Жилищное законодательство. Практика применения, теоретические вопросы

http://www.natahaus.ru/ И.А. ФАРШАТОВ ЖИЛИЩНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ, ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ Москва ИНФР...

Author: И. А. Фаршатов

35 downloads 234 Views 3MB Size Report

This content was uploaded by our users and we assume good faith they have the permission to share this book. If you own the copyright to this book and it is wrongfully on our website, we offer a simple DMCA procedure to remove your content from our site. Start by pressing the button below!
Report copyright / DMCA form

DOWNLOAD PDF

http://www.natahaus.ru/

И.А. ФАРШАТОВ

ЖИЛИЩНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ, ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ Москва ИНФРА-М 2001

I УДК 347.254 ББК 67.404.2 Ф24 Светлой памяти Ивана Федоровича Казьмина Фаршатов И.А.

Ф24 Жилищное законодательство: Практика применения, теоретические вопросы. — М.: ИНФРА-М, 2001. — 272 с. ISBN 5-16-000699-0 В книге рассматриваются актуальные вопросы применения жилищного законодательства Российской Федерации с использованием практики кассационных и надзорных инстанций Верховного Суда РФ, республик, областных и краевых судов РФ. Особое внимание уделено положениям руководящих постановлений Пленума Верховного Суда РФ по жилищным делам. Даны комментарии к статьям Жилищного кодекса РФ, Гражданского кодекса РФ с учетом состояния законодательства на 2001 г. Для студентов вузов, работников местных администраций, жилищно-коммунальных органов, юрисконсультов организаций. ББК 67.404.2 ISBN 5-16-000699-0 Фаршатов И.А., 2001 Редактор Корректор Компьютерная верстка

А. В. Вишнякова Г.М. Короткова Т. В. Доронина

ISBN 5-1ь-аоаьчч-о 785160"006994» ЛР № 070824 от 21.01.93 Подписано в печать 10.07.2001. Формат 60*90/»,. Печать офсетная. Бумага газетная. Усл. печ. л. 17,00. Тираж 6 000 экз. Заказ № 0109140 Издательский Дом «ИНФРА-М» 127214, Москва, Дмитровское ш., 107. Тел.: (095) 485-70-63: 485-71-77. Факс: (095) 485-53-18.. Робофакс: (095) 485-54-44. E-mail: [email protected] http://www.infra-m.ru Отпечатано на MBS в полном соответствии с качеством предоставленных диапозитивов в ОАО «Ярославский полиграфкомбинат» 150049, Ярославль, ул. Свободы, 97.

Введение В условиях перехода к рынку изменились методы и принципы регулирования жилищных отношений между гражданами и государственными органами по поводу предоставления ;жилых помещений, заключения договоров найма, оплаты жилья и коммунальных услуг. Действующим законодательством гражданам предоставлены большие права по приобретению жилья в частную соб-;ственность без ограничения его количества, размеров и [стоимости (в результате приватизации жилья, свободной купли-продажи собственниками, мены, завещания, дарения). Расширены права по индивидуальному жилищному строи-(Тельству, созданию товариществ застройщиков, участию в ркилищных и жилищно-строительных кооперативах. Поощряется деятельность предприятий, объединений, других хозяйствующих субъектов по жилищному строительству, содействию организационно-технической и материальной помощи индивидуальным застройщикам. Принципиально меняются способы обеспечения граждан жильем. Право на его бесплатное получение в домах [государственного и муниципального жилищных фондов


будут иметь (как правило): лица, имеющие в расчете на каждого члена семьи доходы ниже установленного Правительством РФ уровня; участники Великой Отечественной войны и приравненные к ним лица; лица, страдающие тяжелыми формами некоторых хро-ических заболеваний; инвалиды I и II групп. Законодательством субъектов Российской Федерации круг этих лиц может быть расширен (но не может быть сужен). Таким образом, законодательством значительно ограни-Вшается возможность бесплатного обеспечения жильем за Вет государственного и муниципального жилищного фонда. Большинство граждан должны будут заработать его собственным трудом. В этом и особенность довольно жесткой системы рыночных отношений в сфере распределения жилья. Одновременно предусматривается постепенное повышение, оплаты жилья и коммунальных услуг с тем, чтобы в конце концов обеспечить полное возмещение издержек на содержание и ремонт жилой площади, а также коммунальных услуг (газ, отопление, электроэнергия и т.д.). Вместе с тем органам государственного управления, местной администрации предоставлено право (законодательством РФ) выделять компенсации (субсидии) на оплату жилья в пределах социальной нормы (размер площади жилья, приходящейся на одного человека, в пределах которой осуществляется предоставление компенсаций (субсидий) и нормативов потребления коммунальных услуг с учетом совокупного дохода семьи). Кроме того, местные органы самоуправления могут предоставить гражданам льготы по оплате жилья и коммунальных услуг (по договору найма) и в случаях, когда занимаемая площадь превышает социальную норму. Существенно изменилось понятие договора найма жилого помещения. Введены два вида договоров: социального найма (предназначенного в основном для социально незащищенных категорий граждан) и коммерческого найма (предполагающего, в частности, свободное волеизъявление по предоставлению жилья, при определении размеров оплаты жилья, коммунальных услуг). Вышеперечисленные, другие нововведения гражданского и жилищного законодательства ставят вопросы уяснения их сути и смысла, последовательного и неукоснительного применения на практике; соблюдения законности в процессе распределения и использования жилого фонда. Между тем, как показывает практика, - - судебная и органов власти, управления - - в процессе рассмотрения конкретных дел встречается довольно много нарушений, связанных с неверным применением, ошибочным толкованием действующих нормативно-правовых актов. Значительны нарушения в ходе приватизации жилья, защиты прав лиц на приватизируемые жилые помещения. В работе основное внимание уделяется практике применения Жилищного кодекса РСФСР, статей Гражданского кодекса РФ (по найму жилого помещения) на основе конкретных гражданских жилищных дел, рассмотренных Верховным Судом РФ, Верховными судами республик, областных, краевых судов РФ. Освещаются и некоторые теоретические вопросы действующего жилищного законодательства; даны комментарии новых законодательных актов Российской Федерации и ее субъектов; излагаются положения действующих руководящих постановлений Пленума Верховного Суда РФ. Книга предназначена в основном для судебных работников. Автор надеется, что комментарии статей ЖК РСФСР, отдельных законодательных и подзаконных актов в жилищной сфере окажут судам существенную помощь при рассмотрении конкретных дел и позволят избежать ошибок, довольно часто встречающихся в решениях об изменении жилищных правоотношений, выселении с предоставлением и без предоставления жилья. Возможно, и прокурорские работники найдут в книге ответы на интересующие их


вопросы. Работники местных администраций, жилищно-коммунальных органов, юрисконсульты предприятий, учреждений и организаций смогут ориентироваться в сложных вопросах, связанных с распределением и использованием жилья, защитой прав нанимателей и собственников жилого фонда. Теоретические положения жилищного законодательства, практика рассмотрения конкретных жилищных споров, изложенные в работе, могут использоваться студентами юридических вузов при изучении соответствующих глав гражданского права, а также спецкурса «Жилищное законодательство». Автор обращает внимание читателя на то, что в работе рассматриваются некоторые подрядные, налоговые, иные отношения, не являющиеся объектами жилищного законодательства; они освещены в связи с близостью к жилищным правоотношениям.

Глава I ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ЖИЛИЩНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА 1.1. Право граждан на жилище I. Право граждан на жилище, провозглашенное в ст. 40 Конституции РФ, впервые было сформулировано в Конституции СССР 1977 года (ст. 44). В свое время такая формулировка, воспроизведенная в Жилищном кодексе РСФСР (ст. I), дала возможность организовать вокруг нее большую пропагандистскую шумиху как о величайшем завоевании социалистического строя; даже создать в жилищной сфере обстановку эйфории. Под стать тому — восторженные выступления и комментарии: «право на жилище представляет собой реальную и гарантированную возможность удовлетворения жилищных потребностей», «право - - получить в установленном порядке жилое помещение в домах государственного и общественного жилищного фонда» и т.п. И это в то время, когда фактически из года в год снижались темпы жилищного строительства'; когда граждане, проживающие в подвальных помещениях, бараках, полуразрушенных строениях, «времянках», десятки лет числясь в очередях, не могли улучшать свои жилищные условия2. Люди же, не имеющие «крышу над головой» (бомжи, бродяги), вообще не учитывались как нуждающиеся в получении жилья из-за отсутствия прописки (ст. 29 ЖК РСФСР, п. 8 Примерных правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР от 31 июля 1984 г.). Нарушались элементарные требования жилищного законодательства (правила постановки на учет, очередность, 1

Литовкин В.Н. Комментарий к ст. I ЖК РСФСР // Жилищное законодательство. Комментарий. — М.: Юрид. лит., 1991. С. 13. 1 Известия Башкортостана, 1997. 3 сент. («Коммунальный мир»).

санитарные и общие размеры предоставляемого жилья, своевременность ремонта оборудования). Многие руководящие партийные и советские работники без всяких законных оснований неоднократно улучшали свои жилищные условия'. разрыв между статьями политической декларации и фактическим положением дел был столь очевиден, что это превратило тогда основной закон в чисто пропагандистский документ, не имеющий постоянно функционирующих правовых основ, системы защиты социальных прав граждан. Вера в идеи, провозглашенные Конституцией 1977 года, была основательно подорвана. Однако формулировка «право на жилище» оказалась довольно привлекательной (возможно, из-за ее непонятной сущности) и перешла в текст Основного закона РФ. Несмотря, казалось бы, на очевидность требований международно-правовых актов, «провозглашенные в статьях конституций основные права должны соответствовать возможностям общества на том или ином этапе социально-экономического развития и международно-правовым актам по правам человека»2. Итак, с сожалением приходится констатировать подобную преемственность и пропагандистско-декларативный характер ряда положений Конституции РФ (ст. 22, 23, 25,


27)3. В условиях весьма ограниченных возможностей получения жилья в порядке очередности за счет государственной, муниципальной жилплощади, довольно низких темпов жилищного строительства вряд ли было обоснованным включение этого неопределенного выражения в текст Основного закона РФ4. ' См.: Белорукое Н. Распределение жилья: гласность и справедливость // Социалистическая законность, 1987. № 10. С. 17-18; СП СССР, 1989 г., отд. 1, № 1, ст. 2; таких нарушений и сейчас немало. — Российская газета, 1997. 22 авг. («Звезда героя — не ордер на квартиру»). 2 В частности, «Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах» от 19 декабря 1966 г. // Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов. — М.: Юрид.лит., 1990. С. 21, 25. 3 См.: Указ Президента РФ от 14 июня 1997 г. «О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности» // Российская юстиция, 1997. № 8. С. 1. 4 В конституциях большинства стран мира нет формулировок о формах удовлетворения жилищных потребностей граждан. Лишь в текстах Основного закона ряда европейских стран выделяется положение «...жилье неприкосновенно» (Германия, Италия). Примечательны положения Конституции Греции (1975 г.): «...предоставление жилища для тех, кто его не имеет или недостаточно им обеспечен», является предметом особой заботы со стороны государства (Конституции буржуазных государств. — М.: Юрид. лит., 1982. С. 351).

Конституция -- не Библия, не Коран. В условиях сегодняшней действительности, когда у людей раскрылись глаза на многие вещи (скажем, на историческое развитие страны и достижения), никто не собирается молиться на нее и тем более восторгаться ею. Конституция занимает достойное место Основного закона страны, если она соответствует требованиям признанных международно-правовых актов по правам человека, реальным возможностям экономического развития, непосредственно защищает социальные интересы людей. Если же Основной закон в том или ином положении не отвечает этим требованиям, он должен быть изменен, пересмотрен или дополнен; либо должны быть приняты неотложные организационно-правовые меры по практической реализации той или иной статьи. В противном случае он, как и прежде, превратится в пропагандистско-декларатив-ный документ. 2. Как же должны быть истолкованы суть и содержание формулировки «каждый имеет право на жилище»? Прежде всего, ограничительно, исключая из ее содержания «реальную возможность» и тем более ничего не означающую «гарантированную государством возможность». И, действительно, в последнее время в юридической литературе довольно сдержанно (без громких фраз и эпитетов) говорится о смысле этого выражения. Выделим основные точки зрения и высказывания. Во-первых, как и прежде, конституционное право на жилище сводят к гарантированной государством возможности получения жилья. Так, В.Р. Скрипко отмечает: «Конституционное право на жилище означает гарантированную для каждого гражданина возможность быть обеспеченным постоянным жилищем. Это право предполагает юридическую возможность стабильного пользования имеющимся у гражданина жилым помещением, его неприкосновенность, недопущение произвольного лишения жилища, а также вероятность улучшения жилищных условий путем приобретения другого»1. Во-вторых, государство гарантирует каждому гражданину возможность пользоваться тем жильем, которое у него Скрипка В.Р. Право граждан Российской Федерации на жилище // Государство и право, 1996. № 2. С. 29—43.

имеется, и оно (государство) принимает на себя обязанность содействовать тому, чтобы каждый гражданин был обеспечен жильем1. С.М. Корнеев, обоснованно выделяя два принципиальных положения, обращает внимание на то, что «остается не ясной сущность права на жилище. Ни в конституции, ни в отдельных законах она не раскрывается»2. В-третьих, высказывания, которые сводят это право к трем юридическим возможностям: а) стабильное, устойчивое, постоянное пользование жилым помещением; б) содействие государства в улучшении жилищных условий; в) обеспечение здоровой среды обитания, жилой среды3. Как видно, прежде всего обращается внимание на «постоянное», «устойчивое» пользование имеющимся жилым помещением, т.е. на то, что «жилье неприкосновенно». Обоснованы суждения относительно содействия государства в улучшении жилищных условий. Обойдены или комментируются иначе выражения «реальная или гарантированная возможность получения», «государство гарантирует» и т.п., которые в


недавнем прошлом относили к самой сути права на жилище. В этом плане интерес представляют ст. 10, 11 Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. В них (статьях) особо выделено: «Государство поощряет жилищное строительство, а малоимущим гражданам жилье предоставляется 1

Корнеев С.М. Пользование жилыми помещениями. Договор найма (аренды) жилого помещения // Учебник «Гражданское право», Т. 2. — М.: Изд-во БЕК, 1994. С. 149. 1 Корнеев С.М. Пользование жилыми помещениями. Договор найма (аренды) жилого помещения. С. 149—150. 3 Литовкин В.Н. Комментарий к ст. 40 Конституции РФ // Комментарий к Конституции Российской Федерации. — М.: Изд-во БЕК, 1994. С. 127. Литовкин В.Н. Жилищное законодательство. Комментарий (комментарий к ст. 1 ЖК РСФСР). - М.: Юрид. лит., 1991. С. 8-9. Стремясь наиболее полно раскрыть это понятие, П.И.Седугин выделяет шесть юридически значимых возможностей: стабильного пользования, улучшения своих жилищных условий, использования в интересах других граждан, обеспечения для жителей здоровой среды обитания, недопустимости произвольного лишения граждан права на жилище, неприкосновенности жилища (Седу-гин П.И. Жилищное право. — М.: Изд-во «Норма», 1997. C.J9—20).

бесплатно или на льготных условиях из государственных и муниципальных жилищных фондов»1. Поэтому выражение «каждый имеет право на жилище» не должно толковаться как «гарантированная государством возможность». Оно подразумевает, прежде всего, постоянное, устойчивое пользование жильем в том смысле, что никто не может быть произвольно лишен жилища, т.е. жилье неприкосновенно. Эта же формулировка включает поощрение жилищного строительства со стороны органов государственной власти и местного самоуправления; т.е. формулировка «каждый имеет право на жилище» должна толковаться только через последующие выражения ст. 40 Конституции РФ (пп. 1, 2, 3). 1.2. Жилищный фонд. Виды жилищного фонда Жилые дома, а также жилые помещения в других строениях образуют жилищный фонд (ст. 4 ЖК РСФСР). Понятие «жилищный фонд» более объемно раскрывается в Законе РФ от «Об основах федеральной жилищной политики» от 24 декабря 1992 г. «Жилищный фонд — совокупность всех жилых помещений независимо от форм собственности, включая жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов), квартиры, служебные жилые помещения»2. Этим же Законом введено понятие «недвижимость в жилищной сфере», означающее недвижимое имущество с установленными правами владения, пользования и распоряжения в границах этого имущества, включающее: земельные участки и прочно связанные с ними жилые дома с жилыми и нежилыми помещениями, приусадебные хозяйственные постройки, зеленые насаждения с многолетним циклом развития; жилые дома, квартиры, иные жилые помещения в жилых домах и других строениях, пригодные для постоянного проживания; сооружения и элементы инженерной инфраструктуры жилищной сферы. Законодатель этим под' Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991.JM952. Ст. 1865. 2 Российская газета. 1993. 23 янв.

10

11 черкивает ее значение как особого объекта права собственности, предполагающего наличие целого комплекса составных частей и требующего специального правового режима в условиях рыночной экономики. ,Отсюда по своему содержанию «недвижимость в жилищной сфере» шире понятия «жилищный фонд». В жилищный фонд не включаются нежилые помещения в жилых домах, предназначенные для торговых, бытовых и иных нужд непромышленного характера. Это означает, что они не могут использоваться для проживания граждан. В принципе, недопустимо их переоборудование в жилье. Жилые дома и жилые помещения могут принадлежать государству, объединениям, кооперативным, общественным организациям, гражданам. Структура (или виды) жилищного фонда определяется действующими законодательными актами РФ по-разному. Т_ак,


ст. 5 Жилищного кодекса РСФСР выделяет: 1) жилые дома и жилые помещения в других строениях, принадлежащие государству (государственный жилищный фонд); 2) общественный жилищный фонд (дома колхозов, других кооперативных организаций, профсоюзных, иных общественных организаций); 3) фонд жилищно-строительных кооперативов; 4) индивидуальный жилищный фонд'. Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» (ст. 7) указывает пять видов фондов: 1) частный, 2) государственный, 3) муниципальный, 4) общественный, 5) коллективный. По Гражданскому же кодексу РФ (по форме собственности) можно выделить такие фонды, как частный, государственный, муниципальный. Очевидно, что классификация фондов, предусмотренная в вышеупомянутом Законе «Об основах федеральной жилищной политики», противоречит ГК РФ (часть первая введена в действие с 1 января 1995 г.). Такое противоречие преодолимо, если общественные, коллективные жилищные фонды отнести к частной собственности. 1

В юридической литературе отмечается, что границы жилищного фонда являются границами действия жилищного законодательства (Литовкин В.Н. Комментарий к ст. 4 Жилищного кодекса РСФСР «Жилищное законодательство (комментарий)». С. 21). 12

По мнению П.В. Крашенинникова, жилищный фонд можно различать по двум признакам: по принадлежности к той или иной форме собственности (частный, муниципальный, государственный) и в зависимости от использования (жилые помещения, предоставляемые органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями; жилье, принадлежащее гражданам, используемое для извлечения прибыли)1. ЖК РСФСР в ст. 6, 43, 68 предусматривает ряд особенностей правового режима ведомственного жилья. Как часть государственного жилищного фонда, оно может находиться на балансе предприятия, учреждения, являющихся государственными юридическими лицами (федеральная, государственная собственность). Муниципальный жилищный фонд состоит из фонда, находящегося в собственности района, города, входящих в ~нйх административно-территориальных образований, а также ведомственного фонда муниципальных предприятий. Из содержания ст. 7 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» следует, что в составе муниципального может находиться ведомственный фонд, который был передан в эксплуатацию жилищным организациям местных Советов в порядке, установленном ранее действующим законодательством. Жилые помещения из этого фонда предоставляются гражданам с учетом требований ст. 45 ЖК РСФСР (о праве предприятия на повторное заселение жилья, переданного исполкому местного Совета). Если жилой фонд предприятия, ранее переданный в эксплуатацию жилищнокоммунальному хозяйству местного Совета, стал муниципальной собственностью, то администрация района, города вправе распоряжаться этим фондом. Однако такое требование закона на практике не соблюдается; допускаются ошибки в разграничении ведомственного фонда и муниципальной собственности. К. обратился в суд с иском к супругам С. о выселении из квартиры, сославшись на то, что жилая площадь выделена его семье на основании ордера, однако ответчики вселились в квартиру и отказались ее освободить. По объяснениям 1

Крашенинников П.В. Вступительная статья к Жилищному кодексу РФ: Офиц. текст на 15 июля 1996 г. - М., 1996. С. IX.

13

ответчиков, жилая площадь предоставлена им предприятием в порядке реализации права на повторное заселение квартиры после освобождения ее работником предприятия. Решением Грязовецкого районного суда Вологодской области (оставленным в силе судебной коллегией по гражданским делам Вологодского областного суда, постановлением президиума Вологодского областного суда) в иске отказано. Заместитель Генерального прокурора РФ в протесте поставил вопрос об отмене судебных постановлений по тем мотивам, что собственником жилого помещения является


администрация города, которая вправе им распоряжаться по своему усмотрению. Предприятие, на котором работает С., права повторного заселения не имеет, поскольку норма ст. 45 ЖК РСФСР противоречит Закону РФ «Об основах федеральной жилищной политики», установившему право собственника по распоряжению жильем. При передаче предприятием жилых помещений в 1988 г. на баланс жилищно-коммунального хозяйства городского Совета право повторного заселения не оговаривалось, и поэтому таким правом предприятие в настоящее время не располагает. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ протест удовлетворила по следующим основаниям. Как видно из дела, жилой дом, в котором находится спорная квартира, принят в эксплуатацию в 1980 г., находился на балансе ПМК-809 (впоследствии АОЗТ «Зодчий») и относился к ведомственному фонду. Квартира была заселена работником предприятия. В 1988 г. дом передан на баланс жилищно-коммунального хозяйства. В 1994 г. в связи со смертью прежнего жильца АОЗТ «Зодчий» приняло решение о передаче освободившейся квартиры семье С. и та в квартиру вселилась. Принимая решение по спору, суд исходил из того, что право повторного заселения, предусмотренное ст. 45 ЖК РСФСР, сохраняется за АОЗТ «Зодчий» независимо от того, что жилой дом стал муниципальной собственностью. При передаче дома на баланс городского Совета ПМК-809 являлось государственным предприятием и изменение формы собственности в связи с преобразованием в акционерное общество «Зодчий», по мнению суда, не означает, что названное право им утрачено. Суд счел, что предусмотренное 14 в ст. 45 ЖК РСФСР право предприятия на повторное заселение жилья, переданного им исполнительному комитету местного Совета, не противоречит Закону РФ «Об основах федеральной жилищной политики». С таким выводом суда согласиться нельзя. В соответствии со ст. 6 названного Закона собственник недвижимости в жилищной сфере имеет право в порядке, установленном законодательством, владеть, пользоваться и распоряжаться ею, в том числе сдавать внаем, в аренду, отдавать в залог (в целом и по частям), продавать, видоизменять, перестраивать или сносить, совершать иные действия, если при этом не нарушаются законодательство, жилищные, иные права и свободы других граждан, а также общественные интересы. Таким образом, в Федеральном законе определено, что собственник жилья, в том числе находящегося в муниципальной собственности, вправе распоряжаться им по своему усмотрению. Если жилой фонд предприятия, ранее переданный в эксплуатацию жилищнокоммунальному хозяйству местного Совета, стал муниципальной собственностью, то администрация города может распорядиться этим фондом. Право повторного заселения жилых помещений, переданных исполнительным комитетам местных Советов, предусмотренное в ст. 45 ЖК РСФСР, предприятием утрачивается, на что и обращено внимание в протесте прокурора. Право предприятия на повторное заселение утрачивается, если жилой дом, находящийся на балансе организаций жилищно-коммунального хозяйства местного Совета, передан в муниципальную собственность в установленном законом порядке. В деле нет данных о том, что жилой дом, по поводу которого возник спор, стал собственностью города в порядке, определенном законом, и суд не исследовал обстоятельств, связанных с изменением отношений собственности, хотя они имеют существенное значение. Так, в ст. 7 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» предусмотрено, что муниципальный жилищный фонд состоит из фонда, являющегося собственностью района, города, а также ведомственного фонда, находящегося в хозяйственном ведении муниципальных предприятий или оперативном управлении муниципальных учреждений. Из содержания этой нормы следует, что в составе муниципального 15


может находиться ведомственный фонд, который был передан в эксплуатацию жилищным организациям местных Советов в порядке, установленном ранее действовавшим законодательством. Жилые помещения в этом фонде предоставляются гражданам с учетом требований ст. 45 ЖК РСФСР о' праве предприятия на повторное заселение жилья, переданного исполкому местного Совета, поскольку муниципальной собственностью они не являются. В деле имеется постановление администрации Вологодской области от 7 декабря 1993 г. «О передаче ведомственного жилищного фонда в муниципальную собственность», где главам администрации городов и районов области предложено в срок до 1 января 1994 г. представить в комитет по управлению имуществом области графики очередности приема в муниципальную собственность ведомственного жилищного фонда. Данное постановление принято в связи с приватизацией государственных предприятий и на основании Указа Президента РФ от 10 января 1993 г. «Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий». Как видно из содержания этого Указа, жилищный фонд исключен из состава объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, подлежащих приватизации. Вопросы передачи жилищного фонда в муниципальную собственность регулируются в пп. 2, 5 постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» в приложении № 3 к данному постановлению1. В этих нормах, в частности, определено, что объекты государственной собственности (жилой и нежилой фонд, находящийся в управлении исполнительных органов местных Советов (местной администрации), в том числе здания и строения, ранее переданные ими в ведение (на баланс) дру1

Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992. № 3. С. 89. гим

юридическим лицам), независимо от того, на чьем балансе они находятся, передаются в муниципальную собственность городов (кроме городов районного подчинения) и районов (кроме районов в городах). Передача этих объектов в муниципальную собственность оформляется в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. Для разрешения спора, связанного с правом повторного заселения жилья, суду важно выяснить вопросы относительно соблюдения порядка передачи жилищного фонда в муниципальную собственность. Существенные для дела обстоятельства судом не исследованы, и допущена ошибка в применении норм материального права, поэтому принятые постановления подлежат отмене1. В состав частного жилищного фонда входят жилые помещения, принадлежащие гражданам и юридическим лицам на праве собственности. Выделенные Законом РФ «Об основах федеральной жилищной политики» общественнъю и коллективные фонды теперь входят, как отмечалось^ в частный жилищный фонд. Последний включает жилые дома и жилые помещения колхозов, других кооперативов, профсоюзов, иных общественных организаций, жилищно-строительных кооперативов, индивидуальных собственников. Вышеупомянутый Закон РФ в ст. 12 выделяет понятие «жилищный фондЗ социального использования» как совокупность всех жилых помещений, включая жилые дома, квартиры и иные жилые помещения, заселенных на условиях договора найма и предоставляемых в пределах нормы жилой площади, жилые помещения в коммунальных квартирах, специализированные дома и жилые помещения в них2. Исходя из смысла ст. 671—688 ГК РФ, предусматривающих в основном коммерческий наем^можно было бы выделить (по характеру использования жилья) понятия: договора


социального использования; договора коммерческого найма. 1

Бюллетень Верховного Суда РФ, 1995. № 11. С. 2. В научной литературе иногда указывают на наличие маневренного жиищного фонда (жилые помещения, предназначенные для временного прования) и жилищного фонда для беженцев и вынужденных переселенцев. частности, см.: Кичихин А.Н., Марткович И.Б., Щербакова Н.А. Жилищные Рава (пользование и собственность), комментарий, разъяснения. — М.: ю Рист, 1997. С. 79-84. 16

17 Действующее законодательство предусматривает возможность изменения правового режима жилищных фондов, перехода жилья из одного ведомства в другое, в ведение организаций и граждан. В этих условиях довольно актуальны защита жилищных прав граждан-нанимателей, обеспечение стабильности жилищных правоотношений в связи с изменением правового режима фондов и правопреемством после реорганизации юридических лиц. К. обратился в суд с требованием обязать АООТ «Сила» предоставить его семье отдельную благоустроенную квартиру. В 1984 г. после окончания института он был направлен работать инженером на опытный машиностроительный завод как молодой специалист. В апреле 1984 г. ему предоставили койко-место в общежитии и поставили на учет по месту работы для улучшения жилищных условий. В 1990 г. К. был уволен с работы по п. 1 ст. 33 КЗоТ РСФСР (ликвидация организации, сокращение штатов), после чего правопреемник приватизированного завода АООТ «Сила» отказался предоставить семье К. благоустроенное жилое помещение, сославшись на то, что статус молодого специалиста К. утратил по истечении трех лет с момента государственного распределения, а поскольку весь ведомственный жилищный фонд завода был передан на баланс местной администрации, АООТ «Сила» не отвечает по обязательствам опытного машиностроительного завода. Кроме того, выделение К. места в общежитии ответчик считает надлежащим исполнением обязательства предоставить ему жилье как молодому специалисту. Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения в кассационном порядке, в иске К. было отказано. Суд согласился с доводами ответчика против заявленных истцом требований. По протесту заместителя Председателя Верховного Суда РФ судебные постановления отменены, как вынесенные с нарушением норм материального права. В соответствии с п. 3 ст. 37 ЖК РСФСР гражданам, окончившим вузы и направленным в порядке распределения в другую местность, и членам их семей жилое помещение вне очереди предоставляется предприятиями, учреждениями, организациями, а в случаях, предусмотренных законодательством, -- органами исполнительной власти. Проживание истца в общежитии суд должен был рассматривать как временное — до обеспечения его семьи постоянным жилым помещением, а окончание 3-летнего срока работы молодого специалиста не прекращает этого обязательства. Не может быть признана основанием для прекращения обязательств предоставить жилье и реорганизация государственного предприятия в акционерное общество, так как в соответствии со ст. 20 Закона РФ «О приватизации государственных и муниципальных предприятий» приватизированные предприятия, в том числе и акционерные общества, отвечают по обязательствам, вытекающим из трудовых отношений. Передача ведомственного жилищного фонда АООТ «Сила» на баланс местной администрации сама по себе не подтверждает вывод суда об отсутствии у ответчика возможности исполнить жилищные обязательства. Было установлено, что АООТ «Сила» ведет собственное жилищное строительство и, в частности, готовило к заселению сданный в эксплуатацию (после капитального ремонта) жилой дом'. По особому правовому режиму использования следует выделить служебные жилые помещения и общежития (так называемые фонды специального назначения, ст. 7 ЖК


РСФСР). Порядок пользования ими предусмотрен в ст. 101 — 110 ЖК РСФСР. Действующее законодательство различает жилые дома и жилые здания (помещения). К жилым зданиям (помещениям) следует отнести дома для престарелых, пансионаты, гостиницы, санатории и т.п. Проживание в них, как правило, является временным; предоставляются они в целях социального обслуживания ряда категорий граждан. Порядок вселения и условия проживания в них предусматриваются постановлениями Правительства РФ, ведомственным нормативным актом2. Жилые здания (помещения), в принципе, не относятся к жилому фонду, и возникающие в связи с проживанием в них отношения не охватываются жилищным законодательством. 1

Бюллетень Верховного Суда РФ, 1996. № 2. С. 7. В частности, постановление Правительства РФ от 25 апреля 1997 г. «Об ут-еРЖдении Правил предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации» (Собрание законодательства РФ, 1997. № 18. Ст. 2153).

18 19 Как обоснованно отмечает В.Н. Литовкин, «из состава жилищного фонда давно уже исключены гостиницы вообще. Включать же гостиницы-приюты, социальные гостиницы, центры социальной адаптации, создаваемые в системе органов социальной защиты населения для оказания социальной помощи, тем более необоснованно, поскольку эти здания временного пребывания и на них никак не могут распространяться нормы жилищного законодательства. К ним могут применяться нормы имущественного найма или безвозмездного пользования имуществом»1. В жилищный фонд не должны включаться самовольно построенные дома, бараки2, садовые домики (без коммунальных удобств для постоянного проживания), железнодорожные «вагончики», служебные сторожевые «будки» и т.п. При выселении граждан, проживающих в этих помещениях, нельзя руководствоваться статьями ЖК РСФСР, нормами ГК РФ, регулирующими наем жилого помещения. Допустимо использование общих положений договора аренды (имущественного найма). Непригодные для проживания жилые дома и жилые помещения переоборудуются для использования в других целях либо сносятся с соблюдением прав и законных интересов землевладельцев и землепользователей. Жилищный кодекс РСФСР выделяет: исключение из жилого фонда жилых домов и жилых помещений (ст. 8), перевод жилых домов и жилых помещений в нежилые (ст. 9). Периодически в сроки, устанавливаемые Правительством РФ, производится обследование жилых домов государственного и общественного жилищного фонда. Следует различать организацию государственного учета жилищного фонда, которая ведется по единой системе на всей территории РФ3. Основной задачей учета является получение информации о местоположении, количественном и качественном составе, техническом состоянии, уровне благоустройства, стоимости объектов. 1

Литовкин В.Н. Концепция развития жилищного законодательства // Жилищное право, 2000. № 1. С. 6. Бараком следует считать жилое строение, предназначенное для временного проживания, с общей кухней и санузлом, рассчитанное на срок службы не более 20 лет. J Постановление Правительства РФ от 13 октября 1997 г. «О государственном учете жилищного фонда в РФ» (Российская газета, 1997. 22 окт.). 2

Учет строений и жилых помещений производится бюро технической инвентаризации (БТИ) путем ведения реестра жилищного фонда. Учетно-техническая, оценочная и правоустанавливающая документация, включая технические паспорта, регистрационные книги, копии зарегистрированных документов, хранятся в БТИ, а также в органах системы Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу. По смыслу ст. 9 ЖК РСФСР, перевод пригодных для проживания площадей в домах государственного и общественного жилищного фонда в нежилые, как правило, не допускается. Лишь в исключительных случаях такой перевод возможен по решению высших исполнительных органов — субъектов Российской Федерации. Заметим: такое предписание закона на практике не соблюдается. Случаи перевода жилых помещений в нежилые довольно распространены. Несмотря на требования об особом


характере перевода, на ограничения, многочисленные согласования (с органами архитектуры; газовыми, канализационными службами, с телефонными станциями и т.п.), в ряде крупных городов приобретает характер обычного перевод первых этажей жилых домов в офисы, нотариальные конторы, магазины, юридические консультации, адвокатские фирмы. 1.3. Управление жилищным фондом Управление жилищным фондом не является основным видом управленческой деятельности (в сравнении с управлением отраслями: промышленностью, сельским хозяйством, связью, строительством и т.п.) и поэтому имеет характер «производного управленческого воздействия». Эту систему управления можно было бы назвать «вторичной», базирующейся на сочетании территориальных и отраслевых принципов, находящейся под воздействием систем управления основным производством'. Характерной особенностью «вторичной» системы является объединение нескольких (близких по функциональной направленности) управляемых звеньев либо вхождение ее в хему управления основными отраслями. Таковы, к примеру, 'стемы министерств и государственных комитетов: эконоЛитовкин В.Н. Комментарий к ст. 6 ЖК РСФСР (Государственный жи-иШный фонд) // Жилищное законодательство. Комментарий. С. 30. 20 21

мического развития и торговли, сельского хозяйства и продовольствия, строительства и жилищно-коммунального комплекса. Они позволяют рационально использовать более развитую инфраструктуру управленческих звеньев основных отраслей в интересах «вторичных». Общее государственное управление в области использования и обеспечения сохранности жилищного фонда осуществляется Правительством РФ, правительствами республик в составе Российской Федерации, администрациями краев и областей; их нижестоящими управленческими звеньями в городах, районах, поселках. Управление ведомственным жилищным фондом осуществляется министерствами, ведомствами, а также подчиненными им предприятиями, учреждениями, организациями; общественно-кооперативным жилищным фондом -органами управления колхозов, других кооперативных организаций, их объединений, профсоюзных и иных общественных организаций. Специально уполномоченным государственным органом в области использования и обеспечения сохранности жилищного фонда выступает Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу1. Госстрой России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим межотраслевую координацию и функциональное регулирование деятельности в области архитектуры, градостроительства, жилищной политики и жилищно-коммунального комплекса и его реформирования во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Структурным подразделением Госстроя России выступает Департамент жилищно-коммунального хозяйства2. Его основные задачи: разработ1

Указ Президента РФ от 25 мая 1999 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (Собрание законодательства РФ. 1999. № 22. Ст. 2727); постановление Правительства РФ от 30 июня 1999 г. «Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу» (Собрание законодательства РФ, 1999. № 27. Ст. 3388). 2 Положение о Департаменте жилищно-коммунального хозяйства утверждено 20 декабря 1994 г. (Сб. «Экономические правоотношения в жилищно-коммунальном хозяйстве» (Проблемы, опыт, документы). Т. 2. — М., 1996. С. 471; надо полагать, в связи с реформой в жилищно-коммунальной сфере правовое положение Департамента будет пересмотрено; постановлением Правительства РФ от 27 февраля 1999 г. создана Правительственная комиссия по реформированию жилищно-коммунального хозяйства (Собрание законодательства РФ. 1999 № 10. Ст. 1252). ка

и обеспечение реализации государственной политики в области жилищного хозяйства, координация деятельности производственных предприятий, определение стратегии развития жилищно-коммунального хозяйства, правовое и организационное обеспечение экономической реформы, организация мероприятий по надежной сохранности жилищного


фонда и объектов коммунального назначения, дальнейшее повышение уровня благоустройства жилищ, улучшение санитарного состояния населенных пунктов и др. Госстрой России управляет территориальными органами ЖКХ (государственными комитетами по жилищной и строительной политике республик в составе Российской Федерации, соответствующими управлениями краев и областей) как непосредственно, так и через администрации территорий. В республиках, краях и областях разработаны и приняты положения о государственных комитетах, управлениях по строительству и жилищной политике. Они предусматривают единую систему управления жилищнокоммунальным хозяйством в городах, районах, поселках. Как показывает практика, управленческие подразделения не всегда способствуют созданию и развитию перспективных предприятий жилищно-коммунального хозяйства: акционерных обществ, корпораций, холдинговых компаний, обслуживающих области, края, республики, города. Предприятия ЖКХ, обслуживающие город, район или отдельный населенный пункт, как правило, находятся в непосредственном ведении управлений (отделов) ЖКХ городских (районных) администраций. Организационно-правовыми формами этих предприятий являются несовершенные в организационно-правовом плане тресты жилищно-коммунального хозяйства, жилищно-эксплуатационные организации (пользующиеся правами юридического лица). Особенности их функционирования — ориентиры на бюджетное финансирование, отсутствие прямой заинтересованности в результатах труда. Стало очевидным: сложившиеся организационно-правовые формы предприятий и объединений ЖКХ, структура Управления ими устарели и не соответствуют качественно новым требованиям. Договоры на коммунальное обслуживание не обеспечивают элементарного функционирования сис-гемы. Не создан действенный механизм энергосбережения. 22 23 Снижается надежность и устойчивое функционирование систем инженерного обеспечения'. В этих условиях неотложной стала коренная реформа жилищно-коммунальной сферы, т.е. переход от бюджетного дртирования к оплате в полном объеме жилищно-коммунальных услуг потребителями при условии социальной защиты малообеспеченных семей и экономического стимулирования качества обслуживания. Начальные идеи реформы заложены в двух Законах РФ: «О приватизации жилищного фонда в РФ» от 4 июля 1991 г.2. (с последующими изменениями и дополнениями)3 и «Об основах федеральной жилищной политики» от 24 декабря 1992 г. (упомянутом выше). В них впервые сформулированы и основополагающие принципы реформы: преобразование отношений собственности; вступление в права собственности на жилье, развитие конкуренции в строительстве, содержании и ремонте жилищного фонда; оплата жилья и коммунальных услуг в размерах, обеспечивающих возмещение издержек; использование социального жилищного фонда. Сама же концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства одобрена Указом Президента РФ от 18 апреля 1997 г.4 Основными способами достижения целей реформы авторы концепции считают: совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в жилищно-коммунальном хозяйстве, переход на договорные отношения, развитие конкурентной среды, совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг; социальная защита населения. Ныне (до начала реформы) жилищный фонд, как правило, находится на балансе у жилищноэксплуатационныя организаций, которые заключают договоры от имени жильцов со всеми коммунальными службами либо выполняют работы своими силами по принципу «сам себе заказываю, сам же выполняю и оцениваю»; по реформе же взаимоот1

Сиваев С.П. Проблемы и направления развития жилищно-коммунального комплекса // Жилищное право. 2000. № 2. С. 3—7. 2 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. № 28. Ст. 959.

http://www.natahaus.ru/ 3

Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 2. Ст. 67; Собрание законодательства РФ. 1994. № 16. Ст. 1864. 4 Собрание законодательства РФ. 1997. № 18. Ст. 2131; № 22. Ст. 2568.

ношения должны строиться с участием собственников жилого фонда - - предприятий, кооперативных организаций, муниципальных образований, а в случае приватизации жилишного фонда — жильцов. В качестве генерального заказчика на жилищно-коммунальные услуги выступают, как правило, местные органы исполнительной власти или созданные ими специальные структурные подразделения. Подрядчиками являются предприятия жилищнокоммунального хозяйства, владеющие основными фондами по эксплуатации, обслуживанию жилищного фонда и объектами инженерной инфраструктуры. Во всяком случае предполагается создать такую схему, при которой предприятие-подрядчик гарантирует уровень надежности (качества) ремонтно-восстановительных работ. Здесь должны быть решены три взаимосвязанные задачи: а) «разрыв» сложившегося «клубка» заказчик — подрядчик; б) создание слаженной (независимой от подрядчика) системы заказчика; в) формирование договорных отношений между самостоятельными структурными подразделениями заказчика и подрядчика, т.е. связь последнего с заказчиком через обычные гражданско-правовые договоры. При этом система соглашений строится из двух блоков: 1) коммунальное обслуживание (обеспечение жителей теплом, водой, газом, электроэнергией и т.п.) и жилищно-коммунальное обслуживание; 2) предоставление услуг непроизводственного характера (оформление приватизации, регистрация и т.п.). Наряду с вышеизложенными принципами реформа предусматривает развитие конкуренции среди подрядчиков, создание системы социальной защиты населения и некоторые другие организационно-правовые меры. Однако суть ре-Формы -- формирование самостоятельной государственной системы заказчика, опирающейся на принципиально новые гражданскоправовые договоры с подрядчиками1. Характерной является практика создания системы заказ-1иков и корректив в системе управления жилищно-коммунальным хозяйством г. Самары. 15 марта 1994 г. администрация рода приняла постановление «О разграничении компетен-* и полномочий по уровням управления городским хо-1йством «город -- район» в решении вопросов жилищноФорматов И. Жилищно-коммунальная реформа: планы и реальность // яйство и право. 1998. № 9. С. 57—63. 24 25

коммунального хозяйства и жилищной политики». По постановлению функции заказчика (а также контрольные функции) возложены на управление жилищно-коммунального хозяйства г. Самары (преобразованного впоследствии в Де-п,артамент жилищнокоммунального хозяйства), а также на специализированные подразделения — Дирекции единого заказчика (ДЕЗ) в составе районных администраций. Департамент жилищно-коммунального хозяйства города осуществляет относительно ДЕЗ районов и некоторые управленческие функции. Районная администрация как непосредственно, так и через ДЕЗ управляет жилым и нежилым фондом, выступает заказчиком по всему комплексу вопросов жилищно-коммунального обслуживания. Договор на жилищно-коммунальное обслуживание заключается между вышеназванными заказчиками (на основе разграничения полномочий) и каждым самостоятельным подотраслевым «подрядчиком» (ремонтно-эксплуатацион-ным, водопроводноканализационным, тепло-, электро- и газоснабженческим, санитарной очистки, дорожного хозяйства и другими специализированными предприятиями). Когда предприятие ЖКХ является многоотраслевым и в его состав входят подразделения различных подотраслей, практикуется заключение генерального договора на жилищно-коммунальное обслуживание потребителей. Примерно по такой схеме осуществляется разделение функций заказчика и подрядчика в городах Москве, Рязани и Нижнем Новгороде. По всем признакам реформа, видимо, даст возможность преодолеть кризис в жилищнокоммунальной сфере, явится основополагающим звеном принципиально новой системы обслуживания. Но имеются ли (или созданы ли) на местах условия для реализации


положений реформы? Как показывает состояние дел в самой жилищно-коммунальной сфере, практика разработки и принятия программ, таких условий пока нет. Прежде всего, намеченные сроки реформы не соответствуют реальным возможностям территорий; законодательство РФ не сбалансировано с материально-техническими, финансовыми ресурсами, реальными перспективами социально-экономического развития. В ст. 15 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» выделено: «Переход на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг осу26

шествляется поэтапно в течение 5 лет». К 1997 г. выяснилось, что этот срок нереален. Поэтому в концепцию реформы включили запись: «Сложившаяся ситуация потребовала увеличения конечного срока перехода предприятий жилищно-коммунального хозяйства на самоокупаемость с 5 до 10 лет». Между тем в том же 1992 г. было очевидным: в силу тяжелого социально-экономического положения страны 5-летний срок ничем не подкреплен. Теперь установлен 10-летний срок, и он истекает в 2002 г. Будет ли осуществлена реформа к этому времени в полном объеме? По всей вероятности, и в 2002 или 2003 г. со ссылкой на «сложившуюся ситуацию» придется «накинуть» еще 5 лет. Ибо во многих областях свыше 50% населения не имеет возможности оплачивать полную стоимость жилищно-коммунальных услуг при значительных задолженностях по квартирной плате. Низким остается прожиточный минимум; продолжают снижаться реальные доходы. Вряд ли положение может измениться за два года коренным образом. 1.4. Жилищные отношения. Понятие, структурные особенности жилищного законодательства Жилье (жилое помещение) можно определить и как сооружение, построенное (возведенное) или приспособленное для удовлетворения материально-бытовых, социально-духовных, физиологических потребностей людей. Жилье служит и средством защиты от внешних опасных или неблагоприятных для здоровья природных явлений, нежелательного, незаконного вмешательства в личную жизнь. Толкование понятия «жилища» дал еще Пленум Верховного Суда СССР в постановлении «О судебной практике по делам о преступлении против личной собственности» от 5 сентября 1986 г.' Под жилищем следует понимать помещение, предназначенное для постоянного или временного проживания людей (индивидуальный дом, квартира, комната в гостинице, дача, садовый домик и т.п., а также его составные части, которые используются для отдыха, хранения имущества либо удовлетворения иных потребностей человека — балконы, застекленные веранды, кладовые и т.п.). 1

Бюллетень Верховного Суда СССР. 1986. № 3. С. 5.

27

Имея «крышу над головой», человек формируется как гражданин; дома он получает социально-духовные основы воспитания, удовлетворяет повседневные материальнобытовые потребности, создает семью, восстанавливает физические силы и трудоспособность. ' Характерной особенностью жилищных отношений является участие в них граждан в качестве нанимателей по заключенным договорам найма жилого помещения. То есть граждане пользуются жильем только как наниматели, не обладая правом собственности на него. При возникновении у жильцов права собственности вся сфера, связанная с проживанием, охватывается отношениями собственности. Поэтому в случае приватизации жилья жилищные отношения трансформируются в отношения, вытекающие из права собственности на это жилье (владения, пользования, распоряжения). По мнению ряда ученых-юристов, пользование приватизированными квартирами, в широком смысле слова, может быть отнесено к жилищным отношениям. Как считает П.И. Седугин, «...оплата расходов, связанных с обслуживанием и ремонтом приватизированных жилищных помещений, производится по ставкам, определенным для обслуживания государственного и муниципального жилищных фондов... Эта и другие особенности


пользования приватизированными квартирами позволяют рассматривать отношения по пользованию ими в качестве разновидности жилищных отношений...»1. Ю.К. Толстой же полагает, что «после приватизации квартиры возникло правоотношение собственности, которое носит абсолютный и вещный характер»2. Жилищные отношения, как правило, сводят к имущественным3 , связанным с предоставлением и пользованием жилыми помещениями. Такая квалификация представляется односторонней. Очевидно, что в процессе того же «предоставления жилья» возникает значительная группа организационно-управленческих отношений. Обоснованно утверждение Ю.К. Толстого, что «жилищное законодательство регулирует, с одной стороны, организационные отношения, которые складываются на началах власти и подчинения 1

Седугин П.И. Жилищное право. - М.: ИНФРА М - НОРМА, 1997. С. 7. Толстой Ю.К. Жилищное право. — М.: Проспект, 1996. С. 27. 1 Марткович И.Б. Жилищное право. Закон и практика. — М.: Юрид. лит., 1990. С. 106. 28 2

(например, по управлению жилищным фондом, по учету нуждающихся в жилье граждан и распределению жилых помещений)»1. К жилищным не могут быть отнесены отношения, возникающие в процессе строительства жилых домов. Они квалифицируются как подрядные (договоры подряда, строительного подряда)2. Поэтому в ч. II ст. 3 ЖК РСФСР особо выделено: «Отношения, связанные со строительством жилых домов, регулируются соответствующим законодательством». Однако позиция законодателя в последнее время несколько изменилась. В жилищноправовые акты иногда включаются нормы, регулирующие отношения по строительству и ремонту. Так, в ст. 1 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» понятие «жилищная сфера» раскрывается как «область народного хозяйства, включающая строительство и реконструкцию жилища, сооружений и элементов инженерной и социальной инфраструктуры, управление жилищным фондом, его содержание и ремонт». Такая позиция, как представляется, неоправданна с точки зрения структуры законодательного материала, особенностей жилищного и гражданского законодательства. И не убедительна позиция отдельных ученых, поддерживающих «объединение» жилищных и строительноподрядных норм. По мнению П.И. Седугина, «жилищные отношения образуют общую группу вместе со строительно-жилищными отношениями (организация и деятельность жилищно-строительных кооперативов (ЖСК), «незавершенное жилищное строительство» и др.), которые обычно выступают в качестве предпосылки возникновения жилищных отношений, поэтому между этими двумя видами отношений нередко трудно провести четкую границу; они образуют «жилищные отношения» в широком смысле»3. Даже в «широком смысле» эти нормы объединять нельзя. Ибо по своей предметной направленности, принципам, целям правового воздействия они различны, «Смешение» разных правовых институтов может привести к сложностям при рассмотрении споров в арбитражных судах и судах общей 1

Толстой Ю.К. Жилищное право. С. 25. В работе рассматриваются и отношения по строительству жилья, выходя-е за пределы жилищного законодательства, являющиеся по характеру под-ядными правоотношениями. 3 Седугин П.И. Жилищное право. С. 4. 29

юрисдикции. Если строительство жилых объектов служит предпосылкой возникновения жилищных отношений, видимо, логично утверждение, что жилищные отношения возникают с момента сдачи объекта в эксплуатацию, получения ордера и начала вселения. Так ли это на самом деле? И как быть с принятием на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, с установкой очередности, когда жилой дом еще не построен? Разве это не жилищные отношения, не по поводу предоставления жилья в будущем? Некоторые ученые-юристы стадию постановки на учет считают только предпосылкой возникновения жилищных отношений. Квалифицировать их только как «предпосылку», видимо, не верно, нельзя забывать о многочисленных жилищных спорах по поводу принятия на учет,


очередности и др. Никто из практических работников не ставил под сомнение жилищноправовой характер этих споров. Поэтому, с правовой точки зрения, жилищные отношения возникают с момента принятия на учет граждан (имеющих право на безвозмездное получение жилья), нуждающихся в улучшении жилищных условий. По отраслевой принадлежности эти отношения в основном охватываются административным правом и квалифицируются как административно-правовые (конечно, возможны случаи их квалификации и как гражданскоправовых). С момента же начала вселения нанимателей по ордеру (по социальному найму) возникают гражданско-правовые отношения (охватываемые жилищным и фажданским законодательством) на основе равенства сторон, возмездности (по коммерческому найму — со времени заключения договора). Жилищные отношения возникают по поводу жилища, специально построенного или переоборудованного (с соблюдением правовых и технических норм). Недопустимо квалифицировать как жилищный наем проживание людей в садовых домиках, вагончиках, «охранных будках», иных временных постройках, т.е. строениях, не принятых в эксплуатацию по установленным правилам как жилье. По одному из гражданских дел, рассмотренных в свое время Верховным Судом СССР, было разъяснено: «Право пользования жилым помещением в доме может быть признано лишь после принятия его в эксплуатацию и проведения регистрации в Бюллетень Верховного Суда СССР, 1985. № 2. С. 8.

исполкоме местного Совета народных депутатов»1. Поэтому при разбирательстве споров относительно помещений, не отнесенных к категории жилых, нельзя руководствоваться нормами жилищного законодательства. Допустимо применение общих правил договора аренды (имущественного найма), т.е. ст. 606-623 ГК РФ. Удовлетворяя иск акционерного общества о расторжении с Л. договора имущественного найма и освобождении площади в силу ст. 610 ГК РФ, суд исходил из того, что дом (сборно-разборное каркасно-щитовое строение), в котором проживает ответчик, в число жилых не включен, а находится на балансе акционерного общества. Квартира Л. в этом доме была передана по договору имущественного найма (аренды), ответчик с работы уволился. Последующие судебные инстанции оставили решение в силе. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила судебные постановления и направила дело на новое рассмотрение в тот же суд по следующим основаниям. Согласно ст. 50 ЖК РСФСР пользование жилыми помещениями в домах государственного и общественного жилищного фонда осуществляется по договору найма и правилам пользования жилыми помещениями. Жилье в домах государственного и общественного жилищного фонда, а также в домах жилищно-строительных кооперативов предоставляется фажданам в бессрочное пользование (п. 2 ст. 10 ЖК РСФСР). Таким образом, в силу закона, действовавшего на момент предоставления квартиры Л. (1989 г.), жилое помещение могло быть передано ему в пользование бессрочно по договору жилищного найма, а не аренды, и при рассмотрении дела следовало руководствоваться нормами жилищного, а не гражданского законодательства. Факт отсутствия регистрации дома как жилого в соответствующих органах не свидетельствует, что этот дом таковым не является. Согласно техническому паспорту упомянутый Дом жилой, имеет центральное отопление и электроосвещение, состоит из двух квартир, в каждой из которых есть несколько жилых комнат, кухня, коридор, ванная. Ответчик ежемесячно вносил квартплату, имел постоянную прописку в квартире, по поводу которой возник спор. Однако этим Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. № 9. С. 10—11. 30


31

обстоятельствам суд оценки не дал1. Не являются жилищными и отношения в связи с проживанием некоторых категорий граждан (пенсионеров, инвалидов, командированных и др.) в домах для престарелых, пансионатах, санаториях-профилакториях, гостиницах и т.п. Отношения эти (называемые «по социальному обслуживанию») охватываются пенсионным, трудовым и, частично, гражданским законодательством. Жилищные отношения по своей структуре сложны и многоплановы. Их нельзя сводить только к вопросам принятия на учет, распределения жилья и заключения договоров. К ним примыкают общественные связи в области управления, эксплуатации, обеспечения сохранности и ремонта жилищного фонда, жилищно-коммунального обслуживания граждан и некоторые другие. Как родовое понятие «жилищные отношения» охватывают общественные связи: а) в области обеспечения граждан жилыми помещениями (принятие на учет, очередность, распределение жилья (применительно к социальному найму); б) по найму жилых помещений (договоры социального и коммерческого найма); в) в области пользования служебными жилыми помещениями, общежитиями (как особую группу); г) по эксплуатации жилья в ЖСК, ЖК (до полного погашения стоимости); д) в области управления, эксплуатации, обеспечения сохранности и ремонта жилищного фонда; е) по жилищно-коммунальному обслуживанию граждан собственников жилья. Жилищные отношения, урегулированные правом (или охваченные правом), приобретают форму правоотношений. Регулирование осуществляется такими отраслями, как гражданское, административное, государственное, финансовое право. Как отметил Ю.К. Толстой, «регулирование происходит путем применения различных по своей отраслевой принадлежности правовых норм: государственного, административного, гражданского и иных отраслей права, причем далеко не все из них кодифицированы. Именно поэтому жилищное законодательство и относится к комплексным правовым образованиям, состоящим из различных по своей Толстой Ю.К. Жилищное право. С. 26.

юридической природе нормативных актов и норм»'. Как представляется, жилищное законодательство относится к комплексной отрасли законодательства1, включающей нормы различных отраслей права в связи с общественными потребностями использования разных методов, принципов правового воздействия. Так, вопросы принятия на учет опираются в основном на методы власти и подчинения. При формировании договорных отношений используются методы гражданского права: равенства, имущественной самостоятельности сторон. Имеется точка зрения, что «...возможность (право) получения жилища реализуется через административные правоотношения, состоящие как бы из двух составных частей: правоотношения по постановке граждан на учет для улучшения жилищных условий; правоотношения по поводу очередности предоставления гражданам жилых помещений»2. Как считает Ю.К. Толстой, «характеристика жилищных правоотношений не завершается раскассированием по отраслям права. Необходимо учитывать, к какому виду правоотношений, хотя бы в пределах гражданского права, они относятся (вещные или обязательственные)»3. В административном праве жилищные правоотношения, на наш взгляд, относятся к регулятивным и охранительным отношениям, внеаппаратным (внешним), предполагающим взаимодействие с гражданами в процессе реализации их социальноэкономических прав. Охранительные правоотношения призваны обеспечить защиту, нормальную, созидательную деятельность государственных органов в сфере управления; граждан в процессе использования ими имущественных благ (в частности,


ответственность за административные правонарушения в области жилищнокоммунального хозяйства и благоустройства — ст. 141—1573 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях). В государственном (конституционном) праве жилищные

Чигир В.Ф., характеризуя жилищное законодательство как комплексную )тРасль законодательства, отмечает, что оно (жилищное законодательство) — одукт систематизации норм права и нормативных актов (Чигир В.Ф. Жилищ-°е право. Минск. 1986. С. 18-19). Кичихин А.Н., Марткович И.Б., Щербакова Н.А. Жилищное право. Пользо'е и собственность: Комментарии и разъяснения. С. 118. Толстой Ю.К. Жилищное право. С. 26.

33

32 отношения охватываются сферой реализации прав и свобод человека и гражданина (ст. 23—25, 27, 35, 40 Конституции РФ). В финансовом праве они частично входят в материальные бюджетные правоотношения, т.е. финансовые ресурсы 'государства, перечисляемые на управление, эксплуатацию, обеспечение сохранности жилищного фонда, а также на компенсацию (субсидии) по жилищно-коммунальному обслуживанию. Вместе с тем жилищные отношения выступают в виде правоотношений по формированию и использованию финансов предприятий на указанные цели. Как было отмечено, жилищное законодательство — комплексная отрасль, включающая нормы различных отраслей права. Каково же соотношение этого понятия с жилищным правом? Последнее употребляется в юридической литературе довольно часто в разном смысловом значении: как совокупность норм гражданско-правового характера, регулирующая отношения пользования жилыми помещениями1, как «...нормы права, на основе которых они возникают (жилищные правоотношения), составляют самостоятельный институт гражданского права, именуемый жилищным правом»2 . И.Л. Брауде обоснованно считал, что жилищное право не образует самостоятельной отрасли права в единой системе советского права3. Ученый исходил из традиционных взглядов на отрасль права, характеризующуюся тремя основными признаками: правовая общность, юридическое своеобразие (особый метод регулирования), специфический предмет регулирования. Жилищное законодательство хотя и имеет дело со специфическим предметом правового воздействия, но не располагает особым методом регулирования. Использует, как отмечалось выше, методы отдельных отраслей права (гражданского, административного, государственного, финансового). По мнению В.Н. Литовкина, «жилищное право является составной частью гражданского права, специальные нормы гражданского права, регламентирующие владение и пользование чужим жильем»1. Ученый прав в том смысле, что значительные нормы жилищного законодательства по отраслевой принадлежности относятся к гражданскому праву. Однако следует провести разграничение гражданско-правовых норм, содержащихся в Жилищном кодексе РСФСР, с одноименными нормами в самом Гражданском кодексе РФ. Положения ГК РФ в отношении Жилищного кодекса (в том числе содержащихся в нем гражданско-правовых норм) выполняют роль субсидиарного применения2. Сказанное вытекает из ч. III ст. 51 ЖК РСФСР: «К отношениям, вытекающим из договора найма жилого помещения, в соответствующих случаях применяются также правила гражданского законодательства». Того, что жилищное право не является самостоятельной отраслью права, в настоящее время придерживается большинство ученых-цивилистов. Так, П.И. Седугин пишет: «Как комплексная, вторичная отрасль права жилищное право заимствует методы правового регулирования, используемые в других, основных отраслях права: так, для отношений пользования жилыми помещениями характерным является гражданско-правовой метод (равенство сторон, их имущественная самостоятельность); для отношений распределения (предоставления) жилья, управления жилищным фондом,


других отношений организационного, управленческого характера - - метод административного права (метод власти — подчинения)»3. Ученый прав относительно квалификации «жилищного права» как комплексной, вторичной отрасли. Его позиция соответствует общетеоретическим положениям. Однако П.И. Се-дугин не определил, к какому виду комплексных отраслей -комплексноспециализированному или комплексно-интегри1

Основы советского жилищного законодательства. — Свердловск. 1981. С. 45. Чигир В.Ф. Жилищное право. С. 16. 3 Брауде И.Л. Некоторые вопросы системы советского права// Ученые записки ВИЮН. Вып. 4. 1955. С. 21. Литовкин В.Н. Жилищное право, жилищное законодательство — соотношение с гражданским правом // Новый Гражданский кодекс России и отрас-'евое законодательство. — М., 1995. С. 22. Интересны по этому поводу соображения Ю.К.Толстого: «Нормы граждап-эго законодательства применимы ко всем жилищным отношениям, незави-ю от оснований их возникновения, если эти отношения носят гражданско->вой характер и не урегулированы специально распространенными на них >мами жилищного законодательства». Жилищное законодательство (коммен-ки) (коллектив авторов) — М.: Юрид.лит., 1991; Толстой Ю.К. Коммента-кст. 51 ЖК РСФСР. С. 174. 3 Седугин П.И. Жилищное право. С. 14. 34 35 2

рованному -- относится жилищное право. Представляется, что оно относится к комплексно-специализированной отрасли, формируется «на базе основных отраслей в связи с необходимостью специализированного регулирования отдельных специфических участков общественных отношений»1 . Все это — теоретические суждения, возможно имеющие какие-то отдаленные перспективы. Но сегодня, как показывает жизнь, практическое значение «комплексной отрасли права» минимальное в сравнении с «комплексной отраслью законодательства». Для арбитражных судов, судов общей юрисдикции более значимо понятие «комплексная отрасль законодательства». Логичнее применять термин «жилищное законодательство», чем «жилищное право», «транспортное законодательство», чем «транспортное право», «банковское законодательство», чем «банковское право», и т.д. Такое положение объяснимо, поскольку в комплексных отраслях нет «главных черт юридического своеобразия», так необходимых для практического применения. Еще в 1972 г. С.С. Алексеев писал: «Комплексные отрасли имеют лишь особый предмет (рассматриваемый в иной плоскости, нежели предметы основных отраслей) и некоторые черты юридического своеобразия, а именно - - самостоятельную область законодательства, некоторые единые принципы, положения, приемы регулирования. У них нет главных черт юридического своеобразия — «своего» метода и механизма регулирования»2. При определении понятия «жилищное законодательство» прежде всего следует выделить признак «целенаправленно построенной системы законодательных и подзаконных актов». Систему, обладающую комплексным нормативным правовым характером и содержанием. Жилищные отношения регулируются этой системой актов, включающих нормы различной отраслевой принадлежности с особыми методами правового воздействия. «Жилищное законодательство — комплексное, в нем соединились правовые нормы разных отраслей российского права, отличающихся друг от друга по средству, методу и признакам регулирования общественных от1 2

Алексеев С.С. Проблемы теории права. — Свердловск. 1972. Т. 1. С. 149. Алексеев С.С. Проблемы теории права. С. 144.

36

ношений, но объединенных целью сформировать нормативно систему удовлетворения жилищных потребностей в стране на базе одного объекта регулирования, каким является жи-лише, законченное строительством, принятое в эксплуатацию и подлежащее использованию по назначению»1. Согласно п. «к» ст. 72 Конституции РФ жилищное законодательство относится к


предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Регулирование жилищных отношений осуществляется на разных уровнях, двумя системами законодательства (Российской Федерации и ее субъектов). Согласно п. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. Однако разработка и принятие некоторыми республиками «собственных» жилищных кодексов породили нежелательное явление «состязательности»; возникли сложности из-за несогласованности ряда норм, наличия противоречивых положений. Факты огульного толкования понятия «суверенитет республики», попытки придать ему абсолютный характер, упорное нежелание привести республиканские нормативные правовые акты в соответствие с федеральными выявили отсутствие действенного механизма реализации верховенства, приоритетного значения законов Федерации. Становление жилищного законодательства (в основном путем выделения норм из гражданского и административного законодательства) началось (с формальной точки зрения) со времени принятия Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик2 (24 июня 1981 г.). Ряд положений этого закона до сих пор имеет регулирующее значение. В частности, положение ст. 22 о том, что «норма жилой площади устанавливается законодательством союзной республики в размере не менее 9 квадратных метров на одного человека» (так называемая санитарная норма, не предусмотренная ЖК РСФСР). Жилищный кодекс РСФСР принят 24 июня 1983 г.3 Литовкин В.Н. Концепция развития жилищного законодательства // Жи-ищное право. 2000. № I. С. 3. ^ Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. № 26. Ст. 834. ' Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1983. № 26. Ст. 883. 37

Он стал кодифицированным, комплексным и универсальным нормативным правовым актом, охватывающим значительный круг общественных отношений в жилищной сфере. В Кодекс включены наиболее принципиальные и значимые правовые нормы, регулирующие отношения с момента возникновения права на жилую площадь до его утраты. В него также включены положения об управлении жилищным фондом, обеспечении сохранности жилищного фонда, ответственности за нарушение жилищного законодательства. Практика работы судов общей юрисдикции, органов власти и управления, профсоюзных комитетов показала действенность и довольно высокий уровень эффективности Жилищного кодекса РСФСР. Оказались жизнеспособными приемы систематизации правовых норм по разделам и главам, использование юридических конструкций. По своей социальной ценности, значимости он занял место одного из определяющих кодифицированных актов по регулированию организационно-имущественных отношений наряду с Гражданским и Земельным кодексами. Вместе с тем бурно развивающиеся социально-экономические процессы со времени принятия Кодекса показали необходимость пересмотра ряда его положений: отмены устаревших норм, внесения изменений и дополнений. Так, в разделе III «Обеспечение граждан жилыми помещениями. Пользование жилыми помещениями» была включена глава 1' «Приобретение гражданами жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда»' (Законом РСФСР от 6 июля 1991 г.). Изменена редакция ст. 127— 136 главы 6 «Пользование жилыми помещениями в домах индивидуального жилищного фонда». Исключены п. 6 ст. 73, п. 1 ст. 95 (относительно прав проживания в домах предприятий, учреждений и организаций). Признаны не соответствующими положениям Конституции РФ части I и II ст. 54, ч. 1 и п. 8 ч. II ст. 60 (по решениям Конституционного Суда РФ от 25 апреля и 23 июня 1995 г.) В связи с введением в действие с 1 марта 1996 г. части второй Гражданского кодекса РФ жилищные отношения (в основном применительно к договору коммерческого най-


ма) регулируются ст. 671—688. По смыслу постановления Верховного Совета РСФСР от 24 июня 1983 г. «О введении в действие Жилищного кодекса РСФСР1, Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 20 декабря 1983 г. «О порядке введения в действие Жилищного кодекса РСФСР»2 Жилищный кодекс действует на всей территории Российской Федерации без каких-либо исключений. Не изменилось это положение и в связи с принятием Конституции РФ 1993 г., отнесением жилищного законодательства к предмету совместного ведения России и ее субъектов, а также заключением договоров между ними «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти», т.е. Жилищный кодекс РФ продолжает действовать без каких-либо изъятий на всей территории России. Однако, как отмечалось выше, положение изменилось в связи с принятием некоторыми республиками — субъектами Российской Федерации «своих» жилищных кодексов. Сложилась ситуация, когда на территории этих республик начали действовать два законодательных акта по одному и тому же виду общественных отношений — ЖК РСФСР и ЖК республики, что оборачивается нежелательным для правоприменительной практики «соперничеством». Положение усугубляется тем, что ЖК республик по ряду принципиальных вопросов противоречат ЖК РСФСР, нарушают важнейшие социальные права граждан3. При этом «не срабатывает» механизм приоритетного значения законов РФ; наоборот, имеют место тенденции придать главенствующее значение жи-лищно-правовым актам субъектов Российской Федерации (вплоть до попыток ограничить применение ЖК РСФСР при разрешении конкретных споров). Видимо, обращая внимание на это обстоятельство, П.И. Се-дугин отметил: «Развитие жилищного законодательства субъектов Российской Федерации, очевидно, будет идти главным образом по пути издания отдельных законов и иных нормативных 1

Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №28. Ст. 963. Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1983. № 26. Ст. 884. 2 Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1983 г., № 51. Ст. 1781. 1 Жилищно-правовые акты Республики Башкортостан длительное время не Допускали в противовес требованиям законодательных актов РФ приватизацию служебной жилой площади в совхозах. 1

38

39 правовых актов по вопросам, относящимся к компетенции субъектов Федерации»1. Предложение ученого обоснованно и заслуживает поддержки. Разработан и опубликован проект Жилищного кодекса РФ2. Если он будет принят, представляется нецелесообразным (е целях недопущения «состязательности» актов) принятие жилищных кодексов субъектами Российской Федерации. В интересах единой, унифицированной системы правового регулирования им должны быть предоставлены права по разработке отдельных нормативных правовых актов в жилищной сфере в пределах полномочий и в соответствии с ЖК РФ. Понятие «предмета совместного ведения» по п. «к» ст. 42 Конституции РФ отнюдь не означает обязательности разработки и принятия ЖК на уровне республики. Обратим внимание еще на одно обстоятельство: на правовой статус гражданина республики -- субъекта Российской Федерации и статус гражданина страны. Как гражданин, к примеру, Республики Татарстана, одновременно являясь гражданином России, должен относиться к двойной системе законодательства, двум ЖК, регулирующим жилищные отношения с его участием? Если суд при рассмотрении его спора руководствуется только ЖК Республики Татарстан, вправе ли он со ссылкой на приоритетное значение ЖК РСФСР добиваться именно его применения по данному спору как гражданин РФ? Очевидно, вправе. Все эти проблемы возникают в связи с непродуманной (двойной) системой регулирования общественных отношений в сфере важнейших социально-экономических прав граждан. Можно было бы решить эти проблемы и иным путем. Если законодатель считает нецелесообразным лишение права


республик принимать ЖК, то на федеральном уровне следует ввести Основы жилищного законодательства, в соответствии с которыми и должны быть разработаны ЖК субъектов (по примеру формирования системы законодательства бывшего СССР в горизонтальной плоскости). Как отмечалось, ЖК РСФСР продолжает действовать с учетом изменений, внесенных важнейшими законодательными актами в жилищной сфере. К ним, прежде всего, относится Закон РФ от 4 июля 1991 г. «О приватизации жилищного фон1

Седугин П.И. Жилищное право. С. 43. 1 Российская газета. 1994. 8 окт.

40

да» (с изменениями и дополнениями от 23 декабря 1992 г., 11 августа 1994 г., 28 марта 1998)', устанавливающий основные принципы приватизации государственного и муниципального жилищного фонда, определяющий правовые, социальные и экономические основы преобразования отношений собственности на жилье. Согласно закону приватизация жилья — бесплатная передача в собственность граждан на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде, а для граждан, забронировавших свое жилье, — по месту его бронирования. Закон РФ от 24 декабря 1992 г. «Об основах федеральной жилищной политики»2 (с изменениями и дополнениями от 12 января 1996 г. и 21 апреля 1997 г.) предусматривает новые принципы формирования и развития жилищных отношений в условиях рынка. Введены понятия: социальная норма жилья, жилищный фонд социального использования, недвижимость и др. Установлено, что оплата жилья и коммунальных услуг по договору найма осуществляется в размерах, обеспечивающих возмещение издержек на содержание и ремонт жилья. На улучшение эксплуатации, повышение ответственности собственников жилья по содержанию мест общего пользования в многоквартирных домах направлен Закон РФ «О товариществах собственников жилья»3. Его действие распространяется на отношения собственности в кондоминиумах, помещения в которых принадлежат не менее чем двум домовладельцам, на вновь создаваемые (в процессе строительства и реконструкции) кондоминиумы, на товарищества домовладельцев, жилищные, жилищно-строительные кооперативы с полностью выплаченным паевым взносом, иные объединения собственников в жилищной сфере. По довольно значительному кругу жилищных отношений издаются указы Президента РФ, принимаются постановления Правительства РФ4. В плане конкретизации положений ' Собрание законодательства РФ. 1998. № 13. Ст. 1472. 2 Собрание законодательства РФ. 1997. № 17. Ст. 1913. 3 Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2963. 4 Выделим Указ Президента РФ от 9 апреля 1993 г. «О мерах по обеспечению права граждан на жилище» (Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 15. Ст. 1248); постановление Правительства РФ от 18 января '2 г. «О внесении изменений, дополнений и признании утративших силу некоторых решений Совета Министров РСФСР по вопросам регулирования жилищных правоотношений» (Собрание постановлений РФ. 1992. № 6. Ст. 31).

41

ЖК РСФСР и иных законодательных актов жилищные отношения регламентируются правилами, инструкциями. Так, «Примерные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР» были утверждены постановлением Совета Министров РСФСР от 31 июля 1984 г.1 25 сентября 1985 г. постановлением Совета Министров РСФСР были утверждены «Правила пользования жилыми помещениями и придомовой территорией в домах государственного, муниципального и общественного жилищного фонда в РСФСР2. Инструкция о порядке бронирования жилого помещения была утверждена постановлением Совета Министров РСФСР от 31 июля 1984 г. (действует в редакции от 28 февраля 1996 г.). В разрешении жилищных споров важную роль играют руководящие постановления Пленума Верховного Суда РФ. Продолжают действовать постановления Пленума бывшего Верховного Суда СССР. В частности, в постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 3 апреля 1987 г. (в редакции от 30 ноября 1990 г.)3 рассмотрены актуальные


вопросы судебной практики, даны разъяснения, толкования действующих жилищноправовых норм. Весьма значимо для практики постановление Пленума Верховного Суда СССР от 31 июля 1981 г. «О судебной практике по разрешению споров, связанных с правом личной собственности на жилой дом»4. На разъяснение норм о признании ордера недействительным и о выселении, применении ст. 45, 46 ЖК РСФСР посвящено постановление Пленума Верховного Суда • РСФСР от 26 декабря 1984 г. (с изменениями и дополнениями на 25 октября 1996 г.) «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса РСФСР»5. Практические вопросы применения законодательства о приватизации жилья рассмотрены в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 августа 1993 г. «О некоторых вопросах применения судами Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в РФ»6. 1

Жилищное законодательство России. — М. 1997. С. 58—63. Жилищное законодательство России. С. 90—101. 3 Вестник Верховного Суда СССР. 1991. № 2. С. 8. 4 Жилищное законодательство России. — М. 1997. С. 10—15. 5 Бюллетень Верховного Суда РФ. 1997. № 1. С. 4. * Бюллетень Верховного Суда РФ. 1993. № 11. С. 2. 42 2

Глава II ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ В ДОМАХ ГОСУДАРСТВЕННОГО И ОБЩЕСТВЕННОГО ЖИЛИЩНОГО ФОНДА 2.1. Право граждан на получение жилого помещения Граждане, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, имеют право получить в пользование жилое помещение в домах государственного или общественного жилищного фонда (ст. 28 ЖК РСФСР). Обратим внимание на выражение этой статьи: «граждане, нуждающиеся в улучшении». Логико-грамматическое его толкование приводит к выводу, что в принципе все граждане имеют «крышу над головой», надо только улучшать их жилищные условия. То, что десятки тысяч граждан — бездомные, «бомжи» — вообще не имели жилья, это в расчеты прежних правителей не входило. В обществе, строящем развитое коммунистическое общество, не могло быть бездомных. Не забудем, что Жилищный кодекс РСФСР был принят в 1983 г., когда люди еще верили в возможности советского правительства, находились под воздействием агрессивной коммунистической идеологии, когда еще можно было их обманывать «светлым будущим», создавать обстановку эйфории через множества законодательных и подзаконных актов, не сбалансированных денежными, материальными ресурсами. Понимая несоответствие между вышеупомянутым выражением и реальной действительностью, многие ученые подвергали его расширительному толкованию, охватывающему случаи, когда граждане вообще не имели какого-либо жилья. Так, П.И. Седугин пишет: «Под понятие «граждане, нуждающиеся в улучшении жилищных условий» подпадают две 43

категории граждан: 1) те, кто вообще не имеет жилого помещения, 2) лица, улучшающие жилищные условия»1. Как представляется, под «улучшение» трудно подвести «отсутствие», поэтому редакция этой статьи должна быть приведена в соответствие с реальной ситуацией, т.е. «граждане, не имеющие жилья, а также нуждающиеся в улучшении...». Жилые помещения предоставляются гражданам, постоянно проживающим в данном населенном пункте (если иное не установлено законодательством). «Примерные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений»2 предусматривают возможность принятия на учет и граждан, проживающих в близлежащем населенном пункте (на основе разрешения администраций областей и краев и с учетом длительной добросовестной работы на производстве). Получение жилья


в жилищном кооперативе предполагает членство, внесение соответствующих паевых платежей. Под постоянным проживанием по смыслу «Примерных правил учета...» понималось наличие постоянной прописки. В связи с введением в действие закона «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»3 положение о прописке утратило силу4. На основе постановления Правительства РФ от 17 июля 1995 г. утверждены «Правила регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации»5. Теперь регистрационный учет (вместо прописки) устанавливается в целях ' Седугин П.И. Жилищное право. С. 89. 2 Жилищное законодательство России. С. 58—69. 1 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1993 г., № 32, ст. 1227. 4 Заключением Комитета Конституционного надзора СССР от 26 декабря 1990 г. № 11 (2-1) было признано, что положения о прописке ограничивают право граждан на свободу передвижения и свободу выбора местожительства и должны быть устранены из законодательства путем его пересмотра с целью замены разрешительного порядка прописки регистрационным. (Вестник Верховного Суда СССР. 1991. № 2. С. 43.) В последующие годы в нормативных правовых актах слово «постоянная прописка» заменены на регистрацию по месту жительства. 5 Российская газета, 1995. 27 июля.

44

обеспечения необходимых условий для реализации гражданами своих прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Регистрационный учет, определяющий место проживания гражданина, дает право требовать предоставления жилья в случае нуждаемости. Супруг, члены семьи, иные лица, принятые на регистрационный учет по одному адресу, но фактически проживающие по другому, обычно не обладают правом на улучшение жилищных условий по месту фактического проживания. Они могут утратить право на улучшение и по месту регистрационного учета (прописки) из-за фактического там непроживания. Действующее жилищное законодательство предусматривает исключение из общего правила постоянного проживания. По смыслу ст. 41' ЖК РСФСР, члены колхоза, другие работники могут быть приняты на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий и обеспечены жилой площадью в домах колхозов независимо от постоянного проживания в данном населенном пункте. Есть особенности в обеспечении жильем (в смысле требований к постоянному проживанию) депутатов (областного, краевого, республиканского, федерального уровня), судей, прокуроров, работников милиции, военнослужащих и их семей, некоторых других категорий граждан. Так, на основе Федерального закона от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих»1 лицам, проходящим военную службу по контракту, и совместно проживающим с ними членам их семей предоставляются не позднее трехмесячного срока со дня прибытия на новое место военной службы жилые помещения по нормам и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами и иными нормативными актами. Законом РФ от 28 июня 1997 г. «О беженцах»2 предусматривается создание фонда жилья для временного поселения лиц, признанных беженцами. Необоснованный отказ в постановке на учет может быть обжалован в суд на основе положений главы 24' ГПК РСФСР (жалобы на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и сво1

Собрание законодательства РФ. 1998. № 28. Ст. 2331. Собрание законодательства РФ. 1998. № 30. Ст. 3613. 45 2

боды граждан)1. При рассмотрении таких споров представляется весьма важным учесть исключения из общих правил постоянного проживания в данной местности. Необходим также анализ сроков постоянного проживания, установленных в разных городах местными органами, с точки зрения незаконности, соответствия основным правам и свободам граждан.


Нуждающиеся в улучшении жилищных условий члены жилищно-строительных кооперативов, граждане, имеющие жилой дом, квартиру в собственности, и другие граждане, проживающие в этих домах, обеспечиваются жилыми помещениями на общих основаниях (ч. II ст. 28 ЖК РСФСР). Эти категории граждан вправе претендовать на бесплатное получение жилой площади в домах государственного, муниципального фонда социального использования при наличии оснований, предусмотренных ст. 28, 29 ЖК РСФСР. Одновременно они сохраняют членство в жилищных, жилищно-строительных кооперативах; жилой дом, квартиру в собственности без каких-либо ограничений. Недопустимы требования добровольно выбыть из членов кооператива и освободить помещение, а собственнику дома, квартиры — произвести их отчуждение или передать местной администрации, государственным предприятиям, общественным организациям «взамен» жилья в порядке улучшения (п. 2 ст. 213 ГК РФ). Вместе с тем возможна передача жилья «взамен» (в пределах правового режима жилья и без нарушений прав собственника), если размер предоставленной квартиры охватывает как недостающее по социальным нормам (ст. 40, 41 ЖК РСФСР), так и имеющееся у претендента жилье (к примеру, семье вместо положенной однокомнатной предоставляется трехкомнатная с условием передачи наймодателю двухкомнатной квартиры жильцов). Действующее гражданское законодательство не запрещает заключать такие соглашения. Право на жилое помещение большего размера с зачетом стоимости жилой площади приобретают лишь граждане, которым эта площадь принадлежит на праве собственности2. В Конституции РФ (ч. 3 ст. 40) предусматривается, что малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуж1

Если требование гражданина вытекает из гражданско-правовых отношений, то оно должно быть рассмотрено в порядке искового производства. 2 Макаров Г. Предприятие, работник и жилой фонд // Хозяйство и право. 1999. № I.C. 124. 46

дающимся в жилье, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. Также в соответствии со ст. 9 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» устанавливается порядок предоставления жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов на условиях договора найма для инвалидов Великой Отечественной войны и приравненных к ним лиц, инвалидов труда, а также инвалидов с детства, ветеранов войны, семей погибших при исполнении государственных обязанностей, семей с доходами ниже официально установленного прожиточного минимума, нуждающихся в жилье. Следовательно, меняется характер распределительных отношений в жилищной сфере. Право на бесплатное получение жилья сохраняется только за указанными категориями граждан. Другие должны зарабатывать его собственным трудом. Но можно ли, исходя из этих положений, утверждать, что сегодня только названные категории граждан должны приниматься на учет и обеспечиваться жильем в домах государственного и муниципального жилищного фонда по договорам социального найма? Нет, такое утверждение противоречило бы смыслу действующего законодательства. Как предусматривается в ст. 10 упомянутого Закона о приватизации, в период перехода в рыночным отношениям для граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, сохраняется действующий порядок постановки на учет. Следовательно, сохраняется общий порядок обеспечения жильем всех граждан в соответствии с Жилищным кодексом РСФСР, другими нормативно-правовыми актами. Что касается вышеприведенных положений Конституции, ст. 9 Закона о приватизации, то они, видимо, войдут в силу в будущем, после принятия Жилищного кодекса РФ, коренной разработки всех жилищно-правовых актов применительно к принципам рыночной экономики. Право граждан на получение жилья на основе «нуждаемости» и «постоянного проживания» в ряде мест дополняется показателем разряда доходов на одного человека. На основе постановления Правительства г. Москвы от 24 января 1997 г.1 ' Постановление Правительства г. Москвы «О порядке и условиях аренды и найма жилых помещений, находящихся в государственной и муниципальной собственности г. Москвы». 47


нанимателем жилого помещения по договору социального найма может быть дееспособное физическое лицо, относящееся к категории граждан, нуждающихся в предоставлении жилого помещения из жилищного фонда в соответствии с перечнем, определенным Законом г. Москвы (т.е. с перечнем лиц, отнесенных к категории малоимущих). Как представляется, это постановление противоречит положениям Жилищного кодекса. 2.2. Основания признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий Как отмечалось в предыдущем параграфе, выражение «нуждающиеся в улучшении жилищных условий» не соответствует реальному положению дел. Прежде чем улучшить жилищные условия, необходимо обеспечить жильем тех, кто его не имеет. Основанием признания граждан не имеющими жилья и обладающими правом его бесплатного получения за счет государственного, муниципального жилищного фонда должна быть регистрация и постановка на учет в органах местной администрации. Следует организовать особый учет этих категорий граждан независимо от причин, по которым они оказались «выброшенными» на улицу (беженцы, «бомжи», лица, злоупотребляющие спиртными напитками, наркотическими веществами; душевнобольные). К ним следует также отнести лиц, выселенных без предоставления жилья; утративших его в связи с длительным нахождением в местах лишения свободы, уничтожением индивидуальных домов в результате пожаров, наводнений, других стихийных сил. Наряду с выявлением реальной ситуации и обеспечением их жильем (хотя бы временным «пристанищем»), данные по учету, возможно, «подстегнут» должностных лиц к мерам по разработке необходимой социальной политики. Основания признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий предусмотрены ст. 29 ЖК РСФСР вышеупомянутыми «Примерными правилами учета граждан...» Перечень оснований, выделенных этими актами, не является исчерпывающим. Нуждающимися, прежде всего, признаются граждане: а) имеющие обеспеченность жилой площадью на одного члена семьи ниже уровня, устанавливаемого правительствами рес48 публик в составе Российской Федерации, администрациями краев и областей, правительствами городов Москвы и Санкт-Петербурга. Этот уровень, или норма, устанавливается исходя из экономических возможностей «территорий и социальной обстановки»: обычно она бывает (как учетная норма) 8 кв. м полезной площади на одного человека. Для инвалидов Великой Отечественной войны, семей погибших воинов и приравненных к ним лиц, а также для других категорий граждан из числа имеющих право на первоочередное получение жилых помещений, могут быть предусмотрены более высокие нормы; эти льготные основания также предусматриваются вышеперечисленными органами. Колхозы, другие сельскохозяйственные кооперативы вправе устанавливать подобные льготы для колхозников, членов кооператива, а также работающих в этих коллективах по трудовым договорам, иных граждан на основе решения общего собрания членов кооператива (п. 7 Примерных правил учета граждан...). В жилищных кодексах некоторых республик предусматривается, что нуждающимися в улучшении жилищных условий -- независимо от обеспеченности жилой площадью — признаются проживающие в неблагоустроенных жилых домах жилищного фонда все инвалиды Великой Отечественной войны, семьи погибших воинов, одинокие участники Великой Отечественной войны, инвалиды труда I группы, инвалиды I группы из числа лиц, пребывавших в составе действующей армии во время боевых операций, одинокие пенсионеры (ч. I, ст. 22 ЖК Республики Башкортостан). К., инвалид Великой Отечественной войны, проживающий в неблагоустроенном жилом доме площадью 31,0 кв. м совместно с женой, подал заявление в администрацию Советского района г. Уфы с просьбой принять его на учет и предоставить семье благоустроенное жилое помещение. Имеющаяся жилая площадь принадлежала К. на праве собственности. В ходе проверки жилищных условий установлено, что Дом заявителя не имеет централизованной канализационной сети. В соответствии с вышеуказанной нормой ЖК Республики Башкортостан К. был принят на учет и впоследствии обеспечен благоустроенным жильем.


На практике возникают вопросы, связанные с предоставлением жилья, построенного за счет средств частных предприятий (акционерных обществ, обществ с ограниченной 49 ответственностью и т.п.). Обязательна ли для таких предприятий вышеуказанная норма принятия на учет (менее 8 кв. м)? Представляется обоснованной точка зрения Г. Макарова: является ли гражданин нуждающимся в улучшении жилищных условий, решает сам коллектив. Условия, на которых квартира будет выделена работнику предприятия, обычно о'формляются соответствующим договором, например договором коммерческого найма, который и станет для работника основанием заселиться в предоставленное ему жилое помещение1; б) проживающие в жилых помещениях (домах), не отвечающих, установленным санитарным и техническим требованиям. Признание нуждающимися по такому основанию не зависит от размера занимаемой площади, поскольку «потребность» возникает вследствие непригодности жилья для проживания. Как отмечается в юридической литературе, заключение о несоответствии жилого помещения установленным санитарным и техническим требованиям дается техническими, санитарно-эпидемиологическими службами2 на основе показателей аварийного состояния помещений, размещения жилого дома вблизи или в санитарнозапретной зоне предприятия, являющегося интенсивным источником шума, загрязнения воздуха; расположения жилых помещений в подвальных и цокольных этажах, примыкание жилых комнат к санузлам и т.д.3; в) проживающие в квартирах, занятых несколькими семьями, если в составе семьи имеются больные, страдающие тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний, при которых совместное проживание с ними в одной квартире невозможно. Список заболеваний, дающих право принятия на учет по этому основанию, утвержден Министерством здравоохранения СССР от 28 марта 1983 г.4. Конкретный вид заболевания подтверждается заключением местных органов здравоохранения; г) проживающие в смежных неизолированных комнатах по две или более семьи при отсутствии родственных отношений. 1

См.: Макаров Г. Предприятие, работник и жилой фонд. С. 121. См.: Седугин П.И. Жилищное право, С. 91. ' См.: Андрианов И.И. Жилищное законодательство, М.: Юрид. лит., 1988 С. 68. 4 Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР. 1983. № 7. С. 47. 2

Эти лица признаются нуждающимися независимо от размеров занимаемой жилой площади. Степень родства не имеет значения, но она должна быть подтверждена соответствующими данными; д) проживающие в общежитиях, за исключением сезонных и временных работников, лиц, работающих по срочному трудовому договору, а также граждан, поселившихся в связи с обучением. В Правилах предоставления жилья, в жилищных кодексах республик, других нормативноправовых актах предусматривается обязательность проживания в общежитиях не менее 3 лет. Иногда включаются дополнительные ограничения относительно граждан, произведших отчуждение собственного жилья ранее чем за три года до момента вселения в общежитие. Законность последнего вызывает сомнение, особенно в случаях перемены места жительства (в частности, в связи с переездом семьи в город, когда продается дом, находящийся в сельской местности); е) длительное время проживающие на условиях поднайма в домах государственного и общественного жилищного фонда, либо найма в домах жилищно-строительных кооперативов, либо в домах, принадлежащих гражданам на праве личной собственности, не имеющие другой жилой площади. В Правилах предоставления жилья обычно предусматриваются продолжительность проживания на условиях поднайма либо найма жилых помещений не менее 3 лет. Изложенный перечень, напомним, не является исчерпывающим. Граждане могут быть


признаны нуждающимися в улучшении жилищных условий «по иным основаниям, предусмотренным федеральным законодательством, а также жилищно-правовыми актами субъектов РФ'. 2.3. Учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий Учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных УСЛОВИЙ, ведется, как правило, по месту жительства администрацией городов, районов, сел и поселков. 1

По Жилищному кодексу РСФСР основанием для признания нуждающимися признаются проживающие в одной комнате лица разного пола старше девяти лет, кроме супругов.

50

51 Учет нуждающихся граждан, работающих на предприятиях, в учреждениях, организациях, которые имеют жилищный фонд и ведут жилищное строительство или принимают долевое участие в жилищном строительстве, ведется специально назначенными должностными лицами, а по их желанию — также по месту жительства (ст. 30 ЖК РСФСР, пп. 9, 10 Примерных правил учета). Граждане, временно отсутствующие в месте постоянного жительства по условиям и характеру работы, принятые на учет для улучшения жилищных условий по месту постоянного жительства, не подлежат снятию с учета по мотивам их выезда и обеспечиваются жилой площадью независимо от наличия у этих граждан прописки в населенном пункте (по месту работы), где за ними сохраняется жилое помещение1. Принимаются на учет также граждане, оставившие работу на этих предприятиях (в учреждениях, организациях) в связи с уходом на пенсию; а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, -работники медицинских, культурно-просветительных учреждений, предприятий общественного питания и других учреждений, организаций, непосредственно обслуживающие трудовые коллективы данных предприятий (учреждений, организаций). Пенсионер, поступивший на работу, сохраняет право учета по месту прежней работы. Работники медицинских, культурно-просветительных учреждений, предприятий общественного питания, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, бытового обслуживания, непосредственно обслуживающих трудовые коллективы (независимо от места нахождения), имеют право быть принятыми на учет, если по этим вопросам приняты специальные законодательные акты, конкретизирующие названные льготы. Без подобных актов право на учет не возникает. Разрешено принимать на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий беженцев и вынужденных переселенцев независимо от времени проживания на данной территории'. 1

Постановление Совета Министров СССР от 16 апреля 1988 г. «О гарантии жилищных прав граждан, временно отсутствующих в месте постоянного проживания по условиям и характеру работы» (СП СССР. 1988. № 18. Ст. 54). 2 Постановление Правительства РФ от 3 марта 1992 г. «О мерах по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам» (Российская газета. 1992. j\fo 56. — в ред. постановления Правительства РФ от 28 февраля 1996 г.). 52

Инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания и желающие получить жилое помещение, подлежат принятию на учет независимо от размера занимаемой площади1. Действующее законодательство РФ предусматривает и иные особенности принятия на учет2. Для принятия на учет подается заявление, к которому прилагаются: выписка из домовой книги, копии финансового лицевого счета, справки бюро технической инвентаризации, учреждений здравоохранения, социальной защиты, другие необходимые документы (в частности, подтверждающие особые льготы). Документы фиксируются в книге регистрации (в отделе учета и распределения жилья) о принятии на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий. После соответствующих проверок жилищно-бытовых условий принятие на учет производится по месту жительства -решением местной администрации; по месту работы -совместным решением администрации и профсоюзного комитета предприятия


(учреждения, организации). В последнем случае копии списков передаются местной администрации, которая вправе возвратить их на повторное рассмотрение. Заявление должно быть рассмотрено в течение одного месяца; решение (о принятии или отказе) сообщается гражданину в письменной форме. Учет граждан ведется по единому списку, из которого одновременно выделяется перечень лиц, имеющих право на внеочередное и первоочередное получение жилья. Б. вместе с несовершеннолетним сыном проживала в Тульской области на территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, в так называемой зоне проживания с правом на отселение. 1

Федеральный закон от 20 июля 1995 г. (24 ноября 1995 г.) «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (Собрание законодательства РФ. 1995. №48. Ст. 4563). 2 Распоряжение Президента РФ от 6 июля 1997 г. «О правилах учета нуждающихся в улучшении жилищных условий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих, других работников федеральных органов государственной влас'и и иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, и предоставлении жилых помещений, находящихся в ведении Управления делами Президента РФ» (Собрание законодательства РФ. 1997. *• Ст. 3424); есть некоторые особенности учета и военнослужащих по 1а кону «о статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г. (Собрание законодательства РФ. 1998. № 22. Ст. 2331). 53 _

В июне 1994 г. она с сыном заняла комнату размером 18,7 кв. м в трехкомнатной квартире в г. Москве, нанимателем которой являлся ее бывший муж. Б. неоднократно обращалась к главе районной управы «Люблино» с заявлением о внеочередном обеспечении жильем по Закону РСФСР от 15 мая 1991 г. «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в редакции Закона РФ от 18 июня 1992 г. и Федеральных законов от 24 ноября 1995 г., 11 декабря 1996 г., 19 ноября 1997 г. и 17 апреля 1999 г.), однако во включении в списки ей было отказано. Б. обратилась в суд с жалобой на действия главы управы «Люблино», как противоречащие названному Закону. Люблинский районный суд г. Москвы 22 июля 1999 г. в удовлетворении жалобы отказал. Судебная коллегия по гражданским делам Московского городского суда оставила решение суда в силе. Заместитель Председателя Верховного Суда РФ в протесте поставил вопрос об отмене судебных решений. Президиум Московского городского суда 15 июня 2000 г. протест удовлетворил, указав следующее. Отказывая заявительнице в удовлетворении жалобы, суд считал, что Б. согласно п. 7 ст. 17 и ч. 1 ст. 22 упомянутого Закона имеет право на одноразовое внеочередное обеспечение благоустроенной жилой площадью в домах государственного и общественного фонда по новому месту жительства, но лишь при условии признания ее нуждающейся в улучшении жилищных условий в соответствии с Положением о порядке учета граждан..., утвержденным постановлением Правительства Москвы от 13 мая 1997 г. Поскольку заявительница проживает в Москве менее 10 лет, то согласно указанному Положению она не может быть поставлена на учет I нуждающихся в улучшении жилищных условий, поэтому, как [ указал суд, действия главы управы являются правильными. С таким выводом согласиться нельзя. Суд первой инстанции правильно сослался на то, что граждане, добровольно выехавшие на новое место жительства из зоны проживания с правом на отселение в 1986 г. и в последующие годы, имеют право на одноразовое внеочередное обеспечение благоустроенной жилой площадью в домах государственного и общественного жилого фонда. 54

Однако суд не принял во внимание норму ч. 2 ст. 22 Примерных правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР, утвержденных постановлением Совета Министров РСФСР от 31 июля 1984 г. № 335 «О порядке учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР» (в редакции постановления Правительства РФ от 28 февраля


1996 г.) и ст. 33 ЖК РСФСР, в силу которых граждане, имеющие право на внеочередное предоставление жилых помещений, включаются в отдельные списки. В соответствии с ч. 1 ст. 5 упомянутого Закона финансирование расходов по его реализации осуществляется из федерального бюджета. Он является специальным законом прямого действия, непосредственно регулирующим весь спектр правоотношений, связанных с катастрофой на Чернобыльской АЭС. Таким образом, граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, добровольно выехавшие на новое место жительства, должны включаться там в отдельные списки лиц, имеющих право на внеочередное предоставление жилья, и общий порядок постановки на учет, предусматривающий в данном случае проживание в г. Москве не менее 10 лет, на них не распространяется. Исходя из этого, судебные решения были отменены, а дело направлено на новое рассмотрение1. Принятые на учет включаются в особую Книгу учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Жилищным законодательством предусмотрено правило их ежегодной (с 1 января по 1 апреля) перерегистрации. В течение этого периода могут быть дополнительно проверены жилищные условия очередников. Граждане состоят на учете (в очереди) до фактического получения жилья или снятия с учета по основаниям, предусмотренным законодательством. Право учета (очередности) сохраняется за временно отсутствующими, в частности, в период военной службы, учебы, при переходе на выборную должность, уходе на пенсию по возрасту и инвалидности; за семьями, потерявшими кормильца (состоявшего на учете), в других случаях, указанных Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. № 12. С. 12. 55

в специальных нормативно-правовых актах. В соответствии с Законом РФ «О занятости населения в Российской Федерации» (п. 3 ст. 13 Закона в редакции от 20 апреля 1996 г.)1 за гражданами, высвобождаемыми из организаций в связи с сокращением численности или штата, после увольнения сохраняется очередь на получение жилой площади. Ж., Н., М. и др. обратились в суд с жалобой на решение администрации и профсоюзного комитета Слободского предприятия по ремонту и пошиву меховых изделий «Северянка» от 15 марта 1994 г. о необоснованном снятии их с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий. Истцы ссылались на то, что были уволены по сокращению штата со снятием с учета нуждающихся. Решением Слободского районного суда Кировской области в иске было отказано. Судебная коллегия по гражданским делам и президиум Кировского областного суда оставили решение в силе. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ по протесту Генерального прокурора РФ отменила все прежние постановления. Судебная коллегия отметила: хотя предприятие, работники и строительная организация не заключили договор подряда на строительство, гражданско-правовые обязательства между сторонами возникли. Кроме того, предприятие не просто выполнило взятые на себя обязательства по строительству жилья в установленные сроки, но фактически ввело истцов в заблуждение, использовав полученные ими кредиты, а затем исключив их из списка очередников. То обстоятельство, что истцы в связи с трудовыми отношениями состояли по месту работы на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий, не исключает возникновения гражданско-правовых отношений между сторонами2. На основании ст. 32 ЖК РСФСР, п. 20 Примерных правил учета граждане снимаются с учета в случаях: 1) улучшения жилищных условий, в результате которого отпали основания для предоставления им жилой площади; 2) выезда на другое постоянное место жительства; 3) выявления в представленных документах не соответствующих действительности сведений о нуждаемости в улуч-

http://www.natahaus.ru/ 1 2

Собрание Законодательства РФ. 1996. № 17. Ст. 1915. Бюллетень Верховного Суда РФ, 1996 г. № 5, С. 3—4.

шении жилищных условий, послуживших основанием для принятия на учет, а также неправомерных действий должностных лиц при решении вопроса о принятии на учет; 4) прекращения трудовых отношений с предприятием, учреждением, организацией, если они состоят на учете по месту работы и никто из членов их семей не работает на этом предприятии, в учреждении, организации - - кроме случаев ухода на пенсию или перехода на выборную должность; семей, потерявших кормильца, увольнения по сокращению штата. Решение о снятии с учета принимается органами, принявшими граждан на учет, с извещением их в письменной форме. 2.4. Очередность и порядок предоставления гражданам жилых помещений Жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий, в порядке очередности, исходя из времени принятия на учет и включения в списки на получение жилых помещений (ст. 33 ЖК РСФСР). Допустимо предоставление жилья не состоящим на учете в случаях неотложного расселения в связи со стихийными бедствиями (землетрясения, наводнения и т.п.), из домов, грозящих обвалом, подлежащих сносу, а также в других случаях, предусмотренных законодательством РФ. Учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, ведется, как отмечалось, по единому списку. На основе этих данных в отдельные списки включаются граждане, имеющие право на внеочередное и первоочередное получение жилых помещений. Составление списков внеочередни-ков и первоочередников безотносительно единого списка нарушает принцип, установленный п. 15 Примерных правил учета граждан. Принцип очередности (т.е. возникновения права получить жилье на основе времени подачи соответствующих документов о нуждаемости) не может быть нарушен ни с учетом меры труда гражданина (его заслуг), ни с учетом степени его нуждаемости. Вряд ли соответствует требованиям жилищного законодательства утверждение некоторых ученых о том, что 56 57

«...при подготовке списков обычно учитывается также острота нуждаемости гражданина в жилье»'. Как предусматривается в постановлении Пленума Верховного Суда РСФСР от 26 декабря 1984 г. (с изменениями и дополнениями на 25 октября 1996 г.), нарушение правила очередности может служить основанием для признания ордера недействительным. С иском о признании ордера недействительным по указанному мотиву в суд вправе обратиться предприятие (учреждение, организация) или местная администрация, в ведении которых находится жилое помещение, либо прокурор в их интересах. Граждане, состоящие на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий и считающие, что жилое помещение должно быть предоставлено им, обращаться в суд с такими исками не могут, поскольку субъектного гражданского права на указанное в ордере жилое помещение они не имеют (п. 7). Такое разъяснение, ограничивающее права граждан, как представляется, не соответствует духу и смыслу жилищного законодательства. Не соответствует оно и сложившейся судебной практике. К. обратился в суд с иском о предоставлении жилого помещения, сославшись на то, что с августа 1992 г. работает в акционерном обществе «Сев. НИИП» после окончания института, живет в общежитии, однако администрация не обеспечивает его жильем как молодого специалиста, выделяет жилые помещения другим работникам с нарушением очередности. Прокурор в интересах К. просил признать недействительным ордер на однокомнатную квартиру, предоставленную Л., по тем мотивам, что ордер выдан с нарушением прав К., который значится в списке очередников на внеочередное предоставление жилья. Архангельским областным судом исковые требования удовлетворены. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, рассмотрев дело по кассационным жалобам


ответчиков, решение суда оставила без изменения, указав следующее. Принимая решение по спору, суд правильно исходил из того, что К. пользуется льготой на внеочередное предоставление жилой площади как молодой специалист. Он нуждался в улучшении жилищных условий, Седугин П.И. Жилищное право. С. 98.

был включен в список очередников. Жилое помещение ему должно быть предоставлено с соблюдением очередности, что ответчиком выполнено не было1. Статья 34 ЖК РСФСР допускает возможность перенесения очередности гражданам, состоящим на учете по месту работы, администрацией предприятия по согласованию с профсоюзным комитетом. Перенести очередность (но не исключить) можно за злостное нарушение трудовой дисциплины (к примеру, появление на работе в нетрезвом состоянии), пьянство, хулиганство, хищение государственного или общественного имущества (в случаях, когда уголовная ответственность не связана с лишением свободы). По смыслу закона, перенесение очередности допустимо даже за одно правонарушение. Приведенный перечень не является исчерпывающим. Законодательством могут быть предусмотрены и иные правонарушения, при которых очередность по месту работы допустимо перенести. Жилищный кодекс РСФСР выделяет три вида очередей: так называемое внеочередное предоставление жилья (ст. 37), первоочередное (ст. 36)2 и в порядке общей очереди. В пределах каждого ее вида выделены довольно значительные категории граждан и случаи предоставления жилья на льготных условиях, т.е. «внутри» каждого вида создается своеобразная очередность в зависимости от времени поступления соответствующих документов. В условиях жесткой системы рынка, малых объемов жилья, предоставляемого для бесплатного заселения, многие правила внеочередного и первоочередного удовлетворения жилищных потребностей не реализуются. Само по себе установление законодательством трех видов очередей в таких условиях выглядит как «попытка» решить экономические проблемы правовым путем. Очевидно, что жилье надо больше строить, а не придумывать замысловатые правовые способы распределения его малых объемов. 58 1

Бюллетень Верховного Суда РФ. 1995. № 8. С. 5. В жилищных кодексах ряда республик в составе Российской Федерации выделяется льготный порядок предоставления жилья путем объединения внеочередного и первоочередного. В ст. 28 Жилищного кодекса Республики Башкортостан определен льготный порядок предоставления жилых помещений, что по содержанию совпадает со ст. 36 ЖК РСФСР (о первоочередном порядке). Внеочередной порядок предоставления жилья выделен в ст. 29 и касается только незаконно осужденных граждан. 2

59

Вне очереди жилые помещения предоставляются гражданам в случаях: стихийного бедствия, когда жилье (как правило, государственное, общественное) стало непригодным для проживания; окончания срока пребывания лиц в государственном детском учреждении, у родственников, опекунов или попечителей, где они находились на воспитании, если им не может быть возвращена прежняя жилая площадь; завершения учебы в аспирантуре, клинической ординатуре, высшем, среднем специальном, профессиональнотехническом и ином специальном учебном заведении — лицам, направленным в порядке распределения на работу в другую местность, и членам их семей. Этот перечень не является исчерпывающим. Законодательством РФ предусматриваются и иные случаи предоставления жилья во внеочередном порядке. В частности, Законом РФ от 26 июня 1992 г. «О статусе судей в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями от 21 июня 1995 г.)1 предусмотрена обязанность местной администрации не позднее шести месяцев после наделения судьи полномочиями предоставить ему благоустроенное жилье в виде отдельной квартиры или дома с учетом права судьи на дополнительную жилую площадь не менее 20 кв. м или в виде отдельной комнаты. Судья одного из районных судов Чувашской Республики обратился в суд с иском к администрации города о предоставлении жилого помещения на семью из трех человек, со-


славшись на то, что нуждается в улучшении жилищных условий и в соответствии с Законом РФ «О статусе судей в Российской Федерации» имеет право получить жилое помещение вне очереди с учетом права на дополнительную площадь. Однако администрация города предложила ему двухкомнатную квартиру, без учета этого права. Решением Верховного суда Чувашской Республики иск удовлетворен. Суд обязал ответчика предоставить истцу на семью 1

Собрание законодательства РФ. 1995. № 226. Ст. 2399; судьи Конституционного Суда РФ не позднее трех месяцев после назначения на должность и (или) в случае нуждаемости в улучшении жилищных условий обеспечиваются благоустроенным жильем во внеочередном порядке с учетом их права на дополнительную жилую площадь в размере не менее 20 кв. м или в виде отдельной комнаты (Указ Президента РФ от 14 сентября 1995 г. «О мерах по обеспечению материальных гарантий независимости судей Конституционного Суда РФ» (Собрание законодательства РФ, 1995. № 38. Ст. 3668).

из трех человек благоустроенное жилое помещение, отвечающее санитарным и техническим требованиям (ст. 40 ЖК), с учетом его права на дополнительную жилую площадь. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ это решение отменила и дело направила на новое рассмотрение. Первый заместитель Председателя Верховного Суда РФ поставил вопрос об отмене определения кассационной инстанции. Президиум Верховного Суда РФ протест удовлетворил, указав следующее. При рассмотрении спора суд установил, что истец проживает с семьей в коммунальной квартире и поставлен на учет как лицо, нуждающееся в улучшении жилищных условий. Со дня постановки на учет истек шестимесячный срок, и поэтому в силу Закона «О статусе судей» ему обязаны предоставить квартиру с учетом права на дополнительную жилую площадь1. Во внеочередном порядке предоставляется жилье и работникам прокуратуры2. Участковым инспекторам милиции жилая площадь в виде отдельной квартиры или дома предоставляется не позднее шести месяцев со дня вступления в должность3. Граждане пожилого возраста и инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания, (освободившие жилье в связи с их помещением в эти учреждения), в случае отказа от его услуг имеют право на внеочередное обеспечение жильем (по истечении шести месяцев), если им не может быть возвращено ранее занимаемое жилое помещение4. На основании ст. 36 ЖК РСФСР, п. 23 Примерных правил учета граждан в первую очередь жилые помещения предоставляются нуждающимся: 1

Бюллетень Верховного Суда РФ, 1993. № 5. С. 3. Федеральный Закон от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации» (Собрание законодательства РФ, 1995. № 7. Ст. 878). 3 Закон РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции» (с изменениями и дополнениями на 31 марта 1999 г. — Российская газета за 8 апреля 1999 г.); наряду с первоочередным порядком предоставления жилья работникам милиции введена специальная норма об обеспечении жильем участковых инспекторов, т.е. во внеочередном порядке. 4 Федеральный закон от 17 мая 1995 г. «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (Собрание Законодательства РФ. 1995. № 32. Ст. 3198). 2

60 61

а) инвалидам Великой Отечественной войны и семьям погибших или пропавших без вести воинов (партизан) и приравненных к ним лицам. К членам семей относятся: иждивенцы погибшего или пропавшего без вести, которым в связи с этим выплачивается пенсия; родители; супруг, не вступивший в брак вторично, независимо от получения им пенсии; дети, не имеющие собственных семей, или хотя и имеющие семьи, но ставшие инвалидами до своего совершеннолетия, а также имеющие семьи дети, оба родителя которых погибли или пропали без вести; б) Героям Советского Союза (России), Героям Социалистического труда, а также лицам, награжденным орденами Славы, Трудовой славы, «За службу Родине в Вооруженных Силах» всех трех степеней; в) лицам, страдающим тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний. Список


заболеваний, дающих право на первоочередное получение жилья, утвержден приказом Министерства здравоохранения СССР от 28 марта 1983 г. (в редакции от 6 июня 1991 г.) и содержит: активные формы туберкулеза, психические заболевания с хроническим течением, проказа, тяжелые формы бронхиальной астмы и др.; г) лицам, пребывающим в составе действующей армии в период Гражданской и Великой Отечественной войн и во время боевых операций по защите СССР (РФ), партизанам Гражданской и Великой Отечественной войн, а также другим лицам, принимавшим участие в боевых операциях по защите Родины (к этой категории относятся лица рядового и начальствующего состава органов МВД, КГБ (ФСБ), а также вольнонаемные, занимавшие должности в воинских частях, штабах и учреждениях, входивших в состав действующих войск); д) инвалидам труда I и II групп и инвалидам I и II групп из числа военнослужащих (ставших инвалидами в результате общих заболеваний или увечий, полученных при прохождении военной службы); е) семьям лиц, погибших при исполнении государственных и общественных обязанностей, выполнении долга гражданина по спасению человеческой жизни, по охране социалистической (общественной) собственности и правопорядка либо погибших на производстве в результате несчастного случая; ж) рабочим и служащим, длительное время добросовестно проработавшим в сфере производства. К этой сфере могут быть 62 отнесены и отрасли, связанные с жилищно-коммунальным, социально-бытовым обслуживанием. Срок длительности работы в сфере производства, дающий право получить жилое помещение в первую очередь, устанавливается коллективным договором профсоюзного комитета с администрацией предприятия; з) матерям, которым присвоено звание «Мать-героиня», многодетным семьям (имеющим трех и более детей — на иждивении и совместно проживающих) и одиноким матерям; и) семьям при рождении близнецов; к) учителям и другим педагогическим работникам общеобразовательных школ и профессионально-технических учебных заведений; л) спасателям профессиональных аварийно-спасательных служб, профессиональных аварийно-спасательных формирований. Перечень этот не является исчерпывающим. Законодательными актами (федеральными и субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены и иные случаи предоставления жилья в первоочередном порядке. В таком порядке обеспечиваются жильем работники милиции, таможенных органов1; лица, признанные пострадавшими от политических репрессий2. Жилые помещения (в домах государственного и муниципального жилищного фонда) предоставляются гражданам районной, городской, районной в городе администрацией; органами управления сел, поселков (при наличии у последних особого жилищного фонда) с непосредственным участием общественных комиссий по жилищным вопросам. При подготовке проекта решения о предоставлении жилья комиссии обладают правом повторно проверить жилищно-бытовые условия нуждающихся и подлинность документов. Ведомственный жилищный фонд распределяется по совместному решению руководства и профсоюзного комитета предприятия, учреждения, организации. Решения утверждаются администрацией городов, районов, сел и поселков. 1

Российская газета. 1993. 18 июня. Постановление Правительства Российской Федерации от 3 мая 1994 г. «Об утверждении Положения о порядке предоставления льгот реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий» (Собрание законодательства РФ. 1994. № 3. Ст. 216). 63 2


При наличии нарушений администрация возвращает материалы на повторное распределение. Утверждение списков о предоставлении жилья не требуется, если оно построено за счет средств предприятий, учреждений и организаций, а именно фонда социально-культурных мероприятий и жилищного строительства. В этом случае достаточно последующего уведомления местной администрации. Прокурор Калининского района г. Тюмени обратился в суд с заявлением о выселении А. и ее мужа С. из квартиры без предоставления жилой площади, ссылаясь на то, что они вселились с нарушением установленного порядка, т.е. без ордера. Решением Калининского районного суда г. Тюмени (оставленным без изменения судебной коллегией по гражданским делам Тюменского областного суда) заявленное прокурором требование было удовлетворено. Президиум Тюменского областного суда оставил протест председателя Тюменского областного суда без удовлетворения. Заместитель Председателя Верховного Суда РСФСР в протесте поставил вопрос об отмене обоих судебных актов. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РСФСР протест удовлетворила, указав следующее. «Как видно из материалов дела, дом входит в состав ведомственного жилищного фонда. В домах ведомственного жилищного фонда жилье распределяется по совместному решению администрации и профсоюзного комитета, а в случаях, предусмотренных Советом Министров СССР, - - по совместному решению с последующим сообщением исполнительному комитету. В соответствии с п. 15 постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 4 октября 1965 г. «О совершенствовании планирования и усиления экономического стимулирования промышленного производства» вся жилая площадь, построенная за счет средств фонда социально-культурных мероприятий и жилищного строительства, используется для удовлетворения нужд работников предприятия и распределяется самим предприятием с последующим сообщением исполнительному комитету Совета народных депутатов». Как далее отметила Коллегия, «...суду следовало иметь в виду, что, как разъяснено в п. 1 постановления Пленума Верховного Суда СССР от 3 апреля 1987 г. «О практике примене64 ния судами жилищного законодательства», судам подведомственны споры о выдаче ордера на жилое помещение, предоставляемое по совместному решению администрации или органа соответствующей общественной организации и профсоюзного комитета с последующим сообщением исполкому местного Совета»1. По совместному решению органа управления и профсоюзного комитета (с последующим сообщением местной администрации) предоставляется жилье и в домах общественного жилищного органа. Членам жилищно-строительных кооперативов отдельная квартира предоставляется по решению общего собрания членов кооператива, утвержденному местной администрацией района, города. Собрание учитывает численность семьи и размер паевого взноса. Служебные жилые помещения, находящиеся в ведении местных органов власти, предприятий (учреждений и организаций), предоставляются по решению администрации, на основе которого выдается ордер, устанавливающий особый правовой режим этого помещения. Жилые помещения, освобождающиеся в домах, построенных с привлечением средств в порядке долевого участия предприятий, заселяются -- в первую очередь -- нуждающимися в улучшении жилищных условий работниками этих предприятий (ст. 45 ЖК РСФСР). Такое положение связано с правом повторного заселения жилья работниками данного предприятия. Оно (право) утрачивается, если жилое помещение в установленном законом порядке передано в муниципальную собственность2. Освободившиеся в квартире жилые помещения (не изолированные) подлежат передаче другим нанимателям, проживающим в этой квартире (ст. 46 ЖК РСФСР). Изолированные


жилые помещения предоставляются таким нанимателям при условии их нуждаемости в улучшении жилищных условий, а при отсутствии нуждаемости - - гражданам, имеющим жилую площадь менее установленной нормы на одного человека (с учетом права на дополнительную жилую площадь). Нормы ст. 46 ЖК РСФСР -применяются и в том случае, когда право занять жилое помещение возникло (в связи с увеличением со1 2

Бюллетень Верховного Суда РСФСР. 1990. № 6. С. 2. Бюллетень Верховного Суда РФ. 1995. № 11. С. 2.

65

става семьи) после его освобождения1. Однако жилая площадь не предоставляется, если она освободилась до вселения претендующего на нее лица в данную квартиру. Р. и А. обратились в суд с иском о признании за ними права на комнату 15,7 кв. м. В обоснование своих требований они указали, что вместе с ребенком занимают комнату площадью 22'7 кв. м. Поскольку жилое помещение размером 15,7 кв. м в этой же квартире освободилось, а они имеют жилую площадь менее установленной нормы на одного человека, истцы просили признать за ними право на освободившуюся комнату, а ордер, выданный на нее Е., признать недействительным. Е. иск не признала и пояснила, что ордер ей выдан на законном основании. Решением Московского городского суда в иске отказано. В кассационной жалобе Р. и А. просили отменить решение суда, ссылаясь на то, что они имеют право на присоединение комнаты в соответствии со ст. 46 ЖК РСФСР. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РСФСР решение оставила без изменения, указав следующее. Из дела видно, что истцы проживают с родителями Р. в двухкомнатной квартире площадью 30,3 кв. м. В связи с улучшением жилищных условий им был выдан ордер на комнату размером 22,7 кв. м в другой квартире. В этой же квартире до их вселения освободилась комната 15,7 кв. м, которая была передана исполкому Октябрьского районного Совета для заселения, а позднее (30 мая 1984 г.) предоставлена Е. с сыном. Разрешая спор, суд правильно пришел к выводу о том, что поскольку ст. 46 ЖК РСФСР распространяется на граждан, проживающих в определенной квартире на момент освобождения в ней комнаты (а как видно из дела, спорная комната освободилась до того, как истцы получили право проживать в этой квартире), то не могут быть удовлетворены требования истцов о присоединении комнаты размером 15,7 кв. м2. При разрешении споров в порядке ст. 46 ЖК возникают вопросы относительно права лиц на дополнительную жилую площадь. Представляется обоснованным вывод президиума Московского областного суда: «При разрешении требований о предоставлении жилого'помещения в порядке ст. 46 ЖК РСФСР следует учитывать права нанимателя или члена его семьи на дополнительную жилую площадь»1. 2.5. Нормы жилой площади. Право на дополнительную жилую площадь Понятие «норма жилой площади», охватывающее, в широком смысле, санитарногигиенические требования к жилому помещению и социально-гигиенические расчетные нормативы, включает: 1) норму постановки на учет (п. 1 ст. 29 ЖК РСФСР); 2) так называемую санитарную норму, ниже которой не может быть размер предоставляемого жилья, — 9 кв. м (ст. 22 Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик); 3) общую норму - 12 кв. м (ст. 38 ЖК РСФСР). Общая норма учитывается, как правило, при предоставлении жилья в домах государственного и муниципального жилищного фонда как верхний предел предоставляемого жилья в расчете на одного члена семьи. В юридической литературе не раз отмечалось, что «общая» норма - - только расчетный минимальный уровень на основе сложившегося «этапа общественного развития», «возможностей государства и не является


оптимальным расчетным размером удовлетворения жилищных потребностей людей»2. Поэтому не случайно в проекте Жилищного кодекса РФ общая норма жилья установлена на уровне 15 кв. м. Юридическо£-зыанеш1е-Абщей нормы (L2 кв. м) заключается в том, что на ее основе исчисляется квартирная плата, предоставляется жилье в связи со сносом домов, устанавливается размер излишней жилплощади. 1

Бюллетень Верховного Суда РСФСР. 1988. № 4. С. 13. - Бюллетень Верховного Суда РСФСР. 1986. № 10. С. 1. Бюллетень Верховного Суда РСФСР. 1985. № 8. С. 9. 2 См., в частности: Литовкин В.Н. Комментарий к ст. 38 ЖК РСФСР / в кн.: Жилищное законодательство. Комментарий, С. 123; в проекте Жилищного кодекса РФ предусмотрена норма жилья 15 кв. м на одного человека. В сопоставлении с нормами обеспечения людей жильем в других странах она является довольно низкой. На одного человека в Швеции в среднем приходится 47 кв. м. В разгар выполнения программы «Миллион квартир» правительством была поставлена задача, чтобы ни при каких условиях в одной комнате не жило больше двух человек. Кухня и общая для семьи гостиная — не в счет. В 1990 г. 98% квартир отвечали этому стандарту. 22% населения имеет наряду с основным жильем летние домики (Панкин Б. «Жилище» и «жизнь» — слова одного корня» // Российская газета. 2000. 21 окт.). 66 1

67 В Законе РФ «Об основах федеральной жилищной политики» выделяется понятие «социальная норма площади жилья» как площадь, приходящаяся на одного человека, в пределах которой предоставляются компенсации (субсидии) по оплате жилья и коммунальных услуг. „Социальная норма определяется как минимальный размер предоставляемых жилых помещений, который устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации в зависимости от достигнутого уровня жилищной обеспеченности, состава семьи, типов жилых помещений в домах жилищного фонда социального использования. По сложившейся на базе нормативных актов последних лет практике в социальную норму входит общая площадь жилого помещения на одного человека (а не только полезной, как это установлено в ЖК РСФСР). Статья 39 ЖК РСФСР дает право на дополнительную жилую площадь отдельным категориям граждан в виде комнаты или в размере 10 кв. м. Гражданам, страдающим тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний, а также тем, кому эта площадь необходима по условиям и характеру выполняемой работы, ее размер может быть увеличен. Порядок и условия предоставления дополнительной жилой площади и перечень категорий граждан, имеющих право на ее получение, устанавливаются законодательством РФ. Продолжает действовать постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 28 февраля 1930 г. «О праве пользования дополнительной жилой площадью» (с изменениями и дополнениями от 27 ноября 1956 г.)1. По этому акту правому на дополнительную жилую площадь пользуются: а) лица, страдающие болезнями, перечисленными в особом перечне2; б) работники государственных учреждений и предприятий, а также профессиональных, общественных организаций, которые занимают ответственные должности; 1

Систематическое собрание законов РСФСР, Указов Президиума Верховного Совета РСФСР и решений Правительства РСФСР. — М.: Юрид. лит. 1967. Т. X. С. 151. 2 Список болезней, дающих право лицам, страдающим ими, пользования дополнительной комнатой или дополнительной жилой площадью (утвер. циркуляром НКВД от 13 января 1928 г. и НКздрава РСФСР от 19 января 1928 г. (Бюллетень НКВД РСФСР, 1928. № 5. Ст. 89).

в) военнослужащие начальствующего состава, кадровые и состоящие в резерве, командиры и комиссары отдельных воинских частей; г) Герои Советского Союза, Герои труда; д) заслуженные деятели науки, техники и искусства; е) народные и заслуженные артисты республики; ж) изобретатели, выполняющие систематические задания госорганов1; з) научные работники и аспиранты при высших учебных заведениях; и) работники изобразительных искусств высокой квалификации; к) писатели, композиторы и т.д.;


л) члены коллегии защитников, выполняющие на дому общественную работу; м) медицинские и зубные врачи, занимающиеся частной практикой на дому; н) персональные пенсионеры и их семьи. Действующее законодательство РФ предусматривает право на дополнительную жилую площадь военнослужащих2, ра-ботгГикоЁГпрокуратуры, милиции3, налоговой полиции4, судей (в том числе Конституционного Суда РФ). Нормы о праве на дополнительную жилую площадь в ряде случаев квалифицируются только в качестве рекомендательных, не порождающих безусловной обязанности органов и должностных лиц в процессе предоставления жилья. Полагают, что это только «право», но не обязанность. Такие суждения противоречат смыслу действующего жилищного законодательства. В нем нет указаний на рекомендательный характер норм о праве на дополнительную жилую площадь. Судебная практика свидетельствует, что в реальной жизни право на дополнительную жилую площадь реализуется при выбытии из жилого помещения, при выселении, пере1

Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 августа 1933 г. (по состоянию на 24 июня 1938 г.) «О жилищных правах научных работников» (СУ РСФСР 1938. №12. Ст. 163.) 2 Собрание законодательства РФ. 1998. № 22. Ст. 2331. 3 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993 № 2. Ст. 70. 4 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и ВС РФ. 1993. № 29. Ст. 1110.

68 69

воде освободившегося в квартире изолированного помещения и в некоторых других подобных случаях. Как отмечено в одном из определений Судебной коллегии Верховного Суда РСФСР, при выселении граждан из домов государственного жилищного фонда (подлежащего переоборудованию в нежилой) с предоставлением другого благоустроенного жилого помещения суд должен иметь в виду: «Если наниматель или члены семьи имели право на дополнительную жилую площадь и фактически пользовались ею, жилое помещение должно предоставляться с учетом норм дополнительной жилой площади»1. 2.6. Требования, предъявляемые к жилым помещениям Помещения, предоставляемые гражданам для проживания, должны быть жилыми, изолированными, юридически и фактически свободными. «Жилым» считается специально построенное или переоборудованное под жилье по установленным техническим нормам и правилам помещение, которое соответствует уровню благоустроенности по условиям данного населенного пункта. Хотя в законе это прямо не предусмотрено, но предоставляемое жилое помещение должно находиться в том же населенном пункте, где нуждающиеся проживали и были приняты на учет. Лишь в исключительных случаях, с согласия претендентов, жилое помещение может быть предоставлено вблизи от этого пункта с учетом состояния и возможностей транспортного сообщения (в частности, нахождения предприятия, где работает наниматель). Благоустроенность жилого помещения определяется обычно по наличию в нем водопровода, канализации, центрального отопления, электрического освещения, газа, горячего водоснабжения, лифта и др. Однако к благоустроенным могут быть отнесены и помещения, не имеющие всех перечисленных элементов удобства, а обеспеченные лишь электрическим освещением, печным отоплением, в лучшем случае водопроводом. Такие жилые помещения, обычно сдаваемые в эксплуатацию в сельской местности, тем не менее считаются благоустроенными, поскольку по действующему жилищному законодательству уровень благоустроенности определяется применительно к данному населенному пункту. Как представляется, помещения, не имеющие основных элементов благоустройства, - водопровода, канализации, отопления, электрического освещения, газа, горячего водоснабжения — не могут быть отнесены к благоустроенным. Следовало бы законом определить универсальное понятие «благоустроенного жилого помещения» независимо от условий «данного населенного пункта». Тогда помещения, не имеющие вышеназванных


элементарных коммунально-бытовых удобств, будут признаваться соответствующими лишь сани-тарно-техническим требованиям. Соблюдение санитарно-технических требований означает соответствие двум условиям: санитарным и техническим. Соблюдение технических требований определяется исходя из единых правил капитального сооружения: его прочности и надежности на длительный период эксплуатации; соответствия нормативам объемно-планировочных параметров (высота, изоляция стен, естественное освещение, возможности отопления и т.п.). Можно выделить и надежную защиту помещения от неблагоприятных воздействий окружающей среды (холода, влаги). Соответствующие санитарные условия предполагают нормативную звукоизоляцию, обычный температурно-влажностный режим и отопление, отсутствие посторонних запахов, нормальную вентиляцию помещения и т.п.1. Предоставленное жилое помещение может быть квартирой, состоящей из одной или нескольких комнат, либо комнаты (изолированной) в обычной квартире. То есть по смыслу ст. 52 ЖК РСФСР, предметом договора найма жилого помещения может быть квартира или только комната (несколько комнат). Возможно проживание в одной квартире (в разных изолированных комнатах) нескольких лиц (семей) по самостоятельным договорам найма жилого помещения. Однако не может быть самостоятельным предметом договора найма часть комнаты, смежная комната, подсобное помещение. Бюллетень Верховного Суда РСФСР. 1987. № 4. С. 2. 131 Более подробно см.: Андрианов И.И. Жилищное законодательство, С. 130— 70

71 П. обратилась в суд с иском к А. об обмене двухкомнатной квартиры. В обоснование иска она сослалась на то, что после расторжения брака с А. проживание в одной квартире с ответчиком стало невозможным. По предложенному ею варианту обмена ответчик поселяется в комнату размером 11 кв. м, а истица с дочерью — в однокомнатную квартиру. Гатчинский городской суд Ленинградской области иск удовлетворил. Судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда это решение оставила в силе. Президиум Ленинградского областного суда удовлетворил протест заместителя Председателя Верховного Суда РСФСР об отмене решения городского суда и определения судебной коллегии, как вынесенных по неисследованным материалам дела, указав следующее. Оспаривая предложенный вариант обмена, ответчик ука" зывал, что по обмену он поселяется в комнату площадью 11 кв. м, которая временно изолирована от остальных двух комнат квартиры; изоляция была выполнена проживающими в квартире лицами и разрешена исполкомом городского Совета. Доводы ответчика о характере предоставляемой ему по обмену площади судом проверены не были. Вместе с тем в деле имеется архивная выписка из решения Гатчинского городского Совета о временной перепланировке трехкомнатной квартиры со смежными комнатами на три изолированные комнаты. Таким образом, изоляция комнаты размером 11 кв. м носит временный характер, а ответчик должен поселиться в ней для постоянного проживания. Это обстоятельство имеет существенное значение для разрешения спора, и его необходимо было тщательно исследовать суду первой инстанции, что не было учтено и кассационной инстанцией, оставившей решение суда в силе. При таком положении ни решение суда, ни определение судебной коллегии не могут быть признаны обоснованными1. Жилое помещение предоставляется в пределах нормы жилой площади (ст. 38 ЖК), но не менее размера, устанавливаемого в порядке, определяемом Правительством РФ (т.е. не менее 9 кв. м). Бюллетень Верховного Суда РСФСР. 1986. № 6. С .11. 72

Согласно п. 42 Примерных правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилое помещение предоставляется в размере, установленном Советом


Министров республики, исполнительным комитетом администрации краевого, областного, Московского и Ленинградского (С.-Петербургского) городских Советов народных депутатов (органов власти и управления), и не может быть менее социальной нормы площади жилья, эквивалентной минимальному размеру предоставления жилых помещений, который устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации в зависимости от достигнутого уровня жилищной обеспеченности, состава семьи, типов жилых помещений в домах жилищного фонда социального использования, а также других факторов. При определении минимального размера предоставляемого жилья субъекты Российской Федерации обычно руководствуются положением ст. 22 Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик — «размер предоставляемого жилья не может быть менее девяти квадратных метров на одного человека» (так называемая санитарная норма). То есть размер предоставляемого жилья может колебаться от 9 до 12 кв. м. Допустимо ли предоставление жилья менее 9 кв. м на одного человека? Как правило, нет. Оно возможно только в одном случае: при согласии граждан на временное поселение с сохранением права «нуждающихся в улучшении жилищных условий» и очередности. Предусмотренная в жилищных кодексах некоторых республик возможность предоставления жилья менее 9 кв. м не соответствует требованиям ЖК РСФСР1. В то же время допустимо предоставление жилья большего размера, чем 12 кв. м, в частности при реализации положений жилищного законодательства о праве на дополнительную жилую площадь. Возможно незначительное превышение верхнего предела предоставляемого жилья (12 кв. м) и на том основании, что не допускается заселение одной комнаты лицами разного пола старше девяти лет, кроме супругов (ст. 41 ЖК РСФСР). Жилплощадь предоставляется также с учетом состояния здоровья и других заслуживающих внимания обстоятельств. Как следует из п. 43 Примерных правил учета..., не подлеВ частности, ст. 33 Жилищного кодекса Республики Башкортостан. 73

жат заселению двумя и более семьями квартиры, размер которых обеспечивает установленные санитарные требования для проживания только одной семьи. Согласно Правилам «О предоставлении льгот инвалидам и семьям, имеющим детейинвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг», утвержденным постановлением Правительства РФ от 27 июля 1996 г.1, при предоставлении жилья инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, учитываются рекомендации индивидуальной программы реабилитации инвалида, состояния его здоровья, а также другие обстоятельства (приближение к лечебно-профилактическому учреждению, месту жительства родных, близких). Жилые помещения, занимаемые инвалидами и семьями, имеющими детей-инвалидов, могут быть заменены на другие равноценные в соответствии с индивидуальной программой реабилитации инвалида (переселение с верхних этажей домов на нижние, приближение к месту жительства родных, близких и т.д.). В плане совершенствования законодательства жилищными нормативно-правовыми актами должны быть учтены интересы престарелых, больных сердечно-сосудистыми заболеваниями, опорно-двигательной системы; предоставление жилья исходя из их пожеланий жить на нижних этажах, в домах с лифтом, мусоропроводом; вблизи лечебнопрофилактических пунктов, продовольственных магазинов, остановок транспорта и т.д. Предоставляемое жилое помещение должно быть юридически свободным, т.е. никто, кроме «основного» претендента, не имеет законных прав и оснований на вселение в это помещение. При злоупотреблениях, ошибочном оформлении ордера, заключении договора найма жилого помещения заинтересованные лица обращаются в суд с требованием о признании ордера и договора найма недействительными.


Помещение фактически является несвободным в случаях, как правило, самовольного вселения. Лица, вселившиеся самовольно, подлежат выселению с санкции прокурора без предоставления другой жилплощади. Собрание законодательства РФ, 1998. № 32. Ст. 3936.

74

2.7. Ордер на жилое помещение Ордер является основанием для заселения жилплощади по договору социального найма в доме государственного или общественного жилищного фонда. Ордер выдается во исполнение решения местной администрации (города, района, поселка, села) о предоставлении жилья. Независимо от того, кому принадлежит жилой фонд, если он предназначен для социального использования, то заселяется на основе этого документа, выдаваемого администрацией. Правда, есть одно исключение. Жилая площадь в общежитии предоставляется рабочим, служащим, студентам, учащимся, а также другим гражданам по совместному решению администрации, профсоюзного комитета объединения, предприятия (учреждения, организации или учебного заведения), в ведении которых находится общежитие. На основе принятого решения администрацией предприятия (учреждения, организации, учебного заведения) выдается ордер на занятие (по найму) жилой площади в общежитии1. Ордер является единственным основанием для вселения (ст. 47 ЖК РСФСР). В ст. 13 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» также особо выделено: «Основанием для вселения в жилое помещение по договору найма является ордер». По высказываниям С.М. Корнеева и П.И. Седугина, «...ордер является порождением жилищной нужды и он будет использоваться лишь при предоставлении жилья отдельным категориям граждан. Однако, пока потребность в ордере как средстве распределения жилья сохраняется, и закон рассматривает ордер в качестве основания для вселения в жилое помещение; недооценка ордера как юридического факта возникновения жилищного правоотношения ведет к искажению истинного положения дел»2. 1

Примерное положение об общежитиях утверждено постановлением Совета Министров РСФСР от 11 августа 1988 г. (в ред. от 23 июля 1993 г.) (СП РСФСР. 1988. №11. Ст. 95); «Типовое положение о студенческом общежитии образовательного учреждения высшего и среднего специального образования РФ» утверждено постановлением Государственного комитета РФ по высшему образованию 31 мая 1995 г. (Жилищный кодекс, постатейные материалы. — М. 1997. С. 613). 2 Корнеев С.М. Предоставление гражданам жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов // Гражданское право. Т. 2. — М.: Изд-во БЕК, 1994. С. 163; Седугин П'И. Жилищное право. С. 118—119. 75

Представляется необоснованным суждение В.Н. Литов-кина о том, что «ордер функционально предназначен для заселения предоставленного жилого помещения. Однако заселение возможно не в силу ордера, а в силу заключенного на его основе договора найма жилого помещения»1. Такое утверждение явно противоречит положениям ст. 47 ЖК РСФСР, ст. 13 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики». Несмотря на взаимосвязь и взаимообусловленность ордера и договора, последний выполняет иные функции, возникшие в связи со вселением; он регулирует отношения в процессе пользования жильем. Как предусматривается в постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 3 апреля 1987 г. (в редакции постановления Пленума от 30 ноября 1990 г.), «если вопреки закону вселение в жилое помещенир произведено без выдачи ордера, договор найма жилого помещения может быть признан судом недействительным»2. Ордер представляет собой административно-правовой акт; это приказ жилищноэксплуатационной организации предоставить гражданину и членам его семьи то помещение, которое в нем указано3. Недопустимо предоставление другой жилплощади, даже если при этом улучшаются жилищные условия указанных в нем граждан. Предписание ордера как индивидуального акта должно быть реализовано не позднее 30дневного срока; т.е. в течение этого времени обладатель ордера (ордеровладелец) обязан сдать его в жилищно-эксплуатационную организацию и вселиться в указанное в нем жилое помещение, одновременно предоставив данные об освобождении прежнего жилья


всеми членами семьи, включенными в административно-правовой акт. При вручении ордера должно быть обращено внимание на проведение в оставленной квартире ремонтновосстановитель-ных работ. При невыполнении этих обязанностей допустима задержка либо вселения в квартиру, либо выдачи ордера. В одном из определений Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РСФСР было указано: «При предоставлении нанимателю другого жилого помещения в него 1

Литовкин В.Н. Комментарий к ст. 47 ЖК. РСФСР Жилищное законодательство (комментарий). — М.: Юрид. лит., 1991. С. 161. 2 Жилищный кодекс (постатейный материал). — М.: Спарк. 1997. С. 207. ' Седугин П.И. Жилищное право, С. 115. 76

переселяются и члены семьи, если они включены в ордер и дали письменное согласие на проживание в предоставленном жилом помещении, либо когда по обстоятельствам дела бесспорно установлено, что эти лица выразили согласие освободить занимаемое жилое помещение»1. С момента получения ордера (вселения) до заключения договора найма жилого помещения правовой статус граждан определяется как ордеровладельцев. Неубедительна точка зрения В.Н. Литовкина по этому поводу: «Лицо, сдавшее жилищноэксплуатационной организации ордер, является уже нанимателем»2. Как можно считаться нанимателем, когда не заключен договор жилищного найма, не определены взаимные права и обязанности? Когда допускается разрыв во времени между сдачей ордера жилищно-эксплуатационной организации, вселением и заключением договора найма, правовое положение граждан остается неопределенным. Поскольку ордер сдан, имело место вселение, — граждане уже не ордеровладельцы; но они и не наниматели, потому что не заключен договор. Поэтому сдача ордера жилищно-эксплуатационной организации и заключения договора найма жилого помещения должны производиться одновременно. Ордер может быть признан недействительным. Статья 48 ЖК РСФСР предусматривает как его основание, так и порядок, соблюдение которых играет важную роль для правильного рассмотрения дел. П. на семью, состоящую из четырех человек, была предоставлена трехкомнатная квартира размером 42,64 кв. м в первоочередном порядке. Исполком Каменнобродского районного Совета предъявил П. иск о признании ордера недействительным и выселении на другую жилплощадь. Иск обоснован тем, что П. жилое помещение предоставлено незаконно, так как она не относится к числу граждан, имеющих право на первоочередное обеспечение жильем, и тем, что она была принята на учет с нарушениями правил. Дело неоднократно рассматривалось судами Ворошилов-градской области, затем было принято к производству Верховного суда Украинской ССР по первой инстанции. 1

Бюллетень Верховного Суда РСФСР. 1981. № 7. С. 2. 1 Литовкин В.Н. Комментарий к ст. 47 ЖК РСФСР // Жилищное законодательство. С. 161.

77

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Украинской ССР 26 декабря 1986 г. признала ордер недействительным. Первый заместитель Председателя Верховного Суда СССР внес протест в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда СССР, поставив вопрос об отмене указанного'решения ввиду его необоснованности и о передаче дела на новое рассмотрение. Судебная коллегия удовлетворила протест, исходя из следующего. Указанные в решении Верховного суда Украинской ССР обстоятельства нуждаются в дополнительной проверке. Ответчики утверждают, что неправомерных действий не допускали, сомнений по поводу права на первоочередное получение жилой площади у них не возникало, т.е. наличие такого права подтверждено письмами ряда должност-^ ных лиц. Что касается нарушений при выдаче ордера, то в^ таком же положении оказались все семьи, поселившиеся в доме-


новостройке, однако иск предъявлен только к ним. Ответчики также отрицают какое-либо вмешательство в решение вопросов о предоставлении им жилой площади других должностных лиц1. В судебном порядке ордер признается недействительным, если: граждане представили не соответствующие действительности сведения о нуждаемости в улучшении жилищных условий; нарушены права других граждан или организаций на указанное в ордере жилое помещение; установлена неправомерность действий должностных лиц; налицо иные нарушения порядка и условий предоставления жилплощади. а) Предоставление не соответствующих действительности сведений о нуждаемости в улучшении жилищных условий (подложных документов, неверных данных о составе семьи, размерах и состоянии прежнего жилья, льготах и преимуществах) должно быть неправомерным, виновным. При этом не имеет значения, совершены ли подобные действия самими ордерополучателями или другими лицами в их интересах. С. была принята на учет как нуждающаяся в улучшении жилищных условий в 1977 г. по месту работы — в Туймском продснабе. Бюллетень Верховного Суда СССР, 1987. № 5. С. 27. 78

8 июля 1989 г. на семью из четырех человек (С., муж, двое сыновей) предоставлена двухкомнатная квартира размером 30,2 кв. м. На тот же состав семьи 19 сентября 1990 г. по решению администрации и профсоюзного комитета продснаба С. была выделена трехкомнатная квартира в коттедже жилой площадью 39 кв. м взамен ранее предоставленной двухкомнатной. Туймский продснаб обратился в суд с иском к С. и ее мужу о признании недействительным ордера, выданного на трехкомнатную квартиру, и выселении из нее. Истец сослался на то, что трехкомнатная квартира предоставлялась С. на семью из четырех человек с условием освобождения занимаемой двухкомнатной квартиры, которая распределена очереднику Л. Однако при получении ордера С. ввела в заблуждение лицо, выписывавшее ордер, просила не включать в ордер фамилию старшего сына, который якобы прописан у бабушки. Получив же ордер, она переехала в трехкомнатную квартиру только с мужем и младшим сыном, а старшего прописала в двухкомнатную квартиру, и он остался проживать в ней. После повторной кассационной отмены решения суда об отказе продснабу в иске дело принято Верховным судом Республики Хакасия к своему производству и рассмотрено по первой инстанции. Решением Верховного суда республики Хакасия 18 мая 1993 г. в иске отказано. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 1 сентября 1993 г. оставила это решение в силе. Заместитель Председателя Верховного Суда РФ в протесте поставил вопрос о необходимости отменить судебные постановления и направить дело на новое рассмотрение. Президиум Верховного Суда РФ 25 октября 1995 г. протест удовлетворил, указав следующее. При разрешении спора судом оставлены без внимания объяснения истца, что условием предоставления ответчице коттеджа является наличие четырех членов семьи и освобождение ранее занимаемой двухкомнатной квартиры1. б) Нарушение прав других граждан или организаций на указанное в ордере жилое помещение. Оно может быть связано с: неправомерной выдачей ордера на помещение, временно свободное в связи с выездом нанимателя и членов его семьи, когда за ними сохраняется право на жилье по ст. 60 ЖК РСФСР; Более подробно см.: Бюллетень верховного Суда РФ. 1996. № 5. С. 5.


79 выдачей ордера на ранее бронированное жилое помещение (ст. 62 ЖК РСФСР); правом нанимателя на освобождающееся изолированное жилое помещение (ст. 46 ЖК РСФСР); гражданско-правовым обязательством о предоставлении лицу, конкретного жилого помещения и (в нарушение его) выдаче ордера другому; правом заселения жилья в домах, переданных местной администрации, а также построенных в порядке долевого участия (ст. 45 ЖК РСФСР), если нарушено правило первоочередного обеспечения нуждающихся работников предприятий, учреждений и организаций. в) Неправомерные виновные действия должностных лиц при решении вопроса о предоставлении жилого помещения. Имеются в виду действия лица, обладающего реальными полномо- ^ чиями в сфере распределения и использования жилья, со- ' держащие составы уголовно наказуемого деяния либо правонарушения, предусмотренного административным законодательством. При этом действия должны быть направлены на незаконное получение жилья в интересах других лиц (нарушение порядка очередности, вынесение решения о предоставлении жилья лицу, не состоявшему в очереди, не нуждающемуся в улучшении жилья, установления жилищных льгот лицам, не имеющим их, и т.п.). Действия могут быть направлены и на ограничение, ущемление жилищных прав граждан (предоставление жилья с нарушением требований ст. 40,41 ЖК РСФСР). Ко времени рассмотрения гражданского дела о признании ордера недействительным по этому основанию не играет роли, привлекались ли указанные лица к уголовной, административной или дисциплинарной ответственности. Важно, чтобы их виновные действия были очевидны и доказаны. г) Иные случаи нарушения порядка и условий предоставления жилья. Исходя из практики признания ордера недействительным по этому основанию, можно выделить: передачу ведомственного жилья при отсутствии совместного решения администрации предприятия (учреждения, организации) и профсоюзного комитета; принятие решения профсоюзным комитетом при отсутствии необходимого кворума (2/3, V4); нарушения правил ст. 40, 41 ЖК РСФСР, иныхжилищно-правовых актов (при отсутствии преднамеренных виновных действий) предоставления жилья с учетом состояния здо80

ровья, особых льгот и преимуществ, иных заслуживающих внимания обстоятельств. Требования о признании ордера недействительным могут быть заявлены заинтересованными лицами в течение общего 3-летнего срока исковой давности. При этом следует иметь в виду, что исковая давность применяется только по заявлению стороны в споре, сделанному до принятия судебного решения (п. 2 ст. 199 ГК РФ). Согласно п. 28 постановления Пленума Верховного Суда СССР от 3 апреля 1987 г. «О практике применения судами жилищного законодательства» срок исковой давности не применяется в случаях, когда получение ордера связано с преступными деяниями граждан или должностных лиц, заведомо противными интересам государства и общества. В таких случаях действуют правила о приостановлении и перерыве течения срока исковой давности. Признание ордера недействительным влечет выселение включенных в него лиц, без предоставления другой жилплощади, если установлена неправомерность их действий. Однако, как предусматривает ст. 100 ЖК РСФСР, «если граждане, указанные в ордере, ранее пользовались жилым помещением в доме государственного или общественного жилищного фонда, им должно быть предоставлено жилое помещение, которое они занимали, или другое жилое помещение». Если же неправомерность действия указанных лиц не установлена, они выселяются с предоставлением другого жилья или помещения, которые ранее занимали.


Как предусматривается п. 4 постановления Пленума Верховного Суда СССР от 3 апреля 1987 г. «О практике применения судами жилищного законодательства», признание ордера недействительным по мотиву выдачи его на жилое помещение, которое принадлежит другому гражданину, влечет выселение с предоставлением другого жилья, соответствующего по размеру и благоустройству предоставленному по ордеру. «При рассмотрении исковых требований гражданина или заявления прокурора о признании ордера недействительным суд обязан привлечь в качестве соответчиков исполком местного Совета (местную администрацию) или организацию, на которые должна быть возложена обязанность предоставить выселяемым другое жилое помещение». По одному из конкретных дел, рассмотренных в свое время Верховным судом Эстонии, было разъяснено: «...при признании ордера на жилое помещение недействительным 81 вследствие неправомерных действий должностных лиц граждане, указанные в ордере, подлежат выселению с предоставлением другого жилого помещения или помещения, которое они занимали ранее. Поэтому факт выдачи ордера вследствие злоупотребления должностного лица (работни-ка,райисполкома) не освобождал суд от обязанности проверить, где именно проживала ответчица с семьей до получения ордера, имелась ли возможность вселения ее и членов семьи в это жилое помещение»1. 2.8. Особенности предоставления квартир в домах ЖСК, ЖК, служебных жилых помещений, общежитий, специализированного жилья Как предусматривает ст. 112 Жилищного кодекса РСФСР, порядок учета граждан, желающих вступить в жилищностроительный кооператив, устанавливается действующим законодательством. Прежде всего, имеются в виду положения ст. 29 (основания признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий), ст. 30 (учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий), ст. 31 (принятие на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий) ЖК РСФСР. Вместе с тем в отделах учета и распределения жилья местных администраций возможен отдельный учет лиц, желающих улучшить свои жилищные условия путем вступления в ЖСК, ЖК. В уставах ЖСК и ЖК2 могут быть предусмотрены иные основания признания граждан нуждающимися в улучшении 1

Бюллетень Верховного Суда СССР, 1988. № 4. С. 37. Положения Примерных уставов ЖСК, ЖК; иные законодательные основы деятельности этих кооперативов нуждаются в пересмотре и совершенствовании. В юридической литературе обоснованно говорится, что «по своей организационноправовой природе ЖСК — некоммерческая организация (потребительский кооператив по ст. 116 ГК РФ)» (Титов АЛ. Комментарий к жилищному законодательству Российской Федерации, М.: Юрайт, 1999. С. 271). Однако выяснилось, что при регулировании общественных отношений в рассматриваемой сфере нельзя руководствоваться Законом РФ от 19 июня 1992 г. «О потребительской кооперации в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями от 11 июня 1997 г. — Собрание законодательства РФ. 1997. № 28. Ст. 3306). Во многом устарели положения Закона бывшего СССР от 26 мая 1988 г. «О кооперации в СССР» (Закон признан утратившим силу в части потребительской кооперации). 2

82 жилищных условий (льготы и преимущества как дополнительные основания). В частности, в отличие от п. 1 ст. 29 ЖК РСФСР допустимо принятие на учет и при обеспеченности жильем более 8 кв. м на одного члена семьи. Принятие на учет граждан, желающих вступить в жилищно-строительные, жилищные кооперативы, производится по месту жительства решением местной администрации, а по месту работы — совместным решением администрации и профсоюзнбго комитета предприятия (учреждения, организации), при которых создается кооператив. Граждане, оставившие работу в связи с уходом на пенсию (по старости, состоянию здоровья), принимаются на учет наравне с рабочими и служащими этих предприятий. В члены жилищно-строительного, жилищного кооператива могут быть приняты граждане, достигшие 18-летнего возраста, постоянно проживающие в данном населенном пункте (если иное не установлено императивными нормами жилищного законодательства) и нуждающиеся в улучшении жилищных условий.


Лицу, принятому в члены ЖСК, ЖК, по решению общего собрания членов кооператива, утвержденного местной администрацией, предоставляется отдельная квартира, состоящая из одной или нескольких комнат, в соответствии с количеством членов семьи, суммой его паевого взноса и предельным размером жилой площади, предусматриваемым уставом данного кооператива. Следует обратить внимание на неточность редакции этого положения. Непременным условием принятия гражданина в ЖСК, ЖК является, прежде всего, внесение установленной суммы паевого взноса. Отсюда жилое помещение предоставляется исходя из размера внесенной суммы. Заселение квартир в домах ЖСК, ЖК производится по ордерам, выдаваемым местной администрацией. Отличается ли положение ст. 118 ЖК РСФСР от редакции ст. 47 ЖК РСФСР в том, что «ордер является единственным основанием для вселения в предоставленное жилое помещение»? Верховный Суд РФ полагает, что отличается. Б. обратилась в суд с иском к X. и жилищному комитету Юго-Западного округа г. Москвы о признании недействительным ордера, выданного на имя X. на двухкомнатную квартиру в ЖСК «Черемушки-1», сославшись на следующие обстоятельства. В 1990 г. она и X., с которым Б. состояла в браке, были включены в список очередников, желающих вступить в жи83 лищно-строительный кооператив. В 1992 г. семья фактически распалась, а в марте 1993 г. брак был расторгнут. В период нахождения в суде иска о расторжении брака ответчик получил ордер на упомянутую квартиру, в который она была включена в качестве члена семьи, хотя намерений переселяться в это жилое помещение Б. не имела. X. же представил в жилищные органы неверные сведения о составе семьи и нуждаемости в улучшении жилищных условий. Префектура Юго-Западного округа г. Москвы также обратилась в суд с иском к X. о признании ордера на квартиру и свидетельства о праве собственности на нее недействительными, выселении ответчика на ранее занимаемую жилую площадь. Решением Черемушкинского межмуниципального суда Юго-Западного административного округа г. Москвы (остар-ленным без изменения судебной коллегией по гражданским делам Московского городского суда) иски удовлетворены. Президиум Московского городского суда и Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ протесты заместителя Генерального прокурора РФ об отмене судебных актов и передаче дела на новое рассмотрение оставили без удовлетворения. Президиум Верховного Суда РФ 24 июня 1998 г. аналогичный протест заместителя Генерального прокурора РФ удовлетворил, указав следующее. Как видно из материалов дела, с 1986 г. X. и его жена состояли на учете по улучшению жилищных условий. В ноябре 1990 г. семья была направлена во вновь формируемый ЖСК «Черемушки-1» для приобретения двухкомнатной квартиры. В связи с предоставлением такой квартиры 25 июня 1992 г. X. от своего имени и от имени жены дал обязательство освободить ранее занимаемую жилую площадь (комнату размером 9,18 кв. м). В обоснование вывода о признании ордера недействительным суд первой инстанции со ссылкой на ст. 48 ЖК РСФСР указал на то, что X. представил в орган, выдавший ордер, не соответствующие действительности сведения о нуждаемости в улучшении жилищных условий, о составе семьи, об освобождении ранее занимаемого жилого помещения. Однако эти доводы на материалах дела не основаны. Как следует из дела, занимая комнату размером 9,18 кв. м, X. и его жена нуждались в улучшении жилищных условий, что признавалось и жилищным органом, и органом исполнительной власти. Ко времени получения ордера на квартиру (4 ноября 1992 г.) их брак не был расторгнут, в связи с чем истица указана в ордере в качестве члена семьи ответчика. С заявлением не включать ее в ордер Б. не обращалась. Более того, Б. не ссылалась на то, что обязательство освободить комнату 9,18 кв. м дано от ее имени без ее согласия.


Суд не принял во внимание особенности правового режима квартиры, состоящие в том, что на указанный период она являлась собственностью кооператива, к исключительной компетенции которого относилось распределение квартир в доме ЖСК. Поэтому следовало выяснить, в какой мере названные обстоятельства (нуждаемость в улучшении жилищных условий, состав семьи и пр.) учитывались самим кооперативом. Однако ЖСК «Черемушки-1» к участию в деле вообще привлечен не был. Юридическое значение ордера на кооперативное жилое помещение отражено в ст. 118 ЖК РСФСР, согласно которой по ордерам производится заселение квартир в доме жилищностроительного кооператива (в отличие от нормы ст. 47 ЖК РСФСР о том, что в домах государственного и общественного жилищного фонда ордер — единственное основание для вселения). Суд также не учел, что после выплаты пая за квартиру X. в силу ст. 13 Закона РСФСР «О собственности в РСФСР» (действовавшего на время разрешения спора в суде первой инстанции) приобрел право собственности на нее. Принимая к рассмотрению встречный иск префектуры Юго-Западного округа г. Москвы о выселении X., суд не определил ее процессуальное положение; между тем ни собственником, ни владельцем спорного жилого помещения префектура не являлась, а жилищно-строительный кооператив такого требования не заявлял. Кроме того, суд не принял во внимание, что согласно п. 45 «Примерных правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР», граждане обязаны освободить ранее занимаемую площадь при получении жилья в доме государственного, муниципального и общественного жилищного фонда. Жилые помещения в ЖСК к указанным фондам не относятся. 84 85 В связи с этим вывод суда о том, что X. должен быть лишен права собственности на квартиру ввиду неосвобождения ранее занимаемой жилой площади ошибочен. В момент разрешения спора также действовал Закон РФ от 24 декабря 1992 г. «Об основах федеральной жилищной политики», установивший общие начала правового регулирования жилищной сферы при становлении различных форм собственности. Названный Закон не ставит приобретение жилья в ЖСК и ЖК в зависимость от количества членов семьи. Поэтому также необоснованна ссылка суда в решении на то, что X. была незаконно предоставлена двухкомнатная квартира на одного человека (данное утверждение не согласуется с нормами семейного законодательства, относящего нажитое супругами во время брака имущество к их совместной собственности, - ст. 20 КоБС РСФСР, ст. 34 СК РФ). Признавая сделку по приобретению X. в собственность жилья недействительной, суд, исходя из требований ст. 48 ГК РСФСР, должен был привести стороны в первоначальное положение, т.е. обязать X. освободить квартиру, а ЖСК — возвратить паевые взносы, что сделано не было. Доводы вышестоящих судебных инстанций о том, что X. не заявлял требование о возврате пая, противоречат данной норме закона. При указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции и последующие судебные постановления подлежат отмене в надзорном порядке по основаниям, предусмотренным ст. 330 ГПК РСФСР, а дело подлежит направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции1. Служебные жилые помещения предоставляются гражданам в связи с характером трудовых отношений. Для квалификации жилых помещений как служебных требуется соблюдение трех условий: 1) жилое помещение должно быть включено в число служебных решением местной администрации. Эти помещения могут находиться в ведении местных органов власти и управления, ведомств, предприятий, учреждений и организаций. Но отнесение их к числу служебных — прерогатива только местной администрации. Попытки хозяйственных, иных руководителей своими приказами и распоряжениями


перевести помещение в разряд служебных должны признаваться незаконными с вытекающими отсюда последствиями (т.е. с признанием правового режима помещения как обычного ведомственного жилья); 2) перечень категорий работников, которым могут быть предоставлены служебные жилые помещения, устанавливается законами РФ, постановлениями Правительства РФ, решениями органов управления субъектов Российской Федерации. Федеральный закон от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих»1 (с измен, и доп. от 31 декабря 1999 г.) предусматривает правила предоставления служебной жилой площади военнослужащим. На основе Федерального закона от 17 июля 1999 г.2 «О почтовой связи» органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обязаны выделять организациям федеральной почтовой связи жилые помещения для использования их в качестве служебных (без изменения формы собственности). Служебное жилье используется для заселения работниками, которые оказывают услуги почтовой связи на территории соответствующего субъекта Российской Федерации или муниципального образования и должны проживать по месту работы или вблизи него в связи с характером их трудовых отношений. Правительство РФ 20 февраля 1995 г. приняло специальное постановление «Об утверждении перечня категорий работников лесного хозяйства, которым могут быть предоставлены служебные жилые помещения в домах государственного жилищного фонда, находящегося в собственности Российской Федерации»3. Перечень категорий работников, которым служебные жилые помещения могут предоставляться в домах кооперативных, общественных организаций, как правило, утверждается общим собранием членов кооператива, общественных организаций или собранием уполномоченных. Но это решение должно быть утверждено местной администрацией; 3) служебные помещения предоставляются решением администрации предприятия (учреждения, организации, органа управления кооперативной, общественной организации), в ведении которых они находятся. На основе такого решения местная администрация выдает специальный орБюллетень Верховного Суда РФ. 1999. № 1. С. 12. 1 Собрание законодательства РФ, 2000. № 2. Ст. 129. 2 Собрание законодательства РФ, 1999. № 29. Ст. 3697. J Собрание законодательства РФ, 1995. № 9. Ст. 757.

86 87 дер на служебное жилое помещение, по которому осуществляется вселение. Но само по себе отсутствие ордера при законности решения администрации предприятия (учреждения, организации) не влечет выселения проживающих. Морозовское районное производственное объединение «Райсельхозхимия» обратилось в суд с иском о выселении Д. из служебной квартиры, сославшись на следующие обстоятельства. Главным агрономом объединения работал муж ответчицы — В. По решению администрации и профсоюзного комитета ему на семью из трех человек выделена служебная двухкомнатная квартира. Супруги вселились в квартиру, хотя ордер им выдан не был. После этого брак они расторгли. В. из квартиры выбыл, а его бывшая супруга жила в ней без ордера (она — не работник объединения). > Решением Морозовского районного народного суда (оставленным без изменения судебной коллегией Ростовского областного суда) иск удовлетворен. Президиум Ростовского областного суда удовлетворил протест заместителя Председателя Верховного Суда РСФСР об отмене судебных постановлений, указав следующее. Принимая решение о выселении из квартиры, народный суд указал, что жилая площадь является служебной, супруги вселились без ордера, с нарушением установленного порядка, и в случае прекращения В. трудовых отношений с объединением ответчицу следует выселить без предоставления другого жилья. Кроме того, заключенный сторонами договор найма жилого помещения недействителен,


так как ордер не был выдан. Решение является ошибочным, поскольку обстоятельства дела в нарушение ст. 14, 50 ГПК РСФСР судом не исследованы. Согласно ст. 107 ЖК РСФСР работники, прекратившие трудовые отношения с предприятием, выселяются из служебного жилого помещения со всеми проживающими с ними лицами без предоставления другой жилой площади. Из дела видно, что по решению администрации и профсоюзного комитета, договору найма жилого помещения, заключенного с В., ответчики вселились в служебную квартиру в связи с работой В. в объединении главным агрономом. При рассмотрении спора суду необходимо было установить, имелись ли в этом случае обстоятельства, с которыми закон (ст. 107 ЖК РСФСР) связывает возможность выселения из служебной квартиры. Между тем на день рассмотрения спора в деле не было данных о том, что В. прекратил трудовые отношения с объединением. Поэтому следовало проверить доводы ответчицы об отсутствии оснований выселять ее с ребенком из служебного жилья. Однако этому обстоятельству суд не придал значения, ограничившись ссылкой, что в случае увольнения В. ответчица подлежит выселению. Нельзя признать обоснованным и указание суда на то, что ответчица подлежит выселению, поскольку договор найма жилого помещения заключен с нарушением установленного порядка - при отсутствии ордера. Согласно ст. 105 ЖК РСФСР служебные жилые помещения предоставляются по решению администрации предприятия, в ведении которого находится это помещение. На основе принятого решения исполнительный комитет соответствующего местного Совета выдает гражданину ордер на служебное жилье. Таким образом, законом установлено, что решение администрации является основанием для выдачи ордера; в связи с этим суду необходимо было установить, почему администрация не поставила в исполкоме вопрос о выдаче ордера. По объяснениям В., он отказался получить ордер, поскольку прекратил семейные отношения с Д. Однако суду необходимо было проверить, являлось ли это обстоятельство препятствием для выдачи ордера исполкомом при том условии, что стороны по решению администрации вселились в квартиру и в деле нет данных о том, что трудовые отношения с объединением В. прекратил. Существенные для дела обстоятельства судом не исследованы, и поэтому принятое решение нельзя признать правильным1. В параграфе 2.7 было отмечено: жилая площадь в общежитии предоставляется рабочим, служащим, студентам, учащимся, а также другим гражданам по совместному решению администрации, профсоюзного комитета объединения, предприятия, учреждения, организации или учебного заведения, в ведении которого находится общежитие. На основе принятого решения выдается ордер (профсоюзной организацией, администрацией предприятия, учреждения, организации). Бюллетень Верховного Суда РСФСР. 1988. № 9. С. 6.

89

Жилая площадь в общежитии предоставляется в размере не менее 6 кв. м на одного человека. Семьям выделяются изолированные жилые помещения. Преимуществом на получение жилой площади в общежитии пользуются граждане, имеющие право на внеочередное и первоочередное получение жилья в домах государственного и общественного жилищного фонда, а также передовики и новаторы производства, другие рабочие и служащие в случаях, установленных решением трудового коллектива. Предоставление жилой площади в специализированных домах: в домах-интернатах для престарелых и инвалидов, гостиницах-приютах, предназначенных для беженцев и


переселенцев; домах ребенка, социально-реабилитационного центра для несовершеннолетних, социального приюта для детей, центра помощи детям, оставшимся без попечения родителей1, производится на основе заявлений, путевок, меди*, цинских заключений, решений местных администраций, актов и заключений государственных органов по чрезвычайным ситуациям. Согласно Примерному положению о социально-реабилитационном центре для несовершеннолетних от 27 ноября 2000 г. в центр круглосуточно принимаются лица (независимо от места жительства) в возрасте от 3 до 18 лет, обратившиеся за помощью самостоятельно, по инициативе родителей (их законных представителей), направленные (поступившие) по другим основаниям в соответствии с законодательством РФ. Дети в возрасте до 3 лет направляются в дом ребенка. Несовершеннолетние находятся в центре в течение времени, необходимого для оказания им социальной помощи и (или) социальной реабилитации и решения вопросов их дальнейшего устройства. Дети инвалидов, участников Великой Отечественной войны и семей погибших военнослужащих, дети-сироты, дети одиноких и многодетных матерей принимаются в детский дом-интернат в первоочередном порядке.

Глава III 1

Постановлением Правительства РФ от 17 ноября 2000 г. утверждены Примерные положения: а) о социальнореабилитационном центре для несовершеннолетних; б) о социальном приюте для детей; в) о центре помощи детям, оставшимся без попечения родителей (Российская газета. 2000. 9 дек.)

ПОЛЬЗОВАНИЕ ЖИЛЫМИ ПОМЕЩЕНИЯМИ В ДОМАХ ГОСУДАРСТВЕННОГО И ОБЩЕСТВЕННОГО ЖИЛИЩНОГО ФОНДА 3.1. Договор найма жилого помещения в государственном, общественном и муниципальном жилом фонде социального использования

Пользование жилыми помещениями в домах государственного и общественного жилищного фонда осуществляется в соответствии с договором найма. Договор социального найма жилого помещения регламентируется соответствующими статьями ЖК РСФСР (50 и послед.); 671, 672, 674, 675, 678, 681, 685 ГК РФ. Другие положения ГК РФ применяются к этому договору, если его особенности не предусмотрены жилищным законодательством. Договор заключается в соответствии с положениями типового договора найма жилого помещения в домах государственного, муниципального и общественного жилищного фонда'. Как предусматривает ст. 672 ГК РФ, государственный и муниципальный жилищный фонд предназначен для социального использования, т.е. для предоставления жилья нуждающимся в порядке очередности (ст. 28, 29 ЖК РСФСР). Договор социального найма жилого помещения составляется в двух экземплярах, один из которых находится у наймодателя, другой --у нанимателя. Вопрос о соотношении ордера на жилое помещение и договора найма частично был рассмотрен в предыдущем параграфе. Здесь, как представляется, следует продолжить анализ этого вопроса через призму роли и значения договора. ' Утвержден постановлением Совета Министров РСФСР от 25 сентября 1985 г. (Жилищное законодательство России. — М., 1997. С. 95—101).

90 91 Как утверждает В.Ф. Чигир, «значение договора найма жилого помещения до его заселения порождает для гражданина все права нанимателя (требовать предоставления ему указанного в ордере помещения, сохранения на случай временного отсутствия, бронирования, обмена, сдачи вподна-ем этого помещения и т.д.) и возлагает на него все обязанности (по внесению квартирной платы, ремонту и т.д.), т.е. порождает жилищные правоотношения, хотя фактически нанимателю помещение и не передано»'.


По мнению Ю.К. Толстого, «договор социального найма жилого помещения — это соглашение, по которому наймо-датель обязуется предоставить во владение и пользование или только в пользование нанимателю и членам его семьи пригодное для постоянного проживания жилое помещение в жилищном фонде социального использования»2. Весьма категорично высказался И.Б. Марткович: «Непосг редственное основание права на жилое помещение в домах государственного и общественного жилищного фонда составляет договор найма этого помещения, но он заключается при наличии обязательных предпосылок, определяемых установленным порядком распределения (предоставления) жилых помещений»3. Приведенные точки зрения могут быть объединены по признаку «возникновения» права на жилое помещение из сложного юридического состава, элементами которого являются: административные акты (решение местной администрации и ордер) и заключенный на их основе договор найма жилого помещения»4. Представляется четким и обоснованным суждение по этому вопросу И.И. Андрианова: «Договор жилищного найма определяет пользование жилым помещением, в которое наниматель вселился на основании ордера. Другими словами, если ордер — это документ, по которому гражданину предоставляется право пользования жилым помещением, то договор жилищного найма -- это документ, в соответствии с которым должно осуществляться пользование жилым помещением»5. Взаимные права и обязанности наймодателя и нанимателя, связанные с пользованием помещением, содержатся в договоре найма жилого помещения, а не в ордере1. Поэтому его определение как договора, по которому одна сторона — наймодатель предоставляет другой стороне - - нанимателю жилое помещение для постоянного проживания, на наш взгляд, является необоснованным. Оно не выражает существа этой сделки, поскольку помещение передается гражданину на основе ордера. В этой связи необходимо обратить внимание на весьма существенное различие между договорами социального и коммерческого найма. В юридической литературе до сих пор нет единой позиции по вопросу о соотношении договора найма жилого помещения с договором имущественного найма. Большинство ученых-цивилистов квалифицирует рассматриваемый договор как разновидность имущественного найма2. Есть мнение относительно того, что договор жилищного найма — самостоятельный вид гражданско-правовой сделки3. Представляет интерес суждение В.Ф. Чигира: «...есть все основания утверждать, что отношения найма жилого помещения уже не охватываются институтом договора имущественного найма и не могут рассматриваться как его разновидность. Отпал существенный признак имущественного найма, когда речь идет о найме жилого помещения, — срок договора. Правовые отношения по найму жилых помещений имеют и другие существенные особенности (нормирование жилой площади, сохранение права пользования ею за временно отсутствующим, бронирование, обмен, исключительный порядок расторжения договора и т.п.)»4. Договор найма жилого помещения (социального использования) как самостоятельный договор гражданского права (допускающий применение некоторых норм договора имущественного найма по принципу аналогии закона) — соглашение взаимное, возмездное и консенсуальное5 (права и 1

Чигир В.Ф. Жилищное право. - Минск. 1986. С. 68. Толстой Ю.К. Жилищное право: Учебное пособие. — М.: Проспект. 1996. С. 30. 3 Марткович И.Б. Жилищное право. Закон и практика. — М.: Юрид. лит., 1990. С. 180. 4 Толстой Ю.К. Советское жилищное право. — Л., 1967. С. 22. 5 Андрианов И.И. Жилищное законодательство. С. 154. 1 Коняев Н.И. Роль договора в регулировании жилищных отношений // Договорное регулирование имущественных и трудовых отношений: Межвузовский сборник. — Барнаул, 1987. С. 89—96. 2 Толстой Ю.К. Конституция СССР и проблемы гражданского права // Правоведение, 1977. № 5, С. 55—66. 1 Корнеев С.М. Наем жилого помещения// Советское гражданское право. Т. 2 Учебник для вуз/Ответ, ред. В. П. Грибанов и С.М. Корнеев. — М.: Юрид. лит., 1980. С. 127. 4 Чигир В.Ф. Жилищное право. С. 68. 2


Потяркин Д. Договор найма жилого помещения // Российская юстиция. 1998. № 1.

92 93

обязанности сторон возникают с момента их соглашения по существенным условиям). Стороны договора — наймодатель и наниматель (гражданин). Наймодателем выступает жилищно-эксплуатационная организация, пользующаяся правами юридического лица (ЖЭУ, ЖЭК, тресты; предприятия, учреждения, организации,' не имеющие специальных подразделений по эксплуатации и ремонту жилого фонда). Как предусматривается в постановлении Пленума Верховного Суда РСФСР от 26 декабря 1984 г. (в редакции от 29 августа 1989 г.), исходя из смысла ст. 51 Жилищного кодекса РСФСР, жилищноэксплуатационная организация как наймодатель может являться стороной в спорах, вытекающих из условий договора найма жилого помещения (например, в спорах о размере квартирной платы, о возмещении ущерба, причиненного порчей жилого помещения, оборудования, объектов благоустройства и т.п.). Нанимателем по договору является один из членов семьи (ответственный квартиросъемщик). Статья 53 Жилищного кодекса РСФСР наделяет всех членов семьи, в том числе несовершеннолетних, равными правами, вытекающими из этого договора. На основе Типового договора найма жилого помещения в домах государственного, муниципального и общественного жилищного фонда в РСФСР от 25 сентября 1985 г.1 основными обязанностями наймодателя являются: предоставление нанимателю жилья в надлежащем состоянии, систематический осмотр жилых домов, производство ремонтных работ, обеспечение бесперебойной работы санитарно-технического и иного оборудования, ежедневная уборка подъездов, вестибюлей, тамбуров, лестничных клеток, кабин лифтов и других мест общего пользования жилых домов (кроме одно- и двухэтажных домов квартирного типа), а также придомовой территории, своевременная подготовка жилых домов, санитарно-технического и иного оборудования к эксплуатации в зимних условиях. Наниматель обязан: использовать жилое помещение в соответствии с назначением2, содержать его в чистоте и порядке, соблюдать правила пожарной безопасности, не менее одного раза в пять лет производить текущий ремонт помеще1

Жилищное законодательство России. — М., 1997. С. 95. Шешко Г.Ф. Основные обязанности граждан по пользованию жилыми помещения государственного и муниципального жилищного фонда // Жилищное право, 2000. №1. С.53. 2

94 ний1 (окраска, побелка, замена оконных и дверных принадлежностей), не заниматься переустройством, перепланировкой жилого и подсобных помещений2, вносить не позднее 10 числа месяца, следующего за прожитым, квартирную плату, а также плату за коммунальные услуги, пользоваться телевизорами, радиоприемниками при условии уменьшения слышимости до степени, не нарушающей покоя жильцов дома (с 23^ до 7м часов должна соблюдаться полная тишина), ежедневно убирать лестничные клетки и коридоры в одно- и двухэтажных жилых домах квартирного типа, при выезде из жилого помещения на другое постоянное место жительства со всей семьей освободить и сдать наймодателю жилое и подсобные помещения, санитарно-техническое и иное оборудование по акту в надлежащем состоянии3. Наниматель не может использовать жилое помещение в целях личной наживы, извлечения нетрудовых доходов и в других корыстных целях, а также в ущерб интересам общества. Нанимателю предоставлено право: требовать (с согласия членов семьи) в случаях, установленных законом, изменения договора найма жилого помещения; в любое время рас1

В одном из судебных решений было разъяснено: «В том случае, если внут-риквартирный ремонт (текущий) жилых помещений связан с производством капитального ремонта, то он производится за счет наймодателя» (Бюллетень Верховного Суда РСФСР. 1989. № 7. С. 13). 2 В определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РСФСР (в 1995 г.) было указано: «Переустройство и перепланировка жилого и подсобных помещений могут производиться только в целях повышения благоустройства квартиры, с разрешения местной администрации, согласия наймодателя, нанимателя, совершеннолетних членов его семьи» (Бюллетень Верховного Суда РФ. 1995. № 10. С. I). ' На практике часто возникают споры, связанные с содержанием понятия «приведение жилого помещения в надлежащее

http://www.natahaus.ru/ состояние». Жилищно-эксплуата-ционные организации полагают, что наниматели при освобождении жилплощади должны произвести текущий ремонт. В определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РСФСР от 25 мая 1989 г. отмечалось: «Нельзя соглашаться с утверждением суда и судебной коллегии (областного суда) о том, что наниматель при выезде из жилого помещения на другое постоянное место жительства обязан выполнить работы по текущему ремонту. В данном случае наниматель обязан сдать жилое помещение в надлежащем состоянии. Текущий же ремонт жилого помещения, согласно Типовому договору найма жилого помещения, наниматель обязан производить своевременно, но не реже одного раза в пять лет» (Бюллетень Верховного Суда РСФСР. 1989. № 10. С. 1).

95 торгнуть договор, приобрести занимаемое жилое помещение в собственность; осуществлять другие права по пользованию. К договору жилищного найма должен быть приложен паспорт жилого помещения, указывающий тип жилого фонда, размеры жилья, коммунального оборудования; время сдачи жилого дома в эксплуатацию. Вопросы ответственности в общих чертах регламентированы Правилами пользования жилыми помещениями, содержания жилого дома и придомовой территории от 25 сентября 1985 г. В них предусмотрена возможность уголовной, административной или иной ответственности, а также выселения без предоставления другой жилплощади. 3.2. Договор коммерческого найма ч»

Договор коммерческого найма регламентируется, как указывалось, ст. 673—683 ГК РФ. На него распространяются нормы ЖК РСФСР относительно требований к жилищным фондам (ст. 4—9), компетенции в области регулирования жилищных отношений (ст. 11 — 15), управления жилищным фондом (ст. 16—22, 25—27), обеспечения сохранности жилищного фонда, его эксплуатации и ремонта (ст. 140—153), ответственности за нарушение жилищного законодательства (ст. 154—155), разрешения жилищных споров (ст. 156). Рассматриваемый договор принципиально отличается от договора социального найма по субъектному составу (сторонам договора), объекту, основаниям и условиям заключения, содержанию. Наймодателями по договору коммерческого найма могут выступать физические, юридические лица (коммерческие, некоммерческие организации), органы управления (министерства, ведомства, местные органы), обладающие жилым фондом на правах собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления. Нанимателем всегда является гражданин. Юридическим лицам жилые помещения могут быть переданы на основе договора купли-продажи, аренды, но с последующим предоставлением их гражданам для проживания. Как отмечалось, жилые помещения должны использоваться по прямому назначению. Другие лица, постоянно проживающие совместно с нанимателем, имеют равные с ним права пользования жилым помещением; но с ними договор не заключается. Эти лица, известив наймодателя, могут заключить договор с нанимателем о том, что все они несут солидарную ответственность перед наймодателем. Объект договора найма - - изолированное жилое помещение, пригодное для постоянного проживания (квартира или жилой дом) (ч. I ст. 673 ГК РФ). Пригодность жилого помещения при этом определяется в порядке, предусмотренном жилищным законодательством. Здесь используются положения ст. 40 ЖК РСФСР: «Жилое помещение, предоставляемое гражданам для проживания, должно быть благоустроенным применительно к условиям данного населенного пункта, отвечать установленным санитарным и техническим требованиям». Может ли предоставляемое жилое помещение по этому договору соответствовать только санитарно-техническим требованиям и не быть благоустроенным? По смыслу ст. 673 ГК РФ, может. Это одна из особенностей договора коммерческого найма1; но наниматель должен быть информирован о несоответствии помещения требованиям ст. 40 ЖК РСФСР. В статьях ГК РФ нет положений относительно норм предоставляемого жилья.


Наймодатель, заключая договор, обязан руководствоваться общими требованиями жилищного законодательства, обеспечивая нанимателя и лиц, совместно с ним проживающих, нормальными жилищно-бытовыми условиями; придерживаясь требований, установленных ст. 22 Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик, «санитарной нормы» — исходя из 9 кв. м на одного человека». Переход права собственности на занимаемое по договору коммерческого найма жилье не влечет расторжения или изменения этого договора. Новый собственник становится наймодателем на условиях ранее заключенного договора. Однако эти условия продолжаются действовать только в течение 1

Сосипатрова Н.Е. Социальный и коммерческий наем в жилищной сфере // Государство и право, 1997. № 4. С. 13; Чечулина И. Коммерческий наем жилых помещений // Российская юстиция, 1998. №7.

96 97 срока договора. Поскольку рассматриваемый договор всегда срочный (до 5 лет), после истечения этого срока наймода-тель вправе изменить его условия нанимателю, обладающему преимущественным правом на заключение договора на новый срок (ст. 684 ГК РФ). Такой вывод вытекает из смысла ст. £84 ГК РФ: «Не позднее чем за три месяца до истечения срока договора найма жилого помещения наймодатель должен предложить нанимателю заключить договор на тех же или иных условиях либо предупредить нанимателя об отказе от продления договора в связи с решением не сдавать в течение не менее года жилое помещение внаем». Если наймодатель не выполнил этой обязанности, а наниматель не отказался от продления договора, только тогда это соглашение считается продленным на тех же условиях. При заключении договора на новый срок наниматель-не вправе требовать увеличения количества лиц, постоянно с ним проживающих; изъятие из этого правила -- рождение детей, вселение несовершеннолетних к родителям. В иных случаях вселение производится с согласия най-модателя, а также нанимателя и граждан, постоянно с ним проживающих. При этом должны быть соблюдены требования законодательства о норме жилой площади на одного человека (9 кв. м). Несовершеннолетние дети вселяются независимо от указанной нормы. Во взаимоотношениях по договору коммерческого найма (в отличие от договора социального найма) не имеет правого значения понятие «член семьи нанимателя». Статья 677 ГК РФ выделяет только нанимателя и граждан, постоянно проживающих с ним. Наниматель несет ответственность перед наймодателем за действия граждан, постоянно проживающих совместно с ним, за нарушение условий договора найма жилого помещения. По своей юридической природе коммерческий наем является разновидностью имущественного; договор — двусторонний, конценсуальный, возмездный. Плата за жилое помещение устанавливается соглашением сторон. Если законом установлен максимальный размер платы за жилье и коммунальные услуги, то плата, установленная в договоре, не может превышать этого размера. Внесение платы должно быть регулярным, в сроки, установленные в договоре, или ежемесячно в порядке, определенном ЖК РСФСР. 98 Иные права и обязанности сторон также устанавливаются соглашением сторон на основе свободного волеизъявления, без каких-либо предварительных условий, как-то: принятие на учет, очередность, решение компетентных органов, получение ордера и т.п. По условиям письменного договора (ст. 674 ГК РФ) наймодатель обязуется передать нанимателю свободное жилое помещение в состоянии, пригодном для постоянного проживания. Как правило, соответствующее санитарно-техни-ческим требованиям. Наймодатель также обязан осуществлять надлежащую эксплуатацию жилого дома, в котором находится сданное внаем жилое помещение, обеспечивать предоставление нанимателю необходимых коммунальных услуг, по мере необходимости проводить ремонт общего имущества многоквартирного дома и устройств для обслуживания (ст. 676


ГК РФ). Капитальный ремонт сданного внаем жилого помещения является обязанностью наймодателя, если иное не установлено в договоре. Переоборудование дома, существенно изменяющее условия пользования жилым помещением, допускается только с согласия нанимателя, поскольку может ухудшить условия проживания. Наниматель обязан: использовать жилье по целевому назначению, обеспечивать его сохранность, поддерживать в надлежащем состоянии переданное имущество; производить текущий ремонт в сроки, предусмотренные в договоре. Наниматель и граждане, постоянно с ним проживающие, по общему согласию и предварительному уведомлению наймодателя вправе вселить к себе (на условях безвозмездного проживания) временных жильцов на срок в пределах шести месяцев. Наймодатель может запретить проживание временных жильцов, если нарушены требования законодательства о санитарной норме жилплощади. Поскольку временные жильцы не обладают самостоятельным правом пользования жилым помещением, ответственность за их действия перед наймодателем несет наниматель; предполагается их безвозмездное проживание. Временные жильцы обязаны освободить площадь в семидневный срок с момента, когда время их проживания истекло (шесть месяцев). Наниматель и постоянно с ним проживающие граждане вправе в любой день до окончания 99 предварительно согласованных сроков потребовать от временных жильцов освобождения жилплощади. Это положение принципиально отличается от прав и обязанностей лиц, проживающих по договору поднайма. Как предусматривает ст. 685 ГК РФ, по договору поднайма наниматель с согласия наймодателя передает на срок часть или все нанятое им помещение поднанимателю. Последний не приобретает самостоятельного права пользования жилым помещением. За его действия перед наймодателем ответственность несет наниматель. Договор поднайма заключается при условии соблюдения законодательства о норме жилой площади на одного человека (9 кв. м) и является возмездным. Срок договора поднайма не может превышать срока договора найма жилого помещения. При досрочном прекращении договора найма одновременно прекращается и договор поднайма жилого помещения. На него не распространяются положения о преимущественном праве заключить договор на новый срок. Договор коммерческого найма допускает изменения жилищных правоотношений. По взаимному согласию нанимателя и других граждан, постоянно с ним проживающих, и с разрешения наймодателя наниматель в договоре найма может быть заменен одним из этих граждан (если последний полностью дееспособен). В случае смерти нанимателя или его выбытия из жилого помещения договор продолжает действовать на тех же условиях и в пределах того же срока, а нанимателем становится один из граждан, постоянно проживающих с прежним нанимателем, по общему согласию между ними. Если согласие не достигнуто, все граждане, постоянно проживающие в жилом помещении, становятся сонанимателями. 3.3. Права и обязанности членов семьи нанимателя и постоянно проживающих с ними граждан Жилищное законодательство, регламентирующее отношения по договору жилищного найма социального использования, исходит из равенства прав членов семьи нанимателя. Понятие «член семьи нанимателя» по жилищному законодательству не совпадает с определением по семейному праву. Семейный кодекс, принятый 29 декабря 1995 г., не определяет понятия семьи. В свое время оно давалось учеными, исследующими проблемы семейного права. Так, В.А. Рясенцев считал, что «семью в юридическом смысле можно определить как круг лиц, связанных правами и обязанностями, вытекающими из брака, родства, усыновления или иной формы


принятия детей на воспитание и призванными способствовать укреплению и развитию семейных отношений»1. По мнению Е.М. Ворожейкина, семью можно опреде-ить как «урегулированную нормами законодательства о бра-е и семье совместную жизнь лиц, возникающую как след-вие их союза, либо как результат предусмотренных зако-ом действий одного из них, либо следствие рождения ребенка, оформленного в необходимых случаях в установленном законом порядке, имеющую целью рождение и воспитание детей, взаимную заботу членов семьи на базе духовной, психологической и интимной общности и на основе совместного ведения семейного хозяйства»2. Как представляется, указанные признаки должны быть дополнены весьма существенным условием — наличием, как правило, родственных отношений между перечисленными лицами. В этой связи не убедительна точка зрения А.П. Сергеева: «...наличие же брака или родства не всегда играет первостепенную роль, а то и вообще не принимается в расчет»3. В юридической литературе не раз обращалось внимание на то, что «различный подход к понятию семьи в отдельных отраслях права и даже в рамках единой отрасли гражданского права (жилищное, семейное, наследственное) вполне оправдан и вообще единственно возможен. Каждые институт и отрасль права рассматривают семью с позиций стоящих перед ними задач»4. Понятие члена семьи по жилищному законодательству значительно шире. Обычный круг лиц: супруг, дети, родители, родственники, нетрудоспособные иждивенцы дополнен лицами, совместно проживающими с нанимателями и ведущими с ним общее хозяйство. Для жилищного законода1 2 3 4

Рясенцев В.А. Семейное право. — М. 1971. С. 45. Белякова A.M., Ворожейкин Е.М. Советское семейное право. — М., 1974. С. 34. Сергеев А.П. Семейное правоотношение // Гражданское право: Учебник. Ч. III. - М., 1998. С. 220. Сергеев А.П. Семейное правоотношение. С. 220.

100 101 тельства важным критерием, порождающим права и обязанности, является «совместное проживание» с нанимателем (ст. 53 ЖК РСФСР). Не играет практической роли степень родственных отношений; важно вселение на жилплощадь (законное) и совместное проживание. Совместно проживающие с нанимателем члены его семьи пользуются равными правами и несут обязанности, вытекающие из договора найма. Граждане же, проживающие на жилой площади совместно с нанимателем, но не являющиеся членами его семьи, не приобретают равного с ним права на это помещение1. В отличие от договора коммерческого найма (как отмечалось), совершеннолетние члены семьи по социальному найму несут солидарную ответственность по обязательствам, вытекающим из указанного договора. Это означает, в частности, что с любого из указанных лиц может быть взыскана задолженность по квартирной плате, по коммунальным услугам; могут быть предъявлены иные требования. Согласно ст. 10 Семейного кодекса РФ только зарегистрированный в органах загса брак порождает соответствующие права и обязанности супругов. Возникшие до 8 июля 1944 г. фактические брачные отношения могут быть признаны судом, если брак не может быть зарегистрирован вследствие смерти одного из супругов. В случае признания брака недействительным права и обязанности обычно не возникают. Супруг (супруга) нанимателя приобретает право на жилое помещение, если он либо включен в ордер (одновременное вселение), либо вселен (вселена) в ранее полученное жилье с соблюдением требований ст. 54 ЖК РСФСР. Как разъяснено в п. 7 постановления Пленума Верховного Суда СССР от 3 апреля 1987 г. «О практике применения судами жилищного законодательства», «наниматель вправе вселить в занимаемое им жилое помещение своего супруга и других


родственников, которые приобретают равное с ним право пользования жилым помещением, если они являются или признаются членами его семьи и если при этом не было заключено иного соглашения о порядке пользования жилым помещением». В определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 3 апреля 1994 г, указано: «Право пользования жилым помещением у лиц, которые могут быть отнесены к членам семьи нанимателя (ст. 53 ЖК РСФСР) и вселившихся в жилое помещение не одновременно с ним, а позже, возникает при условиях, предусмотренных ст. 54 ЖК РСФСР; если вселение было произведено с согласия всех членов семьи и если при вселении между этими гражданами, нанимателем и проживающими с ним членами его семьи не было иного соглашения о порядке пользования жилым помещением»1. При этом весьма важным представляется совместное проживание, ибо, как правило, последнее свидетельствует о бесспорном праве на жилье. Если, к примеру, супруга только прописана (зарегистрирована) в жилом помещении мужа-нанимателя, но фактически проживает с родителями, довольно сложно будет отстаивать ее право на жилье у мужа. Поэтому не случайно в ч. III ст. 53 ЖК РСФСР особо выделяется: «Если граждане, указанные в ордере, перестали быть членами семьи нанимателя, но продолжают проживать в занимаемом жилом помещении, они имеют такие же права и обязанности, как наниматель и члены его семьи». Супруги К. и М. с двумя несовершеннолетними детьми проживали в четырехкомнатной квартире размером 50,7 кв. м, состоящей из трех смежных комнат размерами 19,6; 9,8 и 6,5 кв. м и одной изолированной — 13,3 кв. м. Брак между супругами расторгнут. К. предъявил в суде иск к бывшей супруге М. о закреплении за ним изолированной комнаты 13,3 кв. м и обязании ответчицы не чинить ему препятствий в пользовании тремя другими комнатами и подсобными помещениями, ссылаясь на то, что имеет ученую степень кандидата технических наук, работает старшим научным сотрудником и пользуется правом на дополнительную отдельную комнату. Судебная коллегия по гражданским делам Московского областного суда, рассмотрев дело по первой инстанции, решила оставить квартиру в общем пользовании сторон, обязав ответчицу не препятствовать истцу в осуществлении его прав как нанимателя квартиры; в части требований истца о признании за ним единоличного права на изолированную комнату 13,3 кв. м как на дополнительную жилую площадь отказала. Бюллетень Верховного Суда РФ, 1996 г. № 3, С. 8. Бюллетень Верховного Суда РФ, 1994. № 8, С. 3. 102

103

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РСФСР оставила это решение в силе, указав следующее: «...Требование К. о закреплении за ним единолично комнаты размером 13,3 кв. м с сохранением равного права с остальными членами семьи (бывшей супругой и детьми) на пользование другими комнатами квартиры не основано на законе и противоречит ст. 53 ЖК РСФСР. Довод истца о том, что при предоставлении квартиры на семью из четырех человек учитывалось его право как научного работника на дополнительную жилую площадь, не может служить правовым основанием для закрепления за ним дополнительной жилой площади 13,3 кв. м в ущерб прав остальных членов семьи, имеющих равное право на спорную квартиру. В ордере на заселение этой квартиры не упоминается ни о каких исключительных правах К. ^ При таких обстоятельствах суд обоснованно оставил квартиру в общем пользовании сторон. Последние при желании могут разрешить конфликт путем ее обмена на два изолированных помещения (другие квартиры) в порядке, установленном законом»1.


Возникновение взаимных прав и обязанностей родителей и детей определяется положениями семейного законодательства. Происхождение ребенка от матери устанавливается органом загса на основании документов, подтверждающих рождение ребенка. Отцом ребенка признается супруг (бывший супруг) матери, если не доказано иное. Отцовство супруга матери ребенка удостоверяется записью об их браке. Возможно установление отцовства в судебном порядке. Усыновление и усыновители по своим жилищным правам приравниваются к правам кровных детей и родителей по браку. Дети приобретают право на жилую площадь нанимателя (одного из родителей), с которым проживают. В судебной практике возникают сложности в связи с реализацией права на жилье несовершеннолетнего при раздельном проживании его родителей. В одном из определений Судебной коллегии Верховного Суда РФ по гражданским делам было дано следующее разъяснение: «В соответствии с ч. 2 ст. 17 ГК РСФСР (1964 г.) местом жительства несовершеннолетних, достигших пятнадцати лет, признается место жительства ix родителей. Несовершеннолетняя Ш-н В., проживая вместе с матерью, приобрела право на жилую площадь в квартире, где живет и прописана истица, ибо право на жилую площадь Ш-н В. производно от права истицы Ш-н Н.»1. Как отмечалось выше, к членам семьи нанимателя относятся другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы, а в исключительных случаях — и иные лица. Нетрудоспособными считаются лица, не достигшие (по общему правилу) 18 лет, мужчины в возрасте 60, женщины — 55 лет, инвалиды I и II групп. Иные лица могут быть признаны членами семьи нанимателя, если они проживают (закон не указывает конкретного срока проживания) совместно с нанимателем и ведут общее хозяйство (взаимная забота и уход, общие затраты по повседневным расходам, совместное питание и т.п.). Споры о признании членами семьи нанимателя рассматриваются судом и связаны, как правило, с установлением права на жилплощадь (они так и называются — споры о праве на жилплощадь). Разрешение спора зависит от соблюдения норм ст. 54 ЖК РСФСР о праве нанимателя вселять других граждан в занимаемое им жилое помещение. Суды последовательно придерживаются требований этой статьи относительно необходимости письменного согласия на вселение всех совершеннолетних членов семьи, в том числе временно отсутствующих. Закон предусматривает только одно исключение из этих требований: при вселении к родителям несовершеннолетних детей. Положение этой статьи «в установленном порядке», подразумевающее соблюдение режима прописки (регистрации), Конституционный Суд РФ признал не соответствующим ст. 18, 19 (ч. 1), 27 (ч. 1), 40 (ч. 1) и 55 (ч. 2 и 3) Конституции РФ2. Суды в ряде случаев допускают ошибки, признавая вселение законных представителей несовершеннолетних без письменного согласия совершеннолетних членов семьи3. Бюллетень Верховного Суда РСФСР. 1984. № 10. С. 2.

104 1 2 3

Бюллетень Верховного Суда РФ. 1997. № 5. С. 2. Постановление от 25 апреля 1995 г. Собрание законодательства РФ. 1995. № 18. Ст. 1708. Бюллетень Верховного Суда РФ. 1993. № 5. С. 10.

105

3.4. Плата за пользование жилым помещением, коммунальные услуги. Льготы В соответствии с Законом РФ от 24 декабря 1992 г. «Об основах федеральной жилищной политики» оплата жилья и коммунальных услуг по договору жилищного найма устанавливается в размерах, обеспечивающих возмещение издержек на содержание и ремонт жилья, а также на коммунальные услуги. Таким образом, очевиден отказ от конституционной гарантии


невысокой платы за пользование квартирой и коммунальными услугами1. Переход на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг осуществляется постепенно (в течение 10 лет) с использованием мер социальной защиты граждан. Порядок перехода на эту систему определен Правительством РФ совместно с органами государственного управления субъектов Российской Федерации. Постановление Правительства РФ от 2 августа 1999 г. «О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения»2 увязывает изменение платы с системой мер по социальной защите малоимущих граждан, уровнем доходов населения и реализацией программы снижения издержек жилищно-коммунальных услуг. Структура платежей граждан (кроме собственников частных домовладений), проживающих в домах, относящихся к жилищному фонду, независимо от форм собственности, включает плату за: содержание и текущий ремонт жилищного фонда; капитальный ремонт жилищного фонда; наем жилья (для нанимателей жилья). Кроме того, все граждане оплачивают коммунальные услуги (водоснабжение, водоотведение, теплоснабжение, горячее водоснабжение, газоснабжение, электроснабжение, вывоз бытовых отходов, обслуживание лифтового хозяйства и др.). Оплата жилой площади зависит от ее размеров, а оплата коммунальных услуг — от количества жильцов. Согласно ст. 55 ЖК РСФСР в одинарном размере оплачивается жилая площадь, полагающаяся нанимателю и членам его семьи по установленным нормам, а также излишняя площадь, если ее размеры не превышают на всю семью половины нормы силой площади на одного человека. Плата за пользование остальными излишками взимается в повышенном размере1. По состоянию на 1 апреля 2000 г. размеры платежей за 1 мес. колебались в пределах2: Вид оплаты

Основания начисления

Размеры платежей

Плата за квартиру (по договору социального найма) Плата за электроэнергию

1 кв. м общей площади

52-56 коп.

Плата за газ

На 1 проживающего

4 руб. 80 коп. 5 руб. 00 коп.

Плата за холодную воду

Расход на 1 проживающего с учетом нормативов На 1 проживающего с учетом нормативов


Плата за отопление

1 кв. м общей площади жилья


Плата за радио

1 точка (линия)


Плата за лифт

На 1 человека (проживающего)


Плата за уборку бытовых отходов



Плата за вывоз бытовых отходов



Плата за пользование коллективной антенной

Одна точка


Плата за капитальный ремонт

1 кв. м общей площади

20-30 коп.

Плата за горячую воду

1

1 кВт-ч свыше 200 кВт • ч 17- 19 коп. 2224 коп.


Трушин Е.В. Квартирная плата в новых социально-экономических условиях, или Жилищное законодательство как оно есть // Жилищное право. 1999. № 2. С. 69.


Собрание законодательства РФ. 1999. № 33. Ст. 4116. В тройном размере; на основании действующего постановления ВЦИК и ИНК РСФСР от 14 мая 1928 г. «Об оплате жилых помещений в городах и рабочих поселках» (СУ РСФСР. 1928. № 53. Ст. 401). 2 Размеры платежей даны исходя из переходной системы оплаты жилья и ком-унальных услуг в Республике Башкортостан.

106 107

Плата за проживание в общежитиях зависит от поквар-тирного или однокомнатного заселения и рассчитывается по ставкам на 1 кв. м жилой площади (комнаты)1. На основании ст. 59 ЖК РСФСР специалисты, работающие и постоянно проживающие в сельской местности вне населенных пунктов, пользуются жильем бесплатно (с отоплением и освещением). Под специалистами здесь подразумеваются все лица, имеющие высшее, среднее специальное образование и работающие (по специальности) в сферах сельскохозяйственного, иного производства (связанного с сельскохозяйственным) или обслуживающих отраслях. Под сельской местностью вне населенных пунктов понимаются места/не имеющие, как правило, повседневных, производственных, трудовых, социальных связей с обычными населенными пунктами (из-за отдаленности одного или нескольких домов, построек; бездорожья, отсутствия транспортных сообщений, сложностей снабжения). Законодательные акты РФ, бывшего Союза ССР предусматривают льготы по бесплатному пользованию жильем (с отоплением и освещением) отдельным категориям специалистов, проживающих на территории обычных сельских населенных пунктов (села, деревни, аулы, кишлаки, поселки и т.п.). К ним относятся: сельскохозяйственные, медицинские работники, работники образования и культуры (клубные работники, художественные руководители, методисты, режиссеры, художники, постановщики, дирижеры, балетмейстеры, хормейстеры, аккомпаниаторы народных самодеятельных театров), библиотечные работники (заведующие библиотекой, библиотекари, методисты) и др. Указанным, иным работникам (в случаях, предусмотренных законодательством) такое жилье (квартиры с отоплением и освещением) предоставляют местные администрации либо предприятия, учреждения, организации, функционирующие в данной сельской местности. При отсутствии квартир должна предоставляться жилплощадь в наемных помещениях за счет 1

В письме государственного Комитета РФ по высшему и среднему специальному образованию от 18 августа 1994 г. «О взимании со студентов платы за проживание в общежитиях и другие коммунальные услуги» разъяснено: «Размер платы за проживание студентов в общежитиях не должен превышать установленный органами исполнительной власти в данной местности уровень платы за жилье и жилищно-коммунальные услуги в жилых муниципальных домах» (Жилищный кодекс. Постатейные материалы. — М., 1997. С. 624). 108

соответствующих бюджетных средств местных администраций либо предприятий (учреждений и организаций). Право на бесплатные квартиры сохраняется за работниками просвещения, перешедшими на пенсию (директорами, заместителями директоров, учителями школ всех типов, профессиональных училищ, детских домов и т.п.); врачами, провизорами, средним медицинским и фармацевтическим персоналом (и за проживающими с ними членами семей), если общий стаж их работы в сельской местности или рабочих поселках составляет не менее 10 лет1. Вышеупомянутым постановлением Правительства РФ от августа 1999 г. утверждено Положение о порядке предоставления гражданам субсидий по найму жилья и комму1альных услуг. Эти льготы предоставляются гражданам орга-государственной власти и управления субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в лределах социальной нормы площади жилья (на одиноко пробивающего — 33 кв. м; на семью из двух человек — 42 кв. м; при эех и более членах семьи — по 18 кв. м на одного) и юрмативов потребления коммунальных услуг с учетом про-ситочного минимума, совокупного дохода семьи и действу-)щих льгот. Если совокупный доход семьи (в расчете на эдного человека) не превышает установленный прожиточ-шй минимум, расходы на


оплату жилья и коммунальных /слуг в пределах социальной нормы площади жилья и норвления Пленума Верховного Суда РСФСР от 26 декабря 4 г. (в редакции от 21 декабря 1993 г.) «О некоторых вопро-а*, возникших в судебной практике по применению Жилищ-1ого кодекса РСФСР»).


204 205

5.2. Выселение из жилых помещений с предоставлением другого жилого помещения 5.2.1. Выселение с предоставлением благоустроенного жилого помещения t

Выселение с предоставлением другого благоустроенного жилого помещения допускается: 1) в связи с существенными изменениями размера жилой площади в результате капитального ремонта (ст. 83 ЖК РСФСР); 2) когда дом, в котором находится жилое помещение подлежит сносу (в частности, в связи с отводом земельных участков для государственных и общественных надобностей) (ст. 91,92, 96 ЖК РСФСР); 3) когда дом (жилое помещение) грозит обвалом (ст. 91 93, 96 ЖК РСФСР); 4) когда жилое помещение (дом) подлежит переоборудованию в нежилое (ст. 91, 92, 96 ЖК РСФСР); 5) в случае увольнения офицеров, прапорщиков, мичманов, иных военнослужащих сверхсрочной службы, проживающих в военных городках, с действительной военной службы, в отставку или в запас (ст. 94, 96 ЖК РСФСР); 6) в случае сноса жилых домов граждан, принадлежащих им на праве личной собственности, в связи с изъятием земельных участков для государственных и общественных надобностей (ст. 137 ЖК РСФСР). В перечисленных случаях предоставляемое гражданам благоустроенное жилое помещение должно отвечать требованиям ст. 40 и 41 ЖК РСФСР, находиться в черте данного населенного пункта и быть размером не менее прежнего. Если гражданин занимает отдельную квартиру или более одной комнаты, ему соответственно должна быть предоставлена квартира или жилое помещение, состоящее из того же числа комнат. Нанимателю или членам его семьи, имеющим право на дополнительную жилую площадь и фактически пользовавшимся ею, жилье выделяется с учетом нормы дополнительной площади (ст. 39 ЖК РСФСР). Помещение, предоставляемое выселяемому, должно быт! указано в решении суда, а при выселении в административном порядке — в постановлении прокурора. 206 Несколько иные последствия — по п. 6 (т.е. в связи со носом жилых домов граждан, принадлежащих им на праве Личной собственности, — ст. 137 ЖК РСФСР). При сносе жилых домов граждан в связи с изъятием земельных участков для государственных и общественных надобностей этим гражданам, членам их семей, а также другим гражданам, постоянно там проживающим, квартиры предоставляются в домах государственного или общественного жилого фонда по установленным нормам. В этой части последствия выселения по ст. 137 ЖК РСФСР в основном совпадают с редакцией ст. 96 ЖК РСФСР о предоставлении благоустроенного жилого помещения в связи с выселением (за исключением, пожалуй, размера предоставляемого жилья). Но ст. 137 ЖК предусматривает и иные последствия. Кроме выделения благоустроенного жилья собственникам жилых домов — по их выбору — либо выплачивается стоимость всех сносимых строений и устройств, либо предоставляется право использовать материалы от их разборки. По желанию граждан местная администрация обеспечивает им (вместо предоставления квартир) возможность внеочередного вступления в члены жилищных, жилищно-строительных кооперативов; дома и строения, подлежащие сносу, могут быть перенесены и восстановлены на новом месте. В соответствии со ст. 139 ЖК РСФСР, ст. 55 Земельного кодекса РСФСР предусматривается выделение земельного участка, на котором возводится новый дом. Администрация г. Ельца обратилась в суд с иском к К. о выселении его из собственного


дома, подлежащего сносу в связи с изъятием земельного участка для строительства автодорожной эстакады, в новый жилой дом в другом районе города. К. иск не признал, ссылаясь на то, что его не устраивает месторасположение предлагаемого ему администрацией зе-'ельного участка, и предъявил встречное требование о вы-1елении другого участка. Суд удовлетворил иск администрации о выселении К. во новь возведенный дом на выделенном для этого земельном Участке, а требования ответчика оставил без удовлетворения. Это решение является законным и обоснованным. Как было установлено, при разрешении вопроса о том,

Жилищное законодательство. Практика применения, теоретические вопросы

Recommend Documents