisierung dürfte somit keine diskursive Auseinandersetzung auf der Basis von Argumenten bedeuten, sondern maximal, dass die jeweils konkurrierende Regelungsvorstellung abgelehnt wird. Lediglich die beschriebene „Wertladung“ deutet auf ein gewisses, wenn auch ideologisch polarisiertes, argumentatives Niveau hin.

173 174

Vgl. Neidhardt (1994), S. 23. Ebd. S. 24.

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Die politischen Sprecher unterscheiden sich durch ihre Stellung im Entscheidungsund Machtzentrum von den anderen öffentlichkeitssuchenden Sprechern. Während ihre Adressaten die Wähler sind, sind die Politiker selbst gerade der Hauptadressat für die professionellen Interessenvertreter und die sozialen Bewegungen. Beide Akteure arbeiten in den meisten Fällen175 darauf hin, dass ihr Anliegen auf die politische Agenda gelangt und letzten Endes politisch geregelt wird. Der Weg führt sie allerdings über die Aufmerksamkeit der medialen Öffentlichkeit: „Durch die Veränderung der Medien-Agenda wird die öffentliche Meinung beeinflusst, die [wiederum] Druck auf politische Entscheidungsträger ausübt.“176 Doch bevor der umstrittene Begriff der „öffentlichen Meinung“, deren Prägung die Zielvorstellung aller Akteure ist, beleuchtet wird, sollen zunächst noch die Motive der beiden anderen Akteure betrachtet werden.

5.1.2 Professionelle Interessenvertreter und Issue-Management Die professionellen Interessenvertreter repräsentieren organisierte Gruppierungen und können ihrer Stimme je nach Stärke der Organisation eine große Vertretungsmacht zuschreiben. Insofern dürfen sie aber nur das vertreten, was von der Organisation autorisiert wurde oder sie müssen sich im Nachhinein für das rechtfertigen, was sie äußerten. Die Mitglieder treten ihr „Rederecht“ an diese professionalisierten Vertreter ab, die dann die Anliegen der Mitglieder mit höherer Prominenz in den Medien vertreten. Sie betreiben dafür PR-Arbeit und „IssueManagement“. PR-Arbeit wurde oben bereits als die Fähigkeit beschrieben, Ereignisse und Äußerungen so zu produzieren, dass sie problemlos von den medialen Verarbeitungsstrukturen aufgegriffen werden können. „Issue-Management“ beinhaltet zusätzlich die Beobachtung und begleitende Bearbeitung eines Themas, eine Technik, die hauptsächlich von Unternehmen eingesetzt wird, um mögliche ge-

175

176

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Vgl. Eichhorn (1996), S. 142: „Issues können auch darauf beschränkt bleiben, öffentliche Aufmerksamkeit zu erregen. So sind die Bemühungen von politischen Akteuren und Interessengruppen, Probleme wie die Bekämpfung von AIDS zu thematisieren, primär an die Öffentlichkeit gerichtet.“ Eichhorn (1996), S. 145.

setzliche Eingriffe in ihren Geschäftsbereich frühzeitig zu erkennen und dementsprechend darauf einwirken zu können. Zwei Techniken im Umgang mit einem Thema kann man hierbei unterscheiden: „Kampagnen, die verhindern sollen, dass Issues in der Öffentlichkeit überhaupt verankert werden können (...) und Lobbying-Kampagnen, die im Sinne des Unternehmens auf den Gesetzgebungsprozess einwirken sollen.“177 Die erste Technik der Beeinflussung wird kaum in den Medien anzutreffen sein, da sie, wenn sie dort erscheinen würde, bereits als gescheitert betrachtet werden müsste. Dementsprechend werden sich hauptsächlich professionelle Lobbying-Kampagnen in den Medien wieder finden. Diskursive Argumentation erscheint in diesem Setting kaum sinnvoll, da sie die Kampagne eher schwächen würde, weil sie alternative Möglichkeiten in den Blick bringen würde. Dementsprechend werden die Interessenvertreter ihre Anliegen mehr als Forderung an die Politik – mitsamt den vielfachen gemeinnützigen Vorteilen einer Umsetzung – darstellen.

5.1.3 Soziale Bewegungen und Framing Während die verschiedenen Interessenvertreter ihre Anliegen tendenziell in einem Verlautbarungsstil178 veröffentlichen, müssen soziale Bewegungen versuchen, in der Öffentlichkeit zunächst durch Protest und dann durch Argumentation Zustimmung für ihr Anliegen zu gewinnen. Für wenig organisierte Akteure ist der Protest zunächst das beste Mittel, um die weiter oben beschriebenen medialen Barrieren179 zu überwinden. Allerdings ermöglicht die Protestkommunikation nur, kaum beachtete Themen auf die politische Agenda zu bringen. „Wie der durch Proteste ausgelöste Konflikt zu lösen ist, muss in weiterlaufenden Kommunikationen anderer Art, also außerhalb des Protestes, ermittelt und am Ende entschieden werden.“180 Nach oder auch während der Initialisierung eines Themas durch Pro-

177 178 179 180

Ebd. Vgl. Neidhardt (1994), S.20. Vgl. Kap. 4.1. Von den Daele (1996), S. 35.

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test, müssen dessen Sprecher daher versuchen, in die mediale Diskussion zu gelangen und dort ihr Anliegen auszuformulieren und zu begründen. Es ist für diese Gruppe dann zwar nahe liegend, eine bestimmte politische Regelung zu fordern. Wichtiger wird allerdings sein, zu versuchen, auf der argumentativen Ebene das eigene Anliegen so zu „rahmen“, dass es von der Öffentlichkeit als dringlich wahrgenommen wird und aufgrund des Wählerpotentials des angesprochenen Publikums Einfluss auf die politischen Akteure ausübt.181 Die Massenmedien sind für diese Aufgabe der „entscheidende strategische Ansatzpunkt“182. Das Framing eines Themas durch die Akteure ist der Schlüssel dafür, wie ein Anliegen wahrgenommen und behandelt wird.183 Ein Thema wie die Ausweitung der Stammzellenforschung kann beispielsweise als ein moralisches, ein wissenschaftliches, ein gesundheitliches oder ein wirtschaftliches Problem gerahmt werden. Je nachdem, welche Deutung sich in der Öffentlichkeit „durchsetzt“, kann die Behandlung dieses Themas für die politischen Akteure erleichtert oder eben auch sehr erschwert werden. Snow und Benford unterscheiden drei Hauptaufgaben, die das Framing besonders für die sozialen Bewegungen hat: Es muss (1) Probleme diagnostizieren, (2) Lösungen prognostizieren und (3) Protest motivieren.184 Zunächst muss das Problem so gerahmt werden, dass Opfer und Schuldige benannt werden können und die Verantwortlichkeit geklärt wird (1). Als besonders wichtigen diagnostischen Rahmen betonen sie den „injustice frame“, der von vielen sozialen Bewegungen genutzt wird, wenn die Handlungen einer Autorität als ungerecht empfunden oder dargestellt werden können.185 Nach dieser ersten definitorischen Rahmung muss das „prognostic framing“ Lösungsmöglichkeiten und Regelungsvorstellungen für das so gefasste Thema anbieten (2). Allerdings hängen die Problemlösungsmöglichkei181 182 183

184 185

94

Vgl. ebd. S. 36. Vgl. Rucht (1994), S. 348. Diese Untersuchung konzentriert sich auf das Framing auf der Ebene der medialen Sprecher. Andere Ebenen des Framings, beispielsweise „individual frames“, durch die im Zusammenspiel mit den untersuchten Akteurs-Frames Wirkung bei den Rezipienten ausgelöst wird, oder „media frames“, die bestimmte Thematisierungsstrategien der Medien umschreiben, werden hier nicht beleuchtet. Für einen Überblick der Framingkonzepte vgl. Scheufele (1999). Snow/Benford (2000), S. 615. Ebd. S. 616: „Injustice frames appear to be fairly ubiquitous across movements advocating some form of political and/or economic change.“

ten auch sehr stark von der Definition des Problems ab: „The identification of spezific problems and causes tends to constrain the range of possible 'reasonable' solutions and strategies advocated.“186 Letztendlich definiert das „motivational framing“ die Begründung, warum die Akteure gegen diesen Missstand vorgehen sollen (3). In den Medien werden vornehmlich die beiden ersten Framing-Prozesse erscheinen. Es liegt nahe, dass nicht nur die Akteure der sozialen Bewegungen diese verschiedenen Rahmungstechniken verwenden, sondern auch die Politiker und die Interessenvertreter, um den Diskursraum so zu strukturieren, dass ihre eigenen Problemdeutungen und Regelungsmodelle durchgesetzt werden können. Sie betreiben damit „Deutungspolitik“187. Eine entscheidende Technik des Framings ist das „Counterframing“: Die Interpretation des konkurrierenden Anliegens mit Hilfe der eigenen Frames.188 Der Vorteil ist, dass nicht das eigene Anliegen gerahmt werden muss, sondern dass es bereits dadurch positiver wahrgenommen wird, dass der gegnerische Rahmen durch die eigenen Wertkategorien diskreditiert wird. Dies ist auch einfacher medial zu vermitteln, da in den Medien besonders Negativität als Nachrichtenfaktor wirksam ist.189 So könnte beispielsweise einer wirtschaftlichen Kosten-Nutzen-Rechnung deren unsoziale Kälte, oder einer Steuersenkung für Ärmere deren Unfinanzierbarkeit vorgeworfen werden. Der Konflikt um Deutungen wird, sofern die Akteure nicht nur versuchen, ihre eigenen Deutungen zu propagieren, sondern auch zu „argumentieren“190, zum einen durch das beschriebene Counterframing und zum anderen aber durch den Kampf aller Akteure um die Besetzung von „Leerformeln“ stattfinden, die mit dem Konflikt verknüpft werden können. Im Laufe dieses Kampfes um die Deutung eines Problems werden bestimmte Deutungen oder Regelungsvorstellungen „evolutionär“ verdrängt: „Im Diskussi186 187 188 189

190

Ebd. Gerhards (1998), S. 115. Vgl. Snow/Benford (2000), S. 626. Vgl. Staab (1990). Vgl. von den Daele (1996), S. 38: „Im Kontext massenmedialer Kommunikation kann es bestenfalls „virtuelle“ Diskurse geben – d.h. Sequenzen von öffentlichen Äußerungen, die aus der Beobachterperspektive in einen Argumentationszusammenhang gebracht werden können.“

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onsprozess [werden] bestimmte Behauptungen und Begründungen nicht ausdrücklich widerrufen (...), wohl aber aus der Diskussion verschwinden. (...) Der Fortschritt der Kommunikation folgt eher den Selektionsgesetzen geräuschloser Evolution.“191 Ihr Verschwinden knüpft sich allerdings nur indirekt an ihre Plausibilität: Auch stichhaltige Argumente können aussterben, während zugleich faktisch falsche Argumente im Diskurs bleiben.192 Deutungen und Rahmungen verschwinden dann, wenn Akteure sie nicht mehr aktualisieren. Die Gründe dafür können verschieden sein: Sei es, dass die Akteure den kulturellen Resonanzboden für ihre Argumente verändert sehen, seien es neue Fakten, die bekannt werden, oder aber eine bestimmte Deutung, die sich im Diskursverlauf durchsetzt und alle bisherigen Deutungen verdrängt.

5.1.4 Die Entstehung von öffentlicher Meinung Eine bestimmte Deutung wird sich dann durchsetzen, wenn sie mit großer „Konsonanz“193, also großem Gleichklang, in und von den Medien vertreten wird. Dies ist das wichtigste Ziel aller beschriebenen extramedialen Akteure: eine öffentliche Meinung durch mediale Konsonanz zu erzeugen, die wiederum Handlungsdruck auf die Politiker ausübt. Der Begriff der „öffentlichen Meinung“ gehört seit Jahren zu den mysteriösen und ungeklärten Begriffen der Sozialwissenschaft.194 Hier soll „öffentliche Meinung“ im Anschluss an Neidhardt als „ein kollektives Produkt von Kommunikationen“ verstanden werden, „das sich zwischen den Sprechern als herrschende Meinung darstellt“195. Sie soll damit weder als demoskopisch erfassbare „Bevölkerungsmei191 192

193

194

195

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Von den Daele (1996), S. 26f. Die Kriterien „wahr“ und „falsch“ erweisen sich in den Medien bei der Behandlung komplexer Themen immer als eine Frage des eigenen Standpunktes. Reine Fakten gibt es nur in wenigen Diskursen. Der Begriff der „Konsonanz“ wurde hauptsächlich von Noelle-Neumann (1980) in ihrer Theorie der Schweigespirale in die Medienwissenschaften eingeführt. Da diese Theorie für die vorliegende Untersuchung nur ein geringes Erklärungspotential besitzt und zudem auch vielfach widerlegt wurde, wird sie hier nicht noch einmal aufgegriffen. Susan Herbst unterscheidet in ihrem Überblick über die Bedeutungen der „Public Opinion“ insgesamt fünf verschiedene Konzepte von öffentlicher Meinung. Vgl. Herbst (1993). Neidhardt (1994), S. 26.

nung“ noch als „veröffentlichte Meinung“ verstanden werden. Dieses Konstrukt der herrschenden öffentlichen Meinung kann Neidhardt allerdings nur negativ definieren: Man erkenne öffentliche Meinung daran, wie mit einer davon abweichenden Äußerung umgegangen werde: Wird diese Aussage marginalisiert und droht dem Sprecher durch die Äußerung ein Prestigeverlust, kann von einer „herrschenden“ öffentlichen Meinung gesprochen werden. „Herrschend“ bedeutet allerdings nicht, dass die Meinung oder Deutung notwendigerweise von einer Mehrheit der Akteure vertreten wird. Gerade die Fiktion von öffentlicher Meinung ist es, die im Sinne einer Self-Fulfilling-Prophecy die so dargestellte Meinung zur mehrheitlich vertretenen Meinung machen kann. Daher werden viele Akteure versuchen, ihre Meinung als öffentliche Meinung und als Meinung der Mehrheit zu stilisieren. Darauf, wie diese Konstruktionen öffentlicher Meinung auf die Bevölkerung wirken, kann hier nicht näher eingegangen werden. Hier ist allerdings anzumerken, dass eine stärkere Publikumswirkung mit zunehmender medialer Konsonanz festgestellt werden kann: „Der Einfluss medial vermittelter Beiträge steigt in dem Maße, in dem sie konsonant sind (...). In dem Maße, in dem in den Öffentlichkeitsarenen tatsächlich öffentliche Meinung entstanden ist (oder auch nur wahrgenommen wird), werden ihre Effekte auf Bevölkerungsmeinung wahrscheinlich (...).“196 Allerdings ist nicht nur die Anzahl der konsonanten Beiträge für die Prägung von öffentlicher Meinung bedeutsam, sondern auch das Prestige und die Glaubwürdigkeit des sie äußernden Sprechers.197 Das Wort eines Bundespräsidenten kann, wenn diesem Prestige zugeschrieben wird, einen weitaus größeren Einfluss auf den Diskursverlauf und die Bildung öffentlicher Meinung haben, als die vielen Äußerungen anderer Akteure. Ähnlich verhält es sich auch mit den Äußerungen von Kommentatoren, „die ihre besondere Bedeutung dadurch [erhalten], dass die Beobachter unterstellen, Medien beeinflussten die Bürger mehr, als es umgekehrt der Fall sei“198. Insgesamt können hier also zwei Faktoren festgehalten werden, die für die Entstehung einer öffentlichen Meinung aus der Deutung eines oder mehrerer Akteure 196 197 198

Ebd. S. 28. Vgl. ebd. S. 29. Van den Daele (1996), S. 31.

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entscheidend sind: dass die Deutung von möglichst vielen Sprechern vertreten wird (oder zumindest glaubhaft so dargestellt werden kann) und dass sie von möglichst glaubwürdigen und prominenten Akteuren aufgegriffen wird. Ein Meinungswandel der Sprecher ist dabei eher unwahrscheinlich, da sich Sprecher, die sich medial zu einem Thema äußern, mit ihren Äußerungen auf eine bestimmte Position festlegen, die sie nur zum Preis eines Image- oder Machtverlusts wieder verlassen können.199 Der Wandel der öffentlichen Meinung entsteht daher oft eher durch einen langsamen Austausch des Sprecherensembles als durch eine Positionsveränderung der Sprecher. Dafür ist allerdings auch wichtig, wie viele Sprecher sich bereits polarisierend zu einem Thema geäußert haben und wie lange es sich schon auf der Medienagenda befindet. Bei einem neuen Thema, das zum ersten Mal den „Issue-Attention-Cycle“ durchläuft, ist die Entstehung einer öffentlichen Meinung daher wahrscheinlicher als bei einem Thema, das bereits oft thematisiert wurde, allerdings aufgrund der Polarität der Positionen immer wieder von der politischen Agenda genommen wurde. „Öffentliche Meinungen lassen sich am ehesten dort erwarten, wo schon der von außen eingebrachte Input von Meinungen einen relativ geringen Dissonanzgrad besitzt und deshalb die Diskursfähigkeit öffentlicher Akteure nur in geringem Maße herausfordert.“200

5.1.5 Journalistische Verarbeitungsstrukturen Wie die extramedialen Akteure eine öffentliche Meinung mit ihren Äußerungen prägen können, hängt hauptsächlich davon ab, wie sie in den Medien zu Wort kommen.201 Die Medien besitzen dafür eigene Aufnahmestrukturen, sie filtern die Inhalte und Äußerungen und schaffen sich dadurch eigene Geschichten. Die Akteure können nicht auswählen, womit sie in den Medien zitiert werden und in welchen Zusammenhang ihre Aussagen gestellt werden. Die Kriterien für diese Auswahl sind dieselben, die weiter oben bereits für den Zugang zur Medienarena be199 200 201

98

Gerhards (1998), S. 187. Neidhardt (1994), S. 27. Der Begriff „Medien“ bezieht sich im Folgenden hauptsächlich auf Printmedien, da diese in der folgenden Analyse untersucht wurden.

schrieben wurden: Die Aussage muss einen Nachrichtenwert haben und sie muss in die Struktur des Artikels passen. Wichtig ist für die Journalisten, ob die Aussage bestimmte Nachrichtenfaktoren beinhaltet, wie beispielsweise Neuheit, Relevanz, Prominenz, Überraschung und Konflikt. Sie werden die Aussagen der Sprecher nach diesen Kriterien in ihre Artikel und Kommentare einbauen. Für die politische Berichterstattung spielt besonders der Nachrichtenfaktor „Konflikt“ eine wichtige Rolle.202 Die Aussagen der Akteure werden danach ausgesucht, ob sie in das spannungserzeugende und leichtverständliche Pro-Contra-Schema eines Artikels passen. In einem Gespräch könnte sich ein Politiker beispielsweise sehr differenziert zu einem bestimmten Thema äußern. Diese Komplexität kann von den Medien allerdings kaum transportiert werden, es können lediglich bestimmte wenig komplexe Aussagen aufgegriffen werden, da der Platz für die Artikel meist eng bemessen ist. Diese Aussagen werden im Artikel gegen andere Aussagen gestellt und somit in ihrer Konflikthaftigkeit häufig überbetont. Die meisten Konflikte werden somit letztendlich von den Journalisten durch eine Stereotypisierung auf ein zweipoliges „ProContra-Schema“ reduziert.203 Besonders die politischen Akteure stilisieren ihre Konflikte im obigen Sinne der symbolischen Politik von sich aus bereits als „Entweder-Oder-Schema“ und als Fundamentalalternative.

5.1.6 Journalisten als Sprecher Wie ordnen sich die Journalisten selbst, wenn sie in Kommentaren als Sprecher eingreifen, in diesem Pro-Contra-Spektrum ein? Weßler unterscheidet dafür drei mögliche Sprecherrollen innerhalb eines Konflikts: Koalitionäre, Vermittler und Neutrale.204 Als Koalitionäre würden sie sich im Konflikt einer Deutungsseite anschließen und in ihren Kommentaren Partei für diese ergreifen. Als Vermittler

202 203 204

Vgl. 3.5. Vgl. Weiß (1989), S. 477. Die Unterscheidung fußt auf dem Konzept der „advocacy coalitions“ von P. Sabatier. Vgl. Weßler (1993), S. 74.

99

würden sie eine „Infrastruktur-Funktion“205 erfüllen, indem sie die beiden Seiten des Konflikts aufgreifen und die jeweiligen Argumente rational gegeneinander abwägen. „Neutrale“ können sie in dem Sinne sein, dass sie versuchen, Diskussionen auf bestimmte Aspekte zu richten: „In dieser Rolle besteht das Sprecherhandeln in der Hervorhebung politischer Themen, ohne dass a priori eine inhaltliche Position dazu favorisiert wird.“206 Die Journalisten treten in diesem Selbstverständnis als Themensetzer für die mediale und die politische Agenda auf. Pfetsch u.a. haben die Rolle der Kommentatoren in den fünf großen überregionalen Zeitungen untersucht.207 Sie kommen zu dem Schluss, dass sich die meisten Kommentatoren selbst am stärksten den Koalitionären zuordnen würden (39 Prozent). Vermittler und neutrale Themensetzer sind danach etwa gleichstark vertreten (32 bzw. 29 Prozent). Der Kommentar besitzt auch eine besondere Funktion innerhalb der Zeitung: „Er begründet die politische Haltung einer Zeitung“.208 Was in den Kommentaren geäußert wird, entspricht meist der „redaktionellen Linie“ einer Zeitung. „Für die konkrete Kommentierung [dürften] nicht so sehr allgemeine abstrakte Festlegungen der Zeitung bzw. des Verlags relevant sein, sondern allenfalls die durch redaktionelle Anpassungsprozesse gesteuerte Wahrnehmung der redaktionellen Linie durch die einzelnen Kommentatoren.“209 Zu vielen Themen gibt es auch keine konkrete Positionierung durch eine redaktionelle Linie, diese wird vielmehr erst im Prozess der Kommentierung erarbeitet. Pfetsch u.a. kommen allerdings zu dem interessanten Ergebnis, dass die Kommentatoren laut ihrer Eigendarstellung kaum darauf achten, ob ihr Kommentar früheren widerspricht. Die Autoren der Studie kommen zu dem Schluss, dass Journalisten „Sprecher mit einem differenzierten Rollenverständnis“ sind. „Sie sind ihrem Selbstverständnis nach offenbar dann Moderatoren, wenn der politische Streit festgefahren scheint.“210 Diese Schlussfolgerung muss allerdings noch weiter spezifiziert wer-

205 206 207 208 209 210

100

Ebd. S. 222f. Pfetsch u.a. (2004), S. 21. Vgl. ebd. S. 21ff. Kilz zit.n. Pfetsch u.a. (2004), S. 15. Ebd. S. 10. Ebd. S. 31.

den: Wenn die Positionen in einem Streit polarisiert sind, erscheint für Journalisten die Rolle des Vermittlers sinnvoller, als eine zusätzliche Stimme in einem großen Stimmengewirr abzugeben und möglicherweise zwischen den Fronten unterzugehen. Wenn die Positionen allerdings über einen langen Zeitraum festgefahren sind, werden sich Journalisten oft eher als Trendsetter und Koalitionäre begreifen, die diese Fixierung in eine Richtung auflösen und damit Bewegung in den Streit bringen. Dies entspräche der Rolle des Koalitionärs. Die meisten journalistischen Sprecher werden allerdings als Vermittler und Themensetzer211 kein politisches Regelungsmodell propagieren, sondern eher mögliche Deutungsmuster gegeneinander abwägen oder versuchen den Fokus auf andere Aspekte des Themas zu lenken. Die Wirkung der Kommentatoren auf die Öffentlichkeit ist enorm. Page und Shapiro konnten in einer Medienwirkungsstudie einen hohen Einfluss der Kommentatoren auf die Meinungsveränderung innerhalb der Bevölkerung feststellen.212 Sie begründen dieses Ergebnis zum einen mit der Glaubwürdigkeit und dem Prestige der journalistischen Sprecher, was vermutlich aus der von einigen Journalisten eingenommenen Vermittlerrolle und der damit verbundenen Überparteilichkeit resultiert. Besonders die Kommentare der überregionalen Zeitungen werden sehr stark rezipiert, zum einen von den Redakteuren anderer Zeitungen, zum anderen von den Politikern. Für die Redakteure besitzen diese Kommentare eine Orientierungsfunktion, da die überregionalen Medien oft Themen setzen und Meinungsstandards vorgeben, an denen sich kleinere Zeitungen orientieren. Für die Politiker besitzen die Kommentare daher auch eine Orientierungsfunktion im Hinblick auf die zu erwartende Meinungsentwicklung innerhalb der Medien. Wenn die Kommentierung der überregionalen Zeitungen konsonant ist, kann daher mit einer verstärkten Medienwirkung im Sinne der Entstehung einer öffentlichen Meinung gerechnet werden.213

211 212 213

Nach Pfetsch (2004) insgesamt 61 Prozent aller Journalisten. Vgl. Page/Shapiro (1987). Für die einzelne Zeitung besitzt eine konsonante Darstellung allerdings kaum Vorteile, da sie, wenn sie lediglich die öffentliche Meinung wiedergibt, ihre Unterscheidbarkeit und ihre Einzigartigkeit riskiert. Dieses Risiko bleibt allerdings dann gering, wenn die öffentliche Meinung konsonant von den meisten Medien vertreten wird, und wenn man berücksichtigt, dass Zeitungen nur

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Insgesamt ist für die Journalisten als Sprecher anzunehmen, dass deren Äußerungen aufgrund des unterschiedlichen Rollenverständnisses kein einheitliches Bild ergeben werden. Eine Ausnahme wäre möglich, wenn eine Konsonanz unter den Kommentatoren einsetzen und eine herrschende öffentliche Meinung entstehen würde.

5.1.7 Zusammenfassung Was in den Medien geäußert wird, hängt sehr stark von dem ab, was ein Sprecher durch die Medien erreichen will. Politiker wollen und müssen die politische Wirklichkeit so darstellen, dass sie Zustimmung von den Wählern bekommen können. Da allerdings die Handlungs- und Entscheidungsspielräume der Politik zunehmend geringer werden, versuchen sie durch die Besetzung von wertgeladenen Begriffen und die Stilisierung von „Entweder-Oder-Alternativen“ die kaum erkennbaren Nuancen zwischen den Parteien symbolisch zu überhöhen. Aufgrund dieser polarisierten Struktur lohnt es sich für sie kaum, sich argumentativ auf einen Sachdiskurs einzulassen. Sie werden eher versuchen, ihre eigene Politik argumentativ zu ummanteln oder die Politik des Gegners argumentativ zu entblößen. Ähnlich verfahren auch die Interessenvertreter. Sie haben sich auf die pure Werbung für die Anliegen ihrer Klientel mittels PR-Arbeit und Issue-Management spezialisiert. Lediglich die sozialen Gruppen sind aufgrund von mangelndem finanziellen und persönlichen Einfluss darauf angewiesen zu argumentieren. Zunächst müssen sie allerdings Aufmerksamkeit für ihr Anliegen durch Protest generieren, bevor sie versuchen können, in den Medien ihr Anliegen so zu rahmen, dass diese Deutung von den Medien und dann auch von der Politik aufgegriffen werden muss. Eine öffentliche Meinung kann bei den Politikern einen großen Handlungsdruck erzeugen, da das mediale Publikum auch deren Wählerschaft ist. Das Ziel aller Akteure ist es daher, die eigenen Anliegen so in den Medien darzustellen, als ob sie die öffentliche Meinung repräsentierten und sich dahinter viele Anhänger versammeln

bestimmte Käuferschichten ansprechen, für die es wenig sinnvoll wäre, aufgrund einer einzigen Mainstream-Meinung zu einer anderen gleichberichtenden Zeitung zu wechseln.

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würden. Die gelungene Darstellung kann zur Fiktion einer öffentlichen Meinung führen, die dann im Sinne einer Self-Fulfilling-Prophecy wirken und öffentliche Meinung werden kann. Eine öffentliche Meinung ist allerdings auch sehr stark von den Sprechern selbst abhängig. Sie kann dann entstehen, wenn die Sprecherbasis einer Seite des Konflikts stark zunimmt oder die Gegenseite ihre Sprecher nicht mehr mobilisieren kann. Sie kann auch entstehen, wenn besonders glaubwürdige und überzeugende Sprecher, wie beispielsweise Journalisten oder Experten sich auf eine Seite des Konflikts stellen. Erst dann wird der Kampf um die Deutung und Regelung eines Problems im Sinne einer öffentlichen Meinung entschieden.

5.2 Methodische Vorgehensweise Was die Akteure im Studiengebührendiskurs sagten, lässt sich auf der Ebene der Regelungsmodelle (Kap. 5.3) und auf der Ebene der Deutungen (Kap. 5.4) untersuchen. 214 Auf der ersten Ebene werden zunächst die verschiedenen politischen Regelungsvorstellungen analysiert, die zur Studiengebührenfrage geäußert wurden (Abschnitt 5.3.1). Danach wird ein besonderer Fokus auf dem Regelungsmodell „Einführung von allgemeinen Studiengebühren“ liegen, da dieses Modell am häufigsten thematisiert wurde. Es wird analysiert, wie sich die Bewertung dieses Modells im Diskursverlauf änderte und auf welche Sprechergruppe diese Änderungen zurückzuführen sind (Abschnitt 5.3.2). Danach wird untersucht, ob diese Änderungen der Bewertung in den beiden untersuchten Zeitungen ähnlich verliefen (Abschnitt 5.3.3). Im Anschluss daran wird anhand der Faktoren, die Neidhardt für die Entstehung einer öffentlichen Meinung nennt, untersucht, ob sich aus dem Wandel der Bewertung von allgemeinen Studiengebühren eine öffentliche Meinung entwickelte (Abschnitt 5.3.4). Auf der Ebene der Idee-Elemente werden die Frames analysiert, die die Akteure verwenden, um Studiengebühren zu deuten. Diese Frames werden zunächst ein214

Vgl. Kap. 2.1.4.

103

zeln untersucht (Abschnitt 5.4.2). Inwiefern änderte sich die Argumentation in den jeweiligen Frames? Wurden Leerformeln in den Frames verwendet? Gab es evolutionär ausgeschiedene Argumente? Im Anschluss an die Untersuchung der einzelnen Frames wird das Zusammenwirken der Frames mit Hilfe einer Chi-QuadratAnalyse untersucht, wie stark die am häufigsten verwendeten Argumente miteinander verknüpft sind (Abschnitt 5.4.3). Abschließend werden noch zwei Taktiken des Counterframings analysiert, die im Diskurs besonders häufig auftauchten (Abschnitt 5.4.4).

5.3 Die Regelungsmodelle der Akteure 5.3.1 Die Thematisierung der Regelungsmodelle Im Studiengebührendiskurs gab es nur wenige Regelungsmodelle, die ausführlich thematisiert wurden (vgl. Tabelle 5.1). Die drei grundlegenden Regelungsvorstellungen waren: Das gesetzlich festgeschriebene Verbot von Studiengebühren (120 Nennungen), die Einführung von Langzeitstudiengebühren (139 Nennungen) und die Einführung von allgemeinen Studiengebühren (816 Nennungen). Neben diesen Hauptvarianten wurden auch Versionen dieser Modelle thematisiert: Nachgelagerte Studiengebühren beispielsweise sind nur eine nach der Finanzierung ausdifferenzierte Variante von allgemeinen Studiengebühren.215 Dennoch gab es im Diskurs Äußerungen, die allgemeine Studiengebühren ablehnten und zugleich nachgelagerte Studiengebühren befürworteten. Daran erkennt man, dass die Kategorie „Einführung von allgemeinen Studiengebühren“ eine recht unspezifische ist, unter der viele verschiedene Vorstellungen der Akteure vereint werden konnten. Ähnlich verhielt es sich auch mit Langzeitstudiengebühren. Sie wurden lange Zeit unter der Kategorie der allgemeinen Studiengebühren thematisiert, bevor sie explizit ausdif-

215

104

Bei allgemeinen Studiengebühren ist unklar, wann sie gezahlt werden müssen. Bei nachgelagerten Studiengebühren wird der Zahlungszeitraum zusätzlich spezifiziert: Meist sollen Studiengebühren erst nach dem Eintritt in das Berufsleben gezahlt werden. Letztendlich könnten auch die Forderungen von allgemeinen Studiengebühren viele nachgelagerte Zahlungsmodelle enthalten, die nicht gesondert expliziert wurden.

ferenziert und gesondert geäußert wurHäufigkeit den.216 Als Unterkategorien von LangzeitVerbot von studiengebühren können die Modelle der 120 Studiengebühren Studienkonten und der Bildungsgutscheine Einführung von allge816 betrachtet werden.217 Die Dominanz des Remeinen Studiengebühren gelungsmodells „Einführung von allgemeiEinführung von nachge55 lagerten Studiengebühren nen Studiengebühren“ deutet auf eine starke Polarisierung des Konflikts hin. GebühEinführung von 139 Langzeitstudiengebühren rengegner versuchten, eine AusdifferenzieEinführung von rung der Modelle lange Zeit zu verhindern 20 Studienkonten und die verschiedenen Modelle im Sinne Einführung von 16 allgemeiner und unkonkreter StuBildungsgutscheinen diengebühren zu thematisieren, da sie sich Sonstige 30 Modellvorstellungen vermutlich davon eine breitere AblehnungsGesamt 1196 front versprachen. 204 Sprecher äußerten insgesamt keine Re- Tabelle 5.1: Anzahl der geäußerten gelungsvorstellung, während 110 Sprecher Regelungsmodelle zwei Regelungsvorstellungen äußerten. In mehr als der Hälfte der Fälle äußerten die Journalisten und die Leserbriefschreiber keine Regelungsvorstellung und damit nur Idee-Elemente. Mehr als ein Regelungsmodell äußerten am häufigsten die Politiker (77 %). Das gesetzliche Verbot von Studiengebühren ist das Gegenstück zum Modell „Einführung allgemeiner Studiengebühren“. Es ist der Versuch der Gegner, ihre Handlungsmacht zu bewahren, indem sie ein politisches Gegenmodell zu der verstärkt aufkommenden Forderung von Studiengebühren entwickeln. Ohne ein sol-

216 217

Zur methodischen Codierung der Regelungsmodelle vgl. Kap. 2.1.4. Das Modell der Studienkonten gibt jedem Studenten zumindest in der Theorie ein bestimmtes Bildungsguthaben in Form von Semesterwochenstunden (SWS), das er in einem selbst gewählten Zeitraum verbrauchen kann. In der Praxis konnte das Modell allerdings nicht so umgesetzt werden, da eine genaue Abrechnung der SWS nicht möglich war. Das Modell der Bildungsgutscheine gibt jedem Studenten Gutscheine für eine bestimmte Anzahl an Semestern, die er studieren darf. Letztendlich läuft beides auf eine Begrenzung der Studienzeit hinaus und kann entweder als euphemistische oder als ausdifferenziertere Umschreibung von Langzeitstudiengebühren verstanden werden.

105

ches Modell sind sie lediglich darauf angewiesen, passiv Studiengebühren abzulehnen. Ein Verbot können sie hingegen aktiv fordern. Man erkennt allerdings deutlich, dass der Versuch der Studiengebührengegner in eine aktive Position zu gelangen, misslang: Das gesetzliche Verbot von Studiengebühren wurde, obwohl es für eine Zwischenzeit umgesetzt wurde, kaum debattiert. Interessant ist auch, dass die Thematisierung des Modells „Einführung von allgemeinen Studiengebühren“ in der Phase der HRK-Debatte und der ersten Studentenproteste häufiger auftrat als in der letzten entscheidenden Phase des Diskurses, der Protest- und Urteilsphase. Eine mögliche Erklärung dafür wäre, dass zum einen die Begriffe in dieser Phase bereits ausdifferenziert waren, es also eine breitere Palette an verschiedenen Studiengebührenformen gab, oder dass zum anderen die Verantwortung für die Regelung bereits an das Bundesverfassungsgericht abgetreten worden war, es somit weniger Bedarf an Regelungsvorstellungen gab. Betrachtet man, welche Sprecher sich zu welchem Studiengebührenmodell äußerten, so wird deutlich, dass sich lediglich die Politiker zu anderen Modellen als dem Modell „Einführung von allgemeinen Studiengebühren“ positionierten. Bei diesen anderen Modellen besitzen die Politiker mit jeweils mehr als zwei Dritteln aller Äußerungen die absolute Deutungsmacht, lediglich bei der „Einführung von allgemeinen Studiengebühren“ diskutieren alle anderen Akteure stärker (53%) mit. Dies deutet darauf hin, dass der Streit um konkrete Modelle hauptsächlich der Politik überlassen wurde, sich an dem Streit um die Einführung von allgemeinen Studiengebühren jedoch alle Akteure beteiligten. Im Folgenden wird die Bewertung der drei wichtigsten Regelungsvorstellungen betrachtet. Der Fokus wird dabei auf dem Modell „Einführung von allgemeinen Studiengebühren“ liegen.

5.3.2 Analyse der Bewertung der Regelungsmodelle Bei der Untersuchung der Bewertung der verschiedenen Regelungsmodelle wurden vier verschiedene Kategorien unterschieden: (1) Befürwortung eines Modells, (2) Befürwortung mit Bedingung, (3) Ablehnung mit Bedingung und (4) reine Ablehnung. Die beiden Bedingungskategorien wurden am Anfang der Diskussion um das Modell „Einführung von allgemeinen Studiengebühren“, besonders von

106

den Hochschulrektoren, vermehrt genutzt. Sie verschwanden dann allerdings ab 1998 zunehmend aus der Debatte. Als die Hochschulrektoren sich dazu äußerten (1995/96) war der Diskurs scheinbar noch nicht so politisiert und polarisiert, wie er im Laufe der Debatte um das Hochschulrahmengesetz (1997/1998) und das Verbot von Studiengebühren (1999-2001) werden sollte. Die Verteilung der Äußerungen beschränkt sich danach auf ein „Entweder-Oder“. Dies entspräche der Theorie der symbolischen Politik, wonach die Konstruktionen von Fundamentalalternativen durch die Politik zunehmen. Die Polarisierung wurde durch die Debatte um das Regelungsmodell „Verbot von Studiengebühren“ ausgelöst. Betrachtet man die Entwicklung von Befürwortung und Ablehnung dieses Regelungsmodells, so erkennt man, dass die Befürwortung des Verbots seit der Phase der HRK-Debatte und der Studentenproteste rapide abgenommen hat (vgl. Tabelle 5.2). Die Ablehnung stieg seit der Verbotsdebatte stärker an und überholte die Befürwortung deutlich. Diese Verschiebung der wertenden Äußerungen kann durch die Verteilung von Opposition und Regie+ – rung erklärt werden. Bis 1998 befand HRK-Debatte und 28 (66,7%) 14 (33,3%) Studentenproteste sich die SPD in der Opposition und forderte ihrer Parteilinie folgend ein Zwischenphase 17 (63,0%) 10 (37,0%) gesetzliches Verbot von StudiengeVerbots-Debatte 6 (75,0%) 2 (25,0%) bühren. Es ist die entscheidende AufZwischenphase 11 (40,7%) 16 (59,3%) gabe einer Opposition, die Regierungsarbeit kritisch zu begleiten Proteste und 2(16,7%) 10 (83,3%) Urteile und ihre eigenen Positionen klar dagegen abzugrenzen. Dafür wurde der Gesamt 64 (55,2%) 52 (44,8%) SPD auch innerhalb der Medien ein Tabelle 5.2: Bewertung des Modells „Verbot von Forum geboten, da die Kontroverse Studiengebühren“ um das HRG auch Nachrichtenwert (Konflikt) versprach. Als die SPD allerdings selbst regierte, war die CDU in der Opposition und konnte in dieser Rolle deutlicher gegen das Verbot sprechen, als sie es zu Regierungszeiten wagen konnte. Klar und deutlich dagegen aussprechen konnte sich die CDU erst, nachdem das Verbot 2002 durch die Bundesregierung

107

verabschiedet worden war. Die SPD hatte das Verbot allerdings ohne große Äußerungen und Diskussionen in Form einer Novelle durchsetzen können.218 Es ist jedoch wichtig, dass selbst in der Phase, als das Verbot von Studiengebühren wichtigstes Thema hätte sein müssen, da es auf der politischen Agenda stand, mehr über die „Einführung von allgemeinen Studiengebühren“ als über das Verbot selbst diskutiert wurde. Scheinbar diskutierten die Politiker lieber über das grundlegende Problem der Einführung von Studiengebühren, als über dessen künstliche und abstrakte Umkehrung: Die Befürwortung des Verbots impliziert die Ablehnung von Studiengebühren, eine Ablehnung des Verbots deutet auf eine Befürwortung von allgemeinen Studiengebühren hin.219 Außerdem war die Studiengebührenkontroverse für die Politiker scheinbar der bessere Aufmerksamkeitsgarant. Bevor allerdings die Bewertung der Einführung von allgemeinen Studiengebühren untersucht wird, soll noch die Bewertung von Langzeitstudiengebühren betrachtet werden. Langzeitstudiengebühren wurden ebenfalls sehr polarisierend debattiert. Abwägende Äußerungen kamen nur in der Frühphase des Diskurses vor. In jeder Phase war die Anzahl der befürwortenden Äußerungen von Langzeitstudiengebühren größer als die der ablehnenden. Anfangs war beides dennoch fast gleich stark verteilt, seit der Verbotsphase allerdings dominierten die Befürwortungen von Langzeitstudiengebühren stark. Auch wenn Langzeitstudiengebühren nur wenig thematisiert wurden, fanden sich nach relativ kurzer Zeit kaum noch ablehnende Stimmen zu diesem Thema.220

218 219

220

108

Vgl. Kap. 3.3. Dies ist nicht zwingend, da auch das Verbot in einen eigenen Diskurs um den Föderalismus eingebunden war. So konnte man das Verbot als Überschreitung der Gesetzgebungskompetenz des Bundes ablehnen und gleichzeitig Studiengebühren ablehnen, wie dies der bayerische Wissenschaftsminister Zehetmair tat. Das Bundesverfassungsgericht entschied ebenfalls lediglich über die Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Mit dem Meinungsumschwung korrespondiert auch die Einführung der ersten Langzeitstudiengebühren in Baden-Württemberg im Wintersemester 1998/99.

Allgemeine Studiengebühren wurden dagegen am Anfang von den meisten Sprechern abgelehnt. Man sieht in der Abbildung 5.1 deutlich, wie die befürwortenden Äußerungen zunächst in der Phase der HRK-Debatte und der Studentenproteste stark von den ablehnenden überragt werden, dann in der Phase der Verbotsdebatte etwa gleichstark wie die ablehnenden vertreten sind und diese dann in der Zwischenphase ab 2001 sehr deutlich überholen. Erkennbar ist auch, dass die Akteure in jeder Berichterstattungshochphase ihre Wertung aktualisierten, dass sich also sowohl Befürworter als auch Gegner verstärkt äußerten. Wenn man dies berücksichtigt, wird deutlich, dass die Studiengebühren-Befürwortung in den ersten beiden größeren Thematisierungsphasen

Abbildung 5.1: Bewertung des Modells „Allgemeine Studiengebühren“ im Diskursverlauf

(HRK-Debatte/Studentenproteste und Verbotsdebatte) zunächst etwa gleich stark blieb, während die Studiengebührengegner ihre Wertungen nicht in gleichem Maße aktualisieren konnten. Erst 2003 äußerten sich die Studiengebührengegner wieder vermehrt. Zu diesem Zeitpunkt allerdings war die Befürwortung bereits stärker denn je. Die Befürworter äußerten sich sehr deutlich in der Zwischenphase von 2001 bis 2003, in der es eigentlich keinen Berichterstattungsanlass und auch keinen Aktualisierungsanlass gab. Besonders 2004 stellte einen Höhepunkt der Befürwortung dar, da das Gerichtsurteil des Bundesverfassungsgerichts zur fünften Novelle des HRG erfolgreich als eine Vorentscheidung für Studiengebühren gedeutet wurde. Dieses Ereignis konnten die Gegner nicht für ihre Deutung instrumentalisie-

109

ren: Es war ein originäres Befürworter-Ereignis.221 Doch wie kam es zu dieser eindeutigen Verschiebung der Bewertung von allgemeinen Studiengebühren? Dazu muss nun dieser Wandel nach Sprechern differenziert werden. Über die Äußerungen der Politiker (Zentrum) und der zivilgesellschaftlichen Akteure (Peripherie) gibt die Tabelle 5.3 Auskunft. Hier wurden die beiden Kategorien der bedingten Zustimmung und der bedingten Ablehnung der jeweiligen Wertung zugerechnet, da diese Äußerungen kaum genutzt wurden. Es wird deutlich, dass die Politiker diese Verschiebung der Bewertung ausgelöst haben, da die Akteure der Peripherie Studiengebühren von Anfang an mehrheitlich befürworteten. Der Meinungswandel ist somit hauptsächlich ein politischer Wandel, der durch die starke politische Ablehnung von Studiengebühren in den 90er Jahren erklärt werden kann. Dies wird besonders auch dadurch verZentrum

Peripherie*

Phase

Befürwortung

Ablehnung

Ges.

Befürwortung

Ablehnung

Ges.

Frühphase

6 (28,6%)

15 (71,4%)

21

24 (60,0%)

16 (40,0%)

40

HRK-Debatte/ Studentenproteste

31 (23,8%)

99 (76,2%)

130

47 (59,5%)

32 (40,5%)

79

Zwischenphase

9 (30,0%)

21 (70,0%)

30

17 (60,7%)

11 (39,3%)

28

Verbots-Debatte

18 (46,2%)

21 (53,8%)

39

8 (53,3%)

7 (46,7%)

15

Zwischenphase

29 (55,8%)

23 (44,2%)

52

65 (84,4%)

12 (25,6%)

77

Proteste und Urteile

54 (62,8%)

32 (37,2%)

86

52 (71,2%)

21 (28,8%)

73

Spätphase

23 (76,7%)

7 (23,3%)

30

3 (27,3%)

8 (72,7%)

11

Gesamt

170 (43,8%)

218 (56,2%)

388

216 (66,9%)

107 (33,1%)

323

Tabelle 5.3: Bewertung des Modells „Allgemeine Studiengebühren“ nach Zentrum und Peripherie im Diskursverlauf (*ohne Journalisten und Leserbriefschreiber)

221

110

Die einzige – äußerst passive und defensive – Taktik, die die wichtigste Studiengebührengegnerin Edelgard Bulmahn anwandte, war die Ablehnung einer Prognostizierbarkeit des Studiengebühren-Urteils.

ständlich, dass die Politiker mit Abstand die meisten Äußerungen zu diesem Regelungsmodell äußerten (54,6%). Während beispielsweise in der Phase der HRKDebatte und der Studentenproteste die peripheren Akteure sich mit 60 % aller Äußerungen für Studiengebühren aussprachen, lehnten drei Viertel aller Politiker Studiengebühren ab. Dies führte dazu, dass in 62,7 % aller Aussagen Studiengebühren abgelehnt wurden. Bevor nun allerdings die Gruppe der Politiker differenzierter betrachtet werden soll, sollen zunächst noch die peripheren Akteure genauer untersucht werden. Die wenigen Studenten, die in beiden Zeitungen mit einem Regelungsmodell zu Wort kamen, äußerten sich durchweg ablehnend gegenüber Studiengebühren (95%). Die hochschulnahen Institutionen sprachen sich über den gesamten Diskursverlauf hinweg sehr stark für Studiengebühren aus.222 Die Wirtschaftsvertreter äußerten ausschließlich Befürwortungen für Studiengebühren (100%). Somit gab es in den Äußerungen der peripheren Akteure drei kleinere Sprechergruppen (Studenten: 7,4% aller Aussagen zu allgemeinen Studiengebühren, Hochschulnahe Institutionen: 8,4%, Wirtschaftsvertreter: 8,8%), die sehr stark auf eine bestimmte Bewertung festgelegt waren. Die Hochschulvertreter waren anfangs noch unentschieden, besonders in der HRK-Debatte (44% dafür zu 56% dagegen). Dies änderte sich extrem in der Zwischenphase von 2000 bis 2003 (95% dafür zu 5% dagegen) und blieb bei diesem Verhältnis. Die größte Gruppe der Peripherie, die Hochschulvertreter, vollzog also einen ähnlichen Meinungswandel wie die Politiker, allerdings nicht von der Basis einer so deutlich ablehnenden Position wie die Politiker. Dieser Meinungswandel war durch einen langsamen Wandel in der HRK bestimmt. Nachdem der HRK-Präsident Hans-Uwe Erichsen (1990-1997) die Studiengebührenforderung noch strategisch als Drohung einsetzte und dadurch hoffte, die in politischen „Sonntagsreden“ versprochenen Mittel wirklich zu bekommen, befürwortete der HRKPräsident Klaus Landfried (1997-2003) Studiengebühren bereits mit Bedingungen und stellte kurz vor seinem Ausscheiden aus diesem Amt sogar ein eigenes Modell 222

Dies mag auch daran liegen, dass die Institutionen sehr unterschiedlich zu Wort kamen: Das Deutsche Studentenwerk beispielsweise äußerte sich nahezu gar nicht, dafür kamen der wirtschaftsnahe Stifterverband für deutsche Wissenschaft und das CHE häufiger zu Wort.

111

vor. Die Äußerungen der beiden HRK-Präsidenten waren allerdings immer an Bedingungen geknüpft gewesen. Mit dem Wechsel zu Peter Gaehtgens (2003-2005) änderte sich das: Er forderte offen und ohne Bedingungen Studiengebühren. In der Zeit von 2000 bis 2003 hatten sich auch vermehrt einzelne Rektoren und Professoren in den Medien geäußert und Studiengebühren offensiv gefordert. Besonders prominent war unter diesen der Rektor der Technischen Universität München Wolfgang Herrmann, der gemeinsam mit dem CHE ein Studiengebührenmodell entwickelte. Über diese Versuche wurde auch deshalb verstärkt medial berichtet, weil der damalige Wissenschaftsminister Hans Zehetmair ein erklärter Studiengebührengegner war. Dort gab es also zum einen ein hohes Konfliktpotential zwischen Wissenschaftsminister und Rektor und zum anderen einen hohen Neuigkeitswert, da in München erstmals ein bisher nur theoretisch diskutiertes Modell praktisch zur Anwendung gebracht werden sollte. Die Journalisten selbst äußerten sich nur in etwa 40% aller Kommentare zu dem Regelungsmodell „Allgemeine Studiengebühren“. Bei diesen Äußerungen überwog allerdings von Anfang an die Befürwortung von Studiengebühren. In der ersten Berichterstattungshochphase, ausgelöst durch die HRK-Debatte 1995/96 und die Studentenproteste 1997, war diese Befürwortung noch verstärkt an Bedingungen geknüpft. Nach der HRK-Debatte gab es jedoch von den Journalisten keine ablehnenden Äußerungen mehr und nur noch sehr selten an Bedingungen geknüpfte Äußerungen.

112

Doch wie änderten sich die Bewertungen des politischen Zentrums im Diskursverlauf? Wenn man betrachtet, wie sich die Äußerungen der Politiker der verschiedenen Parteien in den Zeitphasen veränderten, wird deutlich, dass die SPD im gesamten Diskursverlauf sich konsequent mehr gegen als für Studiengebühren aussprach (vgl. Tabelle 5.4). Das Ergebnis wäre noch deutlicher ausgefallen, wenn die Zahl der Befürwortungen nicht von Abweichlern von der Parteilinie wie Peter Glotz (11 Aussagen) oder Thomas Oppermann (11 Aussagen) stark angehoben worden wäre.223 Diese Sprecher erschienen allerdings in den späteren Diskursphasen seltener in den Medien. Der Druck, als Partei eine geschlossene Position CDU

SPD

Grüne

FDP

Gesamt

+

–

+

–

+

–

+

–

+

–

Frühphase

2 18%

9 82%

3 60%

2 40%

0

1 100%

0

0

5 29%

12 71%

HRK-Debatte/Studentenproteste

15 26%

42 74%

11 24%

34 76%

0

11 100%

0

7 100%

26 22%

94 78%

Zwischenphase

4 40%

6 60%

2 15%

11 85%

1 50%

1 50%

0

2 100%

7 26%

20 74%

Verbotsdebatte

7 88%

1 13%

11 41%

16 59%

0

1 100%

0

0

18 51%

17 49%

Zwischenphase

17 65%

9 35%

7 35%

13 65%

0

0

0

1 24 51% 100%

23 49%

Proteste und Urteile

28 100%

0

6 18%

27 82%

4 67%

2 33%

6 86%

1 14% 44 60%

30 41%

Spätphase

16 94%

1 6%

0

6 100%

0

0

7 100%

0

Gesamt

89 57%

68 43%

40 27%

109 73%

5 24%

16 76%

13 54%

11 46%

23 77% 7 23% 147 42%

203 58%

Tabelle 5.4: Bewertung des Modells „Allgemeine Studiengebühren“ durch die Parteien im Diskursverlauf

223

Allerdings wären dann auch die Zahlen der Ablehnungen nicht so hoch gewesen, da jede befürwortende Äußerung mehrere Sprecher aus der eigenen Partei zwingt, die Parteidisziplin mit einer ablehnenden Äußerung wiederherzustellen.

113

zu vertreten, nahm scheinbar in der Phase zu, als Studiengebühren verboten worden waren und als das Gerichtsurteil erwartet wurde. Bei der CDU gab es einen deutlichen Bewertungswandel. Dieser schien mit dem Regierungswechsel 1998 einzusetzen. Zuvor hatte sich Bundesbildungsminister Jürgen Rüttgers insgesamt 23-mal gegen Studiengebühren in der Phase der HRKDebatte und der Studentenproteste ausgesprochen und damit die ablehnenden Aussagen der eigenen Partei enorm gesteigert. Der Regierungswechsel führte scheinbar dazu, dass die oppositionellen Positionen im Laufe der Zeit klarer herausgearbeitet wurden und die Konfliktlinien zur Regierung verschärft wurden. Während also zuvor der Bundesbildungsminister das Thema Studiengebühren vehement symbolisch verneinte, ohne konkrete Handlungen daraus folgen zu lassen, sprach sich nach dem Regierungswechsel hauptsächlich die Parteivorsitzende und spätere Fraktionsvorsitzende Angela Merkel (14 Aussagen) für Studiengebühren aus. In dieser Rolle wurde sie unterstützt durch die neu ernannten CDU/CSUWissenschaftsminister in Bayern, Thomas Goppel (7 Aussagen), und BadenWürttemberg, Peter Frankenberg (8 Aussagen). Die Ablehnung von Studiengebühren vor dem Regierungswechsel war nicht fest in den Positionen der Bundes-CDU verankert, sondern von Rüttgers scheinbar strategisch verwendet worden, um das als heikel erachtete Thema nicht in der eigenen Partei debattieren zu müssen. In der Opposition konnte das Thema freier – ohne Regierungsverantwortung – behandelt und gegen die Regierung instrumentalisiert werden. Allerdings erst nachdem Studiengebühren durch die Bundesregierung im Jahr 2002 verboten worden waren. Eindeutig für Studiengebühren positionierte sich die Bundes-CDU erst im September 2003.224 Seit diesem Zeitpunkt konnte das Verbot als kritikwürdige Handlung der Regierung dargestellt und die Forderung von Studiengebühren ins Verbesserungsrepertoire der Opposition aufgenommen werden. Der Konflikt wurde in diesem Zeitraum (2000-2005) noch stärker polarisiert, besonders auch, da sich die Bundesregierung und die CDU-LänderOpposition letztendlich vor Gericht gegenüber standen. 224

114

Zuvor wollte der Parteivorstand bereits im Jahr 2000 die eigene Position auf eine Befürwortung von Studiengebühren zuspitzen, scheiterte jedoch am Widerstand innerhalb der Partei. Vgl. Kap. 6.2.2.

Die FDP äußerte sich lange Zeit nur negativ zu Studiengebühren, erst in der Phase der Proteste und Urteile fand sich „plötzlich“ eine Mehrheit von 6 zu 1 Stimmen für Studiengebühren. Allerdings äußerte sich die FDP relativ selten zu Studiengebühren, möglicherweise auch, weil dieser Konflikt besonders auch auf der Ebene der Länder-Wissenschaftsminister ausgetragen wurde, auf der sie nicht vertreten war. Das galt auch für die Grünen, die sich ebenfalls kaum zu Studiengebühren äußerten. Die wenigen Äußerungen nahmen allerdings nach dem Regierungswechsel noch stärker ab. Möglicherweise befanden sich die Grünen und die FDP jenseits der Konfliktlinien, da die Debatte um das Verbot hauptsächlich von SPD und CDU ausgetragen wurde. Insofern wurde ihnen von den Medien auf diesem Feld wenig Regelungsmacht unterstellt. Der entscheidende Wertungswandel fand also innerhalb der CDU statt. Die genaueren Gründe dieses Wandels werden allerdings erst später in Kapitel 6.2 anhand der durchgeführten Interviews und Hypothesen weitergehend untersucht.

5.3.3 Unterschiede zwischen den Zeitungen Doch gab es den beschriebenen Bewertungswandel von allgemeinen Studiengebühren in beiden untersuchten Zeitungen? War er in einer Zeitung stärker? Berichteten die Zeitungen konsonant? Betrachtet man zunächst alle wertenden Aussagen zum Regelungsmodell „Einführung von allgemeinen Studiengebühren“ dann wird deutlich, dass in der FAZ mit 59 % leicht mehr befürwortende Sprecher zu Wort kamen, während in der Süddeutschen Zeitung mit 52 % das Verhältnis der Diskursparteien eher ausgeglichen war. Dies spiegelt allerdings den Diskursverlauf von 13 Jahren wieder: Während die Ablehnung in den ersten Jahren sehr hoch war, war die Befürwortung in den letzten Jahren sehr hoch. Insofern kann man an den Zahlen ablesen, ob die Befürwortung der letzten Jahre insgesamt stärker war als die Ablehnung der ersten Jahre. In der FAZ kamen deutlich mehr Befürworter zu Wort. Wenn man dies nach den verschiedenen Sprechern aufschlüsselt, so erkennt man, dass sich in der FAZ im Verhältnis von Befürwortern und Gegnern etwa 10% mehr Befürworter äußerten

115

als in der SZ (vgl. Tabelle 5.5).225 Insgesamt ist die Berichterstattung beider Zeitungen recht ähnlich. Die beschriebenen Unterschiede ergeben sich in den meisten Fällen nur durch geringfügige Unterschiede im Diskursverlauf. Diese können bei den geringen Fallzahlen einiger Sprechergruppen allerdings stärker wirken als sie sind, wenn sie – wie hier geschehen – kumuliert werden. Bei der großen Gruppe der Politiker gab es jedoch einen signifikanten Unterschied zwischen beiden Zeitungen: Während die Berichterstattung zehn Jahre lang sehr ähnlich verlief und somit auf ähnliche Ereignisse und ähnliche Selektionsfaktoren zurückgeführt werden kann, kam es in der Phase von 2003 bis 2005 zu einem deutlichen Auseinanderfallen der veröffentlichten politischen Wertungen beider Zeitungen. Während die SZ lediglich 17 befürwortende und 14 ablehnende Bewertungen von allgemeinen Studiengebühren veröffentlichte, veröffentlichte die FAZ 37 befürwortende und 18 ablehnende Äußerungen. Darin spiegelt sich sehr deutlich die redaktionelle Linie der FAZ, die, nachdem die ihr nahe stehenden

225

116

Befürwortung SZ Politiker

66 (39%) 102 (61%)

FAZ 104 (47%) 116 (53%) Ges.

Student

Ablehnung

170 (44%) 218 (56%)

SZ

2 (5%)

38 (95%)

FAZ

1 (5%)

19 (95%)

Ges.

3 (5%)

57 (95%)

SZ

48 (66%)

25 (34%)

Hochschulvertreter FAZ

51 (77%)

15 (23%)

Ges.

99 (71%)

40 (29%)

SZ Hochschulnahe Insti- FAZ tutionen Ges.

23 (77%)

7 (23%)

19 (86%)

3 (14%)

42 (81%)

10 (19%)

SZ

27 (100%)

Wirtschaft FAZ 45 (100%) Ges.

72 (100%)

SZ

19 (83%)

4 (17%)

FAZ

19 (86%)

3 (13%)

Ges.

38 (84%)

7 (16%)

SZ LeserbriefFAZ schreiber

11 (65%)

6 (35%)

14 (45%)

17 (55%)

Ges.

25 (52%)

23 (48%)

Journalist

Tabelle 5.5: Bewertung des Modells „Allgemeine Studiengebühren“ nach Zeitungen

Eine Ausnahme bildeten lediglich die Studenten und die Wirtschaftsvertreter, die in beiden Zeitungen eine klare Position vertraten. Die Kommentierung wurde hier allerdings auch polarisierend zusammengefasst – anfangs war die Befürwortung von Studiengebühren noch an Bedingungen geknüpft, erst später wurde sie klar geäußert.

Oppositionsparteien CDU und FDP dieses Thema entdeckt hatten, deren Wertungen mehr Raum gab und diese somit politisch verstärkte.

5.3.4 Der Wandel der öffentlichen Meinung Kann bei diesem Wertungswandel allerdings von einem Wandel der „öffentlichen Meinung“ gesprochen werden? Dies soll im Folgenden anhand der in Kapitel 5.1.4 entwickelten Kriterien überprüft werden. Nach Neidhardt muss man dazu den medialen Umgang mit Abweichlern (oder auch die mediale Konstruktion der Abweichler) von der öffentlichen Meinung untersuchen und die Quantität der Sprecherbasis sowie die Qualität (Prestige) der Sprecher der jeweiligen Position analysieren. Welche Sprecher wurden also ausgegrenzt oder marginalisiert? Eine Antwort auf diese Frage lässt sich anhand der erhobenen quantitativen Daten kaum geben,226 dazu wäre eine qualitative Inhaltsanalyse notwendig. Allerdings kann hier immerhin eine Tendenz angedeutet werden. Als Peter Glotz 1995 bildungspolitischer Sprecher der SPD wurde, war er ein Außenseiter in seiner eigenen Partei. Seine Plädoyers für Studiengebühren wurden zunächst mit großer Sorge von den eigenen Parteimitgliedern kommentiert, die Parteiposition musste erst wieder notdürftig hergestellt werden. Dieser Mechanismus besaß allerdings einen gewissen Abnutzungseffekt, später wurden seine Aussagen als „krause Gedanken“ abgetan.227 Deutlich wurde daran, dass die herrschende Meinung gegen Studiengebühren war oder zumindest als solche wahrgenommen wurde. Dann allerdings änderte sich die Situation langsam. 1999 schrieb die SZ: „Das war vor vier Jahren noch anders. Damals warf der SPD-Bildungspolitiker Peter Glotz das Handtuch, weil er sich mit seinem Bekenntnis zu Studiengebühren ins Abseits seiner Partei manövriert hatte. Heute könnte Peter Glotz SPD-Minister sein.“228 Das Abweichen von der SPD-Parteilinie wird zum Programm einiger Landesminister, besonders durch den niedersächsischen Wissenschaftsminister Thomas Oppermann. In dem so darge226 227 228

Dazu hätten die Bezugsstrukturen der Artikel untereinander ebenfalls erhoben werden müssen. Pilgram, Minderheitenschutz, in: SZ vom 25.03.1996. Pilgram, Schamfrist für Hochschulgebühren, in: SZ vom 22.10.1999.

117

stellten Stimmungswechsel innerhalb der SPD wird Edelgard Bulmahn mit ihrer Ablehnung von Studiengebühren zur Außenseiterin stilisiert. Dies leisten insbesondere die Journalisten in ihren Kommentaren selbst: „Es wird einsam um Edelgard Bulmahn“229 oder „auf einmal war Bulmahn allein“230. Sie wird dargestellt, als ob sie die Einzige sei, die Studiengebühren noch ablehnen würde. Für eine solche Darstellung gibt es jedoch keine Belege. Im Gegenteil: Die SPD sprach sich noch 2001 auf ihrem Parteitag in Nürnberg geschlossen gegen Studiengebühren aus.231 Auch im November 2003 äußerten sich die SPD-Kultusminister geschlossen gegen Studiengebühren.232 Zumindest in ihrer Partei hatte Edelgard Bulmahn Rückhalt. Daran wird deutlich, dass die Journalisten sich am Diskurs und an der Konstruktion einer öffentlichen Meinung für Studiengebühren aktiv beteiligten, indem sie die befürwortenden Aussagen überbetonten und somit ein Bild der Bundesbildungsministerin konstruierten, in dem sie als ewiggestrige Außenseiterin erschien. Diese konsonante Darstellung kann als ein Ausdruck des Wandels der öffentlichen Meinung gelten. Seit der Verbotsdebatte schien daher die öffentliche Meinung für Studiengebühren zu sein. Die Breite der Sprecherbasis änderte sich ebenfalls zu diesem Zeitpunkt. Die Tabelle 5.6 zeigt deren Entwicklung eingeteilt nach Zentrum und Peripherie. Es macht innerhalb des Diskurses einen Unterschied, ob sich ein Sprecher zehnmal oder ob sich zehn verschiedene Sprecher jeweils einmal äußern. Zum einen hätte der weiter oben beschriebene Meinungswandel auch auf ein verändertes Äußerungsverhalten einzelner Sprecher zurückführbar sein können. Zum anderen kann davon ausgegangen werden, dass, je breiter die Sprecherbasis einer Meinung ist, sie umso eher zur herrschenden öffentlichen Meinung werden kann.

229 230 231 232

118

Rubner, Sparpolitik über Gebühr(en), in: SZ vom 06.11.2003. Wib, Auf einmal war Bulmahn ganz allein, in: FAZ vom 23.11.2001. Vgl. SPD (2001), S. 98 u. S. 331. Vgl. DPA, Gegen Studiengebühren, in: SZ vom 08.11.2003.

Allerdings muss dabei ebenso berücksichtigt werden, wer über das diskutierte Problem entscheiden kann. In der Tabelle 5.6 erkennt man beispielsweise deutlich, dass sich im gesamten Diskursverlauf weitaus mehr Sprecher der Peripherie für die Einführung von Studiengebühren aussprachen als dagegen. Eine öffentliche Meinung entstand allerdings nach den bisherigen Untersuchungen erst, als sich deutlich weniger Politiker gegen Studiengebühren aussprachen. In der ersten Berichterstattungshochphase hatte es noch eine breite politische Front gegen Studiengebühren gegeben. Danach glichen sich die beiden Diskursparteien zunächst an und hatten gleich viele Fürsprecher, bis in der letzten Hochphase die politischen Befürworter mit fast doppelt so vielen Sprechern in den Medien vertreten waren. Innerhalb der Peripherie stieg seit 2000 die Anzahl der befürwortenden Sprecher noch einmal sprunghaft von etwa zwei Dritteln auf fast vier Fünftel aller Sprecher. Politische Sprecher Befürwortung

Sprecher der Peripherie

Ablehnung

Befürwortung

Ablehnung

Sprecher

Aussagen

Sprecher

Aussagen

Sprecher

Aussagen

Sprecher

Aussagen

Frühphase

4 (22,2%)

6

14 (77,8%)

15

17 (60,7%)

24

11 (39,3%)

16

HRKDebatte/Stu dentenprote ste

16 (28,6%)

31

40 (71,4%)

99

28 (66,7%)

47

14 (33,3%)

32

Zwischenphase

6 (33,3%)

9

12 (66,7%)

21

16 (64%)

17

6 (36%)

11

Verbotsdebatte

8 (44,4%)

18

10 (55,6%)

21

7 (63,6%)

8

4 (36,4%)

7

Zwischenphase

14 (50%)

29

14 (50%)

23

43 (78,2%)

65

12 (21,8%)

12

Proteste und Urteile

26 (65%)

54

14 (35%)

32

40 (78,4%)

52

11 (21,6%)

21

Spätphase

12 (66,7%)

23

6 (33,3%)

7

3 (37,5%)

3

5 (62,5%)

8

Tabelle 5.6: Breite der Sprecherbasis der Befürwortung und Ablehnung des Modells „Allgemeine Studiengebühren“

119

Somit kann bereits in der Zwischenphase ab dem Jahr 2000 von der Entstehung einer herrschenden öffentlichen Meinung für Studiengebühren gesprochen werden, obwohl oder auch gerade weil die Bundesregierung zur gleichen Zeit alles tat, um Studiengebühren zu verhindern. Allerdings bleibt unklar, ob die Sprecherbasis durch die entstandene öffentliche Meinung vergrößert wurde oder ob die öffentliche Meinung durch die vergrößerte Sprecherbasis ausgelöst wurde. Es ist zu vermuten, dass viele Sprecher sich gerade dann öffentlich äußerten, als sie die Befürwortung als öffentliche Meinung wahrnahmen und zugleich erkannten, dass der Nutzen, sich in den Medien als „progressiv“ darzustellen,233 größer war als das Risiko, für diese Forderung sanktioniert zu werden. Der Effekt der öffentlichen Meinung wurde somit im Sinne einer Self-Fulfilling-Prophecy verstärkt: Da sich mehr Sprecher für Studiengebühren aussprachen und sich gegenseitig bestätigten, wurde die Konstruktion der öffentlichen Meinung zur herrschenden Meinung. Die Medien nahmen diesen Input bereitwillig auf, waren sie doch ebenfalls sehr starke Befürworter von Studiengebühren und konnten aufgrund des Verbots der Bundesregierung noch immer eine Konflikthaftigkeit der Forderung von Studiengebühren suggerieren, auch wenn sie zu diesem Zeitpunkt nur noch gering war. Über das Prestige der Sprecher, die eine bestimmte Meinung vertraten, lässt sich an dieser Stelle nur spekulieren. Innerhalb des Diskurses äußerten sich kaum Personen, die außerhalb des politischen Spektrums standen oder nicht bestimmte Interessen vertraten. Lediglich der Bundespräsident schien sich jenseits dieser Struktur zu äußern. Allerdings befürworteten die Bundespräsidenten, die über die Bildungspolitik sprachen, Studiengebühren. Roman Herzog erwähnte sie als erster 1996 und forderte, dass man doch über Studiengebühren reden können müsse.234

233

234

120

Die Journalisten boten den Sprechern die „progressive Rolle“ des Befürworters an – im Gegensatz zu der bereits skizzierten Rolle des Außenseiters. Vgl. Luther, Klaus, Über Gebühren statt über Gebühr?, in: SZ vom 08.09.1997: „Gegner von Studiengebühren umgibt eine Aura der Rückständigkeit. Sie wollen eine Errungenschaft der 70er Jahre, die Abschaffung von Hörgeldern, bewahren. Befürworter dagegen beanspruchen den Zeitgeist für sich: Der Staat ist nun mal pleite, für umsonst ist nichts mehr zu haben.“ Weitere Ausführungen zur Rolle der Journalisten in Kap. 6.2.7. Vgl. DPA, Bundespräsident vor Rektorenkonferenz, in: SZ vom 09.07.1996: „Herzog plädierte dafür, das Thema Studiengebühren nicht aus der Hochschuldebatte auszusparen. Zwar wolle er nicht, dass an den Hochschulen eine neue soziale Barriere entstehe, aber es sei nun einmal bekannt, dass ‚mit völlig kostenfrei verfügbaren Gütern nicht sehr sorgfältig umgegangen wird’.“

1999 forderte er bereits offen Studiengebühren.235 Sein sozialdemokratischer Nachfolger Johannes Rau sprach sich nicht für Studiengebühren aus. Dessen Nachfolger Horst Köhler sprach sich bereits zu seinem Amtsantritt für Studiengebühren aus.236 Allerdings äußerten sich die Bundespräsidenten eher selten zu diesem Thema. Vermutlich waren daher die Journalisten innerhalb des Diskurses die Sprecher mit dem größten Prestige. Sie konnten wohl auf eine Übertragung ihres in anderen Bereichen erworbenen Vermittler-Images auf das Thema Studiengebühren hoffen. Da beide Zeitungen als Qualitätsmedien bekannt waren, verlieh das ihren Kommentaren zusätzliches Prestige. Wie bereits in Kapitel 5.4.2. angedeutet, sprachen sich die Journalisten bereits nach der Phase der HRK-Debatte deutlich und spätestens seit dem Jahr 2000 äußerst konsonant für die Einführung von Studiengebühren aus. Es ist allerdings auch wichtig zu betonen, dass sich die Journalisten nur spärlich zur Regelung äußerten und das Problem stattdessen stärker interpretierten. Möglicherweise waren diese Deutungen der Journalisten für die Entstehung einer öffentlichen Meinung sogar wirkmächtiger als ihre Forderungen von Studiengebühren. Dies wird im nächsten Kapitel untersucht werden. Festzuhalten bleibt, dass es im gesamten Untersuchungszeitraum keine Sprecher mit höherem Prestige gab, die sich deutlich gegen Studiengebühren aussprachen. Insofern konnte der bereits beschriebene Wandel der öffentlichen Meinung ab dem Jahr 2000 nur noch verstärkt werden.

235

236

Vgl. Pilgram, Herzog kritisiert Routine und Planwirtschaft, in: SZ vom 14.04.1999: „Der Bundespräsident forderte eine Beteiligung der Studenten an der Hochschulfinanzierung. Nur so könne es eine ‚wirkliche Abstimmung mit den Füßen geben’. Niemand dürfe vom Studium abgehalten werden, weil ihm das Geld dazu fehle. Wenn das jedoch gesichert sei, spreche nichts mehr gegen die Einführung von Studiengebühren.“ Vgl. AP, „Tausend Euro Studiengebühren“, in: FAZ vom 02.08.2004: „Auch Bundespräsident Köhler hatte sich kurz nach seinem Amtsantritt für die Einführung von Studiengebühren ausgesprochen. Er warb dafür, sie mit Stipendien zu kombinieren, um die Chancengleichheit zu wahren. Sonst würde ein Kind aus armen Verhältnissen kaum eine Chance haben, ein Studium zu ergreifen.“

121

5.3.5 Zusammenfassung Dreh- und Angelpunkt des Diskurses war das Regelungsmodell „Einführung von allgemeinen Studiengebühren“ mit etwa 70% aller Aussagen. Eine Verschiebung auf das für Gebührengegner handlungsverstärkende Regelungsmodell des Studiengebührenverbots fand nicht statt. Die Einführung von allgemeinen Studiengebühren wurde in der ersten Berichterstattungshochphase von 1995 bis 1997 sehr stark abgelehnt, in der Mitte des Diskurses waren Befürwortung und Ablehnung etwa gleichstark vertreten, bevor dann ab 2000 in der ereignislosen Zwischenphase die Befürwortungen stark zunahmen. Die Gegner konnten ihre Wertungen im letztgenannten Zeitraum aufgrund der Ereignislosigkeit kaum aktualisieren. Erst als das Bundesverfassungsgericht entschieden hatte, äußerten sie sich wieder verstärkt. Der Wandel der Wertungen ist auf einen Wandel innerhalb der zwei größten Sprechergruppen zurückzuführen: der Politiker und der Hochschulvertreter. Die sehr deutliche Ablehnung durch die Politiker erzeugte eine ablehnende Tendenz der medialen Diskussion. Die peripheren Akteure hatten Studiengebühren seit Diskursbeginn insgesamt befürwortet. Mit dem Regierungswechsel 1998 kam die Partei, die sich bis dahin eher aus taktischen Gründen ablehnend zu Studiengebühren positioniert hatte, die CDU, in die Opposition und nutzte die Freiheit von der Regierungsverantwortung und das Verbot von Studiengebühren – wenn auch auf Bundesebene erst seit dem Jahr 2003 – dafür, ihre Position zu Studiengebühren auf deren Befürwortung zuzuspitzen und damit den Konflikt zu polarisieren. Zuvor hatte die SPD den Konflikt bereits instrumentalisiert, indem sie die Unentschlossenheit der CDU in Bezug auf die Festschreibung eines Verbots im Hochschulrahmengesetz ausnutzte, um bei der Bundestagswahl 1998 mit einer klaren Position gegen Studiengebühren Wählerstimmen zu gewinnen. Die Theorie symbolischer Politik findet also in der Polarisierung der Aussagen und den versuchten Instrumentalisierungen des Konflikts durch die Politiker Bestätigung. Allerdings konnte der Politik bei diesem Thema noch ein relativ großer faktischer Handlungsspielraum unterstellt werden. Die möglichen Regelungen, die teilweise sogar in Form verschiedener Gebührentypen umgesetzt wurden, waren allerdings kaum in der Diskussion präsent, da sie auf ein „Entweder-Oder“ zu-

122

sammengeschmolzen wurden. Besonders die Studiengebührengegner konnten es sich nicht leisten, über verschiedene Modelle zu diskutieren, da sonst die Einführung von Studiengebühren nur noch als eine Frage des richtigen Modells hätte dargestellt werden können. Inwieweit mit der Konstruktion einer Fundamentalalternative ein symbolischer Kampf um die Interpretation des Konflikts verbunden ist, kann erst im nächsten Kapitel beleuchtet werden. Bei den Hochschulvertretern, die nach den Politikern am häufigsten zu Wort kamen, ging im Verlauf des Diskurses ein langsamer Prozess zu Ende: Die HRK hatte sich in Bezug auf Studiengebühren von der strategischen Befürwortung über die bedingte Befürwortung zur bedingungslosen Befürwortung bewegt. Seit 2003 forderte die HRK im Stile einer Lobbygruppe sehr deutlich die Einführung von Studiengebühren. Eine ähnlich deutliche Festlegung konnte lediglich bei den Wirtschaftsvertretern und den hochschulnahen Institutionen festgestellt werden, die über den gesamten Diskursverlauf ihre Forderung nach Studiengebühren wiederholten. Die Studenten hingegen, die die einzigen Vertreter einer sozialen Bewegung innerhalb dieses Diskurses darstellten, lehnten die Einführung von allgemeinen Studiengebühren konsequent in einem ähnlich absoluten Stil ab. Allerdings gelang es ihnen nicht, soviel kann bereits an dieser Stelle festgestellt werden, die Ebene des Protestes zu überschreiten und sich verstärkt an der Deutung des Diskurses zu beteiligen.237 Die Journalisten nahmen zwischen diesen Positionen keine Vermittlerposition ein. Sie plädierten bereits sehr früh – in den wenigen Kommentaren, in denen sie sich zu einem Regelungsmodell positionierten – für Studiengebühren und nahmen daher die Rolle des Koalitionärs ein. In der ersten Berichterstattungshochphase wurden die Bewertungen allerdings zum Teil noch an Bedingungen geknüpft. Erst als der Streit zwischen den Parteien durch den Versuch der Festschreibung eines Verbots stark polarisiert und festgefahren schien, plädierten sie sehr eindeutig und konsonant für Studiengebühren. Inwieweit sie damit auch nicht mehr zwischen den verschiedenen Deutungen vermittelten, wird noch zu untersuchen sein. Es ist zu vermuten, dass diese eindeutige Festlegung der Journalisten gerade auch aus deren Deutungen resultierte. 237

Die möglichen Gründe für diese geringe Beteiligung wurden bereits an anderer Stelle diskutiert. Vgl. Kap. 4.3.3.

123

Insgesamt spricht vieles dafür, dass sich die öffentliche Meinung zum Thema Studiengebühren innerhalb des Untersuchungszeitraumes von einer Ablehnung, die innerhalb der Medien hauptsächlich durch die Politik vertreten wurde, zu einer Befürwortung wandelte, die in den Medien nahezu alle Sprechergruppen bis auf die SPD-Regierung und die Studenten umschloss. Die Sprecherbasis der Befürworter wurde besonders durch den beschriebenen politischen Wandel innerhalb der CDU und der HRK verstärkt. Vermutlich griffen, nachdem sich dieser Wandel der öffentlichen Meinung abzeichnete, immer mehr Sprecher die Befürwortung von Studiengebühren auf, um von der „Aura des Neuen“ und damit Progressiven zu profitieren. Zugleich bestätigten diese neuen Sprecher damit die befürwortende Meinung als herrschende Meinung. Sie bekamen dafür in den Medien ein Forum geboten, da sich die Journalisten in ihrer Selektion zum einen am Neuigkeitswert der Aussagen und Regelungen orientierten und sich zum anderen bereits sehr früh auf die Befürwortung von Studiengebühren festgelegt hatten, und durch diese befürwortenden Äußerungen ihre eigenen Forderungen bestätigt sehen konnten. Zugleich erleichterten die Journalisten die Meinungsäußerungen dieser Sprecher dadurch, dass sie die Meinung der Studiengebührengegner als veraltete Außenseitermeinung darstellten und die Einführung von Studiengebühren als fortschrittliche Meinung stilisierten.

5.4 Die Argumentation der Akteure Wie wird jedoch der Konflikt im Zeitverlauf von den Akteuren gedeutet? Welche Deutung setzt sich durch, welche Deutung „stirbt aus“? Um dies zu beleuchten, wird in diesem Kapitel zunächst eine Grundanalyse der Argumentation durchgeführt (Abschnitt 5.4.1). Daran anschließend werden die verwendeten Frames ausführlich einzeln analysiert (Abschnitt 5.4.2). Danach wird untersucht, inwieweit die häufigsten Argumente des Diskurses miteinander verknüpft waren (Abschnitt 5.4.3) Abschließend werden noch zwei häufig im Diskurs vorkommende Strategien des Counterframings untersucht (Abschnitt 5.4.4).

124

5.4.1 Grundanalyse der Argumentation Insgesamt wurden 1914 Idee-Elemente innerhalb der 1290 Sprecheraussagen codiert. Etwa jede dritte Aussage enthielt kein Idee-Element. Dafür enthielten die anderen 902 Aussagen entsprechend mehr Problemdeutungen, wie die Tabelle 5.7 zeigt. Am häufigsten kamen dabei Aussagen mit einem oder zwei Idee-Elementen vor (45,6%), 3-5 Idee-Elemente besaßen immerhin noch 20 Prozent aller Aussagen und nur jede zwanzigste Aussage beinhaltete mehr als fünf Idee-Elemente.

Politiker Student

Hochschul- Hochschulvertreter nahe Inst.

Wirtschaft

Journalist

Leserbriefschreiber

Gesamt

0

267 43,7%

44 47,3%

29 15,0%

16 22,9%

24 27,0%

6 5,3%

1 0,9%

388 30,1%

1-2

275 45,0%

41 44,1%

80 41,5%

42 60,0%

38 42,7%

40 35,1%

64 57,7%

588 45,6%

3-5

61 10,0%

7 7,5%

70 36,3%

9 12,9%

22 24,7%

48 42,1%

41 36,9%

258 20,0%

mehr als 5

8 1,3%

1 1,1%

14 7,3%

3 4,3%

5 5,6%

20 17,5%

5 4,5%

56 4,3%

Ges.

611

93

193

70

89

114

111

1290

Tabelle 5.7: Anzahl der verwendeten Idee-Elemente pro Sprecher

Je mehr Idee-Elemente eine Aussage besitzt, desto ausführlicher kann das Problem gedeutet werden. Ein oder zwei Deutungen deuten eher auf einen Verlautbarungsstil hin, als auf eine Bezugnahme und Diskussion. Erst ab fünf IdeeElementen scheint eine Diskussion der vielschichtigen Deutungen möglich. Eine große Anzahl der Idee-Elemente bedeutet jedoch nicht zwangsläufig, dass ein hohes diskursives Niveau erreicht wird, bei dem Argument und Gegenargument abgewogen werden. Es wäre ebenso möglich, dass in solchen Artikeln lediglich befürwortende oder ablehnende Argumente genannt werden. Betrachtet man die Verteilung der Idee-Elemente nach Sprechern, so wird deutlich, dass nur die Hochschulvertreter, die Journalisten und die Leserbriefschreiber mehrere Idee-Elemente verwenden. Lediglich bei diesen Sprechern besteht also

125

eine Chance auf Argumentation. Die Politiker nutzen zu fast 90 Prozent entweder kein oder lediglich ein bis zwei Idee-Elemente. Sie werden somit eher ihre Problemdeutung kundtun, als über die Deutungen anderer Akteure zu debattieren. Die Verteilung der Idee-Elemente erklärt sich weniger aus den Motiven der Akteure als aus deren Zugangschancen zum medialen Forum. Argumente und Deutungen können nur dann vermehrt in die Diskussion gebracht werden, wenn dem Sprecher genügend Platz dafür eingeräumt wird. Dieser Raum wird hauptsächlich in meinungsbetonten Formen (wie Kommentar, Interview, Gastbeitrag oder Leserbrief) gegeben. Die Äußerungen von Politikern befinden sich hingegen hauptsächlich in Nachrichten und Berichten (zu 90 Prozent), so dass ihren Deutungen nur wenig Platz zugestanden wird und die Deutungen (in Form von Zitaten) zudem von den Journalisten vorselektiert werden. Es könnte also sein, dass die journalistischen Selektionskriterien bestimmte Deutungen von vornherein aus den Medien ausschließen. Dies ließe sich allerdings nur durch eine groß angelegte Befragung der Akteure überprüfen, die hier nicht geleistet werden kann. Insofern können hier nur die Idee-Elemente untersucht werden, die die Akteure in die Medien bringen konnten. Deutlich wird aus der Tabelle, dass besonders der Gruppe der Hochschulvertreter viel Raum für ihre Interpretationen zugestanden wurde. Die Journalisten konnten sich diesen Raum selbst geben – ihre Aussagen erschienen als Kommentare nahezu ungefiltert in den Medien.238 Die Leserbriefe können als Reaktion auf die verschiedenen Deutungen der Akteure verstanden werden. Sie stellen die Schnittstelle zwischen den medial geäußerten Deutungen und den Publikumsdeutungen dar und geben Auskunft darüber, welche Deutungen beim Publikum ankommen und welche nicht. Im methodischen Kapitel wurden bereits die für die Analyse verwendeten Oberframes beschrieben. Studiengebühren können thematisiert werden: 1) als eine Frage der sozialen Gerechtigkeit, 2) als eine Frage des Wettbewerbs und des Marktes im Hochschulsystem, 3) als eine Frage der Hochschulfinanzierung und 4) als

238

126

Vgl. Pfetsch et al. (2004), S. 7 und S. 17.

eine Frage der gesellschaftlichen Bedeutung von Bildung.239 Jeder dieser Frames wurde untergliedert in zwei Unterframes, in die die Idee-Elemente danach eingeordnet wurden, ob sie sich für oder gegen diesen Frame aussprachen. Ein weiterer Unterframe wurde in einigen Fällen angelegt (Frame 1 und 3), falls die Befürwortung des Frames an eine Bedingung geknüpft wurde: „Studiengebühren sind dann gerecht, wenn sie sozialverträglich ausgestaltet werden.“ Insgesamt konnten so 63 unterschiedliche Idee-Elemente codiert werden. In der Tabelle 5.8 wird deutlich, dass Studiengebühren hauptsächlich als eine Frage der sozialen Gerechtigkeit gedeutet wurden. Danach erscheint zu etwa gleichen Teilen die Deutung als Wettbewerbs- und als Finanzierungsfrage. Eher unbedeutend ist der letzte Frame der „gesellschaftlichen Bedeutung“. Die Bedeutung des Frames „Soziale Gerechtigkeit“ wandelte sich im Verlauf des Diskurses kaum. Im Gegensatz dazu schwankte der Anteil des Wettbewerbs- und des Finanzierungsframes stärker: Die Bedeutung des Ersteren stieg im Diskursverlauf an, bis er Soziale Gerechtigkeit Frühphase

Markt und Gesellschaftliche Finanzierung Wettbewerb Bedeutung

Gesamt

68 (37,8

55 (30,6%)

30 (16,7%)

27 (15,0%)

180

HRK-Debatte und Studentenproteste

230 (45,1%)

92 (18,0%)

144 (28,2%)

44 (8,6%)

510

Zwischenphase

51 (47,7%)

22 (20,6%)

24 (22,4%)

10 (9,3%)

107

Verbots-Debatte

63 (47,7%)

30 (22,7%)

31 (23,5%)

8 (6,1%)

132

Zwischenphase

180 (45,9%)

104 (26,5%)

87 (22,2%)

21 (5,4%)

392

Proteste und Urteile

245 (47,9%)

117 (22,9%)

116 (22,7%)

34 (6,6%)

512

Spätphase

49 (60,5%)

10 (12,4%)

19 (23,5%)

3 (3,7%)

81

Insgesamt

886 (46,3%)

430 (22,5%)

451 (23,6%)

147 (7,7%)

1914

Tabelle 5.8: Verteilung der Frames im Diskursverlauf

239

Vgl. Kap. 2.1.4.

127

in der Zwischenphase von 2000-2003 mit jeder vierten Aussage seinen Zenit erreichte. Diesen Höhepunkt hatte der Finanzierungsframe schon in der Phase der HRK-Debatte und der Studentenproteste. Dort wurde er besonders häufig genutzt, weil die Hochschulrektoren ihr Anliegen, Studiengebühren einzuführen, als Frage der Finanzierung begründeten und dementsprechend die Debatte stärker auf diese Ebene zogen. Danach sank der Anteil dieser Deutung leicht ab. Die Bedeutung des Frames „Studiengebühren als Frage der gesellschaftlichen Bedeutung von Bildung“ nahm im Verlaufe des Diskurses immer weiter ab. Allerdings waren nicht alle Frames für alle Bewertungen von Studiengebühren nutzbar. Beispielsweise konnte der Frame „Markt und Wettbewerb“ nur schlecht mit einer ablehnenden Haltung zu Studiengebühren verbunden werden. Umgekehrt konnte der Frame „Studiengebühren in ihrer gesellschaftlichen Bedeutung“ kaum von Befürwortern benutzt werden. Die beiden Frames „Soziale Gerechtigkeit“ und „Finanzierung“ waren für beide Parteien nutzbar, da in beiden ausreichend Idee-Elemente zur Verfügung standen, die entweder für oder gegen Studiengebühren eingesetzt werden können. Diese grobe Beschreibung soll nun noch einmal in einer Fein-Analyse der einzelnen Frames vertieft werden.

5.4.2 Analyse der verwendeten Frames Studiengebühren als Frage der sozialen Gerechtigkeit Als eine Frage der sozialen Gerechtigkeit werden Studiengebühren von Befürwortern wie auch von Gegnern thematisiert. Der Begriff „Gerechtigkeit“ wird dabei nicht genauer spezifiziert, er bleibt deutungsoffen im Sinne einer Leerformel.240 Der Frame umfasst drei Unterframes: (A) Studiengebühren zu erheben sei sozial gerecht, weil beispielsweise für Kindergärten auch Gebühren gezahlt werden müssen oder weil sonst die Kassiererin mit ihren Steuern das Studium des Arztsohnes bezahlt. (B) Studiengebühren zu erheben sei dann gerecht, wenn sie sozialverträglich ausgestaltet werden oder durch Kredite abgefedert werden. (C) Studiengebüh-

240

128

Vgl. Kap. 5.1.1.

ren zu erheben, sei sozial ungerecht, weil es beispielsweise Familien belaste und das Studium vom Einkommen der Eltern abhängig mache. Zusätzlich wurden hier mögliche Entgegnungen zu den befürwortenden Argumenten erhoben, etwa, dass Akademiker die Kosten ihres Studiums über ihre Steuern zurückzahlen und auch nicht per se ein besseres Einkommen haben. Dieser Frame ist im Sinne der weiter oben beschriebenen „injustice frames“241 eigentlich ein Frame, den soziale Bewegungen häufig gegen Regierungen benutzen, um Regelungen anzuprangern, die sie als ungerecht erachten. Im Studiengebührendiskurs wird dieser Frame allerdings gerade nicht von sozialen Bewegungen (beispielsweise den Studenten) genutzt, sondern von Politikern (33%), Hochschulvertretern (19%), Journalisten (15 %) und sogar von Wirtschaftsvertretern (8%). Der hauptsächliche Kampf um die Deutung des Problems wurde auf dieser Ebene ausgetragen. Seit den 70er Jahren konnte es vermutlich als Allgemeinplatz gelten, dass Studiengebühren sozial ungerecht sind und zu einer stärkeren Selektion führen: Studiengebühren waren als unsozial in den Köpfen der Bevölkerung verankert, die Gebührenfreiheit wurde als Errungenschaft der Bildungsexpansion der 70er Jahre betrachtet.242 Wer also Studiengebühren einführen wollte, musste versuchen diese negative Verknüpfung zu lösen und eine neue Deutung zu verankern. Durch einen Bezug auf den Wettbewerbsframe wäre dies kaum möglich gewesen, da freier Wettbewerb und Markt von der Bevölkerung oft ebenfalls als unsozial betrachtet werden. Und Studiengebühren lediglich als Finanzierungsfrage darzustellen, ginge ebenfalls am Problem der sozialen Ungerechtigkeit vorbei. Daher mussten sich die Befürworter auf diesen Frame einlassen und versuchen, die Aussage „Studiengebühren sind sozial ungerecht“ in „Studiengebühren sind sozial gerecht“ umzudeuten. Für diese Umdeutung nutzten sie verschiedene Idee-Elemente, die allerdings erst im Laufe der Diskussion entwickelt wurden: So kam das „Kindergartenargument“243 erst Ende der 90er Jahre ins Repertoire der Befürworter (24-mal). Auch

241 242 243

Vgl. Kap. 5.1.3. Vgl. Kap. 1.2.1. „Es ist nicht sozial gerecht, wenn Eltern für den Kindergarten zahlen müssen, das Studium aber kostenfrei ist.“

129

das Hauptargument der Verteilungsgerechtigkeit244 wurde erst Ende der 90er Jahre verstärkt aufgegriffen (98-mal). Dieses Argument geht zu großen Teilen auf eine Studie des Finanzwissenschaftlers Karl-Dieter Grüske zurück, die, als sie 1995 erschien, in einer DPA-Meldung so kommentiert wurde: „Ungewöhnliche These zum Thema Studiengebühren: Ein kostenpflichtiger Platz im Hörsaal könnte nach Einschätzung des Nürnberger Volkswirtschaftlers Karl-Dieter Grüske gerade aus sozialen Gründen gerechtfertigt sein.“245 Auch als diese Studie im Jahr 2000 durch die Ergebnisse eines, im Auftrag des Studentenwerks entstandenen Gutachtens widerlegt wurde und der Chef des Deutschen Studentenwerks verkündete, dass „dieses Argument der Studiengebühren-Befürworter nichts als ein Mythos“246 sei, blieb es sehr stark in der Debatte vertreten. Ein wichtiges Schlagwort, das mit dieser Deutung verknüpft wurde, war, dass Studiengebührenfreiheit eine „Umverteilung von unten nach oben“ bedeuten würde (15-mal). Diese Deutung wurde soweit geführt, dass nicht mehr nur Studiengebühren als sozial gerecht dargestellt wurden, sondern auch Studiengebühren nicht einzuführen als sozial ungerecht dargestellt wurde (14-mal). Diese beiden Idee-Elemente sind zwar nicht häufig vertreten, aber dennoch bedeutsam, da sie programmatische Zuspitzungen der Befürworter-Deutungen darstellen. Eine andere Ebene, die die Befürworter im Laufe des Diskurses verstärkt wählten, um die Vorherrschaft des unsozialen Bildes von Studiengebühren zu bekämpfen, war die Ebene des Konditionals: Studiengebühren sind dann sozial gerecht, wenn X passiert. Es genügte, wenn Studiengebühren mit dieser Taktik nicht mehr als grundlegend und absolut unsozial betrachtet wurden, sondern so, dass sie nur unter bestimmten Bedingungen unsozial wären. Ob und wie diese Bedingungen erfüllbar wären, war nicht Gegenstand der Aussagen. Daher wurde als Bedingung auch sehr häufig der höchst vage Begriff „sozialverträglich“ verwendet (117-mal) und von einem unkonkreten und noch in der Zukunft zu entwickelnden „Stipendiensystem“ (86-mal) oder „Darlehenssystem“ (134-mal) gesprochen. Sobald Studiengebühren als abhängig von diesen Bedingungen neu verankert worden wären, 244 245 246

130

„Der Arbeiter zahlt mit seinen Steuern das Studium des Arztsohnes.“ DPA, Studiengebühren aus sozialen Gründen, in: SZ vom 27.01.1995. Leffers, Der Schatten eines Traumes, in: SZ vom 11.04.2000.

würde es eher eine Frage sein, wie sie ausgestaltet werden, damit sie sozial gerecht sind, als eine Frage, ob man sie überhaupt einführen will. Dementsprechend ablehnend standen Studiengebührengegner dieser Deutung gegenüber. Eine Debatte darüber, unter welchen Bedingungen man Studiengebühren „sozialverträglich“ einführen könnte, mussten sie vermeiden und jegliche Studiengebühren als unsozial ablehnen und brandmarken. Aus diesem Grund konnten sie allerdings auch kaum Gegenargumente auf der Ebene der konditionalen Befürwortung entwickeln, die beispielsweise auf den utopischen Charakter der Bedingungen verwiesen hätten.247 Sich auf diese Ebene einzulassen, hätte für die Gegner bedeutet, dass man zwar die vorgebrachten Bedingungen ablehnt, dass aber andere Bedingungen denkbar werden, die Studiengebühren akzeptabel machen könnten. Der Deutungsraum der Gegner veränderte sich im Laufe des Diskurses kaum. Das Hauptargument blieb, dass Studiengebühren sozial ungerecht seien, weil sie einen „sozialen Numerus clausus“ zur Folge hätten und das Studium abhängig vom „Geldbeutel der Eltern“ machen würden. Die Studiengebührengegner entwickelten ihren Standpunkt in der Debatte kaum weiter, obwohl gerade ihre wesentliche Deutung „Studiengebühren sind sozial ungerecht“ von den Befürwortern in neuer Art und Weise in Frage gestellt wurde. Entgegnungen auf die Befürworterargumente wurden nur sehr selten vertreten. Allerdings muss hier angemerkt werden, dass die Widerlegung eines einfachen Arguments wie „Der Arbeiter zahlt mit seinen Steuern das Studium des Arztsohnes“ weitaus komplexer ist und mehr Raum einnimmt, als dessen bloße Nennung. Dafür müsste den Gegnern mehr Platz in den Medien eingeräumt werden, beispielsweise in Form von Kommentaren oder Gastbeiträgen. Allerdings hätte neben die schwierige Widerlegung der befürwortenden Argumente auch die Entwicklung neuer und eigener Argumente treten können, die beispielsweise die Anliegen der Befürworter neu deuten. Dies war aber kaum der Fall.

247

Eine Ausnahme bildete nur das Argument, dass die Entwicklung eines Stipendiensystems unwahrscheinlich sei.

131

Insgesamt wurden in diesem Frame 886 IdeeGesamt Elemente geäußert. In der Tabelle 5.9 erkennt Frühphase 22 (32%) 20 (29%) 26 (38%) 68 man, dass die Rahmung HRK-Debat74 (32%) 80 (35%) 230 te/Studenten- 76 (33%) von Studiengebühren als proteste „sozial ungerecht“ in den Zwischenphase 17 (33%) 21 (41%) 13 (26%) 51 beiden ersten Phasen Verbotsleicht dominierte, danach 25 (40%) 23 (37%) 15 (24%) 63 Debatte aber sehr stark abnahm. Zwischenphase 66 (37%) 85 (47%) 29 (16%) 180 Seit der HRK-Debatte gewann die Deutung als Proteste und 66 (27%) 118 (48%) 61 (25%) 245 Urteile „sozial gerecht“ und „soSpätphase 10 (20%) 23 (47%) 16 (33%) 49 zial gerecht mit Bedingung“ sehr stark an Be282 364 240 Insgesamt 886 (32%) (41%) (27%) deutung. In der zweiten Zwischenphase, in der Tabelle 5.9: Verteilung der Idee-Elemente innerhalb des Frames „Soziale Gerechtigkeit“ nach Phasen wie bereits oben festgestellt, sich die Regelungsvorstellung für Studiengebühren durchsetzte, war auch bei den Idee-Elementen die Deutung als „sozial gerecht“ doppelt so stark und die bedingte Befürwortung fast dreimal so stark vertreten wie das ablehnende „sozial ungerecht“. Die konditionale Deutung blieb auch nach dieser Phase die am stärksten vertretene Studiengebührendeutung. Der Diskurs war also hauptsächlich dadurch geprägt, dass Studiengebühren mit Hilfe einer abwägenden Deutung („unter bestimmten Bedingungen möglich“) von ihrer absoluten Deutung („sozial ungerecht“) losgelöst wurden.248 Die extreme Umdeutung als „sozial gerecht“ konnte sich zwar nicht als hauptsächliche Deutung durchsetzen, wurde aber zu einer gleichberechtigten Deutung neben „Studiengebühren sind sozial ungerecht“. Sozial gerecht

248

132

Sozial gerecht mit Bedingung

Sozial ungerecht

Dies entspricht der häufig im Diskurs erscheinenden „Enttabuisierung“ von Studiengebühren. Vgl. Kap. 5.4.4.

Erstaunlich ist an dieser Entwicklung jedoch, dass die beiden befürwortenden Deutungen bereits sehr früh im Diskurs recht stark vertreten waren. Um dies zu erklären, muss der Frame nun nach den verschiedenen Sprechern aufgeschlüsselt werden. In der Tabelle 5.10 sind von den beteiligten Sprechern lediglich die drei Gruppen abgebildet, die sich am stärksten an der Deutung des Studiengebührenthemas beteiligt haben: Die Politiker (30%), die Hochschulvertreter (22%) und die Journalisten (18%). Die Politiker nutzten in der ersten Hochphase hauptsächlich den ablehnenden Frame „Studiengebühren sind sozial ungerecht“ (42%). Im Diskursverlauf wandten sie sich stärker dem Bedingungsframe zu, während die beiden extremeren Positionen etwa gleich stark besetzt blieben. Diese Entwicklung ging hauptsächlich Politiker

Hochschulvertreter

Sozial Sozial Sozial Sozial gegerecht unge- gerecht mit Bed. recht recht

Sozial gerecht mit Bed.

Journalisten

Sozial Sozial unge- gerecht recht

Sozial gerecht mit Bed.

Sozial ungerecht

Frühphase

4

2

4

6

6

4

1

2

2

HRK-Debatte/ Studentenproteste

16

18

42

15

16

14

28

20

4

Zwischenphase

3

5

6

3

8

0

6

5

0

Verbots-Debatte

7

9

4

1

1

0

9

11

3

Zwischenphase

4

21

9

20

34

1

21

9

3

Proteste und Urteile

13

42

13

10

30

9

31

12

8

Spätphase

6

13

8

1

0

0

2

3

1

Gesamt

53 21%

110 44%

86 35%

56 31%

95 53%

28 16%

98 54%

62 34%

21 12%

Tabelle 5.10: Idee-Elemente des Frames „Soziale Gerechtigkeit“ nach wichtigsten Sprechern und Phasen

auf einen Wandel innerhalb der CDU zurück. Während die SPD nahezu gleich bleibend Studiengebühren als sozial ungerecht betrachtete, änderte sich die Deutung der CDU von einer teils ablehnenden, teils bedingt-befürwortenden Deutung zu einer hauptsächlich bedingt-befürwortenden. Als sozial ungerecht werden sie

133

seit dem Jahr 2000 fast gar nicht mehr gedeutet – ebenso wenig allerdings als sozial gerecht. Dieser Wandel in der CDU geht einher mit der bereits beschriebenen Befürwortung des Regelungsmodells „Einführung von Studiengebühren“.249 Die Hochschulvertreter vertraten alle drei Positionen in der Phase der HRKDebatte und der Studentenproteste ähnlich stark, bevor dann ebenfalls der Bedingungsframe zum wichtigsten Interpretationsrahmen wurde. Gleichzeitig änderte sich die Interpretation besonders in der Zwischenphase von 2000-2003 zum gebührenbefürwortenden „Studiengebühren sind sozial gerecht“. In der letzten entscheidenden Phase allerdings war dieses Bild wieder ausgeglichen. Lediglich die Journalisten deuteten Studiengebühren von Anfang an am stärksten innerhalb des Unterframes „Studiengebühren sind sozial gerecht“. Innerhalb ihrer Deutungen kam der Frame „Studiengebühren sind sozial ungerecht“ nur sehr marginal vor. Sie befürworteten Studiengebühren bereits, als alle anderen Akteure noch unentschieden oder dagegen waren. Da sie bereits so früh festgelegt waren, wurde diese Interpretation im Laufe des Diskurses nur noch weiter verstärkt, so dass der Bedingungsframe kaum noch vertreten war. Diese deutliche Kommentierung geht auf 27 verschiedene journalistische Sprecher zurück, von denen allerdings fünf mit jeweils mehr als 10 Deutungen deutlicher hervortreten. Diese fünf Journalisten äußerten fast zwei Drittel (62%) aller Deutungen. Dabei lassen sich deutlich die eher abwägenden Journalisten, die in diesem Falle den Bedingungsframe verstärkt und den Ablehnungsframe eher selten nutzten, von den meinungsbetonten Journalisten unterscheiden, die den befürwortenden Frame hauptsächlich nutzten.250 Während bei der FAZ zeitgleich beide Typen (Kurt Reumann, Konrad Adam) auftraten und damit die Kommentierung seit Anfang der Untersuchung stark „für“ und „bedingt für“ Studiengebühren war, berichtete die SZ bis zur Jahrtausendwende eher ausgleichend und äußerte in einigen Fällen auch die Deutung als „sozial ungerecht“. Danach übernahm eine stark meinungsbetonte Journalistin (Jeanne Rubner) die hauptsächliche Kommentierung des Themas. Dies dürfte vermutlich auch einer geänderten redaktionellen Linie entsprechen, da sich die Autorin außerordentlich deutlich für Studiengebühren aussprach. 249 250

134

Vgl. Kap. 5.4.2. Vgl. Kap. 5.1.6.

Wie Kommentare wirken, hängt allerdings immer auch vom gesellschaftlichen Umfeld ab, in dem sie geäußert werden. Möglicherweise werden die Kommentatoren, ähnlich wie Peter Glotz in der SPD, zunächst marginalisiert und dann als ein erwartbares Extrem toleriert und integriert. Dies war wahrscheinlich bei der sehr frühen sehr positiven Deutung von Studiengebühren durch die FAZ der Fall. Dennoch darf man die Wirkung der Kommentare dieser überregionalen Zeitungen nicht unterschätzen: Die Journalisten haben darin der oben beschriebenen Umdeutung sehr viel Raum gegeben und sie dadurch möglicherweise so verstärkt, dass sie in die Deutungen der anderen Sprecher diffundieren konnten. Die hohe Konsonanz und die zunehmende Extremisierung der Kommentare dürfte, besonders nachdem durch die HRK-Debatte Studiengebühren erstmals thematisiert worden waren, sehr wirkmächtig gewesen sein. Deutlich wurde an der Untersuchung des Frames „Soziale Gerechtigkeit“, dass im Verlauf des Diskurses die Interpretation, dass Studiengebühren sozial gerecht sein könnten, wenn bestimmte Bedingungen erfüllt sind, in nahezu allen Gruppen251 zur hauptsächlichen Deutung wurde. Diese Thematisierung verlagerte die Problematik der sozialen Gerechtigkeit von der polarisierten Frage ihrer Einführung (Sozial gerecht? Ja oder nein?) auf die Frage nach den Bedingungen ihrer Einführung (Sozial gerecht? Ja, aber wie?). Es wird damit lediglich zu einer Frage der Gestaltung der Rahmenbedingungen, ob Studiengebühren sozial gerecht sind oder nicht. Das Thema wird somit wieder politisch be- und verhandelbar. Es ist allerdings die berechtigte Befürchtung der Gegner, dass mit einer Diskussion über die Modalitäten der Einführung die Nicht-Einführung bereits ausgeschlossen wird und es unwichtig wird, was die geforderte Analyse der Einführungsbedingungen ergeben wird, da Studiengebühren in jedem Falle eingeführt werden. Dies wird dadurch verstärkt, dass die Bedingungen höchst unpräzise und unkonkret gehalten wurden. Der Begriff „Sozialverträglichkeit“ fungiert hier im Sinne einer Leerformel, um die vermuteten Ängste der Bevölkerung aufzufangen und zu entkräften. Eine solche unspezifische und an Bedingungen geknüpfte Ausdrucksweise ist auch besonders

251

Ausnahmen stellen lediglich die SPD-Politiker, die Studenten und die Leserbriefschreiber dar.

135

für Politiker interessant, da durch die Deutungsoffenheit der Bedingungen der eigene Handlungsspielraum sehr groß bleibt. Die Deutung, dass Studiengebühren sozial gerecht seien, die die Befürworter einbrachten um Studiengebühren von der Brandmarkung als „sozial ungerecht“ zu befreien, wurde als zweite mögliche Deutung besonders in der Zwischenphase von 2000 bis 2003 sehr stark vertreten. Die Politiker wagten allerdings kaum diesen neuen Deutungsrahmen zu nutzen und argumentierten stattdessen hauptsächlich im Bedingungsframe. Die Deutung als „sozial gerecht“ wurde somit hauptsächlich von den Journalisten in ihren Kommentaren vertreten. Sie erfüllten in diesem Diskurs, spätestens nach der Verbotsdebatte, die Rolle der radikalsten Befürworter,252 vor deren Hintergrund andere Akteure die gemäßigtere Befürwortung vertreten konnten. Den Journalisten kann zudem eine Vorreiterrolle zugeschrieben werden: Durch ihre konsonante Kommentierung machten sie die Deutung von Studiengebühren als „sozial gerecht“ populär. Da sie dieser Deutung in ihren Kommentaren sehr viel Raum gaben, waren sie vermutlich auch kaum daran interessiert, komplexen Widerlegungen dieser Argumente großen Raum zu geben. Dementsprechend selten kam daher die Deutung in den Medien vor, dass Studiengebühren sozial ungerecht seien. Dies lag allerdings auch an den Sprechern und ihren Argumenten: Die Studiengebührengegner entwickelten gegen die neue begriffliche Vereinnahmungs-Strategie der „sozialen Gerechtigkeit“ keine adäquaten Argumente. Der gerechte Status quo und die angenommene Verwurzelung von Studiengebühren als sozial ungerecht blieben deren einzige Argumente. Es kann deshalb auch von einer Abnutzung der Deutung innerhalb des Diskurses ausgegangen werden, da sie zum einen nicht weiter entwickelt und zum anderen verstärkt in Frage gestellt wurde. Die Befürworter besaßen im Gegensatz dazu die neueren und damit auch griffigeren Argumente, die leichter von den Medien aufgenommen wurden.

252

136

Zwar waren auch die Wirtschaftsvertreter in ihrer Befürwortung radikal, aber sie argumentierten hauptsächlich auf der Ebene des Marktes und des Wettbewerbs.

Studiengebühren als Frage von Markt und Wettbewerb im Hochschulsystem Studiengebühren werden in diesem Rahmen als eines von mehreren Mitteln begriffen, Markt und Wettbewerb in das „schlecht“ funktionierende Bildungssystem einzuführen. Die Argumentation geht davon aus, dass Bildung eine Ware wie jede andere sei und überträgt auf dieser Grundlage alle Funktionsebenen und -rollen des Marktes auf das Bildungssystem. Studenten werden zu Kunden und können mehr fordern, die Universitäten werden zu Anbietern und müssen sich dem Wettbewerb um die Studenten stellen, das Gut „Bildung“ bekommt einen Preis, damit es vom Kunden Student nicht mehr verschwendet werde und dieser motivierter sei. Gegenargumente kommen nur sehr spärlich vor. Das einzige Argument, das häufiger im Diskurs auftaucht, ist, dass das Bildungssystem kein Marktsystem sei. Dieser Rahmen ist, wie oben bereits festgestellt, mit 22,5 % der am dritthäufigsten angewandte. Allerdings nimmt seine Bedeutung im Diskursverlauf stark zu. Er basiert auf einer Sichtweise des Hochschulsystems, die ebenfalls – wie die Deutung, Studiengebühren seien sozial gerecht – neu in den Diskurs eingeschleust werden musste. Die beschriebene Übertragungsleistung der wirtschaftlichen Denkweise auf ein traditionell eher wirtschaftsfernes Gebiet ist dabei zwar alt, neu ist allerdings, dass die Argumente stärker ausdifferenziert und zugespitzter formuliert wurden, beispielsweise „Studenten werden zu Kunden“ (85-mal) und „was nichts kostet, ist nichts wert“ (39-mal). Diese einfachen Leitsätze diffundierten im Laufe des Diskurses in die Argumentationen der Befürworter. Innerhalb dieses Rahmens wird sehr stark mit einer Problemkonstruktion gearbeitet. Die gegenwärtige Situation der Hochschulen wird zu einem Problem erklärt, das nur mithilfe von Studiengebühren gelöst werden kann: Die Studenten studieren nicht schnell genug und sind faul, daher müssen sie durch Studiengebühren zum schnelleren Studium angehalten werden. Die Hochschulen bilden nicht gut aus, daher soll der Wettbewerb sie anstacheln, mehr zu leisten. Die Hochschulen kümmern sich nicht um ihre Studenten, daher soll ein Kundenverhältnis diese Missachtung ausgleichen. Die Deutung, dass die Lage der Hochschulen problematisch sei, setzte sich – nahezu unwidersprochen – durch. Dieser Problemdeutung

137

entsprach auch teilweise253 die im ersten Kapitel skizzierte Entwicklung der Studentenzahlen und die damit verbundene Finanzsituation der Hochschulen.254 In der ersten Phase der deutlichen Unterfinanzierung und der gleichzeitig hohen Studentenzahlen (1994-1996) waren die Problemlösungskompetenzen der wirtschaftlichen Sichtweise auf die Hochschulen scheinbar noch nicht weit genug entwickelt, um im Diskurs vertreten zu werden, erst in der zweiten „problematischen“ Phase (ab 2000) wurden sie als ausdifferenzierte Lösungsstrategien verstärkt im Diskurs vertreten. Ein wichtiger Einflussfaktor für diese Entwicklung ist die kulturelle Akzeptanz der Übertragung von wirtschaftlichen Lösungsansätzen auf eher wirtschaftsferne Gebiete. Diese kulturelle Resonanz der Übertragung könnte sich im Laufe des Diskurses ebenfalls gewandelt haben.255 Studiengebühren als Element der Einführung eines Bildungsmarktes wurden vor allem von Hochschulvertretern und Journalisten im Diskurs vertreten. Während die Hochschulvertreter sich erst verstärkt in der zweiten Hälfte des Diskurses (ab 2000) in diesem Rahmen äußerten, vertraten die Journalisten diese Deutung im gesamten Diskursverlauf kontinuierlich stark. Die Hochschulvertreter bekamen für ihre Deutungen in beiden Zeitungen besonders in den meinungsbetonten Formen (Standpunkt, Meinung, Interview) ein Forum geboten. Wie bereits oben angedeutet,256 wurden die Hochschulvertreter vermutlich in die Medien gelassen, um als „Sprecher der Hochschulen“ zu fungieren und eine Lösung für die internen Probleme vorzustellen. Erstaunlich ist allerdings, wie selten die Hochschulvertreter den ihnen traditionell eher fernen Wettbewerbsrahmen ablehnten. Eine mögliche Erklärung dafür wäre die bereits angedeutete Positionierung der Journalisten: Es ist kaum im Interesse ihrer eigenen Argumentation und besitzt auch kaum medialen Nachrichtenwert, wenn ein Hochschulvertreter die Änderung des als proble-

253

254 255 256

138

Viele Aspekte der Konstruktion des Problemfalls „Hochschule“ sind nicht notwendigerweise an empirische Indikatoren gekoppelt, beispielsweise die Ausbildungsqualität an den deutschen Hochschulen oder die Motivation der Studenten. Dennoch verstärkt die Wahrnehmung einer „Überfüllung“ an den Hochschulen die Plausibilität der Konstruktion als Problemfall. Vgl. Kap. 1.3.1 und 1.3.2. Vgl. Kap. 6.2.4. Vgl. Kap. 4.4.

matisch konstruierten Status Quo ablehnt.257 Außerdem könnte dies auch durch geschicktes Counterframing ausgelöst worden sein: Die Ablehnung des Wettbewerbs für die Hochschulen wird von den Befürwortern dieses Rahmens mit mangelnder Konkurrenzfähigkeit gleichgesetzt. Wer sich dem Wettbewerb nicht stellen will, erscheint als nicht wettbewerbsfähig und verschlechtert seine Marktposition.258 Ein Unterschied liegt allerFAZ SZ dings in der Anzahl der Kein Kein Nennungen dieses Rahmens WettbeWettbeWettWettwerb werb in beiden Zeitungen: Für bewerb bewerb 41 7 30 13 die FAZ ist dieser Rahmen Politiker 17% 41% 21% 38% weitaus bedeutender als für 7 Student 0 0 0 21% die SZ. Besonders WirtHochschul61 2 44 1 schaftsvertreter kommen in vertreter 26% 12% 31% 3% den Phasen seit 2000 in der Hochschul16 12 0 0 nahe Inst. 7% 8% FAZ verstärkt zu Wort, be50 15 Wirtschaft 0 0 sonders in Dossiers und 21% 11% 49 3 32 4 Standpunkt-Äußerungen im Journalist 21% 18% 22% 12% Wirtschaftsteil. Die dort Leserbrief19 5 10 9 schreiber 8% 29% 7% 27% vorgenommenen Deutungen sind sehr ausführlich Insgesamt 236 17 143 34 und enthalten zu mehr als Tabelle 5.11: Verwendung des Wettbewerbsframes nach 75 Prozent mehr als 3 Idee- Zeitungen Elemente. Bei den wichtigsten Sprechern unterscheiden sich beide Zeitungen allerdings in ihren Anteilen an dieser Deutung kaum (vgl. Tabelle 5.11). Es ist lediglich anzumerken, dass in der

257

258

Zudem stehen die Hochschulvertreter (Rektoren wie Professoren) bereits seit den 90er Jahren vermehrt unter medialem Rechtfertigungsdruck. Dem Hochschulsystem werden „verkrustete Strukturen“ attestiert, besonders da die Professoren verbeamtet sind und damit verdächtig weit außerhalb des Leistungswettbewerbs stehen. Vgl. Adam, Salz in die Wunde, in: FAZ vom 12.11.1997: „Denn wer den Werber spielt, traut sich offenbar zu, beim Wettbewerb gut abzuschneiden, während der Warner Angst davor hat, zurückzufallen und auszuscheiden.“

139

SZ weitaus mehr Ablehnungen dieses Rahmens geäußert werden – mit etwa 20 Prozent aller Äußerungen allerdings absolut betrachtet noch immer sehr wenige. Wie bereits oben angedeutet, ist dies also ein eindeutiger Befürworter-Frame. Die Rahmung „Studiengebühren fördern den Wettbewerb“ ist im gesamten Diskurs der am stärksten vertretene Unterframe.259 Dies begründet sich dadurch, dass er die Hauptdeutung der Hochschulvertreter und die zweitwichtigste Deutung für die Journalisten nach „Studiengebühren sind sozial gerecht“ darstellt. Studiengebühren wurden vermutlich verstärkt in diesem Rahmen thematisiert, da sie für ein teils konstruiertes und teils reales Problem eine konkrete Lösung anboten. Besonders die „Betroffenen“ (Hochschulvertreter) und die „Trendsetter“ (Journalisten) waren an einer solchen Lösung interessiert. Die Politiker, die in diesem Rahmen eine Problemlösungsfähigkeit hätten suggerieren können, nutzten ihn jedoch kaum. Wahrscheinlich vermuteten sie die Hauptproblematik von Studiengebühren in der sozialen Frage.

Studiengebühren als Frage der Hochschulfinanzierung In diesem Rahmen werden Studiengebühren als ein Instrument verstanden, um die Hochschulen finanziell besser auszustatten. Dies kann beispielsweise begründet werden, indem auf die knappen Kassen der Länder verwiesen wird oder die Einführung von Studiengebühren als einziger Ausweg aus der chronischen Unterfinanzierung und Überfüllung der Hochschulen dargestellt wird. Auch alle konkreten Vorstellungen, was mit dem Geld aus Studiengebühren konkret und abstrakt gemacht werden könnte, fallen in diesen Rahmen. Die Frage, ob das Geld den Hochschulen wirklich zur finanziellen Verfügung stehen wird, schafft zugleich die wichtigste Bedingung und das wichtigste Gegenargument. Zum einen kann als Bedingung für die Einführung von Studiengebühren betont werden, dass sie nur eingeführt werden können, wenn das Geld an den Hochschulen bleibe. Zum anderen 259

140

Die geringere Bedeutung des Gesamtframes „Wettbewerb“ innerhalb des Diskurses (vgl. Tabelle 5.8) erklärt sich dadurch, dass die anderen beiden Frames „Soziale Gerechtigkeit“ und „Finanzierung“ jeweils drei Unterframes besitzen, in die relativ viele Deutungen fallen. Im Wettbewerbsframe äußern sich die Befürworter lediglich innerhalb eines Unterframes.

kann als Gegenargument darauf verwiesen werden, dass das Geld den Hochschulen sowieso nicht zugute komme, da die Finanzminister der Länder es gleich wieder aus dem Etat kürzen würden. Als weitere Gegenargumente werden in diesem Rahmen genannt, dass Studiengebühren kaum Geld einbringen würden, nur ein „Tropfen auf den heißen Stein seien“, und dass die vielfältigen Probleme der Hochschulen nicht durch Studiengebühren zu lösen seien, sondern dass die Hochschulen eine Strukturreform bräuchten. Es ist nahe liegend, dass die Erhebung von Studiengebühren einen Beitrag zur Hochschulfinanzierung leisten kann. Allerdings genügt der argumentative Gehalt dieses Allgemeinplatzes nicht, um das Argument im Diskurs abzusichern. Dafür muss es zusätzlich zugespitzt werden. Ähnlich wie beim Wettbewerbsframe wird daher in diesem Frame mit einer Problemkonstruktion gearbeitet: Die Hochschulen können nicht mehr finanziert werden und können nur noch überleben, wenn sie zusätzliche Mittel aus Studiengebühren erhalten. Die Gegenargumentation kann nicht an dieser Problemkonstruktion ansetzen, denn es entspräche auch kaum der Realität, dass die Hochschulen nicht deutlich unterfinanziert sind. Die Gegner nutzen in ihrer Argumentation die Erfahrungen des Publikums mit öffentlichen Haushalten: Wenn aus einer neuen Quelle mehr Geld kommt, kann der Zufluss an einer anderen Stelle verringert werden. Dieses Prinzip war auch im Diskursverlauf in politischen Beschlüssen wiederzufinden, wie beispielsweise in den Merseburger Sparbeschlüssen der Länderfinanzminister.260 Aus Angst vor diesen Einsparungen lehnten die Hochschulrektoren 1996 Studiengebühren noch ab. Das Argument war also der politischen Realität geschuldet. Allerdings wurde es im Diskursverlauf immer mehr durch das bedingt befürwortende Argument ersetzt, dass Studiengebühren die Finanzierung der Hochschulen sichern könnten, wenn diese nicht wieder aus dem Bildungshaushalt gekürzt werden. Die Debatte verlagerte sich – wie im Frame „Soziale Gerechtigkeit“ – von der extremeren Position zu einer konditionalen Position. Studiengebühren seien unter der genannten Bedingung sinnvoll. Wie die Bedingung genau erfüllt werden könnte, blieb allerdings unklar. Es wird stattdessen betont, dass die Gefahr allein dadurch geringer sei, da

260

Vgl. Kap. 1.2.2.

141

sie zum einen bekannt FinanzieKeine Finanzierung mit finanzielle und im Diskurs benannt rung Bed. Hilfe wird und zum anderen Frühphase 11 (27,5%) 7 (17,5%) 12 (30%) die Politiker in ihren ÄuHRK-Debatte/ 53 (36,8%) 41 (28,5%) 50 (34,7%) ßerungen eine indirekte Studentenproteste Garantie geben, das Geld Zwischenphase 7 (29,2%) 9 (37,5%) 8 (33,3%) nicht zu kürzen. Die Verbots-Debatte 10 (32,3%) 10 (32,3%) 11 (35,5%) Schwäche und Unklarheit der Argumentation wird Zwischenphase 33 (37,9%) 36 (41,4%) 18 (20,7%) allerdings durch deren Proteste und 36 (31,0%) 59 (50,9%) 21 (18,1%) Urteile Thematisierung nicht verSpätphase 6 (31,6%) 12 (63,2%) 1 (5,3%) ringert. 156 174 121 Wie die Tabelle 5.12 Insgesamt (34,6%) (38,6%) (26,8%) zeigt, erscheinen die GeTabelle 5.12: Verwendung des Finanzierungsframes nach Phasen genargumente seit der Zwischenphase ab dem Jahr 2000 weitaus seltener im Diskurs. Das Argument, dass Studiengebühren keine Lösung für die Probleme der Hochschulen seien, das in der Debatte um die Hochschulreform bis 1998 noch recht häufig vertreten wurde, stirbt nahezu komplett aus. Möglicherweise entkräftet die stärker ausdifferenzierte wirtschaftliche Sichtweise dieses Argument, da dem durch Studiengebühren zu erschaffenden Bildungsmarkt große Heilungskompetenzen zugesprochen werden. Der diskursive Wandel innerhalb dieses Rahmens ist wiederum auf die Hochschulvertreter und die Politiker zurückzuführen. In der ersten Hochphase wurden die Argumente noch etwa gleichstark vertreten, in der zweiten Zwischenphase von 2000 bis 2003 äußerten sich zum einen die Hochschulvertreter stärker für die konditionale und zum anderen die Politiker weniger für die ablehnende Deutung. In der Spätphase pendeln sich beide Sprechergruppen bei der konditionalen Deutung ein, mit deutlich stärkerem Hang zur Betonung der finanziellen Vorteile von Studiengebühren. Die Journalisten waren in dieser Frage lange Zeit recht vorsichtig und brachten alle Argumente zu gleichen Teilen, bevor in der Phase der Proteste und Urteile deutlich die konditionale Deutung überwog.

142

Auf die Verwendung dieses Rahmens könnte auch die reale finanzielle Lage der Hochschulen einen größeren Einfluss ausgeübt haben. Besonders durch den Anstieg der Studentenzahlen seit dem Jahr 2000 und die enorm gestiegene Verschuldung der Länder, könnten Studiengebühren als Finanzierungsinstrument für die handelnden Akteure attraktiver geworden sein. So attraktiv, dass man die politische Steuerbarkeit des ja bereits bekannten Risikos der Haushaltskürzung wieder stärker betonte und sich dadurch mehr Handlungsspielraum eröffnete. Zugleich müsste in dem beschriebenen finanziellen Szenario die Wahrscheinlichkeit steigen, dass Studiengebühren wieder aus dem Hochschuletat gekürzt werden. Das wird jedoch nicht thematisiert.

Gesellschaftliche Bedeutung der Bildung In diesem Rahmen werden Studiengebühren in einen größeren gesellschaftlichen Zusammenhang gestellt. Ausgehend von der Feststellung, dass Bildung ein Allgemeingut ist, wird dessen Finanzierung als Aufgabe des Staates betrachtet, der für eine angemessene Ausstattung der Hochschulen sorgen muss und sich nicht durch Studiengebühren aus seiner finanziellen Verantwortung stehlen kann. Außerdem profitiere der Staat durch die Ausbildung von Akademikern. Eher selten wird innerhalb dieses Rahmens mit einer Bedingung („Studiengebühren können dann eingeführt werden, wenn der Staat sich nicht aus seiner Verantwortung zurückzieht“) oder ablehnend („Bildung ist kein Allgemeingut, sondern eine Privatinvestition“) argumentiert. Dieser Rahmen ist somit ein eindeutiger Rahmen der Studiengebührengegner. In gewisser Weise ist er das Gegenstück zum Wettbewerbsrahmen der Studiengebühren-Befürworter. Während die Befürworter den Einfluss des Staates durch die Einführung eines Marktes für das Bildungssystem begrenzen wollen, wollen die Gegner die Hochschulfinanzierung als staatliche Aufgabe festschreiben, die nicht privatisiert werden kann. Dazu wird die Bedeutung des Bildungssystems für die Gesellschaft betont und impliziert, dass die teilweise Privatisierung der Bildungskosten durch Studiengebühren dieser Bedeutung nicht gerecht werde. Für die Studiengebührenbefürworter ist es kaum möglich, sich in diesem Rahmen zu äußern,

143

ohne eine extreme Position einzunehmen, wie beispielsweise die, dass Bildung kein Allgemeingut, sondern eine Privatinvestition sei. Ebenso wenig können sie die Bedeutung der Bildung für die Gesellschaft in Abrede stellen. Die Häufigkeit des so skizzierten Rahmens nimmt im Laufe des Diskurses leicht ab. Während anfangs auch Hochschulvertreter diesen Rahmen noch nutzten, änderten sie nach der HRK-Debatte ihre Deutungen und äußerten sich verstärkt im Wettbewerbsrahmen. Bei den Politikern wurde dieser Rahmen hauptsächlich von SPD-Politikern verwendet. Er war sogar deren am häufigsten geäußerter Rahmen in der Hauptberichterstattungsphase von 2003 bis 2005. Dies lag vermutlich daran, dass die SPD in dieser Phase das (griffigere) Argument entwickelte, dass Deutschland mehr und nicht weniger Akademiker brauche. Ein anderes Argument, das in früheren Diskursphasen häufiger verwendet wurde, starb innerhalb dieses Frames allerdings komplett aus: dass der Staat seine finanzielle Verantwortung für die Hochschulen nicht auf die Schultern der Studenten verlagern könne. Im Vergleich zu den anderen Deutungen wurde diese Deutung, die Studiengebühren ablehnt und die Wichtigkeit der staatlichen Lenkung betont, in den Medien kaum vertreten. Dies lag möglicherweise auch an der Einbettung des Diskurses in einen gesellschaftlichen Diskurs darüber, welche Aufgaben der Staat noch übernehmen sollte.261 In diesem Zusammenhang sollten die staatlichen Aufgaben stark verringert werden, so dass es wenig sinnvoll erschien, zu fordern, dass die Steuerung der Bildungspolitik und die Finanzierung der Hochschulen weiterhin staatliche Aufgaben seien. Diese Tendenz der geringen Bedeutung einer staatlichen Regulation wird auch dadurch deutlich, dass der Gegenframe, der Wettbewerbsframe, in dem weniger Staat und mehr Markt gefordert wurde, sehr stark innerhalb des Diskurses verwendet wird.

5.4.3 Untersuchung der Argumentationsmuster Die Aussagen der Sprecher wurden bisher so behandelt, als würden diese jeweils nur ein Argument innerhalb eines Rahmens beinhalten. Die Argumente wurden 261

144

Vgl. Kap. 6.2.4.

auf der Ebene des jeweiligen Deutungsmusters untersucht. Im Diskurs äußerten die Sprecher hingegen in den meisten Fällen mehrere Argumente aus mehreren verschiedenen Rahmen. Daher muss nun betrachtet werden, wie die Argumente zwischen den verschiedenen Rahmen von den Sprechern miteinander verknüpft wurden. Welche Argumente wurden häufiger und welche seltener zusammen geäußert? 557 Sprecher äußerten im Diskurs mehr als ein Argument und kamen so auf insgesamt 1812 Argumente. Die Verknüpfungen zwischen diesen können mit Hilfe eines Chi-Quadrat-Tests auf statistische Unabhängigkeit untersucht werden.262 Allerdings können dafür nur die am häufigsten im Diskurs verwendeten Argumente analysiert werden, da die Ergebnisse bei einer geringeren Fallanzahl nicht mehr aussagekräftig wären. Dies erscheint auch deshalb sinnvoll, weil diese Argumente innerhalb des Diskurses, allein aufgrund ihrer hohen Frequenz, auch als die wirkmächtigsten Deutungen betrachtet werden können. Die Untersuchung konzentriert sich auf die Verknüpfungen zwischen den einzelnen Argumenten, da dies eine höhere Genauigkeit der Analyse erzeugt als die Untersuchung der Verknüpfung der jeweiligen Oberframes. Zudem ist von dieser Mikroebene eine Übertragung auf die Ebene des jeweiligen Oberframes leicht möglich. Als Grenze für die statistische Signifikanz erwies sich die Häufigkeit von mehr als 70 Nennungen innerhalb des Diskurses. Sieben Argumente konnten so auf ihre statistische Unabhängigkeit innerhalb des Diskurses getestet werden. Darunter befanden sich die folgenden vier Bedingungsargumente: Studiengebühren sind dann sozial gerecht, (1) wenn sie sozialverträglich ausgestaltet sind, (2) wenn ein Stipendiensystem oder (3) ein Darlehenssystem entwickelt wird, Studiengebühren unterstützen die Finanzierung der Hochschulen, (4) wenn sie nicht wieder aus dem Haushalt gekürzt werden. Ein weiteres Argument kommt hinzu, das Studiengebühren als sozial gerecht begreift, (5) weil der Arbeiter mit seinen Steuern für das Studium des Arztsohnes zahlt. Die letzten beiden Argumente thematisieren Studiengebühren im Wettbewerbsrahmen: (6) Die Studenten werden zu Kunden und können von den Hochschulen Leistungen einfordern, und (7) durch Studienge-

262

Vgl. Backhaus (2000), S. 225ff.

145

bühren würde ein Wettbewerb unter den Hochschulen um die besten Leistungen und die besten Studenten entstehen. Ablehnende Argumente befinden sich nicht unter diesen häufigsten Argumenten. Zwei Gegenargumente, die nur knapp unter die statistische Signifikanzgrenze fielen, werden allerdings später noch einmal gesondert betrachtet. Nach Sprechern und Phasen konnten diese Verknüpfungen leider nicht aufgeschlüsselt werden, da für eine solche Untersuchung die Fallzahlen zu gering waren. Die Tabelle 5.13 zeigt die Verknüpfungen der beschriebenen sieben Argumente. Ein eindeutiger, mehr als zufälliger Zusammenhang zwischen Argumenten besteht dann, wenn die statistische Signifikanz kleiner als 0,01 ist. Der Chi-Quadrat-Wert verdeutlicht, ob ein Zusammenhang zwischen den Argumenten besteht – die Stärke des Zusammenhangs kann in der Höhe dieses Werts allerdings nur angedeutet werden. Arbeiter bezahlt das Stud. des Arztsohns

Bed.: Sozialverträglich

Bed.: Stipendiensystem

Bed.: Darlehenssystem

Stud. werden zu Kunden

Wettbewerb unter den HS

Bed.: Keine Haushaltskürz ung

Arbeiter bezahlt das Studium des Arztsohns Bedingung: Sozialverträ g-lich Bedingung: Stipendiensystem Bedingung: Darlehenssystem Studenten werden zu Kunden

Chi²

,068

13,377

21,273

11,793

10,134

1,758

Sig

,794

,000(*)

,000(*)

,001(*)

,001(*)

,185

Chi²

,068

7,831

6,595

9,032

18,445

88,244

Sig

,794

,005(*)

,010(*)

,003(*)

,000(*)

,000(*)

Chi²

13,377

7,831

230,227

27,840

24,848

39,546

Sig

,000(*)

,005(*)

,000(*)

,000(*)

,000(*)

,000(*)

Chi²

21,273

6,595

230,227

13,092

30,586

31,977

,000(*)

,000(*)

,000(*)

86,762

29,395

,000(*)

,000(*)

Sig

,000(*)

,010(*)

,000(*)

Chi²

11,793

9,032

27,840

13,092

Sig

,001(*)

,003(*)

,000(*)

,000(*)

SG fördern Wettbewerb

Chi²

10,134

18,445

24,848

30,586

86,762

15,735

Sig

,001(*)

,000(*)

,000(*)

,000(*)

,000(*)

,000(*)

Bedingung: Keine Haushaltskürzung

Chi²

1,758

88,244

39,546

31,977

29,395

15,735

Sig

,185

,000(*)

,000(*)

,000(*)

,000(*)

,000(*)

Tabelle 5.13: Chi-Quadrat-Test nach Pearson auf Abhängigkeit der häufigsten Argumente (*Die Chi-Quadrat-Statistik ist auf dem Niveau 0.01 signifikant.)

146

Man erkennt in der Tabelle deutlich, dass zwischen nahezu allen Argumenten (19 von 21) signifikante Zusammenhänge bestehen. Dass alle Argumente miteinander verknüpft sind, deutet darauf hin, dass sie nahezu frei miteinander kombiniert wurden. Es bildete sich offensichtlich ein Pool der Argumente, aus dem sich die Befürworter verschiedene Argumente herausgreifen konnten. Besonders signifikant sind allerdings die Verknüpfungen der konditionalen Deutungen untereinander. Der deutlichste Zusammenhang erklärt sich allerdings vermutlich aus der analytischen Trennung von Darlehens- und Stipendiensystem. Die beiden Bedingungen wurden im Laufe des Diskurses fast zu einem Wort verknüpft: Studiengebühren seien dann sozial gerecht, wenn man ein „Stipendien- und Darlehenssystem“ eingerichtet habe. Ebenfalls sehr häufig wurde die Bedingung der Sozialverträglichkeit mit der Bedingung des Nicht-Kürzens des Haushalts verbunden. Diese Ergebnisse veranschaulichen noch einmal die Bedeutung der konditionalen Deutung innerhalb des Diskurses. An die konditionalen Deutungen konnten nahezu alle anderen Argumente angeschlossen werden, seien es Wettbewerbsargumente oder Argumente der sozialen Gerechtigkeit. Die Formulierung einer Bedingung schwächte nicht nur, wie oben beschrieben, die absolute und ablehnende Interpretation, sondern sollte vermutlich auch die eigene soziale Kompetenz stärker in den Vordergrund rücken, da man damit auf die angenommenen Befürchtungen und Ängste der Bevölkerung eingehen konnte. Erst dann benannte man die vielen Vorteile, die mit einer Einführung verbunden wären, und auch die vielen Probleme, die damit gelöst würden. Die beiden wichtigsten Argumente der Studiengebührengegner, dass durch Studiengebühren die Chancengleichheit beim Hochschulzugang leiden würde, und dass das Geld durch die Finanzminister sowieso wieder gekürzt werden würde, waren kaum miteinander verknüpft.263 Sie wurden also nur selten in einem Artikel verwendet. Während also die Befürworter ein großes Argumentationsrepertoire besaßen, das sie nahezu frei miteinander kombinieren konnten, verwendeten die Gegner ihre Argumente eher sporadisch und unkoordiniert im Diskurs. Das Vorhandensein eines solchen Argumentationsfundus bedeutet allerdings nicht, dass

263

Die Signifikanz lag bei 0,038, während der Chi-Quadrat-Wert bei 4,321 lag.

147

die verwendbaren Deutungen auch logisch zusammenpassen und aufeinander aufbauen müssen. Sie wurden von den Befürwortern vermutlich vielmehr, wie bereits angedeutet, im Sinne von Vorteilen nacheinander aufgezählt. Das hätten die Gegner zwar in ähnlicher Weise leisten können, indem sie die Nachteile der Einführung von Studiengebühren aufzählten. Ihr Argumentationsrepertoire war jedoch nur wenig ausdifferenziert und konnte nicht auf ein ähnlich entwickeltes Gesamtkonzept wie das Marktkonzept zurückgeführt werden. Die Argumentation der Studiengebührenbefürworter bestand also vermutlich zunächst aus einer konditionalen Deutung, die dann mit der Aufzählung der Vorteile angereichert wurde, die aus den beiden Frames der Sozialen Gerechtigkeit und des Wettbewerbs gewonnen wurden.

5.4.4 Strategien des Counterframings Zum Abschluss der Deutungsanalyse sollen noch zwei Techniken beleuchtet werden, die im Diskurs zwar auftraten, allerdings mit den bisher beschriebenen Inhalten wenig zu tun hatten. Es sind zwei Techniken des Counterframings264, die die eigenen Anliegen und die der Gegner auf einer Metaebene beleuchten: Die Enttabuisierung und die Ideologisierung. Beide Techniken wurden hauptsächlich von Studiengebührenbefürwortern verwendet. Die erste Technik charakterisierte die Thematisierung von Studiengebühren als Bruch eines Tabus und wird 49-mal im Diskurs verwendet, exemplarisch dafür kann die folgende Aussage des Bundespräsidenten Roman Herzog zur Hochschulreform im Jahre 1997 stehen: „Es geht darum, Tabus zu knacken, Irrwege abzubrechen und falsche Mythen zu beseitigen.“265 Die zweite Technik stilisierte die Gegner von Studiengebühren als Ideologen und wurde 29-mal verwendet. Beispielhaft kann hier die Aussage der Journalistin Heike Schmoll stehen, die im Jahr 2001 in einem Kommentar über den SPDParteitag in Nürnberg schrieb: „Dass der SPD-Parteitag Studiengebühren allgemein ablehnt, war ein Sieg der Parteiideologen, die noch immer an Chancengleich-

264 265

148

Vgl. Kap. 5.1.3 Herzog, Freiheit ist anstrengend: Fördern und Fordern, in: FAZ vom 06.11.1997.

heit und soziale Gerechtigkeit glauben.“266 Beide Techniken wurden von den Befürwortern zu bestimmten Zeitpunkten des Diskurses genutzt. Die erste Technik wurde hauptsächlich in der Phase der HRK-Debatte und der Studentenproteste sowie in der darauf folgenden Zwischenphase verwendet. Die Einführung von Studiengebühren wird als ein bildungspolitisches Tabu bezeichnet, das aufgebrochen werden muss. Das Tabu wird dabei als etwas grundsätzlich schlechtes und im Geheimen abgekartetes dargestellt. Damit verbunden ist eine Konnotation des Heldens, der mutig die Tabus innerhalb der Gesellschaft aufdeckt, während die Gegner der Gesellschaft heuchlerisch gegenüber stehen. Zugleich werden mit dieser Technik Studiengebühren wieder offensiv in den Diskurs eingeschleust.267 Sie können theoretisch nicht mehr übergangen werden, da sie als Tabu die Aufmerksamkeit auf sich ziehen und darüber debattiert werden muss, ob in einer liberalen Gesellschaft ein solches Tabu bestehen darf. Mit dieser Technik konnten sich die Sprecher also zugleich als Aufklärer darstellen, die Gegner als Heuchler verurteilen und ihr eigenes Thema offensiv einbringen. Allerdings kann die Äußerung gegen die öffentliche Meinung auch gefährlich sein: Sie kann, besonders in der Rolle des Vorreiters, den Ausschluss aus dem Diskurs zur Folge haben. Das Tabu kann insofern als die Kehrseite der öffentlichen Meinung verstanden werden: Wenn es eine herrschende Meinung gibt, müssen andere Meinungen zwangsläufig unterdrückt oder zumindest marginalisiert werden. Als Tabuisierung wird dieser Prozess hauptsächlich von den Vertretern der unterdrückten Meinung gerahmt. Es ist eine Technik, die diese verwenden können, um sich aktiv und möglichst positiv im Diskurs zu positionieren. Allerdings kann nicht jede marginalisierte Meinung als tabuisiert dargestellt werden. Sie muss eine historisch gewachsene und für das Verständnis einer gesellschaftlichen Dimension wichtige Deutung in Frage stellen. Dies war bei der Forderung nach Studiengebühren der Fall. Der seit der Bildungsexpansion in den 60er und 70er Jahren bestehende Konsens, dass die Finanzierung der Hochschulen eine staatliche Aufgabe

266 267

Schmoll, Etikettenschwindel, in: FAZ vom 23.11.2001. Über den Vorstoß des Peter Glotz’ berichtete die SZ beispielsweise wie folgt: „In diesem Frühjahr versuchte sich SPD-Bildungspolitiker Peter Glotz als mutiger Tabubrecher zu profilieren.“ (vgl. Leffers, Ein Sturm im Wasserglas, in: SZ vom 20.11.1995).

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sei und eine gerechte Bildungsbeteiligung hauptsächlich durch einen von der finanziellen Ausstattung der Eltern unabhängigen Zugang gewährleistet werden könne, wurde durch Studiengebühren in Frage gestellt. Aufgrund der gesellschaftspolitischen Aufladung des Themas musste bereits das Ansprechen als Tabu charakterisiert werden. Da die Grenze nur langsam verschoben werden konnte, forderten die Befürworter von Studiengebühren zunächst lediglich eine tabufreie Diskussion. Dies zu fordern, verringerte die Gefahr aus dem Diskurs ausgegrenzt zu werden und symbolisierte zugleich eine diskursive Offenheit, die als Gegensatz zu der noch zu beschreibenden „ideologischen Verbohrtheit“ der Studiengebührengegner formuliert wurde. Je häufiger Studiengebühren jedoch thematisiert wurden, besonders auch in der HRK-Debatte, desto seltener mussten sie als ein zu brechendes Tabu stilisiert werden. Dennoch fanden sich in der Zwischenphase ab dem Jahr 2000 noch insgesamt zwölf verschiedene Sprecher, die die Einführung von Studiengebühren als Bruch eines Tabus thematisierten.268 Diese Darstellungen hatten nur noch die oben beschriebenen positiven Sprechereffekte. Zu diesem Zeitpunkt war bereits eine andere Technik für die Studiengebührenbefürworter wichtiger geworden: Der historische Hintergrund des Tabus, nämlich die Berufung auf den gesellschaftlichen Konsens der 70er Jahre, wurde von den Befürwortern so umgedeutet, dass er als ein Festhalten an einer veralteten Ideologie erschien. War dieser Vorwurf anfangs eher eine schwache Replik aus einer marginalisierten Position heraus gewesen, so entwickelte er sich mit dem Wandel der öffentlichen Meinung zu einer wichtigen Technik des Counterframings. Besonders die Journalisten verwendeten diese Deutung in ihren Kommentaren (12mal), um die Unbeweglichkeit der SPD-Bundesregierung anzuprangern. Dieser Ideologie-Rahmen kann als Erweiterung zur bereits skizzierten Außenseiterrolle der Bundesbildungsministerin verstanden werden. Unerwähnt bleibt allerdings,

268

150

Die Darstellung als Tabu ist allerdings zu einem gewissen Teil auch von der gewählten Bezugsgruppe abhängig. Während Studiengebühren beispielsweise in Bezug auf die Wirtschaftsvertreter bereits sehr früh nicht mehr als Tabu dargestellt werden konnten, konnten sie in Bezug auf die SPD noch lange als Tabu bezeichnet werden.

dass die eigenen befürwortenden Aussagen nach den journalistischen Maßstäben für ideologische Äußerungen ebenfalls in das Raster der Ideologie fallen würden. Die beiden beschriebenen Techniken stellen die hauptsächlichen Counterframes des Diskurses dar und bauen aufeinander auf. Während der erste dazu dient, Studiengebühren überhaupt in den Diskurs einzuschleusen und zugleich die Gefahr dieses Unterfangens positiv als einen Tabubruch umzudeuten, spitzt der zweite diese Deutung zu einem Zeitpunkt weiter zu, an dem Studiengebühren bereits als Thema etabliert sind, indem er die Grundlage der bisherigen öffentlichen Meinung, die in den 60er und 70er Jahren gestiegene gesellschaftliche Bedeutung der Bildung, pejorativ als Festhalten an einer alten Ideologie umdeutet und gegen die Studiengebührengegner wendet. Diese beiden Techniken verstärkten die Position der Befürworter im Diskurs, da sie die Anliegen ihrer Gegner zusätzlich auf einer Metaebene deuten konnten. Die Studiengebührengegner verwendeten keine Counterframing-Techniken. Zumindest sind diese nicht im medialen Diskurs dokumentiert.

5.4.5 Zusammenfassung Studiengebühren als eine Frage der sozialen Gerechtigkeit zu verstehen, war die am häufigsten verwendete Deutung innerhalb des Studiengebührendiskurses. Fast die Hälfte aller Deutungen entfielen – in nahezu allen Diskursphasen – auf diesen Frame. Jeweils 20 Prozent der Deutungen fanden innerhalb des Wettbewerbs- und innerhalb des Finanzierungsframes statt. Während allerdings die Bedeutung des Wettbewerbsframes im Diskurs deutlich zunahm, sank die Bedeutung des Finanzierungsframes leicht. Eher marginal im Diskurs vertreten war der Frame, der die Bildungsfinanzierung als staatliche Aufgabe definiert. Betrachtet man die Verwendung dieser Frames genauer, so fallen zwei besondere Konstruktionsmechanismen auf, die sich durch die drei wichtigsten Frames ziehen: Die häufige Benutzung des Konditionals, also der Bedingungsform, und die große Bedeutung der Problemkonstruktion.

151

Den Befürwortern gelang mithilfe des Konditionals zum einen die fest verankerte Deutung, dass Studiengebühren sozial ungerecht seien, aufzubrechen, indem sie die Frage der sozialen Gerechtigkeit von Studiengebühren als eine Frage der Bedingung ihrer Einführung neu formulierten. Zum anderen gelang es ihnen auf diese Weise, die real existierende Gefahr der Kürzung der Einnahmen durch die Finanzminister als ein aushandelbares Phänomen darzustellen, das bereits allein dadurch vermieden werden kann, dass es im Diskurs als Gefahr erkannt wurde. Im Laufe der Diskussion entwickelte sich somit ein Bedingungskanon, der die Bedingungen aus dem Frame „Soziale Gerechtigkeit“ und dem Frame „Finanzierung“ umschloss: Studiengebühren sind dann vertretbar, wenn sie sozialverträglich ausgestaltet sind und nicht aus dem Haushalt gekürzt werden. Der Handlungsspielraum blieb für die jeweiligen Akteure durch diese Argumentation besonders groß, da beide Bedingungen nicht weiter spezifiziert werden mussten. Ihr Sinn bestand zunächst einmal nur darin, die Absolutheit der gegnerischen Argumentation durch die Aufforderung zu einer Diskussion über die Bedingungen in Frage zu stellen. Die Studiengebührengegner konnten sich auf eine solche Diskussion der Bedingungen nicht einlassen, da auch ein deutliches Verneinen der Bedingungen lediglich eine neue Frage nach anderen und besseren Bedingungen aufgeworfen hätte. Sie mussten daher auf ihrem extremen Standpunkt beharren. Die Deutungen von Studiengebühren waren damit ebenso polarisiert wie die Bewertungen der Regelungsmodelle, nur dass die Grenze nicht zwischen den Extrempositionen verlief, sondern zwischen der gemäßigteren konditionalen und der strikt ablehnenden Deutung. Der Deutungsraum der Studiengebühren-Befürworter war somit weitaus größer als der ihrer Gegner: Er umschloss die eindeutig befürwortende Deutung, dass Studiengebühren sozial gerecht seien, und die bedingt befürwortende Deutung, die in Abhängigkeit von noch auszuhandelnden Bedingungen formuliert werden konnte. Die erste Deutung vertraten besonders die Journalisten, da sie sich vermutlich im Laufe des festgefahrenen Diskurses um ein Studiengebührenverbot stärker als lösungsorientierte Meinungsmacher begriffen. Die zweite Deutung vertraten hauptsächlich die CDU-Politiker und die Hochschulvertreter: Die CDU-Politiker wahrscheinlich aus dem Versuch heraus, eine progressive oppositionelle Politik zu

152

betreiben, die die vorhandenen und auch konstruierten Missstände mit einem konkreten Lösungsplan bekämpft. Die Hochschulvertreter nahmen diese Position möglicherweise ein, da sich die finanzielle Lage der Hochschulen seit der HRKDebatte nur kurzzeitig gebessert hatte und seit dem Jahr 2002 schlechter war als je zuvor. Der Lösungsplan lag für beide in dem Deutungsangebot des Wettbewerbsframes: die Einführung eines Bildungsmarktes durch Studiengebühren. Diese Deutung war erst im Laufe des Diskurses so austariert worden, dass sie auf die verschiedenen Probleme des Hochschulsystems systematisch eingehen konnte. Die Grundlagen dafür waren vermutlich besonders in langen ausführlichen Kommentaren und Dossiers im Wirtschaftsteil der FAZ gelegt worden. Diese ausgearbeitete Deutung bot sich also in einer Phase an, in der die Hochschulen durch hohe Studentenzahlen über ihre Kapazitätsgrenzen hinweg ausgelastet und die Länder stark verschuldet waren. Hinzu kam, dass es kaum stichhaltige Argumente gegen diese Deutung im Diskurs gab, daher wurde sie im Laufe des Diskurses immer stärker vertreten. Dennoch waren die Probleme, die durch den Wettbewerb gelöst werden sollten, auch zu einem gewissen Teil konstruiert und überspitzt, gerade auch um die angebotene Lösung als logisch und notwendig darzustellen. Wäre es nur um die Lösung der schlechten finanziellen Lage der Hochschulen gegangen, hätten Studiengebühren auch hauptsächlich im Finanzierungsframe thematisiert werden können. Die Bedeutung dieses Frames nahm allerdings im Laufe des Diskurses leicht ab. Möglicherweise war die praktische Dimension der Finanzierung nicht so einfach vermittelbar wie das gerade neu entwickelte Gesamtverbesserungskonzept des Wettbewerbsframes, da im Finanzierungsrahmen auch besonders starke Gegenargumente („Kürzung durch die Finanzminister“) vorhanden waren, die durch eine bedingte Argumentation kaum entkräftet werden konnten. Die beiden Konstruktionsmechanismen boten den befürwortenden Akteuren jeweils für die verschiedenen Frames einen sehr großen Handlungsspielraum: Man konnte zum einen eine Gesamtlösung eines Problems suggerieren, ohne es dank der bedingten Argumentation auf den anderen umkämpfteren Ebenen spezifisch ausformulieren zu müssen.

153

Hinzu kam die diskursive Schwäche der Studiengebührengegner, argumentative Strategien gegen die Problemkonstruktion, das dazugehörige Lösungskonzept und die konditionale Befürwortung zu entwickeln. Der Argumentationspool der Gegner wurde seit Beginn des Diskurses nicht mehr erweitert, sondern schwand nur noch, da viele Argumente einfach ausstarben. Der wichtigste eigene Deutungsrahmen, der Bildung als Staatsaufgabe betont, wurde kaum noch verwendet und die wichtigste Deutung, dass Studiengebühren sozial ungerecht seien, wurde nicht weiter entwickelt und den neuen herausfordernden Deutungen entsprechend angepasst. Im Kampf um den Begriff der „Sozialen Gerechtigkeit“ wähnten sich die Gegner von Studiengebühren scheinbar bereits als feststehende Sieger und traten dazu erst gar nicht an. Als die Ablehnung von Studiengebühren noch als herrschende öffentliche Meinung bezeichnet werden konnte, mussten sie das Argumentationsrepertoire verständlicherweise nicht erweitern, da die soziale Ungerechtigkeit von Studiengebühren als Common Sense betrachtet werden konnte. Als sich die öffentliche Meinung zur Befürwortung wandelte, konnten die Gegner allerdings ihr argumentatives Repertoire, das auf der bisherigen herrschenden Meinung basierte, nicht mehr erweitern und anpassen, da insbesondere die Journalisten aufgrund ihrer zuvor entwickelten Position den medialen Raum der Ausweitung der neuen Deutung überließen, und sich zugleich nicht mehr genügend prominente Sprecher fanden, die das Argumentationsrepertoire trotz dieser Beschränkungen erweitern konnten.

154

Zwischenfazit

Der Diskursverlauf und die Entstehung der öffentlichen Meinung für Studiengebühren kann anhand des Zusammenwirkens der drei größten Sprechergruppen erklärt werden: der Politiker, der Hochschulvertreter und der Journalisten. Alle anderen Akteure spielten nur nebensächliche Rollen im medialen Diskurs. Die Studenten übernahmen beispielsweise im Diskurs nur die Rolle der Thematisierer. Mit ihren Protesten 1997 und 2003 erzeugten sie mediale Thematisierungshöhepunkte, ohne allerdings an der folgenden Diskussion beteiligt gewesen zu sein. Sie besaßen einen zu geringen Organisationsgrad und eine zu geringe Prominenz und wurden somit aufgrund der journalistischen Selektionsmechanismen systematisch vom Diskurs ausgeschlossen. Die Journalisten besaßen zum einen die medientypische Neigung, prominente Sprecher zu Wort kommen zu lassen, die sich gegen den bisherigen Mainstream der öffentlichen Meinung aussprachen und deren Äußerungen damit ein hohes Konfliktpotential unterstellt werden konnte. Zum anderen korrespondierten diese befürwortenden Äußerungen auch mit ihrer, spätestens seit dem Jahr 2000 entwickelten Befürwortung von Studiengebühren. Möglicherweise wollten sie damit den festgefahrenen Konflikt in eine Richtung auflösen. Beide Seiten ergänzten sich im Laufe des Diskurses: Waren die Veröffentlichungen der befürwortenden Äußerungen und der damit oftmals ausgelösten Diskussionen zunächst in den 90er Jahren eher eine Frage des Nachrichtenwerts, so wurden sie, als der Nachrichtenwert aufgrund der zunehmenden Akzeptanz der Forderung geringer wurde, zu einer grundlegenden Reformforderung der Journalisten, die durch jede neue Aktualisierung eines Sprechers innerhalb der Zeitung noch verstärkt wurde.

155

Die Journalisten boten in dieser Diskursphase ab dem Jahr 2000 besonders den Befürwortern ihren medialen Raum und senkten die Schwelle des medialen Zugangs für deren Äußerungen stark ab. So konnten sich besonders auch einzelne Professoren und Rektoren, die Studiengebühren prononciert forderten, in beiden Zeitungen verstärkt äußern. Gemeinsam mit den Journalisten, den Wirtschaftsverbänden, die sich seit dem Jahr 2000 häufiger in den Medien für Studiengebühren aussprachen, und einzelnen CDU-Landesministern wurde so zunächst die Fiktion einer herrschenden öffentlichen Meinung erzeugt, die im Sinne einer SelfFulfilling-Prophecy durch jeden neuen Sprecher mehr bestätigt und weiter verstärkt wurde. Die Forderung von Studiengebühren wurde durch diesen Mechanismus zur herrschenden öffentlichen Meinung. Interessant ist, dass sich dieser Wandel in einer Phase vollzog (2000-2003), in der es keine Höhepunkte der medialen Berichterstattung gab und die Studiengebührengegner daher ihre Bewertung von Studiengebühren kaum in den medialen Diskurs einbringen konnten. Erst beim nächsten Berichterstattungshöhepunkt, den Protesten der Studenten Ende 2003, äußerte sich dieser Wandel der öffentlichen Meinung deutlich. Besonders von den CDU-Politikern wurde die neue öffentliche Meinung aufgegriffen und in der Oppositionsrolle gegen die Bundesregierung gewendet. Der Wandel der Meinung der Politiker und der Hochschulvertreter kann zudem auch auf eine verbesserte Argumentationsbasis zurückgeführt werden. Das Argumentationsrepertoire der Befürworter war zum einen durch die Journalisten um die extreme Umdeutung, dass Studiengebühren sozial gerecht seien, erweitert worden. Zum anderen waren durch die ausführlichen Dossiers im Wirtschaftsteil der FAZ die Grundlagen eines Gesamtlösungskonzepts für die Probleme der Hochschulen entwickelt worden – auf der Basis der Einführung eines Bildungsmarktes durch Studiengebühren. Entscheidend für die Befürwortung von Studiengebühren war allerdings, dass die absoluten, ablehnenden Argumente durch konditionale Argumente ersetzt werden konnten und die Einführung von Studiengebühren somit nur noch zu einer Frage der Ausgestaltung ihrer Einführungsbedingungen wurde. Für die befürwortenden Politiker eröffneten diese allgemein gehaltenen Bedingungen einen großen Handlungsspielraum, da sich die politischen Gegner kaum auf eine Argumentation über die Bedingungen einlassen konnten und diese

156

somit auch nicht weiter durch Erläuterungen zur realen Umsetzung spezifiziert werden mussten. Für die Hochschulvertreter eröffnete die konditionale Deutung von Studiengebühren einen möglichen Ausweg aus der zunehmenden finanziellen Notlage und die starke Verwendung der Wettbewerbsdeutung suggerierte einen umfassenden Problemlösungswillen. Es kann davon ausgegangen werden, dass Regelungsvorstellungen und Deutungen im öffentlichen Diskurs Hand in Hand gingen: Sprecher übernahmen die Deutung, die sie brauchten, um ihre eigenen Ziele durchzusetzen. Ein breiterer Deutungspool und eine freiere Kombinierbarkeit der Argumente, wie sie bei den Befürwortern festgestellt wurde, waren bei der Umdeutung der Studiengebührenproblematik hilfreich. Die Studiengebührengegner hingegen konnten ihre Deutung angesichts der neuen Wettbewerbsinterpretation und der Deutung als sozial gerecht kaum weiter entwickeln, da sie keinen medialen Raum dafür bekamen. Als die herrschende öffentliche Meinung noch gegen Studiengebühren war, besaßen sie keinen Grund sie weiter zu entwickeln, als die öffentliche Meinung sich allerdings wandelte, konnten sie sie nicht mehr ausbauen, weil sie im Vergleich mit der neuen progressiven öffentlichen Meinung – besonders auch aus der Sicht der Journalisten – als antiquiert erschien. Als die Studenten 2003 mit ihren Protesten den zweiten großen Berichterstattungshöhepunkt im Diskurs um Studiengebühren auslösten, hatte sich die öffentliche Meinung durch die beschriebenen Prozesse bereits gewandelt. Auf die Forderungen der Studenten wurde – im Gegensatz zur großen Solidarisierung der Politiker im Winter 1997 – kaum noch eingegangen. Politisch war das Thema durch das Studiengebührenverbot zum einen extrem zwischen Regierung und Opposition zugespitzt worden und zum anderen in den zumindest theoretisch politikfernen Raum des Bundesverfassungsgerichts verlagert worden. Der Höhepunkt der entstandenen öffentlichen Meinung für Studiengebühren war die erfolgreiche Instrumentalisierung des Urteils des Bundesverfassungsgerichts zur Juniorprofessur im August 2004, das als ein Vorentscheid für den Studiengebührenprozess gedeutet wurde. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts diente lediglich als letzte Bestätigung der herrschenden öffentlichen Meinung.

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6 Erklärungen für den Meinungswandel

Nachdem im vergangenen Kapitel der Wandel der öffentlichen Meinung systematisch nachgezeichnet wurde, soll nun erklärt werden, warum dieser Wandel stattfand. Welche Gründe gab es für den skizzierten Meinungsumschwung seit dem Jahr 2000? Da aus dem medialen Diskurs keine expliziten Erklärungen zur Beantwortung dieser Frage gewonnen werden konnten, wurden zur Gewinnung von Thesen sechs Interviews mit ausgewählten beteiligten Akteuren geführt. Deren Erklärungen werden zunächst skizziert (Abschnitt 6.1). Im Anschluss daran werden die daraus entwickelten Thesen diskutiert (Abschnitt 6.2) und zu einer Erklärung des Wandels zusammengeführt (Abschnitt 6.3).

6.1 Die Erklärungsmuster der Akteure Der Wandel der öffentlichen Meinung selbst wurde nur selten im medialen Diskurs thematisiert. Dies hätte eine weniger involvierte Perspektive erfordert, die die Journalisten in diesem Diskurs allerdings zugunsten der „progressiven“ Forderung von Studiengebühren aufgaben. Es konnte nicht im Interesse der befürwortenden Journalisten sein, den ablaufenden Meinungswandel zu analysieren und zu kommentieren, besonders auch, da das mediale Forum sehr stark auf Aktualität ausgerichtet war und daher die historische Perspektive systematisch vernachlässigte. Daher erschien es für diese Arbeit lohnenswert, die Perspektive ausgewählter Sprecher durch Interviews zu erfragen, um mögliche Erklärungen für diesen Prozess zu gewinnen. Dafür wurden am Diskurs beteiligte Personen befragt, da diese am ehesten einen Einblick in die internen Abläufe und Hintergründe des Themas

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haben können. Was nahmen diese als die eigentlichen Einflussfaktoren des Wandels der öffentlichen Meinung wahr? Wie erklären sie sich den Wandel? Welche Motive nahmen sie bei den anderen Sprechern wahr? Bereits an der letzten Frage wird deutlich, dass die Befragung der involvierten Akteure einige deutliche Verzerrungen beinhaltet. Man begibt sich dabei auf die Ebene der Deutung des Problems. Die interviewten Personen hatten eine bestimmte Rolle im Diskurs inne und führen diese auch heute, trotz der langen Zeitspanne die häufig zwischen Amt und Interview lag, noch fort. Insofern sind auch die alten Deutungen des politischen Gegners noch vorhanden und werden bei einem Gespräch über Studiengebühren wieder aktiviert. Die Aussagen der Politiker und Hochschulvertreter sind also immer vor dem Hintergrund ihrer eigenen Position für oder gegen Studiengebühren zu betrachten. Die Auswertung der Interviews kann an dieser Stelle nur in sehr knapper, essentieller Form vorgenommen werden. Um weitere Erklärungsmuster für den beschriebenen Diskursverlauf zu gewinnen, wird für jeden Interviewten nur dargestellt, wie er oder sie sich diesen Wandel erklären.269 6.1.1 Edelgard Bulmahn Edelgard Bulmahn (SPD) konnte als Bundesbildungsministerin von 1998 bis 2005 maßgeblich den Wandel der öffentlichen Meinung mitverfolgen. Im Jahr 2000 scheiterte der Versuch der Mehrheit der Wissenschaftsminister, Studiengebühren für das Erststudium zu verbieten an dem Veto der CDU Ministerpräsidenten. Danach wurde 2001 unter der Federführung von Edelgard Bulmahn das bundesweite Verbot von Studiengebühren erarbeitet und von der Koalition beschlossen. Drei

269

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Die transkribierten Interviews konnten nicht an die vorliegende Arbeit angehängt werden. Es erwies sich als Gratwanderung zwischen der Möglichkeit, möglichst aussagekräftige und hintergründige Aussagen durch ein unveröffentlichtes Interview zu bekommen oder der Möglichkeit, politisch korrekte und offizielle Aussagen durch ein zur Veröffentlichung freigegebenes Gespräch zu bekommen. Studiengebühren sind weiterhin ein Politikum und einige der Interviewten befinden sich inmitten des politischen Systems, in dem allzu offene Äußerungen hellhörig wahrgenommen werden. Daher wurden lediglich einige Zitate aus den Gesprächen ausgewählt und allen Sprechern noch einmal zur Autorisierung vorgelegt. Ein gesamtes Interview autorisieren zu lassen, wäre für diese Arbeit zu aufwändig gewesen.

Jahre später erklärte das Bundesverfassungsgericht das Studiengebührenverbot im HRG für nichtig, weil es die Kompetenz des Bundes überschreite. Für Edelgard Bulmahn gab es nicht den „plötzlichen Umschwung“ der öffentlichen Meinung: „Es gibt eine Entwicklung mindestens seit Anfang der 90er Jahre, die sich beschleunigt hat.“ Sie wurde verstärkt durch die Finanzknappheit der Länder und die gleichzeitige Notwendigkeit, Studienplätze auszubauen. Außerdem wurde sie beschleunigt durch den Wandel des öffentlichen Bildes der Studenten, in dem diese zunehmend als Kunden der Universität betrachtet wurden. Ein weiterer Einflussfaktor war für sie die Föderalismusreform, durch die die Landesregierungen ihre Kompetenzen in der Hochschulpolitik weiter stärken wollten. Ähnlich wie ihr Partei-Kollege Jürgen Zöllner sah sie um das Jahr 2000 herum eine deutliche Mehrheit unter den Wissenschaftsministern, die sich gegen Studiengebühren aussprachen. Im Gegensatz zu diesem vertritt sie allerdings die Meinung, dass Studiengebühren, wenn sie nicht durch das Verbot verhindert worden wären, bereits von einigen Ländern 2002/2003 eingeführt worden wären (so z.B. in Hamburg und in Niedersachsen). Neben diesen Faktoren ist für sie entscheidend, dass maßgebliche gesellschaftliche Kräfte die Einführung von Studiengebühren wollten. Dabei nennt sie besonders wichtige neoliberale Kräfte, die sich in der Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft zusammen geschlossen haben, den Stifterverband für deutsche Wissenschaft und das Centrum für Hochschulentwicklung. Massive Anzeigenkampagnen in Zeitungen für die Erhebung von Studiengebühren und diverse Kongresse hätten für eine entsprechende Beeinflussung der öffentlichen Meinung gesorgt. In der veröffentlichten Meinung hätten die Befürworter daher ein deutliches Übergewicht gewonnen, so dass Gegenargumente von den Medien gar nicht aufgegriffen wurden, obwohl sie von Studierenden, aber auch von ihr selbst immer wieder genannt worden seien. Beispielsweise dass durch Studiengebühren den Universitäten nicht per se mehr Geld zur Verfügung stünde, da der öffentliche Zuschuss kleiner ausfallen würde. Dass dadurch die Universitäten von denjenigen frei gehalten werden sollten, die durch Bildung den sozialen Aufstieg suchen, und somit weniger unliebsame Konkurrenz vorhanden sei. „Aber da das Argumente waren, die vielen auch durchaus einleuchten, haben diejenigen, die Studiengebühren propagieren, auch

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kein Interesse, dass diese Argumente breit publiziert werden.“ Wenn man ein Privileg verteidige, lege man auch keinen großen Wert darauf, dass dieses öffentlich transparent werde. „Der Mainstream der konservativen Medien war dann eher pro Studiengebühren.“ Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts habe letztendlich für die politische Durchsetzung von Studiengebühren gesorgt. „Wenn eine wichtige Barriere fällt, ist es leider immer so, dass in den Ländern geschaut wird, wie man schnell an Geld kommt.“ Danach sei die Wahrscheinlichkeit hoch, dass es einen Dominoeffekt gebe. Bis zu diesem Gerichtsurteil sei die Einführung von Studiengebühren allerdings besonders durch mit Öffentlichkeitsmacht ausgestattete Lobbygruppen forciert worden.

6.1.2 Klaus Landfried Klaus Landfried war von 1991 bis 1997 einer der sieben Vizepräsidenten und von 1997 bis 2003 Präsident der Hochschulrektorenkonferenz. Er hatte in seiner Amtszeit Studiengebühren gefordert, allerdings immer unter der Bedingung, dass gleichzeitig ein funktionierendes Stipendiensystem aufgebaut werde. Klaus Landfried sieht Studiengebühren als erstes in einem europäischen Kontext: „Diese Diskussion ist nach Deutschland wieder gekommen durch die Diskussionen der Europäischen Rektorenkonferenz in den 90er Jahren.“ Die spezielle deutsche Diskussion war für ihn immer an die finanzielle Situation der Hochschulen gebunden: „Die Finanznot der Hochschulen hat ständig zugenommen. Und die Ungeniertheit des Staates, in den Hochschulen ständig neue Spar-Kassen zu entdecken, hat auch zugenommen.“ Daher mussten sich die Hochschulen nach neuen Finanzierungsquellen umsehen, da vom Staat nicht mehr Geld zu erwarten sei. Insofern seien Studiengebühren stärker thematisiert worden. Bei den Rektoren und den Politikern spielte dabei allerdings lange Zeit auch die Angst vor den Reaktionen auf diese Forderung eine große Rolle. „Nach meiner Einschätzung war die Stimmung in der HRK nahezu durchgängig 60 zu 40 für Studiengebühren und das Abstimmungsverhalten war 90 zu 10 dagegen.“ Dies habe daran gelegen, dass sich die Rektoren vor uni-internen Sanktionen und Konflik-

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ten mit ihrem eigenen Senat fürchteten. Bei den Politikern waren in seinen Augen ähnliche Prozesse wirksam. Die Befürworter hatten Angst vor dem Protest, den ihre Forderung unter Studenten auslösen könnte. Sie befürchteten, dass dies insbesondere auch Auswirkungen auf ihre Wahlergebnisse haben könnte. „Die Wahrnehmung der Proteste wurde dann realistischer, als man erkannt hatte, dass die Zahl der Leute, die protestieren, klein ist und dass der übrige Haufen das zwar eventuell auch denkt, aber nicht so existentiell findet, dafür irgendwelche Stimmabgabe zu ändern.“ Diese Angst sei ein letzter Schatten der 68er-Proteste gewesen. Der Wandel der Einstellung zu Studiengebühren war für ihn auch deutlich mit einem Sprecherwechsel verknüpft. Politiker, die Studiengebühren ablehnten, wurden abgelöst von Politikern, die Studiengebühren befürworteten. Dies sei auch durch die besondere Lage der Länder begründet gewesen, die angesichts der steigenden Studentenzahlen und der bestehenden Finanzknappheit Studiengebühren als mögliche Finanzquelle brauchten. Daher wurden in einigen Ländern Studiengebühren eingeführt, während andere sich zurückhielten. Der föderalistische Aufbau habe somit die Einführung von Studiengebühren bei knappen finanziellen Mitteln beschleunigt: „Der Föderalismus ist eine Gasse gewesen, durch die Studiengebühren schnell in die Gesetzgebung gekommen sind, denn auf Bundesebene hätte es länger gedauert.“

6.1.3 Detlef Müller-Böling Detlef Müller-Böling war seit der Gründung des Centrums für Hochschulentwicklung im Jahr 1994 dessen Leiter. In dieser Funktion plädierte er immer deutlich dafür, dass Studiengebühren gut seien, wenn bestimmte Randbedingungen erfüllt wären. Detlef Müller-Böling sieht zwei wichtige Ereignisse, die zur Einführung von Studiengebühren beigetragen haben. Zum einen habe die Bielefelder Tagung des CHE zum Thema Studiengebühren im Jahr 1996 zu einer Wiederthematisierung von Studiengebühren geführt und zum anderen habe das Verbot von Studiengebühren im Hochschulrahmengesetz letztendlich den politischen Wendepunkt gebracht. Die Tagung des CHE war besonders erfolgreich im Hinblick auf die medi-

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ale Berichterstattung: „Ab der zweiten Hälfte der 90er Jahre ist da [in den Medien, N.K.] meines Erachtens nach die Stimmung gekippt und das haben die Politiker erst sehr viel später nachvollzogen.“ Den Wandel in den Medien begründet er damit, dass nicht nur die Argumente des CHE, sondern auch aus dem Ausland auf Dauer „gezogen haben“. Allerdings wirkte sich dies kaum auf die Politiker aus. Diese seien zwar nicht unbedingt gegen Studiengebühren gewesen, wollten diese allerdings auch nicht einführen, weil sie Angst hatten, „dass sie da politischen Gegenwind bekommen bei Wahlen oder bei Studentenprotesten.“ Langzeitstudiengebühren waren das einzige, was die Politiker einzuführen wagten. Diese Form von Studiengebühren, mit der man die „Lufthoheit über die Stammtische“ gewinnen könne, weil sie auf dem Bild des faulen Studenten aufbaue, befürworteten letzten Endes sogar Studiengebührengegner, so dass „Gebührengegner und Befürworter sich unselig vereint haben in Langzeitstudiengebühren.“ Den Mut, allgemeine Studiengebühren zu fordern, sah er allerdings bei den Politikern nicht. Dann allerdings kam das Studiengebührenverbot durch die Bundesregierung. „Das hat aus grundsätzlichen Erwägungen die Landesminister oder die Länder so aufgebracht im Hinblick auf ihre mit Stolz geschwellte Föderalismusbrust, dass sie dagegen klagen mussten.“ So klagten auch Länder, die gar keine Studiengebühren einführen wollten. Nachdem sie den Prozess gewonnen hatten, mussten sie zwangsläufig auch Studiengebühren einführen. Müller-Bölings „provokative“ These lautet: „Wenn es das Verbot nicht gegeben hätte, dann wären wir bis heute noch immer in der Diskussion darüber.“ Allerdings seien zu dem Zeitpunkt des Verbots auch „Politiker anderer Couleur“ an die Macht gekommen, die mutiger waren und es wagten, offen Studiengebühren zu fordern, wie beispielsweise Peter Frankenberg in Baden-Württemberg. Auch begannen die Politiker langsam, das Protestpotential der Studenten realistischer einzuschätzen. Dieser Prozess sei auch durch einen „Bewusstseinswechsel“ in der gesamten Gesellschaft verstärkt worden. Es habe in vielen gesellschaftlichen Bereichen die Erkenntnis gegeben, „dass der Staat nicht unbegrenzt alles finanzieren kann, sondern dass das Individuum Leistungen mit finanzieren müsse.“ Dies sei auch auf die Finanzierung der Hochschulen übertragen worden, die nicht mehr nur durch den

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Staat, sondern auch durch die Individuen selbst, die davon auch einen Nutzen hätten, finanziert werden müssten.

6.1.4 Klaus von Trotha Klaus von Trotha (CDU) war von 1991 bis 2001 Minister für Wissenschaft, Forschung und Kunst in Baden-Württemberg. Er war einer der ersten Minister, die sich für Studiengebühren aussprachen. Im Wintersemester 1998/99 führte er in Baden-Württemberg die ersten Langzeitstudiengebühren Deutschlands ein. Klaus von Trotha erklärt zunächst einschränkend, dass er, als er im politischen Geschäft war, keinen Meta-Blick auf diese Entwicklung werfen konnte: „Wenn man sich in der Schlacht befindet, hat man keinen Überblick über das Endergebnis.“ Und für ihn sei es eine Schlacht gewesen. „Es war immer so, dass ich überall angegriffen und zum Teil bedroht worden bin.“ Als er noch Minister war, habe keiner den Mut gehabt, sich öffentlich zu Studiengebühren zu bekennen, dennoch habe er „indirekt eine unendliche Fülle von diskreter verbaler Unterstützung bekommen.“ Die Politiker hätten Angst vor dem Protest und dem Verlust der Wählerstimmen gehabt. „Studierende sind junge Leute, die kritisch sind, zur Wahl gehen und die auch mobilisierbar sind, dass ist natürlich ein Potenzial.“ Immerhin konnte er als Minister Langzeitstudiengebühren in Baden-Württemberg einführen. Dies sei politisch mit dem Ministerpräsidenten möglich gewesen, da dies nur einen Teil der Studentenschaft betraf, „mit dem man es aufnehmen konnte und die auch keiner in der Öffentlichkeit groß verteidigen würde“, während es sehr heikel gewesen wäre, die gesamte Studierendenschaft gegen sich aufzubringen. Er hatte sich von diesen Gebühren einen Gewöhnungseffekt erhofft, sie seien von Anfang an als Vorläufer für allgemeine Studiengebühren geplant gewesen. Allerdings sah er, als er 2001 aus dem Amt schied, keine Perspektiven für die baldige Einführung von allgemeinen Studiengebühren: „Ich bin auch in der Überlegung ausgeschieden, dass das noch ziemlich lange dauern wird.“ Es wunderte ihn, dass die Einführung dennoch so schnell kam. Für ihn war die Änderung des „gesamtgesellschaftlichen Kontexts“ die entscheidende Variable. Während er zu seiner Amtszeit aufgrund der Polarisierung kaum

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eine Chance gehabt hätte, seine Argumente vorzutragen, habe sich das geändert, als ein „Bewusstseinswandel einsetzte, den man auch im sozialen Bereich feststellen könne.“ Den Bürgern wurde im Zuge des Umbaus des Sozialstaats mehr zugemutet, sie mussten mehr in Kauf nehmen. Studiengebühren seien vorher von den Politikern nicht vertreten worden, weil es keine gesamtgesellschaftlichen Mehrheiten dafür gab. Für ihn bestehe Politik aber gerade darin, „Führung in Fragen zu übernehmen, wo man aber noch keine Mehrheit hat“. Das habe man später nach dem Bewusstseinswandel stärker getan. Dann habe man auch festgestellt, dass das Protestpotential der Studenten nicht so hoch sei, zum einen weil das Interesse, zügiger zu studieren, zugenommen habe, zum anderen weil auch die Einsicht bei den Studenten entstand, dass Studiengebühren irgendwann sowieso kommen würden.

6.1.5 Hans Zehetmair Hans Zehetmair (CSU) war von 1989 bis 2003 Wissenschaftsminister in Bayern. In dieser Zeit sprach er sich explizit gegen Studiengebühren aus, solange es kein funktionierendes Stipendiensystem gebe. Sein Nachfolger Thomas Goppel war allerdings ein offensiver Studiengebührenbefürworter. Heute ist Zehetmair Chef der CSU-nahen Hanns-Seidel-Stiftung. Hans Zehetmair begründet den Wandel der öffentlichen Meinung hauptsächlich damit, dass sich durch die inneren Reformen und den zunehmenden Wettbewerb Ende der 90er Jahre die Situation an den Hochschulen gebessert habe und es für die Politiker daher leichter war, Studiengebühren zu fordern: „Wenn die jungen Leute erkennen können und die Öffentlichkeit auch, dass die Hochschullandschaft in Ordnung gebracht wird, dann ist es eine völlig klare Konsequenz, dass die Studierenden nicht nur Nutznießer sind, sondern dass sie dafür auch einen finanziellen Beitrag einbringen müssen.“ Sicherlich sei die finanzielle Rahmensituation nicht besser geworden, sondern ganz im Gegenteil noch schlechter geworden. Die Aufgabe der Politik sei es in dieser Situation lediglich gewesen, „dafür zu sorgen, dass diese Studiengebühren nicht als Kompensativum für mangelnde Staatsgelder dienen.“ Beschleunigt wurde dieser Prozess durch das Urteil des Bundesverfas-

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sungsgerichts, aus dem sich ergab, „dass sich die Länder nicht mehr die Frage ‚Ob’ überlegten, sondern ‚Wie’ sie die Hochschulstudiengebühren regeln sollten“. Zuvor sei die CDU-Position noch durch gewonnene Landtagswahlen, beispielsweise in Niedersachsen verstärkt worden.

6.1.6 Jürgen Zöllner Jürgen Zöllner (SPD) war der dienstälteste Wissenschaftsminister Deutschlands. Von 1991 bis 2006 hatte er diese Position in Rheinland-Pfalz inne und konnte somit den gesamten Studiengebührendiskurs verfolgen. Er war zudem lange Zeit Koordinator der SPD-geführten Länder und sprach sich seit dem Jahr 2000 für das Modell der Studienkonten aus, die eine Art Langzeitstudiengebühren darstellen. Seit Ende 2006 ist er Bildungssenator in Berlin. Für ihn war die entscheidende Phase des Diskurses die Zeit nach dem nicht umgesetzten „Meininger Beschluss“ im Jahr 2000. Es wäre im Anschluss daran möglich gewesen, direkt vor der Bundestagswahl 2002 einen Verbots-Kompromiss im Einvernehmen aller Länder zu beschließen. „Da die Bereitschaft der Länder zu dem damaligen Zeitpunkt sehr groß war, es nicht zu machen, hätte man es wohl im Konsens durchgekriegt.“ Allerdings hätten die in Baden-Württemberg bereits eingeführten Langzeitstudiengebühren ausdrücklich ausgespart werden müssen. Durch das Verbot der Bundesregierung sei hingegen ein „psychologischer Effekt“ ausgelöst worden, da sich die Länderminister bei der Regelung dieser Frage übergangen fühlten und gegen den Eingriff in ihre Kompetenzen zur Wehr setzen mussten. Es sei gekippt dadurch, dass man zu diesem Zeitpunkt mit einem absoluten Verbot zu viel haben wollte. „Dies ist ein typisches Beispiel dafür, wenn man eins will und überzieht, dass dann das Pendel in der anderen Richtung ausschlägt.“ Die hauptsächliche Ursache des Meinungswandels sieht er jedoch in der Haushaltssituation der Länder. „Die treibende Kraft ist wohl die Finanzierungsfrage, weil die finanziellen Spielräume der Länder in derselben Zeit immer geringer geworden sind.“ Es wurde von den Ländern nach jeder neuen Geldquelle gesucht und nicht bedacht, welche Auswirkungen die Einführung von Studiengebühren haben könnte. Das Verbot von Studiengebühren habe in dieser finanziell schwieri-

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gen Situation der Länder den Prozess der Umsetzung von Studiengebühren noch beschleunigt.

6.1.7 Zusammenfassung Die vorgestellten Positionen sollen hier nicht nach ihrer Plausibilität bewertet werden. Es wird zumindest deutlich, dass jede Erklärung zu der Position passt, die von den Interviewten im Diskurs eingenommen wurde. Die Erklärungen dienen in dieser Arbeit dazu, die verschiedenen Gründe für den Meinungswandel herauszufiltern. Aus den vorgestellten Erklärungen lassen sich sieben verschiedene Thesen ableiten270:

Die Föderalismusthese (6.2.1) Das Verbot von Studiengebühren durch den Bund zwang die Länder, gegen dieses zu klagen, um ihre Kulturhoheit zu verteidigen, und nach dem Sieg dazu, Studiengebühren einzuführen.

Die Oppositionsthese (6.2.2) Die neue Oppositionsrolle der CDU und FDP führte dazu, dass sie ihre Position im Gegensatz zur ablehnenden Position der regierenden SPD auf eine Befürwortung zuspitzten.

Die Angstthese (6.2.3) Die Angst vor dem studentischen Protestpotential nahm ab und führte zu einem Meinungswandel besonders bei den Politikern und Hochschulvertretern.

Die Neoliberalismusthese (6.2.4) Der Diskurs um den „Umbau des Sozialstaats“ führte zu einem Wandel der öffentlichen Meinung auch im Bildungssystem.

Die Finanznotthese (6.2.5) Die schlechte Haushaltslage der Länder führte in Kombination mit den hohen Studentenzahlen dazu, dass Studiengebühren stärker befürwortet wurden. 270

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Aus der vorherigen Untersuchung des Diskursverlaufs ergab sich die Oppositionsthese (vgl. Kap. 5.4.2). Nicht berücksichtigt wurde die These, dass die internationale Entwicklung Einfluss auf die deutsche Diskussion hatte, da dieser nur schwach war.

Die Lobbythese (6.2.6) Die starke Protegierung durch das CHE und die Wirtschaftsverbände führte zu einem Wandel der öffentlichen Meinung.

Die Medienbeeinflussungsthese (6.2.7) Die starke Befürwortung von Studiengebühren durch die Medien führte zu einem Wandel der öffentlichen Meinung.

6.2 Diskussion der Thesen Im Folgenden werden die entwickelten Thesen als mögliche Erklärungen für den im dritten Kapitel beschriebenen Wandel diskutiert. Welcher Faktor hatte welchen Einfluss auf die Entwicklung der öffentlichen Meinung zu Studiengebühren?

6.2.1 Die Föderalismusthese Die Bedeutung des Föderalismus für das Thema Studiengebühren kann allein durch einen Blick auf den Verlauf des Diskurses verdeutlicht werden. Spätestens seit der ersten Re-Thematisierung von Studiengebühren durch die Hochschulrektoren im Jahr 1996 wurde besonders von der SPD versucht, das Thema bundesweit einheitlich zu regeln. Die SPD-Politiker versuchten, damit einen „Flickenteppich“ der verschiedenen Regelungen und die schrittweise Einführung von Studiengebühren in den einzelnen Ländern zu verhindern. Allerdings hatten zu diesem Zeitpunkt bereits die einzigen beiden Länder, die offen Gebühren befürworteten, zum einen Rückmeldegebühren (Berlin, CDU) und zum anderen Langzeitstudiengebühren (Baden-Württemberg, CDU) eingeführt. Daher wollte die Bundesregierung unter Helmut Kohl ein Verbot von Studiengebühren nicht mehr in das neue Hochschulgesetz aufnehmen, obwohl sie sich deutlich gegen diese aussprach. Die CDU verteidigte die Kulturhoheit der Länder: Die Länder sollten diese Frage für sich regeln. Daher strebte die SPD, als sie 1998 an die Macht kam, einen gemeinsamen Staatsvertrag der Kultusminister an, durch den Studien-

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gebühren verboten werden sollten. Unklar war allerdings, welche Gebühren verboten werden sollten: Sollten darunter auch die bereits eingeführten Langzeitstudiengebühren und Rückmeldegebühren fallen? Außerdem drängten die Länder, die bereits die genannten Sonderformen von Studiengebühren eingeführt hatten, auf eine zeitliche Beschränkung des Verbots. Die Diskussion verzögerte sich durch diese Taktiken. Die Kommentatorin der Süddeutschen Zeitung, Jutta Pilgram, fasste dies so zusammen: „Seit ein paar Jahren geht das so: Das Thema Studiengebühren steht auf der Tagesordnung der Kultusministerkonferenz, wird einmal gedreht und gewendet und dann wieder vertagt. (…) Mit der Verdrängungstaktik hat sie eine unfreiwillige Entscheidung gefällt, nämlich eine Entscheidung für Studiengebühren. Denn solange es kein einstimmiges Votum der Kultusminister gibt, macht jedes Land, was es will.“271 Der Versuch der SPD, die sukzessive Einführung von Studiengebühren durch ein Verbot zu verhindern, kann als gescheitert betrachtet werden, da die Regelungsversuche nur noch den in manchen Ländern bereits eingeführten Regelungen hinterherhinkten. Letzten Endes einigte man sich schließlich im Jahr 2000 auf den so genannten „Meininger Beschluss“, einen Minimalkompromiss, der nur noch allgemeine Studiengebühren ab dem ersten Semester ausschloss und somit alle bereits eingeführten Regelungen erlaubte. Dies war das Maximum, was zu diesem Zeitpunkt noch mit bundesweiter Gültigkeit gemeinsam beschlossen werden konnte. Allerdings wurde auch dies nicht umgesetzt, da einige Ministerpräsidenten nicht näher spezifizierte Vorbehalte gegen das Verbot hatten. Ein bundesweites Verbot war also durch einige Länder mithilfe der föderalistischen Organisation der Bildungspolitik konsequent verhindert worden. Damit war die Hemmschwelle für andere Länder gesenkt worden, Studiengebühren einzuführen. Dies galt allerdings zunächst nur für die Sonderformen von Studiengebühren, wie Langzeitstudiengebühren, Zweitstudiumsgebühren und Rückmeldegebühren. Diese einzuführen, bot sich für viele Länder an, da sie den Haushalt272 entlasten konnten und der Widerstand (Studentenproteste und Gerichtsprozesse) dagegen bereits in anderen Ländern getestet worden war. Einige Länder waren also mit 271 272

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Pilgram, Hörgelder gegen den Leerlauf, in: SZ vom 26.10.1999. Vgl. Kap. 6.2.5.

diesen Regelungsmodellen vorgeprescht, andere Länder konnten ihnen später auf den bereits angelegten Pfaden folgen. So begründete Brandenburgs Wissenschaftsminister Wolfgang Hackel (CDU) beispielsweise die geplante Einführung von Rückmeldegebühren im Jahr 1999 so: "Wir haben diese Art von Gebühren nicht erfunden, in anderen Bundesländern werden sie bereits erhoben."273 Nachdem die SPD diese Form von Studiengebühren indirekt im nicht umgesetzten Meininger Beschluss anerkannt hatte und das Bundesverwaltungsgericht im Jahr 2001 die in Baden-Württemberg erhobenen Langzeitstudiengebühren für rechtmäßig erklärt hatte, wurden diese Regelungsmodelle nahezu bundesweit umgesetzt. Es ist allerdings unklar, ob mit dieser sukzessiven Taktik des Vorpreschens einiger Länder und des Nachfolgens anderer Länder auch allgemeine Studiengebühren hätten eingeführt werden können. Der psychologische Unterschied zwischen Strafgebühren für „Bummelstudenten“ und allgemeinen Studiengebühren vom ersten Semester an ist enorm. Mit der Umsetzung des Studiengebührenverbots in der sechsten Novelle zum Hochschulrahmengesetz wurde diese Frage im Jahr 2002 Makulatur. Das Verbot war für die Studiengebührenbefürworter zu diesem Zeitpunkt ideal. Die CDU konnte ihr oppositionelles Profil durch die Forderung von Studiengebühren schärfen, was einen wichtigen Einfluss auf die Entstehung der befürwortenden öffentlichen Meinung hatte.274 Zugleich konnten die Befürworter den Streit auf eine neue Ebene ausweiten und neue Fürsprecher gewinnen, indem sie das Verbot als einen Eingriff in die Kulturhoheit der Länder interpretierten. Der bayrische Wissenschaftsminister, Hans Zehetmair, sprach sich zum Beispiel deutlich gegen Studiengebühren aus und wollte dennoch die in seinen Augen angegriffene Kulturhoheit der Länder vor dem Bundesverfassungsgericht verteidigen. Mehrere Kultusminister, die eigentlich keine Studiengebühren einführen wollten, klagten aus diesem Grund. Der Prozess vor dem Bundesverfassungsgericht war allerdings noch wichtiger als das Verbot. Er war nicht nur ein notwendiger Schritt, um das Verbot zu kippen, 273 274

Pilgram, Kritik an Uni-Gebühren in Brandenburg, in: SZ vom 15.12.1999. Vgl. Kap. 5.3.2.

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sondern auch ein symbolischer Schritt zur Einführung von Studiengebühren. In diesem Prozess war es möglich, die oben beschriebene Hemmschwelle mit Hilfe des obersten Gerichts zu überwinden. Das Verbot von Studiengebühren konnte während des Prozesses vor dem Bundesverfassungsgericht zunächst als unrechtmäßiger Eingriff in die Kompetenz der Länder dargestellt werden. Das daraus resultierende Urteil konnte aber nach dem Prozess in den Medien besonders auch als ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts über Studiengebühren dargestellt werden.275 Der Prozess wurde auf der abstrakten Ebene des Föderalismus gewonnen und auf die praktische Ebene der Einführung von Studiengebühren übertragen. Zudem konnten mit dem Urteil die Gesetzgebungsprozesse in fünf Ländern konzertiert werden. Dies wäre ohne den Prozess eher unwahrscheinlich gewesen. Der Einfluss des Föderalismus auf die Entstehung einer öffentlichen Meinung war anfangs eher indirekt. Mit seiner Hilfe wurden zunächst nur die politischen Rahmenbedingungen so gesetzt, dass Studiengebühren nicht verboten wurden und in bestimmten Formen in den Ländern sukzessive eingeführt werden konnten. Das durchgesetzte Verbot spielte eine wichtigere Rolle im Diskurs: Es ist nicht eindeutig beantwortbar, ob Edelgard Bulmahn mit diesem Verbot von Studiengebühren versucht hat, einen Deckel auf einen bereits überkochenden Topf zu setzen oder ob der Topf erst durch den aufgesetzten Deckel zu kochen anfing. Im ersten Fall verzögerte sie damit die bevorstehende Einführung von Studiengebühren, im zweiten Fall beschleunigte sie sie durch das Verbot. In jedem Fall aber kochte der Topf durch den Prozess um das Verbot über: Das Verbot hatte die Kulturhoheit der Länder zu einem neuen Streitpunkt innerhalb des Diskurses gemacht. Der um Studiengebühren geführte Prozess erleichterte die Einführung von Studiengebühren durch den hohen Symbolgehalt der gefällten Entscheidung und den dadurch konzertierten Einführungszeitplan.

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Das Bundesverfassungsgericht wollte diese Deutung vermeiden. Allerdings erscheint es bereits semantisch schwierig in der Aufhebung eines Verbots nicht zugleich auch eine Erlaubnis zu sehen, das zu tun, was bisher verboten war.

6.2.2 Die Oppositionsthese Diese These besagt, dass es in der Oppositionsrolle für die CDU einfacher war, ihre bis dahin eher ambivalente Position in Bezug auf Studiengebühren zu einer deutlichen Befürwortung von Studiengebühren zuzuspitzen. Die Haltung zu Studiengebühren reichte in den 90er Jahren in der CDU von starker Befürwortung (Manfred Erhardt, Peter Radunski, beide Bildungssenatoren von Berlin, Klaus von Trotha, Wissenschaftsminister, Baden-Württemberg) bis zu deutlicher Ablehnung (Jürgen Rüttgers, Bundesbildungsminister; Ring Christlich Demokratischer Studenten (RCDS); Hans Zehetmair, Wissenschaftsminister von Bayern (CSU)). Die SPD machte sich diese uneindeutige Haltung zunutze und forderte in der Diskussion um das neue Hochschulrahmengesetz von der CDU ein klares Bekenntnis zum Thema Studiengebühren. Dies konnte der damalige Bundesbildungsminister Jürgen Rüttgers aufgrund der Haltung der CDU-regierten Länder Berlin und Baden-Württemberg jedoch nur durch symbolisches Ablehnen leisten. Nach der Bundestagswahl 1998 war es gerade die baden-württembergische Kultusministerin Annette Schavan, die im Januar 2000 ein bildungspolitisches Grundsatzpapier vom CDU-Vorstand verabschieden ließ, in dem die CDU „für die künftige Finanzierung des Studiums eine ‚sinnvolle Kombination’ von Gebühren, BAföG, Bildungssparen und Darlehen [anstrebt]“276. Damit war die Entwicklungsrichtung vorgegeben: Im Oktober sprachen sich die neue Parteivorsitzende Angela Merkel und ihre Stellvertreterin, eben jene Annette Schavan, kurz vor einem Bundesparteitag, auf dem das neue Bildungsprogramm der CDU debattiert werden sollte, deutlich für Studiengebühren aus: „Die CDU hält die Einführung von Studiengebühren und eine größere Eigenständigkeit der Hochschulen in Deutschland innerhalb der nächsten zehn Jahre für unausweichlich.“277 Auf dem Parteitag gab es allerdings sehr starken Widerstand gegen diese Pläne. Die ostdeutschen CDU-Landesverbände, die NRW-CDU als größter Landesverband und der

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DPA, CDU-Vorstand billigt Bildungspapier, in: FAZ vom 25.01.2000. AP, CDU fordert Studiengebühren und „Bildungssparen“, in: FAZ vom 17.10.2000.

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RCDS forderten die Ablehnung von Studiengebühren.278 Daher wurde die folgende konditionale Argumentation für das Bildungsprogramm der CDU gewählt: „Voraussetzung für die Einführung von Gebühren ist ein breit angelegtes Stipendien- und Darlehenssystem und ein verbesserter Familienlastenausgleich. Wenn diese Vorbedingungen gegeben sind, können Studiengebühren ein wettbewerbsund leistungsförderndes Steuerungselement sein.“279 Die absolute Ablehnung war damit in eine konditionale Ablehnung umgewandelt worden.280 Studiengebühren waren damit nur noch eine Frage der Ausgestaltung. Dennoch stellte diese kompromissorientierte Formulierung eine Niederlage für die Parteispitze dar, da diese die scheinbar „progressive“ Position der Einführung von Studiengebühren vertreten wollte. Das Thema wurde daher von den Akteuren der Bundespartei in der folgenden Zeit gemieden. Nicht einmal das Verbot von Studiengebühren wurde kommentiert.281 Dies lag allerdings auch am Zeitpunkt des Verbots: Die SPD hatte es kurz vor der Bundestagswahl 2002 erlassen. Daher wollte sich kein CDU-Politiker – vermutlich aus Angst vor Stimmverlusten – für Studiengebühren aussprechen.282 Die einzigen Forderungen von Studiengebühren aus den Reihen der CDU kamen in dieser Zeit von deren Wissenschaftsministern in den Ländern. Besonders deutlich und häufig äußerte sich wiederum Baden-Württemberg. Dort hatte es einen wichtigen Sprecherwechsel gegeben: Der eher gemäßigte Befürworter Klaus von Trotha ging in den Ruhestand, dafür wurde der starke Befürworter Peter Frankenberg neuer Wissenschaftsminister. Die Sprecherwechsel bei den CDUWissenschaftsministern waren insgesamt auch für den Prozess der Einführung von Studiengebühren von Bedeutung. In vielen Ländern wurden in dieser Zeit 278

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Studiengebühren wurden von diesen Ländern vermutlich abgelehnt, weil zum einen die CDU versucht, im traditionell eher sozialdemokratischen und studentenreichen Nordrhein-Westfalen Wählerstimmen zu gewinnen und zum anderen weil die ostdeutschen Ländern davon ausgehen konnten, dass sich dann die Studentenzahlen verringern würden und die ohnehin schon nicht sehr dichte Hochschullandschaft weiter schrumpfen würde. DPA, CDU uneins über Studiengebühren, in: FAZ vom 06.11.2000. Dies entsprach auch dem festgestellten Wandel innerhalb der Deutungen von Studiengebühren. (vgl. Kap. 5.4.5). Zumindest fand sich kein Kommentar von der CDU in den untersuchten Zeitungen. Dazu äußerte sich lediglich der bayrische Wissenschaftsminister Hans Zehetmair (CSU), der sich hauptsächlich für die Kulturhoheit der Länder stark machte und zu Studiengebühren ebenfalls schwieg. Vgl. dazu Kap. 6.2.3.

gemäßigtere Minister durch radikalere Befürworter ersetzt.283 Diese Entscheidungen der Landesregierungen können auch als indirekte programmatische Entscheidungen innerhalb der CDU betrachtet werden. Die bundespolitische Diskussion innerhalb der Partei wurde allerdings erst Ende September 2003 durch ihre bildungspolitische Sprecherin, Katharina Reiche, wieder eröffnet.284 Die Bundestagsfraktion der CDU sprach sich danach geschlossen für Studiengebühren aus.285 Auch Angela Merkel, die mittlerweile CDUFraktionschefin und damit Oppositionsführerin im Bundestag war, sprach sich sehr deutlich für Studiengebühren aus. Seit diesem Zeitpunkt gab es innerhalb der CDU keine einzige ablehnende Äußerung mehr zum Thema Studiengebühren. Das Thema wurde offensiv im Sinne einer Opposition vertreten. Es kann daher davon ausgegangen werden, dass die CDU dadurch den Prozess der Meinungsbildung auf die politische Ebene übertrug und ihn verstärkte. In der anderen Oppositionspartei, der FDP, verlief dieser Prozess noch weitaus langsamer. Langzeitstudiengebühren wurden in Form von Bildungsgutscheinen bereits seit 1996 befürwortet.286 Im Wahlkampf 1998 lehnte die FDP allgemeine Studiengebühren deutlich ab, „da die Situation vieler Hochschulen einer Kostenpflichtigkeit von universitären Ausbildungen spottet“287. Seit der Wahlniederlage 1998 gab es in der FDP – ähnlich wie in der CDU seit 2000 – ein Thematisie283

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In Baden-Württemberg (Klaus von Trotha durch Peter Frankenberg, 2001), Hessen (Ruth Wagner (FDP) durch Udo Corts, 2003) und Bayern (Hans Zehetmair durch Thomas Goppel, 2003). Nach dem Sieg in Niedersachsen wurde dort 2003 mit Lutz Stratmann ebenfalls ein Studiengebührenbefürworter Wissenschaftsminister. In Hamburg wurde der parteilose Befürworter Jörg Dräger 2001 von der CDU-Regierung zum Bildungssenator ernannt. Der Zeitpunkt der Thematisierung hatte vermutlich mehrere Gründe: Die CDU-Opposition in NRW, unter der Führung des ehemaligen Bundesbildungsministers Jürgen Rüttgers, plädierte seit Anfang 2003 für Studiengebühren, da die SPD bereits Langzeitstudiengebühren in NRW eingeführt hatte und die CDU sonst, wenn sie keine weitergehende Forderung aufgestellt hätte, von den Sozialdemokraten programmatisch überholt worden wäre. Die NRW-CDU konnte es sich daher leisten, Studiengebühren zu fordern. Außerdem plädierten bereits die meisten peripheren Akteure für Studiengebühren. Besonders entscheidend war dabei wohl der Meinungswandel in der HRK im Sommer 2003. DPA, Unions-Fraktion für Studiengebühren, in: SZ vom 26.09.2003. Der damalige Parteichef Wolfgang Gerhardt sagte: „Der Staat solle eine volle Ausbildung bis zu einem berufsqualifizierenden Abschluss fördern. ‚Wer dann länger braucht, sollte selbst bezahlen.’“ DPA, FDP-Chef: Studiengebühren für Langzeitstudenten, in: SZ vom 04.06.1996. FDP (1998), S. 35. Des Weiteren heißt es in diesem Wahlprogramm: „Wer heute Studiengebühren fordert, verschiebt die Verantwortlichkeit für strukturelle Mängel, schränkt die Chancengerechtigkeit unzulässig ein und belastet Familien mit mittleren Einkommen erneut über Gebühr.“

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rungsloch, allgemeine Studiengebühren wurden nicht mehr angesprochen. Im Wahlkampf 2002 übernahm man noch einmal die Formulierung des Jahres 1998.288 Erst im Januar 2004 sprach man sich, gemeinsam mit der CDU, offen für allgemeine Studiengebühren aus. Die lange Phase der Ablehnung kann vermutlich ebenfalls mit der Angst vor Protesten und einem Verlust von Wählerstimmen erklärt werden.289 Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass der Wandlungsprozess innerhalb der CDU offenbar von oben induziert werden sollte. Der CDU-Vorstand wollte scheinbar bereits im Jahr 2000 die Oppositionsrolle offensiv ausüben und die uneindeutige Position innerhalb der CDU zu einer klaren Position gegen die Bundesregierung zuspitzen. Der innerparteiliche Widerstand zwang allerdings dazu, diese deutliche Befürwortung von Studiengebühren abzuschwächen und bis 2003 zurückzuhalten. Dies lag vermutlich an den erwarteten Negativ-Effekten auf die Wahlergebnisse.290 Lediglich die neu eingesetzten, radikaleren CDUWissenschaftsminister plädierten offensiver für Studiengebühren. Die BundesCDU wagte dies erst, als sich die öffentliche Meinung bereits gewandelt hatte und sehr viele Sprecher für Studiengebühren plädiert hatten. Somit kann der Wandel der öffentlichen Meinung kaum mit dem Rollen- und Meinungswandel der CDU oder der FDP erklärt werden. Eher noch kann der Meinungswandel innerhalb dieser Parteien durch den Wandel der öffentlichen Meinung erklärt werden. Allerdings verstärkte besonders die CDU, nachdem sie wagte, ihre Oppositionsrolle wahrzunehmen, die entstandene öffentliche Meinung auch auf der politischen Ebene.

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FDP (2002), S. 43: „Daher lehnt die FDP die Einführung von allgemeinen Studiengebühren zum gegenwärtigen Zeitpunkt ab. Die Situation vieler Hochschulen spottet einer Kostenpflichtigkeit von akademischer Ausbildung.“ Ein anderer Grund der Ablehnung liegt darin, dass Studiengebühren einen Interessenskonflikt zwischen liberaler Theorie und klientel-orientierter Praxis darstellen: Bildung als ein Gut zu betrachten und den Kunden Student dafür bezahlen zu lassen, wäre zum einen sehr im Sinne der liberalen Idee, alle gesellschaftlichen Funktionssysteme mit Hilfe der ökonomischen Theorie zu revolutionieren, zum anderen belastet es aber auch die eigene wohlhabende Klientel, deren Kinder mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit studieren werden. Vgl. Kap. 6.2.3.

6.2.3 Die Angstthese Diese These besagt, dass die Sprecher Angst gehabt hätten, sich für Studiengebühren auszusprechen, weil sie Stimmenverluste bei Wahlen und Studentenproteste befürchteten.291 Erst als die Auswirkungen geringer eingeschätzt wurden, sprachen sie sich für Studiengebühren aus und erzeugten damit den beschriebenen öffentlichen Meinungswandel. Diese Angst sei, wie aus den Interviews deutlich wurde, hauptsächlich bei Politikern und Hochschulvertretern zu finden, die eigentlich Studiengebühren fordern wollten.292 Sie wurde von den beiden Lobbyvertretern der HRK und des CHE, sowie vom damaligen baden-württembergischen Wissenschaftsminister Klaus von Trotha bestätigt. Alle hatten Studiengebühren explizit gefordert und hatten lange Zeit wenig öffentliche Unterstützung, lediglich, wie es Klaus von Trotha ausdrückte, „eine unendliche Fülle von verbaler Unterstützung“. In der HRK wurden Studiengebühren aus diesem Grund 1996 laut dem damaligen Vizepräsidenten Klaus Landfried auf einer Plenarsitzung abgelehnt, „bei der das gesamte Präsidium außer zweien umgefallen ist“. Das Präsidium hatte zuvor einstimmig für Studiengebühren unter bestimmten Umständen votiert. Die Angst vor den Protesten an der eigenen Hochschule habe zu der Meinungsänderung in der Sitzung geführt.293 Außer diesen in den Interviews geäußerten Bestätigungen der These gab es im Diskursverlauf weitere Indizien, die diese These stützen. Dazu lohnt es sich, zum einen die Wahlkampfphasen und zum anderen die Protestphasen zu betrachten. In den Wahlkampfphasen wurde das Thema entweder vermieden oder instrumentalisiert. Besonders die SPD-Führung versuchte, eine geschlossene Position gegen

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Die Studenten stellen immerhin mehr als anderthalb Millionen Wähler dar, die letzten Endes eine Wahl entscheiden können. Außerdem konnte den Studenten von der damaligen Politikergeneration, die noch eine aktive Erinnerung an die 68er Proteste hatte, ein großer Einfluss auf andere Bevölkerungsschichten unterstellt werden. Daher lehnten die beiden interviewten Sprecher aus der SPD diese These grundsätzlich ab. Sie mussten bei ihrer ablehnenden Haltung kaum Proteste und Stimmenverluste befürchten. In den Medien wurde hingegen der Grund stark gemacht, dass Studiengebühren abgelehnt worden seien, weil die Finanzminister das dadurch eingenommene Geld bereits eingeplant hatten und es den Hochschulen nicht zugute gekommen sei. Diese Begründung sollte laut Landfried aber nur von der eigenen Angst ablenken: „Wenn man etwas nicht will, findet man immer gute Gründe es nicht zu wollen.“

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Studiengebühren einzunehmen und die Befürworter in den eigenen Reihen vor Wahlen zum Schweigen zu verpflichten: Der bildungspolitische Sprecher der SPD und offensive Gebührenbefürworter Peter Glotz sagte 1996, dass er zu Studiengebühren schweigen wolle – jedenfalls bis zu den Landtagswahlen.294 Im Jahr 2000 wollte der niedersächsische Wissenschaftsminister Thomas Oppermann laut Medienberichten Rücksicht auf den SPD-Wahlkampf in Nordrhein-Westfalen nehmen.295 Während die SPD-Führung die Befürworter zum Schweigen vor Wahlen drängte, versuchte man zugleich, die Angst des Gegners vor einem klaren Bekenntnis zu Studiengebühren zu instrumentalisieren. In das novellierte Hochschulrahmengesetz wollte die SPD in der Zeit des Bundestagswahlkampfes 1997 und 1998 ein Verbot von Studiengebühren aufnehmen. Die SPD nutzte Rüttgers’ ambivalente Position zu Studiengebühren positiv für den eigenen Wahlkampf: „Die SPD weiß, dass die CDU in der Gebührenfrage zerstritten ist, und will deshalb noch etwas Salz in die Wunde streuen.“296 Die CDU konnte diese Taktiken (Schweigeverpflichtung und Instrumentalisierung) nicht nutzen, da sie über den gesamten Diskursverlauf keine einheitliche Position zu Studiengebühren vertrat: Einige CDU-Länderminister (BadenWürttemberg, Berlin) forderten von Anfang an offensiv Studiengebühren, während die Bundespartei sie offiziell ablehnte. Die Haltung der Bundespartei war in ihrer Regierungszeit bis 1998 allerdings paradox: Bundesbildungsminister Jürgen Rüttgers lehnte Studiengebühren grundsätzlich ab, ermöglichte deren Einführung in zwei CDU-regierten Ländern aber zugleich, indem er kein bundesweites Verbot erließ. Er lehnte sie lediglich ab, weil er dafür keine Mehrheiten sah.297 Aus den Wahlkampfprogrammen der CDU waren Studiengebühren regelmäßig ausgespart worden. Lediglich 2002 äußerte man sich schwammig: „Eine ernsthafte Debatte über neue Wege der Bildungsfinanzierung muss BAföG, Bildungssparen, Bildungsdarlehen, Gebühren bei einkommensabhängiger Darlehensrückzahlung

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Pilgram, Minderheitenschutz, in: SZ vom 25.03.1996. Reumann, „Spielraum für Studiengebühren“, in: FAZ vom 13.05.2000. Adam, Salz in die Wunde, in: FAZ vom 12.11.1997. Vgl. Pilgram, „Die Gebühren-Debatte ist eine Gespenster-Debatte“ – Interview mit Bundesbildungsminister Jürgen Rüttgers, in: SZ vom 09.12.1996: „Es gibt in Deutschland überhaupt keine Mehrheiten dafür.“

sowie Freiplätze für Begabte und Bedürftige einbeziehen.“298 Der damalige Kanzlerkandidat Edmund Stoiber sprach sich im Juli 2002 sogar noch gegen Studiengebühren aus: „Gebühren dürfen den Zugang zum Erststudium nicht behindern. Die Grundfinanzierung staatlicher Hochschulen muss Aufgabe des Staates bleiben.“299 In der Oppositionszeit der CDU wurden Studiengebühren bis zum Jahr 2003 nahezu nicht thematisiert. Einzig Bayern argumentierte gegen das Verbot von Studiengebühren, die CDU-Bundespartei schwieg dazu. Das Verbot wurde von der SPD auch in der Hochphase des Wahlkampfes beschlossen, obwohl sie es vermutlich ebenso auch ein Jahr früher hätte beschließen können. Die Oppositionsthese wurde durch die Angst vor Stimmenverlust außer Kraft gesetzt: Wenn man aus der Rolle der Opposition wieder an die Macht kommen wollte, musste man versuchen, jede Stimme zu gewinnen. Da der Wahlausgang 2002 als knapp prognostiziert wurde, versuchte der Kanzlerkandidat Stoiber – basierend auf der alten Einschätzung einer großen Wahlwirkung des Studiengebühren-Themas – mit einer Ablehnung weitere Stimmen zu gewinnen oder zumindest nicht durch eine unklare Haltung zu verlieren. Studiengebühren wurden von fast allen Parteien erst im Herbst 2003 wieder thematisiert.300 Zu diesem Zeitpunkt war die für 2006 geplante Bundestagswahl noch weit entfernt, alle wichtigen Landtagswahlen des Jahres waren vorüber (Hessen,

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CDU (2002), S. 17. DPA, Stoiber gegen Studiengebühren, in: FAZ vom 10.07.2002. Diese Ablehnung kann nur aus wahlkampftaktischen Gründen erfolgt sein: Zwei Jahre zuvor hatte er den Meininger Kompromiss, der Studiengebühren für das Erststudium ausschließen sollte, vermutlich durch seine Ablehnung (gemeinsam mit Baden-Württemberg) zum Scheitern gebracht. Ein Jahr nach seiner Wahlniederlage im Bund ließ er seinen neuen Wissenschaftsminister Thomas Goppel allgemeine Studiengebühren fordern. Jürgen Zöllner (SPD) sagte dazu im Interview: „Herr Goppel hätte auch keine Studiengebühren vertreten, wenn der Ministerpräsident das nicht gewollt hätte. Es läuft da ja nicht umgekehrt.“ Anfang September beschlossen die Grünen das bisherige Studienfinanzierungsmodell möglicherweise auch um eine nachgelagerte Eigenbeteiligung von Akademikern zu erweitern (vgl. Finetti, Mit Eigenbeteiligung, in: SZ vom 09.09.2003). Ende September spricht sich die gesamte CDU/CSU-Bundestagsfraktion für Studiengebühren aus (vgl. DPA, Unions-Fraktion für Studiengebühren, in: SZ vom 26.09.2003). Ende Oktober thematisiert der neue bayrische Wissenschaftsminister Thomas Goppel – im Gegensatz zu seinem gebührenablehnenden Vorgänger – allgemeine Studiengebühren in der CSU (vgl. Beck, Studiengebühren kein Tabu mehr, in: SZ vom 27.10.2003). In der SPD schlägt das „Netzwerk Berlin“, eine Gruppe jüngerer SPD-Politiker, in einem Diskussionspapier ein Nachdenken über nachgelagerte Studiengebühren vor (vgl. Soldt, Streit in der SPD über Studiengebühren, in: FAZ vom 03.11.2003).

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Niedersachsen, Bayern) und im Jahr 2004 standen lediglich Wahlen in einigen ostdeutschen Ländern und einigen Stadtstaaten an (Brandenburg, Sachsen, Thüringen, Hamburg). Hinzu kam die extrem hohe Verschuldung der Länder und des Bundes, die zu diesem Zeitpunkt bereits prognostiziert werden konnte. In dieser Situation, in der keine Landtagswahl bevorstand und eine politische Lösung für das Problem der knappen Kassen gefunden werden musste, konnten Studiengebühren zumindest von der CDU offen thematisiert und befürwortet werden. Zudem hatte sich die öffentliche Meinung zuvor – wie bereits im vorigen Kapitel beschrieben – zu einer eindeutigen Befürwortung von Studiengebühren gewandelt. Die Angst vor Protest und Stimmenverlust wandelte sich allerdings im Laufe des Diskurses. Diesen Wandlungsprozess kann man an den Reaktionen der Politiker auf die studentischen Proteste nachvollziehen. Die großen Proteste der Studenten waren zeitlich gut gelegt, auch wenn sie in den meisten Fällen wenig koordiniert entstanden301: Die Studenten demonstrierten entweder, nachdem Studiengebühren thematisiert wurden (1995, 2003) oder kurz bevor eine Wahl anstand (1997). Insofern wurde diese Angst auch von den Studentenvertretern bewusst geschürt: Die Politiker sollten den Eindruck bekommen, dass die Studenten eine homogene Masse wären, die leicht zu mobilisieren sei. Im Wintersemester 1988/1989 wurden, sofort nachdem die Studenten protestiert hatten, sofort von der Bundesregierung 2,1 Milliarden Mark für die Hochschulen bis 1995 im Rahmen eines Sonderausbauprogramms freigegeben.302 Im Wintersemester 1997 solidarisierten sich die meisten Parteien mit den protestierenden Studenten303 und die Bundesregierung beschloss auf Anregung der Ministerpräsiden-

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Im Jahr 1997 entstand der bundesweite Protest, nachdem ein Dozent Studenten aus einem überfüllten Seminar an der Universität Gießen hinausgewiesen hatte. Der Protest im Jahr 2003 begann zunächst erneut in Hessen, nachdem dort Verwaltungsgebühren eingeführt worden waren, und weitete sich dann über Berlin, wo gegen die rigorose Sparpolitik des Senats protestiert wurde, auf das gesamte Bundesgebiet aus. Vgl. Kap. 1.2.1. An der großen zentralen Demonstration in Bonn mit 40.000 Teilnehmern am 27.11.1997 nahmen auch Vertreter der Grünen, der FDP und der PDS teil. FDP-Chef Wolfgang Gerhardt ermutigte die Studenten, ihre Proteste fortzusetzen. Bundeskanzler Helmut Kohl und Bundesbildungsminister Jürgen Rüttgers (beide CDU) solidarisierten sich mit den Studenten. „Bundeskanzler Helmut Kohl hatte am Vortag im Bundestag selbst Sympathie für die Studenten mit den Worten gezeigt, sie repräsentierten eine 'Generation, die nicht den Staat umstürzen will', sondern bessere

ten im Januar 1998 eine BAföG-Erhöhung um zwei Prozent.304 Bei den Protesten im Dezember 2003 zeigten sich die Politiker allerdings „unbeeindruckt“ von den 50.000 protestierenden Studenten.305 Die Parteichefin der CDU Angela Merkel forderte auf dem Höhepunkt der Proteste die Einführung von Studiengebühren.306 Der hessische Wissenschaftsminister Udo Corts (CDU) sagte über die hessischen Proteste gegen Langzeitstudiengebühren: „Auch Studenten können in schwierigen wirtschaftlichen Zeiten nicht von den Sparplänen ausgenommen werden, zumal es sich bei den Protestierenden um eine Minderheit handelt. Die Mehrzahl der Studenten hat ‚durchaus Verständnis für die Einführung von Langzeitstudiengebühren.’“307 Das Meinungsforschungsinstitut Forsa veröffentlichte eine Umfrage, nach der ein Drittel der Studenten Studiengebühren akzeptieren würde.308 Politische oder finanzielle Konsequenzen hatte der Protest im Jahr 2003 nicht mehr. Der ehemalige HRK-Präsident Klaus Landfried begründet diese Entwicklung so: „Die Wahrnehmung der Proteste wurde dann realistischer, indem man erkannt hat, dass die Zahl der Leute, die protestieren, klein ist und dass der übrige Haufen, das zwar eventuell auch denkt, aber nicht so existentiell findet, dafür irgendwelche Stimmabgabe zu ändern.“ Die Studenten wurden nicht mehr als eine homogene Gruppe wahrgenommen. Sie wurden in Umfragen und von den Medien als eine heterogene Gruppe dargestellt. In Umfragen wurde stets betont, dass nicht alle Studenten gegen Studiengebühren seien. Dafür wurden die befragten Studenten in zwei großen Umfragen (1997, 2003) nicht vor die Wahl gestellt, ob sie Studiengebühren befürworten oder nicht, sondern nur, welches Modell sie bevorzugen würden.309 Später wurde in journalistischen Kommentaren – basierend auf den Umfragen – das Argument entwickelt, dass die meisten Studenten eingesehen hätten,

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Bildungschancen wünsche.“ (Schlötzer-Scotland, Friedliche Demonstration gegen die Sparpolitik, in: SZ vom 28.11.1997). Vgl. AFP/DPA, Einigung auf der Ministerpräsidenten-Konferenz, in: SZ vom 19.12.1997: „Beck sagte vor dem Treffen zwischen den Ministerpräsidenten und Bundeskanzler Kohl, […] eine echte BAföG-Reform sei zum jetzigen Zeitpunkt nicht zu erwarten. Die Länderchefs hätten aber die Studenten 'für 1998 nicht im Regen stehen lassen' wollen.“ Vgl. AP, Studentenproteste gegen Sparpolitik, in: SZ vom 15.12.2003. Vgl. DPA, Merkel für Studiengebühren, in: SZ vom 06.12.2003. AFP, Studenten protestieren, in: FAZ vom 15.12.2003. Vgl. AP, Ein Drittel der Studenten akzeptiert Gebühren, in: SZ vom 08.12.2003. Vgl. Struben (2002).

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dass Studiengebühren notwendig und gut für sie seien.310 Außerdem wurde seit dem Jahr 2000 verstärkt ein Fatalismus vertreten, der Studiengebühren als unabwendbar und Protest dagegen als unsinnig darstellte. Hinzu kam möglicherweise, dass die Jugend und damit auch die Studenten zunehmend als unpolitisch wahrgenommen wurden.311 Allerdings gab es weitere Gründe für diese abnehmende Angst vor den Studentenprotesten und den schlechten Wahlergebnissen, die sich in den anderen Thesen widerspiegeln. Zum einen sollten im Zuge des umfassenden Diskurses um den Sozialstaatsabbau allen Bürgern Einschnitte zugemutet werden, so dass die Studentenproteste nun als ein Aufschrei einer bisher wohlfahrtsstaatlich subventionierten Lobby dargestellt werden konnten, die lediglich ihre althergebrachten Privilegien verteidigt. Zum anderen verstärkten die finanzielle Not der Länder und die hohen Studentenzahlen den Handlungsdruck für die Politiker, nach neuen Einnahmequellen zu suchen. Besonders wichtig für diesen Wegfall der Angst war allerdings, dass eine neue Politikergeneration in der CDU die Wissenschaftsministerien übernommen hatte. Diesen Politikern wurde in der skizzierten gesellschaftlichen Situation bewusst, dass ihre Vorgänger die Auswirkungen der Proteste überschätzt hatten, da sich nur eine kleine Gruppe daran beteiligte und das Wahlverhalten der Studenten durch ganz andere Faktoren bestimmt wird. Insgesamt hat die Angst der Politiker und der Hochschulvertreter vor studentischen Protesten und Stimmenverlusten bei Wahlen die Entstehung einer öffentlichen Meinung für Studiengebühren lange Zeit verzögert. Erst als sich das gesellschaftliche Umfeld und die finanzielle Situation wandelten, wurde diese Angst geringer und die CDU-Politiker und die organisierten Hochschulvertreter übernahmen die entstandene öffentliche Meinung. 310

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Vgl. Schmoll, Schlechte Unis für alle, in: FAZ vom 25.02.2002: „Dabei hat eine Umfrage im Jahr 1998 zu SG ergeben, dass nahezu die Hälfte der Bevölkerung bereit wäre, SG zu zahlen, wenn diese direkt den Unis zugute kämen.“ Schmoll, Nur für Universitäten, in: FAZ vom 10.06.2002: „Auch den Studenten müsste inzwischen klar sein, dass die Selbständigkeit der Universitäten und ihr Handlungsspielraum, vor allem aber qualitätsvolle Lehre und akademische Freiheit, nur noch durch Studiengebühren gesichert werden können.“ Vgl. Shell Jugendstudie (2006), S. 18: „Das Interesse an Politik ist trotz eines leichten Anstieges im Vergleich zur letzten Shell Jugendstudie weiterhin niedrig ausgeprägt. Die für Jugendliche im Alter zwischen 15 und 24 Jahren vorliegende Zeitreihe belegt, dass der Anteil der politisch Interessierten von 55 % im Jahre 1984 bzw. 57 % im Jahr 1991 auf inzwischen 39 % gesunken ist.“

6.2.4 Die Neoliberalismusthese Diese These besagt, dass die Einführung von Studiengebühren dadurch vereinfacht wurde, dass es einen gesellschaftlichen Diskurs über die Notwendigkeit eines Sozialstaatsumbaus gab. Dieser Diskurs kann hier nur in Ausschnitten skizziert werden. Seit dem Regierungswechsel 1998 wurde der Wohlfahrtsstaat von der neuen rotgrünen Regierung in Frage gestellt. Der neue Bundeskanzler Gerhard Schröder wollte „nicht alles anders, aber vieles besser“ machen. Dabei orientierte er sich an Tony Blairs „Drittem Weg“ in England und veröffentlichte gemeinsam mit ihm das „Schröder-Blair-Papier“, das einen neuen Weg für die Sozialdemokratie in Europa begründen sollte. Darin konstatieren beide beispielsweise: „Die Höhe der Staatsausgaben hat trotz einiger Unterschiede mehr oder weniger die Grenzen der Akzeptanz erreicht. (…) Alle sozialpolitischen Instrumente müssen Lebenschancen verbessern, Selbsthilfe anregen, Eigenverantwortung fördern. Mit diesem Ziel wird in Deutschland das Gesundheitssystem ebenso wie das System der Alterssicherung umfassend modernisiert.“312 Nach der Wiederwahl im Jahr 2002 formulierte Schröder es in seiner Regierungserklärung zur Agenda 2010 noch deutlicher: „Wir werden Leistungen des Staates kürzen, Eigenverantwortung fördern und mehr Eigenleistung von jedem Einzelnen abfordern müssen.“313 Der Sozialstaat müsse reformiert werden: Die Bürger sollten mehr Eigenverantwortung übernehmen und mehr Eigenleistung erbringen, da der Staat unter dem Druck der Globalisierung und der demographischen Entwicklung nicht mehr alle sozialen Leistungen allein erbringen könne. Diese Umgestaltung zeigte sich zunächst, wie im ersten Zitat angedeutet, in der Reform der Alterssicherung und des Gesundheitssystems. Mit der Reform der gesetzlichen Rentenversicherung im Jahr 2000/2001 wurden die staatlich garantierten Rentenansprüche gekürzt – die Rente sollte von den Ver-

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Schröder/Blair (1999). Schröder (2003).

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sicherten um einen privat anzusparenden Zuschuss ergänzt werden. Im Gesundheitssystem müssen die Versicherten bereits seit den 70er Jahren immer mehr Leistungen selbst erbringen,314 dennoch wurde mit der Reform im Jahr 2003 durch die Praxisgebühr in Höhe von 10 Euro für einen Arztbesuch und die Ausgliederung des Zahnersatzes aus den Leistungen der Gesetzlichen Krankenversicherung eine neue Stufe der Eigenbeteiligung erreicht. Die Logik der Reform, mit der beide Systeme reformiert werden sollten, war eine ähnliche wie bei der Reform des Bildungssystems.315 Die Patienten sollten beispielsweise im Gesundheitssystem zu Kunden werden, die selbstbestimmt Ansprüche stellen konnten, und die Krankenkassen sollten zu wirtschaftlichen Konkurrenten werden, die um diese Kunden werben.316 Dieselbe Argumentation wurde auch für die Reform der Hochschulen verwendet: Die Studenten sollten durch Studiengebühren zu Kunden und die Hochschulen zu Wettbewerbern werden. Dadurch würden sich die Leistungen der Hochschulen verbessern und die Studenten mehr Anforderungen stellen können. Die Logik des Wettbewerbs wurde an alle Systeme herangetragen, die als nicht finanzierbar und nicht mehr zeitgemäß klassifiziert wurden.317 Daher war es auch einfacher, diese Argumentation den Bürgern zu vermitteln: In allen Systemen müsse durch mehr Eigenbeteiligung die Verantwortung der Bürger gesteigert werden. Außerdem forderte Bundeskanzler Gerhard Schröder in seiner Regierungserklärung zur Agenda 2010, dass „alle Kräfte der Gesellschaft (…) ihren Beitrag leisten müssen: Unternehmer und Arbeitnehmer, freiberuflich Tätige und auch Rent-

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Vgl. Butterwegge (2005), S. 142ff. Vgl. Hank, Rainer, Ansprüche oder Anrechte, in: FAZ vom 25.04.2002: „Der alles entscheidende Transformationsweg des Wohlfahrtsstaates heißt Wettbewerb. Nur mit Wettbewerb kann die Anspruchslogik in eine Anrechtelogik überführt werden. Ansprüche befriedigt der Staat als der große verteilungsgerechte Vater. Anrechte dagegen lösen die Bürger selbst ein gemäß ihren Wünschen an Zukunft und Sicherheit. Ein Wohlfahrtsstaat, der Anrechte garantiert, müsste sich nicht scheuen das Universitätssystem weitgehend zu privatisieren oder zumindest durch Preise für akademische Leistungen – also durch Studiengebühren – den Wettbewerb der Anbieter zu erzwingen. (...) Nach ähnlichem Muster verliefe auch die Transformation der Gesundheits- und Altersvorsorge.“ Vgl. Butterwegge (2005), S. 144. Vgl. Schröder (2002): „Manches, was auf die Anfänge des Sozialstaates in der Bismarck-Zeit zurückgeht und noch vor 30, 40 oder 50 Jahren berechtigt gewesen sein mag, hat heute seine Dringlichkeit und damit auch seine Begründung verloren.“

ner“318. Wieso sollten die Studenten in dieser Logik eine Ausnahme bilden? Schröder wollte dies zwar durch das Verbot von Studiengebühren verhindern, aber die oben beschriebene Eigenbeteiligungslogik, die er, wenn nicht ein- so doch fortgeführt hatte, ergriff auch das Bildungssystem. Die Forderung von Studiengebühren wurde zu einem Teil der gesellschaftlichen Reformagenda. Die Darstellung des Sozialstaates als ein nicht mehr finanzierbares gesellschaftliches Problem, führte zu einer Akzeptanzkrise des Sozialstaats, die „zwar noch nicht die ganze Bevölkerung erreicht [hat], wohl aber ihren kulturell dominanten, artikulationsfähigen und daher letztlich richtungsbestimmenden Teil. (…) Die Bevölkerungsmehrheit verliert unter dem Druck der Finanzkrise und unter Dauerbeeinflussung der Multiplikatoren das Vertrauen in den Sozialstaat.“319 Besonders die Journalisten und die Politiker können hier als Multiplikatoren verstanden werden. Die Politiker konnten die Finanzkrise und die daraus konstruierte Notlage nutzen: Durch den parteiübergreifenden Konsens über den Umbau des Sozialstaats und durch die in der öffentlichen Meinung suggerierte Reformnotwendigkeit wagten die Politiker größere Einschnitte in den verschiedenen Sozialsystemen zu propagieren und den Wählern zuzumuten. Dadurch, dass von jedem ein Beitrag gefordert wurde, erreichte man zugleich auch, dass die Verweigerung der Beitragsleistung als unsolidarisch dargestellt werden konnte. Ein Protest gegen die Eigenbeteiligung konnte als Verteidigung der alten Besitzstände und des Eigeninteresses – im Gegensatz zum gesamtgesellschaftlichen Interesse an der Reform – erklärt werden. Der gesamtgesellschaftliche Reformdiskurs wirkte somit auf zwei Ebenen auf den Studiengebührendiskurs ein: Zum einen erkennt man, wenn man andere gesellschaftliche Diskursfelder betrachtet, dass sich der Diskurs um Studiengebühren in die Logik dieser Diskurse einpasst und damit die Lösungen leichter zu vermitteln waren. Zum anderen wurde durch die öffentliche Meinung, die die Notwendigkeit einer Reform des Sozialstaats postulierte, die Widerstandsschwelle bei den Politikern für „schmerzhafte Einschnitte“, zu denen auch die Einführung von Studiengebühren zählt, gesenkt. Außerdem konnte jeder aufkeimende Widerstand als das Aufbäumen einer Interessengruppe, die ihre Besitzstände verteidigt, marginalisiert 318 319

Schröder (2003). Ebert (2004), S. 488.

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werden. Die Entstehung einer öffentlichen Meinung für Studiengebühren wurde durch die Einbettung in diesen Reformdiskurs sehr verstärkt.

6.2.5 Die Finanznotthese Diese These besagt, dass die finanzielle Not der Länder und der Hochschulen dazu geführt hat, dass sich die öffentliche Meinung zum Thema Studiengebühren gewandelt hat. In den Kapiteln 1.3.1 und 1.3.2. wurden bereits die Entwicklung der Studentenzahlen, die finanzielle Ausstattung der Hochschulen und die Haushaltslage der Länder untersucht. Es stellte sich heraus, dass es im Diskursverlauf zwei einander ähnliche Situationen gab, die durch hohe Studentenzahlen und durch hohe Verschuldung der Länder gekennzeichnet waren: zum einen in der Mitte der 90er Jahre bis zum Jahr 1996 und zum anderen seit der Jahrtausendwende mit dem Höhepunkt im Jahr 2003. Das Jahr 2003 stellte allerdings eine Ausnahme in zweierlei Hinsicht dar: Die Länder verzeichneten die höchste jemals erreichte Neuverschuldung und die Universitäten verzeichneten die höchsten jemals erreichten Studentenzahlen. Die Entwicklung der finanziellen Situation der Hochschulen weist deutliche Parallelen zum Thematisierungsverlauf des Studiengebührendiskurses auf. Studiengebühren wurden besonders dann thematisiert, wenn die Auslastung der Hochschulen sehr groß war und die finanziellen Mittel aufgrund der Haushaltssituation der Länder gering blieben. Die Hochschulvertreter lösten in den Jahren 1995 und 1996 den ersten Höhepunkt in der Berichterstattung aus, indem sie Studiengebühren forderten, um die offenkundige Schieflage von 900.000 ausfinanzierten Studienplätzen für 1,8 Millionen Studenten zu verringern. Lediglich die Angst vor studentischen Protesten und die Ankündigung der Finanzminister, das Geld an anderer Stelle zu kürzen, führten zu einem Beschluss gegen Studiengebühren. Erst 2001 beschäftigten sich die Rektoren wieder verstärkt mit dem Thema Studiengebühren: Auf ihrer Sitzung am 06.11.2001 vertagten sie allerdings einen Beschluss zu diesem Thema. Erst Anfang 2003 sprach sich zunächst das Präsidium und dann die gesamte HRK offen für Studiengebühren aus.

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Laut dem ehemaligen Präsidenten der Hochschulrektorenkonferenz Klaus Landfried befürworteten die meisten Rektoren bereits bei der ersten Abstimmung im Jahr 1996 Studiengebühren. Allerdings war die Angst bei den Rektoren vor studentischen Protesten in den eigenen Hochschulen und die Sorge um die eigene Wiederwahl so groß, dass man es nicht wagte, Studiengebühren zu fordern. Im Jahr 2003 war diese Angst scheinbar geringer und die Notlage extremer geworden, daher sprachen sich die Rektoren deutlich für Studiengebühren aus. War der finanzielle Aspekt von Studiengebühren also zunächst für die Hochschulvertreter von der Angst vor Protesten überschattet gewesen, äußerte er sich deutlich in der zweiten Abstimmung. In der Argumentation der Hochschulvertreter stand allerdings nicht mehr der Finanzierungseffekt durch Studiengebühren im Vordergrund, sondern der Wettbewerbseffekt. Vermutlich sahen die Hochschulvertreter, als die finanziellen Mittel geringer wurden und die Studentenzahlen nach dem politischen Willen immer höher steigen sollten und auch stiegen, in der Wettbewerbslogik den einzigen Ausweg aus dieser Situation – in einer Konkurrenz um die schwindenden staatlichen Mittel. Sie ließen sich in dieser Situation sogar auf die bisher mehrheitlich abgelehnte konditionale Argumentation ein, dass Studiengebühren ein Finanzierungsmittel seien, wenn die Einnahmen nicht wieder von den Ländern aus dem Hochschulhaushalt gekürzt würden.320 Die Politiker hatten die erste Forderung der Rektoren in den Jahren 1995 und 1996 noch mit sehr deutlicher Ablehnung quittiert. Dies lässt sich aus der beschriebenen Angst vor Protesten und Wahlniederlagen erklären321 – ein politischer Handlungsdruck hätte eigentlich durch die hohe Verschuldung bereits zum ersten Zeitpunkt 1995/6 gegeben sein müssen. Die zweite Forderung der Rektoren im Jahr 2003 wurde besonders von den Oppositionsparteien aufgenommen und zum politischen Programm gemacht. Allerdings muss hier auch zwischen Bundes- und Länderebene unterschieden werden. Während sich die Bundesparteien erst 2003 320

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Die Wahrscheinlichkeit einer Kürzung durch die Finanzminister war allerdings in einer finanziellen Notlage nicht geringer, sondern größer geworden. Die Thematisierung von Studiengebühren aus Sicht der Politiker wäre in einer finanziellen Notlage der Länder eher widersinnig, wenn man sich dadurch nicht zugleich Spareffekte für den eigenen Haushalt erhofft. Vgl. Kap. 6.2.3.

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mit dem Thema beschäftigten, hatten die Länderminister bereits sukzessive verschiedene Formen von Studiengebühren eingeführt. Das sozialdemokratisch regierte Nordrhein-Westfalen führte beispielsweise aus Haushaltsgründen – der Vorschlag kam vom Finanzminister – Langzeitstudiengebühren ein.322 Der hessische Wissenschaftsminister Udo Corts (CDU) begründet sein Plädoyer für allgemeine Studiengebühren Ende 2003 ebenfalls mit der finanziellen Situation: „Die Hochschulen brauchen eine zweite Finanzierungsgrundlage.“323 Und auch der Kurswechsel innerhalb der CSU wird durch „die Entwicklung des Haushalts“ erklärt.324 Im hoch verschuldeten Berlin forderte mit Klaus Wowereit sogar ein SPDPolitiker die Einführung von allgemeinen Studiengebühren: „Die Alternative lautet seiner Meinung nach, die Universitäten besser auszustatten – wozu dem Staat das Geld fehle – oder ‚von den Studenten einen Beitrag’ zur Hochschulfinanzierung zu verlangen.“325 Im Zusammenspiel mit dem Föderalismus, durch den eine einheitliche Regelung verhindert wurde, führte die hohe Verschuldung dazu, dass immer mehr Länder Studiengebühren als Mittel betrachteten, ihre Finanzierungsprobleme zu verringern. Obwohl die finanzielle Lage der Hochschulen bereits 1996 dramatisch war, wirkte der erhoffte Finanzierungseffekt von Studiengebühren erst sehr spät – erst nachdem die Angst vor Protesten durch eine neue Sprechergeneration und ein neues gesamtgesellschaftliches Reformumfeld überwunden werden konnte. Für die Politiker und Hochschulvertreter war die finanzielle Wirkung wohl der Hauptgrund für eine Thematisierung und Befürwortung: Auf dem Höhepunkt der finanziellen Krise befürworteten die CDU-Politiker und die Hochschulvertreter Studiengebühren als einen möglichen Ausweg auf dem Gebiet der Hochschulpolitik.

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Vgl. Frigelj, Studiengebühren: Niederlage für Clement, in: SZ vom 17.06.2002: „Ministerpräsident Clement hatte sich für Planungen seines Finanzministeriums ausgesprochen, ab dem Jahr 2003 dauerhaft Einschreibegebühren von 50 Euro, Semesterbeiträge von 500 Euro für Langzeitstudierende sowie 650 Euro für ein Zweit- und Seniorenstudium zu erheben. […] Der SPD-Landeschef hatte sich angesichts der dramatischen Haushaltslage und notwendigen Einsparungen von 1,4 Milliarden Euro vorsichtig für die Einführung bestimmter Studiengebühren ausgesprochen.“ Esslinger, Ein Quereinsteiger kämpft an vielen Fronten, in: SZ vom 01.12.2003. Vgl. Beck, Studiengebühren kein Tabu mehr, in: SZ vom 27.10.2003: „Angesichts der Entwicklung des Haushalts müsse es erlaubt sein, darüber nachzudenken, sagte auch Ludwig Spaenle, der neue Vorsitzende des Hochschulausschusses im Landtag.“ Küpper, Wowereit und Sarrazin für Studiengebühren, in: FAZ vom 13.05.2003.

6.2.6 Die Lobbythese Eine Erklärung, die besonders von der damaligen Bundesbildungsministerin Edelgard Bulmahn und den Studentenvertretern geäußert wurde, ist, dass die Wirtschaftsvertreter und Lobbygruppen wie das Centrum für Hochschulentwicklung oder der Stifterverband für die deutsche Wissenschaft, die Einführung von Studiengebühren wenn nicht durchgesetzt, so doch beschleunigt hätten. Diese Erklärung wird auch in den Medien selbst vertreten. Besonders um die Jahrtausendwende herum wurde der Einfluss des CHE verstärkt thematisiert: „Bei aktuellen Streitthemen wie Studiengebühren mischen Bertelsmann-Stiftung und CHE so emsig mit, dass mancher das Bildungsministerium schon im kleinen Gütersloh [dem Sitz der Stiftung, Anm. N.K.] vermutet.“326 Zunächst einmal kann hier festgestellt werden, dass dieser Einfluss kaum auf die Äußerungen innerhalb des medialen Diskurses zurückgehen kann. Das CHE und der Stifterverband griffen mit insgesamt 31 Aussagen nur sehr selten in den Diskurs ein. Sie wirkten also vermutlich nicht auf den Diskurs selbst, sondern eher auf die Akteure ein, die sich am Diskurs beteiligten. Das Centrum für Hochschulentwicklung wurde 1994 im Zusammenhang mit der angekündigten Hochschulreform von der Bertelsmann-Stiftung initiiert und gemeinsam mit der HRK ins Leben gerufen. Im Jahr 1996 veranstaltete es auf Anregung der HRK327 die gerade Studiengebühren als Finanzierungsinstrument für die Hochschulen erstmals groß rethematisiert hatte, den ersten großen Studiengebühren-Kongress, auf dem Studiengebühren-Modelle aus fünf verschiedenen Ländern vorgestellt wurden. Der Leiter des CHE, Detlev Müller-Böling, bezeichnet solche Kongresse als „das Instrument der Symposien, mit denen wir Agenda-Setting betreiben, also Themen zum ersten Mal auf die Tagesordnung bringen“328. Allerdings wurden Studiengebühren damals selbst von den Hochschulrektoren einhellig abgelehnt. Dennoch funktionierte die Taktik des Themensetzens auf lange Sicht.

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Leffers, Mit dicken Brettern stiften gehen, in: SZ vom 31.08.1999. Vgl. CHE (1996), S. 1. Vgl. Himmelrath (2003).

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Die SZ resümiert 2004: „Fast alles, worüber Ende der 90er Jahre diskutiert wurde, hatten erst die Gütersloher CHE-Mitarbeiter aufgebracht oder zumindest voran getrieben.“329 Die Einführung von Studiengebühren, die das CHE eindeutig propagierte,330 wurde mit verschiedenen anderen Instrumenten verfolgt: Es wurden seit 1998 jährlich Modelle entwickelt, die „die von Studiengebühren erwarteten positiven Effekte in möglichst hohem Maße gewährleiste[n] und gleichzeitig die möglichen Probleme weitgehend vermeide[n]“ sollten. 331 Es wurden 1998 und 2003 methodisch fragwürdige Umfrage-Ergebnisse präsentiert, die eine befürwortende Meinung innerhalb der Bevölkerung behaupteten.332 Es wurden weiterhin Symposien abgehalten, beispielsweise 1999 der unter der Schirmherrschaft des Bundespräsidenten Roman Herzog stehende „Deutsche Bildungskongress“. Es wurden mehrere Modellprojekte mit verschiedenen Universitäten gestartet, um die Umsetzbarkeit von Studiengebühren zu verdeutlichen und von der Diskussion über das „Ob“ zu einer Diskussion über das „Wie“ zu gelangen. Eine weitere Technik, die in den beiden untersuchten Zeitungen allerdings nicht vorkam, war die Platzierung von „Artikeln in Leitmedien“, die zumindest „Nachdenken bei den Entscheidungsträgern“ auslösen sollten.333 Das CHE entwickelte im Laufe des Diskurses ausgefeilte PublicRelations-Kanäle und -Techniken, um das Thema Studiengebühren in die Medien zu bringen. Wichtiger als die themensetzende Funktion des CHE war jedoch dessen Einfluss auf die Argumentation: Die in Kapitel 5.4.2 beschriebene Ausdifferenzierung der Argumentation innerhalb des Wettbewerbsrahmens und des neuen Rahmens, dass

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Finetti, Vom Stichwortgeber zum Gemeinplatzhirsch, in: SZ vom 26.04.2004. Das CHE versuchte allerdings immer, sich als eine neutrale wissenschaftliche Forschungsinstitution darzustellen, die Argumente für und Argumente gegen Studiengebühren wissenschaftlich überprüfe. Allerdings hatten alle Analysen immer das gleiche Ergebnis: Studiengebühren einzuführen sei sinnvoll. Einschränkend wurde aber immer auch auf die Gefahren einer Einführung verwiesen, um damit die eigene Unabhängigkeit unter Beweis zu stellen. CHE (1998). In beiden Umfragen konnte man nur zwischen verschiedenen Gebührenmodellen wählen und nicht entscheiden, ob man Studiengebühren ablehne oder befürworte. Dennoch wurden die Ergebnisse als eine Entscheidung der Interviewten über diese Frage präsentiert. vgl. Struben (2002). Himmelrath (2003), S. 6.

Studiengebühren sozial gerecht seien, ging hauptsächlich auf das CHE zurück.334 Dort wurden die verschiedenen Argumentationen der Befürworter zusammengeführt und zu einem Gesamtlösungskonzept verknüpft. In der ersten Phase der Diskussion um Studiengebühren, die durch die Hochschulrektoren aufgrund der deutlichen Unterfinanzierung initiiert worden war, waren die reformorientierten Argumentationsmuster und Lösungsmodelle des CHE noch nicht so weit entwickelt, dass sie von den Akteuren hätten konsequent aufgegriffen werden können. In der zweiten Phase der problematischen finanziellen Lage waren die Lösungskonzepte allerdings weiter entwickelt und wurden besonders von den nicht organisierten Hochschulvertretern in den Diskurs eingebracht. Das CHE hatte zudem mit den „neophilen“ Journalisten mediale Multiplikatoren gewonnen, die besonders diese Argumente in der Öffentlichkeit vertraten. Das CHE lieferte den Deutungshintergrund und das Argumentationsrepertoire für die Befürworter. Ein solches Zentrum der Argumentation, das zugleich auch die PRTechniken besaß, diese in die Medien zu bringen, besaßen die Gegner nicht. Dennoch hatte das CHE damit lange Zeit nur wenig Erfolg bei den organisierten Akteuren. Die Politiker lehnten Studiengebühren in den 90er Jahren vehement ab und führten aus finanziellen Gründen in einigen Ländern lediglich die vom CHE abgelehnten Langzeitstudiengebühren ein. Auch die Hochschulvertreter wehrten sich lange Zeit gegen den Einfluss der „Reformwerkstatt“. Die FAZ schrieb noch im Jahr 2000 dazu: „Wie die Studenten lehnen es die Professoren [organisiert im Deutschen Hochschulverband, Anm. N.K.] ab, dass die ‚Gütersloher Denkfabrik’ Hochschulen praktisch in Wirtschaftsbetriebe mit hierarchischen Strukturen verwandeln wolle.“335 Die HRK vertagte noch 2001 eine Entscheidung über ein vom CHE mitentwickeltes Studiengebührenmodell. Allerdings wurden die Lösungsvorschläge des CHE in der Zeit nach dem Jahr 2000 besonders von einzelnen Hochschulvertretern verstärkt aufgenommen. Dies geschah vermutlich aber erst unter

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Bereits die abschließende Rede von Detlev Müller-Böling auf dem ersten Studiengebührenkongress 1996, enthielt alle im Diskurs aufgefundenen Rahmen und die Argumente, die später im Diskurs hauptsächlich auftraten. Vgl. CHE (1996), S. 36-40. Reumann, Kritik an Düsseldorfer Hochschulgesetz, in: FAZ vom 09.02.2000.

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dem Einfluss des zunehmenden liberalen Reformdiskurses und der akuten finanziellen Not der Hochschulen.336 Zu diesem Zeitpunkt äußerten sich auch vermehrt Wirtschaftsvertreter in den beiden Zeitungen. Im Februar 2000 hatte sich der Präsident des BDI Hans Olaf Henkel für Studiengebühren ausgesprochen und gesagt, dass es gerade unsozial sei, Studiengebühren nicht einzuführen.337 Der Bund deutscher Arbeitgeberverbände rief im Jahr Sommer 2000 eine „Bildungskampagne“ der Wirtschaft aus, in der unter anderem Studiengebühren gefordert wurden. Danach sprachen sich immer mehr Wirtschaftsvertreter für Studiengebühren aus, die Unternehmensberatung McKinsey entwickelte 2002 sogar ein eigenes Konzept für Studiengebühren. Der BDA veröffentlichte 2003 in Zusammenarbeit mit der HRK ebenfalls ein Konzept. Die Wirtschaftsverbände griffen auf die bereits entwickelten Argumentationen des CHE zurück und konnten ihre Forderungen wegen des zunehmenden teils auch von ihnen ausgelösten Reformdrucks in der Öffentlichkeit platzieren.338 Die Resonanz aus der Politik blieb allerdings anfangs laut der damaligen Bundesbildungsministerin Edelgard Bulmahn verhalten: „Es war jedenfalls nicht so, dass dieses klare Votum des Stifterverbandes oder der Wirtschaftsverbände die CDU hier im Bundestag zum Vorkämpfer für Studiengebühren ab dem ersten Semester gemacht hat.“339 Erst als sich eine klare öffentliche Meinung, besonders durch die Hochschulvertreter verstärkt, für Studiengebühren aussprach, übernahmen beispielsweise die CDU-Politiker diese Forderung. Dennoch kann davon ausgegangen werden, dass die Forderungen der Wirtschaftsverbände eine verstärkende Wirkung für die öffentliche Meinung besaßen, da sich durch die klare Positionierung immer mehr Sprecher aus ihren eigenen Reihen für Studiengebühren aussprachen. Die Thematisierungsversuche des CHE fanden zwar von Anfang an Resonanz in den Medien, doch Zustimmung fanden die Lösungsmodelle erst, als sich die umgebende Situation ab dem Jahr 2000 änderte.

336 337 338

339

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Vgl. Kap. 6.2.4 und 6.2.5. Vgl. AP, Henkel: Studium ohne Gebühr ist unsozial, in: SZ vom 28.02.2000. Die Forderung der Wirtschaftsvertreter steht in engem Zusammenhang zur Neoliberalismusthese (vgl. Kap. 6.2.4). Edelgard Bulmahn im Interview für diese Arbeit.

Dann griffen auch immer mehr Sprecher auf das vom CHE entwickelte und von den Journalisten verbreitete Argumentationsrepertoire zurück.

6.2.7 Die Medienbeeinflussungsthese Die Rolle der Journalisten innerhalb des Diskurses konnte in der durchgeführten Medieninhaltsanalyse bereits untersucht werden. Die Journalisten können als die prestigereichsten Sprecher innerhalb dieses polarisierten Diskurses gelten, da ihnen Vermittlungskompetenz und Überparteilichkeit unterstellt werden konnte. Sie waren daher die Sprecher, deren Wort schwerer wog als das Wort der einzelnen Konfliktparteien. Mit ihren Kommentaren übten die Journalisten der überregionalen Zeitungen zum einen Einfluss auf die Kommentatoren anderer, kleinerer Zeitungen aus, zum anderen auch auf die Politiker, die die Kommentare als Indiz für ein entstehendes Meinungsbild intensiv verfolgten. Seit dem Jahr 2000 sprachen sich die Journalisten beider Zeitungen sehr deutlich für die Einführung von Studiengebühren aus, zuvor hatten sie zwar Studiengebühren präferiert, aber sich nicht deutlich dafür eingesetzt. Zugleich waren sie die Hauptvertreter der neuen Deutung, dass Studiengebühren sozial gerecht seien. Durch sie konnte diese neue Deutung zu einer nahezu gleich stark vertretenen Deutung neben der bisher einflussreichsten Deutung, dass Studiengebühren sozial ungerecht seien, werden. Viel Raum gaben sie auch der Deutung, dass sich die Probleme der Hochschulen durch mehr Wettbewerb und die Entstehung eines Bildungsmarktes lösen ließen. Diese Deutungen wurden vermutlich nicht von den Journalisten selbst entwickelt, sondern gehen auf die ausgearbeiteten Argumentationsmuster des CHE zurück, die den Journalisten besonders auf den Kongressen des CHEs vermittelt wurden.340 Die Journalisten konnten außerdem den Akteuren Zutritt zu ihrer Arena gewähren. Für sie besaß die Meinung für Studiengebühren einen größeren Nachrichtenwert als die bewahrende Haltung des Status Quo. Insofern bevorzugten sie bei ih-

340

Diese Verbindung konnte allerdings anhand des Datenmaterials nicht ausreichend untersucht werden.

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rer Auswahl Sprecher, die sich befürwortend äußerten, da sie diesen Äußerungen die Nachrichtenwerte Konflikt, Überraschung und Neuheit unterstellen konnten. Allerdings war die Auswahl der politischen Sprecher über den gesamten Diskursverlauf bei beiden Zeitungen recht ähnlich.341 Die damalige Bundesbildungsministerin Edelgard Bulmahn beobachtete eine mediale Verzerrung, die auf der Ebene der Argumentation der Sprecher stattfand. Im Diskurs hatte sie vermehrt das Argument geäußert, dass Studiengebühren ein Instrument zur sozialen Schließung der Hochschulen seien. „Aber da das ein Argument ist, was vielen auch durchaus einleuchtet, haben diejenigen, die Studiengebühren propagieren, auch kein Interesse, dass dieses Argument breit publiziert wird.“ Die Journalisten griffen scheinbar nur bestimmte Argumente der Sprecher auf und schlossen damit andere systematisch aus. Es ist zudem wahrscheinlich, dass die Journalisten wenig Interesse daran hatten, dass ihre befürwortenden Deutungen in ihren eigenen Zeitungen ausführlich widerlegt werden. Inwieweit die Journalisten die öffentliche Meinung verstärkt haben, lässt sich allerdings nicht eindeutig klären. Die sehr frühen Plädoyers für Studiengebühren in der FAZ erzeugten beispielsweise kaum Resonanz bei den Akteuren. Die öffentliche Meinung wandelte sich erst langsam, als sich auch die SZ seit dem Jahr 2000 noch deutlicher für Studiengebühren aussprach und somit beide Zeitungen konsonant für Studiengebühren plädierten. Sie konstruierten seitdem die öffentliche Meinung für Studiengebühren, indem sie beispielsweise Edelgard Bulmahn als letzte Streiterin gegen Studiengebühren inszenierten und suggerierten damit, dass die Meinung für Studiengebühren die Meinung einer großen Mehrheit sei. Dementsprechend ließen sie in dieser Phase sehr viele Hochschulvertreter als Einzelsprecher in der Rolle der „Betroffenen“ zu Wort kommen, die sich eindeutig für die „Lösung ihrer Probleme“ durch Studiengebühren aussprachen. Dies zu fordern, wurde als progressiv und lösungsorientiert dargestellt.

341

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Nur in der Hochphase der Berichterstattung von den Protesten 2003 bis zum Urteil 2005 kamen in der FAZ weitaus mehr politische Befürworter zu Wort als in der SZ. Dies kann wohl damit begründet werden, dass die CDU sich erst zu diesem Zeitpunkt, im Jahr 2003, deutlich für Studiengebühren aussprach. Die FAZ verstärkte ihrer redaktionellen Linie folgend die CDU in dieser neu entwickelten Oppositionsrolle.

Für den Meinungswandel bei den Akteuren waren allerdings weitaus mehr Faktoren als diese Konstruktion einer öffentlichen Meinung verantwortlich. Die politischen Parteien folgten dieser Konsonanz beispielsweise erst Ende 2003 und mieden das Thema bis zu diesem Zeitpunkt regelrecht. Lediglich die befürwortenden Länderminister sprachen sich deutlich für Studiengebühren aus. Auch die Hochschulrektoren mieden das Thema öffentlich noch 2001 und 2002. Eine Erklärung dafür wäre, dass die meisten kollektiven Akteure sich nicht vor den Medien rechtfertigen müssen, sondern vor ihrer eigenen Klientel und ihrer eigenen Basis. Die Medien konstruierten zwar eine öffentliche Meinung für Studiengebühren, dass diese aber wirksam wurde, lag an Faktoren, auf die die Medien mit dieser Konstruktion nur indirekten Einfluss ausüben konnten. Die Medien boten den Befürwortern den medialen Raum und die öffentlich positiv besetzte Rolle des Reformers. In ihren Kommentaren erweiterten die Journalisten zusätzlich das Argumentationsrepertoire der Befürworter – vermutlich auf der Basis der Argumentationen des CHE – und besetzten im entscheidenden Diskurs um die Frage der sozialen Gerechtigkeit die radikalste befürwortende Position, vor deren Hintergrund alle anderen Akteure leichter gemäßigte Positionen vertreten konnten.

6.3 Erklärung des Meinungswandels Die Entstehung der öffentlichen Meinung für Studiengebühren kann anhand des Zusammenwirkens der beschriebenen Thesen erklärt werden. Studiengebühren wurden immer dann durch die Hochschulvertreter und die Landespolitiker thematisiert, wenn die Unterfinanzierung in Anbetracht der Studentenzahl zu extrem war und aus den verschuldeten Länderhaushalten nicht mehr Geld erwartet werden konnte. Als die Hochschulrektoren Studiengebühren das erste Mal in den Jahren 1995 und 1996 forderten, war das Umfeld für deren Befürwortung noch nicht gegeben. Die Politiker und letzten Endes auch die Hochschulvertreter lehnten sie aus Angst vor studentischen Protesten und daraus resultierenden Stimmenverlusten bei Wahlen ab. Die Medien waren unentschlossen und die Argumentation für Studiengebühren war noch nicht entwickelt.

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Nach dieser ersten großen Thematisierung führte das Centrum für Hochschulentwicklung die Argumente der Befürworter von Studiengebühren zusammen und stellte sie auf ein „wissenschaftliches“ Fundament. Zum einen wurde versucht, die Ungerechtigkeit des bestehenden Bildungssystems ohne Studiengebühren zu beweisen und zum anderen, die Vorteile eines durch die Einführung von Studiengebühren zu schaffenden Bildungsmarktes zu verdeutlichen. Auf Kongressen wurde diese Argumentation besonders von den Journalisten aufgegriffen und spätestens seit dem Jahr 2000 von beiden Zeitungen radikal vertreten. Die Journalisten boten den Befürwortern sehr viel Raum für ihre Deutungen und entwickelten die positiv besetzte Rolle des Reformers – im Gegensatz zu den Bewahrern des Status Quo. Diesen medialen Raum nutzten die Politiker und die Hochschulvertreter lange Zeit nicht: zum einen aus Angst vor Protesten und zum anderen aufgrund der verbesserten finanziellen Lage der Länder Ende der 90er Jahre. Die Angst vor Protesten wurde geringer, da seit dem Regierungswechsel 1998 die Notwendigkeit eines Sozialstaatsumbaus politisch und medial propagiert wurde, zu dem alle einen Beitrag leisten müssten. Der Staat könne nicht mehr alles finanzieren, sondern die Bürger sollten sich mehr an der Finanzierung der sozialen Systeme beteiligen. Proteste konnten in diesem gesellschaftlichen Klima als die antiquierten Äußerungen der Besitzstandswahrer dargestellt werden. Diese Logik verstärkte sich, als sich die finanzielle Lage der Länder seit dem Jahr 2000 rapide verschlechterte: Die Länder suchten nach neuen Finanzierungsmöglichkeiten für die Hochschulen, deren Studentenzahlen ähnlich stark stiegen wie die Schulden der Länder. Studiengebühren boten in dieser Situation einen logischen Ausweg für das Bildungssystem: Zum einen konnte damit die finanzielle Notlage der Hochschulen verringert werden, zum anderen konnte – der großen Reformforderung entsprechend – mehr Wettbewerb und Eigenbeteiligung in das gesamte System eingeschleust werden. Auf dem Höhepunkt der finanziellen Krise der Länder und dem Höhepunkt der Studentenzahlen an den Hochschulen waren allerdings allgemeine Studiengebühren durch die Bundesregierung verboten. Viele Länder hatten in dieser Situation bereits die aus dem Verbot ausgeklammerten Formen von Studiengebühren beschlossen: Langzeitstudiengebühren, Zweitstudiumsgebühren oder Verwaltungsgebühren. Es ist jedoch fraglich, ob sie von diesen kleineren und der Öffentlich-

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keit leichter vermittelbaren Formen den großen Schritt zu allgemeinen Studiengebühren gewagt hätten, wenn es das Verbot und den Prozess darum nicht gegeben hätte. So konnten sich die Länderminister im Prozess vor dem Bundesverfassungsgericht als „Hüter des Föderalismus“ profilieren und zugleich in der Öffentlichkeit deutlich für allgemeine Studiengebühren plädieren, ohne sie wirklich in ihren Ländern einführen zu müssen, da sie weiterhin verboten waren und das Urteil dazu noch ausstand. Durch die Möglichkeit der konsequenzlosen Forderung von allgemeinen Studiengebühren, während der Prozess vor dem Bundesverfassungsgericht lief, wurde die öffentliche Meinung für Studiengebühren extrem verstärkt. Während der Prozesszeit sprachen sich besonders die organisierten Sprecher für Studiengebühren aus, nachdem dies zuvor lediglich einzelne Landesminister und Hochschulvertreter getan hatten. Die HRK konnte Studiengebühren somit seit Anfang 2003 als eine Lösung für die finanziellen Probleme propagieren, ohne Studentenproteste erwarten zu müssen. Proteste konnte es in dieser Zeit gegen die bloße Forderung von Studiengebühren kaum geben, da das Urteil abzuwarten war und die Studenten auf eine Bestätigung ihrer Position hofften. Die Bundes-CDU folgte der HRK und forderte im Herbst 2003 offensiv Studiengebühren, nachdem sie wichtige Landtagswahlen gewonnen hatte und die finanzielle Krise der Hochschulen sich Ende 2003 zuspitzte. In dieser Krisensituation konnten die Akteure mit der Forderung von Studiengebühren ihren Handlungswillen symbolisch darstellen und zugleich die gesellschaftlich geforderte Reformbereitschaft auf das Gebiet der Hochschulen übertragen. Die Sprecher griffen dafür auf das vom CHE entwickelte und von den Journalisten verbreitete Argumentationsrepertoire zurück, mit dem sie ihre neuen Forderungen im medialen Raum begründen konnten. Die Fiktion einer öffentlichen Meinung für Studiengebühren, die durch die Journalisten, die Wirtschaftsvertreter, die CDU-Wissenschafts-minister und einzelne Hochschulvertreter seit dem Jahr 2000 erzeugt worden war, wurde während des Prozesses vor dem Bundesverfassungsgericht zur herrschenden öffentlichen Meinung. Letzten Endes konnte der Prozess um das Verbot von allgemeinen Studiengebühren als eine Frage der Rechtmäßigkeit der Regelung gewonnen werden, das Urteil aber vor dem Hintergrund der entstandenen öffentlichen Meinung als ein Urteil

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über die Rechtmäßigkeit von Studiengebühren politisch wie medial interpretiert werden. Die Länder konnten Studiengebühren nach dem Urteil konzertiert und durch die öffentliche Meinung protegiert einführen.

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7 Zusammenfassung

In dieser Arbeit konnte mithilfe der Methode der Medieninhaltsanalyse der Diskurs um Studiengebühren nachgezeichnet werden. Es wurde gezeigt, wie sich die öffentliche Meinung an verschiedenen Berichterstattungshöhepunkten von einer starken Ablehnung zu einer deutlichen Befürwortung von allgemeinen Studiengebühren entwickelte. In den 90er Jahren war es Konsens unter den Politikern gewesen, Studiengebühren abzulehnen. Lediglich einige Journalisten und einige periphere Akteure plädierten offen dafür. In den Medien besaßen Äußerungen für Studiengebühren einen hohen Nachrichten- wie Seltenheitswert. Das änderte sich seit dem Jahr 2000 deutlich: Einzelne Hochschulvertreter plädierten öffentlich in der Rolle der „Betroffenen“ für Studiengebühren, Wirtschaftsverbände äußerten sich vermehrt im Diskurs, neue CDU-Wissenschaftsminister traten deutlicher für allgemeine Studiengebühren ein, Journalisten beider Zeitungen forderten konsonant die Einführung von Studiengebühren. So wurde die Fiktion einer öffentlichen Meinung erzeugt, die weder in der Politik noch in der Gesellschaft zu diesem Zeitpunkt vorhanden war. Diese Konstruktion wurde im Sinne einer SelfFulfilling-Prophecy wirksam, da sie vermehrt neue Sprecher für Studiengebühren in die Medien zog, die wiederum durch ihre Äußerung diese Konstruktion noch weiter verstärkten. So wurde aus der Fiktion einer öffentlichen Meinung die herrschende öffentliche Meinung, dass Studiengebühren eingeführt werden müssten. Die Deutungen des Themas folgten diesem Wandel der öffentlichen Meinung. Mithilfe einer Frameanalyse konnte analysiert werden, auf welcher Deutungsebene der Diskurs stattfand. Die Argumentation verlagerte sich von rein ablehnenden Argumenten zu konditionalen Argumenten, die die Einführung von Studienge-

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bühren unter nicht näher spezifizierten Bedingungen als „sozial gerecht“ oder „finanziell einträglich“ erklärten. Zudem nahm im Laufe des Diskurses die Deutung zu, dass Studiengebühren ein Mittel seien, um mehr Wettbewerb und Markt in das Hochschulsystem einzuschleusen. Diese Deutungsmuster waren im Laufe des Diskurses besonders vom CHE weiterentwickelt und über die Journalisten in den Diskurs eingeschleust worden. Die gegnerischen Argumente wurden nur vereinzelt verwendet und im Diskursverlauf auch nicht weiterentwickelt, da ihnen in den Medien kein Raum mehr zugestanden wurde. Um diese Entwicklung der öffentlichen Meinung zu erklären, wurden Experteninterviews geführt, die den Hintergrund des Diskurses beleuchteten, der in den Medien selbst kaum systematisch betrachtet werden konnte. Die Angst der Politiker und der Hochschulvertreter vor dem Verlust von Wählerstimmen hatte sich seit dem Jahr 2000 durch die extreme Finanznot der Länder und die gesellschaftlich suggerierte Notwendigkeit eines Sozialstaatsumbaus verringert. In dieser Situation führte das Verbot von Studiengebühren durch die Bundesregierung und der Prozess, der um das Verbot seit 2003 geführt wurde, dazu, dass Studiengebühren von den Oppositionspolitikern und Hochschulvertretern nahezu konsequenzenlos gefordert werden konnten, da eine Entscheidung vor dem Bundesverfassungsgericht noch abgewartet werden musste. In der Zeit nach dem Verbot wurde die öffentliche Meinung maßgeblich verstärkt, so dass das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zu Studiengebühren bereits im August 2004 anhand der Entscheidung zur Rechtmäßigkeit der Juniorprofessur vorweggenommen wurde. Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts legitimierte im Januar 2005 mit seinem Urteil nur noch nachträglich die bereits bestehende öffentliche Meinung für Studiengebühren.

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