Законодательная база управления образовательным учреждением: функциональная полнота и пути совершенствования

Журнал «Право и образование» (№ 1, 2006 год) http://www.lexed.ru/pravo/journ/ Законодательная база управления образовательным учреждением: функциональная полнота и пути совершенствования Е.В. Буслов, заместитель директора Института управления образованием РАО, кандидат педагогических наук Проблемы управления образовательным учреждением и его законодательного обеспечения весьма обширны и сложны, поэтому в данной статье приведены только отдельные фрагменты по обсуждаемой теме. Рассматривая вопросы управления с позиций законодательства, следует признать, что значительная часть положений законодательных актов предопределяет управленческие решения на уровне образовательного учреждения. Так, несмотря на то, что Закон Российской Федерации «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» относят к управлению образовательным учреждением (ориентируясь на наименование статей) в основном вопросы организационного характера, в то же время многие положения этих законов фактически определяют возможности и способы управления, а также задают определенный вектор управленческой деятельности в системе образования. В то же время руководители образовательных учреждений, органы самоуправления имеют определенную степень самостоятельности в своей деятельности. Таким образом, симбиоз двух компонентов управления законодательно установленные возможности управления и широкая самостоятельность управления на уровне образовательного учреждения - по замыслу законодателей должны были обеспечить максимальную эффективность управленческой деятельности. Насколько это реализовалось на практике? Очевидно, здесь возникает вопрос: как можно оценить эффективность управления образовательным учреждением? Ответить на этот вопрос весьма непросто. Для этого можно и нужно использовать широкую гамму показателей и критериев, часть из которых не может быть формализована ввиду особенности образовательного процесса и его результатов. Чаще всего мы ориентируемся на результаты аттестации и государственной аккредитации, проводя параллель – хорошие результаты аттестации – хорошее управление образовательным учреждением. И если этот тезис принять за основу, то следует признать, что положение с управлением образовательными учреждениями в России обстоит достаточно благополучно, ибо абсолютное большинство образовательных учреждений у нас имеют государственную аккредитацию. Однако если мы обратимся с вопросом о качестве управления образовательным учреждением к участникам образовательного процесса и работодателям, то картина

получается совершенно иная. Об этом много пишут, это подтверждают и социологические опросы, проведенные, в том числе и Институтом управления образованием. В докладе руководителя рабочей группы президиума Государственного совета Российской Федерации по вопросам реформы образования, Председателя Правительства республики Карелия С.Л. Катанандова, сделанном им на заседании Госсовета 29 августа 2001 года, отмечалось, что в изменении нуждается неэффективное управление образованием, предельно бюрократизированное, функционирующее зачастую без какого-либо прогноза подготовки кадров и соотнесения его с потребностями рынка труда. И, несмотря на то, что Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года содержит целый раздел, посвященный управлению развитием образования, по существу, в управлении образовательными учреждениями за последние годы серьезных позитивных изменений не произошло. Неслучайно, в концепции Федеральной целевой программы развития образования на 2006 – 2010 годы зафиксировано, что для решения основной стратегической цели Программы – обеспечение условий для удовлетворения потребностей граждан, общества и рынка труда в качественном образовании – необходимо повысить эффективность управления в сфере образования наряду с совершенствованием содержания и технологий образования, развитием системы обеспечения качества образовательных услуг. Следует признать, что этот тезис подтвержден в Программе и экономически. Из 33, 5 млрд. рублей, выделенных Программой на финансирование мероприятий по направлениям, 14,39 млрд. рублей (43 % от общего объема) предусматривается выделить на повышение эффективности управления в системе образования. Можно сделать вывод, что существующая система управления в системе отечественного образования не удовлетворяет общество и необходимо искать способы и варианты повышения его эффективности, в первую очередь, на уровне образовательного учреждения. Представляется, что одной из основных причин такого положения является то, что на государственном уровне основное внимание по рассматриваемой проблеме сосредоточено на управлении систем образования федерального и регионального уровней, а управление непосредственно образовательным учреждением находится в тени, в том числе и в законодательстве. Рассматривая управление образовательным учреждением с законодательных позиций, в первую очередь, следует обратиться к Конституции Российской Федерации, Закону Российской Федерации «Об образовании» и Федеральному закону «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Именно эти законодательные акты закладывают основу правового регулирования управления образовательным учреждением. Насколько эта правовая база обеспечивает функциональную полноту регулирования? Обратимся непосредственно к названным актам.

Конституция (ст. 44) Российской Федерации содержит положение о гарантии свобода преподавания, что накладывает на управление образовательным процессом определенные ограничения. В Законе Российской Федерации «Об образовании» имеются две самостоятельные статьи, посвященные непосредственно управлению образовательным учреждением. Это - статья 35 «Управление государственным и муниципальным образовательным учреждениями» и статья 36 «Управление негосударственным образовательным учреждением». Представляется целесообразным в рамках обсуждаемой проблемы обратить особое внимание на положения пункта 1 статьи 35. Эти положения устанавливают, что управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставом соответствующего образовательного учреждения. Таким образом, устанавливая исчерпывающий перечень правоустанавливающих субъектов, законодатель исключил из этого перечня органы местного самоуправления. По существу, они могут принимать участие в этом процессе только как учредители муниципальных образовательных учреждений при утверждении их уставов. Насколько это правильно? Ведь сегодня большинство образовательных учреждений находится в ведении именно органов местного самоуправления. Представляется, что было бы целесообразным предоставить возможность и органам местного самоуправления иметь возможность своими актами устанавливать особенности управления подведомственными образовательными учреждениями. Последующие положения названной статьи Закона, устанавливая принципы управления образовательным учреждением (единоначалие и самоуправление), в основном посвящены вопросам назначения руководителя образовательного учреждения. Таким образом, можно констатировать, что Закон не обеспечивает правового регулирования многих отношений, которые возникают в процессе управления государственным и муниципальным образовательным учреждением. Не лучшим образом обеспечивается и правовое регулирование негосударственным образовательным учреждением (ст. 36 Закона РФ «Об образовании»). Здесь компетенция управления этими образовательными учреждениями закреплена в основном за их учредителями. Особенности законодательного регулирования управления высшими учебными заведениями установлены Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Непосредственно правовое регулирование отношений, возникающих при управлении высшим учебным заведением, определяются положениями статьи 12 «Управление высшим учебным заведением» этого Федерального закона. Следует отметить, что управление вузом урегулировано положениями указанной статьи более детально, чем это сделано Законом Российской Федерации «Об образовании». Однако и здесь нельзя говорить о достаточной функциональной полноте законодательного регулирования. Например, до

сих пор остается, по существу, белым пятном правовая основа самоуправления вуза и в этом сегодня многие видят существенный недостаток системы управления в образовании. Не рассматривая другие отрасли права, которыми в той или иной мере регулируется управление образовательным учреждением, следует признать, что нынешнее федеральное законодательство более чем скромно закрепляет правовые основы управления образовательным учреждением и не обеспечивает функциональной полноты регулирования соответствующие отношения. Это можно рассмотреть на примере правового статуса руководителя образовательного учреждения. Фактические предоставляя все полномочия по управлению образовательным учреждением его руководителю, Закон РФ «Об образовании» не определяет даже его основной компетенции, ограничиваясь перечнем возможных вариантов избрания или назначения руководителя образовательного учреждения. Если обратиться к соответствующим подзаконным актам, то увидим, что и здесь картина не намного лучше. На федеральном уровне существует только Положение о статусе ректора государственного высшего учебного заведения, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 г. № 695. Казалось бы, что именно в этом документе должны быть урегулированы все права, обязанности и ответственность и права ректора. Однако, Положение в основном направлено на установление гарантий ректора, а права, обязанности и компетенция ректора оформлены отсылочными нормами (права и обязанности ректора, его компетенция в области управления государственным высшим учебным заведением, руководства коллективом вуза, составляющие статус ректора, определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, уставом государственного высшего учебного заведения и настоящим Положением). Еще пример. Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» более детально юридически оформляет процедуру избрания ректора вуза. Но насколько функционально полно эта процедура обеспечивает отбор лучших кандидатур, позволяет судить пример избрания в июне 2003 года ректора Российского государственного гуманитарного университета (РГГУ). На эту должность был избран человек, ни дня не работавший в вузе, не имеющей степени кандидата наук и высшего гуманитарного образования. Оказывается, что закон «разрешает» вверять судьбы тысяч юношей и девушек людям, далеким от образования. Кстати, в области начального профессионального образования такие «посадочные» маневры также широко практикуются. Одновременно этот пример позволяет весьма скептически говорить и о норме Закона РФ «Об образовании» в части прохождения соответствующей аттестации кандидатуры на должность руководителя образовательного учреждения. Очевидно, следует признать, что низкая эффективность управления образовательными учреждениями, в том числе и внедрение в

образовательную среду коррупции, стала логичным продолжением неадекватной реалиям жизни правовой базы управления образовательным учреждением, ее недостаточной функциональной полноты. Представляется, что сегодня минимально допустимый уровень качества и эффективности управления образовательным учреждением должен более полно регламентироваться на законодательном уровне. Понимая всю сложность реализации выдвигаемого предложения, полагаю, что наступило время серьезного совершенствования образовательного законодательства и, в первую очередь, не на уровне принципов, хотя это тоже необходимо, а на уровне точных, филигранно выверенных законодательных норм. Это требует кропотливой, вдумчивой работы на высоком профессиональном уровне, с привлечением широкой общественности. Проведенную в июне 2005 года в Институте управления образованием РАО конференцию следует рассматривать как первый шаг в данном направлении. Мы одновременно должны также понимать, что «недостаток» законодательной базы не просто снижает эффективность управления, но он и влечет за собой последующую «избыточность» регулирования отношений иными нормативными правовыми актами, что также крайне негативно влияет на управление образовательным учреждением. Мы сталкиваемся здесь с эффектом маятника. Этот тезис достаточно рельефно просматривается на финансовой самостоятельности образовательных учреждений. Нередко неудовлетворительные результаты деятельности отечественной системы образования объясняются тем, что до сих пор образовательные учреждения не получили должной академической и финансово-хозяйственной автономии, а их руководители – необходимой самостоятельности. В качестве примеров чаще приводится «сотрудничество» с казначейством и воспоминание о былой финансовой свободе руководителя. Однако, что заставило государство создать институт казначейства? Если рассматривать сферу образования, то думается, что поводом для этого стали как раз неудачные результаты финансово-хозяйственной деятельности системы образования в 90-е годы, в том числе и злоупотребления, которые стали возможны в условиях большой самостоятельности руководителей и недостаточного законодательного регулирования их статуса. Теперь все находится под контролем казначейства. Но оборотная сторона этой «медали» неэффективность, незаинтересованность, трудоемкость и медлительность. Таким образом, формирование функционально полной законодательной базы управления образовательным учреждением является насущной необходимостью. Попытки совершенствования законодательства в части управления образовательным учреждением предпринимались ранее и предпринимаются сейчас. Так, например, проект федерального закона «Об университетах», отклоненный Государственной Думой в апреле 2004 года, на наш взгляд, нес в себе некоторые интересные идеи в части управления. В частности, предлагалась новая, более широкая структура органов управления

университетом. Законопроектом предусматривалось в обязательном порядке формирование в университете следующих органов самоуправления и управления: университетская конференция; ученый совет; ректор; ректорат; бюджетная комиссия; ревизионная комиссия; органы студенческого самоуправления; попечительский совет. Здесь дается более полный Этот перечень органов управления вузом является более полным, чем предусматривается действующим законодательством об образовании. В законопроекте достаточно детально определяется статус университетской конференции, органов студенческого самоуправления и представителей контингента университета, не относящихся к научно-педагогическим работникам, ректора, попечительского совета, бюджетной комиссии, ревизионной комиссии и т. д. Анализ законопроекта подтверждает не только недостаточную функциональную полноту действующего законодательства по рассматриваемой проблеме, но и показывает большие возможности совершенствования законодательной основы управления образовательным учреждением. В настоящее время в Государственной Думе идет работа над проектом федерального закона, которым предполагается ввести в федеральных вузах должность президента вуза. Идея интересная и ее реализация будет эффективной в том случае, если закон четко определит функции и обязанности президента, разведет обязанности и ответственность между президентом и ректором и направит деятельность президента исключительно на участие в решении стратегических вопросов, передачу опыта, сохранение традиций вуза. При этом должно быть закреплено правило, что на эту должность может быть назначен бывший ректор, проработавший не менее 10 лет ректором и показавший себя талантливым руководителем. Какие проблемы в области управления образовательным учреждением (организацией), на наш взгляд, надо решать на законодательном уровне? 1. Установление статуса и четких механизмов функционирования системы самоуправления образовательного учреждения. 2. Расширение автономии и самостоятельности образовательных учреждений при одновременном повышении ответственности руководителей образовательных учреждений и органов самоуправления за результативность работы. 3. Повышение роли обучающихся и (или) их родителей в управлении образовательным учреждением. 4. Обеспечение открытости в управлении образовательным учреждением. 5. Привлечение к управлению образовательным учреждением работодателей, заинтересованных в результативности работы этого учреждения. 6. Установление особенностей управления образовательной организацией.

7. Введение механизма экономической заинтересованности руководителя образовательного учреждения в повышении эффективности управления. 8. Введение ответственности руководителя образовательного учреждения за наличие явлений коррупции и взятничества в образовательном учреждении. Рассмотренная тема не только актуальна, но она сложна и с научной точки зрения недостаточно изучена. Ясно одно - в совершенствовании управления образовательным учреждением, в том числе на законодательном уровне, содержится большой неиспользованный потенциал развития отечественной системы образования.