De veelzijdige burger : opstellen voor prof. mr. P.J.G. Kapteyn

omslag_ES_de veelzijdige burger

05-08-2005

08:46

Pagina 1

Opstellen voor prof. mr. P.J.G. Kapteyn

Elke bijdrage is gericht op het denken of het doen van burgers in Europees verband. Deze ruime thematiek beoogt recht te doen aan de veelzijdigheid van de Europese burger Jos Kapteyn. De titel “de veelzijdige burger” verwijst onder meer naar de brede belangstelling die de collega’s van Jos Kapteyn hebben ervaren.

Opstellen voor prof. mr. P.J.G. Kapteyn

Op 1 september 2000 trad Jos Kapteyn als bijzonder hoogleraar bij de opleiding Europese Studies van de Faculteit der Geesteswetenschappen in dienst van de Universiteit van Amsterdam. Vanaf die datum is hij een inspirator geweest voor zijn collega’s bij de opleiding Europese Studies. Dit liber amicorum werd samengesteld ter gelegenheid van zijn afscheid van Europese Studies en bestaat uit bijdragen van diverse collega’s en oud – collega’s betrokken bij deze opleiding.

De veelzijdige burger

De veelzijdige burger

De veelzijdige burger Opstellen voor prof. mr. P.J.G. Kapteyn

WWW.AUP.NL

De veelzijdige burger Opstellen voor prof.mr. P.J.G. Kapteyn

De veelzijdige burger Opstellen voor prof.mr. P.J.G. Kapteyn

Onder redactie van: Lia Versteegh Anne van Wageningen Jack-Jan Wirken

De auteurs zijn of waren verbonden aan de opleiding Europese Studies, Universiteit van Amsterdam. Deze publicatie is tot stand gekomen met steun van de Europese Culturele Stichting en de Faculteit der Geesteswetenschappen, Universiteit van Amsterdam.

Ontwerp binnenwerk: Grafisch Projectmanagement - FB, UvA, Amsterdam Omslagontwerp: Crasborn Grafisch Ontwerpers bno, Valkenburg aan de Geul ISBN 90 8555 331 8 NUR 740 / 696 © Pallas Publications, 2005 Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voorzover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16B Auteurswet 1912 jº het Besluit van 20 juni 1974, Stb. 351, zoals gewijzigd bij het Besluit van 23 augustus 1985, Stb. 471 en artikel 17 Auteurswet 1912, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3051, 2130 KB Hoofddorp). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) dient men zich tot de uitgever te wenden. All rights reserved. Without limiting the rights under copyright reserved above, no part of this book may be reproduced, stored in or introduced into a retrieval system, or transmitted, in any form or by any means (electronic, mechanical, photocopying, recording or otherwise) without the written permission of both the copyright owner and the author of the book.

4

Inhoudsopgave

Voorwoord

7

R.W. Büthker Universitair Burgerschap

9

A.W.M Gerrits Mislukte staten en internationale democratiebevordering: kanttekeningen bij een moeizame relatie

37

A. van Heerikhuizen Van Den Haag naar Straatsburg: Achtergronden van de Nederlandse belangstelling voor Europa

51

M.C. Jansen Over de zin van verkiezingswaarneming

57

J.T. Leerssen Burgerschap en historisme

65

L.K. Marácz János Bolyai en het Hongaars als de perfecte taal

73

B. Naarden Witsen als burger

85

J.H. Reestman Enkele beschouwingen over de uitspraak van de Conseil constitutionnel van 3 april 2003 (2003-468 DC) over de kieswet voor regionale en Europese verkiezingen

101

A.A.M. Schrauwen Burgerschap, vrij verkeer en financiële solidariteit of hoe EU Lidstaten grip verliezen op studiefinanciering en sociale zekerheid

111

5

M.E. Spiering British Subject, not European Citizen

121

C.R.M. Versteegh Civil society en de Europese burger: maatschappelijk verschijnsel of politiek instrument?

127

A.C. van Wageningen Het Hof, hoger onderwijs en financiering; universiteiten binnen de contouren van één Europees hoger onderwijsstelsel

143

G. Wagner Europe as a Cultural Project

159

M.J. Wintle Identity in the European Union: culture or citizenship?

167

6

Voorwoord

Op 1 september 2005 neemt Jos Kapteyn afscheid als buitengewoon hoogleraar Europese Studies aan de Faculteit der Geesteswetenschappen aan de Universiteit van Amsterdam vanwege de leerstoel ingesteld vanwege de Europese Culturele Stichting te Amsterdam. Gedurende 5 jaar heeft de vakgroep Europese Studies het voorrecht gehad om met Jos Kapteyn samen te werken. Jos is als jurist in de vakgroep terecht gekomen in een multi-disciplinaire omgeving, bestaande uit een bont gezelschap van divers pluimage, evenwel met belangstelling voor Europa. Jos deelt deze belangstelling voor Europa en heeft zich gepresenteerd als een inspirerende gesprekspartner voor de andere aanwezige disciplines. Hij bleek tot ieders verbazing steeds in staat met plezier de nodige originele verbindingen tussen die disciplines aan te brengen. Zijn betrokkenheid bij de opleiding was al deze jaren permanent en zichtbaar groot. Voor een ieder is duidelijk geworden dat de opleiding hem aan het hart gaat: het meedenken met de veranderingsprocessen waarin de opleiding voortdurend verkeert, het geven van diverse juridische colleges, het ontwerpen van een masteropleiding, teneinde de opleiding Europese Studies te optimaliseren, het relativeren van de bezuinigingsdruk van de faculteit en het met rust en wijsheid participeren in veelal luidruchtige stafvergaderingen met het juiste woord op het juiste (laatste) moment, hebben een onuitwisbare indruk op de aanwezigen achtergelaten. Talloze studenten heeft hij deze vijf jaren op heldere en inzichtelijke wijze kennis laten maken met institutionele en materieelrechtelijke Europese vraagstukken. Geen eenvoudige opgave omdat de studenten aan de opleiding Europese Studies geen juridisch geschoolde studenten zijn. Met grote aandacht en ernst voor de maakbaarheid van het recht in de Europese orde heeft hij hen zijn voorliefde voor het juridische steekspel bijgebracht en onthield hen nooit een gepaste anekdote uit de Europese rechtspraktijk wanneer die tot meer inzicht in de materie of voor de nodige lucht in de zwaarte van het onderwerp zou kunnen zorgen. Zijn ervaringen als rechter aan het Europese Hof van Luxemburg heeft hij daarbij volkomen benut en enthousiast aan de studenten getoond. Maar ook zijn neiging om de actualiteit adequaat bij zijn colleges te betrekken heeft de belangstelling van zijn studenten aangewakkerd en hen tot nadenken over het Europese recht aangezet. Er zijn onder zijn vakkundige leiding fraaie doctoraalscripties tot stand gekomen en bovengemiddelde studieresultaten gepresteerd. Zijn leeropdracht heeft hij meer dan waargemaakt!

7

De gehele opleiding Europese Studies betreurt zijn vertrek, maar vooral de juridische sectie zal hem node missen! Geïnspireerd door zijn denken en zijn doen, hebben collega’s en medewerkers vanuit hun diverse belangstellingsgebieden een aantal opstellen geschreven opgenomen in dit liber amicorum. Er zijn talloze kernwoorden te vinden die op Jos Kapteyn van toepassing zijn, maar Jos zijn veelzijdige belangstelling op welk terrein dan ook maken hem voor de auteurs tot DE VEELZIJDIGE BURGER. Die burger is daarom de leidraad geworden voor de bijdragen in deze bundel. De auteurs hopen hem hiermee recht te doen. Amsterdam, september 2005 Lia Versteegh Anne van Wageningen Jack-Jan Wirken

8

Universitair Burgerschap Robbert Büthker

Introductie Deze bijdrage beschrijft een curieuze ontwikkeling: bedrijven worden in toenemende mate een lerende gemeenschap en gaan zo op universiteiten lijken, terwijl universiteiten juist meer op ouderwetse, bureaucratische bedrijven gaan leiden. Deze verbureaucratisering van universiteiten staat niet op zich, terwijl de private sector ontbureaucratiseerd en kenniswerkers en professionals meer vrijheid geeft het werk naar eigen inzicht in te richten (‘empowerment’) worden deze in de publieke sector steeds meer gevangen gehouden in de ‘iron cage of rationality’ van een zich als een olievlek uitbreidend management. Er is wel sprake van enige rationaliteit van deze irrationaliteit. Het concurrentievermogen van bedrijven rust meer en meer op het lerend vermogen van de werknemers (individueel, maar vooral als groep). Om dat vermogen te mobiliseren is een heel andere organisatiestructuur nodig, en in feite zitten we in de eerste fase van een paradigma verandering in organisatiestructuur. Universiteiten staan onder een andere druk. Achterblijvende productiviteit en toenemende studentenaantallen maakt universitair onderwijs steeds duurder, waarop beleidsmakers gereageerd hebben met een meer ‘bedrijfsmatige’ aanpak van de universiteit. Het effect daarvan is dat universiteiten in toenemende mate zijn gaan teruggrijpen op organisatiewijzen en methodes die het bedrijfsleven zelf nu juist langzaam aan het afschudden is. Deze ongunstige ontwikkeling tast het ideaal van ‘universitair burgerschap’, lid zijn van een lerende gemeenschap, aan. Dat is niet nodig. Zoals het bedrijfsleven inspiratie heeft geput uit het traditionele universitaire model van lerende gemeenschap, zo kunnen universiteiten nu ook inspiratie putten uit deze ontwikkelingen in het bedrijfsleven. Er zijn voldoende voorbeelden waar dit, zelfs onder zeer moeilijke omstandigheden, werkt.

De traditionele organisatie Werk in traditionele (‘command and control’) organisaties wordt gecoördineerd met behulp van instructies (hiërarchie) en regels (bureaucratie). Taylor, een van de belangrijkste architecten van deze organisatievorm, zag als een van de eerste de cruciale rol van kennis in. Kennis is macht, voor Taylor was deze macht grotendeels in handen

9

R.W. Büthker

van de ambachtslieden, Taylor’s obsessie was de mogelijkheid van misbruik van die macht. Door nauwkeurige bestudering van het arbeidsproces onttrok Taylor de (impliciete) productiekennis aan de arbeiders en maakte deze expliciet in de vorm van minutieuze regels (bureaucratie) of instructies en orders (hiërarchie). Een nieuwe elite stuurde de arbeiders aan, die slechts simpel uitvoerende, eentonige arbeid verrichten, zo ontstond een strikte scheiding tussen conceptie en uitvoering, denken en doen. Het uitvoerende werk is vaak eentonig, simpel, en dus weinig inspirerend, en er een heel systeem (management en regels, hiërarchie en bureaucratie) nodig is om het werk aan te sturen, te coördineren, en te controleren. De simpele taken kunnen makkelijk worden genormeerd, gecontroleerd (Taylor’s beroemde stopwatch), en geautomatiseerd (Braverman 1974). Wantrouwen is dus het voornaamste leitmotief achter deze vorm van organisatie, die vooral gericht is op controle van werknemers: voeren ze wel precies hun taken uit? Werken ze wel hard genoeg? Hoe simpeler de taak, des te eenvoudiger de controle.

Motivatie Het simpele repeterend uitvoerende werk lokt weinig betrokkenheid uit, een motivatieprobleem is geboren. “Demotivatie is het gevolg van zinloos werk zonder uitdaging, zelfbepaling, ruimte voor ontplooiing en keuzemogelijkheden, zonder beleefbare zelfachting” (Sprenger 1996:276). Volgens de in de organisatieliteratuur bekende ‘control paradox’ leidt excessieve managementcontrole bovendien tot pogingen om aan de controle te ontsnappen, hetgeen weer leidt tot een bevestiging van het wantrouwen van de managers in de werkvloer, en verscherpte controle, met andere woorden, een organisatie gebouwd op wantrouwen produceert demotiverende taken en excessieve controle, wat het wantrouwen bevestigt en kan leiden tot een vicieuze cirkel. Het Tayloriaanse wantrouwen heeft een nieuwe gedaante gekregen in de vorm van de uit de economische wetenschap stammende ‘agency theory’, volgens welke een organisatie een keten van ‘principal-agent’ relaties is. Een ‘agent’ voert iets uit in opdracht van iemand anders (de ‘principal’). Managers werken voor de eigenaren van de organisatie, en werknemers werken weer voor de managers. Probleem is als er belangenverschillen optreden tussen principals en agents. De economische benadering gaat er namelijk van uit dat iedereen zijn eigen belang dient. De eigenaren willen maximale winst, de managers willen bijvoorbeeld een zo groot mogelijk bedrijf (waardoor hun salaris en prestige toeneemt), en de werknemers zijn liever lui dan moe, in de economie is werk een ‘disutility’, en slechts middel tot verwerven van een inkomen (geen wonder als het niet uitdaagt!). Vrijgelaten zullen de agents werken voor eigen doeleinden en niet de belangen van de principals behartigen, vandaar dat de organisatie zo moet worden ingericht dat de principals betere greep krijgen op de agents. Ook hier is wantrouwen dus het belangrijkste leitmotiv. De eigenaren controleren de managers, die op hun beurt de werknemers controleren, de controle geschiedt met hiërarchie en regels, maar de agency theorie heeft ook een nieuw element ingebracht, ‘incentives’ (financiële prikkels). Slim gebruik van incentives kunnen de belangentegenstellingen verkleinen. Willen de eigenaren een hogere beurs-

10

De veelzijdige burger

koers en de managers vooral groei? Maak hun salaris er afhankelijk van. Willen de werknemers niet hard werken, beloon dan hard werken met bonussen en promoties. Dat de incentive-methode ook niet alles is moge blijken uit de recente serie schandalen (Enron, Worldcom, Ahold e.d.) waar dergelijke incentives een belangrijke rol speelden, het strategisch manipuleren van informatie is een van de problemen met incentives. Andere problemen zijn bijvoorbeeld dat de nadruk op beloning de intrinsieke motivatie in de weg kan gaan zitten (Ryan 1982; Ryan, Mims, and Koestner 1983; Vroom and Deci 1992), dat het samenwerken vaak moeilijker maakt, het kan een gevoel van onrechtvaardigheid veroorzaken omdat uitkomsten lang niet altijd te wijten is aan factoren waar de werknemer greep op heeft. Het is een grof instrument, waarbij de beloning van een aspect van het werk (kwantiteit, zoals bij stukloon) ten koste van andere, moeilijker meetbare aspecten gaat (bijvoorbeeld kwaliteit). Ook incentives zijn overigens gebaseerd op wantrouwen (Sprenger 1996). Een bonus is volgens Sprenger eigenlijk een malus. Het wordt de medewerker onthouden mits hij de overeengekomen prestatie levert, zo ziet de medewerker het. De bonus behoort gewoon tot zijn salaris, het wordt afhankelijk gemaakt omdat zijn baas niet vertrouwd dat hij de overeengekomen prestatie levert. Het voordeel voor het management is dat de werknemer zichzelf straft, de leidinggevende kan passief blijven en hoeft niet te kritiseren. Ook quality guru Edwards Deming, een van de meest invloedrijke organisatiedeskundigen van de vorige eeuw, is vierkant tegen het gebruik van incentives. Het leidt tot angst, een slechte motivator. “Fear invites wrong figures. Bearers of bad news fare badly. To keep his job, anyone may present to his boss only good news.” (Deming 1998:163)1 Deming’s conclusie is dat: “the performance of anyone is governed largely by the system that he works in, the responsibility of management.” (ibid) Dit is een conclusie die ook een andere organisatieschool trekt, de sociotechniek.2 Ondanks deze bezwaren heeft de incentive benadering het aanzienlijk voordeel dat management in principe kan wijken voor zelf-management 3, maar dat werkt beter naar mate werknemers meer greep hebben op de omstandigheden die hun prestaties beïnvloeden, in de terminologie van de sociotechniek, naar mate werknemers beschikken over meer regelcapaciteit. Werknemers die slechts simpele, repetitieve taken uitvoeren beschikken vrijwel niet over regelcapaciteit, ze kunnen problemen en afwijkingen niet zelf oplossen omdat ze zeer beperkte bevoegdheden hebben, de regels geen uitsluitsel geven of ze eerst naar hun baas moeten. Volgens de sociotechniek is regelcapaciteit een gevolg van de structuur van de organisatie, deze benadering is er dan ook op gericht de organisatie zo in te richten dat de regelcapaciteit wordt gemaximaliseerd.

11

R.W. Büthker

Kennis en versplinterde bedrijfsprocessen Er wordt in de traditionele organisatie ook zeer weinig gedaan met de kennis op de werkvloer, een enorme verspilling van menselijk kapitaal. Uitgangspunt is dat de meeste kennis is vervat in regels of de manager. Bovendien is er zowel horizontaal als verticaal weinig sprake van uitwisseling van kennis, waardoor er weinig wordt geleerd. Uitwisseling van kennis is de kernactiviteit van een lerende gemeenschap. Zo blijft kennis niet lokaal en wordt er volgens de ‘learning by interaction’ theoretici, nieuwe kennis gegenereerd (Nooteboom 2000).4 Verticaal worden er alleen instructies van boven naar beneden doorgegeven. De werkvloer leert dus niet (althans, niet voor de organisatie, want met de kennis die ze opdoen tijdens het werk wordt normaal gesproken weinig gedaan), omdat ze slechts uitvoert wat ze wordt opgedragen, en de werkvloer naar boven (de baas), en niet naar de klant is gericht. Maar ook de top laat veel leermogelijkheden onbenut, omdat de eigen kennis niet met die van de werkvloer wordt gecombineerd tot nieuwe inzichten. Horizontaal zijn werkprocessen opgedeeld in een veelheid van simpele taken die nauwkeurig zijn omschreven. Ze worden serieel uitgevoerd, door werknemers in een eigen departement of afdeling, waardoor er weinig gelegenheid was voor het uitwisselen van kennis. Dit levert versplinterde bedrijfsprocessen op 5, verschillende aspecten van problemen worden uit elkaar getrokken en valt onder verschillende afdelingen of departementen, kennis van deze aspecten wordt niet of nauwelijks gecombineerd, verantwoordelijkheden worden afgeschoven (‘trow it over the wall’ syndroom) en de verantwoordelijkheid voor het hele proces is onduidelijk. Kortom, ook horizontaal is er veel te weinig sprake van uitwisseling van kennis en is juist de noodzaak tot kennisuitwisseling vanwege die versplinterde processen heel groot, waardoor er te weinig regelcapaciteit is en veel te weinig wordt geleerd. Bovendien is de organisatie vooral naar binnen gericht, men kijkt eerst naar de baas in plaats van de klant. Uitkomst is een tamelijk rigide, bureaucratisch hiërarchische organisatievorm die alleen onder bepaalde economische omstandigheden functioneert (een stabiele bedrijfsomgeving). Omstandigheden die in de laatste decennia van de vorige eeuw veranderden. Interessant is om hier te constateren is dat de aard van de tegenwoordig alom aanwezige klachten van uitvoerenden (alleen de term zegt al veel) in de publieke sector wijst op een opschuiven van organisatiewijze richting dit oude paradigma. Te veel aansturing, te weinig luisteren, te veel management, te veel regels, bureaucratie.

Naar een nieuw paradigma Een hele serie factoren zijn er verantwoordelijk voor dat dit model lang niet meer zo dominant is. In veel industrieën nam de vraag naar productdiversiteit sterk toe en volgden de veranderingen zich in steeds sneller tempo op. Het oude inflexibele organisatieparadigma is hier slecht op toegerust. Het toegenomen opleidings- en aspiratieniveau van werknemers, en de enorme onderbenutting van menselijke vermogens in traditionele organisaties zorgde voor een ‘vraag’ naar verandering (Albert and Bradley 1997; van den Brink en Pessers 2005). Japanse concurrentie introduceerde

12

De veelzijdige burger

nieuwe organisatiewijzen waardoor ze geduchte concurrenten werden op sommige terreinen. Deze Japanse organisaties waren flexibeler en verbeterden zich continue, juist door het mobiliseren van de kennis van het personeel op de werkvloer. De wereld is simpel gezegd te complex geworden en verandert te snel. Het gemiddelde opleidingsniveau is sterk toegenomen en werk is steeds kennisintensiever en daarmee specialistischer geworden, waardoor organisaties niet meer vanuit de top (hiërarchie) of met regels (bureaucratie) tot in detail zijn aan te sturen. Ook hebben steeds meer bedrijven steeds makkelijker toegang tot dezelfde markten, technologieën, kapitaalmarkt en productiemiddelen, waardoor deze middelen (‘resources’) vaak niet meer doorslaggevend zijn voor succes, maar gaat het erom wat je er mee doet (‘competencies’). Als iedereen toegang heeft tot dezelfde middelen, technologieën en markten moet een bedrijf dus iets kunnen wat anderen niet kunnen (of in ieder geval iets beter doen dan de rest). Deze ontwikkeling noopt bedrijven te specialiseren in datgene waar ze ècht goed in zijn, de zogenaamde kernvaardigheden, (Hamel and Prahalad 1994). Omdat de concurrentie intensiveert, ontwikkelingen sneller gaan, en ook kennis zich steeds meer verspreidt moet een dergelijke specialisatie dynamisch worden opgevat, het gaat erom om de kernvaardigheden continue te verbeteren. Vandaar dat het laatste decennium zoveel wordt geschreven over de ‘lerende organisatie’. Door de Japanse concurrentie en de veranderende bedrijfsomgeving kwam er een overvloed aan literatuur die op zijn minst de dood van het dominante paradigma (de bureaucratisch-hiërarchische organisatie) of zelfs de komst van een nieuw organisatieparadigma aankondigde (zie Howard eds. 1995; Hesselbein et al. eds. 1997; Malone et al. eds. 2003). Opmerkelijk is de tamelijk utopische terminologie (zoals ‘empowerment’, ‘self-managing teams’, ‘commitment’, ‘involvement’, ‘trust’, ‘learning organizations’, ‘knowledge workers’, etc.) die in veel van dergelijke publicaties wordt gebezigd. Wantrouwen gaat over in vertrouwen, orders en regels veranderen in voorwaarden scheppen voor ontplooiing, managen en controleren wordt coachen en stimuleren, (organisatie) grenzen verdwijnen, etc.. Boektitels als ‘Liberation Management’ (Peters 1992), ‘Managing on the Edge’ (Pascale 1991), ‘When Elephants Learn to Dance’ (Moss Kanter 1989), ‘The Wisdom of Teams’ (Katzenbach and Smith 1993), ‘Reinventing the Workplace’ (Levine 1995), ‘The Pursuit of Wow! (Peters 1994), ‘Crazy Times Call for Crazy Organizations’ (Peters 1994a) and ‘The Boundaryless Organization’ (Ashkenas et al. 1995) zijn maar enkele voorbeelden van een algemene tendens. Het lijkt er haast op of management consultants en organisatiedeskundigen zich massaal tot het soort marxisme (van de jonge Marx) hebben bekeerd, ontplooiing via arbeid staat voorop, alles wat dat in de weg staat moet worden opgeruimd. Voor een deel betreft het hier semantics, wat dit betreft is de titel van het boek van twee journalisten van The Economist over management gurus (‘The Witch Doctors’ Micklethwait and Wooldridge 1996) tamelijk veelzeggend. Hoewel het ook de verkoopcijfers van de boeken waarschijnlijk gunstig beïnvloed moet het toch vooral een breuk met het donkere hiërarchisch-bureaucratische verleden accentueren. Hoewel veranderingen in de praktijk aanzienlijk minder hard van stapel lopen kan het niet worden ontkend dat er een cultuur- en structuuromslag plaatsvindt binnen het bedrijfsleven.

13

R.W. Büthker

Empowerment Bedrijven moeten zich dus snel kunnen aanpassen aan veranderende omstandigheden en zich continue verbeteren en vernieuwen, dat wil zeggen, ze moeten ‘lerende organisaties’ worden. Deze moeten het juist hebben van de mobilisatie van de kennis, creativiteit, inzicht, ervaring, en het probleemoplossend vermogen van werknemers. Dat lukt eigenlijk alleen als de werknemer betrokken is bij zijn werk. Wantrouwen en de noodzaak tot controle is dus niet langer het uitgangspunt. De meeste mensen zijn van zichzelf goed gemotiveerd als aan een aantal basisvoorwaarden is voldaan. Als de mens het nut van zijn werk inziet, als de doelen van zijn werk ook zijn doelen zijn, dan is hij bereid om op eigen houtje prestaties te leveren en zichzelf te controleren. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de ervaring binnen non-profit organisaties en vrijwilligerswerk. Enthousiasme en betrokkenheid zijn de enige essentiële voorwaarde voor werkelijk succesvol werken (Sprenger 1996). Kenniswerk is bovendien zo gespecialiseerd en gecompliceerd dat het toch niet tot in detail is aan te sturen (dat is alleen economisch als de ‘baas’ meer weet dan de uitvoerende Demsetz 1988; Connor and Prahalad 2002). Met traditionele controle kan op zijn hoogst ‘perfunctory cooperation’ (prestaties die per contract zijn af te dwingen) worden bereikt, terwijl het om ‘consumate cooperation’ gaat waarbij prestaties die niet meer afdwingbaar zijn, zoals bij werk waarvan de kwaliteit sterk afhankelijk is van het inzicht van de werknemer, waar deze bijvoorbeeld zelfstandig en tijdig werkproblemen moet signaleren en oplossen (Kay 1993). Hoe moet met traditionele controlemiddelen worden afgedwongen dat een advocaat de beste verdediging biedt, een leraar geïnspireerd lesgeeft, of een ontwerper het beste ontwerp maakt? Kenniswerkers moeten daarom juist de ruimte, middelen, en het vertrouwen hebben om hun werk te doen. Deze condities worden vaak samengevat in de term empowerment. Vertrouwen neemt dus onvermijdelijk de plaats in van het wantrouwen en de controle waar de traditionele organisaties op gebouwd zijn. In de woorden van generaal Patton: “Never tell people how to do things. Tell them what you want them to achieve and they will surprise you with their ingenuity.” (Osborne and Gaebler 1993:108) Volgens Hackman en Oldham (1980) is autonomie een van de drie basisvoorwaarden om intrinsiek gemotiveerd te zijn. Er bestaat veel empirische steun in de organisatiepsychologie: “considerable research has shown that when regulation is through choice (i.e., is self-determined) people are not only more intrinsically motivated but they are more creative, display greater cognitive flexibility and conceptual understanding, have a more positive emotional tone, are healthier, and are more likely to support the autonomy of others.” (Deci & Ryan 1985, quoted in Vroom and Deci 1992:22)

14

De veelzijdige burger

Is dit vertrouwen in de werknemer in het nieuwe organisatieparadigma terecht? We hebben al gezien dat wantrouwen contraproductief kan werken omdat het weinig betrokkenheid uitlokt en controle van kennisintensief werk problematisch is. Volgens de sociotechniek is het belangrijkste deel van het organisatiegedrag structureel bepaald door de interne en externe regelcapaciteit en werkdruk. Een gebrek aan interne regelcapaciteit (het vermogen om operaties te veranderen zonder verandering in inputs of output van het werk) leidt tot stress, omdat werknemers vaak werkproblemen niet zelf kunnen oplossen. Een gebrek aan externe regelcapaciteit (noodzakelijke afstemming met anderen door het eisen van andere inputs of het leveren van veranderde output) leidt tot vervreemding omdat de creatie van betekenis in het werk van buiten wordt opgelegd. De werknemer voert slechts uit wat hem wordt opgedragen, kan de werkrelaties niet beïnvloeden, en voelt geen betrokkenheid omdat er geen coördinatie activiteiten van hem worden gevraagd (De Sitter 1994). De veronderstellingen die ten grondslag liggen aan deze structuurbenadering zijn: “-de noodzaak invloed uit te oefenen zal leiden tot behoefte aan invloed en participatie; -de noodzaak het zinvolle geheel te overzien om de eigen bijdrage te kunnen leveren zal leiden tot interesse in het geheel; -de noodzaak met anderen samen te werken zal leiden tot de activering van sociale behoefte en; -de noodzaak tot leren zal leiden tot een verdere behoefte aan ontplooiing. Deze veronderstelling impliceert dus dat op betrokkenheid gebaseerde aspiraties, maatstaven en normen voor een belangrijk deel in de werkorganisatie verankerd liggen.” (Kuipers en van Amelsvoort (1992:140)6 Kort samengevat, de noodzaak tot betrokkenheid, het resultaat van een slim organisatieontwerp (gericht op maximalisering van regelcapaciteit), zal deze betrokkenheid in de meeste gevallen ook in voldoende mate uitlokken. In de woorden van de doyen van de Nederlandse sociotechniek Ulbo de Sitter: er kan geen sprake zijn van human resource management (HRM) op zijn hoogst van mobilisatie van human resources, en dat is grotendeels een variabele van de organisatiestructuur (De Sitter 1994). Als werknemers immers niet over voldoende regelcapaciteit beschikken worden ze gedwongen problemen en verstoringen door te geven aan anderen en wordt de complexiteit van de externe beheerslast dus exponentieel groter (er moet veel meer worden afgestemd tussen werkplekken). Hoe meer processen dus versplinterd zijn door een ver doorgevoerde arbeidsverdeling met simpele, gedetailleerd beschreven taken zonder eigen inbreng, en een gebrek aan coördinatiemogelijkheden (het gevolg van werken in verschillende afdelingen en departementen en het uiteen trekken van verantwoordelijkheid voor verschillende aspecten van een probleem of werkproces), des te groter wordt te beheerslast (voor bureaucratie en hiërarchie) en des te kleiner het vermogen hier mee om te gaan. De natuurlijke reactie van de bureaucratie en hiërarchie is om te reageren met nog meer regels, controle en hiërarchie, een vicieuze cirkel (De Sitter 1994). Vandaar dat de sociotechniek er helemaal op gericht is de regelcapa-

15

R.W. Büthker

citeit te maximaliseren door een slim organisatieontwerp. Self-managing teams en een meer proces gestuurde organisatie spelen daarin, maar in alle vrijwel moderne organisatiebenaderingen7 een belangrijke rol. Beide methodes dragen overigens ook bij aan de controle, self-managing teams zullen vaak ‘peer-pressure’ ontwikkelen en proces gestuurde organisaties worden vaak gekenmerkt door een keten van leverancier-afnemer relaties, waarbij de afnemers de (interne) leveranciers controleren. Binnen teams wordt intensieve kennisuitwisseling en coördinatie mogelijk (Thompson 1967) en het zal hierdoor vaak betrokkenheid stimuleren. Door teams zo veel mogelijk regelcapaciteit te geven krijgen ze verantwoordelijkheid (‘ownership’, in de moderne management speak) over een afgebakend geheel, zodat simpele doelstellingen (bijvoorbeeld kwaliteitsverbeteringen met behulp van ‘Total Quality Management’) kunnen worden opgelegd en het team ook makkelijker kan worden afgerekend op de resultaten. Met andere woorden, een handige organisatieinrichting maakt het mogelijk dat teams leren en zorgen voor continue verbetering van bedrijfsprocessen. Dit maakt een einde aan veel van de fragmentatie (en het daarbij horende afschuifgedrag) die in traditionele organisaties zo’n probleem vormen en het gevolg is van het opdelen van een organisatie in afdelingen en departementen met hun eigen doelstellingen, cultuur, zienswijze en leiding.

Nieuwe rol voor het management Management krijgt bij deze nieuwe organisatievormen een andere rol. Een ‘baas’ dankt zijn positie vaak niet meer aan zijn positie in de hiërarchie, maar aan zijn expertise op een bepaald gebied, expertise welke respect afdwingt bij de rest van de organisatie. In het dagelijkse werk is het veel meer voorwaardenscheppend. Volgens Sprenger (1996) moet de benadering van een leidinggevende zijn: wat verhindert uw prestatievreugde? Wat staat uw enthousiasme op uw werkplek in de weg? Vervolgens zou de leidinggevende zoveel mogelijk van deze factoren uit de weg moeten ruimen. Leiding geven houdt vooral het vermijden van demotivatie in. Aangezien veel leidinggevenden precies het demotiverende gedrag van hun chef kunnen omschrijven kunnen ze zich ook bewust worden van de demotiverende gevolgen van hun gedrag. Een goede manager maakt zichzelf overbodig. Harry Starren, directeur van De Baak, het opleidingsinstituut van VNO-NCW vindt dat de tijd dat leiderschap en gezag vanzelfsprekend met de positie gegeven waren achter ons ligt. Het leiden van professionals is iets heel anders: “Het belangrijkste is: professionals vragen vooral niet om gemotiveerd te worden. Ze vragen veel meer: Houd op met demotiveren.” (Prij en Jansen 2005:124) Op basis van onderzoek in de publieke sector door het ministerie van Binnenlandse Zaken komt Steijn (2003) tot de conclusie dat naarmate werknemers in sterkere mate een ‘organische’ (‘coachende’) leiderschapsstijl van hun leidinggevenden ervaren de arbeidssatisfactie en betrokkenheid hoger, en de intentie om een andere baan te zoe-

16

De veelzijdige burger

ken kleiner wordt. Volgens Nijhoff en van der Steen (2005) zijn er twee verschuivingen nodig in het leidinggeven aan professionals, van controle naar aansluiting (inspireren, dialoog in plaats van monoloog) en van opdracht naar richting geven (het scheppen van kaders waarin de professional autonoom aan de slag kan).

Cognitieve focus De belangrijkste strategische functie van het management ligt waarschijnlijk op het cognitieve vlak. “Organizations are the way they are because of the way that their people think.” Senge (1990) Er bestaan, volgens Hodgkinson and Sparrow (2002) ‘cognitief competente organisaties’, waar zij het begrip ‘strategic competence’ aan plakken: “the ability of organizations (or more precisely their members) to acquire, store, recall, interpret and act upon information of relevance to the longerterm survival and well-being of the organization.” (ibid: xiv-xv) Deze capaciteiten zijn voornamelijk cognitief van aard en daarom: “a strategically competent organization equates ultimately to being a learning organization.” (ibid:3) Een belangrijk onderdeel is de interpretatie van de omgeving en strategische positie van de organisatie daarin, een proces wat vaak wordt aangeduid als ‘sensemaking’. Volgens Weick (1979) speelt daarbij het begrip ‘enactment’ een belangrijke rol waardoor het interpretatieprocess minder een ‘ontvangen van een objectieve werkelijkheid is’ (wat volgens vrijwel alle kennistheoretici überhaupt onzin is) maar meer een actief opleggen van de eigen impliciete veronderstellingen op de werkelijkheid. “Managers construct, rearrange, single out, and demolish many ‘objective’ features of their surroundings.” (ibid:164) Dit enactment proces gaat gepaard met de nodige cognitieve biases. Het proces van sensemaking hangt dus af van de (impliciete) manier waarop de leden van de organisatie de werkelijkheid beschouwen, een baaierd van normen, waarden, waarnemingscategorieën, etc. die vaak wordt omschreven met termen als schemata, cognitive maps, mental models, mind sets of, hoewel dit een wat ruimer begrip is, de organisatiecultuur. “The central task of organizations is to create shared categories, in order to enable shared perception, interpretation, evaluation.” (Nooteboom 2000:35)

17

R.W. Büthker

Organisaties zijn ‘systemen van mening’ die sociaal worden geconstrueerd. Deze impliciete systemen van mening (mind sets e.a.) hebben een belangrijk voordeel, maar ook een aantal nadelen. Belangrijk voordeel is dat ze communicatie en kennisuitwisseling aanzienlijk efficiënter maken. Bij vrijwel elke communicatie wordt heel veel bekend verondersteld door de (vermeende) aanwezigheid van een gedeelde impliciete zienswijze, voortkomende uit een gemeenschappelijke ontwikkeling, cultuur, taal, opleiding etc..8 Communicatie, en dus kennisuitwisseling, wordt des te efficiënter naarmate men meer van deze impliciete zienswijze deelt. Nooteboom spreekt in dit verband over een ‘optimale cognitieve afstand’ omdat een identieke zienswijze eigenlijk kennisuitwisseling overbodig maakt. De gedeelde mind set mag niet te veel overheersen. Er moet ruimte overblijven voor verschillen want juist bij de botsing tussen verschillende impliciete zienswijze ontstaat ruimte voor nieuwe interpretaties, een belangrijke motor achter de creatie van nieuwe kennis en daarmee het innovatieproces. Het is een van de redenen waarom moderne organisaties zo veel van multidisciplinaire teams gebruik maken. Ander nadeel van de gedeelde impliciete zienswijze is dat ze impliciet is. Weinigen zijn zich er van bewust, en als ze het al zijn is het moeilijk expliciet te maken. Dit kan makkelijk leiden tot verstarring, helemaal als de zienswijze tot successen heeft geleid. Een gesloten organisatiecultuur kan de wereld (en haar eigen rol erin) maar op één manier interpreteren, terwijl de wereld is veranderd. Dat is een veel voorkomend probleem. Chris Argyris (Argyris 1992; Argyris and Schön 1996), een van de eerste wetenschappers die zich met de ‘lerende organisatie’ ging bezighouden ontwikkelde een methodiek die helpt om de organisatiecultuur open te houden door voortdurend de impliciete grondslagen en aannames (in Argyris termen; ‘theories-in-use’, welke vaak verschillen van de ‘espoused theories’) zichtbaar, en daarmee bespreekbaar en toetsbaar te maken, een vaardigheid die hij ‘double-loop learning’ heeft genoemd. Een open organisatiecultuur waar zekerheden voortdurend in twijfel worden getrokken is dus essentieel voor een moderne organisatie in woeligere tijden. Deze cognitieve functie van de organisatie heeft belangrijke kenmerken van een wetenschappelijke gemeenschap. Niet alleen wordt er zoiets als een paradigma gecreëerd en in stand gehouden, ook de open cultuur waarin alles toetsbaar is (of zou moeten zijn) middels open discussie tussen gelijkwaardigen (in plaats van orders en regels die van de top neerdalen) heeft er een sterke gelijkenis mee. Vertrouwen speelt daarbij een doorslaggevende rol (Argyris 1992:10).

Vertrouwen en sociaal kapitaal in een lerende organisatie Kennistransacties zijn problematisch onder zowel pure marktrelaties, alsook binnen traditionele organisaties. Het is erg moeilijk iemand te dwingen tot kennisuitwisseling (traditionele organisatie) of de kennis te kopen (markt), kennis kan eigenlijk alleen maar vrijwillig worden gedeeld. Op een markt gaan transacties gepaard met transactiekosten, de kosten verbonden met het vinden van een geschikte tegenpartij, onderhandelen, inschatten van de kwaliteit van het gebodene, afsluiten van het contract, monitoren van de performance, en het ondernemen van actie bij vermeende contractbreuk. Deze kosten komen voort uit ‘asymmetrische informatie’, de ene par-

18

De veelzijdige burger

tij weet iets wat de andere partij niet weet (denk aan tweede hands autoverkoop). Kennistransacties lijden natuurlijk per definitie aan asymmetrische informatie, hoe weet de koper of de aanbieder iets nuttigs heeft, hoeveel het waard is, of de ander zich wel precies aan het contract houdt? Helemaal problematisch wordt het als het gaat om impliciete kennis (zoals leren zwemmen). Waar expliciete kennis nog op schrift kan worden gesteld is impliciete kennis eigenlijk alleen overdraagbaar binnen relatief hechte relaties, zoals ‘meester-gezel’ relaties uit de gilde tijd, of binnen een teamverband met een gemeenschappelijk cognitieve visie. Binnen een organisatie veranderen transactiekosten in agencykosten, de kosten die gepaard gaan met het monitoren van personeel. Met de toenemende kennisintensiviteit van het werk wordt dat monitoren veel moeilijker, en ook hier zijn we dus aangewezen op vertrouwen. Een baas zou een werknemer kunnen dwingen tot het leveren van kennis, maar als hij de juistheid er niet van kan verifiëren heeft hij een probleem. Een kenniswerker levert dus eigenlijk alleen vrijwillig kennis. Dat wil zeggen dat in een economie waar de uitwisseling van kennis van steeds groter belang wordt er institutionele vormen nodig zijn die dergelijke transacties faciliteren en transactiekosten verlagen. Twee, deels overlappende begrippen spelen hierbij een centrale rol, sociaal kapitaal en vertrouwen. Sociaal kapitaal is: “the ability of actors to secure benefits by virtue of membership in social networks or other social structures.” (Portes 2000:48) Het kan gebaseerd zijn op netwerken, normen, en gedeelde visies: “social capital is unlikely to arise among people who do not understand eachother.” Adler and Kwon 2000:99) 9 Netwerken van mensen met een tenminste gedeeltelijk gedeelde visie (mental models, mind set, etc.) en gedreven door normen van wederkerigheid, openheid, en de vanzelfsprekendheid van kennisuitwisseling vormen een veel gunstiger voedingsboden voor kennisuitwisseling dan traditionele organisatie, waar dergelijke netwerken overigens ook wel kunnen bestaan, maar dan vaak als ‘ondergrondse’ organisatie, die tegen de officiële organisatie in moet roeien. Binnen een gemeenschap waar voldoende sociaal kapitaal is kan kennisdeling een onderdeel is van de gemeenschapscultuur worden (Prusak and Cohen 1998; Nahapiet and Goshal 2000), bijvoorbeeld door het bestaan van normen van wederkerigheid (ik deel mijn kennis in de verwachting dat in de toekomst jij jou kennis met mij deelt) en vanzelfsprekendheid. Ook reputatie effecten (erkenning voor de kennis die men ontwikkeld en deelt) spelen vaak een rol. Een effectieve gemeenschap dwingt die normen ook af, door sancties te plaatsen bij ‘non-compliance’, bijvoorbeeld in de vorm van reputatieverlies of het opschorten van de wederkerigheid voor de overtreder. Er is bovendien een ‘virtuous cycle’ werkzaam. Kennisuitwisseling drijft op sociaal kapitaal en vertrouwen, maar de kennisuitwisseling zelf versterkt het sociaal kapitaal.

19

R.W. Büthker

“Shared experiences and common beliefs that typically result from them create a strong sense of community and solidarity.” (Portes 1998) Wel is het uiterst belangrijk dat de gemeenschap niet gesloten is en de relaties niet te hecht. Er moet royale ruimte zijn voor vernieuwing van buitenaf en voor kritiek van binnenuit. Hechte, gesloten netwerken kunnen leiden tot een tunnelvisie die vernieuwing juist in de weg staat (Utterback 1994; Leonard 1995; Volberda 1998; Nooteboom 2000). In andere benaderingen staat het begrip vertrouwen centraal bij kennisuitwisseling. Uit de economische literatuur is bekend dat vertrouwen vaak transactiekosten dramatisch kunnen verlagen.10 We hebben boven gezien dat het leitmotiv van traditionele organisaties eerder uit wantrouwen bestaat, geen ideale omgeving voor kennisuitwisseling (Whitney 1996; Kramer and Tyler 1996; Adler 2002). Volgens Argyris wordt veel gedrag in traditionele organisaties beheerst door wantrouwen. Omdat men probeert ‘to avoid embarrassment or threat, feeling vulnerable or incompetent’ (Argyris 1992:90) bestaat er vaak een verschil tussen wat mensen zeggen (‘espoused theories’) en dat wat ze werkelijk vinden (‘theories-in-use’). Dit verschil wordt vaak opgemerkt, hetgeen het wantrouwen vaak nog aanwakkert en maakt kennisuitwisseling nog moeilijker omdat de werkelijke aannames en mental models helemaal niet meer bespreekbaar, en dus ook niet testbaar worden. Alleen vertrouwen in elkaar, gevoed door een niet bedreigende omgeving, en geholpen door een ‘diagnostische interventie’ (‘à la Argyris’) biedt nog uitkomst. Vertrouwen en sociaal kapitaal zijn dus belangrijke begrippen geworden binnen moderne organisaties, een noodzaak omdat kennisuitwisseling van het hoogste strategisch belang is, het staat aan de basis van het verbeteren (‘single-loop learning’) en vernieuwen (‘double-loop learning’) van producten, processen en bedrijfsconcepten. Kortom, het staat aan de basis van de lerende organisatie. Er zijn ook meer specifieke organisatie methoden die op deze principes drijven. Het multi-functionele team is boven al ter sprake gekomen. Een snel groeiend fenomeen vormen de zogenaamde ‘communities of practice’ (CoP’s), een informele groep binnen een organisatie met een interesse in een bepaald (werk gerelateerd) onderwerp, probleem, of praktijk. De leden delen vrijelijk kennis, ideeën, en ‘best-practices’, en versterken daarmee de persoonlijke relaties en het vertrouwen en ‘sociale kapitaal’ waarop de kennisuitwisseling berust. Vele grote bedrijven zoals Shell, McKinsey, en de Wereld Bank hebben honderden miljoenen dollars gestopt in ontwikkelen en stimuleren van dit soort communities (Wenger et al. 2002). Hoe groot de afstand tot traditionele hiërarchisch-bureaucratische organisatie kan zijn, wordt mooi geïllustreerd door de ‘organisatie’ achter het computer operating systeem Linux, dat niet tot stand komt met behulp van een hiërarchisch organisatie, maar door middel van een wijd verspreide gemeenschap van kenniswerkers die zonder financiële prikkels elkaars werk controleren en er op voortbouwen. In plaats van economische incentives lijkt respect binnen de gemeenschap de voornaamste drijfveer te zijn. Opportunisme en free riding zijn ook geen noemenswaardige problemen, ondanks de preoccupatie van een bepaalde tak van organisatie economie (de transactiekosten benadering) met deze fenomenen, en ondanks de grote omvang van de gemeenschap

20

De veelzijdige burger

(de theorie voorspelt dat die problemen toenemen met de omvang van de groep). Werken zonder hiërarchische en/of bureaucratische coördinatie en directie blijkt ook al geen probleem. Vanuit economisch opzicht is het helemaal curieus dat privaat eigendom van het eindproduct ook al geen rol speelt. Verschillende auteurs (Ciborra and Andreu 2002: Castells and Himanen 2002) is opgevallen dat dit Linuxmodel vrijwel identiek is aan dat van een wetenschappelijke gemeenschap, vrije, vrijwillige uitwisseling van kennis door gelijken, vrijwel zonder hiërarchische en/of bureaucratische coördinatie. Linux is geen uitzondering. Er bestaat een hele Open Source Movement die dit model hanteert (Business 2.0 June). Er zijn bedrijven die delen van hun onderzoek en ontwikkeling in de vorm van vragen op een website uitbesteden aan deskundigen buiten de organisatie, de beste oplossingen worden beloond. Netwerken die gekenmerkt worden door sociaal kapitaal overstijgen ook organisatiegrenzen. Organisaties moeten beseffen dat ze niet meer de meeste relevante kennis op een gebied in huis hebben. Het kennislandschap heeft zich sterk verbreed (Chesbrough 2003) en het is dus zaak voor organisaties om deze mechanismen ook te kunnen mobiliseren in de relaties met andere organisaties en kenniscentra. Netwerken kunnen een regionaal fenomeen worden, wat het duidelijkst te zien is in industriële districten zoals die in het midden van Italië en met Silicon Valley als beroemdste voorbeeld (Piore and Sabel 1984; Nooteboom 2002). Hoewel sommigen beweren dat het sociaal kapitaal het gevolg is van eeuwen ontwikkeling (Putnam 1995) zijn er aanwijzingen voor het tegendeel. ‘Sociale entrepreneurs’ kunnen, zoals met de regeneratie van Silicon Valley is gebeurt, een bijdrage leveren aan de creatie van sociaal kapitaal door projecten te starten en mensen te mobiliseren voor een gemeenschappelijk doel, welke samenwerking nodig maakt. (Saperstein and Rouach 2002). Hoe belangrijker kennis wordt als productiefactor, des te overheersender deze principes zullen moeten worden omdat markt en traditionele organisatie niet voldoen. Adler (2002) onderscheidt, naast markt en hiërarchie, gemeenschap/vertrouwen (vergelijkbaar met sociaal kapitaal) als belangrijke derde economische coördinatiemechanisme. Waar kenniscreatie, uitwisseling en leren belangrijk wordt gaan de instituties die deze processen faciliteren steeds meer het karakter van een wetenschappelijke gemeenschap aan. Het bedrijfsleven wordt universiteit.

Publieke sector In de publieke sector lijkt een tegenovergestelde ontwikkeling aan de gang. Er is het laatste decennium een behoorlijk consistent beeld aan klachten ontstaan die wijzen op oprukkende traditionele organisatiestructuren. Het ziekteverzuim is in de publieke sector systematisch veel hoger dan in de private sector (v.d. Brink et al. 2005). Overal klagen professionals dat ze steeds meer verstrikt raken in regels en formulieren, de greep op hun werk kwijt raken en hijgende managers in hun nek hebben die hun als simpele ‘uitvoerders’ beschouwen (en veel beter worden beloond). Een empirisch onderzoek heeft aangetoond dat de onvrede met het management in de publieke sector tussen 1998 en 2001 belangrijker is geworden als motief om van baan te veranderen (van 12,9 naar 21,9%; Steijn 2003). Het is de op één na belangrijkste reden na onvrede

21

R.W. Büthker

met de arbeidsinhoud. De klachten suggereren dat dit iets met de organisatiewijze te maken heeft. Er lijkt steeds minder empowerment van de werkvloer in de publieke sector aan de gang te zijn. Let wel, het gaat hier voor een aanzienlijk deel om professionals, kenniswerkers wier prestaties afhankelijk zijn van hun inzet, inzicht, creativiteit, en probleemoplossend vermogen, factoren die moeilijk afdwingbaar of controleerbaar zijn en daarom afhankelijk zijn van de betrokkenheid van de werknemers. De klachten over het management in de publieke sector zijn curieus, want meer kenniswerk zou juist op management kunnen besparen. Kenniswerkers doen immers minder gefragmenteerd werk wat ze bovendien vaak beter onderling kunnen afstemmen in team en procesverband, zoals boven uiteengezet. Vanwaar deze ontwikkeling?

Geld? De meest genoemde oorzaak is geldgebrek. Daar zit wel iets in. Toenemende rijkdom lijkt vanzelf een grotere behoefte aan publieke diensten te veroorzaken, zoals meer gezondheidszorg, veiligheid, onderwijs, etc. (Turner 2001). De grotere behoefte aan ‘overheidsproductie’ gaat i.h.a. niet gepaard met een evenredig grotere bereidheid om meer belasting te betalen en de situatie wordt verder bemoeilijkt door een bij de private sector achterblijvende productiviteitsgroei, wat zelfs bij ongewijzigd beleid leidt tot hogere collectieve lasten.11 Dit legt een grotere druk om te presteren en de herverkiezing van politici hangt in toenemende mate af van de prestaties van de publieke sector. Er is dus een sterke incentive om greep te krijgen op de publieke sector. Veel diensten worden daarom in een of andere vorm verzelfstandigd en er worden niet zelden marktkrachten geïntroduceerd als prikkel. Vervelende bijkomstigheid is dat deze de qua uitvoering grotere onafhankelijkheid vaak met traditionele middelen wordt opgevangen. Batterijen managers grijpen er de macht om greep te krijgen op de organisatie, niet zelden gedreven door bonussen en contracten die afhankelijk zijn van het halen van allerlei performance criteria de agency benadering. Deze is extra populair binnen de publieke sector omdat de discipline van de afzetmarkt vaak gering is, vanwege onvoldoende concurrentie en/of transparantie van de markt. In de onderwijssector is dit bijvoorbeeld heel duidelijk: “vroeger kwamen de marsorders uit Zoetermeer. Nu het ministerie de scholen autonomie heeft gegeven, schuiven daar nieuwe ‘Zoetermeertjes’ tussen in de vorm van grote christelijke en openbare schoolbesturen.” (Prick in Jansen 2005:209) Deze besturen hoeven tegenover niemand verantwoording af te leggen. Er ontstaan dus krachten die klassieke controle mechanismen in leven roepen. Het publiek en de politici willen meer waar voor belastinggeld. De managers van semi-autonome bedrijven hebben vaak wel meer autonomie, maar staan onder sterke druk van performance criteria, en willen daarom zo veel mogelijk greep hebben op de organisatie, met alle gevolgen van dien. Volgens Steijn (2005) vertaalt de externe verantwoordingsplicht zich niet zelden in een controle- en reguleringsreflex. Een veeg teken is de

22

De veelzijdige burger

overweldigende toename van werknemers die niet direct bij de productie zijn betrokken (de Beer 2001). Zo is bijvoorbeeld tussen 1973 en 1998 het aantal beleidvoerende en hogere leidinggevende functionarissen van 140.000 naar 390.000 toegenomen (ibid). De reductie van de autonomie van professionals onderschat het belang van vakmanschap en beroepseer voor het functioneren van organisaties (vd Brink et al. 2005). De Beer had zelf al geconcludeerd dat werk hoger wordt gewaardeerd naarmate het verder afstaat van de werkelijke productie. Hierboven zijn de nadelen van gefragmenteerde bedrijfsprocessen besproken. Daar is ook een (al lang bestaande) publieke sector variant van, in de vorm van elkaar tegenwerkende departementen en afdelingen. De resultaten al even voorspelbaar, onduidelijke verantwoordelijkheid en bijbehorend afschuifgedrag, territoriumdrift, en het schoonvegen van de eigen stoep, alles in ruime mate zichtbaar in de publieke sector (bijvoorbeeld de jeugdzorg, of de stagnerende woningbouw). Een ‘missie gedreven’ publieke sector (Osborne and Gaebler 1992), waarbij wordt uitgegaan van een probleem en niet in departementen wordt gedacht, kan hier al wonderen verrichten, zoals Jan Schaeffer al eens aantoonde in Amsterdam. Ook in de publieke sector is het funest om aspecten van een probleem uiteen te rafelen en de verantwoordelijkheid ervoor te versplinteren.

Het kan anders Meer autonomie voor de instellingen laat ruimte voor eigen initiatieven en een verscheidenheid waar de beleidsmakers zo bang voor zijn. Maar deze is juist goed, de wereld is te complex geworden en verandert te snel om met een top-down benadering nog behoorlijk te kunnen besturen.12 Wat nodig is, zijn experimenten van onderop en een mechanisme om de kennis van de succesvolle experimenten te verspreiden, dat wil zeggen, een evolutionaire benadering in plaats van een mechanische (Kelly 1994). Vaak wordt de zelfstandigheid echter niet benut en worden de organisaties zelf kleine, mechanische, ‘command and control’ koninkrijkjes, waar de managers het voor het zeggen hebben. Er zijn behoorlijk wat verklaringen in omloop. Het is vaak uitkomst van een pure machtspolitiek, de dominante coalitie gebruikt organisaties vrijwel altijd voor eigen doeleinden (Perrow 1986). Bovendien is er een impliciet, dominant beeld van wat organisaties zijn, dat wil zeggen, het beeld van organisaties gaat meestal niet verder dan de bureaucratisch hiërarchische (‘mechanische’) variant, welke tot nu toe zo dominant is geweest. “The mechanical way of thinking is so ingrained in our everyday conceptions of organization that it is often very difficult to organize in any other way.” (Morgan 1986:14) Vandaar dat de verzelfstandiging zo vaak gepaard gaat met traditionele ‘command and control’ methodes en de nieuwere financiële incentives uit de agency theorie die hier zo goed bij aansluiten, maar zo fnuikend zijn voor de betrokkenheid van professionals. Het dominante organisatiebeeld wordt gereproduceerd, simpel omdat we vrijwel niet bekend zijn met alternatieven. Morgan geeft in zijn vermaarde boek een

23

R.W. Büthker

aantal andere manieren (metaforen, bij hem) om naar organisaties te kijken. Voor de organisatie van de publieke sector is literatuur zoals Osborne and Gaebler (1992), Moore (1995) en Osborne and Plastrik (2000) belangrijk om te laten zien dat het ook in de publieke sector anders (en beter) kan. Het helpt om ook (of wellicht zelfs, vooral) in de publieke sector dominante mechanische beeld van de organisatie te doorbreken en het denken over alternatieven te stimuleren. Ook in Nederland zijn er voorbeelden te vinden van management welke de toegenomen autonomie niet gebruiken om de touwtjes strak aan te trekken, maar om principes van het nieuwe organisatieparadigma in te voeren, zoals empowerment van de professionals en het inspelen op de wensen van de individuele klant. Weggeman (2005) wijdt het aan de botsing tussen Rijnlandse werkcultuur waarin ‘hij die het weet, mag het zeggen’ en het hier sterk oprukkende Angelsaksische business model waarin ‘hij die de baas is mag het zeggen’. Management is in deze laatste een aparte discipline geworden, los van het werk en in dienst van de aandeelhouders bedient het zich van abstracte financiële modellen. “Als je als manager niet weet waarover het gaat, dan ga je maar kijken of de mensen op tijd aanwezig zijn, of ze te vroeg weg gaan, of ze binnen het budget blijven en of ze efficiënter kunnen werken.” (ibid:104) De Bruijn (2005) constateert een politieke cultuur, waar de drang om professionals in de publieke dienst te sturen en te controleren almaar sterker wordt. Enigszins analoog aan Weggeman bespreekt hij de botsende logica’s van enerzijds het ‘politiek-managerial systeem’, en anderzijds het professionele systeem. Vanwege een gebrek aan inhoudelijke kennis heeft de eerste een lage tolerantie voor complexiteit en vlucht daarom in procedures en structuren, die in het professionele systeem als abstract en bureaucratisch overkomen. Er is een sterke prikkel om te streven naar uniformiteit. Hoewel in professionele organisaties de intelligentie onderop zit heeft management wel nuttige functies zoals het ter discussie stellen van opvattingen die te diep zijn geworteld binnen de professionele organisatie, het behoeden voor wat in de organisatieliteratuur bekend staat als de ‘success trap’, voortkomende uit niet ter discussie staande mental models. Starren vindt dat een idealisering van de Verlichting tot een verknipte organisatieopvatting heeft geleid: “[...] waarbinnen organisaties zijn verworden tot dwangsystemen en mensen tot functionarissen.” (Prij en Jansen 2005:124) In een analyse van de WRR (WRR 2004) is een gevolg van de ontzuiling dat de staat veel meer verantwoordelijkheid gekregen over zaken als onderwijs, gezondheidszorg, volkshuisvesting en welzijn. Deze gebieden zijn electoraal zeer gevoelig waardoor de politiek maximale controle wil hebben, waardoor het toezicht en de regelgeving is doorgeschoten, schaalvergroting en anonimisering de norm zijn en de professionals gereduceerd tot uitvoerders en hun beroepstrots en betrokkenheid aangetast. Over de onderwijssector zegt bekende criticus Leo Prick dat het hart van het

24

De veelzijdige burger

lerarenberoep de vakdeskundigheid is. Het enorme belang hiervan wordt door geen enkele partij goed behartigd. De onderwijssector, die Prick als zijn broekzak kent, bestaat volgens hem uit een kleine kliek mensen met een ‘ons-kent-ons’ cultuur, die ongeacht de kwaliteit van hun werkzaamheden steeds op andere posten terugkeren en opereren zonder werkelijke coutervailing powers (Jansen 2005).

Universiteit De universiteiten zijn geen uitzondering binnen de publieke sector, ook hier is de autonomie toegenomen, maar ook hier lijkt dit eerder tot een beweging richting traditionele organisatievorm op te leveren. Er hoeft niet te worden teruggegrepen op Ivan Illich (1971) om te constateren dat veel onderwijs aan veel universiteiten gekarakteriseerd wordt door massaliteit, een nadruk op betrekkelijk simpele reproductie en, in toenemende mate, discipline.13 Dat laatste is goed te verklaren met de agency theorie. De studenten zijn immers de laatste onberekenbare variabele in de keten van controle die het ‘rendement’ van de organisatie ernstig letsel kunnen toebrengen, en als bestuurders slechts op het ‘rendement’ worden afgerekend dan laten de gevolgen zich raden. Studenten klagen over de kwaliteit van het onderwijs, docenten klagen over de kwaliteit van de studenten en, in toenemende mate, over de organisatie. Er is weinig ruimte en prikkels voor vernieuwing vanuit de werkvloer, waardoor die ook weinig plaatsvindt. Eigenlijk is dit curieus. Veel docenten zijn gedreven door hun vak, willen meer weten en er ook graag over vertellen. De studentenwensen sluiten hier vaak naadloos op aan, ze willen persoonlijk, prikkelend onderwijs, en dat lijken ze, gezien de klachten niet voldoende te krijgen. Als vraag en aanbod in principe zo goed op elkaar aansluiten dan kan men zich afvragen waarom deze markt dan toch zo veel ontevreden participanten kent. Geld speelt ook hier een zekere rol. Er is veel bezuinigd op het hoger onderwijs en de studiefinanciering. Het budget per student in het hoger onderwijs is vrijwel gehalveerd in het afgelopen paar decennia. Veel studenten moeten naast hun studie werken omdat van de studiefinanciering niet te leven valt. Dat komt de studieprestaties niet ten goede. Er is zelfs een culturele verklaring mogelijk. Daniel Bell (1978; 1979) merkte al op dat het kapitalisme drijft op hard werken, jezelf verbeteren en spaarzaamheid terwijl het (zeker vandaag de dag) een hedonistische levenswijze en een ‘instant gratification’ cultuur predikt, met waarneembare gevolgen voor de ‘attention span’ van studenten. De hedendaagse universiteit, met z’n massale hoorcolleges, eenvormigheid, en anonimiteit lokt weinig betrokkenheid uit bij, en ‘ownership’ van de studie. Er zou aanzienlijk meer ruimte moeten zijn voor een meer individuele benadering en onderwijsmethoden die een actievere rol van de studenten uitlokken. Die verbeteringen krijgen weinig kans. Waarom niet?

Docenten Net als op Finse middelbare scholen heeft de kwaliteit van het onderwijs vooral te maken met de kwaliteit van de docenten. Finland heeft in twintig jaar een ware omwenteling weten te bewerkstelligen in het onderwijs. Zo komt het Finse middel-

25

R.W. Büthker

baar onderwijs in internationale vergelijkende test steevast aan de top (WSJE 25/5/05). Voor een deel heeft dat te maken met ruimhartige overheidsfinanciering, die onderwijs tot een prioriteit heeft gemaakt. Maar dit is een noodzakelijke, allerminst een voldoende voorwaarde. Een individuele benadering van leerlingen en een grote hoeveelheid autonomie zijn noodzakelijk, maar het belangrijkste aspect is de hoge kwalificaties die onderwijzers moeten hebben, en daarmee het prestige wat ze genieten. In de woorden van informatietijdperk specialist Himanen: “It isn’t how much is invested, it’s the people. The high quality of Finnish education depends on the high quality of Finnish teachers.” (ibid) Hoofd van een middelbare school Karkkainen valt hem bij: “Three reasons [voor de kwaliteit van het Finse onderwijs RB]: teachers, teachers, and teachers.” (ibid) 14 Simpel gezegd, voor goed onderwijs moet onderwijs, en met name docenten, belangrijk worden gemaakt. Er zijn aan Nederlandse universiteiten twee problemen: ten eerste staan docenten bloot aan de verkeerde incentives. De meesten zouden best meer tijd in beter onderwijs willen steken, maar wat levert het op? Hoegenaamd niets. Aan Nederlandse universiteiten is alleen met onderzoek een reputatie en carrière te vestigen. Meer tijd stoppen in onderwijs gaat af van de tijd voor onderzoek en is vanuit carrièreperspectief contraproductief. De trieste conclusie is; goed onderwijs is, vanuit het carrièreperspectief van de docent contraproductief. Onderwijs is een ondergeschoven kindje. De dwang tot publiceren is de laatste jaren steeds sterker geworden, er niet aan voldoen betekent meer onderwijs geven. Onderwijs wordt dus vaak zelfs als ‘straf’ ervaren, een teken van onvermogen. Die normen zijn pas iets van de laatste 15 jaar en illustreert overigens wel mooi hoe met een relatief simpel ingrijpen, dat wil zeggen, zonder veel regels of management, een sterke verbetering in de prestaties is te stimuleren.15 Vanuit maatschappelijk perspectief is het overigens twijfelachtig of deze incentives wel de juiste verhoudingen hebben. Nederland doet het weliswaar heel behoorlijk op internationale publicatielijsten, maar wie door de vele (vaak nieuwe) tijdschriften bladert, bekruipt een gevoel van onbehagen. De relevantie van veel publicaties kan worden betwijfeld en het is sterk de vraag in hoeverre ze gelezen worden.16 Wellicht zijn er 80% vingeroefeningen nodig om 1% top te produceren, maar is voor de doorsnee docent die nooit in aanmerking zal komen voor de Nobelprijs niet minstens zo belangrijk dat hij wordt ingezet om jonge mensen op te leiden en te enthousiasmeren voor een vakgebied? Een en ander valt ook economisch te bekijken. Finland (maar ook Ierland en een aantal Aziatische landen) hebben zich de afgelopen twee decennia spectaculair ontwikkeld met een strategie die sterk leunt op uitstekend onderwijs. Ook aan de ontwikkeling van de VS heeft onderwijs een enorme bijdrage geleverd:

26

De veelzijdige burger

“The unusual practical orientation of the US system of higher education, US industry had access to a large pool of well trained engineers and was able to develop professional managers to a far greater degree than was the case in Europe.” (Nelson and Romer 1998: 46) Er wordt wel iets aan de kwaliteit van het onderwijs gedaan. Veel faculteiten hebben een jaarlijkse onderwijsprijs (vermoedelijk niet de krachtigste incentive). Er zijn wel enige sancties bij erg slechte evaluaties. Er is het onderwijsinstituut, maar of dat een significante bijdrage aan de kwaliteit van het onderwijs kan leveren mag ernstig worden betwijfeld, zoals hieronder uiteen zal worden gezet. Bovendien zijn de incentives waar het wetenschappelijk personeel bloot aan staat mogelijk nog op een andere manier problematisch. Er is binnen de universiteit eigenlijk maar één uitweg voor wetenschappelijk personeel bij wie het onderzoek niet zo wil lukken (of er geen zin meer in hebben), een bestuursfunctie. Die incentives zijn behoorlijk sterk. Zonder onderzoeksoutput moeten er veel onderwijstaken worden verricht, geen teken van succes. Een bestuursfunctie levert vaak een aanzienlijke salarisverbetering op, en opeens zijn voormalige collega’s aan te sturen. Vergeleken met een bestaan als lesboer met een betrekkelijk gering prestige is dit dus allerminst een onaangenaam perspectief. Maar of het ook, gemiddeld gesproken, tot de juiste soort managers leidt kan worden betwijfeld. Het tweede probleem is dat de organisatie onvoldoende betrokkenheid uitlokt. Er wordt teveel gemanaged, er is te weinig vertrouwen in het ‘uitvoerend’ personeel, te weinig empowerment. Waarom moet er eigenlijk zo veel gemanaged worden? Meer dan de helft van het personeel aan de universiteit werkt niet direct aan de primaire processen, onderzoek of onderwijs, een schrikbarend getal. Weliswaar is de rest niet allemaal ‘manager’, de meeste van die taken zijn ondersteunend: roosters, zalen, studiegidsen, examenreglementen, beroepscommissies, administratie, ICT voorzieningen, personeelsbeleid, gebouwbeheer, bewaking, etc., maar het is toch behoorlijk curieus, gezien de taken van een universiteit: onderwijs, onderzoek, en stimulering van het maatschappelijke debat. Moet dat gemanaged worden? Dat is moeilijk voor te stellen. De verdeling van middelen komt, in ieder geval wat het onderwijs betreft, betrekkelijk automatisch uit een verdelingsmodel. Het ontwikkelen van onderwijs en onderzoeksvisies en programma’s kan de facultaire staf zelf. Het principe van de professionele autonomie geniet in Nederland op beide terreinen een lange traditie (de Boer 2003), maar de Boer beschrijft ook een sterke wens vanuit de politiek naar professionalisering van management en scheiding van bestuur en beheer die zijn sporen al heeft nagelaten. In andere delen van de onderwijssector heeft dit denken al meer huisgehouden. Volgens Fred Korthagen, hoofd kwaliteit en Ontwikkeling bij het onderwijsinstituut van het UMC Utrecht, is er ook in het onderwijs sprake van een scherpe botsing tussen het meer inhoudelijk gerichte professionele systeem en het meer abstracte management denken. “Vroeger hadden leidinggevenden in het onderwijs kennis van de inhoud van het onderwijs; tegenwoordig is er sprake van zogenoemd integraal

27

R.W. Büthker

management, waarbij in de praktijk vooral veel aandacht uitgaat naar de beheersmatige kant.” (Mulder 2005:190) Er is een hele stroom veranderingen over de sector uitgestrooid waarvan op het moment van invoering zelden is aangetoond dat het tot betere resultaten zou leiden. Bovendien: “uit onderzoek blijkt dat de meeste onderwijsvernieuwingen gefaald hebben omdat mensen van buitenaf of van bovenaf denken te weten wat goed is voor leraren.” (ibid:194) In het middelbaar onderwijs is de degradatie van professional tot uitvoerder niets nieuws, maar gevolg van 30 jaar onderwijsvernieuwing.17 Toch hebben we een onderzoek en onderwijs instituut, wat doen deze? Het bestaansrecht van deze instituten zou moeten zijn dat ze het personeel dat werkzaam is in de primaire processen (onderwijs en onderzoek) in staat moet stellen hun taken beter uit te voeren. Dit is immers de output van een universiteit. Het onderzoeksinstituut is vooral een lobbyclub om gelden los te weken voor onderzoeksprogramma’s, en het zou ‘focus’ moeten brengen in onderzoek, maar eigenlijk kan iedere onderzoeker nog steeds zijn of haar eigen gang gaan. Wordt er meer en beter onderzoek gedaan vanwege het bestaan van onderzoeksinstituten? Dat valt te bezien. Een andere taak is de normering van het onderzoek binnen een eenheid. Dat gaat met behulp van vrij simpele, en daarmee onvermijdelijk arbitraire regels. Is hier een instituut voor nodig? Het onderwijsinstituut bestaat, volgens de bedenker (oud universiteitsraadslid Roel van der Voort) vooral omdat er ook een onderzoeksinstituut is, maar het lijkt meer een klassieke command and control rol te vervullen, erop gericht om het onderwijs ‘aan te sturen’ en het onderwijzend personeel te controleren. De directeur heeft tamelijk vergaande bevoegdheden over het onderwijsaanbod en kan in principe beslissingen doordrukken. Of een dergelijk instituut voor beter onderwijs kan zorgen is vooral afhankelijk van het effect van maatregelen op de betrokkenheid van de eigenaars van het primaire proces, de docenten. Ontwikkelt zo’n instituut plannen ter verbetering van het onderwijs, dan komen die grosso modo als een gegeven voor de betrokken docenten. Deze zijn de ‘uitvoerenden’ en hebben in de regel betrekkelijk weinig invloed op de inhoud van dergelijke plannen. Dat dit niet de beste manier is weten we uit de zeer uitgebreide TQM literatuur. De TQM filosofie, ontwikkeld voor industriële processen en daar inmiddels gemeengoed, wordt ook steeds meer toegepast in de publieke sector en zelfs het onderwijs (Murgatroyd and Morgan 1992). Kwaliteit van het onderwijs is in eerste instantie eigendom van degene die het proces bedienen, de facultaire staf. Kwaliteit moet uitgangspunt zijn van het dagelijks handelen in het primaire proces, het moet niet van bovenaf opgelegd worden. Kwaliteit is niet een aspect wat los gezien kan worden van het proces zelf, het kan niet apart worden gemanaged maar is organisch deel van het onderwijsproces. De kans dat er zo geen ‘ownership’ van, en betrokkenheid bij de van boven opgelegde initiatieven

28

De veelzijdige burger

optreedt is betrekkelijk groot, dat het wordt gevoeld als wantrouwen en een inbreuk op de professionele autonomie. Bovendien wordt er geen gebruik gemaakt van de professionele kennis van de facultaire staf, de vraag dringt zich op wat de onderwijsdirecteur meer weet van het onderwijs dan de onderwijsgevenden zelf. In een moderne kennisintensieve organisatie komt autoriteit niet meer in eerste instantie van de positie die iemand in de hiërarchie inneemt, maar vloeit deze voort uit de expertise die iemand heeft verworven op een bepaald gebied. Van boven opgelegde controle leidt vaak tot pogingen om eraan te ontsnappen, hebben we hierboven gezien (de ‘control paradox’). Die neiging zal nog sterker zijn als er geen sprake is van de juiste incentives, als de ‘opdracht’ van het onderwijsinstituut tot het leveren van betere kwaliteit slechts leidt tot meer werk zonder dat de facultaire staf daar iets bij te winnen heeft. Juist omdat de incentives de verkeerde kant op staan gaat de organisatie over tot een dergelijke ‘command and control’ benadering. Hoe moet het dan? Geef het personeel dat de primaire processen verzorgt de middelen, de incentives, en het vertrouwen om het zelf te doen en te verbeteren. Veel simpeler zou het bijvoorbeeld zijn om, bij die vakken waarbij de kwaliteit (in de vorm van het rendement) achterblijft de betreffende docenten er op aan te spreken en ze zelf een oplossing te laten formuleren en implementeren. Laat ze zelf ook mede profiteren van een verbetering van het rendement (‘gainsharing’). Dat schept ‘ownership’ en betrokkenheid in plaats van wantrouwen en vluchtgedrag of cosmetische veranderingen, het refereert aan de eigen verantwoordelijkheid en kennis. En belangrijkst, uit alles wat we weten uit de managementliteratuur: het werkt, generaal Patton had dat al vroeg door. Er zijn hele goede vervangers voor management: zelf-management in teamverband en CoP’s, en dat komt weer dicht bij het oude universitaire ideaal. Zo stuiten we dus nog op een derde probleem. Behalve dat kwaliteit moeilijk van bovenaf kan worden opgelegd kan het ook niet als apart aspect worden gemanaged. Dat blijkt niet alleen uit de TQM literatuur maar ook uit de sociotechniek. Dit principe wordt ook elders nog geweld aan gedaan. Er is bijvoorbeeld een soort kunstmatige markt georganiseerd waarin onderwijsmodules geld kosten en het onderwijsinstituut ‘capaciteit’ levert. Geld en aanstellingen zijn echter de bevoegdheid van de faculteit, onderwijsinzet die van het onderwijsinstituut. Ook hier worden aspecten gescheiden die bij elkaar horen.

Hiërarchische piramide Het klassieke organisatieparadigma en de agency benadering leveren een hiërarchische piramide op. Het ministerie confronteert de universiteiten met beleid en controleert de uitvoering. De universiteiten doen hetzelfde met de faculteiten, en deze op hun beurt met de onderwijsinstituten, welke de docenten aansturen en controleren, en deze worden gedwongen steeds meer controle over de studenten uit te oefenen. Volgens Murgatroyd en Morgan (1992) moet deze piramide worden omgedraaid. Deze gedachte komt van de toepassing van principes van Total Quality Management (TQM) op de organisatie van scholen, wat de volgende principes oplevert. Een school bestaat uit een ketting van ‘klant-leverancier’ relaties, bijvoorbeeld tussen student en

29

R.W. Büthker

docent, en docent en staf. Al deze relaties bestaan uit een proces die bestaat uit het leveren van een dienst, en: “The people best able to make process improvements are those nearest to the customer for that process. This may look like an obvious statement, but it carries radical implications for the control, management and design of schools as organizations. It implies turning the management pyramid upside-down.” (ibid:xi) Dit is precies het omgekeerde van waar de agency benadering op uitkomt. De rol van het management verandert radicaal: “From the TQM perspective there is the need to see leadership as a systematic basis for facilitating the work of others (empowerment).” (ibid:60) Het bestaat uit: “Training, resources, removal of barriers, service to those that add-value “mentor, guide, coach, counsel, educate, train, and enhearten.” (ibid:67-8) Met andere woorden, de werkvloer moet worden ondersteund door het management, het is ‘leverancier van diensten’ naar de werkvloer omdat de docenten aan de basis staan van het belangrijkste proces, dat zij het beste kennen. Alles draait om de kwaliteit van dat proces, dat tot stand komt door direct contact tussen docent en student. Werkt het? Er zijn inmiddels genoeg voorbeelden om daar optimistisch over te zijn. Zelfs onder zeer moeilijke omstandigheden, zoals op scholen in achterstandswijken in de VS en Engeland (Osborne and Gaebler 1993; Smith 1995; Leadbeater 1999). Er is geen enkele reden om aan te nemen dat omvorming van het universitair onderwijs op basis van dergelijke principes niet eveneens tot belangrijke verbeteringen zou kunnen leiden. Zou wat werkt in de Bronx niet aan een universiteit werken? Er is ook geen reden om aan te nemen dat wat in het bedrijfsleven werkt niet in de publieke sector zou werken.

Conclusie Hoewel bedrijven dus steeds meer de kenmerken van een wetenschappelijke gemeenschap aannemen is het zo dat universiteiten steeds meer de kenmerken van bedrijven aannemen, maar helaas wel van traditionele, hiërarchisch-bureaucratische bedrijven. Self-management kan, met name waar de betrokkenheid van werknemers een cruciale vereiste is (als het werk afhankelijk is van de inzet, initiatief, probleemoplossend vermogen etc.) veel ‘management’ overbodig maken maar dan moet wel aan een aantal voorwaarden worden voldaan. Juist als het personeel in de primaire productieprocessen de verkeerde incentives krijgt en over onvoldoende regelcapaciteit (weinig empowerment) beschikt, lijkt het of ze moeten worden aangestuurd,

30

De veelzijdige burger

een vicieuze cirkel. Werknemers moeten over voldoende regelcapaciteit beschikken om werkproblemen aan te kunnen, en dat kan door de organisatie zo in te richten dat werknemers zo veel mogelijk greep krijgen op de cruciale factoren die de prestatie beïnvloeden. Belangrijke begrippen zijn hierbij empowerment, teamwerk, en proces gestuurde onderneming. Juist empowerment lokt vaak de zo noodzakelijke betrokkenheid uit en teamwerk en een proces gestuurde onderneming maken kennisuitwisseling veel makkelijker. Bovendien moeten de incentives, zonder die nu te gebruiken voor ‘finetuning’ (wat bij complex werk buitengewoon moeilijk, zo niet onmogelijk is) in ieder geval niet de verkeerde kant op sturen. Het management is verantwoordelijk voor een dergelijke organisatieontwerp en heeft verder nog een belangrijke cognitieve functie. Er zijn geen redenen om aan te nemen dat deze principes niet ook in de publieke sector tot belangrijke verbeteringen kunnen leiden.

Noten 1

Voor een ‘lerende’ organisatie is het juist van doorslaggevend belang dat brengers van slecht nieuws of afwijkende standpunten ruim baan krijgen. 2 Het is overigens interessant dat Deming voorbeelden van dergelijk verlammend gebruik van prestatiebeloning uit het onderwijs haalt. 3 Maar Miller (1992) heeft overtuigend aangetoond dat een organisatie niet alleen op een incentive schema kan lopen omdat er geen perfect schema, waarbij iedereen in het belang van het collectief werkt, te ontwerpen valt. Barnard (1938) merkte al op dat het de taak van het management is om mensen ertoe te bewegen om hun korte-termijn eigenbelang te overstijgen Dit kan bijvoorbeeld met behulp van een inspirerende visie. 4 Anderen, zoals Nonaka and Takeuchi (1995) beweren dat nieuwe kennis vooral voortkomt uit een proces van externalisatie, het expliciet maken van impliciete kennis, maar ook hier speelt uitwisseling van kennis een belangrijke rol. 5 Ter illustratie, een voorbeeld van de verspilling van versplinterde (in dit geval inter-organisationele) bedrijfsprocessen uit Womack and Jones (1996), waarin zij het proces beschrijven dat van bauxiet cola blikjes (verkocht in Tesco) maakt: er zijn zeven verschillende bedrijven mee gemoeid, de totale processing time bedraagt 3 uur, een te verwaarlozen getal in relatie met de 319 dagen (!) die nodig zijn om van bauxiet een blikje in de supermarkt te maken. De aluminium blikjes worden 30 keer opgepakt en weer neergezet (na bewerkt of verplaatst te zijn), waarbij ze 14 verschillende opslagplaatsen passeren en vier keer in pallets worden opgeslagen en er weer uitgehaald. Bovendien wordt 24% van het dure, energie intensieve aluminium uit de ovens verspild. Voldoende ruimte voor verbetering! 6 Volgens Jansen Venneboer (2005:46-7) toont onderzoek aan dat “in hoofdlijnen toch steeds dezelfde elementen terugkomen: Leiderschap, Empowerment en Opleiding en Ontwikkeling. Organisaties die deze drie aspecten goed weten vorm te geven, zijn vrijwel verzekerd van een hoge mate van betrokkenheid” 7 Zoals de Japanse (Total Quality Management, Just in Time Production, Lean Production), maar ook het in de jaren negentig sterk in de mode zijnde ‘Business Process Reengineering’ combineren deze meer procesgerichte organisatiesturing met het werken in (multi-disciplinaire) teams. 8 Socioloog Irving Goffman stuurde studenten naar huis met opdrachten om de impliciete aannames in dagelijkse communicatieprocessen openlijk ter discussie te stellen. 9 Dat laatste hebben we hierboven al gezien en onderstreept nog eens de belangrijke cognitieve functie van een organisatie en het management. 10 denk bijvoorbeeld aan het vertrouwen in de rechtshandhaving bij het aangaan van contracten. 11 Een fenomeen dat bekend staat als de ‘ziekte van Baumol’. 12 Zo levert een sterk geplande en gestuurde manier van veranderen (i.t.t. een benadering die meer afhankelijk is van participatie en initiatieven van onderop) in 24% van de gevallen succes op (Boonstra 2005).

31

R.W. Büthker

13 Illich kwam overigens met een interessante oplossing, schaf scholen af en stimuleer ‘skill exchanges’ en ‘learning webs’, waar de laatste beschouwd kunnen worden als een voorloper van de community of practice. 14 Dit geldt overigens niet alleen voor docenten, kerngedachte van de moderne Human Resource Management (HRM) filosofie is dat de mens de sleutel tot succes van de organisatie is en veel nadruk legt op zaken zoals empowerment. Empirische onderzoek, samengevat in Sels (2003) bevestigt dat een consistent HRM beleid een systematisch positief effect heeft op de organisatieprestaties. 15 Maar ook de nadelen van dergelijke incentives zijn hiermee duidelijk, beloning van het een (onderzoek) gaat vrijwel altijd ten koste van iets anders (onderwijs). 16 De incentive benadering is hier nog wel voor verbetering vatbaar, zo zou je het aantal citaten in plaats van het aantal publicaties kunnen tellen, of een gewogen combinatie van beide. 17 zie van Veen (2005) voor een lijst met gevolgen.

Literatuur Adler, P. 2002. Market, Hierarchy, and Trust. The Knowledge Economy and the Future of Capitalism. In Choo and Bontis (eds.). Adler, P., and S-W Kwon. 2000. Social Capital: The Good, the Bad, and the Ugly. In Lesser (eds.) Albert, S., and K. Bradley. 1997. Managing Knowledge. Experts, Agencies and Organizations. Cambridge University Press. Argyris, C. 1992. On Organizational Learning, Blackwell, Oxford. Argyris, C., and D.A. Schön. 1994. Organizational Learning: A Theory of Action Perspective 2nd ed. Addison-Wesley. Ashkenas, R., D. Ulrich, T. Jick, and S. Kerr. 1995. The Boundaryless Organization. Breaking the chains of organizational structure. Jossey-Bass. Barnard, Ch. 1938. The Functions of the Executive. Harvard University Press. Beer, P. de 2001. Over Werken in de Postindustriële Samenleving. SCP Den Haag. Boer, H. de 2003. Institutionele veranderingen en professionele autonomie. CHEPS Enschede. Bruijn, H. de 2005. Maak spanningen management & professionals vruchtbaar. In v.d. Brink e.a. (eds.) Bell, D. 1978. Modernism and Capitalism. Partisan Review 45. Bell, D. 1979. The Cultural Contraditions of Capitalism 2nd ed. Heinemann. Bennis, W. 1999. Managing People is Like Herding Cats. Executive Excellence Publishing. Braverman, H. 1974. Labour and Monopoly Capital. Monthly Review Press. Brink, G. van den, T. Jansen, en D. Pessers. 2005. Renaissance Beroepseer Noodzakelijk. In Brink, G. van der, T. Jansen, en D. Pessers (eds.) Brink, G. van den, T. Jansen, en D. Pessers (eds.) 2005. Beroepszeer. Waarom Nederland niet goed werkt. Christen Democratische Verkenningen. Boom. Boonstra, J. 2005. Veranderen & Adviseren: tussen beklemming & passie. In van den Brink et al. (eds.)

32

De veelzijdige burger

Castells, M. and P. Himanen. 2002. The Information Society and the Welfare State. The Finnish Model. Oxford University Press. Chesbrough, H. 2003. Open Innovation. The New Imperative for Creating and Profiting from Technology. Harvard Business School Press. Ciborra, C. and R. Andreu. 2002. Knowledge across Boundaries: Managing Knowledge in Distributed Organizations. In Choo and Bontis (eds.) 2002. Choo, C.W., and N. Bontis (eds.) 2002. The Strategic Management of Intellectual Capital and Organizational Knowledge. Oxford University Press. Coase, R.H. 1937. The Nature of the Firm. Economica 4 (386-405). Reprinted in Williamson and Winter (eds.) 1991. Connor, K. And C. K. Prahalad. 2002. A Resource-Based Theory of the Firm: Knowledge versus Opportunism. In Choo and Bontis (eds.) 2002. Deci, E., and R.M. Ryan 1985. Intrinsic Motivation and Self-Determination in Human Behaviour. Plenum, New York. Demsetz, H. 1988. The theory of the firm revisited. Journal of Law, Economics, and Organization 4. Goold, M., and A. Campbell. 2002. Designing Effective Organizations. How to Create Structured Networks. Jossey-Bass Publishers. Hackman, J. and G. Oldham. 1980. Work Redesign. Addison-Wesley. Hamel, G., and C.K. Prahalad 1994. Competing for the Future. Harvard Business School Press. Hesselbein, F., Goldsmith, M., and R. Beckhard (eds.) 1997. The Organization of the Future. The Drucker Foundation, Jossey-Bass Publishers. Holbeche, L. 2005. The High Performance Organization. Creating dynamic stability and sustainable success. Elsevier Butterworth Heinemann. Howard, A. (eds.) 1995. The Changing Nature of Work. Jossey-Bass Publishers. Hodgkinson, G P and P. R. Sparrow. 2002. The Competent Organization: A Psychological Analysis of the Strategic Management Process. Open University Press. Illich, I. 1971. Deschooling Society. Calder and Boyars. Jansen Venneboer, J. 2005. Nederlandse werknemer ‘vindt het allemaal wel best’. In v.d. Brink e.a. (eds.) Katzenbach, J.R., and D.K. Smith. 1993. The Wisdom of Teams. Harvard Business School Press. Kay, J. 1993. Foundations of Corporate Success. Oxford University Press. Kelly, K. 1994. Out of Control. The New Biology of Machines, Social Systems, and the Economic World. Addison-Wesley Publishers. Kramer, R., and T. Tyler. (eds.) 1996. Trust in Organizations. Frontiers of Theory and Research. Sage Publications. Kuipers, H. en P. van Amelsvoort. 1992. Slagvaardig organiseren. Inleiding in de sociotechniek als integrale ontwerpleer. Kluwer BedrijfsInformatie. Leadbeater, Ch. 1999. Living on Thin Air. The New Economy. Viking. Lesser, E.L. eds. 2000. Knowledge and Social Capital. Foundations and Applications. Butterworth-Heinemann.

33

R.W. Büthker

Levine, D.I. 1995. Reinventing the Workplace. How Business and Employees Can Both Win. The Brookings Institution, Washington DC. Leonard, D. 1995. Wellsprings of Knowledge. Building and sustaining the sources of innovation. Harvard Business School Press. Malone, T.W., Laubacher, R., and M.S. Scott Morton. (eds.) 2003. Inventing the Organization of the 21th Century. MIT Press. Micklethwait, J., and A. Wooldridge 1996. The Witch Doctors. What the management gurus are saying, why it matters and how to make sense of it. Heinemann, London. Miller, G. J. 1992. Managerial Dilemas. Cambridge University Press. More, M. 1995. Creating Public Value. Strategic Management in Government. Harvard University Press. Morgan, G. 1986. Images of Organizations. Sage Publications. Moss Kanter, R. 1989. When Giants Learn to Dance. Simon & Schuster, London Mulder, H. 2005. In gesprek met Fred Korthagen. Wil je meten en beheersen, of geef je mensen de kans hun persoon met de professie te verbinden? In v.d. Brink e.a. (eds.) 2005. Nahapiet, J., and S. Ghosal. 2000. Social Capital, Intellectual Capital and the Organizational Advantage. In Lesser (eds.). Neef, D., A Siesfield, and J. Cefola. 1998. The Economic Impact of Knowledge. Butterworth-Heinemann. Nijhoff, D.J. en B. van der Steen. 2005. De baan op het witte paard. In v.d. Brink e.a. (eds.) Nonaka, I., and H. Takeuchi. 1995. The Knowledge Creating Company. Oxford University Press. Nooteboom, B. 2000. Learning and Innovation in Organizations and Economies. Oxford University Press. Osborne, D., and T. Gaebler. 1993. Reinventing Government. How the entrepreneurial spririt is transforming the public sector. Plume book. Osborne, D., and P. Plastrik. 2000. The Reinventor’s Fieldbook. Tools for Transforming Your Government. Jossey-Bass. Pascale, R. 1991. Managing on the Edge. Penguin. Perrow, Ch. 1986. Complex Organizations. A Critical Essay. 3d ed. McGraw-Hill. Peters, T. 1992. Liberation Management. Macmillan, London Peters, T. 1994. In Pursuit of Wow! Every Person’s Guide to Topsy-Turvy Times. Macmillan, London. Peters, T. 1994a. The Tom Peters Seminar: Crazy Times call for Crazy Organizations. Macmillan, London. Portes, A. 2000. Social Capital: Its Origins and Applications in Modern Sociology. In Lesser (eds.) Piore, M., and Ch. Sabel. 1984. The Second Industrial Divide. Possibilities for Prosperity. Basic Books. Prusak L, and D. Cohen. 1998. Knowledge Buyers, Sellers, and Brokers: The Political Economy of Knowledge. In Neef et al. (eds.) 1998.

34

Putman, R.D. 1995. Bowling Alone: America’s declining social capital. Journal of Democracy 6. Ryan, R.M. 1982. Control and Information in the Intrapersonal Sphere: an extension of cognitive evaluation theory. Journal of Personality and Social Psychology 43. Ryan, R.M., V. Mims, and R. Koestner. 1983. Relation of Reward Contingency and Interpersonal Context to Intrinsic Motivation: a review and test using cognitive evaluation theory. Journal of Personality and Social Psychology 45. Saperstein, J., and D. Rouach. 2002. Creating Regional Wealth in the Innovation Economy. Prentice Hall. Sels, L. 2003. Strategisch Management van Human Resources; maakt het een verschil? Tijdschrift voor HRM, herfst 2003. Senge, P. 1990. The Fifth Discipline: The Art and Practice of the Learning Organization. Doubleday. Simon, H.A. 1951. A Formal Theory of the Employment Relationship. Econometrica 19 (253-305). Sitter, L.U. de, 1994. Synergetisch Produceren. Human Resource Mobilization in de Productie: een inleiding in de structuurbouw. Van Gorkum & Company B.V. Smith, H. 1995. Rethinking America. Avon Books. Sprenger, R.K. 1996. De Motivatie Mythe. Addison-Wesley. Steijn, B. 2003. De rol van het management bij arbeidssatisfactie en mobiliteit. Personeels- en mobiliteitsonderzoek. Overheidspersoneel. Den Haag, Ministerie van BZK. Steijn, B. 2005. Er leeft onvrede over managers in de publieke sector. In v.d. Brink e.a. (eds.) Thompson, J. D. 1967. Organizations in Action. McGraw-Hill. Turner, A. 2001. Just Capital. The Liberal Economy. Pan Books. Utterback, J. 1994. Mastering the Dynamics of Innovation. Harvard Business School Press. Veen, K. van 2005. Lesgeven, een vak apart. In v.d. Brink e.a. (eds.) 2005. Volberda, H. 1998. Building the Flexible Firm. Oxford University Press. Vroom, V, and E. Deci. (eds.) 1992. Management and Motivation. 2nd ed. Pinguin. Wall Street Journal Europe 25/5/05. Finland’s School Spirit. Weick, K.E. 1979. The Social Psychology of Organizing. 2nd ed. Addison-Wesley. Whitney, J. 1995. The Economics of Trust. McGraw-Hill. Williamson, E., and S.G. Winter. (eds.) 1991. The Nature of the Firm. Origins, Evolution, and Development. Oxford University Press. Womack, J., and D. Roos. 1996. Lean Thinking. Banishing waste and create wealth in your corporation. Simon & Schuster. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. 2004. Bewijzen van Goede Dienstverlening. Amsterdam University Press.

35

R.W. Büthker

36

De veelzijdige burger

Mislukte staten en internationale democratiebevordering: kanttekeningen bij een moeizame relatie André Gerrits

‘Amerika wordt thans minder bedreigd door agressieve staten dan door mislukte staten’ 1, zo waarschuwt de nationale veiligheidsstrategie van de Verenigde Staten, geïnspireerd op de aanslagen van 11 september 2001 en de veilige haven die de terreurgroep van Osama bin Laden vond in Afghanistan. En de Europese Unie blijkt niet minder ongerust. ‘Mislukte staten’ zijn één van de ‘belangrijkste dreigingen’ van de internationale vrede en stabiliteit, concludeert de Europese Commissie in een vergelijkbaar document, dat ruim een jaar later in Brussel werd gepubliceerd.2 Hoe moet de ‘internationale gemeenschap’ (lees: de belangrijkste westerse mogendheden en de door hen gedomineerde internationale politieke en militaire organisaties) op de uitdagingen van falende en mislukte staten reageren? Moeten we wegblijven, ingrijpen, een nieuwe vorm van containment zoeken? Kunnen we de gevolgen van mislukte staten negeren, zolang ze ons tenminste niet raken, of is het juist tijd voor een vergaande mate van betrokkenheid, desnoods ten koste van de formele soevereiniteit van staten? Moeten we op weg naar nieuwe vormen van Empire, naar een serieuze herwaardering van de postkoloniale internationale verhoudingen? Ik concentreer me op één aspect, namelijk op de betekenis van internationale democratiebevordering. Heeft democratiebevordering, uitgangspunt van de buitenlandse politiek van de meeste democratische staten, hier nog enige betekenis? Of leidt (opgelegde) democratisering niet juist tot de verzwakking van staten, tot internationale instabiliteit? Komt stabiliteit eerst en democratie later, of wellicht zelfs helemaal niet? Als staatsmacht persé belangrijker is dan democratische staatsmacht, zijn we dan niet gestoten op de grenzen van de internationale democratiebevordering?

Zwakke en mislukte staten De wereld kent meer dan 190 soevereine staten. Een aanzienlijk aantal zou als ‘zwak’ (in het internationale jargon: weak, fragile) kunnen worden getypeerd; een klein aantal mag als ‘mislukt’ (failed) worden beschouwd. De gevolgen van gebrekkige of falende staatsmacht overtreffen de ogenschijnlijk beperkte betekenis van het aantal mislukte staten. In het Westen zijn we geneigd de internationale consequenties van het mislukken van staten te benadrukken (de angstaanjagende driehoek: mislukte staten –

37

A.W.M. Gerrits

massavernietigingswapens – internationaal terrorisme), maar de grootste bedreiging gaat natuurlijk uit naar de lokale bevolking. Zij is het eerste en belangrijkste slachtoffer van falend staatsgezag. Maar uiteindelijk zullen mislukte staten ook grensoverschrijdende, regionale of zelfs mondiale betekenis krijgen. De ineenstorting van staatsmacht blijkt besmettelijk. Humanitaire crises, oorlogen, omvangrijke schendingen van de mensenrechten, vluchtelingenstromen, illegale wapenhandel, drugshandel, internationaal terrorisme – ze zijn allemaal in meer of mindere mate verbonden met falend of ontbrekend staatsgezag.3 De verzwakking van staten is een geleidelijk proces. Aan het einde van deze ontwikkeling bevinden zich de mislukte staten. Ze beschikken doorgaans nog over alle attributen van onafhankelijke, ‘Westfaalse’ politieke eenheden, maar dan louter formeel. Ze zijn de jure staten. De overheid functioneert niet of nauwelijks meer en ze is zeker niet in staat de onderdanen van de meest essentiële politieke diensten te voorzien: fysieke veiligheid en het garanderen van minimale voorwaarden voor een menswaardig bestaan. Er zijn twee mogelijke definities van mislukte staten: een formele definitie, waarbij de feitelijke ‘macht’ van de staat van doorslaggevende betekenis is, en een ‘politieke’ omschrijving, waarin niet alleen het machtsbereik van de staat telt, maar ook de aard en legitimiteit van het regime en de politieke orde. De eerste optie is het meest overtuigend. Falende macht van de overheid is de essentie van een mislukte staat. Overheden missen de mogelijkheden en de autoriteit om het eigen grondgebied effectief te controleren. Mislukte staten kampen vrijwel altijd met gewapende conflicten. Niet de omvang of de intensiteit van het geweld is hierbij van doorslaggevende betekenis, maar de aard en de duur van de conflicten. Staatsgeweld persé is geen karakteristiek van mislukte staten Er zijn altijd meer partijen in het geding (burgeroorlog) en het politieke geweld houdt lange tijd aan. Soedan is een sterk voorbeeld: Soedan is burgeroorlog. Een zwakke corrupte staatsmacht in het noorden van het land, in stand gehouden door de opbrengsten van de export van olie, voert een vrijwel permanente oorlog tegen de bevolking in het zuiden, en nu ook in het westen van het land. De tussenstand van bijna vijf decennia oorlogsgeweld, racisme, plunderingen en slavernij is meer dan 2 miljoen doden en ruim 4 miljoen ontheemden – aanzienlijke aantallen, ook voor Afrika. Conflicten in zwakke en mislukte staten hebben vaak hun wortels in etnische, religieuze of regionale tegenstellingen. Dit zegt niet persé iets over de inzet van de strijd, maar wel over scheidslijnen tussen de partijen en over de wijze waarop ze hun gewelddadig optreden legitimeren. Overheden, politieke strijdgroepen en criminele bendes zijn alleen aan eigen regels gebonden. Instituties zijn nauwelijks ontwikkeld of functioneren in het geheel niet. In zwakke staten tiert de corruptie welig. In mislukte staten zijn ze zelfs aan dat stadium al voorbij. In de chaos en anarchie van de mislukte staat is het individu op zichzelf aangewezen. De terreur komt van alle kanten. De kwetsbare delen van de bevolking zijn hulpeloos en afhankelijk van internationale steun. In het geval van zwakke of mislukte staten is niet het karakter van de staatsmacht het doorslaggevend criterium, maar de afwezigheid van de staat als zodanig. Mislukte staten zijn niet in de gelegenheid hun burgers ‘veiligheid’ te bieden, de belangrijkste van alle politieke ‘goederen’. Veiligheid dient te worden begrepen als

38

De veelzijdige burger

bescherming tegen omvangrijk, willekeurig politiek of crimineel geweld. Dictaturen bieden die ‘veiligheid’ evenmin, maar leveren wel de zekerheid en voorspelbaarheid dat geweld met name wordt gebezigd door de overheid en dat ze over het algemeen is gericht tegen specifieke (oppositionele) individuen en groepen. Dit is een schrale troost voor de opposant die om politieke redenen in het gevang belandt, maar een aangename bijkomstigheid voor de burger die zich geen politieke escapades wenst te veroorloven. Dictaturen kunnen over een forse mate van legitimiteit beschikken; mislukte staten zijn over het algemeen niet veel meer dan een vehikel in handen van kleine groepen, aangewend ter forse zelfverrijking. Mislukte staten kunnen boevenstaten (rogue nations in het Amerikaanse jargon) zijn, maar boevenstaten zijn niet persé zwakke of mislukte staten. Irak onder Sadam Hoessein was een dictatuur, een boevenstaat wellicht, maar het was niet de mislukte staat, waarvan het nu, na Sadam Hoessein, alle eigenschappen vertoont - ondanks, of juist dankzij, de aanwezigheid van een groot aantal Amerikaanse troepen. Er is niets nieuws aan het mislukken van staten. Het is deel van onze geschiedenis. Het merendeel van de politieke eenheden dat ooit als staat kon worden getypeerd, is in de tussentijd verdwenen om later, al dan niet in een andere politieke context, terug te keren. Ingrijpende politieke veranderingen hebben het verval en in een aantal gevallen de mislukking van een opmerkelijk groot aantal staten de afgelopen twee decennia in gang gezet. Het einde van de Koude Oorlog en de ineenstorting van de zogeheten bipolaire wereldorde had twee belangrijke gevolgen: multinationale staten vielen uiteen in een reeks kleine, soms instabiele, maar met alle attributen en aspiraties van de soevereine natiestaat getooide landen; en elders, in de mondiale periferie, werden staten die lange tijd door de grote mogendheden om geostrategische redenen overeind waren gehouden, plotseling aan hun lot overgelaten. De Koude Oorlog had de staatkundige consequenties van het dekolonisatieproces tientallen jaren bevroren. Ze hield quasi-staten en hun repressieve, incompetente regimes overeind. Met het wegvallen van de tweedeling in de wereld verdween niet alleen de Sovjet-Unie als mondiale mogendheid en steunpilaar van menig gemankeerd postkoloniaal regime, maar werd ook de voor de Verenigde Staten zo belangrijke politieke vriendschap met sommige repressieve regimes minder urgent (belangrijkste uitzonderingen: de oliestaten in het Midden-Oosten). Bovendien werd de lange tijd dominante opvatting dat sterke leiders en autoritaire vormen van bestuur voorwaarden waren voor economische modernisering en groei in onderontwikkelde landen, goeddeels weggeslagen. Aanvankelijk, in het begin van de jaren negentig, maakte de trits van de Washington Consensus furore, stabilisering, liberalisering en privatisering. Later, vanaf het midden van het decennium, werd ze aanzienlijk genuanceerd door een nieuwe eensgezindheid, over democratie en goed bestuur als voorwaarden voor ontwikkeling. Aanvankelijk moest de macht van de overheid aanzienlijk worden teruggedrongen; vervolgens stelden internationale financiële instellingen en overige pleitbezorgers van de vrije markt hun visie bij en werd het suprème belang erkend van effectieve overheidsinstituties, ook voor een goed functionerende markteconomie. Milton Friedman, de belangrijkste pleitbezorger van de vrije markt, in een interview, in 2002 4:

39

A.W.M. Gerrits

“Just after the Berlin Wall fell and the Soviet Union collapsed, I used to be asked a lot: “What do these ex-communist states have to do in order to become market economies?”. And I used to say: “You can describe that in three words: privatise, privatise, privatise.” But, I was wrong. That wasn’t enough. (…) It turns out that the rule of law is probably more basic than privatization. Privatization is meaningless if you don’t have the rule of law”. Voor menig repressief en incompetent regime in de Derde Wereld maakte het al niet meer uit. De paradigma’s van de internationale ontwikkelingspolitiek, eerst ‘vrije markt’ en vervolgens ‘goed bestuur’, in combinatie met de ingrijpende gewijzigde internationale strategische verhoudingen waren teveel van het kwade. Ze bleken op zichzelf aangewezen. Soms lukte dat; soms niet. Sommige staten democratiseerden, andere vielen uiteen in burgeroorlog en chaos. Uiteindelijk falen staten natuurlijk niet omdat de mondiale politieke verhoudingen zijn gewijzigd. Het wegvallen van buitenlandse steun mag de aanleiding zijn, het is niet de oorzaak van falende staten. Het beïnvloedt de capaciteit van regimes, niet de politieke wil – en beide zijn van betekenis bij het voorkomen van het mislukken van staatsmacht. Staten vervallen niet tot chaos omdat internationale financiële instellingen desastreuze saneringsplannen opleggen (hoe eenzijdig en kortzichtig die in sommige gevallen, met name in de postcommunistische wereld, ook waren). En staten mislukken evenmin vanwege voortdurende onderontwikkeling en armoede, migratie en ongeleide urbanisatie. Mislukte staten vinden we inderdaad vooral in arme landen, althans in landen waar de bevolking arm is. Toch lijkt dikwijls eerder rijkdom (de vloek van olie, van diamanten, van andere belangrijke delfstoffen) dan armoede reden van conflicten, van oorlog en uiteindelijk van de ineenstorting van de staat. Niet alle mislukte staten zijn arm; en lang niet alle arme staten zijn tot mislukking gedoemd. Armoede is een belangrijke variabele, maar geen oorzaak van het mislukken van staten. Staten falen omdat politieke en militaire leiders door machtshonger en hebzucht gedreven, onverschillig zijn over het lot van hun medeburgers, omdat ze geweld en terreur tot het politieke standaardrepertoire hebben gemaakt: Afghanistan, Angola, Burundi, de Democratische Republiek Congo, Liberia, Sierra Leone, Soedan en Somalië. Andere staten komen gevaarlijk dicht in de buurt en weer andere staten zijn alleen door internationaal ingrijpen behoed voor de ondergang: Libanon was na enkele decennia burgeroorlog gereduceerd tot een bomkrater, totdat Syrië ingreep; Bosnië dankt haar staatkundig voortbestaan aan het ingrijpen van de NAVO en de machtsovername door de internationale gemeenschap; en de enige reden waarom het lange jaren door burgeroorlog geteisterde Tadzjikistan nog kantoor houdt in het hoofdgebouw van de Verenigde Naties in New York, is omdat de Russen het land van de totale ondergang redden. Het verval, de mislukking van staten is man-made.

Democratie State failure mag in historisch opzicht niets nieuws zijn, maar de mogelijke consequenties van zwakke en mislukte staten zijn in het huidige tijdperk wel uitzonderlijk

40

De veelzijdige burger

- uitzonderlijk gevaarlijk. Wat staat de internationale gemeenschap te doen? Zwakke en mislukte staten zijn per definitie moeilijk van buitenaf te helpen – voor internationale hulp en samenwerking is immers vooral een staat nodig. Komen we veel verder dan het bestrijden van de symptomen, dan het verlichten van de humanitaire rampen waartoe het falen van de staat veelvuldig leidt? Is er een alternatief voor de zware, kostbare en omstreden internationale ‘protectoraten’, het feitelijk overnemen van staten? En is internationale democratiebevordering, een belangrijk oogmerk van de bestuurders van deze protectoraten, wellicht eerder een deel van het probleem dan van de oplossing van mislukte staten? Voorkomen is beter dan genezen – dat geldt ook voor de aanpak van mislukte staten. Maar hoe herkennen we ‘mislukkende’ staten? Interveniëren vóórdat staten ineenstorten is om politieke en juridische redenen nog vele malen ingewikkelder dan optreden om staatsmacht te herstellen. Dit is niet de plaats om uitgebreid in te gaan op de ervaringen die de internationale gemeenschap de afgelopen decennia heeft opgedaan met de aanpak van mislukte staten. Ik beperk me tot de belangrijkste conclusies. De internationale gemeenschap reageert vooral ad hoc (en waarschijnlijk heeft ze ook geen andere keuze). Doorgaans blijven we afzijdig en accepteren we de chaos en al haar humanitaire consequenties. Alleen in bijzondere gevallen, als we direct worden geraakt door de gevolgen van falende staatsmacht, dan grijpen we in – humanitair of militair. Tussen 1945 en 2000 heeft de internationale gemeenschap zich 124 maal aan een vredesmissie gewaagd. Gemeten aan de afwezigheid van vijandigheden is 43 procent succesvol gebleken. Wordt serieuze democratische vooruitgang als criterium genomen, dan heeft 35 procent van alle vredesoperaties vruchten afgeworpen.5 Het mislukken van staten heeft ongetwijfeld te maken met de wijze waarop ze ooit tot stand zijn gekomen. Het probleem van veel zwakke, arme landen is niet een tekort, maar een teveel aan Westfaalse soevereiniteit. De mondiale verbreiding van de zogeheten soevereine natiestaat, ooit geprezen als een historische stap voorwaarts (vrijheid en onafhankelijkheid), zou in werkelijkheid wel eens één van de meest destructieve erfenissen van de koloniale tijd kunnen zijn. Als kunstmatige staatsvorming en willekeurige grenzen een belangrijke variabele van het falen van staten zijn, dan zou de nationale soevereiniteit zelf ter discussie moeten worden gesteld. ‘Let them fail’ 6, is wel de meest radicale benadering van mislukte staten. Laat zwakke staten mislukken, hef om redenen van stabiliteit en humaniteit het taboe op de onschendbaarheid van staten op! Dit gebeurt nauwelijks. De internationale gemeenschap zoekt de oplossing van mislukte staten vrijwel altijd binnen de bestaande staatkundige grenzen. Ze gaat er van uit, en opnieuw terecht, dat een herziening van grenzen die niet is gebaseerd op consensus meer problemen oplevert dan ze oplost. Een vorm van gedeelde soevereiniteit zou een optie zijn7: de internationale gemeenschap neemt de gedeelde verantwoordelijkheid voor een aantal cruciale onderdelen van bestuur over. Robert Cooper, Brits diplomaat, hoogste adviseur van Europa’s minister van Buitenlandse Zaken Javier Solana en één van de meest prominente pleitbezorgers van het postmoderne statenverband dat de Europese Unie is (ver voorbij aan de klassieke nationale zelfstandigheid, meent hij), opteert voor de moge-

41

A.W.M. Gerrits

lijkheid van het plaatsen van staten onder internationale curatele, ‘trusteeship’ door de Verenigde Naties.8 En forse stap verder, en voor Cooper onaanvaardbaar, is het overnemen van mislukte staten door individuele landen (lees: de Verenigde Staten) of door ad hoc coalities van landen: Empire! Hoe het ook zij, heel veel mogelijkheden zijn er niet: onderhandelingen en compromissen met de machtshebbers en hun uitdagers ter plekke, met beperkte en realistische doeleinden als inzet, aangepast aan de beschikbare middelen en toegesneden op de weerspannige werkelijkheid – dat is vaak de maximale optie. Eén ding is zeker: het herstel van mislukte staten door de bevolking zelf verdient de voorkeur boven internationaal ingrijpen. Ingrijpen is kostbaar 9 en de resultaten zijn onzeker. Internationaal ingrijpen is immers gericht op het herstel of het opleggen van (politieke) instituties, met alle onzekerheden van dien, terwijl een interne oplossing van mislukte staten zal zijn gebaseerd op macht, op herstel van de effectieve macht van één of meerdere van de strijdende partijen – dit is geen garantie voor stabiliteit, laat staan voor stabiele democratische verhoudingen, maar biedt hiervoor wel een belangrijke voorwaarde. Mislukte, dictatoriale en boevenstaten hebben één ding gemeen: ze zijn geen democratieën. De aanpak of het voorkomen van failed states heeft onvermijdelijk consequenties voor democratiebevordering als uitgangspunt van buitenlands beleid. Uitgangspunt van de internationale gemeenschap is niet alleen dat mislukte staten worden opgelapt, maar dat ze worden opgelapt als democratische staten. Het einde aan de Koude Oorlog bood onverwachte mogelijkheden, zowel op de democratisering als op het mislukken van staten, op chaos. Beide vonden plaats, soms min of meer tezelfdertijd. Het nemen van democratische initiatieven door de internationale gemeenschap, het opzetten of opleggen van democratische instituties kan op gespannen voet staan met andere uitgangspunten, zoals het afdwingen of handhaven van vrede of het bevorderen van effectief bestuur. Er lijkt derhalve sprake van een ambivalente relatie tussen democratie en stabiliteit, althans tussen democratisering en stabiliteit. De politiek geïnspireerde overtuiging dat de verbreiding van democratische verhoudingen internationale stabiliteit persé bevordert, is op z’n minst discutabel. Het tegenovergestelde blijkt echter evenmin houdbaar. Het bange vermoeden dat democratisering leidt tot instabiliteit en mogelijk chaos 10 is maar in beperkte mate uitgekomen. Vrijwel alle mislukte staten zijn dictaturen. Democratiserende staten en zwakke democratieën zijn vatbaar voor instabiliteit. Democratische regressie is mogelijk en democratieën kunnen degenereren tot autoritaire regimes, maar de ontwikkeling van een democratische naar een mislukte staat blijft vrij uitzonderlijk. Over het geheel genomen zijn democratische politieke verhoudingen nog steeds een vrij effectief middel tegen het verval en de mislukking van staten. De kans echter dat democratische regressie en de verzwakking van staten zich in de toekomst vaker zullen voordoen, is aanzienlijk. Er zijn thans, drie decennia na het begin van Huntingtons derde democratische golf 11, meer democratieën dan ooit eerder. Er zijn echter ook meer louter formele, zwakke democratieën dan. De kans dat democratische regimes mislukken is groot; de kans dat democratieën verworden tot mislukte staten is aanzienlijk minder groot. De relatie tussen regime change, conflicten

42

De veelzijdige burger

en het mislukken van staten is lang niet altijd helder, en dat geldt zeker voor democratische transitie. Toch meent USAID, in een recent verschenen strategiestuk over falende staten dat ‘zwak bestuur’, met name in de context van een politieke transitie van een autoritaire naar een democratische staatsvorm, ‘gewoonlijk’ ten grondslag ligt aan het falen van staten 12 – mocht dit zo zijn, dan komt democratiebevordering als uitgangspunt van buitenlands beleid in een heel ander daglicht te staan. Stuit internationale democratiebevordering hier op haar grenzen, of is democratisering juist de enige remedie tegen het falen van staten? In zekere zin is het een kwestie van chronologie: democratiebevordering heeft pas zin als er sprake is van een min of meer effectieve, onomstreden staatsmacht. Democratiebevordering lijkt vrij zinloos in ernstig verzwakte of mislukte staten. Democratiebevordering heeft een overheid, een staat nodig. ‘Sterke’, althans dictatoriale staten hebben echter over het algemeen geen behoefte aan internationale democratische bemoeienis; terwijl ‘zwakke’ staten er geen of onvoldoende capaciteit voor hebben. Democratiebevordering werkt het best, zo zou de conclusie kunnen zijn, als ze het minst nodig is, namelijk als de betrokken overheid en samenleving democratiseringshulp willen. Het is dus niet gek dat internationale democratiseringshulp altijd in een ambivalente verhouding tot de staat heeft gestaan. Dat geldt voor de ‘donorlanden’, waar de opstelling van veel democratiseringsorganisaties niet kan verhullen dat ze op alle mogelijke manieren afhankelijk zijn van de eigen overheid. QUANGO’s is de vriendelijke typering van de nauwe relaties tussen de overheid enerzijds en de meeste democratiebevorderaars anderzijds, instellingen die op autonome wijze bepaalde publieke functies, in dit geval internationale democratiebevordering, vervullen, maar daartoe door de overheid financieel in staat gesteld. Het gaat ook op voor de ‘ontvangende’ landen, hoewel de relatie hier ingewikkelder is. Er is een slingerbeweging geweest. Democratische hulp richtte zich aanvankelijk vrijwel uitsluitend op de overheid. Door de onwelwillende houding van veel overheden, het gebrek aan resultaten en de contraproductieve gevolgen aan hulp aan regimes met een gebrekkige democratische gezindheid verschoof de aandacht (niet de geldstroom!) van overheid naar civil society. De civil society werd hier in belangrijke mate begrepen als een tegenwicht tegen de staat. De laatste jaren is dit weer enigszins rechtgetrokken, juist omdat we ons geleidelijk de grote betekenis van een effectieve staatsmacht als voorwaarde van democratie zijn gaan realiseren. Goed bestuur in de betekenis van democratisch bestuur is geen prioriteit voor instabiele, zwakke of mislukte staten. De aspiraties van zowel ontwikkelingsorganisaties als internationale financiële instellingen lijken beduidend te zijn teruggeschroefd.13 Francis Fukuyama, profeet van het einde der geschiedenis, maakt een onderscheid tussen de ‘omvang’ (scope) van de staat en de ‘effectiviteit’ (strength) van de staat, het vermogen zaken voor elkaar te krijgen. Veel arme landen combineren het slechtste van twee werelden, aldus Fukuyama: enerzijds weinig doeltreffend en effectief als het om het algemeen belang gaat; anderzijds uiterst ambitieus en scherp als het om specifieke deelbelangen gaat, om staatsveiligheid bijvoorbeeld. Ze zijn het spiegelbeeld van zijn ideale staat: bescheiden van omvang, maar effectief.14 Fukuyama’s ideaalbeeld biedt enige houvast voor de internationale aanpak van mis-

43

A.W.M. Gerrits

lukte staten: die dient bescheiden te zijn, en gericht op een beperkt aantal essentiële instituties en taken van de overheid. In dit verband dient zich een nieuw begrip aan: ‘goed genoeg bestuur’. Goed genoeg bestuur gaat over staten die tenminste in staat zijn enkele basisfuncties op effectieve wijze te vervullen. Ze mogen corrupt zijn, verarmd en verwaarloosd, maar ze weten in ieder geval hun onderdanen te beschermen tegen politiek geweld en willekeur en hen in staat te stellen in hun eigen levensonderhoud te voorzien.15 Internationale democratiebevordering is lastig, het herstel van effectieve staatsmacht is niet minder problematisch, maar de combinatie van beide, de opbouw van een democratische staat, is zo mogelijk nog ingewikkelder. In de praktijk is het herstel van mislukte staten (na het afdwingen van ‘vrede’) vooral een kwestie van institutievorming, van het opleggen van democratisch functionerende instellingen. Politieke instituties kunnen aan samenlevingen opgelegd, dat leidt geen twijfel, maar zijn ze legitiem en effectief? De beperkte effectiviteit van internationaal ingrijpen wordt mede bepaald door de strategie van best practices. Internationale organisaties geven de voorkeur aan instellingen en instituties die elders hun waarde hebben bewezen. Ze staan vaak vreemd tegenover de soms onorthodoxe, vaak niet helemaal politiek correcte, maar wellicht doeltreffender suggesties van de bevolking ter plekke.16 Zelfs als de internationale gemeenschap erin zou slagen democratische instituties te installeren, is de kans groot dat de werkelijke macht in een land zich langs andere kanalen zal manifesteren. De vraag is altijd: laten we ons leiden door aan de eigen samenleving ontleende politieke waarden en mechanismen of voegen we ons naar de werkelijkheid ter plekke, hoe onaangenaam die ook kan zijn. In februari 1993 presenteerden David Owen en Cyrus Vance, onderhandelaars namens de Europese Unie en de Verenigde Naties in de oorlog in Bosnië, een vredesontwerp dat voorzag in de opdeling van Bosnië in goeddeels homogene etnische gebieden. De internationale verontwaardiging was groot. Vance en Owen hadden zich geconformeerd aan de perfide kijk op de wereld van de strijdende partijen. Ze hadden militaire agressie en etnische zuivering gesanctioneerd. Het voorstel werd van tafel geveegd. Niemand weet wat er zou zijn gebeurd als de Verenigde Staten zich wel achter het vredesvoorstel hadden geschaard. Maar één ding is zeker: de twee jaar oorlog die op het mislukken van het vredesvoorstel zouden volgen, hebben nog een aanzienlijk aantal Bosniërs het leven gekost. Wellicht was het juist de sterke kant van het voorstel van Vance en Owen dat het rekening hield met de opvattingen van de strijdende partijen, met de feitelijke krachtsverhoudingen. Het herstel van mislukte staten met procedures en instituties die aan een geheel andere werkelijkheid zijn ontleend, namelijk onze democratische werkelijkheid, is niet altijd de juiste weg. De internationale gemeenschap bood twee oplossingen voor de berechting van de schuldigen aan de genocide in Rwanda 17: een internationaal strafhof in Arusha, Tanzania, en de opbouw van een onafhankelijk juridisch bestel naar Westers voorbeeld. Dit bleek nauwelijks te werken. Uiteindelijk zouden lokale burgerrechtbanken, de gacaca, een belangrijke rol gaan spelen, risicovol, zeker, maar waarschijnlijk wel zo effectief. In vrijwel alle beschouwingen over de internationale betrokkenheid bij mislukte staten wordt het belang benadrukt van een lange termijn bemoeienis. Crisis hopping

44

De veelzijdige burger

lijkt een onvermijdelijk element van internationale humanitaire en politieke interventie. Na verloop van tijd neemt de belangstelling onvermijdelijk af. Journalistiek, publiek en politiek verliezen belangstelling – alleen al om deze reden kan internationale betrokkenheid geen alternatief zijn voor het herstel van mislukte staten door de bevolking en haar leiders zelf. Maar hoe lang is lange termijn betrokkenheid? En nog belangrijker: hoe ver reikt die betrokkenheid?

Empire! De meest vergaande vorm van bemoeienis met zwakke en mislukte staten is de feitelijke overname door de internationale gemeenschap van het bestuur over deze landen. Mislukte staten, vrijwel altijd door burgeroorlog verscheurde staten, worden gereduceerd tot protectoraten: Bosnië, Kosovo, Afghanistan, Irak, maar ook Liberia en tot op zekere hoogte Sierra Leone. Protectoraten, proberen onder vreemd gezag hun binnenlandse soevereiniteit en internationale onafhankelijkheid te herstellen. Dit is de imperiale benadering – in zekere zin verleidelijk, omdat ze volledige controle over de gang van zaken mogelijk maakt, maar om allerlei redenen ook uiterst riskant en wellicht weinig effectief. Op annexatie na, is het instellen van een protectoraat de meest vergaande vorm van soevereiniteitsbeperking, van internationale bemoeienis met de binnenlandse aangelegenheden van een land. Ze vereist een permanente politieke en militaire aanwezigheid. Ze neigt naar overzees bestuur, naar de opbouw van een imperium. De speciale vertegenwoordiger van de Verenigde Naties in Liberia, de Amerikaan Jacques Klein, beschikte over een budget dat tien maal groter was dan dat van de Liberiaanse regering. Het stelde hem onder meer in staat 48 Liberiaanse ‘generaals’ in dienst van de VN te nemen, op voorwaarde dat ze hun eigen strijdgroepen zouden ontwapenen. De Hoge Vertegenwoordiger in Bosnië Paddy Ashdown heeft vrijwel onbeperkte bevoegdheden. Hij kan politieke partijen uitsluiten van deelname aan verkiezingen; hij kan rechters, hoge ambtenaren, zelfs gekozen of benoemde politieke gezagsdragers ontslaan. De internationale gemeenschap heeft de Bosniërs vrijwel ieder jaar naar de stembus gejaagd. Ze kunnen geen ballot box meer zien. De democratie is ze bij wijze van spreken door de strot geduwd. En toch, als het er op aan komt, blijven ze volledig ondergeschikt aan de diezelfde Hoge Vertegenwoordiger – doorgaans een uitgerangeerde West-Europese politicus zonder enig democratisch mandaat. De Bosniërs haten hun ondergeschikte positie en ze wentelen zich erin. Ze hebben meer dan genoeg van hun ondergeschikte positie, maar ze varen er over het algemeen wel bij. Ondertussen is een levensvatbare, democratische Bosnische staat nog nauwelijks van de grond gekomen. ‘Imperium’ is een rijk begrip, met een lange traditie, maar boordevol onaangename, negatieve associaties als overheersing, onderdrukking en uitbuiting. Imperium staat voor hegemoniale machtspolitiek, voor de formele beperking van onafhankelijkheid en soevereiniteit - een taboe in de bij uitstek, althans in theorie, egalitaire internationale statenorde. Imperiumdenkers beschouwen ingrijpen niet als deel van het probleem, maar van de oplossing. De in Amerika werkzame Britse historicus Naill

45

A.W.M. Gerrits

Ferguson is de belangrijkste pleitbezorger van een liberaal Amerikaans imperium, op geruime afstand gevolgd door de Canadese schrijver en historicus Michael Ignatieff, die met de toevoeging Empire Lite al wat afstand neemt 18, en de journalist David Rieff, hoewel die na de inval van Irak een complete volte face maakte en zijn interventionistische sympathieën vaarwel zei.19 Het liberaal imperium dat Ferguson voorstaat, kan het beste worden getypeerd als een hiërarchische internationale machtsverhouding, waarin de Verenigde Staten en in hun kielzog de rest van de beschaafde wereld de verantwoordelijkheid op zich nemen om chaos en primitief geweld in te dammen en om sociale en economische ontwikkeling mogelijk te maken. ‘Wat nodig is’, aldus Ferguson, ‘is een instantie (agency) die in staat is te interveniëren in de interne aangelegenheden van landen om epidemieën in te dammen, tirannen af te zetten, lokale oorlogen te beëindigen en terroristische organisaties te elimineren’ Ferguson komt dicht in de buurt van de ideologische rechtvaardiging die neoconservatieve denkers aan het huidige Amerikaanse buitenlandse beleid geven: een herboren, militant en gewapend Wilsonianisme, een uitgesproken Amerikaans internationalisme, een filosofie die het beste van de realistische en idealistische tradities verenigt.20 De Britse historicus hecht weinig geloof aan het argument dat de problemen waarmee arme landen kampen, inclusief zwakke en mislukte staten, met name zouden moeten worden begrepen als en erfenis van de koloniale tijd. In tegendeel, zijn liberaal imperium is juist mede geïnspireerd op een positieve herwaardering van het kolonialisme. Fergusons liberale politieke agenda reikt ver. Als staten een gevaar vormen voor zichzelf en hun omgeving, dan is ingrijpen gewettigd. Ingrijpen is een recht, het recht van de sterkste. Het is het ultieme antwoord op de gevaren die uitgaan van zwakke en mislukte staten. Maar is het ook een realistisch antwoord? Imperium is hoogst omstreden, ook in het enige land dat tot empire building in staat moet worden geacht, de Verenigde Staten. Politici mijden het begrip liever. George W. Bush is ooit gekozen op een uitgesproken anti-interventionistisch programma. Nation-building is niets voor Amerikaanse militairen. 9/11 heeft alles veranderd. De Verenigde Staten dragen thans de verantwoordelijkheid voor het overeind houden van twee moslimstaten: Afghanistan en Irak. De publieke opinie is nog steeds niet bijzonder enthousiast. Hoeveel vriendelijke kwalificaties er ook aan het Amerikaanse imperium worden toegekend (‘liberaal’, ‘consensus’, ‘op uitnodiging’ 21), van links (Gore Vidal 22) tot rechts (Pat Buchanan 23), in journalistieke, politieke en in academische kring, wordt de ‘republiek’ verdedigd tegen het ‘imperium’. In Amerika wordt de vraag gesteld die eerder ook in Europa aan de orde kwam: kan een democratie een koloniale mogendheid zijn. Hoeveel burgerrechten moeten er nog sneuvelen in de strijd van de ‘Pentagon junta’ tegen het internationale terrorisme en de drugshandel?, vraagt Vidal zich af.24 Liberaal imperialisme is dan ook een hoogst ambivalent antwoord op de gevaren die uitgaan van mislukte staten. Ze lijkt geïnspireerd op de gedachte dat het probleem van falende staten in belangrijke mate is bepaald door de wijze waarop staatsvorming in de voormalige Europese koloniale rijken vorm kreeg: op overhaaste wijze en langs willekeurige grenzen, door corrupte regimes, vervreemd van de eigen, verdeelde en verarmde, bevolking. Wellicht biedt ‘imperium’ uitsluitsel, maar dan toch voor

46

De veelzijdige burger

slechts korte tijd en in een beperkt aantal gevallen. Anderzijds stuit ze op grote morele (eigenlijk ideologische) en praktische problemen. Om in naam van de democratie imperiale gezagsverhoudingen te bepleiten is z’n minst ongebruikelijk. Robert Cooper is stellig: liberaal imperialisme is een contradictio in terminis. Democratie en imperium gaan niet samen. 25 De Britse historicus Dominic Lieven komt in zijn studie naar het Russische Rijk en zijn rivalen tot een zelfde conclusie. ‘Imperium’, schrijft, ‘is een veelomvattende en dubbelzinnige notie, vol met ideologische valkuilen, en heel gevaarlijk als het wordt gebruikt in het huidige politieke debat.’ 26 Empire en democratie gaan niet samen, aldus Lieven. De cognitieve en morele dimensie van de democratische orde laat zich moeilijk rijmen met het idee van een imperium, van vreemde overheersing, en met de beperking van de nationale soevereiniteit die hiermee onlosmakelijk is verbonden.27 We leven in een tijdperk van nationalisme en nationale soevereiniteit. Zelfs een liberale vorm van imperialisme zal op den duur als een ongewenste inmenging in de binnenlandse aangelegenheden worden gezien, als een belasting en een vernedering. Toen ik een Bosnische mensenrechtenactivist onlangs vroeg wat de internationale gemeenschap in zijn land nu te doen stond, antwoordde hij: ‘inpakken en wegwezen.’ ‘Geef ons de kans en de ruimte om orde op zaken te stellen. Blijf desnoods aanwezig met een redelijke troepenmacht, maar laat ons verder onze eigen boontjes doppen.’ De verzuchting van deze Bosniër is de vriendelijke variant van het groeiende ongeduld van veel Kosovaren met de manier waarop UNMIK, dat zich in Kosovo verschanst achter hoge muren, prikkeldraad en detectiepoortjes, hun gebied bestuurt en hun streven naar onafhankelijkheid traineert. Ze is de uiterst beleefde, welwillende en vooralsnog ongevaarlijke variant van de overtuiging die een groot aantal Irakezen ertoe brengt zichzelf op te blazen en een zo groot mogelijk Amerikanen en hun handlangers mee te nemen. Ferguson twijfelt zelf ook aan zijn liberale imperium, maar om andere redenen: de Verenigde Staten domineren de wereld zoals geen natie ooit eerder heeft gedaan, maar ze ontberen een gezonde imperiale mentaliteit. Amerikanen zijn verlegen met een ongeëvenaarde macht. De Verenigde Staten zijn een empire in denial. Amerikanen hebben geen grote staat van dienst als het gaat om democratiebevordering, nationbuilding en om al die andere facetten van het liberaal imperium, en Ferguson zoekt de verantwoordelijkheid bij de bij de Amerikanen zelf – hun instinctieve weerzin tegen overzeese avonturen, hun hedonistische levensstijl en hun korte attention span. Dit zal niet veranderen. In tegendeel, alles wijst erop dat de discrepantie tussen, om in de terminologie van Ferguson te blijven, de noodzaak en de mogelijkheid van liberaal imperialisme alleen maar groter zal worden. Het Amerikaanse imperium leidt nu al, en nog meer dan de Europese koloniale rijken eerder in de geschiedenis, onder serieuze overstretch, onder de onvermijdelijke last van voortdurende expansie. In een instabiele regio heeft democratische ‘nation-building in één land’ weinig zin. Er zal een voortdurende behoefte zijn om de grenzen van de liberale dominantie te verleggen. En dan nog? Hoe belangrijk is conventionele militaire superioriteit in een tijdperk van massavernietigingswapens? Hoe effectief zijn vliegdekschapen en infanteriedivisies tegen Thomas Friedman’s ‘super-empowered angry men’? 28

47

A.W.M. Gerrits

“Nation-states and the American superpower in particular, are still hugely important today, but so too now are Supermarkets and super-empowered individuals. You will never understand the globalization system, or the front page of the morning paper – or 9/11- unless you see each as a complex interaction between all three of these actors: states bumping up against states, states bumping up against Supermarkets, and Supermarkets and states bumping up against super-empowered individuals – many of whom, unfortunately, are super-empowered angry men.” In het licht van de dodelijke driehoeksverhouding zwakke of mislukte staten, massavernietigingswapens en internationaal terrorisme, dwingt imperiale logica tot een steeds verdergaande vorm van controle. Als imperium inderdaad het antwoord is op de gevaren die van chaos, anarchie en oorlog uitgaan, dan moet het wereldomvattend zijn. Ieder mislukte staat, iedere schurkenstaat is een potentiële bedreiging. De Pax Americana is mondiaal, of ze is niet. ‘Vrede, economische ontwikkeling en de overige uitdagingen die Ferguson ziet zijn het best gediend bij de samenwerking van de ontwikkelde democratieën’, schrijft de politicoloog John Ikenberry in een artikel onder de veelzeggende titel Illusions of Empire. ‘En een dergelijke samenwerking vereist dat Amerika zijn atavistische imperiale neigingen opgeeft.’ 29

Conclusie Is het glas halfvol of halfleeg? Is het internationaal bestuur over Bosnië geslaagd, omdat er een einde is gemaakt aan een wrede burgeroorlog en omdat de kiem is gelegd voor een democratische staat; of is het mislukt, nu, tien jaar na Dayton, Bosnië nog steeds niet veel meer is dan een virtuele staat, met een virtuele democratie en een virtuele markteconomie? In Afghanistan is de Taliban verdreven, is al-Quaida ondergronds gejaagd en is de dreiging die uitging van een zwakke staat onder fanatiek anti-Westers theocratisch gezag voorlopig gekeerd. Maar de macht van de regering van Hamid Karzai reikt niet veel verder dan de snelweg Kaboel - Kandahar en de directe omgeving; oorlogsmisdadige warlords maken de dienst uit in de provincie en de positie van vrouwen is nauwelijks verbeterd. Het doet er eigenlijk niet veel toe of de bezwaren tegen Empire vooral van juridisch of van praktische aard zijn – uiteindelijk dwingen ze tot dezelfde conclusie: Empire werkt niet. Het streven naar Empire, naar overzichtelijke imperiale verhoudingen komt voort vanuit de frustrerende ervaringen die tot nu toe in de crisishaarden van deze wereld zijn opgedaan. Empire is nostalgie. Directe controle over mislukte staten is hoogstens een oplossing voor de korte termijn. Meer is niet altijd beter. Er zijn weinig gebieden waarin de internationale gemeenschap meer in heeft geïnvesteerd dan in Bosnië. Welnu, het is tijd om Bosnië terug te geven aan de Bosniërs. Laat de internationale gemeenschap zich concentreren op haar kerntaak: vredeshandhaving. De militairen blijven. De internationale opbouwwerkers trekken zich terug. In de internationale democratiebevordering en ontwikkelingssamenwerking lijken de panelen ook langzaam te verschuiven? Het primaat van de democratie als

48

‘voorwaarde’ voor stabiliteit en ontwikkeling (overigens nooit onomstreden geweest in de internationale politiek) staat onder druk. We neigen weer naar het paradigma van de sterke staat? Hier is wel iets voor te zeggen, zolang althans het kind niet met het badwater wordt weggespoeld. Democratie blijft de beste remedie tegen burgeroorlogen, chaos en al die andere ongewenste maatschappelijke ontwikkelingen die aan het falen en mislukken van staten ten grondslag liggen. Uitgangspunt en prioriteit van internationaal optreden in dergelijke gevallen is het herstel van de effectieve staatsmacht. Dit zegt niets meer over de mogelijkheid van democratisering, dan dat in het geval van falende of ontbrekende staatsmacht democratie sowieso onmogelijk is. Liever een dictatoriale staat dan geen staat – om meer dan één reden, zelfs vanuit de overtuiging van de democratiebevordering. Zonder functionerende staat geen burgerschap, zonder burgerschap geen democratie.

Noten 1 2 3

4

5 6 7 8 9

10 11 12 13 14 15

The National Security Strategy of the United States of America. Washington, D.C., September 2002, preface (http://www.whitehouse.gov/nsc/nss1.html). A Secure Europe in a Better World. European Security Stratey. Brussels, 12 December 2003. Er is geen dringender, maar ook geen ingewikkelder kwestie dan falende staten’, stelt het Amerikaanse ministerie van Ontwikkelingssamenwerking in een recente politieke notitie U.S. Agency for International Development, Fragile States Strategy. Washington DC, januari 2005, blz. 1. Milton Friedman, ‘Preface: Economic freedom behind the scenes’, in: James Gwartney en Robert Lawson, Economic Freedom the World 2002 Annual Report. (Vancouver 2002: vxii-xviii) (http://www.cato.org/ pubs/efw/efw2002/efw02-intro.pdf) Michael W. Doyle en Nicholas Sambanis, ‘International peacebuilding: A theoretical and quantitative analysis’, in: American Political Science Review, 94 (december 2000) 4, blz. 779-902. Jeffrey Herbst, ‘Let tem fail: State failure in theory and practice’, in: Robert I. Rotberg (red.), When States Fail. Causes and Consequences. Princeton en Oxford: Princeton University Press, 2004, 302-318. Stephen D. Krasner, ‘Sharing sovereignty: New institutions for collapsed and failing states’, in: International security, 29 (herfst 2004) 2, blz. 85-120. Robert Cooper, Cooper, Robert, The Breaking of Nations. Order and Chaos in the Twenty-First Century. New York: Antlantic Monthly Press, blz. 71. De totale kosten van de internationale interventie in Bosnië tussen 1992-1998 worden geraamd op 53 miljard dollar, waarvan 19 miljard voor UNPROFOR (United Nations Protection Force) en de NAVO operaties IFOR en SFOR (A. Talentino, ‘Bosnia’, in: M. Brown en R. Rosencrance (red.), The Costs of Conflict: Prevention and Cure in the Global Arena. New York: Carnegie Commission for Preventing Deadly Conflict, 1999, blz. 27. Jack Snyder, From Voting to Violence. Democratization and Nationalist Conflict. New York: W.W. Norton & Company, 2000. Samuel P. Huntington, The Third Wave. Democratization in the Late Twentieth Century. Norman: University of Oklahoma Press, 1991. USAID, Fragile States Strategy, blz. 17 World Bank, Low-Income Countries under Stress: Implementation Overview. Washington: World Bank 2003. Francis Fukuyama, ‘The imperative of state-building’, in: Journal of Democracy, 15 (april 2004) 2, blz. 21. Ik las het het begrip ‘good enough governance’ voor het eerst in een beleidsstuk van het Department for International Development, het Britse ministerie van Ontwikkelingssamenwerking: Department for International development, Why do we need to work more effectively in fragile states. Londen, januari 2005, blz. 20.

49

A.W.M. Gerrits

16 Marina Ottaway, ‘Rebuilding state institutions in collapsed states’, in: Development and Change, 33 (2002) 5, blz. 1004. 17 Idem, blz. 1020. 18 Michael Ignatieff, The Warrior’s Honor. Ethnic War and the Modern Conscience. New York: Metropolitan Books, 1997; Virtual War: Kosovo and Beyond. London: Vintage, 2001, en Empire Lite. Nation-Building in Bosnia, Kosovo and Afghanistan. London: Vintage, 2003. 19 David Rieff, At the Point of a Gun. Democratic Dreams and Armed Intervention. New York: Simon & Schuster, 2005. 20 Lawrence F. Kaplan en William Kristol, The War over Iraq. Saddam’s Tyranny and America’s Mission. San Fransisco, Cal., Encounter Books, 2003, blz. 63. 21 Charles S. Maier, ‘An American Empire? The problems of frontiers and peace in twenty-first century world policies’, in: Harvard Magazine, November-december 2002, blz. 28-31. 22 Gore Vidal , The Decline and Fall of the American Empire. Berkeley, Cal.: Odonian Press, 2002. 23 Patrick J. Buchanan, A Republic Not an Empire. Reclaiming America’s Destiny. Washington, D.C.: Rechnery Publishing, 1999. 24 Vidal (2002), blz. x. 25 Cooper (2003), blz. 70-71. 26 Dominic Lieven, Empire. The Russian Empire and its Rivals. London: John Murray, 2000, blz. xi-xii. 27 Idem, blz. 49. 28 Thomas L. Friedman, Longitudes and Attitudes. Exploring the World after September 11. New York: Farrar, Straus, Giroux, 2002, blz. 6. 29 G. John Ikenberry, ‘Illusions of Empire. Defining the new American order’, in: Foreign Affairs, 70 (19901991) 1, blz. 150.

50

De veelzijdige burger

Van Den Haag naar Straatsburg: achtergronden van de Nederlandse belangstelling voor Europa Annemarie van Heerikhuizen

In de geschiedenis van het Europese denken - mijn onderzoeksterrein - neemt Nederland een niet onbelangrijke plaats in. Gedurende de zomer van 1899 bijvoorbeeld vond er in Den Haag een grote internationale vredesconferentie plaats die de idee van Europa sterk stimuleerde. Bijna een halve eeuw later, mei 1948, werd in Den Haag de grondslag gelegd van de Raad van Europa en raakten velen in de ban van ‘Straatsburg’, de zetel van de raadgevende vergadering van de Raad. En dan droeg Nederland in de tussenliggende jaren ook nog bij aan de gedachte van Paneuropa, zoals blijkt uit de oprichting, in 1933, van een speciale Nederlandse afdeling van de Paneuropa-beweging. Belangstelling voor Europa lijkt in Nederland een cyclisch verschijnsel te zijn geweest. Welke waren de achtergronden van die interesse?

De vrede De belangstelling voor internationale samenwerking in 1899 kan in ieder geval niet los worden gezien van de vredesconferentie in Den Haag. Een conferentie die meer dan twee maanden duurde - van 18 mei tot 29 juli -, en waaraan politici, rechtsgeleerden, defensiespecialisten en een groot aantal diplomaten deelnamen. Het was de tijd van de ‘gewapende vrede’, van hoge budgetten voor leger en vloot, en van toenemende spanningen tussen de Europese landen. Het doel van de conferentie was te komen tot wapenvermindering en tot een systeem van internationale arbitrage om de kans op het uitbreken van oorlog te verkleinen. Het overleg was een initiatief van de Russische tsaar, Nicolaas II, voor wie de bewapeningswedloop nauwelijks nog was te financieren. Er werd aan deelgenomen door maar liefst 26 landen, inclusief grote mogendheden als Engeland, Frankrijk en Duitsland. Op tijdgenoten maakte de conferentie een enorme indruk. Stond Europa niet op de drempel van een nieuwe, gelukkige eeuw (Stead 1899)? En was het niet mogelijk de conferentie om te vormen tot een permanente Europese organisatie, met inschakeling van vertegenwoordigers van alle betrokken volkeren (Cooper 1967: 236)? Mede in het licht van snelle veranderingen op sociaal-economisch gebied - de uitbreiding van de handel, de industrie en het verkeer - schreef de Nederlandse vredesactivist

51

A. van Heerikhuizen

Nico van Suchtelen: “[…] voor wie de tekenen des tijds begrijpt zijn het thans niet meer de nationale staten (…) maar is het het wereldleven waarvan het werken van elk individu en elke staat meer en meer afhankelijk wordt en het is de Idee der harmonieuze menselijkheid, de Idee van het Internationalisme, die zich openbaart als het geloof der toekomst.” (Suchtelen 1956: 9-10) Tijdens de conferentie van Den Haag waren er tal van lezingen te beluisteren van mensen die deze internationale gedachte waren toegedaan. Niemand minder dan Jean de Bloch, auteur van het destijds wereldberoemde zesdelige anti-oorlogswerk Der Krieg, sprak in het Diligentsia Theater over de grote gevaren van de moderne vuurwapens, en de desastreuze gevolgen van een toekomstige oorlog. De Oostenrijkse pacifiste Bertha von Suttner, ook aanwezig in Den Haag, schreef naar aanleiding van Blochs druk bezochte lezingen: “In the history of the Hague Peace Conference the series of Bloch’s lectures will one day be recognized as having been one of its main features. I have been witness to the deep impression and the interest stimulated all round by his lectures ...” (Dungen 1983: 23) Het secretariaat van de conferentie kreeg een lawine van brieven, telegrammen en petities te verwerken. Het Amerikaanse delegatielid Andrew White over de druk van buiten af: “The number of people with plans, schemes, notions, nostrums, whimsies of all sorts, who press upon us and try to take our time, is enormous (...) One of the telegrams which came last night was pathetic; it declared that three millions of Christian endeavorers bade us “Godspeed”, etc. etc..” (Eyffinger 1999: 351) De verwachtingen waren dus hoog gespannen in 1899. Van Suchtelen zorgde in 1907, toen een tweede vredesconferentie plaatsvond in De Haag, voor een speciale congreskrant die wereldwijd werd verspreid en de naam droeg Courrier de la Conférence et de la Paix. Een hoopvolle ontwikkeling in het jaar van de tweede conferentie was de totstandkoming van de Triple Entente tussen drie grote imperialistische mogendheden: Engeland, Frankrijk en Rusland. De gedachte werd al geopperd van een verenigd Europa van Brest tot Wladiwostok (Cooper 1967: 231-232).

De economie Na het uitbreken van de Eerste Wereldoorlog werd het stil rond de internationale gedachte in het neutrale Nederland. Een uitzondering vormde evenwel Van Suchtelen (Blom 1999: 90-95). In een artikel dat hij publiceerde in september 1914 en

52

De veelzijdige burger

de titel droeg Het enig redmiddel. Een Europese statenbond, schreef hij in geëmotioneerde bewoordingen: “Volken van Europa! Wilt ge uw heiligste goederen beschermen? Beschermt ze gezamenlijk! Wilt ge vrede, zo zaait geen oorlog! Wilt ge recht, zo bedrijft geen onrecht! (…) Volken van Europa, het is aan uzelf deze oorlog, deze grootste vloek der mensheid, in haar grootste zegen [een Europese Statenbond] te doen verkeren.” (Suchtelen 1956: 60) Van Suchtelen kreeg veel bijval en kon rekenen op de steun van enkele intellectuelen, onder anderen van Frederik van Eeden en Aletta Jacobs, maar de volkeren bereikte hij niet. Toch zou na de oorlog, en met name vanaf de tweede helft van de jaren twintig, Nederland een kleine wederopstanding beleven van de internationale idee. Deels hing dit samen met de oprichting, in 1926 in Wenen, van de Paneuropa-beweging, deels ook met de interesse van het zakenleven voor het denkbeeld van Europese samenwerking. Aanvankelijk bestond er in Nederland niet veel enthousiasme voor de Paneuropa-beweging (Dukker 1999). De grondlegger van de organisatie, Richard Nicolaus Coudenhove-Kalergi, heeft ons land hoogstpersoonlijk voor de gedachte van een Europese statenbond warm moeten maken. Op 21 maart 1932 bijvoorbeeld sprak hij in de aula van de Gemeentelijke Universiteit van Amsterdam over het belang en de doeleinden van Paneuropa. Een bijeenkomst die was georganiseerd door de Amsterdamse Studenten Vereeniging voor Sociale Lezingen, in samenwerking met de Studenten Vredesactie. Op 23 maart was hij te beluisteren in Haarlem. Zonder succes waren zijn inspanningen niet. Artikelen over Europa verschenen na 1932 met een zekere regelmaat in de kolommen van de Nederlandse pers, en er kwam in 1933 een Nederlandse afdeling van Coudenhoves organisatie. De belangstelling van het Nederlandse zakenleven voor de gedachte van Europese samenwerking is begrijpelijk gezien het sterke accent dat Coudenhove begin jaren dertig legde op economische doelstellingen: een douane-unie, een Europese markt, een monetaire unie met een centrale bank en één Europese munt (ZiegerhoferPrettenthaler 2004: 512). Al in 1926 was door de oprichting van een Internationaal Staal Kartel de hoop gewekt bij menig industrieel dat Europa bezig was uit te groeien tot één groot marktgebied. Niet voor niets zaten in het bestuur van de Nederlandse Paneuropa-organisatie veel zakenlieden. Erelid waren de industrieel Anton Philips en minister van Financiën Colijn (voormalig directeur van de Bataafse Petroleum Maatschappij). In de Raad van Toezicht zat onder anderen L.J.A. Trip, president van de Nederlandse Bank. Tijdens de economische crisis die zich in Nederland behoorlijk liet voelen 400.000 werklozen in 1934 -, leek Paneuropa de enige uitweg. De Telegraaf schreef: “De oude wereld is ontwricht, en het zelfverweer van elke regeering is: hoge tariefmuren, contingentering en deviezencontrole. Moge de weerklank die Pan-Europa hier ten lande vindt, luider en luider worden, opdat Nederland

53

A. van Heerikhuizen

een belangrijke bijdrage tot economische en politieke aaneensluiting leveren kan.” (Dukker 1999: 61) Ondanks deze mooie woorden zou de belangstelling voor de idee van Europa door de crisis snel verflauwen. Ook de dood van Aristide Briand, de Franse minister van Buitenlandse Zaken die hard voor het ideaal van een Europese Unie bij de Volkenbond had gestreden, droeg bij aan de sterk verminderde belangstelling voor internationale samenwerking in Nederland. ‘Briand is dood; maar de idee waarvoor hij streed leeft’, zo schreef Nico van Suchtelen toch nog hoopvol in 1934 (Suchtelen 1956: 121). Aan de economische doelstellingen van de jaren dertig (tolunie, muntunie), verbond hij als man van het eerste uur de ideeën van 1899: vrede en ontwapening. Zijn eigen, enigszins in de marge opererende Liga voor de Vereenigde Staten van Europa ontliep de gevolgen van de economische crisis overigens zeker niet. In 1934 zag men zich in verband met de omstandigheden gedwongen de financiële bijdrage van de leden aanzienlijk te verlagen (Dukker 1999: 125).

Een instelling ‘Nooit meer oorlog’, zo was en bleef de wens van Van Suchtelen na de Tweede Wereldoorlog. Een wens die na vijf jaar oorlog, miljoenen doden en een barre hongerwinter algemeen werd gehoord in Nederland. Van Suchtelen wierp zich nadrukkelijk, en niet ten onrechte, op als veteraan van de vredesgedachte. In 1949, inmiddels 71-jaar oud, en niet meer in staat aanwezig te zijn bij een groot wereldcongres voor de vrede in Parijs, schreef hij: “Verhinderd persoonlijk aan uw congres deel te nemen, begroet ik, als een der Hollandse veteranen in de strijd voor recht en vrede, met vreugde en geestdrift uw grootse poging het wereldgeweten wakker te schudden. Moge het congres in een door geen enkel ideologisch verschil verstoorde eensgezindheid der deelnemers, (…) zijn vastberaden vredeswil tot uiting brengen…” (Suchtelen 1956: 196) Recht en vrede. Het waren de doelstellingen van de Raad van Europa die in 1949 van start ging. De Raad, en in het bijzonder het parlementaire lichaam van deze organisatie, de Assemblée Consultative, had zijn bestaan te danken aan het Congres van Europa in Den Haag. ‘Dringt met klem aan’, zo stelde de resolutie van dit congres, ‘op de bijeenroeping van een Europese Assemblée, gekozen door de parlementen der deelnemende landen’. Had men niet in 1899 al gepleit voor inschakeling van volksvertegenwoordigers in de internationale politiek? Van Suchtelen heeft de Assemblée helaas nauwelijks zien functioneren. Hij overleed op 27 augustus 1949, enkele weken na de plechtige opening van de eerste vergadering in Straatsburg. Nederlandse parlementsleden waren van meet af aan betrokken bij het werk van de Assemblée. Ideologische verschillen waren overigens – Van Suchtelen zou het heb-

54

ben betreurd – na 1945 niet meer weg te denken, hetgeen ook kan worden opgemaakt uit de levendige debatten over Europa in de Tweede Kamer (Heerikhuizen 1997). De communisten moesten van een verenigd Europa niets hebben, en de voorstanders van continentale samenwerking waren ernstig verdeeld. Gepleit werd voor een sociaal-democratisch Europa, een katholiek, een antirevolutionair, een protestantschristelijk en een liberaal Europa. Maar hoe uiteenlopend er in de Nederlandse politiek ook over samenwerking werd gedacht, over het belang van een Europese instelling die streefde naar vrede en recht was iedereen het eens. En de zakenwereld? Die liep pas weer warm voor Europa na de totstandkoming, in 1957, van de EEG. Toen eindelijk de economische doelstellingen van Paneuropa in vervulling leken te gaan.

De zon Belangstelling voor Europa lijkt een terugkerend fenomeen te zijn geweest in de Nederlandse samenleving, en steeds door min of meer dezelfde factoren in gang te zijn gezet. Angst voor oorlog heeft de idee van een verenigd Europa altijd sterk gestimuleerd, evenals de vrees voor een economisch versnipperd Europa (en een achterblijven, derhalve, bij de Verenigde Staten). Maar minstens zo belangrijk was het bestaan van een organisatie die de vrede en de welvaart daadwerkelijk naderbij kon brengen. In 1899 was dat de vredesconferentie in Den Haag, en in 1949 de Raad van Europa in Straatsburg. Misschien dat juist door het ontbreken van een concrete, doelgerichte instelling de belangstelling voor de Paneuropa-beweging tijdens het interbellum moeizaam op gang kwam. ‘Voor het eerst een “raadgevende vergadering” in Straatsburg bijeen’, schreef de Nederlandse voorman van de Europese Beweging, Hendrik Brugmans, enthousiast in 1949. Het was wekenlang prachtig weer, ‘alsof de zon dit nieuwe begin luisterrijk wilde beschijnen’ (Brugmans 1988: 194). Opmerkelijk genoeg gaf de zon ook in 1899 het overleg een feestelijk tintje. Het terras van het Kurhaus, de boulevard en de pier van Scheveningen waren minstens zo belangrijk als Huis ten Bosch, waar de eerste vredesconferentie werd gehouden en de Ridderzaal, de locatie van de tweede conferentie. Wat natuurlijk nieuwsgierig maakt naar de weersomstandigheden tijdens de conferentie van Messina, die de weg wees naar de EEG.

Literatuur Blom, E. 1999. De vlam van het menselijk denken. Nico van Suchtelen (1878-1949). Amsterdam: Wereldbibliotheek. Brugmans, H. 1988. Wij, Europa. Een halve eeuw strijd voor emancipatie en Europees federalisme. Leuven: Kritak. Amsterdam: Meulenhoff. Cooper, S. E. 1967. Peace and Internationalism: European Ideological Movements Behind the Two Hague Conferences (1899 to 1907). New York.

55

A. van Heerikhuizen

Dukker, M. 1999. Europese eenheidsbewegingen in Nederland. Rotterdam (doctoraalscriptie maatschappijgeschiedenis, Erasmus Universiteit). Dungen, P. van den. 1983. The Making of Peace: Jean de Bloch and the First Hague Peace Conference. Los Angeles: Center for the Study of Armament and Disarmament. Eyffinger, A. 1999. The 1899 Hague Peace Conference. The Parliament of Man, the Federation of the World. The Hague: Kluwer Law International Heerikhuizen, A. van. 1997. Pioniers van een Verenigd Europa. Bovennationaal denken in het Nederlandse parlement (1946-1951). Amsterdam. Stead, W.T. 1899. The United States of Europe on the Eve of the Parliament of Peace. London: “Review of Reviews” Office. Suchtelen, N. van. 1956. Verzamelde werken. Deel XII (Verspreide geschriften). Amsterdam, Antwerpen: Wereldbibliotheek NV. Ziegerhofer-Prettenthaler, Anita. 2004. Botschafter Europas. Richard Nikolaus Coudenhove-Kalergi und die Paneuropa-Bewegung in den zwanziger- und dreissiger Jahren. Wien, Köln, Weimar: Böhlau Verlag.

56

De veelzijdige burger

Over de zin van verkiezingswaarneming Marc Jansen

Bij zijn afscheid van de universiteit zou Jos Kapteyn, zo was de gedachte van de redactie van deze bundel, een bijdrage rond het thema ‘burgerschap’ op prijs stellen, benaderd vanuit het belangstellingsgebied van de auteur. Nu is het gebruikmaken door burgers van hun constitutionele rechten, en het bevorderen hiervan door de overheid, niet het eerste waar je op stuit bij de bestudering van de Sovjetunie, wat eraan voorafging en wat eruit voortkwam. In mijn onderzoek ben ik vaker geconfronteerd met het tegenovergestelde. De Russische geschiedenis wordt gekenmerkt door een sterke traditie van tirannie, waarbij de overheid er meer op uit is de burger er onder te houden dan hem in staat te stellen gebruik te maken van zijn rechten, en de burger meestal geneigd is zich daarnaar te schikken. Dit was zo in het tsaristische verleden en bleef zo onder het communisme. Ook daarna is die traditie niet zomaar verdwenen. In 1991 viel de Sovjetunie uiteen in vijftien onafhankelijke staten. Sommige daarvan zijn op de tirannieke weg voortgegaan. In de vijf Centraalaziatische ‘stans’, Kazachstan, Oezbekistan, Toerkmenistan, Tadzjikistan en Kyrgyzstan, zijn de zittende presidenten, op twee na, dezelfden als de communistische partijchef vóór 1991. President Niazov van Toerkmenistan gaat het verst met zijn stalinistisch aandoende persoonscultus. Er is alle aanleiding om Azerbajdzjan, aan de overkant van de Kaspische Zee, aan het rijtje toe te voegen. Toen de president, ook gewezen partijchef, daar vorig jaar overleed, werd hij ter wille van de continuïteit opgevolgd door zijn zoon. Ook in Centraal-Azië ziet men in de erfopvolging een serieuze optie. In Kyrgyzstan heeft afgelopen lente onder druk van de bevolking wel een regimewisseling plaatsgevonden, maar op het moment dat dit stuk wordt geschreven valt nog niet te zeggen of dit ook tot democratisering heeft geleid. De drie Baltische staten, Estland, Letland en Litouwen, vormen het andere uiterste. De transitie naar parlementaire democratie en markteconomie is daar zo ver gevorderd, dat deze landen in 2004 tot de Europese Unie zijn toegelaten. Rusland heeft wel aanmerkingen op de behandeling van de Russische minderheid, die in Estland en Letland na 1991 niet automatisch het staatsburgerschap heeft gekregen. Maar onder Europese druk hebben de beide landen de in eerste instantie inderdaad zeer strikte regels voor het verwerven van staatsburgerschap aanzienlijk versoepeld. En men kan zich voorstellen dat de meeste daar woonachtige Russen Estland en Letland niet graag willen verruilen voor Rusland!

57

M.C. Jansen

De rest van de voormalige sovjet-staten zit hier tussenin. In Oekraïne en Georgië zijn in 2003-2004 onder druk van de maatschappij en met diplomatieke steun vanuit het Westen, gemanipuleerde verkiezingen in vrije verkiezingen omgezet. WitRusland en Armenië daarentegen hebben scherpe kritiek gekregen omdat de regering de verkiezingen daar volledig naar haar hand heeft gezet. Moldavië stemde in maart 2005 voor handhaving van de communistische regering. Voor Rusland heeft men de veelzeggende term ‘geleide democratie’ uitgevonden. Ik heb de hierboven geschetste ontwikkelingen van wat dichterbij kunnen volgen doordat ik mij enkele malen heb laten uitzenden als internationale waarnemer bij verkiezingen in voormalige sovjet-staten. Als eigen invulling van burgerschap heb ik sedert 1993 dertien keer namens de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) verkiezingen waargenomen: vijf keer in Rusland, vier keer in Oekraïne, twee keer in Georgië, en één keer in Kazachstan zowel als Kyrgyzstan. Het was aanleiding langer bij het verschijnsel verkiezingen stil te staan dan alleen het paar minuten in de zoveel jaar dat ik zelf in het Nederlandse stemhokje de partij van mijn keuze mag aanstrepen, en een kans te zien hoe men er elders mee omgaat. Ik beschouw het ook als een unieke gelegenheid om mijn hoofdzakelijk papieren onderzoek aan te vullen met deze vorm van ‘veldwerk’.

OVSE en ODIHR Hoewel men er in de landen waar zij plaatsvindt vaak wel zo tegenaan kijkt, is verkiezingswaarneming niet iets van buitenaf opgelegds. De landen in kwestie hebben ermee ingestemd, al hebben zij soms ernstige bezwaren tegen de manier waarop de waarneming wordt uitgevoerd. De lid-staten van de OVSE hebben met elkaar afgesproken dat zij worden geregeerd op basis van regelmatig te houden vrije en eerlijke verkiezingen. Dit ligt vast in het zogenaamde Kopenhagen-document uit 1990 van wat toen (tot 1994) nog de CVSE heette. Daarin wordt ook gesproken over waarneming: “De deelnemende staten zijn van mening dat de aanwezigheid van waarnemers, zowel buiten- als binnenlandse, het verkiezingsproces voor staten waar verkiezingen plaatsvinden kan bevorderen. Daarom nodigen zij waarnemers uit uit andere CVSE-staten, evenals geëigende particuliere instellingen en organisaties die daar prijs op stellen, om de loop van hun nationale verkiezingsproces waar te nemen, binnen de grenzen van de wet.” (CSCE 1990, 7) De OVSE heeft de organisatie van waarnemingsmissies gedelegeerd aan de Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR), gevestigd in Warschau. De ODIHR kan op grond van zijn waarneming de verkiezingen-organiserende landen ook aanbevelingen doen, waaraan zij volgens de letter van de wet gehoor dienen te geven (zo werd op de OVSE-top van 1999 in Istanbul afgesproken). In 1994 kreeg de ODIHR op de OVSE-top in Budapest het mandaat verkiezingen niet meer slechts op ad-hoc-basis, maar ook in een langer perspectief waar te nemen.

58

De veelzijdige burger

Sindsdien is er een onderscheid tussen zogenaamde short-term observers, die alleen de gang van zaken op en rond de verkiezingsdag waarnemen, en een geringer aantal long-term observers. Verkiezingswaarneming vindt normaal geproken alleen plaats in landen waar onzekerheid bestaat over het correcte verloop van het verkiezingsproces, zoals in de meeste voormalige sovjet-staten en delen van voormalig Joegoslavië. Hoewel de waarnemingsmissies worden uitgenodigd door de nationale regeringen, vallen hun bevindingen begrijpelijkerwijs niet altijd in goede aarde. Dat geldt bij voorbeeld, om een recent voorbeeld te geven, voor de Russische parlementsverkiezingen van december 2003. De waarnemingsmissie concludeerde dat deze ‘niet voldeden aan een aantal OVSE-afspraken voor democratische verkiezingen’. Zo hadden de concurrerende partijen geen gelijke toegang tot de media gekregen, en waren de middelen die de staat ter beschikking staan op grote schaal ingezet in het voordeel van de regeringsgezinde partij Verenigd Rusland. (OSCE/ODIHR 2004) De verkiezingen waren, kort samengevat in de woorden van de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa, ‘vrij, maar niet eerlijk’. (Dzjemal 2004) Ook de Russische presidentsverkiezingen een paar maanden later, in maart 2004, beantwoordden volgens de OVSE niet aan de democratische standaarden. De Russische regering protesteerde dat Rusland op oneerlijke wijze was geselecteerd voor kritiek. Zeker de Amerikaanse regering had Rusland niet de les te lezen over democratie, vond men, nadat bij de presidentsverkiezingen van 2000 daar de rechter eraan te pas had moeten komen! Omdat in andere voormalige sovjetlanden na soortgelijke ervaringen dezelfde gevoelens heersten, wist Rusland in juli 2004 op een top van het Gemenebest van Onafhankelijke Staten de steun van acht andere GOSlanden, Wit-Rusland, Oekraïne, Armenië, Moldavië, Kazachstan, Kyrgyzstan, Tadzjikistan en Oezbekistan, te winnen voor een verklaring bestemd voor een OVSE-bijeenkomst later diezelfde maand in Wenen. Het stuk leverde scherpe kritiek op de OVSE, die zich zou mengen in de interne aangelegenheden van landen en haar veldmissies te veel concentreerde op de GOS-landen plus voormalig Joegoslavië teneinde mensenrechten en democratische instellingen daar te bevorderen, terwijl zij tegelijkertijd de schending van minderheidsrechten in Letland en Estland negeerde. Door ‘selectieve aandacht voor bepaalde staten en het negeren van problemen in andere staten’ maakte de OVSE zich schuldig aan het hanteren van een ‘dubbele standaard’. (Fuller 2004) De Russische woede bereikte een hoogtepunt na de tweede ronde van de Oekraïense presidentsverkiezingen in november 2004. Deze had volgens de officiële uitslag een overwinning opgeleverd voor de door Moskou gesteunde kandidaat Janoekovitsj. Maar de oppositie-aanhang liep hierna te hoop en wist zich daarbij gesteund door de OVSE-waarnemingsmissie, die oordeelde dat op grote schaal was gefraudeerd. Onder druk van de straat plus de Europese Unie en de Verenigde Staten moest de Oekraïense regering (gedekt door de Russische regering) bakzeil halen en akkoord gaan met het overdoen van de tweede ronde, wat in december uitliep op een overtuigende overwinning van oppositiekandidaat Joesjtsjenko. Deze gebeurtenissen leidden tot nieuwe, nog krachtiger Russische beschuldigin-

59

M.C. Jansen

gen dat de OVSE bij het toezien op de naleving van mensenrechten en democratie een dubbele standaard gebruikte. De organisatie zou bij het beoordelen van de Oekraïense presidentsverkiezingen een gebrek aan ‘objectiviteit’ aan de dag hebben gelegd. Rusland kondigde aan zich ervoor te zullen inzetten dat de organisatie voortaan minder tijd zou besteden aan het bevorderen van democratie en mensenrechten en meer aan militaire en economische zaken, in het bijzonder de veiligheidsproblematiek. (OSCE and Lavrov eye reform 2005) Een middel waar naar werd gegrepen was dat Rusland weigerde zijn contributie te betalen, waarmee de begroting voor 2005 werd geblokkeerd en de OVSE feitelijk werd lamgelegd. De Russische kritiek op de OVSE is des te opmerkelijker als men bedenkt dat Rusland de organisatie na 1991 lange tijd als een positief alternatief voor de NAVO heeft gekoesterd. Of het Russische streven om de organisatie om te turnen enige kans van slagen heeft, zal de toekomst moeten uitwijzen.

Waarnemingsmissies Als gezegd ben ik dertien maal verkiezingswaarnemer geweest, steeds in GOS-landen, waar kennis van het Russisch immers tot voordeel strekt, en ook steeds voor de korte termijn, dat wil zeggen rond een week. Hoe gaat zo’n missie in zijn werk? De waarnemer wordt uitgenodigd door het eigen ministerie van buitenlandse zaken, doorgaans kort vóór vertrek, en moet dan hals over kop de bestemde tijd in zijn agenda zien vrij te maken. Na een korte, hoofdzakelijk technische briefing op het ministerie, vindt er een diepgaander, inhoudelijke briefing plaats voor alle waarnemers in de hoofdstad van het land waar wordt waargenomen; deze duurt één, soms wel twee dagen. Er zijn zaken die op elke briefing opnieuw aan de orde komen, dus men kan zich voorstellen dat het de dertiende keer niet meer even spannend is. Ook worden de waarnemers met de neus gedrukt op de zogenoemde code of conduct, die zegt dat ze strikt onpartijdig moeten optreden, contact met de pers moeten mijden en zeker geen individuele beoordeling van het verkiezingsproces mogen geven. (De staf van de waarnemingsmissie houdt hier strak de hand aan: ik heb meegemaakt dat een team midden op verkiezingsdag werd teruggeroepen wegens vermeende overtreding.) Dan wordt men in teams van twee waarnemers van verschillende nationaliteit ingedeeld, waarin een onervaren waarnemer pleegt te worden gekoppeld aan een teamgenoot met ervaring. Men reist vervolgens naar de provincie waar waargenomen moet worden. Zeker in het grote Rusland kan dat een lange reis zijn; in 1999, bij voorbeeld, mocht ik van Moskou zeven tijdzones doorvliegen naar een ijzig Vladivostok. Een team van twee long-term observers verdeelt de teams van short-term observers daar over het gebied en voorziet ze van een auto met chauffeur en een tolk. Nu begint het eigenlijke werk. Het team heeft één tot twee dagen om zich vertrouwd te maken met de area of responsibility, maakt kennis met de er opererende territoriale kiescommissie, vormt zich een indruk waar de stemlokalen zich bevinden, bezoekt er enkele, en spreekt zo mogelijk met vertegenwoordigers van kandidaten, politieke partijen of de lokale pers.

60

De veelzijdige burger

Op verkiezingsdag arriveert het waarnemersteam ruim op tijd te bij een stemlokaal, waar de opening wordt bijgewoond om te kijken of de voorgeschreven procedure wordt gevolgd, zoals het verzegelen van de stembussen. In de loop van de dag neemt het team in tussen de tien en twintig stemlokalen waar of daar overeenkomstig de regels wordt gewerkt. Die regels verschillen van geval tot geval, maar daartoe plegen te behoren dat een kiezer zich met een paspoort of ander officieel document identificeert, niet meer dan één stembiljet ontvangt, in het geheim stemt, niet wordt beïnvloed of geïntimideerd, dat er niet in of rond het stemlokaal propaganda wordt gemaakt, er geen lokale autoriteiten rondhangen tenzij ze zelf komen stemmen. In elk stemlokaal vult het team een formulier met een reeks standaardvragen in; die formulieren dienen tijdig naar het hoofdkwartier te worden gefaxt zodat men daar op basis van alle verzamelde informatie een beoordeling kan maken. Dan is het team aanwezig bij de sluiting in een stemlokaal en blijft daar waarnemen tijdens het tellen van de stemmen. Bij een niet te ingewikkelde verkiezing en een niet te groot stemlokaal kan die klus relatief snel worden geklaard, maar het kan ook nachtwerk worden. Ook hier wordt weer een te faxen formulier ingevuld, en men moet proberen een kopie van het protocol met het eindresultaat van het stemlokaal te verkrijgen. Tenslotte begeleidt het team het overbrengen van de resultaten naar de territoriale kiescommissie. Voor de meeste teams zit het werk er dan op. Maar je kunt als team ook worden ingezet om bij die territoriale kiescommissie waar te nemen, de commissie dus die de resultaten van alle kieslokalen in haar district verzamelt, controleert en bij elkaar optelt. Ik heb dat ook twee keer mogen doen, en het betekent in de praktijk dat je tot een eind in de volgende dag in touw blijft voordat op dit niveau het protocol is opgemaakt. Ook hier dient weer een formulier te worden ingevuld. Dat is de algemene procedure nu, maar in het begin lag die nog niet zo precies vast. Toen ik op mijn eerste missie in december 1993 bij Russische parlementsverkiezingen naar Belgorod, zo’n zeshonderd kilometer ten zuiden van Moskou, werd gezonden, was daar behalve een slaapplaats niets geregeld, want er waren daarvoor toen nog geen long-term observers. Het gevolg was dat de lokale autoriteiten zich maar al te graag over ons ontfermden. Ze stelden een busje ter beschikking, maar lieten ons ook vrijwel geen moment alleen. Steeds weer was er ergens een maaltijd in hun bijzijn geregeld, waar ook steeds gedronken moest worden met de daar in Rusland bijbehorende toosten. Er zal een element van anders begrepen gastvrijheid hebben meegespeeld, maar ik kreeg de indruk dat men ons ‘revisors’ liever ook niet te veel uit het oog verloor. Wij wisten toch een kritisch rapport naar het hoofdkwartier te sturen over een in zijn ogen op onjuiste gronden uit de race geweerde kandidaat. Toen ik twee jaar later bij hernieuwde parlementsverkiezingen andermaal naar Belgorod werd gezonden, stond een van dezelfde lokale bonzen ons bij de vliegtuigtrap op te wachten, toespelingen makend dat ik de vorige keer geboden gastvrijheid wel erg ongenereus had beantwoord. Zijn conclusie was kennelijk dat wij voor een gewenst resultaat nog meer in de watten moesten worden gelegd, want hij bracht ons direct naar een nachtclub met naaktshow! Om zulke afhankelijkheid te vermijden kregen we hierna geld mee om zelf op de plaats van bestemming een auto met chauffeur te regelen, en pas later kwam het

61

M.C. Jansen

goed-geoliede boven beschreven systeem op gang. Er waren wel meer verschillen tussen de eerste en latere missies: in het begin verzorgde de Nederlandse ambassade een eigen briefingsprogramma, waren er nog geen kant-en-klare formulieren, en was er nog niet zo duidelijk een staf die voor ons, namens ons, maar in de ogen van sommige waarnemers soms ook zonder ons het verkiezingsproces als geheel beoordeelde.

Indrukken De verkiezingen die ik heb meegemaakt verschilden nogal van elkaar. In Kazachstan en Kyrgyzstan viel in de praktijk niet erg veel te kiezen, terwijl de verkiezingen in Georgië begin 2004 en in Oekraïne in december van hetzelfde jaar een democratische revolutie leken in te luiden. Ik heb tegenstrijdige indrukken overgehouden. Aan de ene kant word je vaak getroffen door een gigantisch primitivisme. Autoriteiten die oppositiekandidaten als een soort staatsvijanden behandelen. Knullige vervalsingsmethoden. Kiescommissies die procedures volledig aan hun laars lappen. Georgië moet kennelijk zo op de kleintjes letten dat in maart 2004 elke kiescommissie na afloop van de verkiezingsdag in een slopend lange nachtelijke procedure alle voor het werk beschikbaar gestelde hulpmiddelen bij de territoriale kiescommissie moest inleveren; daarbij moest zelfs het kleinste potloodje en stufje voor retour worden afgevinkt. Aan de andere kant valt ook de grote en oprechte inzet en plichtsbetrachting op waarmee de meeste commissieleden hun werk doen, en dat is lang werk, vrijwel voor niets. Verkiezingen worden in dit deel van de wereld gezien als iets feestelijks, met muziek (het mooist vond ik het blaasorkest dat in een kleinere Oekraïense gemeente de opening van een stemlokaal opluisterde) en een buffet waar kiezers voor aantrekkelijke prijzen voor onze begrippen zeer eenvoudige hapjes en drankjes kunnen inslaan. Zeker in stemlokalen op het platteland wordt de waarnemer al gauw op een glaasje wodka genood, maar het is de bedoeling dat daar met grote terughoudendheid op wordt gereageerd. Maar soms moet je wel. Toen ons team bij voorbeeld de voorzitter van een stemlokaal-commissie moest oppikken op een boerenbruiloft in een islamitisch dorp in Georgië, konden wij het bruidspaar niet voor het hoofd stoten en schoven voor een kwartiertje aan een van de tafels aan om een paar happen van het feestmaal plus een glas wodka achterover te slaan. Bij een andere gelegenheid kon ik de uitnodiging van een plaatselijke directeur van een bierfabriek om zijn produkt te proeven met geen mogelijkheid afslaan. Als waarnemer kom je op plaatsen waar je normaal nooit zou komen: een gevangenis, of een onbeschrijflijk armoedig en primitief provincieziekenhuis; achter de ‘mobiele stembus’ aan bezocht ik boerenstulpjes waarvan de miserabele bewoners niet in staat waren naar het stemlokaal te komen. Ook lange rijen deerniswekkende dienstplichtigen, die onder het toeziend oog van hun meerderen in het gelid met erin geslagen timiditeit op hun beurt stonden te wachten om te stemmen, staan in mijn geheugen gegrift. Vaak loopt alles, althans voor zover valt te zien, op rolletjes. Het is ook zeker niet zo dat iedereen er voortdurend op uit is de kluit te belazeren; ik heb eerder het tegen-

62

deel meegemaakt. Dat neemt niet weg dat het geen fabeltje is dat er regelmatig een en ander mis is. Soms elementair, zoals sterke partijdigheid van de media, met de televisie voorop, bemoeienis van autoriteiten op verschillende niveaus in het voordeel van de een en in het nadeel van de ander, en ruime inzet van staatsmiddelen voor regeringsgezinde groeperingen. Soms gaat het eerder om knulligheden of wat je mogelijk cultuurverschillen zou kunnen noemen. Zo zag ons team in het moslim-deel van Georgië gedurende de gehele verkiezingsdag op alle bezochte stemlokalen op één na geen enkele vrouw stemmen, en werd er toch een opkomstcijfer van tegen de negentig procent gemeten (waarbij men moet bedenken dat stemmen namens een ander officieel verboden was). Of dat stemlokaal in dezelfde regio waar we de telling bijwoonden en de commissie zich niets aantrok van enige procedure. Men vulde maar wat in, daarbij toch wanhopig pogend de cijfers onderling min of meer met elkaar in overeenstemming te brengen. Zo was de commissie snel klaar, maar daarna bleek haar incompetentie op ander gebied: het officiële protocol was gesteld in het Georgisch, maar er was in de commissie niemand die dat kon lezen. Men moest uren wachten op de komst van iemand van de “staf” om uitkomst te bieden. Of neem dat dorp ten noorden van Odessa dat wij de dag vóór de verkiezingen bezochten. De burgemeester stond midden in het stemlokaal de zaken te dirigeren, de commissie als zijn voetvolk behandelend. Interessant om naar terug te keren op verkiezingsdag, dachten wij, en ja hoor: ook toen was hij er weer. In zijn hoedanigheid van burgemeester was hij daartoe niet gerechtigd, dus hij had zichzelf nu de functie van lid van de bewaking toegekend. En toen het tellen van de stemmen begon, verzocht hij de commissie hem daar als waarnemer bij aanwezig te laten zijn; vanzelfsprekend dorst niemand zich tegen de in het dorp machtige man te verzetten… In hetzelfde stemlokaal had zich eerder nog een opmerkelijk incident voorgedaan. Kort voordat wij arriveerden was plotseling voor vijf minuten het licht uitgegaan, en toen het weer aanging lag er zowaar een dik pak stembiljetten in de doorzichtige stembus (zoals ook wij met onze eigen ogen konden vaststellen).

Slot Als je maar diep genoeg in je herinnering graaft, kun je met zulke anekdotes eindeloos doorgaan. Maar de rest bewaar ik maar voor de borreltafel. Hier nu concluderend nog enige woorden over de zin van verkiezingswaarneming. Wordt er een bijdrage door geleverd aan de democratisering van de landen van de voormalige Sovjetunie? Of is er misschien inderdaad sprake van een dubbele standaard en zou je als gewetensvol burger beter niet aan zulke missies kunnen deelnemen? Welnu, ik vind waarnemen nog steeds zinvol, en leuk om te doen, al word ook ik wel eens bezocht door twijfel. In de loop van de jaren dat ik het werk nu doe, zijn de waarnemingsmissies aan de ene kant steeds professioneler geworden, maar tegelijkertijd ook steeds geolieder, met een toenemende afstand tussen individuele waarnemer en de leiding van de missie en haar oordeel. Ook de giga-omvang van de recente missies in Georgië en meer nog Oekraïne had iets beklemmends. Op het moment dat

63

M.C. Jansen

ik mij in december 2004 op weg naar de grootste zaal die Kiev te bieden had in een kolonne bevond van zeker twaalf autobussen, vond ik mijzelf wel erg klein en de missie erg groot! Niet bij alle missies die ik heb meegemaakt kwam het officiële oordeel overeen met mijn eigen bevindingen; dat kan natuurlijk als je maar een klein deeltje van een groter raderwerk bent. In sommige gevallen leek het eindoordeel me nogal diplomatiek, en zou een scherper oordeel niet hebben misstaan. Juist omdat men enigszins aan die diplomatieke terminologie gewend was geraakt, kwam het scherpere oordeel bij de Russische parlements- en presidentsverkiezingen van 2003-2004, en de Georgische en Oekraïense verkiezingen van dezelfde jaren misschien extra hard aan (over landen als Wit-Rusland, Oezbekistan of Toerkmenistan zwijg ik maar: daar is een diplomatieke beoordeling van de verkiezingen sowieso uitgesloten). Maar juist Georgië en meer nog Oekraïne hebben mij ook doen beseffen dat verkiezingswaarneming er wel degelijk toe kan doen. Ik kan in het OVSE-oordeel in deze gevallen geen dubbele standaard zien. Het verwijt kan makkelijk worden teruggekaatst. Als OVSE-leden dienen Rusland en zijn dikste GOS-maatjes de doelstelling van vrije en eerlijke verkiezingen te onderschrijven. Maar bij de Oekraïense presidentsverkiezingen vormden zij een eigen waarnemingsmissie namens het GOS, die in tegenstelling tot de OVSE-missie de tweede ronde goedkeurde. Bij de hieropvolgende verkiezingen in Kyrgyzstan en Moldavië werd dit herhaald. Al is het niet verboden, het is wel een duidelijke motie van wantrouwen aan het adres van de OVSE, waarvan zij immers ook deel uitmaken; vandaar de beschuldiging dat zij een eigen waarnemingsapparaat opzetten als tegenhanger van de OVSE. De doelstelling van vrije en eerlijke verkiezingen onderschrijven en tegelijkertijd vervalste verkiezingen goedkeuren: over een dubbele standaard gesproken!

Literatuur CSCE. 1990. Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE. http://www.osce.org/docs/english/1990-1999/hd/ cope90e.pdf (bezocht op 17 februari 2005). Dzjemal, O. 2004. Vybory-2003: Mjortvye doesji prosjli 5-protsentny barjer. Novaja gazeta, 2004, no. 6: 6. Fuller, L. 25 juli 2004. Rift between Russia and the OSCE. http://www.strategypage.com/messageboards/messages/47-1330.asp (bezocht op 17 februari 2005). OSCE and Lavrov eye reform. The Moscow Times, 2 februari 2005. OSCE/ODIHR. 2004. Russian Federation Elections to the State Duma, 7 December 2003, OSCE/ODIHR Election Observation Mission Report. http://www.osce.org/documents/odihr/2004/01/1947_en.pdf (bezocht op 17 februari 2005).

64

De veelzijdige burger

Burgerschap en historisme Joep Leerssen

In zijn meeslepende overzichtswerk Citizens laat Simon Schama zien hoe de tweede helft van de achttiende eeuw – het tijdperk van de democratische revoluties (Palmer 1959) – gekenmerkt wordt door een fundamentele omslag in het denken over de status van het politieke individu. Was in het ancien régime het basisbegrip dat van de ‘onderdaan’ (Engels subject, Frans sujet), na Rousseau wordt het politieke basisideaal dat van de ‘burger’ (Schama 1989). In dit burgerschapsdenken komen verschillende brontradities samen. Om te beginnen was er het zogeheten klassiek republikanisme (Fink 1962), dat zijn politieke idealen ontleende aan het staatkundige denken van de Romeinse Republiek zoals verwoord door Cicero: de gedachte dat de res publica een aangelegenheid was van senatus populusque, en dat het bekleden van ambten in principe op meritocratische wijze gecontroleerd werd. Deugdzaamheid was een voorwaarde voor politiek aanzien. Die Romeinse deugdzaamheid, virtus, werd in het ancien régime node gemist door weldenkende Verlichtingsdenkers (en daarbij viel men graag terug op Livius en Tacitus, die in het vroege Imperium reeds de teloorgang van de oude virtus hekelden). De hofcultuur met zijn poederpruiken en strijkages, zijn intriges en cliëntelisme, werd als verdorven gezien. Die zienswijze raakte zó wijdverbreid dat Rousseau zelfs als alternatief de barse karigheid van Sparta kon verheerlijken en dat een dictator als Robespierre zich zou laten voorstaan op zijn reputatie als l’incorruptible. De Romeinse regel dat ambten werden verleend quamdiu se bene gesserit had inmiddels ook ingang gevonden in het staatkundige denken. Het constitutionele contractdenken reikt, zoals Leupen (1998) heeft laten zien, tot in het Humanisme terug; we vinden er de weerslag van in het Hollandse Placaet van Verlatinghe, waarmee Filips II als slecht koning werd afgezworen; het werk van Hugo de Groot is ervan doordrenkt. In de Verlichting zien we de gedachte dat er een hoger principe is, dat zelfs het functioneren van de vorst controleert, aan kracht toenemen. John Locke beklemtoont de onontbeerlijkheid van het consent of the governed, en de noodzaak van een autonoom parlement om zulks gestalte te geven; Montesquieu formuleert het principe van de machtenscheiding; en Rousseau zal uiteindelijk het coinstitutionele mandaat bij het volk leggen en zijn volonté générale. En Rousseau noemde zichzelf, op de titelpagina van zijn Contrat social, ‘Citoyen de Genève’: Geneefs burger. Die zinsnede, citoyen de Genève, is zwaar van betekenis. Rousseau (dit dit Geneefs

65

J.T. Leerssen

staatsburgerschap overigens had verspeeld tengevolge van een katholiek huwelijk, en slechts met enige inspanning had terugverworven) claimt hiermee een zekere immuniteit ten opzichte van Frankrijk: hij is geen onderdaan van de Franse koning. Voorts zinspeelt hij op het constitutioneel prestige van stadstaten in het algemeen (die toentertijd golden als een soort voortzetting van het oude Rome, met zijn SPQR 1), en van Genève in het bijzonder, vrijhaven van de Reformatie. (Genève maakte toentertijd nog geen deel uit van Zwitserland.) Op een fundamenteler niveau zien we dat Rousseau’s Contrat social eigenlijk een door en door ‘steeds’ boek is. In tegenstelling tot de situatie in een Rijk of een landsheerlijkheid was het politiek individu in een stad géén onderdaan, maar een burger (dat is immers de grondbetekenis van het woord: stadsinwoner, iemand die deelheeft aan stadsrechten). ‘Stadslucht maakt vrij’, zoals het middeleeuwse spreekwoord luidt. Stedelingen gehoorzamen niet aan een heer, maar vergaderen collectief, als gemeente (commons, commune) in een raad; die raad benoemt schepenen en een of meer burgemeesters. Machtsdelegatie is, kortom, ‘bottom-up’, en niet, zoals in de landsheerlijkheiden van het ancien régime, ‘top-down’. Welnu: die steedse gedachte, het vastellen van regels en het uitbesteden van bevoegdheden door een raad van burgers middels benoemde ambtsdragers, dàt is wat Rousseau als het ideale ‘sociaal contract’ voorstelt. Rousseau wil elke staat zien functioneren als een stad, en van alle onderdanen burgers maken. Dat alles verbergt zich in die frase citoyen de Genève. De toenmalige lezers begrepen het maar al te goed: een van de eerste maatregelen van de Franse Republiek was, alle adels-, ere-, en aanspreektitels af te schaffen en te vervangen door het egalitaire citoyen, ‘burger’. De Amerikaanse Revolutie had het voorgedaan: het begrip citizen had daar al vanaf 1776 ingang gevonden, niet voor een stadsbewoner, maar voor een mondig lid van de body politic der Verenigde Staten. Tot voor enkele decennia was de houder van een Amerikaans paspoort een ander soort politiek individu dan de houder van een Brits paspoort: de één heette citizen of the United States, de ander British subject. De mondigheid van het individu ten opzichte van de overheid, het kunnen claimen van bepaalde rechten, de inperking van bestuurlijke willekeur: dat alles is een bijbetekenis van het begrip ‘burger’, dat immers in zwang is gekomen ten tijde van de democratische revoluties en de verklaringen van de Rechten van de Mens en Burger. Dat gegeven beneemt ons het zicht op een andere intellectuele ontwikkeling, die ik hier kort wil aanstippen: de behartiging van zoiets als politieke burgerrechten door middel van een historistisch argument. Het ancien régime kende één belangrijke contrôle op de handelingsvrijheid van de vorst: de gewoonte. De vorst mocht dan wel soevereiniteit claimen ‘bij de gratie Gods’ en absolute trouw verlangen van zijn onderdanen, hij diende zich te bewegen binnen de marges die van oudsher waren aangereikt. Het gewoonterecht drukte zwaar op de politieke bewegingsvrijheid. Het wordt ook herhaaldelijk, ja zelfs voortdurend ingezet door de onderdanen als bescherming tegen willekeur en onrecht. Als een vorst eenmaal privileges had toegekend, of deze waren door langdurig gebruik zo gegroeid, dan kon daarop niet worden beknibbeld; sterker nog, ze moesten regelmatig in een ritueel proces worden herbevestigd, als het ware om ze tegen de vergetel-

66

De veelzijdige burger

heid en de tand des tijds te behoeden. Documenten waarin privileges waren vastgelegd werden als de kostbaarste schatten van een stad of gemeenschap bewaard, vaak in speciaal gebouwde Belfort-torens, voortdurend af- en overgeschreven. Inhuldigingen van nieuwe vorsten gingen gepaard met plechtige herbevestigingen van oude regelingen en gebruiken. Men kon alleen functioneren in het heden door de consuetudines van oudsher te aanvaarden en voort te zetten. Het verleden heeft dus twee in het oog springende eigenschappen. Het bezit groot gezag, maar staat bloot aan erosie, aan de tand des tijds: documenten kunnen verloren raken, regelingen in vergetelheid raken.2 Het gezag van het verleden moet dan ook voortdurend in stand worden gehouden worden door erosie tegen te gaan. Om die reden is er al vroeg, ja zelfs zéér vroeg in het ancien régime een omvangrijke historistische praktijk ontstaan. Engels gewoonterecht, dat de autoriteit en jurisprudentie van eerdere rechtsuitspraken gebruikt als richtsnoer bij het vellen van vonnissen, kent al vanaf de late Middeleeuwen een zeer omvangrijke en intensieve archivalische traditie. In de pipe rolls en andere archieven wordt de jurisprudentie vastgehouden die onderdeel uitmaakt van de accumulatie van rechtsregels. Ook elders zien we in de rechtspraktijk een nauwgezette archivalische bewaarwoede. Dat is niet slechts een verzamelinstinct, een onvermogen om dingen weg te durven gooien: het is een directe afspiegeling van het fundamentele principe dat alleen de continuïteit van de geschiedenis beschermt tegen willekeur, vastigheid geeft in de regeling van machtsverhoudingen en geschillen. In de achttiende eeuw komt een nieuwe soort van geschiedschrijving op; ze staat wel bekend als de ‘filosofische geschiedschrijving’. Men hoopt uit de geschiedenis algemeen-menselijke patronen te kunnen afleiden; zoals Bolingbroke het verwoorde: history is philosophy teaching by example. Deze ‘filosofische geschiedschrijving’ legde zichzelf hoge maatstaven op van eruditie en afgewogen oordeel, en wilde daarom ook zorgvuldig en kritisch met beschikbare bronnen omgaan. Tweedehands informatie en autoriteit-van-horen-zeggen waren uit den boze. Bij dit terugvallen op authentieke en gezaghebbende bronnen bleken de staatkundige en juridische archieven aan groot belang te winnen. Ze waren nu niet alleen voor de jurisprudentie van belang, maar ook voor onze kennis van het verleden. Hoe zeer de geschiedschrijving haar bronnenkritische lessen ging leren bij de rechtsgeschiedenis, blijkt uit het lichtend voorbeeld van de grote Italiaan Lodovico Antonio Muratori (1672-1750). Oorspronkelijk bibliothecaris van de grote Milanese Bibioteca ambrosiana, later stadsarchivaris van Modena, lag de aanleiding voor zijn belangrijkste historisch onderzoek in eerste instantie in een territoriaal geschil tussen de paus en de familie D’Este. Het juridisch speuren naar archiefstukken ter staving of weerlegging van ene of andere partij zou de aanleiding vormen van een enorme bronnenuitgave, Rerum italicarum scriptores (begonnen in 1723), een van de boegbeelden van de moderne bronnenkritiek (van Kesteren 2004). In Frankrijk werd dankzij de impuls van Muratori de draad opgepikt van Rerum Gallicarum et Francicarum scriptores (gestart door D. Bouquet in 1738; tegen 1876 waren 23 delen verschenen 3 ). In Denemarken publiceert Jacob Langebek in 1771 de Scriptores rerum Danicarum op kosten van de historicus Peter Frederik Suhm (1728-1798), de ‘Deense Livius’.

67

J.T. Leerssen

Wat voor een lang-naklinkende weerklank dit initiatief zou hebben wordt misschien duidelijk aan de hand van een enkel voorbeeld: Corneille-François de Nelis, bibliothecaris van de universiteit van Leuven en later bisschop van Antwerpen, ontwierp een project voor de Oostenrijkse Nederlanden getiteld Belgicarum rerum prodromus sive de historia Belgica ejusque scriptoribus praecipuis commentatio; het resulteerde in enkele delen van Monumenta historiae Belgica, waaraan de Revolutie een einde maakte. Later echter, in 1834, zou het plan de kop weer opsteken toen Leopold I een Commissie stichtte ter publicatie van oude Belgische kronieken. Hieruit zou uiteindelijke de Belgische ‘Commission royale d’Histoire’ voortvloeien. Ik wil uit dit laatste geval een tweetal aspecten naar voren halen. [1] Het historisme in de geschiedschrijving, zoals dat in de periode 1700-1850 ontstaat, heeft zijn werkwijze en visie ontleend aan de jurisprudentie. [2] De Franse Revolutie vormt in die ontwikkeling eerder een breuk: we zien het juridische ancien-régime-historisme halt maken tijdens de Revolutie, en de kop weer opsteken na de Restauratie van 1815. Ad [1]. Hier ligt een interessante opgave voor een aandachtsgebied dat we de ‘geschiedenis van de rechtsgeschiedenis’ zouden mogen noemen. Het komt mij voor als zijn de decennia tussen 1700 en 1790 zeer rijk aan juridische en, daarvan afgeleid, algemeen-historische bronnenuitgaven. In Engeland is er natuurlijk het werk van Sir William Blackstone (1723-1780), de Commentaries on the Laws of England (1765-69). Hier te lande editeert G.F. thoe Schwartzenberg en Hohenlansberg een tweedelig Groot Placcaet- en Charterboek van Vriesland (1768, 1773); kort tevoren was aan de universiteit van Groningen het genootschap Pro excolendo iure patrio opgericht. De voorbeelden zijn legio. In de meeste gevallen komen deze initiatieven voort uit een ‘patriotse’ sfeer, en wordt rechtsgeschiedenis ingezet als een tegenwicht tegen vorstelijk absolutisme. De grote ‘filosofische’ historicus Gilbert Burnet (1643-1715), bijvoorbeeld, legde al grote zorg aan de dag ten aanzien van de voornaamste tekst die in Engeland zoiets als burgerrechten definieert: de Magna Charta. Afgedwongen door dwarse baronnen, verankert dit koninklijk charter rechten zoals habeas corpus (gevangenneming mag geen ‘verdwijning’ zijn, en dient gevolgd te worden door openheid van zaken omtrent het verblijf van de gevangene en de aard van de aanklacht) en het recht op een jury (een verdachte mag rekenen op een jury van standgenoten, die het risico van rechterlijke vooringenomenheid of willekeur temperen). Deze rechten waren overbekend en herhaaldelijk bevestigd en herbevestigd. De historische habitus was inmiddels zó sterk geworden dat de Burnet de behoefte voelde om een origineel, authentiek en gezegeld holograaf van de tekst te localiseren; het kon toch niet aangaan dat een zo belangrijk document alleen in vidimus- en inspeximus-afschriften bekend was. Hij doorzocht dan ook de kluizen en archieven van de kathedrale kerken van Engeland om een authentiek origineel te zien te krijgen van het voornaamste ‘burgerrecht’-document uit de Engelse geschiedenis (Kersey 2005). Met ander woorden, voor Blackstone geldt al niet alleen meer de continuïteit die ons vanuit het verleden is aangereikt, er is sprake van een historistische behoefte om het verleden zelf in het vizier te krijgen. Ad [2]. De Franse Revolutie had geen behoefte aan continuïteit vanuit het verleden; integendeel. Men wilde breken met het verworden ancien régime en de wereld

68

De veelzijdige burger

nieuw, rechtvaardig en regelmatig maken. Navenant zien we een sterke anti-historistische impuls; iedereen kent de gemeenplaats dat de paarden van de Franse legers in kerken werden gestald. Dat gebeurde in ieder geval in de abdijkerk van St. Denis, waar zich sinds de Middeleeuwen de Franse koningsgraven bevonden. Van piëteit was geen sprake, eerder van afrekening en afschaffing; dàt was het juist, wat Edmund Burke (en andere anti-revolutionairen zoals Fichte en Joseph de Maistre) zo tegen de borst stuitte. Burke stelt in zijn Observations on the Revolution in France, dat oude staatsinstellingen een charisma en prestige bezitten, en eerbied inboezemen, omdat ze staan voor de continuïteit van de geschiedenis; iets wat nooit geclaimd kan worden door de ad-hoc-wetjes en grondwetjes die in een krakelend gezelschap van politieke schreeuwers worden uitgevaardigd, en die vermoedelijk even efemeer en willekeurig zullen blijken als de onstandigheden waarop ze inspelen. Navenant kwam onder het revolutionaire régime ook een einde aan de historische projecten die kort tevoren waren opgebloeid. De Histoire littéraire de France, bijvoorbeeld, vanaf 1733 ondernomen door de Benedictijnen van St. Maur, kwam stil te liggen toen de orde werd opgeheven. (Pas onder Napoleon zou in 1806 een doorstart worden ondernomen.) Sterker nog, we mogen zelfs stellen dat de grote historische bronnen-uitgaaf-projecten ondernomen werden buiten de Franse invloedssfeer, of na de val van Napoleon. In Rusland werd ijverig geïnventariseerd onder Catharina de Grote (o.a. door Karamzin). De oude visigothische wetten van Spanje (Fuerzo Juzgo) worden geëditeerd door Lardizábal in 1815; oud-Deense wetten verschijnen in 1817 (Magnus konongs laga bäters gulathings-laug. Regis Magni legum reformatoris leges Gulathingenses, sive jus commune norvegicum). In Zweden publiceren Geijer, Fant en Schröder 2delen van Scriptores rerum suecicarum medii aevi (1818-1825), in 1827 gevolgd door de meer specifiek rechtshistorische verzameling Sweriges gamla lagar (ed. Collin & Schlyter). De latere grote ‘nationale’ bronnenedities van de negentiende eeuw (de Monuments relatifs à l’histoire de France, de Monumenta Germaniae Historica, de Rolls Series), komen alle voort uit deze historistische ad fontes habitus. En dàt nu is opmerkelijker dan men op het eerste gezicht zou denken. Want het plaatst ons voor de paradoxe waarschijnlijkheid dat het romantisch-historistische klimaat van ná de Franse Revolutie (Bloch & Nichols 1996; Stuip &Vellekoop 1996), vaak door anti-revolutionaire ressentimenten gevoed, de draad oppikt van patriotse geleerdheid uit de Verlichting. Het romantisch historisme wordt verbonden met namen als daar zijn Walter Scott, Leopold von Ranke en Jacob Grimm. Zij allen zagen de vernieuwingsdrang van de Franse Revolutie, met zijn neiging om het verleden af te schaffen en de toekomst op een rationale grondslag te stoelen, als verwerpelijke nieuwlichterij. Scott was doordrongen van het charisma van de oude tradities, en droeg dat uit in zijn gedichten, in zijn romans, en niet op de laatste plaats in publieke activiteiten zoals de organisatie van het staatsbezoek van George IV aan Edinburgh (Prebble 2000; Rigney 2001); daarmee is hij een van de belangrijkste aanstichters van het negentiende-eeuwse mediëvisme. Onder de Duitse intellectuelen wordt het historisme verbonden met Rankes motto dat het verleden bestudeerd dient te worden, so, wie es eigentlich gewesen. Deze, vaak verkeerd begrepen, volzin wil uitdrukken dat een visie op het verleden, die

69

J.T. Leerssen

bepaald wordt door hedendaagse morele of politieke oordelen, on-eigenlijk is; dat men het verleden in zijn eigen referentiekader moet trachten te situeren en begrijpen. Diezelfde behoefte werd tot uitdrukking gebracht door Jacob Grimm, die stelde dat men bij het lezen van oude teksten deze niet vanuit een hedendaagse mentaliteit diende te begrijpen, maar dat de lezer zichzelf als het ware ‘naar de tekst toe’ diende te vertalen: sich in ganz geschwunde Umstände zu versetzen (Leerssen 2004). Belangrijker in die visie was de onderliggende gedachte dat de geschiedenis een organisch groeiproces vormde, en dat alles dan ook vanuit dat groeiproces begrepen diende te worden: als meest recente fase van een historisch bestendige, organisch groeiende continuïteit. Men sprak er wel van, das Sein aus dem Werden zu begreifen: datgene wat er is, te begrijpen als functie van hoe het tot stand gekomen is. En die vuistregel hadden de Duitse historisten te danken aan de grote rechtshistoricus en eigenlijk grondlegger van het systematisch-historistisch denken: Friedrich Carl von Savigny (1779-1861). Grimm, ofschoon tegenwoordig vooral bekend als sprookjesverzamelaar, was zijn wetenschappelijke loopbaan begonnen als amanuensis van deze jurist (en zou ook in zijn verdere carrière rechtshistorische bronnen blijven publiceren, zoals de Deutsche Rechtsaltertümer en de Deutsche Weisthümer). Van Savigny had hij historisch bronnenonderzoek geleerd, en van Savigny had hij ook de organistische gedachte opgepikt dat een rechtssysteem het diepste wezen van een volk uitdrukt (Denneler 1985; Schoof 1953). Savigny zelf was tot die organistisch-historistische visie gekomen dankzij zijn grote afkeer van de napoleontische herzieningen van het rechtsstelsel. De afschaffing van het Heilige Roomse Rijk der Duitse Natie had hem, en vele andere Duitse intellectuelen, een gevoel van ontreddering bezorgd; het napeoleontische wetstelsel stuitte hem tegen de borst als een kunstmatig ad hoc knutselwerk dat los stond van de gegroeide gewoontes en ‘normen en waarden’ van het Duitse volk. Aldus kwam hij tot zijn visie dat een rechtssysteem niet slechts een instrument voor conflictbeheersing is, maar net als de taal, legenden en letterkunden een rechtstreekse uiting van het nationale karakter. Van oudsher vormt het recht, in deze visie, de instrumentalisering van een algemeen gevoelde ethiek en ethos. Het weerspiegelt de ontwikkeling van een natie zoals de knoesten en jaarringen onderdeel uitmaken van een boom. Zoiets onderhevig te maken aan moderne regelknutselarij is verwerpelijk. Met die visie wordt een terugkeer naar de rechtshistorische bronnen niet slechts een kwestie van jurisprudentie, maar zelfs van nationale antropologie. Zo zien we dat de historistische habitus – oorspronkelijk onderdeel van de rechtsgeleerde praktijk van het ancien régime, dan tot nieuwe status gebracht in de Verlichting dankzij haar filosofische en patriottische implicaties, dan terzijde geschoven door de toekomstgerichtheid van de Franse Revolutie – opnieuw naar voren komt als onderdeel van een anti-revolutionair, romantisch, en men mag haast zeggen: nostalgisch klimaat. Een opmerkelijke continuïteit over de stroomversnelling van de democratiche revoluties heen. Maar één ding verandert in die veranderende tijden. Waar in de Verlichting de gegroeide traditie werd aangeroepen ter bevestiging van de rechten van het individu jegens de overheid, gaat ze in de Romantiek gelden een bevestiging van de continuï-

70

teit van de volksgemeenschap. Wat in het ancien régime een ‘onderdaan’ was, en wat in het Verlichtingsdenken à la Rousseau een ‘burger’ is, wordt na Savigny een lid van een natie, een volksgenoot. Die trend past in de algemene omslag van die tijd, waarin het begrip ‘volk’ niet langer primair op een sociale geleding slaat (de derde stand) als wel op een etnische gemeenschap (Koselleck 1992). Ook het concept van burgerschap raakt, tengevolge van de opkomst van het historisme, verstrikt in het nationale denken.

Noten 1 2

3

Het oude Franeker claimde een dergelijke status door op openbare gebouwen de afkorting SPQF aan te brengen. Wanneer wordt iets gewoonterecht? Een zinsnede, gebezigd in een vonnis van de Hoge Raad van Brabant uit 1543, bezigt een interessante dubbele ontkenning: een bepaald gebruik is al zó oud ‘dat niemand zich kan herinneren dat het ooit anders is geweest’ (Leerssen & Senden 1995), 56, 141): mogelijke andere regelingen zijn, als ze al ooit bestaan hebben vergeten. Vergetelheid en onbruik schaft gewoonterecht af. Een oudere voorloper van dit werk was Duchesne’s Historiae Francorum Scriptores (5 dln., 1636-1649).

Literatuur Bloch, R. H. & S. G. Nichols, eds. 1996. Medievalism and the modernist temper. Baltimore: Johns Hopkins University Press. Denneler, I. 1985. Friedrich Karl von Savigny. Berlin: Stapp. Fink, Z. S. 1962. The classical republicans: An essay in the recovery of a pattern of thought in seventeenth-century England. Evanston, IL: Northwestern University. Kersey, M. 2005. ‘«The Original Magna Charta»: Bishop Burnet and the Making of Whig History’, lezing op het congres ‘Celtic romanticism and Gothic revisionism’, Univ. Bristol, jan. 2005. Kesteren, R. van 2004. Het verlangen naar de Middeleeuwen. De verbeelding van een historische passie. Amsterdam: Wereldbibliotheek. Koselleck, R. 1992. ‘Volk, Nation, Nationalismus, Masse’, in Geschichtliche Grundbegriffe. Historisches Lexikon zur politisch-sozialen Sprache in Deutschland, ed. O. Brunner, W. Conze & R. Koselleck. Stuttgart: Klett-Cotta. Leerssen, J. 2004. ‘Literary historicism: Romanticism, philologists, and the presence of the past’, Modern language quarterly 65 (2):221-243. Leerssen, J. & W. Senden. 1995. Historische verkenning van Mheer. Maastricht: Gadet. Leupen, P. 1998. Keizer in zijn eigen rijk: De geboorte van de nationale staat. Amsterdam: Wereldbibliotheek. Palmer, R.R. 1959. The age of the democratic revolution. A political history of Europe and America, 1760-1800. 2 vols. Princeton, NJ: Princeton University Press.

71

J.T. Leerssen

Prebble, J. 2000. The King’s jaunt. George IV in Scotland, August 1822. Edinburgh: Birlinn. Rigney, A. 2001. Imperfect histories. The elusive past and the legacy of romantic historicism. Ithaca, NY: Cornell University Press. Schama, S. 1989. Citizens. A chronicle of the French Revolution. New York: Knopf. Schoof, W. ed. 1953. Briefe der Brüder Grimm an Savigny. Berlin: Schmidt. Stuip, R.E.V., & C. Vellekoop, eds. 1996. De Middeleeuwen in de negentiende eeuw. Hilversum: Verloren.

72

De veelzijdige burger

János Bolyai en het Hongaars als de perfecte taal László Marácz

De Hongaarse wiskundige János Bolyai (1802-1860) leefde en werkte in de Roemeense landsstreek Transsylvanië, dat in zijn tijd deel uitmaakte van het Hongaarse koninkrijk. Zijn vader Farkas Bolyai (1775-1856), professor in de wiskunde aan het Calvinistische College van Marosvásárhely, het huidige Târgu Mures in Roemenië, maakte János al vroeg vertrouwd met de geheimen van de wiskunde. Na zijn eindexamen in 1817 ging János naar de keizerlijke militaire Technische Hogeschool in Wenen, waar hij veel tijd besteedde aan geometrie. 1 Bolyai werd geïntrigeerd door het zogeheten parallellenaxioma, het elfde axioma van de Griekse wiskundige Euclides (ca. 300 v. Chr.), dat al tweeduizend jaar onopgelost was. In 1823 schreef hij aan zijn vader dat hij een oplossing voor het parallellenaxioma had gevonden: ‘Ik heb uit het niets een nieuwe, andere wereld geschapen’ (Stäckel 1913: 85). Bolyai was toen pas 21 jaar oud. De Latijnse tekst met zijn oplossing van het parallellenprobleem werd uiteindelijk in 1832 onder de titel ‘Scientiam spatii absolute veram exhibens’ als een appendix van dertig pagina’s in een wiskundig handboek van zijn vader, getiteld Tentamen, gepubliceerd.2 In 1833 liet Bolyai, inmiddels tot kapitein tweede klasse in het Oostenrijkse leger bevorderd, zich vanwege zijn slechte gezondheid afkeuren. Hij trok zich terug op het landgoed van de Bolyai’s bij het dorpje Domáld in de omgeving van Marosvásárhely, de stad van zijn jeugd. In afzondering van de buitenwereld leefde hij met zijn gezin van een bescheiden uitkering die hij van het Oostenrijkse leger kreeg. De Duitse wiskundige Paul Stäckel heeft er in zijn biografie van de Bolyai’s als eerste op gewezen dat János Bolyai geprobeerd heeft om op basis van zijn moedertaal het Hongaars een perfecte taal te construeren: “Zu den zahlreichen Versuchen, eine solche internationale Sprache zu schaffen, tritt Johann Bolyais [János, LM] Weltsprache hinzu. Als Grundlage diente ihm seine Muttersprache, die er vereinfachen und im besonderen von allen Ausnahmen befreien wollte. Dieser Arbeit hat er sich mit bewunderungswürdigem Fleiße unterzogen; gleichzeitig hat er dabei die von Wolfgang [Farkas, LM] vorgeschlagene verbesserte Schrift zur Anwendung gebracht. In seinem Nachlaß finden sich umfangreiche Wörterbücher der neuen Sprache, die wohl genauerer Durchsicht wert waren.” (Stäckel 1913: 195)

73

L.K. Marácz

Aangezien János zijn werk over de perfecte taal nooit heeft gepubliceerd, hebben zijn voorstellen geen invloed gehad op het wetenschappelijke debat hierover. Niettemin is bestudering van zijn ideeën van belang omdat ze illustreren welke invloed Europese cultuurfilosofische stromingen op de Hongaarse cultuur en het denken over de perfecte taal in Hongarije hebben gehad. Bolyai’s poging om een perfecte taal te construeren past in de Europese traditie om de internationale communicatie, waaronder ook de internationale wetenschappelijke communicatie, te bevorderen. Zijn werk is bovendien relevant voor een beter begrip van de structuur van de Hongaarse taal. Voor zijn constructie van een perfecte taal maakte Bolyai optimaal gebruik van bepaalde aspecten van de Hongaarse taal, zoals wortelwoorden en agglutinatie, waarvan men zich in Hongarije pas in de eerste helft van de negentiende eeuw bewust werd.3 Bolyai deed dit in het kader van de Hongaarse taalvernieuwing, die onderdeel was van de toenmalige algehele modernisering in Hongarije. Het idee om een perfecte taal te construeren was een van de vele projecten die voortkwamen uit de overigens lang niet altijd vlekkeloze samenwerking tussen vader en zoon Bolyai in het afgelegen Transsylvaanse Marosvásárhely. János Bolyai heeft een manuscript met een zeer groot aantal handgeschreven notities nagelaten. Het manuscript omvat meer dan 10.000 pagina’s en bevindt zich in de Teleki Bibiotheek van Marosvásárhely. De evaluatie ervan is nog lang niet afgerond. De Hongaars-Roemeense cultuurhistoricus Samu Benkö heeft alle manuscripten thematisch geordend en voorzien van een nummeraanduiding. In deze bijdrage zal de nummeraanduiding van Benkö worden gevolgd.

Hongaarse taalvernieuwing Aan het eind van de achttiende eeuw bereikten de verlichtingsidealen ook Hongarije. De Hongaarse aanhangers van de Verlichting waren aanvankelijk niet in Hongarije zelf actief maar in Wenen, met name in kringen van de Hongaarse afdeling van de keizerlijke garde, die door de Habsburgse keizerin Maria Theresia in 1760 was opgericht. De drijvende kracht in de kring van Hongaarse aristocraten was György Bessenyei (1747-1811), een bewonderaar van Voltaire en de Franse encyclopedisten.4 Bessenyei huldigde, net als zijn Franse voorbeelden, de mening dat gelukzaligheid alleen via de wetenschap te bereiken is. Algemene toegang tot de wetenschap kon echter alleen door de eigen moedertaal worden verschaft. De Hongaarse taal, die aan het eind van de achttiende eeuw de status van volkstaal had, zou nog niet geschikt zijn voor de beoefening van de wetenschap. Bessenyei vond dan ook dat eerst het Hongaars moest worden vernieuwd. ‘Iedere natie heeft in haar eigen taal toegang tot de wetenschap gekregen, en nooit in de taal van een andere natie.’ 5 In zijn essays pleitte Bessenyei uitdrukkelijk voor de vernieuwing van de Hongaarse taal. In 1781 lanceerde hij tevens het idee voor de oprichting van een Hongaarse Academie van Wetenschappen. Bessenyei’s ideeën wonnen geleidelijk terrein. Aan het eind van de achttiende eeuw komt ook in Hongarije zelf een beweging op gang die de Hongaarse taal wil

74

De veelzijdige burger

vernieuwen. Bij hun inspanningen om nieuwe woorden voor wetenschappelijke termen en abstracte begrippen te maken, gebruiken de taalvernieuwers de structuur en het karakter van de Hongaarse taal, zijn wortelwoorden en suffixen en het principe van agglutinatie. In 1825 houdt de liberale graaf István Széchenyi op de Hongaarse landdag een krachtig pleidooi voor de oprichting van een Hongaarse Academie van Wetenschappen. Deze wordt in 1830 opgericht met als doelstelling de Hongaarse taal en Hongaarstalige wetenschap te bevorderen.6 Een wetenschappelijk genootschap zette zich in voor de samenstelling van Hongaarse woordenboeken, waarin ook nieuwe woorden konden worden opgenomen. Naast het Groot Academisch Woordenboek werden vanaf 1834 ook vakwoordenboeken samengesteld.7 Daarnaast publiceerde de Academie van Wetenschappen studies over de structuur van de Hongaarse taal, de wortelwoorden en de suffixen. In 1834 schreef de Academie van Wetenschappen een prijsvraag uit met als opdracht een lijst samen te stellen van de zuivere wortels in de Hongaarse taal met hun oorspronkelijke betekenis (A’ Magyar Tudós Társaság 1839: 1). De twee winnende studies werden in 1839 door de Academie van Wetenschappen uitgegeven. Het betrof de studies van József Engel (1807-1870), arts en apotheker te Marosvásárhely en János Nagy (1809-1885), rooms-katholiek priester en docent aan het lyceum van Szombathely. Beide studies zijn door János Bolyai gebruikt bij de constructie van het Hongaars als perfecte taal.8 In zijn notities verwijst hij veelvuldig naar Tiszta magyar gyökök (Zuivere Hongaarse wortels) van János Nagy. Nagy was een specialist in de Oosterse talen en werkte nauw samen met taalkundigen van de Hongaarse Academie van Wetenschappen. József Engel, auteur van A’ magyar nyelv gyökérszavai (De wortelwoorden van het Hongaars) kende János Bolyai persoonlijk. Engel had tussen 18361857 een dokterspraktijk in Marosvásárhely en was de huisarts van de Bolyai’s (Hints 2002).

Farkas, wegbereider Ook vader Farkas Bolyai was een vernieuwer van de Hongaarse taal. Hij spande zich vooral in om bruikbare wiskundige termen, die destijds in het Hongaars nauwelijks nog bestonden, te bedenken (Stäckel 1913: 19). In het eerste Woordenboek van Wiskundige Termen, dat in 1834 door de Hongaarse Academie van Wetenschappen werd uitgegeven, waren 145 van de vaktermen door hem bedacht. Een deel ervan wordt nog altijd gebruikt (Gazda 2002: 392-395). In de tweede druk van Tentamen schrijft Farkas Bolyai zijn ideeën over de Hongaarse taal op.9 Hij is van mening dat een eenduidige spelling van groot belang is en zegt zich ook te zullen houden aan de regels van de Hongaarse spelling zoals die in 1832 worden voorgesteld door de Hongaarse Academie van Wetenschappen.10 De ontwikkeling van de eigen moedertaal ziet Farkas als een noodzakelijke stap op weg naar de verdere ontwikkeling van de eigen cultuur en wetenschap en – geheel in de geest van de Verlichting – als een bijdrage aan de algemene geestesontwikkeling van de mensheid.

75

L.K. Marácz

Voorts is Farkas Bolyai van mening dat de wetenschappelijke wereld het eens moet worden over een universele taal vergelijkbaar met het Latijn om de wetenschappelijke resultaten, die in een hoog tempo in de verschillende talen aan het uitdijen zijn, nog te kunnen verwerken. Het is dus nodig om ‘alles in deze taal, die moet beschikken over wiskundige en muzikale eigenschappen die eindeloos verder geperfectioneerd kunnen worden, te publiceren.’ (Gazda 2002: 389). Volgens Farkas moet iedere natie naast de universele taal ook haar eigen taal cultiveren en iedereen zou beide talen moeten leren. Op deze wijze zouden alle naties dezelfde taal spreken en voor het wederzijdse begrip zou een dergelijke taal ‘een touw zijn waaraan iedereen zich zou kunnen vasthouden en waardoor de mensheid het eens zou kunnen worden’ (Gazda 2002: 390). Afgezien van een vereenvoudiging van het Hongaarse alfabet, wat hij al in de eerste druk van zijn wiskundeboek Az arithmetica eleje (Het begin van de aritmetica) in 1830 had voorgesteld, heeft Farkas niets gezegd over de eigenschappen die een dergelijke universele taal zou moeten hebben. In 1842 nam János Bolyai de ideeën van zijn vader over en hij begon met de uitwerking van een perfecte taal gebaseerd op het Hongaars (Kiss 1999: 54).

Taal als tekensysteem János Bolyai heeft wat we tegenwoordig een semiotische kijk op taal noemen. Volgens hem is taal niets anders dan een onderdeel van de tekenleer (842). Hoewel hij wiskunde ook als een tekensysteem ziet, bestaan er tussen wiskunde en taal wel functionele en kwalitatieve verschillen (620). Deze verschillen wil hij reduceren door ook in taal eenduidige begrippen in te voeren, zoals dat gebruikelijk is in de geometrie. Door zo min mogelijk tekens te gebruiken kan de taal eenvoudiger en eenduidiger worden (659). Bolyai ging ervan uit dat natuurlijke taal in het begin lijkt op een wiskundig tekensysteem. Deze ‘oertaal’ noemt hij in zijn notities Géber (Gebreeuws). Dit is een woordspelling van héber (het Hongaarse woord voor Hebreeuws). Volgens Bolyai was het Gebreeuws een eenvoudige en eenduidige taal die pas ambigue werd toen literatoren en dichters de taal gingen misbruiken.11 Volgens Bolyai moet taal juist helder, eenvoudig (om tijd en ruimte te besparen) en esthetisch zijn, dat wil zeggen een plezierige en mooie uitspraak hebben.12 Bolyai beschouwde de taaltekens als willekeurig, want ze zijn onafhankelijk van de objecten die ze aanduiden.13 In de moderne taalkunde vinden we deze ideeën terug in het structuralisme en de semiotiek bij wetenschappers als Ferdinand de Saussure (1857-1913). Ook denkt János dat het tekensysteem van de taal zich goed leent voor mechanisering.14 Op dit gebied werden in zijn tijd al de eerste pogingen ondernomen, zoals de spraakmachine die Wolfgang von Kempelen, adviseur aan het Weense hof, in 1790 bouwde.15 Uit de verwijzingen naar de publicatie van Von Kempelen weten we dat János hiervan op de hoogte was. Zonder perfecte taal is de wetenschap niet in staat om de mensheid een hogere welstand te garanderen. Zo’n taal is er volgens Bolyai niet, maar valt wel te constru-

76

De veelzijdige burger

eren (842). Hij zegt over het Hongaars: ‘(…) de Hongaarse taal is eenvoudig en prachtig. Het Hongaars kan over het algemeen zelfs als perfect worden beschouwd met een echte filosofische geest (…) hoewel de betekenis van de woorden en hun uitspraak nog niet geperfectioneerd zijn, is de geest, oftewel de principes, regels en essentie wel te verspreiden.’ 16 Bolyai beheerste het Hongaars, Duits, Latijn, Frans, Italiaans en Roemeens (845). Door deze talen met elkaar te vergelijken kwam hij tot de conclusie dat het Hongaars ‘doelmatige kenmerken en tekens’ heeft en in tegenstelling tot het Duits een hoge graad van eenduidigheid kent. Het Hongaars kent nauwelijks dialectische verschillen (603), die het Duits wel heeft. Hoewel nog niet perfect heeft het Hongaars volgens Bolyai de meeste kans om een perfect taal te worden, omdat deze taal op zichzelf al eenvoudiger is dan andere talen. Hij illustreert zijn stelling door de vergelijking van een identificationele zin met een nominaal predicaat in het Hongaars, Latijn en Duits. Hij merkt op dat het Hongaars van de drie talen de eenvoudigste constructie heeft: Péter (Peter) ember (mens): Peter is een mens. Het koppelwerkwoord en het lidwoord bij het nominale predicaat worden in het Hongaars weggelaten. De Latijnse constructie is al iets complexer dan de Hongaarse. In de Latijnse identificationele zin moet het koppelwerkwoord worden ingevoegd, wat Petrus est homo oplevert. In het Duits moet naast het koppelwerkwoord ook een onbepaald lidwoord bij het nominale predicaat gevoegd worden, wat resulteert in Der Peter ist ein Mensch.17 Over het Latijn als universele taal en tot 1844 als staatstaal van Hongarije heeft Bolyai een genuanceerde mening. Het Latijn was volgens hem niet zonder reden van belang in de wetenschappelijke wereld. Deze taal deed enigszins dienst als de universele taal die de beschaafde naties met elkaar verbond (19/1). Bolyai wilde de band tussen het Latijn en het Hongaars dan ook pas na een goede voorbereiding voorzichtig doorknippen (19). De Hongaars taal was volgens hem te sterk beïnvloed door het Latijn, maar na taalvernieuwing zouden wetenschappelijke theorieën ook in het Hongaars geformuleerd kunnen worden.18 Nieuwe woorden waren nodig om nieuwe kennis te kunnen benoemen. Volgens Bolyai is het Hongaars uitermate geschikt om nieuwe woorden te maken, vooral vanwege de wortelwoorden en het agglutinatieve karakter van de Hongaarse taal. Hoewel Bolyai de doelstellingen van de Hongaarse taalvernieuwing enthousiast ondersteunde, kan over hem niet beweerd worden dat hij een taalpurist was. Als de regels van de Hongaarse taal de afleiding van een bepaald nieuw woord in het Hongaars uitsloten, was het volgens hem beter om het equivalent van dat woord uit een andere taal over te nemen en het geleende woord in het Hongaars te ‘perfectioneren’. Op deze wijze zou tevens de universele taal sneller en gemakkelijker tot stand komen (585).

Taalvernieuwing Aangezien volgens Bolyai de geest van de Hongaarse taal de meest eenvoudige, natuurlijke en originele is – de taal is mogelijk ouder dan 4000 jaar – wil hij op basis

77

L.K. Marácz

van het Hongaars een universele taal construeren.19 Daarvoor is het nodig om de Hongaarse taal eerst te vereenvoudiging en te rationaliseren. In feite wil Bolyai hierbij nogal rigoureus te werk gaan. De Hongaarse taal moet eerst worden afgebroken om dan als perfecte taal te kunnen worden opgebouwd. Bolyai dacht dat het afbreken en weer opbouwen van het Hongaars snel te verwezenlijken was. Uit analyse van het manuscript genummerd (843) dat een lijst van wortelwoorden bevat, zal blijken dat dit een veel moeizamer proces was dan de wiskundige uit Marosvásárhely gedacht had. Bolyai stelde vereenvoudigingen in het domein van het alfabet, de wortelwoorden en de grammatica voor. Hij ontwierp een nieuw alfabet op basis van het principe dat ‘elke letter één enkele klank representeert en dat elke klank met één enkele letter wordt weergegeven. Bolyai’s eigen ABC is een aangepaste versie van het alfabet dat al door zijn vader in 1830 was voorgesteld in Begin van de aritmetica (Stäckel 1913: 139, 247). De basis van dit alfabet is die van het Latijn. Volgens Bolyai is het Latijnse alfabet erg geschikt om als alfabet voor het Hongaars te dienen (781). Zijn belangrijkste vernieuwingen zijn: een vereenvoudiging van de samengestelde schrifttekens die uit twee of drie letters bestaan, de vervanging van dubbele medeklinkers die de lange medeklinker aangeven door een enkelvoudige medeklinker met een horizontaal streepje erboven en het weglaten van de accenten die de lange klinker aangeven. Bolyai noemt zijn ABC een perfecte verzameling van Hongaarse letters.20 Hierin komen geen samengestelde schrifttekens voor, zoals in het Hongaars van zijn tijd en in het huidige Hongaars. Een voorbeeld van een samengesteld schriftteken is de sz, dat uit twee letters bestaat en dat een enkele klank, de dentale stemloze sisklank, representeert. Bolyai vereenvoudigt het alfabet door dergelijke complexe schrifttekens te vervangen door een enkelvoudige letter met in de loop van het schrift onder of boven een doorgetrokken streepje.21 Het Hongaarse complexe schriftteken zs, een gepalataliseerde z-klank, wordt in Bolyai’s systeem weergegeven door een z met een streepje door het midden. Het complexe schriftteken van de affrikaat dzs, die een gepalataliseerde dz-klank weergeeft, wordt door Bolyai gerepresenteerd als een z met twee streepjes door het midden (Stäckel 1913: 247). De gepalataliseerde klanken tj, dj, nj en lj, die in het huidige Hongaarse schrift voorkomen als de complexe schrifttekens ty, gy, ny en ly, worden in het systeem van Bolyai vervangen door respectievelijk een t, d, n en l met aan de onderkant met een verticaal streepje. Klinkers hebben geen accent of trema boven de letter om het verschil in lengte of kwaliteit aan te geven, zoals in het schrift van die tijd en in het moderne Hongaars. De klinkers ü en ö worden vervangen door respectievelijk een y en een o met een puntje in de letter. Lange klinkers worden onderscheiden van korte klinkers met een enkele horizontale streep boven de klinker. Overigens mag het horizontale streepje boven de lange klinker wegblijven als het verschil tussen lang en kort geen aanleiding geeft tot verwarring. Dit vanwege ‘de eenvoud, het gemak en de esthetiek’ (840/1). János ging ervan uit dat hij in staat zou zijn om met behulp van de wortelwoorden naar analogie van de wiskundige tekens een taal te construeren die eigenlijk uit heel weinig wortelwoorden zou bestaan. Volgens hem zijn de wortelwoordenboeken

78

De veelzijdige burger

die door de Hongaarse Academie van Wetenschappen zijn uitgegeven, zoals die van János Nagy, wel nuttig, maar hij prefereert een uittreksel van het uitgebreidere Groot Academisch Woordenboek van de Hongaarse taal. Dit woordenboek werd in opdracht van de Hongaarse Academie van Wetenschappen door de taalkundigen Gergely Czuczor en János Fogarasi samengesteld. Czuczor en Fogarasi startten hun werkzaamheden in 1844, maar het woordenboek zou pas na de dood van Bolyai (in 1860) tussen 1862-1874 worden gepubliceerd (Marácz 2004: 88-89). János wilde met een uittreksel van het ongepubliceerde Groot Academisch Woordenboek de Hongaarse taal van overbodige woorden kunnen zuiveren, de woorden in kaart brengen die eenduidig zijn en woorden die in het Hongaars ontbreken volgens eenvoudige principes afleiden (212/1). De kapitein in ruste had echter geen tijd om het materiaal van het Groot Academisch Woordenboek in Boedapest te gaan bekijken en bleef voor zijn onderzoek aangewezen op het wortelwoordenboek van Nagy. Hij wilde op basis van dit woordenboek de lijst van wortelwoorden verder perfectioneren, dat wil zeggen de ‘levende’ wortelwoorden in kaart brengen, waarmee hij ook taalverwantschappen op het spoor hoopte te komen, en de lijst van Nagy aanvullen met wortelwoorden die nog ontbraken. Bolyai neemt de hypothese van Nagy over dat Hongaarse wortelwoorden uit ten hoogste drie klanken bestaan22 en dat het Hongaars een perfecte afwisseling kent van klinkers en medeklinkers, waarin bovendien medeklinkerclusters en diftongen ontbreken.23 Het opsporen van de wortelwoorden is volgens Bolyai eigenlijk helemaal niet moeilijk. Nuchtere intuïtie is vaak al voldoende. Het wordt volgens hem pas moeilijk als wortelwoorden en hun betekenissen vaag zijn (781). Bijzonder gecharmeerd is Bolyai van het feit dat de Hongaarse wortelwoorden éénlettergrepig zijn. Volgens hem is de taal die de eenvoudigste wortelwoorden en wortelregels heeft de oudste en dus ook de meest natuurlijke. Zijn mening dat het Hongaars een primigena taal is, die uit zichzelf is ontstaan en wortelwoorden heeft die niet verder kunnen worden afgeleid, werd door dichters als Mihály Vörösmarty (1800-1855) en János Arany (1817-1882), beide verbonden aan de Hongaarse Academie van Wetenschappen, gedeeld.24 Om de perfecte taal te construeren wilde Bolyai ook de Hongaarse grammatica vereenvoudigen. Ingewikkelde grammaticale constructies moesten worden geschrapt en in de werkwoordelijke vervoeging werd alleen de tegenwoordige tijd toegestaan.25 Tevens wilde hij alle declinatiepatronen in het Hongaars afschaffen.26

Manuscript (843) In het manuscript genummerd (843) 27 worden de wortelwoorden van de eerste vier letters van het Hongaarse alfabet – A, Á, B, CZ (in het modern Hongaars C) – uit het wortelwoordenboek van János Nagy opgesomd. Bolyai’s woordenlijst wordt door Nagy de Tökélyes magyar gyökszók (Perfecte Hongaarse Wortelwoorden) genoemd. Bolyai hanteert zijn eigen alfabet en spellingsysteem en gebruikt soms afkortingen die gebaseerd zijn op de wortels, bijvoorbeeld tök in plaats van het afgeleide adjectief tökélyes (perfect).

79

L.K. Marácz

Bolyai gaat uit van het principe dat elk wortelwoord een enkele, aparte betekenis heeft en dat elke betekenis door slechts een wortelwoord of woord gerepresenteerd wordt. Uit zijn lijst blijkt echter dat het Hongaars nog ver verwijderd is van dit ideaal. Hij vult de lijst met synoniemen aan, waarmee hij zelf illustreert dat één enkele betekenis door meerdere woorden kan worden gerepresenteerd (Stäckel 1913: 194). Bolyai’s stellingen wordt ook geschonden door de homoniemen die hij in zijn lijst opneemt. Homoniemen zijn (wortel)woorden die eenzelfde klankstructuur hebben maar verschillende betekenissen representeren. Hij is zich bewust van dit probleem en probeert homonimiteit te omzeilen door een van de wortels een andere, nietbestaande vorm te geven. Het woord seb (wond) (207) heeft in principe dezelfde wortel als het afgeleide zelfstandige naamwoord sebesség (snelheid) (210), namelijk seb. De twee concepten hebben echter niets met elkaar van doen, wat erop duidt dat seb en sebesség niet uit dezelfde wortel kunnen zijn afgeleid. De ongewenste homonimiteit wordt in dit geval vermeden door als wortelwoord van sebesség te kiezen voor söb, in plaats van seb. Söb is echter een niet-bestaand wortelwoord. Bolyai gebruikte de lijst van Nagy heel duidelijk als referentielijst. Soms liet hij materiaal uit deze lijst weg. Het Hongaars als perfecte taal kon volgens hem wel zonder de volgende verschijnselen: wortels die niet meer worden gebruikt of moeilijk te herkennen zijn; bijwoorden van onzekerheid; de varianten van de suffixen vanwege de vocaalharmonie; suffixen met een onduidelijke betekenis en interjecties en exclamatieven. Hij voegde echter ook materiaal toe aan de lijst van Nagy, zoals wortels en woorden die Nagy over het hoofd had gezien. Soms kende hij wortels een nieuwe betekenis toe als de ware betekenis niet meer te achterhalen viel of die niet meer gangbaar was. Soms maakte hij nieuwe wortels of woorden. De wortel van het Hongaarse woord pont (punt) (294) wordt bij Bolyai pon zonder dat hij aangeeft of pont van het Latijnse punctum afstamt of van het Hongaarse werkwoord pon-ít (een punt maken) dat door Bolyai zelf bedacht is.28 In tegenstelling tot Nagy, die alleen zuivere Hongaarse wortels opsomt en vreemde of leenwoorden uitsluit, staat Bolyai wel vreemde of leenwoorden uit andere talen toe. Bij hem krijgen deze woorden echter gewoon een Hongaarse wortel toegekend. Het Hongaarse woord cédula (korte notitie) (335) krijgt de wortel céd, ook al is Bolyai zich ervan bewust dat het woord van het Latijnse schedula stamt. Uit de rij van synoniemen pikt hij er een uit en gaat verder met een nieuwe rij wortelwoorden of woorden. Dit doet hij soms ook met een woord dat semantisch verwant is aan een van de synoniemen. Soms gaat hij ook verder met een woord dat een vergelijkbare klankstructuur heeft als een woord dat al in de lijst staat. Het gevolg van al deze toevoegingen is dat de overzichtelijke ABC-volgorde van Nagy bij Bolyai tot een chaotische opsomming verwordt. Het is duidelijk dat dit nog niet de definitieve lijst van wortelwoorden kan zijn. Bolyai realiseert zich dit, want na verloop van tijd begint hij de wortelwoorden opnieuw te ordenen. In tegenstelling tot Nagy’s woordenboek, dat de ABC-volgorde aanhoudt, nummert Bolyai de lemma’s door. Hierdoor zijn de wortelwoorden en de woorden die met suffixen hiervan zijn afgeleid in zijn woordenlijst niet apart gemarkeerd.

80

De veelzijdige burger

Hulptalen De poging van János Bolyai om met behulp van het Hongaars een perfecte, universele taal te construeren past in de categorie a posteriori talen. Deze talen hebben tot doel de communicatie tussen verschillende naties die geen gemeenschappelijke moedertaal hebben en die tussen wetenschappers wereldwijd, te bevorderen.29 Geconstrueerde talen als het Esperanto en het Volapük horen in deze groep talen, die ook wel van Internationale Hulptalen (IHL) worden genoemd. Volgens Eco (1997: 318) zijn de uitgangspunten voor a posteriori talen enerzijds de vereenvoudiging en de rationalisatie van de grammatica met inachtneming van de modellen van natuurlijke talen en anderzijds het creëren van een lexicon dat zoveel mogelijk op het lexicon van de natuurlijke talen lijkt. Het is de bedoeling dat deze talen als een aanvulling op de eigen moedertaal worden gebruikt. Bolyai’s poging om uit het Hongaars een perfecte taal te construeren voldoet aan de uitgangspunten van Eco met betrekking tot a posteriori talen. Zijn voorstel is ook vergelijkbaar met het Latino sine flexione van de Italiaanse wiskundige Giuseppe Peano (1903).30 Peano bedacht een vereenvoudigd Latijn dat gebruikt kon worden voor internationale wetenschappelijke verslagen en dat uitsluitend een schrijftaal was. Het idee was een lexicon van een zeer bekende natuurlijke taal, gebaseerd op wortelwoorden en bijna geen grammatica. Het Latino sine flexione heeft zich echter niet verbreid en ook deze taal is louter een historisch relict. Stierf het Latino sine flexione met de dood van zijn bedenker Peano, Bolyai’s voorstel van het Hongaars als de perfecte taal is, helaas voor het genie uit Marosvásárhely, nooit verder gekomen dan het archief van de plaatselijke bibliotheek.

Noten 1

2 3

4 5 6 7 8

Deze bijdrage is opgedragen aan Jos Kapteyn, ter herinnering aan het feit dat hij en de auteur van dit artikel het Honours Programme Europees Beleid, naar zijn idee, hebben opgezet. Jos en János, de hoofdpersoon van dit artikel hebben gemeen dat ze moeilijk te doorgronden zijn. Is dit misschien briljante wetenschappers eigen? Zie de inleiding van Kiss (1999) over het parallellenprobleem en het belang van de ontdekking van János Bolyai voor de ontwikkeling van de wis- en natuurkunde. Wortelwoorden in het Hongaars zijn éénlettergrepige lexicale elementen zonder achtervoegsels die niet verder verkleind kunnen worden zonder hun betekenis en vorm te verliezen (Marácz 2004, 89). Met behulp van achtervoegsels, suffixen, die aan de wortelwoorden worden gehecht, kunnen weer nieuwe woorden worden gevormd. Dit aanhechten van suffixen aan wortelwoorden wordt agglutinatie genoemd. Zie het standaardwerk van de literatuurhistoricus Zsolt Beöthy 1899, deel I, hoofdstuk 41, 547-567. Zie Beöthy 1900, deel II, 12 voor Bessenyei’s lijfspreuk ‘Minden nemzet a maga nyelvén lett tudós, de idegenen soha.’ Ibidem, ‘A magyar nyelvet s a tudományt magyar nyelven mívelni’. Zie voor het Groot Academisch Woordenboek Marácz (2004, 88-89). Toch zijn dit niet de eerste wortelwoordenboeken van het Hongaars. Het eerste wortelwoordenboek werd samengesteld door Ferenc Kresznerics (1766-1832), priester en filoloog aan het lyceum van Szombathely (zie Kresznerics 1831). In de inleiding van zijn woordenboek schreef hij dat zijn eerste zorg het vaststellen van de wortel van de woorden was en zijn tweede zorg het opsporen van de suffixen. Kresznerics was lid

81

L.K. Marácz

9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27

28 29

30

van de Hongaarse Academie van Wetenschappen. Zijn werk werd door de dichter Mihály Vörösmarty, een van de drijvende krachten van de Hongaarse taalkunde aan de Academie van Wetenschappen, hoog geschat. Zie Bolyai (1833) in Gazda (2002, 389-391). Zie hiervoor Stäckel (1913, 193), Benkö (1960, 1316) en Gazda (2002, 389). Zie de manuscripten (649), (659) en (606); alsmede (606) in Benkö (2003, 141). Manuscript (627) in Benkö (2003, 164-165). Manuscripten (215), (629), (837) en (979). Manuscripten (661) en (875). Zie Wolfgang von Kempelen, Mechanismus der menschlichen Sprache nebst Beschreibung seiner sprechenden Maschine (Wien 1791). Manuscript (628) in Benkö (2003, 115). Manuscript (627) in Benkö (2003, 159-160).) Manuscripten (19), (193) en (782). Manuscript (627) in Benkö (2003, 164). Manuscript (781/4): ‘Tökélyes magyar betûtár.’ Manuscripten (781) en (840). Manuscript (627) in Benkö (2003, 161). Manuscript (627) in Benkö (2003, 164, 198). Zie voor deze opvatting Vörösmarty (1828, 28) en Keresztury (1962, 450-452). Manuscript (99) in Benkö (2002, 189). Manuscript (627) in Benkö (2003, 197-198). Voor de ontcijfering van dit manuscript, geschreven in Bolyai’s eigen alfabet, ben ik veel dank verschuldigd aan Gizella Fall, docente uit Marosvásárhely, die het moeilijk leesbare handschrift van János in modern Hongaars heeft omgezet. Het werkwoord pon-ít bestaat volgens Bolyai uit het wortelwoord pon en het verbaal suffix ít, dat het werkwoord actief maakt. In de tweede helft van de achttiende eeuw ondernam de Hongaarse taalfilosoof György Kalmár (17261781) al een poging om een universele (a priori) taal te construeren met behulp van het Hongaars. Zie Kalmár (1772) en ook (Eco 1997, 302). Hoewel János Bolyai zich ook met cognitie zonder teken- of taalsystemen bezighield (Benkö 2002, 187) is onbekend of Bolyai het werk van Kalmár kende. Zie hiervoor het interessante paper van Daniele Gouthier, Nico Pitrelli en Ivan Pupolizo (2002).

Literatuur A’ Magyar Tudós Társaság (ed.) 1839. Nyelvtudományi pályamunkák, második kötet. Buda. Benkö, S. 1960. Nyelv és matematika. In Korunk, 1314-1324. Benkö, S. 2002. Bolyai János vallomásai. Budapest: Mundus Magyar Egyetemi kiadó. Benkö, S. (ed) 2003. Bolyai János marosvásárhelyi kéziratai I. Kolozsvár: Az Erdélyi Múzeum-Egyesület kiadása. Beöthy, Z. (ed.) 1899. A magyar irodalom története I. Második kiadás. Budapest: az Athenaeum irodalmi és nyomdai r. társulat. Beöthy, Z. (ed.) 1899. A magyar irodalom története II. Második kiadás. Budapest: az Athenaeum irodalmi és nyomdai r. társulat. Bolyai, F. 1833. Egy kis toldalék és jelentés. Tentamen 2. kötet, 413-415. Marosvásárhely. In 2002, Egy halhatatlan erdélyi tudós, Bolyai Farkas, ed. István Gazda, 389-391. Budapest: Akadémiai Kiadó. Czuczor, G. en J. Fogarasi 1862-1874. A magyar nyelv szótára I-VI. Pest.

82

Eco, U. 1997. The Search for the Perfect Language. London: Fontana Press. Engel, J. D. 1839. A’ Magyar nyelv’gyökérszavai. In Nyelvtudományi Pályamunkák, második kötet, 1-122. Buda: A’ Magyar Tudós Társaság. Gazda, I. 2002. Bolyai Farkasnak az 1834-es Mathematikai Müszótárban szereplö szakkifejezései. In Egy halhatatlan erdélyi tudós, Bolyai Farkas, ed. István Gazda, 392-395. Budapest: Akadémiai Kiadó. Gazda, I. ed. 2002. Egy halhatatlan erdélyi tudós, Bolyai Farkas. Budapest: Akadémiai Kiadó. Gouthier, D., N. Pitrelli, I. Pupolizo. 2002. Mathematicians and the perfect language: Guiseppe Peano’s case. Ms. University of Trieste. Hints, E. 2002. Bolyai Farkas életmódja, betegségei, halála. In Egy halhatatlan erdélyi tudós, Bolyai Farkas, ed. István Gazda, 617-626. Budapest: Akadémiai Kiadó. Kalmár, G. 1772. Praecepta grammatica atque specimina linguae philosophicae sive universalis, ad omne vitae genus adcommodatae. Berlin/Leipzig. Kempelen, F. 1989. Az emberi beszéd mechanizmusa, valamint a szerzö beszélögépének leírása. Budapest: Szépirodalmi Könyvkiadó. Keresztury, M. ed. 1963. Arany János prózai müvek 1. Budapest: Akadémiai Kiadó. Kiss, E. 1999. Mathematical Gems from the Bolyai Chests. János Bolyai’s discoveries in Number Theory and Algebra as recently deciphered from his manuscripts. Budapest: Akadémiai Kiadó. Kresznerics, F. 1831. Magyar szótár gyökérrenddel és deákozatta I-II. Buda. Marácz, L. 2004. De Oorsprong van de Hongaarse Taal. In Het Babylonische Europa. Opstellen over Veeltaligheid, eds. A. van Heerikhuizen, M. van Montfrans, B. Naarden en J.H. Reestman, 81-96. Amsterdam: Amsterdam University Press. Nagy, J. 1834. A’ magyar nyelv’ szóalkotó, ’s módosító ragainak nyelvtudományi vizsgálata. In Nyelvtudományi Pályamunkák, elsö kötet, 103-176. Buda: A’ Magyar Tudós Társaság. Nagy, J. 1839. Tiszta magyar gyökök. In Nyelvtudományi Pályamunkák, második kötet, 125-296. Buda: A’ Magyar Tudós Társaság. Stäckel, P. 1913. Wolfgang und Johann Bolyai Geometrische Untersuchungen. Erster Teil Leben und Schriften der Beiden Bolyai. Leipzig und Berlin: Druck und Verlag von B.G. Teubner. Vörösmarty, M. 1828. Gondolatok a’ magyar nyelv’ eredetérôl. In: Tudományos Gyûjtemény, deel II, 25-36.

83

L.K. Marácz

84

De veelzijdige burger

Witsen als burger Bruno Naarden

Voltaire en Witsen Keizerin Elisabeth bezat vijftienduizend jurken om haar forse gestalte in te verhullen. Zij verhief een Oekraïense zanger waarop zij verliefd geworden was tot maarschalk en liet het buitengewoon kostbare Winterpaleis in Petersburg bouwen. Deze lichtzinnige dochter van Peter de Grote was niet dom, maar staatszaken interesseerden haar nauwelijks. Die liet zij aan haar gunstelingen over. Voltaire, die nooit om een compliment aan de groten der aarde verlegen zat, noemde haar vleiend ‘la Sémiramis du Nord’. (De legendarische Assyrische vorstin Semiramis of Sammu-Ramat uit de 9de eeuw voor Christus gold als het klassieke voorbeeld van een even schone als wijze vorstin.) In 1757 liet de keizerin aan de beroemde Fransman vragen of hij een biografie van haar vader wilde schrijven. Voltaire, die in 1745 al eens tevergeefs bij het Russische hof naar een dergelijke opdracht had gehengeld, voldeed graag aan het verzoek. ( Haintz 1961: 31-2) Zijn Histoire de l’ empire de Russie sous Pierre le Grand kwam in 1759-1763 uit. In het voorwoord beweerde Voltaire onder meer dat hij zich liet leiden door het axioma Que nulle vérité ne soit cachée, maar in de daarop volgende zin volgde een andere stelregel: Ne dites à la posterité que ce qui est digne de la posterité. Geschiedschrijving volgens dit tegenstrijdige recept leidde tot merkwaardige resultaten. In 1731 had Voltaire het leven beschreven van de Zweedse koning Karel XII die de voornaamste tegenstander van Peter I was geweest. Toen had hij de Russische machthebber als een wrede barbaar afgeschilderd. In zijn Peter biografie echter had hij de tsaar veranderd in een mondaine heilige van de Verlichting die met rationele hervormingen zijn achterlijk land tot Europees niveau had opgetild. Zijn succes was er niet minder om, want juist omdat dit boek kritiek en debat uitlokte, werd het ook veel gelezen. Voltaire informeerde de lezer uitvoerig over de eerste reis van Peter I naar West-Europa in 1697-1698. Dit had tot gevolg dat het verhaal over de tsaar die zich inspande om in Zaandam en Amsterdam het vak van scheepstimmerman te leren, in het collectieve geheugen van een groot internationaal publiek werd opgeslagen. Dankzij Voltaire kwam de voornaamste gastheer van Peter de Grote in Nederland eveneens in de Europese schijnwerpers te staan. Dit was de Amsterdamse staatsman en amateurgeleerde Nicolaas Witsen (1641-1717). Voltaire schreef:

85

B. Naarden

“Il [ tsaar Peter ] s’instruisait de la physique naturelle dans la maison du bourg-mestre Vitsen, citoyen recommandable à jamais par son patriotisme, et par l’emploi de ses richesses immenses qu’il prodiguait en citoyen du monde, envoyant à grands frais des hommes habiles chercher ce qu’il y avait de plus rare dans toutes les parties de l’univers, et frétant des vaisseaux à ses dépens, pour découvrir de nouvelles terres.” (Voltaire 1999: XLVI, 589-90) Deze karakteristiek van Witsen was niet het resultaat van eigen onderzoek. De meeste elementen erin zijn ontleend aan het werk van eerdere Franse biografen van Peter I zoals Rousset de Missy en Mauvillon, die op hun beurt weer het werk van de Engelsman Perry uit 1724 gecopieerd hadden. Interessant is echter wat Voltaire zelf aan deze overschrijftraditie toevoegde. Niet eerder was Witsen ‘een door zijn patriotisme voor eeuwig voorbeeldige burger’ genoemd die blijkbaar tegelijkertijd zo boven elk bekrompen nationalisme uitsteeg dat hij met recht ook als ‘wereldburger’ vermeld kon worden. Wat was Voltaires bedoeling met deze wel zeer uitbundige lofprijzing? Uit zijn boek bleek dat het Nederland van de Gouden eeuw een gidsland was geweest voor de jonge Peter de Grote. Voor Fransen had dat land echter destijds ook aantrekkelijke kanten. In de 17 de eeuw hadden vele Hugenoten en ook grote geesten als Descartes er een tehuis gevonden. Een eeuw later zagen de ‘philosophes’ van de Franse Verlichting in de Nederlandse republiek op zijn minst een interessant staatkundig alternatief. Dat gold ook voor Voltaire die Nederland meerdere malen bezocht. Het beruchte aan hem toegeschreven negatieve oordeel over Holland ( ‘Canaux, canards, canaille.’) is nooit in zijn werk teruggevonden. ( Vercruysse 1966: 25-6) Voltaire was echter geen overtuigde republikein. Hij was een bewonderaar van Lodewijk XIV waarover hij ook een boek had geschreven. Vermoedelijk vond hij dat Frankrijk nog steeds het beste gediend was met een vooruitstrevende absolute monarchie en had hij daarom met zijn boek over Peter de Grote willen aantonen dat hervormingsgezind en verlicht despotisme zelfs in het arme en achterlijke Rusland prachtige resultaten kon bereiken. Tegelijkertijd echter bleef hij landen als Nederland en Engeland waarderen. In deze naties had de handel niet alleen de bewoners rijker gemaakt, maar ook hun politieke vrijheid en geestelijke horizon vergroot. In Frankrijk daarentegen, zo scheen Voltaire in een aantal geschriften ( bijvoorbeeld in zijn Lettres Anglaises, X, Sur le commerce) te suggereren, klampte de heersende elite zich vast aan haar privileges en interesseerde zich nauwelijks voor wat er met hun land of in de rest van de wereld gebeurde. Je had een sterke lantaarn nodig om daar iemand te vinden die leek op het beeld van Witsen dat Voltaire met één volzin had opgericht. Dit beeld was echter veel te mooi om waar te zijn. In de eerste plaats zaten in die ene zin een aantal historische onnauwkeurigheden. Witsen heeft de tsaar in Nederland vele diensten bewezen, maar het is zeer onwaarschijnlijk dat de vorst in Witsens Amsterdamse grachtenhuis les kreeg in de natuurkunde of een soortgelijke wetenschap. Witsen was een autoriteit op het gebied van de geschiedenis van de scheepsbouw, maar het is zelfs niet zeker of hij regelmatig met zijn hoge gast daarover gesproken heeft. Wel staat vast dat hij de contacten met de tsaar, en met personages

86

De veelzijdige burger

uit diens gevolg, benut heeft om zijn kennis over Siberië te verifiëren en aan te vullen. Aan dit gebied had hij veel aandacht besteed in een grote kaart uit 1687 en het daarbij horende boek uit 1692 over de Noordelijke delen van Oost-Europa en Azië. Elke reiziger of geleerde die nieuws verschafte over onbekende gebieden op aarde, werd door Witsen graag beloond met geld of wederdiensten. Hij kon het zich veroorloven om duizenden guldens te besteden aan zijn wetenschappelijke hobbies, want hij was een vermogend man en bleef zijn kapitaal vermeerderen met commerciële activiteiten zoals scheepvaart en wapenhandel. Hij heeft vermoedelijk een stimulerende rol gespeeld bij de expeditie van Van der Stel in 1685 naar de Koperbergen in Zuid- Afrika (Wilson 2002) en zeker was dit het geval bij de tocht van De Vlamingh naar de Westkust van Australië in 1696 (Schilder 1976). Dit waren echter VOC-ondernemingen die niet door Witsen persoonlijk werden gefinancierd. Witsens wetenschappelijke activiteiten kunnen echter niet losgemaakt worden van hun economische achtergrond. Het maken van kaarten en landbeschrijvingen door Nederlanders in de 17de eeuw stond ook in dienst van de internationale handel en de koloniale expansie. Voltaires beeld van een steenrijke Witsen die op eigen kosten en puur uit wetenschappelijke nieuwsgierigheid voortdurend zeeschepen en ontdekkingsreizigers uitzond, klopte niet met de werkelijkheid. Wel onderhield Witsen contacten met een groot aantal mensen uit allerlei delen van de wereld en kan hij om die reden een cosmopoliet genoemd worden. In Witsens eigen tijd zou men met een dergelijke kwalificatie ook geen moeite gehad hebben, want dat woord bestond al sinds Griekse oudheid. Maar in de 18de eeuw hadden begrippen als citoyen du monde, world citizen, Weltbürger, cosmopolite, maar ook genus humanum, humanity, l’Humanité en Menschengeslecht bij verlichte denkers in Europa steeds meer een specifieke betekenis gekregen die men er in de 17de eeuw niet in die mate aan hechtte. Na 1700 werden nietEuropese culturen door kritisch gestemde schrijvers vaker ten voorbeeld gesteld aan de eigen samenleving die niet langer als vanzelfsprekend superieur gevonden werd. Het leven op aarde als geheel, de totale mensheid ging voor hen een hoger belang vertegenwoordigen dan het eigen land of Christelijk Europa. Vaderlandsliefde gold sinds de oudheid als een deugd, maar zoals Voltaire schreef in het lemma Patrie van zijn Dictionnaire philosophique: “… souhaiter la grandeur de son pays, c’est souhaiter du mal a ses voisins. Celui qui voudrait que sa patrie ne fût jamais ni plus grande, ni plus petite, ni plus riche, ni plus pauvre serait le citoyen de l’univers.” Voor Witsen had een dergelijke gedachtegang alleen een zekere geldigheid gehad binnen Europa, waar het Nederland steeds minder makkelijk lukte om zich als grote mogendheid te handhaven. Het idee dat alle mensen en naties op aarde recht hadden op dezelfde vrijheid, welvaart en ontwikkeling, was hem vermoedelijk vreemd. Voltaires typering van Witsen als een 18de-eeuwse wereldburger was een anachronisme. Witsen trachtte vermoedelijk veel eerder te beantwoorden aan een ideaal dat in de 17de eeuw ook door vooraanstaande Nederlandse intellectuelen als Barlaeus en

87

B. Naarden

Pieter de la Court was uitgedragen, namelijk dat van de mercator sapiens, de erudite koopman die niet alleen handel drijft, maar zich ook met wetenschap bezighoudt en deelneemt aan het openbaar bestuur. ( Woude 1967; Blom 2002: 111) Ook de karakteristiek van Witsen als ‘een door zijn patriotisme voor eeuwig voorbeeldige burger’ verdient commentaar en niet alleen omdat Voltaire wist wat de nadelen van fervent nationalisme waren. Evenals weldenkende mensen in de 21ste eeuw, vonden Witsen en Voltaire vermoedelijk dat een voorbeeldig burger iemand is die zijn beste krachten wijdt aan het welzijn van de gemeenschap waarmee hij zich verbonden voelt. Het grote verschil met onze huidige tijd was echter was dat onder het Europese Ancien Régime van voor 1800 lang niet iedereen een burger was of mocht zijn. Alleen in een zeer grijs verleden, gedurende de Romeinse keizerrtijd, was het staatsburgerschap een formeel recht geweest van alle vrije manlijke ingezetenen van een groot rijk. Het Romeinse staatsrecht behield in de middeleeuwen en de Nieuwe Tijd grote invloed, maar met de instelling van een egalitair staatsburgerschap werd pas begonnen tijdens de Franse Revolutie en het zou daarna in nog heel lang duren zijn voor dat dit in de meeste Europese landen verwezenlijkt was. In de 17de eeuw was het recht van burgerschap in Nederland voorbehouden aan een betrekkelijk klein deel van de stadsbewoners die zichzelf poorters mochten noemen. Poorterschap verschafte belangrijke voordelen, zoals toetreding tot de gilden, maar er moest ook flink voor betaald worden. De meeste stedelingen waren arm en konden dus nooit poorter worden. (Kuijpers en Prak 2002) In theorie gaf het poorterschap ook toegang tot bestuurlijke functies, maar in de praktijk werden deze uitgeoefend door een nog veel kleinere groep regenten. De familie van Nicolaes Witsen behoorde al enkele generaties tot deze olicharchische kaste die in de Nederlandse steden, gewesten en ook in de republiek als geheel de dienst uitmaakte. Juist onder invloed van de door Voltaire zo krachtig bevorderde Verlichting ontstond in het 18deeeuwse Nederland krachtig verzet tegen de al te exclusieve regentenheerschappij die rond 1800 dan ook opgedoekt werd. Vanuit het oogpunt van de Verlichtingsidealen is Voltaires lof voor een regent als Witsen nogal dubieus. Aangezien er in de 17de eeuw geen modern staatsburgerschap bestond en aan een Europees burgerschap uiteraard nog geheel niet gedacht werd, lijken de verschillen met de 21ste eeuw buitengewoon groot te zijn. Toch hadden de regenten in de praktijk te maken met problemen die verwant zijn aan die van onze tijd. Het was destijds evenmin eenvoudig om de grenzen tussen tussen de private en publieke sfeer op de juiste manier af te bakenen. Persoonlijke rijkdom stelde regenten in staat om bestuurlijke functies uit te oefenen en zij gebruikten deze ambten uiteraard ook om er beter van te worden. Maar tegen exorbitante zelfverrijking in de top van de sociale piramide bestonden toen eveneens sterke morele bezwaren en meestal golden er ook bepaalde juridische beperkingen. Uit de correspondentie die hij voerde met de burgermeester van Deventer, Gijsbert Cuper, weten we dat Witsen zich ergerde aan landgenoten in Nederlands Indië die alleen dachten aan geldverdienen en niets deden om de wetenschappelijke kennis van dit exotische gebied te vergroten. ( Gebhard 1882, II: 341, 370, 386, 457, 461) Even vertrouwd als wij waren de 17de eeuwse bestuurders met de tegenstelling

88

De veelzijdige burger

tussen lokale en nationale politiek, met het gekonkel van partijen en de wedijver tussen belangengroepen. De regenten die het buitenlands beleid uitstippelden, probeerden voordelige coalities met andere staten aan te gaan om het voortbestaan van de Nederlandse republiek veilig te stellen. Soms voelden zij zich echter gedwongen om het hogere Europese belang te laten prevaleren boven de Nederlandse zaak. In het bestuur van grote handelscompagnieën zoals de WIC en de VOC kregen zij bovendien met vraagstukken van mondiaal formaat te maken. In de 17de eeuw huldigde men zeker bepaalde opvattingen over behoorlijk bestuur en goed burgerschap, maar een regent die zich daaraan wilde houden, moest zijn weg vinden in een mijnenveld van tegenstrijdige en verstrengelde belangen. Ook toen waren de politieke marges smal en moesten er voortdurend compromissen gesloten worden. Gepolderd werd er dus volop en vrijwel uitsluitend binnenskamers achter gesloten deuren. Dit blijkt ook meestal uit de documenten die Nicolaes Witsen nagelaten heeft. Zijn 19de-eeuwse biograaf, J.F. Gebhard, constateerde al dat voorzichtigheid de voornaamste politieke deugd van deze Amsterdamse burgemeester was geweest en dat het grote aantal brieven dat hij heeft nagelaten teleurstellend weinig concrete informatie over werkelijk belangrijke zaken bevat [Gebhard, 1881, I: 138, 249, 297]. Enkele jaren geleden schreef de Amerikaanse historicus John E.Wills hierover: “Witsen’s letters are not easy reading. The style is formal, full of polite phrases. There are many references to conversations too sensitive to summarize on paper, to more or less appropriate ways to communicate with a dignitary without loss of face for anyone concerned. They are masterpieces of indirection, of avoidance of confrontation, of incremental movement toward difficult decisions.” ( Wills 2001: 214) We weten niet zodoende niet precies wat Witsens eigen oordeel was over de partijtwisten tussen de aanhangers van Oranje en de voorstanders van een strict republikeins bewind. Vermoedelijk stond hij veel dichter bij de gematigde dan bij de orthodoxe calvinisten en was hij in de wetenschapsbeoefening eerder een aanhanger dan een tegenstander van nieuwlichters als Descartes en Newton. Witsen zelf doet daar geen duidelijke uitspraken over, wel vertelt zijn curriculum vitae ons het een en ander over het soort burger dat hij was. Als amateur geleerde en verzamelaar hield hij zich met de meest uiteenlopende kleine en grote zaken bezig en dat gold ook voor zijn activiteiten als Amsterdams bestuurder. Hij was achtereenvolgens kerkmeester in de Zuiderkerk, lid van de vroedschap ( gemeenteraad) , schepen (dat wil zeggen stedelijk rechter) en uiteindelijk ook dertien maal regerend burgemeester. Hij bemoeide zich intensief met het algemeen bestuur en de financiën van de stad en hield daarnaast persoonlijk toezicht op het weeshuis, op de bouw van sluizen en bruggen, de versterking van waterkeringen en de constructie van de vesting Naarden. Als hoofd van de pilotage ( het loodswezen) bouwde hij vuurtorens en maakte hij een nieuwe kaart van de Zuiderzee. Hij organiseerde een loterij om aan geld te komen voor de vrijkoop van Nederlandse christenslaven uit Algerije en zette zich in voor de opvang van uit Frankrijk gevluchte Hugenoten. Namens Amsterdam

89

B. Naarden

trad hij tevens op als ambachtsheer (bestuurder) van Urk, Schokland en Amstelveen. We kunnen hier uit niet concluderen dat Witsen als bestuurder volledig opging in de locale politiek en alleen als wetenschapper zich met andere zaken bezighield. Hij heeft meer dan twintig jaar als één van de Heren Zeventien de VOC geleid. Hij bracht meer dan vijftien jaar buiten Amsterdam door. Voornamelijk in Den Haag als afgevaardigde van zijn stad in de Staten van Holland en in de Staten Generaal, maar ook in het buitenland als ambassadeur en twee maal als politiek commissaris bij het leger aan het front tijdens de oorlogen tegen Frankrijk. Indien ijver en inzet kenmerkend zijn voor voorbeeldig burgerschap dan kon Witsen daar zeker aanspraak op maken. Anderzijds maakt juist de hoeveelheid en diversiteit van deze activiteiten en Witsen weinig openhartige berichtgeving daarover het moeilijker om hem als staatsman te beoordelen. In het verleden is Witsen door bewonderaars als een soort nationale held bejubeld, maar ook door critici afgeserveerd als een brave, maar middelmatige en kleurloze uitvoerder van de besluiten die door regenteske bestuurscolleges waren genomen. Om binnen het bestek van één artikel toch iets te laten zien van de wijze waarop Witsen als burger functioneerde, beperken we ons hieronder tot één onderwerp, namelijk zijn relatie met Engeland. Hierover heeft Witsen zelf ons zo nu en dan wat uitvoeriger en minder afstandelijk ingelicht. Zo komen we iets meer te weten over de gevoelens van deze staatsman, over zijn nationalisme, over de vervlechting van wetenschap en handel met politiek en over de tegenstellingen die tussen lokale, nationale en Europese belangen bestonden.

Witsen en Engeland Engeland was in de 17de eeuw een politiek instabiel land. In 1642 was een burgeroorlog tussen de aanhangers van de koning en die van het parlement geëindigd met de executie van de vorst en de proclamatie van een republiek. Tegelijkertijd was Engeland de voornaamste economische concurrent van die andere protestantse republiek: Nederland. Nadat het Engelse staatshoofd, Oliver Cromwell, in 1651 de Act of Navigation had afgekondigd, waarbij het aan buitenlanders verboden werd om goederen in Engeland in te voeren, brak in 1652 de oorlog tussen beide landen uit. De strijd werd door Nederland verloren. In 1654 werd er vrede gesloten en in 1656 begeleidde de vijftienjarige Nicolaas zijn vader Cornelis Witsen op een diplomatieke missie naar Engeland. Cornelis Witsen was in 1653 burgemeester van Amsterdam geweest in 1656 trad hij op als bestuurslid van de Admiraliteit, de organisatie die Amsterdamse oorlogsvloot beheerde. De reis naar Engeland was waarschijnlijk bedoeld om nog steeds bestaande geschillen met Engeland over de zeevaart bij te leggen. Op de heenreis was het weer blijkbaar slecht, want Nicolaes schreef later dat de overtocht per oorlogschip zeer gevaarlijk was geweest en acht dagen had geduurd. In Londen werd de Nederlandse delegatie door Cromwell uiterst vriendelijk ontvangen en Cromwells kinderen deden hun best het Nicolaas naar de zin te maken. Een Engelse predikant, die Nederlands sprak, had de opdracht gekregen het Nederlandse gezelschap ‘het

90

De veelzijdige burger

merkwaardigste te laten zien en vermaak aan te doen.’ (Witsen 1872, 41) Deze dominee liet hen daarom de bijl zien waarmede koning Karel zeven jaar eerder was onthoofd en ook het kussen waarop de koning voor zijn executie had geknield. Dit waren opmerkelijke toeristische bezienswaardigheden, want de onthoofding van Karel I in 1649 had in heel Europa en ook in Nederland tot algemene verbazing en ontzetting geleid. In Moskovië wilden men met deze koningsmoordenaars zelfs niets meer te maken hebben. De Engelse kooplieden verloren hun handelsprivileges in Rusland. Dat was zeer voordelig voor de Nederlanders, want die kregen daardoor vrijwel de hele Russische markt in handen. Dat is ook van belang voor Nicolaas Witsen. Hij zou als 23-jarige in 1664 deelnemen aan een Nederlandse ambassade naar Moskovie. Daarna zou hij zich ontwikelen tot een groot Ruslandkenner die decennia lang de spil zou vormen van de Nederlandse economische en politieke betrekkingen met het rijk van de tsaar. In 1660 werd in Engeland de monarchie hersteld, maar de maritieme concurrentiestrijd met Nederland ging onverminderd voort. Toen Nicolaes in augustus 1665 uit Moskovië terugkwam, was net de Tweede oorlog met Engeland uitgebroken die aanvankelijk desastreus verliep. Zijn vader was als Amsterdamse gedeputeerde in de Staten Generaal zeer actief bij de oorlogsinspanning betrokken. Nicolaes, 24 jaar oud, kreeg echter toestemming van zijn pa om een plezierreisje naar Frankrijk te maken: “meerdere lust hebbende vreemde landen te zien en de franse tale, waarvan hij te dier tijd nog onkundig was, te leeren.” (Witsen 1872: 42) Hij ontmoette in Frankrijk wel een Ier, genaamd Mortag Obrien, die zijn vaderland van de Engelsen wilde bevrijden. Nicolaes schreef op verzoek van Obrien een brief aan raadspensionaris Johan de Wit. Of Nederland de Ieren: “met 2 à 3000 troepen willende bijstaan, benevens enige scheepen, kruyd en lood.’ De Ieren zouden dan ‘de stad limerick in onse handen stellen, de Engelsen uit het land jaagen en de regering veranderen na ons goedvinden.” (Witsen 1872: 51) De Wit is niet op dit voorstel ingegaan. Nederland rekende op eigen kracht met de Engelsen af door middel van de beroemde tocht van De Ruyter naar Chatham in 1666. Hoe hoog de Anglofobe gevoelens van Witsen waren opgelopen, bleek pas vijf jaar later, in 1671, toen hij een omvangrijke studie over de scheepsbouw publiceerde waarin ook de Nederlandse heldendaden ter zee breed werden uitgemeten. Er stonden zelfs twee lange verhalen in over de tocht naar Chatham. De Engelsen worden door Witsen als onbetrouwbaar en wreed afgeschilderd: een door hen gevangengenomen Nederlandse kapitein; “kapten zy, na gegeven lyfs-genade, en hooft, en mannelijckheidt af. Soo handelen geen Hollanders, welckers woordt haer zegel is …” (Witsen 1672: 475)

91

B. Naarden

De pagina’s met de ergste anti-Engelse opmerkingen zijn echter daarna verwijderd uit de nog niet verkochte exemplaren van het boek en vervangen door een gekuiste tekst. Dit lijkt op censuur. Vermoedelijk hadden de Nederlandse autoriteiten geen behoefte aan provocerende literatuur. In 1671 stonden wij aan de vooravond van een derde zeeoorlog met Engeland. ( Nijhoff 1925; Wildeman 1994: 404) In 1669 was Cornelis Witsen overleden nog voordat zijn zoon - zoals deze later in zijn autobiografische aantekeningen schreef: “tot eenig ampt was gevordert, terwijl niemand van zijn bloed hadde, van wien hij zulks kon verwachten.” (Witsen 1872: 43) Nicolaes kreeg echter de protectie van de oud-burgemeester Gilles Vlackenier en werd in 1670 lid van de vroedschap. Toch leek hij op het verkeerde paard gewed te hebben. Valckenier dreigde in 1671 de voortdurende machtsstrijd tussen rivaliserende elites te verliezen en en Witsens kans om schepen te worden scheen verkeken. Het jaar daarop veranderde de situatie echter drastisch. In de afgelopen twee decennia hadden de regenten geregeerd zonder de Oranjes, maar in 1672 ontstaat er paniek in het land en er dreigen opstanden wanneer de Nederlandse republiek aangevallen wordt door Frankrijk, Engeland en de Duitse bisdommen Munster en Keulen. Prins Willem III wordt aangesteld als stadhouder en opperbevelhebber. Hij vervangt in alle steden de zittenden bestuurders door andere die beter met hem zullen samenwerken. In Amsterdam profiteert Valckenier hiervan en ook Witsens neef Johannes Hudde die burgemeester wordt. In Den Haag worden Johan en Cornelis de Wit door een woedende menigte afgeslacht. Een teen en een tong van de gebroeders wordt door later Witsen verworven en aan zijn verzameling curiositeiten toegevoegd. (Vroom 1997, 18) In het ‘rampjaar’ werden Utrecht en Naarden door de Fransen ingenomen en Witsen nam volop deel aan de versterking van de Amsterdamse verdedigingswerken tegen een mogelijke aanval. De oorlog met Frankrijk duurde zes jaar en Witsen verbleef in 1676 en 1677 aan het front in de Zuidelijke Nederlanden om als ‘gedeputeerde te velde’ toezicht te houden op de financiering van het krijgsbedrijf. De derde oorlog met Engeland was echter al in 1674 beëindigd en opnieuw in het voordeel van de Nederlandse republiek. Nog in datzelfde jaar werd er een brief van Witsen gepubliceerd in de Philosophical Transactions, de gezaghebbende periodiek van het Engelse wetenschappelijke genootschap dat de Royal Society werd genoemd. Witsens anti-Engelse gevoelens stonden dus niet alle contacten met Engelsen in de weg. Waarschijnlijk vond hij dat geleerden overal ter wereld in de eerste plaats allemaal burgers van dezelfde republiek der letteren waren. We weten dat Witsen 1668 een reis naar Oxford heeft gemaakt en waarschijnlijk was hij in 1671 opnieuw in Engeland. Toch heeft hij het Engels alleen maar een beetje leren lezen, hij kon de taal niet spreken of schrijven. Witsen had zijn brief aan de Royal Society vermoedelijk in het Nederlands geschreven en naar Isaac Vossius gestuurd om hem in het Engels te vertalen. Isaac was de zoon van de beroemde classicus Gerard Vossius. Hij zou internationaal nog bekender worden dan zijn vader, niet alleen door zijn grote geleerdheid, maar vooral

92

De veelzijdige burger

door zijn eigenwijsheid en excentriek gedrag. In 1670 was hij op uitnodiging van een Engelse bisschop naar Engeland verhuisd. Hij werd tot kanunnik van de koninklijke kapel in Windsor benoemd, hoewel Vossius bekend stond om zijn minachting voor alles dat met godsdienst te maken had. Volgens de overlevering had koning Karel II eens over hem opgemerkt: ‘This learned divine is a strange man: he will believe anything except the Bible.’ Deze eigenschap zou de koning en Witsen lelijk opbreken. Want Vossius vertaalde niet alleen Witsens brief, maar veranderde hem ook een beetje omdat hij in iets wilde geloven. De brief ging over het probleem of Nova Zembla wel een eiland was. Ik citeer er een stukje uit: “Sir, I herewith send you what i have received out of Muscovy, which is a new Mapp of Nova Zembla and Weigats, as it has been discovered by the express orders of the Czar; and drawn by a painter, who sent it to me from Mosco for a present. By which it appears that Nova Zembla is not an Island, as hitherto it has been believed to be; and that the mare glaciale is not a Sea, but a Sinus or Bay, the waters where of are sweet. The Samojeds as well as the Tartars do unanimously affirm, that passing on the back of Nova Zembla at a considerable distance from the from the shore, Navigators may well pass as far as Japan. And it is a great fault in the English and Dutch that seeking to get to Japan on the South-Side of Nova Zembla, they have almost always passed the Weigats.” (Philosophical Transactions 1674, 3) Witsen heeft later toegegeven dat hij inderdaad op grond van deze Russische kaart een tijd heeft gedacht dat Nova Zembla geen eiland, maar een schiereiland was. Als hij in 1687 zijn grote kaart van de Noordelijke gebieden van Azie en Europa laat drukken, heeft hij die fout hersteld. Nova Zembla is daarop duidelijk als een eiland weergegeven. Witsen ontkende echter dat hij in de brief gesuggereerd had dat de noordoostelijke doorvaart naar Japan een reële mogelijkheid was, indien men maar ten Noorden en niet en Zuiden langs Nova Zembla probeerde te zeilen. Daarvoor was Vossius verantwoordelijk, die had met zijn brief geknoeid. Waarom was dat zo belangrijk? Wel, Vossius haalde koning Karel II er toe over om in 1676 twee schepen naar Japan te sturen via de Noordelijke Nova Zembla route. In juni werd The Speedwell, het schip dat door de koning persoonlijk was gefinancierd, bij Nova Zembla volledig vernield door het pakijs. Het schip zonk, twee zeelieden verdronken. De overige bemanningleden bereikten de wal en werden opgepikt door het andere schip dat door Engelse kooplieden was uitgerust. Dit debacle maakte definitief een einde aan de Engelse pogingen om via het noordoosten een kortere weg naar Oost-Azië te vinden. Witsen heeft zich de mislukking van de expeditie bijzonder aangetrokken en bleef zich op allerlei manieren vrij pleiten van enige verantwoordelijkheid daarvoor. ( Witsen 1705: 907-913) Dat was begrijpelijk. Nederland had Engeland nodig in de strijd tegen het agressieve expansionisme van Lodewijk XIV en Witsen ging in deze jaren een steeds belangrijker rol spelen in de buitenlandse politieke van de Republiek. Wanneer de

93

B. Naarden

Engelse koning hem publiekelijk de schuld zou geven van de dood van twee onderdanen en nog belangrijker het verlies van een hoop geld, dan kon dat het einde betekenen van zijn carrière als diplomaat. Dat is niet gebeurd. Karel II overleed in 1685. Witsen meest onaangename ervaringen met het Engeland moesten toen nog komen. Karel werd opgevolgd door zijn broer Jacobus II die openlijk katholiek was en door zijn bruuske politiek de Engelsen van zich vervreemde. Opnieuw doemde de mogelijkheid op van een anti-Nederlands bondgenootschap tussen Frankrijk en Frankrijk. In Engeland is men bang voor herstel van het katholicisme. Engelse edellieden traden in contact met prins Willem III van Oranje, de schoonzoon van Karel II. De Nederlandse stadhouder ging daarna plannen te maken om de troon van Engeland te veroveren. Witsen was één van de eersten die in het diepste geheim daarvan op de hoogte gesteld werd. Hij was in 1688 voor derde maal verkozen tot één van de vier regerende burgemeesters van Amsterdam. In de voorgaande jaren was Witsen de voornaamste bemiddelaar geweest in een lange reeks conflicten tussen de stad en de stadhouder. Willem III verdacht Lodewijk XIV ervan dat hij Europa aan Frankrijk en het katholicisme wilde onderwerpen. De stadhouder was de bezielende kracht achter een hele reeks anti-Franse bondgenootschappen. Dat koste veel geld dat in de Nederlandse republiek vooral door Amsterdam opgebracht moest worden. De Amsterdamse regenten vonden dat de welvaart van hun stad gebaat was bij het handhaven van een machtsevenwicht in Europa. Belastingen en oorlogen daarentegen waren daar echter uiterst schadelijk voor de handel. Het gevolg was dat de stad meestal met de stadhouder ernstig van mening verschilde over de te volgen buitenlandse politiek. ( Troost 2001, 167-172) Willem III besefte dat Engeland niet zonder de steun van Amsterdam veroverd kon worden. De Amsterdammers aarzelden. Een invasie in Engeland kon alleen plaats vinden wanneer de meeste koopvaardijschepen al buitengaats waren. Frankrijk zou de Republiek onmiddellijk de oorlog verklaren en zo veel mogelijk onbeschermde Nederlandse schepen met kostbare ladingen veroveren. Uiteindelijk gingen zowel Amsterdam als de Staten Generaal overstag en heeft men zijn steun gegeven aan deze onderneming waarvan de afloop allesbehalve zeker was. Met vereende krachten werden vijfhonderd schepen bijeengebracht om een leger van twintigduizend man en de daarbij horende paarden en kanonnen te kunnen transporteren. Volgens Jonathan Israel was dit: “one of the most impressive feats of organization any early modern regime ever achieved.” (Israel 1998: 850) Inderdaad, Willem III slaagde waar zowel Napoleon als Hitler later zouden falen. Engeland werd veroverd in 1688. Met enig recht is aan deze gebeurtenis de naam van Glorious Revolution gegeven. Na de vestiging van een constitutioneel koningschap met een sterke invloed van het parlement brak in Engeland een tot op heden voortdurende periode van politieke stabiliteit aan die op den duur ook de instelling van een parlementaire democratie, algemeen kiesrecht en modern staatsburgerschap mogelijk zou maken.

94

De veelzijdige burger

Amsterdam werd in de persoon van Witsen door Willem III beloond voor zijn belangrijke bijdrage aan deze belangrijke gebeurtenis in de Britse en de Europese geschiedenis. Hij werd benoemd tot de voornaamste van de drie Nederlandse ambassadeurs aan het Engelse hof, uitgenodigd om de kroning bij te wonen en onderhandelingen te openen over een verdrag van wederzijdse militaire en martitieme bijstand tussen Nederland en Engeland. Dat leek eervol, maar Witsen had er geen zin in en probeerde er onder uit te komen ‘excuserende op myn onverstant en onbequaemheyt, ook indispositie en swakheijt van lighaem, en sulx so iverig als ik konde, maer het hielp niet […]. (Gebhard 1881, I, 339-340) Uit de brieven die hij naar huis schreef en het rapport dat hij daarover opstelde, weten we dat het jaar dat hij in Engeland doorbracht voor hem een beroerde tijd is geworden. Een slecht voorteken was het verloop van de overtocht naar Engeland in januari 1689. Witsen was al bijna verdronken voor dat de reis begon, toen de sloep waarmee hij van wal was gestoken, in botsing kwam met het oorlogsschip dat hem moest vervoeren, zodat hij ‘met duisent gevaer van mijn leven ontsnapte tot een schrik van de aenschouwers’. Daarna kwam het schip in een storm en ‘door onkunde van de stierman’ bijna op een zandbank terecht, ‘so dat alle ogenblik met ons vierhondert man de doot voor ogen saghen en […] indien de heer van Dijkvelt en ik niet hadden gelast het anker te laeten vallen, wij hadden sonder enige hulp alle verdronken […] soo dat Godt almagtig ons wonderlijk heeft bewaart. Het scheepsvolk was alle tramontanen quijt.’ (Scheltema 1861: 93) De Nederlandse ambassadeurs werden bij hun officiële ontvangst in Londen drie dagen lang door de koning onthaald. Witsen vond de pracht en praal waarmee dit gepaard ging overdreven en ‘belacht in zijn geest deeze ijdelheid.’ Dat kwam ook omdat hij zich ter plekke zeer onzeker voelde. Witsen had eigenlijk als oudste van de drie gezanten bij de audiëntie het woord moeten voeren. Maar hij deed dit niet, aangezien hij zichzelf ‘ter oorzake zijner onbedrevenheid in het Frans [dat aan het hof werd gesproken], en zijn schroomachtigheid, niet zeer bekwaam oordeelde’. Zijn collega Schimmelpenninck van der Ooije hield nu de ‘aanspraak’ tot de koning en de koningin, ‘die Witsen agter hem staande, op een briefje heeft, om hem op den weg te helpen, als hij haperen mogt, gelijk eens gebeurde.’ Bij de daarop volgende begroeting van prinses Anne en haar echtgenoot raakte Schimmelpenninck zelfs ‘zeer in de war’. (Witsen 1823: 147, 150-151) Ondanks dit geklungel leek de Nederlandse missie aanvankelijk veel kans van slagen te hebben. Bij hun aankomst bij Hamptoncourt was het Nederlandse gezelschap toegejuicht door een grote menigte ‘die gedurige exclamatie en uitroepinge maakten, na de wijs hier, als men iemand ontvangt.’ Zij riepen: ‘Uit paperij, uit paperij! [ dwz. weg met het katholicisme!] God bewaar King William en Queen Marij, dit zijn de regte vrinden van Engeland, nu is de dag gekomen, God zegen de protestantse religie.’ (Scheltema 1863: 88) Toen Witsen eens in Londen op straat wandelde gaf hij een bedelaar een geldstuk ‘waarop de zogenaamde prins van Walles [ dwz. de latere koning Jacobus II] afgebeeld was. Doch de bedelaar gaf het hem terug zeggende: ‘die munt is niet goed. God blese King William.’ De ambassadeur voelde zich gedwongen om de man een andere geldstuk te overhandigen. (Witsen 1823: 142-3) Witsen ont-

95

B. Naarden

dekte echter spoedig dat de Engelse dankbaarheid jegens de Nederlanders niet van lange duur was. De kreupele, astmatische, Calvinistische en afstandelijke Willem III was vanaf het begin niet populair bij de Engelse hoge edellieden. Nog voordat hij tot koning was gekroond klaagden zij tegenover Witsen dat de prins tegen de gewoonte van de Engelse koningen in ‘niet spraakzaam, niet gemeenzaam genoeg’ was, te weinig mensen ontving, te weinig dronk en te weinig geld uitgaf. Hij gaf ook niet snel genoeg toe aan de eisen van het parlement. Of Witsen niet eens met Zijne Hoogheid daarover kon spreken. ‘Het welk ik mij’, schreef Witsen die vele moeizame onderhandelingen gevoerd met de uiterst intelligente, maar ook snel geïrriteerde Oranje, ‘wel wagten zal , wetende hoe pointilleus hij is.’. Hij merkte wel dat de vorst zich in Engeland allesbehalve thuis voelde. Dat bleek bijvoorbeeld toen hij kort na de kroningsplechtigheid vroeg wat Witsen van die ‘comedie, van die zotte, oude Paapsche ceremonien’ gevonden had. Op goede Vrijdag weigerden de koning en de koningin de voeten te wassen van twaalf arme mannen en twaalf arme vrouwen zoals de gewoonte was. De koning wenste bovendien niet op op die dag te vasten. (Witsen 1823: 135, 148) Witsen constateerde dat er op straat ‘schimpende liedjes’ werden gezongen over king William. Men had weinig op met ‘der Presbijteriaanen Messias’ die men van de Hollandse ‘Butterboxes’ had gekregen. In de kofiehuizen werd gezegd dat men ‘hier een koning onthalsd, een anderen verjaagd’ had en men zou ‘met den derden ook wel weg weeten.’ Witsen vond dat Willem III zijn vroegere zelfverzekerdheid had verloren. Hij was dikwijls zwaarmoedig, vaker ziek en nog sneller beledigd of kwaad wanneer hij op oppositie stuitte. Uit betrouwbare bron had Witsen gehoord dat Oranje had gezegd dat hij wat dan ook zou willen zijn, behalve koning van Engeland. Zijn echtgenote Mary, van huisuit een Engelse prinses, voelde zich evenmin in haar vaderland, vadereiland, thuis. ‘De koningin verklaart aan zekere Mevrouw dat zij het zoete leven in Holland beklaagt, dat zij haare beste dagen hadt gehad, hier onvrij was, en den luide niet voldoen kon. Dit zeide zij met traanen.’ (Witsen 1823: 142, 145-6, 154, 156) De Nederlanders in Londen begonnen ook de grote nadelen in te zien van het Engelse avontuur van hun stadhouder: ‘was het niet beter geweest, eer bewaard en kosten gespaard?’ De Engelsen maakten geen haast met een officiële oorlogsverklaring tegen Frankrijk, zodat de Nederlanders voorlopig daarvan alle lasten te dragen hadden. Zelfs Nederlandse koopvaardijschepen in Engelse havens kregen geen gewapend convooi, zodat zij niet veilig naar Nederland terug konden varen. Witsen voelde dat in zijn eigen portemonnaie, want er was ook een schip van hemzelf bij. Hij klaagde er bij de koning over dat hij door de oorlog ook al ‘de helft in een Surinaamsvaarder hadt verlooren, die, gelijk hij in haastigheid zeide, voor den duivel was.’ (Witsen 1823: 147, 157, 159) Ook de burgemeesters in Amsterdam liet hij weten dat zijn langdurig verblijf in Engeland voor hem persoonlijk onvoordelig was: ‘Waarlijk Ed. Groot Agtb. Heeren! deze togt onschiet mij zo in tijd als andersints zeer en heeft mij geset tegen mijn begeerten, inclinatie en gedagten buiten mijne saken, zo dat door mijne absentie zeer merkelijke schade hebbe geleden.’ (Scheltema 1863: 135) Witsens allerergste gevoelens over Engeland werden keer op keer bevestigd. ‘De jalousie tegen onze natie steigert hier steeds’, schreef hij. (Scheltema 1863: 99) Toen

96

bleek dat Ierland waar Jacobus II zich met Franse steun verschanst had, niet veroverd kon worden omdat de soldaten onderbewapend waren, zorgde Witsen er zeer snel voor dat het Engelse leger uit Holland duizenden musketten en snaphanen toegezonden kreeg. De koning was hem daar dankbaar voor. De Engelse edellieden aan het hof dachten er anders over. Zij verweten Witsen dat hij Amsterdam veel geld had laten verdienen met deze wapenleveranties. (Witsen 1823: 153) Zij vonden het ongehoord dat hij de afschaffing durfde voor te stellen van Cromwells anti-Nederlandse navigatiewet die de oorzaak was geweest van de eerste zeeoorlog tussen beide landen. Men beeldt zich hier in, reageerde Witsen dat de Nederlanders ‘met convoyen alom de gehele wereld deur ter negotie uit zijn en dat men den Engelsen den handel tragt te ontvreemden. Dit gevoelen heeft grooten wortel gevoed.’ (Scheltema 1863: 113) Witsen ergerde zich ook aan de corruptie die zelfs in de hoogste Engelse kringen welig tierde. ‘Ik bespeurde nu zeer duidelijk’, schreef hij op zeker moment, ‘hoe alles hier venaal was, zelfs tot de justitie toe.’ De koning maakte daar, zoals Witsen waarnam, volop gebruik van. Hij schakelde zijn vele vijanden uit door hen met ambten om te kopen. ( Witsen 1823: 157, 164) De onderhandelingen over het verdrag tussen Engeland en de Republiek verliepen stroef en volgens Witsen met ‘schilpadde-tret’. Dat kwam deels door de politieke partijstrijd in Engeland en de aristocratische nonchalance van de Engelse onderhandelaars die zich regelmatig met doorzichtige smoesjes verontschuldigden voor hun afwezigheid. Witsen verzette zich tegen in zijn ogen buitensporige Engelse eisen omdat anders ‘als hij te huijs soude koomen de gemeente hem met rottige appelen soude werpen.’ Hij verklaarde dat hij ‘eerder zijn hand willende doen afkappen’ dan een verdrag tekenen waarbij elke Nederlandse zeeofficier automatische de mindere van elke Engelse zou worden. ( Witsen 1872: 46) Op het verdrag dat uiteindelijk tot stand kwam, heeft Witsen weinig invloed kunnen uitoefenen. Andere vooraanstaande Nederlanders en Engelsen vonden bij de koning-stadhouder meer gehoor vonden of praatten hem hem beter naar de mond , ‘zodat ik, schreef Witsen, ‘hier een 0 in het cijfer schijnt te zijn’ […] ‘Ik verdraag hier meer als ik ooit ter schoole of van mijn ouders hebbe geleeden. Correctien krijge ik dagelijks en vervloek de uur dat ik her waards kwam’ Als hij in Holland was gebleven zou hij immers ‘zo groot hartzeer over schade niet hebben, die onze ingezetene en mij zelven overkomen.’ Pas als Witsen van raadspensionaris Heinsius daartoe nadrukkelijk opdracht krijgt, staakt hij zijn verzet bij de onderhandelingen. Wanneer hij op 3 september zijn handtekening zet onder het verdrag is Witsen zeer emotioneel ‘zoals mijne beevende hand kan getuigen.’ (Witsen 1823: 159, 162) Witsen was een zeer actieve man en het voornaamste onaangename gevoel waarmee hij in Engeland heeft rondgelopen, was verveling. Hoewel hij in 1689 waarschijnlijk lid is geworden van de Royal Society horen, komen we niets te weten over de contacten die hij met Engelse geleerden heeft onderhouden. Blijkbaar heeft hij er niet veel tijd mee kunnen vullen, want zelfs in een gesprek met de koning klaagt hij erover dat hij ‘hier niets te doen hebbende, den geheelen Bijbel hadt geleezen en veele Engelsche schrijvers.’ (Witsen 1823: 137) Als buitenlander die de taal niet sprak, voelde Witsen zich op dit eiland niet thuis en aan het wufte, aristocratische en Franssprekende hof voelde hij zich als degelijke en deftige Nederlandse burger nog minder

97

B. Naarden

op zijn gemak. Het voorstel van de koning om hem in de adelstand te verheffen en een baron van hem te maken, sloeg hij af. Na de ondertekening van het voor Nederland inderdaad onvoordelige, maar gezien de oorlog met Frankrijk absoluut noodzakelijke verdrag met Engeland, keerde hij in november naar Nederland terug en bracht onmidellijk verslag uit aan de Staten-Generaal en de Staten van Holland. In Engeland, zo luidde zijn conclusie had hij ‘veele bijzondere voorvalleen gezien, veele wederwaardigheden bejegend, veel zuur en zoet ontvangen, wisselvalligheden en ijdelheid van het Hof bespeurd en zelfs in mijn persoon klaar gezien, dat een vergeten burger best is.’ ( Witsen 1823: 165, 170)

Literatuur Blom, H.W. 2002. Burger en Belang: Pieter de la Court over de politieke betekenis van burgers. In Burger, eds. Jost Kloek en Karin Tilmans, 99-112. Amsterdam, AUP. Gebhard, J.F. Jr. 1882. Het leven van Mr.Cornelisz. Witsen (1641-1717). I, Levensbeschrijving, Utrecht 1881. II, Bijlagen, Utrecht Haintz, O. 1961. Peter der Grosse, Friedrich der Grosse und Voltaire. Zur Entstehungsgeschichte von Voltaires ‘Histoire de l’Empire de Russie sous Pierre le Grand’. Mainz, Wiebaden. Kuipers, E. en M. Prak, 2002. Burger, ingezetenen, vreemdeling: burgerschap in Amsterdam in de 17e en 18e eeuw. In Burger, eds. Joost Kloek en Karin Tilmans, 113-153. Amsterdam, AUP. Nijhoff, W. 1925. De Anglophobie van Nic. Witsen en de verschillende redactieën van zijn Scheepsbouw, Het Boek (14e Jg.) 88-96. Philosophical Transactions: giving some accompt of thre present undertakings, studies and labours of the ingenious in many considerable parts of the world. 1674. Vol.IV. London. Scheltema, P. (ed.) 1861. Brieven van Nicolaas Witsen. Aemstel’s Oudheid IV. Scheltema, P. (ed.) 1863. Brieven van Nicolaas Witsen. Aemstel’s Oudheid V. Schilder, G.G. (red.) 1976.De ontdekkingsreis van Willem Hesselz. De Vlamingh in de jaren 1696-1697. Den Haag. Troost, W. 2001. Stadhouder-koning Willem III. Een politieke biografie. Hilversum. Vercruysse, J. 1966 Voltaire en Hollande. Studies on Voltaire and the Eighteenth Century. Vol. XLVI. Geneve. Voltaire, 1999. The Complete Works of Voltaire. Oxford. Wildeman, G.J.D. 1994. De twee edities van Witsens Scheepsbouw nader bekeken. In A.J.Hoving, Nicolaes Witsens Scheeps-bouw-konst Open gestelt. Franeker. Wills, J.E. 2001. 1688. A Global History. London. Vroom, W. 1997. Het wonderlid van Jan de Witt en andere vaderlandse relieken. Nijmegen. Wilson, M.L. Th. Toussaint van Hove-Exalto and W.J.J.Rijssen (eds.), 2002. Codex Witsenii. Cape Town. Witsen, N. 1671. Aeloude en Hedendaegsche Scheeps-bouw en Bestier. Amsterdam. Witsen, N. 1705. Noord en Oost-Tartarye. Amsterdam.

98

De veelzijdige burger

Witsen, N. 1823. Uittreksels uit het Bijzonder Verbaal, nopens de deputatie en Ambassade daarop gevolgd in Engeland, 1689. In J. Scheltema, Geschiedkundig en letterkundig mengelwerk, derde deel, II (Utrecht) 134-170. Witsen, N. 1872. Eene autobiographie. Aemstel’s Oudheid VI: 41-51. Woude, S. van der 1967. Mercator sapiens: oratie gehouden door Caspar Barlaeus bij de inwijding van de illustrere School te Amsterdam op 9 januari 1632. Amsterdam, UB UvA.

99

B. Naarden

100

De veelzijdige burger

Enkele beschouwingen over de uitspraak van de Conseil constitutionnel van 3 april 2003 (2003-468 DC) over de kieswet voor regionale en Europese verkiezingen Jan Herman Reestman

Inleiding Aan de Universiteit van Amsterdam werken meerdere ‘Kapteyns’ die zich met recht en Europa bezighouden. Dat is wel eens verwarrend. Om P.J.G. Kapteyn te onderscheiden van zijn naamgenoten, en zonder aan deze laatsten ook maar iets af te willen doen, noemt een college van mij aan de Juridische Faculteit, die hem nog kent uit de tijd dat P.J.G. voorzitter van de afdeling rechtspraak van de Raad van State was, hem steevast de ‘grote Kapteyn’. Het adjectief slaat niet op zijn lengte. Voor deze grote Kapteyn is dit stukje. Het behandelt enkele elementen van een uitspraak van de Franse constitutionele rechter, de Conseil constitutionnel, van 3 april 2003 over een Franse wet inzake regionale en Europese verkiezingen. Het betreft geen ‘grande décision’ die integraal in de handboeken zal worden opgenomen, maar een ‘kleine’ die in de Franse constitutionele geschiedenis eigenlijk niet meer dan een voetnoot is. Maar zij raakt op allerlei manieren aan Jos’ werkzame leven, bij de Raad van State, bij het Hof van Justitie en bij de opleiding Europese Studies. Daarbij komt ook het beoogde thema van deze bundel, burgerschap, om de hoek kijken, zowel nationaal - het kiesrecht is immers het belangrijkste uit het politieke burgerschap voortvloeiende recht – als Europees.

I. Een nieuw kiesstelsel voor de Franse regio’s De Franse regio’s hebben een stormachtige ontwikkeling doorgemaakt. Zij werden in 1964 bij decreet in het leven geroepen en kregen in 1972 de status van établissement public, functioneel gedecentraliseerd overheidsverband. De loi relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions verhief ze in 1982 tot lagere rechtsgemeenschappen. Constitutionele status verkregen zij bij constitutionele wet van 28 maart 2003. Daarmee kwamen zij op gelijke voet te staan met gemeenten en departementen. Die grondwetswijziging van maart 2003 is ook om andere redenen van belang. Zij

101

J.H. Reestman

heeft de positie van alle lagere rechtsgemeenschappen versterkt door invoering van het subsidiariteitsbeginsel. Daarmee dient het parlement, de wetgever, bij het bepalen van de omvang van hun bevoegdheden voortaan rekening te houden.1 De Conseil constitutionnel zal erop toe kunnen zien dat de wetgever het beginsel naleeft, maar naar verwachting zal zijn toetsing net zo marginaal zijn als de toetsing van het Hof van Justitie van de EG aan het beginsel in het kader van het EG-verdrag (Kapteyn & VerLoren van Themaat 2003: 119-120). De Franse lagere rechtsgemeenschappen moeten er dus maar niet al te veel van verwachten. Niettemin is de constitutionalisering van het beginsel een revolutionaire ontwikkeling in een staat die enkele decennia geleden nog de eenheidstaat par excellence kon worden genoemd. De grondwetswijziging van maart 2003 is om nog een derde reden van belang. Zij bepaalt tevens dat aan lagere rechtsgemeenschappen bij organieke wet de bevoegdheid kan worden gegeven om, zij het bij wijze van experiment en ook overigens binnen strikte grenzen,2 af te wijken van bij wet of decreet gestelde regels inzake ‘de uitoefening van hun bevoegdheden’. Daarvan zouden in het bijzonder de regio´s moeten profiteren: de toenemende regionalisering van Europa dwingt tot hun versterking. Onder meer tegen deze achtergrond dient het voorstel tot wijziging van het kiesstelsel voor de Conseil régional, de regionale raad, te worden beschouwd dat de regering Raffarin begin 2003 bij het Franse parlement indiende. Om de regio’s in staat te stellen hun wassende verantwoordelijkheden te dragen en de noodzakelijke daadkracht te tonen, zou de positie van hun besturen moeten worden versterkt. De regionale raden zouden over duidelijke en stabiele meerderheden moeten gaan beschikken. Daarnaast moest het nieuwe stelsel helpen de band tussen de kiezer en de regionale gekozenen te versterken en de afnemende opkomstpercentages bij regionale verkiezingen een halt toe te roepen. Officieus lag aan het voorstel nog een derde wens ten grondslag: het voorkomen van herhaling van de ‘nachtmerrie’ van 1998 (Le Monde 11 februari 2003). Toen kon ‘rechts’ in enkele regionale raden slechts met steun van en samenwerking met het Front National van Jean Marie le Pen de meerderheid verwerven. Dit tot groot misnoegen van de toenmalige én huidige president van de Republiek, Jacques Chirac, een overtuigd en verklaard tegenstander van elke vorm van samenwerking met extreem rechts. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Assemblée Nationale werden maar liefs 12.500 amendementen ingediend, niet alleen door de linkse partijen, de ‘echte’ oppositie, maar ook door de UDF, een de regering Raffarin op zichzelf welgezinde liberale centrumpartij. Getergd besloot de regering haar zwaarste wetgevingswapen in te zetten om aan het debat een eind te maken. Op 12 februari stelde zij de vertrouwenskwestie. De daarop ingediende motie van wantrouwen haalde het drie dagen later bij lange na niet. Bijgevolg werd het voorstel geacht door de Assemblée te zijn aangenomen (artikel 49 van de Franse Constitutie). Vervolgens werd het ook aanvaard door de Sénat en daarmee wet. Het ‘filibusteren’ leverde de Franse afgevaardigden dus niets op. Meer dan zestig afgevaardigden en meer dan zestig senatoren gingen echter in beroep bij de Conseil constitutionnel.

102

De veelzijdige burger

De steen des aanstoots De eerste regionale verkiezingen vonden in 1986 plaats op basis van een stelsel van evenredige vertegenwoordiging in combinatie met een lijstenstelsel, met een kiesdrempel van 5 procent. Dit stelsel werd in 1999 aanzienlijk gewijzigd door invoering van een bonusregeling en een (eventuele) tweede kiesronde. Een partij die tijdens de eerste ronde de absolute meerderheid der uitgebrachte stemmen behaalde, kreeg er als bonus een kwart van het totaal aantal te verdelen zetels bij. Als deze jackpot tijdens de eerste ronde niet zou kunnen worden uitgekeerd, zou een tweede ronde volgen en de bonus worden toegekend aan de partij met de meeste stemmen. De regering Jospin, die de wijziging initieerde, stelde daarbij voor een drempel in te voeren van 10 procent van het aantal uitgebrachte stemmen voor deelname aan de (eventuele) tweede ronde; partijen die om die horde te kunnen nemen na de eerste ronde een lijstverbinding zouden willen aangaan, zouden minimaal 5 procent van het aantal uitgebrachte stemmen moeten hebben vergaard. Bij de parlementaire behandeling in de Assemblée nationale werden deze percentages gewijzigd in respectievelijk 5 en 3. Dat was de prijs die de regering Jospin moest betalen om haar uit meerdere linkse partijen bestaande politieke meerderheid, haar majorité plurielle, te vriend te houden. In haar voorstel tot wijziging van deze wet, die op dat moment overigens nog niet was toegepast, haalde de regering Raffarin de door de regering Jospin oorspronkelijk voorgestelde percentages van respectievelijk 10 en 5 procent van het aantal uitgebrachte stemmen van stal. Anders dan haar voorganger behoefde deze regering, die met haar UMP de absolute meerderheid in de Assemblée bezit, geen gunsten te verlenen aan kleine coalitiepartners. Uiteindelijk ging zij in haar obsessie met stabiliteit nog een stap verder dan de regering Jospin. Zij wijzigde de genoemde drempels in respectievelijk 10 en 5 procent van het aantal ingeschreven kiezers (in plaats van uitgebrachte stemmen). Vooral de verhoging van de 10 procents-drempel was in de Assemblée steen des aanstoots. De verhoging zou fnuikend zijn voor de kansen op zetels voor kleinere partijen, en onder omstandigheden zelfs voor grotere. Als dit percentage zou zijn gehanteerd bij de regionale verkiezingen van 1998, zou de Parti socialiste, de tweede partij van Frankrijk, in de regio Elzas niet eens op eigen kracht hebben mogen deelnemen aan de tweede ronde! De nieuwe regeling zou heel gemakkelijk kunnen leiden tot raden waarin nog slechts twee partijen vertegenwoordigd zouden zijn: de regeringspartij en één oppositiepartij.3 De regering hield zelfs rekening met de mogelijkheid dat slechts één, of sterker nog: geen enkele, partij volgens de normale regels aan de tweede ronde zou mogen meedoen, want zij had bepaald dat hoe dan ook minimaal twee partijen aan de tweede ronde zouden meedoen. Kort gezegd meenden de afgevaardigden en senatoren die beroep aantekenden dat de wet het ‘pluralisme van ideeën en opinies’ schond door partijen te weinig te bieden op een afvaardiging in de regionale raden. Aan dat pluralisme heeft de Conseil constitutionnel ‘valeur constitutionnelle’ toegekend; hij ziet er het fundament van de democratie in (beslissing 89-271 DC van 11 januari 1990). Hoewel de beroepsgangers het streven naar ‘bestuursstabiliteit’ op zich zelf ondersteunden, meenden zij dat de wetgever daarbij was doorgeschoten (Recours députés; Recours sénateurs).

103

J.H. Reestman

De vraag naar de evenredigheid van de maatregel zouden de Duitse constitutionele rechter en in zijn kielzog het Hof van Justitie waarschijnlijk op een andere wijze benaderen dan de Conseil constitutionnel, overigens zonder dat zulks per se zou leiden tot een andere eindbeslissing. Alvorens over te gaan tot een evenredigheidstoets in strikte zin – als die dan tenminste nog nodig zou zijn – zouden de eerste twee rechtelijke colleges de noodzakelijkheid van de genomen maatregel onderzoeken: kan het gestelde doel niet met minder ingrijpende middelen worden bereikt? (Kapteyn & VerLoren van Themaat 2003: 546-548; Van Nuffel: 172 e.v., 295 e.v.) De Conseil constitutionnel stelt zich echter op het standpunt dat het enkele feit dat een doelstelling ook met een minder ingrijpende maatregel kan worden gerealiseerd, niet voldoende is om een besluit onrechtmatig te oordelen, omdat hij nu eenmaal in een andere positie verkeert dan de wetgever. Alleen als door de gekozen middelen een aperte wanverhouding ontstaat tussen in casu enerzijds het streven naar bestuursstabiliteit en anderzijds het pluralisme, grijpt de Conseil in. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de volgende overweging, die betrekking heeft op een ander deel van de wet waarover de Conseil zich op 3 april 2003 uitsprak: “La Constitution ne confère pas au Conseil constitutionnel un pouvoir général d’appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement; qu’il ne lui revient donc pas de rechercher si l’objectif que s’est assigné le législateur aurait pu être atteint par d’autres voies, dès lors que les modalités retenues ne sont pas manifestement inappropriées à l’objectif poursuivi; qu’en l’espèce, le législateur a entendu concilier, d’une part, la recherche d’une plus grande proximité entre les électeurs et leurs élus et, d’autre part, la représentation des divers courants d’idées et d’opinions; que la conciliation ainsi opérée n’est pas entachée d’erreur manifeste; que le grief doit être par suite écarté (ro. 42).” In de beoordeling of van zo’n ‘erreur manifeste’ sprake is, zit een flinke dosis subjectiviteit en dus politiek dynamiet. Ook als de Conseil in casu van mening was dat de wetgever de hem toekomende beoordelings- en beslissingvrijheid had overschreden, zal hij er daarom niet rouwig om zijn geweest de omstreden bepaling op een formaliteit te kunnen afkeuren.

(Geen)raadpleging van de Conseil d’Etat De Conseil d’Etat speelt in het Franse bestel, net als de Raad van State bij ons, een dubbelrol. Hij is niet alleen de hoogste administratieve rechter, maar ook de belangrijkste juridische adviseur van de regering. De Constitutie van 1958 heeft het inwinnen van het advies van de Conseil d’Etat over wetsvoorstellen verplicht gesteld. Artikel 39 van de Constitutie bepaalt, voor zover hier van belang, dat wetsvoorstellen na advies van de Conseil d’Etat door de ministerraad worden vastgesteld en vervolgens bij een van de kamers van het parlement worden ingediend. Het is vaste jurisprudentie van de Conseil constitutionnel dat in geval de regering met een nota

104

De veelzijdige burger

van wijziging verandering wil aanbrengen in een reeds bij het parlement ingediend wetsvoorstel, deze nota, op straffe van strijd met artikel 39, dezelfde gang moet gaan als een wetsvoorstel: advisering door de Conseil d’Etat, aanvaarding door de ministerraad. Maar moeten wijzingen die door de opstellers worden aangebracht nádat de Conseil d’Etat is geconsulteerd maar vóórdat het voorstel in de ministerraad aan de orde wordt gesteld, of wijzigingen die de ministerraad zelf aanbrengt, ook aan de Conseil d’Etat worden overgelegd? Dat was in casu niet gebeurd met de litigieuze bepaling. Aldus was volgens afvaardigden en senatoren artikel 39 geschonden. Uiteraard sputterde de regering tegen: zij kon toch niet iedere wijziging die de ministerraad in een wetsvoorstel wilde aanbrengen eerst aan de Conseil d’Etat voorleggen; de Conseil d’Etat hoefde toch alleen maar geraadpleegd te worden over de algemene opzet en structuur (l’économie)van het voorgenomen wetsvoorstel? Maar bovenal zag de regering de bui al hangen: wat de Conseil constitutionnel ook zou beslissen, de ministerraad mocht in geen geval inhoudelijk gebonden worden aan het advies van de Conseil d’Etat (zoals bij bepaalde decreten, de décrets en Conseil d’Etat, wel het geval is; Observations du Gouvernement). De Conseil constitutionnel oordeelde dat de grondwetgever heeft gewild dat de ministerraad beraadslaagt en besluit over wetsvoorstellen in het licht van het advies van de Conseil d’Etat. Bijgevolg dienen alle (juridische) vragen die het door de ministerraad vastgestelde wetsontwerp oproept, aan het oordeel van de Conseil d’Etat te worden onderworpen. Dat impliceert niet dat de ministerraad een wetsvoorstel moet aanvaarden in de vorm waarin het aan de Conseil d’Etat is voorgelegd, maar wel dat de ministerraad alleen die wijzigingen mag aanbrengen die op de een of andere wijze in de gedachtewisseling tussen de regering en het adviescollege aan de orde zijn gekomen. Dat was in casu niet gebeurd; de omstreden wijziging was derhalve ongrondwettig tot stand gekomen.4 Had de Conseil constitutionnel een andere beslissing kunnen nemen? Natuurlijk, maar mijns inziens toch niet zonder zijn eerdere jurisprudentie over nota’s van wijzigingen los te laten. Getuigt de beslissing niet van formalisme, omdat het de regering grondwettelijk gegeven is amendementen op reeds ingediende wetsvoorstellen in te dienen zonder de Conseil d’Etat te raadplegen? Een beetje wel. Maar daar staat tegenover dat het in een rechtsstaat geen overbodige luxe is dat de regering geadviseerd wordt over de juridische merites van een wetsvoorstel door de onafhankelijk experts van de Conseil d’Etat (die anders dan in Nederland uitsluitend uit (professionele) juristen bestaat).5 Dat temeer daar de Franse regering, zoals we zagen, zo dominant is in de wetgevingsprocedure dat zij de Franse Tweede Kamer een wet kan laten aannemen zonder dat deze erover stemt.6 *** Omdat de ongrondwettig verklaarde bepaling viel ‘af te splitsen’ van de rest van de wet, zou president Chirac de wet, in geamputeerde vorm, hebben kunnen uitvaardigen. In dat geval zouden de in de kieswet van 1999 opgenomen percentages van kracht zijn gebleven(drempel van 5 % van de uitgebrachte stemmen voor deelneming

105

J.H. Reestman

aan de tweede ronde). Vanzelfsprekend was dat politiek geen optie. Daarom vroeg Chirac op basis van artikel 10 lid 2 van de Constitutie een nieuwe parlementaire behandeling van de wet. In plaats van tijdens die behandeling de omstreden bepaling opnieuw tot inzet van het debat te maken – na eerst de Conseil d’Etat te hebben geraadpleegd –, keerde de regering, ongetwijfeld met instemming van de president, terug naar haar oorspronkelijke, aan de Conseil d’Etat overgelegde voorstel. Ging zij overstag uit angst om nogmaals door de Conseil constitutionnel op de vingers getikt te worden, nu op inhoudelijke gronden? Of had zij simpelweg de bereidheid herwonnen tot een politiek compromis, een bereidheid die zij al had laten doorschemeren vóórdat de wet werd aangenomen, maar had verloren door de ‘obstruction systématique et demesurée’ van de oppositie? 7 Hoe dan ook, artikel L 346 van de Code électoral bepaalt sinds 12 april 2003 dat ‘Seules peuvent se présenter au second tour les listes ayant obtenu au premier tour un nombre de suffrages au moins égal à 10 % des suffrages exprimés’.

II. Een nieuw kiesstelsel voor het Europees Parlement Een ander deel van de wet waarover de Conseil constitutionnel zich op 3 april 2003 uitsprak, betrof een wijziging van het Franse kiesstelsel voor het Europees Parlement. In 1976 besloot de Raad van ministers van toen nog de EEG tot de directe verkiezingen van de leden van het Europees Parlement. Dat besluit, een ‘engagement international’ in de zin van artikel 54 van de Franse Constitutie, werd door de toenmalige president, Valéry Giscard d’Estaing, aan de Conseil constitutionnel voorgelegd. Deze oordeelde het op 30 december 1976, beslissing 76-71 DC, niet ongrondwettig, onder meer overwegende dat het besluit: “du 20 septembre 1976 ne contient aucune stipulation fixant, pour l’élection des représentants français à l’assemblée des communautés européennes, des modalités de nature à mettre en cause l’indivisibilité de la République, dont le principe est réaffirmé à l’article 2 de la Constitution; que les termes de ‘procédure électorale uniforme’ dont il est fait mention à l’article 7 de l’acte soumis au Conseil constitutionnel ne sauraient être interprétés comme pouvant permettre qu’il soit porté atteinte à ce principe.” Deze overweging is op twee verschillende manieren geïnterpreteerd. Volgens een eerste interpretatie zou de verkiezing van de Europarlementariërs moeten plaatsvinden op basis van een stelsel van evenredige vertegenwoordiging in een nationaal kader. Deze interpretatie lag ten grondslag aan de wet op de verkiezingen voor het Europees Parlement, waartoe de regering begin 1977 een voorstel bij het parlement indiende. Volgens de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken, Christian Bonnet, was dat de enige manier om het beginsel van de ondeelbaarheid van de republiek in Europese verkiezingen te respecteren en de gekozenen in staat te stellen om het gehele Franse volk te vertegenwoordigen (Recours sénateurs 2003: 10). Anders gezegd, verkiezing van de Franse Europarlementariërs in het kader regionale kiesdistricten zou in strijd

106

zijn met de l’indivisibilité de la République, omdat de aldus gekozenen niet het gehele Franse volk zouden vertegenwoordigen, maar veeleer ‘hun’ regio. Zoals Maurice Duverger het uitdrukte: “Diviser la représentation française à l’Assemblée communautaire suivant les circonscriptions régionales ou locales, serait conférer à cette dernière une sorte d’existence internationale ce qui contredirait radicalement l’article 2 de la Constitution.” (Favoreu & Philip 1977: 155 (n. 54); zie ook Kovar & Simon 1977: 678) Tegen deze interpretatie is ingebracht dat de verkiezingen van de afgevaardigden naar de Assemblée nationale op basis van een meerderheidsstelsel met enkelvoudige kiesdistricten, nooit tot vergelijkbare constitutionele klachten aanleiding heeft gegeven, terwijl deze afgevaardigden eveneens geacht worden het gehele Franse volk te vertegenwoordigen. Die kritiek heeft in ieder geval Maurice Duverger niet kunnen overtuigen, want hij meende dat ook de verkiezing van de (toen) 81 leden van het Europees Parlement volgens een meerderheidstelsel met enkelvoudige districten door de beugel zou kunnen, omdat de districten dan zo klein zouden zijn dat zij niet zouden samenvallen met een ‘région ou sous- région’(Favoreu & Philip 1977: 156 (n. 57)). Kortom, voorkomen moest worden dat de kiesdistricten een zodanige omvang zouden krijgen dat Franse Europarlementariërs zich met enig gezag zouden kunnen voordoen als vertegenwoordigers van bijvoorbeeld het Baskische, Bretonse of Catalaanse ‘volk’. Volgens een tweede interpretatie van de uitspraak uit 1977 zou de indivisibilité zich slechts verzetten tegen de instelling van grensoverschrijdende kiesdistricten. De wet die het onderwerp is van deze beschouwing verdeelde Frankrijk voor de verkiezingen van het Europees Parlement in acht, elk uit meerdere regio’s bestaande kiesdistricten. De Conseil constitutionnel wees de klacht van senatoren dat aldus gehandeld werd in strijd met de indivisibilité de la République resoluut af. Bewijst dit nu dat de bovengenoemde eerste interpretatie van de uitspraak uit 1977 met terugwerkende kracht ongegrond is verklaard, zoals wel wordt gesteld (Jan 2003: 943)? Mijns inziens niet. De Conseil constitutionnel baseerde zijn oordeel namelijk onder meer op de door het Verdrag van Maastricht uit 1992 ingevoerde artikelen 17 en 19 van het EGverdrag. Artikel 17 stelt het burgerschap van de Unie in en artikel 19 geeft iedere Unieburger die verblijft in een lidstaat waarvan hij geen onderdaan is, in die lidstaat actief en passief kiesrecht voor Europese verkiezingen. Daaruit leidde de Conseil af dat: “les membres du Parlement européen élus en France le sont en tant que représentants des citoyens de l’Union européenne résidant en France’ (ro 37).” om vervolgens te concluderen dat: “doivent être rejetés comme inopérants les moyens tirés de l’atteinte au principe d’indivisibilité de la République … (ro 38)”.

107

J.H. Reestman

Dit is een opvallende interpretatie. Volgens artikel 189 EG bestaat het Europees Parlement namelijk niet uit vertegenwoordigers van de Europese burgers, maar uit ‘vertegenwoordigers van de volkeren van de staten die in de Gemeenschap zijn vertegenwoordigd’. We zien echter het dilemma waarvoor de Conseil zich gesteld zag. Enerzijds kon hij de bij Europese verkiezingen in Frankrijk aangewezen vertegenwoordigers niet (meer) kwalificeren als vertegenwoordigers van het Franse volk – zij vertegenwoordigen immers ook niet Franse stemmers. Begrijpelijk is ook dat de Conseil de Europarlementariërs niet als vertegenwoordigers van de volkeren van de lidstaten wilde beschouwen – aan de verkiezingen doen immers vooral Fransen mee. Hij had zich uit dit dilemma kunnen redden door in het midden te laten wie de Franse Europarlementariërs dan wel vertegenwoordigen. Dat deed hij niet – hij koos voor de vlucht voorwaarts en bestempelde ze als vertegenwoordigers van de Europese burgers. Aldus liep hij vooruit op het Europees Grondwettelijk Verdrag dat, in een stap die als een ‘great leap, waiting to be followed by substance’ is gekwalificeerd, bepaalt dat ‘Het Europees Parlement bestaat uit vertegenwoordigers van de burgers van de Unie’ (artikel I-20 lid 2).8 Terug naar de twee interpretaties van de uitspraak uit 1977. De door de Conseil constitutionnel in 2003 gebruikte redenering lijkt er op te wijzen dat het nieuwe kiesstelsel wel degelijk ongrondwettig zou zijn geweest als de invoering van het Europees burgerschap met de daaraan verbonden rechten niet tussenbeide zou zijn gekomen. Anders gezegd, juist omdat bij Europese verkiezingen in Frankrijk niet meer vertegenwoordigers van het Franse volk worden gekozen, zoals vóór 1992, maar vertegenwoordigers van de Europese Unieburgers, is het nieuwe kiesstelsel niet in strijd met de indivisibilité. Met meer zekerheid kan worden vastgesteld dat de tweede interpretatie van de uitspraak uit 1977 door de invoering van het Europees burgerschap is achterhaald. Nu bij Europese verkiezingen ‘slechts’ vertegenwoordigers van de Europese burgers worden gekozen, kan de ondeelbaarheid van de Franse republiek, zo dunkt mij, so wie so geen obstakel meer zijn voor de instelling van grensoverschrijdende kiesdistricten ( waarmee overigens niet is gezegd dat deze ook in het verschiet liggen). Zo illustreert de uitspraak van 3 april 2003 niet alleen de invloed van het Europese recht op het nationale constitutionele recht, maar ook het nog steeds toenemende belang van het Europees burgerschap.

Tot slot Na een rijke carrière, die hem voerde van het hoogleraarschap aan de Universiteit van Utrecht via de Raad van State naar het Hof van de Justitie van de EG, streek Jos Kapteyn als bijzonder hoogleraar neer bij Europese Studies. Naar eigen zeggen genoot hij ervan om eens in een niet (louter) juridische omgeving te werken, onder en met taal- en letterkundigen en historici. Het genoegen was meer dan wederzijds. Dat geldt in het bijzonder voor de leden van de sectie recht, die vier jaar intensief met hem hebben mogen samenwerken en zich aan zijn rijke ervaring en grote inzicht in het (Europese) recht hebben mogen laven. Hoewel daar alle reden toe is, zal ik hier de lof-

108

De veelzijdige burger

trompet niet al te uitbundig steken. Dat zou de gefêteerde geen plezier doen. Ik houd het daarom kort. Jos, bedankt voor alles.

Noten 1

2 3 4

5

6

7 8

Art. 72, lid 2 Const.: ‘Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon’. Vgl. ook art. 1, waarin sinds 28 maart 2003 te lezen valt dat de organisatie van de Franse republiek ‘décentralisée’ is. Zo mogen deze bevoegdheden geen betrekking hebben op ‘essentiële voorwaarden voor de uitoefening’ van een grondrecht en dienen zij van beperkte duur te zijn. Omdat vooral de UMP, de partij van de president en zijn regering, ervan zou profiteren is de hervorming ook wel een ‘réforme UMP pour un Etat-UMP’ genoemd; Le Monde, 12 februari 2003. In Nederland is het volgens aanwijzing 277 van de Aanwijzingen voor de regelgeving in beginsel niet anders: de Raad van State dient opnieuw geraadpleegd te worden als in een wetsvoorstel vóór indiening ingrijpende wijzigingen worden aangebracht die niet het gevolg zijn van het advies van de Raad van State; dat is ook het geval indien in een reeds ingediend wetsvoorstel door de regering ingrijpende wijzigingen worden aangebracht, tenzij naar het oordeel van de ministerraad dringende redenen zich daartegen verzetten. Maar of dat in de praktijk ook altijd gebeurd? Een ander punt is dat een regeringsamendement een andere, minder sterke, positie inneemt in het wetgevingsproces dan een bepaling in een wetsvoorstel: vóórdat het deel gaat uitmaken van het wetsvoorstel moet een kamermeerderheid er zich achter hebben geschaard. Van een andere orde is dat deze advisering het samenspel tussen Conseil d’Etat en Conseil constitutionnel bevordert. De twee instanties moeten zich vaak, als adviseur of als rechter, over gelijke of vergelijkbare kwesties uitspreken. Het spreekt vanzelf dat het gezag van beide, en meer in het algemeen dat van de rechtsstaat, niet gediend is als zij verschillende standpunten innemen, hetgeen wel voorkomt. Een ruim uitgelegde adviseringsbevoegdheid van de Conseil d’Etat stelt de Conseil constitutionnel van diens standpunt op de hoogte, hetgeen de afstemming tussen beide bevordert. Aldus Jean-François Copé, secrétaire d’Etat chargé des relations avec le Parlement; Le Monde, 14 februari 2003. De kwalificatie is van W.T. Eijsbouts, ‘Campidoglio, Rome - 29 October 2004: How the Form was Brought to Matter’, EuConst 2005, p. 155-175 (p. 170, n. 35). Dit is de plaats om Jos Kapteyn te danken voor de onmiddellijke en onvoorwaardelijke steun die hij heeft gegeven aan de oprichting en uitbouw van de European Constitutional Law Review (EuConst). Hij was de eerste die benaderd werd om zitting te nemen in de Advisory Board, waarvan hij volgens de redactie tevens de (ongekroonde) erevoorzitter is.

Literatuurlijst. Favoreu & Philip: Louis Favoreu & Loïc Philip 1977. Election au suffrage universel direct des membres de l’Assemblée européenne. In: Revue de droit public, 1977, p. 129 e.v. Jan: Pascal Jan 2003. Modes de scrutin régional et européen et financement des partis politiques. In: Actualité Juridique. Droit Administratif, 2003, p. 939 e.v. Kovar, R & D. Simon 1977. À propos de la décision du Conseil constitutionnel français du 30 décembre relative à l’élection de l’assemblée parlementaire européenne au suffrage universel direct. In: Revue trimestrielle de droit européen, 1977, p. 665 e.v.

109

J.H. Reestman

Kapteyn en VerLoren van Themaat, Het recht van de Europese Unie en van de Europese Gemeenschappen. Deventer: Kluwer 2003. Observations du Gouvernement sur le recours dirigé contre la loi relative à l’élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu’à l’aide publique aux partis politiques, www.conseil-constitutionnel.fr/decision/ 2003/2003468/obs.pdf. Recours députés: recours dirigé contre la loi relative à l’élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu’à l’aide publique aux partis politiques par plus que soixante députés, www.conseil-constitutionnel. fr/decision/2003/2003468/saisine1.htm. Recours sénateurs: recours dirigé contre la loi relative à l’élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu’à l’aide publique aux partis politiques par plus que soixante sénateurs, www.conseil-constitutionnel. fr/decision/2003/2003468/saisine2.pdf. Zarka, J. C. 2003. Note. In: JCP-La Semaine Juridique, 2003, p. 952 e.v.

110

De veelzijdige burger

Burgerschap, vrij verkeer en financiële solidariteit of hoe EU Lidstaten grip verliezen op studiefinanciering en sociale zekerheid Annette Schrauwen

Inleiding De lidstaten van de Europese Unie zijn steeds huiverig geweest voor toestroom uit andere lidstaten van ‘bijstandstoeristen’. Werklozen of studenten die komen ‘profiteren’ van een hoger bijstandsniveau of een hogere studiebeurs zijn over het algemeen niet welkom. Tot op heden vielen zaken als bijstand of studiefinanciering nog grotendeels buiten de werkingssfeer van het Verdrag, maar zo langzamerhand is het Europees recht ook hier zijn invloed gaan uitoefenen. De eerste bres werd begin jaren tachtig al geslagen in de studiefinanciering, toen via de Verdragsbepaling over beroepsonderwijs gelijke behandeling voor studenten uit andere lidstaten met betrekking tot de toegang tot het onderwijs (geen hoger collegegeld) de norm werd.1 De plicht tot gelijke behandeling hield echter op bij dat deel van de studiefinanciering dat voorziet in de kosten van levensonderhoud, maar daar is nu verandering in gekomen (Van Ooik en Schrauwen 2004). Het burgerschap van de Unie speelt sinds enkele jaren een hoofdrol op het gebied van gelijke behandeling inzake bijstand en studiefinanciering. Er is sprake van een sluipende integratie of misschien wel een stille revolutie op dit gebied. Uitspraken met betrekking tot EU-burgers als Grzelczyk, Collins, Trojani, en onlangs Bidar maken duidelijk dat er tussen de lidstaten toch ook een zekere mate van financiële solidariteit dient te bestaan. De lidstaten zelf geven hier voorlopig niet erg veel blijk van: het mislukken van de onderhandelingen over het begrotingskader 2007-2013 is volgens de berichtgeving in de pers vooral te wijten aan een gebrek aan financiële solidariteit. Uit een recente Europese richtlijn (2004/38, PB L158/77 van 30.4.2004) over een algemeen reis- en verblijfsrecht blijkt daarenboven dat de wil tot financiële solidariteit op het gebied van bijstand en studiefinanciering niet erg groot is. Zijn de rechters in Luxemburg dan misschien te welwillend tegenover Unieburgers die de dupe dreigen te worden van het feit dat ze gebruik maken van hun recht op vrij verkeer? Een analyse van de totstandkoming van de relevante bepalingen in de nieuwe richtlijn en daaropvolgend een vergelijking met de reeds genoemde recente arresten dienen ertoe een begin van een antwoord op deze vraag te verschaffen.

111

A.A.M. Schrauwen

Financiële solidariteit in de verblijfsrechtrichtlijn? De verblijfsrechtrichtlijn (2004/38) is één van de weinige richtlijnen die in de titel specifiek verwijst naar de burgers van de Unie.2 De oude ‘algemene’ verblijfsrechtrichtlijn heette eenvoudigweg richtlijn “betreffende het verblijfsrecht” 3, en werd ook wel de playboyrichtlijn genoemd wegens de financiële voorwaarden die aan het recht op verblijf in een andere lidstaat werden verbonden. In de preambule van de oude richtlijn staat dat degenen die het verblijfsrecht genieten geen onredelijke belasting mogen vormen voor de algemene middelen van het gastland. De richtlijn werkt dit uit door de voorwaarde van toereikende bestaansmiddelen, namelijk meer dan het niveau waaronder het gastland bijstand verstrekt aan zijn eigen onderdanen. Een andere ‘oude’ verblijfsrechtrichtlijn, de studentenrichtlijn 4 spreekt in de preambule ook van ‘geen onredelijke belasting vormen voor de overheidsfinanciën van het gastland’ en verplicht de student te voorzien in de ‘nodige bestaansmiddelen’ om te ‘voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste van de bijstandsregeling van de ontvangende lidstaat komen’ (artikel 1). Bovendien bepaalt artikel 3 van de studentenrichtlijn uitdrukkelijk dat de richtlijn ‘studenten die het verblijfsrecht genieten geen recht [geeft] op uitbetaling door de ontvangende lidstaat van beurzen om in het levensonderhoud te voorzien’. De verblijfsrechtrichtlijnen uit de jaren negentig erkennen dus duidelijk het financieel belang van de lidstaten door voor verblijf in het gastland voorwaarden van financiële onafhankelijkheid te stellen (Craig and De Burca 2003: 756). De nieuwe verblijfsrichtlijn vervangt de oude verblijfsrichtlijnen per 30 april 2006. De kernbepaling uit de richtlijn is artikel 16 dat als algemene regel aan burgers van de Unie en hun familieleden een duurzaam verblijfsrecht toekent indien de burger vijf jaar legaal in een andere lidstaat heeft verbleven. Volgens de preambule gaat het hier om een kernelement van sociale samenhang. Drie overwegingen uit de preambule van deze nieuwe richtlijn (nr. 10, 16 en 21) verwijzen naar de eventuele onredelijke belasting voor het sociale bijstandsstelsel van het gastland gevormd door het toekennen van sociale bijstand aan personen die niet vallen onder de bekende categorieën van (ex-)werknemers of (ex-)zelfstandigen en hun familieleden en die geen permanent verblijfsrecht hebben. Artikel 24 lid 2 van de richtlijn vermeldt dan ook dat het gastland niet verplicht is een bijstandsuitkering te verstrekken aan een werkzoekende noch om een levensonderhoudvergoeding toe te kennen aan een student die geen duurzaam verblijfsrecht heeft. In grote lijnen komt het erop neer dat wie als studerende of werkloze burger naar een andere lidstaat gaat, geen levensonderhoudvergoeding of bijstandsuitkering krijgt op grond van deze richtlijn zolang hij niet tenminste vijf jaar voor zichzelf heeft gezorgd. Wel vermeldt de preambule dat beroep op een bijstandsregeling niet automatisch mag leiden tot uitzetting, maar dat het gastland moet bezien of het gaat om een onredelijke belasting. Daarvoor geeft dezelfde overweging (nr. 16) uit de preambule vier criteria: de duur van de problemen, de duur van het verblijf, de persoonlijke omstandigheden en het bedrag van de al uitgekeerde steun. In de richtlijn zelf komen deze criteria nergens terug. De niet-verplichting van het gastland om een bijstandsuitkering te verstrekken is

112

De veelzijdige burger

wel iets anders geformuleerd dan die om een levensonderhoudvergoeding te verstrekken. In de toelichting bij het richtlijnvoorstel van 23 mei 20015 schrijft de Commissie nog dat een beurs voor levensonderhoud ressorteert ‘onder de notie sociale bijstand in de brede betekenis ervan’. Het Europees Parlement betwist dit echter en meent dat de niet-verplichting alleen de beurzen voor levensonderhoud treft, omdat deze niet onder de werkingssfeer van het verdrag vallen.6 Het gastland zou na zes maanden (wordt in de uiteindelijke richtlijn drie maanden: de periode waarin burgers vrij kunnen verblijven in een andere lidstaat) verplicht zijn een bijstandsuitkering te verstrekken. In het gewijzigde voorstel 7 van de Commissie blijft alleen de niet-verplichting ten aanzien van de beurs voor levensonderhoud overeind, de verwijzing naar de sociale bijstandsuitkering is geschrapt. Volgens de toelichting op het gewijzigde voorstel is dit een antwoord op het arrest van het Hof in de zaak Grzelczyk, van 20 september 20018, waarin het Hof bepaalde dat niet-werkende burgers die legaal verblijven in een andere lidstaat recht hebben op gelijke behandeling. De ministers van de lidstaten bereikten in de Raad concurrentievermogen een politiek akkoord op 22 september 2003.9 Hete hangijzers waren voornamelijk de definitie van ‘familieleden’ (ook geregistreerde partners of niet?), de lengte van de periode voordat er een duurzaam verblijfsrecht ontstaat (gaat van vier naar vijf jaar) en eventuele uitzetting (alleen om redenen van veiligheid en moeilijker naarmate men langer in het gastland verblijft). In de uiteindelijke versie van de richtlijn blijft het onderscheid tussen de verplichting om een bijstandsuitkering te verstrekken en de verplichting om een onderhoudsbeurs te verstrekken overeind, maar niet in de vorm die de Commissie in het gewijzigde richtlijnvoorstel voor ogen stond. Artikel 24, lid 2 van de richtlijn bepaalt namelijk dat de periode waarin een lidstaat niet verplicht is een bijstandsuitkering aan een werkzoekende te verstrekken de eerste drie maanden van verblijf omvat en bovendien nog de periode die daarop volgt, indien betrokkene kan aantonen dat hij nog steeds werk zoekt. Met betrekking tot de beurs voor levensonderhoud geldt dat de lidstaat niet verplicht is tot uitkering voor verwerving van het duurzaam verblijfsrecht, wat in de praktijk neerkomt op vijf jaar. De uiteindelijke formulering van artikel 24 lid 2 roept de vraag op naar overeenstemming met de rechtspraak. Doet de Raad met de uiteindelijke tekst van de richtlijn afbreuk aan het Grzelczyk arrest? Het lijkt erop dat lid 2 van artikel 24 de garantie moet bieden aan de lidstaten dat zij niet gedwongen worden uitkeringen en beurzen te verstrekken aan onderdanen uit andere lidstaten die nog geen vijf jaar op hun grondgebied verblijven. Er spreekt een angst uit voor welvaartstoerisme, en zeker niet een wil tot financiële solidariteit.

Financiële solidariteit volgens het Hof. De Fransman Grzelczyk had al drie jaar in België gestudeerd en had allerlei baantjes gehad om zijn studie te bekostigen. Het vierde jaar van zijn studie kon hij er niet meer bij werken, omdat hij een scriptie moest schrijven en ook stage moest lopen. Hij vroeg een bijstandsuitkering aan, maar deze werd hem geweigerd omdat hij niet voldeed aan het nationaliteitsvereiste. Volgens de Belgische autoriteiten kon hij geen beroep

113

A.A.M. Schrauwen

doen op het discriminatieverbod omdat hij geen werknemer was, maar student. Daarom viel hij niet onder de werkingssfeer van EG-Verordening 1612/68, die gelijke behandeling voorschrijft wat betreft sociale voordelen zoals de bijstandsuitkering. De zaak komt bij de Belgische rechter die aan het Hof van Justitie vraagt of de Belgische regels nog wel in overeenstemming zijn met het Europees recht, met name omdat sinds het Verdrag van Maastricht het EU-burgerschap is ingevoerd. Het Hof grijpt de zaak aan om de status van het burgerschap flink op te krikken. Grzelczyk is weliswaar een student, maar: “De hoedanigheid van burger van de Unie dient immers de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten te zijn en verleent degenen onder hen die zich in dezelfde situatie bevinden, ongeacht hun nationaliteit en onverminderd de uitdrukkelijk vastgestelde uitzonderingen, aanspraak op een gelijke behandeling rechtens. (r.o. 31)” Als burger heeft Grzelczyk recht op gelijke behandeling, hij verliest dat niet omdat hij student is. Wel geldt dat recht op gelijke behandeling onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij het Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn gesteld. En dat is de volgende hobbel die genomen moet worden. Artikel 3 van de studentenrichtlijn geeft studenten uit andere lidstaten uitdrukkelijk geen recht op uitbetaling van beurzen om in hun levensonderhoud te voorzien door het gastland. Maar, zo stelt het Hof, Grzelczyk vraagt geen beurs aan, dus die beperking geldt hier niet. Weliswaar staat in artikel 1 van de richtlijn dat studenten moeten verklaren (en niet: aantonen) dat ze over voldoende middelen beschikken om te voorkomen dat ze tijdens hun verblijf een beroep moeten doen op de bijstandsregeling van het gastland, maar ook dit ziet het Hof niet als een absolute beperking. Uit de preambule van de studentenrichtlijn haalt het Hof de overweging dat studenten ‘geen onredelijke belasting’ voor de openbare middelen van het gastland mogen vormen en leidt daaruit af dat er een ‘zekere financiële solidariteit’ tussen de lidstaten bestaat. Blijkbaar mogen studenten wel een ‘redelijke belasting’ voor de openbare middelen van het gastland vormen. Daarom kan een beroep op de bijstand niet automatisch leiden tot uitzetting van de student en moet er ook gekeken worden naar de tijdelijkheid van het beroep op de bijstand. De uitspraak van het Hof was niet bepaald wat de regeringen die opmerkingen indienden bij de zaak10 voorzagen. Zij waren bijna allemaal van mening dat het EUburgerschap er niet toe kon leiden dat Grzelzcyk een bijstandsuitkering kreeg, de enige uitzondering hier was Portugal. De Raad zelf merkt alleen op dat Verordening 1612/68 van toepassing is op werknemers en niet op burgers. Zelfs de Commissie, over het algemeen groot voorstandster van een ruim bereik van gelijke behandeling, gaat minder ver dan de uiteindelijke uitspraak. Zij meent dat het verblijfsrecht als zodanig steeds afhankelijk is gesteld van de voorwaarde dat betrokkene voldoende bestaansmiddelen heeft. De Conclusie van de Advocaat-Generaal (Alber) ging al wel in de richting van de uitspraak van het Hof: hij meent dat het burgerschap recht geeft op gelijke behandeling wat betreft bijstandsuitkeringen, maar dat daarin een grens

114

De veelzijdige burger

wordt gevonden wanneer het komt tot een onredelijke belasting en dus ook tot een beëindiging van het verblijfsrecht. Hoe het ook zij, de uitspraak heeft er in ieder geval toe geleid dat de Commissie in haar gewijzigde voorstel voor de nieuwe verblijfsrichtlijn een deel van een bepaling heeft geschrapt zodat niet-werkende burgers niet meer worden uitgesloten van sociale bijstand voordat zij duurzaam verblijfsrecht hebben verworven. De Raad wilde er blijkbaar nog niet helemaal aan, want in de uiteindelijke richtlijn is de nietverplichting tot toekenning van sociale uitkeringen aan niet-werkenden nog steeds niet helemaal verdwenen. Deze bestrijkt alleen niet meer uitdrukkelijk de hele periode tot aan verwerving van duurzaam verblijfsrecht. Wel geeft de preambule een weergave van de overweging van het Hof in Grzelczyk dat een beroep op de bijstand niet automatisch kan leiden tot beëindiging van de verblijfsvergunning. Voor de beurs voor levensonderhoud bepaalt de richtlijn nog steeds dat het gastland deze niet aan studenten uit andere lidstaten hoeft toe te kennen. Omdat de zaak Grzelczyk niet over een onderhoudsbeurs ging, is op dit punt de nieuwe richtlijn nog steeds in overeenstemming met de rechtspraak. In twee zaken uit 2004, Collins en Trojani,11 kwam het recht op bijstand voor EUburgers opnieuw aan de orde. In de zaak Collins ging het niet meer om discriminatie naar nationaliteit zoals in Grzelczyk, maar in Collins werd een Britse bijstandsuitkering geweigerd omdat betrokkene (die zowel de Amerikaanse als Ierse nationaliteit had) niet zijn gewone verblijfplaats in het Verenigd Koninkrijk had. De voorwaarde van de gewone verblijfplaats in het Verenigd Koninkrijk geldt ook voor eigen onderdanen en is in die zin niet discriminerend. De voorwaarde is door eigen onderdanen uiteraard makkelijker te vervullen dan door burgers uit andere lidstaten. Daarom is de voorwaarde toch in strijd met het beginsel van gelijke behandeling, tenzij er voor het verschil in behandeling een objectieve rechtvaardiging bestaat. De zaak Collins is hier vooral relevant, omdat het feitencomplex de nachtmerrie van de lidstaten betreft: een EU-burger komt naar een andere lidstaat waar hij werk zoekt en waar hij bijna direct (in casu na 8 dagen) een uitkering voor werkzoekenden aanvraagt. Voorheen gold het recht op dezelfde sociale voorzieningen als onderdanen van het gastland alleen voor werkenden, niet voor werkzoekenden. Daar brengt de uitspraak in Collins verandering in: volgens het Hof kan een financiële uitkering, zoals die voor werkzoekenden, niet langer worden uitgesloten van de werkingssfeer van het Verdrag, omdat nu het EU-burgerschap bestaat. Dit houdt in dat ook werkzoekenden recht hebben op bijstandsuitkeringen in het gastland, tenzij het gastland uitsluiting van werkzoekenden uit andere lidstaten kan rechtvaardigen. In de zaak Collins bestond er een objectieve rechtvaardiging voor de uitsluiting: een uitkering wordt alleen toegekend indien er een werkelijke band tussen de arbeidsmarkt van de uitkerende lidstaat en de werkzoekende is aangetoond. Het vereiste van de gewone verblijfplaats kan een dergelijke band waarborgen, mits deze evenredig is. Dat wil zeggen dat een bepaalde verblijfsduur vereist mag worden, maar deze mag niet langer zijn dan nodig. In de zaak Collins ging het om een verblijfsduur van 8 dagen en het Hof hoefde zich dan verder ook niet uit te spreken over de evenredigheid van de bijstandsweigering. Wanneer een vereiste verblijfsduur dan wel langer is dan nodig is niet helemaal duidelijk.

115

A.A.M. Schrauwen

In de nieuwe richtlijn is de verblijfsduur waarbinnen een gastland niet verplicht is een uitkering te verstrekken aan werkzoekende EU-burgers ook niet vastgelegd. Volgens de richtlijn is het gastland niet verplicht een uitkering toe te kennen gedurende de gehele periode dat een werkzoekende de status van werkzoekende behoudt. Hij behoudt die status als hij kan aantonen dat hij nog steeds werk zoekt en ook een reële kans heeft op werk (artikel 24 lid 2 jo artikel 14 lid 4 onder b) van de richtlijn). De rechtspraak in Collins wijkt hier af: het Hof vertrekt van het principe dat het gastland wel verplicht is een uitkering toe te kennen, tenzij er een objectieve rechtvaardiging bestaat om dat niet te doen. Het Hof en de Europese wetgever zitten op een andere lijn, en dat is zeker niet bevorderlijk voor de rechtszekerheid (Martin 2000). Het belangrijkste verschilpunt blijkt de mate van financiële solidariteit te zijn of, zoals de Commissie Juridische Zaken en Interne markt van het Parlement meent, de mate waarin de communautaire rechtsorde niet meer louter economisch van aard is. Uit het bestaan van het EU-burgerschap zou de consequentie getrokken moeten worden dat ook het discriminatieverbod en het beginsel van vrij verkeer niet meer louter economisch zijn, dus van toepassing op alle burgers, ongeacht of ze economisch actief zijn of niet.13 Het Hof lijkt die lijn meer te volgen dan de Europese wetgever, die vooral bezorgd is over de financiën van het gastland. In de zaak Trojani ging het om dezelfde uitkering als in de zaak Grzelczyk. De vraag die in Trojani aan de orde kwam was of iemand op basis van louter het EU-burgerschap ook een recht had op verblijf in een gastland. Eenmaal recht op verblijf, dan geldt in principe ook het recht op de uitkering. Anders dan in de zaak Grzelczyk, waar de studentenrichtlijn in het geding was, gaat het hier om de richtlijn betreffende het verblijfsrecht (90/364/EEG). Waar in de studentenrichtlijn betrokkene een verklaring dient te geven dat hij over voldoende bestaansmiddelen beschikt om voor verblijf in het gastland in aanmerking te komen, stelt de richtlijn betreffende het verblijfsrecht vast wanneer bestaansmiddelen toereikend worden geacht om voor verblijf in aanmerking te komen: bestaansmiddelen van betrokkene dienen meer te zijn dan het bijstandsniveau. Daaruit volgt dat, indien een burger een beroep doet op de bijstand in een gastland, hij blijkbaar niet beschikt over voldoende bestaansmiddelen en dus kan hij geen recht op verblijf meer ontlenen aan zijn status als EU-burger. Hij voldoet dan niet meer aan de financiële voorwaarde voor verblijf gesteld in uitvoeringsbepalingen die volgens artikel 18 EG een voorbehoud vormen op het reis- en verblijfsrecht van burgers van de Unie. Weer geeft het Hof aan dat een beroep op de bijstand niet automatisch mag leiden tot uitzetting van de betrokkene. Het Hof gaat in de zaak Trojani echter niet in op de financiële solidariteit tussen de lidstaten die ertoe zou moeten leiden dat hij wel een ‘redelijke’ belasting voor de openbare middelen van het gastland zou mogen vormen. Wellicht dat het verschil met de student-status, die immers tijdelijk is, hier een rol speelt. Voor Trojani zelf gold dat hij uiteindelijk wel recht had op een bijstandsuitkering. De gemeente Brussel had hem namelijk een tijdelijke verblijfsvergunning voor vijf jaar verleend. Zodoende verbleef hij als EU-burger legaal in een andere lidstaat en had daarom recht op gelijke behandeling.

116

De mate van financiële solidariteit speelt opnieuw een rol in de zaak Bidar,14 en weer is een studiebeurs het voorwerp van de controverse. Danny Bidar is een Fransman die in augustus 1998 met zijn moeder naar het Verenigd Koninkrijk is gegaan omdat zij er een medische behandeling moest ondergaan. In het Verenigd Koninkrijk verbleef hij bij zijn grootmoeder, en hij ging daar ook naar de middelbare school. In september 2001 gaat hij er economie studeren, maar hij krijgt geen gesubsidieerde studielening ter dekking van zijn kosten voor levensonderhoud, zoals Britse studenten wel krijgen. Voor die lening moet hij namelijk in het Verenigd Koninkrijk gevestigd zijn en voldoen aan drie voorwaarden: hij dient zijn gewone verblijfplaats in Engeland of Wales te hebben op de eerste dag van het eerste academische jaar van de opleiding; hij dient voorafgaand aan zijn studie drie jaar in het Verenigd Koninkrijk op de eilanden gewoond te hebben; en zijn verblijf mocht niet volledig of hoofdzakelijk tot doel hebben voltijds onderwijs te volgen. Bidar voldeed (net) aan de eis van het driejarig verblijf in het VK voorafgaand aan zijn studie, maar het vestigingsvereiste vormt een probleem. De Britse wetgeving kent de status van gevestigd persoon toe aan degene die een duurzame verblijfsvergunning bezit maar, helaas voor Bidar, een student kan nooit de status van gevestigd persoon verwerven. Bidar vecht de afwijzing van een studiebeurs aan. De Britse rechter bij wie de zaak terecht komt, stelt het Hof van Justitie de vraag of een beurs, dan wel een gesubsidieerde lening voor levensonderhoud, onder de werkingssfeer van het Verdrag valt en zo ja, of de Britse regeling dan een verboden discriminatie oplevert. Zoals reeds eerder vermeld, is in de studentenrichtlijn een bepaling opgenomen waarin uitdrukkelijk staat dat de richtlijn studenten geen recht geeft op uitbetaling van een levensonderhoudbeurs in het gastland. En ook de nieuwe verblijfsrechtrichtlijn stelt uitdrukkelijk dat het gastland niet verplicht is een beurs voor levensonderhoud toe te kennen indien de student geen duurzaam verblijfsrecht heeft. Het Hof maakt echter korte metten met beide richtlijnen. De studentenrichtlijn, aldus het Hof, verleent uiteraard geen recht op een studiebeurs voor levensonderhoud aan studenten, maar Bidar is geen student in de zin van de studentenrichtlijn. Hij verblijft in het Verenigd Koninkrijk op grond van artikel 18 van het Verdrag dat burgers een reis- en verblijfrecht geeft onder beperkingen en voorwaarden en op grond van de algemene richtlijn betreffende het verblijf.15 Daarom kan hij zich beroepen op het discriminatieverbod van artikel 12 van het Verdrag. Dit argument klink aardig, maar zou kunnen leiden tot een volledige uitholling van de studentenrichtlijn. In Grzelczyk stelde het Hof namelijk dat het burgerschap van de Unie de primaire hoedanigheid is, en dat een student een recht op gelijke behandeling niet verliest omdat hij student is. De consequentie van deze redenering is dat iedere student primair burger is en reis- en verblijfrecht ontleent aan artikel 18, en zich dus kan beroepen op artikel 12 (en daarmee in principe op een recht op een onderhoudsbeurs). De redenering uit Trojani wordt hier niet tot het uiterste doorgetrokken; uit een beroep op een beurs voor levensonderhoud volgt blijkbaar niet dat betrokkene ontoereikende middelen van bestaan heeft waardoor zijn recht op verblijf vervalt. Het Hof doet daarover geen uitspraak, omdat het in de zaak Bidar

117

A.A.M. Schrauwen

niet relevant is: het recht op verblijf van Bidar staat niet ter discussie (overweging 47). De nieuwe richtlijn geeft in artikel 24 lid 1 het recht op gelijke behandeling binnen het toepassingsgebied van het Verdrag. De nadere betekenis die het Hof geeft aan lid 2 van dat artikel is wel heel bijzonder: “[…] In zoverre de gemeenschapswetgever in lid 2 van dit artikel de inhoud van lid 1 heeft gepreciseerd door te bepalen dat een lidstaat met betrekking tot andere personen dan werknemers of zelfstandigen, of personen die deze status hebben behouden, en hun familieleden, de toekenning van steun voor levensonderhoud in de vorm van een beurs of een lening aan studenten die geen duurzaam verblijfsrecht hebben verworven, kan beperken, is hij van oordeel dat de toekenning van dergelijke steun een materie is die ingevolge lid 1 thans onder de werkingssfeer van het Verdrag valt.” Dit komt er uiteindelijk op neer dat de gemeenschapswetgever beter niets had kunnen melden over steun voor levensonderhoud indien hij dergelijke steun buiten de invloed van het Europese recht had willen houden. Nu wordt de uitdrukkelijke wens van de wetgever, dat lidstaten niet verplicht zijn burgers uit andere lidstaten een beurs voor levensonderhoud toe te kennen, gebruikt als argument om de stelling te ondersteunen dat het EU-burgerschap impliceert dat burgers uit andere lidstaten in principe ook recht hebben op dergelijke steun. In principe, omdat de lidstaat eventueel een objectieve rechtvaardiging kan hebben om niet tot toekenning van een onderhoudsbeurs over te gaan, aldus het Hof. En vervolgens verwijst het weer naar de zekere financiële solidariteit die tussen de lidstaten zou dienen te bestaan. Die solidariteit verhindert niet, zo meent het Hof, dat een lidstaat ervoor mag zorgen dat ‘de toekenning van steun ter dekking van de kosten van levensonderhoud van studenten uit andere lidstaten geen onredelijke last wordt, die het totale bedrag van de door deze staat toekenbare steun zou kunnen beïnvloeden’. Daarom kan een lidstaat zich beperken tot toekenning van die steun aan studenten die blijk hebben gegeven van ‘een zekere mate van integratie in de samenleving’ van de gaststaat. Een driejarige verblijfsperiode als voorwaarde stellen is hiervoor wel een goed middel, een vestigingseis die onmogelijk te vervullen is, is dat niet.

Slotopmerkingen Wanneer heeft een EU-burger die niet economisch actief is (geweest) recht op een bijstandsuitkering of een beurs voor levensonderhoud in het gastland? De Europese wetgeving is niet zo genereus. Het kent het recht op verblijf niet toe aan degenen die een beroep doen op een bijstandsuitkering. Het kent studenten uitdrukkelijk geen recht toe op een beurs voor levensonderhoud. Het Hof van Justitie interpreteert deze beperkingen niet als absoluut en dat zorgt ervoor dat burgers soms toch een beroep kunnen doen op bijstandsuitkeringen of beurzen voor levensonderhoud in het gastland. Is dat erg?

118

De veelzijdige burger

De rechtspraak maakt duidelijk dat de invoering van het burgerschap meer is dan een etiket en daadwerkelijk rechten met zich meebrengt die betrokkenen vóór de invoering van dat burgerschap niet hadden. Vanuit het oogpunt van bevordering van integratie en meer daadwerkelijke voordelen van de Europese Unie voor individuele burgers is hier niets mis mee. Het probleem zit in de mistige boodschap die uit de hele constellatie volgt. Aan de ene kant is er de wetgeving die een antwoord tracht te geven op angstgevoelens bij (vooral de noordelijke) lidstaten voor een toestroom van bijstands- en studiebeurstoeristen. Aan de andere kant is er de rechter die een zekere financiële solidariteit propageert en een welwillend oor verleent aan individuele gevallen. Bij de totstandkoming van de nieuwe verblijfsrichtlijn heeft een Commissie in het Europees Parlement voorgesteld om alle financiële voorwaarden te schrappen, evenals de overweging dat begunstigden van het recht op vrij verkeer geen onredelijke last mogen worden voor de overheidsfinanciën van het gastland.16 Dit voorstel heeft het niet gehaald in het Europees Parlement, waar toch de vertegenwoordigers van de volkeren van de lidstaten huizen. Het Hof lijkt echter heel voorzichtig de kant op te gaan van dat gestrande voorstel, door uit te gaan van een zekere financiële solidariteit tussen de lidstaten. Voor de betrokken burgers is dit voordelig, maar transparant is het zeker niet. De rechter zou, zelfs al is zijn rechtspraak per definitie toegespitst op het individuele geval, zich meer rekenschap moeten geven van het gevoel dat heerst bij een groot deel van de bevolking, namelijk dat (de vertegenwoordigers van) de bevolking bij besluitvorming over verdergaande Europese integratie buiten spel staat.

Noten 1 2

3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

Zie met name zaak 293/83, Gravier, Jur. 1985, p. 593. De andere richtlijnen die in de titel naar het burgerschap verwijzen, zijn die inzake gemeenteraadsverkiezingen en verkiezingen voor het Europees Parlement, respectievelijk richtlijn 94/80/EG gewijzigd bij richtlijn 96/30/EG en richtlijn 93/109/EG. Richtlijn 90/64/EEG, PbEG 1990, L180/26. Richtlijn 93/96/EEG, PbEG 1993 L317/59. COM(2001) definitief, punt 2.1. A5-0009/2003, 23 januari 2003, motivering bij de amendementen 11 en 67. COM(2003) 199 definitief, 15 april 2003. Zaak C-184/99, Jur. 2001, I-6193. Bulletin EU 9-2003, punt 1.4.2. België, Denemarken, Frankrijk, Portugal en het Verenigd Koninkrijk. Zaak C-138/02, Brian Francis Collins, arrest van 23 maart 2004, n.n.g. en zaak C-456/02, Michel Trojani, arrest van 7 september 2004, n.n.g., zie ook van Ooik en Schrauwen (2005). Beknopte motivering bij het Advies van de Commissie Juridische Zaken en Interne Markt, A5-0009/2003. Zaak C-209/03, Danny Bidar, arrest van 15 maart 2005, n.n.g. Richtlijn 90/364, reeds aangehaald. Zie de beknopte motivering van de Commissie juridische zaken en interne markt en de door haar voorgestelde amendementen, A-0009/2003.

119

A.A.M. Schrauwen

Literatuur Craig, P. & G. De Búrca. 2003. EU Law. Text, Cases, and Materials. 3rd edition. Oxford: Oxford University Press. Martin, D. 2000. A Big Step Forward for Union Citizens, but a Step Backward for Legal Coherence. European Journal of Migration and Law 4: 136-144. Van Ooik, R.H. en Schrauwen, A.A.M. 2004. Nederlands Hoger Onderwijs en de Europese Unie. In: Ars Aequi 5: 369-374. Van Ooik, R.H. en Schrauwen, A.A.M. 2005, Annotatie bij de zaken C-138/02 en C456/02. In: SEW 1: 40-46.

120

De veelzijdige burger

British Subject, not European Citizen Menno Spiering

Toen, na de ratificatie van het Verdrag van Maastricht, ook de Britten zich ‘Europees burger’ mochten noemen, reageerde de Eurosceptische Campaign for an Independent Britain (CIB) onmiddellijk met een stickeractie:

Dat de Britten ‘subjects’ of onderdanen zouden zijn is officieel gezien onjuist, omdat sinds 1981 een Brits staatsburger altijd een ‘citizen’ wordt genoemd, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen: British citizenship, British dependent territories citizenship en British overseas citizenship. Deze benamingen vervingen de eerdere classificatie British subject: citizen of the United Kingdom and colonies, die weer voortvloeide uit het begrip British subject, dat werd geïntroduceerd in 1914, in de British Nationality and Status of Aliens Act. Nergens legt de CIB uit waarom zij de Britten liever als ‘subjects’ dan ‘citizens’ zien. De reden laat zich echter wel raden. De term ‘citizen’ heeft in Groot-Britannië een lange staat van dienst, maar in nationalistische kringen is hij enigszins suspect, zeker na de gebeurtenissen van de Franse Revolutie. Wie Edmund Burke’s bezwaren tegen deze revolutie er nog eens op naleest zal zien hoezeer hij het idee verwerpt dat gelijkheid de kern zou zijn van burgerschap. Dit soort Franse opvattingen werden in Groot-Brittannië verdedigd door Thomas Paine (die in 1789 als ‘citoyen’ zelfs diende in de Convention Nationale), maar door Burke krachtig bestreden als zijnde onnatuurlijk en gevaarlijk. Het begrip ‘citizen’ kreeg bijgevolg de bijsmaak van republicanisme en de terreur van het gepeupel, kortom van alles wat Continentaal en verwerpelijk is. De term ‘onderdaan’ past daarentegen goed in de ideeënwereld van de conservatieve CIB. Het heeft geen connotaties van gelijkheid, maar van dienstbaarheid. Een onderdaan onderwerpt zich aan het gezag van de monarch en dient zodoende het

121

M.E. Spiering

hogere belang van de natie. Het klinkt bovendien wel knus, dat woord onderdaan. Het doet denken aan knielende ridders, vaderlijke vorsten en loyale volkeren. Een ‘British subject’ is nog verbonden met de goede oude tijd toen het Britse volk zich koesterde in een onderlinge saamhorigheid, en trouw was aan één koning en één kerk in één British Empire. Keer op keer plaatst de CIB de nieuwlichterij van de moderne tijd tegenover de verworven zekerheden van de onderdaan. Niet de Britse burger, maar de Britse onderdaan, zo beweren de Eurosceptici, zal ten slachtoffer vallen aan het Europese arrestatiebevel en de identiteitsplicht: The effect of European Arrest Warrant would be that a British subject could be removed from the UK, without charge, or the right to appear before a British judge, taken to a foreign country and held there, for an indefinite period of time. Then he or she would have to appear in a court for a trial conducted in a foreign language and with a presumption of guilt, perhaps accused of something that is not even a crime in the UK. (CIB Liberty News 3, winter 2002) The proposed introduction of ID cards will bring Britain into line with other EU countries. This is of course the real reason for the proposal, as it will enable the Brussels bureaucracy to ‘harmonise’ the way the citizens of Europe are policed. It will hasten the day when a British subject may be stopped in a British street by a Euro policeman with the demand ‘Papers!’ (CIB News and Comment, 30 juni 1999) Vooral het Europese gerechtshof moet het in de folders van de CIB ontgelden als een ernstige bedreiging van de Britse onderdaan. ‘It will place’, schrijft een van de actievoerders, ‘all British subjects under the jurisdiction of a foreign power.’ (Independence 43, zomer 2000) Dezelfde waarschuwing wordt overigens ook regelmatig door andere Britse Eurosceptische organisaties geuit. Enige jaren geleden verspreidde The Rerendum Party bijvoorbeeld een video waarin krachtig wordt gewaarschuwd tegen de mogelijke veroordeling van ‘British subjects’ door ‘foreigners’. Onder dreigende muziek verschijnen vervolgens enkele van de Europese rechters in beeld, waaronder – duidelijk herkenbaar – de ‘foreigner’ P.J.G. Kapteyn:

122

De CIB plaats dus bewust ‘de burger’ tegenover ‘de onderdaan’. De eerste staat voor onrust en uitheemse ideeën, de tweede behoort bij een wereld van zekerheid, nationale verbondenheid, een gesloten staatshuishouding zonder bemoeienissen van buitenlanders. De echt belangrijke tegenstelling in de slogan British subject, not European Citizen zit echter in de woorden ‘British’ en ‘European’. Noch de CIB, noch andere partijen of organisaties, protesteerden toen de term ‘British subject’ verdween met de invoering van de British Nationality Act in 1981. Hoe anders was (en is) dit gesteld met de termen ‘Brits’ en ‘Europees’. De CIB laat geen mogelijkheid onbenut te benadrukken dat achter beide woorden totaal verschillende werelden schuilgaan, zoals bijvoorbeeld blijkt uit de actie ‘Don’t Let Europe Rule Britannia’ die de CIB nu al vele jaren voert:

Het gaat in deze actie niet om onderdanen of burgers, en ook niet over zomaar buitenlanders. Het gaat om ‘Europeanen’ die verhinderd moeten worden de scepter te zwaaien over de Britten. Europeanen, zo kan men afleiden uit alle CIB campagnes, zijn fundamenteel anders dan de Britten. Een van de oprichters van The AntiCommon Market League, een voorloper van de CIB, zei het als volgt: ‘The fundamental danger of the Common Market has always been not so much that it affects what we have or what we do, but it strikes at who we are.’ Met ander woorden, EEGlidmaatschap bedreigt niet zozeer de Britse economie of soevereiniteit, als wel de nationale identiteit. Met deze opvattingen sluit de CIB aan bij een lange traditie in het Britse nationale denken, die stelt dat de Britten (en met name de Engelsen) niet alleen anders zijn ten opzichte van andere nationaliteiten, maar ook (en in het bijzonder) ten opzichte van ‘de Europeanen’ en masse. Vooral sinds de Engelse reformatie viert de gedachte hoogtij dat de Engelsen eerlijker en deugdzamer zijn dan de Europeanen, die werden gezien als voornamenlijk katholiek en corrupt. In 1993 verklaarde Margaret Thatcher dat de moeizame onderhandelingen over de Britse financiële bijdrage aan de Europese Gemeenschappen niet

123

M.E. Spiering

zozeer het gevolg was van verschillende politieke inzichten, als wel van essentiële verschillen in de nationale karakters. ‘Het karakter van de Britten’, zei de premier in een BBC interview, ‘wordt gekenmerkt door oprechtheid. Deze eigenschap bezitten de Europeanen niet.’ Ook in linkse kringen komt men dergelijke opvattingen tegen. De leider van de Labour Party, Hugh Gaitskell, verklaarde in 1962 dat toetreding tot de EEG onmogelijk was omdat de Britten ‘niet Europees zijn’, dat wil zeggen ze behoren niet tot de cultuur die Hitler en Mussolini heeft voortgebracht. Ook de Britse pers beweert met grote regelmaat dat lidmaatschap van de Europese Unie een bedreiging is van de eigen, nationale identiteit. Een terugkerende klacht is dat ‘de Europeanen’ middels betuttelende richtlijnen voortdurend trachten alles wat eigen en Engels is, te harmoniseren met alles wat vreemd en Europees is. Spraakmakend waren bijvoorbeeld de berichten in verschillende kranten dat Britse vissersschepen door de EU gedwongen zouden worden condooms aan boord te hebben. Bij nader onderzoek bleek dit te berusten op een geheel eigen interpretatie van richtlijn91/493, die de hygiënische voorwaarden beschrijft waaraan visverwerkingsbedrijven moeten voldoen. Een onderzoek dat ik recentelijk deed naar berichten in de Britse pers over Europese richtlijnen wijst uit dat veel aandacht uitgaat naar richtlijnen die betrekking hebben op drank en voedsel. Tussen 1995 en 2004 verschenen in de belangrijkste Britse kranten 129 sensatieverhalen over Europese richtlijnen. Dertig procent hiervan meldden dat traditionele Britse spijzen en dranken gedoemd waren te verdwijnen door Europese inmenging. De ‘pint of milk’, Britse kaas, chocolade, chips, slagroom, ‘mince pies’ en ‘mushy peas’, dit alles zou worden weggeharmoniseerd. Het is geen toeval dat Europese voedselrichtlijnen in Groot-Brittannië als bijzonder bedreigend worden ervaren. Zoals gezegd, bekommeren veel Britten zich over het voortbestaan van de eigen identiteit in Europa, en juist voedsel behoort tot de belangrijkste emblemen van nationale trots. Elke natie beschouwt bepaalde gerechten als typisch voor de eigen volksaard. Nederlandse hutspot, Vlaamse friet, Italiaanse pasta, Duitse worst, Franse sauzen – niet zelden hebben deze producten pas recentlijk de status van nationale dis verworven – maar dat doet niet af aan het feit dat voor velen deze status een harde werkelijkheid is. Dat de Britten zich niet Europees voelen, en dit uiten door te hoop te lopen tegen wat wordt gezien als Europese inmenging in de nationale voedselcultuur, werd vooral duidelijk tijdens de ‘BSE crisis’ van de jaren negentig van de vorige eeuw. Reeds sinds de zestiende eeuw is ‘beef’ het symbool van de Engelse volksaard. Shakespeare, en na hem vele anderen, beweerde dat de typische Engelse manhaftigheid en veroveringsdrang perfect paste de Engelse voorliefde voor rundvlees, dat dit volk het liefst rood en in grote, onopgesmukte lappen nuttigde. Waar de laffe Fransen het moesten doen met soup maigre deden de Engelsen zich als echte krijgers te goed aan bloed en vlees. In 1710 schreef Joseph Addison dat de beroemde Battle of Agincourt (waar Hendrik V in 1415 de strijd aanging met de Fransen) een triomf voor de Engelsen was, niet alleen omdat zij goede boogschutters waren, maar vooral omdat zij goede ‘beef eaters’ waren. Groot was dan ook de verontwaardiging toen de Europese Commissie in 1989

124

De veelzijdige burger

besloot de export van Brits rundvlees op te schorten in verband met het uitbreken van ‘gekke koeien ziekte’. De Britse pers en vele politici verklaarden terstond dat het hier ging om de zoveelste poging van de Europeanen om de Britse identiteit om zeep te helpen. Ook nu liet de CIB zich niet onbetuigd en liep voorop in campagnes met slogans als Buy British en Boycot the Europeans. Een geliefde redenering van de Eurosceptici was dat de eens zo trotse ‘beef eaters’ nu zelf op het punt stonden verslonden te worden door de Europeanen. Een prachtige parodie op deze zienswijze verscheen in 2001 in the Independent. In een cartoon van Dave Brown zien we hoe een verschrikkelijke Romano Prodi in de pose van Goya’s Saturnus een hulpeloze Britannia verslindt als ware zij niets meer dan een stuk vlees:

Voor veel Britten zit de werkelijke pijn dus niet zozeer in het feit dat men nu Europees burger maar Europees burger is. Gezien de lange traditie om de eigen identiteit af te zetten tegen alles wat Europees is, is de Britse weerstand tegen het Europees burgerschap niet echt verwonderlijk. Opvallend is echter wel dat deze weerstand steeds meer ingegeven lijkt door angstgevoelens. Waarschijnlijk als gevolg van het verlies van the Empire, en ook het uiteenvallen van de eigen staat (zowel de Schotten en Welsen zijn nu politiek onafhankelijk), zijn de Britten, en met name de Engelsen, blijkbaar niet zo zeker van de overlevingskansen van de eigen identiteit in een verenigd Europa. Versloeg de beschermheilige van de Engelse natie, Sint Joris, ooit de draak, de draak dreigt nu de Engelse onderdanen te verslinden.

125

M.E. Spiering

126

De veelzijdige burger

Civil society en de Europese burger: maatschappelijk verschijnsel of politiek instrument? Lia Versteegh

Inleiding Het juridische kader van Europese regelgeving heeft niet alleen betrekking op economische doeleinden binnen de interne markt en de organisatie van de staat, maar bevat ook de noties van een democratische maatschappij. Dit laatste begrip is een juridisch begrip dat uitgewerkt is in de instellingen van de Europese Unie en in artikel 6 van het Europees Unie Verdrag, dat verwijst naar het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens. Met de toenemende complexiteit van het Europese integratieproces zijn meerdere nieuwe begrippen geïntroduceerd door de Europese Commissie. Dit hangt samen met het denken door de Europese overheid over staat, markt en de maatschappij. Zo gaat het Europese recht steeds meer hechten aan het begrip burgerschap. Het is inmiddels een krachtig Europees concept geworden waar het Europees Hof van Justitie steeds meer juridisch vorm aan geeft. In de politiek-juridische discussies in Europa is civil society een nieuw begrip geworden. Gangbare definities van het begrip civil society zijn erop gericht de maatschappij in vier interactieve samengestelde delen te omschrijven: de staat, de privésfeer, de markt en de publieke sfeer, waarbij aangenomen wordt dat deze sferen elkaar overlappen. In de praktijk blijken deze sferen niet zomaar van elkaar gescheiden te kunnen worden: ze vormen een overlap en zijn daarmee niet scherp herkenbaar. Op zichzelf genomen is het begrip civil society een spannend concept: het denken over staat en markt binnen Europa wordt kennelijk als te binair ervaren wordt. Maar ook lijkt in het huidige debat het begrip “staat” steeds minder belangrijk te worden. Binnen de Europese ontwikkelingen wordt het civil society begrip gekoppeld aan het burgerschapsbegrip. Het begrip burgerschap heeft een nationale connotatie en is niet eenduidig. Dit roept de vraag op naar de betekenis van het begrip civil society afgezet tegen de begrippen staat en burger zowel op nationaal als op Europees niveau. Voorts leidt dit tot de vraag of de Europese Unie gezorgd heeft voor een werkbaar concept van het begrip civil society. Onderstaande verkenningen naar Nederlandse en Europese begrippen gaan op deze vragen in.

127

C.R.M. Versteegh

Concepten van burgerschap Uit verschillende concepten en ideaalbeelden die in discussies over burgerschap functioneren, blijkt dat het begrip burgerschap, hoewel als politiek begrip in de diverse traditionele stromingen aangeduid, toch in hoge mate een onbepaald begrip is (Van Gunsteren 1992: 11-18). Tot die traditionele visies behoort de liberaal individualistische visie, die uitgaat van individuen die elk hun eigen nut optimaliseren. In deze visie vormen burgerschap en andere politieke instituties slechts middelen die worden aanvaard ter maximalisering van de individuele waarden. De burger wordt beschouwd als een rationeel-economisch onderdeel van de samenleving die gedefinieerd wordt aan de hand van zijn rechten en plichten. Een andere visie accentueert het burgerschap vanuit een historisch gegroeide gemeenschap. Dit is de theorie van het komunitarisme, waarin de burger gezien wordt als lid van een gemeenschap die gebaseerd is op waarden die hij zelf heeft gekozen. In deze theorie wordt individualiteit aan de gemeenschap ontleend. Uit deze stroming is een derde stroming af te leiden, namelijk de stroming die de staat als de vanzelfsprekende gemeenschap voor het bestaan en ontstaan van gemeenschappen ziet, ook wel de republikeinse stroming genoemd. Het republikeinse concept stelt één gemeenschap centraal, namelijk de publieke en heeft weinig aandacht voor de diversiteit en waarden van andere gemeenschappen. Onderkend wordt dat geen van deze concepten in de hedendaagse maatschappij op zichzelf stand kan houden: de toegenomen complexiteit van de samenleving heeft theoretici ertoe gebracht een synthese van genoemde concepties te formuleren die vertaald wordt in het begrip neo-republikeins burgerschap. Dit concept steunt op de individuele vrijheidsrechten en op de gedachte van de zelf verantwoordelijke burger, met daarnaast een sterke rol voor de overheid die de vrijheid van individuen om gemeenschappen te vormen beschermt en mede vormgeeft. De burgerlijke republiek wordt gekenmerkt door debat, redelijkheid, democratie, pluraliteit, rechtsregels maar vooral ook competenties van de bestuurders. In deze visie is burgerschap een ambt in de publieke gemeenschap, hetgeen betekent dat aan de uitoefening daarvan eisen gesteld kunnen worden en dat de uitoefening onder controle van medeburgers plaatsvindt. Naast de neo-republikeinse visie bestaan ook andere burgerschapsvisies, die samenhangen met de ontwikkeling van de sociale rechtsstaat en de sociale verzorgingsstaat (Dekker 1994: 111-113). Een strakke theorie vormt Thomas Janoski’s sociologisch idee van burgerschap (Janoski 1998: 9-10): het omvat het passief en actief lidmaatschap van individuen in een natie-staat met zekere universele rechten en verplichtingen op een gespecificeerd niveau van gelijkheid. Deze definitie dwingt op de eerste plaats tot de vaststelling van de aan burgers toe te kennen rechten en de voorwaarden waaronder een niet-burger het burgerschap kan verwerven. Er wordt verondersteld dat een burger betrokken is in een politieke en economische democratie, die soms tegen de staat in kan gaan. Daarnaast worden ook universele rechten die wettelijk voor alle burgers vastgelegd zijn, onder dit begrip gebracht. Gelijkheid wordt in deze visie als laatste kenmerk van burgerschap aangeduid, waarbij rechten en verplichtingen in zekere zin met elkaar in evenwicht zijn.

128

De veelzijdige burger

Janoski geeft zelf aan dat zijn concept verschilt van de traditionele concepten omdat hij geen accent legt op de in de gemeenschap deugdzaam functionerende sociale burger, in relatie tot vrijwilligerswerk, ook niet op bekwaamheid als onderscheidend criterium ten aanzien van actieve en passieve (juridische en sociale) rechten, of, op een veel ruimere omschrijving zoals andere sociologen dat doen. Hij wijst dan met name naar het door Turner gehanteerde burgerschapsidee bestaande uit een geheel van politieke, economische en juridische en culturele praktijken die “define a person as a competent member of society”en “shape the flow of rescources.” 1 Hij is daar duidelijk niet gelukkig mee omdat bij een dergelijke ruime omschrijving geen sprake kan zijn van officieel door de staat als burgerschapsnormen gewaardeerde juridische normen. Dit brengt in zijn visie een gebrek aan maatschappelijke stabiliteit met zich mee. Die zou ontbreken wanneer er geen duidelijke juridische connotatie verbonden is met het burgerschapsbegrip. Dat zijn visie niet van alle tijden is, zal hierna aan de orde komen.

Het Nederlandse begrip burgerschap Het complexer worden van maatschappelijke verhoudingen dwingt tot het onderkennen van onderscheiden vormen van burgerschap. De hiervoor genoemde tradities van burgerschap komen in de ontwikkeling van het Nederlandse begrip burgerschap min of meer aan bod: er zijn historisch gezien wisselende betekenissen aan het begrip burgerschap toegekend, vanaf de Bataafse revolutie van 1795. In plaats van stedelijk belang kreeg het nationale betekenis. Het woord burger werd tevens een aanspreekvorm: een echte burger was een participerende burger die een plaats kreeg in de Bataafse grondwet van 1789 door de invoering van een nationaliteitsbegrip in de betekenis van Bataafs burgerschap. Nationaliteit was daarmee een politiek begrip geworden dat niet langer onderscheid maakte tussen burgers en ingezetenen. Iedere ingezetene was burger, kreeg burgerlijke en politieke vrijheden toegekend. De overwegend politieke connotatie van het begrip burgerschap verdween door de opname in de grondwetten van 1801 en 1805 van het begrip “burger”door het begrip “résident batave” (Van der Burg 2005: 10). Het begrip burgerschap was in die tijd ook een begrip dat samenhang vertoonde met morele opvattingen over de trouwe en eerzame onderdaan. Het concept van politiek burgerschap werd gerelateerd aan staatsvorming met klassieke vrijheidsrechten, politieke rechten, zoals het kiesrecht en sociale rechten; de staat voorzag in de garantie van formele politieke rechten en in de rechten van marktdeelnemers door de formele juridisering van de betrekkingen door het burgerlijk recht. De burgerrechtelijke bescherming daarvan berustte bij de rechterlijke macht. Het morele burgerschapsbegrip kon in de 19e eeuw de overhand krijgen vanuit de gedachte dat de burgerstand de kern van de natie vormde. Echter, onder invloed van veranderde politieke opvattingen over staat en natie, veranderde dit begrip, hetgeen terug te vinden is in de regeling van het censuskiesrecht dat politieke rechten van de staatsburger bevat (De Haan 2002: 231-275). Het nadien toegenomen aanzien van de staat ging gepaard met afnemende betekenis van de natie in politieke zin,

129

C.R.M. Versteegh

welke laatste vervangen werd door een culturele betekenis. Hiermee werd de burger als lid van de nationale gemeenschap en begunstigde van de staat op de voorgrond gesteld.2 Het staatsburgerschap werd daarmee niet alleen gedefinieerd door de gelijkheid van alle burgers voor de wet, maar ook door het recht op opleiding en steun door de staat, met andere woorden, overheidsbemoeienis ging onderdeel vormen van het begrip burgerschap. In de 20ste eeuw werd met de invoering van het algemeen kiesrecht dat uitgaat van de gedachte “dat ieder die in staat is burgerlijke rechten uit te oefenen ook aanspraak heeft op de uitoefening van politieke burgerschapsrechten” het politiek burgerschap gevestigd (Cort van de Linden 1916). Dit begrip is gekoppeld aan nationaliteit en natievorming. In Nederland kreeg het sociaal-cultureel burgerschap hernieuwde betekenis onder invloed van de terugtredende overheid en de bevestiging van het belang van de participerende burger aan het einde van de 20 ste eeuw. Dit verschijnsel vormde een reactie op de uitgebreide verzameling van rechten en openbare voorzieningen in de verzorgingsstaat waardoor burgerlijke vrijheden en de zelfstandigheid van de burgers in de samenleving aangetast werden. Deze ontwikkelingen brachten ook nieuwe visies op het Nederlandse burgerschap met zich mee, gerelateerd aan de sociale bindingen van de burgers onderling, hun loyaliteitsgevoelens en hun waardepatronen. Het normatieve begrip burgerschap dat verwachtingen heeft omtrent de “goede” burger in het leven van alle dag kreeg daarin betekenis (Dekker & de Hart 2002: 21). Er kan gesteld worden dat de ontwikkelingen van het burgerschap in Nederland het Nederlandse begrip burgerschap tot een complexe aangelegenheid gemaakt heeft, dat - hoewel politiek gezien eenduidig, en gekoppeld aan nationaliteit en natie - historisch gezien op diverse wijzen aangeduid en herkend kan worden. Sedert de jaren 90 staat in Nederland burgerschap op de politieke agenda, met name gericht op de aanpak van afzonderlijke beleidsproblemen, zoals problemen van de verzorgingsstaat, de staatkundige - en bestuurlijke vernieuwing,3 waarin met name de legitimiteit van de overheid aan de orde komt. Verder krijgt het aandacht in het kader van decentralisatie van bevoegdheden op talrijke beleidsgebieden4 en sociale vernieuwing in het verlengde van economische vernieuwing en verbetering van de technische infrastructuur. Hierbij speelt de herstructurering van de verzorgingsstaat, de aanmoediging van burgermanszin en overbelasting van de overheid een grote rol. Deze thema’s worden in de sleutel van het burgerschap geplaatst zonder definiëring van dit begrip. (Van Gunsteren, 1992: 70-72).

Europees burgerschap: een juridisch begrip Het Europese begrip burgerschap waar de Unie zich over ontfermd heeft, is gepositioneerd in het integratieproces. De opname van “het burgerschap van de Unie” in de artikelen 17 tot en met 21 van het Europees Unie Verdrag en in artikel 8 van de ontwerp grondwet zorgt voor een formele positie van de burger in het integratieproces, naast die van de lidstaten. Dit is op zichzelf een fenomeen omdat de Europese Unie gebaseerd is op de deelname van de lidstaten. De aanloop hiertoe werd genomen door het Tindemansrapport5, de verkiezingen

130

De veelzijdige burger

van het Europese parlement,6 het Spinelli project,7 de rapporten van het Adonnino Comité 8 en het rapport van de Internationale topconferentie te Rome van 1990.9 En tenslotte wordt bij het Verdrag van Maastricht het Europees burgerschap ingevoerd in artikel 8 (nu artikel 17 EG). Uit de preambule op het verdrag blijkt dat het ideaal van burgerschap gebaseerd was op solidariteit tussen volkeren bedoeld met name om de Europese identiteit te versterken en een hechter verbond tussen de EU-bevolking tot stand te brengen. Maar ook is het begrip bedoeld als legitimatie voor de soevereiniteitsoverdracht door de lidstaten (Weiler, 1998: 7). Hoe zouden deze idealen tot stand gebracht moeten worden? Kan het Europees burgerschapsbegrip aan de totstandkoming daarvan bijdragen? De verdragstekst in artikel 17 lid 2 EG maakt duidelijk dat het Europees burgerschap als aanvulling dient op het nationale burgerschap, derhalve niet in plaats daarvan.10 Dit complementaire karakter zorgt ervoor dat de diverse nationale politieke en historisch-culturele betekenissen van het begrip burgerschap binnen de lidstaten afzonderlijk gepositioneerd blijven. Het Europese begrip burgerschap vertoont daarom geen verwantschap met de nationale connotatie van het begrip burgerschap, zoals de Nederlandse connotatie die zich verbonden weet met een nationale sociaal culturele dimensie en saamhorigheidsgevoel of bijvoorbeeld de connotaties die bestaan in de nieuw toegetreden Midden- en Oost- europese lidstaten. Dit zorgt ervoor dat dit begrip in Europees Unie verband als een abstract begrip gehanteerd moet blijven worden, tenzij een nieuw internationaal saamhorigheidsgevoel daarin verandering kan brengen. Wat betreft de omvang van het Europees begrip burgerschap geeft de wetstekst slechts aan dat een burger van de Unie de rechten geniet en onderworpen is aan de plichten bij het EG Verdrag gesteld, maar het verduidelijkt niet wat er onder de bij het Verdrag vastgestelde rechten en plichten verstaan wordt. Slecht de politieke rechten in de artikelen 19 en 21 van het Verdrag kennen expliciet rechten toe op Europees niveau, de toekenning van een actief en passief kiesrecht voor de lokale verkiezingen en de verkiezingen van het Europees parlement, het petitierecht en het recht om zich tot de Europese ombudsman te richten. De vervulling van noodzakelijk voorwaarden door burgers om in andere EU landen burgerlijke rechten uit te oefenen, zoals aangegeven in artikel 18, is echter niet nader omschreven. Welke rechten men hieronder kan verstaan is daarom onduidelijk. De vormgeving daarvan is ten gevolge van de bevoegdheid van het Hof tot interpretatie van de bepalingen van het vrij verkeer van personen bij het Hof van Justitie terechtgekomen. Hoewel het Europees burgerschap de primaire hoedanigheid van een onderdaan van een lidstaat betreft, dragen in de kern de bepalingen van het vrije verkeer de vormgeving van de burgerschapsrechten in zich.Vooralsnog blijkt het Hof die bepalingen een ruime werking te geven, waarbij met name het evenredigheidsbeginsel als toetssteen gebruikt wordt (Van OosteromStaples, 2004: 501-502). Uit deze ontwikkeling blijkt dat het Europees burgerschapsbegrip niet gekoppeld is aan het nationaliteitsbegrip bij gebreke van een Europese staat. Het Europese burgerschapsbegrip omvat daarom geen staatsrechtelijk begrip. Dit begrip kan ook niet over natievorming gaan, omdat de Europese Unie geen natie vormt met eigen ideologieën. Het kan wel, vanwege de herkenbare politieke rechten aan burgers, als een politiek begrip beschouwd worden met een eigen gezicht, waarin

131

C.R.M. Versteegh

herkenbare elementen als “behoren tot” en “deelnemen aan” centraal staan. Het heeft daarom op de eerste plaats een symbolische betekenis voor de burgers van de lidstaten (Eijsbouts, 2002: 365) - juist vanwege het gebrek aan relatie tussen Europees gezag en burgers op het terrein van rechten en plichten. Het recentelijk door de Europese Commissie uitgedragen Europees cultuurbeleid, waarin het Europees burgerschap als hoofdprioriteit voor EU-acties aangemerkt is door het bevorderen van Europese cultuur en verscheidenheid,11 is erop gericht daaraan een bijdrage te leveren. Kennelijk een beleidsvoering gericht op de tot standkoming van een hechter verbond tussen de Europese Unie bevolking. De jurisprudentie van het Hof van Justitie heeft door het verbod van discriminatie van marktdeelnemers niet alleen betekenis voor de marktdeelnemers maar ook voor de ontwikkeling van het begrip Europees burgerschap in de zin van politiek burgerschap als basis voor normatieve solidariteit.12 Daardoor kan men stellen dat het begrip burgerschap een juridisch begrip geworden is. De juridische betekenis van het burgerschapsbegrip voor de Europese burger komt onmiskenbaar tegemoet aan de overdracht van soevereiniteit van de lidstaten. Aan welke krachten deze reeds in gang gezette vormgeving van het juridische begrip uiteindelijk bloot zal staan, valt vooralsnog niet te voorspellen.13 Hoewel het Europees begrip burgerschap vooralsnog geen afdwingbare betekenis heeft, heeft de introductie van het begrip een beweging in werking gezet. Die beweging zal nog meer bevorderd worden door het aanwakkeren van een bovennationaal samenhorigheidsgevoel, tot uitdrukking komend in een ander binnen de Europese Unie geïntroduceerd begrip, namelijk het begrip Europese civil society. Is dit nieuwe begrip in staat het begrip burgerschap van zijn abstractie te ontdoen? Op deze vraag zal in het navolgende ingegaan worden.

Het begrip civil society Evenals het begrip burgerschap is het begrip civil society geen begrip met een eenduidige betekenis. In de literatuur wordt met een zeker gemak op diverse beschrijvingen van dit begrip teruggegrepen. Algemeen is men het erover eens dat het een complex begrip is. Jerzy Szaki, Pools socioloog, (Szacki, 1997: 10) omschreef de complexiteit van dit begrip met de woorden: “Even the most fervent subscribers to the idea of a civil society do not deny that they have reached for a disturbingly equivocal term and concept, which is visibly insufficietly theoreticised and sociologically deficient”, en zonder er een nieuwe definitie aan toe te willen voegen neigt hij ertoe als essentie van het begrip te willen zien: “the achievement of the theory of the idea of civil society consists, in particular, of demonstration that that which we pompously call freedom, does not boil down to solemn acts of toppling tyrants, changing systems, proclaiming

132

De veelzijdige burger

democracy and freely electing new governments, but they also entail social space, where citizens may do as they please, on a daily basis, thereby mapping out for the government the limits ( it should know) and the direction (it should take) – even if they do not think about it or realise it.” Hij laat de civil society daar beginnen waar de mensen initiatieven nemen die buiten hun eigen persoonlijke belangen omgaan en waar de overheidsinvloed ophoudt. Het begrip civil society is daarmee buiten het juridische kader geplaatst. Traditionele definities zijn erop gericht de maatschappij in vier interactieve samengestelde delen te omschrijven: de staat, de privé-sfeer, de markt, en de publieke sfeer, waarbij aangenomen wordt dat deze sferen elkaar overlappen. De complexiteit zit hem niet zozeer in de staatssfeer en de privé-sfeer als wel in de markt en de publieke sfeer. De marktsfeer omvat privé-ondernemingen en instellingen en organisaties die daarmee direct verbonden zijn, zoals vakbonden, werkgeversorganisaties, consumentengroeperingen, de beurs. Deze organisaties zijn alle voorzien van sterke regelgeving van overheidswege of via zelfregulering. De publieke sfeer is nog complexer omdat daarin een zeer gevarieerd aantal organisaties werkzaam is van politieke partijen, van belangengroepen tot maatschappelijke verenigingen, sociale verengingen en religieuze organisaties. Maar ook de media in de vorm van privé-rechtspersonen of publieke instellingen behoren tot deze sfeer. Deze laatste overlappen duidelijk de sfeer van markt en staat. In Janoski’s visie is bepalend voor het vergelijken van de civil society in staten, de overlap die bestaat tussen de verschillende sferen en de mate waarin die plaatsvindt. Een systeem van checks and balances van de vier genoemde sferen acht hij daarom van belang (Janoski, 1998: 16). De publieke sfeer en de marktsfeer moeten zich tegen een dreiging van de staat verzetten. Dit neemt volgens Janoski niet weg dat de dominantie van de marktsfeer een bedreiging voor de democratie kan vormen. De publieke en de staatssfeer kunnen van hun kant ongebreidelde macht van de markt tegengaan. In deze theorie ligt de nadruk op het gevaar dat een zwakke civil society gedomineerd zou kunnen worden door de één of door de andere sfeer. Op basis van deze gedachten zou men kunnen aannemen dat in ieder geval elke lidstaat binnen de Europese Unie een eigen type civil society heeft, afhankelijk van de interdependenties tussen de vier sferen. Dat maakt het interessant om na te gaan hoe de lidstaten zelf het begrip civil society als eenheid definiëren en of zij aan het verschijnsel civil society bij de nationale beleidsvorming een rol toekennen

Het Nederlandse begrip civil society in relatie tot het maatschappelijk middenveld In de Kabinetsvisie “Andere overheid” formuleert de Nederlandse overheid aan de hand van het burgerschapsconcept een idee over civil society in relatie tot het maatschappelijk middenveld. In deze visie richt het “maatschappelijk middenveld” zich op maatschappelijke organisaties, in een wijdere context dan het directe verband waarin mensen wonen, maar “beperkter dan de collectieve verbanden van markt en

133

C.R.M. Versteegh

staat, waarin zij werken en in hun levensonderhoud voorzien. ”Dit maatschappelijk middenveld is nauw gelieerd aan staat en markt, bijvoorbeeld via politieke organisaties en beroeps - en bedrijfsverenigingen, maar ook aan wonen, bijvoorbeeld via de informele organisatie van burenhulp, met alles wat zich daartussen in beweegt aan sport – en cultuurvereniging en belangenorganisaties. Dat de civil society door de overheid niet op één lijn gesteld wordt met het maatschappelijk middenveld blijkt eveneens uit deze Kabinetsvisie waarin het begrip civil society “niet alleen als de door de burgers gedragen maatschappelijke organisaties”, maar ook als de meer “informele uitvindingen van burgerzin”gezien wordt.14 Dat betekent dat volgens de overheid ook op de res publica gerichte optredens van individuele burgers deel uitmaken van de civil society” in Nederland. Uit de kabinetsvisie komt naar voren dat de Nederlandse overheid behoefte heeft aan een andere omschrijving van de werking van de burgermaatschappij dan via het traditionele begrip maatschappelijk middenveld. De verruiming van het aandachtsgebied is in de benaming civil society ondergebracht. Ook in de literatuur wordt het maatschappelijk middenveld in een beperkter kader geplaatst dan in het begrip de civil society: het eerste begrip wordt als een organisatorische verband voor het morele bewustzijn van het burgerschap gezien. De civil society wordt als een samenstel van afzonderlijke individuen en huishoudens gezien die verenigd is in een statelijke verband. De versterking van de burgerzin in dat kader vormt het kenmerk van de civil society (Kapteyn, 1994: 143-144). Uit diverse nota’s en rapporten komt naar voren dat de Nederlandse overheid gebruik maakt van de civil society. In de nota Bruikbare rechtsorde 15 blijkt de overheid te hechten aan het ontwikkelen en toepassen van wetgevingsconcepten die de burger ruimte geven om zelf verantwoordelijkheid in het publieke domein te dragen. Daartoe wordt accent gelegd op openheid en het afleggen van verantwoording als zijnde op de burger rustende verplichtingen.16 Recent door de overheid aan de burger gestelde “eisen” gaan zelfs zover dat ze geformuleerd zijn in het kader van beginselen zoals het vertrouwensbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Deze algemene beginselen van behoorlijk burgerschap dienen tot basis voor het gedrag van burgers jegens de overheid binnen de civil society. Zonder twijfel vormt dit verschijnsel reden voor aandacht voor de ontwikkeling van de toename van overheidsbemoeienis met de civil society temeer daar de overheid die bemoeienis niet afdoende gelegitimeerd heeft.17 Aangenomen kan worden dat andere EU-lidstaten eigen uitgangspunten en sturingsmechanismen ontwikkelen met betrekking tot hun nationale civil society.. Indien er al één normatief kader per lidstaat valt te onderkennen, op Europees niveau zal men vanuit een veelheid aan civil societies tot een Europese visie en verantwoording van het begrip civil society moeten komen.

Relatie staat en civil society Ofschoon de theorie van civil society overeenkomsten vertoont met die van het burgerschap, kan de theorie van de civil society niet die van het burgerschap omvatten,

134

De veelzijdige burger

omdat zoals aangetoond is, de civil society (althans in Nederland) zich bevindt in een publieke sfeer van juridische organisaties, zoals verenigingen en stichtingen. Het onderscheid tussen civil society en burgerschap bevindt zich in deze sfeer: het traditionele begrip burgerschap verwijst immers naar de staatssfeer en door de staat afdwingbare rechten en plichten, terwijl het begrip civil society daar juist niet op gestoeld is. Civil society omvat derhalve niet de staatssfeer en kan vanuit die sfeer niet de oorsprong van burgerschapsrechten vormen. Daarnaast blijkt de civil society tot groepsvorming en dynamische processen te leiden waaruit politieke keuzen en wetgeving voortkomen. Sterk ontwikkelde civil societies – met name door de civil societies instellingen – blijken zich te richten op bescherming van burgerschapsrechten. Maar vooropgesteld moet blijven dat de theorie van civil society niet die van het burgerschap kan omvatten, omdat deze beide zich in gescheiden sferen bevinden (Janoski, 1998: 17). In de ontwikkeling van het Nederlandse begrip burgerschap, gerelateerd aan overheidsverplichtingen, is een relatie zichtbaar met de civil society.. Kan deze relatie ook aangebracht worden in Europees verband? Op de eerste plaats is de Europese Unie geen staat, zodat er geen overheidsverplichtingen uit dien hoofde in relatie gebracht kunnen worden met de Europese burgermaatschappij. Daarnaast kan men stellen dat, anders dan in de traditionele nationale Nederlandse sfeer waarin de civil society een van de diverse variabelen is die bepalend zijn gebleken voor het activeren van het burgerschap, er op Europees niveau het politieke begrip burgerschap niet vanuit de Europese maatschappij gestimuleerd wordt. Daar is de activering van het burgerschap afkomstig van de Europese Commissie via met name culturele programma’s 18 en krijgt de juridische vormgeving van dit begrip steeds meer betekenis door de invloed van het Hof van Justitie. Welke positie de Europese civil society in Europa zal gaan innemen zal daarom in hoge mate samenhangen met de waarborgen en kwaliteiten die de Europese Unie aan het Europese begrip civil society toekent.

Relatie Europese Unie en civil society In de afgelopen tien jaar heeft het in sociologische kring vertrouwde begrip civil society in het Europese debat aan kracht gewonnen.19 Betekent dit nu dat het begrip civil society voor de Europese Unie een relevant juridisch begrip kan worden? Uit de documenten van de Europese Commissie blijkt dat de Commissie uitgaat van het nut en het belang van de burgermaatschappij. Deze visie wordt manifest in het witboek “European governance” waar de behoefte aan een hervorming van het Europees bestuur in relatie wordt gebracht met de afkeer van menig Europeaan aan het werk van de Unie. Het witboek vormt een uitgangspunt voor een debat tot hervorming en richt zich dan ook tot al diegenen die in de ogen van de Commissie een bijdrage leveren aan de vorming van Europees beleid: andere instellingen, centrale regeringen, regio’s, steden en de burgermaatschappij. Dit zou volgens de Commissie kunnen gebeuren door een “systematische dialoog te voeren met vertegenwoordigers van regionale en locale besturen en nationale en Europese verenigingen in een vroegtijdig stadium van beleidsvorming.20 De in dit witboek centraal gestelde civil society wordt

135

C.R.M. Versteegh

volgens de Commissie getypeerd door verenigingen van werknemers en vakbonden, liefdadige organisaties die burgers op locaal en gemeentelijk niveau bijeenbrengen, bijvoorbeeld via kerken of religieuze organisaties. Bij de ontwikkeling van de relaties met de burgermaatschappij neemt de Commissie beginselen van openheid, participatie, effectiviteit, verantwoording en samenhang tot uitgangspunt. Het begrip civil society wordt door de Commissie zelf niet gedefinieerd. Om vat te kunnen krijgen op dit begrip zou men te rade kunnen gaan bij het Europees Economisch en Sociaal Comité dat wel een visie op dit begrip heeft gegeven: civil sociey wordt gezien als een derde component van een systeem dat zich ontwikkelt rond de polen “staat” en “markt”.21 De burger als lid van de civil society bevindt zich volgens het Comité tussen deze twee polen. Als karakteristieken van een moderne civil society worden de min of meer geformaliseerde instellingen van de civil society erkend, die los staan van de staat en familie in de strikte betekenis van het woord en die verschillende functies kunnen hebben; de vrijheid van individuen om al dan niet te behoren tot deze organisaties; het feit dat democratische beginselen 22 en mensenrechten tot het juridische kader behoren; de toepasbaarheid van het subsidiariteitsbeginsel en de functie van de civil society organisaties als intermediairs tussen het individu en de staat: met andere woorden, de civil society wordt gezien als plaats van collectieve wilsvorming en vertegenwoordiging van burgers.23 Het Comité houdt het bij deze karakteristieken en gaat er van uit dat er geen algemeen geaccepteerde theorie over civil society bestaat en dat het plaatsen van het concept civil society in het democratisch bestel gebaseerd is op het concept van burgerschap. Bij de analyse van de drie tradities en theorieën in het hedendaagse debat omtrent het begrip burgerschap, de liberale theorie, de theorie van het communitarisme, - die gebaseerd is op waarden die de burger heeft gekozen en de theorie van de republikeinse stroming, die uitgaat van de meningen en normatieve opvattingen die het informatieproces en besluitvormingsproces “in politieke eenheid” vormgeven – plaatst het Comité de burger in de zin van civil society in de laatstgenoemde categorie. Die categorie immers ziet de burger niet in eerste instantie als burger van de staat, met door de staat bepaalde verhoudingen, noch specifiek als marktdeelnemer, maar “de burger in de zin van de civil society zit daartussenin”, omdat hij alle aspecten belichaamt, als deelnemer van een menselijke en sociale realiteit: homo politicus- homo economicus tot homo civicus. Deze gedachte brengt het Comité vrij pragmatisch tot het standpunt dat de civil society als derde component van het staatsbestel gezien moet worden, waarmee impliciet het dualistische model “staat/markt” terzijde geschoven wordt. De ontwikkeling van de civil society wordt als een cultureel proces gezien. Het is volgens het Economisch Sociaal Comité ook het woord “cultuur”dat de definitie van civil society bepaalt omdat cultuur op alle terreinen van de civil society vorming biedt. Met de acceptatie van dit concept als leidend concept voor de Europese beleidsmakers wordt uitgegaan van een proces of praktijk die burgerschap als resultaat kan hebben en wordt een definitie van burgerschap als een “status” voor een categorie personen verworpen. Hiermee lijkt ook het functioneel benutten van de civil society in het politieke proces door de Commissie gerechtvaardigd. Maar is die rechtvaardiging terecht nu onduidelijk is welk recht door de aanvaarding van het homo civicus burger-

136

De veelzijdige burger

schapsbegrip ten grondslag gelegd is aan het Europese begrip civil society? Het feit dat een bepaalde keuze voor een burgerschapsbegrip door het Comité 24 is gemaakt, zou de achtergrond kunnen zijn voor de beweegredenen van de Europese Commissie om het begrip civil society met zoveel vaagheid in te lassen in het hiervoor vermelde witboek tot hervorming van het Europees bestuur. Een reden zou kunnen zijn dat een expliciete definitie van het begrip civil society de Europese Commissie in verlegenheid zou kunnen brengen: de achtergrond van de visie is immers dat de Commissie zich niet langer uitsluitend als voorvechter van de markt presenteert door de impliciete afwijzing van het dualistische model, maar ook dat de Commissie geen verantwoording neemt en kan nemen voor de vaststelling van de inhoud van een Europees begrip burgerschap.

Het Europese begrip civil society nader bekeken Het maken van Europees beleid vereist volgens de Europese Commissie een diepgaande dialoog tussen de EU instellingen en de civil society. Buiten het bestaande politieke krachtenveld acht de Commissie maatschappelijke groeperingen als gesprekspartner nodig bij de vorming van Europa. De keuze en de vorm hiervan zijn bepalend voor het concept van civil society. Of de Europese civil society daarmee door de Commissie op één lijn gesteld wordt met het maatschappelijk middenveld moet men maar aannemen omdat een res publica gedrag niet expliciet gerekend wordt tot de Europese civil society, zoals de Nederlandse overheid dit doet. De Commissie kan dit ook niet doen omdat de definiëring door de Commissie zou uitgaan van een Europese staat waarin res publica gedrag gelegitimeerd is. Daarom is de begripsvorming omtrent civil society vanwege de omvang van de werking van de civil society op nationaal en Europees niveau verschillend. Of het Europese begrip civil society samenvalt met het Nederlandse begrip maatschappelijk middenveld kan bij gebrek aan een Europese definitie van het begrip niet bevestigd worden. Wat betreft het begrip civil society organisaties heeft de Commissie zich gecommitteerd aan de door het Comité gegeven omschrijving hiervan.25 De organisaties waarin de civil society zich in Europees Unie verband kan manifesteren worden gedragen door de som van alle organisatorische structuren waarvan de leden doeleinden en verantwoordelijkheden hebben die het algemeen belang dienen en die als het ware tussen de overheidsautoriteiten en de burgers instaan.26 Bij de gedachtevorming omtrent de organisatievormen voor de civil society onderkende het Comité weliswaar een verschil in structuren en juridische vormen en het feit dat niet alle nongouvernementele organisaties vrij zijn van overheidsinvloed, - waarmee het belang van de vorming van deze organisaties, met name in de nieuwe lidstaten, onderstreept werd - maar daar heeft het Comité tot nu toe geen verdere consequenties aan verbonden. Wel heeft het Comité aangeduid onder welke typen van organisaties civil society organisaties ondergebracht kunnen worden.27 De Commissie blijkt zich sterk te maken voor de belangen van de non-gouvernementele organisaties in relatie tot Europese ontwikkelingen. Met een beroep op de ontwikkeling van de democratie en civil society in alle lidstaten, legt de Commissie de

137

C.R.M. Versteegh

ontwikkeling van een vaste relatie tussen de Europese Commissie en de non gouvernementele organisaties in de vorm van een structurele dialoog vast op een aantal criteria, zoals transparantie van de organisatie en kwaliteitseisen.28 Maar de Commissie heeft - wellicht op basis van het subsidiariteitsbeginsel – een beperkte rol voor non gouvernementele organisaties (NGOs) weggelegd in dit verband: er is slechts voorzien in een vorm van dialoog of consultatie en niet in een juridische verdragsbasis voor deze organisaties. Er worden dan ook geen eisen gesteld aan de vorm van nongouvernementele organisaties door de Commissie. Het kader waarin civil society organisaties in Europa zich kunnen manifesteren is daarmee onbegrensd. Deze functionele benadering is aanwezig ondanks het feit dat de Commissie spreekt over “legitieme” civil society organisaties. Het wordt immers niet duidelijk of de Commissie zich vergewist heeft van de eigenschappen en kenmerken die de Raad van Europa stelt aan maatschappelijke organisaties.29 De Commissie plaatst immers het concept van een democratische maatschappij op het begrip civil society zonder zich hieromtrent te verantwoorden. Vooralsnog lijkt het accent te liggen op “openheid” en “transparantie” en worden er in het consultatieproces door de Commissie ad hoc NGOs aangetrokken voor samenwerking,30 zonder theorievorming of verantwoording hieromtrent. In artikel I- 47 van de ontwerp Europese grondwet wordt deze civil society praktijk bevestigd via het beginsel van de participerende democratie. Lid 2 van dat artikel maakt mogelijk dat “instellingen een open, transparante en regelmatige dialoog met representatieve organisaties en met het maatschappelijk middenveld” voeren. Wat hieronder verstaan moet worden is onduidelijk. Door deze nieuwe begrippen bevat het concept van civil society tevens het beginsel van participatiedemocratie, een begrip dat vooralsnog zonder duidelijke betekenis is in relatie tot civil society en in relatie tot de representatie maatschappij. Het gevaar is niet denkbeeldig dat deze Europese ontwikkelingen ten koste gaan van de traditionele vormen van democratie. Of dit bezwaarlijk is? Gelet op de voortdurende globalisering van de diverse soorten problemen en de continuïteit van productiefactoren moeten we wellicht met Peters aannemen dat het democratisch deficiet in de Europese Unie niet opgelost kan worden binnen het kader van de natiestaat (Peters, 2004: 37-85). Een oplossing zou geboden kunnen worden door een actieve participatie van de civil society organisaties. Een taakstelling voor deze organisaties zou gelegen kunnen zijn in de bevordering van de participatie van het demos.

Afronding De analyse van de betekenis van het begrip civil society die uit de literatuur en de beleidsstukken op diverse niveaus naar voren gekomen is, laat zien dat er geen eenduidig begrip is. Het lijkt erop dat het begrip civil society een container begrip is waarmee ieder zijn voordeel kan doen. Uit de omschrijvingen van het begrip civil society door de Europese Commissie blijkt dit begrip geen traditioneel begrip is dat verbonden is met de staatssfeer, marktsfeer, privé-sfeer en publieke sfeer. Ook valt dit begrip bij gebrek aan definiëring niet op één lijn te stellen met het Nederlandse begrip maatschappelijk middenveld of het

138

door de Nederlandse overheid gehanteerde begrip civil society. Evenals het begrip burgerschap is daarom het begrip civil society evident niet eenduidig te plaatsen in een nationaal of Europees begrippenkader noch kunnen er rechten aan ontleend worden. De Europese Commissie legt zich nergens vast op een omschrijving van dit begrip en heeft het ook niet voorzien van een juridisch kader waarbinnen de consultatie van de civil society gestalte zou kunnen krijgen. Van beschermingsvoorwaarden voor de civil society organisaties die op Europees niveau werkzaam zijn is geen sprake. Of het Hof van Justitie op dezelfde wijze het begrip civil society vorm zal kunnen geven als het thans het begrip burgerschap vormgeeft, lijkt niet aannemelijk, omdat het begrip niet als een zelfstandig juridisch begrip opgenomen is in Europese wetgeving. De koppeling van dit begrip aan het burgerschapsbegrip en positionering van dit begrip naast het dualistische model van staat en markt maakt echter dat de invloed van de Commissie zich ook op het terrein van de civil society zal gaan uitstrekken. Het puur functioneel benutten van de civil society door de Commissie keert zich tegen een vastlegging van het burgerschapsbegrip waarop het Europese civil society begrip gebaseerd is. Het ontkent tevens de behoefte aan betrouwbare civil society organisaties en aan vaststelling van uniforme juridische bestaansvoorwaarden voor deze organisaties. Daarbij gaat het ook voorbij aan de vraag wat de relatie van dit begrip tot de representerende democratie is en aan de vraag of de civil society een gevaar zou kunnen vormen voor de democratische maatschappij. Deze onderwerpen verdienen alle nadere bestudering. Toch biedt het begrip civil society ongetwijfeld vele mogelijkheden aan de Commissie om de Europese burger naar de hand te zetten. Positief gezien zal het begrip als nieuw model van ordening een rol kunnen spelen zowel voor de democratie als voor de sociale rechtsorde. Het demos zou binnen civil society organisaties in Europees verband een participerende rol kunnen spelen. Aan de rechtszekerheid van de participerende Europese bevolking valt te twijfelen wanneer er op nationaal en op Europees niveau verschillende betekenissen toegekend worden aan hetzelfde begrip en/of wanneer begrippen terminologisch vaag zijn. Zolang het begrip civil society en daarmee samenhangend het begrip civil society organisatie door de Europese Commissie niet gedefinieerd zijn vormen deze begrippen geen werkbare concepten.

Noten 1 2 3 4

5

Janoski (1998:11) verwijst naar Turner als een van de sociologen die burgerschap relateert aan sociale bewegingen en conflicten. Deze ruime benadering treft men ook aan bij D. Ilczuk, (2001:17). Deze nationalisering van het burgerschap komt tot uitdrukking in de vervanging van het territorialiteitsbeginsel door het afstammingsbeginsel in de nieuwe nationaliteitswet van 1892. Rapport Commissie Deetman, Tweede Kamer, 1990/1991, 21427, nr. 3. Hierbij valt te denken aan beleidsgebieden als bijvoorbeeld politie, de rechterlijke macht, de kinderbescherming, de reclassering, het beheer van het onderwijs, de belastingdienst en de uitvoeringsorganisatie van Verkeer en Waterstaat. Het Tindemansrapport uit 1976 stelde voor het eerst voor om tot een diepgaander integratie te komen dan

139

C.R.M. Versteegh

6 7 8

9 10

11

12

13

14 15 16 17

18 19 20 21 22

23 24

25 26

pure marktintegratie. In het hoofdstuk over “the Europe of the Citizens” stelde Tindemans het stimuleren van een bovennationaal samenhorigheidsgevoel voor door middel van verschillende maatregelen, zoals de invoering van een paspoort, het verdwijnen van de grenzen, gemeenschappelijke voordelen van een sociaal systeem. De tijd was evenwel nog niet rijp voor de invoering van een systeem van bescherming van de rechten van de burgers. De rechtstreekse verkiezing van het Europees parlement in 1976 vormde een speerpunt voor het burgerschap. Het project tot ontwerp van een Europees UnieVerdrag in 1964, gepresenteerd in het Europees Parlement door Altero Spinelli. Het Adonnino Comité publiceerde twee rapporten over de uitbreiding van economische rechten en de vestiging van nieuwe rechten om Europa dichter tot de burgers te brengen, respectievelijk in maart en juni 1985; een en ander zou op geleidelijke wijze tot stand gebracht moeten worden: het stelde onder meer aantal symbolische bijdragen daartoe voor zoals het Europese paspoort, de Europese vlag en een Europees volkslied; daarnaast werden er voorstellen gedaan voor talloze culturele uitwisselingsprogramma’s, sociale zekerheid, burgerrechten en het vrij personenverkeer. Tijdens deze top waarop richtlijnen voor topconferenties werden vastgesteld, werd het begrip “Europees burgerschap” geïntroduceerd. Zie hieromtrent de verklaringen nr. 2 bij het Verdrag van Maastricht. Dat de nationaliteit van een lidstaat de enige manier waarop het Europees burgerschap kan worden verkregen blijkt uit het arrest van het Hof van Justitie van 7 juli 1992, Micheletti, C-369/90, Jur. 1992, p. 1-4239. Europese Commissie, Mededeling van de Commissie: Naar een actief burgerschap: cultuur en verscheidenheid in Europa bevorderen door programma’s voor jeugd, cultuur, de audio-visuele sector en participatie van de burger. COM (2004) 154. Uit de arresten Baumbast, Jur. 2002 en Grzelczyk, Jur 2001, p. 1 - 6193, SEW 2002, m.nt. Sewandono blijkt dat het Hof van Justitie de status “burger van de Unie” als primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten ziet. Zie voor de ontwikkeling van het begrip: HvJ EG 12 mei 1998, zaak C-85/96, Martinez Sala, Jur 1998, p. I - 2691, SEW 1999, m.nt. A. Schrauwen; HvJ EG 24 november 1998, zaak C-274/96, Bickel en Franz, Jur. 1998, p. 1- 7637, SEW 1999, m.nt. J. Luijendijk; HvJ EG 11 juli 2002, zaak C-224/98, D’Hoop, Jur. 2002, p.1i6191, SEW 2003, m.nt. I. Sewandono; HvJ EG 20 september 2002, zaak C-413/99, zaak C-184/99, Grzelczyk, Jur.2001, p,1-6193, SEW 2002, m.nt. Sewandono; HvJ EG 17 september 2002, zaak C-413/99, Baumbast, Jur. 2002. Actieprogramma, “Andere Overheid”, Kamerstukken II 2003/04, 29362, nr. 2 blz. 5. Kamerstukken II 2003,04 29279, nr. 9. Rapporten over Zorgplichten en Alternatieve Toezichtsarrangementen, Kamerstukken II 2003, 04, 29279, nt. 15 respectievelijk 14. TK 2005/05, 29362, Brief van de minister voor bestuurlijke vernieuwing en koninkrijksrelaties d.d. 8 april 2005, p. 2. omtrent de in het WRR rapport “de toekomst van de nationale rechtsstaat,” aangevoerde argument voor legitimatie van overheidsbemoeienis. Besluit van de Raad van 26 januari 2004 tot instelling van een communautair actieprogramma ter bevordering van actief Europees burgerschap.(“civic participation”). Pb 2004/100/EG Opinion of the Economic and Social Committee on “Organised civil society and European governance: the Committee’s contribution to the drafting of the White Paper. OJC 193, 10/7/2001, nr. 4.8. Commission of the European Communities, “European governance”. A White Paper. 25/7/2001. COM (2001) 428 final, pp 3-7. Volgens het Comité is deze interpretatie geïnspireerd door Tocqueville, Durkheim en Weber. Zie: OJ C 329, 17.11.99, p. 5. Volgens het Comité vormen het respect voor privé-leven, vrijheid van meningsuiting en vrijheid van vereniging het normatieve kader van de democratische beginselen. Zie: Advies van het Economisch en Sociaal Comité “De rol en bijdrage van maatschappelijke organisaties bij de opbouw van Europa”. 1999/C 329, p. 4 e.v. Vorige noot, a.w., Advies van het Economisch en Sociaal Comité, pp. 1-13. Het Europees Economisch en Sociaal Comité kent zichzelf een aanzienlijke rol toe bij het betrekken van de georganiseerde civiele samenleving van de Unie bij de Europese integratie zodat er “een Europa tot stand komt dat dicht bij de burgers staat.” Europese Commissie, Com 2000/001 fin. Advies van het Economisch en Sociaal Comité, OJ C 95, 30 maart 1998, p. 99.

140

De veelzijdige burger

27 http://www.ces.eu.int/pages/en/acs/SCO/SCO.accueil_en.htm Te denken valt aan arbeidsmarktspelers, zoals vakbonden en werkgeversorganisaties, sociaal-economische belangenvertegenwoordigers, organisaties gebaseerd op de gemeenschap, zoals jeugdorganisaties, en verder alle organisaties waarin lokaal leven ondergebracht is. Zie EESC, Organised civil society. A bridge between Europe and civil society. 28 Europese Commissie, COM 2000/001, fin. 2.3.4. Dit document bevat informatie omtrent de wettelijke status van NGOs, hun doeleinden, lidmaatschapsstructuur, en hoofdbronnen van financiering. 29 Het EVRM heeft niet alleen voorzien in een aantal fundamentele vrijheden die relevant zijn voor individuen en particuliere organisaties in de civil society jegens de staat maar ook in een juridisch systeem waarbinnen de naleving van de vrijheden afdwingbaar zijn. De beperkingen die op de vrijheden aangebracht mogen worden door de staat zijn slechts gerechtvaardigd onder bepaalde voorwaarden. 30 Dit betekent dat nationale NGOs met eigen strcutuur en vorm van toezicht onderdeel van de Europese civil society gaan vormen.

Literatuur Burg, M. van der (2005). Citoyenneté et droit civil: une étude comparative entre la France et les Pays-Bas. Citoyen et citoyenneté sous le Révolution Française. Actes du colloque de Vizielle. Paris: Raynonde Monnier (éd.). Cort van de Linden, P.W.A., 1916. Memorie van toelichting. Handelingen over de herziening van de grondwet I. Dekker, P.1994. Civil Society. Verkenningen van een perspectief op vrijwilligerswerk. Civil society en vrijwilligerswerk I. 1Rijswijk: Sociaal Cultureel Planbureau. Dekker, P en J. de Hart. 2002. Burgers over burgerschap. Modern burgerschap. Het Sociaal debat. ’s Gravenhage: Elsevier bedrijfsinformatie. Eijsbouts, T., Quo vadis civis. Neorepubliek, inburgering, Europa. 2002. Burger: Een geschiedenis van het begrip “burger”in de Nederlanden van de Middeleeuwen tot de 21ste eeuw. Amsterdam: Amsterdam Univesity Press. Van Gunsteren, H.R. e.a. 1992. Eigentijds burgerschap. Den Haag: SDU-uitgeverij. Haan, I. de (2002). Burgerschap, sociale stratificatie en politieke uitsluiting in de negentiende eeuw. Burger. Een geschiedenis van het begrip “burger”in de Nederlanden van de Middeleeuwen tot de 21ste eeuw. Amsterdam: Amsterdam University Press. Ilczuk, D. 2001. Cultural Citizenship. Civil Society and Cultural Policy in Europe. Amsterdam: Boekman Studies. Janoski, Th. 1998. Citizenship and civil society. A framework of rights and obligations in liberal, traditional and social democratic regimes. Cambridge: Cambridge University Press. Kapteyn, P., 1994. De miskende staat: een kritiek op de civil society-gedachte. Civil society. Verkenningen van een perspectief op vrijwilligerswerk. Civil society en vrijwilligerswerk. Den Haag: SCP. Oosterom-Staples, H. en Vazques Mu_os A., 2004. SEW 12: 501-502. Peters, A. 2004. European democracy after the 2003 convention. CMLR 41: 37-85. Szacki, J., 1997. Neither prince, nor merchant: the Citizen. The idea of a civil society in comtenprorary thought. Warszawa: Wyndanictowo Naupowe PWN. Weiler, J. 1998. European citizenship – identity and differentity. European Citizenship: An institutional challenge. Den Haag: Kluwer Law International.

141

C.R.M. Versteegh

142

De veelzijdige burger

Het Hof, hoger onderwijs en financiering; universiteiten binnen de contouren van één Europees hoger onderwijsstelsel Anne van Wageningen

Inleiding Hoogleraren vormen de universiteit (Clark, 1983). Bij het afscheid van een hoogleraar verandert derhalve de universiteit. Zulk een afscheid geeft een mooie gelegenheid om na te denken over de veranderende universiteit. Hoogleraren vormen niet alleen de universiteit. Ook studenten vormen de universiteit. Bij het denken over invloed van studenten lijkt het meetmoment van hun invloed in tegenstelling tot die van hoogleraren niet te liggen aan het einde van hun relatie met de universteit maar aan het begin daarvan. Het afscheid van Jos Kapteyn als bijzonder hoogleraar vanwege de Europese Culturele Stichting biedt meer in het bijzonder een mooie aanleiding om te reflecteren over andere invloeden op de universiteit dan alleen die van studenten en hoogleraren. De invloed van het gemeenschapsrecht op het nationale hoger onderwijsbeleid roept de vraag op of de universiteit door het gemeenschapsrecht wordt veranderd. Dat het gemeenschapsrecht invloed uitoefent op het nationale hoger onderwijsrecht is niet evident indien alleen gelet wordt op de bepalingen van het verdrag over onderwijs. Artikel 149 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschappen (vanaf nu aangehaald als VEG) bevat niet minder dan een totaal harmonisatieverbod ten aanzien van het onderwijs (Shaw 1999: 573). Deze bepaling is zo de bevestiging voor de lidstaten dat het – hoger – onderwijsrecht onder de nationale compententie blijft vallen (Geelhoed 2003: 917).1 Er heeft zich echter een hechte relatie afgetekend tussen de Europese Gemeenschap (EG) en het hoger onderwijs.2 Dat levert een paradox op tussen de verdragsvrije ruimte van de lidstaten om het hoger onderwijs vorm te geven en de mogelijkheden van de instellingen van de EG om een hoger onderwijsbeleid te ontwikkelen. Deze paradox lijkt onoplosbaar, ware het niet dat de ‘Europese burger’ de sleutel bezit om de eerder genoemde relatie wel tot stand te brengen. De Europese burger heeft daarbij gebruik gemaakt maakt van de massificatie van het hoger onderwijs, die parallel aan de ontwikkeling van het Europese recht heeft plaatsgevonden. Voor een plaatsbepaling van de universiteit binnen de juridische kaders van de

143

A.C. van Wageningen

gemeenschap en de lidstaten zullen drie thema’s besproken worden. Eerst zal worden ingegaan op de massificatie van het hoger onderwijs. Ogenschijnlijk heeft de massificatie niets te maken met de bevoegdheidsvraag ten aanzien van universiteiten, maar in het proces van massificatie is het uitgesproken doel van het hoger onderwijs verschoven van een puur academische opleiding tot een mede op de praktijk en de maatschappelijke behoefte gerichte opleiding. Vervolgens zal worden bezien hoe de relatie tussen de burger en de gemeenschappelijke markt de beleidsvrijheid van de lidstaten over het hoger onderwijs heeft ingeperkt. Daaraan is de vraag gekoppeld of ook de beleidsvrijheid van de universiteiten is ingeperkt. Om op deze vraag een plausibel antwoord te formuleren, wordt een vergelijking getrokken met het Duitse hoger onderwijsrecht.

De massificatie Vanaf de jaren vijftig van de twintigste eeuw zijn de studentenaantallen in de lidstaten enorm gegroeid. Deze ontwikkeling wordt geduid als de massificatie van het hoger onderwijs. Door de massificatie van het hoger onderwijs is in verschillende lidstaten de invloed van de staat op de universiteiten gearticuleerd (van Wageningen 2003: 156). De massificatie was geen doel op zich, maar werd ingegeven door de – naoorlogse– maatschappelijke behoefte aan veel hoger opgeleiden. De staten gingen een beleid voeren dat erop gericht was om meer hoger opgeleiden te krijgen teneinde aan de vraag van een steeds complexer wordende samenleving te kunnen voldoen (van Wageningen 2003: 157). Staten gingen het hoger onderwijs verder stimuleren door het bouwen van nieuwe universiteiten en het financieren van alle universiteiten (Neave 2003: 143). De massificatie heeft zo geresulteerd in de professionalisering en bureaucratisering van de universiteiten. Door de massificatie is verder de greep van de staat op de universiteit verstevigd (van Wageningen 2003: 204). Die maatschappelijke behoefte aan hoger opgeleiden heeft de universiteiten veranderd van een plaats waar mensen een algemene hoge opleiding genieten als voorbereiding op het maatschappelijk leven tot een plaats waar mensen beroepskwalificaties op hoog niveau behalen (van Wageningen 2003: 204). De beroepsopleiding wordt het punt waarop de EG inhaakt op het nationale beleid inzake hoger onderwijs (Neave 2003: 150).

Het hoger onderwijs en de Europese Gemeenschap De Europese Gemeenschap heeft in een paar stappen haar invloed op het – hoger –onderwijsbeleid verkregen. In de zaak Gravier wordt de eerste stap gezet. 3 De zaak Gravier raakt direct aan de belangen van studenten die zelfstandig besluiten om naar een andere lidstaat te gaan teneinde een opleiding te volgen. Gravier is een Française die in Luik, België een opleiding tot striptekenares wil volgen. De Belgische autoriteiten laten Gravier extra collegegeld, een zogenoemde ‘minerval’, betalen. Het extra collegegeld wordt niet gevraagd van Belgische studenten. Gravier betwist voor de rechtbank van eerste aanleg in Luik dat zij verplicht kan worden om de ‘minerval’ te

144

De veelzijdige burger

betalen. In de prejudiciële beslissing oordeelt het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschaappen (het Hof) dat het opleggen van een extra betalingsverplichting aan burgers van andere Lid-Staten door de dienstverrichtende Lid-Staat in strijd is met het discriminatieverbod van het verdrag. Die beslissing wordt beargumenteerd door een relatie te leggen met het vrij verkeer van personen en in het bijzonder het vrije verkeer van werknemers.4 Het Hof herhaalt de overweging uit de zaak Casagrande 5 dat de gemeenschapsinstellingen geen zelfstandige bevoegdheid hebben ten aanzien van de inrichting van het onderwijs en het onderwijsbeleid 6. In diezelfde rechtsoverweging wordt echter meteen de uitzondering gemaakt ten aanzien van beroepsopleidingen. Derhalve is het van belang om te weten wat een beroepsopleiding inhoudt. Volgens het Hof geldt, dat: “[..] iedere onderwijsvorm die opleidt voor een specifiek beroep, vak of betrekking, of die bijzondere bekwaamheid verleent om een dergelijk beroep, vak of betrekking uit te oefenen, onder het begrip beroepsopleiding valt, ongeacht de leeftijd en het opleidingsniveau van de leerlingen of studenten, en zelfs indien in het studieprogramma een aantal algemene vakken zijn opgenomen.” ( Gravier, r.o. 30) Een stricte interpretatie van Gravier kan leiden tot de conclusie dat universitaire opleidingen niet vallen onder de werking van het gemeenschapsrecht. In de zaak Blaizot ( zaak 24/86) wordt dat punt ter discussie gesteld. Enkele Belgische universiteiten betogen dat de universitaire studie in de diergeneeskunde geen beroepsopleiding is. Blaizot en 16 andere studenten betogen het tegendeel. Volgens het Hof zijn twee punten van belang voor de vraag of een universitaire studie tevens een beroepsopleiding is. Het eerste punt is of de studie naar haar aard tevens een beroepsopleiding kan zijn. Het Hof huldigt een ruime opvatting terzake: “[..] In alle lid-staten wordt ervan uitgegaan, dat sommige universitaire studierichtingen juist tot doel hebben de studenten bepaalde kennis en bepaalde vaardigheden op universitair niveau bij te brengen, ten einde hen voor welbepaalde beroepen op te leiden. Bovendien wordt in artikel 10 van het Europees sociaal handvest, waarbij de meeste lid-staten partij zijn, het universitair onderwijs beschouwd als een van de verschillende vormen van beroepsopleiding. Verder mag niet uit het oog worden verloren, dat er dienaangaande belangrijke verschillen bestaan tussen de lid-staten en dat sommige studies in de ene lid-staat wel, doch in andere niet tot het universitair onderwijs behoren. Beperking van het begrip beroepsopleiding tot het niet-universitair onderwijs zou derhalve tot gevolg hebben, dat het verdrag niet in alle lid-staten op gelijke wijze wordt toegepast.” (Blaizot, r.o. 17 en 18) Ten tweede kan het relevant zijn of er een vorm van civiel effect uit een afgeronde universitaire opleiding volgt of niet. Ook ten aanzien van dit punt zijn er weinig beper-

145

A.C. van Wageningen

kingen blijkens de volgende overwegingen in het arrest Blaizot: “[..] Met betrekking tot de vraag of een universitaire studie opleidt voor een specifiek beroep, vak of betrekking, of een bijzondere bekwaamheid verleent om een dergelijk beroep, vak of betrekking uit te oefenen, moet erop worden gewezen, dat dit niet enkel het geval is indien het eindexamen de betrokkene rechtstreeks bevoegd maakt tot het uitoefenen van het beroep, vak of betrekking waarvoor dat diploma vereist is, doch ook voor zover die studie een bijzondere bekwaamheid verleent, dat wil zeggen indien de student een bepaalde kennis voor een beroep, vak of betrekking nodig heeft, zelfs wanneer zij daarvoor niet ingevolge wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen vereist is. [..] Vaststaat dat universitaire studie in haar algemeenheid aan deze voorwaarden voldoet. Slechts voor enkele bijzondere studierichtingen, die wegens hun specifieke kenmerken vooral bestemd zijn voor personen die veeleer hun algemene kennis willen vergroten dan een beroep willen gaan uitoefenen, is dit niet het geval.” (Blaizot, r.o. 19 en 20) De zaken Gravier en Blaizot sorteren hun effect op de beleidsvrijheid van lidstaten ten aanzien van hoger onderwijs. Uit de zaak 42/87 van de Commissie tegen het Koninkrijk België wordt expliciet duidelijk dat bepaalde wettelijke bepalingen direct in strijd worden geacht met het verdrag. De Commissie heeft een beroep wegens nalaten ingesteld tegen België wegens het niet nakomen van verplichtingen krachtens artikel 12 7 (discriminatieverbod) en verordening 1612/68. De bestreden Belgische wettelijke regeling terzake van financiering van hoger niet-universitair onderwijs beperkte de aan onderwijsinstellingen toegekende vergoeding voor bepaalde categorieën regulier ingeschreven buitenlandse studenten tot 2% van het maximum toegelaten aantal Belgische plus Luxemburgse studenten. Het Hof plaatst de beoordeling van deze zaak in lijn met de jurisprudentie Gravier door te herhalen dat de voorwaarden voor toegang tot een beroepsopleiding vallen binnen de werkingssfeer van het EEG-verdrag.8 De bestreden Belgische wettelijke regeling heeft volgens het Hof feitelijk tot gevolg dat instellingen voor hoger beroepsonderwijs de inschrijving van buitenlandse studenten limiteert tot de eerdergenoemde 2% van het totaal aantal Belgische en Luxemburgse studenten. Dit levert derhalve een door het verdrag verboden discriminatie op grond van nationaliteit op.9 Uit dit arrest blijkt dat er een directe relatie bestaat tussen lidstatelijke financieringsregels voor het onderwijs en het VEG. Om die relatie tot een voor het Hof relevante relatie te maken, moet er ook een relatie zijn met het beroepsonderwijs. Een conclusie uit de besproken jurisprudentie is dat er voor communautaire invloed op het lidstatelijke onderwijsbeleid een relatie moet zijn met de vier communautaire vrijheden. Anders valt het lidstatelijke onderwijsbeleid buiten het bereik van de Europese Gemeenschap. Deze expliciete relatie wordt losgelaten na de inwerkingtreding van het verdrag van Maastricht.

146

De veelzijdige burger

Het hoger onderwijs en de Europese Unie Door het verdrag van Maastricht zijn twee artikelen toegevoegd aan het gemeenschapsrecht teneinde de communautaire bevoegdheden ten aanzien van onderwijs te regelen. Het gaat om de artikelen 149 (onderwijs) en 150 (beroepsopleidingen) van het VEG.10 Het doel van deze artikelen was het duidelijk garanderen van de bevoegdheden van de lidstaten op het gebied van onderwijs en het uitsluiten van enige communautaire invloed (Shaw 1999: 572-574). Bij hetzelfde verdrag zijn ook bepalingen opgenomen die het Europese burgerschap instelt. Van belang in deze bijdrage zijn de artikelen 17 en 18 VEG 11. Het Europese burgerschap blijkt directe invloed te gaan uitoefenen op het hoger onderwijsbeleid van de lidstaten. Dat wordt onder meer duidelijk uit enkele arresten van het Hof. Het gaat om de arresten Grzelczyk (zaak C-184/99), D’Hoop (zaak C-224/98), Commissie versus België (zaak C-65/03) en Commissie versus Oostenrijk ( zaak C-147/03). In relatie tot het hoger onderwijsbeleid vallen uit deze arresten twee benaderingen af te leiden. De eerste benadering gaat uit van de individuele student. De tweede benadering betreft voorwaarden voor toegang tot instellingen van (hoger) onderwijs voor burgers van andere lidstaten in de ontvangende lidstaat en gaat uit van het stelsel van hoger onderwijs.

De positie van studenten De zaak Grzelczyk is een sleutelarrest voor de uitleg van het gemeenschapsrecht inzake hoger onderwijsbeleid. Het arrest is niet alleen van belang voor de kwestie van financiële aanspraken van burgers van de ene lidstaat in een andere lidstaat en daarmee samenhangend de financiële solidariteit tussen lidstaten12, maar ook voor lidstaten voor het reguleren en de financiering van het hoger onderwijsstelsel. Maar zoals het een echte sleutel betaamt; dit arrest is klein in zijn directe effecten, maar zet de deur wel open voor een nieuwe stap die toch tot een vorm van ‘marktintegratie’ leidt. Voor zover hier van belang ging het in de zaak Grzelczyk om een Franse student die drie jaar in België had gestudeerd en in zijn eigen levensonderhoud had voorzien, alvorens in zijn vierde jaar wegens stage- en scriptieverplichtingen niet meer zelf in zijn levensonderhoud te kunnen voorzien. Daarom doet hij een beroep op een bestaansminimum (vergelijkbaar met de Nederlandse bijstandsuitkering) die hem wordt geweigerd omdat hij geen Belg is. Het blijkt dat geen enkele regel van secundair gemeenschapsrecht direct van toepassing is die wel zou kunnen leiden tot financiële steun. Het feitencomplex leidt daarentegen wel tot het resultaat dat Grzelczyk volgens het Hof wordt gediscrimineerd op grond van nationaliteit.13 Het Hof overweegt: “[..] Binnen de werkingssfeer van het Verdrag is een dergelijke discriminatie in beginsel verboden door artikel 6 van het Verdrag. In casu moet deze bepaling met het oog op de vaststelling van de werkingssfeer ervan, worden gele-

147

A.C. van Wageningen

zen in samenhang met de verdragsbepalingen betreffende het burgerschap van de Unie.” (Grzelczyk, r.o. 30) Er volgt een klassiek wordende overweging: “[..] De hoedanigheid van burger van de Unie dient immers de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten te zijn en verleent degenen onder hen die zich in dezelfde situatie bevinden, ongeacht hun nationaliteit en onverminderd de uitdrukkelijk vastgestelde uitzonderingen, aanspraak op een gelijke behandeling rechtens.” (Grzelczyk, r.o. 31) Vervolgens verandert het Hof een in het arrest Brown14 uitgezette lijn van jurisprudentie terzake van de toekening van toelages aan studenten voor levensonderhoud en opleiding. De toen niet aanwezig geachte discriminatie op grond van het huidige artikel 12 wordt in Grzelczyk als volgt beoordeeld: “[..] Na het reeds aangehaalde arrest Brown is evenwel bij het Verdrag betreffende de Europese Unie het begrip burgerschap van de Unie in het EGVerdrag ingevoerd en is in titel VIII van het derde deel van dit Verdrag een hoofdstuk 3 ingevoegd dat met name betrekking heeft op onderwijs en beroepsopleiding. Nergens uit het aldus gewijzigde Verdrag kan worden afgeleid dat studenten die burgers zijn van de Unie, wanneer zij zich naar een andere lidstaat van de Unie verplaatsen om daar te studeren, de door het Verdrag aan de burgers van de Unie verleende rechten verliezen. Verder heeft de Raad na het reeds aangehaalde arrest Brown ook nog richtlijn 93/96 vastgesteld, volgens welke de lidstaten het verblijfsrecht toekennen aan iedere student die onderdaan is van een lidstaat en aan bepaalde voorwaarden voldoet.” (Grzelczyk, r.o. 35) Dan merkt het Hof op dat het simpele volgen van een universitaire studie nog niet voldoende grond is om een beroep op discriminatie in de zin van artikel 12 van het verdrag te laten slagen15. Daarvoor dient het discriminatieverbod in relatie te worden gelezen met het huidige artikel 18 VEG, dat het recht verleent vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij dit Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.16 Geen jaar na het arrest Grzelczyck wordt een prejudiciële vraag beantwoord door het Hof inzake een weigering van België om een Belgische, mevr D’Hoop, een wachtuitkering te geven nadat zij in België een universitaire studie had gevolgd.17 De weigering is er echter op gebaseerd dat zij haar middelbare studie voltooid heeft in Frankrijk en derhalve geen recht heeft op een uitkering. Er wordt door het Hof vastgesteld dat artikel 48 VEG en verordening 1612/68 niet van toepassing zijn.18 Artikel 48 VEG kan niet van toepassing zijn omdat zij nog niet was toegetreden tot de arbeidsmarkt en verordening 1612/68 was niet van toepassing omdat haar ouders in België

148

De veelzijdige burger

bleven wonen. Derhalve blijkt het volgen van een middelbare schoolopleiding in Frankrijk en niet in België de enige reden te zijn dat zij geen uitkering krijgt. Dit was precies dat wat de Belgische rechter aan de orde stelde met zijn prejudiciële vraag: “[..] of het gemeenschapsrecht zich ertegen verzet dat een lidstaat weigert aan een van zijn onderdanen, een student op zoek naar een eerste dienstbetrekking, wachtuitkeringen toe te kennen op de uitsluitende grond dat deze student zijn middelbare studie in een andere lidstaat heeft voltooid.” (D’Hoop, r.o. 16) Het Hof herhaalt de formule van Grzelczyk over het burgerschap van de Unie als primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten. Het vervolgt dat een van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden is dat men op het grondgebied van de lidstaten mag reizen en verblijven. Vervolgens werkt het Hof de personele en materiële werkingssfeer van de verdragsbepalingen betreffende het burgerschap van de Unie verder uit op het gebied van het onderwijs. Eerst stelt het Hof vast dat een burger van de Unie niet mag worden gediscrimineerd in een andere lidstaat, omdat dan het recht van het vrije verkeer zoals verleend door het Verdrag in het gedrang komt.19 Dan stelt het Hof vast dat dit evenzeer geldt voor onderdanen van de lidstaat zelf, indien deze onderdanen door het gebruik maken van dat recht na terugkomst in eigen land in een slechtere positie komen dan gebleven onderdanen.20 Ten aanzien van het onderwijs wordt dit specifiek uitgewerkt als volgt: “[..] Een van de doelstellingen van het optreden van de Gemeenschap bestaat er volgens artikel 3, sub p, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 3, lid 1, sub q, EG) in, bij te dragen aan onderwijs en opleiding van hoog gehalte. Deze bijdrage moet er volgens artikel 126, lid 2, tweede streepje, EG-Verdrag (thans artikel 149, lid 2, tweede streepje, EG) met name op gericht zijn de mobiliteit van studenten en docenten te bevorderen. [..] In situaties als die van het hoofdgeding leidt de nationale regeling evenwel tot een verschillende behandeling van Belgische onderdanen die hun volledige middelbare studie in België hebben verricht, en Belgische onderdanen die met gebruikmaking van hun recht van vrij verkeer hun middelbare schooldiploma in een andere lidstaat hebben behaald. [..] Door de toekenning van de wachtuitkeringen te verbinden aan de voorwaarde dat het vereiste diploma in België is behaald, benadeelt de nationale regeling bepaalde nationale onderdanen op de uitsluitende grond dat zij hun recht van vrij verkeer hebben uitgeoefend om in een andere lidstaat te studeren. [..] Een dergelijke ongelijke behandeling is in strijd met de beginselen die aan de hoedanigheid van burger van de Unie ten grondslag liggen, met name de garantie dat de burgers bij de uitoefening van hun recht van vrij verkeer rechtens gelijk worden behandeld.” (D’Hoop r.o. 32-35)

149

A.C. van Wageningen

De positie van de lidstaten Grzelczyck en D’Hoop hebben via een prejudiciële procedure gezorgd voor de uitwerking van het begrip burgerschap in relatie tot het hoger onderwijs. In aansluiting daarop heeft de Commissie in twee procedures wegens niet-nakoming nieuwe fundamenten voor een communautair onderwijsbeleid weten te leggen. De eerste procedure is gericht tegen het Koninkrijk België.21 De Commissie is van mening dat het Koninklijk Besluit van 20 juli 1971 dat de erkenning van buitenlandse middelbareschooldiploma’s regelt en daarmee de toelating tot verschillende Belgische universitaire opleidingen in strijd is met de artikelen 12, 149 en 150 VEG. Die strijdigheid is het gevolg van een extra geschiktheidsexamen dat onderdanen van andere lidstaten moeten afleggen om toegang te krijgen tot enkele studierichtingen.22 Belgische onderdanen zijn niet verplicht om dat examen af te leggen. Het Hof herhaalt in zijn beoordeling van deze zaak dat al in het arrest Gravier is vastgesteld dat de voorwaarden voor toegang tot een beroepsopleiding onder de werkingssfeer van het VEG valt.23 In dezelfde rechtsoverweging vervolgt het Hof: “[..] Dienaangaande bepaalt artikel 149, lid 2, tweede streepje, EG expliciet, dat het optreden van de Gemeenschap erop is gericht de mobiliteit van studenten en docenten te bevorderen, mede door de academische erkenning van diploma’s en studietijdvakken aan te moedigen. Voorts bepaalt artikel 150, lid 2, derde streepje, EG, dat het optreden van de Gemeenschap erop is gericht de toegang tot beroepsopleidingen te vergemakkelijken en de mobiliteit van opleiders en leerlingen, met name jongeren, te bevorderen.” (Commissie versus België, zaak C-65/03, r.o. 25) Het opvallende aan het geciteerde gedeelte van de rechtsoverweging is dat zij er staat. Door de twee volgende rechtsoverwegingen lijkt de verwijzing naar artikel 149 en 150 overbodig. Voor de toegang tot beroepsopleidingen is artikel 12 VEG voldoende en hoeft geen andere bepaling van het verdrag onderzocht te worden.24 De conclusie is derhalve dat artikel 12 van toepassing is op de door de lidstaten gestelde voorwaarden voor toegang tot het hoger onderwijs.25 Vastgesteld wordt dat België zich niet aan de verplichtingen van het verdrag heeft gehouden. De tweede procedure betreft een zaak tussen de Commissie en Oostenrijk wegens een vermeende verdragsschending. Oostenrijk heeft in § 36 van het UniversitätsStudiengesetz bepaald dat naast een algemeen recht op toegang tot de universiteit voor enkele studierichtingen specifieke toelatingsvoorwaarden kunnen worden geëist. Voor studenten die het diploma in Oostenrijk hebben behaald, geldt naast de einddiploma’s van de middelbare school voor enkele studierichtingen specifieke aanvullende examens. Voor studenten die een diploma in een andere staat hebben behaald, geldt dat zij moeten aantonen op grond van hun diploma’s algemene toegang te hebben tot universitair onderwijs in die staat en ook te voldoen aan de specifieke voorwaarden voor de opleiding in die staat als de in Oostenrijk te volgen opleiding die eisen stelt. De Commissie meent dat er strijd is met artikel 12 VEG, omdat de

150

De veelzijdige burger

Oostenrijkse regeling aan gediplomeerden uit andere lidstaten eisen stelt, die niet worden gesteld aan in Oostenrijjk gediplomeerden. Volgens de Commissie is er sprake van indirecte discriminatie.26 Het Hof geeft de Commissie gelijk.27 Volgens het Hof kunnen studenten met niet-Oostenrijkse diploma’s anders worden behandeld dan studenten met een Oostenrijks diploma, maar kunnen studenten met verschillende niet-Oostenrijkse diploma’s ook onderling anders worden behandeld, als gevolg van verschillende toelatingseisen in de verschillende lidstaten. Oostenrijk kan dus studenten toelaten uit lidstaat A, omdat die studenten volgens de regels van lidstaat A toegang hebben, terwijl die studenten in lidstaat B onder andere voorwaarden niet zou zijn toegelaten, waardoor die studenten in Oostenrijk ook niet wordt toegelaten.28 Dit komt niet alleen in strijd met het vrij verkeer van personen: “[..] inzonderheid op het gebied van het onderwijs, gelet op de doelstellingen van artikel 3, lid 1, sub q, EG en artikel 149, lid 2, tweede streepje, EG, namelijk de mobiliteit van studenten en docenten te bevorderen (zie arrest van 11 juli 2002, D’Hoop, C_224/98, Jurispr. blz. I-6191, punten 30-32).” (Commissie tegen Oostenrijk, zaak C-147/03, r.o. 44) Het komt ook in strijd met de hoedanigheid van burger van de Unie, die de basis vormt van gelijke behandeling van burgers uit de verschillende lidstaten.29 Oostenrijk stelt vervolgens dat er wel argumenten zijn voor een rechtvaardiging van de discriminatie. Het Hof herhaalt dat onder omstandigheden op grond van objectieve overwegingen die losstaan van de nationaliteit van betrokken personen en evenredig zijn aan de rechtmatige doelstellingen van het nationale recht een rechtvaardiging kan bestaan.30 Het eerste aangevoerde argument behelst de homogeniteit van het Oostenrijkse stelsel van hoger of universitair onderwijs. Oostenrijk bepleit dat er anders structurele en financiële problemen alsmede problemen op personeelsgebied zouden ontstaan.31 De bewijsvoering voor dit argument overtuigt het Hof niet.32 Er was al vastgesteld door het Hof dat er sprake was van indirecte discriminatie, maar het Hof volgt zijn advocaat-generaal in de suggestie dat andere niet-discriminerende maatregelen zoals toelatingsexamens en de eis van minimumcijfers wel in overeenstemming zijn met artikel 12 VEG.33 Verder meent het Hof dat Oostenrijk niet in een totaal andere situatie verkeert als andere lidstaten. Onder directe verwijzing naar het arrest van 1 juli 2004, Commissie tegen België, constateert het Hof dat ook andere lidstaten in dezelfde positie zitten.34 Tot slot is het nodig dat bewezen moet worden dat uitzonderingsmaatregelen noodzakelijk en evenredig zijn, gelet op het beoogde doel. Dat moet gemotiveerd worden en zo nodig worden onderbouwd met specifieke gegevens. Oostenrijk heeft geen cijfers geleverd waaruit de financiële problemen worden bewezen en toegegeven dat de betrokken maatregel een preventief karakter heeft.35 Het tweede argument dat Oostenrijk aanvoert betreft het voorkomen van misbruik van gemeenschapsrecht.36 Leerlingen uit Oostenrijk zouden via een andere lidstaat alsnog toegang willen krijgen tot het universitair onderwijs in Oostenrijk. Het Hof herhaalt zijn rechtspraak dat misbruik van geval tot er geval bewezen moet wor-

151

A.C. van Wageningen

den. Vervolgens herinnert het Hof Oostenrijk aan de portée van de artikelen 149 en 150 VEG, om te concluderen: “[..] In casu volstaat de vaststelling dat de mogelijkheid voor een student van de Europese Unie die zijn middelbareschooldiploma in een andere lidstaat dan de Republiek Oostenrijk heeft behaald, om onder dezelfde voorwaarden als de houders van in Oostenrijk behaalde diploma’s toegang te hebben tot het Oostenrijks hoger of universitair onderwijs, de essentie van het door het Verdrag gewaarborgde beginsel van het vrij verkeer van studenten vormt en op zich dus geen misbruik van dit recht kan opleveren.” (Commissie tegen Oostenrijk, zaak C-147/03, r.o. 70) Het arrest Commissie tegen Oostenrijk lijkt veel oud nieuws te bevatten. Toch zit in de herhaling van al dat oude nieuws en de wijze van verwerping van de argumenten van Oostenrijk het belangrijke nieuwe. Het Hof breekt allerlei barrières in het hoger onderwijs af en werkt gestaag verder aan de negatieve integratie van de stelsels van hoger onderwijs van alle lidstaten. Daaruit wordt een stelsel van Europese hoger onderwijs opgebouwd door alles te plaatsen in de sleutel van gelijkheid. Veel wetgeving wordt onverbindend en wat overblijft is een minimum dat voldoende is om de toegang van alle studenten tot hoger onderwijs in Europa te regelen.

Een minimumstelsel Dit stelsel heeft zowel voor alle Europese burgers als voor de lidstaten verstrekkende gevolgen. Het burgerschap van de Unie geeft de onderdanen van EU-lidstaten de mogelijkheid om in andere lidstaten te studeren. Voor de burger van de Unie kan het een groot voordeel bieden om elders te kunnen studeren. Als een lidstaat hoge collegegelden vraagt voor ‘goede’ of als prestigieus bekend staande universiteiten, kan een verblijf in een ‘goedkope’ lidstaat te verkiezen zijn. Waarom zou de Sorbonne een mindere universiteit zijn dan Cambridge? Voor lidstaten geldt: onderdanen van alle lidstaten zijn mogelijkerwijs de studenten van uw stelsel. Er is vrije toegang op basis van meritocratie en alleen op grond daarvan. Indien de ene lidstaat een numerus fixus of clausus heeft ingesteld voor opleidingen en de andere lidstaat niet, kan de lidstaat zonder numerus fixus of clausus alle studenten opvangen of als enig redmiddel zelf ook een numerus fixus of clausus instellen. De onderlinge erkenning van diploma’s zou op den duur kunnen leiden tot inhoudelijke afstemming van de diploma-eisen. Dit zou kunnen leiden tot een harmonisatie van collegegelden, accreditatiecommissies, centrale communautaire studieplaatstoewijzingen voor populaire of dure studies, etc. Deze toekomstvisie is al in 1972 beproefd in de Bondsrepubliek Duitsland.

152

De veelzijdige burger

Een toekomstvisie uit het verleden; het hoger onderwijs en de Länder Het Hof heeft in zijn jurisprudentie een lijn ontwikkeld die in zijn consequenties te vergelijken is met een uitspraak van het Duitse Bundesverfassungsgericht in een zaak tegen de deelstaten Bayern en Hamburg (BverfGE, 33,303). De deelstaten Bayern en Hamburg voerden een toelatingsbeleid voor opleidingen met een numerus clausus waarbij een onderscheid werd gemaakt tussen studenten die in de eigen deelstaat hun middelbare schooldiploma hadden behaald en studenten die in een andere deelstaat hun diploma hadden behaald. Dit toelatingsbeleid speelde vooral een rol bij opleidingen als de opleiding Geneeskunde waarvoor de deelstaten een maximum aantal inschrijvingen hadden vastgesteld. Het Bundesverfassungsgericht heeft het toelatingsbeleid van de deelstaten in strijd geacht met het Grundgesetz, de Duitse grondwet. Daarbij speelde een rol dat de Duitse grondwet elke Duitser het recht geeft op een vrije beroepskeuze en het recht om zelf een opleiding te kiezen. Gecombineerd met de norm dat elke Duitser voor de wet gelijk is, kunnen er geen verschillende toelatingsnormen voor universiteiten worden geformuleerd naar gelang iemand uit de eigen of een andere deelstaat komt. Door de uitspraak van het Bundesverfassungsgericht is het hoger onderwijsrecht in de Bondsrepubliek Duitsland ingrijpend veranderd (Van Wageningen 2003: 126). Deze uitspraak heeft geleid tot een wijziging van het Grundgesetz, waardoor het hoger onderwijsbeleid deels is gefederaliseerd. Vooral de financiering en planning betreffende instellingen voor hoger onderwijs wordt federaal. Verder komt er een federaal inschrijvingssysteem voor opleidingen met een numerus clausus. De inhoudelijke aspecten worden overgelaten aan de instellingen zelf op grond van de academische vrijheid (BverfGE, 35, 79). Voor de deelstaten levert dat de magere positie op van doorgeefluik tussen het federale niveau en de universiteiten en personeelsfunctionaris voorzover het gaat om de formele aspecten van de aanstelling van het personeel. Het resultaat van deze twee uitspraken is dat de Länder aanzienlijk minder invloed hebben op het hoger onderwijsbeleid. In de uitspraak van het Bundesverfassungsgericht komen de financiële argumenten en de consequenties van de massificatie aan bod. Toch staat in de uitspraak voorop dat er niet tussen Duitsers gedicrimineerd mag worden. Als er dan toch een beperkte inschrijving moet zijn, kan die alleen zo georganiseerd zijn dat elke Duitser gelijke kansen heeft. Dat blijkt alleen mogelijk in een federaal systeem. In de zaak tussen de Commissie en Oostenrijk speelt het door Oostenrijk aangedragen financiële argument ook geen rol in de uiteindelijke beslissing. Er wordt alleen gesteld dat elke EU-burger gelijk moet worden behandeld. Dat mag niet leiden tot discriminatie op grond van nationaliteit of discriminatie vanwege een voorafgaande keuze voor een middelbare onderwijsopleiding in een andere lidstaat. Op nationaal niveau heeft dat zeker zijn weerslag, maar verandert er veel voor universiteiten?

153

A.C. van Wageningen

De positie van de universiteiten De positie van de universiteiten werd in continentaal Europa vooral geregeld door de natie-staten. Verschillende lidstaten hebben in wettelijke regels vastgelegd op welke wijze universiteiten gefinancieerd worden, onder welke voorwaarden studenten toegang krijgen tot het hoger onderwijs, welke financiële steun studenten eventueel krijgen en welke bijdragen studenten aan de universiteiten betalen. De staat heeft, als de personificatie van het algemeen belang, de academische gemeenschap, de studentengemeenschap en de beheergemeenschap onder zijn controle geplaatst (Neave 2003: 145). Los van de noodzaak aan hoger opgeleide burgers heeft de staat in continentaal Europa ook een beschermde omgeving voor onderwijs en onderzoek willen creëren (Neave 2003: 146). De idee dat universiteiten een culturele publieke dienst vervullen – zoals letterlijk in Franse wetgeving is vastgelegd (Van Wageningen 2003: 99) – en die dienst derhalve bescherming van de staat verdient, wordt niet gesteund door de jurisprudentie van het Hof. Door de jurisprudentie van het Hof wordt het hoger onderwijs gebracht onder de invloed van de EG. Het argument was eerst dat hoger onderwijs voorbereid op de arbeidsmarkt. Daardoor viel het onder de vier vrijheden van de interne markt. Die grondslag is door het Hof verlaten. Het Hof kiest de burger als uitgangspunt en suggereert ter voorkoming van discriminatie bijvoorbeeld selectie aan de poort.37 Veel universiteiten zullen dankbaar zijn voor de nieuw verkregen autonomie en gaan streven naar een topstatus. Veel universiteiten, en misschien wel dezelfde, zullen misschien minder enthousiast worden door het vele extra werk gekoppeld aan de selectie van studenten. Een andere vraag is of staten wel blijmoedig hun burgers laten wegdrukken bij de poort en toch het stelsel blijven financieren. De geschiedenis van het Duitse hogeronderwijsstelsel laat zien dat de ontwikkeling van een Europees hogeronderwijsstelsel niet zo utopisch is als de verdragsbepalingen terzake laten vermoeden. Door de Europese burger als uitgangspunt van de jurisprudentie te nemen en niet meer het vrij verkeer van personen, heeft het Hof het denken in termen van een interne markt verlaten. Impliciet is het Hof gaan denken in termen van een Europees stelsel van hoger onderwijs. Dit kan de lidstaten dwingen om afspraken te maken over de centrale financiering van één Europees hoger onderwijsstelsel die beleidsmatig van dezelfde importantie kan worden voor de EG als het landbouwbeleid. Universiteiten krijgen er daardoor een andere baas bij. De EG krijgt op deze wijze een machtig wapen in handen om aan natievorming te werken (vgl. Shaw 1999: 582). De lidstaten verzetten zich zo fel tegen deze ontwikkeling omdat zij universiteiten begin 19de eeuw een spilfunctie lieten vervullen voor de vorming en bepaling van de nationale identiteit. De culturele invloed op burgers was precies de reden om de moderne universiteit onder de controle van de jonge natiestaat te plaatsen (Neave 2001: 26). De lidstaten willen voorkomen dat een déjàvu een ‘encore-vécu’ wordt. De lidstaten zijn deels door de initiatieven van de Europese burger geconfronteerd met onwelgevalige jurisprudentie betreffende hoger onderwijs; het andere deel

154

De veelzijdige burger

van de jurisprudentie is voor rekening van de Commissie in het kader van de verdragsschendingsprocedure. De verdragsschendingsprocedure is één van de middelen waarop de Commissie haar invloed op het –hoger– onderwijs laat gelden. De andere middelen zijn het schrijven van witboeken, groenboeken, subsidies geven aan instellingen en het met groot succes organiseren van programma’s voor de uitwisseling van studenten en docenten (Shaw 1999; Neave 2003). De lidstaten zien dat invloed op het hoger onderwijs overgaat naar de EG, zien tegelijkertijd dat zij de zeggenschap over het ‘eigen’ stelsel dreigen te verliezen. Deze ontwikkeling is ook niet door de universiteiten met groot enthousiasme bejegend. Universiteiten bestrijden het pure marktdenken dat aan het optreden van de Commissie ten grondslag ligt. Zij zien het hoger onderwijs ook als een cultureel goed, dat meer is dan een voorbereiding op een loopbaan. In reactie op de ‘europeanisering’ van het hoger onderwijs zijn staten en universiteiten een samenwerking gestart die bekend is geworden als het Bolognaproces. De politieke betekenis van dit proces is onder meer dat universiteiten en staten een brede convergentie tussen stelsels van hoger onderwijs willen bereiken onder de voorwaarden geformuleerd door de staten in een intergouvernementele sfeer (Neave 2003). Dat laat onverlet dat de EG inmiddels al zoveel voorwaarden heeft gesteld dat beleidskeuzes ten aanzien van de stelsels van hoger onderwijs ook dienen te worden beoordeeld op conformiteit met het gemeenschapsrecht. Voor universiteiten hoeft het uiteindelijk niet per sé negatief te zijn. Er kunnen zich kansen voordoen omdat zij meer bazen boven zich krijgen. Daar zal de ruimte ontstaan.

Conclusie Het is ontegenzeggelijk dat de jurisprudentie van het Hof van invloed is op het hoger onderwijs, maar de vraag is op welk hoger onderwijs. Het is zeker van invloed gebleken op de stelsels van hoger onderwijs en de zeggenschap van de lidstaten. Universiteiten lijken minder geraakt te zijn. Dat kan samenhangen met de doelstellingen van de universiteiten; het geven van onderwijs en onderzoek. Doordat de doelstellingen van de universiteiten simpel en helder zijn, heeft de universiteit een opmerkelijk vermogen tot aanpassing. Eeuwen geleden ontstaan in Bologna bleek de universiteit al ten diepste Europees voordat er een werkzame vorm voor een geïnstitutionaliseerd Europa werd gevonden. Het lijkt dat de omgeving van de universiteit eindelijk is gegroeid tot het niveau waarop de universiteit optimaal kan gedijen.

Noten 1 2 3 4

Dit is conform de constatering dat het moderne hoger onderwijs in Europa altijd een innige relatie met de natiestaten onderhoudt. Zie hierover onder anderen Neave 2001, De Vijlder 2001, van Wageningen 2003. Shaw 1999, De Groof & Penneman 2000, Neave 2003, Verbruggen 2003. Gravier, zaak 293/83. Gravier, r.o. 20-21.

155

A.C. van Wageningen

5 6 7

Casagrande, zaak 9/74, 1974, I-773. Gravier, r.o. 19. In de gevoerde procedure gaat het om artikel 7 EEG-verdrag, dat na omnummering nu artikel 12 VEG is geworden. 8 Commissie tegen het Koninkrijk België, zaak 42/87, r.o. 7. 9 Commissie tegen het Koninkrijk België, zaak 42/87, r.o. 8. 10 Artikel 149 (oude artikel 126) 1. De Gemeenschap draagt bij tot de ontwikkeling van onderwijs van hoog gehalte door samenwerking tussen de lidstaten aan te moedigen en zo nodig door hun activiteiten te ondersteunen en aan te vullen, met volledige eerbiediging van de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de inhoud van het onderwijs en de opzet van het onderwijsstelsel en van hun culturele en taalkundige verscheidenheid. 2. Het optreden van de Gemeenschap is erop gericht: de Europese dimensie in het onderwijs tot ontwikkeling te brengen, met name door onderricht in en verspreiding van de talen der lidstaten; de mobiliteit van studenten en docenten te bevorderen, mede door de academische erkenning van diploma’s en studietijdvakken aan te moedigen; de samenwerking tussen onderwijsinstellingen te bevorderen; de uitwisseling te bevorderen van informatie en ervaring omtrent de gemeenschappelijke vraagstukken waarmee de onderwijsstelsels van de lidstaten worden geconfronteerd; de ontwikkeling van uitwisselingsprogramma’s voor jongeren en jongerenwerkers te bevorderen; de ontwikkeling van het onderwijs op afstand te stimuleren. 3. De Gemeenschap en de lidstaten bevorderen de samenwerking met derde landen en met de inzake onderwijs bevoegde internationale organisaties, met name met de Raad van Europa. 4. [...] Artikel 150 (oude artikel 127) 1. De Gemeenschap legt inzake beroepsopleiding een beleid ten uitvoer waardoor de activiteiten van de lidstaten worden versterkt en aangevuld, met volledige eerbiediging van de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de inhoud en de opzet van de beroepsopleiding. 2. Het optreden van de Gemeenschap is erop gericht de aanpassing aan veranderingen in het bedrijfsleven te vergemakkelijken, met name door beroepsopleiding en omscholing; door verbetering van de initiële beroepsopleiding en van bij- en nascholing, de opneming en de wederopneming op de arbeidsmarkt te bevorderen; de toegang tot beroepsopleidingen te vergemakkelijken en de mobiliteit van opleiders en leerlingen, met name jongeren, te bevorderen; de samenwerking inzake opleiding tussen onderwijs- of opleidingsinstellingen en ondernemingen te bevorderen; de uitwisseling te bevorderen van informatie en ervaring omtrent de gemeenschappelijke vraagstukken waarmee de opleidingsstelsels van de lidstaten worden geconfronteerd. 3. [...] 4. [...] 11 Artikel 17 (oude artikel 8) 1. Er wordt een burgerschap van de Unie ingesteld. Burger van de Unie is een ieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie vult het nationale burgerschap aan doch komt niet in de plaats daarvan. 2. De burgers van de Unie genieten de rechten en zijn onderworpen aan de plichten die bij dit Verdrag zijn vastgesteld. Artikel 18 (oude artikel 8a) 1. Iedere burger van de Unie heeft het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij dit Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld. 2. Indien een optreden van de Gemeenschap noodzakelijk blijkt om deze doelstelling te verwezenlijken en dit Verdrag niet in de daartoe vereiste bevoegdheden voorziet, kan de Raad bepalingen vaststellen

156

De veelzijdige burger

die de uitoefening van de in lid 1 bedoelde rechten vergemakkelijken. Hij neemt een besluit volgens de procedure van artikel 251. 3. Lid 2 is niet van toepassing op de bepalingen inzake paspoorten, identiteitskaarten, verblijfstitels of andere daarmee gelijkgestelde documenten, noch op de bepalingen inzake sociale zekerheid of sociale bescherming. 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37

Zie bijvoorbeeld Schrauwen in deze bundel. Grzelczyk, C-184/99, r.o. 29. Brown, zaak 197/86, jurisprudentie blz. 3205, aangehaald in Grzelczyk, r.o. 34. Grzelczyk, C-184/99, r.o. 36. Grzelczyk, C-184/99, r.o. 37. D’Hoop, C-224/98. D’Hoop, C-224/98, r.o. 20. D’Hoop, C-224/98, r.o. 30. D’Hoop, C-224/98, r.o. 31. Commissie versus België, zaak C-65/03, n.n.g. Commissie versus België, zaak C-65/03, r.o.13. Commissie versus België, zaak C-65/03, r.o. 25. Commissie versus België, zaak C-65/03, r.o. 26. Commissie versus België, zaak C-65/03, r.o. 27. Commissie tegen Oostenrijk, zaak C-147/03, r.o. 38. Commissie tegen Oostenrijk, zaak C-147/03, r.o. 47. Commissie tegen Oostenrijk, zaak C-147/03, r.o. 42-43. Commissie tegen Oostenrijk, zaak C-147/03, r.o. 45 met verwijzing naar Grzelcxyk en D’Hoop. Commissie tegen Oostenrijk, zaak C-147/03, r.o. 48. Commissie tegen Oostenrijk, zaak C-147/03, r.o. 50. Commissie tegen Oostenrijk, zaak C-147/03, r.o. 66. Commissie tegen Oostenrijk, zaak C-147/03, r.o. 61. Commissie tegen Oostenrijk, zaak C-147/03, r.o. 62. Commissie tegen Oostenrijk, zaak C-147/03, r.o. 65. Commissie tegen Oostenrijk, zaak C-147/03, r.o. 67-70. Commissie tegen Oostenrijk, C-147/03, r.o 61.

Literatuur Clark, B.R. 1983. The Higher Education System, academic organization in cross-national perspective, Berkeley: University of California Press. Geelhoed, L. A. 2003. In: Kapteyn, VerLoren van Themaat, Het recht van de Europese Unie en van de Europese Gemeenschappen, 2003, Deventer: Kluwer. Groof, J. de & H. Penneman 2000. European Education Law. In: Russo, C.J., Yearbook of Education Law, Education Law Association. Dayton, Ohio, pp. 491-531. Neave, G. 2001. The European Dimension in Higher Education: An Excursion into the Modern Use of Historical Analogues. In: Huisman, J. & Maassen, P. & Neave, G., Higher Education and the Nation State, The International Dimension of Higher Education. Oxford: Pergamon, pp. 13-73. Neave, G. 2003. The Bologna Declaration: Some of the Historic Dilemmas Posed by the Reconstruction of the Community in Europe’s Systems of Higher Education. In: Educational Policy, 2003, pp. 141-164. Shaw, J. 1999. From the Margins to the Centre: Education and Training Law and

157

A.C. van Wageningen

Policy. In: Craig, P and Búrca, Gráinne de, the Evoulution of EU Law. Oxford: Oxford University Press, pp. 555-595. Verbruggen, M. 2003. Onderwijs in de –komende – Europese Grondwet. In: Nederlands Tijdschrift voor Onderwijsrecht en Onderwijsbeleid, 2003, pp. 175-194. Vijlder, F. J. de 2001. Globalisation of higher education. What roles for nation states? In: European Journal of for Education Law and Policy, 2001, pp. 159-162. Wageningen, A.C. van 2003. De staat van de universiteit; een rechtsvergelijkende studie naar de institutionalisering van de universiteit in Nederland, Frankrijk en Nordrhein-Westfalen, Enschede: Universiteit Twente/CHEPS.

Aangehaalde Jurisprudentie Hof van Justitie: Casagrande, Hof EG, zaak 9/74 van 3 juli 1974, jurisprudentie 1974, I-773. Gravier, Hof EG, zaak 293/83 van 13 februari 1985, jurisprudentie 1985, I-593. Blaizot en anderen, zaak C- 24/86 van 2 februari 1988, jurisprudentie 1988, I-379. Commissie versus België, zaak C-42/87 van 27 september 1988, jurisprudentie 1988, I-5445. Grzelczyk, zaak C-184/99 van 20 september 2001, jurisprudentie 2001, I-6193. D’Hoop, zaak C-224/98 van 11 juli 2002, jurisprudentie 2002, I-6191. Commissie versus België, zaak C-65/03 van 1 juli 2004, n.n.g. Commissie versus Oostenrijk, zaak C-147/03 van 7 juli 2005, n.n.g. Bundesverfassungsgericht: Bundesverfassungsgericht, 18.07.1972; BVerfGE 33, 303 ff. Bundesverfassungsgericht, 29.05.1973; BVerfGE 35, 79 ff.

158

De veelzijdige burger

Europe as a Cultural Project Gottfried Wagner

Developing Europe as a Cultural Project The European Community was undoubtedly a success story in overcoming the kind of mutual hostility which in the past had led to war. It was also successful economically, in its creation of an internal market. This success was achieved, however, by means of Jean Monnet’s method: engineered behind doors, from the top down. And the price of this method was the political disengagement of Europe’s citizens, who never really came to feel that the EU was their project. After the fall of the Berlin wall; after the recent enlargement to the East and to the South; after 9/11 and the Iraq war; after all these things, a functioning and meaningful Union needs more. It needs democratic participation and a political culture which makes us feel that we own this project and that we belong to this entity called Europe: a political culture which renders us capable of taking decisions jointly and in solidarity with one another. And the Union needs to become a global player with a clear stance on human rights, with common interests and values, and with a firm understanding of cultural diversity and social responsibility. A future Europe requires a highly developed political culture, of which cultural strategies for Europe would form an important democratic part. Cultural policies will always be made predominantly at local, regional and national levels, and the principle of subsidiarity has again been enshrined in the draft constitution. Yet an EU framework for common intercultural challenges must also be developed. There are three main reasons for this. Firstly, culture and democracy. Europe as a democratic project requires a cross-border civil society and a public European space for debate and for the exchange of information, ideas, and opinions. Only in this way can Europe’s decision-making process be an informed one. A genuine community requires the stimulation of its most creative members; it needs to be provoked by visions, imagery and narratives that are beyond the realms of science, politics and the market. Europe – an indispensable pillar of the post-national future – needs policy frameworks which will enhance crossborder cooperation and cultural mobility, encouraging greater participation by its citizens across all kinds of borders and boundaries (including psychological ones).

159

G. Wagner

Secondly, culture and the economic and social project. Europe’s ‘creative competitiveness’ remains a huge asset, justifying greater investment in what may be termed its ‘creative capital’. It is unsurprising that the European Employers Association is in favour of investment (public and private) in culture, considering the fact that the cultural industries enjoy above-average growth rates. To be successful, however, Europe also needs to develop the ‘social project’ of equal opportunity and shared public and private responsibilities. Access to culture and cultural cooperation is an indispensable ingredient of Europe’s culturally diverse success story. And the third main reason for the development of an EU framework for common intercultural challenges is culture and globalisation. Without intercultural competence, without a cultural understanding of differences and partnership, Europe will simply be incapable of thinking globally. Such competence and understanding begin within our own societies. They extend to such matters as the cultural inclusion of the EU’s new neighbours and the cultural components of EU foreign policy. The commonly accepted objective of safeguarding diversity applies not only to Europe, but worldwide.

Breaking the Money Taboo Europe, the EU, deserves a cultural programme worthy of the name. At present the EU spends as much – or, rather, as little – on culture as does a medium-sized opera house. That amounts to just one third of the income of Tate Modern! To help redress this imbalance, the European Cultural Foundation (ECF) has – in partnership with others – launched the large-scale ‘70 cents for culture’ campaign. Breaking the taboo on speaking explicitly about money, this argues for an EU budget for culture which would cost each citizen 70 cents per year: still a very modest figure, though ten times more than the present figure. Supported by enlightened business leaders, artists, civil society bodies, and the main political groups of the European Parliament, the ECF and partners are advancing the argument made in Commission President Barroso’s already famous Berlin speech: “The EU has reached a stage of its history where its cultural dimension can no longer be ignored.” To quote Barroso at some length: “We are entering a new, challenging, but also delicate, phase for Europe and our Union. The questions of what Europe can do for culture and what culture can do for Europe have acquired a new sense of urgency.... Europe is not only about markets, it is also about values and culture… In the hierarchy of values, the cultural ones range above the economic ones. If the economy is a necessity for our lives, culture is really about what makes life worth living… All of those who have followed the debate about the role of culture in the process of European integration over the decades know quite well that wise words and ardent appeals have been many, but modest in their effect. What

160

De veelzijdige burger

is needed now is sustainability of action – the translation of good intentions into good decisions…” (– ‘A Soul for Europe’, Berlin, 26 November 2004) The EU culture budget for 2007-2013 will be the real litmus test, Barroso claims, a: “litmus test of our willingness to go beyond words, and to take our action beyond what it is today.” The ECF consulted extensively with the cultural field in preparing the following spending proposals for an enhanced EU budget for culture. The proposed figure of 70 cents per citizen per year would: a) enable the mobility of 10,000 artists and cultural operators annually (€25 million) b) fund a core culture programme which serves the needs of the enlarged EU and its neighbours in Eastern and South East Europe and across the Mediterranean (€100 million) c) fund a special programme for an emerging European public space of debate and citizenship (€50 million) d) secure a special ‘cultural foreign policy’ incentive programme for cultural cooperation with third countries (€50 million) e) provide sustainable support for transnational networks (€20 million) f) lead to improved information provision, knowledge generation, and cultural research (20 Mio) g) allow special support for creative competitiveness (50 Mio) COSTS: Proposed EU programme for culture: €315 million per year (approx. 70 cents per citizen) Current EU programme for culture: €34 million per year (approx. 7 cents per citizen) If it is to be effective, a new budget would also need new procedures of decision-making, implementation, and evaluation. This would require the Commission to show greater flexibility in delegating tasks and ensuring wider participation.

Instruments and Alliances Europe would benefit from new forms of cooperation, in what may be termed a ‘variable geometry’ of joint efforts by some member states, coalitions, and public-private partnerships. An instance of such cooperation is the recently launched pan-European pilot project, the LAB (Laboratory of European Cultural Cooperation). The LAB, which was initiated by the ECF, provides practical services and information on a European scale; it will launch media projects to enhance the European public space of debate and opinion-forming; and it supports tailor-made research (e.g. on mobility, and the

161

G. Wagner

cultural dimension of EU foreign policy) geared towards European cultural cooperation. It is testing out new, lean forms of management and public-private governance, based on shared interests and trust. The LAB has already won the support of states, foundations, the cultural sector and the European Commission.

Political v. Cultural Identity The ECF’s work is based on arguments for a European political identity. As a cultural foundation, it strongly questions the notion of a European cultural identity, however, since Europe’s cultural wealth lies in its diversity and diversity needs not only to be ‘defended’ (a much too passive notion), but to be strengthened. Cultural diversity should act as the basis of a sense of belonging shared by Europe’s citizens; unity must be built on the sharing of cultures rather than on homogeneity. This sharing is at the core of the ‘cultural project Europe’, and is an essential ingredient of an emerging European civil society. ‘Ownership’ requires political participation; a European public sphere depends on political and cultural participation. The importance of cultural policies for Europe is best argued for in the context of a ‘political culture’ and of the engagement of Europe’s citizens. ‘Political identity’ emerges from shared political practice, in which decisions that have to be made by all are made jointly. The consequence of political decision-making is that all involved are bound together as members of a political union; the binding nature of political decision-making is very different from those cultural processes of interpretation and reflection. Political identity is based on this belonging to a collective whose members are equally affected by joint decisions. The EU’s political identity needs to be rooted in shared cultural values, insofar as these are relevant to political practice. The term ‘cultural identity’, on the other hand, is descriptive of a process. It signifies an open, fragmented, hybrid and multifaceted identification with certain forms of living, cognitive orientations and values by which individuals recognise and affirm one another. Cultural identity discourses are complex, although they can be presented in simplistic terms which fuel populism. The notion of cultural identity has often been deliberately misused for the purposes of exclusion or in the playing of power games. This has often contributed to the de-politicisation of decision-making. Political culture is to a certain extent interwoven – ‘ethically impregnated’, in the words of Habermas – with culture in general. Political culture contains attitudes and dispositions, orientations, values, knowledge and emotions, which are all related to political objects. Political culture also encapsulates the blueprints of what a community considers as its political identity, as the core of the notion of its policy. It is related to the ‘habits of the heart’. Culture and the arts both produce and question the system of shared values. In doing so, they also shape and shake the ‘identity project’ of Europe. Cultural policies for Europe need to create the framework – without attempting to instrumentalise culture and the arts, and without substituting an ideology of cultural identity for the much-needed political identity of Europe.

162

The Challenge for the EU The challenge for the European Union is to foster a complementary political identity, while being careful not to repeat the mistake made by most nation states in the 19th century – of creating (or attempting to create) a closed, exclusive, artificially homogenizing ‘cultural identity’. Identity politics appear to constitute one of the ideologies of this so-called ‘postideological age’, an ideology which includes hidden or overt claims of superiority over the ‘other’. Such re-invented ‘pre-modern’ concepts of identity are based on cultural identities and cultural dominance. One of the lessons of Europe’s history is that cultural identity politics can and does lead to bloodshed and extinction. The EU as a supra-national political entity consists of a large number of culturally diverse regions, states, communities and milieus. One of the core features of cultural policies is to safeguard and develop diversity, leading to more cooperation, encounter and shared experiences. An empire may continue to exist while lacking legitimacy and a political identity for its citizens; a democratic community cannot. Democratic cultural policies in Europe help to provide the right conditions for the sharing of cultures. For decades, the process of building the European Community and subsequently the European Union has been a top-down economic-political project. There are understandable reasons for this approach, which has admittedly been a successful one. Now – in view of the increased heterogeneity of the EU and the global challenges it faces – the emphasis has necessarily changed: the process is now all about participation and the engagement of Europe’s citizens, and about developing European-level cultural policies without ‘Euro-Chauvinism’. Recent debates on EU accession and borders demonstrate the difficulties surrounding such issues as the wider Europe, the pan-European cultural space, and the use/misuse of cultural identity ideology. Political decisions and non-decisions are ‘legitimised’ – or rather, camouflaged – with reference to cultural arguments. ‘Cultural identity’ is a misleading advisor in questions of political commonalities. Political integration will probably never be as dense at European level as at national level, and European political identity will necessarily be a patchwork of various levels of practice and decision-making within political and civil institutions. Nonetheless, identification with its institutions is required of any democratic, federal and social entity. The emergence of a political culture that reaches out towards the totality of political life and seeks agreement on fundamental future projects must be based on shared values. According to Manuel Castells, the preconditions for identification with the European project are: a shared consciousness of a sense of belonging among the citizens; a clear concept of the role of Europe in the world; and a clear formulation of the tasks and shared responsibilities of the various actors in the integration process.

163

G. Wagner

Political Culture and Cultural Policies Cultural policies for Europe form a necessary element of a participatory political culture in Europe. Political identity is neither dependent on the size of a territory, nor on ethnic, cultural or linguistic homogeneity. However, political identity – beyond the necessity of being based on the creation of institutions – cannot be achieved by social engineering: political identity expresses a cultural relation to the sphere of policy. Political identity is partly fed by cultural and shared memories, and by energies and hopes which are culturally based even if they have not yet been realised politically. Political identity seems to be related to cultural conscience (socio-cultural practice), just as it is to instrumental political acts. Collective memory, the ability to communicate, common projections of the ‘good goals’: these are helpful, and institutions and civil society are agents for jointly achieving these commonalities (through education, for example). As Castells remarked, European cultural policies should contribute to the project of Europe’s citizens, linking: “political practice with political core values and symbols.” The very concept of Europe, right from its mythological origins, represents the appropriation of otherness (or the struggles with it). European history is characterised by the ever-developing (but often unsuccessful) ability of individuals and sometimes also of communities to distance themselves from given emanations of identities. The history of Europe also reveals the excluding and deadly potential of ideologies of identity, whatever their origin. A democratic European project needs a cultural policy which reflects this ambivalent, glorious and catastrophic history, and develops inclusive, shared strategies of cooperation, in an open and diverse process of balancing perceptions of the self and of the other. Cultural policies of and for Europe will always represent an additional value. They complement strategies that exist on levels which are, in the latitude of their practical implications, closer to the citizens. European cultural policies will be cooperation policies. Culture – in the less broad, non-anthropological sense of that word – and especially the arts owe their values to the autonomy and liberty of individuals who constantly redefine identity in a process of questioning, reflecting and crossing borders and boundaries. The power of creative artists can radically erode petrified perceptions and unmask ideologists. Even without explicit political motivation, artists stimulate politicisation and provide instances of ‘open identities’ and complex social practice. Cultural policies for Europe need to create the non-national framework for the use and dissemination of this capacity – again, without attempting to instrumentalise culture and the arts. Perhaps more than in any other policy field, cultural policies require the decentralisation of decision-making and implementation. Setting up policy frameworks in

164

De veelzijdige burger

an informed way has to involve the participation of independent players and representatives from civil society. This holds true at European level also, where the emergence of a European civil society needs to be supported, and where trans-national networks, associations and foundations play an indispensable yet insufficiently recognised and promoted role. The promotion of public European media spaces, cross-border debates and opinion-shaping is equally important. Such free exchange needs support, including the provision of legal and technical facilities. European economic integration provided the stimuli and legal conditions for a liberalised market economy without borders. National regulatory powers have decreased, while only marginal social regulatory instruments have been developed at European level. For ‘social citizenship’ to become a valid part of democracy, member states will have the difficult task of agreeing EU-wide social standards as well as the means of implementing these within each national context. Cultural rights are part of social rights. This means ensuring access to culture and the safeguarding of standards of cultural diversity against purely market-oriented ideologies. Promoting human rights without reference to basic cultural rights is an insult to human dignity. The European project will fail if it does not address the cultural aspects of human dignity. This applies both inside and outside of the EU, and means working for equality of opportunity, for positive discrimination towards the vulnerable and excluded, for intercultural competence to meet the multicultural challenge, and for the protection of cultural heritage. At the same time, Europe’s ‘cultural capital’ requires constant investment to help it perform competitively in global markets. Ranking high among citizens’ expectations of the EU is that its brand of multilateral politics should be based on intercultural partnership, fairness and equality, the fostering of peace, conflict prevention and the common development of all. A European power which is strong enough to point to its civil achievements within the global dialogue: this fundamentally implies the concept of a ‘sharing of cultures’. Any future foreign policy of the EU must contain a strong cultural component.

References Castells, M. 2002. The Construction of European Identity. In: The Knowledge Economy in Europe, Maria Joan Rodrigues, Cheltenham. Cerutti, F. 2001. Towards the Political Identity of the Europeans. In: A Soul for Europe: A reader, Leuven: Cerutti/Rudolph. Habermas, J. 2001. Why Europe needs a Constitution. In New Left Review, Sept./Oct. 2001. Meyer, T. 2004. Die Identitaet Europas, edition Suhrkamp.

165

G. Wagner

Note on the Ysno Scholten Chair & Professor Kapteyn The European Cultural Foundation has collaborated with Amsterdam University’s European Studies Department for several years. At the heart of this collaboration has been the Ynso Scholten Chair, named after one of the great Dutch personalities who helped to develop the ECF and give it its genuinely European mandate. Professor Jos Kapteyn was certainly one of the most committed and distinguished holders of this Chair. We are grateful for all he has done in this capacity. We hope to continue the fruitful cooperation between the ECF and the University in the same spirit with which he infused it.

166

De veelzijdige burger

Identity in the European Union: culture or citizenship? Michael Wintle

The European Union has been a resounding success in presiding over more than half a century of peace between a collection of nations which for millennia were accustomed to slaughtering each other in ever more deadly wars. It has also overseen unprecedented economic prosperity for its members: not perhaps the best in the world at all times, but membership has generally included a persistent degree of economic growth, which is witnessed by the continuing applications for new membership. However, before we get carried away with euphoria, let us also record that by no means is all well with the Union. It suffers from some fundamental problems, and the principal one is probably legitimacy. There reigns a degree of apathy towards EU politics amongst the populations of the member states, and Euroscepticism appears to be on the rise. There is too much distance between voters and the centres of power in Brussels to bring enough people out to vote in elections for the European Parliament, and in any case there is a perception that democratic processes in the Union are not robust enough to ensure that voters have any real or direct power over decisionmaking. There is, in short, a democratic deficit, which threatens to unseat the project by allowing an alliance of apathy and scepticism to defeat the enthusiastic and even the merely benevolent or tolerant. One cannot oppose the will of the people, of course, but it would be unfortunate to see the achievements nullified by negative forces alone. To the problem of the democratic deficit may be added the issues arising from the 2004 enlargement of the EU with ten new member states. Some of these are technical, concerning the streamlining of procedures and suchlike, but the underlying problem is one of self-definition: what has the EU now become, other than a free-trade area? Does it represent anything more politically exciting than an economic space for unrestricted capitalist activity? Are there any inherent values for which the EU stands? As well as the ten accessions of 2004, the second half of 2004 and early 2005 were often dominated by discussion of the next round of potential applicants for membership, with most eyes, whether friendly or hostile, fixed firmly on Turkey. With its huge population, modest state of economic modernization, and large Muslim majority, its accession would undoubtedly have a major impact on the way things work in the EU. There has rightly been a lively debate about these issues, and it will continue to rumble and rage for several years.

167

M.J. Wintle

These preoccupations with the democratic deficit and enlargement, as well as the whole debate surrounding the ratification of the EU Constitution in various member states including France and the Netherlands, have pointed to the desirability of a clearer self-definition of the EU. Enlargement has demanded the formulation of membership criteria, while the deficit requires that Europeans be made to feel more a part of the Union and more directly allied to its aims and processes. At various times the concept of European identity has been used to solve both these requirements. There have been attempts to develop and define European identity as a set of criteria with which applicant states must comply before becoming eligible for membership, and also as a means of encouraging Europeans to ‘identify’ more with the Union, and to express their commitment by participating in its democratic processes and supporting its leaders. Identity, then, has been seen as the panacea for these underlying problems besetting the EU.1 Ideas about a European identity and how to encourage it (or even ‘discover’ it) fall into two broad categories: those based on shared citizenship, and those based on shared culture. The first is perhaps best represented by Jürgen Habermas’ ‘constitutional patriotism’ (e.g. Habermas 1992), which envisages allegiance to a political culture, to a system of rights and duties as citizens, rather than the second alternative, which seeks to build or reveal a collective identity based on exclusive membership of a cultural community, sharing common origins, history, myths and even common ancestry or blood (Spohn & Triandafyllidou 2003: 21f.). The debate is about whether support for the EU should be encouraged and expressed in terms of citizenship or culture: is European identity a question of political culture in which individuals opt into a set of rules, rights and duties to which they subscribe as participating citizens, or does it rest on a more essentialist and exclusive culture based on shared experiences, traditions and memories?

Citizenship-based identity There are many definitions of citizenship, some of which even include a specific reference to a feeling of identity with a community, or even ‘loyalty to a civilisation’.2 Most, however, concentrate on rights and duties, rather than inborn cultural qualities: one can gain citizenship by certain undertakings, whereas it is much harder for an outsider to become a member of a cultural community. Because of the potential inclusiveness of a citizenship-based identity, and because of the problems with actually defining a heritage-based cultural community at a European level, it seems generally desirable to build a European identity on the citizenship or constitutional model, and to look to the future together rather than to a shared past (Laffan 1996: 99). Civic and political values rather than shared origins and character traits would mean that essential cultural characteristics would be replaced by an opt-in to a specific, constructed, European political culture (Amin 2004; Green 1999: 4). Such a political system could guarantee tolerance or – better still – freedom for all minorities. A European demos – which in this sense does not yet exist – should guarantee the rights of all in Europe, whether or not they have any feelings of cultural affinity to a European heritage. In

168

De veelzijdige burger

the words of one commentator, we should abolish majorities, and have a system where everyone is a properly represented minority (Pagden 2002: 227). This kind of European, post-national, citizenship-based solution to the problems of European identity takes out the cultural essentialism from the equation, and substitutes respect for other citizens within a fair legal framework with clearly defined rights and duties. European citizenship has known two particular phases of growth since the Second World War, as the social historian Hartmut Kaelble (2003) has shown. The first was in the immediate post-war period, with the introduction of the European Convention on Human Rights in the early 1950s, various political rights planned in the European Political Community (until its failure in 1954), and the economic rights included in the Treaty of Rome in 1957. Then during the 1990s a second phase set in, with more power allotted to the European Court of Justice, the European Court of Human Rights, powers and direct elections for the European Parliament, increasing numbers of civil society organizations at a European level, and more recently measures enshrined in the Constitution (subject of course to ratification). The citizen has rights rather than duties so far, and those rights are partial and incomplete. But there is a European ‘public space’ of sorts, with its ‘Euro-experts’, recurring European issues in national political and media debates, and a role for European civil society. Repeatedly in polls and surveys about half of Europeans say they have some kind of identification with Europe or the EU, alongside other allegiances. As Kaelble (2003: 52-7) remarks, some progress towards European citizenship has been made. Elizabeth Meehan (1993) and Antje Wiener (1998) have shown how an evolving European citizenship can exist in a complex multi-level governance environment where more than one set of standards is operative (see also Bellamy & Warleigh 2001, 57), which has its consequences for European citizenship. For the foreseeable future it will certainly have to share the field with national citizenship, and as yet it is very much the junior partner, which somewhat undercuts its claims to provide political legitimation at EU level (see also Lehning 2001). At the level of whole states acceding to the EU, as opposed to individual citizenship, the Commission has had to develop a response to the flow of applications for membership, especially since the 1990s, and the enlargement debate has involved discussion of admission criteria. It has become necessary to lay down some rules of inclusion and exclusion. This brings us straight to the question of European identity, or the self-perception of the EU. What are the values which EU members think are important to maintain, and what kind of values are they unwilling to import, on the grounds that they might destroy the EU ‘way of life’? In the course of the accession debates and processes since the 1990s, EU pronouncements have tended to depart from an assumption that applicant states are backward, in the sense that they have some way to go before they comply with the standards, however defined, of the established club. In time, after being obliged to jump through a number of hoops, they may be permitted to join, when they have ‘risen’ to a West European level. Many of us feel the awkwardness, or even empathize with the humiliation, of states being obliged to submit to such a hegemonic process of being found wanting in compliance with someone else’s standards. In the rather startling words of Bo Stråth:

169

M.J. Wintle

“The enlargement discourse in Brussels is nothing other than a reworking of the white man’s burden discourse.” (2000: 410) Nonetheless, the EU is keen to be seen to act by an objective set of rules, and in 1993, at the Copenhagen European Council, the so-called ‘Copenhagen criteria’ were evolved, stipulating that candidate countries needed to comply with the following conditions (EU Enlargement 2005): stability of institutions guaranteeing democracy, the rule of law, human rights and respect for and protection of minorities; the existence of a functioning market economy as well as the capacity to cope with competitive pressure and market forces within the Union; the ability to take on the obligations of membership including adherence to the aims of political, economic and monetary union. These stipulations have mainly to do with political culture and an advanced market economy: new members must respect democratic rights and minorities, and must be able to pay their way to some extent. Copenhagen has nothing to say anything about religion for example, although religion has been of the greatest importance as an admission criterion in the debates in the European Convention on the Constitution, in the Dutch presidency’s campaign about ‘values and standards’ in the EU during the second half of 2004, and in all the discussions leading up to the decision taken in principle in December 2004 to open negotiations with Turkey. So alongside the formally stated Copenhagen criteria (which are themselves sufficiently vague to allow a wide spectrum of interpretation), there are many unlegislated and sometimes even unspoken cultural criteria applied to new membership, by which EU members define or identify themselves, and define or identify others who do not and indeed cannot fit into that self-image. So we may generally and intellectually approve of a citizenship-based or constitutional model for inclusion in the EU, with objective criteria which do not rely upon elements of cultural essentialism and are not exclusive towards potential or existing Europeans on the grounds of a shared cultural heritage and characteristics. Nonetheless it has to be admitted that cultural differences still form a central part of definitions of Europeanness and European identity, that European citizenship is as yet only patchy and incomplete, and that some definitions of citizenship even include loyalty to a civilization (e.g. Beitter 2003: 52). Whether we like it or not, European identity as a set of cultural norms and values is still crucial to inclusion and exclusion in the EU, at the level of both the individual and the state. What precisely are these values which underpin European identity?

A cultural definition of Europe? It is extremely difficult to formulate a definition of Europe in objective terms. Geography is not much help: the perceived border between Europe and Asia has moved almost rhythmically in and out over the centuries, in people’s minds and indeed on

170

their maps (Wintle 2000). Neither is a geological definition very useful: there are no faults between tectonic plates separating Europe and Asia (except in northern Turkey): such faults do exist between America and Europe, and between Africa and Europe, but not between Asia and Europe. Europe’s climate is quite distinctive, being diverse, maritime and temperate, but in order to define it as such one needs to separate off much of eastern and some of central Europe, and in any case the main feature is diversity (one thinks of the Costa del Sol and Finland): hardly a logical basis for a climatic unit. Race is also unsatisfactory as a criterion, partly because it is generally unsatisfactory to the point of being academically inadmissible, but also because there is (again) enormous diversity even amongst the ‘white’ people of Europe (Scots and Greeks?). In any case, for many centuries there have been large European presences of people originally from Africa and Asia and America. Language is a possible candidate for a criterion, but again problems arise: there is enormous diversity (more than sixty languages, and four alphabets), and there are some very significant exceptions to the idea of a European language family (Finnish, Basque, Hungarian). An economic definition of Europe might have been possible in the nineteenth century in terms of a specific type of capitalist industrialization, but there would have been major exceptions, and since then the economic forms and institutions have been exported so extensively that Europe’s ‘economic system’ has long been worldwide, if not universal. It really is quite difficult to find something with which to define this concept – Europe– which most people assume speaks for itself and is self-explanatory in some kind of scientific way. Little could be further from the truth. In the search for criteria for exclusion from or inclusion into Europe, we are obliged to turn to cultural or social factors with which to define European identity, for the physical factors have offered us very little assistance. Is European identity not related to or even based on allegiance to or membership of a specifically European culture or heritage? Is it possible for an immigrant Asian Muslim, for example, to be or ever become a European? Is it not impossible to be European without abandoning all other cultural allegiances and buying into the exclusive importance of an ancient, Christian, capitalist heritage, however defined? This approach is founded on the false assumption that ‘culture’ can represent total unity in a population. Rather it is the case that culture is constantly changing and is always contested. Culture and identity share the characteristic of always being partially formed, or aspirational. We need to treat all statements about culture or identity as faits accomplis with considerable circumspection. Beware assertions that state, ‘We are the kind of people who (…)’, or ‘Our culture is (…)’. Such ‘“We” utterances must be treated as partial statements of claims rather than as descriptions of a reality’ (Grillo 1980: 10-13). It is always necessary to ask who is promoting which particular collective identity and why, and who is resisting it (Michael 1996: 2-9). Some would therefore reject the idea of Europe as a cultural unity founded on a shared ancient civilization and history (e.g. Malmborg & Stråth 2002: 5-6). But does this mean that all identity and all forms of culture on which it rests must be rejected in favour of an entirely relativist and stereotypically post-modern analysis, where there are no norms or shared values at all (Ifversen 2002, 16)? Perhaps so. However, that would apply not

171

M.J. Wintle

only to European identity, but also to national identity, and all other forms of collective identity.

Europe between civic and cultural values It appears incontrovertible that, however desirable a citizenship/constitution-based approach to European identity might be, it remains underdeveloped, and that in the mean time culture-based, more essentialist approaches are still current, and for the moment inevitable. It is also clear that such culture-based concepts are fraught with injustices and dangers. Given that situation, we should ensure that a number of precautions are taken when approaching the subject of European identity, so central to legitimacy in the European Union. First, there is a faulty assumption that culture, or indeed identity, is in any sense single or unified. That assumption immediately becomes exclusionary, whether or not it is intended to be (as it certainly is by the Le Pens of this world). In fact there are many Europes, and always have been, long before the advent of the EU: each country has its own view of Europe, and Europe has been and continues to be used in a wide variety of ways in the process of national or regional identity formation (Malmborg & Stråth 2002: 10-21). In the same way that there are different versions of the nation held by groups trying to locate themselves in a legitimate position within the state, so national groups and others use Europe or the EU as a set of values or aspirations in order to establish their identity or legitimacy. Second, respect for diversity is invariably cited as a core item in European culture, and indeed in European identity: it is then odd that so many protestations of European identity are exclusionary. Again, Europe means different things to different people: to be French and European is not the same as feeling Polish and European, and for many immigrants and refugees the whole idea of nation-defined culture or state-limited identity has increasingly been called into question (Paasi 2001). Europe is indeed a discourse which in theory can bring people together, for it is a semiotic signifier with many different signifieds (Stråth 2000: 74); there is no one single, unified European history, but many differing histories of Europe, depending on one’s viewpoint and location in time and space. Europe is therefore in the eye of the beholder, and it is not necessary for EU structures to be based upon a single, common, united culture or identity. The EU certainly could use more support and positive association, but to expect everyone to think that their culture or their identity is all exactly the same as that of all other Europeans is beyond the bounds of possibility, and indeed of necessity. Third, if there is a kind of European identity loosely based on partially common heritage, history and memories, in the form of a European essentialist cultural identity, then it is not the same as the political identity which is required to legitimize a political structure like a modern state, or a post-state structure such as the EU (Wintle 2000a; Green 1999 & 2000). Europe can at some point in the future become a true demos, but never an ethnos; national identity may have pretensions to being a total identity, but European identity must always share, and it is important to keep ‘cul-

172

De veelzijdige burger

tural and political identity distinct from each other’ (Cerutti & Rudolph 2001, vol. I: 23; Spohn & Triandafyllidou 2003: 52ff.). We can and perhaps should continue to build a European citizenship and a European constitutional demos. However, that is as yet in its infancy, and while there is no reason not to hope for the best in the future, we have as yet a situation where the we-feelings of community are important, and the politics of identity is still being played out in terms of all other kinds of culture, as well as the political (Cederman 2001: 241-8). In the mean time it is clear that Europe quite naturally means different things to different people. There is no reason that we should not accept this in the way that we welcome diversity in general in the Union. We should be sparing with our declarations of what European identity is, and on the occasions that pronouncements must indeed be made we should ensure that they are inclusive rather than exclusive.

Notes 1 2

The argument here follows that in parts of Wintle 2005. T.H. Marshall in 1973, cited in a list of possible definitions of citizenship, found at Beitter 2003, 52.

References Amin, A. 2004. Multi-ethnicity and the Idea of Europe. In Theory, Culture and Society 21/2: 1-24. Beitter, U.E. (ed.). 2003. Critical Essays on Contemporary European Culture and Society. New York: Peter Lang. Bellamy, R. & A. Warleigh. 2001. Cementing the Union: the role of European citizenship. In Cerutti, F., & E. Rudolph (eds). A Soul for Europe, 2 vols.,vol. I: 55-71. Leuven: Peters. Cederman, L-E. (ed.). 2001. Constructing Europe’s Identity: the external dimension. London: Lynne Rienner. Cerutti, F., & E. Rudolph (eds). 2001. A Soul for Europe, 2 vols. Leuven: Peeters. EU Enlargement. 2005. EU Enlargement – a historic opportunity. http://europa. eu.int/comm/enlargement/intro/criteria.htm, consulted 28 Jan. 2005. Green, D. 1999. Who are ‘the Europeans’? European political identity in the context of the post-war integration project, paper delivered at ESCA conference Pittsburg, June 1999. http://www.eustudies.org/DavidGreenPaper.html, consulted 4 Nov. 2004. Green, D.M. 2000. On Being European: the character and consequences of European identity. In M.G. Cowles & M. Smith (eds), The State of the European Union, vol. 5, Risks, Reform, Resistance, and Revival, 292-322. Oxford: Oxford UP. Grillo, R.D. (ed.) 1980. ‘Nation’ and ‘State’ in Europe: anthropological perspectives. London: Academic Press.

173

M.J. Wintle

Habermas, J. 1992. Citizenship and National Identity: some reflections on the future of Europe. In Praxis International, 12/1: 1-19. Ifversen, J. 2002. Europe and European Culture: a conceptual analysis. In European Societies, 4/1: 1-26. Kaelble, H. 2003. European Symbols, 1945-2000: concept, meaning and historical change. In Passerini, L. (ed.), Figures d’Europe: images and myths of Europe, 47-61. Brussels: Lang. Laffan, B. 1996. The Politics of Identity and Political Order in Europe. In Journal of Common Market Studies 34/1: 81-102. Lehning, P. 2001. European Citizenship: towards a European identity? In Law and Philosophy, 20/3: 239-82. Malmborg, M. af & B. Stråth (eds). 2002. The Meaning of Europe: variety and contention with and among nations. Oxford: Berg. Meehan, E. 1993. Citizenship and the European Community. London: Sage. Michael, M. 1996. Constructing Identities: the social, the nonhuman and change. London: Sage. Paasi, A. 2001. Europe as a Social Process and Discourse: considerations of place, boundaries and identity. In European Urban and Regional Studies, 8/1: 7-28. Pagden, A. (ed.). 2002. The Idea of Europe from Antiquity to the European Union. Cambridge: Cambridge UP. Spohn, W. & A. Triandafyllidou (eds). 2003. Europeanisation, National Identities and Migration: changes in boundary constructions between Western and Eastern Europe. London: Routledge. Stråth, B. (ed.). 2000. Europe and the Other and Europe as the Other. Brussels: Lang. Wiener, A. 1998. ‘European’ citizenship practice: building institutions of a non-state. Boulder: Westview. Wintle, M.J. 2000. Europe’s Eastern Border: arbitrary beyond description? In Spiering, M., et al. (eds), De weerspannigheid van de feiten: opstellen over geschiedenis, politiek, recht en literatuur, aangeboden aan W.H. Roobol, 255-68. Hilversum: Verloren. Wintle, M.J. 2000a. The Question of European Identity and the Impact of the Changes of 1989/90. In Wintle, M.J. & J. Shahin (eds), The Idea of a United Europe: political, economic and cultural integration since the Fall of the Berlin Wall, 11-30. London: Macmillan. Wintle, M.J. 2005. Looking Outwards: the inclusivity of European identity. In A. Baum-Ceisig & A. Faber (eds), Soziales Europa? Neuere sozialpolitische Entwicklungen in der EU. Wiesbaden: VS Verlag - Verlag für Sozialwissenschaften.

174