Кафедра административного и финансового права Российского университета дружбы народов
В.Е. Сазонов
Государственно-частное партнерство Гражданско-правовые, административноправовые и финансово-правовые аспекты
Москва 2012
2
УДК 347.4; 347.2; 347.3; 342.95; 346; 346.22; 346.26 ББК 67.4:65 Научные рецензенты: профессор кафедры правового обеспечения государственной и муниципальной службы Международного института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, доктор юридических наук Понкин Игорь Владиславович первый заместитель начальника Договорно-правового департамента МВД России доктор юридических наук Берзин Владимир Александрович Доктор экономических наук, профессор Михневич Алексей Викторович
Сазонов В.Е. Государственно-частное партнерство: гражданско-правовые, административно-правовые и финансовоправовые аспекты / Кафедра административного и финансового права Российского университета дружбы народов / Предисл. д.ю.н., проф. А.Б. Зеленцова. – М., 2012. – 492 с. ISBN 978-5-906069-31-3 Научная монография посвящена вопросам правовой природы, особенностей правового обеспечения, форм, механизмов, достоинств, недостатков и перспектив развития государственно-частного партнерства в 50 государствах мира, включая Россию. Представлен детальный комплексный анализ опыта правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в 25 зарубежных государствах (Австралия, Австрия, Азербайджан, Аргентина, Бельгия, Бразилия, Великобритания, Германия, Дания, Ирландия, Испания, Италия, Канада, Китай, Мексика, Нидерланды, Новая Зеландия, Перу, Португалия, США, Франция, Чили, Швейцария, ЮАР, Япония). Рассмотрен в отдельных аспектах также опыт 24 зарубежных государств – Беларуси, Гватемалы, Гондураса, Греции, Египта, Замбии, Казахстана, Кении, Колумбии, Кыргызстана, Латвии, Маврикия, Мальты, Пакистана, Польши, Румынии, Сербии, Словении, Танзании, Украины, Уругвая, Хорватии, Чехии, Южной Кореи. Издание предназначено для научных работников, преподавателей, аспирантов, студентов юридических и экономических вузов, руководителей и работников коммерческих организаций, органов государственного и муниципального управления, а также для всех, кто интересуется вопросами государственно-частного партнерства.
ISBN 978-5-906069-31-3 © Сазонов В.Е., 2010, 2012 © ООО «Буки Веди», 2012 Дизайн обложки – ООО «Эдитус»
3
Содержание Зеленцов А.Б. Предисловие ……………………………………..
7
Введение …………………………………………………………….
11
ГЛАВА 1. Государственно-частное партнерство: теоретические аспекты …………………………………………… 76 § 1.1. Понятие и существенные признаки государственночастного партнерства ……………………………………………… 76 § 1.2. Распределение рисков в государственно-частном партнерстве ………………………………………………………… 108 § 1.3. Правовая природа государственно-частного партнерства ………………………………………………………… 111 § 1.4. Краткий обзор законодательства Российской Федерации о государственно-частном партнерстве ………… 133 ГЛАВА 2. Генезис, системные и иные особенности зарубежного законодательства о государственно-частном партнерстве и его применения …………………………………. 148 § 2.1. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Австралии …………. 149 § 2.2. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Австрии …………….. 160 § 2.3. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Азербайджане …….. 169 § 2.4. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Аргентине …………. 173
4
§ 2.5. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Бельгии …………….. 181 § 2.6. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Бразилии ………….. 192 § 2.7. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Великобритании ….. 207 § 2.8. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Германии ………….. 214 § 2.9. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Дании ………………. 228 § 2.10. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Ирландии ………….. 235 § 2.11. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Испании ……………. 243 § 2.12. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Италии ……………… 251 § 2.13. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Канаде ……………… 267 § 2.14. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Китае ……………….. 278 § 2.15. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Мексике ……………. 287 § 2.16. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Нидерландах ……… 297
5
§ 2.17. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Новой Зеландии ….. 303 § 2.18. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Перу ………………… 309 § 2.19. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Португалии ………… 317 § 2.20. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в США ………………… 326 § 2.21. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства во Франции ………….. 341 § 2.22. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Чили ………………… 346 § 2.23. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Швейцарии ………… 352 § 2.24. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в ЮАР ………………… 363 § 2.25. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Японии …………….. 371 § 2.26. Классификации моделей правовых режимов государственно-частного партнерства и моделей государственно-частного партнерства …………………………. 378 § 2.27. Органы государственного и государственнообщественного управления в сфере государственночастного партнерства за рубежом ……………………………… 398
6
ГЛАВА 3. Некоторые особенности реализации государственно-частного партнерства в отдельных сферах общественных отношений ……………………………………….. 409 § 3.1. Особенности реализации проектов государственночастного партнерства в области спорта ………………………. 409 § 3.2. Особенности реализации проектов государственночастного партнерства в области охраны здоровья граждан… 417 § 3.3. Особенности реализации проектов государственночастного партнерства в области образования ……………….. 424 § 3.4. Особенности реализации проектов государственночастного партнерства в области транспорта …………………. 429 ГЛАВА 4. Проблемы и перспективы государственно-частного партнерства …………………………………………………………. 438 § 4.1. Потенциальные преимущества государственночастного партнерства ……………………………………………… 438 § 4.2. Недостатки и неопределенности государственночастного партнерства ……………………………………………… 455 Заключение ………………………………………………………….
482
Обращению к читателю ……………………………………………
487
7
Предисловие По итогам заседания Международного консультативного совета по созданию и развитию международного финансового центра, состоявшегося 28 октября 2011 г., Правительству Российской Федерации совместно с Правительством Москвы было поручено представить предложения по внесению изменений в законодательство Российской Федерации и законодательство города Москвы в целях развития государственно-частного партнерства. Правительством Российской Федерации в настоящее время осуществляется разработка проекта федерального закона, направленного, в том числе, на расширение возможных форм реализации проектов на принципах государственно-частного партнерства1. До 1 апреля 2012 г. было поручено реализовать ряд мер по «совершенствованию механизма бюджетного инвестирования, осуществляемого в рамках государственно-частного партнерства через Инвестиционный фонд Российской Федерации, уделив при этом особое внимание разработке перечня критериев отбора финансируемых из средств Фонда проектов, реализация которых должна стимулировать рост экономики российских регионов»2. Тлеющий мировой финансовый кризис обусловливает устойчивую тенденцию сокращения бюджетных возможностей не только России, но и вообще любого государства в мире на фоне все более прогрессирующих сервисно-инфраструктурных запросов населения и хозяйствующих субъектов. Процесс урбанизации России, ведущий к укрупнению мегаполисов, сегодня является реальностью. Социальноэкономическое развитие «новой» Москвы (присоединенных к ней с юга и юго-запада территорий), решение извечной проблемы транспортноинфраструктурного кризиса, уже сопрягающегося с явным коллапсом, доведение до ума сочинской олимпийской спортивной инфраструктуры 1
Об исполнении поручения Президента о совершенствовании механизмов привлечения средств из внебюджетных источников финансирования и развитии государственно-частного партнерства // . – 25.04.2012. 2 Перечень поручений по итогам заседания Международного консультативного совета по созданию и развитию международного финансового центра // . – 09.12.2011.
8
к 2014 году и казанской универсиадной спортивной инфраструктуры к 2013 году, создание/модернизация спортивных инфраструктур под проведение Чемпионатов мира по хоккею 2016 года и по футболу 2018 года в России, прекращение изоляции российских восточных регионов от остальной части страны и должное экономическое развитие этих регионов, что является залогом сохранения суверенитета и территориальной целостности страны, реализация многих иных масштабных, общенационального уровня проектов – осуществить всё это сегодня нереально только за счет одних лишь бюджетных ресурсов. Можно сказать, что государство вынуждено привлекать на такие проекты потенциал частного сектора. А можно сказать, и это будет, на наш взгляд, более методологически верно, что, опираясь на принцип народовластия, принцип государственнообщественного характера управления в ряде сфер общественных отношений (образование, культура, здравоохранение и т.д.), принцип социальной справедливости, государство должно привлекать потенциал частного сектора к реализации, обеспечению и защите публичных интересов. Государственно-частное партнерство – это объективно обусловленный тренд современного развития экономики. Различным сторонам государственно-частного партнерства уже посвящено немало научных монографий, диссертационных исследований, великое множество научных статей и публицистических материалов, без счету новостных сообщений. Но в этом море мнений и информации крайне сложно ориентироваться. Во-первых, не так много действительно ярких и фундаментальных научных исследований, раскладывающих все по полочкам, а в посредственных работах уже просто «тонешь». Во-вторых, вокруг этой темы сломано уже немало научных «копий», но обнаружение «истины» пока еще слишком далеко. Выходящая в свет с одобрения кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов научная монография Всеволода Сазонова «Государственно-частное партнерство: гражданско-правовые, административно-правовые и финансово-правовые аспекты» вполне отвечает критериям качества научного исследования. Работа весьма актуальна и, главное, существенно выделяется на общем фоне существующих работ по этой
9
теме своими высокими научными качествами, масштабами охвата и осмысления нормативного материала и научных источников. При наличии некоторых недостатков и дискуссионных моментов, которых не лишено ни одно серьезное научное исследование, монография Всеволода Сазонова обладает несомненной научной новизной и практической значимостью. Представляемая научная монография Всеволода Сазонова – это, прежде всего, крупное сравнительно-правовое исследование, аналогов которому нет по заявленной тематике в России, за рубежом если и есть, то немного. Сравнительно-правовые исследования всегда в правовой науке считались если не «высшим пилотажем», то, во всяком случае, занятием, требующим весьма значительной собранности, кропотливости и особенно добросовестности. Как писал Отто КонФреуд, «использование сравнительного метода требует знания не только иностранного языка, но и социального, прежде всего политического, контекста. Использование сравнительного права для практических нужд является неправильным, если оно осуществляется исключительно в духе легализма, который игнорирует этот контекст права». Тема государственно-частного партнерства в этом смысле отягощена особой сложностью. Чтобы разрабатывать эту тему на должном научном уровне, следует отменно знать административное право, финансовое право, гражданское право, налоговое право, необходимо иметь также глубокие познания в общей теории права и в экономике. Но даже самое пристрастное ознакомление с работой Всеволода Сазонова вынуждает признать обоснованной претензию автора на серьезные познания в указанных научных направлениях. Исследования зарубежного опыта государственно-частного партнерства не являются новинкой для отечественных исследований этой темы. Но в самом лучшем случае такие работы являют собой глубокое исследование опыта максимум одного-двух государств. А в абсолютном большинстве случаев даются вольные пересказы зарубежных обзоров невысокого качества, зачастую с опорой на устаревшие редакции нормативных актов, без обращения к оригинальным источникам, без разбора действующих нормативных правовых актов. Всеволод Сазонов с позиций гражданского права, административного права и финансового права стремится
10
исследовать зарубежный опыт именно на основе зарубежных источников, в первую очередь – нормативных, обращаясь к актуальным их версиям, давая их чуть ли не постатейный анализ. Опираясь на первоисточники на оригинальных языках, в представляемой монографии детально разобраны особенности становления, развития и современного состояния правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в значительном количестве зарубежных стран, в числе которых: Австралия, Австрия, Аргентина, Бельгия, Бразилия, Великобритания, Германия, Дания, Ирландия, Испания, Италия, Канада, Мексика, Нидерланды, Новая Зеландия, Португалия, США, Франция, Чили, Швейцария, Япония и многие другие. Такой взгляд на проблему дорогого стоит. Научная фундаментальность монографического исследования, широкий спектр задействованных научно-исследовательских методов, обладающие научной глубиной авторские дефиниции основных понятий, авторские научные концепции и классификации, длинные ряды ярких примеров, стройные логические выкладки, представленный в монографии уникальный и интереснейший научный материал, новаторские, притом совершенно адекватные и убедительно обосновываемые, авторские подходы – все это делает настоящее издание весьма достойным, способным вызвать существенный интерес у профессионалов и обладающим высокой научной ценностью для административного права, финансового права и гражданского права. Зеленцов Александр Борисович, доктор юридических наук, заведующий кафедрой административного и финансового права юридического факультета Российского университета дружбы народов, профессор
11
Введение Современное состояние все более глобализирующейся мировой экономики с новыми вызовами определяет необходимость того, что органы государственного управления и органы муниципального управления многих государств все больше должны выступать в новых для себя ролях, вырабатывать новые модели как собственной деятельности, так и взаимодействия с другими субъектами экономической сферы, искать более эффективные формы предоставления публичных услуг в условиях ограниченности ресурсов. Низкий уровень качества и недостаточная развитость ЖКХинфраструктуры3, транспортной, телекоммуникационной и иных инфраструктур являются в настоящее время существенным барьером на пути экономического роста нашей страны. В настоящее время, когда экономический кризис охватил многие страны, российское государство вынуждено оказывать еще большее влияние во многих отраслях экономики, но в условиях сокращения финансовых ресурсов государства его возможности осуществлять долгосрочные проекты существенно снижаются. Это обстоятельство требует поиска и внедрения новых форм сотрудничества между государством и частными хозяйствующими субъектами – механизмов государственно-частного партнерства4 (испан. – Colaboración público-privada или Asociación público-privada; англ. – Public-Private Partnership; франц. – Partenariat public-privé; нем. – Öffentlich-Private Partnerschaft; итал. – Partenariato Pubblico Privato; дат. – Offentlig-Private Partnerskaber). Важность и даже необходимость применения механизмов государственно-частного партнерства во многом обусловлена государственными бюджетными кризисами, проявляющимися в 3
По оценке экспертов, для срочной замены инженерных сетей, модернизации действующих и строительства в необходимых объемах новых центральных тепловых пунктов и котельных, водозаборов и т.п. объектов в России необходимы инвестиции в размере до 4 трлн. рублей (Лобок Д.Г. Использование зарубежного опыта государственно-частного партнерства в России: Автореф. дис. … канд. экон. наук: 08.00.14. – М., 2011. – 24 с. – С. 5). 4 В нашей авторской концепции мы конвенциально принимаем, что понятия «государственно-частное партнерство», «частно-государственное партнерство» и «частная финансовая инициатива» синонимичны, кроме тех случаев, когда это будет оговорено отдельно.
12
нехватке финансовых ресурсов в условиях, с одной стороны, увеличения размеров государственного долга и, с другой стороны, роста публичных потребностей в области инфраструктурного обеспечения. Проекты государственно-частного партнерства в его различных формах активно набирают популярность во многих странах в качестве инструмента создания новых объектов инфраструктуры, предоставления инфраструктурных и иных публичных услуг, для организации общественных работ. При этом государственно-частное партнерство – не новое изобретение сегодняшнего дня или последних 30 лет. Несмотря на то что этот феномен представляется в последние десятилетия как некое изобретение, настоящая инновация на международном и на национальном уровнях (прежде всего, как инструмент для развития инфраструктуры), в действительности сотрудничество между публичным и частным секторами для создания, обеспечения и управления инфраструктурой, особенно транспортной, имеет давние традиции во многих странах мира. История проектов государственночастного партнерства в Бразилии, Испании, Италии, Мексике, США, Франции, ряде других стран насчитывает несколько столетий. В России XIX века был известен опыт использования концессии. В 1836 году император Николай I предоставил концессию на строительство железнодорожной ветки из Петербурга в Царское Село Францу Антону фон Герстнеру. Под реализацию указанного проекта государством были бесплатно выделены земельные участки и предоставлены гарантии5. Французский автор Ксавье Безансон в 2004 году издал книгу с говорящим за себя названием – «2000 лет истории государственночастного партнерства для строительства систем и объектов общего пользования»6. И, надо признать, его аргументы в поддержку своего тезиса, отраженного названием книги, достаточно резонны.
5
Резниченко И.В. Модели государственно-частного партнерства // Вестник СанктПетербургского университета. Сер. «Менеджмент». – 2010. – Вып. 4. – С. 58–83. – С. 66. . 6 Bezançon X. 2000 ans d'histoire du partenariat public-privé pour la réalisation des équipements et services collectifs [2000 лет истории государственно-частного партнерства для строительства систем и объектов общего пользования]. – Paris: Presses de l'école nationale des Ponts et chaussées, 2004.
13
В самом первом приближении, государственно-частное партнерство – это общее понятие, обозначающее совокупность механизмов привлечения ресурсов, финансовых и организационных возможностей и усилий частного сектора органами публичной власти в публичных интересах7 (то есть для достижения определенных публичных целей) и охватывающее широкий спектр взаимовыгодных коммерческих и организационных отношений между публичным (государственным, муниципальным) и частным секторами, основанных на совместных усилиях по достижению искомых результатов для публичного сектора услуг (строительство, реновация и эксплуатация объектов инфраструктуры, предоставление услуг, управление). Это понятие часто используется как общий термин для обобщенного обозначения целого ряда соглашений между государственным сектором и частными организациями, но такое использование указанного понятия не вполне корректно, так как при этом происходит смешивание государственно-частного партнерства как особой формы взаимодействия государства и частного сектора, имеющего соответствующее особое содержание, со всеми другими многообразными формами сотрудничества указанных сторон. В России актуализируются не только задачи внедрения и развития механизмов государственно-частного партнерства и их правового обеспечения, что уже заявлялось в качестве приоритетных задач руководителями государства8, но и задача создания моделей
7
Согласно концепции Р.Д. Гребнева, «публичный интерес – это признанный (либо сформировавшийся и в силу этого объективно фиксируемый в качестве такового и подлежащий признанию), обеспеченный, охраняемый и защищаемый публичной властью (публичными властями нескольких государств) как выразителем и представителем интересов общества крупный (общезначимый общенационального или международного значения) интегральный комплекс правовых, социальных, экономических и/или иных интересов (потребностей, стремлений и перспективных ожиданий-интенций) общества в целом или значимых для общества в целом интересов отдельных общественных страт» (Гребнев Р.Д. Конституционное право на спорт / Предисл. С.В. Алексеева / Комиссия по спортивному праву Ассоциации юристов России; Национальное объединение спортивных юристов. – М., 2012. – 117 с. – С. 107). В нашем исследовании будем ориентироваться на эту интерпретацию. – Прим. авт. 8 Председатель Правительства Российской Федерации В.В. Путин, прибывший с рабочей поездкой в Саратов, встретился с представителями музейного сообщества // . – 05.04.2012; Председатель Правительства Российской Федерации В.В. Путин принял участие в пленарном заседании Всероссийской конференции транспортников в Новосибирске // . – 08.11.2011;
14
(и методик) фиксации и замера результатов и оценки эффективности государственно-частного партнерства, в частности, оценки эффективности структуры капитала в государственно-частных партнерствах9, выработки и внедрения механизмов предупреждения некоторых негативных моментов, с которыми сталкивались зарубежные государства при реализации схем государственночастного партнерства. В Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011–2013 годах говорилось, что «государство не должно подменять собой частный сектор или выбирать за него перспективные направления развития… Предпочтительной формой поддержки должно стать софинансирование тех или иных проектов либо стимулирование видов деятельности, способствующих модернизации, в рамках государственно-частного партнерства. Необходимо повысить эффективность использования государственных инвестиций. Наряду с задачами, за решение которых полностью отвечает государство, они должны стать катализатором для вложения средств частного сектора в те сферы и проекты, где одновременно с использованием бюджетных средств возможно и целесообразно привлечение внебюджетных ресурсов. При этом стоит более интенсивно использовать механизмы государственночастного партнерства»10. На пресс-конференции по итогам форума АТЭС Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил, что «в числе достижений АТЭС в 2012 году – реализация инициатив, обеспечивающих более плотное взаимодействие между правительством и бизнесом, формирование государственно-частного партнерства по вопросам политики… Мы расширяем инфраструктурные возможности»11. По мере все более активного и масштабного использования механизмов государственно-частного партнерства для реализации Путин В.В. Нам нужна новая экономика // Ведомости. – 30.01.2012. . 9 См., например: Moszoro M., Gasiorowski P. Optimal Capital Structure of Public-Private Partnerships // International Monetary Fund Working Paper. – 2008. – № 1. . 10 Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011–2013 годах // . – 29.06.2010. Здесь и далее выделения в цитатах – В.Е. Сазонова. 11 Пресс-конференция по итогам форума АТЭС // . – 09.09.2012.
15
сервисно-инфраструктурных и связанных с ними обеспечительных целей, институт государственно-частного партнерства, вопросы его правового обеспечения и реализации становятся объектом пристального внимания в научно-монографической и научно-статейной литературе, в диссертационных исследованиях, в официальных докладах и выступлениях. Актуальность настоящего исследования определяется также сегодняшними дискуссиями относительно направлений экономического развития страны, в том числе по проекту государственной программы «Развитие внешнеэкономической 12 деятельности» , проекту государственной программы «Управление федеральным имуществом» (на период 2013–2015 годов)13 и ряду других проектов официальных программных документов. Обсуждается необходимость принятия федерального закона «О государственно-частном партнерстве», на сайте Минэкономразвития России размещен для обсуждения 14 соответствующий законопроект . Исследование государственно-частного партнерства в широком смысле актуализируется и в связи с предложениями Минюста России законодательно закрепить такие организационно-правовые формы, как «государственно-общественные объединения» и «общественногосударственные объединения»15.
12
Материалы проекта государственной программы «Развитие внешнеэкономической деятельности» // ; . – 05.09.2012. 13 Проект Государственной программы Российской Федерации «Управление федеральным имуществом» (на период 2013–2015 годов) // ; . – 06.09.2012. 14 Проект федерального закона «О государственно-частном партнерстве» (разработчик проекта акта: Минэкономразвития России) // . – 22.06.2012. 15 Родин И. Гособъединение «Россия». Власти создают новые формы организации гражданского общества // Независимая газета (). – 07.09.2012.
16
Тему государственно-частного партнерства (как в целом, так и по отдельным ее сегментам) сложно назвать малоисследованной, ей посвящено великое множество работ. Вопросы правовой природы и правового регулирования государственно-частного партнерства в целом и по отдельным аспектам, включая правовые основы концессии, были исследованы в определенной мере следующими авторами: М.С. Айрапетян16; А.А. Алпатов, А.В. Пушкин и Р.М. Джапаридзе17; А.В. Баженов18; А.В. Белицкая19; Н.В. Беспалая20; А.Г. Богатырев21; В.Г. Варнавский22; В. Васильев23; Е. Виленская24; М.В. Вилисов25; И.А. Губанов26; 16
Айрапетян М.С. Зарубежный опыт использования государственно-частного партнерства // Государственная власть и местное самоуправление. – 2009. – № 2. – С. 35–42. 17 Алпатов А.А., Пушкин А.В., Джапаридзе Р.М. Государственно-частное партнерство: Механизмы реализации. – М.: Альпина Паблишерз, 2010. – 196 с. 18 Баженов А.В. Использование механизма государственно-частного партнерства как катализатора антикризисного потенциала развития инфраструктуры // Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы: Сб. / Под общ. ред. А.А. Зверева / Комитет Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству ФС РФ; Европейский банк реконструкции и развития. – М., 2009. – 234 с. – С. 24–32. 19 Белицкая А.В. Государственно-частное партнерство: понятие, содержание, правовое регулирование: Автореф. дис. … канд. юридич. наук: 12.00.03 / МГУ им. М.В. Ломоносова. – М., 2011. – 24 с.; Белицкая А.В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства. – М.: Статут, 2012. – 191 с. 20 Беспалая Н.В. Государственно-частное партнерство как инновационный подход к осуществлению управленческих функций в вертикально интегрированной системе государственного управления // Общество и право (Изд-во Краснодарского университета МВД России). – 2011. – № 3. – С. 295–298. 21 Богатырев А.Г. Инвестиционное право. – М.: Российское право, 1992; Богатырев А.Г. Правовое регулирование инвестиционных отношений (вопросы теории и практики). – М.: Экон-информ, 2012. – 184 с. 22 Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство в России: проблемы становления // Отечественные записки. – 2004. – № 6; Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. – М.: Наука, 2005. – 315 с.; Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство: некоторые вопросы теории и практики // Мировая экономика и международные отношения. – 2011. – № 9. – C. 41–50. 23 Васильев В. Правовые вопросы осуществления государственно-частного партнерства // Транспорт Российской Федерации. – 2006. – № 4. – С. 28–29. . 24 Виленская Е. Управление рисками при реализации проектов ГЧП / Презентация для курсов повышения квалификации «Формирование и развитие государственно-частного партнерства в регионах Российской Федерации» / Финансовый университет. – М., 2011. . 25 Вилисов М.В. Государственно-частное партнерство: политико-правовой аспект // Власть. – 2006. – № 7. – С. 14–19.
17
Н.Г. Доронина и Н.Г. Семилютина27; Ю.А. Ежов28; Ю.С. Емельянов29; Н.В. Еремина30; А.А. Зверев31; Ю.В. Зворыкина32; А.Е. Зятьков33; И.Л. Иванов34; Н.А. Игнатюк35; С.В. Кабанов и В.Ю. Борткевич36; В.А. Кабашкин37; А.А. Казаков38; С.М. Кербер39; А. Койка40; 26
Губанов И.А. Государственно-частное партнерство в реализации функций Российского государства (вопросы теории и практики): Автореф. дис. … канд. юридич. наук: 12.00.03 / Юридический институт (СПб). – СПб., 2010. – 27 с. 27 Доронина Н.Г., Семилютина Н.Г. Международное частное право и инвестиции: Научно-практическое исследование. – М.: Контракт; Волтерс Клувер, 2011. 28 Ежов Ю.А. Инновационная политика и государственно-частное партнерство // Юридические науки. – 2012. – № 1 (53). – С. 20–24. 29 Емельянов Ю.С. Государственно-частное партнерство в инновационной сфере: Зарубежный и российский опыт / Общ. ред. и предисл. С.Н. Сильвестрова. – М.: Либроком, 2012. – 256 с. 30 Еремина Н.В. О перспективных направлениях законодательства о государственно-частном партнерстве // Государственно-частное партнерство: Практика. Проблемы. Перспективы: Сб. / Под общ. ред. Х.М. Салихова и А.А. Зверева. – М., 2011. – 398 с. – С. 227–228. 31 Зверев А.А. Законодательное регулирование государственно-частного партнерства: риски и перспективы развития // Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы: Сб. / Под общ. ред. А.А. Зверева / Комитет Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству ФС РФ; Европейский банк реконструкции и развития. – М., 2009. – 234 с. – С. 37–47; Зверев А.А. Законодательные аспекты государственно-частного партнерства: над чем предстоит поработать // Государственно-частное партнерство: Практика. Проблемы. Перспективы: Сб. / Под общ. ред. Х.М. Салихова и А.А. Зверева. – М., 2011. – 398 с. – С.48–52. 32 Зворыкина Ю.В. Государственные и муниципальные концессии в России. – М.: Современная экономика и право, 2002. – 192 с. 33 Зятьков А.Е. Политико-правовые основы государственно-частного партнерства в современной России: Дис. … канд. юридич. наук: 23.00.02. – СПб., 2009. – 204 с. 34 Иванов И.Л. Государственно-частные партнерства в России: проблемные аспекты законодательства и опыт юридического структурирования проектов // Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы: Сб. / Под общ. ред. А.А. Зверева / Комитет Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству ФС РФ; Европейский банк реконструкции и развития. – М., 2009. – 234 с. – С. 87–96. 35 Игнатюк Н.А. Государственно-частное партнерство: Уч. – М.: Юстицинформ, 2012. – 384 с.; Игнатюк Н.А. Государственно-частное партнерство в России // Право и экономика. – 2006. – № 8. – С. 3–7. 36 Кабанов С.В., Борткевич В.Ю. О некоторых рисках для кредиторов, возникающих на практике при участии в реализации проектов государственно-частного партнерства // Государственно-частное партнерство: Практика. Проблемы. Перспективы: Сб. / Под общ. ред. Х.М. Салихова и А.А. Зверева. – М., 2011. – 398 с. – С. 142–146. 37 Кабашкин В.А. Государственно-частное партнерство: международный опыт и российские перспективы. – М.: Международный инновационный центр, 2010. – 576 с.; Кабашкин В.А., Малахаева О.М. Государственно-частное партнерство в Великобритании и Ирландии. – М.: Международный инновационный центр, 2010. – 130 с.; Кабашкин В.А., Погуляева И.А. Развитие государственно-частного партнерства в странах Азии. – М.: Международный инновационный центр, 2010. – 122 с.; Кабашкин В.А., Погуляев А.В. Регулирование инвестиционного рынка и развитие государственно-частного партнерства
18
В.А. Королев41; В.Н. Лисица42; В. Лихачев и М. Азанов43; М.А. Марков44; Д.Б. Матвеев45; Е.А. Махортов и А.С. Семченков46; О.Л. Михеев47; В.В. Патоков48; К.Ю. Ратников49; О.В. Ревзина и М.Г. Минскова50; в странах континентальной Европы. – М.: Международный инновационный центр, 2010. – 129 с.; Кабашкин В.А., Нерсесян Л.Г. Финансовый кризис и перспективы государственно-частного партнерства в Соединенных Штатах Америки и Канаде. – М.: Международный инновационный центр, 2010. – 128 с. 38 Казаков А.А. Государственно-частное партнерство: понятийная база // Пробелы в российском законодательстве. – 2008. – № 2. – С. 413–415. 39 Кербер С.М. Преимущества концессии как основной формы государственночастного партнерства // Государственно-частное партнерство: Практика. Проблемы. Перспективы: Сб. / Под общ. ред. Х.М. Салихова и А.А. Зверева. – М., 2011. – 398 с. – С. 216–218. 40 Койка А. Дублируют ошибки друг друга. Национальные законодательства участников Содружества в сфере ГЧП нуждаются в совершенствовании и гармонизации // Российская газета. – 28.07.2011. – С. А9. . 41 Королев В.А. Законодательное регулирование государственно-частного партнерства в Российской Федерации (Обзор системы основных нормативных правовых актов по состоянию на 01.02.2011) // Государственно-частное партнерство: Практика. Проблемы. Перспективы: Сб. / Под общ. ред. Х.М. Салихова и А.А. Зверева. – М., 2011. – 398 с. – С. 276–295. 42 Лисица В.Н. Государственно-частное партнерство в российском праве // Административное право. – 2010. – № 3. – С. 31–43. 43 Лихачев В., Азанов М. Практический анализ современных механизмов государственно-частного партнерства в зарубежных странах, или Как реализовать ГЧП в России // Финансы, экономика, безопасность. – 2004. – № 5; 2005. – № 1; № 2. . 44 Марков М.А. Обзор проблем реализации инвестиционных проектов в форме государственно-частного партнерства в РФ и анализ путей их решения // Экономика и предпринимательство. – 2012. – № 2. . 45 Матвеев Д.Б. Государственно-частное партнерство: Зарубежный и российский опыт. – СПб.: Наука, 2007. – 171 с. 46 Махортов Е.А., Семченков А.С. Государственно-частное партнерство как форма отношений власти и бизнеса в России // . – 25.01.2008. 47 Михеев О.Л. Финансовые и правовые проблемы частно-государственного партнерства. – М.: Анкил, 2009. – 56 с.; Михеев О.Л. Частно-государственное партнерство в условиях смешанной экономики. Теория и практика становления и функционирования. – М.: Анкил, 2011. – 280 с. 48 Патоков В.В. Государственно-частное партнерство: Перспективы развития и правовые формы реализации // Адвокатская практика. – 2008. – № 2. – С. 24–31. 49 Ратников К.Ю. Реформа концессионного законодательства в России // Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы: Сб. / Под общ. ред. А.А. Зверева / Комитет Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству ФС РФ; Европейский банк реконструкции и развития. – М., 2009. – 234 с. – С. 58–71; Ратников К.Ю. Дальнейшее совершенствование правового режима концессии в России. Обзор проектных требований // Государственно-частное партнерство: Практика. Проблемы. Перспективы: Сб. / Под общ. ред. Х.М. Салихова и А.А. Зверева. – М., 2011. – 398 с. – С. 148–155.
19
А.А. Родин51; А.Н. Рыбаков52; Х.М. Салихов53; С.Н. Сильвестров54; И.А. Скрипников55; А.А. Спиридонов56; Ф.С. Теселкин и Р.С. Чураков57;
50
Ревзина О.В., Минскова М.Г. Государственно-частные партнерства в России – правовое регулирование сегодня, перспективы на будущее // Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы: Сб. / Под общ. ред. А.А. Зверева / Комитет Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству ФС РФ; Европейский банк реконструкции и развития. – М., 2009. – 234 с. – С. 116–121; Ревзина О.В. Соглашения государственно-частного партнерства «нового поколения» // Государственно-частное партнерство: Практика. Проблемы. Перспективы: Сб. / Под общ. ред. Х.М. Салихова и А.А. Зверева. – М., 2011. – 398 с. – С. 116–124. 51 Родин А.А. Взаимодействие международного и внутригосударственного права в правовом регулировании государственно-частного партнерства: Автореф. дис. … канд. юридич. наук: 12.00.10 / РУДН. – М., 2010. – 22 с.; Родин А.А. Практические возможности реализации проектов государственно-частного партнерства по российскому законодательству // Право и экономика. – 2011. – № 5; Родин А.А. Правовая природа соглашения о государственно-частном партнерстве: соглашение международного и внутригосударственного права // ; Родин А.А. Правовое регулирование государственно-частного партнерства: Взаимодействие международного и внутригосударственного права. – Saarbrücken: LAP Lambert Academic Publishing GmbH & Co. KG, 2011. – 244 с. 52 Рыбаков А.Н. Развитие законодательства о государственно-частном партнерстве как эффективный механизм привлечения инвестиций в экономику российских регионов // Место и роль юридической науки в модернизации экономики: Сб. материалов Международной научно-практической конференции. – Чебоксары: Издво Чуваш. ун-та, 2010. – С. 284–294. 53 Салихов Х.М. Законодательное совершенствование механизмов государственночастного партнерства: региональные аспекты // Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы: Сб. / Под общ. ред. А.А. Зверева / Комитет Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству ФС РФ; Европейский банк реконструкции и развития. – М., 2009. – 234 с. – С. 9–13; Салихов Х.М. Правовая база государственно-частного партнерства: пути совершенствования // Государственно-частное партнерство: Практика. Проблемы. Перспективы: Сб. / Под общ. ред. Х.М. Салихова и А.А. Зверева. – М., 2011. – 398 с. – С. 11–22. 54 Сильвестров С.Н. Партнерство государства и частного сектора // Экономика России XXI век. – 2004. – № 18. 55 Скрипников И.А. Обзор изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» 2010 года. Вопросы и перспективы // Государственно-частное партнерство: Практика. Проблемы. Перспективы: Сб. / Под общ. ред. Х.М. Салихова и А.А. Зверева. – М., 2011. – 398 с. – С. 190–199. 56 Спиридонов А.А. Государственно-частное партнерство: понятие и перспективы совершенствования законодательного регулирования // Бизнес и власть в современной России: теория и практика взаимодействия: Сб. – М.: Изд-во РАГС, 2010. 57 Теселкин Ф.С., Чураков Р.С. Некоторые практические вопросы развития современного законодательства о государственно-частном партнерстве в России // Государственночастное партнерство: Практика. Проблемы. Перспективы: Сб. / Под общ. ред. Х.М. Салихова и А.А. Зверева. – М., 2011. – 398 с. – С.156–166; Теселкин Ф.С. В пределах двух столиц. Четыре проекта государственно-частного партнерства соответствуют критериям крупных международных ГЧП // Российская Бизнес-газета. – 17.08.2010. – № 763 (30). .
20
Ю. Халимовский58; М.А. Хатаева и А.М. Цирин59; А.Т. Хидзев60; Д. Царев и А. Иванюк61; О.Ф. Шахов62; В.Б. Шустов и Н.В. Львов63; О.А. Ястребов64 и др. При столь большом количестве работ, касающихся вопросов государственно-частного партнерства, приходится констатировать, что монографий, специально посвященных этой теме, в России выходило очень мало. В их числе следует отметить монографии вышеуказанных и ряда других авторов – А.В. Белицкой, Н.А. Игнатюк, В.А. Кабашкина, В.В. Максимова65, Д.Б. Матвеева, Ю.С. Емельянова; А.А. Алпатова, А.В. Пушкина и Р.М. Джапаридзе, а также автора настоящего исследования66. Из них лишь считанные единицы были научноюридическими исследованиями. Природа и особенности контракта жизненного цикла исследовались такими авторами, как: О. Белозеров67; Е.А. Глумов68; 58
Халимовский Ю. Региональное государственно-частное партнерство: трудности эффективного регулирования // Хозяйство и право. – 2011. – № 6. – С. 51–59. 59 Хатаева М.А., Цирин А.М. Законодательство о государственно-частном партнерстве в Российской Федерации: проблемы, тенденции, перспективы // Журнал Российского права. – 2008. – № 10. – С. 156–167. 60 Хидзев А.Т. К вопросу о государственно-частном партнерстве в России // Нравственные императивы в праве. – 2011. – № 4. – С. 93–97; Хидзев А.Т. Зарубежный опыт реализации государственно-частного партнерства: Великобритания // Нравственные императивы в праве. – 2012. – № 1. – С. 106–110. 61 Царев Д., Иванюк А. Государственно-частное партнерство: правовой аспект // Финансовая газета. – 2009. – № 17. 62 Шахов О.Ф. Формирование правовой базы реализации концессионных проектов в Российской Федерации // Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы: Сб. / Под общ. ред. А.А. Зверева / Комитет Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству ФС РФ; Европейский банк реконструкции и развития. – М., 2009. – 234 с. – С. 138–146. 63 Шустов В.Б., Львов Н.В. Региональное законодательство о государственночастном партнерстве: необходимость, процесс принятия, использование // Государственно-частное партнерство: Практика. Проблемы. Перспективы: Сб. / Под общ. ред. Х.М. Салихова и А.А. Зверева. – М., 2011. – 398 с. – С. 220–226. 64 Ястребов О.А. Механизм государственно-частного партнерства при реализации инвестиционно-строительных проектов в форме концессии. – М.: Наука, 2010. 65 Максимов В.В. Государственно-частное партнерство в транспортной инфраструктуре: критерии оценки концессионных конкурсов. – М.: Альпина Паблишерз, 2010. – 178 с. 66 Сазонов В.Е. Государственно-частное партнерство: Правовые основы, проблемы и перспективы. – М., 2010. 67 «Контракт жизненного цикла подразумевает строительство бесплатных дорог» / Замглавы Минтранса Олег Белозеров о российских дорогах // . – 25.11.2011. 68 Глумов Е.А. Концессия и контракт жизненного цикла: повышение эффективности бюжетных и инвестиционных расходов // Государственно-частное партнерство:
21
В.Ю. Забродин69; Е. Зусман и К. Аракелян70; Д.Г. Муратов71; П.А. Осиян72; Ю.И. Соколов73; А. Турский74; М. Черниговский75 и др. Вопросы рисков по проектам государственно-частного партнерства стали предметом исследования в работах следующих авторов: А.В. Белицкая76; В.Г. Варнавский77; Е.Ю. Векслер78;
Практика. Проблемы. Перспективы: Сб. / Под общ. ред. Х.М. Салихова и А.А. Зверева. – М., 2011. – 398 с. – С. 208–215; Глумов Е. Форматы государственночастного партнерства при создании объектов спортивной инфраструктуры: концессия и контракт жизненного цикла // Sports Facilities. Сооружения и индустрия спорта. – 2010, октябрь. – № 5. – С. 15. 69 Забродин В.Ю. Необходимые изменения законодательства для использования модели контрактов жизненного цикла при заключении и исполнении государственных контрактов // Государственно-частное партнерство: Практика. Проблемы. Перспективы: Сб. / Под общ. ред. Х.М. Салихова и А.А. Зверева. – М., 2011. – 398 с. – С. 103–114. 70 Зусман Е., Аракелян К. Контракт жизненного цикла (КЖЦ) – новый механизм ГЧП в России. – М.: Vegas Lex, 2010. – 9 с. ; Зусман Е.В. Контракты жизненного цикла: законодательство зарубежных стран. Предложения для России // Государственно-частное партнерство: Практика. Проблемы. Перспективы: Сб. / Под общ. ред. Х.М. Салихова и А.А. Зверева. – М., 2011. – 398 с. – С. 178–188; Аракелян К., Зусман Е. Новые механизмы государственно-частного партнерства в России (контракты жизненного цикла) // Экономическая теория. Анализ. Практика. – 2011. – № 4. . 71 Муратов Д.Г. На основе контракта жизненного цикла // Железнодорожный транспорт. – 2010. – № 6. – С. 47–49; Муратов Д.Г. Проект высокоскоростной магистрали Москва – Санкт-Петербург // Транспорт Российской Федерации. – 2011. – № 1. – С. 13–15. . 72 Осиян П.А. Контракт жизненного цикла – новая форма государственно-частного партнерства в дорожно-строительном комплексе России // Вестник ИНЖЭКОНа. Сер. «Экономика». – 2011. – № 7. – С. 285–288. 73 Соколов Ю.И. Контракт жизненного цикла и риски инвестирования // Транспорт Российской Федерации. – 2011. – № 2. – С. 32–34. . 74 Турский А. Проект Z-012 «Контракты жизненного цикла» // . 75 Черниговский М. Контракты жизненного цикла: правовая природа и перспективы использования в рамках ГЧП-проектов в России // Корпоративный юрист. Приложение. – 2009. – № 5. – С. 14–18. . 76 Белицкая А.В. Государственно-частное партнерство: понятие, содержание, правовое регулирование: Автореф. дис. … канд. юридич. наук: 12.00.03 / МГУ им. М.В. Ломоносова. – М., 2011. – 24 с.; Белицкая А.В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства. – М.: Статут, 2012. – 191 с. 77 Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. – М.: Наука, 2005. – 315 с. 78 Векслер Е.Ю. Типичные риски при реализации проектов государственно-частного партнерства // Финансовая аналитика: проблемы и решения. – 2010. – № 6.
22
Е. Виленская79; В.А. Кабашкин80; А.А. Зверев81; С.В. Кабанов и В.Ю. Борткевич82; Н.С. Кошарец83; В. Лихачев и М. Азанов84; Т.М. Матаев85; Ю.И. Соколов86 и др. Модели государственно-частного партнерства становились предметом исследования или затрагивались в научных трудах таких авторов, как: О.Ш. Аюпов и А.И. Шкурдалов87; А.В. Белицкая88;
79
Виленская Е. Управление рисками при реализации проектов ГЧП / Презентация для курсов повышения квалификации «Формирование и развитие государственно-частного партнерства в регионах Российской Федерации» / Финансовый университет. – М., 2011. . 80 Кабашкин В.А. Государственно-частное партнерство: международный опыт и российские перспективы. – М.: Международный инновационный центр, 2010. – 576 с.; Кабашкин В.А., Малахаева О.М. Государственно-частное партнерство в Великобритании и Ирландии. – М.: Международный инновационный центр, 2010. – 130 с.; Кабашкин В.А., Погуляева И.А. Развитие государственно-частного партнерства в странах Азии. – М.: Международный инновационный центр, 2010. – 122 с.; Кабашкин В.А., Погуляев А.В. Регулирование инвестиционного рынка и развитие государственно-частного партнерства в странах континентальной Европы. – М.: Международный инновационный центр, 2010. – 129 с.; Кабашкин В.А., Нерсесян Л.Г. Финансовый кризис и перспективы государственно-частного партнерства в Соединенных Штатах Америки и Канаде. – М.: Международный инновационный центр, 2010. – 128 с. 81 Зверев А.А. Законодательное регулирование государственно-частного партнерства: риски и перспективы развития // Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы: Сб. / Под общ. ред. А.А. Зверева / Комитет Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству ФС РФ; Европейский банк реконструкции и развития. – М., 2009. – 234 с. – С. 37–47. 82 Кабанов С.В., Борткевич В.Ю. О некоторых рисках для кредиторов, возникающих на практике при участии в реализации проектов государственно-частного партнерства // Государственно-частное партнерство: Практика. Проблемы. Перспективы: Сб. / Под общ. ред. Х.М. Салихова и А.А. Зверева. – М., 2011. – 398 с. – С. 142–146. 83 Кабашкин В.А., Кошарец Н.С. Риски долговых обязательств как объект управления для администраций регионов в процессе реализации проектов государственно-частного партнерства // Финансы и кредит. – 2011. – № 4. 84 Лихачев В., Азанов М. Практический анализ современных механизмов государственно-частного партнерства в зарубежных странах, или Как реализовать ГЧП в России // Финансы, экономика, безопасность. – 2004. – № 5; 2005. – № 1; № 2. . 85 Матаев Т.М. Типология рисков по проектам государственно-частного партнерства // Российское предпринимательство. – 2012. – № 3. – C. 4–10. 86 Соколов Ю.И. Контракт жизненного цикла и риски инвестирования // Транспорт Российской Федерации. – 2011. – № 2. – С. 32–34. . 87 Аюпов О.Ш., Шкурдалов А.И. Классификация моделей государственно-частного партнерства // . 88 Белицкая А.В. Государственно-частное партнерство: понятие, содержание, правовое регулирование: Автореф. дис. … канд. юридич. наук: 12.00.03 / МГУ им. М.В. Ломоносова. – М., 2011. – 24 с.; Белицкая А.В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства. – М.: Статут, 2012. – 191 с.
23
В.Г. Варнавский89; А.В. Гладов90; С.В. Грицай91; М.А. Дерябина92; В.А. Кабашкин93; А.Я. Каданя94; А.А. Пискунов95; И.В. Резниченко96; Д. Соболев97; Ю. Туктаров98; Л. Шарингер99 и др. Вопросы государственно-частного партнерства в отдельных сферах общественных отношений исследовались следующими отечественными авторами (и не только юристами): – в сфере транспортной инфраструктуры: К.И. Алексеева100; С.А. Аристов101; М.А. Войнатовская102; А.М. Воротников103;
89
Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство: некоторые вопросы теории и практики // Мировая экономика и международные отношения. – 2011. – № 9. – C. 41–50. 90 Гладов А.В. Зарубежный опыт реализации государственно-частного партнерства: общая характеристика и организационно-институциональные основы // Вестник СамГУ. – 2008. – № 7 (66). 91 Грицай С.В. Использование частно-государственного партнерства для повышения эффективности деятельности промышленного предприятия: Дис. … канд. экон. наук: 08.00.05. – М., 2006. 92 Дерябина М.А. Теоретические и практические проблемы государственно-частного партнерства // . – С. 14–15. 93 Кабашкин В.А. Государственно-частное партнерство: международный опыт и российские перспективы. – М.: Международный инновационный центр, 2010. – 576 с.; Кабашкин В.А., Малахаева О.М. Государственно-частное партнерство в Великобритании и Ирландии. – М.: Международный инновационный центр, 2010. – 130 с.; Кабашкин В.А., Погуляева И.А. Развитие государственно-частного партнерства в странах Азии. – М.: Международный инновационный центр, 2010. – 122 с.; Кабашкин В.А., Погуляев А.В. Регулирование инвестиционного рынка и развитие государственно-частного партнерства в странах континентальной Европы. – М.: Международный инновационный центр, 2010. – 129 с.; Кабашкин В.А., Нерсесян Л.Г. Финансовый кризис и перспективы государственно-частного партнерства в Соединенных Штатах Америки и Канаде. – М.: Международный инновационный центр, 2010. – 128 с. 94 Каданя (Кеслер) А.Я. Экономические основы государственно-частного партнерства: Автореф. дис. … канд. экон. наук: 08.00.01 (01). – М., 2007. – 24 с. 95 Пискунов А.А. Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Анализ эффективности реализации крупномасштабных проектов и программ в субъектах Российской Федерации на условиях государственночастного партнерства» // . – С. 160–216. 96 Резниченко И.В. Модели государственно-частного партнерства // Вестник СанктПетербургского университета. Сер. «Менеджмент». – 2010. – Вып. 4. – С. 58–83. . 97 Соболев Д. Члены Парламента Великобритании хотят «национализировать» PFI // ГЧП Журнал. – 2011, сентябрь. – С. 10–12. – С. 12. 98 Туктаров Ю. Модели реализации ГЧП-проектов в сфере образования: международный и российский опыт // . 99 Шарингер Л. Новая модель инвестиционного партнерства государства и частного сектора // Мир перемен. – 2004. – № 2. 100 Алексеева К.И. Механизмы взаимодействия государства и частного бизнеса в дорожной инфраструктуре // Региональная экономика: теория и практика. – 2011. – № 23.
24
Н.Н. Данилин104; С.Ю. Елисеев105; А.С. Задорожная106; Ю. Зворыкина107; И.Е. Левитин108; В.В. Максимов109; О.В. Малиновская и И.П. Скобелева110; Г.А. Моисеев111; С.Ю. Огороднов112; С.А. Рожкова113; С.С. Сулакшин, М.В. Вилисов и Е.А. Хрусталева114; Е.В. Ткаченко115; И.В. Фрейдин116 и др.; 101
Аристов С.А. Пассажирский транспорт – сфера государственно-частного партнерства // Транспорт Российской Федерации. – 2007. – № 8. – С. 2–4. . 102 Войнатовская М.А. Институт частно-государственного партнерства на транспорте // Транспортное право. – 2006. – № 1. 103 Воротников A.M. Проектирование развития транспортно-логистического комплекса конкретного региона: идеология региональных «проектов развития» и государственно-частное партнерство в действии // Российский экономический журнал. – 2009. – № 7–8. 104 Данилин Н.Н. Как в мире делают и развивают хорошие дорожные сети // Дороги и мосты. – 2006. – № 6. – С. 16–19. 105 Елисеев С.Ю., Максимов В.В. Государственно-частное партнерство в транспортном секторе. Зарубежный опыт // ВКСС Connect. – 2008. – № 2. – С. 8–12. 106 Задорожная А.С. Проблема финансирования проектов в транспортном секторе экономики России // Матер. Международной научной студенческой конференции «Научный потенциал студенчества – будущему России». Т. II «Общественные науки». – Ставрополь: СевКавГТУ, 2007. – 143 с. 107 Зворыкина Ю. Государственно-частные партнерства в транспорте – российская перспектива // Право на этапе перехода 2007. Государственно-частные партнерства. – Лондон: Европейский банк реконструкции и развития, 2007. – 89 с. – С. 52–59. . 108 Левитин И.Е. Инвестиции в транспортную инфраструктуру // Государственночастное партнерство: Практика. Проблемы. Перспективы: Сб. / Под общ. ред. Х.М. Салихова и А.А. Зверева. – М., 2011. – 398 с. – С. 23–29. 109 Максимов В.В. Государственно-частное партнерство в транспортной инфраструктуре: критерии оценки концессионных конкурсов. – М.: Альпина Паблишерз, 2010. – 178 с.; Максимов В.В. Совершенствование механизма государственно-частного партнерства при реализации проектов транспортной инфраструктуры: Дис. … канд. экон. наук: 08.00.05. – М., 2009. – 178 с. 110 Малиновская О.В., Скобелева И.П. Инвестиционный потенциал государственночастного партнерства на транспорте для России // Финансовая аналитика: проблемы и решения. – 2011. – № 3. 111 Моисеев Г.А. Частное финансирование транспортных инфраструктур за рубежом // Транспорт: наука, техника, управление. – 2004. – № 6. – С. 35–43. 112 Огороднов С.Ю. Допустят ли частный капитал к Новой Москве? Бизнес надеется на партнерство с государством // Независимая газета. – 16.08.2012. 113 Рожкова С.А. Управление проектами государственно-частного партнерства в России (на примере транспортной инфраструктуры): Дис. … канд. экон. наук: 08.00.05. – СПб., 2009. – 156 с. 114 Сулакшин С.С., Вилисов М.В., Хрусталева Е.А. Государственно-частное партнерство в дорожной сфере // Недвижимость и инвестиции. – 2005. – № 4. 115 Ткаченко Е.В. Международный опыт предоставления инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования // Закон. – 2008. – № 7. – С. 59–67. 116 Фрейдин И.В. Государственно-частное партнерство как основополагающий элемент финансирования развития транспортной отрасли // Российское предпринимательство. – 2011. – № 11. Вып. 1. – C. 15–20.
25
– в сфере инфраструктуры аэропортов: А.В. Милая117 и др.; – в сфере управления дорожным движением: М. Хесслинг118 и др.; – в сфере судостроения: Е.Н. Вахромов и Е.А. Орлова119; Е.В. Зуева120; Е.Н. Тупикина и В.А. Андреев121 и др.; –в сфере жилищно-коммунального хозяйства: 122 123 У.А. Зданевич ; А.В. Золотов и Н.И. Сутягина ; А.Л. Кескинов124; Ю.А. Кицай125; Д.Г. Лобок126; В.Н. Папело и В.А. Филатов127; Р.А. Мартусевич, С.Б. Сиваев и Д.Ю. Хомченко128; А. Родин129; Н.В. Ханженкова130; Д.Х. Шазамов131 и др.; 117
Милая А.В. Управление инфраструктурой аэропортов малой интенсивности полетов: Автореф. дис. … канд. экон. наук: 08.00.05. – Владивосток, 2012. – 24 с. 118 Хесслинг М. Эффективность моделей государственно-частного партнерства при реализации проектов по управлению дорожным движением // . 119 Вахромов Е.Н., Орлова Е.А. Государственно-частное партнерство в модернизации региональных судостроительно-судоремонтных комплексов: возможности, опыт // Региональная экономика: теория и практика. – 2010. – № 29. 120 Зуева Е.В. Российское судостроение и государственно-частное партнерство // Российское предпринимательство. – 2010. – № 12. Вып. 2. – С. 95–101. 121 Тупикина Е.Н., Андреев В.А. Государственно-частное партнерство и рыбопромысловый флот // Российское предпринимательство. – 2010. – № 9. – Вып. 2. – С. 80–84. 122 Зданевич У.А. Применение государственно-частного партнерства как эффективного механизма развития жилищно-коммунальной сферы Ростовской области // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. – 2010. – № 16. – С. 37–42; Зданевич У.А. Государственно-частное партнерство в сфере услуг жилищно-коммунального хозяйства: модели и инструментарий развития: Автореф. дис. … канд. экон. наук: 08.00.05. – Ростов-на-Дону, 2012. – 23 с. 123 Золотов А.В., Сутягина Н.И. Использование моделей государственно-частного партнерства на рынке коммунальных услуг // ; Сутягина Н.И. Модели государственно-частного партнерства в жилищно-коммунальной сфере // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. Сер. «Экономические науки». – 2012. – № 2 (1). – С. 254–261. . 124 Кескинов А.Л. Развитие государственно-частного партнерства в инновационноинвестиционной сфере коммунального хозяйства: Автореф. дис. … канд. экон. наук: 08.00.05. – М., 2010. – 24 с. 125 Кицай Ю.А. Управляющая компания в ЖКХ как участник государственно-частного партнерства: проблемы развития правового поля // . 126 Лобок Д.Г. Использование зарубежного опыта государственно-частного партнерства в России: Дис. … канд. экон. наук: 08.00.14. – М., 2011. – 199 с. 127 Папело В.Н., Филатов В.А. Развитие государственно-частного партнерства в жилищно-коммунальном хозяйстве // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. – 2012. – № 5. 128 Мартусевич Р.А., Сиваев С.Б., Хомченко Д.Ю. Государственно-частное партнерство в коммунальном хозяйстве. – М.: Институт экономики города, 2006. – 240 с.
26
– в сфере капитального, в том числе жилищного, строительства, в сфере обеспечения жильем: С.О. Бочков132; Н.В. Городнова133; А.Н. Савруков134; Т.А. Семина, А.Л. Садиков и А.В. Чернов135 и др.; – в сфере энергетики: А.С. Зябкин136; П.В. Теремецкий и А.П. Захаров137; И.Л. Фаустова138 и др.;
129
Родин А. Государственно-частное партнерство в сфере коммунальной инфраструктуры: изменения в законодательстве // Хозяйство и право. – 2010. – № 11. – С. 18–25. 130 Ханженкова Н.В. Государственно-частные партнерства в секторе коммунальной инфраструктуры // Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы: Сб. / Под общ. ред. А.А. Зверева / Комитет Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству ФС РФ; Европейский банк реконструкции и развития. – М., 2009. – 234 с. – С. 110–115; Ханженкова Н.В. Финансирование проектов государственно-частного партнерства: подходы ЕБРР // Государственно-частное партнерство: Практика. Проблемы. Перспективы: Сб. / Под общ. ред. Х.М. Салихова и А.А. Зверева. – М., 2011. – 398 с. – С. 30–33. 131 Шазамов Д.Х. Модель развития жилищно-коммунального хозяйства регионов на основе применения механизмов государственно-частного партнерства // Российское предпринимательство. – 2012. – № 1. – С. 175–179. 132 Бочков С.О. Развитие государственно-частного партнерства в инвестиционных проектах в сфере капитального строительства в городе Москве // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. – 2008. – № 2. . 133 Городнова Н.В. Новый теоретический подход к формированию государственночастных партнерств в строительстве // Журнал: Национальные интересы: приоритеты и безопасность. – 2011. – № 34. 134 Савруков А.Н. Государственно-частное партнерство как эффективный механизм решения жилищной проблемы // Финансы и кредит. – 2012. – № 25; Савруков А.Н. Концептуальные основы формирования и реализации государственно-частного партнерства в системе ипотечного жилищного кредитования // Финансы и кредит. – 2012. – № 29. 135 Чернов А.В. Государственно-частное партнерство в сфере малоэтажного жилищного строительства // Законодательство и экономика. – 2010. – № 6. – С. 16–20; Семина Т.А., Садиков А.Л., Чернов А.В. Развитие института доступного наемного жилья в России с использованием инструмента государственно-частного партнерства // Законодательство и экономика. – 2011. – № 11. 136 Зябкин А.С. Сравнительный анализ зарубежной и российской практики реализации проектов развития теплоэнергетики с использованием механизмов государственно-частного партнерства // Вестник ОрелГИЭТ. – 2011. – № 3. – С. 125–134. . 137 Теремецкий П.В., Захаров А.П. Механизмы государственно-частного партнерства в сфере энергоэффективности // Государственно-частное партнерство: Практика. Проблемы. Перспективы: Сб. / Под общ. ред. Х.М. Салихова и А.А. Зверева. – М., 2011. – 398 с. – С. 88–102. 138 Фаустова И.Л. Анализ реализации инфраструктурных региональных проектов по энергосбережению с использованием механизмов государственно-частного партнерства в регионах России // Экономический анализ: теория и практика. – 2012. – № 31.
27
– в оборонно-промышленном комплексе: В.Г. Калимулин139; Н.В. Кандыбко140; А.Ю. Рыбаков141 и др.; – в сфере нефтедобывающей и нефтеперерабатывающей промышленности: М. Азанов, Р. Булатов и Ф. Валиев142 и др.; – в космическом комплексе: М.А. Бендиков, И.А. Косенков и Д.Б. Пайсон143; А.А. Панкратов144 и др.; – в сферах сельского хозяйства и развития сельских территорий: А.П. Берестов145; А.В. Наумкин и Н.И. Оксанич146 и др.; – в сфере спорта и спортивной инфраструктуры (как в широком, так и в узком понимании такого партнерства): Е. Глумов147; 139
Калимулин В.Г. Применение форм государственно-частного партнерства для развития оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации // Креативная экономика. – 2010. – № 9. – С. 38–45. 140 Кандыбко Н.В. Эффективные методы управления государственными закупками // Вестник МГОУ. Сер. «Экономика». – 2011. – № 3. ; Кандыбко Н.В. Государственно-частное партнерство как эффективный механизм привлечения инвестиций и реализации оборонных проектов // Проблемы безопасности. – 2012. – № 1 (15). . 141 Рыбаков А.Ю. Обоснование возможного механизма долевого финансирования работ в области создания вооружения и средств РХБ-защиты // Проблемы военной науки: Сб. науч. трудов. – 2008. – № 30. – С. 37–42. 142 Азанов М., Булатов Р., Валиев Ф. Модели государственно-частного партнерства для инвестиционных проектов независимых (малых) нефтяных компаний Республики Татарстан // Финансы, экономика, безопасность. – 2004. – № 1. . 143 Пайсон Д.Б., Косенков И.А. Роль государственно-частного партнерства в стратегическом развитии национальной космической деятельности России // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. – 2012. – № 12; Пайсон Д.Б. Государственно-частное партнерство как институт развития в области космической деятельности // Вопросы государственного и муниципального управления. – 2009. – № 3. – С. 17–34; Бендиков М.А., Пайсон Д.Б. Институциональная система инноваций и основы методологии ее проектирования (на примере космической деятельности) // Экономический анализ: теория и практика. – 2012. – № 4. – С. 13–21. 144 Панкратов А.А. Государственно-частное партнерство в современной практике: основные теоретические и практические проблемы. – М.: Анкил, 2008. 145 Берестов А.П. Государственно-частное партнерство как одно из направлений сохранения и развития сельских территорий // Российское предпринимательство. – 2012. – № 3. – С. 11–16. 146 Наумкин А.В. Государственно-частное партнерство в сельском хозяйстве: формы, модели, механизмы: Дис. … докт. экон. наук: 08.00.05. – М., 2012; Наумкин А.В. Государственно-частное партнерство при проведении модернизации отраслей сельского хозяйства. – М.: НИПКЦ Восход-А, 2011; Наумкин А.В., Оксанич Н.И. Государственно-частное партнерство в реализации аграрной политики. – М.: НИПКЦ Восход-А, 2010. 147 Глумов Е. Форматы государственно-частного партнерства при создании объектов спортивной инфраструктуры: концессия и контракт жизненного цикла // Sports Facilities. Сооружения и индустрия спорта. – 2010, октябрь. – № 5. – С. 15.
28
А.К. Долгов и К.А. Макаревич148; С.И. Изаак149; Р.В. Казаков150; П. Карпунин и Р. Лещева151; Д.Б. Матвеев152, И.В. Понкин и 153 154 А.И. Понкина ; А.А. Соловьев и др.; – в сфере образования: К. Данько и И. Громыко155; А.П. Сарангов156; А.Я. Лившин, И.В. Логунцова и О.П. Молчанова157; Ю. Туктаров158; Е.В. Шевчук159; М.В. Щегорцов160 и др.; 148
Долгов А.К., Макаревич К.А. Развитие спортивной инфраструктуры на основе механизмов государственно-частного партнерства // Государственно-частное партнерство: Практика. Проблемы. Перспективы: Сб. / Под общ. ред. Х.М. Салихова и А.А. Зверева. – М., 2011. – 398 с. – С. 126–133. 149 Изаак С.И. Государственно-частное партнерство в сфере физической культуры и спорта // Управление собственностью: теория и практика. – 2011. – № 2. 150 Казаков Р.В. Законодательство о спорте и система государственного управления в области спорта в Канаде / Комиссия по спортивному праву Ассоциации юристов России; Национальное объединение спортивных юристов. – М., 2012. – 128 с. 151 Карпунин П., Лещева Р. Строительство спортивных сооружений на основе государственно-частного партнерства // Мир строительства и недвижимости. – 2009. – № 34. – С. 2. . 152 Матвеев Д.Б. Государственно-частное партнерство: Зарубежный и российский опыт. – СПб.: Наука, 2007. – 171 с. 153 Понкин И.В. Создание эффективной спортивной инфраструктуры как одно из приоритетных направлений национальной модернизации // Вестник Российского университета дружбы народов. Сер. «Юридические науки». – 2011. – № 4. – С. 117–123; Понкин И.В. Lex sportiva и спортивное право // Шестая международная научнопрактическая конференция «Спортивное право: перспективы развития»: Матер. конф. / Под общ. ред. К.Н. Гусова, сост. Д.И. Рогачев, О.А. Шевченко. – М., 2012. – 132 с. – C. 100–105; Понкин И.В., Понкина А.И. О корреляции lex sportiva и спортивного права // Вестник Российского университета дружбы народов. Сер. «Юридические науки». – 2012. – № 3. 154 Соловьев А.А. Систематизация законодательства о спорте (российский и зарубежный опыт): Дис. … докт. юридич. наук: 12.00.01 / РАНХиГС при Президенте РФ. – М., 2012. – 440 с. – С. 33, 116, 120, 123, 199, 312, 322. 155 Данько К., Громыко И. Государственно-частное партнерство в сфере здравоохранения и образования в условиях финансового кризиса // Корпоративный юрист. – 2009. – № 5. ; . 156 Сарангов А.П. Государственно-частное партнерство в финансировании профессионального образования: Дис. … канд. экон. наук: 08.00.10. – Волгоград, 2006. – 242 с. 157 Государственно-частное партнерство в образовании: Сб. / Факультет гос. управления МГУ им. М.В. Ломоносова / Науч. ред. О.П. Молчанова, А.Я. Лившин. – М.: КДУ, 2009. – 242 с. 158 Туктаров Ю. Модели реализации ГЧП-проектов в сфере образования: международный и российский опыт // . 159 Шевчук Е.В. Государственно-частное партнерство как институт модернизации сферы образовательных услуг: международный и отечественный опыт: Дис. … канд. экон. наук: 08.00.05; 08.00.14. – Ростов-на-Дону, 2011. – 191 с. 160 Щегорцов М.В. Государственно-частное партнерство в высшей школе // Служба кадров. – 2009. – № 6.
29
– в сфере культуры: А.Ф. Белозор и Ф.И. Белозор161; Е.А. Виноградова162; А.М. Воротников163; С.Н. Горушкина164; В.В. Гриб165; А.Д. Евменов и Г.М. Голубев166; А.Я. Каданя167 и др.; – в сфере отношений с религиозными объединениями и иными некоммерческими организациями: Н.А. Журавлева168; Б.С. Ирниязов169; И.В. Понкин170 и др.; – в сфере туристической деятельности: О.Е. Акимова и С.К. Волков171; Э.К. Бараблина172; Т.Ю. Бубаева173; Е.В. Жертовская и А.Э. Саак174; И.С. Кабиров175; В.С. Латыпов176; Н.В. Царева177 и др.;
161
Белозор А.Ф. Взаимодействие государства и бизнеса в культурной политике России: Дис. … канд. культурологии: 24.00.01 / Рос. акад. гос. службы при Президенте РФ. – М., 2008. – 159 с.; Белозор А.Ф., Белозор Ф.И. Культурная политика России. Взаимодействие государства и бизнеса. – Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2012. – 560 с. 162 Виноградова Е.А. Использование механизмов государственно-частного партнерства в проекте «Путь русского культурного наследия» // Государственночастное партнерство: Практика. Проблемы. Перспективы: Сб. / Под общ. ред. Х.М. Салихова и А.А. Зверева. – М., 2011. – 398 с. – С. 273–275. 163 Воротников А.М. Альтернативное финансирование объектов культуры с помощью реализации государственно-частного партнерства // Финансовая аналитика: проблемы и решения. – 2010. – № 8. 164 Горушкина С.Н. Государственно-частное партнерство в сфере сохранения объектов культурного наследия // Государственно-частное партнерство: Практика. Проблемы. Перспективы: Сб. / Под общ. ред. Х.М. Салихова и А.А. Зверева. – М., 2011. – 398 с. – С. 82–87. 165 Гриб В.В. Анализ института государственно-частного партнерства в области культуры // Культура: управление, экономика, право. – 2011. – № 4. 166 Евменов А.Д., Голубев Г.М. Перспективы внедрения концепции государственночастного партнерства в сфере культуры Российской Федерации // Российское предпринимательство. – 2012. – № 4. – С. 17–22. 167 Каданя (Кеслер) А.Я. Государственно-частные партнерства: финансирование в области культуры. Опыт Санкт-Петербурга // Теория и практика управления: новые подходы. – М.: Университетский гуманитарный лицей, 2007. – Вып. 9. 168 Журавлева Н.А. Общественно-частное партнерство как организационноправовая форма развития инфраструктуры // Российское предпринимательство. – 2010. – № 7. Вып. 1. – С. 17–22. 169 Ирниязов Б.С. Публичность и государственно-частное партнерство // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. – 2011. – № 20. 170 Понкин И.В. Современное светское государство: конструктивная светскость. Конституционно-правовое исследование. – М.: Инст. гос.-конф. отношений и права, 2006. – 390 с.; Понкин И.В. Современное светское государство: конституционноправовое исследование: Дис. … докт. юрид. наук: 12.00.02 / РАГС при Президенте РФ. – М., 2004. – 362 с.; Понкин И.В. Светскость: конституционно-правовое исследование. – М.: Общественные объединения, 2002. – 308 с.; Понкин И.В. Светскость государства. – М.: УНЦ ДО, 2004. – 466 с. 171 Акимова О.Е., Волков С.К. Государственно-частное партнерство как инструмент развития индустрии туризма в Российской Федерации // Региональная экономика: теория и практика. – 2012. – № 2.
30
– в сфере здравоохранения и в фармацевтической промышленности: В.В. Гриб178; К. Данько и И. Громыко179; В.Г. Климин180; В.А. Козбаненко181; Т.В. Козюра182; Т.В. Кононенко183; К.И. Коробко184; М. Норекян185; Д.В. Пивень186; Н.В. Резниченко187; Е.О. Таппасханова и З.А. Мустафаева188; Н.В. Ушакова189 и др.;
172
Бараблина Э.К. Управление развитием государственно-частного партнерства в сфере туризма: Дис. … канд. экон. наук: 08.00.05. – М., 2009. – 175 с. 173 Бубаева Т.Ю. Государственно-частное партнерство в создании инфраструктурных объектов особой экономической зоны туристско-рекреационного типа // . 174 Жертовская Е.В., Саак А.Э. Государственно-частное партнерство как инновационный механизм реализации туристской политики в РФ // Туризм: право и экономика. – 2011. – № 2. – С. 24–29. 175 Кабиров И.С. Теоретический аспект государственно-частного партнерства в сфере туризма // Вестник Самарского государственного экономического университета. – 2010. – № 8. – С. 28–32. 176 Латыпов В.С. Государственно-частное партнерство и развитие культурнопознавательного туризма // Финансовая аналитика: проблемы и решения. – 2010. – № 3. 177 Царева Н.В. Государственно-частное партнерство в сфере туристских услуг. Региональные особенности. – Saarbrücken: LAP Lambert Academic Publishing GmbH & Co. KG, 2011; Царева Н.В. Организация государственно-частного партнерства в сфере туристских услуг в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. экон. наук: 08.00.05. – М., 2012. – 25 с. 178 Гриб В.В. Анализ института государственно-частного партнерства в области здравоохранения // Социальное и пенсионное право. – 2011. – № 4. 179 Данько К., Громыко И. Государственно-частное партнерство в сфере здравоохранения и образования в условиях финансового кризиса // Корпоративный юрист. – 2009. – № 5. . 180 Климин В.Г. Государственно-частное партнерство в здравоохранении // Финансы и кредит. – 2010. – № 27. 181 Козбаненко В.А. О развитии государственно-частного партнерства в здравоохранении Российской Федерации // Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы: Сб. / Под общ. ред. А.А. Зверева / Комитет Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству ФС РФ; Европейский банк реконструкции и развития. – М., 2009. – 234 с. – С. 20–23. 182 Козюра Т.В. Механизмы развития фармацевтического производства в России // Российское предпринимательство. – 2011. – № 2. Вып. 1. – С. 92–97. 183 Кононенко Т.В. Обоснование направлений совершенствования медицинской помощи населению Дальневосточного Федерального округа на основе государственно-частного партнерства: Автореф. дис. ... канд. мед. наук. – Хабаровск, 2012. – 24 с. 184 Коробко К.И. Правовое регулирование частной медицинской практики: Дис. … канд. юридич. наук: 12.00.03. – СПб., 2010. – 180 с. 185 Норекян М. Государственно-частное партнерство и перераспределение обязанностей в системе организации здравоохранения // Человек и труд. – 2011. – № 5. . 186 Пивень Д.В. О развитии частно-государственного партнерства в здравоохранении. Вопросы и ответы // Менеджер здравоохранения. – 2008. – № 6. – С. 8–13.
31
–в сфере социального обеспечения: В.В. Гриб190; Д.А. Камилов191; К.К. Кожевников192; В.А. Фильченков193 и др. Особенности муниципально-частного партнерства рассматривались следующими авторами: А. Бурков194; А.Г. Девяткин195; В.Ж. Дубровский и Е.А. Кузьмин196; В.Н. Шамбир197 и др. Налогово-правовые аспекты исследуемой темы 198 рассматривались Ю.А. Крохиной ; Х.М. Салиховым199; Ю.А. Халимовским200 и др. 187
Резниченко Н.В. Проблемы становления государственно-частного партнерства в здравоохранении России // Менеджер здравоохранения. – 2008. – № 6. – С. 19–28. 188 Таппасханова Е.О., Мустафаева З.А. Государственно-частное партнерство в здравоохранении // Российское предпринимательство. – 2012. – № 13. 189 Ушакова Н.В. Государственно-частное партнерство при реализации инновационных проектов в социальной сфере и здравоохранении // . 190 Гриб В.В. и др. Государственно-частное партнерство в социальной сфере в РФ: актуальные проблемы и пути их решения: Уч. – М.: Юрист, 2011. – 512 с. 191 Камилов Д.А. Механизм государственно-частного партнерства как метод государственного регулирования развития отраслей социальной сферы // Экономические науки. – 2011. – № 7. – С. 7–11. . 192 Кожевников К.К. Государственно-частное партнерство в социальной сфере в Российской Федерации: актуальные проблемы и пути их решения // Общероссийская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы государственно-частного партнерства в социальной сфере»: Сб. докладов. – М.: Юрист, 2011. – С. 18–21. 193 Фильченков В.А. Формирование государственно-частного партнерства в социальной сфере: Дис. … канд. экон. наук: 08.00.10. – М., 2008. – 182 с. 194 Бурков А. Муниципально-частное партнерство как инструмент развития муниципалитетов // Самоуправление. – 2012. – № 5. – С. 6–7. 195 Девяткин А.Г. Формирование инфраструктуры товарного рынка муниципального образования на основе муниципально-частного партнерства // Региональная экономика: теория и практика. – 2010. – № 35. 196 Дубровский В.Ж., Кузьмин Е.А. Управление проектами муниципально-частного партнерства как механизм обеспечения экономического развития муниципальных образований // . 197 Шамбир В.Н. Государственно-частное партнерство как форма инвестирования приоритетных муниципальных проектов: Автореф. дис. … канд. экон. наук: 08.00.01. – М., 2010. – 28 с.; Шамбир В.Н. Государственно-частное партнерство в муниципалитетах России: сущность, формы и противоречия // Экономические науки. – 2009. – № 12. 198 Крохина Ю.А. Проблемы налогового регулирования государственно-частного партнерства в инновационной сфере // Финансовое право. – 2012. – № 2. 199 Салихов Х.М. Развитие государственно-частного партнерства в России. Законодательные аспекты // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. – 2009. – № 3. . 200 Халимовский Ю.А. Государственно-частное партнерство в субъектах РФ: блуждание в темноте // Налоги (газета). – 2011. – № 14.
32
Историко-правовые исследования опыта государственночастного партнерства осуществлялись А.В. Белицкой201; Н.В. Курысь и С.Г. Тищенко202 и др. Из отечественных авторов конца XIX – начала XX вв., исследовавших вопросы правового регулирования и реализации концессий, отметим следующих: А. Борзенко203; Л.С. Таль204, из авторов советского периода: В.Н. Шретер205; А.В. Карасс206; И.Н. Бернштейн, Б.А. Ландау и В. Машкевич207; И.А. Исаев208 и др. Экономические, социологические и управленческие аспекты государственно-частного партнерства, его форм и особенностей исследовались такими современными авторами, как: А.Е. Арменский209; А.В. Баженов210; А.В. Басюк211; Г.С. Бектенова212; 201
Белицкая А.В. Государственно-частное партнерство: понятие, содержание, правовое регулирование: Автореф. дис. … канд. юридич. наук: 12.00.03 / МГУ им. М.В. Ломоносова. – М., 2011. – 24 с.; Белицкая А.В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства. – М.: Статут, 2012. – 191 с.; Белицкая А.В. Государственно-частное партнерство: историко-правовой аспект // История государства и права. – 2010. – № 21. 202 Курысь Н.В. Частно-государственное партнерство как историко-правовое явление // Общество и право. – 2011. – № 2; Курысь Н.В., Тищенко С.Г. Концессия и концессионное право периода новой экономической политики (20-30-е гг. ХХ века) // Журнал российского права. – 2003. – № 10. 203 Борзенко А. Гражданские ограничения железнодорожных предприятий: Ч. 2: Концессия железнодорожного права: Опыт сравнительно-законодательного исследования. Сравнительно-законодательное исследование. – М.; Ярославль: Тип. Губ. зем. упр., Демид. юрид. лицей, 1883. – 590 с. 204 Таль Л.С. Концессионные договоры городских общественных управлений // Вестник гражданского права. – 1915. – № 7. – С. 13–51; № 8. – С. 57–85. 205 Шретер В.Н. Концессионное право // Вестник промышленности, торговли, транспорта. – 1923. – № 9–10. 206 Карасс А.В. Концессии в Советском праве // Советское право. – 1925. – № 2. – С. 30–49. 207 Бернштейн И.Н. Очерк концессионного права СССР. – М.-Л.: Госиздат, 1930. – 128 с.; Ландау Б.А. Концессионное право Союза ССР. – М., 1925; Бернштейн И.Н., Ландау Б.А., Машкевич В. Правовые условия концессионной деятельности в СССР. Систематизированные материалы с комментариями. – М., 1930. 208 Исаев И.А. Правовые вопросы использования частного капитала в восстановлении советского народного хозяйства (1921–1925 гг.): Уч. пособие. – М.: ВЮЗИ, 1977. 209 Арменский А.Е. Устойчивое развитие и государственно-частное партнерство // Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы: Сб. / Под общ. ред. А.А. Зверева / Комитет Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству ФС РФ; Европейский банк реконструкции и развития. – М., 2009. – 234 с. – С. 73–81. 210 Баженов А.В. Использование механизмов государственно-частного партнерства как катализатора антикризисного потенциала развития инфраструктуры // Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы: Сб. / Под общ. ред. А.А. Зверева. – М., 2009; Баженов А.В. Изменение
33
Н.А. Бердникова213; Н.В. Беспалая214; И.А. Вдовин215; А.И. Волосов216; Ф.В. Вольф217; С.В. Грицай218; А.В. Дементьев219; М.А. Дерябина220; В.А. Евсеев, А.Е. Дынин, А.Д. Нефедьев и Я.В. Семенов221; А.С. Еганян222; О.С. Захарова223; А.Г. Зельднер и И.И. Смотрицкая224;
концепции Инвестиционного фонда Российской Федерации как инструмента увеличения эффективности государственной инвестиционной политики // Государственно-частное партнерство: Практика. Проблемы. Перспективы: Сб. / Под общ. ред. Х.М. Салихова и А.А. Зверева. – М., 2011. – 398 с. – С. 53–58. 211 Басюк А.В. Особенности реализации концессии как институциональной формы государственно-частного партнерства в российской экономике: Дис. … канд. экон. наук: 08.00.01. – Волгоград, 2011. – 163 с. 212 Бектенова Г.С. ГЧП в России и за рубежом // . – 02.04.2012. 213 Бердникова Н.А. Оценка эффективности инновационно-инвестиционных проектов, реализуемых на основе государственно-частного партнерства: Дис. … канд. экон. наук: 08.00.05. – СПб., 2011. – 222 с. 214 Беспалая Н.В. Государственно-частное партнерство как инновационный подход к осуществлению управленческих функций в вертикально интегрированной системе государственного управления // Общество и право. – 2011. – № 3. 215 Вдовин И.А. Развитие проектов государственно-частного партнерства в России // Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы: Сб. / Под общ. ред. А.А. Зверева / Комитет Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству ФС РФ; Европейский банк реконструкции и развития. – М., 2009. – 234 с. – С. 33–36. 216 Волосов А.И. Теория и методология государственного управления инвестиционной деятельностью: Дис. … докт. экон. наук: 08.00.05. – СПб., 2008. 217 Вольф Ф.В. Частно-государственное партнерство: процесс или цель // Вестник УГТУ– УПИ. – 2010. – № 4. – С. 18–24. . 218 Грицай С.В. Использование частно-государственного партнерства для повышения эффективности деятельности промышленного предприятия: Дис. … канд. экон. наук: 08.00.05. – М., 2006. 219 Дементьев А.В. О работе, проводимой министерством промышленности и торговли по развитию государственно-частного партнерства // Государственночастное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы: Сб. / Под общ. ред. А.А. Зверева / Комитет Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству ФС РФ; Европейский банк реконструкции и развития. – М., 2009. – 234 с. – С. 14–19. 220 Дерябина М.А. Государственно-частное партнерство: теория и практика // Вопросы экономики. – 2008. – № 8. – С. 61–77. 221 Литовченко С.Е., Евсеев В.А., Дынин А.Е., Нефедьев А.Д., Семенов Я.В. Национальный доклад «Риски бизнеса в частно-государственном партнерстве». – М.: Ассоциация менеджеров, 2007. – 116 с. <www.undp.ru/download.phtml?$516>. 222 Еганян А.С. Государственно-частное партнерство в России // Государственночастное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы: Сб. / Под общ. ред. А.А. Зверева / Комитет Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству ФС РФ; Европейский банк реконструкции и развития. – М., 2009. – 234 с. – С. 48–56. 223 Захарова О.С. Государственно-частное партнерство как инструмент привлечения инвестиций в государственный сектор экономики // Современные проблемы в области экономики, менеджмента, социологии, бизнес-информатики и юриспруденции.
34
А.О. Иванова225; Е. Калюжный226; А.Я. Кеслер227; М.В. Клинова228; В.В. Кнаус229; И.Е. Коляскин230; А.Д. Курганов231; С.Е. Литовченко232; И.А. Мартышко233; М.В. Матявина234; Ю.В. Молчанов235; О.В. Морозов236; В.Н. Мочальников237; А.В. Николаев238;
Материалы 5-й научно-практической конференции студентов и преподавателей. – Нижний Новгород: Высшая школа экономики, 2007. – С. 130–134. 224 Зельднер А.Г. Партнерские отношения государства, бизнеса и общества в условиях смешанной экономики. – М.: Экономические науки, 2010. – 216 с.; Государственно-частное партнерство в условиях инновационного развития экономики / Под ред. А.Г. Зельднера, И.И. Смотрицкой. – М.: ИЭ РАН, 2012. – 212 с. . 225 Иванова А.О. Развитие государственно-частного партнерства в Японии: Дис. … канд. экон. наук: 08.00.14. – М., 2010. – 209 с. 226 Калюжный Е. Российский рынок ГЧП проектов // . 227 Кеслер А.Я. Экономические основы государственно-частного партнерства: Дис. … канд. экон. наук: 08.00.05. – М., 2007. – 155 с. 228 Клинова М.В. Государство и частный капитал в поисках прагматичного взаимодействия. – М.: ИМЭМО РАН, 2009. – 122 с. 229 Кнаус В.В. Управление развитием государственно-частного партнерства: Автореф. дис. … канд. экон. наук: 08.00.05 / РАГС при Президенте РФ. – М., 2008. – 25 с. 230 Коляскин И.Е. Развитие государственно-частного партнерства в сфере высоких технологий: Дис. … канд. экон. наук: 08.00.05. – М., 2009. – 209 с. 231 Курганов А.Д. Частно-государственное партнерство в сфере малого и среднего предпринимательства // Государственно-частное партнерство: Практика. Проблемы. Перспективы: Сб. / Под общ. ред. Х.М. Салихова и А.А. Зверева. – М., 2011. – 398 с. – С. 70–81. 232 Литовченко С.Е. Развитие государственно-частного партнерства и снижение предпринимательских и инвестиционных рисков // Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы: Сб. / Под общ. ред. А.А. Зверева / Комитет Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству ФС РФ; Европейский банк реконструкции и развития. – М., 2009. – 234 с. – С. 105–109. 233 Мартышко И.А. Опыт реализации инвестиционных проектов на принципах государственно-частного партнерства на примере г. Санкт-Петербурга // Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы: Сб. / Под общ. ред. А.А. Зверева / Комитет Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству ФС РФ; Европейский банк реконструкции и развития. – М., 2009. – 234 с. – С. 133–137. 234 Матявина М.В. Государственно-частное партнерство: зарубежный опыт и возможности его использования в России: Дис. … канд. экон. наук: 08.00.14. – М., 2008. – 184 с. 235 Молчанов Ю.В. Опыт Санкт-Петербурга в реализации проектов с применением механизмов государственно-частного партнерства // Государственно-частное партнерство: Практика. Проблемы. Перспективы: Сб. / Под общ. ред. Х.М. Салихова и А.А. Зверева. – М., 2011. – 398 с. – С. 34–42. 236 Морозов О.В. Сбалансированное партнерство между государством и частным бизнесом // Государственно-частное партнерство: Практика. Проблемы. Перспективы: Сб. / Под общ. ред. Х.М. Салихова и А.А. Зверева. – М., 2011. – 398 с. – С. 5.
35
О.М. Особенков и М.В. Щегорцов239; А.А. Пискунов240; А.Е. Постников, А.В. Павлушкин и А.Е. Помазанский241; В.Г. Прудский и 242 243 244 И.Ю. Мерзлов ; К.В. Пьянкова и Н.Н. Косвинцев ; Ю.В. Росляк ; А.А. Савельев245; П.В. Савранский246; С.Г. Самолис247; А.А. Семенин248; А.А. Сергеев249; И.И. Смотрицкая250; В.Ю. Солдатенков251; 237
Мочальников В.Н. Повышение стратегического потенциала экономики России на основе активизации системы государственно-частного партнерства: Дис. … докт. экон. наук: 08.00.05. – М., 2010. – 334 с. 238 Николаев А.В. Опыт развитых и развивающихся стран в реализации транспортных ГЧП-проектов // Транспорт Российской Федерации. – 2008. – № 5. – С. 32–35. 239 Особенков О.М., Щегорцов М.В. Альянс государства и капитала. – М.: Новости, 2011. – 326 с. 240 Пискунов А.А. Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Анализ эффективности реализации крупномасштабных проектов и программ в субъектах Российской Федерации на условиях государственночастного партнерства» // . – С. 160–216. 241 Постников А.Е., Павлушкин А.В., Помазанский А.Е. О полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере инвестиционной деятельности // Журнал российского права. – 2010. – № 7. 242 Прудский В.Г., Мерзлов И.Ю. Государственно-частное партнерство как важнейший фактор инновационного развития экономики // «Ars administrandi» («Искусство управления»). – 2011. – № 4. – С. 36–44. . 243 Пьянкова К.В., Косвинцев Н.Н. Государственно-частное партнерство: преимущества и недостатки для государства и бизнеса // Вестник Пермского университета. Сер. «Экономика». – 2010. – Вып. 4 (7). – С. 12–19. 244 Росляк Ю.В. О состоянии государственно-частного партнерства в малом предпринимательстве г. Москвы // Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы: Сб. / Под общ. ред. А.А. Зверева / Комитет Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству; Европейский банк реконструкции и развития. – М., 2009. – 234 с. – С. 123–132. 245 Савельев А.А. Организация государственно-частного партнерства в инновационной деятельности России: Дис. … канд. экон. наук: 08.00.05. – М., 2011. – 170 с. 246 Савранский П.В. Государственно-частное партнерство в реализации перспективных направлений инновационного развития экономики России: Автореф. дис. … канд. экон. наук: 08.00.05. – Краснодар, 2007. – 23 с. 247 Самолис С.Г. Первые российские проекты государственно-частного партнерства в области транспортной инфраструктуры: опыт реализации и перспективы // Государственно-частное партнерство: Практика. Проблемы. Перспективы: Сб. / Под общ. ред. Х.М. Салихова и А.А. Зверева. – М., 2011. – 398 с. – С.59–64. 248 Семенин А.А. Центры развития государственно-частного партнерства: сравнительный анализ. – М.: Центр развития государственно-частного партнерства, 2010. – 27 с. 249 Сергеев А.А. Партнерство государства и бизнеса как стратегический ресурс развития предпринимательской деятельности: Автореф. дис. … канд. экон. наук: 08.00.05 / Волгогр. гос. тех. универс. – Волгоград, 2012. – 27 с.; Сергеев А.А. Особенности рисков в государственно-частном партнерстве // Известия Волгоградского государственного технического университета. Сер. «Актуальные
36
Б.В. Столяров252; А.Л. Судариков253; В.В. Тощенко254; С.С. Трачук255; Е.А. Федоров256; А. Федосеев257; И.Р. Хайруллин258; Н.Д. Холодная259; Н.Б. Хомерики260; М.В. Щегорцов261; О.А. Ястребов262 и др.
проблемы реформирования российской экономики (теория, практика, перспектива)» / ВолгГТУ. – Волгоград, 2011. – Вып. 11. – C. 17–22. 250 Смотрицкая И.И. Институт государственно-частного партнерства в сфере государственных закупок: проблемы и перспективы развития // Государственночастное партнерство: Практика. Проблемы. Перспективы: Сб. / Под общ. ред. Х.М. Салихова и А.А. Зверева. – М., 2011. – 398 с. – С. 246–254. 251 Солдатенков В.Ю. Социальные функции концессии как формы государственночастного партнерства: Дис. … канд. социол. наук: 22.00.03. – М., 2009. – 152 с. 252 Столяров Б.В. Государственно-частное партнерство в период мирового экономического кризиса и на долгосрочную перспективу // Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы: Сб. / Под общ. ред. А.А. Зверева / Комитет Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству ФС РФ; Европейский банк реконструкции и развития. – М., 2009. – 234 с. – С. 98–104. 253 Судариков А.Л. Государственно-частное партнерство при реализации государственной инновационной политики // Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы: Сб. / Под общ. ред. А.А. Зверева / Комитет Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству ФС РФ; Европейский банк реконструкции и развития. – М., 2009. – 234 с. – С. 82–86. 254 Тощенко В.В. Государственно-частное партнерство как фактор устойчивого развития: Автореф. дис. … канд. экон. наук: 08.00.01(01). – М., 2011. – 31 с. 255 Трачук С.С. Совершенствование финансирования проектов государственночастного партнерства: Дис. … канд. экон. наук: 08.00.10. – Ростов-на-Дону, 2009. – 148 с. 256 Федоров Е.А. Экономика ждет радикальных реформ // Государственно-частное партнерство: Практика. Проблемы. Перспективы: Сб. / Под общ. ред. Х.М. Салихова и А.А. Зверева. – М., 2011. – 398 с. – С. 8–10. 257 Федосеев А. Государственно-частное партнерство – международный опыт // Российская Федерация сегодня. – 2008. – № 15. . 258 Хайруллин И.Р. Состояние государственно-частного партнерства в экономике Республики Татарстан // Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы: Сб. / Под общ. ред. А.А. Зверева / Комитет Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству ФС РФ; Европейский банк реконструкции и развития. – М., 2009. – 234 с. – С. 147–149. 259 Холодная Н.Д. Государственно-частное партнерство – новый тип отношений в российской экономике // Вопросы государственного и муниципального управления. – 2009. – № 2. – С. 42–56. . 260 Хомерики Н.Б. Государственно-частное партнерство как фактор социального развития региона: Дис. … канд. экон. наук: 08.00.05. – М., 2011. – 197 с. 261 Щегорцов М.В. Государственно-частное партнерство как механизм финансового обеспечения инвестиционной деятельности: Дис. … канд. экон. наук: 08.00.01. – М., 2011. – 174 с. 262 Ястребов О.А. Организационно-экономический механизм реализации инвестиционно-строительных проектов на основе государственно-частного
37
Из вышеприведенного перечня, лишь частично охватывающего объем отечественных научных работ по теме государственно-частного партнерства, видно, что только малая часть этих работ представляет научно-правовые исследования. При этом практически все, за редким исключением, имеющиеся научно-правовые исследования рассматривают лишь отдельные аспекты этого комплексного института. И это существенный недостаток исследованности темы государственно-частного партнерства. Что касается современных зарубежных авторов (включая авторов XX века), в той или иной мере вопросы государственночастного партнерства исследовались следующими из них (фамилия автора – на первом месте): австралийские: Дафилд Колин Ф. (Duffield Colin F.)263; Инглиш Линда М. (English Linda M.)264; Шарп Линни (Sharp Leeanne) и Тинсли Фред (Tinsley Fred)265; Маккензи Ричард (McKenzie Richard)266; Ригэн Майкл (Regan Michael)267; Конлон Патрик (Conlon Patrick)268 и др.; австрийские: МакКуэйд Р.В. (McQuaid R.W.) и Шерер Вальтер (Scherrer Walter)269; Бастин Йохан (Bastin Johan)270; Эрлах Петер (Erlach Peter)271 и др.; партнерства: Автореф. дис. … канд. экон. наук: 08.00.05 / СПб. гос. архитектурностроительный универс. – СПб., 2011. – 37 с. 263 Duffield C.F. An evaluation framework for privately funded infrastructure projects in Australia: PhD thesis / Department of Civil and Environmental Engineering, The University of Melbourne. – Melbourne, 2001. 264 English L.M. Public Private Partnerships in Australia: an overview of their nature, purpose, incidence and oversight // UNSW Law Journal. – 2006. – Vol. 29 (3). – P. 250– 262. . 265 Sharp L., Tinsley F. PPP policies throughout Australia: A comparative analysis of public private partnerships // Public Infrastructure Bulletin. – 2005. – Vol. 1. – № 5. – P. 21–34. . 266 McKenzie R. Strategies to improve value for money in financing public private partnerships // Public Infrastructure Bulletin. – 2008. – Vol. 1. – № 7. – P. 5–16. . 267 Regan M. Public private partnerships: Improving the science of public procurement // Public Infrastructure Bulletin. – 2007. – Vol. 1. – № 6. – P. 5–7. . 268 Conlon P. Development of public infrastructure in South Australia // Public Infrastructure Bulletin. – 2005. – Vol. 1. – № 5. – P. 4–6. . 269 McQuaid R.W., Scherrer W. Public private partnership - comparative issues in the UK, Germany and Austria / Paper for the 11th International Public Private Partnerships Conference (University of Iaşi, Iaşi, Romania, 25–27th May 2005) // . 270 Bastin J. Public-Private Partnerships: A Review of International and Austrian Experience // Public Private Partnership / Studiengesellschaft für Wirtschaft und Recht /
38
американские (США): Истрэйт Эмилиа (Istrate Emilia) и Пуэнтес Роберт (Puentes Robert)272; Ескомб Е.Р. (Yescombe E.R.)273; Линк Алберт Н. (Link Albert N.)274; Акитоби Бернарден, Хемминг Ричард и Шварц Герд275; Фаруджиа Кристин (Farrugia Christine), Рейнольдс Тим (Reynolds Tim) и Орр Райан Дж. (Orr Ryan J.)276; Кеннеди Шейла С. (Kennedy Sheila S.) и Розентрауб Марк С. (Rosentraub Mark S.)277; Маркс Алан Т. (Marks Allan T.), Сильверман Эрик Ф. (Silverman Eric F.) и Борисофф Александер К. (Borisoff Alexander K.)278; Линдер Cтивен Х. (Linder Stephen H.)279; Лонг Джудит Грант (Long Judith Grant)280 и др.; аргентинские: Ромеро Марсело (Romero Marcelo)281; Корагхио Хосе Луис (Coraggio José Luis)282; Кантор Гийермо (Cantor Guillermo)283; Wirtschaftsuniversität Wien. – Vienna, 2003. – 23 p. . 271 Erlach P. Public Private Partnerships in Austria (Approaches on PPP in City and Regional Logistics in Austria) // . – 15.11.2002. – 12 p. 272 Istrate E., Puentes R. Moving Forward on Public Private Partnerships: U.S. and International Experience with PPP Units // Project on state and metropolitan innovation / Brookings-Rockefeller. – 2011, December. – 28 p. 273 Yescombe E.R. Public-private partnerships: principles of policy and finance. – Burlington (MA, USA): Butterworth-Heinemann, 2007. – 368 p. 274 Link A.N. Public/private partnerships: innovation strategies and policy alternatives. – New York: Springer Science + Business Media. – 2006. – 160 p. 275 Акитоби Б., Хемминг Р., Шварц Г. Государственные инвестиции и государственно-частные партнерства. – Washington: International Monetary Fund, 2007. – 23 с. . 276 Farrugia C., Reynolds T., Orr R.J. Public-Private Partnership Agencies: A Global Perspective / Collaboratory for Research on Global Projects / Working Paper № 39. – Stanford (CA, USA), 2008. – 43 p. . 277 Kennedy S.S., Rosentraub M.S. Public-Private Partnerships, Professional Sports Teams and the Protection of the Public’s Interests // The American Review of Public Administration. – 2000, December. – Vol. 30. – № 4. – P. 436–459. 278 Marks A.T., Silverman E.F., Borisoff A.K. Project Finance and Public-private Partnership in the United States // International Project Finance and PPPs: a Legal Guide to Key Growth Markets / Ed. by Jeffrey Delmon, Victoria Rigby Delmon. – Alphen aan den Rijn: Kluwer Law International, 2010. – P. 7–70. 279 Linder S.H. Coming to Terms With the Public-Private Partnership: A Grammar of Multiple Meanings // American behavioral scientist. – 1999. – Vol. 43(1). – P. 35–51; Linder S.H. Coming to Terms With the Public-Private Partnership: A Grammar of Multiple Meanings // Public-private policy partnerships / Ed. by Pauline Vaillancourt Rosenau. – Westwood (MA, USA): Massachusetts Institute of Technology, 2000. – P. 19–35. 280 Long J.G. Public/Private Partnerships for Major League Sports Facilities (Routledge Research in Sport Business and Management). – New York: Routledge, 2011. – 256 p. 281 Romero M. Gestión estatal o privada: El desafío del microcrédito como una vía de inclusión social // XXI jornadas de historia económica (Caseros (Pda. de Buenos Aires), 23–26.09.2008 / Asociación Argentina de historia económica; Universidad
39
Коссио Эстебан Р. Имас (Cossio Esteban R. Ymaz) и Видела Эстебан Р. Имас (Videla Esteban R. Ymaz)284 и др.; белорусские: В.Н. Карягин и др.285; Ю.В. Иванова286; И.А. Кирсанова и Д.В. Товстолес287; Л.Н. Осмоловская288; В. Фадеев289; Е. Борушко290; М.Е. Коновалова291; Е.А. Дадеркина292; Л.Е. Филиппова293; М.И. Губский294; Д.А. Кудель295; О.А. Темницкая296; А.Н. Сачёк297 и др.; naciónal de Tres de Febrero. – Caseros (Argentina), 2008. . 282 Coraggio J.L. Distribución de la riqueza y la asociación público-privada en la economía social // Ponencia presentada en el Tercer Foro de Investigadores y Docentes en Economía Social y Solidaria / Secretaría de Políticas Sociales, Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. – Buenos Aires, 2006. . 283 Cantor G. Cooperación Público-Privada. Reflexiones a partir de una experiencia // . 284 Cossio E.R.Y., Videla E.R.Y. Public-private partnership in Argentina // Partenariats public-privé: Rapports du XVIIIe congrès de l'académie internationale de Droit comparé / Sous la direction de François Lichère. – Bruxelles: Bruylant; Groupe De Boeck s.a., 2011. – XV; 532 p. – P. 167–181. 285 Государственно-частное партнерство: приоритеты и перспективы для Беларуси / Под. ред. В.Н. Карягина. – Минск: Тесей, 2012. – 354 с. 286 Иванова Ю.В. Государственно-частное партнерство как механизм стимулирования инновационного развития Беларуси // Управление в социальных и экономических системах: материалы ХXI междунар. науч.-практ. конф. (Минск, 15.05.2012). – Минск: Изд-во МИУ, 2012. – С. 31–32. . 287 Кирсанова И.А., Товстолес Д.В. Модели государственно-частного партнерства (ГЧП) в Китае. Возможности их применения в белорусской экономике // . 288 Осмоловская Л.Н. Совершенствование механизма инвестирования сферы культуры в Республике Беларусь: Автореф. дис. … канд. экон. наук: 08.00.05. – Минск, 2010. – 21 с. 289 Фадеев В. Государственно-частное партнерство в Беларуси: возможности и перспективы // Юридический мир. – 2008. – № 9. 290 Борушко Е. Государственно-частное партнерство: альянс власти и капитала // Экономическая газета. – 16.04.2010. – № 28. . 291 Коновалова М.Е. Государственно-частное партнерство в системе регулирования структурных пропорций // Беларусь в современном мире: Матер. X Междунар. науч. конф., посвящ. 90-летию образования Белорус. гос. ун-та (Минск, 29.10.2011) / Ред. В.Г. Шадурский и др. – Минск: Изд. центр БГУ, 2011. – 303 с. – С. 148–149. . 292 Дадеркина Е.А. Становление механизма государственно-частного партнерства в инновационной сфере // . 293 Филиппова Л.Е. Факторы развития государственно-частного партнерства в условиях глобализации // Беларусь в современном мире: Матер. X Междунар. науч. конф., посвящ. 90-летию образования Белорус. гос. ун-та (Минск, 29.10.2011) / Ред.
40
бельгийские: Бьесман Жан (Biesmans Jean), Жийон Филипп (Gillion Philippe), Де Меестер Жак (De Meester Jacques) и Лефевр Марк (Lefebvre Marc)298; ван Гифт Барт (Van Hyfte Bart)299; Фламм Филипп (Flamme Philippe)300; ван Гарс Стевен (Van Garsse Steven) и Викаерт Стефан (Wyckaert Stephan)301; Тьель Патрик (Thiel Patrick)302 и др.; британские: Киннок Нил (Kinnock Neil)303; Геддс Майкл (Geddes Michael)304; Делмон Джеффри305; Энсинас Хавьер306; Клиджн Эрик-Ханс
В.Г. Шадурский. – Минск: Изд. центр БГУ, 2011. – 303 с. – С. 175–176. . 294 Губский М.И. Промышленная политика как основа развития логистики в Республике Беларусь // Проблемы управления. – 2010. – № 3. – С. 99–102. . 295 Кудель Д.А. Государственно-частное партнерство: некоторые аспекты осуществления инвестиционной деятельности на концессионной основе // Проблемы гражданского права и процесса: Сб. научных статей. – Гродно: ГрГУ, 2012. – С. 134–146. . 296 Темницкая О.А. Государственно-частное партнерство: взгляд в будущее, или Каким быть проекту Закона Республики Беларусь «О государственно-частном партнерстве» // Налоги Беларуси. – 2012. – № 27; Темницкая О.А. Государственночастное партнерство: белорусский взгляд // Юридический мир. – 2010. – № 8. 297 Сачёк А.Н. Привлечение внебюджетных источников финансирования инвестиций в жилищно-коммунальное хозяйство // Экономика и управление. – 2011. – № 3. – С. 38–44. . 298 Biesmans J., Gillion P., De Meester J., Lefebvre M. Cadre juridique des partenariats public-privé / Confédération Construction est l’organisation coupole de l’ensemble du secteur de laconstruction en Belgique. – Bruxelles: Editeur responsable: Robert de Mûelenaere, 2010. 299 Hyfte, van B. Partenariat Public-Privé: Aperçu général en Droit belge [Государственно-частное партнерство: общий обзор бельгийского права]. – Bruxelles, 2003. – 18 p. . 300 Flamme P. Quel est l'état des lieux des partenariats public-privé en Belgique? [Каково место государственно-частного партнерства в Бельгии?] // . 301 Garsse, van S., Wyckaert S. Les partenariats public-privé en Belgique // Partenariats public-privé: Rapports du XVIIIe congrès de l'académie internationale de Droit comparé / Sous la direction de François Lichère. – Bruxelles: Bruylant; Groupe De Boeck s.a., 2011. – XV; 532 p. – P. 183–212. 302 Thiel P. Mémento des marchés publics et des PPP 2011. – 10ème éd. – Bruxelles: Éd. Kluwer, 2010. – 1141 p. 303 Kinnock N. Using public-private partnerships to develop transport infrastructure / Public Private Partnerships Conference (Barbican Centre, London, 24 February 1998). – London, 1998. . 304 Geddes M. Making Public Private Partnerships work: Building relationships and understanding cultures. – Hants (England): Gower Publishing, Ltd., 2005. – 137 p. 305 Делмон Д. Государственно-частное партнерство в инфраструктуре: Практическое руководство для органов государственной власти. – Астана: Апельсин, 2010. –
41
(Klijn Erik-Hans) и Тейсман Гирт Р. (Teisman Geert R.)307; Акинтойе Акинтола (Akintoye Akintola), Бек Матиас (Beck Matthias) и Хардкастл Клиф (Hardcastle Cliff)308; Лийанэдж Чампика (Liyanage Champika) и Ренакаппа Сареш (Renukappa Suresh)309 и др.; гватемальские: Тревиньо Морено Франсиско (Treviño Moreno Francisco)310 и др.; германские: Хайнц Вернер (Heinz Werner)311; Бюрш М. (Bürsch M.) и Функен К. (Funken K.)312; Леммерцаль Торстен (Lämmerzahl Torsten)313; Кёниг Кристиан (Koenig Christian), Кюлин Юрген (Kühling Jürgen) и Теобальд Кристиан (Theobald Christian)314; 250 с. . 306 Энсинас Х. ГЧП: Опыт образовательных учреждений Соединенного Королевства // . – 21.10.2011. 307 Klijn E.-H., Teisman G.R. Governing Public-Private Partnerships: Analyzing and Managing the Processes and Institutional Characteristics of Public-Private Partnerships // Public-Private Partnerships: Theory and Practice in International Perspective / Ed. by S.P. Osborne. – London: Routledge, 2000. – P. 84–102; Klijn E.-H., Teisman G.R. Institutional and Strategic Barriers to Public-Private Partnership: An Analysis of Dutch Cases / Paper for the British Academy of Management Conference 2002, 9-11 September 2002, London. – London, 2002. . 308 Akintoye A., Beck M., Hardcastle C. Public-Private Partnerships: Managing Risks and Opportunities [Государственно-частное партнерство: управление рисками и возможностями]. – Hoboken (New Jersey, USA): John Wiley & Sons, 2008. – 448 p. 309 Akintoye A., Liyanage C., Renukappa S. (Eds). Public Private Partnerships / School of Built and Natural Environment, University of Central Lancashire. – Preston (United Kingdom), 2011. . 310 Treviño Moreno F. Hacia un nuevo modelo de desarrollo de infraestructura y prestación de servicios públicos de la República de Guatemala. – Ciudad de Guatemala, 2011. . 311 Heinz W. Public Private Partnerships: Principles, Opportunities and Risks [Государственно-частные партнерства: принципы, возможности и риски] / Lecture given in the course of AER Centurio Interreg III Conference of the Assembly of European Regions in Ponta Delgada (Azores), 6 May 2005 / German Institute of Urban Affairs, Cologne, 2006. – P. 8. . 312 Bürsch M., Funken K. Kommentar zum ÖPPBeschleunigungsgesetz. – Frankfurt am Main, 2007. 313 Lämmerzahl T. Die Beteiligung Privater an der Erledigung öffentlicher Aufgaben. Eine Untersuchung ihrer verfassungs-und verwaltungsrechtlichen Möglichkeiten und Grenzen. – Berlin: Duncker & Humblot, 2006. – 271 s. 314 Koenig C., Kühling J., Theobald C. Recht der Infrastrukturförderung. Ein Leitfaden für die Praxis. – Frankfurt am Main: Recht und Wirtschaft, 2004. – XL; 486 s.; Kühling J. Public-private partnerships in Germany // Partenariats public-privé: Rapports du XVIIIe congrès de l'académie internationale de Droit comparé / Sous la direction de François Lichère. – Bruxelles: Bruylant; Groupe De Boeck s.a., 2011. – XV; 532 p. – P. 69–94;
42
Герстлбергер Вольфганг (Gerstlberger Wolfgang) и Зигль Микаэль (Siegl Michael)315; Шютте Юрген (Schutte Jürgen)316; Васмут Карл (Waßmuth Carl)317 и др.; датские: Грев Карстен (Greve Carsten) и Эхьерсбо Нильс (Ejersbo Niels)318; Вайе Гури (Weihe Guri), Хойлунд Стивн (Højlund Steven), Боувоф Хользем Элине Тереса (Bouwhof Holljen Eline Theresa) и др.319; Петерсен Оле Хелби (Petersen Ole Helby)320 и др.; индийские: Рай Винод (Rai Vinod)321 и др.; ирландские: Хирн Рори (Hearne Rory)322; Ривс Эойн (Reeves Eoin)323 и др.; Kühling J., Schreiner T. Grundprobleme von Public Private Partnerships // Zeitschrift für das Juristische Studium. – 2011. – № 2. – S. 112–122. . 315 Gerstlberger W., Siegl M. Öffentlich-Private Partnerschaften. Ein Konzept für die zukünftige Gestaltung öffentlicher Aufgaben? – Bonn, 2011. – 55 s. . 316 Schutte J. PPP – ein Angriff auf die Grundlagen der Demokratie? // Faktenblatt № 3 zum Handbuch PPP. – 21.12.2011. . 317 Waßmuth C. PPP – zum Verbleib von zig Milliarden Euro gibt es nur Meinungsumfragen // Faktenblatt № 4 zum Handbuch PPP. – 21.12.2011. . 318 Greve C. Public-private partnerships in Scandinavia // International Public Management Review. – 2003. – Vol. 4. – № 2. – P. 59–69; Greve C., Ejersbo N. When public-private partnerships fail. The extreme case of the npm-inspired local government of farum in Denmark // . 319 Weihe G., Højlund S., Bouwhof Holljen E.T., Petersen O.H., Vrangbæk K., Ladenburg J. Strategic use of public-private cooperation in the Nordic region. – Copenhagen: Nordic Council of Ministers, 2011. – 131 p. . 320 Petersen O.H. Public-Private Partnerships as converging or diverging trends in public management? A comparative analysis of PPP policy and regulation in Denmark and Ireland // International Public Management Review. – 2011. – Vol. 12. – № 2. – P. 1–37; Petersen O.H. Public-Private Partnerships: Policy and Regulation (With Comparative and Multi-level Case Studies from Denmark and Ireland): PhD-dissertation / Department of Business and Politics; Copenhagen Business School. – Copenhagen, 2011. – 226 p. 321 Rai V. Public private partnerships (PPP) in infrastructure projects. Public auditing guidelines. – New Delhi: Comptroller & Auditor General Of India, 2009. – 124 p. . 322 Hearne R. Public Private Partnerships in Irish Schools: An Appraisal // Journal of Irish Urban Studies. – 2007. – № 4–6. – P. 55–72. <www.publicprivatepartnership.net/documents/RORY_Jius_schools.doc>; Hearne R. Origins, Development and Outcomes of Public Private Partnerships in Ireland: The Case of PPPs in Social Housing Regeneration / Combat Poverty Agency – Working Paper Series 09/07, November 2009. – 67 p. – P. 13. . 323 Reeves E. Public Private Partnerships in the Water and Wastewater Sector: An Economic Analysis. – Dublin: SIPTU, 2006; Reeves E. Examining the Case for Public
43
испанские: Медалл Вела Франсеск (Medall Vela Francesc)324; Эсташ Антонио (Estache Antonio), Хуан Эллис (Juan Ellis) и Трухильо Лурдес (Trujillo Lourdes)325; Регинато Алессандро (Reginato Alessandro)326; Гонсалес Гарсиа Хулио В. (González García Julio V.)327; Бермехо Вера Хосе (Bermejo Vera José)328; Гомес-Феррер Морант Рафаэль (Gómez-Ferrer Morant Rafael)329; Соза Вагнер Франсиско (Sosa Wagner Francisco)330; Рангель Нийерме Кристиано Таис (Rangel Guilherme Christiano Thais) и Галенде дель Канто Хесус (Galende del Canto Jesús)331; Касадо Каньеке Фернандо (Casado Cañeque Fernando)332; Изкуердо де Бартоломе Рафаэль (Izquierdo de Bartolomé Private Partnerships in Ireland // Paper presented to the Public Policy Seminar Series. – Limerick: University of Limerick, 2001; Reeves E. The Only Game in Town: Public Private Partnerships in the Irish Water Services Sector // The Economic and Social Review, Economic and Social Studies. – 2011. – Vol. 42. – № 1. – P. 95–111. ; Reeves E. Public Private Partnerships in the Irish Roads Sector: an Economic Analysis // Research in Transportation Economics (Elsevier). – 2005. – Vol. 15. – № 1. – P. 107–120. 324 Medall Vela F. Estrategias de internacionalización de las constructoras españolas: Minor thesis. – Barcelona: Universitat Politècnica de Catalunya, 2006. – 101; V p. – P. 81. ; . 325 Estache A., Juan E., Trujillo L. Public-Private Partnerships in Transport // Policy research working paper. – 2007. – № 4436. . 326 Reginato A. Cooperación público-privada: Construir y financiar infraestructuras para el agua // Mundo Proactiva. – 2009, Julio-Septiembre. – № 5. – P. 6–9. – P. 7. . 327 González García J.V. Financiación de infraestructuras públicas y estabilidad presupuestaria. – Valencia: Tirant lo Blanch, 2007; González García J.V. Contrato de colaboración público-privada // Revista de Administración Pública (Madrid). – 2006, mayo-agosto. – № 170. – P. 7–39. . 328 Bermejo Vera J. Régimen jurídico del ferrocarril en España (1844–1974). – Madrid: Tecnos, 1975. – 390 p. 329 Gómez-Ferrer Morant R. La mutabilidad de la figura del contrato administrativo // Revista General de Legislación y Jurisprudencia. – 1999. – № 5. – P. 519–539. 330 Sosa Wagner F. El Canal de Castilla: alba y aflicción de una obra pública // Revista de Administración Pública. – 2000, septiembre-diciembre. – № 153. – P. 443–469. 331 Rangel Guilherme Christiano T., Galende del Canto J. Innovación en Asociaciones Público Privadas (PPPs): una aplicación al caso español // Nuevas tendencias en dirección de empresas. – 2007. – № 10. – P. 1–34. . 332 Casado Cañeque F. Alianzas público-privadas para el desarrollo [Государственно-частное партнерство в целях развития]. – Madrid: Fundación Carolina – CeALCI, 2007. – 129 p. .
44
Rafael) и Мануэль Васалло Хосе (Manuel Vassallo Jose)333; Анхелес Хуэрта М. (Ángeles Huerta M.), Матаикс Карлос (Mataix Carlos), Санчес Эдуардо (Sánchez Eduardo) и Лумбрерас Хулио (Lumbreras Julio)334; Сазарес Маркос Анабелен (Casares Marcos Anabelén)335; Фернандес де Гатта Санчек Дионисио (Fernández de Gatta Sánchez Dionisio)336; Кинтана Лопес Томас (Quintana López Tomás) и Родригес Эскансиано Сюзана (Rodríguez Escanciano Susana)337; Гонсалес Иглесиас Мигель Анхель (González Iglesias Miguel Ángel)338; Басилио Асерете Хосе (Basilio Acerete José)339 и др.;
333
Izquierdo de Bartolomé R., Manuel Vassallo J. Nuevos sistemas de gestión y financiación de infraestructuras de transporte. – Madrid: Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, 2005. – 700 p. 334 Ángeles Huerta M., Mataix C., Sánchez E., Lumbreras J. Herramientas para la valoración de empresas candidatas a participar en Alianzas público privadas para el desarrollo [Инструменты для оценки компании, претендующей на участие в государственно-частного партнерства в целях развития] / Grupo de Organización Calidad y Medio Ambiente de la Universidad Politécnica de Madrid. – Madrid, 2009. – 80 p. – P. 13. . 335 Casares Marcos A. Análisis del marco general, estado actual y perspectivas de las fórmulas de colaboración público-privada con especial referencia a la Comunidad de Castilla y León // Estado actual y perspectivas de la colaboración público-privada / Consejo Económico y Social de Castilla y León / Premio colección de estudios del Consejo Económico y Social de Castilla y León. Edición 2010. Colección de Estudios CE 14. – Valladolid, 2011. – 695 p. – P. 35–215. . 336 Fernández de Gatta Sánchez D. Análisis de los problemas derivados de la introducción de consideraciones ambientales en los modelos de colaboración públicoprivada para la dotación y explotación de obras públicas // Estado actual y perspectivas de la colaboración público-privada / Consejo Económico y Social de Castilla y León / Premio colección de estudios del Consejo Económico y Social de Castilla y León. Edición 2010. Colección de Estudios CE 14. – Valladolid, 2011. – 695 p. – P. 217–331. . 337 Quintana López T., Rodríguez Escanciano S. La perspectiva social en el marco de la colaboración público-privada. Especial referencia a la contratación del sector público // Estado actual y perspectivas de la colaboración público-privada / Consejo Económico y Social de Castilla y León / Premio colección de estudios del Consejo Económico y Social de Castilla y León. Edición 2010. Colección de Estudios CE 14. – Valladolid, 2011. – 695 p. – P. 335–597. . 338 González Iglesias M.Á. Análisis de la regulación por la LCSP de la nueva figura contractual de colaboración entre los sectores público y privado // Estado actual y perspectivas de la colaboración público-privada / Consejo Económico y Social de Castilla y León / Premio colección de estudios del Consejo Económico y Social de Castilla y León. Edición 2010. Colección de Estudios CE 14. – Valladolid, 2011. – 695 p. – P. 601– 695. . 339 Basilio Acerete J. Aspectos Contables de las Colaboraciones Público Privadas // Presupuesto y Gasto Público / Departamento de Contabilidad y Finanzas, Universidad de Zaragoza. – Zaragoza, 2006. – P. 199.
45
итальянские: Иосса Элизабетта (Iossa Elisabetta) и Антеллини Руссо Федерико (Antellini Russo Federico)340; Галлия Роберто (Gallia Roberto)341; Феррари Джузеппе Ф. (Ferrari Giuseppe F.)342 и др.; канадские: Фассел Хизер (Fussell Heather) и Бересфорд Чарли (Beresford Charley)343; Падова Эллисон (Padova Allison)344 и др.; китайские: Хо Пол (Ho Paul H.K.)345; Лию Жийон (Liu Zhiyong)346; Ки Йонцзян (Ke Yongjian), Ван Шоу Цин (Wang Shou Qing) и Чан Альберт П.К. (Chan Albert P.C.)347; Ли Каймин (Li Kaimeng)348 и др.; мексиканские: Васкес Репизо Хайме А. (Vázquez Repizo Jaime A.)349 и др.; нидерландские: ван Маркен Питер (van Marken Pieter)350; Схеенстра Эдуард (Scheenstra Eduard)351; ван Хам Ханс (van Ham Hans) и Йуп Коппеньян (Koppenjan Joop)352 и др.;
340
Iossa E., Antellini Russo F. Potenzialità e criticità del Partenariato. Pubblico Privato in Italia // Rivista di politica economica. – 2008, maggio-giugno. – P. 125–158. 341 Gallia R. Il Partenariato Pubblico Privato // Quaderni di legislazione tecnica. – 2008. – № 4. – P. 21–30. . 342 Ferrari G.F. Public-Private Partnerships in Italy // Partenariats public-privé: Rapports du XVIIIe congrès de l'académie internationale de Droit comparé / Sous la direction de François Lichère. – Bruxelles: Bruylant; Groupe De Boeck s.a., 2011. – XV; 532 p. – P. 397–424. 343 Fussell H., Beresford Ch. Public-Private Partnerships: Understanding the Challenge. Second Edition. – Vancouver: Centre For Civic Governance of the Columbia Institute, 2009. – 119 p. – P. 18. . 344 Padova A. Public-Private Partnerships: Why, Where, When, and How // Library of Parliament of Canada. – 12.05.2010. – № 2010-18E. . 345 Ho P.H.K. Development of Public Private Partnerships (PPPs) in China // Surveyors Times (Hong Kong Institute of Surveyors). – 2006. – Vol. 15. – № 10. . 346 Liu Z., Yamamoto H. Public-Private Partnerships (PPPs) in China: Present Conditions, Trends, and Future Challenges // Interdisciplinary Information Sciences. – 2009. – Vol. 15. – № 2. – P. 223–230. . 347 Ke Y., Wang S.Q., Chan A.P.C. Public-Private Partnerships in China's Infrastructure Development: Lessons Learnt // Proc. of International Conf. on Changing Roles: New Roles and New Challenges / Edited by H. Wamelink, M. Prins, R. Geraedlts. – Delft (Netherlands): Delft University of Technology, Faculty of AREH, 2009. – P. 177–188. – P. 180. 348 Li K. PPP in China: Practice Via Alterations – Examples in Transport Sector / Workshop on Rationalized Utilization of Private Capital and Normalization of PrivatePublic Partnership Initiative (PPPI) for Infrastructure / China International Engineering Consulting Corporation, 2009 // . 349 Vázquez Repizo Jaime A. Estudio sobre la Constitucionalidad de la: Ley de asociaciones público privadas // .
46
новозеландские: Лонегэн Роберт (Lonergan Robert)353; Катц Дитер (Katz Dieter)354; Мюллер Саша (Mueller Sascha)355 и др.; перуанские: Уго Кихада Такури Виктор (Hugo Quijada Tacuri 356 Víctor) ; Уапайя Нава Марио (Huapaya Nava Mario)357 и др.; португальские: Розас Катиа (Rosas Cátia)358; Гонсалвеш Педро Коста (Gonçalves Pedro Costa)359 и др.; сингапурские: Азиз Давиния (Aziz Davinia)360 и др.; украинские: Е. Бондаренко, В. Ребок и др.361; А.Д. ЗалевскаяШишак362; М.Ю. Авксентьев363 и др.; 350
Marken, van P. PPP in the Netherlands // Public Service Review: European Union. – 2001, Autumn. – P. 104–105. – P. 104. . 351 Scheenstra E. The Netherlands // PPP in Europe. – London: CMS Legal Services EEIG, 2010. – 154 p. – P. 76-82. 352 Ham, van H., Koppenjan J. Building public–private partnerships: Assessing and managing risks in port development // Public Management Review. – 2001, December. – Vol. 3. – № 4. – P. 593–616. 353 Lonergan R. Private Financing of Public Assets: Practical and Policy Problems. – 2004. – 21 p. – P. 19. . 354 Katz D. Financing Infrastructure Projects: Public Private Partnerships (PPPs) / New Zealand Treasury (Policy Perspectives Paper 06/02). – Wellington (New Zealand), 2006. – iii; 11 p. . 355 Mueller S. Public-Private Partnerships in New Zealand // Partenariats public-privé: Rapports du XVIIIe congrès de l'académie internationale de Droit comparé / Sous la direction de François Lichère. – Bruxelles: Bruylant; Groupe De Boeck s.a., 2011. – XV; 532 p. – P. 425–435. 356 Hugo Quijada Tacuri V. Regulación catastral y asociaciones públicas privadas // . 357 Huapaya Nava M. Asociación Público Privada con participación de empresas del Estado // Gestión Pública y Desarrollo. – 2011, Setiembre. – P. А5–А7. . 358 Rosas C. Parcerias Público-Privadas // . 359 Gonçalves P.C. Les contrats de Partenariat Public-Prive au Portugal // Partenariats public-privé: Rapports du XVIIIe congrès de l'académie internationale de Droit comparé / Sous la direction de François Lichère. – Bruxelles: Bruylant; Groupe De Boeck s.a., 2011. – XV; 532 p. – P. 445–462. 360 Aziz D. Global Public-Private Partnerships and International Law: New (Mis)uses of International Organisation Privileges and Immunities // AsianSIL Working Paper. – 2010. – № 2. . 361 Бондаренко Е., Ребок В. и др. Государственно-частное партнерство в Украине. – 2-е изд. – Kиев: Arzinger, 2010. – 174 с. – С. 20.
47
французские: Майбон Шарль Б. (Maybon Charles B.) и Фредэ Жан (Fredet, Jean)364; Марти Фредерик (Marty Frédéric), Вуазэн Арно (Voisin Arnaud) и Trosa Sylvie (Троза Сильви)365; Безансон Ксавье (Bezançon Xavier)366; Годеме Ив (Gaudemet Yves)367; Косалтэ Патрис (Cossalter Patrice)368; Фриле Марк (Frilet Marc)369 и др.; чилийские: Нуньес Ф. Патрисиа (Núñez F. Patricia)370 и др.; шведские: Александерссон Гуннар (Alexandersson Gunnar) и Халтен Стэффан (Hultén Staffan)371 и др.;
. 362 Залевская-Шишак А.Д. Государственная собственность в трансформационной экономике: Дис. … канд. экон. наук: 08.00.01 / Киевский национальный университет имени Тараса Шевченко. – Киев, 2008. 363 Авксентьев М.Ю. Государственно-частное партнерство как современный механизм привлечения инвестиций в инфраструктурные отрасли экономики Украины: Дис. … канд. экон. наук: 08.00.03 – экономика и управление национальным хозяйством / Научноисслед. экон. инст. Министерства экономики Украины. – Киев, 2010; Авксентьев М.Ю. Государственно-частное сотрудничество – международный взгляд // Экономика и регион. Научный вестник Полтавского национального технического университета им. Юрия Кондратюка. – 2009. – № 4 (23). – С. 67–71; Авксентьев М.Ю. Анализ развития механизмов государственно-частного партнерства в развивающихся странах в период с 1990 по 2001 гг. // Формирование рыночных отношений в Украине: Сб. наук. трудов. – Вып. 11 (102) / Наук. ред. И.К. Бондарь. – М.: НИЭИ, 2009. – С. 143–150; Авксентьев М.Ю. Модели институциональной поддержки ГЧП в мире и в Украине // Формирование рыночных отношений в Украине: Сб. наук. трудов. – Вып. № 3 (106) / Наук. ред. И.Г. Манцуров. – М.: НИЭИ, 2010. – С. 49–54. 364 Maybon C.B., Fredet J. Histoire de la concession française de Changhai [История французской концессии в Шанхае]. – Paris: Librairie Plon, 1929. . 365 Marty F., Voisin A., Trosa S. Les partenariats public-privé [Государственночастные партнерства]. – Paris: Éditions La Découverte, 2006. – 86 p. . 366 Bezançon X. 2000 ans d'histoire du partenariat public-privé pour la réalisation des équipements et services collectifs [2000 лет истории государственно-частного партнерства для строительства систем и объектов общего пользования]. – Paris: Presses de l'école nationale des Ponts et chaussées, 2004. 367 Gaudemet Y. Les contrats des partenariat public-privé: étude historique et critique [Контракт государственно-частного партнерства: историческое и критическое исследование] // Partenariat public-privé et gouvernance future / Sedjari Ali (éd.). – Paris, 2005. – P. 525. 368 Cossalter P. Le dialogue compétitif, la conception-réalisation et le partenariat publicprivé. – 4e édition. – Grenoble: Voiron – Territorial, 2010. – 87 p. 369 Frilet M. Un nouvel outil essentiel pour l'investissement et le développement économique: le régime du partenariat public-privé // Revue juridique et politique des états francophones. – 2009. – Vol. 63. – № 3. – P. 653–659. 370 ñez F.P. Project Finance and Public-private Partnership in Chile // International Project Finance and PPPs: a Legal Guide to Key Growth Markets / Ed. by Jeffrey Delmon, Victoria Rigby Delmon. – Alphen aan den Rijn: Kluwer Law International, 2010.
48
швейцарские: Больц Урс (Bolz Urs) и Розенфельд Мартин (Rosenfeld Martin)372; Зюфрэй Жан-Батист (Zufferey Jean-Baptiste)373; Крофт Симон Л. (Croft Simon L.)374 и др.; южноафриканские: Баргер Филипп (Burger Philippe)375; Болтон Фиби (Bolton Phoebe)376 и др.; японские: Немото Юджи (Nemoto Yuji)377; Юсио Шигеру (Ushio Shigeru)378; Фукуи Йошитака (Fukui Yoshitaka) и Ода Кьоджи (Oda Kyoji)379; Такахаши Реиджи (Takahashi Reiji) и Теразаки Макото (Terazaki Makoto)380; Ямамото Хираку (Yamamoto Hiraku)381 и др. Анализ отечественной и зарубежной научной литературы, официальных докладов органов государственной власти, 371
Alexandersson G., Hultén S. Prospects and pitfalls of public-private partnerships in the transportation sector – theoretical issues and empirical experience // . 372 Bolz U., Rosenfeld M. Public Private Partnership – ein Lösungsansatz für NPO? // Verbands-Management. – 2007. – Jg. 33. – № 3. . 373 Zufferey J.-B. Le droit des «PPP»: état des lieux. Contrats et marches // Aktuelles Vergaberecht 2010. Marchés Publics 2010 / Ed. J.-B. Zufferey, H. Stöckli. – Zürich: Schulthess Verlag, 2010. – P. 257–285. – P. 258. . 374 Croft S.L. Public-private partnership: from there to here // Transactions of the Royal Society of Tropical Medtcme and Hygiene. – б.м., 2005. – 99 p. – P. 9–14. . 375 Burger P. The dedicated PPP Unit of The South African National Treasury // . – 20 p. 376 Bolton P. Public–private partnerships in South Africa // Partenariats public-privé: Rapports du XVIIIe congrès de l'académie internationale de Droit comparé / Sous la direction de François Lichère. – Bruxelles: Bruylant; Groupe De Boeck s.a., 2011. – XV; 532 p. – P. 39–67. 377 Nemoto Y. Creating public sector capacity in Japan / Toyo University PPP Graduate School // . – 22.02.2012. – 16 p. 378 Ushio S. Japan’s new approach for accelerating public private partnership // . 379 Fukui Y., Oda K. Is Public Private Partnership a Panacea for Transportation Infrastructure? A Lesson from the Funding of Japanese High-Speed Train Network // . – 05.09.2007. – 10 p. 380 Takahashi R., Terazaki M. Japan // The International Comparative Legal Guide to: Public Procurement 2012. A practical cross-border insight public procurement. – London: Global Legal Group Ltd., 2011. . 381 Yamamoto H., Liu Z. Public-Private Partnerships (PPPs) in China: Present Conditions, Trends, and Future Challenges // Interdisciplinary Information Sciences. – 2009. – Vol. 15. – № 2. – P. 223–230. .
49
рассматривающих государственно-частное партнерство в целом как универсальный феномен и его отдельные, в том числе правовые, аспекты, позволяет обоснованно констатировать существование чрезмерно большого количества контрадикторных и контроверсивных взглядов и концепций относительно правовой и экономической природы государственно-частного партнерства, значения и сути этого понятия, а также относительно форм, пределов и других особенностей организации и реализации таких партнерств. И это препятствует построению стройной, внутренне непротиворечивой теоретической концепции сути, содержания, природы и других особенностей государственно-частного партнерства. Нередко встречается подход, основанный на упрощении сути исследуемого феномена, когда государственно-частное партнерство рассматривается всего лишь в качестве спорадически применяемого механизма достижения надлежащего качества объектов или услуг по приемлемой цене. При этом теряется или намеренно игнорируется наиболее важная, сущностная цель государственно-частного партнерства, заключающаяся в разрешении гораздо более глубоких и существенных проблем. Таким образом, понятие и правовая сущность государственночастного партнерства на сегодня являются исследованными явно недостаточно. При всем изобилии научных исследований, посвященных отдельным сторонам государственно-частных партнерств, следует признать, что в настоящее время в отечественной науке практически отсутствуют комплексные научные административно-правовые, финансово-правовые и гражданско-правовые исследования вопросов государственно-частного партнерства, включающие сравнительноправовой анализ опыта правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в нескольких государствах (при достаточном количестве объектов сравнения), чтобы обеспечить необходимые полноту, объективность и точность результатов научного исследования. Отметим, что недостатки применения государственно-частного партнерства также не были до сих пор предметом глубокого научного исследования в отечественной науке. Отсутствуют и исследования
50
корреляций недостатков и достоинств государственно-частного партнерства382. Попыткой устранить эти значительные пробелы является данное исследование. Объектом исследования в настоящей работе выступили общественные отношения, складывающиеся в сфере государственночастного партнерства, правовая природа, парадигмальные основы и структурно-функциональные особенности государственно-частного партнерства, содержание и особенности нормативного правового обеспечения, государственного управления и государственной политики в этой сфере. Предмет исследования в настоящей работе составили законодательство Российской Федерации и других стран, международные правовые акты и другие документы, регулирующие или доктринально определяющие отношения в сфере государственночастного партнерства, государственное управление и государственную политику в указанной сфере, а также содержание научных дискуссий в обозначенной сфере. Цель настоящей работы – комплексное научное административно-правовое, финансово-правовое и гражданскоправовое исследование сути, правовой природы, парадигмальных оснований, структурно-функциональных особенностей государственночастного партнерства, особенностей его правового обеспечения и опыта реализации в России и за рубежом, особенностей и результатов корреляции недостатков и достоинств государственно-частного партнерства. Цель настоящего исследования предопределила постановку нижеследующих исследовательских задач: ● исследование подходов, отраженных в работах отечественных и зарубежных авторов, в нормативных правовых актах и официальных документах России и зарубежных государств, к определению содержания понятия «государственно-частное партнерство» – для отображения, картирования («roadmapping»)
382
Некоторым исключением можно назвать короткую статью: Локтева Е.Ю. Преимущества и недостатки государственно-частного партнерства как инструмента привлечения инвестиций в инфраструктурные проекты в условиях финансового кризиса // . Но эта работа слишком реферативна.
51
дискурсивного, семантического и контекстного пространства восприятия, осмысления и интерпретации указанного понятия; ● выработка авторского варианта научно-правовой дефиниции понятия «государственно-частное партнерство», более адекватно, определенно и точно отражающей суть указанного понятия во всей его многозначности, чем существующие в литературе и документах дефиниции; ● проверка выдвинутых автором научно-исследовательских гипотез; ● разработка и обоснование авторской концепции правовой природы и структурно-функционального содержания государственночастного партнерства для существенного разъяснения (вместе с авторской дефиницией) сути, смысла государственно-частного партнерства, а также для разъяснения семантики некоторых специальных терминов, использованных при формулировании авторской дефиниции; ● выявление, исследование и описание существенных признаков государственно-частного партнерства; ● исследование административно-правовых, гражданскоправовых и финансово-правовых аспектов государственно-частного партнерства; ● анализ судебных решений зарубежных судебных органов по предметно-объектной области настоящего исследования; ● исследование ключевых особенностей и существенных положений контрактов государственно-частного партнерства; ● сравнительно-правовое исследование генезиса, современного состояния и перспектив развития правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в зарубежных государствах (при достаточно большом количестве таких исследуемых государств для обеспечения необходимых полноты, объективности и точности результатов научного исследования); ● исследование и классификация существующих в мире моделей государственно-частного партнерства и моделей нормативного правового обеспечения государственно-частного партнерства; исследование достоинств и недостатков указанных моделей; ● исследование содержания и особенностей правовых статусов и практики деятельности специальных органов государственного или
52
государственно-общественного управления в сфере государственночастного партнерства в зарубежных государствах; ● исследование содержания и особенностей реализации государственно-частного партнерства в некоторых областях общественных отношений; ● исследование прикладных проблем реализации государственно-частного партнерства; выявление и системное исследование наиболее существенных недостатков и достоинств государственно-частного партнерства, а также исследование особенностей и результатов корреляции указанных недостатков и достоинств; ● исследование наиболее значимых к контексте настоящего исследования моментов в содержании существующих дискуссий о ценности, пертинентности и релевантности государственно-частного партнерства; ● описание системы законодательства Российской Федерации о государственно-частном партнерстве, выявление недостатков этого законодательства, препятствующих достижению цели формирования необходимых качеств и результатов функционирования и развития института государственно-частного партнерства в России; выработка соответствующих рекомендаций. Источниковедческая, эмпирическая и нормативная основа исследования Источниковедческую, эмпирическую и нормативную основу настоящего исследования составили: 1. Нормативные правовые акты и документы Российской Федерации (как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации) в сфере государственно-частного партнерства. 2. Нормативные правовые акты, другие официальные документы, материалы правоприменительной практики 49 зарубежных государств: Австралии, Австрии, Азербайджана, Аргентины, Беларуси, Бельгии, Бразилии, Великобритании, Гватемалы, Германии, Гондураса, Греции, Дании, Египта, Замбии, Ирландии, Испании, Италии, Казахстана, Канады, Кении, Китая, Колумбии, Кыргызстана, Латвии, Маврикия, Мальты, Мексики, Нидерландов, Новой Зеландии, Пакистана, Перу, Польши, Португалии, Румынии, Сербии,
53
Словении, США, Танзании, Украины, Уругвая, Франции, Хорватии, Чехии, Чили, Швейцарии, ЮАР, Южной Кореи, Японии (суммарно – около 1000 актов и документов). Часть общего объема использованных актов и документов указанных стран была переведена автором настоящего исследования на русский язык (преимущественно, с испанского, французского и английского языков) и впервые введена в научный оборот в российской науке. 3. Документы и материалы международных организаций (Европейского банка реконструкции и развития, Всемирного банка и др.) по предметно-объектной области настоящего исследования. 4. Документы органов судебной власти Российской Федерации по предметно-объектной области настоящего исследования. 5. Свыше 100 судебных решений зарубежных судебных инстанций (США, Ирландии, Великобритании и др.) по предметнообъектной области настоящего исследования383. 6. Результаты проведенного в 2010 году автором по теме настоящего исследования опроса ряда отечественных специалистов в области административного права, финансового права и гражданского права, а также в области экономики. 7. Эмпирические материалы правоприменительной практики, полученные в процессе осуществления автором в течение длительного времени адвокатской деятельности в рамках арбитражных судебных процессов. 8. Широкий круг отечественной и зарубежной (из нескольких десятков стран мира) научно-монографической и научно-статейной литературы (свыше 2 000 наименований384) в первоисточниках по предметно-объектной области настоящего исследования и сопряженным с нею вопросам. Описание научной методологии, примененной в настоящем исследовании Научно-методологическую основу настоящего исследования составили общенаучные методы познания385 и 383
Некоторые экземплификации см. в конце § 1.3 настоящего издания. – Прим. авт. В настоящем издании обозначена лишь часть общего объема рассмотренных публикаций. – Прим. авт. 385 См.: Поппер К. Логика и рост научного знания. – М., 1983; Никитин Е.П. Объяснение – функция науки. – М., 1970. – 280 с.; Герасимов Н.Г. Структура научного исследования (Философский анализ познавательной деятельности в 384
54
исследования комплекса явлений, процессов, общественных отношений и проблем, образующих предметно-объектную область настоящего исследования (анализ, синтез, метод индуктивных обобщений, абдуктивный метод, дедукция, формализация, системный анализ, конкретно-исторический подход, метод экспликации, метод экспертных оценок, метод наблюдения), а также частно-научные методы познания из арсеналов финансово-правовой, административноправовой и гражданско-правовой наук (сравнительно-правовой, формально-правовой, метод правового моделирования, юридикопрогностический и др. методы). Поскольку выбор, обоснование и оценка первичных приоритетных направлений исследований в рамках заявленной тематики принципиально не могли быть выполнены на основе точных расчетов, то, исходя из чисто методологических соображений, исследовательский метод экспертных оценок386 был задействован при организации и обработке результатов проведенного автором настоящей монографии в 2010 году опроса ряда отечественных специалистов в области административного права, финансового права и гражданского права, а также в области экономики. Инструментальная рациональность этого метода (для целей настоящего исследования) и достаточная конкретность полученных результатов указанного опроса надлежащим образом обеспечили формирование первичного проблемного исследовательского поля («первичная проблематизация темы»), а также содействовали обеспечению репрезентативности заложенной в основу исследования эмпирической базы. В качестве основного исследовательского метода в настоящей работе применялся научный метод анализа387. В основном, именно его
науке). – М.: Мысль, 1985; Баскаков А.Я., Туленков Н.В. Методология научного исследования: Уч. пособие. – 2-е изд., испр. – К.: МАУП, 2004. – 216 с.; Мальцев Г.В. Понимание права. Подходы и проблемы. – М.: Прометей, 1999. – 419 с.; Васильев А.В. Новое в современном понимании права // Политика и общество. – 2010. – № 11. – С. 4–9. 386 См.: Евланов Л.Г., Кутузов В.А. Экспертные оценки в управлении. – М.: Экономика, 1978. – 133 с.; Добров Г.М., Ершов Ю.В., Левин Е.И., Смирнов Л.П. Экспертные оценки в научно-техническом прогнозировании. – Киев: Наукова думка, 1974. – 263 с.; Бешелев С.Д., Гурвич Ф.Г. Экспертные оценки. – М.: Наука, 1973. – 246 с. 387 См.: Диксон Дж. Проектирование систем: изобретательство, анализ, принятие решений. – М.: Мир, 1969. – 440 с.; Саати Т., Кернс К. Аналитическое планирование. Организация систем: Пер. с англ. – М.: Радио и связь, 1991. – 224 с.; Саати Т. Принятие решений. Метод анализа иерархии: Пер. с англ. – М.: Радио и
55
применение обеспечило достижение поставленной цели настоящего исследования и решение детерминированных ею исследовательских задач. В частности, метод анализа использовался в главе, посвященной выявлению, исследованию и описанию достоинств и недостатков государственно-частного партнерства, их корреляций. Метод синтеза388 и метод экспликации389 были применены при выработке и формулировании авторских дефиниций основных понятий по теме исследования и разработке комплексной авторской концепции системного описания природы и структурно-функционального содержания феномена государственно-частного партнерства. Применение метода экспликации также позволило концептуализировать сферу знаний о государственно-частном партнерстве, сформировав из них целостную систему, структурированную согласно авторской концепции. Этот метод позволил нам также трансформировать неясные и неопределенные представления (экспликанды) в логически и системно-семантически связанный ряд строгих научных категорий (эспликансов), выявить ранее имплицитные (неявные) корреляционные (попарно-корреляционные, множественно-корреляционные, частно-корреляционные, коэволютивные и синергетические, линейные-нелинейные, ранговокорреляционные и др.) связи между этими категориями. В качестве исходных авторских исследовательских гипотез390 выступили гипотезы относительно: связь, 1993. – 320 с.; Хорн Р., Джонсон Ч. Матричный анализ: Пер. с англ. – М.: Мир, 1989. – 655 с. 388 Метод синтеза – метод, позволяющий соединить части феномена (например, фрагментированные в процессе анализа), предварительно обработав их и установив взаимосвязи между ними. Применяется для осмысления ассамблированного формирования как единого целого. См.: Алексеев С.С. Право. Опыт комплексного исследования. – М., 1999. – 712 с.; Горский П.Д. Определение (логико-методологические проблемы). – М., 1974. – 311 с.; Васильев А.М. Правовые категории. Методологические аспекты разработки системы категорий теории права. – М., 1976. – 264 с. 389 Метод экспликации – метод, применяемый для раскрытия сущности и внутреннего содержания ранее недостаточно четко и детально описанного, неясного понятия, феномена через исследование и описание некоторого многообразия внешних по отношению к нему феноменов или предметов и проведение их связей с ним. См.: Carnap R. Logical foundations of probability. – 2nd edition. – Chicago: University of Chicago Press, 1967. – 613 p.; Wank R. Die juristische Begriffsbildung. – München: Beck, 1985. – S. 57; Kuipers T.A.F. Introduction. Explication in philosophy of science // . 390 Гипотеза (от греч. hypothesis – основание, предположение) – научное предположение (комплекс научных предположений), выдвигаемое для осмысления,
56
1) сложной природе феномена государственно-частного партнерства и ее комплексной парадигмальной обусловленности; 2) неявности пертинентности391 государственно-частного партнерства с точки зрения публичных интересов; 3) нелинейности корреляции полноты правовой обеспеченности государственно-частного партнерства в конкретном государстве с уровнем практического развития и масштабами применения государственно-частных партнерств в таком государстве; 4) многообразия существующих в мире моделей государственно-частного партнерства и моделей нормативного правового обеспечения государственно-частного партнерства. Указанные гипотезы подверглись в настоящем исследовании проверке и после их подтверждения (а это удалось сделать) были заложены в основу комплекса авторских концепций. Метод индукции392 многократно применялся в настоящем исследовании, но прежде всего – в главе, посвященной исследованию достоинств и недостатков государственно-частного партнерства, а также при формулировании авторских классификаций. Метод анализа в комплексе с методом абдукции393, методом индукции и методом дедукции394 использовались при выявлении и описании правовой природы и парадигмальных детерминаций государственно-частного партнерства. Системный подход (включая системный анализ)395 позволил максимально возможно полно (на данном этапе наших научных описания и объяснения какого-либо феномена и требующее подтверждения эмпирическим путем и теоретического обоснования для трансформации в научную теорию. 391 Пертинентность – здесь полезность, соответствие чего-либо ожиданиям по его полезности. 392 Метод индукции – метод, при котором от исследуемых частных фактов переходят к установлению, выделению и формулированию обобщающих принципов, общих теоретических положений и закономерностей. 393 Метод абдукции – метод поиска и обоснования объяснительных гипотез, устанавливающих необходимые связи между наблюдаемыми свойствами и отношениями явлений. См.: Menzies T. Applications of abduction: knowledge-level modelling // Int. J. HumanComputer Studies. – 1996. – № 45. – P. 305–335. ; Васюков В.Л. Научное открытие и контекст абдукции // Философия науки. Вып. 9. – М.: ИФ РАН, 2003. . 394 Метод дедукции – метод, посредством которого частное положение логическим путем выводится из общего. 395 Антонов А.В. Системный анализ. – М.: Высшая школа, 2004. – 454 с.; Васильев В.И., Романов Л.Г., Червонный А.А. Основы теории систем: Конспект
57
разработок) осмыслить, исследовать и описать содержание и особенности правовых режимов государственно-частного партнерства в Российской Федерации и в нескольких десятках зарубежных государств, позволил выявить корреляции наиболее существенных недостатков и ключевых достоинств государственно-частного партнерства, установить характеристическую амбивалентность государственно-частного партнерства по некоторым парам «недостаток – достоинство», оценить средневзвешенную полезность государственно-частного партнерства, позволил выявить и описать содержание ряда выделяемых в нашей авторской концепции принципов, производным сложной корреляции которых является определяющая парадигмальную основу государственно-частного партнерства «концепция двух ключей». Конкретно-исторический подход был задействован в настоящей монографии для обобщения информации о генезисе государственно-частного партнерства в ряде конкретных государств мира. Метод наблюдения396 был задействован автором монографии в процессе осуществления в течение длительного времени адвокатской деятельности и позволил получить значимый для настоящего исследования эмпирический материал в рамках арбитражных судебных процессов. В настоящем исследовании комплексно, сочетанно 397 использовались номотетический подход и идиографический 398 399 подход . лекций. – М.: МГТУ ГА, 1994. – 104 с.; Волкова В.Н., Денисов А.А. Теория систем: Уч. для студентов вузов. – М.: Высшая школа, 2006. – 511 с.; Губанов В.А., Захаров В.В., Коваленко А.Н. Введение в системный анализ: Уч. пособие. – Л.: Изд-во Ленинградского ун-та, 1988. – 232 с.; Ерохина Е.А. Теория экономического развития: системно-синергетический подход – Томск: Изд-во Томского ун-та, 1999. – 160 с.; Ивахненко А.Г. Системный анализ: Уч. пособие для вузов. – Курск, 2008. – 113 с.; Карташев В.А. Система систем. Очерки общей теории и методологии. – М.: Прогрессакадемия, 1995. – 416 с.; Качала В.В. Основы теории систем и системного анализа: Уч. пособие для вузов. – М.: Горячая линия – Телеком, 2007. – 216 с.; Квейд Э. Анализ сложных систем. – М.: Советское радио, 1969. – 520 с.; Марка Д., МакГоуэн К. Методология структурного анализа и проектирования. – М.: МетаТехнология, 1993. – 240 с.; Месарович М., Мако Д., Такахара М. Теория иерархических многоуровневых систем. – М.: Мир, 1973. – 344 с. 396 См.: Карташев В.Н. Методика изучения и обобщения юридической практики: Уч. пособие. – Ярославль, 1991. – 64 с. 397 Номотетический подход – подход, направленный на выявление в исследуемом объекте (группе объектов) общих закономерностей. 398 Идиографический подход – подход, направленный на выявление в исследуемом объекте его уникальных особенностей.
58
Как указывалось выше, в настоящем исследовании также были задействованы и частно-научные методы исследования400 публичноправовых, частно-правовых и экономических явлений, процессов, общественных отношений и проблем, связанных с темой государственно-частного партнерства. Сравнительно-правовой метод (вкупе с методом системного анализа и формально-правовым методом и с учетом требований, предъявляемых к юридическому переводу401) позволил обобщить опыт правового обеспечения и реализации государственночастного партнерства в 50 государствах мира, позволил обосновать вывод о полиморфности (многообразии) форм, моделей и механизмов государственно-частного партнерства и моделей нормативного правового обеспечения государственно-частного партнерства, сформулировать авторские классификации моделей правовых режимов государственно-частного партнерства по критерию структуры правового обеспечения государственно-частного партнерства и по ряду других критериев. Для науки важно выявить расхождения между теоретическими концептуальными построениями и гипотетическими допущениями, с одной стороны, и фактическим положением дел, с другой. Но выявить такие расхождения и на основе полученных результатов необходимым образом уточнить комплекс авторских концепций возможно, только если в качестве нормативной, источниковедческой и эмпирической основы выбрать опыт значительного количества стран мира (с разными правовыми системами, с разными моделями и опытом применения государственно-частного партнерства). Именно поэтому был задействован сравнительно-правовой метод. Метод правового моделирования позволил уточнить распределение и содержание моделей государственно-частного
399
Эти подходы здесь вполне уместны, поскольку вопросы государственно-частного партнерства тесно связаны с человеческим фактором. – Прим. авт. 400 См.: Сырых В.М. Логические основания общей теории права. Т. 2. Логика правового исследования (Как написать диссертацию). – М.: Юстицинформ, 2004. – 560 с. 401 См.: Сикорский Н.М. Теория и практика перевода. – М., 1980. – 328 с.; Алимов В.В. Юридический перевод: практический курс. Английский язык: Уч. пособие. – Изд. 3-е, стереотип. – М.: Ком Книга, 2005. – 160 с.; Левитан К.М. Юридический перевод: основы теории и практики: Уч. пособие. – М.: Проспект, 2010. – 352 с.; Атабекова А.А. Юридический перевод в междисциплинарном контексте. – М.: Юнити Дана, 2011. – 131 с.
59
партнерства, а также, наряду с юридико-прогностическим методом, позволил выработать ряд прогностических оценок и рекомендаций в части совершенствования законодательства Российской Федерации (см. раздел «Заключение» в настоящей монографии). Формально-юридический метод402 активно применялся для уяснения и интерпретации содержания исследовавшихся нормативных правовых актов и документов по исследуемой тематике. Гражданско-правовые аспекты и финансово-правовые аспекты комплекса научных проблем в сфере государственночастного партнерства подверглись научному осмыслению, обобщению и описанию в настоящей монографии при исследовании моделей государственно-частного партнерства, ключевых особенностей и существенных положений контрактов государственно-частного партнерства, вопросов гражданско-правового и финансово-правового обеспечения проектов государственно-частного партнерства. Указанные аспекты также непосредственно исследовались в разделе, посвященном правовой сущности государственно-частного партнерства. Административно-правовые аспекты комплекса научных проблем в сфере государственно-частного партнерства подверглись научному осмыслению, обобщению и описанию в настоящей монографии при исследовании особенностей государственного и/или государственно-общественного управления в сфере государственночастного партнерства в зарубежных странах, при исследовании особенностей правовых статусов и деятельности органов государственного и/или государственно-общественного управления в указанной сфере. Акцентированность подготовки настоящего исследования на достижение соответствия высокому уровню требований, предъявляемых к диссертациям, представляемым на соискание ученой степени доктора наук, обеспечивалась за счет максимально возможного учета требований Положения о порядке присуждения ученых степеней, а также соображений в ряде значимых публикаций авторитетных авторов насчет того, что есть и чем должна являться
402
См.: Мальцев Г.В. Понимание права. Подходы и проблемы. – М., 1999. – 419 с.; Сырых В.М. Логические основания общей теории права. Т. 2. Логика правового исследования (Как написать диссертацию). – М.: Юстицинформ, 2004. – 560 с.
60
докторская диссертация вообще403, конкретно диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук404, а также относительно требований к докторским диссертациям по другим наукам405. Учитывался и зарубежный опыт регламентации требований, предъявляемых к докторским диссертациям406. При подготовке настоящего исследования за его методологическую основу был принят обширный круг научных трудов отечественных и зарубежных правоведов по административному праву, финансовому праву, гражданскому праву, 403
Аристер Н.И., Резник С.Д. Управление диссертационным советом: Практическое пособие / Под общ. ред. Ф.И. Шамхалова. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ИНФРА-М, 2009. – 464 с.; Криворученко В.К., Пеньковский Д.Д. Система подготовки докторов и кандидатов наук в России: История и современность. – М.: Изд-во Нац. ин-та бизнеса, 2008. – 496 с.; Новиков А.М. Докторская диссертация? Пособие для докторантов и соискателей ученой степени доктора наук. – 2-е изд. – М.: Эгвес, 2000; Кузин Ф.А. Практическое пособие для аспирантов и соискателей ученой степени. – 2-е изд. – М.: Ось-89, 1998; Райзберг Б.А. Диссертация и ученая степень: Пособие для соискателей. – 3-е изд., доп. – М.: Инфра-М, 2004. – 416 с.; Волков Ю.Г. Диссертация: Подготовка, защита, оформление. – М.: Гардарика, 2002. 404 Сырых В.М. Логические основания общей теории права. Т. 2. Логика правового исследования (Как написать диссертацию). – М.: Юстицинформ, 2004. – 560 с.; Шамба Т.М. Юридические науки. Справочный материал по диссертационным работам за 1994–1998 гг. – М., 2000. – 672 с.; Грачева Е.Ю., Щекин Д.М. Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву. – М.: Статут, 2009. – 1055 с.; Белов В.А. Цивилистические диссертации (1814–2003). Библиографический указатель. – М.: Центр ЮрИнфоР®, 2005. – 600 с.; Понкин И.В. О некоторых проблемах системы защиты диссертаций по праву // Юрист вуза. – 2012. – № 5. – С. 41–45. 405 Медицинская диссертация: руководство / Авт.-сост. С.А. Трущелев; под ред. И.Н. Денисова. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ГЭОТАР-Медиа, 2009. – 416 с.; Рекомендации по подготовке научных медицинских публикаций: Сб. статей и документов / Под редакцией С.Е. Бащинского, В.В. Власова. – М.: Медиа Сфера, 2006. – 464 с.; Мангейм Дж.Б., Рич Р.К. Политология. Методы исследования: Пер. с англ. / Предисловие А.К. Соколова. – М.: Весь Мир, 1997. – 544 с.; Аникин В.М., Усанов Д.А. Автореферат диссертации: функции, структура, значимость // Известия Саратовского университета. Сер. «Физика». – 2008. – Т. 8. – Вып. 2. – С. 61–73; Weiß C., Bauer A.W. Promotion. Die medizinische Doktorarbeit – von der Themensuche bis zur Dissertation. 3. Auflage. – Stuttgart: Thieme, 2008. 406 «Обряд» защиты диссертации в России и за рубежом // ; Понкин И.В. Правовой порядок прохождения докторантуры и защиты докторской диссертации в европейских университетах // Юрист вуза. – 2009. – № 7. – С. 11–17; Понкин И.В. Правовой порядок прохождения докторантуры и защиты докторской диссертации в европейских университетах // Юрист вуза. – 2009. – № 8. – С. 6–16; Понкин И.В. Докторантура и присуждение докторских степеней во Франции // Юрист вуза. – 2012. – № 6. – С. 39–42; Даргын-оол Ч.К., Захаров Н.В. От обучения к науке: присуждение ученых степеней в России и за рубежом // ; Балацкий Е. «Диссертационная ловушка» // Свободная мысль – XXI. – 2005. – № 2.
61
теории государственного управления, международному праву (не по теме государственно-частного партнерства, а дающих образцовые примеры методологии научного исследования), в их числе работы следующих авторов: С.Н. Бабурина, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, В.В. Безбаха, К.Н. Бельского, В.В. Берзина, В.В. Блажеева, А.Г. Богатырева, Е.В. Богданова, Д.В. Василевской, П.Т. Василенкова, А.Ю. Викулина, Д.В. Винницкого, Н.В. Витрука, В.Г. Вишнякова, Б.М. Гонгало, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, Е.П. Губина, Г.К. Дмитриевой, А.С. Дугенца, С.Э. Жилинского, А.И. Забейворота, В.В. Зайцева, А.Б. Зеленцова, О.Ю. Ильиной, А.Я. Капустина, А.Д. Керимова, Д.А. Керимова, А.Н. Козырина, А.А. Костина, П.В. Крашенинникова, Ю.А. Крохиной, М.Н. Кузнецова, И.Н. Куксина, П.Р. Кулиева, О.Е. Кутафина, И.И. Кучерова, Г.В. Мальцева, А.А. Мамедова, О.В. Мартышина, И.М. Мацкевича, А.В. Мелехина, С.Д. Могилевского, А.А. Муравьева, Д.В. Нефедова, С.В. Никитина, А.Ф. Ноздрачева, С.И. Носова, Д.М. Овсянко, И.В. Понкина, Л.Л. Попова, Б.И. Пугинского, Б.В. Россинского, Г.Ф. Ручкиной, А.Д. Селюкова, М.В. Сенцовой, А.А. Соловьева, З.А. Станкевича, Е.А. Суханова, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, Г.А. Тосуняна, М.К. Треушникова, Г.А. Туманова, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, М.Ю. Челышева, Н.М. Чепурновой, Т.М. Шамба, А.И. Экимова, В.Ф. Яковлева и др. Основные научные результаты проведенного исследования Основными научными результатами настоящего исследования явились следующие авторские выводы и концепции: 1). Существующее в отечественной и зарубежной научной литературе, в официальных документах многообразие подходов к формулированию дефиниции понятия «государственно-частное партнерство» и, как результат, достаточно существенная неопределенность содержания этого понятия являются в значительной мере следствием недостаточной унифицированности этого понятия в международных документах и незакрепленности его дефиниции на должном уровне детализации содержания в национальных законодательствах. Множественность и неоднозначность (существенные контрадикторность и контроверсивность) концептуализации,
62
семантической и структурно-функциональной интерпретации содержания понятия «государственно-частное партнерство» в отечественной и зарубежной научной литературе являются следствием определенной конвенциональности в поверхностности подхода к пониманию и интерпретации правовой природы государственно-частного партнерства. Согласно нашей авторской концепции, публично-частное (государственно-частное / муниципально-частное) партнерство – комплексный административно-правовой, финансово-правовой, гражданско-правовой и экономический механизм сотрудничества органа публичной власти (органа государственной власти или органа местного самоуправления – государственного/муниципального партнера) с частным (негосударственным, немуниципальным) хозяйствующим субъектом (частным партнером/группой частных партнеров) в публичных интересах, характеризующийся разграничением между партнерами ответственностей, в том числе по управлению рисками, и проектируемых затрат и доходов, долгосрочной сложноструктурной функционально-целевой (корреально-функциональной и конкордантно-целевой) консолидацией финансовых, имущественных, организационно-управленческих, образовательно-компетентностных, научно-инновационных и других материальных и нематериальных ресурсов органа публичной власти и частного партнера, обеспечивающими достижение кооперационного, синергетическо-системного и мультипликативного социальноэкономических эффектов, в целях совместной реализации проекта (комплекса проектов) по созданию, реновации/модернизации (в том числе на основе качественно-стоимостной оптимизации) или эксплуатации финансово-ёмких публичных сервисноинфраструктурных объектов или систем либо предоставления публичных услуг, традиционно относящихся к ведению публичной власти. 2). Правовая природа государственно-частного партнерства определяется через «концепцию двух ключей», выступающую в роли «правовых оков» (vinculum juris) и парадигмальной основы государственно-частного партнерства и предполагающую, что орган публичной власти и частный хозяйствующий субъект реализуют функционально-целевую –
63
корреально-функциональную и конкордантно-целевую – консолидацию своих ресурсов для совместной реализации конкретного проекта (группы проектов) при условии обеспечения приоритета публичных интересов. Конкордантно-целевое [взаимодействие] – качество, отражающее консорциумную согласованность действий и целей партнеров в рамках проекта, но отнюдь не полное совпадение целей партнеров, поскольку цели государственного партнера в рамках проекта отличаются от целей частного партнера, во всяком случае, существенно не совпадают, сближаясь лишь в части необходимости достижения объективного результата выполнения проекта по организации (строительству, модернизации и т.д.) сервисноинфраструктурной системы (или объекта). Корреальное [взаимодействие] – в общем смысле, это характеристика, отражающая совместность, солидарность и соответственность за что-либо. Соответствующим образом, корреально-функциональная [консолидация] в данном случае обозначает, что консолидируемые для реализации конкретного проекта (группы проектов) ресурсы публичного партнера и частного партнера не просто соединяются, складываются с простейшим распределением их по направлениям реализации и ответственности, а образуют новое системное качество путем сложноструктурного солидарного (по совместному решению, при совместной корректировке) функционально детерминированного оптимального распределения (делегирования) по каждому из партнеров тех или иных связанных с конкретным проектом: – вещных прав, – финансовых расходных, гарантийных и иных обязательств, – ответственности за выполнение тех или иных действий или за достижение тех или иных результатов, – ответственности за управление теми или иными финансово-экономическими, организационно-политическими и иными рисками; – ответственности за те или иные возможные, в том числе прогнозируемые, деликты; – доходов –
64
таким образом, что стороны солидарно отвечают в целом за проект, субсидиарно отвечая за те или иные аспекты его реализации. То есть принцип двух ключей заключается в том, что только при соработничестве и со-ответственности обоих партнеров (или всех партнеров, если их в проекте более двух) проект будет реализован (чтобы «запустить», «следует повернуть одновременно оба ключа»), и напротив – реализация проекта остановится, если хотя бы один из партнеров будет бездействовать или ненадлежащим образом исполнять свои обязанности по контракту государственно-частного партнерства. Речь идет об установлении и поддержании для обоих партнеров (всех партнеров) баланса (балансов) функциональной системы (систем) «интересы – действия (включая затраты) – ответственность – получаемые на выходе блага». Содержание рассматриваемой концепции правовой природы государственно-частного партнерства, основывающейся на «концепции двух ключей», с теоретической точки зрения раскрывается через выявление и описание находящихся в системном единстве следующих принципов: 1) эффективности расходования бюджетных средств; 2) приоритета публичных интересов (как выражение принципа народовластия, лежащего в основе деятельности демократического государства); 3) императива социальной пертинентности (полезности, социоцентричности) экономической политики государства; 4) социальной ответственности бизнеса; 5) государственно-общественного характера управления в ряде сфер общественных отношений (в сфере образования, культуры, спорта и т.д.); 6) информационной открытости; 7) обеспечения государственного контроля, в том числе парламентского, и общественного контроля. 3). Проведенный многоуровневый сравнительно-правовой анализ опыта 50 государств (включая Россию) – Австралии, Австрии, Азербайджана, Аргентины, Беларуси, Бельгии, Бразилии, Великобритании, Гватемалы, Германии, Гондураса, Греции, Дании, Египта, Замбии, Ирландии, Испании, Италии, Казахстана, Канады, Кении, Китая, Колумбии, Кыргызстана, Латвии, Маврикия, Мальты,
65
Мексики, Нидерландов, Новой Зеландии, Пакистана, Перу, Польши, Португалии, России, Румынии, Сербии, Словении, США, Танзании, Украины, Уругвая, Франции, Хорватии, Чехии, Чили, Швейцарии, ЮАР, Южной Кореи, Японии – в сфере правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства дал необходимые и достаточные основания для вывода о полиморфности (многообразии) форм, моделей и механизмов государственно-частного партнерства и моделей нормативного правового обеспечения государственночастного партнерства, а также для формулирования авторской классификации моделей правовых режимов государственночастного партнерства по критерию структуры правового обеспечения государственно-частного партнерства: – модель, характеризуемая отсутствием профильных комплексных нормативных правовых актов в области государственночастного партнерства; проекты в этой области регулируются общим законодательством, в том числе актами о государственных закупках (Австрия, Казахстан, Мальта, Нидерланды, Швейцария); – модель минимального сбалансированного правового регулирования отдельных аспектов государственно-частного партнерства (в том числе – концессий) посредством совокупности отраслевых нормативных правовых актов при отсутствии специального комплексного профильного нормативного правового акта в области государственно-частного партнерства (модель специального законодательства, дифференцированно регулирующего отношения государственно-частного партнерства в некоторых отдельных сферах экономики) (Азербайджан, Беларусь, Великобритания, Германия, Дания, Испания, Италия, Китай, Новая Зеландия, Чехия, Чили, ЮАР); – модель, характеризуемая наличием специального комплексного профильного нормативного правового акта (актов) в области государственно-частного партнерства (модель унифицированного специального законодательства, регулирующего отношения государственно-частного партнерства во всех сферах экономики), при этом степень полноты и детализации правового регулирования в таком акте различается в разных государствах (Австралия, Аргентина, Бельгия, Бразилия407, Гватемала, Гондурас, Греция, Египет, Замбия, Ирландия, Канада, Кения, Колумбия, 407
Отнесем это государство одновременно к двум моделям – третьей и четвертой в настоящей классификации. – Прим. авт.
66
Кыргызстан, Латвия, Маврикий, Мексика, Пакистан, Перу, Польша, Португалия, Россия, Румыния, Сербия, Словения, США, Танзания, Украина, Уругвай, Франция, Хорватия, Южная Корея, Япония). Эта модель имеет разновидности: ● модель, предусматривающая наличие только на центральном (федеральном, если в государстве федеративное устройство) уровне специального профильного нормативного правового акта в области государственно-частного партнерства и обеспечивающих актов (Гватемала, Греция, Египет, Замбия, Ирландия, Кения, Колумбия, Кыргызстан, Латвия, Маврикий, Перу, Польша, Португалия, Румыния, Сербия, Словения, Танзания, Украина, Уругвай, Франция, Хорватия, Южная Корея, Япония); ● модель, предусматривающая наличие одновременно на центральном (федеральном) и на региональном уровнях специальных профильных нормативных правовых актов в области государственно-частного партнерства и обеспечивающих актов (Аргентина, Бразилия, Канада, Мексика, Пакистан, США); ● модель, предусматривающая наличие только на региональном уровне специальных профильных нормативных правовых актов в области государственно-частного партнерства (Австралия, Бельгия, Россия); – модель, характеризуемая определенной редундантностью (избыточной множественностью, перенасыщенностью) законодательных актов в области государственно-частного партнерства. Примером является Бразилия, где многочисленные акты о государственно-частном партнерстве на уровне регионов дублируют федеральное законодательство, не привнося по большей части чегото существенно нового, при этом действуют свои нормативные правовые акты о государственно-частном партнерстве еще и на муниципальном уровне, а в совокупности все они не обеспечивают ожидаемой от такого объема норм эффективности. Проведенный нами сравнительно-правовой анализ зарубежного законодательства в корреспонденции со сравнительным анализом практики реализации государственно-частных партнерств в вышеуказанных государствах, полученные результаты такой эмпирической проверки дали необходимые и достаточные основания
67
для вывода о том, что мера (полнота) правовой обеспеченности регулирования отношений государственно-частного партнерства в конкретном государстве нелинейно коррелирует с уровнем практического развития, масштабами применения и объемами финансирования государственно-частных партнерств в таком государстве. Отсутствие специального комплексного профильного нормативного правового акта в области государственно-частного партнерства, как свидетельствует практика, не является существенным фактором, однозначно и безусловно негативно влияющим на реализацию и развитие государственно-частного партнерства. Практически во всех государствах, чей опыт правового обеспечения государственно-частного партнерства был нами детально или частично исследован, наиболее развитым в структуре законодательства о государственно-частном партнерстве является сегмент правового регулирования концессии. Модель унифицированного специального законодательства, регулирующего отношения государственно-частного партнерства во всех сферах экономики, имеет как достоинства, так и недостатки – по сравнению с моделью законодательства, дифференцированно регулирующего отношения государственно-частного партнерства в некоторых отдельных сферах экономики. Так, преимуществом является, несомненно, универсальность норм такого законодательства (для первой из этих двух моделей), поскольку правовая природа такого рода взаимоотношений в целом одинакова и некоторые существенные вопросы, например, правила заключения договоров о государственночастных партнерствах, применительно ко всем сферам, схожи. Однако все же применение государственно-частных партнерств в разных сферах имеет свои особенности, которые нельзя не учитывать. Например, к отношениям, которые достаточно проблематично эффективно урегулировать принятием универсального законодательства, можно отнести отношения, связанные с различными техническими стандартами и стандартами безопасности в различных отдельных сферах. Основным недостатком такой модели унифицированного правового регулирования отношений государственно-частного партнерства является неизбежное в этом случае отсутствие необходимой гибкости законодательства, которое особенно остро чувствуется при применении общих правовых норм к
68
отношениям по реализации конкретных проектов государственночастного партнерства органами публичной власти на разных уровнях и в разных сферах общественных отношений. Преимуществом модели законодательства, дифференцированно регулирующего отношения государственночастного партнерства в некоторых отдельных сферах экономики, является его потенциально более высокое стимулирующее воздействие, способствующее созданию конкурентных рынков. А также эта модель позволяет создать потенциально более эффективные гарантии обеспечения публичных интересов и механизмы государственного контроля за надлежащей реализацией проектов. Компромиссом в данном случае является оптимальное сочетание указанных двух моделей правового регулирования. Тенденция использования модели общего законодательства, регулирующего реализацию института государственно-частных партнерств в целом, наблюдается в тех государствах, где относительно недавно начали применять государственно-частное партнерство, и где законодательство на этот счет принято недавно и находится на стадии становления. Напротив, страны, в которых уже устоялась практика реализации государственно-частного партнерства (Австралия, Великобритания, США, ЮАР), все реже принимают универсальное законодательство в сфере государственно-частного партнерства. 4). По основанию наличия специального органа управления в сфере государственно-частного партнерства модели правовых режимов государственно-частного партнерства могут быть классифицированы следующим образом: ● модель наличия одного специального органа управления в сфере государственно-частного партнерства – характеризуется наличием на центральном уровне власти специального профильного органа государственного или государственно-общественного управления (в частности, специального фонда) в сфере государственно-частного партнерства (статус таких органов различен; в ряде случаев дополнительно к этому могут быть аналогичные органы на региональном уровне) (Австралия, Аргентина, Бельгия, Бразилия, Великобритания, Германия, Италия, Казахстан, Канада, Латвия,
69
Мальта, Новая Зеландия, Пакистан, Перу, Португалия, Уругвай, Франция, Хорватия, Чили, Япония); ● модель, характеризуемая наличием на уровне центральной власти сразу нескольких специальных органов государственного или государственно-общественного управления в сфере государственночастного партнерства (Дания, Ирландия, Китай, Мексика, Нидерланды, Россия, США, Швейцария); ● модель, характеризуемая отсутствием специального профильного органа государственного или государственнообщественного управления в сфере государственно-частного партнерства (Австрия, Испания и др.). По мере все более активного и масштабного применения механизмов государственно-частного партнерства для реализации сервисно-инфраструктурных и связанных с ними целей в различных странах все чаще учреждаются соответствующие государственные или государственно-общественные органы управления в сфере государственно-частного партнерства для обеспечения централизованного процесса разработки, согласования, утверждения, реализации, обеспечения проектов государственно-частного партнерства, а также для накопления, систематизации и обобщения информации, отражающей опыт применения государственно-частного партнерства. К настоящему времени ни одно государство, создавшее государственный или государственно-общественный орган управления в сфере государственно-частного партнерства, не инициировало обратный процесс, то есть не отказалось от осуществления государственного (или государственно-общественного) управления в сфере государственно-частного партнерства. При этом развитие государственной политики в этой сфере в части регулирования деятельности указанных государственных или государственно-общественных органов идет по пути совершенствования работы («тонкой настройки»), трансформации государственных органов, осуществлявших госзакупки, в органы, вырабатывающие правила «игры» и осуществляющие сложноструктурное, преимущественно – аксиальное (точечное), управление процессами с минимизацией собственного практического и финансового участия в осуществлении проекта. Такие органы отличаются от органов государственной власти, осуществляющих
70
управленческую деятельность в сфере обычных государственных закупок, прежде всего, методами своей деятельности. 5). Применение государственно-частного партнерства предоставляет существенные положительные возможности получения публичной властью определенных преимуществ, вытекающих из сотрудничества с частным сектором и из использования финансовых, организационно-управленческих, инновационно-технологических и интеллектуальных возможностей частного сектора при условии высокого уровня организации государственного участия, проработанности проектов, в особенности с точки зрения их соответствия публичным интересам, и эффективного государственного контроля за их реализацией. Такие преимущества государственно-частного партнерства, выявленные и детально описанные в ходе настоящего исследования, являются более выраженными при осуществлении крупных сервисноинфраструктурных проектов повышенной сложности и большой финансовой ёмкости. Основная мотивация использования государственно-частного партнерства органами публичной власти заключается в том, что проекты государственно-частного партнерства (при условиях их соответствия целям обеспечения инфраструктуры и применимости) потенциально могут принести гораздо большие экономические выгоды, в том числе больший доход при лучшем соотношении цены и качества или иные экономические показатели, чем другие альтернативные варианты. Но необоснованно сводить рассмотрение преимуществ и недостатков государственно-частного партнерства исключительно только к анализу в контексте экономических относительно краткосрочных показателей и достоинств, таких как предоставление больших финансовых возможностей для реализации тех или иных крупных проектов. Напротив, следует рассматривать институт государственно-частного партнерства системно, с учетом всех затрат и упущенных возможностей (если таковые были или могли быть) для публичного сектора – в контексте публичных интересов на протяжении всего периода реализации проекта и его долговременных последствий. При реализации государственно-частного партнерства иногда возможен эффект так называемой «отложенной оплаты», когда
71
финансовый вклад государства на начальных этапах минимальный, но если считать интегрированно за весь период осуществления проекта и расчетный срок эксплуатации проекта, то получится, что затраты государства и потребителей, оказались существенно выше, чем могли быть при других вариантах строительства объекта. С чисто финансово-экономической точки зрения, игнорируя все иные публичные интересы, помимо финансовых, можно сказать, что государство, воздержавшись в конкретном проекте от применения механизма государственно-частного партнерства, избежит эффекта так называемой «отложенной оплаты». Но для конечного потребителя сервисно-инфраструктурных и иных публичных услуг, по большому счету, не столь важен финансовый аспект решения проблемы, при котором применяется или обсуждается применение государственночастного партнерства, сколько само это решение. И если вопрос ставится так: или сервисно-инфраструктурный объект вообще не будет построен, или будет построен с «отложенной оплатой» посредством механизма государственно-частного партнерства, то для публичных интересов предпочтительнее второй вариант, если социальная значимость такого проекта достаточно велика. То есть необходима экономическая соотносимость, соразмерность проектируемых затрат на проект, что возможно обеспечить посредством оптимизации в системе координат «польза для публичных интересов – эффективность достижения/реализации публичных интересов – затраты». Задача эффективного обеспечения публичных интересов в проектах государственно-частного партнерства требует поиска наиболее адекватного и эффективного правового обеспечения и наиболее эффективных форм и схем реализации государственночастного партнерства по конкретному проекту (комплексу проектов). А для этого требуется законодательное создание соответствующих условий и возможностей. 6). Прогнозирование, определение и расчет основных и косвенных преимуществ, возможных магистральных, проходящих через весь проект, проблем и недостатков, а также вероятных спонтанных точечных проблем и недостатков конкретного проекта государственно-частного партнерства, связанных с ними рисков являются обязательными элементами предварительного
72
проектирования при реализации всех проектов государственночастного партнерства. Системный анализ существенных достоинств и недостатков государственно-частного партнерства дает необходимые и достаточные основания для вывода о том, что институт государственно-частного партнерства обладает определенной амбивалентностью – наличием одних и тех же качеств, выступающих одновременно и существенными достоинствами, и существенными же недостатками, которые при этом обладают разным детерминирующим влиянием на интегральные характеристики и результаты государственно-частного партнерства в зависимости от разных конкретных условий. Применению института государственно-частного партнерства присущ риск превалирования частных интересов перед публичными (вплоть до элиминирования учета последних) в экономическом содержании проектов и приносимых сторонам выгодах при реализации проектов. В целом же, средневзвешенные социально-экономические пертинентность и релевантность государственно-частного партнерства, включая преимущества, подтвержденные многолетней практикой в разных странах, при условии действия эффективных гарантий соблюдения публичных интересов, достаточным образом соответствуют цели обеспечения публичных интересов и в достаточной мере перевешивают недостатки, присущие государственно-частному партнерству или сопряженные с ним. 7). Анализ профильных законов субъектов Российской Федерации о государственно-частном партнерстве позволяет сделать вывод о наличии в них ряда общих существенных недостатков, сдерживающих расширение применения государственно-частных партнерств на региональном уровне. К числу таких недостатков относим следующие: ● чрезмерная декларативность и поверхностность регулирования, что отражает реализованное в этих законах нежелание (или опасения) региональных властей разработать и принять полноценные законы, детально закрепляющие действенные правовые условия и организационные механизмы для применения механизмов государственно-частного партнерства во всем его многообразии;
73
игнорирование обширного круга правовых мер, инструментов и механизмов, востребованных сегодня инвесторами; ● значительная пробельность правовой базы, что влечет правовую неопределенность и ошибки в толковании и применении правовых норм, содержащих основные термины, связанные с государственно-частным партнерством; ● отсутствие системной организованной деятельности по учету, анализу, обобщению накопленного в стране обширного опыта реализации проектов государственно-частного партнерства; ● недостатки, детерминирующие значительный коррупциогенный потенциал правовых актов, регулирующих отношения государственно-частного партнерства; ● отсутствие эффективных гарантий соответствия проектов государственно-частного партнерства публичным интересам, неэффективность и пробельность правовых механизмов государственного надзора и контроля осуществления проектов государственно-частного партнерства, в особенности в части обеспечения гарантий реализации и защиты публичных интересов в процессе разработки проектов государственно-частного партнерства, проведения соответствующих конкурсов и контроля качества выполнения работ; ● недостатки, детерминирующие информационную закрытость, непрозрачность деятельности государственных (и муниципальных) органов по подготовке, заключению и реализации контрактов государственно-частного партнерства. 8). Отсутствие в Российской Федерации эффективного правового регулирования государственно-частного партнерства предопределяет неприемлемые негативные тенденции в этом отношении, так как отсутствие действенных гарантий реализации, охраны и защиты публичных интересов при реализации государственно-частного партнерства прямо способствует превалированию частных корпоративных интересов, нередко существенно противоречащих публичным интересам, во всех областях общественных отношений, где применяются проекты такого сотрудничества. В этом состоит суть всего комплекса проблем, вызванных правовыми неопределенностями относительно оснований,
74
условий, форм образования.
государственно-частного
партнерства
в
области
Апробация результатов настоящего научного исследования Основные результаты настоящего научного исследования (авторские научные обобщения и выводы, авторские концептуальные выкладки и построения) прошли и продолжают проходить апробацию в опубликованных автором научных монографиях, получивших научное рецензирование в ряде статей в авторитетных научных изданиях, и в научных статьях автора в ведущих рецензируемых научных журналах, в иных изданиях. К опубликованию готовится еще ряд научных монографических и статейных работ автора, включая авторские переводы некоторых зарубежных законов о государственно-частном партнерстве, которые также помогут в ходе обсуждения уточнить авторские концепции и подходы, верифицировать основные результаты частично проведенного и частично еще производимого автором комплексного научного административно-правового, финансово-правового и гражданско-правового исследования общественных отношений, складывающихся в сфере государственно-частного партнерства, правовой природы, парадигмальных основ и структурнофункциональных особенностей государственно-частного партнерства, содержания и особенностей нормативного правового обеспечения, государственного управления и государственной политики в этой сфере. Целый ряд положений и выводов настоящего исследования проходит апробацию в ходе участия автора в законотворческой деятельности в качестве члена Экспертного совета Комитета Государственной Думы ФС РФ по вопросам собственности. Сформулированные в настоящем научном исследовании положения и выводы получили апробацию в процессе осуществления автором в течение длительного периода времени адвокатской деятельности в рамках арбитражных судебных процессов. Научные подходы, реализованные в настоящем исследовании, авторские научные обобщения и другие научные выводы, авторские концептуальные построения, а также практические рекомендации были апробированы и продолжают проходить апробацию в ходе выступлений
75
автора на научно-практических конференциях, симпозиумах и семинарах. Автором настоящего исследования были разработаны образовательные программы учебных курсов («Теория государственночастного партнерства», «Актуальные проблемы правового обеспечения, реализации и развития государственно-частного партнерства в Российской Федерации», «Зарубежный опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства» и др.) вариативной части профессионального цикла учебных дисциплин образовательных программ (административно-правовой, гражданско-правовой, финансово-правовой, теоретико-правовой направленности) магистерской подготовки по направлению «Юриспруденция». Программы могут быть также использованы в рамках иных магистерских образовательных программ, в том числе по направлениям «Экономика», «Государственное и муниципальное управление». При подготовке этих программ была произведена апробация ряда концептуальных подходов автора, реализованных в настоящем исследовании, и ряда научных результатов этого исследования. Публикация программ запланирована на ближайшее время. Для целей верификации ряда основных результатов настоящего научного исследования (как одной из форм его научной апробации) в приложении к настоящему изданию представлена анкета, которую автор просит заполнить неравнодушных к теме развития государственно-частного партнерства в России специалистов. Результаты такого анкетирования, как надеется автор, позволят уточнить и скорректировать основные методологические подходы и концепции автора по исследуемой предметно-объектной области.
76
ГЛАВА 1. Государственно-частное теоретические аспекты § 1.1. Понятие и существенные государственно-частного партнерства
партнерство:
признаки
В настоящее время государственно-частное партнерство в сферах создания и эксплуатации инфраструктурных сетей и объектов, организации предоставления и в предоставлении сервисноинфраструктурных и иных публичных услуг быстро развивается и вызывает все больший интерес в мире. По мнению А.А. Родина, «в большинстве стран мира развитие экономики характеризуется поиском новых форм и методов государственного управления408 и регулирования. Увеличение значения частного сектора в развитии отраслевых комплексов отражает новую концепцию роли государства в экономике»409. Соотношение общих объемов проектов государственночастного партнерства (в млрд. долларов США) по регионам мира в 1985–2011 годах показано на приведенной ниже диаграмме (рис. 1)410.
408
В настоящем исследовании за основу примем определение, предложенное И.В. Понкиным: «Государственное управление в конкретной области общественных отношений – это вид государственно-властной деятельности, содержанием которой является правовое обеспечение и реализация государственных полномочий в указанной области общественных отношений, включая правовое регулирование, выработку и правовое закрепление, обеспечение и реализацию последовательностей и комплексов управленческих решений и установленных законом инструментов (мер, механизмов и средств) государственно-правового воздействия в отношении различных сегментов предметной области регулирования, государственный надзор и контроль за соблюдением законности и осуществление правоохранительной деятельности в указанной области» (Понкин И.В. Актуальные проблемы развития системы государственного и муниципального управления в условиях административной реформы: Лекция / Кафедра государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы РАГС при Президенте Российской Федерации. – М.: Изд-во РАГС, 2010). 409 Родин А.А. Взаимодействие международного и внутригосударственного права в правовом регулировании государственно-частного партнерства: Автореф. дис. … канд. юридич. наук: 12.00.10 / РУДН. – М., 2010. – 22 с. – С. 3. 410 Istrate E., Puentes R. Moving Forward on Public Private Partnerships: U.S. and International Experience with PPP Units // Project on state and metropolitan innovation / Brookings-Rockefeller. – 2011, December. – 28 p. – P. 4. .
77
Рис. 1
Активное распространение интереса к государственно-частному партнерству далеко не в последнюю очередь связано с тенденцией урбанизации, которая проявляется в росте размеров и общей численности мегаполисов, в существенном усложнении их инфраструктуры. Следует согласиться с мнением С.Ю. Огороднова о том, что «в основе процесса урбанизации лежат вполне очевидные экономические факторы. Укрупнение снижает транспортные издержки, позволяя экономить на развитии инфраструктуры, в том числе на строительстве автомобильных и железных дорог. Проще решить проблему связи, подачи электричества и тепла в едином пространстве, чем тянуть инфраструктуру между поселками, предприятиями или иными единицами деления. Именно целостность и эффективность инфраструктуры делают укрупнение столь 411 привлекательным» . В настоящее время, указывает А.В. Милая, инфраструктура выполняет не только вспомогательные функции в сфере производства и оказания услуг, но и может рассматриваться как самостоятельный вид предпринимательской деятельности. Примером этого может служить транспортная инфраструктура, которая представляет собой 411
Огороднов С.Ю. Допустят ли частный капитал к Новой Москве? Бизнес надеется на партнерство с государством // Независимая газета. – 16.08.2012.
78
важнейшую составную часть производственной инфраструктуры в целом, а ее устойчивое и эффективное функционирование является необходимым условием высоких и устойчивых темпов экономического роста государства, обеспечения целостности его территории, пространственной безопасности и повышения качества жизни населения412. Как пояснял директор Департамента инвестиционной политики и развития частно-государственного партнерства Минэкономразвития России С.Ю. Беляков, «создание инфраструктуры – это функция государства, и такие объекты, как дороги, мосты, железнодорожные пути, объекты коммунальной инфраструктуры, находятся на балансе государства. При этом строительство объектов инфраструктуры – это дорогие и часто достаточно долгие проекты. Кроме того, много средств необходимо на содержание таких объектов. Если в такие проекты привлекать частного инвестора, софинансируя стройку со стороны государства или полностью строя за счет средств инвестора, и передавать объект частнику в эксплуатацию, то и качество строительства, и качество эксплуатации сильно возрастает. Кроме того, существенно снижаются затраты бюджета. А инвестор получает возможность вернуть вложенные средства и получить доход на этапе эксплуатации»413. Считается, что идея государственно-частного партнерства получила в современном его понимании новый импульс, «второе рождение» в Великобритании в 1980-е годы. Впрочем, по мнению Cтивена Х. Линдера, «несмотря на импульс, полученный в конце восьмидесятых, и статус необходимой реформы, государственно-частное партнерство не ново для властей. Более чем за десять лет до этого414, без фанфар и реформистской печати, подобные партнерства разворачивались федеральным правительством в Соединенных Штатах в качестве инструмента для стимулирования частных инвестиций в городскую инфраструктуру. Более того, партнерства были ключом к координированию 412
Милая А.В. Управление инфраструктурой аэропортов малой интенсивности полетов: Автореф. дис. … канд. экон. наук: 08.00.05. – Владивосток, 2012. – 24 с. – С. 9. 413 Передают эстафету / Интервью директора Департамента инвестиционной политики и развития частно-государственного партнерства С.Ю. Белякова // Российская бизнес-газета. – 06.12.2011. – № 826 (44). . 414 До британского «бума». – Прим. авт.
79
федеральных инициатив в разработке региональной экономики. Как мы можем объяснить перевоплощение государственно-частного партнерства в девяностых годах в виде реформы?»415. С указанными соображениями согласуется мнение М.В. Матявиной, отмечающей в своей работе, что термин «государственно-частное партнерство» появился в США и первоначально относился к совместному государственному и частному финансированию образовательных программ; позднее, в 1950-х годах, к финансированию объектов общественного пользования, а в 1960-х годах стал использоваться гораздо чаще, обозначая совместные государственно-частные предприятия, занятые модернизацией и перестройкой городов416. Обратимся к выяснению значения и сути понятия «государственно-частное партнерство». Это понятие охватывает совокупность различных форм сотрудничества между органами государственной власти и бизнесструктурами, предусматривающих финансирование, строительство, реконструкцию, управление и эксплуатацию инфраструктуры и предоставление инфраструктурных и иных публичных услуг. Как пишет А. Федосеев, цель государственно-частного партнерства – создание добавленной стоимости (рациональное использование средств как оптимальное сочетание всех проектных затрат, рисков и выгоды) и повышение экономической эффективности. Эта цель может быть достигнута, когда обе стороны, государственный и частный сектор, несут ответственность за ту часть проекта, где они имеют больше компетенций, и принимают на себя те риски, с которыми они могут справиться лучше417. Для целей настоящего исследования представляет значительный интерес обзор существующих подходов к определению понятия «государственно-частное партнерство». 415
Linder S.H. Coming to Terms With the Public-Private Partnership: A Grammar of Multiple Meanings // Public-private policy partnerships / Ed. by Pauline Vaillancourt Rosenau. – Westwood (MA, USA): Massachusetts Institute of Technology, 2000. – P. 19–35. – P. 19. 416 Матявина М.В. Государственно-частное партнерство: зарубежный опыт и возможности его использования в России: Дис. … канд. экон. наук: 08.00.14. – М., 2008. 417 Федосеев А. Государственно-частное партнерство – международный опыт // Российская Федерация сегодня. – 2008. – № 15. .
80
Полагаем необходимым начать с рассмотрения зарубежных подходов, отраженных в работах авторитетных зарубежных авторов в части формулирования дефиниций понятия «государственно-частное партнерство». Признавая, что несколько нетипично для научного исследования приводить десятки страниц цитируемых дефиниций одного понятия и перегружать текст цитатами, мы считаем это целесообразным и оправданным для того, чтобы, с одной стороны, показать разнообразие подходов к определению этого понятия, а с другой стороны – показать, что все эти предложенные дефиниции в своем семантическом ядре являются парафразийными (пересказанными) и не отражают искомой глубины сути этого понятия. Более того, мы считаем, что для отображения, «картирования» («roadmapping») дискурсивного, семантического и контекстного пространства восприятия и осмысления понятия «государственночастное партнерство» нам необходимо представление здесь множества существующих авторских подходов к осмыслению и интерпретации содержания указанного понятия. Это поможет выявить некоторые ориентиры, семантические доминанты и позволит далее синтезировать собственный авторский вариант научно-правовой дефиниции исследуемого понятия. В материалах международной организации «Economic and social Commission of the United Nations for Asia and the Pacific» дано следующее определение: «Государственно-частное партнерство – это сотрудничество государства с частным сектором для количественного увеличения и качественного улучшения предоставления инфраструктурных услуг. Партнеры, как правило, посредством юридически обязывающего соглашения или посредством какого-либо другого механизма соглашаются разделить ответственность по реализации и/или эксплуатации и управлению инфраструктурным проектом. Такое сотрудничество основано на компетентности каждого партнера, который отвечает четко определенным государственным интересам через соответствующее распределение ресурсов, рисков, ответственности и денежных вознаграждений»418. Приведем определение Фредерика Марти, Арно Вуазэна и Сильви Троза (Франция): «В самом широком смысле термин 418
A guidebook on public-private partnership in infrastructure / Economic and social Commission for Asia and the Pacific. – Bangkok: UNESCAP, 2011. – 76 p. – P. 1. .
81
“государственно-частное партнерство” охватывает все формы объединения государственного сектора с частным для обеспечения всего объема или части публичных служб. Такие правоотношения являются видом долгосрочных контрактов, отличительной их особенностью в этом случае является задействование частного сектора и субподрядные работы. Необходимые для предоставления услуг инвестиции в инфраструктуру, оборудование, программное обеспечение полностью или частично финансируются за счет частного сектора. Платежи, предоставляемые потребителями или государственными органами, покрывают амортизацию указанных инвестиций и их эксплуатацию»419. Организация «PPP Canada Inc.» дает следующее определение: «Государственно-частное партнерство представляет собой такой способ обеспечения государственной инфраструктуры на долгосрочной основе, в соответствии с которым частный сектор берет на себя основную долю ответственности по рискам и осуществляет финансирование создания объектов инфраструктуры, от разработки до долгосрочного обслуживания. Государственно-частное партнерство решает такие проблемы, встающие при осуществлении управления большими и сложными инфраструктурными проектами, как отсутствие оценки капитала и рисков, так как составление смет капитальных вложений и их окупаемости осуществляется без учета стоимости капитала; отсутствие возможностей грамотного осуществления разработки и обеспечения инфраструктуры, поскольку при осуществлении государственно-частного партнерства привлекаются более квалифицированные сотрудники; недостаточный учет средств на протяжении всего времени создания объектов инфраструктуры изза того, что проектирование, строительство и эксплуатация рассматриваются как совершенно разные процессы и осуществляются соответствующе, без учета взаимодействия между ними; а также проблему недостаточной договорной дисциплины, которая создает порочные стимулы способствования изменению заказов и увеличения расходов для подрядчиков»420.
419
Marty F., Voisin A., Trosa S. Les partenariats public-privé [Государственно-частные партнерства]. – Paris: Éditions La Découverte, 2006. – 86 p. – P. 3. . 420 What is a P3? // .
82
Определение из Практического руководства Европейской экономической комиссии по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства гласит: «Государственночастное партнерство основывается с целью обеспечить финансирование, планирование, исполнение и эксплуатацию объектов, производств и предоставления услуг государственного сектора. Его ключевыми особенностями являются: a) долгосрочность обеспечения и предоставления услуг (иногда сроком до 30 лет); b) передача рисков частному сектору; c) многообразие форм долгосрочных контрактов, заключаемых юридическими лицами с государственными и муниципальными структурами. Государственночастное партнерство обращается к инновационным методам, применяемым государственным сектором для заключения контракта с частным сектором, использующим свой капитал и управленческий потенциал при реализации проектов в соответствии с установленными временными рамками и бюджетом, в то время как государственный сектор сохраняет ответственность за обеспечение населения этими услугами выгодным для него способом и оказывает позитивное воздействие на экономическое развитие и повышение качества жизни населения. Существуют различные типы государственно-частного партнерства, создаваемые в силу разных причин, покрывающие широкий круг рыночных сегментов и отражающие разного рода потребности государства в услугах инфраструктуры. Несмотря на разнообразие типов государственно-частного партнерства, можно выделить две основные категории: институциональное государственно-частное партнерство, которое охватывает все формы совместных предприятий между государственными и частными участниками; и контрактное государственно-частное партнерство»421. Джеффри Делмон определяет данный термин так: «Термин “государственно-частное партнерство” употребляется в наиболее широком смысле и означает любые контрактные или юридические отношения между государственными и частными структурами с целью улучшения и/или расширения инфраструктурных услуг, исключая контракты по государственному заказу (государственные закупки). 421
Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства / Европейская экономическая комиссия; Организация Объединенных Наций. – Нью-Йорк – Женева: ООН, 2008. – X; 114 с. – С. 1. .
83
Термин «государство» будет использоваться для обозначения определенного уровня публичной власти, отвечающего за процессы реформирования, будь то национальный, региональный или муниципальный уровень управления… Государственно-частное партнерство представляет собой подход к предоставлению услуг в области инфраструктуры, который коренным образом отличается от традиционных государственных закупок, и связан с рядом вызовов» 422. А вот определение Е.Р. Ескомба: «Термин “государственночастное партнерство” с 1960-х годов используется для обозначения совместных государственно-частных предприятий по реконструкции городов. В США этот термин также часто используется для обозначения финансируемых государством социальных услуг, предоставляемых негосударственными организациями. В области международного сотрудничества данный термин применяется к совместному управлению, деятельности по оказанию помощи, а также инициативам частного сектора по борьбе с заболеваниями, либо содействию экономическому развитию в целом. Государственночастное партнерство зачастую характеризуется долгосрочностью контракта, задействованием частного сектора в вопросах проектирования, строительства, финансирования и эксплуатации инфраструктуры, а также выплатами государством частному партнеру за такое участие, которые совершаются на протяжении всего срока действия контракта о государственно-частном партнерстве, притом что государство остается собственником обслуживаемого объекта» 423. Британский автор Майкл Геддс пишет: «Термин государственно-частное партнерство характеризуется следующим. Вопервых, это исключительно среднесрочные или долгосрочные правоотношения, во-вторых, данные правоотношения основаны на общих устремлениях, в-третьих, они могут задействовать ряд партнеров, в-четвертых, государственно-частное партнерство обязательно включает в себя распределение рисков, доходов и затрат со стороны всех партнеров, и, в-пятых, целью такого сотрудничества
422
Делмон Д. Государственно-частное партнерство в инфраструктуре: Практическое руководство для органов государственной власти. – Астана: Апельсин, 2010. – 250 с. – С. 2. . 423 Yescombe E.R. Public-private partnerships: principles of policy and finance. – Burlington (MA, USA): Butterworth-Heinemann, 2007. – 368 p. – P. 2–3.
84
является предоставление результатов и услуг в публичных интересах на постоянно совершенствующейся основе»424. По-другому звучит определение Франсеска Медалла Вела (Испания): «Государственно-частное партнерство в области финансирования инфраструктуры является механизмом, который позволяет государственным организациям контролировать расходы по отсрочке платежей, в результате чего контролировать сохраняющийся дефицит бюджета и увеличивать возможности инвестирования в социальные проекты. Такое сотрудничество возможно посредством заключения концессионных договоров между государством и частным сектором. Указанные договоры основываются на праве эксплуатации объектов инфраструктуры частным сектором в обмен на их строительство или финансирование строительства»425. Бельгийские исследователи Жан Бьесман, Филипп Жийон, Жак де Меестер и Марк Лефевр предлагают следующее определение: «Государственно-частное партнерство представляет собой сложный комплекс операций, основанных на сотрудничестве между заказчиком и подрядчиком, поставщиком услуг, или предусматривает несколько этапов проекта, включая проектирование, и/или строительство, и/или реализацию, и/или техническое обслуживание и/или финансирование, и предназначен для обеспечения государственных услуг и/или общественных работ, выстраиваемых в долгосрочной перспективе и в логике распределения рисков»426. Определение Алберта Н. Линка (США) сводится к следующему: «Если говорить о значении термина “государственно-частное партнерство”, то “государственный” в данном случае относится к любому аспекту инновационного процесса, который включает в себя использование государственных ресурсов, будь то федеральные ресурсы, ресурсы штата или местные. “Частный” в данном случае
424
Geddes M. Making Public Private Partnerships Work: Building Relationships And Understanding Cultures. – Hants (England): Gower Publishing, Ltd., 2005. – 137 p. – P. 2. 425 Medall Vela F. Estrategias de internacionalización de las constructoras españolas: Minor thesis. – Barcelona: Universitat Politècnica de Catalunya, 2006. – 101; V p. – P. 81. ; . 426 Biesmans J., Gillion P., De Meester J., Lefebvre M. Cadre juridique des partenariats public-privé / Confédération Construction est l’organisation coupole de l’ensemble du secteur de laconstruction en Belgique. – Bruxelles: Editeur responsable: Robert de Mûelenaere, 2010. – P. 5.
85
относится к любому аспекту инновационного процесса, который осуществляется с использованием ресурсов частного сектора, в основном, это узко-ориентированные ресурсы, а также ресурсы в широком смысле, включающие в себя финансовые, инфраструктурные, научно-исследовательские. Термин “партнерство” включает в себя все правоотношения, связанные с инновациями» 427. Эрик-Ханс Клиджн и Гирт Р. Тейсман предложили следующее определение понятия государственно-частного партнерства: «Государственно-частное партнерство можно описать как устойчивое взаимодействие государственного и частного секторов, в котором разрабатываются совместный продукт и/или услуги и риски, затраты и прибыли разделяются между партнерами»428. Г. Худж и К. Грив под государственно-частным партнерством понимают «финансовые модели, позволяющие государственному сектору привлекать и использовать капитал частного сектора для улучшения возможностей деятельности как регионального правительства, так и частных компаний, вовлеченных в проект» 429. Испанский исследователь Хосе Басилио Асерете определяет интересующий нас термин так: «Государственно-частное партнерство – это особая форма отношений между государством и частными лицами для финансирования и управления инфраструктурой и оказания публичных услуг, требующая особого учета, который соответствует их особенностям и отражает в финансовой отчетности государственных и частных операторов создаваемые активы, обязательства, права и ответственность»430. 427
Link A.N. Public/private partnerships: innovation strategies and policy alternatives. – New York: Springer Science + Business Media. – 2006. – 160 p. – P. 1–2. 428 Klijn E.-H., Teisman G.R. Governing Public-Private Partnerships: Analyzing and Managing the Processes and Institutional Characteristics of Public-Private Partnerships // Public-Private Partnerships: Theory and Practice in International Perspective / Ed. by S.P. Osborne. – London: Routledge, 2000. – P. 84–102. – P. 85. Цит. по: Резниченко И.В. Модели государственно-частного партнерства // Вестник СанктПетербургского университета. Сер. «Менеджмент». – 2010. – Вып. 4. – С. 58–83. – С. 60. . 429 Hodge G., Greve C. Public-Private Partnerships: An International Performance Review // Public Administration Review. – 2007. june. – P. 37–49. Цит. по: Резниченко И.В. Модели государственно-частного партнерства // Вестник Санкт-Петербургского университета. Сер. «Менеджмент». – 2010. – Вып. 4. – С. 58–83. – С. 61–62. . 430 Basilio Acerete J. Aspectos Contables de las Colaboraciones Público Privadas // Presupuesto y Gasto Público / Departamento de Contabilidad y Finanzas, Universidad de Zaragoza. – Zaragoza, 2006. – P. 199.
86
Доклад «Зеленая книга о государственно-частных партнерствах, общеевропейском праве государственных закупок и концессий», представленный Европейской Комиссией в 2004 году, определял понятие государственно-частного партнерства как «форму сотрудничества между органами государственной власти и организациями, осуществляющими свою деятельность сфере бизнеса, с целью обеспечения финансирования, строительства, модернизации, управления, содержания и технического обслуживания 431 инфраструктуры и предоставления услуг» . Согласно определению, предложенному Комиссией по техническому сотрудничеству Административного совета Международной организации труда, «государственно-частные партнерства – инициативы добровольного сотрудничества между различными субъектами публичного сектора (государственного) и частного сектора (негосударственного), в рамках которых партнеры договариваются о том, чтобы работать вместе, чтобы добиваться реализации общего намерения или решать специфические задачи» 432. Определение в официальных британских документах звучит следующим образом: «Государственно-частное партнерство включает в себя сотрудничество государственного и частного секторов на взаимовыгодной основе. Такое сотрудничество охватывает различные типы партнерства, такие как введение сектора частной собственности в государственные предприятия, используя весь спектр возможных структур с продажей большей или меньшей доли; частная финансовая инициатива и другие механизмы, в рамках которых государственный сектор заключает контракты на приобретение качественных услуг на долгосрочной основе в целях использования преимущества частного сектора в виде управленческих навыков, стимулированных рисками частного финансирования, что включает в себя концессии и франшизы, когда частный партнер берет на себя ответственность по обеспечению социальных услуг; а также реализация публичных услуг более широким кругом субъектов и в рамках других механизмов
431
Livre vert sur les partenariats public-privé et le droit communautaire des marchés publics et des concessions / Commission des Communautés Européennes. – Bruxelles, 2004. – 23 p. – P. 3. . 432 Asociaciones público-privadas // .
87
партнерства, где опыт и финансы частного сектора используются для реализации коммерческого потенциала государственных активов» 433. Приведем определение, предложенное Алессандро Регинато (Испания): «Государственно-частное партнерство – это сотрудничество между государственным и частным секторами, в рамках которого обе стороны предоставляют ресурсы для реализации и управления общественными работами и инфраструктурой, а также предоставляют определенные услуги, связанные с общими благами, разделяя риски и прибыль»434. Определение Питера Снельсона гласит: «Государственночастное партнерство – это взаимоотношение, возникающее между государственным и частным секторами в целях распределения рисков и выгод от осуществления какого-либо предприятия… Государственночастное партнерство представляет собой форму организации снабженческих и договорных отношений»435. По мнению Александры Дракслер, «термин «партнерство» в сочетании с другими такими терминами, как «несколько игроков» или «государственно-частное», может быть использован для определения прямых договорных положений, содержательно неконкретных соглашений о сотрудничестве между различными сторонами для определения высокоструктурированного и хорошо управляемого проекта или же просто для ссылки на отношения взаимности между донорами и получателями в программах развития»436. Давид Д’Ог де ля Кюль (David D’Hooghe de la Kul) дает следующее определение государственно-частного партнерства: «Любой проект, в котором осуществляется отход от жестких отношений между государственной властью (как арбитром, инициатором, разработчиком и финансистом), с одной стороны, и 433
Public private partnerships. The Government’s approach. – Norwich: Crown Copyright, 2000. – 49 p. – P. 10. . 434 Reginato A. Cooperación público-privada: Construir y financiar infraestructuras para el agua // Mundo Proactiva. – 2009, Julio-Septiembre. – № 5. – P. 6–9. – P. 7. . 435 Снельсон П. Государственно-частные партнерства в странах с переходной экономикой // Право на этапе перехода 2007. Государственно-частные партнерства. – Лондон: Европейский банк реконструкции и развития, 2007. – 89 с. – С. 30–37. – С. 31. . 436 Draxler A. New Partnerships for EFA: Building on Experience. – International Institute for Educational Planning / United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization-International Institute for Educational Planning (UNESCO-HEP). – Paris, 2008. .
88
частным сектором (как исполнителем), с другой стороны, в направлении к альтернативным и более тесным видам сотрудничества, в отношении которых цели органов государственной власти и частного сектора сходятся»437. Голландские исследователи Ханс ван Хам и Йуп Коппеньян определяют государственно-частное партнерство как «продолжительную кооперацию между участниками частного и государственного секторов, позволяющую им совместно разрабатывать продукты и услуги, а также распределять риски, издержки и ресурсы, связанные с предоставлением этих продуктов и услуг»438. Следующее определение было предложено организациями PriceWaterhouseCoopers и C’M’S’ Cameron McKenna: государственночастное партнерство – любая сделка, «структура которой предполагает совместную работу государственного и частного сектора для достижения общей цели»439. Процитируем определение, представленное в документе Европейской конференции директоров дорог: «Государственночастное партнерство – это контракты, заключаемые между государственным сектором и частным сектором с целью создания объекта или управления объектом для обеспечения предоставления социальных услуг, в рамках которых основная часть финансирования и рисков делится между государственным и частным партнерами. Сотрудничество в рамках государственно-частного партнерства может быть направлено на увеличение количества финансовых ресурсов,
437
Цит. по: Hyfte, van B. Partenariat Public-Privé: Aperçu général en Droit belge [Государственно-частное партнерство: общий обзор бельгийского права]. – Bruxelles, 2003. – 18 p. – P. 2. . 438 Ham, van H., Koppenjan J. Building public–private partnerships: Assessing and managing risks in port development // Public Management Review. – 2001, December. – Vol. 3. – № 4. – P. 593–616. Цит. по: Холодная Н.Д. Государственно-частное партнерство – новый тип отношений в российской экономике // Вопросы государственного и муниципального управления. – 2009. – № 2. – С. 42–56. – С. 44. . 439 Цит. по: Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство: некоторые вопросы теории и практики // Мировая экономика и международные отношения. – 2011. – № 9. – C. 41–50. – С. 46.
89
повышение рентабельности объекта, снижение затрат, сокращение времени разработки и т.д.»440. Представляет интерес определение понятия «государственночастное партнерство», данное Канадским советом по государственночастному партнерству: это «совместное предприятие, реализуемое государственным и частным секторами, построенное на опыте каждого из партнеров и наилучшим образом соответствующее четко определенной общественной потребности посредством соответствующего распределения ресурсов, рисков и выгоды» 441. Украинский справочник «Государственно-частное партнерство в Украине» дает следующее определение: «Осуществление общественной задачи частным партнером на протяжении жизненного цикла объекта, при котором каждый партнер несет те риски, с которыми он может легче справиться, вследствие чего при оценке нагрузки проявляются преимущества для публичного партнера» 442. Представляет отдельный интерес обзор некоторых дефиниций, закрепленных в зарубежных нормативных правовых актах. Так, статья 1 Правил № 16 Национального казначейства ЮАР от 2003 года к Закону ЮАР «Об управлении государственным бюджетом» от 1999 года содержит следующее определение государственно-частного партнерства: «Государственно-частным партнерством является коммерческая сделка между государственным органом или государственной организацией и стороной, представляющей частный сектор, в рамках которой частный партнер осуществляет функции государственного органа или государственной организации на определенный или неопределенный срок либо приобретает право на использование объектов государственной собственности в коммерческих целях на определенный или неопределенный срок, при этом получая выгоду либо в результате осуществления вышеуказанной деятельности, либо в результате получения вознаграждения, выплаты в счет которого производятся из 440
Partenariats public-privé / Conférence Européenne des Directeurs des Routes. – Paris: Conférence Européenne des Directeurs des Routes, 2009. – 56 p. – P. 3. . 441 Definitions // . 442 Бондаренко Е., Ребок В. и др. Государственно-частное партнерство в Украине. – 2-е изд. – Kиев: Arzinger, 2010. – 174 с. – С. 20. .
90
фонда доходов от объекта, либо в результате получения средств со сборов, взимаемых с пользователей или клиентов, либо в результате сочетания указанных способов»443. Согласно части 1 статьи 1 Ордонанса Франции от 17.06.2004 № 2004-559, «соглашение о партнерстве (contrat de partenariat) является административным контрактом, в соответствии с которым государство или государственное учреждение государства поручает третьей стороне в течение периода, определяемого исходя из амортизации инвестиций или условий финансирования, реализовать крупную задачу по строительству или трансформации, содержанию, обслуживанию, эксплуатации и управлению работами, оборудованием или нематериальными активами, необходимыми для выполнения государственных функций, полностью или частично за счет средств этой третьей стороны, за исключением любого участия в акционерном капитале. Соглашение о партнерстве также может своим предметом предусматривать полностью или частично реконструкцию этих сооружений, оборудования или нематериальных благ и услуг, способствующих осуществлению публичными органами власти возложенных на них государственных задач»444. Статья 2 Федерального закона Мексики «О государственночастном партнерстве» от 15.01.2012 закрепляет свое определение понятия государственно-частного партнерства, устанавливая, что «к проектам государственно-частного партнерства, регулируемым этим Федеральным законом, относятся возникающие при любой схеме создания долгосрочных договорных отношений между органами публичного сектора и организациями частного сектора для оказания инфраструктурных услуг населению или конечным пользователям при условии, что полное или частичное задействование частного сектора в проекте направлено на повышение общественного благосостояния и уровня инвестиций в стране. Проект государственно-частного партнерства должен быть экономически целесообразен (для целей, указанных данным Федеральным законом) и продемонстрировать свое 443
National Treasury Regulation 16 (Issued in terms of the Public Finance Management Act, 1999) // Government Gazette. – 24.10.2003. – № 25605. . 444 Ordonnance du Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie № 2004 559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat // Journal officiel de la République Française. – 19 juin 2004. – Texte 2. . Текущая редакция – .
91
финансовое преимущество перед другими формами 445 финансирования» . Закон мексиканского штата Наярит о государственно-частном партнерстве в штате Наярит от 20.11.2006 определяет государственно-частное партнерство как «форму долгосрочных инвестиций, подразумевающую возложение технического обеспечения, реальных рисков и обязательств по вложению средств преимущественно на частный сектор. Для реализации целей государственно-частного партнерства и осуществления проектов, традиционно выполняемых органами государственной власти штата или органами местного самоуправления, частные партнеры могут объединяться в банки развития и агентства по взаимопомощи. Целью такого сотрудничества в целом является создание или развитие эффективной инфраструктуры или предоставление коммунальных услуг» (статья 2)446. Закон мексиканского штата Идальго о государственно-частном партнерстве в штате Идальго от 15.12.2011 определяет государственно-частное партнерство как «разновидность участия посредством государственного или частного инвестирования на долгосрочной основе, включая также использование опыта, знаний, оборудования, технологий и распределение рисков и ресурсов преимущественно между частным сектором, с целью создания, развития, совершенствования, эксплуатации и технического обеспечения объектов инфраструктуры или предоставления 447 коммунальных услуг» (часть 1 статьи 2) . Декрет-Закон Португалии № 86/2003 от 26.04.2003 (с изменениями Декретом-Законом № 141/2006 от 27.07.2006) закрепил следующее определение государственно-частного партнерства: «Для целей настоящего Закона под государственночастным партнерством понимается договор или объединение 445
Ley de asociaciones público privadas // Diario Oficial de la Federación el 16 de enero de 2012. . 446 Ley del Estado de Nayarit de asociaciones publico privadas del Estado de Nayarit (Estados Unidos Mexicanos) de 20 de noviembre de 2006 // Periódico Oficial del Estado de Nayarit. – 29 de noviembre de 2006. . 447 Ley del Estado de Hidalgo de asociaciones público privadas del Estado de Hidalgo de 15 de diciembre de 2011 // Periódico Oficial. – 19 de diciembre de 2011. .
92
договоров, в соответствии с которыми частные юридические лица (частные партнеры) обязуются на долгосрочной основе осуществлять для государственного партнера деятельность, направленную на удовлетворение общественных потребностей, обеспечивать, в полной мере или частично, финансирование и ответственность за инвестирование и управление указанной деятельностью» (пункт 1 статьи 2)448. В статье 1 Закона Кыргызской Республики от 22.02.2012 № 7 «О государственно-частном партнерстве в Кыргызской Республике» 449 понятие «государственно-частное партнерство» определяется как «долгосрочное (до 50 лет) взаимодействие государственного и частного партнеров по вопросам привлечения государственным партнером частного партнера к проектированию, финансированию, строительству, восстановлению, реконструкции объектов, а также по управлению существующими или вновь создаваемыми объектами, в том числе инфраструктурными». Согласно пункту 12 статьи 1 Закона Республики Казахстан от 09.01.2012 № 532-IV ЗРК «О газе и газоснабжении» 450, «государственно-частное партнерство в сфере газа и газоснабжения – форма взаимодействия государства и инвестора для решения стратегических и социальных задач по обеспечению глубокой переработки принадлежащего Республике Казахстан попутного газа и производства продукции с высокой добавленной стоимостью на взаимовыгодных условиях». В обсуждаемом в Беларуси законопроекте Республики Беларусь «О государственно-частном партнерстве»451 предложено нижеследующее определение: «Государственно-частное партнерство – сотрудничество государственных и частных партнеров в реализации социально значимых проектов на инфраструктурных объектах и объектах
448
Decreto-Lei № 86/2003 de 26 de Abril de 2003 // Diário da República (I SÉRIEA N.). – 26 de Abril de 2003. – № 97. – P. 2682–2686. ; . 449 Закон Кыргызской Республики от 22.02.2012 № 7 «О государственно-частном партнерстве в Кыргызской Республике» // Эркин Тоо. – 28.02.2012. – № 17. ; . 450 Закон Республики Казахстан от 09.01.2012 № 532-IV ЗРК «О газе и газоснабжении» // . 451 Структура проекта Закона Республики Беларусь «О государственно-частном партнерстве» (в редакции от 07.07.2011) // <www.ej.by/files/File/партнерство.doc>.
93
социальной сферы, которое направлено на достижение результата, непосредственно связанного с созданием (строительством, реконструкцией, эксплуатацией) имущества, выполнением работ и оказанием услуг на условиях разделения рисков, компетенций и ответственности, осуществляемое путем заключения соглашения либо договора, и отвечает определенным признакам». Приведем ряд определений, предложенных отечественными исследователями. Определение В.А. Кабашкина: «Сущность государственночастного партнерства – это привлечение органами власти на контрактной основе частного сектора для более эффективного и качественного исполнения задач, относящихся к публичному сектору экономики на условиях компенсации затрат, разделения между партнерами рисков, обязательств, компенсаций и т.д.»452. В.Г. Варнавский полагает, что: «государственно-частное партнерство представляет собой юридически оформленную (как правило, на фиксированный срок), предполагающую соинвестирование и разделение рисков систему отношений между государством и муниципальными образованиями, с одной стороны, и гражданами и юридическими лицами – с другой, предметом которой выступают объекты государственной и/или муниципальной собственности, а также услуги, исполняемые и оказываемые государственными и муниципальными органами, организациями, учреждениями и предприятиями»453. Приведем еще одно, более раннее, определение того же автора: «Государственно-частное партнерство – институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР, вплоть до сферы услуг»454. А.В. Белицкая определяет данный термин следующим образом: «Государственно-частное партнерство является одной из форм взаимодействия между государством и частным 452
Кабашкин В.А. Государственно-частное партнерство: международный опыт и российские перспективы. – М.: Международный инновационный центр, 2010. – 576 с. – С. 16. 453 Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство: некоторые вопросы теории и практики // Мировая экономика и международные отношения. – 2011. – № 9. – C. 41–50. – С. 46. 454 Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство в России: проблемы становления // Отечественные записки. – 2004. – № 6. – С. 33.
94
предпринимательством, которая нуждается в эффективном правовом регулировании в качестве вида инвестиционной деятельности. Государственно-частное партнерство относится к видам инвестиционной деятельности наряду с государственным инвестированием и частным инвестированием, которые выделяются по критерию субъекта инвестирования. Под государственно-частным партнерством понимается юридически оформленное на определенный срок, основанное на объединении вкладов и распределении рисков сотрудничество публичного и частного партнеров в целях решения государственных и общественно-значимых задач, осуществляемое путем реализации инвестиционных проектов в отношении объектов, находящихся в сфере публичного интереса и контроля»455. У С.Н. Сильвестрова находим такое определение: «Государственно-частное партнерство – это не что иное, как организационный альянс между институтами государства и бизнеса, направленный на реализацию крупномасштабных или уникальных проектов в различных областях жизни, прежде всего производственной инфраструктуре, а в последние годы в социальной сфере»456. У.А. Зданевич под государственно-частным партнерством понимает «совместную и согласованную деятельность государства и частного бизнеса, направленную на повышение развития жилищнокоммунального хозяйства при разделении возможных экономических и социальных рисков и ответственности между участниками данного партнерства»457. Согласно концепции И.В. Резниченко, «государственно-частное партнерство представляет собой долгосрочный взаимовыгодный контракт между государственным органом власти и частным сектором, представленный специальной управляющей компанией, с целью создания общественной инфраструктуры и/или оказания на ее основе услуг, в котором: 455
Белицкая А.В. Государственно-частное партнерство: понятие, содержание, правовое регулирование: Автореф. дис. … канд. юридич. наук: 12.00.03 / МГУ им. М.В. Ломоносова. – М., 2011. – 24 с. – С. 8. 456 Сильвестров С.Н. Предисловие // Емельянов Ю.С. Государственно-частное партнерство в инновационной сфере: Зарубежный и российский опыт / Общ. ред. и предисл. С.Н. Сильвестрова. – М.: Либроком, 2012. – 256 с. – С. 11. 457 Зданевич У.А. Государственно-частное партнерство в сфере услуг жилищнокоммунального хозяйства: модели и инструментарий развития: Автореф. дис. … канд. экон. наук: 08.00.05. – Ростов-на-Дону, 2012. – 23 с. – С. 11–12.
95
– используются материальные и нематериальные ресурсы государственного и частного секторов; – разделяются риски, обязанности, права, а также выгоды между государством и частным сектором; – требования к результату определяются государством»458. Р.А. Мартусевич, С.Б. Сиваев и Д.Ю. Хомченко применительно к коммунальному хозяйству определяют государственно-частное партнерство как «делегирование на определенный срок частному сектору функции управления системами коммунальной инфраструктуры» и как «совокупность форм взаимодействия государственной или муниципальной власти и частных предприятий в данной сфере», указывают, что «сущностью и главной целью государственно-частного партнерства является скорее создание более эффективной системы производства, чем просто финансирование инвестиционных потребностей инфраструктуры»459. Д.Г. Лобок предлагает следующее определение: «Государственно-частное партнерство – это механизм предоставления частным сектором инфраструктурных услуг государственной/социальной значимости, основанный на эффективном распределении рисков, обязательств и полученной выгоды между государством, частным сектором и пользователями» 460. Согласно определению М.В. Вилисова, «“государственночастное партнерство – это правовой механизм согласования интересов и обеспечения равноправия государства и бизнеса в рамках реализации экономических проектов, направленных на достижение целей государственного управления»461. Определение Н.А. Игнатюк: «Государственно-частное партнерство – это вид сотрудничества органов публичной власти с юридическими лицами, гражданами или их объединениями, осуществляемого на основе объединения ресурсов, средств, 458
Резниченко И.В. Модели государственно-частного партнерства // Вестник СанктПетербургского университета. Сер. «Менеджмент». – 2010. – Вып. 4. – С. 58–83. – С. 64. . 459 Мартусевич Р.А., Сиваев С.Б., Хомченко Д.Ю. Государственно-частное партнерство в коммунальном хозяйстве. – М.: Институт экономики города, 2006. – 240 с. – С. 11–12. 460 Лобок Д.Г. Использование зарубежного опыта государственно-частного партнерства в России: Автореф. дис. … канд. экон. наук: 08.00.14. – М., 2011. – 24 с. – С. 12. 461 Вилисов М.В. Государственно-частное партнерство: политико-правовой аспект // Власть. – 2006. – № 7. – С. 14–19.
96
собственности, усилий или потенциала и направленного на реализацию государственной политики, удовлетворение общественных потребностей, создание общественно значимых объектов, защиты социальных, трудовых, иных прав граждан или решение иных общественно значимых задач»462. А.А. Спиридонов дает такое определение: «Государственночастное партнерство – это юридически оформленные отношения органов власти и субъектов предпринимательства в отношении объектов, находящихся в юрисдикции государства, основанные на обязательном разделении рисков, учете интересов и координации усилий сторон, осуществляемые в целях наиболее эффективной реализации проектов, имеющих важное общественно-государственное значение»463. Определение И.А. Губанова: «В широком смысле государственно-частное партнерство – это система правовых норм, образующая самостоятельный межотраслевой правовой институт. Данный институт регулирует общественные отношения, связанные со взаимодействием государства в лице уполномоченных федеральных органов, и/или субъектов Федерации в лице уполномоченных органов субъектов Федерации, и/или муниципальных образований в лице уполномоченных органов местного самоуправления с юридическими лицами (в том числе индивидуальными предпринимателями), зарегистрированными в установленном законом порядке, и физическими лицами в целях достижения общественно важных и полезных целей и решения задач при реализации функций государства. Как система, объединяющая различные правовые формы сотрудничества участников проектов государственно-частного партнерства, данный институт понимается в узком смысле. К данной системе сотрудничества относятся: концессионные соглашения, государственные корпорации, фонды, созданные в целях реализации инвестиционных проектов, федеральные целевые программы, договоры на выполнение научно-исследовательских работ, а также
462
Игнатюк Н.А. Государственно-частное партнерство: Уч. – М.: Юстицинформ, 2012. – 384 с. – С. 15. 463 Спиридонов А.А. Государственно-частное партнерство: понятие и перспективы совершенствования законодательного регулирования // Бизнес и власть в современной России: теория и практика взаимодействия: Сб. – М.: Изд-во РАГС, 2010. .
97
опытно-конструкторских работ, договоры доверительного управления имуществом, совместно финансируемые предприятия»464. А.А. Родин дает такое определение: «В современном понимании партнерство государства и частного сектора представляет собой институциональный и организационный альянс между государством и частными партнерами в целях реализации национальных и международных масштабных, общественно-значимых проектов и задач, в том числе в сфере экономики. Государственночастное партнерство используется в различных отраслях экономики, среди которых транспорт (строительство и эксплуатация автодорог, железных дорог, портов и аэропортов), электроэнергетика, телекоммуникации, жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование, оборона и пенитенциарная 465 система» . Таково определение С.С. Трачука: «Государственно-частное партнерство – институциональный и организационный альянс государства и бизнеса, заключающийся во взаимодействии финансовых, правовых, социальных и политических факторов, направленных на эффективное объединение государственных и частных ресурсов и их различных источников в единый комплекс с целью решения стратегических задач социально-экономического развития страны, а также позволяющий сформировать необходимые условия для привлечения инвестиций в приоритетные отрасли экономики, такие как: оценка мотивации к стимулированию инновационной деятельности в частном секторе путем повышения экологических, энергосберегающих стандартов, побуждающих частный бизнес обновлять выпускаемую продукцию; развитие методического и нормативного обеспечения государственно-частного партнерства с исследованием механизма реализации государственно-частного партнерства; законодательное закрепление его участников, форм и моделей в отечественной практике»466.
464
Губанов И.А. Государственно-частное партнерство в реализации функций российского государства. (вопросы теории и практики): Автореф. дис. … канд. юридич. наук: 12.00.03 / Юридический институт (СПб). – СПб., 2010. – 27 с. – С. 14. 465 Родин А.А. Взаимодействие международного и внутригосударственного права в правовом регулировании государственно-частного партнерства: Автореф. дис. … канд. юридич. наук: 12.00.10 / РУДН. – М., 2010. – 22 с. – С. 3. 466 Трачук С.С. Совершенствование финансирования проектов государственночастного партнерства: Дис. … канд. экон. наук: 08.00.10. – Ростов-на-Дону, 2009.
98
Согласно определению, предложенному в докладе «Риски бизнеса в частно-государственном партнерстве» (2007 г.), «частногосударственное партнерство – это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей – от промышленности и НИОКР до сферы услуг»467. Д.М. Амунц предлагает следующее определение: «Государственно-частное партнерство – это специфическая, различных видов форма взаимодействия государства и частного сектора в сфере экономики, основополагающей чертой которого является сбалансированность интересов, прав и обязательств сторон в процессе его реализации»468. По определению В.В. Максимова, «государственно-частное партнерство – это юридически оформленная система взаимоотношений сторон-партнеров, направленная на совместную реализацию инвестиционных проектов, основанная на справедливом распределении необходимых организационных, финансовых, производственных и прочих рисков, и обеспечивающая сторонам приемлемый результат»469. В.В. Тощенко предлагает такую дефиницию: «Государственночастное партнерство – элемент, встроенный в структуру механизмов осуществления экономической политики, направленной на обеспечение устойчивого развития. Механизм государственночастного партнерства служит средством ориентации бизнес-структур на достижение устойчивого развития, при котором удовлетворение текущих потребностей не подрывает способности будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности»470. В этом определении подчеркивается желательный и должный положительный социальный эффект применения государственно-частного 467
Литовченко С.Е., Евсеев В.А., Дынин А.Е., Нефедьев А.Д., Семенов Я.В. Национальный доклад «Риски бизнеса в частно-государственном партнерстве». – М.: Ассоциация менеджеров, 2007. – 116 с. – С. 17. <www.undp.ru/download.phtml?$516>. 468 Амунц Д.М. Государственно-частное партнерство. Концессионная модель совместного участия государства и частного сектора в реализации финансовоемких проектов // Справочник руководителя учреждения культуры. – 2005. – № 12. – С. 16–24. 469 Максимов В.В. Государственно-частное партнерство в транспортной инфраструктуре: критерии оценки концессионных конкурсов. – М.: Альпина Паблишерз, 2010. – 178 с. – С. 22. 470 Тощенко В.В. Государственно-частное партнерство как фактор устойчивого развития: Автореф. дис. … канд. экон. наук: 08.00.01(01). – М., 2011. – 31 с. – С. 7–8.
99
партнерства в аспекте устойчивого развития страны в рамках длительного периода времени жизни многих поколений, что является очень значимым и отграничивает это определение и отраженный в нем подход от определений, игнорирующих необходимость учета последствий применения государственно-частного партнерства в длительном временном интервале. Читаем у Е. Коровина: «Государственно-частное партнерство – среднесрочное или долгосрочное сотрудничество между общественным и частным сектором, в рамках которого происходит решение политических задач на основе объединения опыта и экспертизы нескольких секторов и разделения финансовых рисков и выгод»471. А.К. Чонка предлагает следующее определение: «В самом широком понимании государственно-частное партнерство рассматривается как любое возможное взаимодействие бизнеса, органов власти и общества: от благотворительности и социальной ответственности бизнеса до субсидирования частных компаний и приватизации. Государственно-частное партнерство понимается как равноправное взаимовыгодное сотрудничество между государством и частным бизнесом в процессе обустройства общественной инфраструктуры и предоставления публичных услуг при условии разделения рисков и ответственности»472. Е.А. Махортов и А.С. Семченков определяют понятие государственно-частного партнерства как «взаимовыгодное средне- и долгосрочное сотрудничество между государством и бизнесом, реализуемое в различных формах (начиная от контрактов на выполнение работ, акционирования и заканчивая консультациями государства и бизнес-ассоциаций) и ставящее своей целью решение политических и общественно значимых задач на национальном, региональном и местном уровнях»473. Представляют интерес определения, закрепленные в ряде законов субъектов Российской Федерации. 471
Цит. по: Вольф Ф.В. Частно-государственное партнерство: процесс или цель // Вестник УГТУ–УПИ. – 2010. – № 4. – С. 18–24. . 472 Чонка А.К. Государственно-частное партнерство: симбиоз государства и бизнеса // Бюджет. – 2009. – № 7. – C. 56–59. 473 Махортов Е.А., Семченков А.С. Государственно-частное партнерство как форма отношений власти и бизнеса в России // . – 25.01.2008.
100
В подпункте 1 пункта 1 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» от 25.12.2006 № 627-100 (с последующими изменениями) закреплено следующее определение: «Государственночастное партнерство – взаимовыгодное сотрудничество СанктПетербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, проектов, направленных на развитие образования, здравоохранения, социального обслуживания населения, физической культуры, спорта, культуры, туризма, транспортной и инженерной инфраструктур, инфраструктуры связи и телекоммуникаций в Санкт-Петербурге, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных» 474. В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 3 Закона Краснодарского края от 09.06.2010 № 1989-КЗ «О государственной политике Краснодарского края в сфере государственно-частного партнерства»475, «государственно-частное партнерство – взаимодействие (сотрудничество), осуществляемое путем заключения и исполнения соглашений (договоров) о государственно-частном партнерстве, между сторонами государственно-частного партнерства в целях реализации общественно значимых проектов в социальноэкономической сфере…». Статья 1 Закона Кемеровской области от 29.06.2009 № 79-ОЗ «Об основах государственно-частного партнерства»476 определяет государственно-частное партнерство как «организационное взаимодействие (сотрудничество) между Кемеровской областью, с одной стороны, и хозяйствующими субъектами, с другой стороны, с целью реализации общественно значимых проектов в социальноэкономической сфере на территории Кемеровской области, развития инновационного потенциала Кемеровской области, а также планирования, разработки, финансирования, технического перевооружения, строительства, реконструкции и эксплуатации инфраструктурных объектов и объектов социальной сферы, 474
СПС «Гарант». Кубанские новости. – 10.06.2010. – № 93. 476 Кузбасс. – 08.07.2009. – № 120. 475
101
находящихся в государственной собственности Кемеровской области либо подлежащих созданию для решения вопросов регионального или межмуниципального значения». Закон Республики Алтай от 05.03.2008 № 15-РЗ «Об основах государственно-частного партнерства в Республике Алтай» 477 закрепляет следующую дефиницию: «государственно-частное партнерство – взаимовыгодное сотрудничество участников государственно-частного партнерства в реализации социально значимых, инфраструктурных, инновационных, инвестиционных, национальных проектов и программ, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных» (пункт 1 части 1 статьи 4). Согласно Закону Ростовской области от 22.07.2010 № 448-ЗС «Об основах государственно-частного партнерства», «под государственно-частным партнерством понимаются формы среднесрочного и долгосрочного взаимодействия (сотрудничества) между Ростовской областью либо Ростовской областью и муниципальными образованиями в Ростовской области, с одной стороны, и российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц, с другой стороны, с целью реализации общественно значимых проектов в экономике и социальной сфере на территории Ростовской области, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений (договоров)» (часть 1 статьи 1). Согласно статье 2 Закона Красноярского края от 01.12.2011 № 13-6633 «Об участии Красноярского края в государственно-частном партнерстве», «государственно-частное партнерство – взаимовыгодное сотрудничество государственного партнера и частного партнера в целях реализации приоритетных задач социально-экономического развития края». Пункт 1 статьи 4 Закона Архангельской области от 30.09.2011 № 332-24-ОЗ «Об участии Архангельской области в проектах 477
Сборник законодательства Республики Алтай. – 12.05.2008. – № 47. ; .
102
государственно-частного партнерства»478 определяет государственночастное партнерство как «взаимовыгодное сотрудничество государственного и частного партнеров, основанное на более эффективной реализации полномочий органов государственной власти Архангельской области и (или) органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области, в целях создания, реконструкции (модернизации) и эксплуатации объекта соглашения на условиях разделения прав, обязанностей, рисков и ответственности путем заключения и исполнения соглашения о государственно-частном партнерстве». Предложенный Минэкономразвития России проект федерального закона «О государственно-частном партнерстве», размещенный на официальном сайте министерства 22 июня 2012 г., содержит следующие определения понятий «государственно-частное партнерство» и «проект государственно-частного партнерства»479: «государственно-частное партнерство – долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнеров, направленное на реализацию проектов государственно-частного партнерства, в целях достижения задач социально-экономического развития публично-правовых образований, повышения уровня доступности и качества публичных услуг, достигаемое посредством разделения рисков и привлечения частных ресурсов» (часть 1 статьи 2); «проект государственно-частного партнерства – проект, реализующийся при взаимодействии публичного и частного партнеров, с помощью которого публичный партнер получает возможность в большем объеме и более качественно выполнить возложенные на него действующим законодательством обязанности, а частный партнер на условиях распределения рисков привлекает собственные и (или) привлеченные денежные средства и компетенции и выполняет возложенные на него соглашением о государственно-частном партнерстве функции» (часть 2 статьи 2). Существующее в отечественной и зарубежной научной литературе, в официальных документах многообразие подходов к 478
. . 479
103
формулированию дефиниции понятия «государственно-частное партнерство» и, как результат, достаточно существенная неопределенность содержания этого понятия являются в значительной мере следствием недостаточной унифицированности этого понятия в международных документах и незакрепленности его дефиниции на должном уровне детализации содержания в национальных законодательствах. Но главное, множественность и неоднозначность (существенные контрадикторность и контроверсивность) концептуализации, семантической и структурно-функциональной интерпретации содержания понятия «государственно-частное партнерство» в отечественной и зарубежной научной литературе являются следствием определенной конвенциональности в поверхностности подхода к пониманию и интерпретации правовой природы государственно-частного партнерства. Иначе говоря, на данном уровне развития отношений в рамках государственно-частного партнерства заинтересованные лица условились, что всех устраивает размытая и основанная на упрощенном понимании формулировка определения понятия «государственно-частное партнерство». Но если для реализации конкретных проектов государственночастного партнерства это вполне допустимо, то для научного исследования такое положение дел принято быть не может. Американский исследователь Cтивен Х. Линдер не случайно призывал (несколько резковато, но, в общем-то, справедливо оценив, тем самым, проблему существующих разночтений в понимании и интерпретации понятия государственно-частного партнерства) «разобраться с бардаком значений государственно-частного партнерства, предполагаемых в современных дискуссиях»480. Далее мы попробуем синтезировать внутренне согласованное определение этого понятия на основе анализа имеющихся подходов. Согласно «Зеленой книге государственно-частного партнерства…», описанием нижеследующих элементов обычно характеризуют государственно-частное партнерство:
480
Linder S.H. Coming to Terms With the Public-Private Partnership: A Grammar of Multiple Meanings // American behavioral scientist. – 1999. – Vol. 43(1). – P. 35–51. – P. 39.
104
– относительная длительность партнерских отношений, включая сотрудничество, между государственным и частным партнерами по различным аспектам запланированного проекта; – метод финансирования проекта, в частности, со стороны частного сектора, иногда через комплекс договоренностей между различными субъектами. Государственное финансирование иногда выступает важнейшим элементом партнерства, иногда финансовое участие государства сведено к минимуму; – важную роль играет трейдер, который принимает участие на разных этапах реализации проекта (проектирование, строительство, реализация, финансирование). Государственный партнер концентрируется прежде всего на определении целей с точки зрения реализации, охраны и защиты публичных интересов, качества предоставляемых услуг, ценовой политики и осуществляет контроль за соблюдением этих целей; – распределение рисков между государственным и частным партнерами. При этом государственно-частное партнерство не обязательно подразумевает, что именно частный партнер берет на себя все риски или даже самую большую долю рисков, связанных с операцией. Точное распределение рисков определяется в каждом конкретном случае в зависимости от возможностей заинтересованных сторон для оценки, мониторинга и управления ими481. В Практическом руководстве Европейской экономической комиссии по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства выделены следующие «ключевые особенности» государственно-частного партнерства: – долгосрочность обеспечения и предоставления услуг (иногда сроком до 30 лет); – передача рисков частному сектору; – многообразие форм долгосрочных контрактов, заключаемых юридическими лицами с государственными и муниципальными структурами482.
481
Livre vert sur les partenariats public-privé et le droit communautaire des marchés publics et des concessions / Commission des Communautés Européennes. – Bruxelles, 2004. – 23 p. . 482 Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства / Европейская экономическая комиссия;
105
Во аналитическом отчете 2010 года «Развитие государственночастного партнерства в регионах ЦФО: инвестиции и инфраструктура» выделены следующие «ключевые принципы» государственно-частного партнерства: – государственно-частное партнерство предполагает официальные отношения/договоренности между государственными и частными участниками, которые фиксируются в официальных документах, в частности в нормативных правовых актах, то есть образуют особые правовые институты; – органы государственного и муниципального управления (ОГМУ) выступают в проектах государственно-частного партнерства не столько регулятором, сколько равноправным для частного инвестора партнером, который не стремится реализовать свои властные полномочия в отношении него; – проекты государственно-частного партнерства призваны, прежде всего, реализовывать публичные интересы, которые формируются на основе общегосударственных общественно полезных целей; – государственно-частному партнерству присущ характер совместных действий, когда государство и частный инвестор совместно привлекают ресурсы, принимают решения в процессе финансирования и управления проектом483. В издании «Государство и бизнес: институциональные аспекты» ИМЭМО РАН выделяются следующие основные черты государственно-частного партнерства, отличающие его проекты от других форм отношений государства и частного бизнеса: – определенные, а в ряде случаев и достаточно длительные сроки действия соглашений о партнерстве (от 10–15 до 20 и более лет, в случае концессий – до 50 лет). Временная ограниченность четко соблюдается: проекты обычно создаются под конкретный объект (порт, дорога, объект социальной инфраструктуры и т.п.), который должен быть завершен к определенному сроку;
Организация Объединенных Наций. – Нью-Йорк – Женева: ООН, 2008. – X; 114 с. – С. 1. . 483 Развитие государственно-частного партнерства в регионах ЦФО: инвестиции и инфраструктура: Аналитический отчет / Центр развития государственно-частного партнерства; Институт современного развития. – М., 2010. – 128 с. – С. 4. .
106
– специфические формы финансирования проектов за счет частных инвестиций, дополненных государственными финансовыми ресурсами (нередко значительными), или же совместное инвестирование нескольких участников; – реализация партнерских отношений в условиях конкурентной среды, когда за каждый контракт или концессию происходит конкурентная борьба между несколькими потенциальными участниками; – специфические формы распределения ответственности между партнерами; государство устанавливает цели проекта с позиций интересов общества и определяет стоимостные и качественные параметры, осуществляет мониторинг за реализацией проектов, а частный партнер берет на себя оперативную деятельность на разных стадиях проекта – разработка, финансирование, строительство и эксплуатация, управление, реализация услуг потребителям; – разделение рисков между участниками соглашения на основе соответствующих договоренностей сторон484. С учетом существующих (и отчасти приведенных выше) определений понятия «государственно-частное партнерство», считаем необходимым в нашей авторской концепции рассматривать указанное понятие как многоаспектное: 1). В широком понимании, государственно-частное партнерство рассматривается как социально-экономическая концепция взаимодействия публичной власти с обществом в целом и с отдельными его стратами, включая бизнес-сообщества, гражданское общество и др. При этом содержание и интерпретация этой концепции (концепций) различными авторами в существенной мере зависит не только от приводимых ими объективных научных аргументов, но и от их ценностно-идеологической позиции. 2). В узком понимании государственно-частное партнерство рассматривается как комплексный административно-правовой, финансово-правовой, гражданско-правовой и организационноэкономический механизм, представляющий собой систему особых мер, инструментов и механизмов, обеспечивающих экономическое и институционально-организационное сотрудничество государства и 484
Государство и бизнес: институциональные аспекты. – М.: ИМЭМО РАН, 2006. – С. 40.
107
частных хозяйствующих субъектов в целях реализации обусловленных и соответствующих публичным интересам инфраструктурных и иных социально значимых проектов или по предоставлению социально значимых услуг. Сопоставительный анализ существующих дефиниций понятия «государственно-частное партнерство» (лишь часть из которых представлена выше) позволил нам выработать и предложить следующее авторское определение указанного понятия. Публично-частное (государственно-частное / муниципальночастное) партнерство – комплексный административно-правовой, финансово-правовой, гражданско-правовой и экономический механизм сотрудничества органа публичной власти (органа государственной власти или органа местного самоуправления – государственного/муниципального партнера) с частным (негосударственным, немуниципальным) хозяйствующим субъектом (частным партнером/группой частных партнеров) в публичных интересах, характеризующийся разграничением между партнерами ответственностей, в том числе по управлению рисками, и проектируемых затрат и доходов, долгосрочной сложноструктурной функциональноцелевой (корреально-функциональной и конкордантно-целевой) консолидацией финансовых, имущественных, организационноуправленческих, образовательно-компетентностных, научноинновационных и других материальных и нематериальных ресурсов органа публичной власти и частного партнера, обеспечивающими достижение кооперационного, синергетическо-системного и 485 мультипликативного социально-экономических эффектов, в целях
485
Под мультипликативностью имеется в виду свойство объекта регулирования, проявляющееся в значительном превышении (в геометрической и подобных прогрессиях) результата одновременных воздействий линейного характера на данный объект над простой суммой результатов таких воздействий, полученных при их приложении по отдельности (Берзин В.А. Государственная политика в области производства, оборота и потребления винодельческой продукции: Дис. … докт. юридич. наук: 12.00.14; 12.00.02 / РУДН. – М., 2010. – С. 138–139). Свойство мультипликативности может проявляться в том, что эффект, полученный в результате одного нововведения в технике или технологии, производстве, управлении и т.д., в силу системности общества, производства при соответствующей организационной работе вызывает цепную реакцию и, распространяясь по всей системе, увеличивает результат этого воздействия (в частности – ее продуктивность). Мультипликативный эффект является системным, интегральным, превышающим действие нововведения в какой-либо одной части (Система государственного и муниципального управления: Уч. – Изд.
108
совместной реализации проекта (комплекса проектов) по созданию, реновации/модернизации (в том числе на основе качественностоимостной оптимизации) или эксплуатации финансово-ёмких публичных сервисно-инфраструктурных объектов или систем либо предоставления публичных услуг, традиционно относящихся к ведению публичной власти. Но просто предложить новую дефиницию столь сложному и многозначному феномену недостаточно. Такая дефиниция должна быть убедительно обоснована соответствующей концепцией относительно правовой природы государственно-частного партнерства, что позволит (вместе с дефиницией) существенно разъяснить суть, смысл государственно-частного партнерства. Такая концепция позволит также разъяснить семантику некоторых специальных терминов, использованных нами при синтезе авторской дефиниции. Этот вопрос далее будет рассмотрен подробно. Но сначала чуть более подробно поговорим о такой составляющей государственно-частного партнерства, как распределение рисков.
§ 1.2. Распределение рисков в государственно-частном партнерстве Государственно-частное партнерство – это потенциально эффективный способ оптимизации распределения рисков и обеспечения высокой эффективности управления рисками, поскольку при этом возможно обеспечить возложение на каждую сторону тех рисков, которыми она наилучшим, наиболее эффективным образом способна управлять за свой счет с наименьшими затратами. И это одна из существенных особенностей государственно-частного партнерства. При заключении договоров о государственно-частном партнерстве государственный сектор переносит риски на частного партнера для осуществления эффективного управления расходами, поскольку многолетний опыт показал, что частный сектор имеет 2-е, доп. и перераб. / Под общ. ред. Г.В. Атаманчука. – М.: Изд-во РАГС, 2007. – 488 с. – С. 123–124).
109
гораздо большее количество стимулов для управления рисками настолько эффективно и рационально, как это возможно. Риски переходят, по сути дела, с налогоплательщиков к инвесторам. Оптимальное распределение рисков – главнейший принцип любой схемы государственно-частного партнерства. Оптимальность распределения рисков означает, что те риски, которые более экономически эффективно управляются и «поглощаются» (демпфируются, элиминируются) субъектами государственного сектора, относятся на счет государственного партнера, а иные риски, более эффективно управляемые и «поглощаемые» субъектами частного сектора, относятся на счет частного партнера (вплоть до полного возложения всех рисков на частный сектор). Считается, что риски проекта должны обрабатываться наиболее компетентными в этом сторонами, в результате чего снижается общая стоимость проекта и минимизируются сами риски. Например, риски, связанные с планированием, лучше управляются государственными органами, в то время как операционные риски могут быть лучше управляемы частными субъектами486. Распределение рисков осуществляется на стадии переговоров о проектировании по конкретному контракту государственно-частного партнерства и на стадии заключения этого контракта. Частный партнер, как правило, несет следующие риски, связанные с проектированием, строительством и обслуживанием объекта инфраструктуры, являющегося предметом контракта государственно-частного партнерства: – повседневные эксплуатационные и управленческие риски, связанные с задержками при получении разного рода необходимых разрешений, затруднениями, возникающими при осуществлении правоотношений с субподрядчиками, а также с различными превышениями планируемых расходов; – риски, связанные со спросом на реализуемый объект или услуги, предоставляемые в соответствии с договором о государственно-частном партнерстве, а также риски, связанные с 486
Progressing the Waterview Connection as a Public Private Partnership. An investigation of the value of a public private partnership. Report of the Waterview Connection / Procurement Steering Group. – б/м, 2008. – 48 с. .
110
ожидаемыми доходами от эксплуатации объекта или предоставления услуг (риск неожиданно высокого или, напротив, низкого спроса по сравнению с первоначальными оценками состояния рынка); – политические риски, которые могут быть следствием изменений в правительстве, изменений в направлениях государственной политики, особенно в области законодательного регулирования отношений, возникающих в рамках договоров о государственно-частных партнерствах, а также в сфере развития тех или иных областей инфраструктуры, вследствие коррупции, фаворитизма, нарушения договоров государством, а также вследствие различных затруднений, связанных с разрешением арбитражных споров; – валютный риск, заключающийся в неожиданно происходящем значительном обесценивании, снижении стоимости либо, напротив, повышении стоимости денег (изменении курса валют), которое может оказать определенное негативное влияние на способность поставщика услуг осуществлять выплаты инвесторам. Государственный партнер несет следующие риски: – политические риски, заключающиеся в возможных изменениях государственной политики; – риски банкротства, связанные с банкротством частной компании, объявляемом во время осуществления реализации проекта в рамках договора о государственно-частном партнерстве; – риск, связанный с непредвиденными сложностями при приобретении земли, предназначенной для строительства на ней объекта инфраструктуры, а также с вопросами принудительного отчуждения земельных участков. За счет «поглощения» рисков возможно существенно оптимизировать расходы на реализацию проектов, повысить их эффективность. Чем больше управленческих функций делегируется частному партнеру, тем большие риски относятся на его счет. Однако здесь есть особенность, состоящая в том, что субъекты частного сектора не в состоянии принимать на себя некоторые определенные риски, по которым возможности управления ими у субъектов частного сектора существенно ограничены. Вообще, как показывает практика, субъекты частного сектора более тщательно, заинтересованно и обдуманно относятся к вопросам оценки рисков. Учет этого обстоятельства
111
способствует обеспечению оптимизации распределения рисков и обеспечения высокой эффективности управления рисками. Четкое уяснение и понимание соответствующими сторонами в рамках государственно-частного партнерства собственных возможностей и заинтересованности в управлении рисками позволяет оценить реальную стоимость сохранения за государственным партнером рисков проекта или передачи таковых частному партнеру. Вместе с тем, создание организационно-правового механизма разграничения рисков не является простым по причине существования множества факторов, которые в любом случае необходимо учитывать при рассмотрении каждого риска в отдельности и расчете возможных расходов. Возможности для эффективного распределения рисков во многом зависят от конкретного реализуемого проекта и избранной для его реализации схемы государственно-частного партнерства. На этапе подготовки договора распределение рисков должно быть осуществлено в соответствии с состоянием рынка на данный момент и прогнозом на период осуществления проекта. Необходимо также учитывать результаты осуществления предыдущих проектов, накопленный опыт. При распределении рисков необходимо учитывать потенциальные риски, которые могут возникнуть на протяжении срока осуществления реализации проекта, при этом механизм распределения рисков должен быть в определенной степени гибким для того, чтобы стороны могли справиться с неожиданно возникшими внешними неблагоприятными обстоятельствами. Важно учитывать, что каждый конкретный проект государственно-частного партнерства обладает уникальными особенностями и поэтому создать одну абсолютно универсальную наилучшую схему распределения рисков не возможно.
§ 1.3. Правовая партнерства
природа
государственно-частного
Участие в реализации проектов государственно-частного партнерства в настоящее время приобрело привлекательность как в предпринимательских кругах ввиду их экономической выгодности, так и среди представителей органов публичной власти, заинтересованность которых вызвана расширением возможностей
112
решения задач по обеспечению создания социально значимых инфраструктурных объектов и предоставлению государственных услуг, а также у представителей международных организаций (к примеру, в органах управления Европейского Союза и мн. др.), что обусловило рост внимания к этому сложному социально-экономическому явлению со стороны ученых. При этом, хотя понятие «государственно-частное партнерство» относится в целом к формам взаимовыгодного сотрудничества между государственными органами и частными хозяйствующими субъектами, направленным на обеспечение социально-значимых сервисноинфраструктурных проектов и на предоставление инфраструктурных и иных публичных услуг, нередко это понятие трактуется и более широко. Идеи государственно-частного партнерства сегодня активно эксплуатируются в качестве идеологических элементов программных инструментов для адаптирования к тому, что они воспринимают как «изменяющиеся потребности и условия». Государственно-частное партнерство не всегда обоснованно позиционируется и как заведомо эффективный инструмент нового поколения управленческих реформ, особенно в том, что касается удовлетворения требований повышения эффективности и качества участия государства в экономических отношениях. Государственно-частному партнерству как сложному процессу, движимому зачастую противоречащими друг другу устремлениями объединившихся партнеров, присущи достаточно высокие вероятности возникновения внутренних дисбалансов и конфликтов в содержании управленческих и правовых форм, в которых происходит реализация проектов государственно-частного партнерства. Вследствие сложной природы этого института, объективирующегося в большом множестве разнообразных форм в зависимости от условий конкретных стран, в научной литературе представлен широкий спектр контрадикторных и контроверсивных взглядов и концепций относительно различных аспектов государственно-частного партнерства, в том числе относительно правовой и экономической природы государственно-частного партнерства, значения и сути этого понятия, а также относительно форм, пределов и других особенностей организации и реализации таких партнерств.
113
Один из авторитетных политических деятелей Великобритании, Нил Киннок, будучи комиссаром по транспорту Европейской комиссии (высшего органа исполнительной власти Евросоюза), писал, что «государственно-частное партнерство должно рассматриваться не как своего рода утонченная форма приватизации, но как подлинный альянс, в котором каждая сторона имеет свои собственные различные и четко определенные роли»487. Однако следует согласиться с М.В. Клиновой, утверждающей, что «не всякое взаимодействие государства и частного капитала в смешанной экономике можно отнести к категории государственночастного партнерства, а лишь такое, когда бизнес по поручению и при поддержке государства выполняет функции, которые раньше возлагались на последнее, когда рыночные начала внедряются в традиционную сферу активности государства, в том числе в инфраструктуру»488. При этом государственно-частное партнерство для всех сторон обладает своими привлекательными особенностями. Для государственного партнера государственно-частное партнерство является механизмом, позволяющим ему при правильной организации получить приток ресурсов частного сектора, оптимизировать инвестиции и стимулировать развитие страны во многих сферах общественных отношений с соблюдением публичных интересов. Не случайно государственно-частное партнерство обычно изображается его сторонниками как средство реагирования на финансовую жесткость правительства и как средство, альтернативное вложениям государственного капитала в инфраструктуру и иные дорогостоящие проекты. Для частного сектора государственно-частное партнерство позиционируется как форма эффективной реализации своих инвестиционных проектов. Частному сектору государственно-частное партнерство дает очевидные выгоды в виде получения существенных доходов, нового ценного управленческого и хозяйственно-
487
Kinnock N. Using public-private partnerships to develop transport infrastructure / Public Private Partnerships Conference (Barbican Centre, London, 24 February 1998). – London, 1998. . 488 Клинова М.В. Государство и частный капитал в поисках прагматичного взаимодействия. – М.: ИМЭМО РАН, 2009. – 122 с. – С. 89–90. .
114
экономического опыта, развития и привлечения технологических инноваций. Приводимая ниже схема (рис. 2)489 иллюстрирует место государственно-частного партнерства, включая различные формы его реализации, в сравнении с приватизацией в диапазоне рисков для бизнеса.
Рис. 2
Концепция партнерства существенно отличается по целям, концептуальным предпосылкам, содержанию и результатам от приватизации, поэтому определять государственно-частное партнерство как форму приватизации было бы не обоснованно. Как отмечает Cтивен Х. Линдер, «критерии, определяющие двоичное разграничение государственного от частного, в условиях «экономики благосостояния» и либеральной политической доктрины столкнулись с существенным разнообразием многих секторов, включая гражданскую (публичную), личную сферы и сферу их взаимодействия, зависящих от несовпадающего воздействия на них политического строя и социальных отношений. Стремление к приватизации как программную направленность обычно приписывают сторонникам свободного рынка и консервативным политикам, объединившимся в общем деле против либерального государства благосостояния. Партнерства образовались как следствие реформ в тех сферах, где полная приватизация представляется наименее 489
Bastin J. Public-Private Partnerships: A Review of International and Austrian Experience // Public Private Partnership / Studiengesellschaft für Wirtschaft und Recht / Wirtschaftsuniversität Wien. – Vienna, 2003. – 23 p. – P. 2. .
115
обоснованной и достижимой, возможно, из-за технических проблем с обеспечением законности приобретения прав на собственность. Если государственные обязательства распространяются на некоторые блага и услуги, то логично, что их доставка должна осуществляться посредством соглашения с частным бизнесом. Однако сложности, связанные с этой идеологией, заметны только после детального рассмотрения. Часть мотивирующих доводов, приводимых в защиту необходимости приватизации, исходит из ее статуса как очень емкой “чемоданной идеи”, объединяющей вместе прагматичных реформаторов и идеологов разных мастей. По мере того, как мы анализируем различные аргументы насчет составляющих идеологий, мы находим характерные обязательства, которые партнерства призваны воплощать. Наиболее заметными среди этих идеологий являются те, которые опираются на неоконсервативные и неолиберальные идеи. Они будут рассматриваться как источники значения, присваиваемого партнерствам. Следовательно, концепция партнерства сама по себе является многообразной, вследствие этого она не поддается простому техническому или программному определению»490. Впрочем, и определять государственно-частное партнерство как промежуточную форму между приватизацией и арендой – это было бы слишком упрощенным взглядом на рассматриваемый феномен. Правовая природа государственно-частного партнерства является многогранной и многоаспектной. Однако особенностью существующих в научной литературе доктринальных подходов к определению правовой природы государственно-частного партнерства является то, что большинство авторов упрощают суть этого понятия и сводят его к выявлению и изучению тех элементов, которые характеризуют соответствующие правоотношения именно как государственно-частное партнерство. При этом основной упор делается на такие элементы, как «распределение ответственности» и «распределение рисков» в подобном сотрудничестве (то есть распределение рисков между государственным и частным партнерами). Но такие подходы не позволяют глубоко исследовать правовую природу государственно-частного партнерства, поскольку 490
Linder S.H. Coming to Terms With the Public-Private Partnership: A Grammar of Multiple Meanings // American behavioral scientist. – 1999. – Vol. 43(1). – P. 35–51. – P. 37–38.
116
определяют в качестве элементов правовой природы указанного феномена наиболее заметные структурные элементы его практической реализации. Более глубокие и несоизмеримо более важные сущностные моменты обычно оставляются за рамками исследований, вопросы насчет таких моментов остаются без ответа. Да и вообще, надо отметить, вопросов правовой природы государственно-частного партнерства касались немногие 491 492 исследователи (О.Х. Петерсен , Н. Киннок , C.Х. Линдер493, А.А. Родин494, В. Васильев495 и некоторые другие). Оле Хелби Петерсен выделяет два основных подхода в понимании природы государственно-частного партнерства: 1) государственно-частное партнерство представляется, главным образом, с точки зрения, отраженной в основном в научной литературе, а также с точки зрения политики, проводимой государством в данной сфере, некоей новой формой государственного управления, имеющей применение также на международном уровне, на котором признается сотрудничество с частным сектором именно в таком виде. Такой подход основывается на идее национальной конвергенции и единообразном понимании института государственночастных партнерств, а также использовании позитивного опыта стран англосаксонской системы права в области осуществления такого рода сотрудничества;
491
Petersen O.H. Public-Private Partnerships as converging or diverging trends in public management? A comparative analysis of PPP policy and regulation in Denmark and Ireland // International Public Management Review. – 2011. – Vol. 12. – № 2. – P. 1–37. 492 Kinnock N. Using public-private partnerships to develop transport infrastructure / Public Private Partnerships Conference (Barbican Centre, London, 24 February 1998). – London, 1998. . 493 Linder S.H. Coming to Terms With the Public-Private Partnership: A Grammar of Multiple Meanings // Public-private policy partnerships / Ed. by Pauline Vaillancourt Rosenau. – Westwood (MA, USA): Massachusetts Institute of Technology, 2000. – P. 19–35; Linder S.H. Coming to Terms With the Public-Private Partnership: A Grammar of Multiple Meanings // American behavioral scientist. – 1999. – Vol. 43(1). – P. 35–51. 494 Родин А.А. Правовая природа соглашения о государственно-частном партнерстве: соглашение международного и внутригосударственного права // . 495 Васильев В. Правовые вопросы осуществления государственно-частного партнерства // Транспорт Российской Федерации. – 2006. – № 4. – С. 28–29. .
117
2) институт государственно-частного партнерства 496 рассматривается как универсальное явление. Cтивен Х. Линдер пишет: «Моя аргументация до сих пор связана с современным возрождением идеи партнерства с тремя типами изменений. На самом абстрактном уровне, происходила интенсивная теоретическая работа, изучающая и усложняющая традиционную систему двоичного деления секторов на экономической основе. Эти размышления приводят нас к публичному обсуждению отличительных институциональных сфер и стимулируют новые идеи о социальном строе. В результате старая раздробленность на частное и государственное теряет свой естественный первоначальный вид и подразумевает устаревшие особенности ранней эпохи. На нижнем уровне абстракции понимания речь идет о влиянии политических ценностей и обязательств, которое оживляет современные идеологические расхождения, по крайней мере среди либеральных конституционных режимов, граничащих с Северной Атлантикой. Власть консервативных лидеров в этих режимах на протяжении 1980-х годов подкрепляла статус и практическую пользу их доктринальной базы. Это… помогло расщепить движение на различные направления, но, в то же время, увеличило количество возможных альтернатив для идеалов прогрессивной эры и для центристских методов послевоенной реабилитации государства. В конце концов на прагматическом уровне, тенденции в сфере реформы управления в начале 1990-х годов перешли от принципов единого лидерства и поведения к более разнообразным акцентам на гибкость и инновации, усиливая партнерские идеалы»497. Предлагаемый нами подход к определению правовой природы государственно-частного партнерства, основанный на восприятии государственно-частного партнерства как сложного многомерного феномена, корреспондирует подходам некоторых других исследователей, хотя и не пересекается с ними.
496
Petersen O.H. Public-Private Partnerships as converging or diverging trends in public management? A comparative analysis of PPP policy and regulation in Denmark and Ireland // International Public Management Review. – 2011. – Vol. 12. – № 2. – P. 1– 37. – P. 24. 497 Linder S.H. Coming to Terms With the Public-Private Partnership: A Grammar of Multiple Meanings // American behavioral scientist. – 1999. – Vol. 43 (1). – P. 35–51. – P. 38–39.
118
Правовую природу государственно-частного партнерства, на наш взгляд, следует рассматривать, как минимум, на двух уровнях. На первом уровне природу государственно-частных партнерств можно рассмотреть с точки зрения природы соглашений о государственно-частных партнерствах. Применение института государственно-частного партнерства может быть реализовано посредством договора об управлении с условием весьма незначительного привлечения частного финансирования, или посредством концессионного договора, в рамках которого частный сектор может осуществлять полное финансирование реализации проекта, либо посредством создания совместного предприятия государственным сектором и частным, или в других формах. Государственно-частное партнерство используется для обозначения целого ряда моделей сотрудничества, включая в себя все, начиная с аутсорсинга и участия частного сектора в совместных предприятиях частного сектора с государственным сектором, заканчивая концессионными проектами, где государственный сектор передает значительные и специфические инвестиционные и оперативные риски частному сектору. Соответственно, правовая природа такого рода отношений для разных видов соглашений является различной. Существует множество моделей государственно-частного партнерства, применяемых в разных странах, в зависимости от того, какая именно концепция (или концепции) государственно-частного партнерства была принята как основание для создания правовой базы партнерств. В некоторых странах и в конкретных случаях это гражданско-правовой договор, в других – административный договор, где-то значительное использование элементов международноправовых договоров, в большинстве случаев это договоры смешанной природы. Конструирование адекватного определения понятия государственно-частного партнерства является сложным, поскольку крайне сложно обобщить особенности контрактов государственночастного партнерства и выявить закономерности, если существуют многие десятки укрупненных моделей таких контрактов. Второй уровень осмысления и интерпретации правовой природы государственно-частного партнерства требует существенно большей фундаментальности и глубины проникновения в суть явления. На нем мы и сосредоточим внимание.
119
Согласно нашей авторской концепции, государственно-частное партнерство представляет собой «vinculum juris», упорядоченную совокупность прав и обязанностей. По сути, договор о государственночастном партнерстве является соглашением, в соответствии с которым собственник, представляющий государственный сектор, передает определенные права партнеру из частного сектора с одновременным принятием частным партнером на себя обязательств по выполнению ряда действий с соблюдением особых условий, придающих такому соглашению характер государственно-частного партнерства. При этом правовая природа государственно-частного партнерства в нашей концепции раскрывается посредством выявления и описания основных принципов, образующих в системном единстве описание (отражение) правовой природы указанного феномена. Соответственно данному нами выше (в § 1.1) определению понятия «государственно-частное партнерство», в нашей концепции правовая природа государственно-частного партнерства определяется через «концепцию двух ключей», выступающую в роли «правовых оков» (vinculum juris) и парадигмальной основы государственно-частного партнерства и предполагающую, что орган публичной власти и частный хозяйствующий субъект реализуют функционально-целевую (корреально-функциональную и конкордантно-целевую) консолидацию своих ресурсов для совместной реализации конкретного проекта (группы проектов) при условии обеспечения приоритета публичных интересов. Конкордантно-целевое [взаимодействие] – качество, отражающее консорциумную согласованность действий и целей партнеров в рамках проекта, но отнюдь не полное совпадение целей партнеров, поскольку цели государственного партнера в рамках проекта отличаются от целей частного партнера, во всяком случае, существенно не совпадают, сближаясь лишь в части необходимости достижения объективного результата выполнения проекта по организации (строительству, модернизации и т.д.) сервисноинфраструктурной системы (или объекта).
120
Корреальное [взаимодействие] – в общем смысле, это характеристика, отражающая совместность, солидарность и соответственность за что-либо498. Соответствующим образом, корреально-функциональная [консолидация] в данном случае обозначает, что консолидируемые для реализации конкретного проекта (группы проектов) ресурсы публичного партнера и частного партнера не просто соединяются, складываются с простейшим распределением их по направлениям реализации и ответственности, а образуют новое системное качество путем сложноструктурного солидарного (по совместному решению, при совместной корректировке) функционально детерминированного оптимального распределения (делегирования) по каждому из партнеров тех или иных связанных с конкретным проектом: – вещных прав; – финансовых расходных, гарантийных и иных обязательств; – ответственности за выполнение тех или иных действий или за достижение тех или иных результатов; – ответственности за управление теми или иными финансово-экономическими, организационно-политическими и иными рисками; – ответственности за те или иные возможные, в том числе прогнозируемые, деликты; – доходов таким образом, что стороны солидарно отвечают в целом за проект, субсидиарно отвечая за те или иные аспекты его реализации. То есть принцип двух ключей заключается в том, что только при соработничестве и со-ответственности обоих партнеров (или всех партнеров, если их в проекте более двух) проект будет реализован (чтобы «запустить» его, «следует повернуть одновременно оба ключа»), и напротив – реализация проекта остановится, если хотя бы один из партнеров будет бездействовать или ненадлежащим образом исполнять свои обязанности по контракту государственно-частного партнерства. Речь идет об установлении и поддержании для обоих 498
См.: Словарь русских синонимов и сходных по смыслу выражений / Под. ред. Н. Абрамова. – М.: Русские словари, 1999. Этимологию слова см.: Римское частное право: Уч. / Под ред. И.Б. Новицкого и И.С. Перетерского. – М.: Юриспруденция, 2005. – 448 с.
121
партнеров (всех партнеров) баланса (балансов) функциональной системы (систем) «интересы – действия (включая затраты) – ответственность – получаемые на выходе блага». В этом и заключается суть партнерства, солидарного взаимодействия. Воздействие любой несущественной дискордантности (рассогласованности) может быть нейтрализовано (исправлено) этой системой, если она устойчива. Но любая существенная дискордантность (рассогласованность) может ее парализовать. Ключевая идея государственно-частного партнерства заключается в привлечении частных партнеров (частных хозяйствующих субъектов, институты гражданского общества) к решению вопросов общенационального значения или, по крайней мере, вопросов публичного характера, имеющих особую социальную важность, обеспечивая при этом положительные социальноэкономические результаты выполнения проекта, соответствующие публичным интересам, а также получение дохода частными партнерами. При этом не ставится цель либерализации экономики и уменьшения влияния государства на экономические отношения. Поэтому императивом государственно-частного партнерства выступают сложноструктурное распределение (разграничение) прав и обязанностей партнеров, а также правил их взаимодействия, включая выработку взаимосогласованных решений. Отношения между партнерами влекут за собой некоторый взаимовыгодный обмен обязательствами, ответственностями, компетенциями и рисками, каждая сторона привносит что-то ценное другим для обмена или инвестирования. «Представители государства должны будут думать и вести себя как предприниматели, в то время как представители частного бизнеса должны учитывать государственные интересы и быть готовыми к подробной государственной отчетности», – уточняет Cтивен Х. Линдер499. Содержание рассматриваемой концепции правовой природы государственно-частного партнерства, основывающейся на «концепции двух ключей», с теоретической точки зрения раскрывается 499
Linder S.H. Coming to Terms With the Public-Private Partnership: A Grammar of Multiple Meanings // American behavioral scientist. – 1999. – Vol. 43(1). – P. 35–51. – P. 36–37.
122
через выявление и описание находящихся в системном единстве следующих принципов: 1) принцип эффективности расходования бюджетных средств; 2) принцип приоритета публичных интересов (как выражение принципа народовластия, лежащего в основе деятельности демократического государства); 3) принцип императива социальной пертинентности (полезности, социоцентричности) экономической политики государства; 4) принцип социальной ответственности бизнеса; 5) принцип государственно-общественного характера управления в ряде сфер общественных отношений (в сфере образования, культуры, спорта и т.д.); 6) принцип информационной открытости; 7) принцип обеспечения государственного контроля, в том числе парламентского, и общественного контроля. Рассмотрим некоторые из этих принципов подробнее. 1. Принцип эффективности расходования бюджетных средств. Одним из принципов, лежащих в основе принятия решений в сфере государственного управления, является принцип эффективности, он детерминирован объективно обусловленной конечностью, исчерпаемостью, ограниченностью ресурсов, которыми обладают публичные власти (людских, финансовых, имущественных и т.д.). В этом смысле многие государственные решения в их различных аспектах связаны с необходимостью рассмотрения вопроса об обеспечении эффективного распределения государственных ресурсов в целях оптимизации их использования. В государственно-частном партнерстве, особенно в формах, связанных с предоставлением государственных средств, то есть с софинансированием государством каких-то проектов, этот принцип имеет особое значение, поскольку государственно-частное партнерство не является самоцелью, но представляет собой альтернативный способ реализации проекта в публичной сервисноинфраструктурной сфере. 2. Принцип приоритета публичных интересов (как выражение принципа народовластия, лежащего в основе
123
деятельности демократического государства). Следствием этого принципа являются принципы государственно-общественного характера управления в разных сферах общественных отношений (образование, культура, спорт), принцип равного доступа граждан к государственной службе и др. 3. Принцип императива социальной пертинентности (полезности, социоцентричности) экономической политики государства. Данный принцип разными авторами может обозначаться самым различным образом, но мы формулируем его именно так. Пертинентность – полезность, соответствие чего-либо ожиданиям его полезности. Речь идет не о вопросе социальной ориентированности экономики, а более широко – о социальной полезности конкретного действия или результатов проекта (полезности с точки зрения достижения, поддержания и обеспечения общего блага). Государственно-частное партнерство как механизм интеграции и консолидации усилий государства и частных хозяйствующих субъектов предполагает консолидацию двух господствующих, но различных секторов экономики (каждого с разными целями и установками) для развития общества в целом, для достижения публичных интересов. Государственно-частное партнерство является инструментом государственной экономической, в том числе бюджетной, политики и все чаще применяется развитыми и развивающимися странами для строительства и переустройства объектов своей инфраструктуры. Основной целью государственночастного партнерства является привлечение частного сектора и его ресурсов путем разного рода стимулирования для участия в реализации обладающих особой социальной значимостью проектов. Следствием императива ориентированности экономики на обеспечение общего блага (условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека) является то, что проектами государственно-частного партнерства могут быть не любые соглашения о сотрудничестве, а исключительно общественно значимые проекты, удовлетворяющие важные потребности общества, поэтому для государства извлечение прибыли из эксплуатации данных объектов носит второстепенное значение, а иногда и вообще не предполагается (эксплуатация стадионов, мест общественного
124
пользования, больниц), в то время как для бизнеса это прежде всего гарантированный способ получения дохода без дополнительных расходов. Полагаем совершенно ясным, что стимулирование частного сектора путем создания государственно-частных партнерств возможно исключительно на конкурсной основе и в отношении достаточно крупных финансово ёмких проектов. 4. Принцип социальной ответственности бизнеса. Концепция социальной ответственности бизнеса в разных формулировках и интерпретациях была известна с давних времен существования предпринимательства. Наиболее распространенным способом участия частного сектора (бизнес-структур) в решении социальных проблем являлась и является корпоративная благотворительность, направленная на осуществление инвестиций в какие-либо наиболее социально значимые сферы, направления, отдельные проекты посредством пожертвований в денежной или натуральной форме как институализированным, так и неинституционализированным группам, объединениям граждан, а равно отдельным гражданам. В широком смысле благотворительность является ответом на потребности общества. Но мотивация такого рода деятельности, тем более систематической, может быть различной – этическо-гуманитарной, абстрактно-альтруистической, репутационной, в интересах рекламирования своей компании или бренда (спонсорство) и др. Постепенно ставшая уже традиционной в современном мире благотворительность частного сектора стала усложняться в своих формах и механизмах. Сегодня обобщенно можно выделить две модели благотворительности: – традиционная модель, основанная на концепции благотворительности; – концепция социальных инвестиций, связанных с гражданским правосознанием предпринимателей, с их осознанием своей ответственности за страну, за общество, за государство. Если для чистой благотворительности затраченные на нее ресурсы считаются владельцами компаний безвозмездно потраченными средствами, то для перспективных проектов стала актуализироваться необходимость сочетания той же, по сути, благотворительности (как выражения социальной ответственности
125
бизнеса) с какими-то факторами, приносящими предпринимателю еще и другое, помимо морального, удовлетворение. Иными словами, все больше актуализируется вопрос о том, как принести пользу обществу, реализовав проект в публичных интересах, и получить от этого гарантированный доход и иные, пусть даже и нематериальные активы (например, специфический организационно-управленческий или финансово-экономический опыт). Как указывает аргентинский исследователь Гийермо Кантор, «корпоративная социальная ответственность является многогранным понятием, поскольку относится к типу корпоративного поведения, которое возникает как предпосылка необходимости обеспечения качества жизни и лояльности общества, в котором работает корпорация, поиска преимуществ для работников и долевого дохода в постоянной и стабильной средне- и долгосрочной перспективе. Понятие социальной ответственности наступает на пятки концепции корпоративного гражданства, поэтому относится к всеобъемлющим и систематическим факторам управления бизнесом»500. Вместе с тем, совершенно ясно, что далеко не во всех проектах государственно-частного партнерства принцип социальной ответственности определяет мотивацию частных партнеров. Во многих случаях мотивом участия частного партнера является только получение прибыли. Поэтому влияние принципа социальной ответственности бизнеса различается в разных конкретных проектах, вплоть до полного его исключения из мотивации частного партнера. ***** Правовую природу контракта государственно-частного партнерства обоснованно оценить как смешанную административноправовую, гражданско-правовую и финансово-правовую. По существу, контракт государственно-частного партнерства – это сложносоставной контракт, который может включать в себя блоки положений, определяющих отношения по предмету контракта самым различным образом, в зависимости от предмета контракта – как концессионные и/или как отношения в рамках государственных закупок (но только в сочетании с другими из указанных) и/или как отношения аренды и/или как ряд иных видов договорных отношений. 500
Cantor G. Cooperación Público-Privada. Reflexiones a partir de una experiencia // . – 15 p. – P. 4.
126
Одновременно представляет не меньший интерес вопрос об экономической природе государственно-частного партнерства. По мнению А.А. Пискунова, «государственно-частное партнерство по своей экономической природе является результатом развития и диверсификации традиционных механизмов взаимодействия хозяйственных взаимоотношений между государственной властью и частным сектором в целях разработки, планирования, финансирования, строительства и эксплуатации объектов, в том числе с целью привлечения дополнительных источников финансирования. Государство, как правило, не может полностью отказаться от своего присутствия в тех или иных сферах и вынуждено сохранять контроль либо над определенным имуществом, либо над определенным видом деятельности. В любом случае это означает финансирование проектов на основе государственночастного партнерства за счет средств соответствующих бюджетов» 501. ***** Для уточнения и верификации авторской концепции правовой природы и парадигмальных основ государственночастного партнерства было исследовано свыше 100 судебных решений зарубежных судебных инстанций (США, Ирландии, Великобритании и др.). В числе рассмотренных судебных решений – следующие решения, обзор которых для примера представлен ниже. Решение Апелляционного суда по Седьмому округу США от 12.10.2000 по делу «Рой Л. Эндсли и Стивен Грэхэм, лично и от лиц, находящихся в аналогичном положении, против города Чикаго»502.
501
Пискунов А.А. Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Анализ эффективности реализации крупномасштабных проектов и программ в субъектах Российской Федерации на условиях государственночастного партнерства» // . – С. 160–216. – С. 161. 502 Решение Апелляционного суда по Седьмому округу США от 12.10.2000 по делу «Рой Л. Эндсли и Стивен Грэхэм, лично и от лиц, находящихся в аналогичном положении, против города Чикаго» (Case «Roy L. Endsley Iii and Stephen Graham, Individually and on Behalf of Those Similarly Situated v. City of Chicago», № 230 F.3d 276) // .
127
Оспаривание использования городскими властями доходов от платного объекта инфраструктуры (автомобильного моста Чикаго Скайвей, который был построен с участием частного партнера) на реализацию модернизации и обеспечения иных инфраструктурных объектов, с вышеуказанным объектом не связанных. Решение Апелляционного суда по Девятому округу США от 06.10.2010 по делу «Корпорация “Общинный дом” Inc. и др. против Дэвида Х. Биетера и др.»503. В соответствии с целями законодательства города Бойс, компания CHI арендовала у города здание в рамках государственночастного партнерства для осуществления в нем деятельности приюта, в 2004 году контракт был расторгнут по обоюдному согласию, в 2005 году здание арендовала другая организация – BRM, учредившая там религиозный приют, в 2007 году компания BRM выкупила здание в соответствии с договором. После расторжения договора с первой компанией и до заключения со второй, компания CHI подала иск против администрации города по поводу того, что предполагаемое заключение договора с BRM нарушает законодательство. Решение Федерального окружного суда по округу Колумбия США от 09.11.2009 по делу «Компания “Паркридж 6” LLC и др. против Департамента транспорта США и др.»504. Истец владеет собственностью, которая оказалась прилегающей к предполагаемому месту нахождения объекта инфраструктуры в рамках проекта развития шоссейных дорог, реализуемый в рамках государственно-частного партнерства. Заявлялось, что такое строительство в том числе нарушает Закон штата Виргиния «О государственно-частных партнерствах».
503
Решение Апелляционного суда по Девятому округу США от 06.10.2010 по делу «Корпорация “Общинный дом” Inc. и др. против Дэвида Х. Биетера и др.» (Case «Community House, Inc., et al v. David H. Bieter, et al», № 09-35780) // . 504 Решение Федерального окружного суда по округу Колумбия США от 09.11.2009 по делу «Компания “Паркридж 6” LLC и др. против Департамента транспорта США и др.» (Case «Parkridge 6, LLC et al v. United States Department of transportation et al», № 09-cv-01478(GK)) // .
128
Решение Федерального окружного суда по округу Калифорния США от 28.11.2011 по делу «Компания “Вьест” LLC и др. против компании “Хилл Редвуд Девелоупмент” LTD и др.»505. Закончившееся неуспехом совместное предприятие. Встречные иски сторон за введение в заблуждение, небрежность и т.д. Решение Федерального окружного суда по округу Калифорния США от 28.09.2009 по делу «Город Лагуна-Нигель против Федерального агентства по чрезвычайным ситуациям и др.»506. Спор по поводу предоставления федеральной помощи для ликвидации последствий стихийных бедствий и вступления города Лагуна-Нигель в государственно-частное партнерство с частными застройщиками с целью ликвидации последствий стихийного бедствия в виде штормов 1998 года в результате неоказания такой помощи соответствующим федеральным агентством. Решение Высокого суда Ирландии от 03.11.2011 по делу «Управление национальных дорог Ирландии против компании “Кельтские дороги груп (Дандолк) Ltd”»507. Рассмотрение спора между Управлением национальных дорог Ирландии, выступающим в качестве истца, и обществом с ограниченной ответственностью «Кельтские дороги груп (Дандолк)», выступающим ответчиком по данному делу по поводу корректного толкования норм постановлений Управления национальных дорог 505
Решение Федерального окружного суда по округу Калифорния США от 28.11.2011 по делу «Компания “Вьест” LLC и др. против компании “Хилл Редвуд Девелоупмент” LTD и др.» (Case «Vieste, LLC et al v. Hill Redwood Development, LTD. et al», № C 09-04024 JSW) // . 506 Решение Федерального окружного суда по округу Калифорния США от 28.09.2009 по делу «Город Лагуна-Нигель против Федерального агентства по чрезвычайным ситуациям и др.» (Case «City of Laguna Niguel v. Federal Emergency Management Agency et al», № SACV 09-0198 DOC) // . 507 Решение Высокого суда Ирландии от 03.11.2011 по делу «Управление национальных дорог Ирландии против компании “Кельтские дороги груп (Дандолк)” Ltd» (Case «National Roads Authority v. Celtic Roads Group (Dundalk) Ltd», № (2011) IEHC 71) // .
129
Ирландии, касающихся сборов с пользователей автомагистрали M1, проходящей между Горманстоном и Монастербойсом, строительство и обеспечение которой производится в рамках государственно-частного партнерства, частным партнером в котором выступает указанное общество с ограниченной ответственностью, а конкретно – по поводу расчета размеров сборов пользователей автомагистрали. Компанией «Кельтские дороги груп (Дандолк) Ltd» производилось взимание сборов в большем размере, чем это было предусмотрено. Решение суда было вынесено в пользу истца. Решение Высокого суда Ирландии от 16.07.2004 по разрешению спора «Компания “SIAC Construction” Ltd против Управления национальных дорог Ирландии»508. Рассмотрение спора между Управлением национальных дорог Ирландии и обществом с ограниченной ответственностью “SIAC Construction”, которое является заявителем по данному делу. Заявитель ссылался на то, что его права, включая права на льготы, предоставляемые в соответствии с положениями Директивы ЕС № 93/37/EEC о тендерах на производство публичных работ, были нарушены, а конкретно – права и законные интересы были нарушены в ходе проведения тендера на строительство автомагистрали в рамках государственно-частного партнерства на этапе проведения переговоров. Решение суда было вынесено не в пользу заявителя. Постановление Канцелярского отделения Высокого суда правосудия Англии и Уэльса от 23.11.2007 по вопросам, связанным с компанией «Metronet Rail BCV Limited», компанией «Metronet Rail SSL Limited», Законом о банкротстве от 1986 года и Законом о властях Большого Лондона от 1999 года509. 508
Решение Высокого суда Ирландии по разрешению спора «Компания “SIAC Construction” Ltd против Управления национальных дорог Ирландии» от 16.07.2004 (Case «SIAC Construction Ltd. v. National Roads Authority», № (2004) IEHC 128) // . 509 Постановление Канцелярского отделения Высокого суда правосудия Англии и Уэльса от 23.11.2007 «О вопросах, связанных с компанией «Metronet Rail BCV Limited», компанией «Metronet Rail SSL Limited», Законом о банкротстве от 1986 года и Законом о властях Большого Лондона от 1999 года» (Judgment «In the matter of Metronet Rail BCV Limited (in PPP administration) and in the matter of Metronet Rail SSL Limited (in PPP administration) and in the matter of The Insolvency Act 1986 and in the matter of The Greater London Authority Act 1999», № (2007) EWHC 2697 (Ch)) // .
130
Было принято указание в отношении двух частных компаний, общества с ограниченной ответственностью «Metronet Rail BCV Limited» и общества с ограниченной ответственностью «Metronet Rail SSL Limited», осуществляющих деятельность по содержанию и техническому облуживанию лондонского метро в рамках государственно-частных партнерств в соответствии с действующим законодательством, а конкретно – в соответствии с Законом о властях Большого Лондона от 1999 года. В деле рассматривались различные аспекты применения данного закона к осуществлению государственночастных партнерств. Решение Суда по технике и строительству отделения королевской скамьи Высокого суда правосудия Англии и Уэльса от 14.03.2008 по делу «Компания “Метрополитен Лондона Лимитед” против компании “Metronet Rail BCV Limited” и компании “Metronet Rail SSL Limited”»510. Дело связано с осуществлением государственно-частных партнерств по обеспечению функционирования метрополитена Лондона. В рамках договоров о государственно-частных партнерствах общество с ограниченной ответственностью «Метрополитен Лондона Лимитед» передало отдельные части инфраструктуры метрополитена другим компаниям, заключившим с «Метрополитен Лондона Лимитед» договоры о предоставлении услуг на участках инфраструктуры метрополитена Лондона. Далее данные компании были проданы и приобретены Совместным предприятием «Метронет», которое переименовало их в «Metronet Rail BCV Limited» и «Metronet Rail SSL Limited». Данные компании также продолжали обслуживать отдельные части инфраструктуры метрополитена. В рамках договоров о государственно-частных партнерствах с данными компаниями одной из целей «Метронет» поставила модернизацию и реконструкцию помещений станций метрополитена в определенные сроки. Такие модернизация и реконструкция не были достигнуты «Metronet Rail BCV 510
Решение Суда по технике и строительству отделения королевской скамьи Высокого суда правосудия Англии и Уэльса по делу «Компания “Метрополитен Лондона Лимитед” против компании “Metronet Rail BCV Limited” и компании “Metronet Rail SSL Limited”» от 14.03.2008 (Case «London Underground Limited v. Metronet Rail BCV Limited (in PPP administration), Metronet Rail SSL Limited (in PPP administration)», № (2008) EWHC 502 (TCC) // .
131
Limited» в надлежащие сроки. Компания «Метрополитен Лондона Лимитед» передала «Метронет» уведомление о корректировке дальнейшей деятельности, которую в данных конкретных обстоятельствах «Метронет» не мог реализовать. В деле рассматривается вопрос правомерности предоставления вышеуказанного уведомления, а также вопросы, связанные с толкованием отдельных положений договоров на оказание услуг. Решение по делу было вынесено в пользу «Метрополитен Лондона Лимитед». Решение Суда по технике и строительству отделения королевской скамьи Высокого суда правосудия Англии и Уэльса от 21.12.2010 по делу «Компания “Exel Europe Limited” против Траста университетских больниц Ковентри и Уорикшира NHS» 511. В деле рассматриваются вопросы осуществления государственных закупок (в том числе процедура проведения тендера на управление и эксплуатацию) в отношении Консорциума по проведению закупок в сфере здравоохранения, который является формой государственно-частного партнерства, Трестом Университетских больниц Ковентри и Уорикшира NHS, выступающим ответчиком по данном делу. Заявителем является общество с ограниченной ответственностью «Exel Europe Limited», которое является конкурентом Консорциума по проведению закупок в сфере здравоохранения. Иск был подан по поводу некорректного проведения процедуры тендера. Решение было вынесено не в пользу истца. Решение Внешней палаты Сессионного суда Шотландии от 04.11.2009 по делу «Компания “Education 4 Ayrshire Limited” против Совета Южного Эйршира»512.
511
Решение Суда по технике и строительству отделения королевской скамьи Высокого суда правосудия Англии и Уэльса от 21.12.2010 по делу «Компания “Exel Europe Limited” против Траста университетских больниц Ковентри и Уорикшира NHS» (Case «Exel Europe Limited v. University Hospitals Coventry and Warwickshire NHS Trust», № (2010) EWHC 3332 (TCC) // . 512 Решение Внешней палаты Сессионного суда Шотландии от 04.11.2009 по делу «Компания “Education 4 Ayrshire Limited” против Совета Южного Эйшира» (Case «Education 4 Ayrshire Limited against South Ayrshire Council», № (2009) CSOH 146) // .
132
В соответствии с договором о реализации проекта подрядчик (общество с ограниченной ответственностью «Education 4 Ayrshire Limited»), выступающий по делу в качестве истца, принял на себя обязательство осуществить для ответчика, Совета Южного Эйршира, определенные работы по обеспечению проектирования и строительства шести школ. Данный договор подразумевал реализацию части проекта строительства школ в Южном Эйршире в рамках государственно-частного партнерства. В части договора с подрядчиком, предполагавшей строительство школ, подразумевалось, что подрядчик выступает в качестве субподрядчика к подрядчику по строительству к компании «Каррилион». В соответствии с договором подрядчик должен был предоставлять свои услуги на каждом определенном договором этапе осуществления реализации проекта. Также договор определял возможности для ответчиков по продлению сроков, а также вопросы, касающиеся выплаты компенсаций. Произошла задержка в ходе реализации проекта, как утверждали ответчики, в результате открытия неучтенного еще одного асбестового месторождения в месте строительства инфраструктурного объекта и, как следствие, не была выплачена компенсация в полном объеме. ***** Указанный анализ зарубежных судебных решений в целом содействовал уточнению авторских концепций осмысления, понимания, описания и интерпретации феномена государственночастного партнерства.
133
§ 1.4. Краткий обзор законодательства Российской Федерации о государственно-частном партнерстве Развитие форм и механизмов государственно-частного партнерства, наряду с упрощением налогового администрирования, разумным сокращением нерыночного сектора экономики и снижением масштабов коррупции, является весомым ресурсом стимулирования инвестиционной активности в России и в целом развития экономики нашей страны. Механизмы государственно-частного партнерства уже широко задействованы в реализации инновационных проектов в наукоградах и при создании бизнес-инкубаторов513, в строительстве дорожной инфраструктуры514, транспортной инфраструктуры515, аэропортовой инфраструктуры516, в жилищном строительстве517, в развитии культуры518, в развитии электронной промышленности519, лесного комплекса520, в здравоохранении и многих других сферах. 513
Полигон для инноваций // Бизнес. – 25.04.2005. – № 73. Карпова О., Кувшинова О. Концессионные дороги // Бизнес. – 20.02.2006. – № 29. 515 Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 16.08.2010 № 1103 «Об открытом конкурсе на право заключения соглашения о создании и последующей эксплуатации на основе государственно-частного партнерства линии нового вида пассажирского транспорта "Надземный экспресс"»; Постановление Правительства РФ от 05.12.2001 № 848 (ред. от 30.12.2011) «О Федеральной целевой программе “Развитие транспортной системы России (2010–2015 годы)”» // СПС «КонсультантПлюс». 516 См., например: Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 24.05.2011 № 622 «Об одобрении проекта Дополнительного соглашения № 1 к Соглашению о создании, реконструкции и эксплуатации на основе государственно-частного партнерства объектов, входящих в состав имущества аэропорта “Пулково”». 517 См., например: Постановление Правительства Москвы от 27.09.2011 № 454-ПП (ред. от 22.02.2012) «Об утверждении Государственной программы города Москвы на среднесрочный период (2012–2016 гг.) "Жилище"»; Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 24.05.2011 № 624 (ред. от 27.01.2012) «О Региональной программе "Стимулирование развития жилищного строительства в Санкт-Петербурге" на 2011–2015 годы» // СПС «КонсультантПлюс». 518 Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 07.02.2012 № 113 «О Программе развития сферы культуры в Санкт-Петербурге "Культурная столица" на 2012–2014 годы» // СПС «КонсультантПлюс». 519 Приказ Минпромэнерго РФ от 07.08.2007 № 311 «Об утверждении Стратегии развития электронной промышленности России на период до 2025 года» // СПС «КонсультантПлюс». 520 Приказ Минпромторга РФ № 248, Минсельхоза РФ № 482 от 31.10.2008 «Об утверждении Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года» // СПС «КонсультантПлюс». 514
134
Обсуждались возможности реализации проектов государственночастного партнерства в сфере телерадиовещания521. В настоящее время на федеральном уровне отсутствует профильный федеральный закон о государственно-частном партнерстве. Хотя еще на заседании круглого стола по теме «Государственное частное партнерстве в инвестиционной деятельности: проблемы, пути их решения, законодательное обеспечение» 23 апреля 2008 г. в Совете Федерации были заявлены планы разработки концепции федерального закона о государственночастном партнерстве в России и было рекомендовано правительству РФ рассмотреть целесообразность разработки федерального закона о государственно-частном партнерстве522. Тем не менее, масштабные инфраструктурные проекты в России реализуются в форме государственно-частного партнерства на основе следующих нормативных правовых актов, регулирующих отдельные вопросы государственно-частного партнерства или закладывающих для него правовые основы экономической среды и предпринимательских отношений в целом: – Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (с последующими изменениями) 523; – Бюджетный кодекс Российской Федерации 31.07.1998 № 145ФЗ (с последующими изменениями)524; – Федеральный закон от 17.05.2007 № 82-ФЗ «О банке развития» (с последующими изменениями)525 (пункт 11 части 3 статьи 3); – Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (с последующими изменениями)526 (пункт 10 части 1 статьи 14); 521
Главный итог – платное телевидение входит в моду! // Broadcasting. Телевидение и радиовещание. – 15.10.2008. – № 7. 522 Совфед инициирует разработку федерального закона о государственно-частном партнерстве // . – 23.04.2008. 523 Собрание законодательства Российской Федерации. – 25.07.2005. – № 30 (ч. II). – Ст. 3126. С последующими изменениями. Действующая редакция – СПС «КонсультантПлюс». 524 Собрание законодательства Российской Федерации. – 03.08.1998. – № 31. – Ст. 3823. С последующими изменениями. Действующая редакция – СПС «КонсультантПлюс». 525 Собрание законодательства Российской Федерации. – 28.05.2007. – № 22. – Ст. 2562. С последующими изменениями. Действующая редакция – СПС «КонсультантПлюс».
135
– Федеральный закон от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» (с последующими изменениями)527 (часть 3 статьи 16.1); – Федеральный закон от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (с последующими изменениями)528; – Федеральный закон от 19.07.2007 № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий» (с последующими изменениями) 529; – Федеральный закон от 27.07.2010 № 211-ФЗ «О реорганизации Российской корпорации нанотехнологий» 530 (с последующими изменениями) ; – Федеральный закон от 30.10.2007 № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» (с последующими изменениями)531; – Федеральный закон от 23.11.2007 № 270-ФЗ «О Государственной корпорации "Ростехнологии"» (с последующими изменениями)532; – Федеральный закон от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (с последующими изменениями)533.
526
Собрание законодательства Российской Федерации. – 28.11.2011. – № 48. – Ст. 6724. С последующими изменениями. Действующая редакция – СПС «КонсультантПлюс». 527 Собрание законодательства Российской Федерации. – 26.08.1996. – № 35. – Ст. 4137. С последующими изменениями. Действующая редакция – СПС «КонсультантПлюс». 528 Собрание законодательства Российской Федерации. – 25.07.2005. – № 30 (ч. II). – Ст. 3127. С последующими изменениями. Действующая редакция – СПС «КонсультантПлюс». См. также федеральные законы об особых экономических зонах в Магаданской области, в Калининградской области. 529 Собрание законодательства Российской Федерации. – 23.07.2007. – № 30. – Ст. 3753. С последующими изменениями. Действующая редакция – СПС «КонсультантПлюс». 530 Собрание законодательства Российской Федерации. – 02.08.2010. – № 31. – Ст. 4180. С последующими изменениями. Действующая редакция – СПС «КонсультантПлюс». 531 Собрание законодательства Российской Федерации. – 05.11.2007. – № 45. – Ст. 5415. С последующими изменениями. Действующая редакция – СПС «КонсультантПлюс». 532 Собрание законодательства Российской Федерации. – 26.11.2007. – № 48 (2 ч.). – Ст. 5814. С последующими изменениями. Действующая редакция – СПС «КонсультантПлюс».
136
Статья 179.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет, что Инвестиционным фондом Российской Федерации является часть средств федерального бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства. При этом указано, что бюджетные ассигнования Инвестиционного фонда Российской Федерации, не использованные в текущем финансовом году, направляются на увеличение размера Инвестиционного фонда Российской Федерации в очередном финансовом году и плановом периоде. Порядок формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации устанавливается Правительством Российской Федерации534. В России принят и действует значительный объем подзаконных актов, регулирующих вопросы государственночастных партнерств. Правила, регулирующие отношения по поддержке инвестиционной деятельности, установлены в Постановлении Правительства РФ от 01.03.2008 № 134 «Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований 535 Инвестиционного фонда Российской Федерации» и Постановлении Правительства РФ от 30.10.2010 № 880 (в ред. от 30.12.2011) «О порядке распределения и предоставления за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий на реализацию проектов, имеющих региональное и межрегиональное значение» (вместе с «Правилами распределения и предоставления за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий на реализацию проектов, имеющих региональное и межрегиональное значение»). 533
Собрание законодательства Российской Федерации. – 23.07.2007. – № 30. – Ст. 3799. С последующими изменениями. Действующая редакция – СПС «КонсультантПлюс». 534 Собрание законодательства Российской Федерации. – 03.08.1998. – № 31. – Ст. 3823. С последующими изменениями. Действующая редакция – СПС «КонсультантПлюс». 535 Собрание законодательства Российской Федерации. – 10.03.2008. – № 10 (2 ч.). – Ст. 932. С последующими изменениями. Действующая редакция – СПС «КонсультантПлюс».
137
В Стратегии развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года536 (пункт 4 раздела 4.4) в качестве одной из основных мер по модернизации экономики на основе технологических инноваций указана следующая: «формирование общих условий для развития частно-государственного партнерства в сфере инновационной деятельности» путем: – создания механизмов участия предпринимательского сектора в формировании прогнозов технологического развития Российской Федерации и определении приоритетных направлений развития науки, технологий и техники Российской Федерации, Перечня критических технологий Российской Федерации и приоритетов технологического развития страны; – совершенствования механизма и порядка формирования профильных федеральных целевых и ведомственных программ, имея в виду обеспечение участия предпринимательского сообщества в разработке концепций и проектов программ; – расширения практики взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и предпринимательского сообщества при размещении государственного заказа (экспертизе конкурсных заявок) в сфере науки и инновационной деятельности, включая ФЦП; – обеспечения развития системы важнейших инновационных проектов государственного значения, включая расширение объемов их бюджетного финансирования, установление порядка (методологии) их формирования и реализации в рамках федеральных целевых программ; – разработки механизмов использования средств Инвестиционного Фонда Российской Федерации на развитие инновационной деятельности, включая важнейшие инновационные проекты государственного значения; – формирования стратегий развития инновационно-активных территорий (включая наукограды, технополисы, ЗАТО), особых экономических зон технико-внедренческого типа; – разработки порядка создания центров трансфера технологий, образуемых на базе государственных научных центров Российской
536
Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года / Утверждена Межведомственной комиссией по научно-инновационной политике (протокол от 15.02.2006 № 1) // СПС «КонсультантПлюс».
138
Федерации, высших учебных заведений, институтов Российской академии наук и отраслевых институтов; – государственной поддержки формирования и развития региональных инновационных кластеров; – урегулирования – на законодательном уровне или в рамках совершенствования формы государственного контракта – вопросов приобретения и использования участниками реализации важнейших инновационных проектов государственного значения специального оборудования; – формирования мер государственного стимулирования капитализации интеллектуального потенциала промышленных компаний, в том числе для целей повышения их инвестиционной привлекательности и проведения IPO; – разработки механизмов участия Фонда содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, Российского фонда технологического развития (РФТР) и других внебюджетных фондов НИОКР в реализации важнейших инновационных проектов государственного значения; – создания механизмов координации деятельности заинтересованных федеральных органов, а также субъектов предпринимательской деятельности, при решении общих или смежных задач государственной политики, разработке федеральных и ведомственных целевых программ и т.п. В состав законодательства Российской Федерации о государственно-частном партнерстве входит комплекс законодательных и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По состоянию на июль 2012 года профильные законы о государственно-частном партнерстве действуют в 58 (из 83), то есть почти в 70 % субъектов Российской Федерации, в числе этих актов – следующие: – Закон Республики Адыгея от 08.08.2011 № 33 «О государственной политике Республики Адыгея в сфере государственно-частного партнерства»537; – Закон Республики Алтай от 05.03.2008 № 15-РЗ «Об основах государственно-частного партнерства в Республике Алтай»538; 537
; . СПС «КонсультантПлюс».
139
– Закон Алтайского края от 11.05.2011 № 55-ЗС «Об участии Алтайского края в государственно-частном партнерстве»539; – Закон Амурской области от 06.09.2010 № 379-ОЗ «О государственно-частном партнерстве в Амурской области»540; – Закон Архангельской области от 30.09.2011 № 332-24-ОЗ «Об участии Архангельской области в проектах государственночастного партнерства»541; – Закон Астраханской области от 01.09.2010 № 46/2010-ОЗ «О государственно-частном партнерстве в Астраханской области»542; – Закон Республики Башкортостан от 30.05.2011 № 398-з «Об участии Республики Башкортостан в государственно-частном партнерстве»543; – Закон Брянской области от 05.08.2011 № 77-З «Об участии Брянской области в государственно-частном партнерстве»; – Закон Республики Бурятия от 29.02.2012 № 2625-IV «О государственно-частном партнерстве в Республике Бурятия»544; – Закон Владимирской области от 09.02.2012 № 1-ОЗ «О государственно-частном партнерстве во Владимирской 545 области» ; – Закон Волгоградской области от 29.11.2011 № 2257-ОД «Об участии Волгоградской области в государственно-частном партнерстве»546;
538
Сборник законодательства Республики Алтай. – 12.05.2008. – № 47. ; ; ; . СПС «КонсультантПлюс». 539 Алтайская правда. – 18.05.2011. – № 139. ; . СПС «КонсультантПлюс». 540 ; . СПС «КонсультантПлюс». 541 Волна. – 11.10.2011. – № 44. ; . 542 ; . СПС «КонсультантПлюс». 543 ; . СПС «КонсультантПлюс». 544 . СПС «КонсультантПлюс». 545 . СПС «КонсультантПлюс». 546 . СПС «КонсультантПлюс».
140
– Закон Вологодской области от 31.05.2010 № 2308-ОЗ «Об участии Вологодской области в государственно-частном 547 партнерстве» ; – Закон Воронежской области от 01.11.2011 № 151-ОЗ «О государственно-частном партнерстве в Воронежской области»548; – Закон Республики Дагестан от 01.02.2008 № 5 «Об участии Республики Дагестан в государственно-частных партнерствах»549; – Закон Забайкальского края от 07.06.2010 № 374-ЗЗК «О государственно-частном партнерстве в Забайкальском крае»550; – Закон Ивановской области от 14.07.2010 № 84-ОЗ «О государственно-частном партнерстве в Ивановской области»551; – Закон Республики Ингушетия от 04.05.2010 № 24-РЗ «Об основах государственно-частного партнерства в Республике Ингушетия»552; – Закон Кабардино-Балкарской Республики от 25.02.2010 № 15РЗ «О государственно-частном партнерстве Кабардино-Балкарской Республики»553; – Закон Калининградской области от 30.12.2010 № 536 «Об участии Калининградской области в проектах государственночастного партнерства»554; – Закон Республики Калмыкия от 18.12.2008 № 59-IV-З «О государственно-частном партнерстве в Республике Калмыкия»555; – Закон Республики Карелия от 05.12.2011 № 1568-ЗРК «Об участии Республики Карелия в проектах государственно-частного партнерства»556; 547
; . СПС «КонсультантПлюс». 548 . СПС «КонсультантПлюс». 549 ; . СПС «КонсультантПлюс». 550 ; . СПС «КонсультантПлюс». 551 ; . СПС «КонсультантПлюс». 552 ; . СПС «КонсультантПлюс». 553 ; . СПС «КонсультантПлюс». 554 . СПС «КонсультантПлюс». 555 Хальмг Унн. – 20.12.2008. – № 229. ; . СПС «КонсультантПлюс».
141
– Закон Кемеровской области от 29.06.2009 № 79-ОЗ «Об основах государственно-частного партнерства»557; – Закон Кировской области от 04.06.2010 № 529-ЗО «Об участии Кировской области в проектах государственно-частного партнерства»558; – Закон Республики Коми от 04.10.2010 № 112-РЗ «Об участии Республики Коми в государственно-частном партнерстве»559; – Закон Краснодарского края от 09.06.2010 № 1989-КЗ «О государственной политике Краснодарского края в сфере государственно-частного партнерства»560; – Закон Красноярского края от 01.12.2011 № 13-6633 «Об участии Красноярского края в государственно-частном 561 партнерстве» ; – Закон Курганской области от 02.11.2009 № 495 562 «О государственно-частном партнерстве в Курганской области» ; – Областной закон Ленинградской области от 14.10.2011 № 78ОЗ «Об участии Ленинградской области в государственно-частных партнерствах»563; – Закон Республики Марий Эл от 02.08.2011 № 45-З «Об участии Республики Марий Эл в государственно-частном партнерстве»564;
556
. СПС «КонсультантПлюс». Кузбасс. – 08.07.2009. – № 120. ; . СПС «КонсультантПлюс». 558 ; ; . СПС «КонсультантПлюс». 559 ; . СПС «КонсультантПлюс». 560 Кубанские новости. – 10.06.2010. – № 93. ; . СПС «КонсультантПлюс». 561 ; . СПС «КонсультантПлюс». 562 ; . СПС «КонсультантПлюс». 563 Вестник Законодательного собрания Ленинградской области. – 05.12.2011. – Вып. 4. <www.vesty.spb.ru/acts/66.doc>. СПС «КонсультантПлюс». 564 ; . СПС «КонсультантПлюс». 557
142
– Закон Московской области от 08.06.2011 № 80/2011-ОЗ «Об участии Московской области в государственно-частном 565 партнерстве» ; – Закон Мурманской области от 27.12.2010 № 1311-01-ЗМО «Об участии Мурманской области в государственно-частных 566 партнерствах» ; – Закон Ненецкого автономного округа от 19.12.2011 № 83-ОЗ «Об участии Ненецкого автономного округа в государственно-частном партнерстве»567; – Закон Нижегородской области от 09.03.2010 № 40-З «Об участии Нижегородской области в государственно-частном партнерстве»568; – Областной закон Новгородской области от 05.05.2011 № 973-ОЗ «О государственно-частном партнерстве в Новгородской области»569; – Закон Новосибирской области от 29.03.2012 № 200-ОЗ «Об участии Новосибирской области в государственно-частном партнерстве»; – Закон Омской области от 06.04.2010 № 1249-ОЗ «О государственно-частном партнерстве в Омской области»570; – Закон Орловской области от 12.10.2011 № 1277-ОЗ «Об участии Орловской области в государственно-частных партнерствах»; – Закон Пензенской области от 30.06.2009 № 1755-ЗПО «Об инвестициях и государственно-частном партнерстве в Пензенской области»571; – Закон Псковской области от 09.12.2011 № 1119-ОЗ «Об участии Псковской области в государственно-частном 572 партнерстве» ;
565
Ежедневные Новости. Подмосковье. – 15.06.2011. – № 104. . СПС «КонсультантПлюс». 566 ; . СПС «КонсультантПлюс». 567 . СПС «КонсультантПлюс». 568 ; . СПС «КонсультантПлюс». 569 . СПС «КонсультантПлюс». 570 ; . СПС «КонсультантПлюс». 571 . СПС «КонсультантПлюс». 572 . СПС «КонсультантПлюс».
143
– Областной закон Ростовской области от 22.07.2010 № 448-ЗС «Об основах государственно-частного партнерства»573; – Закон Самарской области от 02.07.2010 № 72-ГД «Об участии Самарской области в государственно-частных партнерствах»574; – Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах»575; – Закон Саратовской области от 28.04.2010 № 62-ЗСО «Об участии Саратовской области в государственно-частном партнерстве»576; – Закон Свердловской области от 23.05.2011 № 28-ОЗ «Об участии Свердловской области в государственно-частном партнерстве»577; – Закон Республики Северная Осетия – Алания от 06.09.2010 № 43-РЗ «Об участии Республики Северная Осетия – Алания в проектах государственно-частного партнерства»578; – Закон Ставропольского края от 12.10.2009 № 67-КЗ «О государственно-частном партнерстве в Ставропольском крае»579; – Закон Тамбовской области от 07.10.2011 № 59-З «Об участии Тамбовской области в проектах государственно-частного партнерства»; – Закон Республики Татарстан от 07.07.2011 № 1717-IV ГС «О государственно-частном партнерстве в Республике Татарстан»580; – Закон Томской области от 04.12.2008 № 240-ОЗ 581 «О государственно-частном партнерстве в Томской области» ;
573
; . СПС «КонсультантПлюс». 574 . СПС «КонсультантПлюс». 575 Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. – 29.01.2007. – № 2. ; . СПС «КонсультантПлюс». 576 ; . СПС «КонсультантПлюс». 577 <www.pppi.ru/docs/44.pdf>. СПС «КонсультантПлюс». 578 ; . СПС «КонсультантПлюс». 579 < http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/investmentpolicy/privgovpartnerd ev/doc20091012_01>; <stavpred.ru/assets/files/npa/zakon%2067-kz.doc>; . СПС «КонсультантПлюс». 580 <www.pppi.ru/docs/48.pdf>. СПС «КонсультантПлюс». 581 ; ; . СПС «КонсультантПлюс».
144
– Закон Республики Тыва от 02.11.2009 № 1552 ВХ-II «Об участии Республики Тыва в государственно-частных 582 партнерствах» ; – Закон Удмуртской Республики от 09.10.2009 № 39-РЗ «Об участии Удмуртской Республики в государственно-частных партнерствах»583; – Закон Республики Хакасия от 11.05.2011 № 35-ЗРХ «Об участии Республики Хакасия в государственно-частных 584 партнерствах» ; – Закон Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 18.10.2010 № 155-ОЗ «Об участии Ханты-Мансийского автономного округа – Югры в государственно-частных партнерствах»585; – Закон Челябинской области от 06.10.2009 № 475-ЗО «Об участии Челябинской области в государственно-частном партнерстве»586; – Закон Чеченской Республики от 20.06.2011 № 14-РЗ «Об участии Чеченской Республики в проектах государственночастного партнерства»587; – Закон Чувашской Республики от 20.12.2010 № 71 «Об участии Чувашской Республики в проектах государственно-частного 588 партнерства» ; – Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 01.03.2010 № 29-ЗАО «Об участии Ямало-Ненецкого автономного округа в проектах государственно-частного партнерства»589;
582
; . СПС «КонсультантПлюс». 583 ; <www.pppi.ru/docs/25.pdf>. СПС «КонсультантПлюс». 584 . СПС «КонсультантПлюс». 585 ; . СПС «КонсультантПлюс». 586 Южноуральская панорама. – 08.10.2009. – № 195. ; . СПС «КонсультантПлюс». 587 Российская газета. – 20.06.2011. ; . СПС «КонсультантПлюс». 588 ; . СПС «КонсультантПлюс». 589 Красный Север. – 03.03.2010. – № 23/3, спецвыпуск. ; . СПС «КонсультантПлюс».
145
– Закон Ярославской области от 01.12.2010 № 50-З «Об участии Ярославской области в проектах государственно-частного партнерства»590. Действуют также многочисленные региональные законы, касающиеся отдельных аспектов государственно-частного партнерства, в их числе: Закон Московской области от 16.07.2010 № 96/2010-ОЗ «Об инвестиционной политике органов государственной власти Московской области» (ред. от 11.11.2011)591; Закон Липецкой области от 25.12.2006 № 10-ОЗ «Стратегия социально-экономического развития Липецкой области на период до 2020 года» 592 (с последующими изменениями); Закон Ленинградской области от 12.12.2007 № 177-ОЗ «О развитии сельского хозяйства в Ленинградской области»593; Закон Красноярского края от 01.12.2011 № 13-6629 «О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Красноярском крае»594; Закон Хабаровского края от 23.11.2011 № 130 «О государственной инвестиционной политике в Хабаровском крае» и очень многие другие. На региональном уровне принят значительный объем подзаконных актов, регулирующих вопросы государственно-частного партнерства. Например, в Санкт-Петербурге действуют: Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 16.04.2008 № 392 «О форме участия Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах»595; Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 31.03.2009 № 346 «О мерах по развитию государственно-частных партнерств в Санкт-Петербурге» (ред. от 15.02.2012) 596; Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 31.03.2009 № 347 «О мерах по реализации Закона Санкт-Петербурга "Об участии Санкт590
. СПС «КонсультантПлюс». Ежедневные новости. Подмосковье. – 22.07.2010. – № 130. С последующими изменениями. – СПС «КонсультантПлюс». 592 Липецкая газета. – 24.01.2007. – 25.12.2006. – № 12. 593 Вестник Правительства Ленинградской области. – 28.12.2007. – № 83. 594 Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. – 22.12.2011. – № 68. 595 Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 16.04.2008 № 392 «О форме участия Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. – 29.05.2008. – № 5. 596 Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 31.03.2009 № 346 «О мерах по развитию государственно-частных партнерств в Санкт-Петербурге» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. – 27.05.2009. – № 5. С последующими изменениями. – СПС «КонсультантПлюс». 591
146
Петербурга в государственно-частных партнерствах"» (ред. от 01.02.2011)597; Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 27.01.2011 № 81 «О форме участия Санкт-Петербурга в 598 государственно-частном партнерстве» ; Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 28.01.2011 № 82 «О форме участия Санкт-Петербурга в государственно-частном партнерстве»599; Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 28.06.2011 № 834 (ред. от 31.10.2011) «О Программе улучшения инвестиционного климата в Санкт-Петербурге на 2011–2015 годы»600; Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 28.03.2012 № 277 «О мерах по реализации соглашения о создании и эксплуатации на основе государственно-частного партнерства зданий, предназначенных для размещения образовательных учреждений на территории Пушкинского района Санкт-Петербурга»601 и др. акты. Анализ профильных законов субъектов Российской Федерации о государственно-частном партнерстве позволяет сделать вывод о наличии в них ряда общих существенных недостатков, сдерживающих расширение применения государственно-частных партнерств на региональном уровне. К числу таких недостатков относим следующие: – чрезмерная декларативность и поверхностность регулирования, что отражает реализованное в этих законах нежелание (или опасения) региональных властей разработать и принять полноценные законы, детально закрепляющие действенные правовые условия и организационные механизмы для применения 597
Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 31.03.2009 № 347 «О мерах по реализации Закона Санкт-Петербурга "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах"» // Утро Петербурга. – 23–26.04.2009. – № 39–40. С последующими изменениями. – СПС «КонсультантПлюс». 598 Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 27.01.2011 № 81 «О форме участия Санкт-Петербурга в государственно-частном партнерстве» // СанктПетербургские ведомости. – 31.01.2011. – № 16. 599 Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 28.01.2011 № 82 «О форме участия Санкт-Петербурга в государственно-частном партнерстве» // СанктПетербургские ведомости. – 31.01.2011. – № 16. 600 Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 28.06.2011 № 834 (ред. от 31.10.2011) «О Программе улучшения инвестиционного климата в СанктПетербурге на 2011–2015 годы» // Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга. – 01.08.2011. – № 28. 601 Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 28.03.2012 № 277 «О мерах по реализации соглашения о создании и эксплуатации на основе государственночастного партнерства зданий, предназначенных для размещения образовательных учреждений на территории Пушкинского района Санкт-Петербурга» // СПС «КонсультантПлюс».
147
государственно-частного партнерства во всем его многообразии; игнорирование обширного круга правовых мер, инструментов и механизмов, востребованных сегодня инвесторами; – значительная пробельность правовой базы, что влечет правовую неопределенность и ошибки в толковании и применении правовых норм, содержащих основные термины, связанные с государственно-частным партнерством; – отсутствие системной организованной деятельности по учету, анализу, обобщению накопленного в стране обширного опыта реализации проектов государственно-частного партнерства; – недостатки, детерминирующие значительный коррупциогенный потенциал правовых актов, регулирующих отношения государственно-частного партнерства; – отсутствие эффективных гарантий соответствия проектов государственно-частного партнерства публичным интересам, неэффективность и пробельность правовых механизмов государственного надзора и контроля осуществления проектов государственно-частного партнерства, в особенности в части обеспечения гарантий реализации и защиты публичных интересов в процессе разработки проектов государственно-частного партнерства, проведения соответствующих конкурсов и контроля качества выполнения работ; – недостатки, детерминирующие информационную закрытость, непрозрачность деятельности государственных (и муниципальных) органов по подготовке, заключению и реализации проектов государственно-частного партнерства.
148
ГЛАВА 2. Генезис, системные и иные особенности зарубежного законодательства о государственно-частном партнерстве и его применения В контексте обсуждения направлений развития правового обеспечения государственно-частного партнерства в России особое значение приобретают исследования успешного опыта зарубежных государств в этой сфере. С середины 1990-х годов практически во всех государствах с рыночной экономикой продолжает расти интерес к партнерству между государственным и частным секторами с целью предоставления сервисно-инфраструктурных и иных публичных услуг, финансирования и управления государственной инфраструктурой, коммунальными услугами. Несмотря на некоторые неудачные проекты и медленное политическое признание государственно-частного партнерства, политический курс, направленный на расширение его применения, становится все более популярным в странах Европы, Северной Америки, Латинской Америки и в странах других регионов с развитой и развивающейся экономикой, включая Китай. Наиболее активно институт государственно-частного партнерства развивается сегодня в Австралии, Индии, Испании, Италии, Канаде, Франции, Японии, ряде других государств. Так, к примеру, в Индии 75 % ($ 35,5 млрд.) инвестиций в строительство и реконструкцию автомагистралей к 2008 году поступало именно в рамках государственно-частных партнерств602. В настоящее время во многих государствах организационные формы и механизмы государственно-частного партнерства и, соответственно, законодательство, регулирующее эти отношения, достаточно качественно разработаны и продолжают развиваться, что представляет значительный интерес с точки зрения изучения и использования зарубежного опыта государственно-частного партнерства в решении социально-экономических задач в России. Детально рассмотрим опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в ряде государств.
602
Российский рынок ГЧП проектов / Deloitte // . – 2008, октябрь.
149
§ 2.1. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Австралии В Австралии под государственно-частным партнерством подразумевается договор органа публичной власти с частным партнером, исполнение которого осуществляется, главным образом, в виде консорциума, образованного вокруг специализированной компании. Специализированная компания берет на себя обязательства по осуществлению проектирования и строительства объекта новой инфраструктуры и/или берет существующие активы в долгосрочную аренду или вступает в отношении их в концессионные правоотношения, а также заключает долгосрочные контракты на эксплуатацию и управление инфраструктурными объектами. Отличительной чертой государственно-частных партнерств как механизма реализации проектов по обеспечению инфраструктуры является также привлечение частного капитала603. На долю государственно-частных партнерств в Австралии приходится около 10 % проектов в сфере австралийской инфраструктуры604. Привлечение частного сектора к сотрудничеству с государственным в виде государственно-частных партнерств (в современном понимании) активно началось в Австралии с 1980-х годов. С того времени форма такого взаимодействия значительным образом изменилась, и на настоящий момент государственно-частные партнерства применяются в целях предоставления услуг в значительном количестве секторов экономики, в частности, в области дорожного и железнодорожного строительства и обеспечения, строительства и обеспечения функционирования аэропортов, а также предоставления услуг в области обеспечения социальной инфраструктуры: обеспечения школ, больниц и тюрем. Частный сектор стал принимать участие в обеспечении государственной инфраструктуры еще в 1980-х годах, ярким примером такого участия 603
Performance of PPPs and Traditional Procurement in Australia / Infrastructure Partnerships Australia. – Sydney, 2007. – 52 p. – P. 8. . 604 Tasker S.-J. Public-private partnerships here to stay but reforms needed // The Australian. – 29.01.2011. .
150
может служить туннель Сидней – Харбор. Развитие института государственно-частного партнерства, а также увеличение количества проектов, реализуемых в рамках такого сотрудничества в 1990-х годах, повлекло за собой развитие законодательства в данной сфере605. В этой стране государственно-частные партнерства задействуются и активно развиваются в сферах железнодорожной транспортной инфраструктуры606, экологии и здравоохранения607, автотранспортной инфраструктуры608, в реализации политики инновационного развития страны609. Государственно-частные партнерства являются ключевым инструментом в реализации направлений государственной политики в указанных сферах общественных отношений610. На федеральном уровне в Австралии отсутствуют специальные профильные комплексные нормативные правовые акты, регулирующие государственно-частные партнерства. Проекты, реализуемые в рамках такого сотрудничества, и отношения, возникающие в ходе их осуществления, подпадают под действие законодательства о государственных закупках. До 1990-х годов правовое регулирование государственночастных партнерств являлось недостаточно полным и в целом не способствовало привлечению участия частного сектора и 605
Public Private Partnerships in Australia and Japan. Facilitating Private Sector Participation / Japan External Trade Organization (JETRO); Asia and Oceania Division, Overseas Research Department. – Tokyo, 2010. – 27 p. – P. 10–11. . 606 NSW Rail Reform / Infrastructure Partnerships Australia. – Sydney, 2012. – 47 p. . 607 Public-Private Partnerships for research and innovation: an evaluation of the Australian experience. – Paris: Organisation for economic co-operation and development, 2004. – 46 p. – P. 12. . 608 Integrating Australia’s Transport Systems: A Strategy for an Efficient Transport Future / Infrastructure Partnerships Australia. – Sydney, 2012. – 88 p. ; Re-thinking cities: A strategy for integrated infrastructure / Infrastructure Partnerships Australia. – Sydney, 2012. – 47 p. ; Conlon P. Development of public infrastructure in South Australia // Public Infrastructure Bulletin. – 2005. – Vol. 1. – № 5. – P. 4–6. . 609 Progress and Action: June 2012 / Report to the Council of Australian Governments. – Canberra: Infrastructure Australia, 2012. – 122 p. . 610 Public-Private Partnerships for research and innovation: an evaluation of the Australian experience. – Paris: Organisation for economic co-operation and development, 2004. – 46 p. – P. 12.
151
осуществлению государственно-частных партнерств во всех сферах экономики, где это было возможно. Органы государственной власти, вступая в такого рода отношения, были ограничены специальным законодательством, содержащим ограничения на привлечение частного сектора к участию в реализации определенного рода проектов. В 1990-х годах в Австралии был принят ряд нормативноправовых актов, обеспечивающих более активное участие частного сектора в таких проектах и расширяющих сферы его потенциального привлечения. В качестве примеров можно привести Закон Австралии об аэропортах от 1996 года, Закон о дорогах от 1993 года штата Новый Южный Уэльс, Закон Австралии о национальной железнодорожной корпорации от 1992 года и Закон Австралии о телекоммуникациях от 1997 года. Главной особенностью данных актов относительно государственно-частных партнерств явилось установление более гибких норм, касающихся режима собственности, условий лизинга и предоставления услуг, а также предоставление более широких возможностей для участия частного сектора в обеспечении и строительстве инфраструктуры и предоставлении услуг611. С начала 1990-х годов австралийская экономика является одной из лучших в регионе. Структурные реформы во многих отраслях экономики внесли свой вклад в это достижение, в том числе в области науки и инновационной политики, инициатив, которые укрепили и расширили базу для экономического роста в стране за счет ускорения перехода от сырьевой модели развития к экономике, основанной на знаниях и новейших технологиях612. Следует отметить, что во многом таким переменам поспособствовал опыт штата Виктория613. Формализованный подход к государственно-частным партнерствам был начат в штате Виктория в 2000 году с принятием документа «Основы политики в отношении государственно-частных партнерств» Департаментом казначейства и финансов штата 611
Public Private Partnerships in Australia and Japan. Facilitating Private Sector Participation / Japan External Trade Organization (JETRO); Asia and Oceania Division, Overseas Research Department. – Tokyo, 2010. – 27 p. – P. 11–12. 612 Public-Private Partnerships for research and innovation: an evaluation of the Australian experience. – Paris: Organisation for economic co-operation and development, 2004. – 46 p. – P. 5. 613 Public Private Partnerships in Australia and Japan. Facilitating Private Sector Participation / Japan External Trade Organization (JETRO); Asia and Oceania Division, Overseas Research Department. – Tokyo, 2010. – 27 p. – P. 11.
152
Виктория, направленного на обеспечение единого подхода к обеспечению государственной инфраструктуры и связанных с ней услуг в рамках государственно-частных партнерств614. В целом весь путь по развитию применения государственночастных партнерств в Австралии можно условно разделить на два периода: до 2000 года и после 2000 года. Принятие Основ политики в отношении партнерств штата Виктория в 2000 году явилось переломным моментом в применении государственно-частных партнерств, поскольку повлекло за собой ряд существенных изменений615. Политика, проводившаяся штатом Виктория в отношении государственно-частных партнерств, послужила основой для выработки общегосударственной политики в сфере государственночастных партнерств в целях обеспечения государственной инфраструктуры и иных сопутствующих услуг616. Предоставление основной части услуг, связанных с обеспечением субсидируемых штатом больниц, а также исправительных учреждений, было передано на осуществление в рамках соглашений о государственно-частных партнерствах. Кроме того, в штате Виктория началась разработка механизмов осуществления государственно-частных партнерств, основанных на опыте Соединенного Королевства, в частности, опыте применения модели привлечения частной финансовой инициативы, в соответствии с которой устанавливались процессуальные нормы, касающиеся принятия решений на стадии до заключения договора о государственно-частном партнерстве, а также осуществления контроля и надзора за предоставлением услуг на стадии строительства, а затем эксплуатации. В 2005 году такой подход к осуществлению государственно-частных партнерств в штате Виктория 614
Public Private Partnerships in Australia and Japan. Facilitating Private Sector Participation / Japan External Trade Organization (JETRO); Asia and Oceania Division, Overseas Research Department. – Tokyo, 2010. – 27 p. – P. 12. . 615 English L.M. Public Private Partnerships in Australia: an overview of their nature, purpose, incidence and oversight // UNSW Law Journal. – 2006. – Vol. 29 (3). – P. 250–262. – P. 252. ; . 616 About Partnerships Victoria // Partnerships Victoria. ; Partnerships Victoria. – Melbourne, 2000. – 12 p. .
153
был принят за основу при гармонизации подходов и совершенствованию законодательства по реализации таких проектов на федеральном уровне и на уровне всех штатов. Общим моментом для всех государственно-частных партнерств является заключение соглашения, в соответствии с которым частный консорциум заключает контракт с государственным органом с целью осуществления финансирования, проектирования и строительства (или какого-либо рода улучшения) объекта в определенные сроки и с определенной стоимостью. Выплаты со стороны государственного сектора совершаются только после того, как услуги предоставлены, а результат готов к эксплуатации. Правительство штата Виктория признает два вида сотрудничества в рамках государственно-частных партнерств, которые характеризуются разными способами осуществления выплат, основанных на определении спроса на услуги, предоставляемые в рамках таких проектов617. Различие также заключается в способе получения доходов и в содержании государственных гарантий. Первый вид государственно-частного партнерства во многом схож с моделью привлечения частной финансовой инициативы, распространенной в Великобритании. При осуществлении государственно-частного партнерства таким способом основные государственные услуги, в частности, в сфере здравоохранения и образования, предоставляются государственными организациями, а сопутствующие услуги, такие как поставка оборудования, обеспечение технического обслуживания помещений, предоставляются частными организациями. Государственный партнер при этом берет на себя риски, связанные со спросом, а также обеспечивает минимальный гарантированный уровень получаемых доходов и осуществляет выплаты непосредственно за предоставление услуг618. Характерной особенностью второго вида государственночастных партнерств является передача риска, связанного с получением доходов, частному партнеру, государственный сектор при этом не обеспечивает гарантий получения доходов в принципе. 617
English L.M. Public Private Partnerships in purpose, incidence and oversight // UNSW Law 262. – P. 252–253. 618 English L.M. Public Private Partnerships in purpose, incidence and oversight // UNSW Law 262. – P. 253.
Australia: an overview of their nature, Journal. – 2006. – Vol. 29 (3). – P. 250– Australia: an overview of their nature, Journal. – 2006. – Vol. 29 (3). – P. 250–
154
Кроме того, австралийскому рынку государственно-частных партнерств известны иные модели осуществления такого рода сотрудничеств, являющихся производными от указанных двух либо смешанными видами. Выбор модели реализации государственночастных партнерств зависит от множества факторов, таких, как прогнозирование факторов спроса и возможных рисков619. Наиболее традиционной формой взаимодействия частного сектора с государством в отношении обеспечения и развития инфраструктуры и предоставления государственных услуг на всей территории Австралии являются обычные государственные закупки, включающие в себя такое взаимодействие, осуществляемое по модели «DB» («Проектирование – строительство»), а также так называемые «альянсы» (соглашения между частным сектором и государственными бизнес-единицами, включающие в себя положения о распределении рисков и доходов). При реализации проектов в рамках государственно-частных партнерств, в соответствии с договорами о которых частный сектор выполняет обязательства по проектированию, строительству, финансированию, а также эксплуатации инфраструктурного сооружения в течение периода от 25 до 30 лет, в результате чего осуществляется предоставление услуг в течение всего срока существования объекта, используется называемая по международной терминологии модель DBFO («Проектирование – строительство – финансирование – 620 эксплуатация/управление») . Объем услуг, предоставляемых частным сектором в рамках государственно-частных партнерств, на данный момент достаточно велик, в результате чего увеличилась вероятность перехода возможных рисков со всего периода существования, например, объекта, в отношении которого осуществляется государственночастное партнерство, на время, в течение которого выполняется проект, что в конечном итоге привело к значительному увеличению возможностей более широкого применения государственно-частных
619
English L.M. Public Private Partnerships in Australia: an overview of their nature, purpose, incidence and oversight // UNSW Law Journal. – 2006. – Vol. 29 (3). – P. 250– 262. – P. 253. 620 Public Private Partnerships in Australia and Japan. Facilitating Private Sector Participation / Japan External Trade Organization (JETRO); Asia and Oceania Division, Overseas Research Department. – Tokyo, 2010. – 27 p. – P. 15.
155
партнерств по предоставлению услуг по качеству, соответствующему цене, по сравнению с обычными закупками.621 Широкое использование государственно-частных партнерств на всей территории Австралии на настоящий момент обеспечивается разработанным федеральным правительством документом «Национальная политика, проводимая в отношении государственночастных партнерств и руководящими принципы их осуществления». В 2008 году Совет австралийских правительств одобрил и поддержал реализацию «Национальной политики и руководящих принципов осуществления государственно-частных партнерств»622. Сегодня все австралийские юрисдикции (штаты и федерация) имеют концептуально-программные документы в отношении идентификации, создания и функционирования государственночастных партнерств623. На уровне штатов и территорий Австралии действуют Департаменты по инфраструктуре, осуществляющие реализацию на основе указанных документов собственной политики в отношении развития инфраструктуры и разработки принципов реализации проектов в рамках государственно-частных партнерств. Для примера укажем Орган по развитию инфраструктуры штата Виктория «Партнерство Виктория» («Partnerships Victoria»)624. В 2001 году в составе Казначейства штата Южная Австралия был создан Отдел по вопросам государственно-частных партнерств «Партнерства Южной Австралии», который является сходным с португальской организацией «Парпублика» и Миссией поддержки государственно-частного партнерства во Франции в том смысле, что входит в состав органов государственной власти, а не вынесен за их пределы, как это реализовано в некоторых других странах. При осуществлении своей деятельности Отдел сотрудничает с иными структурами других штатов Австралии, действующими в области применения института государственно-частных партнерств. Основным 621
Public Private Partnerships in Australia and Japan. Facilitating Private Sector Participation / Japan External Trade Organization (JETRO); Asia and Oceania Division, Overseas Research Department. – Tokyo, 2010. – 27 p. – P. 10. 622 Public Private Partnerships in Australia and Japan. Facilitating Private Sector Participation / Japan External Trade Organization (JETRO); Asia and Oceania Division, Overseas Research Department. – Tokyo, 2010. – 27 p. – P. 10, 13. 623 Sharp L., Tinsley F. PPP policies throughout Australia: A comparative analysis of public private partnerships // Public Infrastructure Bulletin. – 2005. – Vol. 1. – № 5. – P. 21–34. – P. 22. . 624 .
156
направлением деятельности Отдела является экспертиза основных предложений о реализации проектов в рамках государственно-частных партнерств, а также выработка рекомендаций относительно технической и финансовой жизнеспособности этих проектов625. На уровне ряда штатов Австралии действуют свои законы о государственно-частном партнерстве. Так, в штате Новый Южный Уэльс действует Закон о местном правительстве (Закон о государственно-частном партнерстве) № 113 от 2004 года626. Немаловажную роль в развитии применения института государственно-частных партнерств в отношении реализации инфраструктурных проектов играет австралийский Орган по развитию инфраструктуры в Австралии (точное название организации – «Инфраструктура Австралии» («Infrastructure Australia»))627, который является независимым консультативным советом, учрежденным в соответствии с Законом Австралии № 17 от 08.04.2008 об учреждении Органа по развитию инфраструктуры в Австралии и должности Координатора по развитию инфраструктуры и о связанных с этим вопросах628. Этот орган подает регулярные отчеты о своей деятельности Совету австралийских правительств через Федерального Министра транспорта и инфраструктуры. Согласно пункту 1 статьи 5 указанного Закона Австралии, к основным функциям Органа по развитию инфраструктуры в Австралии отнесены консультирование, выработка и представление рекомендаций Австралийскому Союзу, штатам, территориям, муниципальным образованиям, инвесторам и собственникам инфраструктурных объектов в отношении инвестиционных приоритетов и политики, совершенствования нормативно-правовых актов для содействия своевременной и скоординированной
625
Farrugia C., Reynolds T., Orr R.J. Public-Private Partnership Agencies: A Global Perspective / Collaboratory for Research on Global Projects / Working Paper № 39. – Stanford (CA, USA), 2008. – 43 p. – P. 16–17. . 626 Local Government Amendment (Public-Private Partnerships) Act 2004 № 113 // . 627 . 628 Act № 17 of 08.04.2008 to establish Infrastructure Australia and the Infrastructure Coordinator, and for related purposes (Infrastructure Australia Act 2008) // ; .
157
деятельности по обеспечению национальной инвестиционной инфраструктуры, в том числе относительно: – текущих и будущих потребностей и приоритетов, касающихся государственного значения инфраструктуры в Австралии; – политики ценообразования и регулирования, которые могут повлиять на использование инфраструктуры; – препятствий эффективному использованию национальных сетей инфраструктуры; – направлений и механизмов реформ, в том числе совершенствования нормативно-правовых актов, чтобы сделать использование национальных сетей инфраструктуры более эффективным; – потребностей пользователей инфраструктуры; – механизмов привлечения инвестиций в инфраструктуру. К числу дополнительных функций Органа по развитию инфраструктуры в Австралии пунктом 2 статьи 5 указанного Закона Австралии отнесены: – проведение аудиторских проверок с целью определения достаточности и соответствия объема и текущего состояния государственной инфраструктуры национального значения действительным потребностям, с учетом прогнозируемого развития инфраструктуры; – составление списков приоритетных для Австралии инфраструктурных проектов для их последующей реализации; – экспертиза и консультирование в отношении инициатив по обеспечению гармонизации проводимой политики и нормативноправовых актов, касающихся развития инфраструктуры и осуществления инвестиций; – оценка инвестиционных предложений и предложений по усовершенствованию национальной инфраструктуры; – выявление возможных препятствий при осуществлении развития инфраструктуры национального значения и выработка предложений по преодолению выявленных препятствий; – содействие привлечению инвесторов в развитие и обеспечение инфраструктуры; и др. Согласно статье 7 Закона Австралии № 17 от 08.04.2008, в состав Органа по развитию инфраструктуры включены председатель и
158
одиннадцать членов, которые назначаются на должность федеральным Министром транспорта и инфраструктуры. Исходя из статьи 5 указанного Закона, в компетенцию данного органа также входит распределение денежных средств федеральных инфраструктурных фондов для реализации приоритетных проектов, а также осуществление и обеспечение процесса детальной экспертной оценки проектов для выбора с целью реализации. Следует отметить, что Закон Австралии № 17 от 08.04.2008 не содержит понятия «государственно-частное партнерство». Сфера публичных услуг, предоставляемых с участием частного сектора, постепенно с течением времени также развивалась. Частный сектор привлекался к оказанию широкого спектра государственных услуг в сфере развития и обеспечения экономической и социальной инфраструктуры. Реализация проектов в области развития социальной инфраструктуры осуществляется, как правило, таким образом, что государственный сектор осуществляет выплаты, основанные на наличии соответствующих активов и услуг. При реализации проектов по развитию экономической инфраструктуры учитывается их экономическая эффективность и целесообразность, частный сектор при этом берет на себя риски, связанные со спросом, как пример можно привести реализацию проектов по строительству и обеспечению платных дорог629. Несмотря на то, что по поводу реализации проектов в рамках государственно-частных партнерств в Австралии какое-то время шли дискуссии по причине слишком высоких расходов на торги (конкурсы), неокончательно решенных вопросов рефинансирования, перерасхода средств, недостаточности транспарентности, правительство Австралии поддерживает применение государственно-частных партнерств при следующих условиях: – их применение позволяет обеспечить качество предоставляемых услуг; – они удовлетворяют требованию о том, что выплата денежных средств производится исключительно за конкретные предоставленные услуги или активы;
629
Public Private Partnerships in Australia and Japan. Facilitating Private Sector Participation / Japan External Trade Organization (JETRO); Asia and Oceania Division, Overseas Research Department. – Tokyo, 2010. – 27 p. – P. 15.
159
– такое сотрудничество способствует обеспечению доступа к эффективному человеческому капиталу, а именно – к лучшим техническим и управленческим кадрам и навыкам; – обеспечиваются более качественные результаты в более короткие сроки630. Сложившаяся в настоящее время система применения государственно-частных партнерств в Австралии обладает 631 следующими ключевыми особенностями : 1) действует соответствующее законодательство, позволяющее частному сектору владеть объектами государственной инфраструктуры (имя в виду широкий круг разновидностей таких объектов), а также осуществлять управление и эксплуатацию; 2) в отношении инфраструктурных проектов значительного размера и объема применяется четко регламентированный и открытый процесс закупок; 3) действует Федеральный министр по развитию инфраструктуры, а также на территории государства действуют руководящие принципы осуществления проектов и политики в области обеспечения инфраструктуры, пересмотренные Органом по развитию инфраструктуры в Австралии; 4) эффективно скоординирована деятельность департаментов по осуществлению государственно-частных партнерств и министров по развитию инфраструктуры штатов и территорий в соответствии с разработанными в соответствии с накопленным опытом руководящими принципами и методологией проведения государственных закупок; 5) наблюдается значительное участие в области обеспечения инфраструктуры иностранных и внутренних финансовых инвесторов, подрядчиков, а также поставщиков средств технического обслуживания и содержания объектов и институциональных поставщиков капитала;
630
Performance of PPPs and Traditional Procurement in Australia / Infrastructure Partnerships Australia. – Sydney, 2007. – 52 p. – P. 8. . 631 Public Private Partnerships in Australia and Japan. Facilitating Private Sector Participation / Japan External Trade Organization (JETRO); Asia and Oceania Division, Overseas Research Department. – Tokyo, 2010; English L.M. Public Private Partnerships in Australia: an overview of their nature, purpose, incidence and oversight // UNSW Law Journal. – 2006. – Vol. 29 (3). – P. 250–262.
160
6) действует благоприятный режим бухгалтерского учета и налогообложения, облегчающий осуществление инвестиций в строительство и обеспечение инфраструктуры. Один из крупнейших проектов – строительство грузовой железной дороги «Мельбурн – Брисбен» протяженностью в 1800 км и стоимостью в 1,4 млрд. австралийских долларов632. Однако не все проекты государственно-частного партнерства были успешны. Примером проблемного проекта является реализация контракта государственно-частного партнерства, подписанного с правительством Нового Южного Уэльса в 2006 году с фиксированной ценой этого контракта в 1,9 млрд. австралийских долларов, предусматривавшего поставку компанией «Даунер» в рамках железнодорожного консорциума Reliance 78 поездов (это эквивалентно примерно 626 вагонам), который столкнулся с серьезными проблемами633. Следует признать, что в целом практика государственночастного партнерства успешно зарекомендовала себя в Австралии.
§ 2.2. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Австрии Концептуально государственно-частное партнерство в Австрии рассматривается как один из способов привлечения внебюджетных финансовых источников для обеспечения и развития государственной инфраструктуры и предоставления государственных услуг. Ряд потенциальных преимуществ государственно-частного партнерства (распределение рисков между государственным и частным партнерами, более эффективная реализация проектов) наблюдается больше в государствах с более развитым рынком государственночастного партнерства и соответствующим законодательством, в
632
Николаев А.В. Опыт развитых и развивающихся стран в реализации транспортных ГЧП-проектов // Транспорт Российской Федерации. – 2008. – № 5. – С. 32–35. – С. 34. 633 Tasker S.-J. Public-private partnerships here to stay but reforms needed // The Australian. – 29.01.2011. .
161
Австрии же применяется несколько более упрощенный подход634. В основном, органы государственной власти Австрии заинтересованы в привлечении частного сектора к сотрудничеству в виде государственно-частных партнерств в связи с экономическими и управленческими преимуществами такого механизма обеспечения инфраструктуры635. В Австрии происходило достаточно небыстро внедрение института государственно-частного партнерства как инструмента предоставления публичных услуг, а также развития и обеспечения инфраструктуры для систематического применения636. Опыт привлечения частного сектора к участию в обеспечении инфраструктурных объектов в Австрии берет свое начало еще в XIX веке. Так, некоторая часть австрийской железнодорожной сети была построена именно в рамках осуществления государственно-частного партнерства637. В 1874 году Австрия заключила с частным консорциумом концессионное соглашение об осуществлении строительства, финансирования, а также эксплуатации отрезка железнодорожного сообщения между коммунами Штайнах и Рид, получившего название Железная дорога кронпринца Рудольфа. Примечательность этого проекта для настоящего исследования состоит также в том, что осуществление его финансирования таким образом стало возможным только после обеспечения государственным партнером доступности финансовых гарантий. Кроме того, проект был завершен ранее предполагаемого срока638. 634
Bastin J. Public-Private Partnerships: A Review of International and Austrian Experience // Public Private Partnership / Studiengesellschaft für Wirtschaft und Recht / Wirtschaftsuniversität Wien. – Vienna, 2003. – 23 p. . – P. 11. 635 Elsner B. Austria // PPP in Europe. – London: CMS Legal Services EEIG, 2010. – 154 p. – P. 5–8. – P. 5. . 636 Bastin J. Public-Private Partnerships: A Review of International and Austrian Experience // Public Private Partnership / Studiengesellschaft für Wirtschaft und Recht / Wirtschaftsuniversität Wien. – Vienna, 2003. – 23 p. . – P. 9. 637 McQuaid R.W., Scherrer W. Public private partnership - comparative issues in the UK, Germany and Austria / Paper for the 11th International Public Private Partnerships Conference (University of Iaşi, Iaşi, Romania, 25–27th May 2005) // . – 23 p. – P. 2. 638 Bastin J. Public-Private Partnerships: A Review of International and Austrian Experience // Public Private Partnership / Studiengesellschaft für Wirtschaft und Recht /
162
В середине 1990-х годов в качестве эксперимента осуществлялась реализация различных проектов в рамках государственно-частных партнерств, однако фактический уровень частного инвестирования в реализацию такого рода проектов оставался крайне низким. Ситуация несколько изменилась лишь с началом нового тысячелетия, когда стала реализовываться государственная политика по содействию привлечению частного сектора в связи со значительным увеличением государственной потребности в инвестициях639. В Австрии на настоящий момент перечень сфер экономических отношений и социального обеспечения, для развития которых заключаются договоры о государственно-частных партнерствах, достаточно невелик. Большинство проектов в рамках государственночастных партнерств было реализовано в области развития транспортной инфраструктуры, социального обеспечения и 640 здравоохранения . Значительная часть проектов в рамках государственно-частных партнерств реализуется в области 641 эксплуатации и развития коммунальной инфраструктуры . В Австрии не существует специального профильного нормативно-правового акта, напрямую и непосредственно регулирующего отношения государственно-частного партнерства. Такого рода отношения регулируются общими нормами гражданского законодательства. Правовое регулирование государственных закупок осуществляется Федеральным законом «О государственных закупках» от 2006 года642. Этим Федеральным законом были имплементированы Wirtschaftsuniversität Wien. – Vienna, 2003. – 23 p. . – P. 5. 639 Bastin J. Public-Private Partnerships: A Review of International and Austrian Experience // Public Private Partnership / Studiengesellschaft für Wirtschaft und Recht / Wirtschaftsuniversität Wien. – Vienna, 2003. – 23 p. . – P. 9–10. 640 Elsner B. Austria // PPP in Europe. – London: CMS Legal Services EEIG, 2010. – 154 p. – P. 5–8. – P. 5. 641 Erlach P. Public Private Partnerships in Austria (Approaches on PPP in City and Regional Logistics in Austria) // . – 15.11.2002. – 12 p. – P. 6. 642 Bundesgesetz über die Vergabe von Aufträgen (Bundesvergabegesetz 2006 – BVergG 2006) // StF: BGBl. I. – 2006. – № 17. .
163
положения Директив Европейского Союза № 2004/18/EC и № 2004/17/EC, обеспечивающие законодательную основу регулирования проведения тендеров органами государственной власти, а также устанавливающие правила проведения государственных закупок, которые также применяются в отношении проектов в рамках государственно-частных партнерств. Данный Федеральный закон регулирует концессионные соглашения на проведение работ и предоставление услуг. Соответственно в принятии специального законодательства, регулирующего применение института государственно-частных партнерств, по мнению ряда австрийских экспертов, нет особенной необходимости643. Однако некоторыми авторами отмечается, что законодательство, осуществляющее правовое регулирование государственно-частных партнерств, сейчас является недостаточным, а в отношении некоторых вопросов позволяет двойное толкование, что является недопустимым644. Указанный Федеральный закон в настоящее время действует в редакции от 2012 года, включающей в себя также имплементацию положений Директивы Европейского Союза № 2007/66/EC, касающуюся требований, предъявляемых к участникам торгов, и применения средств правовой защиты. Федеральный закон о закупках осуществляет правовое регулирование осуществления контрактов на проведение работ, поставок, а также концессионных договоров на предоставление услуг. К основным принципам проведения государственных закупок законодательство относит принципы недискриминации, равного подхода и транспарентности645. Кроме того, каждая из федеральных земель Австрии имеет собственное законодательство о государственных закупках на региональном уровне646. В их числе, например, следующие региональные акты: 643
Elsner B. Austria // PPP in Europe. – London: CMS Legal Services EEIG, 2010. – 154 p. – P. 5–8. – P. 6. 644 Bastin J. Public-Private Partnerships: A Review of International and Austrian Experience // Public Private Partnership / Studiengesellschaft für Wirtschaft und Recht / Wirtschaftsuniversität Wien. – Vienna, 2003. – 23 p. . – P. 11. 645 Elsner B. Austria // PPP in Europe. – London: CMS Legal Services EEIG, 2010. – 154 p. – P. 5–8. – P. 6. 646 Elsner B. Austria // PPP in Europe. – London: CMS Legal Services EEIG, 2010. – 154 p. – P. 5–8. – P. 6.
164
– Закон федеральной земли Бургенланд от 14.12.2006 «О средствах правовой защиты в отношении решений о заключении государственных договоров о закупках»647; – Закон федеральной земли Каринтия «О пересмотре контрактов» от 2003 г. (Закон федеральной земли Каринтия «О государственных закупках»)648; – Закон федеральной земли Нижняя Австрия от 31.08.2010 «О внесении изменений в законы федеральной земли Нижняя Австрия о контроле за проведением государственных закупок»649; – Закон федеральной земли Верхняя Австрия от 2006 г. «О средствах правовой защиты в отношении решений о государственных договорах»650; – Закон федеральной земли Зальцбург от 07.02.2007 «Об осуществлении контроля за государственными контрактами» («Закон Зальцбурга о контроле за государственными закупками») 651; – Закон федеральной земли Штирия от 17.10.2006 «О средствах правовой защиты в отношении решений о заключении государственных контрактов» («Закон Штирии о государственных закупках»)652;
647
Gesetz vom 14. Dezember 2006 über den Rechtsschutz gegen Entscheidungen im Rahmen der Vergabe von öffentlichen Aufträgen (Burgenländisches Vergaberechtsschutzgesetz – Bgld. VergRSG) // LGBl. – 2006. – № 66. . 648 Gesetz über die Nachprüfung der Vergabe von Aufträgen (Kärntner Vergaberechtsschutzgesetz – K-VergRG) // LGBl. – 2003. – № 17. . 649 Änderung des NÖ Vergabe-Nachprüfungsgesetzes // . 650 Landesgesetz über den Rechtsschutz gegen Entscheidungen im Rahmen der Vergabe von öffentlichen Aufträgen (Oö. Vergaberechtsschutzgesetz 2006 - Oö. VergRSG 2006) // LGBl. – 2006. – № 130. . 651 Gesetz vom 7. Februar 2007 über die Kontrolle der Vergabe von öffentlichen Aufträgen (Salzburger Vergabekontrollgesetz 2007 - S.VKG 2007) // LGBl. – 2007. – № 28. . 652 Gesetz vom 17. Oktober 2006 über den Rechtsschutz gegen Entscheidungen im Rahmen der Vergabe von öffentlichen Aufträgen (Steiermärkisches Vergaberechtsschutzgesetz – StVergRG) // LGBl. – 2006. – № 154. .
165
– Закон федеральной земли Форарльберг «О внесении изменений в Закон о государственных закупках»653. Законодательство Австрии является достаточно стабильным, большинство изменений вносится в связи с изменениями в нормативно-правовых актах Европейского Союза либо в связи с предоставлением рекомендаций соответствующими министерствами. Законодательство в области государственных закупок зачастую подвергается подобным изменениям, поскольку компетентные органы власти систематически рассматривают дела, связанные с осуществлением государственных закупок, в том числе на предмет эффективности процедур их проведения654. В Австрии на настоящий момент нет органа государственной власти, в компетенцию которого входит содействие применению института государственно-частных партнерств, однако планируется учреждение центра проведения экспертиз проектов в рамках государственно-частных партнерств655. Австрийский эксперт П. Эрлах выделяет следующие четыре наиболее часто реализуемые в Австрии модели государственночастного партнерства656: 1) модель управления инфраструктурным объектом, в соответствии с которой компанией со стороны частного сектора производится управление и руководство инфраструктурным объектом, находящимся в собственности государственного партнера, от имени государственного партнера, при этом расходы и риски лежат на государственном партнере; 2) модель развития и управления объектом, в соответствии с которой исполнение обязательств по осуществлению проектирования, строительства, финансирования, а также эксплуатации инфраструктурного объекта передается частному
653
Gesetz über eine Änderung des Sozialhilfegesetzes, 07.12.2006 // . 654 Elsner B. Austria // PPP in Europe. – London: CMS Legal Services EEIG, 2010. – 154 p. – P. 5–8. – P. 6. 655 Elsner B. Austria // PPP in Europe. – London: CMS Legal Services EEIG, 2010. – 154 p. – P. 5–8. – P. 5. 656 Erlach P. Public Private Partnerships in Austria (Approaches on PPP in City and Regional Logistics in Austria) // . – 15.11.2002. – 12 p. – P. 6–7.
166
партнеру в соответствии с положениями договора. В сравнении с предыдущей указанной моделью, являющейся относительно простой, данная модель предусматривает гораздо более широкий круг обязанностей, выполнение которых может брать на себя частный партнер. К преимуществам данной модели относится оптимизация осуществления проекта в целом, а также уменьшение количества потенциальных координационных проблем, возникающих в связи с переходом от одной стадии реализации проекта к последующей; 3) в области развития коммунальной инфраструктуры применяется модель лицензирования, в рамках которой государственный партнер предоставляет компании со стороны частного сектора лицензию на осуществление строительства инфраструктурного проекта, а частный партнер обеспечивает необходимое финансовое обеспечение проекта в виде займов государственному партнеру. После завершения строительства инфраструктурный объект переходит в собственность государства, а частный партнер получает денежное возмещение указанных ранее инвестиционных расходов за период времени, указанный в договоре о государственно-частном партнерстве, при этом размер возмещения не зависит от использования инфраструктурного объекта, в отношении строительства и финансирования которого был заключен договор; 4) в сфере коммунальной инфраструктуры часто применяется модель сотрудничества, согласно которой соответствующим органом государственной власти совместно с частным партнером создается совместное предприятие, ответственное за финансирование, строительство и эксплуатацию инфраструктурного объекта, причем управление и руководство этим предприятием осуществляется обоими партнерами. В соответствии с данной моделью государственный партнер сохраняет полномочия, позволяющие осуществлять прямое влияние на все стадии реализации проекта с использованием опыта и компетенции, а также капиталов частного сектора.657
657
Erlach P. Public Private Partnerships in Austria (Approaches on PPP in City and Regional Logistics in Austria) // . – 15.11.2002. – 12 p. – P. 6–7.
167
Необходимо отметить, что чаще проекты в рамках публичночастных партнерств реализуются с участием органов местного самоуправления. Так, согласно официальной статистике за 2004 год, из 185 осуществлявшихся на тот момент проектов в рамках государственночастных партнерств, в 58 % проектов в качестве публичных партнеров выступали органы местного самоуправления, при этом лишь в 21 % проектов участвовали федеральные органы государственной власти, в такой же мере (21 %) участвовали органы государственной власти федеральных земель658. На муниципальном уровне реализация проектов в рамках публично-частных партнерств преимущественно производится в сфере энергетики659. Государственно-частные партнерства играют важную роль в использовании инноваций, поскольку имеют потенциал, позволяющий повышать гибкость систем финансирования различных направлений науки и развития новых технологий и их соответствие потребностям660. В Австрии осуществляет свою деятельность Акционерное Общество по финансированию скоростных автострад и шоссе (АОФСАШ), представляющее собой государственную корпорацию, обеспечивающую реализацию проектирования, финансирования, строительства, содержания и технического обеспечения скоростных автострад, а также взимания сборов за пользование ими661. АОФСАШ представляет государственный сектор в договорах о государственночастных партнерствах662.
658
McQuaid R.W., Scherrer W. Public Private Partnership in the European Union: Experiences in the UK, Germany and Austria // Uprava. – 2008. – L. VI. – № 2. – P. 7–34. – P. 18. . 659 McQuaid R.W., Scherrer W. Public Private Partnership in the European Union: Experiences in the UK, Germany and Austria // Uprava. – 2008. – L. VI. – № 2. – P. 7–34. – P. 18. . 660 Public-private partnerships for research and innovation: an evaluation of the austrian experience. – Paris: Organisation for economic co-operation and development, 2004. – 37 p. – P. 13. . 661 ASFiNAG // . 662 Erlach P. Public Private Partnerships in Austria (Approaches on PPP in City and Regional Logistics in Austria) // . – 15.11.2002. – 12 p. – P. 8. 663 Elsner B. Austria // PPP in Europe. – London: CMS Legal Services EEIG, 2010. – 154 p. – P. 5–8. – P. 5. 664 Nikolic I.A., Maikisch H. Public-private partnerships and collaboration in the health sector. An overview with case studies from recent European experience. – Washington: The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank, 2006. (HNP Discussion Paper. – 2006, October). – 27 p. – P. 15. . 665 Nikolic I.A., Maikisch H. Public-private partnerships and collaboration in the health sector. An overview with case studies from recent European experience. – Washington: The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank, 2006. (HNP Discussion Paper. – 2006, October). – 27 p. – P. 18. . 666 Bastin J. Public-Private Partnerships: A Review of International and Austrian Experience // Public Private Partnership / Studiengesellschaft für Wirtschaft und Recht / Wirtschaftsuniversität Wien. – Vienna, 2003. – 23 p. . – P. 12.
169
частного партнерства, где частным сектором было произведено строительство и первичное финансирование данного объекта. Государственно-частное партнерство в отношении строительства и обеспечения системы очистки сточных вод в Вайдхофен-ан-дер-Тайя реализуется в соответствии с моделью, во всемирной и международной терминологии обозначаемой аббревиатурой BOT, подразумевающей строительство, эксплуатацию и передачу объекта частным партнером государственному667. Сотрудничество в виде государственно-частных партнерств успешно применяется в Австрии и в отношении строительства объектов школьной инфраструктуры, зданий судов, а также некоторых административных зданий. В качестве примеров можно привести здание суда в Инсбруке, а также здания школы и детского сада в Вене668.
§ 2.3. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Азербайджане В Азербайджане в экономическом развитии страны сегодня уделяется достаточное внимание государственно-частному партнерству, некоторые формы которого имеют давнюю историю в этой стране. Так, например, концессии были известны Азербайджану еще в начале XX века669. В постсоветский период иностранные инвестиции привлекались в Азербайджане в энергетический сектор экономики в форме соглашения о разведке, разработке и долевом разделе продукции. С 1994 года, когда было заключено первое соглашение, по настоящее время Азербайджан заключил с четырьмя десятками ведущих
667
Bastin J. Public-Private Partnerships: A Review of International and Austrian Experience // Public Private Partnership / Studiengesellschaft für Wirtschaft und Recht / Wirtschaftsuniversität Wien. – Vienna, 2003. – 23 p. . – P. 12. 668 Elsner B. Austria // PPP in Europe. – London: CMS Legal Services EEIG, 2010. – 154 p. – P. 5–8. – P. 5. 669 Юсиф-заде, Севиндж Зия кызы. Азербайджано-британские отношения в начале ХХ века. – Баку, 2008.
170
иностранных компаний 26 нефтяных контрактов на условиях раздела продукции, в том числе 15 – на морские блоки670. Ныне в Азербайджанской Республике по схемам государственно-частного партнерства активно реализуются большие проекты, связанные с обеспечением безопасности и развитием транспортной инфраструктуры Каспия671, в сфере строительства и эксплуатации автомобильных парковок (в ближайшие годы в Баку потребуется строительство около 100 подземных парковочных площадок)672, в нефтегазовой сфере673, в сфере железнодорожной инфраструктуры674, в сфере экологии675. Одним из важнейших направлений реализации государственночастного партнерства заявлена электроэнергетика. Указом Президента Азербайджанской Республики с 1 июня 2012 года Государственное агентство при Министерстве промышленности и энергетики, занимавшееся вопросами развития альтернативной энергетики, получило статус госкомпании. Глава вновь созданной госкомпании А. Бадалов заявил, что в Азербайджане необходимо сформировать сектор альтернативной энергетики, и в этот процесс следует активно привлекать частный сектор, поскольку использование небольших фирм для обеспечения населения энергоресурсами за счет нетрадиционных источников может стать весьма удачным подходом к развитию альтернативной энергетики676. 670
Мамедов В.А. Соглашение о разделе продукции в Азербайджанской Республике: налоговые аспекты // Аудит и финансовый анализ. – 2009. – № 6. . 671 Генконсул Азербайджана в Санкт-Петербурге выступил на форуме «Безопасность на транспорте» // . – 20.04.2012. 672 Строительство парковок в Баку: государство приглашает бизнесменов // . – 25.11.2011. 673 ВБ и ЕБРР помогут Азербайджану повысить эффективность в энергетической сфере // . – 09.11.2011. 674 Заметки с международного железнодорожного бизнес-форума «стратегическое партнерство 1520: Кавказский регион» // . 675 Результаты первого рабочего заседания глав государств и правительств «Группы восьми»: Устойчивое использование природных ресурсов // . – 13.07.2009. 676 Гусейнова А. Неиссякаемый ресурс. К 2022 году пятая часть энергопроизводства придется на долю альтернативных источников // Российская газета – Азербайджан. – 29.06.2012. – № 5820 (147).
171
Правовую основу государственно-частного партнерства в Азербайджане составляют (в той или иной мере) следующие нормативные правовые акты: – Закон Азербайджанской Республики «Об инвестиционной деятельности» от 13.01.1995 № 952677; – Закон Азербайджанской Республики «О государственных закупках» от 27.12.2001 № 245-IIГ678; – Закон Азербайджанской Республики «О грантах» 679 от 17.04.1998 № 483-IQ ; – Закон Азербайджанской Республики «О государственной помощи малому предпринимательству» от 04.06.1999 № 673-IГ680; – Закон Азербайджанской Республики «Об использовании энергетических ресурсов» от 30.05.1996 № 94-IQ; – Закон Азербайджанской Республики «О недрах» от 13.02.1998 № 439-IQ; – Закон Азербайджанской Республики «Об электроэнергетике» от 03.04.1998 № 459-IQ; – Закон Азербайджанской Республики «О бюджетной системе» от 02.07.2002 № 358-IIQ; – Закон Азербайджанской Республики «О специальных экономических зонах» от 14.04.2009 № 791-IIIQ; – Закон Азербайджанской Республики «Об инвестиционных фондах» от 22.10.2010 № 1101-IIIQ; – Закон Азербайджанской Республики «О защите иностранных инвестиций» от 1992 г.; – Гражданский кодекс Азербайджанской Республики681. Профильный закон о государственно-частном партнерстве отсутствует. В апреле 2011 года Правительство Азербайджана заявило, что начинает подготовку к выходу из крупнейших проектов и к снижению инвестиционных обязательств государственного бюджета. Как заявил 677
İnvestisiya fəaliyyəti haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanunu (13 yanvar 1995ci il, № 952) // . 678 ; . 679 Qrant haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanunu // . 680 . 681 .
172
заместитель министра финансов Азер Байрамов, в дальнейшем Азербайджан перейдет на систему финансирования важнейших инвестиционных проектов, более близкую к международным стандартам такого финансирования, включая работу за счет заемных средств, в том числе в рамках проектов государственно-частного партнерства682. В числе крупнейших проектов государственно-частного партнерства, планируемых ныне в Азербайджане: – система ЛРТ (легкорельсового транспорта), соединяющая г. Сумгаит с автовокзалом г. Баку – 25 км эстакадной системы ЛРТ. Стоимость этого проекта государственно-частного партнерства – 1,3 млрд. долл. США683; – система ЛРТ (легкорельсового транспорта) в г. Баку – 21 км ЛРТ вдоль Бакинского залива. Стоимость этого проекта 684 государственно-частного партнерства – 750 млн. долл. США . Удачным примером государственно-частного партнерства, по мнению министра экономического развития Азербайджана Ш. Мустафаева, следует признать создание Азербайджанской инвестиционной компании. При ее непосредственном участии осуществляется строительство судостроительного завода, реконструкция цементного завода, реализация ряда других важных проектов для диверсификации экономики. Результатом предпринятых для развития частного сектора мер является ежегодный рост доли частного сектора в ВВП. Сегодня доля частного сектора в ВВП составляет 83 %, а в общей занятости населения – свыше 70 %. Не случайно в отчете «Doing Business-2009» Всемирного банка и Международной финансовой корпорации Азербайджан занял первое место по осуществлению реформ по улучшению бизнес-среды, а в последующие годы утвердил свои передовые позиции на мировой арене685.
682
Министерство финансов Азербайджана анонсировало переход к международным стандартам инвестиционного финансирования // . – 13.04.2011. 683 . 684 . 685 Мустафаев Ш. «Черное золото» – в человеческий капитал. Политика диверсификации: азербайджанская модель // Российская газета – Азербайджан. – 29.06.2012. – № 5820 (147).
173
§ 2.4. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Аргентине В Аргентине по мере сокращения государственного финансирования в ряде областей общественных отношений частный сектор стал играть все более важную роль в развитии инфраструктуры. В течение длительного времени в Аргентине государство и частные предприятия заключали классические контракты госзакупок либо вступали в правоотношения, подразумевавшие определенную форму объединения, которые в соответствии с законодательствами иных государств могли бы рассматриваться как деятельность в рамках государственно-частных партнерств, поскольку представляли собой взаимодействие, осуществляемое на основании договоров о концессиях общественных работ, концессионных договоров на предоставление публичных услуг, а также в виде частично принадлежащих государству компаний686. Еще Федеральный закон от 07.11.1967 № 17.520 «О производстве общественных работ посредством предоставления концессий частным лицам, совместным предприятиям или государственным учреждениям со взиманием сборов или оплаты за проезд»687 установил правовые основания концессий. В соответствии с этим Федеральным законом, частные организации могли вносить предложения, адресованные органам государственной власти, в отношении осуществления реализации проектов в рамках концессионных договоров о выполнении общественных работ. В том случае, если такое предложение утверждалось, организация, внесшая предложение, получала преимущество на торгах по поводу реализации проекта688.
686
Cossio E.R.Y., Videla E.R.Y. Public-private partnership in Argentina // Partenariats public-privé: Rapports du XVIIIe congrès de l'académie internationale de Droit comparé / Sous la direction de François Lichère. – Bruxelles: Bruylant; Groupe De Boeck s.a., 2011. – XV; 532 p. – P. 167–181. – P. 168. 687 Ley № 17.520 de 07.11.1967 «Se realizarán obras públicas, mediante su concesión a particulares, sociedades mixtas o entes públicos por el cobro de tarifas o peaje» // Boletín Oficial. – 13.11.1967. – № 21312. С последующими изменениями. . 688 Cossio E.R.Y., Videla E.R.Y. Public-private partnership in Argentina // Partenariats public-privé: Rapports du XVIIIe congrès de l'académie internationale de Droit comparé /
174
Как указывает аргентинский исследователь Гийермо Кантор, в различных странах Латинской Америки частный сектор постепенно стал все более приобретать новое видение своей социальной роли. Для некоторых частных компаний в регионе накопление капитала перестало быть единственной функцией, такие компании все больше стали соглашаться выполнять ряд социальных функций, реализующих концепцию социально ответственного перед обществом бизнеса. Эта связь между частным интересом и социальным развитием нашла свое отражение в новых методах и инициативах, направленных на решение социальных проблем и повышение качества жизни граждан. Тем более что в Латинской Америке традиционный патернализм и благотворительность исторически доминировали в корпоративном участии в социальных вопросах689. Концепция государственно-частного партнерства (в современном его понимании) в Аргентине начала применяться с 2000 года в качестве финансового механизма обеспечения реализации инфраструктурных проектов. Одним из первых нормативных правовых актов в сфере государственно-частного партнерства в Аргентине стал Декрет от 29.12.2000 № 1299/2000 «О правовом режиме содействия участию частного сектора в развитии инфраструктуры»690, установивший правовые основы участия частного сектора в развитии публичной инфраструктуры в качестве финансового инструмента и альтернативы традиционным механизмам осуществления общественных работ (в соответствии с Федеральным законом № 13.604) и концессий (в соответствии с Федеральным законом от 07.11.1967 № 17.520). В указанном Декрете не использовалось понятие «государственно-частное партнерство», хотя по сути именно эти отношения им были урегулированы. Преамбула акта, в частности, гласила, что «в целях углубления реформы государства необходимо создать национальную программу содействия участию частного сектора в проектах, которые не могут финансироваться исключительно Sous la direction de François Lichère. – Bruxelles: Bruylant; Groupe De Boeck s.a., 2011. – XV; 532 p. – P. 167–181. – P. 168–169. 689 Cantor G. Cooperación Público-Privada. Reflexiones a partir de una experiencia // . – 15 p. – P. 1, 5. 690 Decreto № 1299/2000 de 29.12.2000 «Regimen para la promocion de la participacion privada en el desarrollo de infraestructura» // Boletín Oficial. – 04.01.2001. – № 29559. – P. 12. .
175
за счет своих пользователей, и для развития экономической и социальной инфраструктуры; последняя концептуально охватывает, в частности, секторы здравоохранения, образования и юстиции. Для этого желательно… создать правовые структуры, которые облегчают использование имеющихся ресурсов в частном секторе наиболее эффективным образом и при минимальных затратах для государства, используя договорные методы, доказавшие свою эффективность в ряде стран, и используя альтернативные процедуры для организации общественных работ и концессий». В 1990-е годы концессии играли значимую роль для экономики Аргентины, однако в последние годы по причине принятия некоторых мер, таких, как, к примеру, замораживание тарифов, концессии потеряли часть своей привлекательности, став в некоторой степени убыточными. Правовой институт государственно-частного партнерства как самостоятельный институт впервые был закреплен в правовой системе Аргентины в 2005 году – с принятием Декрета № 966/2005 от 16.08.2005 «Национальный правовой режим частной инициативы»691 и Декрета № 967/2005 от 16.08.2005 «Национальный правовой режим государственно-частного партнерства692. На настоящий момент осуществление государственно-частных партнерств в Аргентине регулируется следующими нормативноправовыми актами: – Федеральный закон от 06.10.1947 № 13.064693, регулирующий общественные работы; – Федеральный закон от 07.11.1967 № 17.520 «О производстве общественных работ посредством предоставления концессий частным
691
Decreto № 966/2005 de 16.08.2005 «Regimen nacional de iniciativa privada» // Boletín Oficial. – 17.08.2005. – № 30718. – P. 1. . 692 Decreto № 967/2005 de 16.08.2005 «Regimen nacional de asociacion publicoprivada» // Boletín Oficial. – 17.08.2005. – № 30718. – P. 3. ; . 693 Ley № 13.064 de 06.10.1947 // Boletín Oficial. – 28.10.1947. – № 15900. С последующими изменениями. .
176
лицам, совместным предприятиям или государственным учреждениям со взиманием сборов или оплаты за проезд»694; – Федеральный закон от 18.08.1989 № 23.696 695 «О государственной реформе» , регулирующий предоставление публичных услуг; – Декрет от 16.08.2005 № 966/2005 «Национальный правовой режим частной инициативы»696; – Декрет от 16.08.2005 № 967/2005 «Национальный правовой режим государственно-частного партнерства»697; – Декрет от 15.09.2006 № 1248/2006 «Национальный правовой режим частной инициативы»698; – Федеральный закон от 17.07.2006 № 26.117 «О поощрении и регулировании микрокредитования для развития социальной экономики»699; – Декрет № 1106/2007 от 16.08.2007 «Национальный правовой режим частной инициативы»700; – Декрет № 1414/2008 от 03.09.2008 «Национальный правовой режим частной инициативы»701. 694
Ley № 17.520 de 07.11.1967 «Se realizarán obras públicas, mediante su concesión a particulares, sociedades mixtas o entes públicos por el cobro de tarifas o peaje» // Boletín Oficial. – 13.11.1967. – № 21312. С последующими изменениями. . 695 Ley № 23.696 «Reforma del Estado» (sancionada: agosto 17 de 1989; promulgada: agosto 18 de 1989) // Boletín Oficial. – 23.08.1989. – № 26702. – P. 2. С последующими изменениями. . 696 Decreto № 966/2005 de 16.08.2005 «Regimen nacional de iniciativa privada» // Boletín Oficial. – 17.08.2005. – № 30718. – P. 1. . 697 Decreto № 967/2005 de 16.08.2005 «Regimen nacional de asociacion publicoprivada» // Boletín Oficial. – 17.08.2005. – № 30718. – P. 3. ; . 698 Decreto № 1248/2006 de 15.09.2006 «Regimen nacional de iniciativa privada» // Boletín Oficial. – 19.09.2006. – № 30993. – P. 12. . 699 Ley de 17 de Julio de 2006 № 26.117 «Promocion del microcredito para el desarrollo de la economia social» // Boletín Oficial. – 21 de Julio de 2006. ; . 700 Decreto № 1106/2007 de 16.08.2007 // Boletín Oficial. – 17.08.2007. – № 31220. – № 3. . 701 Decreto № 1414/2008 de 03.09.2008 // Boletín Oficial. – 04.09.2008. – № 31482. – P. 2. .
177
Следует отметить также ряд нормативных правовых актов, которые не напрямую, а косвенно обеспечивают регулирование отношений в рамках государственно-частных партнерств. Например, Федеральный закон от 04.04.2012 № 26.740 «О ратификации передачи автономному городу Буэнос-Айрес сети услуг транспорта метро и связанного с ним транспорта»702. Следует также отметить, что некоторые подобного рода нормы содержатся в нормативно-правовых актах, регулирующих осуществление деятельности в различных конкретных отраслях экономики. Кроме того, осуществление государственно-частных партнерств подпадает под действие общего нормативного правового регулирования государственных контрактов. Кроме того, на региональном уровне существует законодательство, регулирующее основные аспекты сотрудничества частного сектора с государственным, в качестве примеров можно привести Закон автономного города Буэнос-Айрес № 2.635 от 2008 года о присоединении автономного города Буэнос-Айрес к условиям Декрета № 966-PEN/05 о национальном правовом режиме частной инициативы»703, а также Закон провинции Буэнос-Айрес № 13.810 от 16.08.2005 о присоединении провинции Буэнос-Айрес к национальному правовому режиму частной инициативы и национальному правовому режиму государственно-частного партнерства, установленным Декретами № 966/2005 и № 967/2005 от 16.08.2005704. Вместе с тем, по оценке Марсело Ромеро, комплекс нормативного правового обеспечения института государственночастного партнерства в Аргентине является достаточно 705 неоднородным . 702
Ley № 26.740 «Ratifícase la transferencia a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires de los Servicios de Transporte Subterráneo y Premetro» (sancionada: marzo 28 de 2012; promulgada: abril 4 de 2012) // Boletín Oficial. – 07.04.2012. – № 32372. – P. 1. . 703 Ley de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires № 2.635 de 20 de diciembre de 2007 «La C.A.B.A. adhiere a los términos del Decreto № 966-PEN/05 "Régimen Nacional de Iniciativa Privada"» // Boletín Oficial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. – 18.10.2008. – № 2853. . 704 Ley de la Provincia de Buenos Aires № 13.810 de 16 de agosto de 2005 // Boletín Oficial de la Provincia de Buenos Aires. – 07.04.2008. – № 25873. . 705 Romero M. Gestión estatal o privada: El desafío del microcrédito como una vía de inclusión social // XXI jornadas de historia económica (Caseros (Pda. de Buenos Aires), 23–26.09.2008 / Asociación Argentina de historia económica;
178
Декрет № 966/2005 от 16.08.2005 «Национальный правовой режим частной инициативы»706 существенно расширил сферу применения указанного режима по сравнению с указанным Федеральным законом от 07.11.1967 № 17.520, поскольку его действие распространяется на концессии общественных работ и на концессионные договоры на предоставление публичных услуг, а также предусматривает осуществление финансирования проекта 707 исключительно со стороны частного сектора . Декрет № 967/2005 от 16.08.2005 «Национальный правовой режим государственно-частного партнерства»708 установил возможность реализации концепции институциональных государственно-частных партнерств в виде корпораций. Статья 1 Приложения 1 Декрета № 967/2005 от 16.08.2005 «Национальный правовой режим государственно-частного партнерства» установил определение государственно-частного партнерства как инструмента осуществления сотрудничества между государственным сектором и частным сектором, договор о создании которого направлен на установление определенного рода обязательственных взаимоотношений между сторонами с целью осуществления и развития общественных работ, публичных услуг и иной деятельности, осуществление которой делегируется государством частному сектору. При этом, согласно той же статье, государственно-частные партнерства должны осуществляться в соответствии с принципами: – эффективности реализации функций государства;
Universidad naciónal de Tres de Febrero. – Caseros (Argentina), 2008. . 706 Decreto № 966/2005 de 16.08.2005 «Regimen nacional de iniciativa privada» // Boletín Oficial. – 17.08.2005. – № 30718. – P. 1. . 707 Cossio E.R.Y., Videla E.R.Y. Public-private partnership in Argentina // Partenariats public-privé: Rapports du XVIIIe congrès de l'académie internationale de Droit comparé / Sous la direction de François Lichère. – Bruxelles: Bruylant; Groupe De Boeck s.a., 2011. – XV; 532 p. – P. 167–181. – P. 169. 708 Decreto № 967/2005 de 16.08.2005 «Regimen nacional de asociacion publicoprivada» // Boletín Oficial. – 17.08.2005. – № 30718. – P. 3. ; .
179
– уважения интересов и прав пользователей государственными услугами, а также частных предприятий, участвующих в предоставлении таких услуг; – финансовой ответственности при выполнении обязательств по договорам о государственно-частных партнерствах; – транспарентности в процедурах и решениях; – экономической устойчивости проектов, реализуемых в рамках государственно-частных партнерств; – распределения рисков в соответствии с потенциалами сторон и критериями эффективности. Согласно статье 2 Приложения 1 Декрета № 967/2005 от 16.08.2005, предметом государственно-частного партнерства могут выступать: – осуществление и/или эксплуатация и/или обеспечение общественных работ и/или публичных услуг; – увеличение объема и сферы применения общественных работ и публичных услуг; – осуществление проектирования, финансирования и строительства объектов в рамках выполнения общественных работ; – предоставление публичных услуг, частичное или полное; – проведение конкурентной делегированной деятельности в области государственного управления; – осуществление сотрудничества в рамках государственночастных партнерств в отношении выполнения общественных работ с предоставлением или без предоставления государственных услуг со сдачей объекта в аренду органам государственной власти. В соответствии со статьей 4 Приложения 1 Декрета № 967/2005, государственно-частные партнерства должны быть организованы в форме акционерных обществ, трестов или в иной форме, наиболее эффективной в каждом конкретном случае, согласно Федеральному закону № 17.811 и связанным с ним нормативным актам. Как указывают аргентинские авторы Эстебан Р. Имас Коссио и Эстебан Р. Имас Видела, аргентинское законодательство не содержит в себе императивных положений, предусматривающих осуществление контрактных государственно-частных партнерств именно в такой формулировке, как указано выше. Подобного рода сотрудничество преимущественно осуществляется сегодня в рамках концессионных
180
договоров об осуществлении общественных работ, о предоставлении публичных услуг, а также концессионных договоров или разрешений на использование государственной собственности, как правило, договоров поставки. Если говорить о порядке осуществления оценки эффективности конкретных проектов потенциальных государственночастных партнерств с целью дальнейшего вступления государственного органа в такие взаимоотношения, то каких-либо руководящих принципов или универсальных норм (общих для проектов во всех сферах) в Аргентине не существует, однако подобного рода нормы содержатся в специальных нормативно-правовых актах, регулирующих сотрудничество частного сектора с государственным, таких, как Закон об общественных работах, Федеральный закон о концессиях общественных работ, Федеральный закон № 23.696 «О государственной реформе», содержащий в себе нормы, касающиеся концессий на предоставление государственных услуг, Декрет № 436/2000 о договорах поставки, устанавливающий положения о приобретении, продаже и осуществлении закупок в отношении товаров и услуг Федеральным правительством709. В соответствии со статьей 10 Приложения 1 Декрета № 967/2005, в качестве органа государственного управления, осуществляющего оценку предложений в области государственночастного партнерства и содействующего реализации таких предложений, была учреждена независимая от правительства Комиссия по оценке и развитию государственно-частного партнерства. Согласно существующему порядку, в состав этой Комиссии включаются представители Министерства экономики и Министерства федерального планирования, государственных инвестиций и услуг, назначаемые в соответствии с резолюцией, принятой совместно указанными министерствами710. Предложения по проектам государственно-частного партнерства, направляемые в Комиссию, согласно статье 11 Приложения 1 Декрета № 967/2005, должны включать следующую информацию: 709
Cossio E.R.Y., Videla E.R.Y. Public-private partnership in Argentina // Partenariats public-privé: Rapports du XVIIIe congrès de l'académie internationale de Droit comparé / Sous la direction de François Lichère. – Bruxelles: Bruylant; Groupe De Boeck s.a., 2011. – XV; 532 p. – P. 167–181. – P. 170–173. 710 Régimen nacional de iniciativa privada // . – 29.08.2005.
181
– краткое описание сути проекта; – технические, экономические и финансовые условия; – предполагаемая сумма инвестиций; – правовая форма, которая будет принята для государственночастного партнерства, с указанием меры и формы предполагаемого участия федерального правительства; – описание вкладов государственного и частного секторов; – экспертиза проекта. В 2005 году была принята Совместная резолюция Министерства экономики и производства и Министерства федерального планирования, государственных инвестиций и услуг № 527/2005-MEP и № 1232/2005-MPFIPS, устанавливающая некоторые правила деятельности указанной Комиссии, а также финансовые гарантии деятельности государственно-частных партнерств и гарантии, связанные с ответственностью управляющих компаний частного сектора711. Следует также отметить, что федеральное законодательство Аргентины предусматривает рассмотрение споров в сфере осуществления государственно-частных партнерств путем примирения или арбитража. Федеральные суды по спорным административным вопросам имеют исключительную юрисдикцию в отношении рассмотрения дел, связанных с правительственными контрактами 712. В настоящее время в Аргентине осуществляют деятельность немало частных организаций, имеющих международный опыт в реализации проектов при сотрудничестве с государственным сектором по схеме, по международной классификации обозначаемой аббревиатурой BOT713.
§ 2.5. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Бельгии 711
Resolución Conjunta 527/2005-MEP y № 1232/2005-MPFIPS de 21/9/2005 // . 712 Cossio E.R.Y., Videla E.R.Y. Public-private partnership in Argentina // Partenariats public-privé: Rapports du XVIIIe congrès de l'académie internationale de Droit comparé / Sous la direction de François Lichère. – Bruxelles: Bruylant; Groupe De Boeck s.a., 2011. – XV; 532 p. – P. 167–181. – P. 179. 713 Bensadon P. Asociación Publico-Privada. Sector infraestructura. – Buenos Aires, 2004. – P. 7 <www.fundacionfines.org.ar>.
182
В последние годы повышение в Бельгии интереса к применению форм и механизмов государственно-частного партнерства для обеспечения строительства объектов инфраструктуры, предоставления услуг и выполнения общественных работ было обусловлено несколькими ключевыми факторами, а именно: – признанием заинтересованности в привлечении ресурсов частного сектора для финансирования государственной инфраструктуры; – повышением давления бюджетных ограничений и ограниченных возможностей органов государственной власти для финансирования государственной инфраструктуры; – развитием государственно-частного партнерства, свидетельствующего об изменении роли государственных структур в экономике государства, поскольку ранее под государственно-частными партнерствами понимался законодательно определенный способ предоставления государственных услуг, на настоящий же момент такое взаимодействие предполагает гораздо большее количество различных форм сотрудничества и разных форм заинтересованности и выгоды714. Как и во многих других странах, государственно-частные партнерства не являются принципиально новым явлением для Бельгии715. От самого зарождения Бельгии в середине XIX века механизмы государственно-частного партнерства задействовались для реализации многих крупных инфраструктурных проектов. История сотрудничества между государственным и частным сектором в Бельгии берет свое начало еще в прошлом веке, с создания межмуниципальных организаций и фирм, значительное количество которых было ориентировано на рынок, а также со времени
714
Gillet E. Belgium [Бельгия] // PPP in Europe. – London: CMS Legal Services EEIG, 2010. – 154 p. – P. 11–17. – P. 12–13. . 715 Garsse, van S. De concessie in het raam van de publiek-private samenwerking. – Bruges: Die Keure, 2007. – P. 381.
183
применения контрактов о закупках и концессиях, о предоставлении государственных услуг и осуществлении общественных работ716. Железные дороги строились через концессии, платные дороги строились и эксплуатировались во взаимодействии с частными партнерами, аналогичным образом создавались сети телефонной и телеграфной связи717. В Бельгии, особенно во Фландрии, появление современных форм государственно-частного партнерства некоторые специалисты объясняют влиянием примера позитивного опыта соседних Нидерландов718. Несмотря на большой современный опыт Бельгии в сфере государственно-частного партнерства, в целом нельзя утверждать, что альтернативное финансирование создания, модернизации и эксплуатации объектов инфраструктуры, предоставления государственных услуг и проведения общественных работ с помощью государственно-частного партнерства действительно утвердилось, в отличие от традиционных схем финансирования подобной деятельности за счет государственных средств. Многие проекты государственно-частного партнерства осуществляются на основе процедуры долгосрочных государственных закупок, особенно в отношении финансирования инфраструктурных проектов. Тем не менее постепенно, судя по растущей частоте применения, государственно-частные партнерства, основанные на привлечении частного финансирования инициативы или использовании разного рода схем финансирования инфраструктурных проектов, становятся более распространенными по причине того, что с накоплением опыта в данной области государство может руководствоваться всеми реальными преимуществами использования подобных механизмов719. 716
Gillet E. Belgium [Бельгия] // PPP in Europe. – London: CMS Legal Services EEIG, 2010. – 154 p. – P. 11–17. – P. 11. 717 Garsse, van S., Wyckaert S. Les partenariats public-privé en Belgique [Государственно-частное партнерство в Бельгии] // Partenariats public-privé: Rapports du XVIIIe congrès de l'académie internationale de Droit comparé / Sous la direction de François Lichère. – Bruxelles: Bruylant; Groupe De Boeck s.a., 2011. – XV; 532 p. – P. 183–212. – P. 184. 718 Flamme P. Quel est l'état des lieux des partenariats public-privé en Belgique? [Каково место государственно-частного партнерства в Бельгии?] // . 719 Gillet E. Belgium [Бельгия] // PPP in Europe. – London: CMS Legal Services EEIG, 2010. – 154 p. – P. 11–17. – P. 11. . 720 Garsse, van S., Wyckaert S. Les partenariats public-privé en Belgique [Государственно-частное партнерство в Бельгии] // Partenariats public-privé: Rapports du XVIIIe congrès de l'académie internationale de Droit comparé / Sous la direction de François Lichère. – Bruxelles: Bruylant; Groupe De Boeck s.a., 2011. – XV; 532 p. – P. 183–212. – P. 186. 721 Gillet E. Belgium [Бельгия] // PPP in Europe. – London: CMS Legal Services EEIG, 2010. – 154 p. – P. 11–17. – P. 11. 722 Garsse, van S., Wyckaert S. Les partenariats public-privé en Belgique [Государственно-частное партнерство в Бельгии] // Partenariats public-privé: Rapports du XVIIIe congrès de l'académie internationale de Droit comparé / Sous la direction de François Lichère. – Bruxelles: Bruylant; Groupe De Boeck s.a., 2011. – XV; 532 p. – P. 183–212. – P. 191–192. 723 Loi du 30 avril 2007 portant dispositions urgentes concernant le chemin de fer // Moniteur Belge. – 25 mai 2007. – № 156. .
185
осуществления строительства трамвайной линии в городе Льеж; проекта Oosterweel, включающего в себя строительство кольцевой дороги вокруг Антверпена; а также проекта строительства железнодорожного тоннеля Liefkenshoek, предполагающего осуществление в рамках государственно-частного партнерства проектирование, строительство, финансирование, а также содержание и техническое обслуживание 16,2 километров железной дороги, соединяющей Восточную и Западную Шельду. Кроме того, планируется осуществление двух проектов, посвященных развитию образовательной инфраструктуры, а именно строительству двух школ. Оба проекта основаны на схемах предварительного финансирования, которые предполагают несение основного финансового бремени органами государственной власти, а также реализуется проект по компьютеризации государственных архивов на основе механизма альтернативного финансирования724. Активно реализуются проекты государственно-частного партнерства также в строительстве федеральных тюрем (на федеральном уровне), школ (на уровне субъектов федерации), дорог и социального жилья (на местном уровне), активно задействуются механизмы государственно-частного партнерства в проектах 725 городского развития . Бельгия является федеративным государством. Вопросы, касающиеся проведения государственных закупок, отнесены к компетенции федеральных органов исполнительной власти726. Федеральное законодательство Бельгии на настоящий момент не закрепляет определения понятия «государственно-частное партнерство» и не содержит детального правового регулирования отношений в рассматриваемой сфере.
724
Gillet E. Belgium // PPP in Europe. – London: CMS Legal Services EEIG, 2010. – 154 p. – P. 11–17. – P. 11. 725 Garsse, van S., Wyckaert S. Les partenariats public-privé en Belgique [Государственно-частное партнерство в Бельгии] // Partenariats public-privé: Rapports du XVIIIe congrès de l'académie internationale de Droit comparé / Sous la direction de François Lichère. – Bruxelles: Bruylant; Groupe De Boeck s.a., 2011. – XV; 532 p. – P. 183–212. – P. 185; Biesmans J., Gillion P., De Meester J., Lefebvre M. Cadre juridique des partenariats public-privé / Confédération Construction est l’organisation coupole de l’ensemble du secteur de laconstruction en Belgique. – Bruxelles: Editeur responsable: Robert de Mûelenaere, 2010. 726 Gillet E. Belgium [Бельгия] // PPP in Europe. – London: CMS Legal Services EEIG, 2010. – 154 p. – P. 11–17. – P. 11.
186
В Бельгии урегулированы и активно применяются два способа реализации проекта государственно-частного партнерства: 1) договорный способ: – договоры, подпадающие под законодательство о государственных закупках; – договоры, не подпадающие под действие законодательства о государственных закупках; 2) создание совместного юридического лица (совместного предприятия). Контракты заключаются и исполняются в соответствии с гражданским кодексом, за исключением случаев, для которых законодательством установлены иные правила заключения контрактов. Если говорить о правовой форме контракта государственночастного партнерства в Бельгии, то используются следующие его виды727: – контракт на развитие (contrat de promotion), в основном используется в строительстве; – концессия на общественные работы (concession de travaux publics)728. В Бельгии широко применяются договоры о государственных закупках, гражданско-правовые договоры и договоры о партнерстве, а также законодательство данной отрасли в отдельных случаях допускает использование компаний специального назначения для выполнения обязательств по договору о государственно-частном партнерстве и реализации проекта. К указанным компаниям относятся те, чей капитал состоит из ресурсов государственного партнера и частного сектора, такие, как, например, совместные предприятия либо компании, созданные в соответствии с законодательством о государственных предприятиях, в частности, Федеральным законом Бельгии от 02.04.1962. Бельгийское законодательство, в особенности в сфере административного права, содержит значительное количество правовых норм, в той или иной мере регулирующих отношения, 727
Hyfte, van B. Partenariat Public-Privé: Aperçu général en Droit belge [Государственно-частное партнерство: общий обзор бельгийского права]. – Bruxelles, 2003. – 18 p. – P. 8–9. . 728 См.: Garsse, van S. De concessie in het raam van de publiek-private samenwerking. – Bruges: Die Keure, 2007.
187
составляющие государственно-частное партнерство. Такое регулирование обусловлено своеобразным пониманием законодателем сущности государственно-частного партнерства: оно воспринимается как один из методов государственного управления и, следовательно, может быть реализовано путем использования как новых механизмов, так и традиционных административных договоров, а равно сочетанием применения различных методов в более сложных ситуациях729. Контракты о государственных закупках регулируются специальными нормативно-правовыми актами. Правовые основы государственных закупок и концессий установлены Федеральным законом Бельгии от 15.06.2006 «О государственных закупках и некоторых контрактах на выполнение работ, поставок и услуг»730, Королевским Указом от 26.09.1996 «Об установлении общих правил осуществления государственных закупок и государственных концессий на работы»731, Королевским Указом от 08.01.1996 «О государственных закупках, поставках, услугах и о концессиях на общественные работы»732, Королевским Указом от 15.07.2011 «О закупках в традиционных секторах»733. Законодательство Бельгии определяет контракты о государственных закупках как контракты, заключаемые между органами государственной власти либо, при определенных 729
Gillet E. Belgium [Бельгия] // PPP in Europe. – London: CMS Legal Services EEIG, 2010. – 154 p. – P. 11–17. – P. 12. 730 Loi du 15 juin 2006 relative aux marchés publics et à certains marchés de travaux, de fournitures et de services // Moniteur Belge. – 15.02.2007. . Ранее действовал Федеральный закон Бельгии от 24.12.1993 с тем же названием (Loi du 24 décembre 1993 relative aux marchés publics et à certains marchés de travaux, de fournitures et de services // ). По существу, это один и тот же закон. После внесения в него в 2006 году ряда изменений, одним из таких изменений стало изменение даты в названии закона. – Прим авт. 731 Arrêté royal du 26 septembre 1996 établissant les règles générales d’exécution des marchés publics et des concessions de travaux publics // ; . 732 Arrêté royal du 08 janvier 1996 relatif aux marchés publics de travaux, de fournitures et de services et aux concessions de travaux publics // . 733 Arrêté Royal du 15 juillet 2011 relatif à la passation des marchés publics dans les secteurs classiques // Moniteur Belge. – 9 aout 2011. – № 224. .
188
обстоятельствах, частным юридическим лицом и предпринимателем, поставщиком или поставщиком услуг с целью приобретения работ, товаров и услуг. Такого рода контракты должны включать в себя пункты о совершении финансовых переводов между сторонами. В Бельгии применяются главным образом два способа осуществления государственных закупок: договоры концессии на выполнение работ и договоры о развитии, в любом случае предусматривающие финансирование проекта частным сектором. В рамках договора о концессии выполнения работ частный партнер осуществляет строительство и финансирование всего объема работ или его части, а также в дальнейшем эксплуатирует объект на протяжении определенного периода времени. При осуществлении государственных закупок в рамках государственно-частного партнерства по договору о развитии, частное предприятие осуществляет финансирование работ и дальнейшее строительство, после чего передает право собственности или сдает в аренду государственному партнеру или третьей стороне. Государственный партнер или вышеупомянутая третья сторона далее выплачивают частной компании арендную плату или лицензионное вознаграждение. Бельгийские законы о государственных закупках не распространяются на договоры концессии услуг, которые, однако, должны соответствовать требованиям общих принципов договоров, таких, как принцип прозрачности и состязательности.734 Вне рамок законодательства о государственных закупках контракты государственно-частного партнерства могут быть реализованы в следующих формах735: 1. Конструкции на основе вещных прав. Проекты государственно-частного партнерства могут быть реализованы за счет отчуждения или передачи прав государства на недвижимое имущество (купля-продажа, долгосрочное вещное право пользования недвижимостью (bail emphytéotique) или «право
734
Gillet E. Belgium // PPP in Europe. – London: CMS Legal Services EEIG, 2010. – 154 p. – P. 11–17. – P. 13. 735 Hyfte, van B. Partenariat Public-Privé: Aperçu général en Droit belge [Государственночастное партнерство: общий обзор бельгийского права]. – Bruxelles, 2003. – 18 p. – P. 10–11. .
189
суперфиция»736. В качестве примеров можно привести продажу земель железнодорожной компании SNCB (общебельгийская (федеральная) компания «Общество бельгийских железных дорог» (фр. – Société Nationale des Chemins de fer Belges), а также переданную в долгосрочное вещное право пользования недвижимостью сеть паркингов в Брюсселе. Законодательство о государственных закупках не применяется, если власти не устанавливают конкретные условия, на которых частный партнер приобретает вещное право на недвижимое имущество власти, пользуются этим правом (когда, например, орган государственной власти продает землю частному партнеру на условии, что комплекс на ней будет автостоянкой), а также если не может быть наложено никакое обязательство приобретения или аренды, которое подпадает под действие законодательства о государственных закупках. 2. Концессии в определенных сферах. 3. Концессии на предоставление публичных услуг. 4. Специальные контракты. На основе такого рода специально разрабатываемых контрактов (приближенно являющихся особой формой аренды) были построены крематории в таких городах, как Брюссель, Монс, Вилворде и Хасселт. На региональном уровне нормативного правового 737 регулирования во Фландрии инициативы государственно-частного партнерства в современном понимании берут начало с 1999–2000 года, когда правительством Фландрии было заключено соглашение и приняты документы, установившие правовые основы для различных проектов государственно-частных партнерств738. Декрет Фландрии о государственно-частных партнерствах от 18.07.2003739 содержит определение понятия «государственно-частное партнерство» – это «проекты, осуществляемые совместно
736
Droit de superficie – право собственника земли в отличие от прав собственности на находящееся на ней. 737 Один из трех субъектов федерации, наряду с Валлонским регионом и Брюссельским столичным регионом. Фландрия включает пять северных нидерландскоязычных провинций. 738 Hyfte, van B. Partenariat Public-Privé: Aperçu général en Droit belge [Государственно-частное партнерство: общий обзор бельгийского права]. – Bruxelles, 2003. – 18 p. – P. 2. . 739 Public-Private Partnership Order, 18.07.2003 // .
190
государственными и частными органами или организациями в форме партнерства с целью приращения активов указанных сторон» (часть 1 статьи 2) и устанавливает ряд важных правовых оснований для развития государственно-частных партнерств в регионе. Важную роль играет Фламандский центр по изучению государственно-частного партнерства (Het Vlaams Kenniscentrum PPS; англ. – Flemish Public-Private Partnership Knowledge Centre)740 (подчинен Департаменту услуг для органов государственного управления741), учрежденный статьей 3 указанного Декрета Фландрии о государственно-частных партнерствах от 18.07.2003 и наделенный компетенцией статьей 4 этого Декрета. В 2004 году во Фландрии был издан официальный программный документ «Государственно-частное партнерство во Фландрии – возможно ли сделать», в котором рассматривался вопрос о развитии правового регулирования во Фландрии в целях создания благоприятных условий для развития государственно-частного партнерства»742. Во Фландрии отношения государственно-частного партнерства регулируются также Декретом от 22.03.2002 о поддержке проектов по реконструкции городов743. На этой основе осуществлялся ремонт жилищного фонда и инфраструктур крупных городских центров (Гент, Антверпен). С конца 2004 года во Фландрии был запущен проект государственно-частного партнерства по строительству 15 000 единиц социального жилья. В северной части Брюсселя таким же образом был построен комплекс офисных зданий744. 740
. Publiek-private Samenwerking. Beleidsprioriteiten 2007-2008 / Kris Peeters // . – 31.10.2007. 742 Publiek-private Samenwerking. Beleidsprioriteiten 2007-2008 / Kris Peeters // . – 31.10.2007. 743 Decreet van 22 maart 2002 houdende de ondersteuning van stadsvernieuwingsprojecten // Belgisch Staatsblad. – 7 mei 2002. . 744 Hyfte, Van B. Partenariat Public-Privé: Aperçu général en Droit belge [Государственно-частное партнерство: общий обзор бельгийского права]. – Bruxelles, 2003. – 18 p. – P. 7–8. . 741
191
Во Фландрии возможности государственно-частного партнерства активно используются в сфере строительства и модернизации школьной инфраструктуры745 и спортивной 746 инфраструктуры . В Брюссельском столичном регионе примером соглашения о развитии или реконструкции городов, избежавшего применения законодательства о государственных закупках, явились предусмотренные Соглашением от 26.06.1987 между Брюссельским столичным регионом и группой инвесторов проекты строительства железных дорог и международного конгресс-центра747. В Валлонии вопросы управления программами государственночастного партнерства возложены, прежде всего, на Дирекцию региональных программ (Direction des Programmes régionaux). В этом регионе действует Декрет от 14.11.2008 о финансировании программы проектов строительства, реконструкции или расширения школьных зданий с привлечением возможностей государственно-частных партнерств748, а также постановление правительства Валлонии от 30.11.2006 о государственно-частных партнерствах в сфере жилищного строительства749. В Валлонии проекты государственно745
Décret du 7 juillet 2006 relatif au mouvement de rattrapage pour l'infrastructure scolaire // ; Arrêté du Gouvernement Flamand du 29.05.2009 relatif aux garanties dans le cadre du mouvement de rattrapage pour l'infrastructure scolaire en Flandre // . 746 Décret du 23 mai 2008 relatif à un mouvement de rattrapage en matière d'infrastructure sportive par le biais du financement alternatif // ; Arrêté du Gouvernement Flamand du 10.10.2008 ratifiant le règlement d'ordre intérieur de la Commission consultative de Sélection, créée par le décret du 23 mai 2008 relatif à un mouvement de rattrapage en matière d'infrastructure sportive par le biais du financement alternatif // . 747 Flamme P. Quel est l'état des lieux des partenariats public-privé en Belgique? [Каково место государственно-частного партнерства в Бельгии?] // . 748 Décret du 14.11.2008 relatif au programme de financement exceptionnel de projets de rénovation, construction, reconstruction ou extension de bâtiments scolaires via des partenariats public/privé // . 749 Arrêté du Gouvernement wallon du 30.11.2006 relatif à l’octroi par la Société wallonne du Logement d’une aide aux sociétés de logement de service public en vue de favoriser le montage, le développement et l’exécution d’opérations de partenariat public privé // Moniteur Belge. – 18.12.2006. ; .
192
частного партнерства активно задействуются при реконструкции городов750.
§ 2.6. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Бразилии Государственно-частное партнерство в Бразилии активно развивается и имеет уже достаточно весомый опыт реализации751. В этой стране государственно-частное партнерство имеет достаточно длинную историю. Еще в XIX веке король Педру II задействовал механизм государственно-частного партнерства для строительства железных дорог в стране752. В Бразилии создана эффективная нормативно-правовая база (в частности, разделены два вида концессий), установлены четкие требования к документации в части указания прав и обязанностей каждой стороны, определения стоимости капитальных и текущих затрат и, что особенно важно, условий завершения концессионного договора753. В Бразилии институт государственно-частного партнерства стал развиваться со строительства автомобильных дорог. В настоящее время около 6 % всех дорог находятся в частном управлении и являются платными754.
750
Flamme P. Quel est l'état des lieux des partenariats public-privé en Belgique? [Каково место государственно-частного партнерства в Бельгии?] // . 751 Thomas B.F. Project Finance and Public-private Partnership in Brazil // International Project Finance and PPPs: a Legal Guide to Key Growth Markets / Ed. by Jeffrey Delmon, Victoria Rigby Delmon. – Alphen aan den Rijn: Kluwer Law International, 2010; Barral W., Haas A. Public-Private Partnership (PPP) in Brazil // The international lawyer. – 2007. – Vol. 41. – № 3. – P. 957–973; Filho C.V., Lee J.B. Brazil's New PublicPrivate Partnership Law: One Step Forward, Two Steps Back // Journal of international arbitration. – 2005. – Vol. 22. – № 5. – P. 409–426. 752 Lessa C. Seminário Internacional Parceria Publico-Privada (PPP) na Prestação de Serviços de Infra-Estrutura (13–14.11.2003, Rio de Janeiro) // . 753 Анализ проблем и перспектив развития государственно-частного партнерства в России // . – С. 14. 754 International Conference on «Meeting India’s Infrastructure Needs with Public Private Partnerships. The International Experience and Perspective». Conference Report (February 5–6, 2007, Shangri-La Hotel, New Delhi). – New Delhi, 2007.
193
Бразильский рынок на настоящий момент предлагает массовые и современные возможности для развития инфраструктуры. Высокий спрос на строительство инфраструктурных проектов также обусловлен тем фактом, что в 2014 году на территории Бразилии пройдет Кубок мира ФИФА, а в 2016 году – летние Олимпийские игры.755 В целом, можно сказать, что уровень развития бразильской инфраструктуры отстает от международных стандартов, поскольку несколько не соответствует размерам и сложности ее экономики, оставляя огромный потенциал для развития. На данный момент в Бразилии приоритетно строительство дорог, портов и аэропортов. Другими секторами экономики и инфраструктуры, пользующимися инвестиционным спросом, являются системы электроснабжения, железные дороги, городской общественный транспорт, водоснабжение, канализация, телекоммуникации и медицинская инфраструктура756. Привлечение участия частного сектора в строительство и обеспечение инфраструктуры в Бразилии началось в середине 1990-х годов с внесением поправок в текст Конституции и представления законопроектов, направленных на регулирование отношений в области осуществления государственно-частных партнерств. Проведение подобного рода реформирования законодательства с целью привлечения частных инвесторов к модернизации, улучшению и развитию наиболее важных инфраструктурных единиц страны было вызвано тем, что государственная инфраструктура на тот момент имела ряд существенных недостатков, главным образом по той причине, что строительство и обеспечение инфраструктуры находилось в исключительной компетенции государственных органов757. Конституция Бразилии содержит некоторые общие положения по поводу концессионных договоров. Так, например, в соответствии с § XII статьи 21 Конституции Федеративной Республики Бразилия, к 755
Luis Vittor J., Samples T.R. PPPs and Latin American Infrastructure Markets: Brazil and Chile // Latin American Law & Business report. – 2011, July. – Vol. 19. – № 7. – P. 3. . 756 Luis Vittor J., Samples T.R. PPPs and Latin American Infrastructure Markets: Brazil and Chile // Latin American Law & Business report. – 2011, July. – Vol. 19. – № 7. – P. 3. 757 Luis Vittor J., Samples T.R. PPPs and Latin American Infrastructure Markets: Brazil and Chile // Latin American Law & Business report. – 2011, July. – Vol. 19. – № 7. – P. 3.
194
компетенции Союза относится осуществление, в том числе путем заключения концессионного договора, предоставления услуг теле- и радиовещания, электроснабжения, воздушной и аэрокосмической навигации, а также обеспечение инфраструктуры аэропортов и морских портов и предоставления соответствующих услуг, а также осуществление железнодорожных, водных пассажирских перевозок и пассажирских автомобильных перевозок между штатами и на международном уровне. Статья 25 Конституции Бразилии устанавливает полномочия штатов по заключению концессионных договоров в отношении магистральных газопроводов (§ 2 статьи 25). Кроме того, Конституция в статье 176 касается эксплуатации концессионерами природных ресурсов, таких как полезные ископаемые и гидроэнергетический потенциал государства758. Первым нормативно-правовым актом, осуществляющим наиболее полное правовое регулирование государственно-частных партнерств (в современном его понимании), стал Федеральный закон Бразилии «Об обеспечении системы выдачи разрешений и предоставления государственных услуг, предусмотренных статьей 175 Федеральной конституции, и о других положениях» № 8.987 от 13.02.1995759 («Закон о концессиях»), определивший правовые рамки заключения и исполнения концессионных договоров, однако со временем ставший явно недостаточным для осуществления финансирования некоторых проектов значительного объема760. В настоящее время в нормативно-правовую основу осуществления государственно-частных партнерств в Бразилии входит также Федеральный закон «Об установлении общих правил торгов и заключения договоров государственно-частного партнерства в рамках государственного управления» № 11.079 от 30.12.2004761 («Закон о государственно-частных партнерствах»), который, по сути, модифицировал и дополнил текст Закона о концессиях. Этот 758
Constituição da República Federativa do Brasil. Texto consolidado até a Emenda Constitucional № 70 de 29 de março de 2012 // . 759 Lei № 8.987, de 13 de fevereiro de 1995 // Diário Oficial da União. – 14.02.1995; Diário Oficial da União. – 28.09.1998 (republicado). . 760 Luis Vittor J., Samples T.R. PPPs and Latin American Infrastructure Markets: Brazil and Chile // Latin American Law & Business report. – 2011, July. – Vol. 19. – № 7. – P. 3. 761 Lei № 11.079, de 30 de dezembro de 2004 // Diário Oficial da União. – 31.12.2004. .
195
Федеральный закон устанавливает основные положения, касающиеся проведения аукционов на участие в осуществлении проектов в рамках государственно-частных партнерств, а также заключения договоров о государственно-частных партнерствах. Первый абзац статьи 2 Федерального закона «Об установлении общих правил торгов и заключения договоров государственночастного партнерства в рамках государственного управления» определяет государственно-частное партнерство как «административный концессионный договор, реализуемый в протекционном виде (в виде спонсорских гарантий) или в виде административного участия». § 3 статьи 2 указанного Федерального закона устанавливает, что «к договорам государственно-частного партнерства относятся договоры концессии, договор о предоставлении государственных услуг и договор об осуществлении общественных работ, в смысле положений Федерального закона № 8.987 от 13.02.1995, если такие договоры не связаны с непосредственным денежным вознаграждением со стороны публичного партнера партнеру частному». Согласно § 4 статьи 2 указанного Федерального закона, запрещается заключать следующие контракты государственночастного партнерства: – цена которых составляет меньше, чем 20 млн. бразильских реалов; – со сроком, составляющим менее пяти лет; – которые имеют своей целью только предложения квалифицированной рабочей силы, поставку и монтаж оборудования или выполнение общественных работ. В соответствии со статьей 5 Федерального закона «Об установлении общих правил торгов и заключения договоров государственно-частного партнерства в рамках государственного управления», контракты государственно-частного партнерства должны устанавливать ряд существенных условий, в числе которых следующие: – срок действия договора, в соответствии с обесцениванием инвестиций, должен составлять не менее 5 и не более 35 лет, включая возможное продление;
196
– меры ответственности, применяемые к государственным и частным партнерам в случае нарушения контракта, всегда определяются соответственно серьезности проступков и обязательствам; – распределение рисков между сторонами, в том числе связанных с непредвиденными обстоятельствами непреодолимой силы и чрезвычайными экономическими условиями; – способы распределения доходов и обновления положений о цене контракта; – механизмы обеспечения своевременности оказания услуг; – условия выполнения контракта государственным партнером, гарантии; – объективные критерии оценки исполнения контракта частным партнером; – условия распределения рисков; – условия перераспределения в пользу государственного партнера эффективных экономических выгод частного партнера за счет сокращения кредитно-финансовых рисков для частного партнера. Однако, несмотря на то, что Закон о государственно-частных партнерствах основан на Законе о концессиях, а также частично повторяет некоторые его положения, отношения в рамках государственно-частного партнерства также подпадают под действие Закона о концессиях в такой степени, насколько это возможно, исходя из содержания отношений762. Законодательство предусматривает три вида концессионных договоров: обычные, протекционные и административные. К обычным концессионным договорам относятся договоры, в соответствии с которыми создаются государственно-частные партнерства, в рамках которых частный партнер осуществляет инвестирование с целью предоставления государственных услуг и получает компенсацию, вознаграждающее за данное инвестирование за счет сборов, взимаемых с пользователей услуг763. Протекционные концессионные договоры в соответствии с Законом о концессиях заключаются в основном в отношении 762
Regular concession / O Observatório das Parcerias . 763 Regular concession / O Observatório das Parcerias .
Público-Privadas // Público-Privadas //
197
предоставления коммунальных услуг и реализации проектов по строительству; такие договоры уполномочивают государство на осуществление субсидирования доходов концессионера764. Иными словами, протекционная форма подразумевает заключение концессионного договора о предоставлении коммунальных услуг или выполнении общественных работ, в соответствии с которым, помимо сборов, взимаемых с пользователей, частный партнер получает также денежное встречное удовлетворение со стороны государственного партнера765. Административные концессионные договоры, технически не являющиеся по своей сути концессиями, представляют собой долгосрочные договоры на оказание услуг по осуществлению строительства и эксплуатации инфраструктурных объектов за счет государства.766 В данном случае государство является непосредственным или косвенным пользователем осуществляемых работ или предоставляемых и создаваемых объектов767. Общей чертой всех трех видов указанных договоров является возможность, предоставляемая государству в рамках осуществления государственно-частного партнерства, передачи обязанности осуществления инвестирования в инфраструктуру частным партнерам, концессионерам, при этом, однако, не предусматривающая передачу частным партнерам функций по контролю и надзору за предоставлением услуг768. В качестве предмета контракта государственно-частного партнерства может выступать строительство, увеличение объема, а также улучшение функционирования, активов или оборудования государственных вокзалов или вокзалов, использующихся в государственных целях, их содержание и техническое обеспечение, эксплуатация и управление. Кроме того, договоры о государственночастном партнерстве могут заключаться в отношении осуществления 764
Luis Vittor J., Samples T.R. PPPs and Latin American Infrastructure Markets: Brazil and Chile // Latin American Law & Business report. – 2011, July. – Vol. 19. – № 7. – P. 1. 765 Aldunate E. PPS en América Latina. Experiencias de Brasil, Chile, Colombia y Perú / ILPES/CEPAL // . 766 Luis Vittor J., Samples T.R. PPPs and Latin American Infrastructure Markets: Brazil and Chile // Latin American Law & Business report. – 2011, July. – Vol. 19. – № 7. – P. 1. 767 Aldunate E. PPS en América Latina. Experiencias de Brasil, Chile, Colombia y Perú / ILPES/CEPAL // . 768 PPP – Public-Private Partnership / O Observatório das Parcerias Público-Privadas // .
198
каких-либо дополнительных услуг, позволяющих увеличить и сохранить финансовую устойчивость проекта, а также в отношении полной или частичной передачи полномочий по предоставлению каких-либо конкретных услуг от имени государства, в том числе предшествующих выполнению общественных работ769. Федеральное законодательство Бразилии о государственночастных партнерствах предусматривает возможность обеспечения выплаты денежных средств по обязательствам по договору о государственно-частном партнерстве государственным партнером770. Кроме того, Закон о государственно-частных партнерствах от 2004 года предусматривает разрешение споров между государством и частными партнерами путем арбитража, который должен осуществляться на территории Федеративной Республики Бразилия на португальском языке. Одной из серьезных проблем является то, что Закон о государственно-частных партнерствах содержит нормы, предусматривающие осуществление выплат государственным партнером исключительно тогда, когда уже существует какой-либо прямой результат предоставления услуг в соответствии с договором о государственно-частном партнерстве. Частичная доступность такого результата влечет за собой возможность получения части выплат, однако такая ситуация в целом может явиться серьезным препятствием для успешного и эффективного взаимодействия между частным сектором и государством, особенно в отношении реализации капиталоёмких проектов771. За время действия Закона о государственно-частных партнерствах в соответствии с ним было реализовано меньшее количество проектов, чем ожидалось первоначально. Несмотря на то, что сотрудничество в виде государственно-частного партнерства предоставляет государственному партнеру большую свободу и гибкость в действиях, государственные служащие, осуществляющие свою деятельность непосредственно в данной области, по оценкам экспертов, неохотно берутся за реализацию таких проектов, поскольку, 769
Aldunate E. PPS en América Latina. Experiencias de Brasil, Chile, Colombia y Perú / ILPES/CEPAL // . 770 Luis Vittor J., Samples T.R. PPPs and Latin American Infrastructure Markets: Brazil and Chile // Latin American Law & Business report. – 2011, July. – Vol. 19. – № 7. – P. 4. 771 Luis Vittor J., Samples T.R. PPPs and Latin American Infrastructure Markets: Brazil and Chile // Latin American Law & Business report. – 2011, July. – Vol. 19. – № 7. – P. 4.
199
в частности, существуют потенциальные политические риски для таких проектов. Идеологическое неприятие самой концепции частного инвестирования в государственную инфраструктуру и сложность таких проектов также являются дополнительными факторами772. Кроме того, в нормативно-правовую базу регулирования государственно-частных партнерств в Бразилии также входит Федеральный закон № 9.074 от 07.07.1995773, устанавливающий правила и сроки продления концессионных договоров и лицензий на предоставление услуг, и Федеральный закон № 8.666 от 21.06.1993774, применимый к отношениям, возникающим в ходе осуществления государственно-частных партнерств постольку, поскольку определяет проведение процедуры торгов в целом775. Следует также отметить Федеральный закон № 12.598 от 22.03.2012, регулирующий организацию государственно-частного партнерства в области обороны и безопасности776. Отчасти по причине медленного развития инфраструктуры на федеральном уровне, многие штаты Бразилии взяли на себя инициативу по принятию законодательства соответствующих штатов о государственно-частных партнерствах777. В 2003 году штат Минас-Жерайс первым из бразильских штатов принял законы о государственно-частных партнерствах – Закон штата Минас-Жерайс № 14.868 от 16.12.2003778 и Закон штата Минас-Жерайс
772
Luis Vittor J., Samples T.R. PPPs and Latin American Infrastructure Markets: Brazil and Chile // Latin American Law & Business report. – 2011, July. – Vol. 19. – № 7. – P. 4. 773 Lei № 9.074, de 7 de julho de 1995 // Diário Oficial da União. – 08.07.1995. . 774 Lei № 8.666, de 21 de junho de 1993 // Diário Oficial da União. – 22.6.1993. . 775 Manual de operações do programa estadual de parcerias público-privadas de Minas Gerais / Secretaria de Estado de desenvolvimento econômico (Minas Gerais). – 87 p. – P. 13. . 776 Lei № 12.598, de 22 de março de 2012 «Estabelece normas especiais para as compras, as contratações e o desenvolvimento de produtos e de sistemas de defesa; dispõe sobre regras de incentivo à área estratégica de defesa; altera a Lei no 12.249, de 11 de junho de 2010; e dá outras providências» // Diário Oficial da União. – 22.03.2012. – Edição extra. . 777 Luis Vittor J., Samples T.R. PPPs and Latin American Infrastructure Markets: Brazil and Chile // Latin American Law & Business report. – 2011, July. – Vol. 19. – № 7. – P. 4. 778 Lei Estadual de Minas Gerais № 14.868, de 16 de dezembro de 2003 «Dispõe sobre o Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas» // .
200
№ 14.869 от 16.12.2003779 (этим законом был учрежден Фонд государственно-частного партнерства штата Минас-Жерайс). Вскоре подобные нормативно-правовые акты были приняты почти во всех в штатах Бразилии. В настоящее время на региональном уровне в Бразилии действуют следующие нормативные правовые акты, регулирующие государственно-частное партнерство: штат Алагоас (Alagoas): Закон штата Алагоас № 6.972 от 07.08.2008780; Декрет штата Алагоас № 4.066 от 16.10.2008781; Декрет штата Алагоас № 4.067 от 17.10.2008782; штат Амапа (Amapá): Закон штата Амапа № 921 от 18.08.2005783; штат Амазонас (Amazonas): Закон штата Амазонас № 3.322 от 22.12.2008784; Закон штата Амазонас № 3.363 от 30.12.2008785; штат Баия (Bahia): Закон штата Баия № 9.290 от 27.12.2004786; Декрет штата Баия № 9.322 от 31.01.2005787; Декрет штата Баия
779
Lei Estadual de Minas Gerais № 14.869, de 16 de dezembro de 2003 «Dispõe sobre o Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas» // . 780 Lei № 6.972, de 7 de agosto de 2008 «Dispõe sobre o programa de parceria públicoprivada – Programa PPP/AL, e dá outras providências» // Diário Oficial do Estado de Alagoas. – 8 de Agosto de 2008. . 781 Decreto № 4.066, de 16 de outubro de 2008 // Diário Oficial do Estado de Alagoas. – 17 de outubro de 2008. . 782 Decreto № 4.067, de 17 de outubro de 2008 // Diário Oficial do Estado de Alagoas. – 20 de outubro de 2008. . 783 Lei № 921, de 18 de agosto de 2005 «Institui o Programa de Parcerias Público-Privadas – PPP, no âmbito do Estado do Amapá e dá outras providências» // Diário Oficial do Estado. – 18.08.2005. – № 3585. . 784 Lei Ordinária № 3.322, de 22 de dezembro de 2008 «Cria o Fundo de Parcerias Público-Privadas do Estado do Amazonas, e estabelece outras providências» // . 785 Lei Ordinária № 3.363, de 30 de dezembro de 2008 «Dispõe sobre o Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas, e dá outras providências» // . 786 Lei № 9.290, de 27 de dezembro de 2004 «Institui o Programa de Parcerias PúblicoPrivadas do Estado da Bahia – PPP Bahia e dá outras providências» // . 787 Decreto № 9.322, de 31 de janeiro de 2005 «Instala o Conselho Gestor do Programa de Parcerias Público-Privadas do Estado da Bahia, de que trata a Lei № 9.290, de 27 de dezembro de 2004, e dá outras providências» // .
201
№ 12.653 от 28.02.2011788; Декрет штата Баия № 12.679 от 16.03.2011789; штат Сеара (Ceará): Закон штата Сеара № 14.391 от 07.07.2009790; Закон штата Сеара № 13.557 от 30.12.2004791; Декрет штата Сеара № 30.366 от 23.11.2010792; Декрет штата Сеара № 30.328 от 27.09.2010793; Декрет штата Сеара № 29.801 от 10.07.2009794; федеральный (столичный) округ (Distrito Federal): Закон федерального округа № 3.792 от 02.02.2006795; Декрет федерального
788
Decreto № 12.653, de 28 de fevereiro de 2011 «Regulamenta o Procedimento de Manifestação de Interesse em projetos de parcerias público-privadas, nas modalidades patrocinada ou administrativa, e em projetos de concessão comum e permissão, no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública Estadual» // . 789 Decreto № 12.679, de 16 de março de 2011 «Altera o art. 9 do Decreto № 12.653, de 28 de fevereiro de 2011» . 790 Lei № 14.391, de 7 de julho de 2009 «Institui normas para licitação e contratação de parcerias público-privadas, no âmbito da Administração pública do Estado do Ceará, e dá outras providências» // . 791 Lei № 13.557, de 30 de dezembro de 2004 «Institui o Programa de Parcerias Público-Privadas – Programa PPP, no âmbito da Administração Pública Estadual e dá outras providências» // . 792 Decreto № 30.366, de 23 de novembro de 2010 «Altera dispositivos do Decreto № 29.801 de 10 de julho de 2009, que dispõe sobre o Conselho gestor de parcerias público privadas, na forma que indica, e dá outras providências» // . 793 Decreto № 30.328, de 27 de setembro de 2010 «Institui o procedimento de manifestação de interesse em projetos de parcerias público-privadas, nas modalidades patrocinada e administrativa» // . 794 Decreto № 29.801, de 10 de julho de 2009 «Acrescenta dispositivos no Decreto № 28.711, de 20 de abril de 2007, alterado pelo Decreto № 29.758, de 22 de maio de 2009, que dispõe sobre o afastamento dos policiais militares e dos bombeiros militares e dá outras providências» // . 795 Lei № 3.792, de 2 de fevereiro de 2006 «Institui o Programa de Parcerias PúblicoPrivadas do Distrito Federal e dá outras providências» // .
202
округа № 25.835 от 12.05.2005796; Декрет федерального округа № 28.196 от 16.08.2007797; штат Эспириту-Санту (Espírito Santo): Дополнительный закон штата Эспириту-Санту № 492 от 11.08.2009798; Декрет штата ЭспиритуСанту № 2.889 от 01.11.2011799; штат Гояс (Goiás): Закон штата Гояс № 14.910 от 11.08.2004800; Декрет штата Гояс № 7.365 от 09.06.2011801; штат Мараньян (Maranhão): Закон штата Мараньян № 8.437 от 31.07.2006802; Закон штата Мараньян № 8.989 от 24.06.2009803; штат Мату-Гросу (Mato Grosso): Закон штата Мату-Гросу № 9.641 от 17.11.2011804; 796
Decreto № 25.835, de 12 de maio de 2005 «Cria o Conselho Gestor de Parcerias Público-Privadas e da outras providências» // . 797 Decreto № 28.196, de 16 de agosto de 2007 «Regulamenta o artigo 3º, caput e § 1º, da Lei № 3.792, de 02 de fevereiro de 2006, que dispõe sobre a aplicação, às parcerias públicoprivadas no âmbito da Administração Pública Distrital, do artigo 21 da Lei № 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e do artigo 31 da Lei № 9.074, de 07 de julho de 1995, e dá outras providências» // . 798 Lei Complementar № 492, de 11 de agosto de 2009 «Institui o Programa de Parcerias Público-Privadas do Estado do Espírito Santo e dá outras providências» // . 799 Decreto № 2.889, de 1 de novembro de 2011 «Institui o Procedimento de Manifestação de Interesse para apresentação de projetos, estudos, levantamento sou investigações a serem utilizados em modelagens de projetos de Parcerias PúblicoPrivadas, nas mo dalidades patrocinada e administrativa, e em projetos de concessão comum e permissão» // . 800 Lei № 14.910, de 11 de agosto de 2004 «Dispõe sobre a instituição do Programa de Parcerias Público-Privadas, da constituição da Companhia de Investimentos e Parcerias do Estado de Goiás e dá outras providências» // . 801 Decreto № 7.365, de 09 de junho de 2011 «Dispõe sobre a instituição de Procedimento de Manifestação de Interesse – PMI – destinado a orientar a participação de particulares na estruturação de projetos de parcerias público-privadas, nas modalidades patrocinada e administrativa, de concessão comum e de permissão no âmbito da administração pública direta e indireta do Poder Executivo» // . 802 Lei № 8.437, de 31 de julho de 2006 «Institui o Programa de Parcerias PúblicoPrivadas no Estado do Maranhão, e dá outras providências» // . 803 Lei № 8.989, de 24 de junho de 2009 «Cria o Fundo Garantidor e o Comitê Gestor previstos no Programa de Parcerias Público-Privadas, altera a Lei Estadual № 8.437, de 26 de julho de 2006, e dá outras providências» // . 804 Lei № 9.641, de 17 de novembro de 2011 «Dispõe sobre o Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas do Estado de Mato Grosso» // .
203
штат Минас-Жерайс (Minas Gerais): Закон штата МинасЖерайс № 14.869 от 16.12.2003805; Закон штата Минас-Жерайс № 14.868 от 16.12.2003806; Декрет штата Минас-Жерайс № 44.565 от 03.07.2007807; Декрет штата Минас-Жерайс № 43.702, de 16.12.2003808; штат Параиба (Paraíba): Закон штата Параиба № 8.684 от 07.11.2008809; штат Парана (Paraná): Закон штата Парана № 17.046 от 11.01.2012810; штат Пернамбуку (Pernambuco): Закон штата Пернамбуку № 12.765 от 27.01.2005811; Закон штата Пернамбуку № 12.976 от 28.12.2005812; Закон штата Пернамбуку № 13.282 от 23.08.2007813;
805
Lei Estadual de Minas Gerais № 14.869, de 16 de dezembro de 2003 «Dispõe sobre o Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas» // . 806 Lei № 14.868, de 16 de dezembro de 2003 «Dispõe sobre o Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas» // . 807 Decreto № 44.565, de 3 de julho de 2007 «Institui o Procedimento de Manifestação de Interesse em projetos de Parcerias Público-Privadas, nas modalidades patrocinada e administrativa, e em projetos de concessão comum e permissão» // . 808 Decreto № 43.702, de 16 de dezembro de 2003 «Instala o Conselho Gestor de Parcerias Público-Privadas – CGPP e dá outras providências» // . 809 Lei № 8.684, de 7 de novembro de 2008 «Institui o Programa de Parceria Público-Privada, dispondo sobre normas específicas para licitação e contratação, no âmbito do Estado da Paraíba, e dá outras providências» // . 810 Lei № 17.046, de 11 de janeiro de 2012 «Dispõe sobre normas para licitação e contratação de Parcerias Público-Privadas do Paraná (Paraná Parcerias)» // . 811 Lei № 12.765, de 27 de janeiro de 2005 «Dispõe sobre o Programa Estadual de Parceria Público-Privada, e dá outras providências» // . 812 Lei № 12.976, de 28 de dezembro de 2005 «Institui o Fundo Estadual Garantidor das Parcerias Público-Privadas, e dá outras providências» // . 813 Lei № 13.282, de 23 de agosto de 2007 «Altera dispositivos da Lei № 12.765, de 27 de janeiro de 2005, e alteração, e da Lei № 12.976, de 28 de dezembro de 2005, e alteração» // .
204
Декрет штата Пернамбуку № 28.844 от 23.01.2006814; Декрет штата Пернамбуку № 29.348 от 22.06.2006815; штат Пиауи (Piauí): Закон штата Пиауи № 13.070 от 11.07.2006816; Закон штата Пиауи № 5.494 от 19.09.2005817; Закон штата Пиауи № 5.817 от 16.12.2008818; штат Рио-де-Жанейро (Rio de Janeiro): Закон штата Рио-деЖанейро № 5.068 от 10.07.2007819; Закон штата Рио-де-Жанейро № 6.089 от 25.11.2011820; Декрет штата Рио-де-Жанейро № 43.277 от 07.10.2011821; Декрет штата Рио-де-Жанейро № 43.263 от 822 27.10.2011 ;
814
Decreto № 28.844, de 23 de janeiro de 2006 «Instala o Comitê Gestor do Programa Estadual de Parceria Público-Privada – CGPE de que trata a Lei № 12.765, de 27 de janeiro de 2005, e dá outras providências» // . 815 Decreto № 29.348, de 22 de junho de 2006 «Institui a Comissão Permanente de Licitação – CPL/PPP, do Programa Estadual de Parceria Público-Privada de que trata a Lei № 12.765, de 27 de janeiro de 2005, e dá outras providências» // . 816 Lei № 13.070, de 11 de julho de 2006 «Inclui Programa e Ações no Plano Plurianual 2004/2007, abre crédito especial ao Orçamento Fiscal do Estado, relativo ao exercício de 2006, e dá outras providências» // . 817 Lei Ordinária № 5.494, de 19 de setembro de 2005 «Institui o Programa de Parcerias Público-Privadas do Estado do Piauí – PPP Piauí e dá outras providências» // . 818 Lei № 5.817, de 16 de dezembro de 2008 «Altera a Lei № 5.494, de 19 de setembro de 2005, que institui o Programa de Parcerias Público-Privadas do Estado do Piauí – PPP Piauí e dá outras providências» // . 819 Lei № 5.068, de 10 de julho de 2007 «Institui o Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas – PROPAR» // . 820 Lei № 6.089, de 25 de novembro de 2011 Cria o Fundo Fluminense de Parcerias (FFP, altera dispositivos da Lei № 5.068, de 10 de julho de 2007, que institui o Programa Estadual de Parcerias Público-Privada, e dá outras providências» // . 821 Decreto № 43.277, de 7 de outubro de 2011 «Regulamenta o procedimento de apresentação, análise e aproveitamento de propostas, estudos e projetos apresentados pela iniciativa privada para inclusão no programa estadual de parcerias público-privadas – PROPAR, e dá outras providências» // . 822 Decreto № 43.263, de 27 de outubro de 2011 Regulamenta o Conselho Gestor do Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas – CG, previsto no art. 6º, § 5º, da Lei № 5.068, de 10 de julho de 2007, e dá outras providências» // .
205
штат Риу-Гранди-ду-Норти (Rio Grande do Norte): Дополнительный закон штата Риу-Гранди-ду-Норти № 307 от 11.10.2005823; штат Риу-Гранди-ду-Сул (Rio Grande do Sul): Закон штата Риу-Гранди-ду-Сул № 12.234 от 13.01.2005824; штат Рондония (Rondônia): Дополнительный закон штата Рондония № 609 от 18.02.2011825; штат Санта-Катарина (Santa Catarina): Закон штата СантаКатарина № 12.930 от 04.02.2004826; Закон штата Санта-Катарина № 13.335 от 28.02.2005827; Декрет штата Санта-Катарина № 1.932 от 14.06.2004828; штат Сан-Паулу (São Paulo): Закон штата Сан-Паулу № 11.688 от 19.05.2004829; Декрет штата Сан-Паулу № 48.867 от 10.08.2004830; Декрет штата Сан-Паулу № 57.289 от 30.08.2011831; 823
Lei Complementar № 307, de 11 de outubro de 2005 «Dispõe sobre normas específicas para licitação e contratação de Parceria Público-Privada (PPP), no âmbito do Estado do Rio Grande do Norte, institui o Programa Estadual de PPP, na Administração Pública Estadual, e dá outras providências» // . 824 Lei № 12.234, de 13 de janeiro de 2005 «Dispõe sobre normas para licitação e contratação de parcerias público -privadas, institui o Programa de Parcerias PúblicoPrivadas do Estado do Rio Grande do Sul – PPP/RS – e dá outras providências» // ; . 825 Lei Complementar № 609, de 18 de fevereiro de 2011 «Institui no âmbito do Estado de Rondônia o Programa de Parcerias Público-Privadas» // DOE. – 18.02.2011. – №1678. . 826 Lei № 12.930, de 4 de fevereiro de 2004 «Institui o marco regulatório dos programas de parcerias público-privada no âmbito do Estado de Santa Catarina, entre outras providências» // . 827 Lei № 13.335, de 28 de fevereiro de 2005 «Autoriza o Poder Executivo a constituir empresa para geração de investimentos, prestação de serviços, elaboração de projetos, inclusive para o programa de Parcerias Público-Privadas, estruturação e captação de recursos financeiros e estabelece outras providências» // . 828 Decreto № 1.932, de 14 de junho de 2004 «Regulamenta a Lei № 12.930, de 04 de fevereiro, de 2004, que institui o marco regulatório dos programas de parcerias públicoprivada no âmbito do Estado de Santa Catarina, entre outras providências» // . 829 Lei № 11.688, de 19 de maio de 2004 «Institui o Programa de Parcerias Público-Privadas PPP, e dá outras providências» // . 830 Decreto № 48.867, de 10 de agosto de 2004 «Regulamenta a Lei № 11.688, de 19 de maio de 2004, que institui o Programa de Parcerias Público-Privadas – PPP e dá outras providências» // .
206
штат Сержипи (Sergipe): Закон штата Сержипи № 6.299 от 19.12.2007832; Декрет штата Сержипи № 24.876 от 03.12.2007833; Декрет штата Сержипи № 25.289 от 19.05.2008834; штат Токантинс (Tocantins): Закон штата Токантинс № 2.231 от 03.12.2009835. Следует также отметить, что в Бразилии действует еще третий уровень законодательства о государственно-частном партнерстве – муниципальный. Например, в столице штата Амазонас городе Манаус действуют Закон города Манаус № 977 от 23.05.2006836 и Закон города Манаус № 1.522 от 11.01.2011837. В штате Минас-Жерайс действуют Закон города Белу-Оризонти № 9.038 от 14.01.2005838 и ряд Декретов этого города, посвященных государственно-частному партнерству. Основным федеральным органом государственной власти, осуществляющим в Бразилии полномочия в сфере правового регулирования отношений, возникающих при осуществлении 831
Decreto № 57.289, de 30 de agosto de 2011 «Altera o Decreto № 48.867, de 10 de agosto de 2004, para detalhar o procedimento de apresentação, análise e aproveitamento de propostas, estudos e projetos encaminhados pela iniciativa privada, com vistas à inclusão de projetos no Programa de Parcerias-Público Privadas – PPP, e dá providências correlatas» // . 832 Lei № 6.299, de 19 de dezembro de 2007 «Institui o Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas de Sergipe – PROPPPSE, e dá providências correlatas» // Diário Oficial. – 20.12.2007. – № 25418. ; . 833 Decreto № 24.876, de 3 de dezembro de 2007 «Constitui, no âmbito da Secretaria de Estado da Casa Civil – SECC, Comissão Especial de Trabalho Técnico com o objetivo de elaborar estudos, programas e ações que viabilizem a implementação das Parcerias Público Privadas no Âmbito da Administração Pública Estadual, e dá providências correlatas» // . 834 Decreto № 25.289, de 19 de maio de 2008 «Dispõe sobre a aprovação do Regimento Interno do Conselho Gestor do Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas de Sergipe – PROPPPSE, e dá outras providências» // DOE. – 20 de maio de 2008. . 835 Lei № 2.231, de 3 de dezembro de 2009 «Institui o Programa de Parcerias Público-Privadas do Estado do Tocantins – PPP-Tocantins e adota outras providências» // Diário Oficial. – 2009. – № 3.030. . 836 Lei № 977, de 23 de maio de 2006 «Institui o programa de Parcerias Público-Privadas do município de Manaus, e dá outras disposições» // . 837 Lei № 1.522, de 11 de janeiro de 2011 «Autoriza o Poder Executivo a promover a contratação de parceria público-privada em serviços de limpeza urbana, no âmbito do Município de Manaus e dá outras providências» // . 838 Lei № 9.038, de 14 de janeiro de 2005 «Dispõe sobre o Programa Municipal de Parcerias Público-Privadas» // .
207
государственно-частных партнерств, является Федеральный управляющий совет по вопросам государственно-частного партнерства (Comitê Gestor de Parceria Público-Privada Federal)839, созданный в 2005 году, в соответствии с Федеральным законом № 11.079 от 30.12.2004840 и Декретом № 5.385 от 04.03.2005841. В состав этого совета входят представители Министерства планирования, бюджета и управления Бразилии, Министерства финансов Бразилии, офиса по гражданским делам при Президенте Республики. Этот Совет устанавливает процессуальные правила заключения и осуществления договоров о государственно-частных партнерствах, определяет критерии определения в данный конкретный момент наиболее приоритетных проектов для государства и осуществляет такой выбор, а также санкционирует проведение тендеров842.
§ 2.7. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Великобритании По словам экс-главы «Группы финансовой инициативы» А. Мортона, Великобритания в последние 50 лет недоинвестировала в общественные услуги и инфраструктуру, в течение целого поколения органы публичной власти лишали население необходимых услуг, чтобы сбалансировать бюджет843.
839
. 840 Lei № 11.079, de 30 de dezembro de 2004 « Institui normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da administração pública» // Diário Oficial da União. – 31.12.2004. . 841 Decreto № 5.385 de 4 de março de 2005 «Institui o Comitê Gestor de Parceria Público-Privada Federal – CGP e dá outras providências» // Diário Oficial da União. – 07.03.2005. . 842 PPP in Brazil. Procedures & Methodology // PPP Unit – Economic Advisory; Ministry of Planning, Budget and Management. – Mexico, 2010. <www.eurosocialfiscal.org/uploads/documentos/20100329_160332_2.ppt>. 843 Великобритания: Частная финансовая инициатива // .
208
В настоящее время в Великобритании государственно-частное партнерство активно реализуется в самых разных сферах общественных отношений. За 1992–2001 годы в стране реализовано свыше 400 проектов партнерства в рамках государственно-частных партнерств844. В период между 2001 и 2007 годами было подписано и запущено около 500 контрактов государственно-частного партнерства на общую сумму примерно около 42 млрд. евро – в сравнении с 200 контрактами государственно-частного партнерства на общую сумму 30 млрд. евро, подписанными в остальной части Старого Света в тот же период 845. Один из крупнейших проектов – проект «Channel Tunnel», строительство туннеля под Ла-Маншем с пассажиропотоком в 15,9 млн. человек и стоимостью в 46,5 млрд. фунтов стерлингов (концессия на 55 лет)846; открыт 6 мая 1994 года. Объем рынка государственно-частного партнерства за последние 10 лет (2002–2012) составил 24 млрд. фунтов стерлингов. Ежегодно заключается до 80 новых соглашений на сотни млн. фунтов стерлингов. По данным британского правительства, проекты государственно-частного партнерства обеспечивают до 17 % экономии для бюджета страны847. Понятие «государственно-частное партнерство» в Великобритании зачастую синонимизируется с понятием «частная финансовая инициатива», обозначающим наиболее распространенную форму государственно-частного партнерства в Соединенном Королевстве на данный момент848. 844
Gerrard M.B. What are public-private partnerships, and how do they differ from privatizations? // Finance & Development. – 2001. – Vol. 38. – № 3. 845 Feller S. Partenariato pubblico-privato: una nuova forma di cooperazione tra Stato ed economia privata // UBS outlook. – 2009. – № 2. – P. 9–10. . 846 Николаев А.В. Опыт развитых и развивающихся стран в реализации транспортных ГЧП-проектов // Транспорт Российской Федерации. – 2008. – № 5. – С. 32–35. – С. 34. 847 Огороднов С.Ю. Допустят ли частный капитал к Новой Москве? Бизнес надеется на партнерство с государством // Независимая газета. – 16.08.2012. 848 Законодательная база заключения договоров аренды объектов государственной инфраструктуры в Англии и Уэльсе / Обзор международного опыта и передовых методов регулирования порядка заключения договоров аренды государственного и муниципального имущества // Государственно-частное партнерство. Пути
209
В Великобритании сегодня отсутствуют специальные профильные законодательные акты, непосредственно регулирующие государственно-частное партнерство. В значительной части отношения, связанные с государственно-частным партнерством, регулируются директивами ЕС о публичных контрактах и о публичных услугах849 и британским законодательством, принятым в соответствии с этими директивами, а также общими нормами британского законодательства о недвижимости, договорах, проведении конкурсных торгов, налогообложении, конкуренции и т.д. Руководящие принципы осуществления государственночастных партнерств, издаваемые Казначейством ее Величества и иными органами государственной власти, имеют обязательную силу в отношении реализации соответствующих проектов в определенных отраслях или в отношении некоторых определенных рисков, потенциально возникающих при осуществлении государственночастных партнерств. Также существуют рекомендуемые проекты соглашений о государственно-частных партнерствах, устанавливающие в основном какие-либо ограничения в отношении передачи акций и права собственности на проектную компанию850. В Великобритании, как отмечается некоторыми авторами, действует централизованный подход к осуществлению государственного управления в сфере государственно-частных партнерств, предполагающий создание подразделений, регулирующих применение этого института на всей территории государства, но при условии, что непосредственная реализация таких проектов всегда остается в компетенции соответствующих департаментов, иных органов государственной власти органов местного самоуправления851. совершенствования законодательной базы: Сб. / Под общ. ред. А.А. Зверева / Комитет Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству ФС РФ; Европейский банк реконструкции и развития. – М., 2009. – 234 с. – С. 206–232. – С. 208. 849 Council Directive 92/50/EEC of 18 June 1992; Council Directive 93/36/EEC, 93/37/EEC, 93/38/EEC of 14 June 1993; Directive 91/440/EEC of 29 July 1991, Directive 96/92/EEC of 19 December 1996. 850 Dufficy F. United Kingdom // PPP in Europe. – London: CMS Legal Services EEIG, 2010. – 154 p. – P. 141–148. – P. 143. . 851 Simončič M., Temeljotov Salaj A., Liyanage C. A comparative study on legislations relating to public private partnerships in the UK and Slovenia //
210
Так, органы местного самоуправления в соответствии с положениями Закона об органах местного самоуправления от 27.07.1999 наделены компетенцией в отношении реализации проектов в рамках государственно-частных партнерств852. В 1994 году в Великобритании было учреждено Управление шоссейных дорог (Highways Agency – United Kingdom), являющееся исполнительным органом Министерства транспорта Соединенного Королевства и осуществляющее свою деятельность в области эксплуатации и контроля дорожно-транспортной сети этой страны. Применение концепции частной финансовой инициативы в целях развития и последующего обеспечения и технического обслуживания дорожной инфраструктуры предоставляет Управлению возможность осуществлять выплаты подрядчикам в счет погашения предоставленного частного капитала. Обеспечение дорожной инфраструктуры производится за счет как государственного, так и частного финансирования, то есть не имеется заранее предопределенной четкой направленности политики Управления в этом отношении, а вид финансирования каждого проекта выбирается на основе определения наиболее приемлемой цены за соответствующее качество. Однако необходимо отметить, что понятие «качество по приемлемой цене» связано также с наиболее эффективным распределением рисков. В августе 1994 года Управление шоссейных дорог Соединенного Королевства объявило о намерении применения института государственно-частных партнерств в целях обеспечения строительства новых дорог и предоставления соответствующих услуг в данной сфере. Особенностью Управления является отсутствие какого-либо специального подразделения, осуществляющего деятельность непосредственно в области практической реализации проектов в рамках государственно-частных партнерств, при том, что это Управление содействует применению государственно-частного партнерства на фоне применения иных методов привлечения участия частного сектора, например, традиционных государственных закупок853. . – 10 p. – P. 2. 852 Local Government Act, 27th July 1999 (Chapter 27) // . 853 Farrugia C., Reynolds T., Orr R.J. Public-Private Partnership Agencies: A Global Perspective / Collaboratory for Research on Global Projects / Working
211
Управление шоссейных дорог полностью финансируется Министерством транспорта. Поскольку деятельность Управления осуществляется в отношении дорожной инфраструктуры, которая разделена по региональному принципу, за распределение ресурсов отвечают региональные рабочие советы. В компетенцию Управления входит обеспечение закупок, дорожного движения, разработка стратегий деятельности по обеспечению дорог, стандартов безопасности, реализация крупных проектов, предоставление финансовых услуг, а также предоставление соответствующей информации. В составе Управления действуют проектные группы, создаваемые для реализации каждого проекта в рамках государственно-частных партнерств. Управление шоссейных дорог предоставляет консультации представителям частного сектора 854. До 2011 года855 в Великобритании действовала на постоянной основе в качестве центра стандартизации и постоянной модернизации подходов и методов организация «Партнерства Соединенного Королевства», учрежденная с 2000 года при Министерстве финансов как орган Казначейства856. Организация «Партнерства Соединенного Королевства» осуществляла свою деятельность, взаимодействуя только с государственным сектором (как координатор и как консультативный орган) в следующих областях: поддержка комплексных проектов по государственным закупкам, развитие политики в отношении закупок и инвестирования, поддержка отдельных инфраструктурных проектов, разработка моделей предоставления государственных услуг, а также инвестирование в реализацию проектов857. Организация «Партнерства Соединенного Королевства» имела инновационную на момент ее создания структуру, поскольку Paper № 39. – Stanford (CA, USA), 2008. – 43 p. – P. 8–9. . 854 Farrugia C., Reynolds T., Orr R.J. Public-Private Partnership Agencies: A Global Perspective / Collaboratory for Research on Global Projects / Working Paper № 39. – Stanford (CA, USA), 2008. – 43 p. – P. 9–10. . 855 . 856 Partnerships UK. Background // . 857 Partnerships UK. What We Do // .
212
представляла собой государственно-частное партнерство. 51 % акций организации принадлежал частным инвесторам. Однако, несмотря на такое положение дел, организация осуществляла свою деятельность не в качестве некоего посреднического консультанта для органов государственной власти, а по сути как часть Казначейства. Организация имела собственный бюджет и обладала определенной степенью автономности, что позволяло ей принимать решения без утверждения вышестоящего органа государственной власти. Организация «Партнерства Соединенного Королевства» осуществляла свою деятельность по двум основным направлениям: 1) нормотворчество – подготовка проектов актов (так как она не являлась органом государственной власти, то по сути предоставляла технические рекомендации органам государственной власти); 2) содействие реализации проектов в рамках государственночастных партнерств, а также содействие развитию и реализации государственной политики в данной сфере.858 Организацией «Партнерства Соединенного Королевства» было издано большое количество руководств и рекомендаций по реализации государственно-частных партнерств. Например, в марте 2007 года было издано Руководство по стандартизации договоров о частной финансовой инициативе859. В 2006 году Казначейством ее Величества была создана Рабочая целевая группа с целью обеспечения помощи, поддержки и руководства по вопросам осуществления государственно-частных партнерств и проектов в рамках реализации частной финансовой инициативы. В основном Рабочая группа издает руководства по данным вопросам860. Так, в октябре 2006 года было издано Руководство по тестированию рынка861, в марте 2007 года – Руководство по сопровождению (разработке и управлению) проектов,
858
Farrugia C., Reynolds T., Orr R.J. Public-Private Partnership Agencies: A Global Perspective / Collaboratory for Research on Global Projects / Working Paper № 39. – Stanford (CA, USA), 2008. – 43 p. – P. 17–21. . 859 HM Treasury. Standardised contracts // . 860 HM Treasury. Operational Taskforce // . 861 Operational Taskforce Note 1: Benchmarking and market testing guidance, 2006 // .
213
содержащее в себе рекомендации по распределению ресурсов, планированию, набору необходимых документов, взаимоотношениям между сторонами договора862. Кроме того, на настоящий момент Рабочей целевой группой также издано еще два руководства по различным вопросам осуществления государственно-частных партнерств и реализации проектов в рамках частной финансовой инициативы. Эксперты Рабочей целевой группы также осуществляют бесплатное экспертное консультирование по вопросам заключения договоров о государственно-частных партнерствах, а также их рефинансирования863. Кроме того, в марте 2009 года в рамках Казначейства Соединенного Королевства был также учрежден Отдел по финансированию инфраструктуры864 с целью обеспечения кредитования проектов в рамках государственно-частных 865 партнерств . В настоящее время профильным для рассматриваемой сферы управленческим органом является Отдел по вопросам политики в сфере государственно-частного партнерства – в рамках Казначейства Соединенного Королевства (PPP policy team)866. В Англии и Уэльсе в государственно-частном партнерстве обычно принимает участие частный сектор, который владеет соответствующими активами, а не арендует их у государства. Например, органы государственной власти часто заключают с частной компанией договор о строительстве последней какого-либо объекта и оказании вспомогательных услуг. Затем орган государственной власти 862
Operational Taskforce Note 2: Project transition guidance, 2007 // . 863 Simončič M., Temeljotov Salaj A., Liyanage C. A comparative study on legislations relating to public private partnerships in the UK and Slovenia // . – 10 p. – P. 3; HM Treasury. Operational Taskforce // . 864 . 865 Simončič M., Temeljotov Salaj A., Liyanage C. A comparative study on legislations relating to public private partnerships in the UK and Slovenia // . – 10 p. – P. 3; Farquharson E., Encinas J. The U.K. Treasury Infrastructure Finance Unit: Supporting PPP Financing During the Global Liquidity Crisis // . – 8 p. – P. 4. 866 .
214
берет объект у частной компании в долгосрочную аренду и платит за его использование867. На территории страны активно реализуются проекты государственно-частного партнерства с привлечением иностранных инвестиций. Так, с участием Европейского инвестиционного банка был осуществлен проект государственно-частного партнерства в сфере железнодорожного транспорта – Tunnel Rail Link (Англия)868.
§ 2.8. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Германии В условиях ограниченности бюджетных ресурсов и глобального экономического кризиса все более привлекательным для государственного сектора становится привлечение частного сектора к осуществлению отдельных государственных функций, связанных с обеспечением инфраструктуры и предоставлением публичных услуг. По словам государственного секретаря федеральной земли Баден-Вюртемберг (ФРГ) Рихарда Гроза, «глобализация требует, особенно нашей стране [в Германии], новых более динамичных, глубоких подходов не только в том, как мы взаимодействуем, но и для нашей конкурентоспособности в частном и в государственном секторах. Важной основой успешной экономической деятельности выступает всеобъемлющая современная инфраструктура… На фоне роста наших задач сдерживающим фактором выступает ограниченность бюджета. Государственно-частные партнерства обеспечивают хорошие возможности необходимого полноценного
867
Законодательная база заключения договоров аренды объектов государственной инфраструктуры в Англии и Уэльсе / Обзор международного опыта и передовых методов регулирования порядка заключения договоров аренды государственного и муниципального имущества // Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы: Сб. / Под общ. ред. А.А. Зверева / Комитет Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству ФС РФ; Европейский банк реконструкции и развития. – М., 2009. – 234 с. – С. 206–232. – С. 209. 868 Федосеев А. Государственно-частное партнерство – международный опыт // Российская Федерация сегодня. – 2008. – № 15.
215
экономического потенциала в этой области. Применением государственно-частных партнерств экономятся средства»869. В современной Германии государственно-частное партнерство (или публично-частное партнерство) представляет собой современные и эффективные административные процедуры, являющиеся частью «инновационной экспансии со стороны федерального правительства и целью реализации долгосрочного сотрудничества между государственным и частным секторами в проектах, связанных с государственной инфраструктурой более эффективно, чем раньше, поскольку преимущество в эффективности даже в 10 % может внести существенный вклад в бюджетную консолидацию»870. Различные формы сотрудничества между государственными и частными организациями не являются новыми для Германии 871. Как пишет Юрген Кюлин, с самого начала индустриальной эры в XVIII веке органы власти и другие государственные структуры столкнулись с необходимостью инфраструктурного обеспечения, неизбежно сталкиваясь со своими же собственными ограничениями. Знания в области частного бизнеса были столь же важны, как увеличение капитала872. Всплеск интереса к государственно-частному партнерству (Öffentlich-Private Partnerschaft) в Германии приходится на 1980-е годы873. Назовем сферы применения государственно-частного 874 партнерства в Германии : социальная сфера, региональное
869
ÖPP Leitfaden Baden-Württemberg. Beiträge des Fachsymposiums. Februar 2011 / Wirtschaftsministerium Baden-Württemberg. – Berlin: Frank Ossenbrink Media Group Berlin, 2011. – 51 s. – S. 2. . 870 Öffentlich-Private Partnerschaften // . 871 Lämmerzahl T. Die Beteiligung Privater an der Erledigung öffentlicher Aufgaben. Eine Untersuchung ihrer verfassungs-und verwaltungsrechtlichen Möglichkeiten und Grenzen. – Berlin: Duncker & Humblot, 2007. – 271 s. – S. 60. 872 Kühling J. Public-private partnerships in Germany // Partenariats public-privé: Rapports du XVIIIe congrès de l'académie internationale de Droit comparé / Sous la direction de François Lichère. – Bruxelles: Bruylant; Groupe De Boeck s.a., 2011. – XV; 532 p. – P. 69–94. – P. 69. 873 Koenig C., Kühling J., Theobald C. Recht der Infrastrukturförderung. Ein Leitfaden für die Praxis. – Frankfurt am Main: Recht und Wirtschaft, 2004.
216
железнодорожное сообщение, автомобильные дороги, водоснабжение, переработка твердых бытовых отходов, утилизация сточных вод, пенитенциарная система. Вначале подобное сотрудничество было весьма популярным, в особенности партнерства в области развития инфраструктуры, однако позже не менее популярными стали проекты в сфере исследований и технологий. На протяжении последних нескольких лет количество проектов государственно-частного партнерства в Германии неуклонно увеличивалось, в итоге с 2004 года начался «бум». В данный момент доля государственно-частных партнерств в государственных инвестициях составляет более чем 4 %. В 2005 году было проведено исследование в национальных масштабах, направленное на определение доли государственно-частного партнерства в проектах, связанных с инфраструктурой на государственном, земельном и муниципальном уровнях. В рамках указанного исследования было выявлено, что доля государственно-частного партнерства на муниципальном уровне наибольшая в проектах, связанных со школьными вопросами (29,5 %); затем идет спорт, туризм и отдых (28,3 %); транспортно-инфраструктурные проекты (19,2 %) и административные проекты (14,8 %). На федеральном уровне проекты в рамках государственно-частного партнерства в основном связаны со строительством, оборудованием и модернизацией дорожной инфраструктуры. Это исследование показало, что высокая эффективность является ключевым фактором при выборе применения государственно-частного партнерства и заключении соответствующего контракта, наравне с факторами необходимости стартового частного капитала и высокой окупаемостью875. Несмотря на высокую востребованность государственночастных партнерств, в Германии отсутствует какая-либо единая унифицированная концепция государственно-частного партнерства, в
874
Опыт реализации проектов государственно-частного партнерства в Германии // . 875 Kühling J. Public-private partnerships in Germany // Partenariats public-privé: Rapports du XVIIIe congrès de l'académie internationale de Droit comparé / Sous la direction de François Lichère. – Bruxelles: Bruylant; Groupe De Boeck s.a., 2011. – XV; 532 p. – P. 69–94. – P. 69–70.
217
том числе отсутствует закрепленное в законодательстве определение понятия государственно-частное партнерства876. Вопросы государственно-частного партнерства в Германии подпадают под регулирование Федерального закона 877 «Об административной процедуре» (§§ 54–62) – в части регулирования государственных контрактов. Как указывает Юрген Кюлин, в 1990-е годы Федеральный закон «О частном строительстве и финансировании федеральных 878 автомагистралей» от 30.08.1994 сыграл роль первопроходца и «пробил» путь для государственно-частных партнерств в сфере транспортной инфраструктуры. Традиционно общественные дороги в Германии проектируются, сооружаются и обслуживаются государственным сектором в рамках государственного финансирования и предоставляются населению для бесплатного использования. Приняв указанный Федеральный закон, законодатель частично отклонился от этого принципа879 и создал необходимые условия для развития государственно-частного партнерства в этой области. В соответствии с пунктами 1 и 2 § 1 Федерального закона «О частном строительстве и финансировании федеральных автомагистралей» от 30.08.1994, «задачи увеличения инвестиций в федеральную систему автомагистралей могут выполняться посредством привлечения частных субъектов к строительству, расширению федеральных магистральных дорог на основе возмездного финансирования. С этой целью строительство, обслуживание, эксплуатация и финансирование федеральных автомобильных дорог могут передаваться частным субъектам». 876
Praxishandbuch Public Private Partnership: Rechtliche Rahmenbedingungen, Wirtschaftlichkeit, Finanzierung / Martin Weber (Herausgeber), Michael Schäfer (Herausgeber), Friedrich Ludwig Hausmann (Herausgeber). – München: Beck Juristischer Verlag, 2005; Burgi M. Privatisierung öffentlicher Aufgaben – Gestaltungsmöglichkeiten, Grenzen, Regelungsbedarf // <www.bppp.de/media/file/65.DJT-Gutachten_Prof._Burgi.pdf>. 877 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) // . 878 Gesetz über den Bau und die Finanzierung von Bundesfernstraßen durch Private (Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetz – FStrPrivFinG) // . 879 Kühling J. Public-private partnerships in Germany // Partenariats public-privé: Rapports du XVIIIe congrès de l'académie internationale de Droit comparé / Sous la direction de François Lichère. – Bruxelles: Bruylant; Groupe De Boeck s.a., 2011. – XV; 532 p. – P. 69–94. – P. 72.
218
Эти нормы создали условия для привлечения частных инвестиций в федеральную сеть магистральных дорог Германии. Следующий мощный импульс развитию института государственно-частного партнерства в Германии придал Федеральный закон «Об ускорении осуществления государственночастного партнерства и совершенствовании правовой базы для государственно-частного партнерства» от 01.09.2005880, который внес ряд существенных изменений в Федеральный закон «О недопущении ограничений конкуренции» от 15.07.2005881 (в первоначальной редакции закон был принят 26.08.1998, но ныне обозначается как федеральный закон от 15.07.2005), в Положение о государственных закупках от 09.01.2001882, в указанный выше Федеральный закон «О частном строительстве и финансировании федеральных автомагистралей», в Федеральные бюджетные правила от 19.08.1969883, в Федеральный закон «О налоге на переход прав на имущество»884, в ряд других нормативных правовых актов. В Федеральные бюджетные правила указанным Федеральным законом были внесены изменения в части оснований, условий и учета распределения рисков на основании анализа доходности проекта государственно-частного партнерства. На протяжении всего жизненного цикла проекта частный инвестор теперь мог учитывать любые риски, включенные в стоимость проекта, при подсчете доходности, поскольку если такие риски, существующие для частного сектора, просто были проигнорированы, то обычно проект оказывался неприбыльным. Изменения в Федеральный закон «О налоге на переход прав на имущество» были внесены Федеральным законом «Об ускорении осуществления государственно-частного партнерства и 880
Gesetz zur Beschleunigung der Umsetzung von Öffentlich Privaten Partnerschaften und zur Verbesserung gesetzlicher Rahmenbedingungen für Öffentlich Private Partnerschaften, vom 01.09.2005 // ; . 881 Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen // . 882 Verordnung über die Vergabe öffentlicher Aufträge // . 883 Bundeshaushaltsordnung vom 19. August 1969 // . 884 Grunderwerbsteuergesetz // .
219
совершенствовании правовой базы для государственно-частного партнерства», поскольку проекты государственно-частного партнерства до 2005 года сталкивались с затруднениями, связанными с тем, что переход прав на недвижимое имущество к частной организации в целях, связанных с проектами в рамках государственночастного партнерства, облагался налогом на переход прав на имущество. В соответствии с внесенными § 4 Федерального закона «О налоге на переход прав на имущество» изменениями было установлено, что если недвижимое имущество юридического лица публичного права было сначала переведено в собственность частной организации, а затем, в рамках договора, переведено на баланс государственной организации в конце контрактного периода, то оба процесса не облагались теперь указанным налогом, но только в тех случаях, когда данная недвижимость использовалась для выполнения контракта государственно-частного партнерства или предназначалась для предоставления публичных услуг (пункт 9 § 4). Но прежде всего эти изменения законодательства коснулись Положения о государственных закупках и Федерального закона «О недопущении ограничений конкуренции». Были внесены уточнения в категоризацию и классификацию государственных контрактов, относящихся к государственно-частным партнерствам (§ 99 Федерального закона «О недопущении ограничений конкуренции»). Как указывает Юрген Кюлин, классификация государственных контрактов, таких как контракты по обслуживанию и работам, в соответствии с § 99 Федерального закона «О недопущении ограничений конкуренции» всегда была проблемой, потому, что проекты в рамках государственно-частного партнерства в большинстве случаев состоят из комплекса различных задач (к примеру, сооружение и управление фабрикой). Особенности предмета контракта и уровень пороговой цены являются критериями отнесения контракта к тому или иному виду885.
885
Kühling J. Public-private partnerships in Germany [Государственно-частное партнерство в Германии] // Partenariats public-privé: Rapports du XVIIIe congrès de l'académie internationale de Droit comparé / Sous la direction de François Lichère. – Bruxelles: Bruylant; Groupe De Boeck s.a., 2011. – XV; 532 p. – P. 69–94. – P. 73.
220
Так, в соответствии с § 2 Положения о государственных закупках, в случаях когда пороговая цена контракта на поставку и обслуживание (согласно приложению V к Директиве 2004/18/EC Европейского парламента и Совета от 31.03.2004 о координации процедур размещения государственных заказов, контрактов на государственные закупки и государственных контрактов на оказание услуг) превышает 130 тыс. евро, такой контракт может быть заключен только на основе тендера. Этот порог не распространяется на услуги, перечисленные в пункте 5 части «А» Приложения II Директивы № 2004/18/ЕС, согласно Регламенту (EC) № 2195/2002 Европейского Парламента и Совета от 05.11.2002 (общая номенклатура закупок). А именно устанавливаются, в частности, следующие пороговые значения: для всех других контрактов на поставку и обслуживание – 200 000 евро; для договоров подряда (договоров на выполнение работ) – 5 000 000 евро. Был установлен следующий порядок. Конкурсные переговоры определялись как независимая форма процедуры переговоров в целях определения того, каким образом требования властей, предоставляющих контракт, могли быть удовлетворены в полной мере. Государственный заказчик мог свободно выбирать между проведением конкурсных переговоров и проведением процедуры государственных закупок по предварительной публикации уведомления о заключении контракта. При этом на протяжении переговоров государственный заказчик должен был удостовериться, что ко всем участникам конкурса у властей равное и честное отношение. Также должна была соблюдаться конфиденциальность получаемой от конкурсантов информации. Кроме того, в рамках правил о государственных закупках, конкурсанты могли использовать мощности других предприятий (субподрядчиков) в рамках выполнения собственных контрактов. То есть для проектов в рамках государственно-частного партнерства предоставлялась возможность принимать заявки не только от строительных предприятий, но и от инвесторов и проектных разработчиков, но они должны были гарантировать, что у них будет возможность заключить собственные контракты с другими фирмами, подходящими для выполнения условий контракта. Был урегулирован вопрос относительно тех претендентов в конкурсанты, которые уже участвовали в процедуре заключения контракта в качестве консультантов. На самом деле подобные
221
участники обычно имели преимущество перед остальными, потому, что они уже знакомы со спецификациями и требованиями работ, выставленных на тендер. Полагаясь на имеющуюся информацию, они в состоянии корректировать свою заявку лучше и быстрее в целях соответствия требованиям. По этой причине эти предприятия были исключены из процедуры заключения контракта, если их предыдущее участие в процессе могло оказать негативное влияние на честность проведения тендера. Таким образом, все процедуры, касавшиеся тендера, были устроены так, чтобы обеспечить максимальную честность проводимого конкурса. Любое потенциальное преимущество, связанное с информацией, однако, могло быть нейтрализовано путем сообщения этой информации всем участникам тендера на равных правах. Любые заранее подготовленные документы не могли оказывать негативного влияния на честность проводимых процедур, если они так же были доступны абсолютно всем участникам тендера или если таковое негативное влияние не являлось неизбежным. Если нечестную конкуренцию на конкурсе было невозможно предотвратить адекватными мерами, заявка конкретного конкурсанта должна была быть исключена из конкурса886. Позднее в этот порядок был внесен ряд изменений. С начала-середины 2000-х годов на федеральном, земельном и муниципальном уровнях стали создаваться специальные экспертные советы, задачей которых являлось стимулирование проектов государственно-частного партнерства, сбор и распространение информации о положительном опыте в этой сфере, оказание необходимой консультативной поддержки. В ноябре 2008 года для обеспечения устойчивого использования механизмов государственно-частного партнерства и продвижения соответствующих проектов в Германии федеральным Министерством финансов совместно с федеральным Министерством транспорта, строительства и городского развития была учреждена консалтинговая компания АО «Государственно-частное партнерство –
886
Kühling J. Public-private partnerships in Germany // Partenariats public-privé: Rapports du XVIIIe congrès de l'académie internationale de Droit comparé / Sous la direction de François Lichère. – Bruxelles: Bruylant; Groupe De Boeck s.a., 2011. – XV; 532 p. – P. 69–94. – P. 74–75.
222
Германия (Партнерство Германия)» («ÖPP Deutschland AG (Partnerschaften Deutschland)»)887. Подобные организации действуют сегодня во всех федеральных землях, например, специализированная группа по вопросам государственно-частного партнерства при Министерстве финансов федеральной земли Северный Рейн-Вестфалия. Таким образом, органами публичной власти в сфере государственно-частных партнерств в Германии выступают888: – на федеральном уровне – Федеральное министерство финансов, АО «Государственно-частное партнерство – Германия (Партнерство Германия)» «ÖPP Deutschland AG (Partnerschaften Deutschland)»; – на региональном уровне – региональные министерства финансов, специализированные группы по государственно-частным партнерствам; – на муниципальном уровне – органы управления муниципалитетами. Одним из приоритетных направлений применения механизмов государственно-частного партнерства является сфера транспорта, где модели государственно-частного партнерства работают в таких крупных инфраструктурных проектах, как туннель Warnow в Ростоке и туннель Herren в Любеке. С 2010 года в Германии, помимо уже реализовывавшихся четырех проектов государственно-частного партнерства по строительству автомагистралей, были запущены еще семь, реализуемых в рамках государственно-частного партнерства. В их числе – участок автотрассы между Гамбургом и Бременом889. За последние 10 лет в Германии уже реализовано или начата реализация более 150 проектов государственно-частного партнерства в сфере транспортной инфраструктуры (строительство, модернизация
887
Öffentlich-Private Partnerschaften // . 888 Опыт реализации проектов государственно-частного партнерства в Германии // . 889 Kirbach R. Deutschlands gefährlichste Straße // Die Zeit. – 15.07.2010. – № 29. – S. 13–15. .
223
и эксплуатация тоннелей, участков дорог и т.д.)890. Общий объем инвестиций в период между 2002 и концом 2010 года по завершенным проектам государственно-частного партнерства в Германии по проектам, связанным со строительством публичных зданий, составил более 4,1 млрд. евро, а по проектам, связанным с инфраструктурным строительством, – 1,9 млрд. евро891. Один из крупнейших проектов – проект «Маглев», строительство скоростной железной дороги с пассажиропотоком в 12 млн. человек и стоимостью в 9,8 млрд. немецких марок892. По мнению специалистов, успешным примером реализации государственно-частного партнерства явился проект реконструкции крупнейшего аэропорта Германии во Франкфурте-на-Майне, предполагавший предварительную стадию приватизации – эмиссию акций, 29 % которых были проданы на фондовой бирже, держателями остальных акций стали федеральная земля Гессен (32,1 %), город Франкфурт-на-Майне (20,5 %) и федеральные власти (18,4 %). Сформированное таким образом АО «Фрапорт» сохраняет контроль со стороны публичных инвесторов и само по себе является «частным» акционером других германских аэропортов, т.е. одна из «частных» сторон в других партнерствах представлена организацией с преимущественно государственным участием893. Но не только транспортная инфраструктура является сферой приложения возможностей государственно-частного партнерства. Так, в федеральной земле Гессен реализован проект государственно-частного партнерства по строительству тюрьмы. Границы между различными моделями государственночастного партнерства в Германии достаточно условны, а такие модели просто разграничены (больше теоретически, как обобщения) на основе 890
Fischer K. Öffentlich-Private PartnerschaftRiskantes Geschäft mit Investoren // . – 13.04.2012. 891 Öffentlich-Private Partnerschaften in Deutschland 2010 / Partnerschaften Deutschland (ÖPP Deutschland AG). – Berlin, 2011. – 16 s. – S. 4. . 892 Николаев А.В. Опыт развитых и развивающихся стран в реализации транспортных ГЧП-проектов // Транспорт Российской Федерации. – 2008. – № 5. – С. 32–35. – С. 34. 893 Айрапетян М.С. Зарубежный опыт использования государственно-частного партнерства // Государственная власть и местное самоуправление. – 28.02.2009. – № 2. – С. 35–42.
224
разнообразных критериев. Выделяют модели государственно-частного партнерства по критериям финансового обеспечения и по организационному обеспечению. Как указывает Юрген Кюлин, категория государственночастного партнерства, связанная с сотрудничеством на контрактной основе, охватывает множество моделей, включая модели управления и менеджмента. В модели управления частный партнер предоставляет множество услуг (таких, как планирование, финансирование, реконструкция, управление и т.д.). В случае с моделью управления частный партнер просто берет на себя ответственность за эксплуатацию предприятия. Главное различие между этими двумя моделями заключается в том факте, что сотрудничество, основанное на обмене обязательствами, лишь создает контрактные отношения в рамках права об облигациях, где государственный партнер является акционером, зачастую даже крупнейшим акционером эксплуатирующей компании. Но также возможно то, что частный партнер получает доли в сугубо государственной компании. В зависимости от типа внутренних и внешних отношений дальнейшее различие может быть проведено между моделями эксплуатации, концессионными моделями и моделями сотрудничества. В случае с моделью эксплуатации, частные организации ответственны за планирование, финансирование и работу предприятия в целях выполнения государственного задания. Потребители перечисляют платежи государственному сектору. Но как бы то ни было, этот тип государственно-частного партнерства не порождает никаких законных отношений между потребителем и частным оператором. В случае с концессионной моделью частный партнер получает право на предоставление специфических услуг в рамках государственного задания, тем самым немедленно создается узаконенное отношение между потребителем и частной организацией. При строительстве федеральных автомагистралей концессия применяется, лишь если концессионер получает определенное задание на сооружение и обеспечение дороги с платным проездом. В случае с моделью сотрудничества государственные организации в той же степени, в какой и частные организации, объединяют силы в целях предоставления определенных услуг совместными усилиями894. 894
Kühling J. Public-private partnerships in Germany // Partenariats public-privé: Rapports du XVIIIe congrès de l'académie internationale de Droit comparé / Sous la
225
Институт государственно-частного партнерства активно 895 развивается на земельном уровне . Фактор гарантированной долгосрочности контракта, как показала практика, оказывает положительное влияние на пользователей. Это подтверждается, к примеру, результатами исследования, проведенного Министерством экономики федеральной земли Баден-Вюртемберг в рамках успешно состоявшегося проекта «Модернизация школ города Эппельхайма», предусматривавшего модернизацию школ и спортивных объектов в указанном городе 896. Несмотря на определенные успехи, свидетельствующие о доказывающие достаточной результативности механизмов государственно-частного партнерства, в Германии есть много скептиков, отрицательно оценивающих результаты и перспективы государственно-частного партнерства. По мнению критиков применения государственно-частных партнерств, «за двенадцать лет мы были завалены обещаниями государственно-частных партнерств. Федеральные земли и муниципалитеты исступленно растратили деньги налогоплательщиков на сотни проектов государственно-частного партнерства. Сегодня, в 2012 году, настало пробуждение от зла». По мнению Вернера Рюгемера, «государственно-частное партнерство не только намного дороже [чем ранее устоявшиеся механизмы, включая государственные закупки], но с каждым проектом государственно-частного партнерства все больше подрывается государственный бюджет»897. В ответ на утверждения защитников государственно-частного партнерства о том, что этот механизм является более быстрым, более эффективным и более устойчивым», критики ГЧП заявляют: «Ничего из этого не сбылось. Есть непомерное увеличение расходов на строительство, как, например, при строительстве концертного зала в Гамбурге. direction de François Lichère. – Bruxelles: Bruylant; Groupe De Boeck s.a., 2011. – XV; 532 p. – P. 69–94. – P. 77–78. 895 См., например: ÖPP Leitfaden Baden-Württemberg. Beiträge des Fachsymposiums. Februar 2011 / Wirtschaftsministerium Baden-Württemberg. – Berlin: Frank Ossenbrink Media Group Berlin, 2011. – 51 s. . 896 Erfolgreiche Umsetzung Öffentlich-Privater-Partnerschaften. (ÖPP) am Beispiel von Schulen und Sporthallen in Eppelheim / Wirtschaftsministerium Baden-Württemberg. – 36 s. . 897 Katerfrühstück zu Public Private Partnership – die Bilanz nach zwölf Jahren ist katastrophal // . – 03.01.2012
226
Эксплуатационные расходы являются слишком высокими, как, например, в 90 школах района Оффенбах. Уже через год строительства дорожное покрытие крошится, как, например, в случае с участком трассы A1 между Гамбургом и Бременом»898. Последний проект вызывал особенно много нареканий899. По мнению некоторых экспертов, в Германии, «по сравнению с другими европейскими странами (в частности, с Великобританией), развитие и реализация моделей государственно-частного партнерства по-прежнему находится в зачаточном состоянии. Тем не менее увеличение инвестиций, создание общенациональных целевых групп, а также систематизация представлений о государственно-частном партнерстве как в научной сфере и в юридической литературе, так и в политике подтверждают наличие у государственно-частного партнерства потенциала развития. Статистические данные также доказывают, что объем инвестиций в проекты государственно-частного партнерства в Германии растет. Учитывая текущую экономическую ситуацию, считаем, что государственно-частное партнерство будет оставаться важным средством действия для государственного сектора в целях выполнения своих задач»900. При этом, как считают Юрген Кюлин и Томас Шрайнер, «отсутствие комплексных правовых норм для сотрудничества между государственным сектором и частным сектором не оказывает существенных помех успеху моделей государственно-частного партнерства. Напротив, можно утверждать, что именно по этой причине указанные партнерства динамично развиваются, не будучи связаны жесткой системой правовых условий»901. По данным многих источников, в 2009–2010 годах было зафиксировано некоторое снижение объемов государственных инвестиций в проекты государственно-частного партнерства в
898
Katerfrühstück zu Public Private Partnership – die Bilanz nach zwölf Jahren ist katastrophal // . – 03.01.2012 899 Kirbach R. Deutschlands gefährlichste Straße // Die Zeit. – 15.07.2010. – № 29. – S. 13–15. . 900 Kühling J. Public-private partnerships in Germany // Partenariats public-privé: Rapports du XVIIIe congrès de l'académie internationale de Droit comparé / Sous la direction de François Lichère. – Bruxelles: Bruylant; Groupe De Boeck s.a., 2011. – XV; 532 p. – P. 69–94. – P. 77–78. 901 Kühling J., Schreiner T. Grundprobleme von Public Private Partnerships // Zeitschrift für das Juristische Studium. – 2011. – № 2. – S. 112–122. – S. 122. .
227
Германии, что обусловлено, очевидно, влиянием мирового финансового кризиса. В 2010 году, по сравнению с 2009 годом, количество новых подписанных контрактов государственно-частного партнерства в Германии снизилось на 36 %. Если в 2009 году были завершены 26 проектов, то в 2010 году – всего 16902. Вместе с тем, полагаем, перспективы у государственно-частных партнерств в этой стране видятся на ближайшее будущее достаточно оптимистичные. На февраль 2011 года в Германии было зарегистрировано около 100 проектов государственно-частного партнерства, из них около 75 % – на уровне муниципалитетов и 25 % – на уровне федеральных земель (субъектов федерации). На федеральном уровне действовало несколько проектов в области автодорожного и трубопроводного строительства, проект Фонда прусских дворцов и другие903. Опыт завершенных проектов государственно-частного партнерства в Германии показывает очень высокие результаты по эффективности многих проектов, при этом экономия происходит из-за неэкономических выгод, таких как надежное выполнение инфраструктурных проектов с последовательной, относительно высокого качества и повышенной функциональностью, с относительно коротким периодом строительства904. В 2011 году в сфере государственно-частного партнерства в Германии проявился ряд весьма положительных тенденций в развитии этого института. Интерес к государственно-частному партнерству значительно возрос, что проявилось в увеличении числа новых проектов и тендеров более чем вдвое по сравнению с 2010 годом. Объем инвестиций в проекты государственно-частного партнерства по 902
Öffentlich-Private Partnerschaften in Deutschland 2010 / Partnerschaften Deutschland (ÖPP Deutschland AG). – Berlin, 2011. – 16 s. – S. 3. . 903 Öffentlich-Private Partnerschaften in Deutschland 2010 / Partnerschaften Deutschland (ÖPP Deutschland AG). – Berlin, 2011. – 16 s. – S. 4–5. . 904 Öffentlich-Private Partnerschaften in Deutschland 2010 / Partnerschaften Deutschland (ÖPP Deutschland AG). – Berlin, 2011. – 16 s. – S. 4–5. .
228
сравнению с 2010 годом в 2011 году вырос на 200 %. В 2010 году в такие проекты было вложено только 384 млн. евро, а в 2011 году этот показатель вырос примерно до 1,15 млрд. евро905.
§ 2.9. Опыт правового обеспечения и государственно-частного партнерства в Дании
реализации
В Дании реализуется подход к осуществлению государственночастных партнерств, типичный именно для скандинавских стран, который характеризуется нечеткостью поставленных целей применения этого способа обеспечения инфраструктуры. Государство в данном случае занимает несколько отстраненную позицию в плане осуществления политики по поддержке государственно-частных партнерств, зачастую даже в какой-то мере ограничивающую применение таких форм сотрудничества и установление законодательной основы. Кроме того, данному подходу к институту государственно-частного партнерства присуща ограниченность числа сфер экономики и сфер социальной политики, в обеспечении которых частный сектор привлекается к участию в таких проектах, а также небольшое количество этих проектов в целом906. Органы государственной власти Дании имеют в исследуемой области следующие полномочия: – осуществление энергетического планирования в масштабах всей страны; – проведение мониторинга эффективности зонирования централизованного теплоснабжения и потребления тепла по муниципальным образованиям; – поощрение и стимулирование органов местного самоуправления предприятий в реализации проектов энергосбережения; 905
Öffentlich-Private Partnerschaften in Deutschland 2011 / Partnerschaften Deutschland (ÖPP Deutschland AG). – Berlin, 2012. – 22 s. – S. 3, 5. . 906 Petersen O.H. Public-Private Partnerships: Policy and Regulation (With Comparative and Multi-level Case Studies from Denmark and Ireland): PhD-dissertation / Department of Business and Politics; Copenhagen Business School. – Copenhagen, 2011. – 226 p. – P. 68. .
229
– разработка нормативно-правовых актов, регламентирующих подключение и последующее потребление владельцами жилых и общественных зданий услуг централизованного теплоснабжения; – установление величинs налоговой ставки на ископаемые топливно-энергетические ресурсы, используемые в целях теплоснабжения; – оказание финансовой поддержки коммерческим предприятиям, осуществляющим реконструкцию и модернизацию тепловых сетей; – оказание финансовой поддержки в виде субсидий отдельным категориям потребителей – частным лицам, которые подключаются к городской системе централизованного теплоснабжения907. До 2006 года в Дании отсутствовал профильный законодательный акт, непосредственно регулировавший вопросы государственно-частного партнерства и частной финансовой инициативы. Проекты в рамках такого рода сотрудничества осуществляются в соответствии с действующим законодательством, в частности, в соответствии с директивами Европейского Союза о закупках, с законами о местном самоуправлении, а также нормативноправовыми актами, устанавливающими общие правила 908 налогообложения . Впервые концепция института государственно-частного партнерства в Дании была введена Министерством финансов Дании в 1999 году, но, по мнению датских исследователей, это произошло практически незамеченным со стороны общества и многих представителей государства909.
907
The development in Denmark // . Цит. по: Зябкин А.С. Сравнительный анализ зарубежной и российской практики реализации проектов развития теплоэнергетики с использованием механизмов государственно-частного партнерства // Вестник ОрелГИЭТ. – 2011. – № 3. – С. 125–134. – С. 125–126.. 908 Weihe G., Højlund S., Bouwhof Holljen E.T., Petersen O.H., Vrangbæk K., Ladenburg J. Strategic use of public-private cooperation in the Nordic region. – Copenhagen: Nordic Council of Ministers, 2011. – 131 p. – P. 27. . 909 Petersen O.H. Public-Private Partnerships: Policy and Regulation (With Comparative and Multi-level Case Studies from Denmark and Ireland): PhD-dissertation / Department of Business and Politics; Copenhagen Business School. – Copenhagen, 2011. – 226 p. – P. 56. .
230
Далее постепенно вводилось законодательное регулирование применения института государственно-частного партнерства и поддержки применения инновационных технологий и методов. Однако не всегда указанные документы направлены на обеспечение правового регулирования обеих сфер, несмотря на то, что они тесно связаны910. В середине 2000-х годов в законодательство Дании было внесено два существенных изменения с целью содействия строительству и обеспечению инфраструктуры посредством заключения договоров о государственно-частных партнерствах. Первое из указанных изменений было осуществлено в 2004 году путем установления возможности реализации в рамках государственночастных партнерств строительных проектов центрального правительства, в результате чего проекты, прошедшие подобного рода проверку, стали реализоваться именно таким образом911. Вторым важным изменением явилось принятие Закона от 08.06.2006 № 548912, регулирующего государственно-частные компании, находящиеся в совместной государственно-частной собственности и под совместным управлением, то есть регулирующего, по сути дела, отношения по осуществлению институциональных государственно-частных партнерств913. Данный Закон предусматривает применение проектов в рамках государственно-частных партнерств в сфере здравоохранения, социальной сфере, а также в области обеспечения транспортной инфраструктуры. Правительство Дании и ассоциация муниципальных образований «Местное самоуправление в Дании» заключили соглашение об обязательном целевом назначении и координации сотрудничества в виде государственно-частных партнерств. 910
Weihe G., Højlund S., Bouwhof Holljen E.T., Petersen O.H., Vrangbæk K., Ladenburg J. Strategic use of public-private cooperation in the Nordic region. – Copenhagen: Nordic Council of Ministers, 2011. – 131 p. – P. 27. 911 Weihe G., Højlund S., Bouwhof Holljen E.T., Petersen O.H., Vrangbæk K., Ladenburg J. Strategic use of public-private cooperation in the Nordic region. – Copenhagen: Nordic Council of Ministers, 2011. – 131 p. – P. 28. 912 Lov om kommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder og kommuners og regioners deltagelse i selskaber № 548 af 08.06.2006 // . 913 Weihe G., Højlund S., Bouwhof Holljen E.T., Petersen O.H., Vrangbæk K., Ladenburg J. Strategic use of public-private cooperation in the Nordic region. – Copenhagen: Nordic Council of Ministers, 2011. – 131 p. – P. 28.
231
В соответствии с данным соглашением, к концу 2010 года 26,5 % задач, встававших перед муниципальными образованиями, были отнесены к компетенции частного сектора, при этом в круг этих задач включалось и выполнение обязательств по обычным договорам об общих государственных закупках. Кроме того, ключевым моментом указанного соглашения являлось то, что такое назначение не является обязательным, поскольку никаких санкций за несоблюдение этого требования не было предусмотрено914. В 2004 году правительство Дании приняло «План действий по осуществлению государственно-частных партнерств»915, в котором были указаны десять инициатив по поддержке такого сотрудничества между государственным и частным секторами, в особенности в отношении проектов по строительству и обеспечению 916 инфраструктуры . К инициативам, предусмотренным указанным планом, были отнесены пилотные проекты Правительства Дании, реализовавшиеся в рамках государственно-частных партнерств; выработка требований к государственному партнеру по оценке эффективности проектов; оказание содействия реализации пилотных проектов на региональном уровне в сфере обеспечения транспортной инфраструктуры; разработка инструкций для муниципалитетов по деятельности при заключении и исполнении договоров о государственно-частных партнерствах; разработка и принятие руководящих принципов государственно-частных партнерств и принятие рамочного договора, а также анализ предполагаемых сфер деятельности на предмет возможности эффективного применения в них проектов 917 государственно-частных партнерств . За принятием плана, с целью поддержки публичных органов власти всех уровней при реализации проектов в рамках государственно-частных партнерств, последовал ряд докладов, документов, установивших основные руководящие принципы, а также рекомендуемый рамочный договор о 914
Weihe G., Højlund S., Bouwhof Holljen E.T., Petersen O.H., Vrangbæk K., Ladenburg J. Strategic use of public-private cooperation in the Nordic region. – Copenhagen: Nordic Council of Ministers, 2011. – 131 p. – P. 28. 915 Handlingsplan for Offentlig-Private Partnerskaber (OPP). – København, 2004. – 30 p. . 916 Weihe G., Højlund S., Bouwhof Holljen E.T., Petersen O.H., Vrangbæk K., Ladenburg J. Strategic use of public-private cooperation in the Nordic region. – Copenhagen: Nordic Council of Ministers, 2011. – 131 p. – P. 29. 917 Handlingsplan for Offentlig-Private Partnerskaber (OPP). – København, 2004. – 30 p.
232
государственно-частных партнерствах. Ключевым элементом указанного плана стало инициирование начала реализации 7 пилотных проектов в рамках государственно-частных партнерств с целью определения степени их эффективности918. Представляется важным привести пример неудачного осуществления к 2002 году государственно-частного партнерства в Дании на местном уровне в Фаруме, поскольку этот случай наглядно проиллюстрировал недостаточность правового регулирования применения данного института. Органы местного самоуправления в Фаруме с 1990-х годов весьма активно привлекали частных партнеров к участию в обеспечении инфраструктуры в рамках государственночастных партнерств. В 2000 году органы местного самоуправления Фарума заключили договор о государственно-частном партнерстве в отношении детских садов и домов престарелых и совершили сделку по продаже с получением обратно в аренду систем водоснабжения данных объектов и зданий школ, а также вступили в соглашение об осуществлении государственно-частного партнерства по схеме BOOT (строительство – владение – эксплуатация – передача) в отношении строительства спортивной арены Фарум Арена и футбольного стадиона Фарум Парк, а также Центра моря и мореходства «Фарум Марина»919. В начале 2002 года разразился крупный скандал в связи с недостачей денежных средств, повлекший серьезные последствия для органов местного самоуправления. Одной из причин возникновения подобной ситуации явилось то, что структура договорного управления была слишком сложной для осуществления контроля со стороны мэра города, а также то, что государственно-частные партнерства на тот момент были сравнительно новым явлением для центральных органов государственной власти. Кроме того, еще не существовало эффективного нормативно-правового регулирования государственночастных партнерств, особенно на уровне муниципальных образований. В качестве основной причины неудачного опыта осуществления 918
Weihe G., Højlund S., Bouwhof Holljen E.T., Petersen O.H., Vrangbæk K., Ladenburg J. Strategic use of public-private cooperation in the Nordic region. – Copenhagen: Nordic Council of Ministers, 2011. – 131 p. – P. 29–30. 919 Greve C., Ejersbo N. When public-private partnerships fail. The extreme case of the npm-inspired local government of farum in Denmark // . – 9 p. – P. 2.
233
государственно-частных партнерств в Фаруме эксперты называют нарушения регламентов, изданных Европейским Союзом в части регулирования проведения тендеров и реализации подрядов920. С 2004 года наблюдается повышение внимания к институту государственно-частного партнерства. В период между 2004 и 2007 годами, будучи вдохновленным британским опытом реализации проектов в рамках такого сотрудничества и привлечения частной финансовой инициативы, датское правительство сосредоточилось на строительстве инфраструктуры путем осуществления государственночастных партнерств. Однако начиная с 2008 года основными направлениями государственной деятельности в сотрудничестве с частным сектором явились секторы здравоохранения и ухода за престарелыми. До конца 2009 года в Дании действовала рабочая группа при Министерстве экономики и бизнеса, специализировавшаяся на вопросах, связанных с осуществлением государственно-частных партнерств. В Дании поддерживается ряд фондов на региональном и местном уровнях по содействию инициированию заключения договоров о государственно-частном партнерстве и реализации проектов на начальном этапе. Основным подобного рода фондом является Датский фонд технологий общественного благосостояния, в рамках которого государственные денежные средства в размере 3 млрд. датских крон были предназначены к инвестированию в целях развития и улучшения сфер общественного благосостояния, в частности, в сфере охраны труда и производственных процессов в государственном секторе в период с 2009 по 2015 годы921. Кроме того, создан Фонд бизнес-инноваций, основной целью которого заявлено содействие увеличению масштабов, активности и экспорту путем поддержки предоставляющихся новых возможностей в сфере бизнеса в наименее благополучных районах страны. Бюджет Фонда составляет 760 млн. датских крон и рассчитан на период с 2010 по 2012 годы. Действует также Инвестиционный фонд, 920
Greve C., Ejersbo N. When public-private partnerships fail. The extreme case of the npm-inspired local government of farum in Denmark // . – 9 p. – P. 2, 6. 921 Weihe G., Højlund S., Bouwhof Holljen E.T., Petersen O.H., Vrangbæk K., Ladenburg J. Strategic use of public-private cooperation in the Nordic region. – Copenhagen: Nordic Council of Ministers, 2011. – 131 p. – P. 27–28.
234
осуществляющий обеспечение венчурных капиталов для предпринимательских компаний. Фонд был организован в 1992 году, с этого момента он поддержал более 4000 компаний, его бюджет за это время составил 7,7 млрд. датских крон922. Можно привести пример финансируемого правительством институционального проекта «Хорошее партнерство», в котором принимают участие государственный сектор и частные партнеры и который направлен на развитие и внедрение инновационных технологий и методов обеспечения общественного благополучия путем сотрудничества между частными и государственными партнерами. Проект финансируется Датским управлением предпринимательства и строительства. На региональном уровне финансовая поддержка проектов в рамках государственно-частных партнерств обеспечивается так называемым Форумом по развитию, в который входят финансовые фонды регионов и фонды, предоставляемые Европейским Союзом, предназначенные для развития бизнеса на уровне регионов923. С участием Европейского инвестиционного банка был осуществлен проект государственно-частного партнерства в сфере железнодорожного транспорта – Эресуннская железнодорожная линия (Øresund; Дания – Швеция)924. Что касается проектов, реализуемых в рамках государственночастных партнерств в настоящее время, можно отметить строящееся шоссе на юге Дании недалеко от границы с Германией. Государственно-частное партнерство в отношении этого объекта транспортной инфраструктуры осуществляется в соответствии с моделью «финансирование – строительство – эксплуатация». Что интересно, частное предприятие, заключившее договор о государственно-частном партнерстве с соответствующим органом государственной власти Дании, является по своей сути концессионной компанией и находится в собственности крупнейшей в Европе 922
Weihe G., Højlund S., Bouwhof Holljen E.T., Petersen O.H., Vrangbæk K., Ladenburg J. Strategic use of public-private cooperation in the Nordic region. – Copenhagen: Nordic Council of Ministers, 2011. – 131 p. – P. 28–29. 923 Weihe G., Højlund S., Bouwhof Holljen E.T., Petersen O.H., Vrangbæk K., Ladenburg J. Strategic use of public-private cooperation in the Nordic region. – Copenhagen: Nordic Council of Ministers, 2011. – 131 p. – P. 29. 924 Федосеев А. Государственно-частное партнерство – международный опыт // Российская Федерация сегодня. – 2008. – № 15. .
235
австрийской строительной компании. Проект строительства шоссе был рассчитан на срок два года (до весны 2012 года), а бюджет составил 126 млн. евро925.
§ 2.10. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Ирландии Недостаточная обеспеченность Ирландии инфраструктурой вызвала необходимость содействия быстрому развитию инфраструктуры и системы предоставления государственных услуг в целях сохранения ее конкурентоспособности на мировом рынке926. Несмотря на то что процесс внедрения института государственно-частных партнерств в Ирландии был довольно длительным и медленным, в настоящее время рынок государственночастных партнерств в этой стране является одним из самых развитых в мире. Ирландия активно использует механизмы привлечения участия частного сектора к развитию и обеспечению 927 инфраструктуры . История применения института государственно-частного партнерства (в современном понимании) в Ирландии непосредственно берет свое начало в 1998 году, когда был опубликован доклад консалтингового агентства «Фаррелл Грант Спаркс»928, касавшийся 925
PPP for Danish highway // . 926 Public-Private Partnerships. Delivering During Recession / An IBEC PPP Council Report / Irish Business and Employers Confederation. – Dublin, 2009. – 28 p. – P. 4. . См. также: Reeves E. Public Private Partnerships in the Water and Wastewater Sector: An Economic Analysis. – Dublin: SIPTU, 2006; Reeves E. Examining the Case for Public Private Partnerships in Ireland // Paper presented to the Public Policy Seminar Series. – Limerick: University of Limerick, 2001; Reeves E. The Only Game in Town: Public Private Partnerships in the Irish Water Services Sector // The Economic and Social Review, Economic and Social Studies. – 2011. – Vol. 42. – № 1. – P. 95–111. ; Reeves E. Public Private Partnerships in the Irish Roads Sector: an Economic Analysis // Research in Transportation Economics (Elsevier). – 2005. – Vol. 15. – № 1. – P. 107–120. 927 McLindon A., Quinn C. Ireland leading the way in Public Private Partnerships – Deloitte // . 928 Farrell Grant Sparks Report – A Report Submitted to the Inter Departmental Group in Relation to Public Private Partnerships. – Dublin: Farrell Grant Sparks, 1998.
236
вопросов возможности осуществления сотрудничества государственного и частного секторов в виде государственно-частных партнерств на территории государства, а также разработки основных критериев и рекомендаций929. С учетом зарубежного опыта, прежде всего – опыта Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии в данной сфере, авторы доказывали, что имеются все необходимые и достаточные возможности для реализации государственно-частных партнерств, в частности, в сферах дорожного строительства и транспортного обеспечения, образования, обеспечения систем водоснабжения, строительства зданий, предназначенных для использования органами государственной власти и органами местного самоуправления, строительства домов престарелых, а также автомобильных парковок. Что касается организационной стороны, в докладе предлагалось создание в рамках Департамента финансов центрального подразделения, осуществляющего деятельность по согласованию политики других департаментов в отношении государственно-частных партнерств. Доклад был принят к сведению и одобрен Правительством 4 августа 1998 года в виде принятия решений о реализации ряда пилотных проектов в рамках государственно-частных партнерств930. В соответствии с рекомендациями, содержавшимися в указанном докладе, в январе 1999 года в структуре Департамента финансов был учрежден Центральный отдел по вопросам государственно-частных партнерств. Одновременно в рамках Департамента по охране окружающей среды и органов местного самоуправления было создано подразделение по государственночастным партнерствам с целью содействия их применению на уровне муниципальных образований. Впоследствии подобные подразделения были созданы также в других департаментах, а также в рамках органа
929
Hearne R. Origins, Development and Outcomes of Public Private Partnerships in Ireland: The Case of PPPs in Social Housing Regeneration / Combat Poverty Agency – Working Paper Series 09/07, November 2009. – 67 p. – P. 13. . 930 Policy Framework for Public Private Partnership (PPP) in Ireland. Evolution of PPP Policy in Ireland / Department of the Environment, Heritage and Local Government. – Dublin, 2003. – 25 p. – P. 6–8. .
237
государственной власти по обеспечению безопасности и 931 эффективности государственных дорог . В 1999 году официально был запущен эксперимент по апробации сотрудничества государственного сектора с частным в виде государственно-частных партнерств, когда ирландский министр финансов Чарли МакГриви объявил о запуске восьми экспериментальных проектов государственно-частного партнерства. Эти проекты были инициированы в различных секторах, в том числе два школьных проекта, один проект в сфере общественной транспортной инфраструктуры, четыре проекта в сфере дорожной инфраструктуры и проект по созданию завода по переработке отходов. Институциональная поддержка ирландским правительством этой программы осуществлялась через создание указанных профильных подразделений в органах государственной власти, а кроме того – посредством создания Межведомственной группы по координации политики и регулирования в области государственно-частного партнерства, с участием представителей государственных ведомств и учреждений, а также неофициальной консультативной группы для неформальных переговоров с деловыми конфедерациями, 932 профсоюзами и некоммерческими организациями . В 1999 году Правительство Ирландии одобрило планы развития государственно-частных партнерств в рамках Национального плана развития на 2000–2006 годы, предусмотрев инвестиции в проекты государственно-частного партнерства с целевым показателем в 2,35 млрд. евро из 22,3 млрд. евро запланированного общего объема инвестиций933. В январе 2001 года компанией «Прайсуотерхаускуперс» был подготовлен доклад для Департамента финансов, содержавший обзор проектов, реализуемых в рамках государственно-частных партнерств на предмет определения их эффективности. Ключевым аспектом данного доклада явился вывод о необходимости развития механизмов 931
Policy Framework for Public Private Partnership (PPP) in Ireland. Evolution of PPP Policy in Ireland / Department of the Environment, Heritage and Local Government. – Dublin, 2003. – 25 p. – P. 9. 932 Petersen O.H. Public-Private Partnerships: Policy and Regulation (With Comparative and Multi-level Case Studies from Denmark and Ireland): PhD-dissertation / Department of Business and Politics; Copenhagen Business School. – Copenhagen, 2011. – 226 p. – P. 195. 933 Petersen O.H. Public-Private Partnerships: Policy and Regulation (With Comparative and Multi-level Case Studies from Denmark and Ireland): PhD-dissertation / Department of Business and Politics; Copenhagen Business School. – Copenhagen, 2011. – 226 p. – P. 196.
238
осуществления такого рода сотрудничества государственного сектора с частным на основе уже существующей организационной модели, подразумевающей деятельность центральных подразделений по государственно-частным партнерствам, а также укрепление их роли в обеспечении и развитии государственной инфраструктуры и предоставлении государственных услуг, используя при этом также возможности влияния государственной политики и правительственных ресурсов для более активного привлечения заинтересованных сторон на региональном уровне и уровне муниципальных образований934. Государственно-частные партнерства рассматривались в Национальном плане развития на период с 2000 по 2006 гг. в качестве важного элемента развития и обеспечения инфраструктуры для привлечения частного инвестирования. Кроме того, Программа по развитию экономической и социальной инфраструктуры предусматривала применение государственно-частных партнерств935. Согласно Национальному плану развития, в развитии и обеспечении дорожно-транспортной инфраструктуры значимая роль отводилась применению государственно-частных партнерств. Также применение института государственно-частных партнерств в соответствии с принципами эффективности и качества по доступной цене заявлялось как одна из важнейших целей Программой благополучия и законности, которая была принята в виде соглашения между органами государственной власти и общественными партнерами в январе 2000 года936. Правовое обеспечение института государственно-частных партнерств в Ирландии в настоящее время осуществляется следующими актами: – Закон об органах государственной власти и их деятельности в отношении государственно-частных партнерств от 2002 года № 1 937; 934
Policy Framework for Public Private Partnership (PPP) in Ireland. Evolution of PPP Policy in Ireland / Department of the Environment, Heritage and Local Government. – Dublin, 2003. – 25 p. – P. 9–10. 935 Policy Framework for Public Private Partnership (PPP) in Ireland. Evolution of PPP Policy in Ireland / Department of the Environment, Heritage and Local Government. – Dublin, 2003. – 25 p. – P. 11, 13. 936 Policy Framework for Public Private Partnership (PPP) in Ireland. Evolution of PPP Policy in Ireland / Department of the Environment, Heritage and Local Government. – Dublin, 2003. – 25 p. – P. 13. 937 State Authorities (Public Private Partnership Arrangements) Act, 2002 № 1 // ; .
239
– Закон об Агентстве по финансированию национального развития от 2002 года № 29 938; – Закон о планировании и развитии от 2000 года № 30 939. В соответствии со статьей 3 Закона об органах государственной власти и их деятельности в отношении государственно-частных партнерств от 2002 года, без ущерба для осуществления своих функций любой орган государственной власти имеет право от своего имени либо совместно с иным лицом или органом государственной власти заключить соглашение о государственно-частном партнерстве с каким-либо лицом с целью выполнения функций данного органа государственной власти в отношении проектирования или строительства объектов с предоставлением услуг, с этим связанных, а также по обеспечению необходимого финансирования940. Указанная статья также определяет различные виды финансирования проектов, в том числе частичного финансирования. В качестве основных видов государственно-частных партнерств, в зависимости от содержания производимых работ, можно выделить следующие модели такого сотрудничества, 941 предполагающие : – проектирование, строительство, эксплуатацию инфраструктурного объекта; – проектирование, строительство, финансирование и эксплуатацию объекта; – проектирование, строительство, частичное финансирование и эксплуатацию объекта. 1 января 2003 года, в соответствии с Законом об Агентстве по финансированию национального развития, было учреждено названное Агентство (National Development Finance Agency (NDFA)), одной из основных задач которого были определены выработка и предоставление рекомендаций органам государственной власти в 938
National Development Finance Agency Act, 2002 № 29 // ; . 939 Planning and Development Act, 2000 № 30 // . 940 State Authorities (Public Private Partnership Arrangements) Act, 2002 № 1 // ; . 941 Gunnigan L. Public Private Partnerships in Ireland – A DIT Perspective / Dublin Institute of Technology // <www.tep-ppp.eu/pobierz,6>.
240
отношении осуществления финансирования оптимальным способом приоритетных инвестиционных проектов с учетом коммерческих стандартов по оценке финансовых рисков и затрат942. В соответствии со статьей 3 Закона об Агентстве по финансированию национального развития от 2002 года, к функциям Агентства также было отнесено предоставление рекомендаций органам государственной власти по вопросам финансирования, рефинансирования и страхования государственных инвестиционных проектов с целью их осуществления должным образом посредством соглашений о государственно-частных партнерствах943. Агентство по финансированию национального развития взаимодействует с иными органами государственной власти в сфере реализации инфраструктурных проектов, осуществляя консультирование по финансовым вопросам проведения тендеров, и осуществляет общий контроль за строительством объектов в рамках государственно-частных партнерств. В 2005 году Агентству по финансированию национального развития было предоставлено право заключения и ведения контрактов государственно-частного партнерства от имени других 944 государственных органов . Кроме указанного выше Агентства, к специальным органам государственной власти, осуществляющим функции по содействию применения института государственно-частных партнерств, а также контроля за реализацией проектов в рамках такого сотрудничества, относятся Центральный отдел по вопросам государственно-частных партнерств Департамента финансов и аналогичные подразделения других департаментов. Центральный отдел по вопросам государственно-частных партнерств Департамента финансов945:
942
National Development Finance Agency // . National Development Finance Agency Act, 2002 № 29 // ; . 944 Petersen O.H. Public-Private Partnerships: Policy and Regulation (With Comparative and Multi-level Case Studies from Denmark and Ireland): PhD-dissertation / Department of Business and Politics; Copenhagen Business School. – Copenhagen, 2011. – 226 p. – P. 197. 945 Public Private Partnerships / An Roinn Airgeadais (Department of Finance) // . 943
241
– осуществляет общий контроль за реализацией проектов государственно-частного партнерства, реализует государственную политику в этой сфере; – централизованно осуществляет содействие реализации проектов в рамках государственно-частных партнерств путем выработки соответствующей политики, устанавливающей основные правила осуществления такого сотрудничества и координирующей деятельность департаментов и иных органов государственной власти в данной сфере, а также, в случае необходимости, разработки законодательных предложений. Подразделения по государственно-частным партнерствам департаментов производят подготовку проектов для осуществления закупок, а также контролируют непосредственно деятельность по реализации проектов в сфере компетенции департаментов. Одним из ключевых аспектов государственно-частных партнерств, равно как и одним из основных преимуществ применения такого рода сотрудничества, является несение рисков той стороной, которая имеет большие возможности для того, чтобы наиболее эффективно с ними справиться в случае их возникновения946. Пилотными проектами в рамках государственно-частных партнерств в сфере дорожно-транспортного строительства и обеспечения явились строительство объездного шоссе Уотерфорда № 25, шоссе «Лимерик Южная кольцевая дорога», а также второй мост в Вест-Линке на трассе M50947. За период с 1994 по 2009 год государственными органами была проведена большая работа по привлечению частного сектора к участию в развитии инфраструктуры в рамках государственно-частных партнерств. Основными целями реализации данных проектов являлись не только собственно развитие инфраструктуры за счет строительства указанных объектов, но и получение необходимого практического опыта948. Ныне в Ирландии механизм обеспечения и развития инфраструктуры в виде государственно-частных партнерств 946
Public Private Partnerships / An Roinn Airgeadais (Department of Finance) // . 947 Public-Private Partnerships. Delivering During Recession / An IBEC PPP Council Report / Irish Business and Employers Confederation. – Dublin, 2009. – 28 p. – P. 13. 948 Public-Private Partnerships. Delivering During Recession / An IBEC PPP Council Report / Irish Business and Employers Confederation. – Dublin, 2009. – 28 p. – P. 4, 13.
242
применяется в основном в сфере дорожного, железнодорожного строительства и транспортного обеспечения. В качестве примеров обоснованно привести проект в сфере железнодорожного сообщения «Метро-Норт»949 и предоставление услуг пассажирам линий легкого трамвая «Луас» в Дублине950. Кроме того, в рамках государственночастных партнерств были реализованы проекты строительства зданий для органов судебной власти и зданий школьной инфраструктуры (в частности, школы в Баллинколлиге, Данмэнвэе, Клонсе, Табберкарри и Шэнноне)951. В рамках государственно-частного партнерства также построена в соответствии с концессионным договором, заключенным на срок 30 лет, западная объездная дорога Дáндолка, финансирование которой в полном объеме производится за счет взимания сборов с пользователей дороги952. Чаще всего для осуществления реализации такого рода проектов используется общепринятая модель взаимодействия государственного партнера с частным, в соответствии с которой в рамках договора о государственно-частном партнерстве обеспечивается проектирование, строительство, финансирование и эксплуатация соответствующего объекта инфраструктуры 953. В 2001 году Министерством финансов Ирландии было заявлено, что 134 проекта государственно-частного партнерства находятся на различных этапах планирования, но эти данные впоследствии были снижены, когда Центральный отдел по вопросам государственно-частных партнерств Департамента финансов принял решение учитывать только проекты с расчетной стоимостью капитала свыше 20 млн. евро в бухгалтерском учете. По состоянию на апрель 2009 года указывалось общее число в 69 проектов государственно-
949
MTA Metro-North Railroad // . Luas, Dublin's Light Rail Tram System // . 951 Gunnigan L. Public Private Partnerships in Ireland – A DIT Perspective / Dublin Institute of Technology // <www.tep-ppp.eu/pobierz,6>; Public private partnership. A Better Way of Doing Business / The Irish Times. Business 2000 // . 952 Public-Private Partnerships. Delivering During Recession / An IBEC PPP Council Report / Irish Business and Employers Confederation. – Dublin, 2009. – 28 p. – P. 16. 953 Public private partnership. A Better Way of Doing Business / The Irish Times. Business 2000 // . 950
243
частного партнерства в Ирландии на различных стадиях планирования и закупок954. В соответствии с Национальным планом развития на период с 2007 года по 2013 год, было заявлено, что на реализацию проектов в рамках государственно-частных партнерств в Ирландии будет инвестировано 13,35 млрд. евро955.
§ 2.11. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Испании Х.В. Гонсалес Гарсиа прослеживает в испанской правовой системе генезис государственно-частного партнерства от концессионного законодательства второй половины XIX века – применительно, в первую очередь, к транспортной инфраструктуре 956, некоторые авторы – с более ранних времен. Известно, что первая концессия по освоению полезных ископаемых была предоставлена в Испании в 1256 году 957. Анабелен Сазарес Маркос, профессор административного права Университета Кастильи и Леона, ведет историю государственночастного партнерства в Испании с относительно ранних времен, обращая внимание на то, что зарождение института государственночастного партнерства в Испании началось еще в XVIII веке, когда вопрос политики общественных работ находился в компетенции городов и поселков. Так, Закон № XX Королевства Испании гарантировал сохранение существующих общественных работ, затем компетенция местных властей в данной области была расширена,
954
Petersen O.H. Public-Private Partnerships: Policy and Regulation (With Comparative and Multi-level Case Studies from Denmark and Ireland): PhD-dissertation / Department of Business and Politics; Copenhagen Business School. – Copenhagen, 2011. – 226 p. – P. 196. 955 Public Private Partnerships / An Roinn Airgeadais (Department of Finance) // . 956 González García J.V. Financiación de infraestructuras públicas y estabilidad presupuestaria. – Valencia: Tirant lo Blanch, 2007. – P. 40. 957 Вихрян А.П. Концессия (исторический экскурс) // .
244
например, инициатива городов и поселков по воздвижению мостов не облагалась налогом958. Законодательство XVIII–XIX вв. в Испании было достаточно развитым в отношении создания правовых основ государственночастного партнерства в строительстве и финансировании общественных работ, прежде всего – дорожной инфраструктуры и (с XIX века) железнодорожной инфраструктуры. Как пишет А. Сазарес Маркос, XVIII век стал по-своему переломным моментом в систематизации действий в сфере общественных работ. Фундамент, заложенный тогда, приносил положительные результаты на протяжении всего XIX века, что привело к артикуляции и консолидации ряда принципов и методов взаимодействия между государственным и частным секторами с соответствующими изменениями и адаптациями. Правовая база, установившая тогда основные принципы и методы указанного сотрудничества, приносит плоды и в настоящее время959. Королевский Декрет от 10.06.1761 считается первым нормативно-правовым актом Испании о плане дорог в стране. Суть этого плана состояла в проектировании и строительстве (как раз посредством реализации формы государственно-частного партнерства) радиальной дорожной сети, соединявшей Андалусию, Каталонию, Галисию и Валенсию дорогами с твердым покрытием960. В последующем на его основе было принято законодательство о транспортных инфраструктурах, включавшее новые правовые формы их проектирования, строительства, финансирования и эксплуатации,
958
Casares Marcos A. Análisis del marco general, estado actual y perspectivas de las fórmulas de colaboración público-privada con especial referencia a la Comunidad de Castilla y León // Estado actual y perspectivas de la colaboración público-privada / Consejo Económico y Social de Castilla y León / Premio colección de estudios del Consejo Económico y Social de Castilla y León. Edición 2010. Colección de Estudios CE 14. – Valladolid, 2011. – 695 p. – P. 35–215. – P. 36, 41. . 959 Casares Marcos A. Análisis del marco general, estado actual y perspectivas de las fórmulas de colaboración público-privada con especial referencia a la Comunidad de Castilla y León // Estado actual y perspectivas de la colaboración público-privada / Consejo Económico y Social de Castilla y León / Premio colección de estudios del Consejo Económico y Social de Castilla y León. Edición 2010. Colección de Estudios CE 14. – Valladolid, 2011. – 695 p. – P. 35–215. – P. 36, 38, 41. . 960 Ward B. Proyecto económico en que se proponen varias providencias dirigidas a promover los intereses de España, con los medios y fondos necesarios para su planificación. – Madrid: Instituto de Estudios Fiscales, 1982. – P. 76.
245
устанавливавшие совместное участие государственного и частного секторов в данной области. В XIX веке законодательство в данной области достаточно четко регулировало участие частного сектора в строительстве и финансировании общественных работ. Отправной точкой развития института государственно-частного партнерства стал Закон Испании от 17.07.1836 о принудительном отчуждении частной собственности на государственные нужды. Реализация форм государственно-частного партнерства в сфере строительства и эксплуатации железных дорог подпадала под Королевский указ от 31.12.1844961. Некоторая упорядоченность в регулирование государственночастного партнерства была внесена Королевским указом от 10.10.1845. Считается, что «первым современным стандартом регулирования договоров»962 явился Королевский указ от 27.02.1852, систематизировавший правовой режим договоров, заключавшихся со стороны правительства963. Закон Испании о дорогах от 22.07.1857 устанавливал нормативно-правовое регулирование общественных работ. Закон Испании от 1858 года о бюджете также предполагал совместное участие государственного и частного секторов в строительстве дорог, каналов и портов. План государственных шоссе от 07.09.1860, пересмотренный в 1864 году, устанавливал общие правила выполнения государственных заказов964. Существенный вклад в развитие государственно-частного партнерства внесли Закон Испании о бюджете от 1858 года, Королевский указ от 09.04.1872,
961
Bermejo Vera J. Régimen jurídico del ferrocarril en España (1844–1974). – Madrid: Tecnos, 1975. – 390 p. – P. 23; Casares Marcos A. Análisis del marco general, estado actual y perspectivas de las fórmulas de colaboración público-privada con especial referencia a la Comunidad de Castilla y León // Estado actual y perspectivas de la colaboración público-privada / Consejo Económico y Social de Castilla y León / Premio colección de estudios del Consejo Económico y Social de Castilla y León. Edición 2010. Colección de Estudios CE 14. – Valladolid, 2011. – 695 p. – P. 35–215. – P. 43. . 962 Sosa Wagner F. El Canal de Castilla: alba y aflicción de una obra pública // Revista de Administración Pública. – 2000, septiembre-diciembre. – № 153. – P. 443–469. – P. 452. 963 Gómez-Ferrer Morant R. La mutabilidad de la figura del contrato administrativo // Revista General de Legislación y Jurisprudencia. – 1999. – № 5. – P. 519–539. – P. 520. 964 Casares Marcos A. Análisis del marco general, estado actual y perspectivas de las fórmulas de colaboración público-privada con especial referencia a la Comunidad de Castilla y León // Estado actual y perspectivas de la colaboración público-privada / Consejo Económico y Social de Castilla y León / Premio colección de estudios del Consejo Económico y Social de Castilla y León. Edición 2010. Colección de Estudios CE 14. – Valladolid, 2011. – 695 p. – P. 35–215. – P. 43, 46. .
246
Закон Испании от 1876 года, управомочивший министра развития на разработку и издание Общего закона Испании о публичных работах в сфере железнодорожной, дорожной, водной транспортной 965 инфраструктуры и портов . Следует также отметить, соответственно, Общий закон Испании «О публичных работах» от 13.04.1877, Закон Испании «О дорогах» от 04.05.1877, Закон Испании «О железных дорогах и железнодорожной полиции» от 23.11.1877, а также Закон Испании от 07.05.1880, которые составляли в тот период нормативно-правовую основу регулирования государственно-частного партнерства. Таким образом, даже на примере одной Испании можно сделать вывод о том, что история государственно-частного партнерства насчитывает существенно больший срок, нежели время, истекшее с начала 1980-х гг., когда в Великобритании был инициирован новый виток развития государственно-частных партнерств. Возвращаясь к Испании, отметим, что следующей вехой развития правового обеспечения государственно-частного партнерства в Испании стал Закон Испании от 01.07.1911 «Об управлении и учете», глава V которого была посвящена «договорам публичных услуг и работ». Правила от 1955 года установили механизмы управления публичными услугами на местном уровне и способствовали развитию концессионных отношений. Административные контракты на публичные работы были урегулированы Законом Испании № 198/1963 от 28.12.1963 об основах государственных контрактов, который открыл новый этап в регулировании государственных контрактов, не порвав с традиционно устоявшейся системой, но существенно ее улучшив для обеспечения большей эффективности. Законодательство о государственных контрактах претерпело существенные изменения в 1965 году, когда был принят Декрет № 923/1965 от 08.04.1965. Следует также упомянуть Закон № 8/1972 от 10.05.1972, касавшийся
965
Casares Marcos A. Análisis del marco general, estado actual y perspectivas de las fórmulas de colaboración público-privada con especial referencia a la Comunidad de Castilla y León // Estado actual y perspectivas de la colaboración público-privada / Consejo Económico y Social de Castilla y León / Premio colección de estudios del Consejo Económico y Social de Castilla y León. Edición 2010. Colección de Estudios CE 14. – Valladolid, 2011. – 695 p. – P. 35–215. – P. 43, 45, 46, 48, 51. .
247
государственно-частного партнерства в сфере автодорожной инфраструктуры. В настоящее время различные формы государственно-частного партнерства регулируются Законом Испании № 13 от 23.05.2003 «О регулировании концессионных соглашений о публичных 966 работах» , а также Королевским Законодательным декретом № 2 от 16.06.2000 «Об основных положениях о договорах с государственной администрацией», куда входят нормы об общественных работах и концессионных соглашениях967. По мнению ряда испанских авторов, новый Закон Испании, устанавливающий правовое регулирование концессионных соглашений об общественных работах, открыл множество возможностей для государственно-частных партнерств, установив ряд видов вкладов государства в частный сектор в интересах обеспечения адекватной доходности коммерческой деятельности968. Как пишет Фернандо Касадо Каньеке, подход к понятию государственно-частного партнерства значительным образом варьируется в зависимости от преследуемых целей: необходимо ли увеличить производительность отрасли, области деятельности, увеличить количество экспортируемых товаров, создать инфраструктуру в определенном регионе, технически модернизировать систему предоставляемых населению услуг медицинского характера, либо, например, содействовать проведению научных исследований, разработок и введению инноваций в конкретных областях экономики и науки969. Очевидно, что в результате модернизации и усложнения структуры и запросов современного общества государство будет 966
Ley № 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesión de obras públicas // Boletín Oficial del Estado. – 24 mayo 2003. – № 124. . 967 Real Decreto Legislativo № 2/2000, de 16 de junio de 2000, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas // Boletín Oficial del Estado. – 21.06.2000. – № 148. . 968 Rangel Guilherme Christiano T., Galende del Canto J. Innovación en Asociaciones Público Privadas (PPPs): una aplicación al caso español // Nuevas tendencias en dirección de empresas. – 2007. – № 10. . 969 Casado Cañeque F. Alianzas público-privadas para el desarrollo [Государственно-частное партнерство в целях развития]. – Madrid: Fundación Carolina – CeALCI, 2007. – 129 p. – P. 1. .
248
оставаться прямым поставщиком многих общественных благ услуг, а роль государственно-частного партнерства будет все более возрастать, как это происходит сейчас, например, при строительстве дорог, мостов, аэропортов, обеспечении водоснабжения, снабжения электричеством и газом, доступа к жилью и т.д. Также роль института государственно-частного партнерства возросла при создании и обеспечении больниц, школ, спортивных центров, а также тюрем и судебной системы970. При определении объема участия государственного и частного секторов в достижении поставленной цели в Испании наиболее часто задействуются такие модели их взаимодействия, как: BOT (Build, Operate, Transfer – строительство, эксплуатация, передача); BOOT (Build, Own, Operate, Transfer – строительство, владение, эксплуатация, передача); BOO (Build, Own, Operate – строительство, владение, эксплуатация); DBFO (Design, Build, Finance, Operate – разработка, строительство, финансирование, эксплуатация); DBFT (Design, Build, Finance, Transfer – разработка, строительство, финансирование, передача)971. В Испании наиболее распространенной формой государственно-частного партнерства является модель DBFO, широко применяемая в сфере транспортной инфраструктуры. Механизм действия данной модели схож с механизмом модели BOT с тем различием, что в данном случае частный сектор берет на себе также еще и проектирование, и право собственности на активы остается у государства, которое оплачивает такое участие частного сектора, ответственного за эксплуатацию проекта972. Генеральный план сотрудничества Испании на 2005–2008 годы (Plan Director de la Cooperación Española 2005–2008) предусматривал 970
Casado Cañeque F. Alianzas público-privadas para el desarrollo [Государственно-частное партнерство в целях развития]. – Madrid: Fundación Carolina – CeALCI, 2007. – 129 p. – P. 2. . 971 Rangel Guilherme Christiano T., Galende del Canto J. Innovación en Asociaciones Público Privadas (PPPs): una aplicación al caso español // Documentos de trabajo «Nuevas tendencias en dirección de empresas». – 2007. – № 10. – P. 5. ; Izquierdo de Bartolomé R., Manuel Vassallo J. Nuevos sistemas de gestión y financiación de infraestructuras de transporte. – Madrid: Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, 2005. 972 Izquierdo R., Manuel Vassallo J. Nuevos sistemas de gestión y financiación de infraestructuras de transporte. – Madrid: Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, 2005.
249
ряд пилотных инициатив по стимулированию государственно-частного партнерства в соответствии с критериями совместимости, взаимодополняемости, состязательности, нейтралитета и 973 субсидиарности . По мнению экспертов, введение механизмов государственночастного партнерства в Испании существенно облегчалось благодаря многоуровневой структуре территориального управления, особенно удачно подходящей для осуществления такого вида контрактных отношений между властью и бизнесом. Региональные органы власти (автономные общины) имеют право на осуществление проектов, включая проекты государственно-частного партнерства, в пределах своей компетенции. Это позволило максимально органично адаптировать механизмы государственно-частного партнерства к конкретным потребностям местных общин, а также сделать возможным создание межрегиональных проектов, контролируемых федеральным правительством. Планируемое расширение применения контрактов государственно-частного партнерства в инфраструктурных проектах, включая строительство автомобильных дорог и железнодорожных линий по направлениям Мадрид – Барселона, Мадрид – Перпиньян, Валенсия – Аликанте, Галисия – Куэнка – Теруэль и др., будет зависеть от частных инвесторов. По оценкам правительства Испании, частный сектор способен инвестировать в осуществление крупных инфраструктурных проектов около 20 % необходимого объема финансирования. Однако на практике правительство Испании по-прежнему сталкивается со значительными трудностями с привлечением частных инвестиций. Ощутимые результаты достигнуты во внедрении государственно-частных партнерств в области здравоохранения: в Программе новой инфраструктуры здравоохранения Мадрида от 2007 года было запланировано строительство девяти больниц в Мадриде с
973
Huerta M.Á., Mataix C., Sánchez E., Lumbreras J. Herramientas para la valoración de empresas candidatas a participar en Alianzas público privadas para el desarrollo [Инструменты для оценки компании, претендующей на участие в государственночастного партнерства в целях развития] / Grupo de Organización Calidad y Medio Ambiente de la Universidad Politécnica de Madrid. – Madrid, 2009. – 80 p. – P. 13. .
250
использованием инструментов государственно-частного 974 партнерства . В Испании не существует специального профильного центрального органа государственной власти, осуществляющего государственное управление в сфере государственно-частного партнерства, что делает Испанию (наряду с Австрией) в этом смысле уникальной среди других государств-участников Европейского Союза975. Некоторые государственные полномочия на центральном уровне в рассматриваемой сфере выполняются следующими организациями: – государственная компания по инфраструктуре наземного транспорта (Sociedad Estatal de Infraestructuras del Transporte Terrestre)976 при Министерстве развития Испании, являющаяся государственной корпорцией, которая обеспечивает развитие инфраструктуры на всей территории государства, – Испанский центр по развитию опыта и знаний в области государственно-частного партнерства (Centro Español de excelencia y conocimiento de la colaboración público privada)977. На региональном уровне можно привести в пример Агентство по общественным работам Совета Андалусии (Agencia de obra pública de la Junta de Andalucía), которое является по своей сути органом государственной власти при Совете по развитию и по жилищному строительству. Агентство создано в 2010 году в соответствии с Декретом-Законом Андалусии № 5/2010 от 27.07.2010 о принятии неотложных мер по реорганизации государственного сектора 978. Агентство осуществляет разработку политики в области развития транспортной инфраструктуры, железнодорожного строительства, а также развития инфраструктуры в целом979. 974
Бизнес и власть в России: теория и практика взаимодействия / Под науч. ред. А.Н. Шохина; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». – М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2011. – 349 с. – С. 22–23. . 975 Allard G. Public-Private Partnerships In Spain: Lessons And Opportunities // International Business & Economics Research Journal. – 2008. – Vol. 7. – № 2. . – P. 8. 976 . 977 . 978 Decreto-Ley № 5/2010, de 27.07.2010, por el que se aprueban medidas urgentes en materia de reordenación del sector público // Boletín Oficial de la Junta de Andalucía. – 28.07.2010. – № 147. . 979 .
251
§ 2.12. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Италии Италия обладает одним из наиболее развитых рынков проектов государственно-частного партнерства в Европе980. В этой стране интерес к государственно-частному партнерству усилился в связи с мировым финансовым кризисом 2008–2010 гг., когда на фоне общемировых кризисных явлений в Италии усугубился и ряд специфических внутренних проблем981. Идея государственно-частного партнерства не нова для Италии. Первая концессия по добыче нефти в фармацевтических целях была предоставлена в Италии, в районе Миано де Медизано, в 1400 году982. Первая железная дорога в Италии Неаполь – Портичи была построена в 1839 году по распоряжению Фердинанда II, короля Сицилии, французом Арманом Байярдом. Затем в 1840 году в Ломбардии была построена линия Милан – Монца, вслед за которой в 1842 году была открыта линия Милан – Венеция. В 1848–1851 гг. железные дороги строились в герцогстве Тосканском, а в 1856– 1859 гг. – в Папской области. И во многих случаях процесс этот был организован в формах сотрудничества государства с частными партнерами. В первой половине XX века, когда государственное влияние на экономику возросло, начали появляться первые формы совместных предприятий983, поэтому, как отмечает Феличиано Бенвенути, особенно остро встал вопрос о «новом» административном праве,
980
Кабашкин В.А. Государственно-частное партнерство: международный опыт и российские перспективы. – М.: Международный инновационный центр, 2010. – 576 с. – С. 27, 28. 981 Partenariato Pubblico Privato in Italia. Stato dell’arte, futuro e proposte / Dipartimento per la Programmazione e il Coordinamento della Politica Economica; Unità Tecnica Finanza di Progetto. – Roma, 2010. – 34 p. – P. 3. . 982 Вихрян А.П. Концессия (исторический экскурс) // . 983 Gangemi L. Le società anonime miste. – Florence: La Nuova Italia, 1932. – P. 5.
252
которое должно было урегулировать проникновение государства в частный сектор984. Бурное развитие института государственно-частного партнерства в Италии началось в начале 1990-х гг. Италия с того времени приняла значительное количество нормативно-правовых актов, осуществляющих правовое регулирование государственночастных партнерств по схеме, аналогичной действующей в Великобритании. В итальянском праве понятие «государственно-частное партнерство» определяется как договорные формы, основывающиеся на взаимодействии между государственным и частным секторами, в рамках которого соответствующие компетентности и ресурсы объединяются с целью выполнения общественных работ или предоставления коммунальных услуг, а также управления предоставлением соответствующих услуг. В рамках осуществления государственно-частных партнерств осуществляется проектирование, финансирование, строительство или реставрация и восстановление, а также управление, эксплуатация и обслуживание. Государственночастное партнерство характеризуется тем, что оно нацелено на обеспечение интересов общества, в котором также участвует частный сектор. В зависимости от процедуры и порядка осуществления государственно-частных партнерств они могут быть классифицированы по трем группам: 1) договоры о концессии на общественные работы; 2) концессионные соглашения о предоставлении услуг; 3) иные виды сотрудничества государственного и частного секторов в рамках государственно-частных партнерств в форме спонсорства, общественного партнерства, а также программ по городскому развитию. В рамках прошедших с начала 1990-х гг. 20 лет развития государственно-частного партнерства в Италии специалисты
984
Benvenuti F. Profili giuridici dell'organizzazione economica pubblica // Rivista delle società (Milano). – 1962, Marzo-Giugno. – A.7. – № 2–3. – P. 206–219. – P. 218. .
253
выделяют четыре основных этапа развития его правового регулирования985: 1) с 1994 по 2001 год: после незначительных шагов законодателей в данном направлении и не вполне удавшихся попыток урегулировать сотрудничество в виде государственно-частных партнерств, первым серьезным сводом норм, который с абсолютной уверенностью можно считать регламентирующим осуществление частных финансовых инициатив, стал принятый в 1998 году Закон (так называемый «Закон Мерлони»), которым были внесены изменения в Закон об общественных работах № 109 от 1994 года. Далее, Закон № 415 от 1998 года стал результатом второго пересмотра «Закона Мерлони» и был назван Законом «Мерлони-тер», в нем содержались нормы, касающиеся регулирования концессионных соглашений, действующих по распространенной схеме «строительство-эксплуатация-передача», а также он предусматривал ряд возможных мер по минимизации рисков проектов и направленных на повышение прибыльности проектов на безоборотной основе. Данный Закон также установил новую процедуру предоставления частных финансовых инициатив; 2) с декабря 2001 по 2005 год, начиная с принятия Закона № 443/01 и Резолюции Центра международного частного предпринимательства от 21.12.2001, далее к этому этапу отнесем вступление в августе 2002 года в силу Законодательного декрета № 190/02. В период до 2005 года был принят так называемый «Закон о целях», обеспечивший содействие реализации частных финансовых инициатив и государственно-частных партнерств в целях развития стратегических объектов инфраструктуры, который упорядочил и упростил процесс получения разрешений, а также предоставил более гибкие возможности составления договоров и по своей сути способствовал увеличению объемов финансирования инфраструктурных проектов; 3) с 2005 до 2008 года: в этот период был принят Закон № 62 от 2005 года и в апреле 2006 года были приняты изменения в Кодекс государственных контрактов на проведение работ, поставок и услуг с целью имплементации в национальное законодательство Италии 985
Guidelines on PPP setting up and management / ZEroCO2. Zero Emission Communities. – б.м., 2012. – 53 p. – P. 10–20. .
254
Директив Европейского Союза № 2004/17 и № 2004/98, а также объединения в один нормативно-правовой акт норм, имеющих отношение к Закону Мерлони и Закону о целях; 4) с 2008 года по настоящее время: принятие Законодательного декрета № 152 от 2008 года, полностью изменившего правовой режим осуществления сотрудничества в рамках государственно-частных партнерств. Новая система законодательства на настоящий момент характеризуется большей ответственностью государственного партнера, вместе с тем большая ответственность, в рамках так называемого адаптационного механизма, также ложится и на частного партнера или застройщика в отношении требований по предоставлению гарантий и предварительных проектов и соответствующей документации с целью обеспечения рентабельности и надежности выполнения проектов. Основными особенностями итальянского Кодекса государственных контрактов на проведение работ, поставок и услуг являются следующие986: 1. Возможность создания и использование проектной компании (компании специального назначения) в целях минимизации рисков при реализации проектов в рамках государственно-частных партнерств, а также повышения финансовой привлекательности проектов. Впервые такой механизм был введен в 1998 году. На настоящий момент использование компаний специального назначения регулируется статьей 156 указанного Кодекса. Так, после получения концессии концессионер имеет право на учреждение компании специального назначения в виде компании, имеющей статус юридического лица. Такая компания может далее действовать как концессионер, осуществляя тот же набор функций с теми же результатами. Названный Кодекс также установил режим получения грантов или выплат компанией или концессионером, правила ответственности акционеров компании специального назначения, а также регламентировал взаимодействие компаний специального назначения с банками. 2. Введение норм о так называемых событиях-следствиях, которые могут ухудшать финансовое положение концессионера 986
Guidelines on PPP setting up and management / ZEroCO2. Zero Emission Communities. – б.м., 2012. – 53 p. – P. 10–12. .
255
(в статье 143.8 Кодекса), в том числе ключевых положений, касающихся финансового баланса проекта, согласно которым сведения о балансе должны быть указаны в декларативной части концессионного соглашения и представляют собой существенный его элемент. В случае изменения указанных условий, влияющих на экономический и финансовый план концессионера, план должен быть скорректирован с целью повторного установления ключевых положений и условий. Законодательство признает следующие события, которые могут влиять на условия, касающиеся баланса: – изменения, вносимые в одностороннем порядке со стороны органа власти, предоставляющего концессию; – новые нормативные положения, изменяющие правовое регулирование каких-либо финансовых вопросов, например, введение нового тарифного механизма, либо правила эксплуатации. 3. Одной из особенностей Кодекса являются нормы, предоставляющие возможность прекратить концессионный договор по инициативе органа государственной власти, предоставляющего концессию. Так, в соответствии со статьей 158 Кодекса, в случае прекращения концессионного договора вследствие невыполнения обязательств со стороны органа государственной власти, предоставляющего концессию, либо с целью соблюдения публичных интересов, концессионер имеет право на получение следующих сумм: – в том случае, если строительство объекта или объектов инфраструктуры было завершено и инфраструктура была проверена в эксплуатации, суммы, эквивалентной стоимости выполненных работ, а также иных связанных с указанными работами расходов за исключением расходов по финансовым операциям и за вычетом амортизации; – суммы, эквивалентной всем фактически понесенным концессионером расходам, в том случае, если работы не были завершены; – суммы в размере заранее оцененных убытков, подлежащих выплате концессионером третьим лицам в результате прекращения контракта; – суммы в размере всех иных расходов, понесенных или которые будут понесены в результате прекращения контракта;
256
– возмещения убытков от потери прибыли, эквивалентной 10 % от стоимости продолжающихся работ, либо вознаграждения за продолжающееся предоставление услуг, в зависимости от того, достигли ли производимые работы завершения. 4. Кодекс признает такой правовой институт, как права кредиторов на вмешательство. В соответствии со статьей 159 Кодекса, кредиторы могут извлекать выгоду, основываясь на установленном законом праве на активное участие в делах компании-заемщика в случае определенных обстоятельств с целью сохранения проекта и защиты своих интересов. В случае прекращения концессионного договора по вине концессионера, кредиторы могут избежать прекращения реализации проекта путем назначения новой компании для замены концессионера в течение 90 дней после получения письменного уведомления о прекращении концессионного соглашения от органа государственной власти, предоставляющего концессию. Орган государственной власти, предоставляющий концессию, обязан признать подобную замену в случае, если: – технические и финансовые характеристики новой компании эквивалентны характеристикам концессионера на момент получения концессии; – новая компания обязуется исправить последствия действий концессионера, повлекших за собой такую замену в течение 90 дней с момента ее назначения987. Следует также отметить, что с начала 2000-х годов сотрудничество между государством и частным сектором получило существенный стимул, в значительной степени благодаря установлению принципа «горизонтальной субсидиарности» четвертым абзацем статьи 118 Конституции Италии (с изменениями в рамках конституционной реформы 2001 года988), установившим, что «государства, регионы, метропольные города, провинции и муниципалитеты будут способствовать реализации автономных инициатив граждан, по отдельности и совместно, для осуществления 987
Guidelines on PPP setting up and management / ZEroCO2. Zero Emission Communities. – б.м., 2012. – 53 p. – P. 10–12. . 988 Legge costituzionale, 18 ottobre 2001, № 3 «Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione» // Gazzetta Ufficiale. – 24 ottobre 2001. – № 248. .
257
деятельности, представляющей публичный интерес, на основе принципа субсидиарности»989. Таким образом конституционно была установлена обязанность органов публичной власти содействовать различным формам взаимодействия между государственным и частным секторами с целью достижения эффективных результатов и адекватности цены публичных услуг. Как пишет Джузеппе Ф. Феррари, учитывая договорной аспект форм партнерства в той же степени, в какой и институциональный, итальянское законодательство столкнулось с необходимостью регулировать данные типы контрактов. По мнению этого автора, «не существует единой европейской модели государственно-частного партнерства и, соответственно, единой европейской модели законодательства о государственно-частном партнерстве. Нет оснований даже утверждать, что определенные более или менее проверенные в какой-либо стране формы сотрудничества между государством и частным сектором также адекватно регулируются на общеевропейском уровне. Это не удивляет, поскольку национальные системы значительно различаются с точки зрения регулирования отношений между государственными органами и частными лицами» 990. Важно отметить, что по состоянию на 2001 год уровень расходов Италии на развитие инфраструктуры был существенно меньшим по сравнению с расходами иных государств-участников Европейского Союза, поэтому привлечение инвестиций частного сектора в строительство и содержание объектов инфраструктуры явилось весьма удобным вариантом для экономики Италии в целом. 991 Документ об экономическом и финансовом планировании на период с 2002 по 2003 гг. установил, что привлечение частного сектора в финансирование, строительство и эксплуатацию объектов инфраструктуры и предоставление коммунальных услуг является 989
Costituzione Italiana // ; ; . 990 Ferrari G.F. Public-Private Partnerships in Italy // Partenariats public-privé: Rapports du XVIIIe congrès de l'académie internationale de Droit comparé / Sous la direction de François Lichère. – Bruxelles: Bruylant; Groupe De Boeck s.a., 2011. – XV; 532 p. – P. 397–424. – P. 397–398. 991 Italian PPP at a glance // Project Finance International. – 16.05.2001. – № 217. – P. 73–77. .
258
одним из приоритетных направлений экономической деятельности Италии.992 Статья 143 Законодательного декрета № 163 от 2006 года определяет договор о концессии общественных работ как договор, в соответствии с которым государство доверяет частному лицу, арендатору проектирование, строительство, а также финансирование и функциональное и экономическое управление осуществлением общественных работ или коммунальными хозяйствами. Характерной особенностью такого рода контрактов, отличающих их от контрактов на реализацию общественных работ, являлось то, что вознаграждение, предназначавшееся концессионеру, представляло собой только лишь исключительно право управлять объектом и функционально компенсировать понесенные расходы, в соответствии с пунктом 11 статьи 3 указанного Законодательного Декрета, так как содержащееся в законодательстве определение концессии общественных работ устанавливает, что такого рода контракты имеют те же самые характеристики, что и контракты об общественных работах, с тем исключением, что вознаграждение (или компенсация) за произведенные работы состоит в предоставлении права управлять работами либо в этом праве с дополнением денежной выплаты. Иными словами, грант, переданный государственным партнером частному предприятию, является экономическим риском для общего осуществления деятельности, предусмотренной соответствующим контрактом.993 Существенный вклад в правовое регулирование государственно-частного партнерства в Италии внес Законодательный декрет от 11.09.2008 № 152 «О внесении корректирующих и дополнительных положений в Законодательный декрет от 12.04.2006 № 163 о внесении изменений в статьи 15-ter Кодекса государственных контрактов на проведение работ, поставок и услуг в соответствии с пунктом 3 статьи 25 Закона от 18.04.2005 № 62»994.
992
Italian PPP at a glance // Project Finance International. – 16.05.2001. – № 217. – P. 73–77. . 993 Guidelines on PPP setting up and management / ZEroCO2. Zero Emission Communities. – б.м., 2012. – 53 p. – P. 19–20. . 994 Decreto legislativo 11 settembre 2008, № 152 «Ulteriori disposizioni correttive e integrative del decreto legislativo 12 aprile 2006, № 163, recante il Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, a norma dell'articolo 25, comma 3, della Legge
259
Указанный Законодательный декрет установил принципиально новую процедуру осуществления сотрудничества в рамках государственно-частных партнерств, которая характеризуется большей ответственностью органов государственного управления, а также закрепил в Кодексе государственных контрактов на проведение работ, поставок и услуг определение понятия «контракты государственно-частного партнерства», под которым, согласно этому Кодексу, понимаются «контракты на один или более видов работ, включая проектирование, строительство, эксплуатацию и обслуживание в рамках публичных или коммунальных работ, или предоставление услуг, включая в каждом конкретном случае полное или частичное финансирование производства таких работ и оказания таких услуг, в различных формах, с распределением рисков согласно существующим требованиям и руководящим принципам ЕС» (подпункт 2 пункта «а» части 1 статьи 2). Указанная статья также содержит перечень контрактов, которые могут реализовываться в рамках государственно-частного партнерства. А именно, таковые контракты относятся к предоставлению общественных работ или общественного обслуживания, финансовому лизингу, выполнению общественных работ в рамках финансирования проекта, совместным предприятиям и др. Правовую основу государственно-частного партнерства в Италии в настоящее время также составляют: – Закон № 144 от 17.05.1999995, учредивший Технический отдел по финансированию проектов в рамках Межминистерской комиссии по экономическому планированию (отдел был реорганизован в 2008 году); – Законодательный декрет № 267 от 18.08.2000996, установивший общий порядок деятельности предприятий со
18 aprile 2005, № 62» // Gazzetta Ufficiale. – 02.10.2008. – № 231. . 995 Legge 17 maggio 1999, № 144 «Misure in materia di investimenti, delega al Governo per il riordino degli incentivi all'occupazione e della normativa che disciplina l'INAIL, nonche' disposizioni per il riordino degli enti previdenziali» // Gazzetta Ufficiale. – 22.05.1999. – № 118. . 996 Decreto legislativo 18 agosto 2000, № 267 // Gazzetta Ufficiale. – 28.09.2000. – № 227. .
260
смешанным капиталом, представленным государственным и частным секторами997; – Законодательный декрет от 29.12.2011 № 229 «О реализации подпунктов «e», «f» и «g» пункта 9 статьи 30 Закона от 31.12.2009 № 196, касающихся процедур мониторинга хода выполнения общественных работ, проверки использования средств…»998; – Закон от 31.12.2009 № 196 «О бухгалтерском учете и государственных финансах»999; – Декрет-Закон от 06.07.2011 № 98 «О неотложных мерах по финансовой стабилизации»1000, установивший ряд законодательных мер по созданию условий для финансового стимулирования и поддержки активизации экономической конкурентоспособности; – Закон от 04.04.2012 № 35 «Преобразование в Закон с поправками Декрета-Закона от 09.02.2012 № 5 о неотложных мерах по упрощению и развитию»1001; – Закон от 24.03.2012 № 27 «Преобразование в Закон с поправками Декрета-Закона от 24.01.2012 № 1 о безотлагательных положениях о конкуренции, развитии инфраструктуры и повышении конкурентоспособности»1002, а также ряд других нормативных правовых актов;
997
100 questions and answers / Unità Tecnica Finanza Di Progetto. – Roma, б.г. – 73 p. – P. 28. . 998 Decreto legislativo 29 dicembre 2011, № 229 // Gazzetta Ufficiale. – 06.02.2012. – № 30. . 999 Legge 31 dicembre 2009 № 196 di contabilita' e finanza pubblica // Gazzetta Ufficiale. – 31.12.2009. – № 303. . 1000 Decreto-Legge 6 luglio 2011, № 98 «Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria» // Gazzetta Ufficiale. – 06.07.2011. – № 155. . 1001 Legge 4 aprile 2012, № 35 «Conversione in legge, con modificazioni, del decretolegge 9 febbraio 2012, № 5, recante disposizioni urgenti in materia di semplificazione e di sviluppo» // Gazzetta Ufficiale. – 06.04.2012. – № 82. . 1002 Legge 24 marzo 2012, № 27 «Conversione in legge, con modificazioni, del decretolegge 24 gennaio 2012, № 1, recante disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitivita» // Gazzetta Ufficiale. – 24.03.2012. – № 71.
261
– Декрет-Закон от 24.01.2012 № 1 «О неотложных мерах о конкуренции, развитии инфраструктуры и повышении 1003 конкурентоспособности» . Кроме того, сотрудничество в виде государственно-частных партнерств также регулируется положениями Гражданского кодекса Италии1004 и иных нормативно-правовых актов ряда других отраслей права, таких, как транспортное право, водное право и др. Координацию деятельности в сфере государственно-частного партнерства в Италии осуществляет Технический отдел по финансированию проектов (Unità tecnica finanza di progetto, UTFP) Департамента планирования и координации экономической политики Италии (Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica)1005, в соответствии со статьей 7 Закона № 144 от 17.05.19991006 и Декретом председателя Совета министров Италии от 22.07.2008 «О реорганизации Технического отдела по 1007 финансированию проектов» . Основным направлением деятельности указанного отдела является содействие использованию методов финансирования объектов инфраструктуры посредством привлечения частного капитала. Под эгидой Министерства экономики и бизнеса реализуется проект «Национальный обозреватель государственно-частных партнерств» (Osservatorio Nazionale del Partenariato Pubblico Privato), в рамках которого ведется база данных, содержащая информацию,
1003
Decreto-legge 24 gennaio 2012, № 1 «Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitivita» // Gazzetta Ufficiale. – 24.01.2012. – № 19. . 1004 Regio Decreto, 16 marzo 1942, № 262. Codice Civile // Gazzetta Ufficiale. – 04.04.1942. – № 79. . 1005 ; . 1006 Legge 17 maggio 1999, № 144 «Misure in materia di investimenti, delega al Governo per il riordino degli incentivi all' occupazione e della normativa che disciplina l' INAIL, nonche' disposizioni per il riordino degli enti previdenziali» // Gazzetta Ufficiale. – 22 maggio 1999. – № 118. . 1007 Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, 22 luglio 2008 «Riorganizzazione dell’Unità tecnica «fi nanza di progetto» istituita dall’articolo 7 della legge 15 maggio 1999, № 144» // Gazzetta ufficiale. – 02.01.2009. – Serie generale. – № 1. .
262
связанную с реализацией проектов государственно-частного 1008 партнерства на всех этапах . Законодательство Италии предусматривает две обобщенные формы государственно-частного партнерства: контрактные государственно-частные партнерства; институциональные государственно-частные партнерства. Предметом контрактов государственно-частного партнерства является финансирование, строительство, управление и поддержание инфраструктуры и предоставления услуг. В Италии по большей части институт государственно-частного партнерства реализуется через осуществление общественных работ и предоставление услуг. Основными видами контрактных государственно-частных партнерств являются: концессионные договоры о выполнении работ, концессионные договоры о предоставлении услуг, договоры о представлении финансирования и финансовый лизинг. Кроме того, также могут осуществляться иные виды контрактных государственночастных партнерств, целью которых является реализация каких-либо конкретных мероприятий, например, развитие работ по городскому планированию, развитие туристических поселений, а также концессия государственных активов, осуществляемая в целях повышения их экономической ценности. Институциональные государственно-частные партнерства в Италии в основном представлены акционерными обществами с преобладанием государственного капитала, акционерными обществами с преобладанием частного капитала, смешанными акционерными обществами, созданными в соответствии с положениями Гражданского кодекса Италии1009. Как указывают Элизабета Иосса и Федерико Антеллини Руссо, в итальянском законодательстве в данной области применяются два основных типа государственно-частных партнерств: концессионная модель взаимодействия между частным и государственным партнерами (иногда еще называемая в соответствующей юридической литературе как «горячие работы») и модель частной финансовой инициативы (называемой «холодной деятельностью»). Обе модели такого сотрудничества предусматривают проектирование, 1008
. 1009 100 questions and answers / Unità Tecnica Finanza Di Progetto. – Roma, б.г. – 73 p. – P. 21. .
263
финансирование, строительство, а также в определенных случаях управление и обеспечение объекта инфраструктуры частным партнером. Разница между этими двумя видами заключается в источниках получения доходов: при использовании концессионной модели государственно-частного партнерства все проекты имеют неотъемлемое свойство получения дохода главным образом за счет поступлений денежных средств, вносимых потребителями и пользователями объектов, таких, как автомагистрали, мосты, различного рода спортивные сооружения и кладбища. Деятельность, осуществляемая путем предоставления частных финансовых инвестиций, являющаяся наиболее инновационным видом государственно-частного партнерства, предполагает реализацию таких проектов, в рамках которых частный партнер предоставляет услуги непосредственно государственной администрации и получает вознаграждение и доходы исключительно или преимущественно в виде выплат государственной администрацией на коммерческой основе. Из вышеприведенной классификации также можно вывести одну из определяющих характеристик государственно-частного партнерства, а именно объединение различных этапов проекта в одном договоре: этапы проектирования, строительства, финансирования, эксплуатации и технического обслуживания объекта1010. Договор концессии общественных работ, согласно пункту 11 статьи 3 Кодекса государственных контрактов на проведение работ, поставок и услуг, является контрактом на возмездной основе, заключенным в письменной форме, с целью исполнения или планирования исполнения либо первоначального планирования (проектирования) осуществления общественных работ или предоставления коммунальных услуг, а также работ, непосредственно и напрямую связанных не только с функциональным и экономическим управлением ими, но выполнением самих работ, предусмотренных подрядом общественных работ, за исключением случаев, когда такие
1010
Iossa E., Antellini Russo F. Potenzialità e criticità del Partenariato. Pubblico Privato in Italia // Rivista di politica economica. – 2008, maggio-giugno. – P. 125–158. – P. 135.
264
работы составляют лишь право управления или такое право дополнительно с оплатой1011. Существует несколько разновидностей порядков предоставления концессии на общественные работы. В первом случае концессия предоставляется по инициативе органа государственной власти либо по совместному решению договаривающихся сторон. Во втором случае концессия предоставляется по инициативе частного партнера или спонсора либо в результате выдачи гарантий осуществления работ посредством финансирования проекта. За десять лет с 2001 года в рамках государственно-частных партнерств в Италии было реализовано более 13 600 проектов государственночастного партнерства в целях осуществления общественных работ и обновления инфраструктуры на сумму более 66 млрд. евро. По данным Национального обозревателя по государственно-частным партнерствам, рынок государственно-частных партнерств в период с 2002 по 2011 год увеличился и прочно закрепился в экономике страны. В период с января 2002 по декабрь 2010 года было проведено 10 617 тендеров в рамках государственно-частных партнерств, и их общая рыночная стоимость составила 52,8 млрд. евро. Так, в период с 2002 по 2010 год, договоры о концессии общественных работ и предоставления услуг составили 58 % от общего числа договоров, заключенных в рамках подобного сотрудничества1012. Проекты, реализуемые в Италии с помощью механизмов государственно-частного партнерства, могут быть также классифицированы (по основанию вида источника финансирования затрат частного партнера) по трем основным типам1013: 1) проекты с внутренней самостоятельной способностью генерировать доходы за счет получения платежей от пользователей. Перспективные коммерческие доходы таких проектов направлены на то, чтобы частный сектор смог полностью компенсировать 1011
10 anni di partenariato pubblico privato in Italia: Sintesi // Project Financing Osservatorio Nazionale. – Roma: CRESME Europa Servizi, 2011. – IX; 21 p. – P. V. <www.unioncamere.gov.it>. 1012 10 anni di partenariato pubblico privato in Italia: Sintesi // Project Financing Osservatorio Nazionale. – Roma: CRESME Europa Servizi, 2011. – IX; 21 p. – P. VI, 5, 7. <www.unioncamere.gov.it>. 1013 Partenariato Pubblico – Privato per la realizzazione di opere pubbliche: impatto sulla contabilità nazionale e sul debito pubblico / Decisione EUROSTAT 11 Febbraio 2004 «Treatment of public-private partnerships». – Roma, 2004. – 16 p. – P. 5. .
265
произведенные им инвестиционные вложения в течение срока концессии. В этом типе проектов участие государственного сектора ограничивается определением условий, необходимых для проекта, принятием на себя ответственности за начальные этапы планирования, утверждения, объявления конкурсов на участие в концессиях и обеспечение процедурной помощи посредством выдачи разрешений; 2) проекты, где частный партнер непосредственно предоставляет услуги в области государственного управления в сферах общественных работ (тюрьмы, больницы, школы), управляет этими услугами, получая взамен вознаграждение исключительно (или преимущественно) за счет выплат, предоставляемых правительством на коммерческой основе; 3) проекты, которые требуют финансирования со стороны органов публичной власти, поскольку доходы от поступления платежей от пользователей недостаточны для получения адекватной финансовой отдачи, но реализация этих проектов создает значительные положительные внешние эффекты в виде социальных благ, обеспечиваемых инфраструктурой, что и оправдывает предоставление государственного или муниципального финансирования. На итальянском рынке механизмы государственно-частного партнерства особенно широко задействуются в строительной индустрии, в создании транспортной (железнодорожной и 1014 автомобильной) инфраструктуры . Исследователи отмечают, что применение государственночастного партнерства в различных отраслях промышленности и сфере жизнеобеспечения стало эффективным инструментом решения проблемы загрязнения окружающей среды. Так, ежегодно в стране накапливается около 80 млн. тонн отходов, которые раньше в основном вывозились на свалки, однако с внесением изменений в законодательство об охране окружающей среды, в частности, в Закон № 22 от 1997 года, и введением строгого предписания по возможности перерабатывать отходы для получения энергии появились новые 1014
Partenariato Pubblico Privato in Italia. Stato dell’arte, futuro e proposte / Dipartimento per la Programmazione e il Coordinamento della Politica Economica; Unità Tecnica Finanza di Progetto. – Roma, 2010. – 34 p. – P. 5. .
266
возможности для проектного финансирования сделок, в частности, путем заключения концессионных соглашений по схеме «строительство-эксплуатация-передача» или создания совместных государственно-частных предприятий. Также государственно-частное партнерство помогло решить проблемы в области водоснабжения путем развития предоставления коммунальных услуг в данной сфере1015. Ключевыми характеристиками государственно-частных партнерств в Италии являются участие частного сектора на всех этапах развития инфраструктуры и предоставления соответствующих услуг; оптимизация общих затрат в государственном секторе; совместное согласованное распределение рисков между частным партнером и государством путем выявления наиболее подходящего партнера для несения тех или иных рисков; прозрачность и поощрение конкуренции при проведении тендеров. Форма сотрудничества между частным и государственным сектором в данном случае обеспечивает получение значительных выгод при осуществлении соответствующей деятельности в целях развития инфраструктуры1016. В числе таких выгод обоснованно указать: – эффективность применения государственно-частных партнерств, детерминированная распределением рисков и привлечением финансирования со стороны частного сектора; – увеличение потенциала объектов инфраструктуры; – возможность обеспечить повышение эффективности на этапе проектирования и планирования соответствующей деятельности; – повышение общего уровня качества инфраструктуры и предоставляемых услуг; – внедрение специальных механизмов, поощряющих эффективную конкуренцию на расходы по строительству и управлению инфраструктурой. Но не одними только положительными чертами обладают государственно-частные партнерства.
1015
Italian PPP at a glance // Project Finance International. – 16.05.2001. – № 217. – P. 73–77. . 1016 Modelli di partenariato pubblicoprivato per il finanziamento delle infrastrutture.Sintesi direzionale del rapporto di ricerca // Roland Berger Strategy Consultants. – Milano, 2005. – 35 p. – P. 8.
267
На настоящий момент критика в отношении государственночастных партнерств в Италии касается следующих аспектов и проблем1017: 1) чрезмерное доверие к экономическому потенциалу и результатам подобного рода сотрудничества; 2) отсутствие предварительного убедительного и исчерпывающего (или хотя бы существенно верифицируемого) подтверждения эффективности проектов государственно-частных партнерств с точки зрения оптимизации затрат государства; 3) недостаточность возможностей адекватных оценки и контроля государственным партнером выполнения частным партнером соответствующих договорных обязательств. Кроме того, следует учитывать фактор коррупции, детерминирующий снижение и даже исчезновение положительных социально-экономических эффектов реализации проектов государственно-частного партнерства.
§ 2.13. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Канаде Существующая инфраструктура Канады продолжает устаревать, а требования по усовершенствованию инфраструктуры и созданию новых объектов все увеличиваются, поэтому Канада начала признавать ценность привлечения частного сектора в создание инфраструктуры для того, чтобы создавать больше объектов при уменьшении затрат, что позволяет заполнять пробелы в инфраструктуре1018. В Канаде успешно и наиболее часто реализуемыми являются проекты государственно-частного партнерства в энергетическом секторе, но таковые не ограничиваются только этим направлением. Пример государственно-частного партнерства в дорожнотранспортной сфере – сооружение южной части кольцевой дороги South East Edmonton Ring Road (Anthony Henday Drive). В ходе 1017
100 questions and answers / Unità Tecnica Finanza Di Progetto. – Roma, б.г. – 73 p. – P. 24. . 1018 What is a P3? // .
268
реализации проекта было построено 11 километров дороги с количеством полос движения от 4 до 6; 24 мостовые конструкции, 5 транспортных развязок, 3 путепровода, а также 3 эстакады над шоссе. Проект реализовывался согласно контракту государственно-частного партнерства типа DBFO. В настоящее время объект принадлежит провинции Альберта как часть транспортной сети района. Средства на строительство этого объекта были выделены из Канадского стратегического инфраструктурного фонда (Canada Strategic Infrastructure Fund – CSIF). Через данный Фонд правительство Канады работает с местным правительством, а также с предприятиями из частного сектора, занимающимися инфраструктурными проектами. Фонд поддерживает крупномасштабные проекты, нацеленные на стратегическое развитие, улучшающие качество жизни и 1019 обеспечивающие экономический рост . Как указывает Е.В. Зусман, в Канаде отношения государственно-частного партнерства в целом регламентируются общим массивом отраслевого законодательства. Вместе с тем отдельные аспекты финансирования по проектам государственночастного партнерства подлежат дополнительной правовой регламентации. Также в отдельных регионах принимаются отраслевые нормативно-правовые акты по вопросам государственно-частного партнерства, например, отдельно в сфере ЖКХ или транспорта. Контракты жизненного цикла регламентированы в рамках 1020 концессионного законодательства . На протяжении 1990-х годов власти Канады активно экспериментировали с применением различных видов государственночастного партнерства, так, одним из самых ранних примеров такого сотрудничества является шоссе № 407 в провинции Онтарио, школы в провинции Новая Шотландия и Мост Конфедерации.
1019
Анализ проблем и перспектив развития государственно-частного партнерства в России // . 1020 Зусман Е.В. Контракты жизненного цикла: законодательство зарубежных стран. Предложения для России // Государственно-частное партнерство: Практика. Проблемы. Перспективы: Сб. / Под общ. ред. Х.М. Салихова и А.А. Зверева. – М., 2011. – 398 с. – С. 178–188. – С. 185.
269
К настоящему времени в канадской провинции Британская Колумбия 20 % всей новой инфраструктуры разработано, построено и управляется частным сектором1021. В 2001 году, с избранием нового правительства в Британской Колумбии, началось усиленное внедрение такого рода соглашений при осуществлении проектирования и строительства инфраструктуры во всех провинциях1022. Проекты государственно-частного партнерства в Канаде реализуются более чем в 25 областях общественных отношений (строительство дорог и мостов1023, строительство и реконструкция медицинских1024 и образовательных1025 учреждений, спортивных технических сооружений и т.д.), на всех уровнях публичной власти. Правовое регулирования государственно-частных партнерств в Канаде осуществляется как на федеральном уровне, так и на региональном уровне (уровне провинций и территорий), а также на уровне местного самоуправления. Основным нормативно-правовым актом, регулирующим государственно-частные партнерства на федеральном уровне, является Федеральный закон о стратегическом инфраструктурном фонде Канады от 27.03.20031026, который устанавливает, что стратегический инфраструктурный фонд при необходимости содействует применению партнерских отношений между государственными и частными организациями. Иногда объект правового регулирования на уровне провинций и территорий ограничивается исключительно конкретными проектами, такими, как, например, мост Дех Чо в Северо-Западных территориях или шоссе № 407 в провинции Онтарио, в то время как на уровне 1021
Российский рынок ГЧП проектов / Deloitte // . – 2008, октябрь. 1022 Fussell H., Beresford Ch. Public-Private Partnerships: Understanding the Challenge. Second Edition. – Vancouver: Centre For Civic Governance of the Columbia Institute, 2009. – 119 p. – P. 18. . 1023 Canadian PPP Project Directory: Selected Public-Private Partnerships Across Canada / Canadian Council for Public-Private Partnerships. – Toronto (Ontario, Canada), 2006. 1024 The Canadian Case For Hospital PPP Projects / Canadian Council for Public-Private Partnerships. – Toronto (Ontario, Canada), 2003. 1025 Schools: The Case For A Canadian PPP Application / Canadian Council for PublicPrivate Partnerships. – Toronto (Ontario, Canada), 2007. 1026 Canada Strategic Infrastructure Fund Act // Statutes of Canada. – 27.03.2002. .
270
других провинций и территорий существующее законодательство регулирует участие частного сектора в конкретных отраслях инфраструктуры, таких, как транспорт и здравоохранение, например, в провинции Британская Колумбия1027. В провинции Квебек действует Закон об инфраструктуре Квебека от 2009 года1028, устанавливающий некоторые правовые основы для государственно-частных партнерств. Кроме того, в Квебеке с 2005 года в Акте о полномочиях муниципалитетов появились нормы, уполномочившие муниципальные власти поручать третьим сторонам управление отдельными объектами, включая парки, выставочные центры и информационные центры для туристов, было введено положение о том, что муниципалитеты могут заключать контракты с третьими лицами на управление системой водоснабжения, водоочистительными системами, канализацией и иными объектами ЖКХ на срок до 25 лет1029. В провинции Манитоба действует Закон провинции Манитоба от 2012 года «О прозрачности и подотчетности государственно-частного партнерства»1030. В провинции Альберта действует Закон провинции Альберта «О партнерстве»1031. Кроме того, в провинции Альберта (в городе Калгари), а также в городе Оттава изданы руководящие принципы и схемы осуществления государственно-частного партнерства, имеющие рекомендательный характер1032. 1027
Padova A. Public-Private Partnerships: Why, Where, When, and How // Library of Parliament of Canada. – 12.05.2010. – № 2010-18E. . 1028 Loi sur Infrastructure Québec, 2009 // . 1029 Зусман Е.В. Контракты жизненного цикла: законодательство зарубежных стран. Предложения для России // Государственно-частное партнерство: Практика. Проблемы. Перспективы: Сб. / Под общ. ред. Х.М. Салихова и А.А. Зверева. – М., 2011. – 398 с. – С. 178–188. – С. 184. 1030 Public-Private Partnerships Transparency and Accountability Act, 2012 // ; . 1031 Partnership Act of the Province of Alberta – Revised Statutes of Alberta 2000, Chapter P-3 (Current as of October 1, 2011) // . 1032 Padova A. Public-Private Partnerships: Why, Where, When, and How // Library of Parliament of Canada. – 12.05.2010. – № 2010-18E.
271
В Британской Колумбии в 2002 году был принят Акт об инвестициях в транспортной сфере. Также был принят Статут по развитию концессий в сфере строительства автомагистралей в Британской Колумбии. Эти правовые акты подтверждают полномочия Министерства транспорта заключать концессионные соглашения на строительство автомагистралей и сопутствующие соглашения, а также закрепляют понятия «концессионер», «концессионное соглашение» и «концессионная автомагистраль», употребляемые в иных статутах Британской Колумбии1033. Канадский совет по государственно-частному партнерству (Canadian Council for Public-Private Partnerships1034) был основан в 1993 году как организация, спонсируемая ее членами, с участием представителей государственного и частного секторов. Как организация, поддерживающая государственно-частные партнерства, Совет проводит исследования, публикует материалы, содействует проведению ежегодной конференции по вопросам государственночастного партнерства. Ежегодно Совет отмечает наиболее успешные проекты в сфере государственно-частного партнерства через Национальную программу наград, которая обычно проводится одновременно с ежегодной конференцией в ноябре. К функциям Канадского совета по государственно-частному партнерству отнесены: – содействие реализации и развитию государственно-частного партнерства в Канаде, его механизмов и форм; – распространение информации о формах и механизмах государственно-частного партнерства, успешных примерах реализации проектов в области государственно-частного партнерства; – организация и проведение конференций и семинаров по вопросам государственно-частного партнерства;
; Alberta’s public-private partnership framework and guideline, 2011 / Alberta Treasury Board // . 1033 Зусман Е.В. Контракты жизненного цикла: законодательство зарубежных стран. Предложения для России // Государственно-частное партнерство: Практика. Проблемы. Перспективы: Сб. / Под общ. ред. Х.М. Салихова и А.А. Зверева. – М., 2011. – 398 с. – С. 178–188. – С. 184. 1034 Здесь и далее информация по указанному Совету дана по источнику: Canadian Council for Public-Private Partnerships // .
272
– стимулирование диалога между государственным и частным секторами, принимающими решения по вопросам финансирования и предоставления государственных услуг; – пропагандистская деятельность, в том числе ежеквартальный выпуск информационных бюллетеней о деятельности Совета, о новостях и вопросах, обсуждавшихся на национальной конференции; – проведение целевых исследований по ключевым проблемам, которые влияют на эффективность реализации форм и механизмов государственно-частного партнерства; – сбор информационных материалов по вопросам и конкретным проектам в рамках государственно-частного партнерства в информационную базу; – проведение опросов общественного мнения; – ведение национальных реестров по ключевым проектам государственно-частного партнерства. Деятельность Канадского совета по государственно-частному партнерству курируется Советом директоров, состоящим из высокопоставленных представителей бизнеса, правительства и профсоюзов из всех провинций и территорий Канады. Исполнительный орган состоит из должностных лиц организации. Почетный председатель Совета – Эд Стельмах, бывший премьер-министр провинции Альберта. В 2005 году с целью объединения возможностей государственного и частного секторов для модернизации и увеличения количества государственных активов разного рода была создана королевская корпорация «Инфраструктура Онтарио»1035, в 2006 году был принят Закон провинции Онтарио, устанавливающий полномочия данной организации. «Инфраструктура Онтарио» состоит из двух уже существовавших на момент ее создания корпораций: Стратегического отдела по финансированию инфраструктуры Онтарио (OSIFA) и Корпорации Онтарио по инфраструктурным проектам. Стратегический отдел по финансированию инфраструктуры Онтарио на настоящий момент действует в качестве подразделения по кредитованию. «Инфраструктура Онтарио» осуществляет контроль за обеспечением проведения закупок в рамках проектов и реализацией самих проектов, а также выступает в качестве аналитического центра в
1035
Infrastructure Ontario // .
273
отношении накопленного опыта в области управления инфраструктурными проектами. Главной целью создания «Инфраструктуры Онтарио» было обеспечить выявление потенциальных рисков при реализации крупных инфраструктурных проектов в провинции Онтарио для их передачи частному сектору. Особенностью данной организации является то, что она практически не занимается самостоятельным поиском проектов для реализации. «Инфраструктура Онтарио» предоставляет отчеты о своей деятельности министру энергетики и инфраструктуры Онтарио. Финансирование деятельности корпорации в отношении руководства проектами, реализуемыми в рамках государственно-частных партнерств, осуществляется из отдельных бюджетов проектов, которые, в свою очередь, формируются из средств бюджетов соответствующих министерств. Разного рода административные расходы выплачиваются министром энергетики и инфраструктуры Онтарио. Организация осуществляет свою деятельность в двух направлениях: непосредственная реализация проектов и смежные направления, а также кредитование и предоставление услуг. При выборе вида финансирования проекта, которое производится со стороны государственного сектора или частного, ключевую роль также играет тот факт, в каком случае соотношение «цена – качество» будет оптимальным1036. В 2002 году Казначейством канадской провинции Британская Колумбия была создана бизнес-корпорация «Партнерства Британской Колумбии» (Partnerships British Columbia»)1037 с целью содействия и развития рынка государственно-частных партнерств как средства обеспечения государственных интересов и повышения качества услуг, предоставляемых налогоплательщикам. Организация осуществляет свою деятельность в качестве аналитического центра по обобщению и дальнейшему использованию накопленного опыта в области государственно-частных партнерств, а также вовлечена в процесс оценивания и реализации проектов в рамках государственно-частных партнерств. «Партнерства Британской Колумбии» является 1036
Farrugia C., Reynolds T., Orr R.J. Public-Private Partnership Agencies: A Global Perspective / Collaboratory for Research on Global Projects / Working Paper № 39. – Stanford (CA, USA), 2008. – 43 p. – P. 10–11. . 1037 .
274
зарегистрированной компанией, находящейся в собственности правительства провинции Британская Колумбия. Финансирование деятельности компании в основном производится за счет денежной платы, взимаемой за предоставление услуг. Кроме того, компания устанавливает свой бюджет самостоятельно. Организационноправовая форма компании, а также выполняемые функции, если сравнивать с опытом иных государств, наиболее близки к функциям и организационно-правовой форме «Партнерств Соединенного Королевства» с тем лишь исключением, что собственником в данном случае является только государство. Организация «Партнерства Британской Колумбии» осуществляет развитие политики в области государственно-частных партнерств, бизнес-поддержки реализации проектов, а также контроль за выполнением проектов. Кроме того, компания проводит оценку потенциальной эффективности проектов в рамках государственно-частных партнерств1038. Следует отметить, что в канадском праве понятие «государственно-частное партнерство» обладает особым смыслом в канадском контексте. Во-первых, это относится к предоставлению государственных услуг и к государственной инфраструктуре. Вовторых, эта форма требует распределения рисков между партнерами. Проекты, которые не подпадают под эти два условия, формально не являются и не могут считаться «государственно-частным партнерством», соответственно, не могут получать поддержку от Канадского совета по государственно-частному партнерству. Представляет интерес определение понятия «государственно-частное партнерство», предложенное Канадским советом по государственночастному партнерству: «Совместное предприятие, реализуемое государственным и частным секторами, построенное на опыте каждого из партнеров и наилучшим образом соответствующее четко определенной общественной потребности посредством соответствующего распределения ресурсов, рисков и выгоды» 1039. Здесь мы видим четко закрепленный принцип приоритета
1038
Farrugia C., Reynolds T., Orr R.J. Public-Private Partnership Agencies: A Global Perspective / Collaboratory for Research on Global Projects / Working Paper № 39. – Stanford (CA, USA), 2008. – 43 p. – P. 14–16. . 1039 Definitions // .
275
общественных интересов при осуществлении государственно-частного партнерства. Государственно-частное партнерство охватывает целый спектр моделей, которые задействуют опыт и/или капитал частного сектора в публичных интересах. В Канаде к предметной области контрактов государственно-частного партнерства традиционно относят государственные услуги. С другой стороны, существуют механизмы, реализуемые посредством государственного управления, но в ограниченных рамках, которые позволяют привлекать частное финансирование, проектирование, строительство, эксплуатацию и, возможно, временное владение активом1040. Если говорить конкретно о специфических для Канады моделях государственно-частного партнерства, то можно выделить следующие типы соглашений о государственно-частном партнерстве1041: «проектирование – строительство», когда частный партнер занимается проектированием и строительством объектов инфраструктуры, руководствуясь требованиями, заданными государством, часто по фиксированной цене, так что все риски перерасхода средств несет частный сектор. При этом, в силу особенности данного типа соглашений, их не всегда относят к разновидностям государственно-частных партнерств; «только финансирование», когда частная организация, зачастую компания по финансовым операциям, финансирует проект непосредственно либо используя различные механизмы в виде долгосрочной аренды или займов; «контракты на эксплуатацию и техническое обслуживание», в рамках которых частный оператор управляет принадлежащими государству активами в течение определенного срока, при этом право собственности на них остается у государственной организации; «строительство – финансирование», в рамках которых частный сектор занимается строительством и компенсирует капитальные затраты исключительно на период строительства; 1040
What is a P3? // . What is a P3? // ; Fussell H., Beresford Ch. Public-Private Partnerships: Understanding the Challenge. Second Edition. – Vancouver: Centre for Civic Governance of the Columbia Institute, 2009. – 119 p. ; Models of Public-Private Partnerships // . 1041
276
«проектирование – строительство – финансирование – обслуживание», в рамках которых частный партнер проектирует, строит и финансирует объект, а также осуществляет полное обслуживание объекта или предоставляет услуги по содержанию и ремонту объекта в соответствии с долгосрочным соглашением; «проектирование – строительство – финансирование – обслуживание – эксплуатация», в рамках которых частный партнер проектирует, осуществляет строительство и финансирование объекта, полное или частичное обслуживание объекта, а также эксплуатацию объекта в соответствии с долгосрочным соглашением1042. Такой тип государственно-частного партнерства в основном используется при строительстве мостов, дорог, больниц, школ, систем водоснабжения и центров отдыха и досуга1043; «строительство – владение – эксплуатация», когда частный сектор финансирует, осуществляет строительство, а также владеет объектом и правом на его эксплуатацию на неограниченный срок. Ограничения со стороны государственного сектора указываются в соглашении; концессионные соглашения, в рамках которых частный сектор является концессионером и обеспечивает инвестирование в объект и эксплуатацию объекта в течение определенного периода времени, по истечении которого право собственности возвращается 1044 государственному сектору . Приведем пример успешной реализации государственночастного партнерства в Канаде. Город Ванкувер провинции Британская Колумбия в Канаде принял решение о совместном соглашении с частным сектором о модернизации захоронения промышленных отходов (включая утилизацию метана и углекислого газа, оказывающих серьезное воздействие на глобальное изменение климата) для использования в коммерческих целях. В рамках созданной структуры государственно-частного партнерства частный партнер взял на себя работу по проектированию, финансированию и 1042
Models of Public-Private Partnerships // . 1043 Fussell H., Beresford Ch. Public-Private Partnerships: Understanding the Challenge. Second Edition. – Vancouver: Centre for Civic Governance of the Columbia Institute, 2009. – 119 p. – P. 15. . 1044 Models of Public-Private Partnerships // .
277
строительству теплоэлектростанции. Станция использует газ, получаемый из органических отходов, в качестве альтернативного источника энергии, продаваемой частным партнером для местных промышленных целей. Высвобождающееся в процессе производства электроэнергии тепло, преобразуемое затем в горячую воду, продается частным партнером большому тепличному комплексу с целью отопления. Частная компания и город (городская администрация) участвуют в доходах от продажи электричества и тепловой энергии. Городская администрация Ванкувера является государственным партнером проекта. Городу принадлежит земельный участок, выделенный для захоронения отходов, город также осуществляет управление свалкой, которая расположена на земле, находящейся в собственности города. Частное партнерство проекта обеспечивается компанией по производству электроэнергии, которая учреждена как собственное дочернее предприятие, осуществляющее разработку, финансирование, строительство и управление проектами комбинированного производства тепловой и электрической энергии, а также специализирующееся на продаже электричества и тепла. Компания BC Hydro, British Columbia Crown Corporation, являясь подотчетной Министерству энергетики и природных ресурсов Канады, является покупателем и дистрибьютором электричества, производимого посредством комбинированного производства тепловой и электрической энергии. Еще одним частным партнером проекта является агропромышленный сектор, покупающий горячую воду, получаемую в процессе производства электроэнергии, и использующий ее при тепличном производстве. Строительство электростанции было завершено в сентябре 2003 года, в ноябре того же года объект был полностью сдан и начал работать с полной нагрузкой. (Начальная нагрузка составляла 5,55 МВт в год и увеличилась до 7,4 МВт в год после введения в эксплуатацию четвертого генератора в конце 2004 года). Использование газов из органических отходов подобным образом в большей степени, нежели их переработка посредством сжигания, способствует сокращению выбросов углекислого газа в атмосферу, и дает экологический эффект, в количественном выражении равный удалению 6000 машин с дорог и магистралей Канады1045. 1045
Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства / Европейская экономическая комиссия;
278
Уровень поддержки самой идеи и проектов государственночастного партнерства населением Канады весьма высок. Девять из десяти канадцев считают, что правительство не в состоянии идти в ногу с растущими инфраструктурными потребностями страны. 2/3 канадцев поддерживают использование государственно-частного партнерства для обеспечения инфраструктуры и реализации некоторых государственных услуг. Поддержка населением провинции Онтарио идей государственно-частного партнерства выросла с 56 % в 2008 году до 64 % в 2010 году. Более половины членов профсоюза поддерживают государственно-частные партнерства1046. И это тоже одна из причин интереса к канадскому опыту правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства. Как пишет А.В. Николаев, на возможность использования Россией опыта государственно-частного партнерства Канады указывают некоторые похожие условия развития экономик этих двух стран, таких как: – сходство тихоокеанских районов России и Канады; – реализация модели социальной рыночной экономики; – традиция взаимодействия государства и частного сектора; – значительное внимание, уделяемое бизнесом, обществом и властью корпоративной социальной ответственности; – большое количество информационных ресурсов, созданных федеральным и региональными правительствами, частным сектором и неправительственными организациями1047.
§ 2.14. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Китае
Организация Объединенных Наций. – Нью-Йорк – Женева: ООН, 2008. – X; 114 с. – С. 88–90. . 1046 Building Canada's Future: Canadian Attitudes To Public-Private Partnerships / Canadian Council for Public-Private Partnerships. – Toronto (Ontario, Canada), 2010. 1047 Николаев А.В. Опыт развитых и развивающихся стран в реализации транспортных ГЧП-проектов // Транспорт Российской Федерации. – 2008. – № 5. – С. 32–35. – С. 34.
279
В прошлом в Китае действовала система социалистической плановой экономики, соответственно все предприятия находились в собственности Народного правительства. За последние десятилетия в Китае произошли существенные изменения в сфере экономики: переход от плановой экономики к рыночной, от традиционной аграрной к индустриальной. Китай сейчас является значимым участником мировой политики и экономики. В 1970-х годах в нескольких городах КНР была введена в действие политика открытой экономики, в рамках которой предприятия, принадлежащие государству, изменили свою организационно-правовую форму на общества с ограниченной ответственностью, и предоставление государственных услуг и обеспечение инфраструктуры перестало быть прерогативой 1048 исключительно государства . Органы государственной власти постепенно стали отходить от прямого участия в деятельности частных предприятий. Одним из важнейших этапов экономического реформирования стала децентрализация, наделение местных органов самоуправления гораздо большей степенью автономии в решении экономических вопросов1049. К началу 1980-х годов в некоторых крупных городах отмечалось наличие конкуренции, присущей рыночной экономике, в конце 1980-х годов – начале 1990-х в большинстве городов Китая появилась возможность привлечения частных партнеров к участию в обеспечении инфраструктуры и предоставлении услуг, создавалось все большее количество частных компаний. Следующие десять лет ознаменовались созданием реальных возможностей для крупномасштабного обеспечения сооружений общественного пользования и предоставления коммунальных услуг частным сектором, к 2000 году в большинстве городов действовали эффективные механизмы осуществления такого рода сотрудничества1050. 1048
Ho P.H.K. Development of Public Private Partnerships (PPPs) in China // Surveyors Times (Hong Kong Institute of Surveyors). – 2006. – Vol. 15. – № 10. . – P. 1. 1049 China’s economic reform-Summary of Research Report / China Research Center of Public Policy // . 1050 Ho P.H.K. Development of Public Private Partnerships (PPPs) in China // Surveyors Times (Hong Kong Institute of Surveyors). – 2006. – Vol. 15. – № 10. . – P. 2.
280
Применение государственно-частных партнерств стало одной из важнейших целей политики государства в области развития инфраструктуры и системы предоставления услуг, однако с самого начала оно столкнулось с рядом проблем. Во-первых, такого рода сотрудничество между государством и частным сектором является относительно новым для Китая явлением даже на настоящий момент, в том числе и для самих потребителей таких услуг и пользователей инфраструктуры. Сказывалось и сказывается слишком очевидное отсутствие должного опыта в различных коммерческих, технических, правовых и политических аспектах реализации проектов в рамках государственно-частных партнерств. Так, даже иностранные инвесторы, вступая в такого рода сотрудничество с органами государственной власти Китая, имея собственный значительный опыт в данной сфере деятельности, не всегда могут сразу разобраться во всех тонкостях китайского законодательства и практики реализации государственно-частных партнерств. Это связано также и с тем, что Китай открыл рынок сравнительно недавно, сделав акцент именно на привлечение инвестиций из частного сектора, а не на создание благоприятной для конкуренции атмосферы. Одной из целей применения института государственно-частных партнерств является достижение приемлемого уровня качества услуг по доступной цене в результате использования одного из важнейших механизмов рыночной экономики – конкуренции, китайские же органы государственной власти рассматривали государственно-частное партнерство лишь как способ передачи предоставления части государственных услуг или обеспечения инфраструктуры частному сектору, без расчета на долгосрочное сотрудничество1051. По мнению Жийона Лию и Хираку Ямамото, даже в настоящее время государственно-частное партнерство рассматривается в Китае в основном как дополнительный способ финансирования реализации тех или иных проектов, а не перспективный механизм взаимодействия между государством и частными организациями1052. 1051
Ho P.H.K. Development of Public Private Partnerships (PPPs) in China // Surveyors Times (Hong Kong Institute of Surveyors). – 2006. – Vol. 15. – № 10. . – P. 3. 1052 Liu Z., Yamamoto H. Public-Private Partnerships (PPPs) in China: Present Conditions, Trends, and Future Challenges // Interdisciplinary Information Sciences. – 2009. – Vol. 15. – № 2. – P. 223–230. – P. 229. .
281
Таким образом, возникла ситуация, когда были подняты цены на пользование объектами и услугами за счет того, что стоимость оказания услуг частным сектором и размеры инвестиций были неоправданно высоки1053. Изначально применение концепции государственно-частного партнерства в Китае осуществлялось в чуждой ей системе экономических отношений. В целях преодоления вышеуказанных проблем проводится соответствующая политика, издаются правила и руководящие принципы осуществления государственно-частных партнерств. Так, в 1994 году был издан Доклад о принятии административных мер на уровне муниципалитетов в отношении концессий на обеспечение коммунальных сооружений в Хух-Хото и Хайнане1054. В 1995 году Министерством внешней торговли и экономического сотрудничества Китая были изданы «Циркуляр о привлечении иностранных инвестиций к участию в реализации проектов по схеме “Строительство – эксплуатация – передача”» и «Циркуляр по основным вопросам, касающимся органов государственной власти, утверждающих пилотные проекты, 1055 реализуемые с участием иностранных инвесторов» , касающиеся вопросов утверждения и управления экспериментальными проектами в рамках концессионных договоров с привлечением иностранных инвестиций. В 1996 году по схеме «Строительство – эксплуатация – передача» была начата реализация пилотных инфраструктурных проектов в области водоснабжения и энергетики1056. 1053
Ho P.H.K. Development of Public Private Partnerships (PPPs) in China // Surveyors Times (Hong Kong Institute of Surveyors). – 2006. – Vol. 15. – № 10. . – P. 3. 1054 Ke Y., Wang S.Q., Chan A.P.C. Public-Private Partnerships in China's Infrastructure Development: Lessons Learnt // Proc. of International Conf. on Changing Roles: New Roles and New Challenges / Edited by H. Wamelink, M. Prins, R. Geraedlts. – Delft (Netherlands): Delft University of Technology, Faculty of AREH, 2009. – P. 177–188. – P. 180. . 1055 Beh L.S. Public-private partnerships in China: A responsive participation // Journal of US-China Public Administration. – 2010. – Vol. 7. – № 8 (58). – P. 30–35. – P. 32. . 1056 Beh L.S. Public-private partnerships in China: A responsive participation // Journal of US-China Public Administration. – 2010. – Vol. 7. – № 8 (58). – P. 30–35. – P. 32. .
282
В 2000 году Министерством строительства были приняты Временные положения по вопросам использования иностранного капитала для обеспечения муниципальных коммунальных сооружений. В 2001 году были приняты Некоторые положения о Государственной комиссии планирования развития в отношении содействия привлечению частных инвестиций и управления ими и Доклад о принятии административных мер на уровне муниципалитетов в отношении концессий на обеспечение коммунальных сооружений в Жилине и Даляне1057. В декабре 2002 года Министерством строительства были изданы «Оценочные положения по поводу ускорения процесса передачи обеспечения объектов государственной инфраструктуры частному сектору», а в мае 2003 года – «Правила управления франчайзингом эксплуатации объектов государственной инфраструктуры». В том же году отдельными органами местного самоуправления также были изданы «Правила франчайзинга эксплуатации объектов государственной инфраструктуры» в городе Шэньчжэнь и «Правила франчайзинга эксплуатации основных объектов городской инфраструктуры» в Пекине1058. В 2003 году был принят Доклад о принятии административных мер на уровне муниципалитетов в отношении концессий на обеспечение коммунальных сооружений в Пекине, Цзянсу, Сычуань, Хэбэй, Чэнду1059. В июле 2004 года Государственный Совет КНР издал документ «Решение о реформе системы инвестиций», содержащее положения о расширении возможностей финансирования проектов и привлечении негосударственных инвестиций в большее количество областей 1057
Ke Y., Wang S.Q., Chan A.P.C. Public-Private Partnerships in China's Infrastructure Development: Lessons Learnt // Proc. of International Conf. on Changing Roles: New Roles and New Challenges / Edited by H. Wamelink, M. Prins, R. Geraedlts. – Delft (Netherlands): Delft University of Technology, Faculty of AREH, 2009. – P. 177–188. – P. 180. 1058 Beh L.S. Public-private partnerships in China: A responsive participation // Journal of US-China Public Administration. – 2010. – Vol. 7. – № 8 (58). – P. 30–35. – P. 30. . 1059 Ke Y., Wang S.Q., Chan A.P.C. Public-Private Partnerships in China's Infrastructure Development: Lessons Learnt // Proc. of International Conf. on Changing Roles: New Roles and New Challenges / Edited by H. Wamelink, M. Prins, R. Geraedlts. – Delft (Netherlands): Delft University of Technology, Faculty of AREH, 2009. – P. 177–188. – P. 180.
283
экономики1060. Кроме того, был принят «Доклад о принятии административных мер в отношении концессий на обеспечение коммунальных сооружений», опубликованы «Стандарты документов для осуществления франчайзинговых операций в отношении водоснабжения, газоснабжения и систем утилизации отходов», а также «Доклад о принятии административных мер в отношении концессий на обеспечение коммунальных сооружений в Цзинане, Гуйчжоу, Шаньси, Сюйчжоу»1061. В 2005 году Государственный совет КНР издал «Рекомендации по поощрению, поддержке и развитию форм самостоятельной занятости, частных предприятий и иных форм негосударственной экономики»1062. Был также был издан «Доклад о принятии административных мер в отношении концессий на обеспечение коммунальных сооружений в Тяньцзинь, Дунгуань, Ганьсу, Циндао, Синьцзяне и др.». В 2006 году были изданы «Стандарты документов для осуществления франчайзинговых операций в отношении городского теплоснабжения и водоотведения», а также «Доклад о принятии административных мер в отношении концессий на обеспечение коммунальных сооружений в Хунане, Шаньси, Хэфэй, Ухане, Шэньчжэне, Пекине и др.». В 2007 году был опубликован «Доклад о принятии проекта административных мер в отношении концессий на обеспечение коммунальных сооружений в Шанхае»1063. 1060
Li K. PPP in China: Practice Via Alterations – Examples in Transport Sector / Workshop on Rationalized Utilization of Private Capital and Normalization of PrivatePublic Partnership Initiative (PPPI) for Infrastructure / China International Engineering Consulting Corporation, 2009 // . 1061 Ke Y., Wang S.Q., Chan A.P.C. Public-Private Partnerships in China's Infrastructure Development: Lessons Learnt // Proc. of International Conf. on Changing Roles: New Roles and New Challenges / Edited by H. Wamelink, M. Prins, R. Geraedlts. – Delft (Netherlands): Delft University of Technology, Faculty of AREH, 2009. – P. 177–188. – P. 180. 1062 Li K. PPP in China: Practice Via Alterations – Examples in Transport Sector / Workshop on Rationalized Utilization of Private Capital and Normalization of PrivatePublic Partnership Initiative (PPPI) for Infrastructure / China International Engineering Consulting Corporation, 2009 // . 1063 Ke Y., Wang S.Q., Chan A.P.C. Public-Private Partnerships in China's Infrastructure Development: Lessons Learnt // Proc. of International Conf. on Changing Roles: New Roles and New Challenges / Edited by H. Wamelink, M. Prins, R. Geraedlts. – Delft (Netherlands): Delft University of Technology, Faculty of AREH, 2009. – P. 177–188. – P. 180.
284
На настоящий момент существуют некоторые проблемы в области применения института государственно-частных партнерств, в связи с наличием которых существующая система контроля и государственной политики в данной области нуждается в реформировании. Так, одной из указанных проблем является недостаточность размеров инвестирования в обеспечение инфраструктуры и предоставление услуг из-за крайне высоких темпов урбанизации. Также наблюдается ограниченность источников финансирования со стороны частного сектора и неэффективное использование капиталов в целом1064. В 2004 году Министерство строительства приняло Декрет № 126 «Административные правила осуществления концессий на обеспечение предприятий общественного пользования», поощрявший привлечение частного капитала в строительство, эксплуатацию и управление предприятиями общественного пользования1065. На настоящий момент в Китайской Народной Республике не существует профильного комплексного закона о государственночастных партнерствах. Правовое регулирование такого рода сотрудничества государственного сектора с частным, наряду с вышеуказанными инструктивными актами, осуществляется прямо или косвенно нижеследующими нормативно-правовыми актами: – Общие принципы гражданского права Китайской Народной Республики от 12.04.19861066; – Закон Китайской Народной Республики об управлении земельными ресурсами от 25.06.1986 (с последующими 1067 изменениями) ;
1064
Impact of Public to private Partnerships in BRICs. – San Diego (CA, USA): The Doré Group, 2010. – 28 p. – P. 17. . 1065 Li K. PPP in China: Practice Via Alterations – Examples in Transport Sector / Workshop on Rationalized Utilization of Private Capital and Normalization of PrivatePublic Partnership Initiative (PPPI) for Infrastructure / China International Engineering Consulting Corporation, 2009 // . 1066 General Principles of the Civil Law of the People's Republic of China // . 1067 Land Administration Law of the People's Republic of China // .
285
– Закон Китайской Народной Республики о совместных предприятиях от 23.02.19971068; – Закон Китайской Народной Республики о договорах от 15.03.19991069; – Закон Китайской Народной Республики о компаниях от 27.10.20051070; – Временные положения об управлении иностранными инвестициями от 1995 года, утвержденные Министерством внешней торговли и экономического сотрудничества Китайской Народной Республики1071; – Свод положений по управлению промышленностью, в которую производится иностранное инвестирование от 2011 года Министерства внешней торговли и экономического 1072 сотрудничества Китайской Народной Республики ; – Закон Китайской Народной Республики о предприятиях, полностью принадлежащих иностранным владельцам, от 2003 года 1073; – Закон Китайской Народной Республики о праве собственности от 01.10.20071074; – Закон Китайской Народной Республики об энергосбережении от 28.10.2007 (вступил в силу с 01.04.2008)1075; – Антимонопольный закон Китайской Народной Республики от 30.08.2007 (вступил в силу с 01.08.2008)1076.
1068
Law of the People's Republic of China on Partnership Enterprises // . 1069 Contract Law of the People's Republic of China // . 1070 Companies Law of the People's Republic of China // . 1071 Interim Provisions on Guiding Foreign Investment Direction // . 1072 Catalogue for the Guidance of Foreign Invested Industries // . Пер. на англ.: . 1073 Law on Wholly Foreign-Owned Enterprises // . 1074 Property Law of the People’s Republic of China // . 1075 Law of the People's Republic of China on Energy Conservation // .
286
Основным органом государственной власти, осуществляющим государственное управление в сфере государственно-частных партнерств, является Национальная комиссия по развитию и реформам Китайской Народной Республики (National Development and Reform Commission of the People’s Republic of China)1077, в функции которой входит разработка и проведение на практике национальной политики экономического и социального развития, исследование экономических и социальных тенденций развития и разработка рекомендаций по итогам проведения такого рода исследований, обобщение и анализ по вопросам финансовой и налоговой ситуации в государстве, развитие и координирование реформирования экономической системы, планирование расположения крупных строительных проектов, контроль за осуществлением инвестирования в реализацию таких проектов со стороны иностранных компаний, организация разработки комплексной политики государства в области промышленности, содействие развитию экономических систем регионов государства, в определенной степени контроль за импортом и экспортом основной сельскохозяйственной продукции, промышленных товаров и сырья, координирование политики в области социального развития с политикой по экономическому развитию, а также разработка политики по социальному развитию в области здравоохранения, науки, образования и культуры, а также разработка государственной политики по некоторым вопросам энергообеспечения и защиты окружающей среды1078. Также в Китае осуществляют свою деятельность Центр исследований государственной политики Китая, являющийся научным центром Национальной Комиссии по развитию и реформированию Китая. В функции Центра входит содействие достижению целей общества по процветанию и развитию через осуществление государственно-частных партнерств путем оптимизации взаимодействия между органами государственной власти, учеными и предпринимателями с целью накопления и анализа совокупного опыта в сфере государственно-частных партнерств для достижения в 1076
Anti-monopoly Law of the People's Republic of China // ; . 1077 . 1078 Main Functions of the NDRC / National Development and Reform Commission of the People's Republic of China // .
287
дальнейшем получения услуг приемлемого качества по доступной цене1079. Необходимо отметить, что в настоящее время многие сферы предоставления услуг (такие, как водоснабжение, энергетика и услуги общественного транспорта) по-прежнему остаются в основном под контролем государства.1080 Большинство проектов в Китае реализуется по схеме «строительство-эксплуатация-передача», в мировой практике государственно-частных партнерств обозначаемой аббревиатурой BOT. Один из крупнейших проектов государственно-частного партнерства в Китае – строительство железной дороги «Голмуд – Лхаса» протяженностью в 1118 км и стоимостью в 13,9 млрд. юаней1081. В качестве примера также можно привести созданное партнерство по очистке сточных вод Северного завода Шэньяна и канализационных проектов в Пекине. С 2000 по 2001 год развитию государственно-частного сотрудничества способствовали четыре проекта в сельских и городских системах водоснабжения и очистки сточных вод, финансируемые Всемирным банком, каждый из которых оценивается в среднем $ 100 млн. Все больше и больше участников частного капитала наблюдается в государственных инфраструктурных проектах в южных районах Китая1082.
§ 2.15. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Мексике
1079
China Research Center of Public Policy (CRCPP). The Organization // . 1080 Beh L.S. Public-private partnerships in China: A responsive participation // Journal of US-China Public Administration. – 2010. – Vol. 7. – № 8 (58). – P. 30–35. – P. 32. . 1081 Николаев А.В. Опыт развитых и развивающихся стран в реализации транспортных ГЧП-проектов // Транспорт Российской Федерации. – 2008. – № 5. – С. 32–35. – С. 34. 1082 Кирсанова И.А., Товстолес Д.В. Модели государственно-частного партнерства (ГЧП) в Китае. Возможности их применения в белорусской экономике // .
288
Мексика является в настоящее время одним из примеров государств, где законодательство о государственно-частном партнерстве достаточно хорошо развито, носит системный характер и, и активно модернизируется. Опыт государственно-частного партнерства в этой стране имеет давнюю историю. В 1720-х годах население мексиканского города Керетаро, страдавшее от недостатка питьевой воды, обратилось к властям с прошением о строительстве акведука в этот город от родников в Сан-Педро де ла Каньяда. В 1726 году для запуска строительства водопровода дон Хуан Антонио де Уррутия и Арана, маркиз Вилья-дель-Вильяр де Агила, внес 67 % от стоимости строительства, а еще 33 % были собраны за счет взносов населения и городского бюджета. В 1738 году, по завершении строительства акведука, маркиз приказал построить 4 из 70 общественных фонтанов в городе, чтобы предоставить гражданам возможность запастись водой1083. Федеральный закон Мексики «О государственно-частном партнерстве» от 15.01.20121084 является основным федеральным нормативным правовым актом, регулирующим основы, условия, формы и механизмы государственно-частного партнерства в этой стране. И до января 2012 года в Мексике тоже использовались механизмы государственно-частного партнерства (на региональном уровне они уже давно действуют), но этот Федеральный закон детально урегулировал все необходимые отношения. Помимо указанного акта, отношения государственно-частного партнерства регулируются федеральным Коммерческим кодексом Мексики, федеральным Гражданским кодексом Мексики, Федеральным законом Мексики «Об административной процедуре» и федеральным Гражданским процессуальным кодексом Мексики, рядом иных актов. Не случайно, согласно статье 9 Федерального закона Мексики «О государственно-частном партнерстве» от 15.01.2012, «при отсутствии конкретных положений настоящего Федерального закона, применяются следующие нормативные акты: федеральный 1083
Asociaciones Público-Privadas. Sumar capacidades en beneficio de la ciudadanía / BAL-ONDEO. – México, б.г. – 17 p. – P. 4. . 1084 Ley de asociaciones público privadas // Diario Oficial de la Federación. – 16 de enero de 2012. .
289
Коммерческий кодекс, федеральный Гражданский кодекс, Федеральный закон «Об административной процедуре» и 1085 федеральный Гражданский процессуальный кодекс» . Полагаем целесообразным дать краткий обзор Федерального закона Мексики о государственно-частном партнерстве, поскольку ведущееся ныне обсуждение возможных направлений совершенствования законодательства Российской Федерации в этой сфере требует учета успешного опыта зарубежных государств в этой области. Федеральный закон Мексики «О государственно-частном партнерстве» от 15.01.2012 является достаточно объемным, включает 143 статьи (в 12 главах, разбитых на разделы) и переходные положения. Согласно статье 1 рассматриваемого Федерального закона, он устанавливает правовой режим и схемы реализации проектов государственно-частного партнерства, в соответствии с принципами статей 25 и 134 Конституции Мексиканских Соединенных Штатов. В этом Федеральном законе Мексики закреплено определение понятия государственно-частного партнерства, согласно которому, к проектам государственно-частного партнерства, регулируемым этим Федеральным законом, относятся возникающие при любой схеме создания долгосрочные договорные отношения между органами публичного сектора и организациями частного сектора для оказания инфраструктурных услуг населению или конечным пользователям при условии, что полное или частичное задействование частного сектора в проекте направлено на повышение общественного благосостояния и уровня инвестиций в стране. Проект государственно-частного партнерства должен быть экономически целесообразен (для целей, указанных данным Федеральным законом) и обладать финансовым преимуществом перед другими формами финансирования (статья 2). Согласно статье 3, в качестве проекта государственно-частного партнерства может быть реализована любая схема партнерства для разработки и запуска продуктивных инвестиционных проектов, прикладных исследований и/или технологических инноваций. В последнем случае агентства будут соревноваться на равных условиях
1085
Ley de asociaciones público privadas // Diario Oficial de la Federación. – 16 de enero de 2012. .
290
для развития проектов с учреждениями высшего образования, научными учреждениями и технологическими учреждениями страны. К схемам государственно-частного партнерства в области науки и техники применяются руководящие принципы поддержки научных исследований, технологического развития и инноваций в соответствии с Федеральным законом Мексики «О науке и технике». Действие рассматриваемого Федерального закона от 15.01.2012 распространяется на проекты государственно-частного партнерства, осуществляемые (статья 4): – органами федеральной государственной администрации; – федеральными публичными благотворительными трастами, не являющимися «пара-государственными»1086 органами; – юридическими лицами публичного права федерального уровня, обладающими автономией на основе Конституции Мексиканских Соединенных Штатов, к которым применяются критерии и процедуры в соответствии с указанным Законом; – федеральными и региональными (субъектовыми) органами государственной власти, муниципалитетами, государственными организациями и фондами, в соответствии с соглашениями, заключенными с департаментами или органами федеральной государственной администрации. Статья 6 указанного Федерального закона устанавливает запрет реализации проектов государственно-частного партнерства, если они противоречат положениям международных договоров. Согласно статье 10, схемы государственно-частного партнерства, устанавливаемые рассматриваемым Федеральным законом, не являются обязательными и могут быть использованы для применения на основе конкретных законодательных актов, предусматривающих бесплатное участие частного сектора, или посредством выдачи государством разрешений, лицензий или концессий. Статья 13 определяет сущность проектов государственночастного партнерства, устанавливая, что для проектов государственно-частного партнерства необходимы: 1) заключение долгосрочных контрактов, которыми устанавливаются права и обязанности договаривающихся сторон –
1086
Так в тексте, особая форма организации. – Прим. авт.
291
публичного органа и частной стороны, разрабатывающей или предоставляющей услуги и, при необходимости, выполняющей работы; 2) в случае необходимости, предоставление одного или нескольких разрешений, лицензий или концессий на использование и эксплуатацию общественных благ, предоставления соответствующих услуг или оба вышеуказанных условия, и 3) в случае проектов, перечисленных в статье 3 рассматриваемого Федерального закона, связанных с инновациями и технологическим развитием, требуется дополнительное утверждение проекта Научно-техническим консультативным форумом, в соответствии с Федеральным законом Мексики о науке и технике. Для анализа и утверждения этих проектов Научно-техническим консультативным форумом эти проекты должны соответствовать руководящим принципам поддержки научных исследований, технологического развития и инноваций в соответствии с законодательством. Федеральный закон Мексики «О государственно-частном партнерстве» от 15.01.2012 прямо устанавливает модель взаимодействия между государственным и частным сектором, в рамках которой государство, в лице федеральных органов государственной власти, органов государственной власти штатов и органов местного самоуправления, может заключать контракты с частными партнерами для реализации проектов по предоставлению услуг, созданию и развитию объектов инфраструктуры, фактически, выплачивая определенную их стоимость в течение 10, 15 или более лет и получая в конечном итоге объекты инфраструктуры в эксплуатацию1087. Преимуществом данного Федерального закона является то, что закрепленная в нем модель сотрудничества увеличивает в итоге имеющиеся ресурсы для развития инфраструктуры путем привлечения частных инвесторов в проектирование, строительство, техническое оснащение и обеспечение объектов инфраструктуры, их финансирование, эксплуатацию и техническое обслуживание. Важно отметить, что таким образом создаются новые рабочие места. Также закон предусматривает участие различных органов власти в процессе 1087
Ley de asociaciones público privadas // Diario Oficial de la Federación. – 16 de enero de 2012. .
292
реализации контрактов, что означает снижение вероятности коррупции и произвола. Кроме того, этот Федеральный закон обеспечивает поддержание существенно большей правовой определенности в рассматриваемой сфере, что является важным достоинством1088. Основными органами управления в сфере государственночастного партнерства в Мексике являются: Министерство финансов и государственного кредита Мексики (Secretaría de Hacienda y Crédito Público)1089; Министерство коммуникаций и транспорта Мексики (Secretaría de Comunicaciones y Transportes)1090; Фонд по инвестициям и технологическому развитию для содействия государственно-частным партнерствам (Fondo para Inversiones y Desarrollo Tecnológico) 1091; Национальный совет по науке и технике (Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología)1092 и ряд других органов. Представляют значительный интерес региональные законы Мексики о государственно-частном партнерстве. Эти акты дополняют указанный выше Федеральный закон Мексики, внося свой вклад в обеспечение системности и эффективности мексиканского законодательства о государственно-частном партнерстве. Так, Закон штата Наярит о государственно-частном партнерстве в штате Наярит от 20.11.20061093 определяет государственно-частное партнерство как «форму долгосрочных инвестиций, подразумевающую возложение технического обеспечения, реальных рисков и обязательств по вложению средств преимущественно на частный сектор. Для реализации целей государственно-частного партнерства и осуществления проектов, традиционно выполняемых органами государственной власти штата или органами местного самоуправления, частные партнеры могут 1088
La Ley de Asociaciones Público Privadas // . – 25.01.2012. 1089 . 1090 . 1091 . Согласно статье 3 Федерального закона Мексики «О государственно-частном партнерстве» от 15.01.2012 (), указанный Фонд был учрежден для содействия развитию государственно-частного партнерства. 1092 . 1093 Ley del Estado de Nayarit de asociaciones publico privadas del Estado de Nayarit (Estados Unidos Mexicanos) de 20 de noviembre de 2006 // Periódico Oficial del Estado de Nayarit. – 29 de noviembre de 2006. .
293
объединяться в банки развития и агентства по взаимопомощи. Целью такого сотрудничества в целом является создание или развитие эффективной инфраструктуры или предоставление коммунальных услуг» (статья 2). Данный закон регулирует различные формы аренды, долгосрочные инвестиции в предоставление услуг, концессии, фидеикомиссы в отношении объектов инфраструктуры и собственности. Закон устанавливает руководящие принципы толкования и применения данного закона, обязанности органов государственной власти, в частности, исполнительной, органов местного самоуправления, основные права и обязанности инвесторов и поставщиков, основные нормы, касающиеся участия в аукционах. Также данный Закон устанавливает общие положения о контрактах, правила их заключения, выполнения, приостановления и прекращения и создает механизм разрешения споров в данной сфере. Целью Закона штата Тамаулипас о государственно-частном партнерстве в проектах по предоставлению услуг штата Тамаулипас от 07.12.20071094 является правовое регулирование планирования, составления планов, программ и бюджетов, наделения полномочиями, заключения контрактов, осуществления и контроля за осуществлением проектов по предоставлению услуг государственными агентствами и организациями с участием частного сектора. В соответствии со статьей 4, контракты о подобном сотрудничестве должны заключаться и исполняться на основе соблюдения принципов законности, добросовестности, экономичности, рациональности, эффективности, равенства, недискриминации, уважения интересов пользователей, объективного распределения рисков, публичности, гласности, общественного контроля и подотчетности. В данном законе также имеются ссылки на иные нормативно-правовые акты штата Тамаулипас, такие, как Закон о прозрачности и доступе к государственной информации1095, Закон о государственных
1094
Ley del Estado de Tamaulipas de Asociaciones Público-Privadas en Proyectos para la Prestación de Servicios del Estado de Tamaulipas de 7 de diciembre de 2007. Ultima reforma aplicada 27 de abril de 2010 // . 1095 Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Tamaulipas de 29 de junio de 2007 // Periódico Oficial. – 5 de julio de 2007. – № 81. .
294
расходах1096, Закон об обязательствах по государственным и муниципальным займам1097, Гражданский кодекс1098 и Гражданский процессуальный кодекс1099, которые должны соблюдаться при осуществлении государственно-частных партнерств. Закон штата Идальго о государственно-частном партнерстве в штате Идальго от 15.12.20111100 направлен на создание правовой основы содействия участию частного сектора в реализации инвестиционных проектов по строительству объектов инфраструктуры или предоставлению коммунальных услуг посредством предоставления возможности заключения долгосрочных административных контрактов. Данный закон определяет государственно-частное партнерство как «разновидность участия посредством государственного или частного инвестирования на долгосрочной основе, включая также использование опыта, знаний, оборудования, технологий и распределение рисков и ресурсов преимущественно между частным сектором, с целью создания, развития, совершенствования, эксплуатации и технического обеспечения объектов инфраструктуры или предоставления коммунальных услуг» (часть 1 статьи 2). Закон штата признает следующие разновидности государственно-частных партнерств: – контракты, заключаемые для выполнения публичных работ, подразумевающие оплату выполнения публичных работ физическими или юридическими лицами из государственных средств или государственного финансирования, средств коллективного финансирования, средств капитализации;
1096
Ley de gasto público de 12 de diciembre del 2001// Periódico Oficial Anexo. – 25 de diciembre de 2001. – № 154 . 1097 Ley de deuda publica estatal y municipal de Tamaulipas de 19 de diciembre de 1995 // Periódico Oficial. – 30 de diciembre de 1995. – № 104. . 1098 Código civil para el estado de Tamaulipas de 10 de diciembre de 1986 // Periódico Oficial Anexo. – 10 de enero de 1987. – № 3. . 1099 Código de procedimientos civiles del estado de Tamaulipas de 21 de noviembre de 1960 // Periódico Oficial. – 4 de octubre de 1961. – № 79. . 1100 Ley del Estado de Hidalgo de asociaciones público privadas del Estado de Hidalgo de 15 de diciembre de 2011 // Periódico Oficial. – 19 de diciembre de 2011. .
295
– государственная франшиза, предполагающая покупку или аренду патента, лицензии или методов осуществления определенного рода публичных работ для предоставления коммунальных услуг; – создание организаций с совместным (государственным и частным) капиталом; – фидеикомиссы в отношении объектов инфраструктуры; – проекты по предоставлению услуг на основе концессий; – инвестиции в предоставление коммунальных услуг; – смешанные модели государственно-частных партнерств. Закон штата Нуэво-Леон о государственно-частном партнерстве в штате Нуэво-Леон от 05.07.20101101 направлен на регулирование и стимулирование различных схем развития проектов государственночастных партнерств в виде сотрудничества органов государственной власти, органов местного самоуправления или правительственных организаций с частным сектором. Муниципалитеты, согласно положениям данного закона, могут реализовывать проекты в рамках государственно-частных партнерств на тех же условиях, которые предоставляются государству. Сотрудничество в виде государственночастного партнерства может осуществляться в целях разработки находящихся в компетенции государства и связанных с частным сектором проектов по предоставлению государственных услуг. Также государственно-частное партнерство может применяться для разработки проектов, в которых наравне с государством и муниципалитетами участвуют другие структуры государственного сектора, организации иной правовой природы, общественные организации и в целом любое лицо или организация, имеющая статус юридического лица, которая имеет возможность участвовать в подобного рода сотрудничестве посредством фидеикомиссов или какого-либо рода других правовых механизмов. Является важным, что данный Закон также учреждает Комитет штата по анализу и оценке проектов государственно-частного партнерства в виде коллегиального органа, решения и издаваемые документы которого носят консультативный характер. Этот орган создан с целью содействия процедурам принятия и допуска к исполнению различных проектов, 1101
Ley del Estado de Nuevo León de asociaciones público privadas para el Estado de Nuevo León de 5 de julio de 2010 – Decreto № 85 // Periódico Oficial. – 10 de julio de 2010. .
296
создаваемых в рамках осуществления государственно-частных партнерств. В Законе штата Герреро о государственно-частном партнерстве в штате Герреро от 08.07.20111102 определено его целью поддержание общественного порядка и интересов общества и установлен в качестве объекта правового регулирования развитие сотрудничества в виде государственно-частного партнерства с целью реализации проектов по созданию и развитию объектов инфраструктуры, а также предоставлению коммунальных услуг, когда в них участвуют органы государственной власти штата или органы местного самоуправления. Закон регулирует такие отношения в рамках государственно-частных партнерств, как подготовка проектов, управление проектами, составление планов, программ и бюджетов, одобрение проектов и принятие их к исполнению, типы контрактов, заключаемых в рамках государственно-частных партнерств, концессии, вопросы, связанные с регулированием прав и обязанностей разработчиков, вопросы досрочного прекращения и изменения контрактов, а также регулирует разрешение споров в данной сфере. Закон штата Нижняя Калифорния Северная о проектах государственно-частного партнерства в штате Нижняя Калифорния Северная от 15.10.20091103 провозглашает своей целью установление основ правового регулирования взаимодействия частного сектора с государственным для проектирования, финансирования, строительства, технического оснащения и эксплуатации объектов государственной или частной инфраструктуры с помощью методов, распределения рисков и инвестирования за счет в основном частного сектора, при условии, что такое сотрудничество дает возможности для достижения целей, поставленных перед органами государственной власти штата и органами местного самоуправления. Государственночастное партнерство должно реализовываться при условии планирования, контроля, регулирования, вмешательства и надзора со стороны органов исполнительной власти штата или органов местного 1102
Ley del Estado de Guerrero de Asociaciones Público-Privadas para el Estado de Guerrero № 801 de 8 de julio de 2011 // Periódico Oficial del Gobierno del Estado. – 13 de septiembre de 2011. – № 73. . 1103 Ley de Proyectos de Asociaciones Público-Privadas para el Estado de Baja California de 15 de octubre de 2009 // Periódico Oficial. – 30 de octubre de 2009. – № 48. Tomo CXVI, Sección II. .
297
самоуправления в пределах их компетенции. Все проекты, согласно данному закону, в любом случае должны соответствовать планам по развитию. При участии в проектах государственно-частного партнерства всегда необходимо учитывать, что деятельность инвесторов зависит от государственного интереса. Это означает, что создание и развитие объектов инфраструктуры или предоставление государственных услуг всегда является предметом такого рода соглашений. Договаривающиеся стороны при осуществлении проектов в рамках государственно-частных партнерств должны принимать все необходимые меры для обеспечения непрерывности предоставления услуг. Отметим также, что в настоящее время ведется работа по созданию Закона о государственно-частном партнерстве в штате Тласкала1104.
§ 2.16. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Нидерландах Применение института государственно-частных партнерств в Нидерландах вводилось постепенно, начиная с 1999 года, после проведения ряда исследований и всестороннего изучения данного вопроса в сфере экономики1105. Центр знаний в области государственно-частных партнерств при Министерстве финансов Нидерландов, созданный в 1999 году с целью сбора и анализа соответствующей информации и опыта для разработки эффективных правил осуществления сотрудничества между государственным сектором и частным1106, в первые годы своей 1104
Presenta Coltlax proyectos a la Comisión de Finanzas // La Jornada de oriente. – 08.03.2012 . 1105 Marken, van P. PPP in the Netherlands // Public Service Review: European Union. – 2001, Autumn. – P. 104–105. – P. 104. ; Update on Best International Practices in Public Private Partnership with Regards to Regional Policy Issues: Review Report, November 2005 / Atkins. European Bank for Reconstruction and Development. – Birmingham, 2005. – 192 p. – P. 30. . 1106 Update on Best International Practices in Public Private Partnership with Regards to Regional Policy Issues: Review Report, November 2005 / Atkins. European Bank for Reconstruction and Development. – Birmingham, 2005. – 192 p. – P. 30.
298
деятельности установил основы осуществления государственночастных партнерств. Это, в частности, основные условия, выполнение которых необходимо для эффективной реализации проектов в рамках такого рода сотрудничества, некоторые элементы данного механизма, позволяющие производить изменения в реализации проектов соответственно обстоятельствам, руководящие принципы использования финансовых инструментов органами государственной власти, стандартные договоры о государственно-частных партнерствах разного рода, а также различные рекомендации по эффективному и надлежащему применению положений директив Европейского Союза о государственных закупках. Кроме того, в качестве меры по введению широкого применения государственночастных партнерств в обеспечении инфраструктуры было введено в действие в качестве пилотных более 30 наиболее масштабных и перспективных проектов в рамках государственно-частных партнерств по обеспечению дорожной, транспортной и железнодорожной инфраструктуры, городского развития, сельскохозяйственной инфраструктуры, скотоводства и сферы образования1107. В 2006 году название Центра и его организационная структура были изменены. Центр стал носить название Управления активами государственно-частных партнерств и осуществлять свою деятельность в качестве информационного центра с полномочиями выработки рекомендаций для органов государственной власти. Управление предоставляло информационную поддержку частному сектору, а также обеспечивало сотрудничество между государственным и частным секторами путем разработки правил и основных принципов реализации такого сотрудничества, а также путем обмена опытом и технологиями1108. В дальнейшем название данного органа в сфере государственно-частных партнерств в Нидерландах снова изменилось, на настоящий момент осуществляет свою деятельность Отдел государственно-частных инвестиций Министерства финансов 1107
Marken, van P. PPP in the Netherlands // Public Service Review: European Union. – 2001, Autumn. – P. 104–105. 1108 Scheenstra E. The Netherlands // PPP in Europe. – London: CMS Legal Services EEIG, 2010. – 154 p. – P. 76–82. – P. 76. .
299
Нидерландов (Afdeling Publiek-Private Investeringen), предоставляющий консультации органам государственной власти по реализации крупных комплексных инвестиционных проектов совместно с частными предприятиями1109. На настоящий момент в Нидерландах действует также Комитет по частному финансированию инфраструктуры – независимый консультативный орган, созданный совместно Министерством транспорта, общественных работ и водного хозяйства и Министерством финансов в сентябре 2007 года. Со стороны частного сектора также были сделаны определенные шаги к стандартизации реализации проектов в рамках государственно-частных партнерств, эффективному обмену опытом и информацией путем создания организаций по развитию 1110 государственно-частных партнерств . В качестве примера можно привести Сообщество государственно-частных партнерств Нидерландов, предоставляющее, кроме того, доступ к базам данных такого рода проектов1111. В Нидерландах не существует специальных нормативноправовых актов, регулирующих осуществление государственночастных партнерств, однако реализация проектов в рамках такого рода сотрудничества в соответствии с действующим законодательством в принципе разрешена. В зависимости от сферы реализации проекта, применяются различные нормативно-правовые акты, имеющие действие на национальном уровне, уровне провинций и на уровне общин1112. В качестве правовых основ государственно-частного партнерства в Нидерландах, прежде всего, выступают директивы Европейского Союза о госзакупках, процедурах тендеров и т.д. Следует также отметить Декрет Нидерландов о государственных закупках и правилах проведения тендеров на общественные работы, поставки и услуги от 16.07.20051113, вступивший 1109
Afdeling Publiek-Private Investeringen (PPI) // . 1110 Scheenstra E. The Netherlands // PPP in Europe. – London: CMS Legal Services EEIG, 2010. – 154 p. – P. 76–82. – P. 76. 1111 PPS Netwerk Nederland // . 1112 Scheenstra E. The Netherlands // PPP in Europe. – London: CMS Legal Services EEIG, 2010. – 154 p. – P. 76–82. – P. 78. 1113 Besluit van 16 juli 2005, houdende regels betreffende de procedures voor het gunnen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten (Besluit
300
в силу 01.12.2005 и имплементировавший в законодательство этой страны положения Директивы 2004/18/EC Европейского Парламента и Совета от 2004 года о процедурах заключения контрактов на выполнение работ, поставок и общественных услуг. А также Декрет Нидерландов о регулировании порядка заключения контрактов в секторах водных ресурсов, энергетики, транспорта и почтовых услуг от 16.07.20051114, также вступивший в силу 01.12.2005 и имплементировавший положения Директивы Европейского Парламента и Совета от 31.03.2004 № 2004/17/EC о процедурах проведения закупок для объектов хозяйствования в отраслях почтовой связи, энергии, транспорта и водоснабжения. Интерес данные нормативные правовые акты для настоящего исследования представляют тем, что в Декрете о государственных закупках и правилах проведения тендеров на общественные работы, поставки и услуги содержатся положения о концессиях на выполнение общественных работ. Так, в параграфе 14 Декрета о государственных закупках и правилах проведения тендеров содержатся положения о требованиях, предъявляемых к концессионным соглашениям на выполнение общественных работ. В обоих указанных декретах содержится уточнение, что их положения не применяются к концессионным соглашениям на предоставление услуг. Особенностью данных декретов является то, что они применяются в отношении договоров стоимостью выше определенных устанавливаемых ими значений. В остальных случаях осуществление государственных закупок и заключение концессионных договоров регулируется Правилами проведения тендеров на общественные работы от 2012 года1115.
aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten) // . 1114 Besluit van 16 juli 2005, houdende regels betreffende de procedures voor het gunnen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten (Besluit aanbestedingen speciale sectoren) // . 1115 Aanbestedingsreglement werken 2012 // ; Scheenstra E. The Netherlands // PPP in Europe. – London: CMS Legal Services EEIG, 2010. – 154 p. – P. 76–82. – P. 79.
301
Деятельность органов государственной власти, устанавливающая условия осуществления экономической деятельности, регулируется основными принципами Договора об учреждении Европейского сообщества, к которым относится принцип недискриминации, равноправия, транспарентности, взаимного признания и пропорциональности. То есть любое сотрудничество с частным сектором должно соответствовать данным принципам. Кроме того, любая деятельность органов государственной власти подлежит регулированию общими принципами надлежащего управления, которые представляют собой принципы взаимоотношений между органами государственной власти и гражданами, вытекающие из прецедентного права Нидерландов и частично закрепленные в Общем законе об административном праве1116.1117 Органы местного самоуправления в Нидерландах имеют право заключать договоры о государственно-частных партнерствах лишь с разрешения руководства соответствующей провинции. Привлечение частного сектора к участию в обеспечении инфраструктуры на местном уровне применялось в течение последних десятилетий, главным образом, для предоставления услуг общественного транспорта, услуг по очистке воды, жилищному строительству и строительству школ1118. Наиболее распространенной моделью государственно-частных партнерств в Голландии является так называемая модель «комплексных контрактов», реализуемая на основе модели, в мировой практике обозначаемой аббревиатурой DBFM и подразумевающей проектирование, строительство, финансирование и поддержку (обеспечение и техническое обслуживание) объекта инфраструктуры. В рамках данной модели последовательные этапы реализации проекта являются интегрированными. Чаще всего органы государственной власти, заключая договор о государственно-частном партнерстве, разрабатывают основные функциональные требования к 1116
Wet van 4 juni 1992, houdende algemene regels van bestuursrecht (Algemene wet bestuursrecht) // . 1117 Update on Best International Practices in Public Private Partnership with Regards to Regional Policy Issues: Review Report, November 2005 / Atkins. European Bank for Reconstruction and Development. – Birmingham, 2005. – 192 p. – P. 31. 1118 Update on Best International Practices in Public Private Partnership with Regards to Regional Policy Issues: Review Report, November 2005 / Atkins. European Bank for Reconstruction and Development. – Birmingham, 2005. – 192 p. – P. 32.
302
проекту без указания способов их достижения, что предоставляет частному партнеру определенную свободу выбора и не может не сказываться на эффективности его деятельности в рамках договора, так как уже на этапе проектирования существует возможность учитывать дальнейшие затраты на техническое обслуживание и эксплуатацию объекта1119. Первыми проектами государственно-частного партнерства в Нидерландах стали автодорога регионального значения A59 в центральной части Голландии и национальная трасса № 31 на севере страны, а также сеть высокоскоростных железных дорог1120. В качестве одного из наиболее ярких примеров проектов, реализованных в рамках государственно-частных партнерств, можно привести высокоскоростную железнодорожную линию HSL-Zuid, проходящую между Амстердамом и границей с Бельгией, протяженность которой составляет 125 километров. Далее эта магистраль идет на Брюссель и Париж. Стоимость этого проекта составила около 2,6 млрд. долларов США. Для реализации проекта была создана специальная проектная компания HSL, которая осуществляет управление консорциумом компаний, представляющих частного партнера по контракту жизненного цикла. В их число входят организации, осуществляющие строительство (консорциум Infrarail), выполняющие функции инфраструктурного провайдера (консорциум Infraspeed) и отвечающие за управление движением транспорта по автомагистралям (консорциум High Speed Alliance). Государственным партнером выступает Министерство транспорта, общественных работ и управления водными ресурсами Нидерландов. Согласно контракту жизненного цикла, правительство Нидерландов перечисляет провайдеру ежегодный платеж за обеспечение доступности инфраструктуры железнодорожной магистрали HSL, что позволяет провайдеру инфраструктуры компенсировать свои расходы на содержание объекта и обеспечить возврат инвестиций. Размер предусмотренного платежа за доступность инфраструктуры находится 1119
Update on Best International Practices in Public Private Partnership with Regards to Regional Policy Issues: Review Report, November 2005 / Atkins. European Bank for Reconstruction and Development. – Birmingham, 2005. – 192 p. – P. 31. 1120 Ян ван Шонхофен, советник по инфраструктуре и ГЧП при постоянном представительстве Нидерландов при отделении ООН: Инфраструктуры много не бывает // . – 15.03.2012.
303
в непосредственной зависимости от фактической доступности объекта1121. Еще одним примером реализации проекта государственночастного партнерства также является программа развития теплоснабжения города Дельфта, что на юге Голландии. Согласно принятой в 2001 году энергетической стратегии Дельфта на период с 2003 по 2012 год в окрестностях города запланировано строительство ТЭЦ мощностью 24 МВт, которая будет обеспечивать как уже существующие, так новые жилые здания тепловой и электрической энергией (охват рассчитан примерно на 20 тыс. домов). При этом город будет гармонично встроен в общегосударственную электроэнергетическую систему. В некоторых вновь возводимых жилых кварталах планируется установка децентрализованных источников теплоснабжения1122.
§ 2.17. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Новой Зеландии В 2000-х годах в публичном секторе Новой Зеландии, в особенности – в органах местного самоуправления, наблюдается повышение интереса к различным формам и механизмам государственно-частного партнерства1123. В значительной степени это вызвано тем, что сегодня Новая Зеландия является одной из ряда стран, в которых уровень развития собственной инфраструктуры отстает от темпов роста экономики страны. В рамках государственно-частного партнерства в настоящее время в Новой Зеландии реализуются проекты строительства и 1121
Глумов Е.А. Концессия и контракт жизненного цикла: повышение эффективности бюджетных и инвестиционных расходов // Государственно-частное партнерство: Практика. Проблемы. Перспективы / Под общ. ред. Х.М. Салихова и А.А. Зверева. – М., 2011. – 398 с. – С. 208–215. – С. 213–214. 1122 New district heating company in Delft // . Цит. по: Зябкин А.С. Сравнительный анализ зарубежной и российской практики реализации проектов развития теплоэнергетики с использованием механизмов государственно-частного партнерства // Вестник ОрелГИЭТ. – 2011. – № 3. – С. 125–134. – С. 126. . 1123 Achieving public sector outcomes with private sector partners / Overview by the Auditor-General / K.B. Brady. – Wellington (New Zealand), 2006. – 85 p. .
304
эксплуатации стадиона в Окленде, очистных систем в Веллингтоне, дорожной инфраструктуры Auckland’s Grafton Gully, развития территорий, населенных аборигенными народами иви и маори1124, и мн. др. Концепция государственно-частного партнерства для Новой Зеландии не является новой, поскольку с 1990-х годов различные схемы государственно-частного партнерства реализовывались на уровне местного самоуправления с целью строительства и эксплуатации инфраструктурных объектов, таких, как дороги общего пользования, вывоз мусора, эксплуатация стадионов и иных спортивных объектов. Тем не менее, как указывает новозеландская исследовательница Саша Мюллер, его использование было, скорее, эпизодическим и лишь по нескольким крупным проектам в форме государственно-частного партнерства. В отличие от Великобритании и Австралии, в Новой Зеландии центральное правительство не столь активно поощряет применение государственно-частного 1125 партнерства . Как указывает Роберт Лонегэн, споры по вопросам использования частного финансирования в Новой Зеландии для помощи в преодолении дефицита инфраструктуры были в значительной степени сосредоточены на дополнительных возможностях в смысле предоставления доступа к новым источникам финансирования и преодоления структурных проблем, чтобы обеспечить более высокий уровень инвестиций в дополнение к государственным активам в определенных проектах. Поэтому дискуссия была сосредоточена на «дефиците финансирования» и на необходимости «преодоления этих недостатков». Выводом из этой дискуссии является то, что если проект может финансироваться с помощью обычных средств, то так и следует делать, а частное финансирование будет использоваться только там, где проекты не могут финансироваться с помощью обычных средств1126.
1124
McMeeking S., Tahu N. Public private partnerships, inter-iwi co-investment and economic development // . 1125 Mueller S. Public-Private Partnerships in New Zealand // Partenariats public-privé: Rapports du XVIIIe congrès de l'académie internationale de Droit comparé / Sous la direction de François Lichère. – Bruxelles: Bruylant; Groupe De Boeck s.a., 2011. – XV; 532 p. – P. 425–435. – P. 425. 1126 Lonergan R. Private Financing of Public Assets: Practical and Policy Problems. – 2004. – 21 p. – P. 19.
305
Недостаточная развитость применения механизмов государственно-частного партнерства в Новой Зеландии во многом определяется тем, что в этой стране законодательно не установлено определение государственно-частного партнерства, а также не существует всеобъемлющих законодательных и политических рамок для государственно-частного партнерства. Тем не менее, в последние 10 лет появился целый ряд докладов государственного и частного секторов о необходимости более организованного и широкого применения государственночастных партнерств. Несколько правительственных учреждений опубликовали отчеты о целесообразности партнерства с частным сектором, основывающие свои выводы в большей мере на сравнении существующего опыта государственно-частного партнерства за рубежом, в частности – в Великобритании и Австралии1127. Государственно-частные партнерства могут принимать различные формы, но обязательные его характеристики в Новой Зеландии нижеследующие1128: – государственное учреждение заключает договор с частной компанией или консорциумом (организованное генеральным подрядчиком объединение инвесторов, инжиниринговых фирм, строительных компаний и управляющих компаний) в целях обеспечения финансирования и организации проектирования, строительства и текущей работы объекта («текущие операции» могут включать в себя предоставление полного спектра услуг или только обеспечение технической эксплуатации объекта); – договор, как правило, заключается на 20–30 лет либо на значительную часть срока жизнедеятельности объекта; . 1127 Katz D. Financing Infrastructure Projects: Public Private Partnerships (PPPs) / New Zealand Treasury (Policy Perspectives Paper 06/02). – Wellington (New Zealand), 2006. – iii; 11 p. ; Heiler T. Public and Private Sector Partnerships. Review of International Models and Experiences / Ministry of Agriculture and Forestry (MAF Technical Paper № 2002/09). – Christchurch (New Zealand): Heiler and Associates Ltd, 2002. – 18 p. . 1128 Katz D. Financing Infrastructure Projects: Public Private Partnerships (PPPs). – P. 2; Managing the implications of public private partnerships / Controller and AuditorGeneral. – Wellington (New Zealand), 2011. – 40 p. – P. 9. .
306
– по окончании контракта контроль над объектом, как правило, возвращается государству или муниципалитету; – передача рисков от государственного сектора к частному сектору; – система вознаграждения по итогам работ; – акцент на предоставление услуг. В Новой Зеландии, как правило, нет каких-то специальных юридических препятствий для реализации государственно-частных партнерств, за исключением следующих: 1. Ряд финансовых требований и ограничений установлен статьей 16 Закона Новой Зеландии «О публичном аудите» от 2001 года. 2. Закон Новой Зеландии от 2004 года ограничил возможности властей заключать договоры на управление учреждениями исполнения наказаний, запретил любое участие частного сектора в строительстве и содержании тюрем и установил требование о том, что функционирование тюрем должно обеспечиваться только государством. При этом следует отметить, что тюрьма г. Окленда была построена в 2000 году и функционировала по схеме государственно-частного партнерства, однако в 2004 году был принят указанный закон, ликвидировавший такую возможность1129. Недавно внесенные в Закон изменения смягчили эти запреты1130, и Департамент исправительных учреждений сегодня реализует региональные программы развития тюрем с привлечением схем государственно-частного партнерства1131. 3. Статья 130 Закона Новой Зеландии «О местном самоуправлении» от 2002 года ограничивает возможности заключения контрактов государственно-частного партнерства на услуги в области управления водоснабжением и водоотводом (водным хозяйством). Но к сегодняшнему дню и этот запрет оказался в значительной степени смягчен1132. 1129
Mueller S. Public-Private Partnerships in New Zealand // Partenariats public-privé: Rapports du XVIIIe congrès de l'académie internationale de Droit comparé / Sous la direction de François Lichère. – Bruxelles: Bruylant; Groupe De Boeck s.a., 2011. – XV; 532 p. – P. 425–435. – P. 430. 1130 Corrections (Contract Management of Prisons) Amendment Act 2009. 1131 McMeeking S., Tahu N. Public private partnerships, inter-iwi co-investment and economic development // . 1132 Mueller S. Public-Private Partnerships in New Zealand // Partenariats public-privé: Rapports du XVIIIe congrès de l'académie internationale de Droit comparé / Sous la
307
4. Закон Новой Зеландии «Об управлении наземным транспортом» № 118 от 12.11.2003 (в ред. на 10.05.2011) 1133 предусматривает ряд ограничений реализации схем ГЧП в области дорожной инфраструктуры – применительно к автомобильным дорогам общего пользования. Указанный Закон Новой Зеландии ограничивает возможность взимать дорожные сборы в недавно построенной инфраструктуре. Проекты государственно-частного партнерства, направленные на повышение параметров или поддержание существующей инфраструктуры, не могут быть профинансированы за счет взимания платы с пользователей. Кроме того, секция 56 (6) предусматривает, что «концессионные соглашения не должны содержать какие бы то ни было положения, ограничивающие граждан и препятствующие устойчивому развитию транспортных систем – таких, как государственный транспорт». В Новой Зеландии по сей день отсутствуют специальные профильные акты, регулирующие государственно-частное партнерство. Нормативно-правовое регулирование в этой области рассредоточено по множеству действующих законов. Так, Закон Новой Зеландии № 69 от 22.07.1991 1134 (с последующими изменениями) содержит дефиниции понятий «частные дороги», устанавливает условия проведения тендеров, ряд иных норм, имеющих прямое или косвенное отношение к государственно-частному партнерству. Закон Новой Зеландии «О ликвидации последствий землетрясения Кэнтербери» от 18.04.2011 № 121135 создал некоторые механизмы, позволяющие привлекать частные инвестиции в формах государственно-частного партнерства для реализации соответствующих целей. С 2008 года правительство Новой Зеландии существенно изменило свое отношение к государственно-частному партнерству и свою политику в этой области. Кабинет министров решил использовать механизмы государственно-частного партнерства для
direction de François Lichère. – Bruxelles: Bruylant; Groupe De Boeck s.a., 2011. – XV; 532 p. – P. 425–435. – P. 433. 1133 Land Transport Management Act № 118, 12 November 2003 // . 1134 Resource Management Act № 69, 22 July 1991 // . 1135 Canterbury Earthquake Recovery Act № 12, 18 April 2011 // .
308
создания инфраструктуры и поддерживать такие проекты более централизованно и формализованно1136. В настоящее время в Новой Зеландии отсутствует орган центральной исполнительной власти по координации проектов государственно-частного партнерства и содействию их применению. Некоторыми полномочиями в области государственно-частного партнерства наделен созданный в 2004 году Новозеландский совет по инфраструктурному развитию (New Zealand Council For Infrastructure Development)1137, занимающийся инфраструктурными и инвестиционными проектами. Именно этот Совет инициировал несколько лет назад дискуссию об основной проблеме новозеландской публичной инфраструктуры – о сети автомобильных дорог, а также о необходимости активизации привлечения частного капитала в эту сферу1138. Министр финансов Новой Зеландии в 2011 году объявил, что правительство намерено вложить 7,5 млрд. новозеландских долларов в инфраструктуру до 2014 года, для чего центральное правительство будет более активно использовать государственно-частные партнерства. Как пишет Саша Мюллер, ситуация с государственночастными партнерствами в Новой Зеландии может кардинально измениться в самом ближайшем будущем. Например, правительство планирует потратить в ближайшие годы 1,5 млрд. новозеландских долларов на модернизацию и расширение существующей инфраструктуры широкополосной связи в Новой Зеландии. Это планируется сделать, по крайней мере, частично за счет использования механизмов государственно-частного партнерства. Кроме того, Министерство финансов создало Национальное подразделение по инфраструктуре и Национальный совет по инфраструктуре, которые разрабатывают 20-летний национальный план развития инфраструктуры. Этот план может включать в себя 1136
Managing the implications of public private partnerships / Controller and Auditor General. – Wellington (New Zealand), 2011. – 40 p. – P. 7. . 1137 . 1138 The Environment for Public-Private Partnerships in New Zealand / A Discussion Paper Prepared for the New Zealand Council For Infrastructure Development / Ascari Partners Ltd. – Auckland (New Zealand), 2005. – 26 p. – P. 6. .
309
более конкретные руководящие принципы для государственных структур по применению схем государственно-частного партнерства в инфраструктурных проектах1139.
§ 2.18. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Перу Практический опыт государственно-частного партнерства в Перу официально ведется от 1998 года, когда был запущен проект строительства линии электропередач Мантаро – Сокабайя (Línea de Transmisión Electrica Mantaro-Socabaya)1140. Нормативную основу этого проекта составил Законодательный декрет № 839 от 19.08.1996, введший в действие Закон о поощрении привлечения частных инвестиций в создание публичной 1141 инфраструктуры и в предоставление публичных услуг . Этот акт считается одним из первых нормативных актов в правовом обеспечении государственно-частного партнерства (в современном понимании) в Перу. В Перу государственно-частное партнерство реализуется преимущественно в форме концессии, то есть договора, подписанного между государством и предприятием либо консорциумом предприятий, посредством которого государство (на национальном или региональном уровне) либо муниципалитет обеспечивает реализацию и эксплуатацию определенных общественных работ в инфраструктуре или предоставление инфраструктурных и иных публичных услуг в определенные сроки. Такое государственно-частное партнерство
1139
Mueller S. Public-Private Partnerships in New Zealand // Partenariats public-privé: Rapports du XVIIIe congrès de l'académie internationale de Droit comparé / Sous la direction de François Lichère. – Bruxelles: Bruylant; Groupe De Boeck s.a., 2011. – XV; 532 p. – P. 425–435. – P. 435. 1140 Las Asociaciones Público Privadas en el Perú y los 10 proyectos priorizados para el 2012 // . – 17.02.2012. 1141 Decreto Legislativo № 839 de 19.08.1996 – Ley de Promoción de la Inversión Privada en Obras Públicas de Infraestructura y de Servicios Públicos // .
310
предполагает прямое предоставление публичных услуг потребителям со стороны частного предприятия1142. Согласно Конституции Перу, «государство признает экономическое многообразие. Национальная экономика основывается на сосуществовании различных форм собственности и предпринимательства. Только на основании прямо выраженных предписаний закона допускается субсидиарное осуществление государством предпринимательской деятельности, в прямой или косвенной форме, при условии ее соответствия в наивысшей степени публичному интересу либо явной национальной пользе. Предпринимательская деятельность подчиняется одним и тем же нормам права, независимо от того, осуществляется она частными лицами или государством» (статья 60). При этом, согласно статье 62 Конституции Перу, «свобода договора гарантирует сторонам возможность заключения договора, не противоречащего действующим нормам закона. Условия договора не могут быть изменены законом или иными нормативными актами. Споры, вытекающие из договорных отношений, разрешаются только в арбитражном или судебном порядке с применением механизмов защиты, предусмотренных договором или законом. Посредством контрактов, имеющих силу закона, государство может давать гарантии или предоставлять обеспечение. Указанные контракты могут быть изменены на законодательном уровне, без ущерба для механизмов защиты, упомянутых в предыдущем абзаце»1143. Указанные статьи являются конституционно-правовыми основами государственно-частного партнерства в Перу. Корпус нормативных правовых актов, регулирующих концессии, также включает следующие акты1144:
1142
Las asociaciones público privadas en el Perú / Agencia de Promoción de la Inversión Privada. – Lima (Perú): ProInversión, 2005. – 12 p. – P. 4. . 1143 Конституции государств Америки: В 3 т. / Под ред. Т.Я. Хабриевой. – Т. 3: Южная Америка. – М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2006. – 1168 с. – С. 803–804. 1144 Marco Legal // . См. также: .
311
– Закон от 19.05.2008 № 29230 о стимулировании местных и региональных государственных инвестиций с участием частного сектора1145; – Законодательный декрет от 03.06.2008 № 1012 – Рамочный Закон о государственно-частном партнерстве для создания производственной занятости и об установлении нормативного правового обеспечения ускорения процесса продвижения частных инвестиций1146; – Президентский Указ от 08.12.2008 № 147‐2008‐EF «Об утверждении Регламента к Закону о стимулировании местных и региональных государственных инвестиций с участием частного сектора – Закону № 29230»1147; – Президентский Указ от 08.12.2008 № 146‐2008‐EF – Регламент к Законодательному Декрету № 1012 об утверждении Рамочного Закона о государственно-частном партнерстве для создания производственной занятости и об установлении нормативного правового обеспечения ускорения процесса 1148 продвижения частных инвестиций ; – Законодательный декрет от 03.06.2008 № 1017 – Закон о государственной контрактации1149; – Президентский Указ от 31.12.2008 № 184‐2008‐EF – Регламент к Законодательному Декрету № 10171150; 1145
Ley de 19.05.2008 № 29230 que Impulsa la Inversión Pública Regional y Local con Participación del Sector Privado // Boletin oficial el Peruano. – 20 de Mayo de 2008. . 1146 Decreto Legislativo de 03.06.2008 № 1012 // ; . 1147 Decreto Supremo de 08.12.2008 № 147-2008-EF «Aprueban el Reglamento de la Ley que Impulsa la Inversión Pública Regional y Local con Participación del Sector Privado – Ley № 29230» // . 1148 Decreto Supremo de 08.12.2008 № 146‐2008‐EF – Reglamento del Decreto Legislativo № 1012 que aprueba la Ley Marco de Asociaciones Público-Privadas para la generación del empleo productivo y dicta normas para la agilización de los procesos de promoción de la inversión privada // Boletin oficial el Peruano. – 9 de Diciembre de 2008. ; . 1149 Decreto Legislativo de 03.06.2008 № 1017 que aprueba la Ley de contrataciones del Estado // .
312
– Законодательный декрет от 20.06.2008 № 1031 о содействии повышению эффективности государственных предприятий1151; – Законодательный декрет № 674 от 1991 года; – Декрет-Закон от 06.11.1990 № 25844 – Закон о концессиях в области электроэнергетики1152. Основным нормативно-правовым актом, регулирующим отношения в виде государственно-частного партнерства, является Законодательный декрет от 03.06.2008 № 10121153, введший в действие Рамочный Закон о государственно-частном партнерстве для создания производственной занятости и об установлении нормативного правового обеспечения ускорения процесса продвижения частных инвестиций. Этот Законодательный декрет установил рамочное регулирование государственно-частных партнерств, содержал нормы, способствующие привлечению частных инвестиций в публичный сектор, в том числе закрепил в перуанском законодательстве понятие государственно-частного партнерства, основные способы осуществления, а также принципы реализации проектов в рамках государственно-частных партнерств. В соответствии со статьей 3 указанного Законодательного декрета, «государственно-частное партнерство является одной из разновидностей участия частных инвестиций, включающих в том числе опыт, знания, оборудование, технологии, в рамках которой происходит распределение ресурсов и рисков, причем последние, как правило, несет на себе по большей части именно частный сектор, с целью создания, развития, улучшения, эксплуатации, содержания и технического обслуживания публичной инфраструктуры или 1154 предоставления публичных услуг» . 1150
Decreto Supremo de 31.12.2008 № 184-2008-EF – Reglamento de la Ley de contrataciones del Estado // . 1151 Decreto Legislativo № 1031 de 20.06.2008 que promueve la eficiencia de la actividad empresarial del Estado // . 1152 Decreto Ley de 06.11.1990 № 25844 – Ley de concesiones eléctricas // . 1153 Desarrollo de Asociaciones Público-Privadas en el Perú / Ministerio de Economía y Finanzas. – Lima (Perú), 2008. – 149 p. – P. 11. . 1154 Decreto Legislativo de 03.06.2008 № 1012 // ; ; Aldunate E. PPS en América Latina. Experiencias de Brasil, Chile, Colombia y Perú / ILPES/CEPAL // . 1155 Decreto Legislativo de 03.06.2008 № 1012 // ; . 1156 Aldunate E. PPS en América Latina. Experiencias de Brasil, Chile, Colombia y Perú / ILPES/CEPAL // . 1157 Decreto Legislativo de 03.06.2008 № 1012 // ; . 1158 Decreto Supremo № 027-2003-VIVIENDA de 3 de octubre de 2003 – Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano // ; . 1159 Hugo Quijada Tacuri V. Regulación catastral y asociaciones públicas privadas // . 1160 Las asociaciones público privadas en el Perú / Agencia de Promoción de la Inversión Privada. – Lima (Perú): ProInversión, 2005. – 12 p. – P. 4. 1161 Las asociaciones público privadas en el Perú / Agencia de Promoción de la Inversión Privada. – Lima (Perú): ProInversión, 2005. – 12 p. – P. 6. 1162 Las asociaciones público privadas en el Perú / Agencia de Promoción de la Inversión Privada. – Lima (Perú): ProInversión, 2005. – 12 p. – P. 8.
315
В соответствии с моделью государственно-частных партнерств, наиболее часто применяемой в Перу при осуществлении сотрудничества с Министерством экономики и финансов, Агентством по содействию привлечению частных инвестиций и Министерством транспорта и связи, основными выплатами, осуществляемыми государством концессионеру, являются, во-первых, ежегодные выплаты за выполнение работ, направленные на возмещение реальных расходов на строительство, улучшение или восстановление объекта инфраструктуры, а во-вторых, ежегодные выплаты за обслуживание и эксплуатацию1163. Можно привести некоторые примеры реализации проектов государственно-частных партнерств в Перу. Так, первостепенное внимание уделяется привлечению частных инвестиций и реализации проектов по развитию и обеспечению социальной инфраструктуры и предоставлению публичных услуг в сфере энергетики, портового и аэропортового проектирования и строительства, обеспечению и развитию наземного транспорта, туризма, сельского хозяйства, строительства и обеспечению деятельности пенитенциарных учреждений, а также в сфере развития телекоммуникаций1164. Так, в сфере энергетики можно отметить реализацию таких проектов, как: – строительство линий связи Трухильо – Чиклайо (Trujillo – Chiclayo), Моебамба – Икитос (Moyobamba – Iquitos); – строительство газопровода в Трухильо; – строительство многоцелевого Северного причала в Кальяо (Terminal Norte Multipropósito del Callao)1165; – строительство портового вокзала в Икитосе и в Сан-Хуан-деМаркона1166 (строительство последнего в настоящее время приостановлено, поскольку план проекта был принят без проведения 1163
Las asociaciones público privadas en el Perú / Agencia de Promoción de la Inversión Privada. – Lima (Perú): ProInversión, 2005. – 12 p. – P. 8–9. . 1164 Principales Proyectos / Ministerio de Economica y Finanzas // . 1165 . 1166 Principales Proyectos / Ministerio de Economica y Finanzas // .
316
какого-либо конкурса или тендера, и сейчас приоритетной является реализация иного проекта)1167. Заявлен проект государственно-частного партнерства по строительству крупного международного аэропорта Чинчеро-Куско (Aeropuerto Internacional de Chinchero‐Cusco)1168. Одной из проблем, возникающих при осуществлении государственно-частных партнерств в Перу, равно как и одной из причин, почему такого рода сотрудничество характеризуется низким уровнем дохода для частных партнеров, являются высокие риски, бремя которых, как правило, несет именно частный партнер. Однако нельзя не отметить, что такого рода проекты имеют высокую социальную значимость, поэтому государство, в целях содействия привлечению частных инвестиций для участия в развитии и обеспечении инфраструктуры, а также предоставлении государственных услуг, контролирует, путем принятия соответствующих мер и некоторых обязательств, вероятность возникновения и размеры таких рисков, а также уровень доходности проектов в рамках государственно-частных партнерств1169. В связи с этим было издано Постановление Министерства экономики и финансов № 496-2007-EF/75, установившее нормы в отношении доходов, получаемых от реализации проектов, а также Постановление Генерального директора Генерального управления по экономическим и социальным вопросам № 004-2007-EF/65.01, так же касающееся вопросов, связанных с доходами от эксплуатации проектов, реализуемых в рамках государственно-частных партнерств в виде концессионных соглашений1170.
1167
Terminal Portuario de San Juan de Marcona / ProInversion // . 1168 . 1169 Pasivos Contingentes / Ministerio de Economica y Finanzas // ; Huapaya Nava M. Asociación Público Privada con participación de empresas del Estado // Gestión Pública y Desarrollo. – 2011, Setiembre. – P. А5–А7. . 1170 Pasivos Contingentes / Ministerio de Economica y Finanzas // .
317
Несмотря на проблемы, процесс развития института государственно-частного партнерства в Перу был достаточно активным и с положительными в целом результатами. Однако, учитывая большие инвестиционные потребности страны в обеспечении инфраструктуры, важно дальнейшее развитие этого института, чтобы помочь преодолеть отставание имеющейся инфраструктуры от потребностей страны. В 2012 году в Перу было заявлено 10 приоритетных проектов государственно-частного партнерства с суммарной ценой в 1 млрд. долларов США1171. Основным органом, осуществляющим управление в сфере государственно-частного партнерства, выступает перуанское Агентство по содействию привлечению частных инвестиций «Proinversion» (Agencia de Promoción de la Inversión Privada – Perú («Proinversion»))1172. Это Агентство разрабатывает и осуществляет национальную политику в области содействия привлечению частных инвестиций, а также осуществляет контроль за выполнением обязательств по оплате со стороны инвесторов, участвует в международных переговорах по инвестиционным соглашениям, представляет консультации органам государственной власти1173.
§ 2.19. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Португалии В Португалии проекты государственно-частного партнерства сегодня активно реализуются в области здравоохранения 1174, строительства и эксплуатации транспортной инфраструктуры, энергетики1175 и др.
1171
Las Asociaciones Público Privadas en el Perú y los 10 proyectos priorizados para el 2012 // . – 17.02.2012. 1172 . 1173 Agencia de promoción de la inversión privada // . 1174 Auditoria ao Programa de Parcerias Público. Privadas da Saúde. Primeira vaga de Hospitais. – Lisboa: Tribunal de contas, 2009. – 93 p. . 1175 Rosas C. Parcerias Público-Privadas // .
318
Постоянная поддержка инфраструктурных проектов государственно-частного партнерства в Португалии в основном обусловлена необходимостью модернизации инфраструктуры с целью повышения потенциала роста страны. В основном они применялись в транспортной отрасли, в том числе при строительстве второго моста Тежу, Северной и Западной платных дорог, а также запуске программы по строительству дублеров платных автомобильных дорог в рамках строительства шоссе с целью повышения уровня безопасности и сокращения времени путешествия между Португалией и Испанией (дублер платной дороги Beiras Litoral/Alta, или проект SCUT)1176. В этой стране юридическая концепция государственно-частного партнерства (parceria público-privada) впервые появилась именно в законодательстве, до этого подобный термин не использовался ни в юридической литературе, ни на практике для обозначения правоотношений, которые обозначаются как государственно-частное партнерство, применялась традиционная концепция концессии и концессионных договоров. Как отмечает Педро Коста Гонсалвеш, профессор юридического факультета Университета Коимбры, неиспользование данного термина не означало отсутствия такого рода правоотношений на практике: к концу XX века довольно часто заключались контракты, которые по своей сути соответствовали контрактам, заключаемым сегодня в рамках государственно-частного партнерства. Так, в 1994 году закончилось строительство Моста Васко да Гама, начатое на основе концессионного договора, после 1997 года начали заключаться концессионные договоры, касавшиеся уплаты дорожных сборов1177. В португальском праве договор о государственно-частном партнерстве не является какой-то новой отдельной категорией контрактов, заключаемых с органами государственной власти. Действительно, такое понятие, как договор о государственно-частном партнерстве, охватывает категории обычных и основных 1176
Бизнес и власть в России: теория и практика взаимодействия / Под науч. ред. А.Н. Шохина; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». – М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2011. – 349 с. – С. 21. . 1177 Gonçalves P.C. Les contrats de Partenariat Public-Prive au Portugal // Partenariats public-privé: Rapports du XVIIIe congrès de l'académie internationale de Droit comparé / Sous la direction de François Lichère. – Bruxelles: Bruylant; Groupe De Boeck s.a., 2011. – XV; 532 p. – P. 445–462. – P. 445.
319
административных договоров и публичных договоров. Так, например, договоры о концессии общественных работ или административные договоры о предоставлении услуг представляют собой также и договоры о государственно-частном партнерстве. Такое положение дел является результатом того, что законодательное определение договора о государственно-частном партнерстве, по сути, относит к таким договорам все контракты, заключаемые между частным сектором и государством, но обладающие при этом рядом определенных характеристик и элементов1178. До 2003 года в Португалии не существовало специального законодательства, регулирующего институциональные государственно-частные партнерства. Было только лишь общее указание в законодательстве о местных предприятиях, связанное с выбором институционального частного партнера. Это состояние было изменено Кодексом о публичных договорах, который определяет публичный договор как «учредительный договор товарищества», заключенный с организацией, проводящей публичные торги (государством, муниципальным образованием, организацией публичного права и т.д.). Исходя из того, что подобного рода договоры квалифицируются как публичные, заключение учредительного договора товарищества, равно как и выбор участника договора организацией, проводящей публичные торги, должно происходить в открытой форме. Данное правило применяется к учредительным договорам товариществ, которые в доктринальной концепции считаются институциональными государственно-частными 1179 партнерствами . Закон Португалии «Об основах бюджетного регулирования» № 91/2001 от 20.08.20011180 создал ряд условий для дальнейшего развития института государственно-частного партнерства.
1178
Gonçalves P.C. Les contrats de Partenariat Public-Prive au Portugal // Partenariats public-privé: Rapports du XVIIIe congrès de l'académie internationale de Droit comparé / Sous la direction de François Lichère. – Bruxelles: Bruylant; Groupe De Boeck s.a., 2011. – XV; 532 p. – P. 445–462. – P. 447–450. 1179 Gonçalves P.C. Les contrats de Partenariat Public-Prive au Portugal // Partenariats public-privé: Rapports du XVIIIe congrès de l'académie internationale de Droit comparé / Sous la direction de François Lichère. – Bruxelles: Bruylant; Groupe De Boeck s.a., 2011. – XV; 532 p. – P. 445–462. – P. 447–450. 1180 Lei № 91/2001 de 20 de Agosto de 2001 – Lei de enquadramento orçamental // .
320
«Первой ласточкой» полноценного правового регулирования государственно-частного партнерства в Португалии явился принятый в 2002 году Декрет-Закон № 185/2002 от 20.08.20021181, установивший принципы и инструменты реализации государственно-частных партнерств в сфере здравоохранения. Указанный Декрет-Закон установил в преамбуле в качестве государственных приоритетов: – обеспечение большего учета и привлечение опыта инновационного менеджмента коммерческих организаций для решения государственных задач; – привлечение негосударственных инвестиций в систему здравоохранения Португалии, со все большим включением частного сектора в различных формах и договорных выражениях в управление предоставлением услуг в указанной сфере в целях прогрессивной рационализации функций финансирования и подрядных функций и оказания медицинской помощи. Декрет-Закон № 185/2002 от 20.08.2002 в своей преамбуле определил, что, поскольку здоровье граждан является неотъемлемым элементом благосостояния граждан, необходимо установление четких и на систематическую перспективу партнерских государственночастных отношений в этой области. Был сделан особый акцент на реформе здравоохранения и создании в рамках Национальной службы здравоохранения партнерства государственного и частного секторов посредством предоставления отдельных элементов управления и обеспечения совместно частному и публичному секторам, «в соответствии с принципами эффективности, отчетности, заключения контрактов и демонстрации преимуществ для здравоохранения». Целью государственно-частного партнерства в области здравоохранения (с применением элементов частного управления и финансирования) принципиально было обозначено улучшение услуг в области здравоохранения и распределение рисков и взаимной выгоды между государственными органами, которые несут ответственность за публичные службы здравоохранения, и частными организациями. Хотя основное внимание было уделено государственно-частным партнерствам в области организации медицинской помощи, 1181
Decreto-Lei № 185/2002 de 20 de Agosto de 2002 // ; .
321
рассматриваемый Декрет-Закон также распространялся на проекты косвенной поддержки системы здравоохранения. Декрет-Закон № 185/2002 от 20.08.2002 установил принципы и механизмы реализации государственно-частного партнерства в области здравоохранения, под частичным управлением государственного сектора и при финансировании частного сектора, в рамках взаимодействия с Министерством здравоохранения Португалии, учреждениями и службами здравоохранения, интегрированными в Национальную службу здравоохранения, и другими учреждениями (статья 1). Согласно пункту 1 статьи 2 указанного Декрета-Закона, создание государственно-частных партнерств в области здравоохранения представляет собой объединение усилий и возможностей частного и публичного секторов для непосредственного осуществления мероприятий, направленных на пользу общественному здоровью на уровне первичной медико-санитарной помощи, дифференцированной и непрерывной, прямой и косвенной поддержки реализации такой помощи, предоставляемой Национальной службой здравоохранения. Пункт 2 статьи 2 устанавливал, что государственно-частные партнерства в области здравоохранения могут создаваться и реализовываться по одному или более видам деятельности: проектирование, строительство, финансирование, эксплуатация и техническое обслуживание интегрированных в Национальную службу здравоохранения учреждений, с передачей и распределением рисков и использования привлеченных и получаемых финансовых средств. В статье 3 Декрета-Закона № 185/2002 от 20.08.2002 закреплены следующие принципы государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения: «Развитие партнерских связей в области здравоохранения и системы управления частными инвестициями должны соблюдать следующие принципы: – цели должны быть четко изложены и должны быть четко обозначены в качестве ожидаемых к достижению результатов, а не в качестве средств для их достижения; – длительность контракта должна учитывать срок полезного использования активов, лежащих в основе обеспечения целей партнерства;
322
– распределение рисков должно быть осуществлено, исходя из необходимости определения наиболее эффективных и ответственных субъектов управления рисками; – предварительная процедура выбора партнеров для проектов государственно-частного партнерства, как правило, должна иметь состязательный характер; – заключению контракта государственно-частного партнерства должны предшествовать предварительная оценка экономической обоснованности и привлекательности, эффективности и результативности, а также анализ финансовых возможностей поддержки проекта государственно-частного партнерства». Менее чем через год был принят Декрет-Закон № 86/2003 от 26.04.20031182 года, который в настоящее время является базовым профильным нормативным правовым актом, регулирующим институт государственно-частного партнерства в Португалии (в широком смысле). Этот акт определил (уже не только для области здравоохранения) концепцию государственно-частного партнерства в Португалии и закрепил определения основных понятий. В преамбуле указанного Декрета-Закона подчеркивается, что «трансформации социальных систем в течение XX века привели к тому, что государство приняло на себя новые функции, включая производство и удовлетворение социальных потребностей, что вызвало одновременно значительное увеличение государственных расходов и привело к тому, что в современном обществе явно избыточный объем государства и неприемлемые уровни государственного долга, не соответствующие цели повышения качества государственных услуг для граждан. Реакцией на такое положение дел является изменение представления о роли государства в экономике, как в целом, так и в части удовлетворения потребностей населения. Сходство между некоторыми видами предпринимательской деятельности частных лиц и предоставлением тех или иных основных коммунальных услуг привело к выводу, что и в сфере государственных услуг возможно воспользоваться традиционно лучшим управленческим потенциалом частного сектора в целях 1182
Decreto-Lei № 86/2003 de 26 de Abril de 2003 // Diário da República (I SÉRIEA N.). – 26 de Abril de 2003. – № 97. – P. 2682–2686. ; .
323
улучшения качества обслуживания и создания значительной экономии в использовании государственных ресурсов. Один из международно признанных и проверенных способов получения государством таких возможностей управления заключается в создании долгосрочных отношений с частными партнерами в рамках государственно-частного партнерства, в котором частным партнерам передаются риски, включая технологические и эксплуатационные, с которыми они больше всего знакомы и которые более способны обрабатывать». Согласно статье 1 Декрета-Закона № 86/2003 от 26.04.2003, в нем определены общие правила, применимые к участию государства в определении, планировании, подготовке и проведении тендеров, принятии решений, изменений, проверок и мониторинга проектов государственно-частного партнерства. Декрет-Закон № 86/2003 от 26.04.2003 в пункте 1 статьи 2 (с изменениями Декретом-Законом № 141/2006 от 27.07.20061183) закрепил юридическое определение понятия «государственно-частное партнерство»: «для целей настоящего Закона под государственночастным партнерством понимается договор или объединение договоров, в соответствии с которыми частные юридические лица (частные партнеры) обязуются на долгосрочной основе осуществлять для государственного партнера деятельность, направленную на удовлетворение общественных потребностей, обеспечивать, в полной мере или частично, финансирование и ответственность за инвестирование и управление указанной деятельностью»1184. Пункт 2 статьи 2 указанного Декрета-Закона определяет в качестве государственных партнеров само государство и государственные учреждения, государственные фонды, государственные предприятия. Рассматриваемый Декрет-Закон в пункте 4 статьи 2 определяет виды контрактов, которые могут быть признаны, исходя из их сути, контрактами о государственно-частном партнерстве, в их числе:
1183
Decreto-Lei № 141/2006 de 27 de Julho de 2006 // . 1184 Decreto-Lei № 86/2003 de 26 de Abril de 2003 // Diário da República (I SÉRIEA N.). – 26 de Abril de 2003. – № 97. – P. 2682–2686. ; .
324
концессионные договоры об общественных работах, об оказании услуг, на управление, договоры о сотрудничестве. Таким образом, делает вывод Педро Коста Гонсалвеш, в Португалии квалификация конкретных правоотношений как государственно-частного партнерства обладает определенным юридическим значением, когда контракт, на основании которого эти отношения возникают, имеет некоторые определенные типичные характеристики: 1) предметом контракта является осуществление публичной деятельности; 2) ответственность по управлению указанной деятельностью лежит на частном партнере; 3) финансирование данной деятельности полностью или частично осуществляет частный партнер; 4) контракт заключается на срок более трех лет1185. Такое правовое определение означает также, что контракты, заключаемые в рамках государственно-частного партнерства, не обязательно должны быть оформлены в новой соответствующей внешней форме, поскольку обязательные условия договора о государственно-частном партнерстве могут содержаться и в обычных административных договорах, в частности, в договорах о концессии общественных работ и публичной службы1186. Принятие вышеозначенных актов дало импульс развитию португальской правовой доктрины в сфере государственно-частного партнерства. Как указывает П.К. Гонсалвеш, португальская правовая доктрина в области правового регулирования государственно-частных партнерств начала разрабатываться непосредственно после принятия соответствующего законодательства по данному предмету. С точки зрения позитивного права, между контрактным и институциональным государственно-частным партнерством не существует концептуального различия. Правовой режим осуществления 1185
Gonçalves P.C. Les contrats de Partenariat Public-Prive au Portugal // Partenariats public-privé: Rapports du XVIIIe congrès de l'académie internationale de Droit comparé / Sous la direction de François Lichère. – Bruxelles: Bruylant; Groupe De Boeck s.a., 2011. – XV; 532 p. – P. 445–462. – P. 447. 1186 Gonçalves P.C. Les contrats de Partenariat Public-Prive au Portugal // Partenariats public-privé: Rapports du XVIIIe congrès de l'académie internationale de Droit comparé / Sous la direction de François Lichère. – Bruxelles: Bruylant; Groupe De Boeck s.a., 2011. – XV; 532 p. – P. 445–462. – P. 447.
325
государственно-частного партнерства регулируется Декретом-Законом № 86/2003 от 26.04.2003, который признает только контрактное государственно-частное партнерство. Тем не менее, практика показывает, что институциональное государственно-частное партнерство активно применяется, в частности, на уровне органов местного самоуправления. Модель смешанных муниципальных предприятий государственного и частного капитала получила широкое распространение по всей стране: такие предприятия в обязательном порядке регистрируются как торговые товарищества1187. Также регламентирование контрактов о государственночастных партнерствах осуществляется Кодексом о публичных контрактах от 29.01.20081188, не отменяющим, однако, Декрет-Закон № 86/2003. Хотя государственно-частное партнерство активно развивается в Португалии, как указывает Катиа Розас, эта страна долгое время не имела собственного профильного агентства, осуществлявшего государственную политику в области реализации проектов государственно-частного партнерства1189. Ныне таким органом выступает государственная управляющая компания «Парпублика» («Parpública SGPS»)1190. В 2003 году, с возникновением необходимости формализации и повышения эффективности применения института государственночастных партнерств, Министерство финансов Португалии учредило в своем составе отдел по государственно-частным партнерствам «Парпублика». В составе этого отдела имеется подразделение, непосредственно осуществляющее деятельность в области государственно-частных партнерств. «Парпублика» осуществляет деятельность по обеспечению контроля за реализацией проектов в рамках государственно-частных партнерств, а также предоставляет
1187
Gonçalves P.C. Les contrats de Partenariat Public-Prive au Portugal // Partenariats public-privé: Rapports du XVIIIe congrès de l'académie internationale de Droit comparé / Sous la direction de François Lichère. – Bruxelles: Bruylant; Groupe De Boeck s.a., 2011. – XV; 532 p. – P. 445–462. – P. 447–450. 1188 Decreto-Lei № 18/2008 de 29 de Janeiro de 2008 – Código dos Contratos Públicos // Diário da República (1ª série). – 29 de Janeiro de 2008. – № 20. – P. 753–852. . 1189 Rosas C. Parcerias Público-Privadas // . 1190 .
326
заключения рекомендательного характера в отношении осуществимости и эффективности проектов, а также по оптимизации механизмов сотрудничества и проектов договоров о государственночастных партнерствах1191. Строительство, финансирование и обслуживание первых автомобильных дорог осуществлялись государственной компанией BRISA, которая была приватизирована в 2001 году и в настоящее время отвечает за управление 11 дорогами согласно контрактам государственно-частного партнерства, срок которых составляет 30 лет. Основная задача BRISA – управление, строительство, обслуживание данных дорог до 2032 года. Также компания вправе ввести плату за пользование инфраструктурой. Помимо этого, существует еще 11 компаний, которые также являются инфраструктурными провайдерами по контрактам государственно-частного партнерства, силами которых в настоящее время обеспечивается строительство около 1000 км дорог и двух мостов Португалии1192.
§ 2.20. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в США Государственно-частное партнерство получило к настоящему времени широкое распространение в США1193. И такая форма отношений не является новой для этой страны. Исторически сложилась такая ситуация, что частный сектор играл важную роль в финансировании, строительстве и эксплуатации
1191
Farrugia C., Reynolds T., Orr R.J. Public-Private Partnership Agencies: A Global Perspective / Collaboratory for Research on Global Projects / Working Paper № 39. – Stanford (CA, USA), 2008. – 43 p. – P. 10–11. . 1192 Глумов Е.А. Концессия и контракт жизненного цикла: повышение эффективности бюджетных и инвестиционных расходов // Государственно-частное партнерство: Практика. Проблемы. Перспективы / Под общ. ред. Х.М. Салихова и А.А. Зверева. – М., 2011. – 398 с. – С. 208–215. – С. 214. 1193 Marks A.T., Silverman E.F., Borisoff A.K. Project Finance and Public-private Partnership in the United States // International Project Finance and PPPs: a Legal Guide to Key Growth Markets / Ed. by Jeffrey Delmon, Victoria Rigby Delmon. – Alphen aan den Rijn: Kluwer Law International, 2010. – P. 7–70; Черенков В.В. США: государственно-частное партнерство по внедрению инноваций // Российское предпринимательство. – 2010. – № 10. Вып. 2. – С. 32–37.
327
государственных шоссе и магистралей в этой стране. И, хотя такое участие частных предприятий в осуществлении финансирования и эксплуатации государственных дорог несколько уменьшилось в середине XIX века, к 1980 году частота привлечения частного партнера в участие в проектах по строительству и восстановлению транспортной инфраструктуры вернулась к прежнему уровню. По мере увеличения размера дефицита федеральных денежных средств и денежных средств штатов для финансирования строительства и эксплуатации шоссе, повышается необходимость более качественного и эффективного развития наземных транспортных систем, все более важной становится роль частного сектора в этой области1194. Частный сектор стал принимать активное участие в обеспечении государственной транспортной системы с самого начала дорожного строительства в США1195. Первые упоминания в этой стране о концессиях относятся к XVII в., когда губернаторы штатов стали выдавать прибывающим на поселение гражданам других стран концессии на землю, реки, строительство дорог. На Североамериканском континенте развивались свои традиции взаимодействия государства и частного сектора, отличные от европейских, а первые концессии были предоставлены в XVII веке1196. Большинство первых крупных государственных дорог имели статус платных, и начальный период их строительства характеризовался широким развитием частных компаний, специализировавшихся на обеспечении создания основных шоссе дорожной системы с тем, чтобы сделать их в дальнейшем платными. Первая дорога, имевшая статус платной, ставшая известной в дальнейшем как платная дорога по направлению Филадельфия – Ланкастер, была построена в 1792 году в Пенсильвании. Основной пик дорожного строительства такого рода пришелся на создание более 50 платных дорог в штате Коннектикут, 67 – в Нью-Йорке и
1194
Report to Congress on Public-Private Partnerships / United States Department of Transportation. – Washington (DC, USA), 2004. – ix; 182 p. – P. 15. . 1195 Report to Congress on Public-Private Partnerships / United States Department of Transportation. – Washington (DC, USA), 2004. – ix; 182 p. – P. 15. 1196 Белицкая А.В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства. – М.: Статут, 2012. – 191 с. – С. 12.
328
Массачусетсе, а также значительного количества дорог на всей территории США1197. При участии частного сектора в инвестировании создания дорожной инфраструктуры и ее эксплуатации увеличились темпы строительства, объемы освоения новых земельных участков и темпы общего экономического развития. В 1806 году было принято законодательство с целью финансирования Национальной дороги, известной как Камберлендская дорога, проходящей по маршруту от штата Мэриленд через штат Пенсильвания и Камберлендские горы (горный хребет в юго-восточной части Аппалачей) до реки Огайо. Ключевым моментом в истории дорожного строительства в США стало принятие Закона о шоссе федерального назначения в 1916 году, предписывавшего создание в каждом штате дорожного агентства, в число сотрудников которого должны были входить инженернотехнические специалисты для осуществления реализации федеральной программы по строительству государственных шоссе федерального назначения. Введение такого положения в дальнейшем привело к формированию Департаментов транспорта штатов и усилению роли органов государственной власти штатов в обеспечении основных дорожно-транспортных магистралей страны. Развитие взаимоотношений между новыми Дорожными агентствами штатов и федеральным правительством, в соответствии с Федеральным законом о шоссе федерального назначения от 1916 года, нашло отражение в Федеральном законе о шоссе федерального назначения от 1921 года, который также установил правовое регулирование партнерства между штатами и федеральным правительством в данной области. Необходимо отметить, что указанный период в сфере развития дорожно-транспортного строительства сопровождался повышением налогов на топливо в целях финансирования федеральных программ по обеспечению шоссе и дорожной системы, а также аналогичных программ, проводившихся штатами США1198. После Второй мировой войны на фоне увеличения спроса на личный, коммерческий и общественный транспорт появилась необходимость обеспечить строительство системы дорожных 1197
Report to Congress on Public-Private Partnerships / United States Department of Transportation. – Washington (DC, USA), 2004. – ix; 182 p. – P. 15. 1198 Report to Congress on Public-Private Partnerships / United States Department of Transportation. – Washington (DC, USA), 2004. – ix; 182 p. – P. 15.
329
магистралей высокого качества с использованием новейших технологий в этой области. В период с 1945 по 1955 год происходило массовое строительство шоссе и платных дорог во многих штатах, эксплуатация которых осуществлялась государственными комиссиями или специальными органами государственной власти, ответственными за дорожно-транспортное строительство и обеспечение. Частный сектор на тот момент в незначительной степени участвовал в строительстве и обеспечении эксплуатации платных дорог и шоссе, но постепенно штатами все более признавалась концепция, согласно которой при участии частного сектора появлялась возможность более быстрого и качественного строительства новых платных дорог, в сравнении с тем, как если бы средства на их финансирование продолжали бы поступать в федеральный бюджет и бюджеты штатов за счет взимания налогов на топливо1199. Федеральный закон о шоссе федерального назначения от 1956 года, предусматривавший создание 2012 миль новых платных дорог для их включения в уже существующую федеральную дорожную систему, ввел запрет на привлечение средств из федерального бюджета для обеспечения финансирования этих дорог. К концу 1980-х годов органами государственной власти штатов началось целенаправленное изучение возможностей привлечения частных предприятий для осуществления строительства дорог в рамках программ по обеспечению дорог и шоссе на территориях штатов. Кроме того, началась разработка программ по сокращению времени строительства шоссе при одновременном сохранении надлежащего качества и снижении какого-либо воздействия на пассажиропотоки. Также началось проведение исследований по оценке результирующей эффективности заключения контрактов о государственно-частных партнерствах, осуществляемых по схеме «Проектирование – строительство», применяемой преимущественно для реализации проектов повышенной сложности с целью передачи расходов, возникающих непосредственно в ходе строительства, на частного партнера. Подобные альтернативные способы реализации проектов в указанный период часто применялись на всей территории США в первую очередь для проектов с жесткими сроками или в ситуациях,
1199
Report to Congress on Public-Private Partnerships / United States Department of Transportation. – Washington (DC, USA), 2004. – ix; 182 p. – P. 16.
330
когда реализация проекта может оказывать или оказывает значительное влияние на пассажиров и пассажиропотоки1200. Только в период с 1985 по 2004 год в США было реализовано свыше 60 дорожных проектов с привлечением государственно-частных партнерств. Значительная часть проектов строительства платных и бесплатных шоссе основывалось на общепринятых схемах государственно-частного партнерства, включавших в себя «Проектирование – строительство» либо «Проектирование – строительство – эксплуатация – содержание и техническое обеспечение». При этом одним из наиболее часто применяемых видов договоров о государственно-частном партнерстве стал договор об управлении, заключавшийся, как правило, на срок до пяти-семи лет1201. По состоянию на 2004 год в США наблюдалось увеличение количества проектов в рамках государственно-частных партнерств в отношении платных дорог, причем большинство договоров были заключены в виде концессионных договоров, в то время как остальные проекты предполагалось осуществлять по схеме «Проектирование – строительство». В части перспектив использования государственночастных партнерств для реализации дорожных и транспортных проектов существуют определенные факторы, влияющие на выбор именно такой формы сотрудничества. Во-первых, факт отсутствия надежной базы налогообложения, а во-вторых – возможность более быстрой и менее затратной для государственного партнера реализации проектов с быстрым доступом к капиталам частного сектора и использованию новейших технологии при применении государственно-частного партнерства. Для строительства новых и реконструкции уже существующих шоссе и дорог среднего и крупного размеров предполагалась такая схема осуществления государственно-частных партнерств, как «Проектирование – строительство», для проектов по строительству новых платных и бесплатных дорог, а также предоставлению транзитных услуг – схема 1200
Report to Congress on Public-Private Partnerships / United States Department of Transportation. – Washington (DC, USA), 2004. – ix; 182 p. – P. 16–17. 1201 User Guidebook on Implementing Public-Private Partnerships for Transportation Infrastructure Projects in the United States / Final Report. Work Order 05-002 / AECOM Consult Team; U.S. Department of Transportation; Federal Highway Administration. – Washington (DC, USA), 2007. – 85 p. – P. 59. .
331
«Проектирование – строительство – эксплуатация – содержание и техническое обеспечение», схема «Проектирование – строительство – финансирование – эксплуатация» – преимущественно для строительства новых дорог, при этом концессионные договоры предполагалось чаще использовать для строительства новых платных дорог и реконструкции уже существующих, а так называемые соглашения о совместной деятельности – для строительства новых шоссе и предоставления транзитных услуг1202. В 1991 году был принят Федеральный закон 1203 «Об интермодальных наземных перевозках и их 1204 эффективности» , установивший в целом новую концепцию наземного транспорта в США. Данный Федеральный закон предусматривает взимание платы за пользование объектами дорожнотранспортной инфраструктуры федерального назначения в гораздо большей степени, чем ранее, в том числе с целью строительства новых платных дорог. Статья 1060 этого Федерального закона предусматривала выполнение программы по привлечению частного сектора для заключения контрактов между органами государственной власти штатов и частными организациями с целью оказания инженерно-технических услуг и услуг по проектированию для обеспечения строительства и модернизации проектов для шоссе федерального назначения в тех случаях, когда это является экономически выгодным и эффективным. Закон предусматривает такую форму осуществления государственно-частных партнерств в этой области, которая позволяет частным партнерам иметь право собственности на объекты, строительство которых было осуществлено в рамках государственно-частных партнерств, а штатам – передавать долю проекта другим органам государственной власти, что позволило добиться большей гибкости при участии штатов в процессе использования инновационных методов финансирования и
1202
User Guidebook on Implementing Public-Private Partnerships for Transportation Infrastructure Projects in the United States / Final Report. Work Order 05-002 / AECOM Consult Team; U.S. Department of Transportation; Federal Highway Administration. – Washington (DC, USA), 2007. – 85 p. – P. 63. 1203 Интермодальная перевозка – перевозка с использованием нескольких видов транспорта. 1204 Intermodal Surface Transportation Efficiency Act of 1991 – Public Law № 102-240 // .
332
эксплуатации при осуществлении реализации последующих проектов развития инфраструктуры наземного транспорта1205. Впервые развитие и обеспечение общественного транспорта в США осуществлялось именно с помощью частных компаний, начиная с оказания услуг по предоставлению местных и междугородных экипажей и пассажирских дорог с конной тягой в XIX веке, а затем в XX веке – с повсеместным внедрением электричества, троллейбусных и междугородных перевозочных сетей. В настоящее время частный сектор также играет значительную роль в осуществлении пассажирских перевозок по контрактам с органами государственной власти или с органами местного самоуправления по обеспечению пассажирских автобусных, железнодорожных и иных перевозок1206. Следует также отметить Федеральный закон о национальном общественном транспорте от 1974 года, предоставивший право на получение компенсации от федеральных органов власти в отношении определенного рода транспортных проектов. В частности, в секции 3(a)(1)(D) данного Закона установлено, что транспортные проекты, повышающие эффективность проектов какого-либо вида общественного транспорта и непосредственно или функционально связанные с указанными проектами или создающие новые или модернизирующие уже существующие сети общественного транспорта или подразумевающие привлечение инвестиций со стороны частного сектора, предполагали предоставление содействия со стороны федеральных органов государственной власти1207. В числе основных органов, осуществляющих управление в сфере государственно-частного партнерства, – Национальный совет по государственно-частному партнерству (государственнообщественная структура) (National Council for Public-Private Partnerships)1208, Секретариат глобальной инициативы партнерства при Государственном Департаменте США (Secretary’s Global Partnership Initiative)1209, Федеральное управление шоссейных дорог Департамента транспорта США (Federal Highway Administration of the U.S. Department 1205
Report to Congress on Public-Private Partnerships / United States Department of Transportation. – Washington (DC, USA), 2004. – ix; 182 p. – P. 17–18. 1206 Report to Congress on Public-Private Partnerships / United States Department of Transportation. – Washington (DC, USA), 2004. – ix; 182 p. – P. 17–18. 1207 Report to Congress on Public-Private Partnerships / United States Department of Transportation. – Washington (DC, USA), 2004. – ix; 182 p. – P. 17–18. 1208 . 1209 .
333
of Transportation)1210, Специальная комиссия по государственночастным партнерствам (APTA public-private partnerships Task Force). Федеральное управление шоссейных дорог Департамента транспорта США уполномочено содействовать применению института государственно-частных партнерств для обеспечения и развития транспортной инфраструктуры. Национальный совет по государственно-частным партнерствам (National Council for Public Private Partnerships) осуществляет содействие привлечению участия частного сектора в государственночастных партнерствах на федеральном уровне, уровне штатов и муниципальных образований. Совет является некоммерческой организацией, созданной в 1985 году1211. Специальная комиссия по государственно-частным партнерствам (APTA public-private partnerships Task Force)1212 была создана в 2006 году в структуре Американской государственной транспортной ассоциации с целью разработки комплекса специальных принципов инновационного финансирования и соответствующей политики. Систему правового обеспечения государственно-частного партнерства в США образуют следующие акты: 1) федеральные профильные законы о государственно-частном партнерстве: Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве в оказании помощи детям» от 2012 года1213; Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве в профессиональной сфере» от 2011 года1214; 2) обеспечивающие федеральные акты: Федеральный закон «Об интермодальных наземных перевозках и их эффективности» от 1991 года1215; Федеральный закон «О национальном общественном транспорте» от 1974 года; 1210
. About NCPPP / National Council for Public Private Partnerships // . 1212 Public-private partnerships Task Force / American Public Transportation Association // . 1213 Child Care Public-Private Partnership Act of 2012 // . 1214 Public Private Vocational Partnership Act of 2011 // . 1215 Intermodal Surface Transportation Efficiency Act of 1991 – Public Law № 102-240 // . 1211
334
3) профильные законы штатов о государственно-частном партнерстве: Закон штата Иллинойс «О государственно-частном партнерстве в сфере транспорта»1216; Закон штата Джорджия «О государственно-частном партнерстве на уровне штата и местного самоуправления» от 2010 года1217 и др.; 4) обеспечивающие законы штатов. На настоящий момент специальное законодательство, регулирующее отношения в области государственно-частного партнерства, принято в нескольких десятках штатов США, в ряде других штатов (в частности, в Огайо и на Гавайях) пока только рассматривается такая возможность1218: – штаты с широко развитым законодательством, обеспечивающим государственно-частные партнерства: Колорадо, Джорджия, Флорида, Миссисипи, Орегон, Южная Каролина, Техас, Юта, Виргиния; – штаты с «ограниченным» законодательством, то есть не в полной мере регулирующим отношения государственно-частного партнерства: Алабама, Аляска, Аризона, Калифорния, Делавэр, Индиана, Луизиана, Миннесота, Миссури, Северная Каролина, Теннесси, Вашингтон, Западная Виргиния; – штаты, законодательство которых регулирует локальное применение проектов государственно-частного партнерства при строительстве и эксплуатации нескоростных дорог: Мэрилэнд, Невада1219. Американские исследователи Эмилиа Истрэйт и Роберт Пуэнтес приводят в своей работе следующую таблицу, характеризующую особенности законодательства тех из штатов США, где предусмотрены условия для государственно-частного 1220 партнерства . 1216
Public-Private Partnerships for Transportation Act // . 1217 State and Local Public-Private Partnership Act of 2010 // . 1218 Public-private partnerships: The US perspective / PricewaterhouseCoopers. London: PricewaterhouseCoopers, 2010. – 16 p. – P. 4. . 1219 Innovation Wave: an Update on the Burgeoning Private Sector Role in U.S. Highway and Transit Infrastructure / United States Department of Transportation. – Washington, 2008. – 68 p. – P. 33–34. . 1220 Istrate E., Puentes R. Moving Forward on Public Private Partnerships: U.S. and International Experience with PPP Units // Project on state and metropolitan innovation /
Алабама Аляска
+
+
Аризона Колорадо Делавэр Флорида Джорджия Иллинойс Индиана Луизиана Мэн Мэриленд Массачусетс
Миннесота Миссисипи
Орган, представляющий государственный сектор, может нанимать собственных технических и юридических консультантов
Условия о неконкуренции
Необходимо предварительное утверждение законодательным собранием штата
+
+ +
Арканзас Калифорния
Более низкий уровень полномочий органов в сфере государственно-частных партнерств
Выплаты за эксплуатационную готовность/ скрытые выплаты
Инициативные предложения
Широкое применение законодательства
335
+ + + + + + + + + + + +
+ + + + + +
+
+ + + + + +
+
+ + +
N
+ + + +
+ +
1221
+ + + + +
+ N
+
+ + +
+ + + + +
N
+
Brookings-Rockefeller. – 2011, December. – 28 p. – P. 22. . 1221 «N» означает, что закон прямо запрещает содержание в соглашениях о государственно-частных партнерствах условий о неконкуренции. Non compete agreement (non compete clause, NCC) – соглашение, по которому одна сторона (обычно работник) соглашается не заниматься в будущем деятельностью, которая конкурировала бы с деятельностью другой стороной такого соглашения (обычно наниматель).
336 Миссури Невада Северная Каролина Северная Дакота Огайо Орегон Южная Каролина Теннеси Техас Юта Виргиния Вашингтон Западная Виргиния Висконсин
+ +
+ +
+
+
+
+
+ +
+ +
+ +
+
+
N
+
+
+
+
+ + + + +
+ + + +
+
+
N
+ +
+ + + +
+
Рассмотрим законодательства нескольких штатов, представляющих определенный интерес в этом отношении. Штат Виргиния. Первым штатом, принявшим законодательство, регулирующее общественные отношения, возникающие при осуществлении государственно-частных партнерств, стал штат Виргиния. Закон штата Виргиния о государственно-частном транспорте от 1995 года1222 предусмотрел правомочие властей штата заключать договоры, уполномочивающие частные предприятия на приобретение, строительство, модернизацию, содержание и техническое обслуживание, а также эксплуатацию определенных транспортных сооружений и объектов. Штат Алабама. Статья 3 главы 1 Титула 23 Свода законов штата Алабама уполномочивает власти штата, а также комиссии округов на строительство платных дорог, мостов, пешеходных дорог и паромов, а также предоставляет им возможность взаимодействовать с частными партнерами с целью осуществления строительства и связанной с этим деятельности в отношении вышеупомянутых объектов1223. 1222
Public-Private Transportation Act of 1995 / Code of Virginia. Title 56. Chapter 22 // . 1223 The Code of Alabama 1975 // .
337
Указанная статья не содержит норм, касающихся инициативных предложений по строительству того или иного объекта или выбора частного партнера, а также принятия нежелательных предложений. Также в ней не содержится норм, непосредственно касающихся разрешения или порядка совместного использования федеральных финансов, финансов штата или муниципального образования и финансов, предоставляемых частным сектором, для осуществления проектов государственно-частного партнерства1224. По структуре и содержанию норм законодательство штата Алабама о государственно-частных партнерствах не является достаточно приемлемой моделью или образцом для принятия соответствующего универсального законодательства. Свод законов штата Алабама не обеспечивает исчерпывающее правовое регулирование государственно-частных партнерств в отношении проектов по строительству государственных дорог, мостов и обеспечению паромного сообщения, поскольку на многие важные вопросы законодатель не дал конкретных ответов. Так, в Своде законов штата Алабама не упоминается о каких-либо предписаниях в отношении количества пилотных проектов в рамках государственночастных партнерств на территории штата одновременно, ограничений по географическому расположению строительства объектов, также не содержится положений о дозволении преобразования уже существующих дорог или дорог, строительство которых было осуществлено частично, в платные, равно как и требований о взимании сборов за пользование платными объектами после осуществления выплат по долгу проекта, реализация которого была завершена в рамках государственно-частного партнерства, в полном объеме1225. Следует отметить, что в Своде законов штата Алабама не установлен исчерпывающий список форм тендеров для осуществления проектов в рамках государственно-частных партнерств, а также не содержится требований об учете мнения жителей округа, в котором планируется строительство объекта, на стадии выбора проекта и проведении переговоров по заключению 1224
Analysis for State of Alabama. State P3 Enabling . 1225 Analysis for State of Alabama. State P3 Enabling .
Statutes // Statutes //
338
соглашения о государственно-частном партнерстве. Кроме того, отсутствует регулирование отношений по найму соответствующим государственным партнером технических и юридических консультантов со своей стороны, выпуску платных доходных облигаций, взиманию регистрационных сборов с целью компенсирования возможного пересмотра расходов, а также обязанности государственного сектора по поддержанию состояния или строительству бесплатных дорог аналогичных маршрутов при строительстве платных. Также весьма важно отметить, что обеспечение конфиденциальности на любой стадии переговоров по поводу проекта до заключения соглашения о государственно-частном партнерстве не является необходимым требованием1226. В целом законодательство штата Алабама в области осуществления государственно-частных партнерств в отношении строительства и технического обслуживания и содержания платных дорог, мостов, паромного сообщения, а также пешеходных дорог предоставляет достаточно широкую свободу действий государственному сектору. Штат Колорадо. Титул 43 Свода пересмотренных статутов штата Колорадо1227 устанавливает возможность создания организаций, занимающихся финансированием, строительством, эксплуатацией, а также содержанием и техническим обеспечением платных дорог и шоссе на уровне штата, коммерческое управление которыми осуществляется Департаментом транспорта штата Колорадо. Указанный Титул предусматривает возможность применения государственно-частного партнерства в специальных проектах строительства и эксплуатации платных автомагистралей и платных автодорог с односторонним движением высокой 1228 загруженности . Штат Флорида. Достаточно интересным в данном отношении также представляется опыт штата Флорида, который имеет длительную историю эффективного сотрудничества между государственным и частным секторами. Так, около 80 % объемов проведенных инженерно-технических работ, 80 % работ по 1226
Analysis for State of Alabama. State P3 Enabling Statutes // . 1227 Colorado Revised Statutes // . 1228 Analysis for State of Colorado. State P3 Enabling Statutes // .
339
техническому обслуживанию и содержанию, а также 100 % строительных работ в сфере транспортного и дорожного строительства за долгое время были переданы именно частному сектору и им проведены. Ключевыми моментами законодательства штата Флорида в области правового регулирования государственночастных партнерств, осуществляемых в отношении транспортных проектов, являются возможности сочетания федеральных денежных средств, средств штата или муниципального образования с денежными средствами частных партнеров для осуществления реализации проектов в рамках государственно-частных партнерств (пункты 1 и 7 параграфа 334.30, а также параграфа 339.55 Свода законов штата Флорида 2012 года1229)1230. Кроме того, установленные в Своде законов конкретные виды и схемы закупок, которые могут использоваться при реализации такого сотрудничества, как государственно-частное партнерство. Параграф 334.30.(6)(b) устанавливает, что в рамках осуществления процесса закупок государственно-частное партнерство должно быть определено Департаментом транспорта штата Флорида при условии, если такой процесс гарантирует, что частное предприятие отвечает хотя бы минимальным стандартам профессиональных инжиниринговых услуг, установленным Департаментом, а параграф 334.30(12) определяет максимальный срок, на который может быть заключен договор о государственно-частном партнерстве, и который не может превышать 50 лет (75 – по решению Секретаря штата). Кроме того, необходимо отметить, что государственный сектор в лице Департамента транспорта штата Флорида или иных органов государственной власти имеет право выпуска платных доходных облигаций1231. Штат Техас. В 2003 году был принят Закон штата Техас1232, установивший значительное количество новых механизмов осуществления транспортных проектов и государственно-частных 1229
Florida Statutes // . 1230 Analysis for State of Florida. State P3 Enabling Statutes // . 1231 Analysis for State of Florida. State P3 Enabling Statutes // . 1232 House Bill № 3588. Act relating to the construction, acquisition, financing, maintenance, management, operation, ownership, and control of transportation facilities and the progress, improvement, policing, and safety of transportation in the state; imposing criminal penalties // .
340
партнерств в данной сфере. Нормы, введенные этим законом, вошли в состав Транспортного кодекса штата Техас1233. Сотрудничество между государственным сектором и частными предприятиями, осуществляемое в виде государственно-частных партнерств в США, в основном представляет собой деловые правоотношения, возникающие между департаментами транспорта штатов и частными партнерами. На настоящий момент в США взаимодействие между государственным сектором и частным в области дорожного строительства часто осуществляется в виде традиционных государственных закупок с целью уменьшения расходов и обеспечения большей защиты государственных интересов, но такой подход далеко не всегда является действительно выгодным. Для содействия привлечению частного сектора к заключению договоров о государственно-частных партнерствах штаты должны создавать системы поощрения и упрощения участия частных партнеров в развитии, финансировании и эксплуатации проектов по развитию дорожно-транспортных систем в рамках государственно-частных партнерств1234. Возвращаясь к федеральному уровню, отметим, что в информационных целях был подготовлен рабочий проект закона о государственно-частных транспортных инициативах в качестве модели законодательства в данной сфере, содержащий положения, дающие возможность решить многочисленные проблемы действующей системы нормативного правового регулирования в этой области. Проект состоит из двух разделов, один из которых содержит нормы о вступлении проектируемого закона в силу, и 14 статей. Пункт (i) статьи 1-101 раздела 1 определяет «государственночастное соглашение» как соглашение между частной организацией и соответствующим Департаментом транспорта, заключаемое по поводу развития, финансирования, содержания и технического обслуживания или эксплуатации транспортного сооружения. Пункт (j) статьи 1-101 раздела 1 определяет «государственночастную инициативу» как взаимодействие между соответствующим Департаментом транспорта и одной или несколькими частными 1233
Transportation Code. Title 5. Railroads. Subtitle B. State rail facilities. Chapter 91. Rail facilities. Subchapter A. General provisions // . 1234 Report to Congress on Public-Private Partnerships / United States Department of Transportation. – Washington (DC, USA), 2004. – ix; 182 p. – P. 73.
341
организациями на условиях, установленных контрактом о государственно-частном партнерстве, которое предусматривает: 1) принятие взноса частного лица, включающего денежные выплаты, для обеспечения строительства объекта в рамках проекта транспортного сооружения или предоставления услуг; 2) совместное использование ресурсов и средств обеспечения проекта или транспортного сооружения; а также 3) сотрудничество в области проведения исследований, разработки и реализации проектов или предоставления услуг в отношении транспортного сооружения.1235
§ 2.21. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства во Франции Франция сегодня является одним из государств, где активно и успешно реализуются проекты государственно-частного партнерства. История государственно-частного партнерства во Франции, так же, как в Испании и в ряде других стран, насчитывает несколько столетий. При короле Генрихе II инженеру Адаму де Крапону в 1554 году была предоставлена концессия для постройки канала в долине Кро у города Салон-де-Прованс1236. Еще одним концессионным объектом стал Лангедокский канал (иначе – Южный канал; фр. – Canal du Midi) длиной 240 км на юге Франции, соединивший Тулузу со средиземноморским городом Сет, в Тулузе связанный с Гароннским каналом, который ведет к Атлантическому океану. Строительство трети протяженности этого канала было оплачено Пьером-Полем Рике. Канал строился при короле Людовике XIV с 1666 по 1681 гг.1237 Известно также, что еще Генрих IV передал функции по очистке парижских улиц частному лицу за фиксированную плату. Впоследствии такие контракты продлевались на десятилетние периоды по результатам проводимых торгов. Уже в XVII–XVIII веках во Франции на 1235
Working draft // . Матвеев Д.Б. Государственно-частное партнерство: Зарубежный и российский опыт. – СПб.: Наука, 2007. – 171 с. – С. 57–58. 1237 . 1236
342
основании концессионных договоров строились дороги и мосты, каналы и дамбы, функционировали многие коммунальные службы того времени. Еще более широкое распространение концессии получили в XIX веке, когда на их основе строились железные дороги, системы городской канализации и другие объекты инфраструктуры 1238. Ярким примером является модернизация под руководством барона Османа парижской городской инфраструктуры во времена Второй Империи. В 2004 году увидела свет книга французского исследователя Ксавье Безансона под говорящим названием «2000 лет истории государственно-частного партнерства для строительства систем и объектов общего пользования»1239. Возможность создать новый тип договора инвестирования, условно находящийся по своему содержанию между государственными закупками и аутсорсингом государственных услуг, активно обсуждалась во Франции с середины 1990-х годов1240. Правовые основы государственно-частного партнерства, в строгом понимании данного термина во Франции, были установлены Ордонансом от 17.06.2004 № 2004-5591241. Согласно части 1 статьи 1 указанного Ордонанса, соглашение о партнерстве (contrat de partenariat) является административным контрактом, в соответствии с которым государство или государственное учреждение поручает третьей стороне в течение периода, определяемого исходя из амортизации инвестиций или условий финансирования, реализовать крупную задачу по строительству или трансформации, содержанию, обслуживанию, эксплуатации и управлению работами, оборудованием или 1238
Субботин М. Концессии вывезут коммуналку // . – 14.01.2010. 1239 Bezançon X. 2000 ans d'histoire du partenariat public-privé pour la réalisation des équipements et services collectifs [2000 лет истории государственно-частного партнерства для строительства систем и объектов общего пользования]. – Paris: Presses de l'école nationale des Ponts et chaussées, 2004. 1240 Marty F., Voisin A., Trosa S. Les partenariats public-privé [Государственно-частные партнерства]. – Paris: Éditions La Découverte, 2006. – 86 p. – P. 64. . 1241 Ordonnance du Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie № 2004559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat // Journal officiel de la République Française. – 19 juin 2004. – Texte 2. . Текущая редакция – .
343
нематериальными активами, необходимыми для выполнения публичных функций, полностью или частично за счет средств этой третьей стороны, за исключением любого участия в акционерном капитале. Соглашение о партнерстве также может своим предметом предусматривать полностью или частично реконструкцию этих сооружений, оборудования или нематериальных благ и услуг, способствующих осуществлению публичными органами власти возложенных на них государственных задач. Следующие элементы обычно характеризуют государственночастное партнерство в его устоявшемся во Франции понимании: – относительная длительность партнерских отношений между государственным и частным партнером по различным аспектам запланированного проекта; – метод финансирования проекта, в частности, со стороны частного сектора, в том числе через комплекс договоренностей между различными субъектами. Государственное финансирование иногда выступает важнейшим элементом партнерства, иногда финансовое участие государства сведено к минимуму; – важную роль играет субъект, который принимает участие на разных этапах реализации проекта (проектирование, строительство, реализация, финансирование). Государственный партнер концентрируется, прежде всего, на определении целей с точки зрения реализации, охраны и защиты публичных интересов, качества предоставляемых услуг, ценовой политики и осуществляет контроль за обеспечением достижения этих целей; – распределение рисков между государственным и частным партнерами. При этом государственно-частное партнерство не обязательно подразумевает, что именно частный партнер берет на себя все риски или самую большую долю рисков, связанных с проектом. Точное распределение рисков определяется в каждом конкретном случае в зависимости от возможностей заинтересованных сторон для оценки, мониторинга и управления ими1242. Во Франции действует также ряд законов, создающих правовые основы для реализации государственно-частного партнерства в 1242
Livre vert sur les partenariats public-privé et le droit communautaire des marchés publics et des concessions / Commission des Communautés Européennes. – Bruxelles, 2004. – 23 p. .
344
отдельных сферах. Например, Закон Франции № 2002-1094 от 29.08.2002 (с последующими изменениями)1243 создал такие возможности применительно к строительству, реконструкции или модернизации объектов позиции, жандармерии и национальной обороны. К сегодняшнему дню государственно-частные партнерства реализуются во Франции в сферах строительства и реконструкции медицинских учреждений1244, образовательных учреждений, спортивных сооружений для массовых зрелищных мероприятий 1245. С 2004 по январь 2012 года объемы контрактов в области государственно-частного партнерства составили во Франции 18 млрд. евро. По данным французских экспертов, объемы государственночастного партнерства могут достичь 60 млрд. евро к 2020 году. «2011 год является рекордным годом», – заявил Франсуа Бержер, глава Миссии поддержки государственно-частного партнерства (Mission d’appui aux partenariat public-privé), созданной правительством Франции, чтобы оказать необходимую поддержку этому типу договора1246. Фирма Vinci вложила в контракты государственно-частного партнерства 8,9 млрд. евро, из которых 7,8 млрд. евро – в строительство высокоскоростной линии «Tours-Bordeaux». Фирма Eiffage инвестировала 3,7 млрд. евро, Bouygues – 3,8 млрд. евро. В контракты государственно-частного партнерства вовлечены фирмы GDF-Suez, EDF и Veolia. Огромные по цене контракты государственно1243
Loi № 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure // Journal officiel de la République Française. – 30 août 2002. – P. 14398– 14410. . Текущая редакция – . 1244 Ramnoux S. Grands travaux: une bombe à retardement de 60 Mds € [Большая работа: бомба замедленного действия в € 60 миллиардов] // Le Parisien. – 09.01.2012. ; Rey-Lefebvre I., Clavreul L. Hôpital Sud Francilien: les collectivités ne peuvent plus se passer des PPP // Le Monde. – 24.01.2012. 1245 См., например: Понкин И.В. Создание эффективной спортивной инфраструктуры как одно из приоритетных направлений национальной модернизации // Вестник Российского университета дружбы народов. Сер. «Юридические науки». – 2011. – № 4. – С. 117–123. 1246 Ramnoux S. Grands travaux: une bombe à retardement de 60 Mds € [Большая работа: бомба замедленного действия в € 60 миллиардов] // Le Parisien. – 09.01.2012. .
345
частного партнерства ожидаются в 2012 году: строительство железнодорожной линии Ним – Монпелье, нового здания суда в Париже (до 1 млрд. евро), Кампус-плана, который включает в себя реновации и модернизации кампусов 12 университетов. Кроме того, запланировано создание 24 000 новых мест в тюрьмах к 2017 году1247. Основным органом государственного управления в области государственно-частного партнерства во Франции является, как уже было отмечено выше, Миссия поддержки государственно-частного партнерства (Mission d’appui aux partenariat public-privé)1248 в рамках Министерства экономики и финансов Франции. Указанная структура, созданная в 2005 году, в отличие от аналогичного органа, созданного в Великобритании, не является совместным предприятием государства и частного сектора. Миссия осуществляет консультативную деятельность в отношении проектов государственно-частных партнерств, а также осуществляет рассмотрение всех сделок о государственно-частных партнерствах на уровне государства. Кроме того, Миссия разрабатывает методики оценки проектов в рамках государственно-частных партнерств с технико-экономической точки зрения, а также рассматривает все подобные проекты на предмет эффективности с точки зрения соотношения приемлемого качества по доступной цене. Также Миссия содействует развитию рынка государственно-частных партнерств во Франции1249. Важно отметить, что сама идея государственно-частного партнерства во Франции воспринимается далеко не однозначно1250. В этой области есть множество пока не решенных серьезных проблем. По мнению Себастьена Рамну, «эта система, по-видимому, таит в себе подводные камни. Прежде всего, арендная плата, в конечном счете выплачиваемая государством своему партнеру по некоторым схемам соглашений о партнерстве, может превышать в два-три раза 1247
Rey-Lefebvre I., Clavreul L. Hôpital Sud Francilien: les collectivités ne peuvent plus se passer des PPP // Le Monde. – 24.01.2012. 1248 Mission d’appui aux partenariats public-privé // . 1249 Farrugia C., Reynolds T., Orr R.J. Public-Private Partnership Agencies: A Global Perspective / Collaboratory for Research on Global Projects / Working Paper № 39. – Stanford (CA, USA), 2008. – 43 p. – P. 11–13. . 1250 Les mauvaises affaires des partenariats public-privé // Le Monde. – 09.01.2012. .
346
первоначальную стоимость оборудования. Комплекс Balard – будущий французский Пентагон – оценивается в 745 млн. евро, но это будет стоить Французскому государству более 3,5 млрд. евро в качестве арендной платы в течение 27 лет»1251. «Государственно-частное партнерство – это просто скрытая форма долга, это перекладывание основной нагрузки по долгам на потом», – говорит исследователь Филипп Арлэн1252. Финансовый консультант муниципалитетов Мишель Клопфер заявляет: «Я видел, что некоторые предварительные оценки стоимости проектов в рамках государственно-частного партнерства намеренно искажены, чтобы оправдать использование государственно-частного партнерства. Я видел грубые ошибки в оценках финансовых затрат или в безосновательном изменении экономии на техническое обслуживание с 20 % до 25 % в пользу частного капитала. Все фирмы, адвокаты, финансовые консультанты напрямую заинтересованы в государственно-частных партнерствах, которые обеспечивают им работу в течение многих лет»1253. Во Франции имеется еще целый ряд связанных с государственно-частными партнерствами проблем, не нашедших пока своего решения, но в целом французский опыт в этой сфере следует оценить положительно.
§ 2.22. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Чили В Чили проекты государственно-частного партнерства в настоящее время широко применяются1254. Республика Чили имеет 1251
Ramnoux S. Grands travaux: une bombe à retardement de 60 Mds € [Большая работа: бомба замедленного действия в € 60 миллиардов] // Le Parisien. – 09.01.2012. . 1252 Цит. по: Ramnoux S. Grands travaux: une bombe à retardement de 60 Mds € [Большая работа: бомба замедленного действия в € 60 миллиардов] // Le Parisien. – 09.01.2012. . 1253 Rey-Lefebvre I., Clavreul L. Hôpital Sud Francilien: les collectivités ne peuvent plus se passer des PPP // Le Monde. – 24.01.2012. 1254 ñez F.P. Project Finance and Public-private Partnership in Chile // International Project Finance and PPPs: a Legal Guide to Key Growth Markets / Ed. by Jeffrey Delmon, Victoria Rigby Delmon. – Alphen aan den Rijn: Kluwer Law International, 2010.
347
один из самых богатых и успешных опытов развития инфраструктуры среди стран Латинской Америки, во многом по причине того, что в течение многих лет частный сектор активно привлекался к участию в различных областях строительства1255. Доля инвестиций в проекты в рамках государственно-частного партнерства к 2007 году в Чили составляла около 5 % от ВВП страны1256. Частный капитал в Чили активно участвует в такого рода проектах в сфере энергетики, связи, газовой промышленности, авиасообщения, магистрального сообщения, железнодорожных грузоперевозок, жилищно-коммунального хозяйства. Присутствие государства ограничивается только некоторыми сферами, такими как пассажирские железнодорожные перевозки и региональные аэропорты. Политика государства, результатом которой является увеличение роли частного сектора, базируется на активной пропаганде частного участия, создании стабильной и эффективной нормативноправовой базы, формировании механизма урегулирования спорных ситуаций, установлении жестких требований к защите окружающей среды, поддержке государства в отношении гарантированного предоставления услуг инфраструктурными организациями 1257 малоимущим гражданам . Участие частного сектора в строительстве и эксплуатации объектов инфраструктуры и предоставлении услуг играет чрезвычайно важную роль в экономической жизни страны, поскольку частный предприниматель, как считается, является незаменимым партнером для обеспечения устойчивого развития, создания большего количества рабочих мест и сокращения бедности на территории государства. Кроме того, осуществление и развитие действительно эффективного сотрудничества требует вложения знаний и
1255
Luis Vittor J., Samples T.R. PPPs and Latin American Infrastructure Markets: Brazil and Chile // Latin American Law & Business report. – 2011, July. – Vol. 19. – № 7. – P. 1. . 1256 International Conference on «Meeting India’s Infrastructure Needs with Public Private Partnerships. The International Experience and Perspective». Conference Report (February 5–6, 2007, Shangri-La Hotel, New Delhi). – New Delhi, 2007. 1257 Анализ проблем и перспектив развития государственно-частного партнерства в России // . – С. 14.
348
потенциальных способностей частного сектора, а также использования применяемых в нем методов управления1258. В конце февраля 2010 года на территории Чили произошло крупное землетрясение, нанесшее колоссальный ущерб экономике страны и социальной инфраструктуре. По некоторым данным, ущерб оценивается в 15–30 млрд. долл. США. Восстановлению подлежали значительное количество больниц, школ, жилых домов, а также часть электроэнергетической и транспортной инфраструктуры. Решение этих задач было запланировано, в том числе, с привлечением частного сектора к участию в строительстве и финансировании1259. Интересный опыт реализации государственно-частного партнерства в сфере пенсионного обеспечения в Чили описывает Р.А. Подкорытов1260, доказывая тезис об обоснованности рассмотрения проблем пенсионного обеспечения с позиций теории и практики государственно-частного партнерства. Анализ чилийской пенсионной реформы как практической реализации принципов государственно-частного партнерства в пенсионной сфере позволил Р.А. Подкорытову обосновать вывод о том, что при привлечении в систему пенсионных отношений рыночных механизмов важнейшим фактором успеха является грамотная и последовательная политика государства; при этом Р.А. Подкорытов отмечает, что текущему состоянию пенсионной системы Чили присущи определенные проблемы, которые, однако, не являются неразрешимыми в рамках новой пенсионной системы. История создания законодательной базы Чили, направленной непосредственно на регулирование отношений, возникающих при осуществлении государственно-частных партнерств, началась с принятия в 1991 году Регламента Министерства общественных работ № 164, касавшегося вопросов о концессиях на производство общественных работ1261, который впоследствии был изменен; основной новеллой при этом и одной из причин внесения изменений явилась потребность более подробно регламентировать основные 1258
Alianzas Público-Privadas / Agencia de Cooperación Internacional de Chile // . 1259 Luis Vittor J., Samples T.R. PPPs and Latin American Infrastructure Markets: Brazil and Chile // Latin American Law & Business report. – 2011, July. – Vol. 19. – № 7. – P. 2. 1260 Подкорытов Р.А. Государственно-частное партнерство в сфере пенсионного обеспечения Чили: Дис. … канд. экон. наук: 08.00.14. – М., 2010. – 151 с. 1261 Reglamento DFL MOP № 164 de 1991 // .
349
процессуальные моменты, а также расширить сферы деятельности, в отношении которых могут заключаться концессионные договоры подобного рода1262. На настоящий момент основными нормативно-правовыми актами, регулирующими отношения в рамках государственно-частных партнерств, являются Декрет Министерства общественных работ № 900 от 18.12.19961263, изменивший, систематизировавший и согласовавший текст Законодательного декрета Министерства общественных работ № 164 от 1991 года, более известный под названием «Закона о концессиях на производство общественных работ», под действие которого подпадают все случаи выполнения общественных работ по системе, установленной статьей 87 Президентского Декрета № 294 от 1984 года. Следует отметить и Регламент о концессиях, принятый Президентским Декретом № 956 от 1997 года1264. Эти нормативно-правовые акты регулируют порядок назначения и осуществления общественных работ, а также получения компенсаций и применения механизмов правовой защиты при осуществлении публичных работ1265. Среди важных особенностей «Закона о концессиях на производство общественных работ» эксперты выделяют, во-первых, установление в нем полномочия Министерства общественных работ выдавать разрешения на заключение концессионных договоров об осуществлении общественных работ. Во-вторых, Закон предусматривает возможность передачи Министерству общественных работ полномочий по заключению концессионного соглашения о выполнении работ в ситуации, если ведение проекта находится в компетенции какого-либо другого органа государственной власти. Кроме того, в соответствии с данным Законом, концессионные контракты о проведении общественных работ заключаются путем
1262
Luis Vittor J., Samples T.R. PPPs and Latin American Infrastructure Markets: Brazil and Chile // Latin American Law & Business report. – 2011, July. – Vol. 19. – № 7. – P. 2. 1263 Decreto del Ministerio de Obras Públicas № 900 de 18.12.1996 «Fija texto refundido, coordinado y sistematizado del DFL MOP № 164 de 1991» // . 1264 Reglamento DFL MOP № 164 de 1991 // . 1265 Funcionamiento del Sistema / Coordinación de Concesiones de Obras Públicas; Ministerio de Obras Públicas // .
350
проведения соответствующего открытого аукциона на внутригосударственном или международном уровне, при этом может быть проведена так называемая предварительная оценка в тех случаях, когда работы характеризуются особенной сложностью, комплексностью, объемами или стоимостью1266. В 2010 году было осуществлено очередное реформирование законодательства о концессиях и общественных работах, главным образом – посредством принятия Закона № 20.410 от 20.01.2010 «О внесении изменений в Закон о концессиях на производство общественных работ и иные нормы»1267, который ввел ограничения на перезаключение концессионных договоров и усилил институциональные гарантии. К иным ключевым положениям данного Закона можно отнести: – учреждение Концессионных комиссий, деятельность которых главным образом направлена на предоставление рекомендаций Министерству общественных работ в отношении всех потенциальных инфраструктурных проектов и выбора оптимальной формы заключения концессионного договора, – создание специальньных технических групп, рассматривающих споры по экономическим и техническим вопросам, возникающие между Министерством общественных работ и концессионерами; это является механизмом досудебного разрешения споров и выносящих по итогам рассмотрения рекомендации; – в соответствии с положениями данного Закона существенно повысилось значение Арбитражной комиссии, осуществляющей рассмотрение правовых споров между концессионерами и Министерством общественных работ1268. Что касается упомянутой выше процедуры перезаключения концессионных договоров, то важно отметить, что исторически сложилось так, что при осуществлении государственно-частных партнерств основным риском, лежавшим на частном секторе, был риск неперезаключения договора о государственно-частном партнерстве. В любом случае процедура перезаключения является негативным 1266
Aldunate E. PPS en América Latina. Experiencias de Brasil, Chile, Colombia y Perú / ILPES/CEPAL // . 1267 Ley № 20.410 de 20.01.2010 modifica la Ley de concesiones de obras públicas y otras normas que indica // . 1268 Luis Vittor J., Samples T.R. PPPs and Latin American Infrastructure Markets: Brazil and Chile // Latin American Law & Business report. – 2011, July. – Vol. 19. – № 7. – P. 2.
351
моментом для обеих сторон, как для государственного партнера, так и для частного сектора, поскольку влечет за собой значительные затраты, потенциально может привести к задержкам по срокам осуществления обязательств по договору, а также может являться значительным коррупциогенным фактором1269. На настоящий момент в Чили в рамках концессионных договоров осуществляются проекты по строительству объектов пенитенциарной инфраструктуры, был построен крытый стадион в Парке О'Хиггинс, комплекс Plaza de la Ciudadanía, являющийся частью сада и исполняющий функцию автостоянки Президентского дворца «Ла Монеда»1270, офисный комплекс Puerto Terrestre Los Andes, а также Центр правосудия в Сантьяго1271. Кроме того, с участием частного сектора осуществляется обеспечение и строительство объектов и элементов государственной транспортной системы «Трансантьяго», в частности, отрезка дорожного сообщения Виал Суиза – Лас Рехас и группы пересадочных станций1272. Статья 24 Конституции Республики Чили от 15.09.2005 (в редакции от октября 2009 года) содержит положения, регламентирующие осуществление концессий в отношении разведки, разработки и обработки металлоносных песков, соляных шахт, месторождений угля, газа, нефти и других ископаемых веществ, за исключением глины1273. Вышеназванные полезные ископаемые, за исключением нефти и газа, могут быть предметом различных проектов, осуществляемых в рамках концессионных договоров. Подобного рода концессии всегда инициируются судебным решением, которое определяет продолжительность проведения работ в рамках таких проектов, а также права и обязанности сторон концессионного договора. Так, концессионные соглашения в сфере горнодобывающей промышленности и их применение должны удовлетворять 1269
Luis Vittor J., Samples T.R. PPPs and Latin American Infrastructure Markets: Brazil and Chile // Latin American Law & Business report. – 2011, July. – Vol. 19. – № 7. – P. 2. 1270 Plaza de la Ciudadanía // . 1271 Aldunate E. PPS en América Latina. Experiencias de Brasil, Chile, Colombia y Perú / ILPES/CEPAL // . 1272 Aldunate E. PPS en América Latina. Experiencias de Brasil, Chile, Colombia y Perú / ILPES/CEPAL // . 1273 Constitución Política de la República de Chile // .
352
требованиям их соответствия и обеспечения государственных и общественных интересов. Прекращение концессий в данной сфере находится в исключительной компетенции судов общей юрисдикции. Кроме того, разрешение споров любого рода, возникающих при осуществлении отношений в рамках таких концессий, также находятся в компетенции указанных судов1274. Органами государственной власти, имеющими полномочия в сфере осуществления государственно-частных партнерств, являются Министерство общественных работ, определяющее, какие именно проекты являются наиболее предпочтительными в конкретный момент, а также Национальная инвестиционная система, входящая в состав Министерства планирования и финансов, осуществляющая первичную финансовую оценку проектов1275. В тех случаях, когда Министерство общественных работ осуществляет исполнение концессионного договора от имени какоголибо другого министерства, в основном в отношении проектов строительства и обеспечения объектов пенитенциарной инфраструктуры или аэропортов, для представления обоих министерств назначается комиссия. Министерство финансов Чили осуществляет полномочия, в определенной степени «уравновешивающие» компетенцию Министерства общественных работ Чили в отношении концессий, осуществляя контроль на основных этапах реализации проектов в рамках государственно-частных партнерств1276.
§ 2.23. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Швейцарии
1274
Constitución Política de la República de Chile // . 1275 Luis Guasch J. Knowledge Sharing on Infrastructure Public-Private Partnerships in Asia: Chile (Day 1 Session 1: Policy and Institutional Approaches for PPPs in Infrastructure). – Seoul (Korea), 2009. . 1276 Luis Vittor J., Samples T.R. PPPs and Latin American Infrastructure Markets: Brazil and Chile // Latin American Law & Business report. – 2011, July. – Vol. 19. – № 7. – P. 2.
353
Государственно-частное партнерство активно применяется в Швейцарии, как на союзном уровне, так и на уровне кантонов1277. Государственно-частные формы сотрудничества в Швейцарии имеют давние традиции1278. Макроэкономические условия в Швейцарии создают благоприятные условия для инноваций: экономика Швейцарии является очень стабильной, с низкой инфляцией и реалистичными процентными ставками. Швейцария, как маленькая страна, бедная природными ресурсами, в высшей степени интегрирована в мировую экономику1279. Все это создает устойчивые положительные условия для развития государственно-частного партнерства в этой стране. За последние годы все чаще к государственно-частному партнерству как способу обеспечения строительства и эксплуатации объектов инфраструктуры прибегают в целях реализации проектов окружных административных центров и административных центров коммун, школ, тюрем, общественных автомобильных парковок, футбольных стадионов и иных спортивных сооружений, выставочных и торговых залов, автомобильных дорог, механизмов, используемых для обеспечения деятельности и непосредственно строительства газовых трубопроводов, систем очистки воды и телекоммуникационных систем. Кроме того, государственно-частное партнерство в Швейцарии широко используется для строительства транспортной инфраструктуры в целом, в том числе автомобильных мостов, тоннелей и железнодорожных линий, что предоставляет значительные 1280 возможности для привлечения частного сектора . Основная особенность швейцарского законодательства о государственно-частном партнерстве состоит в том, что в настоящее 1277
Rapport du Conseil d’Etat du 30 novembre 2011 au Grand Conseil // ; Public Private Partnership in der Schweiz. Grundlagenstudie – Ergebnis einer gemeinsamen Initiative von Wirtschaft und Verwaltung / Bolz Urs (Hrsg.). – Zürich: Schulthess, 2005. – 427 s. 1278 Bolz U., Rosenfeld M. Public Private Partnership – ein Lösungsansatz für NPO? // Verbands-Management. – 2007. – Jg. 33. – № 3. . 1279 Schneider-Ammann J.N. Switzerland and Russia as economic partners: The role of innovation in economic success // . – 11.07.2011. 1280 Zufferey J.-B. Le droit des «PPP»: état des lieux. Contrats et marches // Aktuelles Vergaberecht 2010. Marchés Publics 2010 / Ed.: J.-B. Zufferey, H. Stöckli. – Zürich: Schulthess Verlag, 2010. – P. 257–285. – P. 258. .
354
время в Швейцарии (в отличие от других стран) отсутствует профильное союзное (федеральное) законодательство и законодательство, принятое на уровне кантонов, которым бы осуществлялось специальное регулирование отношений в рамках государственно-частных партнерств. Жан-Батист Зюфрэй указывает, что, «учитывая весь швейцарский опыт правового регулирования и правоприменительной практики, нельзя с полной уверенностью сказать, что принятие какихлибо специально посвященных государственно-частному партнерству нормативно-правовых актов действительно необходимо»1281. Вместе с тем, было бы неверно считать, что вопросы государственно-частного партнерства в Швейцарии остались вообще неурегулированными, будучи отданными только на усмотрение чиновников. Законодательство, регулирующее отношения непосредственно в области государственно-частных партнерств или в смежных областях, на настоящий момент является в Швейцарии достаточно развитым и включает обширный комплекс норм. Имеется ряд союзных и кантональных нормативных правовых актов, в которых закреплены основные правовые нормы, применимые непосредственно к государственно-частным партнерствам, но такие нормы носят общий характер, а конкретные механизмы осуществления государственно-частных партнерств не установлены. Так, внесенная Ордонансом от 05.12.2008 статья 52а «Сотрудничество с частными партнерами (“Государственно-частное партнерство”)» Ордонанса «О финансах Конфедерации» от 05.04.20061282 устанавливает обязанности административных органов при наличии необходимости осуществлять сотрудничество на долгосрочной договорной основе с частными партнерами: «1. В задачи административных органов, при необходимости, входит сотрудничество в долгосрочной перспективе на договорной основе с
1281
Zufferey J.-B. Le droit des «PPP»: état des lieux. Contrats et marches // Aktuelles Vergaberecht 2010. Marchés Publics 2010 / Ed.: J.-B. Zufferey, H. Stöckli. – Zürich: Schulthess Verlag, 2010. – P. 257–285. – P. 258. . 1282 Ordonnance du 5 avril 2006 sur les finances de la Confédération // ; .
355
частными партнерами. 2. Союзный орган финансового управления урегулирует детали в издаваемых им директивах». Косвенно вопросы государственно-частного партнерства урегулированы Союзным законом от 07.10.2005 «О финансах Конфедерации»1283, и указанный выше Ордонанс принят в его развитие и обеспечение. Так, части 1 и 4 статьи 57 «Административные органы» Союзного закона от 07.10.2005 «О финансах Конфедерации» гласят: «Административные органы следят за рациональным, рентабельным и эффективным использованием выделенных им средств и вверенных им активов… Как правило, проект финансируется за счет одного административного органа. Союзный совет может предусмотреть исключения». Союзному совету, согласно части 2 статьи 39 Союзного закона от 07.10.2005 «О финансах Конфедерации», вменена обязанность учета рисков и полезности бюджетных расходов. Часть 2 статьи 41а Союзного закона от 07.10.2005 «О финансах Конфедерации» устанавливает основы и условия предоставления платных инфраструктурных услуг: «Административные органы, получившие разрешение, вправе предоставлять коммерческие услуги, если соблюдены следующие условия: a) таковые услуги тесно связаны с основными задачами административного органа; b) таковые услуги не препятствуют административному органу выполнять его основные задачи; c) таковые услуги не требуют значительных дополнительных человеческих и материальных ресурсов». Часть 1 указанной статьи определяет круг таких административных органов, которым разрешено предоставлять коммерческие услуги. Сегодня государственно-частные партнерства широко и активно применяются в области образования1284. В частности, Союзный закон от 14.12.2001 «О содействии использованию информационных и коммуникационных технологий в школах»1285 установил ряд возможностей для реализации государственно-частных партнерств в области образования. 1283
Loi fédérale du 7 octobre 2005 sur les finances de la Confédération (Loi sur les finances, LFC) // ; . 1284 Partnership EPFL, Harvard Medical School, Bertarelli Foundation // . – 29.10.2010. 1285 Loi fédérale du 14 décembre 2001 sur l’encouragement de l’utilisation des technologies de l’information et de la communication dans les écoles // .
356
Вопросы государственно-частного партнерства урегулированы также Союзным законом от 16.12.1983 «О приобретении недвижимости гражданами других государств»1286, который регулирует сделки в случаях, если, во-первых, недвижимость приобретается лицом, находящимся за границей, причем, под таким лицом также понимаются компании, зарегистрированные и находящиеся на территории Швейцарии, но управляемые иностранными гражданами, во-вторых, если такая недвижимость имеет жилой характер, а также в том случае, если приобретенное право на недвижимость является приобретением объекта жилой недвижимости. Этот закон, как правило, не применяется в отношении сделок, относящихся к коммерческим помещениям, которые зачастую совершаются в контексте осуществления финансирования проектов частным сектором. Вопрос применения государственно-частных партнерств в этом отношении является более сложным. Верховный суд Швейцарии 28 января 2000 г. вынес решение1287, в котором постановил, что отдельные мероприятия подобного рода, в которых участвуют органы государственной власти, не носят коммерческого характера, соответственно, требования указанного Закона о приобретении недвижимости иностранными гражданами подлежат в таких случаях применению. При определенных условиях финансирование объектов жилой недвижимости также может подпадать под действие Федерального закона о приобретении недвижимости гражданами других государств в тех случаях, если в соответствии с условиями обеспечения финансирования приобретатель или заемщик становится в той или иной мере зависимым от кредитора и передает избыточные права кредитору, который в результате занимает положение 1288 собственника . По мнению Томаса Мюллера-Чуми, серьезных правовых препятствий для реализации проектов строительства и модернизации государственной инфраструктуры в Швейцарии сегодня практически не существует, хотя модель концессии не применяется для строительства дорожной инфраструктуры, поскольку Союзная Конституция Швейцарской Конфедерации устанавливает прямой 1286
Bundesgesetz vom 16. Dezember 1983 über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland // . 1287 Arrêt 2A.428/1999 du 28 janvier 2000 consid. 3d // RNRF. – 2002. – № 83. – P. 35. 1288 Müller-Tschumi T. Contractual framework of infrastructure PPPs under Swiss law // . – 01.04.2012.
357
запрет на взимание какой-либо платы за пользование 1289 государственными дорогами . Поскольку отсутствуют специальные профильные нормативные правовые акты, регламентирующие отношения в сфере государственно-частного партнерства, эти отношения регулируются союзными нормативными правовыми актами, касающимися государственных закупок. Швейцарская Конфедерация и все 26 кантонов имеют собственные законы о государственных закупках. При этом правовые нормы о государственных закупках, содержащиеся в международных актах разного рода, ратифицированных Швейцарией, также входят в правовую основу федерального законодательства и законодательств кантонов, касающихся правил проведения государственных 1290 закупок . Швейцария является участницей международного Соглашения о правительственных закупках от 15.04.1994 1291, и, соответственно, положения данного соглашения закреплены прежде всего во внутреннем законодательстве Швейцарии на уровне конфедерации и кантонов. Такие положения применяются ко всем процедурам проведения государственных тендеров. Одним из основных требований данного законодательства является требование о соблюдении основополагающих принципов осуществления государственных закупок, а именно принципов равноправности, прозрачности и состязательности. Кроме того, были включены процедуры обжалования решений о государственных закупках в соответствии со статьей XX Соглашения о правительственных закупках: решения государственных органов могут быть обжалованы в независимых судах, таких как Федеральный административный суд или административные суды кантонов, кроме того, в исключительных случаях решения также могут быть обжалованы и в Верховном суде Швейцарии. Существующий общий запрет на проведение переговоров в процессе осуществления государственных закупок, введенный положениями нормативно-правовых актов кантонов, создает 1289
Müller-Tschumi T. Contractual framework of infrastructure PPPs under Swiss law // . – 01.04.2012. 1290 Müller-Tschumi T. Contractual framework of infrastructure PPPs under Swiss law // . – 01.04.2012. 1291 Agreement on government procurement, 15.04.1994 // .
358
определенные препятствия для применения схем осуществления государственных закупок для проектов в рамках государственночастных партнерств. Тем не менее, проект в Бургдорфе (коммуна в швейцарском кантоне Берн) доказал, что применение института государственно-частного партнерства вполне возможно при условии выполнения требования о полной договорной состязательности, которое содержит жесткие предписания об анонимности 1292 участников . В Швейцарии нормативно-правовое регулирование имеется, как уже сказано выше, и на уровне кантонов. Как указывает В.А. Кабашкин, в Швейцарии на региональном уровне была успешно решена проблема реализации на принципах государственно-частного партнерства проекта футбольного стадиона в Цюрихе. «Партия зеленых» из экологических соображений и местные жители, обеспокоенные ростом транспортных проблем, были против строительства спортивного сооружения. Для разрешения спора в сентябре 2003 году был проведен референдум, которым также планировалось провести утверждение плана строительства, отведения земли, бюджетного финансирования (37,5 млн. швейцарских франков, или 10 % от общего объема). Результаты референдума показали, что 63,3 % жителей согласились с планом, а 59,2 % – с финансированием проекта. Кредитная компания Credit Suisse, как инвестор, обеспечила предоставление займа в размере 370 млн. швейцарских франков, другие инвесторы вложили недостающую сумму. Благодаря учету сопряженных аспектов реализации проекта государственно-частного партнерства по строительству спортивного стадиона в г. Цюрихе оно было успешно завершено одновременно с завершением строительства новой трамвайной и автобусной линии (в ответ на возросшую транспортную нагрузку).1293 Параграф 7 Конституционного закона кантона Женева от 15.12.2011 «Об изменении Конституции Республики и кантона
1292
Müller-Tschumi T. Contractual framework of infrastructure PPPs under Swiss law // . – 01.04.2012. 1293 Кабашкин В.А. Государственно-частное партнерство: международный опыт и российские перспективы. – М.: Международный инновационный центр, 2010. – 576 с. – С. 379.
359
Женева»1294 устанавливает, что государство и муниципалитеты будут способствовать созданию и функционированию частных структур по уходу за детьми, в частности частных детских садов. Параграфом 8 указанного Конституционного закона кантона Женева прямо установлено, что «государство и муниципалитеты должны способствовать развитию государственно-частного партнерства». Согласно пункту «g» части 1 статьи 3 Регламента кантона Женева от 19.06.2002 «О применении Закона кантона Женева “О финансировании международной солидарности”»1295, к числу направлений деятельности государства в сфере проектов и мероприятий по содействию международной солидарности относится сотрудничество в области торговли и экономического развития, включая государственно-частные партнерства в соответствии с установленными критериями. В кантоне Женева ярким примером реализации проекта государственно-частного партнерства явилось строительство 1296 Женевского спортивного стадиона (Stade de Genève) . В 2009 году Государственный совет кантона Женева начал предварительное исследование опыта реализации проектов строительства в области государственно-частного партнерства, в рамках которого были запущены и контролировались пять проектов, связанных с публичной инфраструктурой: строительство Международного экологического дома окружающей среды в г. Акасья (Acacias); новые здания Управления кантонального дорожного движения и навигации в г. Бернэ (Bernex); строительство лабораторного корпуса для Женевской университетской больницы в Клюз-Розерэ (Cluse-Roseraie); строительство нового следственного изолятора в Шам-Долоне (Champ-Dollon); строительство государственного сервисно-административного комплекса в г. Прай (Praille)1297.
1294
Loi constitutionnelle modifiant la constitution de la République et canton de Genève du 15 décembre 2011 // . 1295 Règlement du 19 juin 2002 d'application de la loi sur le financement de la solidarité internationale // . 1296 Rapport du Conseil d’Etat du 8 février 2012 au Grand Conseil // . 1297 Rapport du Conseil d’Etat du 30 novembre 2011 au Grand Conseil // .
360
Активно развиваются инициативы государственно-частного партнерства в кантоне Цюрих1298. М.В. Матявина указывает в качестве успешных инфраструктурных проектов Культурный и Конгресс-центр в г. Люцерн, Центр Wankdorf – Стадион де Свисс в г. Берн, два успешных проекта государственно-частного партнерства в области строительства (Parkhaus AG и развитие прилегающей к Цюриху территории)1299. Несмотря на то что в Швейцарии частный сектор уже долгое время в значительной степени вовлечен в осуществление государственных услуг, тем не менее, как утверждает Т. Мюллер-Чуми, лишь немногие проекты, осуществленные в сотрудничестве с частным сектором, были реализованы таким образом, чтобы их можно было назвать именно проектами в рамках государственно-частных партнерств в соответствии с устоявшимся пониманием этого термина. Так, в 2010 году проект Нойматт Бургдорф стал первым швейцарским проектом, осуществленным на основе международных стандартов финансирования подобного рода проектов. Проект включил в себя снос старых строений на определенном земельном участке, а также финансирование, строительство и эксплуатацию административных помещений и здания тюрьмы. Данный проект стал «пилотным проектом»1300. Успехи в реализации конкретных проектов государственночастного партнерства обусловили дальнейшее развитие этого института. Все более интенсивно развиваются различные доктринальные исследования в данной сфере, большинство которых затрагивает отдельные аспекты механизмов осуществления государственночастных партнерств, в частности, аспекты заключения и исполнения договоров, а также различные стороны схем осуществления государственных закупок1301. 1298
Public Private Partnership in der Schweiz. Grundlagenstudie – Ergebnis einer gemeinsamen Initiative von Wirtschaft und Verwaltung / Bolz, Urs (Hrsg.). – Zürich: Schulthess, 2005. 1299 Матявина М.В. Государственно-частное партнерство: зарубежный опыт и возможности его использования в России: Дис. … канд. экон. наук: 08.00.14. – М., 2008. 1300 Müller-Tschumi T. Contractual framework of infrastructure PPPs under Swiss law // . – 01.04.2012. 1301 Zufferey J.-B. Le droit des «PPP»: état des lieux. Contrats et marches // Aktuelles Vergaberecht 2010. Marchés Publics 2010 / Ed.: J.-B. Zufferey, H. Stöckli. – Zürich:
361
Организационно-правовой формой компании специального назначения в Швейцарии чаще всего выступает акционерное общество. Договоры о государственно-частных партнерствах могут заключаться всеми органами государственной власти, включая органы управления всех уровней, в частности, на уровнях конфедерации, кантонов и муниципальных образований, автономными государственными предприятиями, а также юридическими лицами частного права, осуществляющими предоставление государственных услуг. Как правило, орган государственной власти выступает в качестве инициатора заключения договора о государственно-частном партнерстве, начиная реализацию проекта и производя процесс отбора частного партнера для таких отношений. Как указывает Томас Мюллер-Чуми, по определенным соображениям политического характера государственные партнеры в Швейцарии не имеют возможности передавать право собственности на недвижимость частным партнерам в рамках осуществления государственно-частных партнерств. В результате на настоящий момент можно спрогнозировать будущее направление развития государственно-частных партнерств в Швейцарии, согласно которому наиболее предпочтительной схемой осуществления сотрудничества такого рода станет модель, в рамках которой единственным собственником будет являться государственный партнер. В связи с чем, можно с высокой вероятностью прогнозировать, что структура государственно-частных партнерств будет соответствовать моделям, обозначаемым в принятой классификации: «проектирование – строительство – финансирование – эксплуатация» и 1302 «проектирование – строительство – эксплуатация» . Важным участником в развитии передачи (внедрении) технологий выступает Швейцарская комиссия по технологиям и инновациям. Эта комиссия финансирует проекты для бизнес-сектора в Швейцарии, открытые в научно-исследовательских учреждениях на основе государственно-частного партнерства. Наряду с такими проектами, Швейцарская комиссия по технологиям и инновациям Schulthess Verlag, 2010. – P. 257–285. – P. 258. . 1302 Müller-Tschumi T. Contractual framework of infrastructure PPPs under Swiss law // . – 01.04.2012.
362
поддерживает предпринимательство, а также содействует развитию старт-ап-компаний1303. В Швейцарии на настоящий момент создана и успешно действует Швейцарская ассоциация государственно-частных партнерств (Association PPP Suisse), которая была учреждена в Берне 19 мая 2006 г.1304 с целью «представления Швейцарской Конфедерации, а также швейцарских кантонов и городов в экономической и научной среде». В основные направления деятельности Швейцарской ассоциации государственно-частных партнерств входит, во-первых, дальнейшее внедрение в Швейцарии института государственно-частного партнерства в качестве одной из возможных моделей обеспечения предоставления государственных услуг, а также способствование стандартизации осуществления государственно-частных партнерств. Также целью деятельности Швейцарской ассоциации государственночастных партнерств является обеспечение формирования представления о государственно-частном партнерстве как некоем стандарте качества в области сотрудничества между государством и частным сектором в экономике, который гарантирует защиту общественных интересов, обеспечивает длительный успех реализуемых проектов, а также является такой формой взаимодействия, которая является практически абсолютно взаимовыгодной для каждой из участвующих сторон1305. Кроме того, одной из целей своей деятельности Швейцарская ассоциация государственно-частных партнерств заявляет содействие использованию органами государственной власти механизмов осуществления государственно-частных партнерств в качестве методологической основы подтверждения и оптимизации способов решения задач повышенной сложности. Финансирование деятельности Швейцарской ассоциации государственно-частных партнерств производится за счет членских взносов, а также платежей,
1303
Schneider-Ammann J.N. Switzerland and Russia as economic partners: The role of innovation in economic success // . – 11.07.2011. 1304 Rapport du Conseil d’Etat du 9 novembre 2006 au Grand Conseil // . 1305 Association PPP Suisse. Portrait // .
363
взимаемых за участие в мероприятиях, проводимых указанной ассоциацией, а также разного рода спонсорских взносов1306.
§ 2.24. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в ЮАР Южно-Африканская Республика входит в число ведущих государств мира по эффективности государственной политики и законодательства, регламентирующих сферу государственно-частных партнерств, а также по разработанности всей системы 1307 государственно-частных партнерств в целом . В течение многих лет в Южно-Африканской Республике осуществляется активное привлечение государством частного сектора к участию в обеспечении инфраструктуры. История применения государственно-частных партнерств в ЮАР официально берет свое начало в 1997 году, когда была учреждена межправительственная рабочая группа с целью разработки соответствующей государственной политики, законодательства и институциональных реформ. Ранние проекты в рамках государственно-частных партнерств были реализованы в период с 1997 по 2000 год при строительстве дорог, зданий пенитенциарной инфраструктуры и объектов водного обеспечения1308. Так, при участии Ведомства национальных дорог ЮАР было осуществлено строительство двух платных дорог. Департамент общественных работ и Департамент исправительных учреждений совместно с частным сектором реализовали проекты по строительству двух тюрем, кроме того, государственные структуры по обеспечению национальных парков ЮАР осуществили реализацию проектов в области туризма путем заключения соответствующих концессионных
1306
Association PPP Suisse. Portrait // . 1307 Public private partnership manual. National Treasury PPP Practice Notes issued in terms of the Public Finance Management Act / National Treasury PPP Unit // . – P. 1. 1308 South Africa // .
364
договоров1309. Всего такого рода проектов было реализовано шесть, указанные проекты явились пилотными в целях дальнейшего содействия применению государственно-частных партнерств1310. В декабре 1999 года были одобрены стратегические основы осуществления государственно-частных партнерств, которые нашли свое отражение в соответствующих правилах Национального казначейства, выпущенных в апреле 2000 года. К середине 2000 года в составе Национального казначейства был создан Отдел по государственно-частным партнерствам1311, являющийся основным органом государственного управления в рассматриваемой сфере в этой стране1312 в связи с принятием в 1999 году Закона «Об управлении государственным бюджетом», устанавливающего структуру государственного управления в области осуществления государственных закупок и предоставления государственных услуг. Указанный Отдел является консультативным органом в области применения института государственно-частных партнерств, а также осуществляет государственное управление в данной сфере1313. В функции Отдела входит также оказание технических консультаций органам государственной власти в отношении эффективности выполнения потенциальных проектов и договоров о закупках, содействие применению государственно-частных партнерств. Кроме того, Отдел должен непрерывно развиваться в качестве центра передового опыта в области государственно-частных партнерств1314. На настоящий момент Отдел по государственно-частным партнерствам при Национальном казначействе ЮАР состоит из 17 специалистов, осуществляющих свою деятельность по содействию 1309
Public private partnership. About the PPP Unit / National Treasury PPP Unit. – . 1310 Burger P. The dedicated PPP Unit of The South African National Treasury // . – 20 p. – P. 4. 1311 Public private partnership. About the PPP Unit / National Treasury PPP Unit. – . 1312 Burger P. The dedicated PPP Unit of The South African National Treasury // . – 20 p. – P. 6. 1313 Farrugia C., Reynolds T., Orr R.J. Public-Private Partnership Agencies: A Global Perspective / Collaboratory for Research on Global Projects / Working Paper № 39. – Stanford (CA, USA), 2008. – 43 p. – P. 21–23. . 1314 Public private partnership. About the PPP Unit / National Treasury PPP Unit. – .
365
реализации проектов в различных сферах, таких, как здравоохранение, энергетика, обеспечение водных ресурсов, дорожно-транспортная инфраструктура, туризм, образование, поддержка бизнеса, международные отношения, управление и контроль за заключением и исполнением обязательств по контрактам, обеспечение мест для проживания населения и обеспечение государственного бюджета1315. Документально закрепленное в официальных источниках понятие государственно-частного партнерства и данной концепции в целом впервые появилось в 1998 году с принятием так называемой «Белой книги по органам местного самоуправления»1316 от 09.03.19981317. «Белая книга по органам местного самоуправления» в пункте 3.3 раздела B указывает, что в целях достижения более эффективного оказания услуг муниципальные образования вправе прибегать к сотрудничеству с неправительственными организациями и привлекать инвестирование проектов со стороны частного сектора, в том числе в целях реализации проектов по развитию инфраструктуры, которые не обязательно должны финансироваться из средств бюджетов муниципальных образований. Пункт 2.2.6 раздела «F» «Белой книги по органам местного самоуправления» содержит информацию о наиболее часто используемых на тот момент формах государственно-частных партнерств. Так, к моменту формирования законодательной базы регулирования такого рода сотрудничества, партнерства между государственным сектором и частным, осуществлявшиеся в отношении проектов, не требовавших крупных инвестиционных вложений, чаще всего представляли собой отношения в рамках концессионных договоров или договоров об аренде, которые заключались на длительный срок и подразумевали передачу ответственности за развитие проекта и соответствующих рисков 1315
Public private partnership. About the PPP Unit / National Treasury PPP Unit. – . 1316 The White Paper on Local Government, 9 March 1998. – б.м., 1998. – 120 p. ; . 1317 Bolton P. Public–private partnerships in South Africa // Partenariats public-privé: Rapports du XVIIIe congrès de l'académie internationale de Droit comparé / Sous la direction de François Lichère. – Bruxelles: Bruylant; Groupe De Boeck s.a., 2011. – XV; 532 p. – P. 39–67. – P. 38.
366
частной компании. Наиболее распространенной моделью такого рода договоров являлась та, согласно которой частная компания производит строительство, эксплуатацию и дальнейшую передачу объекта муниципальному образованию, также зачастую использовалась схема, подразумевающая строительство, владение, эксплуатацию и передачу объекта, а также схема, согласно которой частным партнером производится строительство, эксплуатация, обучение и передача объекта. Пункт 2.2.4 раздела «F» «Белой книги по органам местного самоуправления» определяет сотрудничество с неправительственными организациями в форме государственно-частных партнерств как эффективный способ получения требуемых для осуществления надлежащего обеспечения и развития инфраструктуры знаний и опыта, кроме того, содействующий экономическому развитию муниципальных образований1318. В качестве значимого преимущества применения института государственно-частных партнерств выделялось также то, что такого рода организации зачастую имеют тесные связи с разного рода общественными группами и имеют возможность выступать в качестве посредников, содействуя реализации государственных инициатив 1319. На настоящий момент правовое регулирование государственночастных партнерств в Южно-Африканской Республике осуществляется нижеследующими нормативно-правовыми актами: – Конституция Южно-Африканской Республики от 1996 года1320; – Закон «Об управлении государственным бюджетом» от 1999 года № 1 (с последующими изменениями)1321; – Правила № 16 Национального казначейства от 2003 года к Закону «Об управлении государственным бюджетом» от 1999 года (с последующими изменениями)1322;
1318
The White Paper on Local Government, 9 March 1998. – б.м., 1998. ; . 1319 The White Paper on Local Government, 9 March 1998. – б.м., 1998. ; . 1320 Constitution of The Republic of South Africa, № 108 of 1996 // . 1321 Public Finance Management Act № 1 of 1999 // Government Gazette. – 1999. – № 19814. .
367
– Правила Национального казначейства для департаментов, торговых предприятий, органов и учреждений, создаваемых в соответствии с Конституцией, и общественных организаций от 2005 года1323; – Закон «Об управлении бюджетами муниципальных 1324 образований» от 2003 года ; – Правила «Об инвестициях в муниципалитетах» от 2005 года к Закону «Об управлении бюджетами муниципальных образований» от 2003 года1325; – Закон «Об основах регулирования осуществления льготных закупок» от 2000 года № 51326; – Правила осуществления льготных закупок от 2001 года 1327. Кроме того, государственно-частные партнерства в ЮАР подпадают под действие следующих документов: – Руководство по государственно-частным партнерствам Национального Казначейства1328; – Стандартизованные положения Национального Казначейства о государственно-частных партнерствах1329; – Руководящие принципы предоставления услуг и осуществления государственно-частных партнерств на уровне муниципальных образований Национального Казначейства1330. 1322
National Treasury Regulation 16 (Issued in terms of the Public Finance Management Act, 1999) // Government Gazette. – 24.10.2003. – № 25605. . 1323 Treasury Regulations for departments, trading entities, constitutional institutions and public entities, March 2005 (Issued in terms of the Public Finance Management Act, 1999) // . 1324 Municipal Finance Management Act № 56 of 2003 // Government Gazette. – 02.02.2003. – № 26019. . 1325 Municipal Investment Regulations (Issued in terms of the Municipal Finance Management Act № 56/2003 // Government Gazette. – 01.04.2005. – № 27431. – 16 p. – P. 3–8. . 1326 Preferential Procurement Policy Framework Act № 5 of 2000 // Government Gazette. – 03.02.2000. – № 20854. . 1327 Preferential Procurement Regulations, 2001 // Government Gazette. – 10.08.2001. – № 22549. ; . 1328 Public private partnership manual. National Treasury PPP Practice Notes issued in terms of the Public Finance Management Act / National Treasury PPP Unit // . 1329 Standardised PPP Provisions / National Treasury PPP Unit. – .
368
Статья 217 Конституции ЮАР определяет, что когда орган государственной власти на национальном уровне, уровне провинции или на уровне муниципального образования заключает договор на оказание услуг или предоставление какого-либо рода товаров, он должен осуществлять свою деятельность в данной области в соответствии с принципами справедливости, равноправия, 1331 транспарентности, конкуренции и рентабельности . Определение государственно-частного партнерства содержится в статье 1 Правил № 16 Национального казначейства от 2003 года к Закону «Об управлении государственным бюджетом» от 1999 года. Согласно Правилам, «государственно-частным партнерством является коммерческая сделка между государственным органом или государственной организацией и стороной, представляющей частный сектор, в рамках которой частный партнер осуществляет функции государственного органа или государственной организации на определенный или неопределенный срок либо приобретает право на использование объектов государственной собственности в коммерческих целях на определенный или неопределенный срок, при этом получая выгоду либо в результате осуществления вышеуказанной деятельности, либо в результате получения вознаграждения, выплаты в счет которого производятся из фонда доходов от объекта, либо в результате получения средств со сборов, взимаемых с пользователей или клиентов, либо в результате сочетания указанных способов»1332. Статья 120 главы 11 Закона «Об управлении бюджетами муниципальных образований» от 2003 года определяет основные условия и процессуальные положения реализации государственночастных партнерств на уровне муниципальных образований. Представляются интересными положения о том, что муниципалитеты могут вступать в соглашения о государственночастном партнерстве лишь в том случае, когда такого рода 1330
Municipal Services and PPP Guidelines / National Treasury PPP Unit. – ; . 1331 Constitution of The Republic of South Africa, № 108 of 1996 // . 1332 National Treasury Regulation 16 (Issued in terms of the Public Finance Management Act, 1999) // Government Gazette. – 24.10.2003. – № 25605. .
369
сотрудничество позволяет обеспечить получение приемлемого качества по доступной цене и при этом соответствующие технические, эксплуатационные и финансовые риски ложатся на частного партнера1333. В Универсальном законе «О расширении экономических прав и возможностей чернокожих» от 2003 года № 53 (с последующими изменениями)1334 так же упоминается применение института государственно-частного партнерства для развития инфраструктуры. Руководство по государственно-частным партнерствам Национального Казначейства представляет собой своего рода справочник по эффективному осуществлению государственно-частных партнерств. Так, например, модуль № 2 Руководства определяет действия, которые необходимо осуществить непосредственно до заключения договора о государственно-частном партнерстве, включая проведение определенной аналитической работы по сравнению цен1335. Руководство охватывает полный цикл реализации проекта в рамках государственно-частного партнерства. Руководящие принципы предоставления услуг и осуществления государственно-частных партнерств на уровне муниципальных образований Национального Казначейства также содержат положения относительно полного цикла реализации проекта в рамках государственно-частного партнерства применительно именно к особенностям муниципалитетов. Кроме того, содержатся рекомендации относительно реализации проектов в определенных областях, таких, как реализация твердых отходов и водоснабжение1336. Что касается реализации проектов на уровне муниципалитетов, то нельзя не упомянуть о том, что в 2000 году была издана Белая книга о партнерствах в отношении оказания услуг в муниципальных 1333
Municipal Finance Management Act № 56 of 2003 // Government Gazette. – 02.02.2003. – № 26019. . 1334 The Broad-Based Black Economic Empowerment Act № 53 of 2003 // Government Gazette. – 09.01.2004. – № 25899. . 1335 Public private partnership manual. National Treasury PPP Practice Notes issued in terms of the Public Finance Management Act / National Treasury PPP Unit // . 1336 Municipal Services and PPP Guidelines / National Treasury PPP Unit. – ; .
370
образованиях1337, представляющая собой доклад-руководство по предоставлению услуг по обеспечению инфраструктуры на уровне муниципальных образований с помощью привлечения участия частного сектора. В пункте 1.3 «Белой книги о партнерствах» в отношении оказания услуг в муниципальных образованиях указывается, что такого рода соглашения органов местного самоуправления с предприятиями частного сектора потенциально приводят к увеличению эффективности оказываемых в рамках такого рода соглашений услуг, а значит, и к увеличению возможностей их предоставления, а также к существенной экономии бюджетных средств. Важно, что предприятие со стороны частного сектора для заключения договора о государственно-частном партнерстве выбирается путем проведения соответствующего тендера, таким образом реализуется принцип конкуренции, что также положительно сказывается на качестве предоставляемых публичных услуг. Белая книга о партнерствах в отношении оказания услуг в муниципальных образованиях также содержит основные принципы и возможные варианты проведения политики в области государственночастных партнерств на уровне муниципалитетов. В качестве типичных для такого рода отношений договоров «Белая книга о партнерствах» в отношении оказания услуг в муниципальных образованиях выделяет договор на оказание услуг, договор аренды, договоры, осуществляемые по схеме, в международной классификации обозначаемой аббревиатурой BOT, которая подразумевает осуществление частным партнером строительства, эксплуатации объекта и дальнейшей его передачи муниципальному образованию, а также концессионные договоры1338. Что касается реализации проектов в рамках государственночастных партнерств в различных областях, то в Южно-Африканской Республике наблюдается определенное распределение, сложившееся на практике. На национальном уровне такого рода сотрудничество 1337
White Paper on Municipal Service Partnerships, April 2000 / Cooperative Governance and Traditional Affairs. – Government Gazette № 21126. . 1338 White Paper on Municipal Service Partnerships, April 2000 / Cooperative Governance and Traditional Affairs. – Government Gazette № 21126. .
Department of – 26.04.2000. – Department of – 26.04.2000. –
371
применяется, как правило, для строительства служебных зданий органов государственной власти и зданий пенитенциарной инфраструктуры, на уровне провинций государственно-частные партнерства в основном реализуются в отношении системы здравоохранения, туризма и образования, а на уровне муниципальных образований данный механизм используется для обеспечения муниципальной инфраструктуры в целом1339. В качестве примеров проектов, реализованных в рамках государственно-частных партнерств, можно привести больницу Инкоси Альберт Лутули, построенную при участии Отдела здравоохранения провинции Квазулу-Натал, Государственный институт вакцинирования при поддержке Департамента здравоохранения ЮАР, линии скоростного железнодорожного сообщения в провинции Гаутенг1340. Большинство инфраструктурных проектов при участии частного сектора в ЮАР реализуется по схеме «Проектирование – строительство – эксплуатация – передача» либо «Проектирование – строительство – финансирование – эксплуатация – передача». Сроки исполнения обязательств по таким договорам в среднем варьируются от 4 до 30 лет1341.
§ 2.25. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Японии В последние десятилетия в Японии, как обоснованно указывает А.О. Иванова, наблюдается динамичный рост государственно-частного партнерства в различных сферах экономики, в первую очередь в инфраструктуре. Это явление не в последнюю очередь связано, с одной стороны, со стремлением властей различных уровней повысить эффективность использования государственной собственности, а с 1339
Bolton P. Public–private partnerships in South Africa // Partenariats public-privé: Rapports du XVIIIe congrès de l'académie internationale de Droit comparé / Sous la direction de François Lichère. – Bruxelles: Bruylant; Groupe De Boeck s.a., 2011. – XV; 532 p. – P. 39–67. – P. 49. 1340 PPP Projects signed in terms of Treasury Regulation 16, as at November 2011 / National Treasury PPP Unit // . 1341 PPP Projects signed in terms of Treasury Regulation 16, as at November 2011 / National Treasury PPP Unit // .
372
другой – готовностью частного бизнеса активно осваивать новые для себя сферы деятельности, прежде считавшиеся исключительно государственными1342. Если обратиться к истории государственно-частных партнерств в Японии, то, начиная с XVIII века, можно указать случаи строительства объектов инфраструктуры торговцами. Ярким примером такого участия частного сектора в обеспечении инфраструктуры является мост Йодобаши в г. Осака. Начиная с XIX века, национальным правительством проводится политика приватизации. В качестве примера можно указать металлургический завод в Яхате. 60–70-е годы XX века были ознаменованы новой вехой в истории осуществления государственно-частных партнерств в Японии, заключавшейся в проведении Министерством внешней торговли и промышленности соответствующей политики в сфере 1343 промышленности . В отличие от многих других стран, в Японии не было проблемы привлечения частного сектора к выполнению публичных функций. Более того, существовала ситуация в корпоративном мире Японии, названная «Япония Inc.», характеризующаяся слишком высокой степенью вовлеченности частного сектора, в частности, коммерческих предприятий, в работу органов государственной власти, приведшая в итоге к распространению коррупции1344. В 1980-х годах происходило осуществление реформы Накасонэ, заключавшейся во внедрении так называемого «третьего сектора»1345 («третий сектор» представляет собой нечто среднее между традиционными секторами, участвующими в государственночастных партнерствах, – государственным и частным1346), а также в 1342
Иванова А.О. О некоторых новых формах государственно-частного партнерства в Японии // Вопросы государственного и муниципального управления. – 2009. – № 3. – С. 178–188. – С. 178–179. 1343 Nemoto Y. Creating public sector capacity in Japan / Toyo University PPP Graduate School // . – 22.02.2012. – 16 p. – P. 3. 1344 Japan Inc. // . 1345 Nemoto Y. Creating public sector capacity in Japan / Toyo University PPP Graduate School // . – 22.02.2012. – 16 p. – P. 3. 1346 Fukui Y., Oda K. Is Public Private Partnership a Panacea for Transportation Infrastructure? A Lesson from the Funding of Japanese High-Speed Train Network // . – 05.09.2007. – 10 p. – P. 6.
373
передаче в частную собственность государственных предприятий, таких, как, например, Японская корпорация телеграфной и телефонной связи, учрежденная в 1953 году в виде государственной монопольной корпорации и приватизированная в 1985 году с целью содействия развитию конкурентной среды на рынке телекоммуникаций. В 2000-х годах была проведена реформа Коидзуми, в ходе реализации которой была окончательно сформирована законодательная база 1347 осуществления государственно-частных партнерств . Участие частного сектора в обеспечении государственной инфраструктуры и предоставлении услуг регулируется на национальном уровне, уровне префектур и на уровне муниципальных образований либо соответствующими государственными 1348 организациями . На настоящий момент правовое регулирование осуществления государственно-частных партнерств в Японии осуществляют следующие нормативно-правовые акты. Основным нормативным правовым актом в правовом обеспечении государственно-частного партнерства в Японии является Закон «О частной финансовой инициативе» от июля 1999 года (с последующими изменениями)1349, за основу которого, как считается, отчасти были взяты соответствующие документы Великобритании по вопросам, связанным с частными финансовыми инициативами1350. Статья 2 Закона Японии «О частной финансовой инициативе» определяет состав государственной инфраструктуры, относя к ней следующие инфраструктурные системы и объекты: дорожные системы, железнодорожное сообщение, порты, аэропорты, единицы речной инфраструктуры, парки, системы водоснабжения, канализационные системы, а также системы промышленного 1347
Nemoto Y. Creating public sector capacity in Japan / Toyo University PPP Graduate School // . – 22.02.2012. – 16 p. – P. 3. 1348 Public Private Partnerships in Australia and Japan. Facilitating Private Sector Participation / Japan External Trade Organization (JETRO); Asia and Oceania Division, Overseas Research Department. – Tokyo, 2010. – 27 p. – P. 22. . 1349 The Act on Promotion of Private Finance Initiative (PFI) (Act № 117 of 1999) (перевод на англ. от 03.2008) // . 1350 Public Private Partnerships in Australia and Japan. Facilitating Private Sector Participation / Japan External Trade Organization (JETRO); Asia and Oceania Division, Overseas Research Department. – Tokyo, 2010. – 27 p. – P. 23. .
374
водоснабжения. Кроме того, к государственной инфраструктуре указанной статьей отнесены правительственные здания и помещения, объекты государственного жилищного строительства, образовательные учреждения и культурные сооружения, очистные сооружения, медицинские учреждения, учреждения социального обслуживания, исправительные учреждения, автомобильные парковки, подземные торговые центры, информационные системы и системы предоставления услуг связи, системы теплоснабжения и электроснабжения, туристические сооружения, а также научноисследовательские учреждения1351. Согласно статье 3 указанного Закона, реализация проектов в сфере инфраструктурного обеспечения должна осуществляться с привлечением частных коммерческих компаний в той мере, насколько это возможно. При решении вопроса о возможности реализации проекта частным предприятием основное внимание должно быть обращено на вопросы разделения обязанностей между органом государственной власти и органами местного самоуправления и частным партнером, а также наиболее эффективного и оптимального использования государственных ресурсов, соразмерности потенциальных доходов от объекта инфраструктуры предполагаемым расходам на его строительство и обеспечение. 20 апреля 2011 года Палатой советников Японии1352 были одобрены поправки к Закону «О частной финансовой инициативе» с целью увеличения количества проектов, реализуемых в рамках государственно-частных партнерств, к 2020 году. Основное содержание изменений состояло в увеличении количества сфер, для развития которых могут применяться механизмы государственночастного партнерства. В определение объекта государственной инфраструктуры также были включены арендный жилищный фонд, а также транспортные объекты, такие как корабли, самолеты и спутники1353. Кроме того, с 2011 года частные предприятия имеют возможность самостоятельно вносить в органы государственной 1351
The Act on Promotion of Private Finance Initiative (PFI) (Act № 117 of 1999) (перевод на англ. от 03.2008) // . 1352 Верхняя палата Парламента Японии. 1353 Amendment to the PFI Act and the rebuilding of Japanese infra / Infrastructure journal. Supporting Infrastructure invest // . – 27.04.2011.
375
власти предложения в отношении реализации какого-либо проекта в рамках государственно-частного партнерства. С учетом изменений, в настоящее время Закон «О частной финансовой инициативе» содержит такое понятие, как концессионные права, в соответствии с нормами о которых орган государственной власти сохраняет за собой право собственности на объект государственной инфраструктуры, однако получает при этом значительного размера денежные выплаты за отказ от права на эксплуатацию объекта, что позволяет государственному партнеру использовать доходы, получаемые с эксплуатации объекта, на покрытие произведенных расходов, а частному партнеру осуществлять эксплуатацию объекта с учетом собственного опыта и применением инноваций с целью увеличения размеров собственных доходов, при этом все риски лежат на частном партнере1354. Необходимо отметить, что некоторые префектуры, города и муниципальные образования также приняли собственные руководящие принципы, связанные с привлечением частной финансовой инициативы1355. В отношении государственно-частных партнерств также действуют: – Закон «О реформе предоставления государственных услуг путем установления конкурентных торгов» № 51 от 2006 года1356, устанавливающий процедуры и правила тестирования рынка для предоставления государственных услуг; – Закон «Об органах местного самоуправления» от 2003 года (пересмотренный); – Закон «О государственной собственности» № 73 от 1948 г.1357; – Закон «О местном самоуправлении» № 67 от 17.04.19471358.
1354
Amendment to the PFI Act and the rebuilding of Japanese infra / Infrastructure journal. Supporting Infrastructure invest // . – 27.04.2011. 1355 Public Private Partnerships in Australia and Japan. Facilitating Private Sector Participation / Japan External Trade Organization (JETRO); Asia and Oceania Division, Overseas Research Department. – Tokyo, 2010. – 27 p. – P. 23. . 1356 Act on Reform of Public Services by Introduction of Competitive Bidding – Act № 51 of 2006 // ; . 1357 National Property Act № 73 of 1948 // ; .
376
В соответствии с принятыми в 2003 г. поправками в Закон Японии «О местном самоуправлении» местные органы власти страны впервые в практике местного администрирования, как пишет А.О. Иванова, получили право назначать управляющими «общественных объектов» частно-предпринимательские 1359 организации . Необходимо отметить, что в Японии участие частного сектора в реализации экономических инфраструктурных проектов несколько ограничено положениями законодательства в сфере управления государственной собственностью, в частности, в реализации проектов в отношении дорог, городских парков, а также канализационных систем. Указанные ограничения выражаются в запрете нахождения данных инфраструктурных объектов в собственности предприятий частного сектора, а также в запрете осуществления эксплуатации или управления такими объектами частным сектором1360. Что касается моделей осуществления государственно-частных партнерств в Японии, то наиболее распространенной является схема, в соответствии с которой производится строительство, передача и эксплуатация объекта. Недостатком данной схемы взаимодействия частного сектора с государственным является передача слишком несущественной части рисков частному партнеру, а также сравнительно небольшая задействованность опыта частного сектора1361. Недостатком законодательства, регулирующего вопросы осуществления государственно-частных партнерств, является недостаточная его проработанность в вопросах практического применения. Например, Закон «О частной финансовой инициативе» устанавливает лишь в самых общих чертах правила реализации проектов государственно-частного партнерства, в этом Законе не 1358
Local Autonomy Act № 67 of 1947 // . 1359 Иванова А.О. О некоторых новых формах государственно-частного партнерства в Японии // Вопросы государственного и муниципального управления. – 2009. – № 3. – С. 178–188. – С. 179. 1360 Public Private Partnerships in Australia and Japan. Facilitating Private Sector Participation / Japan External Trade Organization (JETRO); Asia and Oceania Division, Overseas Research Department. – Tokyo, 2010. – 27 p. – P. 22. . 1361 Enactment of the new PFI Act and Airport Privatization // .
377
содержатся положения, детально регулирующие вопросы проведения переговоров о заключении договора о государственно-частном партнерстве, а также вопросы оценивания проектов участников торгов1362. В рамках учрежденного в 2003 году Японского агентства аэрокосмических исследований был создан Отдел промышленного сотрудничества, основным назначением которого является повышение конкурентоспособности японской промышленности, а также содействие использованию накопленного опыта и технологии в сферах развития общественной инфраструктуры и на благо общества в целом. Отдел был создан с целью более успешного осуществления деятельности путем привлечения частных промышленных предприятий к участию на основе равноправного партнерства1363. Также в качестве примера проекта, реализованного в рамках государственно-частного партнерства, можно привести линию высокоскоростного железнодорожного сообщения Синкасэн. Одной из ключевых особенностей сотрудничества государственного сектора с частным в данном случае является взимание фиксированной платы на срок в размере 30 лет, при этом право собственности в соответствии с договором о государственно-частном партнерстве не передается по его завершении1364. Основной орган управления в сфере государственно-частного партнерства – Управление по содействию частной финансовой инициативе в структуре Секретариата Кабинета министров Японии (PFI Promotion Office)1365. Членами управления являются сотрудники органов государственной власти и местного самоуправления, а также представители частного сектора. Управление действует в
1362
Takahashi R., Terazaki M. Japan // The International Comparative Legal Guide to: Public Procurement 2012. A practical cross-border insight public procurement. – London: Global Legal Group Ltd., 2011. . 1363 Public-private partnership and community participation on applications of space technology for socio-economic development. Compilation of policies and practices in selected ESCAP member countries / Economic and Social Commission for Asia and The Pacific. – Bangkok, 2007. – 109 p. – P. 109. . 1364 Fukui Y., Oda K. Is Public Private Partnership a Panacea for Transportation Infrastructure? A Lesson from the Funding of Japanese High-Speed Train Network // . – 05.09.2007. – 2007. – 10 p. – P. 3. 1365 .
378
соответствии со статьей 21 Закона Японии «О частной финансовой инициативе» от 1999 года (с изменениями от 2010 года)1366.
§ 2.26. Классификации моделей правовых государственно-частного партнерства и государственно-частного партнерства
режимов моделей
Проведенный многоуровневый сравнительно-правовой анализ опыта 50 государств (включая Россию) – Австралии, Австрии, Азербайджана, Аргентины, Беларуси, Бельгии, Бразилии, Великобритании, Гватемалы, Германии, Гондураса, Греции, Дании, Египта, Замбии, Ирландии, Испании, Италии, Казахстана, Канады, Кении, Китая, Колумбии, Кыргызстана, Латвии, Маврикия, Мальты, Мексики, Нидерландов, Новой Зеландии, Пакистана, Перу, Польши, Португалии, России, Румынии, Сербии, Словении, США, Танзании, Украины, Уругвая, Франции, Хорватии, Чехии, Чили, Швейцарии, ЮАР, Южной Кореи, Японии – в сфере правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства (по части данного перечня государств проведенный автором анализ частично отражен в настоящей главе исследования)1367 дал необходимые и достаточные основания для вывода о полиморфности (многообразии) форм, моделей и механизмов государственно-частного партнерства и моделей нормативного правового обеспечения государственночастного партнерства, а также для формулирования авторской классификации моделей правовых режимов государственночастного партнерства по критерию структуры правового обеспечения государственно-частного партнерства: 1) модель, характеризуемая отсутствием профильных комплексных нормативных правовых актов в области государственночастного партнерства; проекты в этой области регулируются общим 1366
The Act on Promotion of Private Finance Initiative (PFI) (Act № 117 of 1999) // Перевод на англ. от 03.2008 г. . 1367 Исходя из методологических соображений, а также из ограниченности объема настоящего исследования, в настоящем издании детальный анализ опыта правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Беларуси, Гватемале, Гондурасе, Греции, Египте, Замбии, Казахстане, Кении, Колумбии, Кыргызстане, Латвии, Маврикии, Мальте, Пакистане, Польше, Румынии, Сербии, Словении, Танзании, Украине, Уругвае, Хорватии, Чехии и Южной Корее не приводится. – Прим. авт.
379
законодательством, в том числе актами о государственных закупках (Австрия, Казахстан1368, Мальта, Нидерланды, Швейцария); 2) модель минимального сбалансированного правового регулирования отдельных аспектов государственно-частного партнерства (в том числе – концессий) посредством совокупности отраслевых нормативных правовых актов при отсутствии специального комплексного профильного нормативного правового акта в области государственно-частного партнерства (модель специального законодательства, дифференцированно регулирующего отношения государственно-частного партнерства в некоторых отдельных сферах экономики) (Азербайджан, Беларусь1369, Великобритания1370, Германия, Дания, Испания, Италия, Китай1371, Новая Зеландия, Чехия1372, Чили, ЮАР); 3) модель, характеризуемая наличием специального комплексного профильного нормативного правового акта (актов) в области государственно-частного партнерства (модель унифицированного специального законодательства, регулирующего отношения государственно-частного партнерства во всех сферах 1368
Исключения – пункт 12 статьи 1, пункт 9 статьи 5, пункт 8 статьи 6, пункт 7 части 14 статьи 15, части 2 и 4 статьи 16 Закона Республики Казахстан от 09.01.2012 № 532IV ЗРК «О газе и газоснабжении» // . Объем регулирования слишком мал, чтобы отнести Казахстан в нашей классификации ко второй группе. Относительно перспектив см.: Распоряжение Премьер-Министра Республики Казахстан от 23.02.2010 № 34-р «О создании рабочей группы по дальнейшему развитию государственно-частного партнерства в Республике Казахстан» // . 1369 Закон Республики Беларусь от 10.07.2012 № 425-З «О государственной инновационной политике и инновационной деятельности в Республике Беларусь» // ; . В Беларуси обсуждается проект Закона Республики Беларусь «О государственно-частном партнерстве» (в редакции от 07.07.2011) (<www.ej.by/files/File/партнерство.doc>). 1370 Имея в виду подзаконные акты – инструкции («Руководящие принципы»). – Прим. авт. 1371 Исключение – Гонконг и Макао. – Прим. авт. 1372 Zákon № 139/2006 ze dne 14. března 2006 o koncesních smlouvách a koncesním řízení (koncesní zákon) [Закон Чешской Республики № 139 от 14.03.2006 «О концессионных контрактах и концессионных процедурах»] // . Англ. – Act № 139 of 14 March 2006 on Concession Contracts and Concession Procedure (the Concession Act) // ; Zákon o veřejných zakázkách [Закон Чешской Республики от 14.03.2006 «О государственных закупках» (в редакции Закона № 55/2012, вступившего в силу с 01.04.2012)] // .
380
экономики), при этом степень полноты и детализации правового регулирования в таком акте различается в разных государствах (Австралия, Аргентина, Бельгия, Бразилия1373, Гватемала1374, Гондурас1375, Греция1376, Египет1377, Замбия1378, Ирландия, Канада, Кения1379, Колумбия1380, Кыргызстан1381, Латвия1382, Маврикий1383,
1373
Отнесем эту страну одновременно к двум моделям – третьей и четвертой в настоящей классификации. 1374 Decreto № 16-2010 – Ley de la República de Guatemala de 13.04.2010 de alianzas para el desarrollo de infraestructura económica [Закон Республики Гватемала от 13.04.2010 об альянсах для развития экономической инфраструктуры] // . 1375 Ley de Honduras de 2010 de promocion de la asociacion público-privada – Decreto № 143-2010 // . 1376 Law № 3389 «Partnerships between the public and private sectors» [Закон Греции № 3389 «Партнерство между публичным и частным секторами] // . 1377 Law of Egypt № 67 for the year 2010 «Promulgating the law regulating Partnership with the Private Sector in Infrastructure Projects, Services and Public Utilities» [Закон Египта № 67 от 2010 года «О введении в действие Закона, регулирующего партнерства с частным сектором в проектах инфраструктуры, услуг и коммунального хозяйства»] // . На араб. – . 1378 Public-Private Partnership Act № 14 of 2009 [Закон Замбии № 14 от 2009 года «О государственно-частном партнерстве»] // . 1379 Public Privat Partnerships Bill, 2012 [Закон Кении от 2012 года «О государственно-частном партнерстве»] // . 1380 Ley de Colombia № 1508 de 10.01.2012 «Por la cual se establece el régimen jurídico de las Asociaciones Público Privadas, se dictan normas orgánicas de presupuesto y se dictan otras disposiciones» [Закон Колумбии № 1508 от 10.01.2012 «Об установлении правовых основ государственно-частного партнерства, установлении органических бюджетных норм и других положений»] // . 1381 Закон Кыргызской Республики от 22.02.2012 № 7 «О государственно-частном партнерстве в Кыргызской Республике» // Эркин Тоо. – 28.02.2012. – № 17. ; . Ранее действовал Закон Кыргызской Республики от 11.05.2009 № 154 «О государственно-частном партнерстве» (). 1382 Publiskās un privātās partnerības likums, 2009.gada 9.jūlijā [Закон Латвии от 09.07.2009 «О государственно-частном партнерстве» (с последующими изменениями)] // ; ; .
381
Мексика, Пакистан, Перу1384, Польша1385, Португалия, Россия, Румыния1386, Сербия1387, Словения1388, США, Танзания1389, Украина1390, Уругвай1391, Франция, Хорватия1392, Южная Корея1393, Япония1394). Эта модель имеет разновидности:
1383
Public-Private Partnership Act № 37 of 2004 [Закон Маврикия № 37 от 2004 «О государственно-частном партнерстве»] // Government Gazette of Mauritius. – 27.11.2004. – № 113. . 1384 Decreto Legislativo de 03.06.2008 № 1012 [Законодательный декрет от 03.06.2008 № 1012 – Рамочный Закон о государственно-частном партнерстве для создания производственной занятости и об установлении нормативного правового обеспечения ускорения процесса продвижения частных инвестиций] // ; . 1385 Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym [Закон Польши «О государственно-частном партнерстве» от 19.12.2008] // . Англ. – . 1386 Legea № 178, 01.10.2010 «Parteneriatului public-privat» [Закон Румынии № 178 от 01.10.2010 о государственно-частном партнерстве] // . Англ. – Law № 178 from 1 October 2010 // . 1387 Закон «О јавно-приватном партнерству у Републици Српској», 11. јун 2009 [Закон Республики Сербии от 11.06.2009 «О государственно-частном партнерстве в Республике Сербии»] // . 1388 Public-Private Partnership Act № 310-01/06-8/1, 23 November 2006 [Закон Республики Словении № 310-01/06-8/1 от 23.11.2006 «О государственно-частном партнерстве»] // ; . 1389 Public Private Partnership Act № 18 of 2010 [Закон Танзании от 2010 № 18 «О государственно-частном партнерстве»] // Gazette of the United Republic of Tanzania. – 03.06.2011. – Vol. 92. – № 22. . 1390 Закон України «Про державно-приватне партнерство», 1 липня 2010 року № 2404VI // . На русском – Закон Украины от 01.07.2010 № 2404-VI «О государственно-частном партнерстве» // . 1391 Ley de República Oriental del Uruguay de 12.07.2011 № 18.786 «Participación Público-Privada» [Закон Уругвая от 12.07.2011 № 18.786 «О государственно-частном партнерстве»] // ; ; Decreto Reglamentario de 26.01.2012 № 017/012 // . 1392 Zakon o javno-privatnom partnerstvu, 10. srpnja 2012 [Закон Хорватии от 10.07.2012 «О государственно-частном партнерстве»] // . Англ. – Public-Private Partnership Act, 10 July 2012 // . Ранее действовал акт – Act on Public Private Partnerships, 30 October 2008 // .
382
3.1) модель, предусматривающая наличие только на центральном (федеральном, если федерация) уровне специального профильного нормативного правового акта в области государственно-частного партнерства и обеспечивающих актов (Гватемала, Греция, Египет, Замбия, Ирландия, Кения, Колумбия, Кыргызстан, Латвия, Маврикий, Перу, Польша, Португалия, Румыния, Сербия, Словения, Танзания, Украина, Уругвай, Франция, Хорватия, Южная Корея, Япония); 3.2) модель, предусматривающая наличие одновременно на центральном (федеральном) и на региональном уровнях специальных профильных нормативных правовых актов в области государственно-частного партнерства и обеспечивающих актов (Аргентина, Бразилия, Канада 1395, Мексика, Пакистан1396, США1397); 1393
Act on Private Participation in infrastructure // ; . 1394 The Act on Promotion of Private Finance Initiative (PFI) (Act № 117 of 1999) (перевод на англ. от 03.2008) // . 1395 Федеральные: Canada Strategic Infrastructure Fund Act [Закон о стратегическом инфраструктурном фонде Канады от 27.03.2003] // Statutes of Canada. – 03.27.2002. . Региональные, к примеру: Public-Private Partnerships Transparency and Accountability Act, 2012 [Закон провинции Манитоба от 2012 года «О прозрачности и подотчетности государственно-частного партнерства»] // ; ; Loi sur Infrastructure Québec, 2009 [Закон об инфраструктуре Квебека от 2009 года] // ; Partnership Act of the Province of Alberta – Revised Statutes of Alberta 2000, Chapter P3 (Current as of October 1, 2011) [Закон провинции Альберта «О партнерстве»] // . 1396 На центральное уровне – Act № VI of 2012 to provide for establishment of the Private Power and infrastructure Board [Закон Пакистана № VI от 2012 года «Об обеспечении создания Совета по вопросам частной энергетики и инфраструктуры»] // . На уровне провинций: Sindh Public-Private Partnership Act № V of 2010 [Закон провинции Синд № V от 2010 года «О государственно-частном партнерстве»] // ; Punjab Public-Private Partnership For Infrastructure Act № IX of 2010 [Закон провинции Пенджаб № IX от 2010 «О государственно-частном партнерстве в сфере инфраструктуры»] // . 1397 Федеральные: Child Care Public-Private Partnership Act of 2012 [Федеральный закон о государственно-частном партнерстве в оказании помощи детям от 2012 года] // ;
383
3.3) модель, предусматривающая наличие только на региональном уровне специальных профильных нормативных правовых актов в области государственно-частного партнерства (Австралия, Бельгия, Россия); 4) модель, характеризуемая определенной редундантностью (избыточной множественностью, перенасыщенностью) законодательных актов в области государственно-частного партнерства. Примером является Бразилия, где многочисленные акты о государственно-частном партнерстве на уровне регионов дублируют федеральное законодательство, не привнося по большей части чегото существенно нового, при этом действуют свои нормативные правовые акты о государственно-частном партнерстве еще и на муниципальном уровне, а в совокупности все они не обеспечивают ожидаемой от такого объема норм эффективности. Проведенный нами сравнительно-правовой анализ зарубежного законодательства в корреспонденции со сравнительным анализом практики реализации государственно-частных партнерств в вышеуказанных государствах, полученные результаты такой эмпирической проверки дали необходимые и достаточные основания для вывода о том, что мера (полнота) правовой обеспеченности регулирования отношений государственно-частного партнерства в конкретном государстве нелинейно коррелирует с уровнем практического развития, масштабами применения и объемами финансирования государственно-частных партнерств в таком государстве. Отсутствие специального комплексного профильного нормативного правового акта в области государственно-частного партнерства, как свидетельствует практика, не является существенным фактором, однозначно и безусловно негативно влияющим на реализацию и развитие государственно-частного партнерства. Public Private Vocational Partnership Act of 2011 [Федеральный закон о государственно-частном партнерстве в профессиональной сфере от 2011 года] // . Региональные: Public-Private Partnerships for Transportation Act [Закон штата Иллинойс «О государственно-частном партнерстве в сфере транспорта»] // ; State and Local Public-Private Partnership Act of 2010 [Закон штата Джорджия «О государственно-частном партнерстве на уровне штата и местного самоуправления» от 2010 года] // ; и др.
384
Результаты осуществленной нами эмпирической проверки дают необходимые и достаточные основания также для нижеследующих выводов. Практически во всех государствах, чей опыт правового обеспечения государственно-частного партнерства был нами детально или частично исследован, наиболее развитым в структуре законодательства о государственно-частном партнерстве является сегмент правового регулирования концессии. Модель унифицированного специального законодательства, регулирующего отношения государственно-частного партнерства во всех сферах экономики, имеет как достоинства, так и недостатки – по сравнению с моделью законодательства, дифференцированно регулирующего отношения государственно-частного партнерства в некоторых отдельных сферах экономики. Так, преимуществом является, несомненно, универсальность норм такого законодательства (для первой из этих двух моделей), поскольку правовая природа такого рода взаимоотношений в целом одинакова и некоторые существенные вопросы, например, правила заключения договоров о государственночастных партнерствах, применительно ко всем сферам, схожи. Однако все же применение государственно-частных партнерств в разных сферах имеет свои особенности, которые нельзя не учитывать. Например, к отношениям, которые достаточно проблематично эффективно урегулировать принятием универсального законодательства, можно отнести отношения, связанные с различными техническими стандартами и стандартами безопасности в различных отдельных сферах. Основным недостатком такой модели унифицированного правового регулирования отношений государственно-частного партнерства является неизбежное в этом случае отсутствие необходимой гибкости законодательства, которое особенно остро чувствуется при применении общих правовых норм к отношениям по реализации конкретных проектов государственночастного партнерства органами публичной власти на разных уровнях и в разных сферах общественных отношений. Преимуществом модели законодательства, дифференцированно регулирующего отношения государственночастного партнерства в некоторых отдельных сферах экономики, является его потенциально более высокое стимулирующее воздействие, способствующее созданию конкурентных рынков. А также
385
эта модель позволяет создать потенциально более эффективные гарантии обеспечения публичных интересов и механизмы государственного контроля за надлежащей реализацией проектов. Компромиссом в данном случае является оптимальное сочетание указанных двух моделей правового регулирования. Тенденция использования модели общего законодательства, регулирующего реализацию института государственно-частных партнерств в целом, наблюдается в тех государствах, где относительно недавно начали применять государственно-частное партнерство и где законодательство на этот счет принято так же недавно и находится на стадии становления. Напротив, страны, в которых уже устоялась практика реализации государственно-частного партнерства (Австралия, Великобритания, США, ЮАР), все реже принимают универсальное законодательство в сфере государственночастного партнерства. ***** Обоснованно также выделить встречающуюся в научной литературе классификацию (№ 2) укрупненных моделей по основанию степени полноты системной организации государственно-частного партнерства (степени полноты сотрудничества): – операторская модель, в рамках которой, например, на частного партнера частично или в полном объеме возложена ответственность за обеспечение предоставления сервисноинфраструктурных услуг, при этом с пользователей указанных услуг или объектов инфраструктуры взимаются денежные сборы в качестве платы за пользование, эти сборы поступают государственному партнеру, который, в свою очередь, выплачивает частным партнерам вознаграждение за предоставление указанных услуг; при этом гарантии предоставления услуг или возможностей пользования инфраструктурой обеспечиваются государственным партнером, большая часть рисков (или все риски) и ответственность, связанная с ними, возлагаются на частного партнера; – концессионная модель, предусматривающая прямой контакт частного партнера с пользователями (потребителями) сервисноинфраструктурных услуг, включая самостоятельное непосредственное взимание денежных сборов с пользователей;
386
– модель контракта жизненного цикла, предусматривающая, что частный партнер отвечает за все этапы создания и эксплуатации объекта, включая качество обеспечиваемых объектом услуг на протяжении всего периода времени эксплуатации объекта, указанного в контракте; – модель сотрудничества, предусматривающая создание совместных предприятий заинтересованными сторонами государственного и частного секторов. ***** На основе идей фирмы «Deloitte & Touche LPP» может быть также выделена классификация (№ 3) моделей по основанию степени инновационности организации государственно-частного партнерства: 1) ординарная модель государственно-частного партнерства. К данной модели относятся подавляющее большинство моделей государственно-частного партнерства (BOT, BOOT, обратный BOOT, BBO, BOO, BLOT, DBFO, DBFT, DBF, DBO, DBOOT и т.д.), реализуемых практически во всех государствах мира. В соответствии с традиционной схемой – с этой моделью – большая часть потенциальных рисков, таких, как риски, связанные с перерасходами и задержками сроков при осуществлении строительства объекта инфраструктуры, лежит на частном секторе; 2) модель государственно-частных партнерств со сниженными рисками. В соответствии с указанной моделью государственно-частного партнерства, решение о передаче риска тому или иному партнеру основывается главным образом на том, какой партнер имеет возможности осуществить более эффективное управление такими рисками, а также справиться с финансовыми последствиями. В результате в некоторых случаях соотношение качества и стоимости может быть улучшено за счет снижения совокупного риска, возлагаемого на частного партнера, по сравнению с ординарной моделью1398. Данная модель имеет примеры реализации в Великобритании; 3) модель конкурентного партнерства. Данная модель направлена на демпфирование недостатков и рисков потери 1398
Building flexibility. New delivery models for public infrastructure projects / Deloitte & Touche LPP. – London, 2008. – 24 p. – P. 7. .
387
государственным партнером существенных выгод вследствие того, что проект реализуется одним частным партнером на протяжении всего срока осуществления партнерства в случае, если предполагаемое качество каких-либо услуг, по мнению государственного партнера, не отвечает заявленной цене и данные работы выполняются привлекаемой исключительно для осуществления данной деятельности третьей стороной. В соответствии с моделью конкурентного партнерства, совместных предприятий для реализации проектов создается несколько, при этом они действует на конкурентной основе относительно друг друга, и существует возможность перераспределения обязанностей между ними после того, как уточняется предполагаемая производительность и качество тех или иных работ. Описанная модель реализуется, в частности, в Великобритании и в США (данная модель, к примеру, была успешно использована в частном секторе Банка Bank of America в размещении аутсорсинговых контрактов по содержанию местных филиалов) 1399; 4) модель альянса. Основная идея данной модели заключается в устранении всякой состязательности и рассогласованности отношений и обеспечении совместной деятельности сторон в целях реализации проекта. Ключевым моментом в данном случае является то, что основное внимание уделяется обеспечению совпадения конечных результатов проекта с заданными искомыми параметрами (заданными на этапе проектирования), а также упрощению процедур по управлению рисками. Использование этой модели оправданно и эффективно в тех случаях, когда не совсем ясно, какие именно будущие технические характеристики объекта инфраструктуры возможны в конкретном случае, а также невозможно конкретно предопределить некоторые отдельные моменты осуществления государственно-частных партнерств заранее, например, из-за каких-либо событий, в том числе, политических, которые могут повлиять на реализацию проекта 1400. Данная модель имеет примеры реализации в Великобритании; 5) модель поэтапного партнерства (модель последовательных дополнительных партнерств). Данная модель 1399
Building flexibility. New delivery models for public infrastructure projects / Deloitte & Touche LPP. – London, 2008. – 24 p. – P. 10. 1400 Building flexibility. New delivery models for public infrastructure projects / Deloitte & Touche LPP. – London, 2008. – 24 p. – P. 11.
388
сходна в некоторой степени с моделью альянса, но при этом проекты могут быть реализованы в несколько этапов, как бы последовательных волн. Данная модель подразумевает заключение рамочного соглашения государственного партнера с частным партнером, который осуществляет обеспечение необходимой инфраструктуры и предоставление услуг от имени государственного сектора. Государственный партнер имеет право прекращать реализацию конкретных проектов либо изменять способы реализации и привлекать иных частных партнеров в тех случаях, когда неопределенные на предыдущих этапах условия проясняются, становятся определенными либо если результаты выполнения этапа проекта существенно не удовлетворяют требованиям контракта. Применение данной модели позволяет избежать заключения долгосрочных договоров о государственно-частных партнерствах в тех случаях, когда указанные в договорах масштабы и сроки реализации проектов могут в дальнейшем оказаться избыточными1401. Данная модель имеет примеры реализации в Великобритании; 6) модель интегратора. Данная модель обеспечивает действительно оптимальное конкурентное стимулирование на протяжении всего периода реализации проекта и предполагает выполнение одним из частных партнеров роли стратегического партнера, «интегратора», обеспечивающего развитие проекта и берущего на себя значительную часть риска, который, при этом отделен от непосредственной реализации проекта и принимает минимальное участие в непосредственном оказании услуг. То есть, обобщая, можно сказать, что «интегратор» в основном осуществляет руководство реализацией проекта и координирование деятельности всех прямых исполнителей, в некоторых случаях принимая непосредственное участие в реализации только первых этапов проекта1402. Данная модель имеет примеры реализации в Великобритании. Следует отметить, что по вышеприведенной классификации № 3 модели со второй по шестую являются более «гибкими»,
1401
Building flexibility. New delivery models for public infrastructure projects / Deloitte & Touche LPP. – London, 2008. – 24 p. – P. 12–13. 1402 Building flexibility. New delivery models for public infrastructure projects / Deloitte & Touche LPP. – London, 2008. – 24 p. – P. 9.
389
представляя собой более развитые формы института государственночастного партнерства, нежели первая модель. Распространенность той или иной модели – по всем трем выше представленным классификациям – в различных странах зависит от уровня их экономического развития, от современных политикоэкономических условий, от длительности истории привлечения частного сектора к реализации функций государства, имеющих особое социальное значение, в соответствии с публичными интересами (например, в Японии, Бразилии, Франции, Мексике или Испании эта история насчитывает по нескольку веков) и от удачности опыта такого привлечения. В качестве примера Оле Хелби Петерсен приводит сравнение опыта в данной сфере таких стран, как Дания и Ирландия, которое могло бы быть интересным в силу сходства государственной политики, реализуемой в этих странах на ранних этапах, и колоссальных различий в правовом регулировании и государственном управлении государственно-частными партнерствами в дальнейшем. Такого рода сотрудничество государственного сектора с частным в Дании в целом поддерживается не так существенно, как в Ирландии, где на настоящий момент существует гораздо более проработанное законодательство и государственная политика, проводимая в данной сфере, чем в Дании. Это обусловлено тем, что в Дании с развитой государственной инфраструктурой и достаточным количеством государственных ресурсов привлечение частного финансирования к участию в обеспечении инфраструктуры и предоставлению услуг было на тот момент даже избыточным, лишним, в отличие от Ирландии, на территории которой государственно-частные партнерства позволили решить ряд проблем, связанных с недостаточностью обеспеченности инфраструктурой1403. Если говорить о совсем уж укрупненных моделях, то в научной литературе выделяют две таких модели: – контрактное государственно-частное партнерство; – институциональное государственно-частное партнерство. М.А. Дерябина выделяет следующие формы: 1403
Petersen O.H. Public-Private Partnerships as converging or diverging trends in public management? A comparative analysis of PPP policy and regulation in Denmark and Ireland // International Public Management Review. – 2011. – Vol. 12. – № 2. – P. 1– 37. – P. 24–25.
390
1) контракты как административный договор, заключаемый между государством (органом местного самоуправления) и частной фирмой на осуществление определенных общественно необходимых и полезных видов деятельности. Наиболее распространенными в практике государственно-частного партнерства считаются контракты на выполнение работ, на оказание общественных услуг, на управление, на поставку продукции для государственных нужд, на оказание технической помощи. В административных контрактных отношениях права собственности не передаются частному партнеру, расходы и риски полностью несет государство. Интерес частного партнера состоит в том, что по договору он получает право на оговариваемую долю в доходе, прибыли или собираемых платежах. Как правило, контракты с государственным или коммунальным органом являются для частного предпринимателя очень привлекательным бизнесом, так как помимо престижа гарантируют ему устойчивый рынок и доход, а также возможные льготы и преференции; 2) аренда в ее традиционной форме (договора аренды) и в форме лизинга. Особенность арендных отношений между властными структурами и частным бизнесом заключается в том, что происходит передача частному партнеру государственного или муниципального имущества во временное пользование на определенных договором условиях и за определенную плату. Традиционные договоры аренды предполагают возвратность предмета арендных отношений, причем правомочие по распоряжению имуществом сохраняется за собственником и не передается частному партнеру. В специально оговариваемых случаях арендные отношения могут завершиться выкупом арендуемого имущества. В случае договора лизинга лизингополучатель всегда имеет право выкупа государственного или муниципального имущества; 3) концессия (концессионное соглашение) является специфической формой отношений между государством и частным партнером, особенность которой заключается в том, что государство (или муниципальное образование) в рамках партнерских отношений, оставаясь полноправным собственником имущества, составляющего предмет концессионного соглашения, управомочивает частного партнера выполнять в течение определенного срока оговариваемые в соглашении функции и наделяет его с этой целью соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения нормального
391
функционирования объекта концессии. За пользование государственной или муниципальной собственностью концессионер вносит плату на условиях, оговоренных в концессионном соглашении1404. Проекты, реализуемые с помощью государственно-частного партнерства, могут быть классифицированы по основанию источника вознаграждения (дохода) частного партнера по трем основным типам: – проекты с внутренней самостоятельной способностью генерировать доходы за счет получения платежей от пользователей. Перспективные коммерческие доходы таких проектов направлены на то, чтобы частный сектор смог полностью компенсировать осуществленные им инвестиционные вложения в течение срока концессии. В проектах этого типа участие государственного сектора ограничивается определением условий, необходимых для проекта, принятием на себя ответственности за начальные этапы планирования, утверждения, объявления конкурсов на участие в концессиях и обеспечение процедурной помощи посредством выдачи разрешений; – проекты, где частный партнер непосредственно обеспечивает предоставление услуг в области государственного управления в сферах общественных работ (тюрьмы, больницы, школы), управляет предоставлением этих услуг, получая взамен вознаграждение исключительно (или преимущественно) за счет выплат, предоставляемых правительством на коммерческой основе; – проекты, которые требуют финансирования со стороны органов публичной власти, поскольку доходы от поступления платежей от пользователей недостаточны для получения адекватной финансовой отдачи, но реализация этих проектов создает значительные положительные внешние эффекты с точки зрения социальных благ, индуцируемых инфраструктурой, что и оправдывает предоставление государственного или муниципального 1405 финансирования .
1404
Дерябина М.А. Теоретические и практические проблемы государственночастного партнерства // . – С. 14–15. 1405 Partenariato Pubblico – Privato per la realizzazione di opere pubbliche: impatto sulla contabilità nazionale e sul debito pubblico / Decisione EUROSTAT 11 Febbraio 2004 «Treatment of public-private partnerships». – Roma, 2004. – 16 p. – P. 5. .
392
По другим критериям классификации (в зависимости от содержания и объема передаваемых частному партнеру правомочий собственности, инвестиционных обязательств сторон, принципов разделения рисков между партнерами, ответственности за проведение различных видов работ) выделяют следующие модели государственно-частного партнерства (международная 1406 классификация) : ● модель «Строительство – эксплуатация/управление – передача» («Build – Operate – Transfer» (BOT)) используется, главным образом, в концессиях и предусматривает со стороны частного партнера проектирование, финансирование и строительство за свой счет нового инфраструктурного объекта на основе долгосрочного концессионного соглашения и эксплуатацию этого объекта в течение определенного периода (достаточного для окупаемости вложенных средств), по истечении которого указанный объект возвращается государственному партнеру (данная модель охватывает модели BOOT и BLOT с единственным отличием – по форме собственности объекта); концессионер получает правомочие эксплуатации/управления, но не владения объектом, собственником которого является государство; ● модель «Строительство – владение – эксплуатация – передача» («Build – Own – Operate – Transfer» (BOOT)), предусматривающая получение частным партнером прав на финансирование, проектирование, строительство и эксплуатацию 1406
P3 Defined // ; Анализ проблем и перспектив развития государственно-частного партнерства в России // . – С. 9; Rangel Guilherme Christiano T., Galende del Canto J. Innovación en Asociaciones Público Privadas (PPPs): una aplicación al caso español // Documentos de trabajo «Nuevas tendencias en dirección de empresas». – 2007. – № 10. – P. 5. ; Izquierdo de Bartolomé R., Manuel Vassallo J. Nuevos sistemas de gestión y financiación de infraestructuras de transporte. – Madrid: Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, 2005; Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства / Европейская экономическая комиссия; Организация Объединенных Наций. – Нью-Йорк – Женева: ООН, 2008. – X; 114 с. – С. 3–4. ; Дерябина М.А. Теоретические и практические проблемы государственно-частного партнерства // . – С. 20–22; Models of Public-Private Partnerships // ; What is a P3? // ; Fussell H., Beresford Ch. Public-Private Partnerships: Understanding the Challenge. Second Edition. – Vancouver: Centre for Civic Governance of the Columbia Institute, 2009. – 119 p. .
393
сооружения, включая взимание платы за использование, в течение определенного периода, по истечении которого право собственности возвращается государству; в этом случае частный партнер получает не только правомочие пользования, но и владения инфраструктурным объектом в течение указанного периода; ● модель «Обратный BOOT», предусматривающая, что государственный партнер финансирует и осуществляет строительство инфраструктурного объекта, после чего передает его в доверительное управление частному партнеру с правом для последнего постепенно выкупить его в свою собственность; ● модель «Строительство – передача – эксплуатация/управление» (Build – Transfer – Operate» (BTO)), предусматривающая строительство (частично или полностью) частным партнером инфраструктурного объекта по согласованному с государственным партнером плану, по завершении строительства инфраструктурный объект передается государственному партнеру; после приема объекта государством он переходит в управление частного партнера, но без передачи ему права владения (срок соглашения должен быть достаточным, чтобы частный партнер смог окупить свои вложения); по истечении оговоренного контрактом периода государственный партнер берет управление объектом на себя, либо перезаключает контракт с указанным частным партнером (или управляющей организацией), либо вправе заменить партнера; ● модель «Приобретение – строительство – эксплуатация/управление» («Buy – Build – Operate» (BBO)), предусматривающая передачу государственного имущества частному партнеру на условиях модернизации этого имущества и его эксплуатации в течение определенного периода времени, государственный контроль – в течение действия соглашения; ● модель «Строительство – владение – эксплуатация/управление» («Build – Own – Operate» (BOO)), предусматривающая, что созданный инфраструктурный объект по истечении срока соглашения не передается государственному партнеру, а остается в распоряжении частного партнера, то есть собственником инфраструктурного объекта после его возведения становится частный партнер; частный партнер финансирует, осуществляет строительство, владение и эксплуатацию инфраструктурного объекта или оказывает инфраструктурные или
394
иные публичные услуги на основе пожизненного владения или аренды; государство наделено регулирующими полномочиями; ● модель «Строительство – аренда – эксплуатация – передача» («Build – Lease – Operate – Transfer» (BLOT)), предусматривающая получение частным партнером франшизы на финансирование, проектирование, строительство и эксплуатацию арендуемого инфраструктурного объекта, включая взимание платы с потребителей услуг, в течение определенного периода аренды, внося рентную плату; ● модель «Проектирование – строительство – финансирование – эксплуатация/управление» («Design – Build – Finance – Operate» (DBFO)), предусматривающая проектирование, финансирование, строительство и эксплуатацию частным партнером нового инфраструктурного объекта на основе и в течение определенного периода долгосрочной аренды (собственником при этом остается государство), по истечении которого частный партнер передает указанный объект государственному партнеру; источником дохода для частного партнера является плата от пользователей инфраструктурного объекта, иногда с государства взимается арендная плата («скрытая оплата»), когда за пользование объектом платят не реальные потребители, а государство (например, за проезд по платной магистрали); за рубежом наиболее часто используется для строительства платных дорог; ● модель «Разработка – строительство – финансирование – поддержка» (Design – Build – Finance – Maintain (DBFM)) – модель, предполагающая несколько более широкое, нежели предыдущая модель, участие частного партнера в эксплуатации объекта (дополнительно предусмотрена более широкая «поддержка»); ● модель «Разработка – строительство – финансирование – передача» («Design – Build – Finance – Transfer» (DBFT)), являющаяся, по сути, подвидом модели DBFO; ● модель «Проектирование – строительство – финансирование» («Design – Build – Finance» (DBF)), являющаяся, по сути, подвидом модели DBFO; функции оператора берет на себя государство; ● модель «Проектирование – строительство – управление», или «модель оператора» («Design – Build – Operate» (DBO)), предусматривающая ответственность частного партнера за
395
проектирование, строительство и эксплуатацию инфраструктурного объекта, создание которого финансируется государственным партнером и который остается в собственности государственного партнера; ● модель «Строительство – эксплуатация/управление – обслуживание – передача» («Build – Operate – Maintain – Transfer» (BOMT)), предусматривающая специальный акцент на ответственности частного партнера за содержание и текущий ремонт сооруженных им инфраструктурных объектов; ● модель «Проектирование – строительство – владение – эксплуатация/управление – передача» («Design – Build – Own – Operate – Transfer» (DBOOT)), предусматривающая ответственность частного партнера не только за строительство инфраструктурного объекта, но и за его проектирование; ● модель «Проектирование – строительство» («Design – Build» (DB)), предусматривающая осуществление частным партнером проектных работ и строительства (за оговоренную контрактом сумму вознаграждения) инфраструктурных объектов на основе строительного контракта немедленной эксплуатации для удовлетворения запросов государственного сектора на услуги, часто оказываемые по фиксированной стоимости; на частного партнера возлагается ответственность за проектирование и осуществление всех строительных работ и работ, связанных с запуском объекта, на частного же партнера возлагаются все риски, связанные с данными видами деятельности; государственный партнер несет ответственность за финансирование, управление и эксплуатацию инфраструктурного объекта; при этом риск за перерасход передается частному сектору; в силу особенности данного типа соглашений, их не всегда относят именно к одной из разновидностей государственночастных партнерств, называя такие отношения контрактами на выполнение государственного заказа; в рамках данной модели иногда выделяют модель «Проектирование/строительство с гарантией», предусматривающую гарантирование частным партнером определенного уровня качества созданного инфраструктурного объекта с изначально заданными показателями; ● модель «Участие в финансировании» («Finance Only»), предусматривающая, что частный партнер (компания по оказанию финансовых услуг) финансирует проект напрямую или посредством
396
различных механизмов, таких, как долгосрочная аренда или выпуск ценных бумаг (облигаций); ● модель «Право на эксплуатацию» («Operation License»), предусматривающая получение частным партнером права (лицензии) на производство и предоставление публичной услуги в течение определенного периода (часто используется в проектах по информационным технологиям (ИТ)); ● модель «Контракт на эксплуатацию и обслуживание» («Operation & Maintenance Contract» (O & M), иначе – «Оperations and Maintenance Concession» (O & M Concession)), обычно используемая с целью организации эксплуатации существующих инфраструктурных объектов и предусматривающая эксплуатацию частным партнером в соответствии с условиями контракта в течение определенного периода принадлежащего государственному партнеру имущества, при этом право собственности на имущество сохраняется за государственным партнером; может быть существенный круг аспектов по обслуживанию и управлению объектом; частный партнер получает фиксированное вознаграждение или вознаграждение на основе стимулирующей «плавающей шкалы», когда размеры выплат зависят от уровня и качества обслуживания инфраструктурного объекта или качества оказания инфраструктурных услуг; в силу особенности данного типа соглашений, их не всегда относят именно к одной из разновидностей государственно-частных партнерств, называя контракты сервисными или контрактами на обслуживание; ● модель «Долгосрочная аренда/лизинг» («Long Term Lease» (LTL)), обычно используемая с целью организации эксплуатации существующих инфраструктурных объектов и предусматривающая заключение договора аренды (лизинга) существующих платных объектов, построенных за счет государства, с частным партнером (концессионером); в течение предусмотренного контрактом периода частному партнеру предоставлено право самому взимать плату за использование инфраструктурного объекта третьими лицами, но при этом частный партнер обязан управлять объектом и эксплуатировать его, в ряде случаев производить ремонт (усовершенствование) объекта, а также уплатить государству авансовый концессионный сбор; ● модель «Аренда – развитие – эксплуатация/управление» («Lease – Develop – Operate» (LDO)), используемая как для целей
397
организации эксплуатации существующих инфраструктурных объектов, так и для целей создания и модернизации новых инфраструктурных объектов и предусматривающая, что государственный партнер предоставляет частному партнеру (концессионеру) право аренды для управления и дальнейшего развития (расширения, усовершенствования) существующего инфраструктурного объекта; частный партнер осуществляет инвестиции для совершенствования существующего объекта с расчетом, что в последующем данный объем инвестиций окупится при положительном уровне рентабельности. Д. Соболев выделяет также такую модель государственночастного партнерства, как «компания по управлению муниципальными активами» (Local Asset-Backed Vehicle – LABV), появившуюся в Великобритании в 2007 году. Данная модель предполагает объединение в рамках одной компании публичного и одного или нескольких частных партнеров с целью развития территорий муниципальных образований. Публичный партнер вносит в качестве вклада в уставной капитал компании имущество в виде объектов недвижимости и земель, представляющих интерес для инвесторов. Указанное имущество снимается с баланса муниципалитетов (то есть переходит в собственность компании), что облегчает впоследствии получение займов под его залог. Доля частного партнера представлена денежными средствами. Особенностью модели LABV является то, что созданию компании предшествует разработка комплексного долгосрочного плана развития территорий, в соответствии с которым она в дальнейшем ведет свою деятельность. Еще одной отличительной чертой LABV служит то, что она позволяет получать доход как частному, так и публичному партнеру. Половина дохода при этом, как правило, реинвестируется, остальная часть распределяется согласно долям в уставном капитале. LABV организуются в форме товариществ с ограниченной 1407 ответственностью .
1407
Соболев Д. Члены Парламента Великобритании хотят «национализировать» PFI // ГЧП Журнал. – 2011, сентябрь. – С. 10–12. – С. 12.
398
§ 2.27. Органы государственного и государственнообщественного управления в сфере государственно-частного партнерства за рубежом Как пишет А.А. Семенин, «центры развития государственночастного партнерства учреждаются для решения проблемы эффективности управления развитием государственно-частного партнерства»1408. По основанию наличия специального органа государственного управления в сфере государственно-частного партнерства считаем обоснованным классифицировать модели правовых режимов государственно-частного партнерства нижеследующим образом: – модель наличия одного специального органа управления в сфере государственно-частного партнерства – характеризуется наличием на центральном уровне власти специального профильного органа государственного или государственно-общественного управления (в частности, специального фонда) в сфере государственно-частного партнерства (статус таких органов различен; в ряде случаев дополнительно к этому могут быть аналогичные органы на региональном уровне): • Австралия – на федеральном уровне действует Орган по развитию инфраструктуры в Австралии (организация «Инфраструктура Австралии» («Infrastructure Australia»)) 1409; на уровне нескольких штатов Австралии также действуют специальные государственные органы в сфере инфраструктурного развития, например, Орган по развитию инфраструктуры штата Виктория «Партнерство Виктория» («Partnerships Victoria»)1410 или Отдел по вопросам государственно-частных партнерств «Партнерства Южной Австралии»1411; • Аргентина – Комиссия по оценке и развитию государственно-частного партнерства (Comision de evaluacion y desarrollo de asociaciones publico-privadas); 1408
Семенин А.А. Центры развития государственно-частного партнерства: сравнительный анализ. – М.: Центр развития государственно-частного партнерства, 2010. – 27 с. 1409 . 1410 . 1411 .
399
• Бельгия – на федеральном уровне орган отсутствует, но есть на региональном: Фламандский центр по изучению государственно-частного партнерства (подчинен Департаменту услуг для органов государственного управления) во Фландрии (Het Vlaams Kenniscentrum PPS; англ. – Flemish Public-Private Partnership Knowledge Centre)1412; Дирекция региональных программ (Direction des Programmes régionaux) в Валлонии; • Бразилия – на федеральном уровне действует Федеральный управляющий совет по вопросам государственночастного партнерства (Comitê Gestor de Parceria Público-Privada Federal)1413; на уровне штатов, например, в штате МинасЖерайс – Совет по управлению государственно-частными партнерствами штата Минас-Жерайс (Conselho Gestor de Parcerias Público Privadas do estado de Minas Gerais)1414; в штате Баия – Совет по управлению программой государственночастного партнерства штата Баия (Conselho Gestor do Programa de Parcerias Público-Privadas do Estado da Bahia)1415; штат Сержипи – Совет по управлению программой штата государственно-частного партнерства штата Сержипи (Conselho Gestor do Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas de Sergipe – PROPPPSE)1416; • Великобритания – Отдел по вопросам политики в сфере государственно-частного партнерства, в рамках Казначейства Соединенного Королевства (PPP policy team)1417; • Германия – на федеральном уровне действует компания АО «Государственно-частное партнерство – Германия (Партнерство Германия)» («ÖPP Deutschland AG 1418 (Partnerschaften Deutschland)») ; на уровне земель: Северный Рейн-Вестфалия – целевая группа по вопросам государственно-частного партнерства Министерства финансов земли Северный Рейн-Вестфалия (ÖPP-Initiative des Landes Nordrhein-Westfalen, Finanzministerium des Landes Nordrhein1412
. . 1414 . 1415 . 1416 . 1417 . 1418 . 1413
400
Westfalen)1419; Баден-Вюртемберг – целевая группа по вопросам государственно-частного партнерства Министерства финансов и экономики земли Баден-Вюртемберг; Саксония-Анхальт – целевая группа по вопросам государственно-частного партнерства Министерства финансов земли Саксония-Анхальт (ÖPP-Task-Force, Ministerium der Finanzen des Landes SachsenAnhalt)1420 и др.; • Италия – Технический отдел по финансированию проектов (Unità tecnica finanza di progetto, UTFP) Департамента планирования и координации экономической политики Италии (Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica)1421; • Казахстан – Казахский центр государственно-частного партнерства1422; • Канада – на федеральном уровне действует Канадский совет по государственно-частному партнерству (Canadian Council for Public-Private Partnerships)1423; на уровне провинций и территорий: в провинции Квебек – Агентство провинции Квебек по вопросам государственно-частного партнерства (Agence des partenariats public-privé du Québec (PPP Québec))1424; в провинции Онтарио – государственная корпорация «Инфраструктура Онтарио» («Infrastructure Ontario»)1425; в провинции Британская Колумбия – бизнес-корпорация «Партнерства Британская Колумбия» (Partnerships British Columbia»)1426; • Латвия – Центральное агентство финансов и договоров (Centrālā finanšu un līgumu aģentūra)1427; • Мальта – Отдел по вопросам государственно-частного партнерства Министерства финансов, экономики и инвестиций (Public-Private Partnership Unit)1428; 1419
. . 1421 ; . 1422 . 1423 . 1424 . 1425 . 1426 . 1427 . 1428 . 1420
401
• Новая Зеландия – Новозеландский совет по инфраструктурному развитию (New Zealand Council For Infrastructure Development)1429; • Пакистан – Совет по вопросам частной энергетики и инфраструктуры (Private Power and Infrastructure Board) Министерства воды и энергетики Пакистана1430; • Перу – Агентство Перу по содействию привлечению частных инвестиций «Proinversion» (Agencia de Promoción de la Inversión Privada – Perú («Proinversion»))1431; • Португалия – государственная управляющая компания «Парпублика» («Parpública SGPS»)1432; • Уругвай – группа экспертов по проектам государственно-частного сотрудничества при Министерстве экономики и финансов Уругвая (Unidad de Proyectos de Participación Público-Privada)1433; • Франция – Миссия поддержки государственно-частного партнерства (Mission d’appui aux partenariat public-privé)1434 Министерства экономики и финансов Франции; • Хорватия – Агентство по вопросам государственночастного партнерства (Agencija za javno-privatno partnerstvo)1435; • Чили – Министерство общественных работ (Ministerio de Obras Públicas)1436; • ЮАР – Отдел по государственно-частным партнерствам Национального казначейства (PPP Unit of The South African National Treasury)1437; • Япония – Управление по содействию частной финансовой инициативе в структуре Секретариата Кабинета министров Японии (PFI Promotion Office)1438; – модель, характеризуемая наличием на уровне центральной власти сразу нескольких специальных органов 1429
. . 1431 . 1432 . 1433 . 1434 . 1435 . 1436 . 1437 About the PPP Unit // . 1438 . 1430
402
государственного или государственно-общественного управления в сфере государственно-частного партнерства: • Дания – Датский фонд технологий общественного благосостояния, Фонд бизнес-инноваций, Инвестиционный фонд, Управление предпринимательства и строительства Дании, проект «Хорошее партнерство»; • Ирландия – Агентство по финансированию национального развития (National Development Finance Agency (NDFA)1439, Центральный отдел по вопросам государственночастных партнерств Департамента финансов Ирландии и аналогичные подразделения, созданные в других департаментах; • Китай – Национальная комиссия по развитию и реформам КНР (National Development and Reform Commission of the People’s Republic of China)1440, ряд других государственных органов; • Мексика – Министерство финансов и государственного кредита Мексики (Secretaría de Hacienda y Crédito Público) 1441; Министерство коммуникаций и транспорта Мексики (Secretaría de Comunicaciones y Transportes)1442; Фонд по инвестициям и технологическому развитию для содействия государственночастным партнерствам (Fondo para Inversiones y Desarrollo Tecnológico)1443; Национальный совет по науке и технике (Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología)1444 и др.; • Нидерланды – Отдел государственно-частных инвестиций Министерства финансов Нидерландов (Afdeling Publiek-Private Investeringen)1445, а также Комитет по финансированию инфраструктуры со стороны частного сектора, независимый консультативный орган, созданный совместно
1439
. . 1441 . 1442 . 1443 . Согласно статье 3 Федерального закона Мексики «О государственно-частном партнерстве» от 15.01.2012 (), указанный Фонд был учрежден для содействия развитию государственно-частного партнерства. 1444 . 1445 Afdeling Publiek-Private Investeringen (PPI) // . 1440
403
Министром транспорта, общественных работ и водного хозяйства и Министром финансов в сентябре 2007 года; • Россия – Департамент инвестиционной политики и развития частно-государственного партнерства Министерства экономического развития Российской Федерации1446; ряд подразделений Министерства финансов Российской Федерации; Инвестиционный фонд Российской Федерации; Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства; Федеральное дорожное агентство1447 и др.; • США – Национальный совет по государственночастному партнерству (государственно-общественная структура) (National Council for Public-Private Partnerships)1448, Секретариат глобальной инициативы партнерства при Государственном Департаменте США (Secretary’s Global Partnership Initiative)1449, Федеральное управление шоссейных дорог Департамента транспорта США (Federal Highway Administration of the U.S. Department of Transportation)1450, Специальная комиссия по государственно-частным партнерствам (APTA public-private partnerships Task Force), ряд других органов; • Швейцария – договоры о государственно-частных партнерствах могут заключать все органы государственной власти, такие как органы управления всех уровней, в частности, на уровнях конфедерации, кантонов и муниципальных образований, автономные государственные предприятия, а также юридические лица частного права, осуществляющие предоставление государственных услуг. Действуют также Швейцарская ассоциация государственно-частных партнерств (Association PPP Suisse) и Швейцарская Комиссия по технологиям и инновациям. – модель, характеризуемая отсутствием специального профильного органа государственного или государственно1446
. Постановление Правительства РФ от 23.07.2004 № 374 (ред. от 03.05.2012) «Об утверждении Положения о Федеральном дорожном агентстве» // СПС «КонсультантПлюс». 1448 . 1449 . 1450 . 1447
404
общественного управления в сфере государственно-частного партнерства (Австрия, Испания1451 и др.). ***** Кристин Фаруджиа, Тим Рейнольдс и Райан Дж. Орр классифицируют все специализированные органы управления в сфере государственно-частного партнерства по трем основным 1452 категориям : 1) органы и организации с консультативным статусом, главным образом осуществляющие исследование и экспертную оценку потенциальных проектов в рамках государственно-частных партнерств, а также предоставляющие рекомендации соответствующим органам государственной власти, выносящим окончательные решения о реализации таких проектов; 2) органы и организации, предоставляющие полное обслуживание рынка государственно-частных партнерств и их реализацию в целом путем произведения указанных выше исследования и оценки проектов, предоставления рекомендаций и консультаций в отношении реализации таких проектов, содействия развитию рынка государственно-частных партнерств, а также зачастую путем предоставления капитала и дополнительных услуг; 3) так называемые «центры передового опыта», не предоставляющие каких-либо специальных услуг в сфере реализации проектов в рамках государственно-частных партнерств, но, однако, осуществляющие обобщение и распространение соответствующих научных исследований, информации и передовой практики. Такие организации могут быть некоей промежуточной стадией в становлении органов и организаций, осуществляющих свою деятельность в области применения института государственно-частных партнерств, в государствах, планирующих масштабное привлечение частного сектора к участию в обеспечении инфраструктуры и предоставлении услуг именно таким образом. Как указывают Апурва Сангхи, Алекс Сандаков и Дэнзел Ханкинсон, зачастую специализированные органы и организации, 1451
Только в некоторых регионах имеются такого рода органы. – Прим. авт. Farrugia C., Reynolds T., Orr R.J. Public-Private Partnership Agencies: A Global Perspective / Collaboratory for Research on Global Projects / Working Paper № 39. – Stanford (CA, USA), 2008. – 43 p. – P. 27. . 1452
405
осуществляющие свою деятельность в области применения института государственно-частных партнерств, создаются государствами в тот момент, когда ощущается недостаток специальных конкретных функций у иных органов государственной власти, таким образом производится попытка исправления неудач государства в осуществлении государственно-частных партнерств. Однако не всегда принимается во внимание тот факт, что функциями, потенциально выполняемыми таким органом или организацией, могут быть наделены иные уже существующие органы государственной власти, что в конечном итоге может быть более эффективным, чем создание новой специализированной государственной структуры. Если же такая организация создается, это означает, что для того, чтобы ее учреждение было действительно оправданным, такой орган или организация должен выступать не просто в качестве консультативного органа, а осуществлять свою деятельность эффективно как исполнительный орган. Кроме того, функции, связанные с осуществлением государственно-частного партнерства, не обязательно должны быть полностью возложены на специализированную структуру. Так, данный вопрос был длительное время оптимально урегулирован в Великобритании: техническую поддержку такого рода сотрудничества осуществляла рабочая целевая группа при Казначействе, а организацией, обеспечивавшей содействие реализации проектов, выступала организация «Партнерства Соединенного Королевства». Что касается эффективности такого органа государственной власти в области применения института государственно-частных партнерств, то необходимо отметить, что она часто зависит от его подведомственности и места в системе органов исполнительной власти в целом. Так, в странах с парламентской системой правления оптимальным является подчиненность такого органа министерству финансов или казначейству1453. Результаты осуществленной нами эмпирической проверки дают необходимые и достаточные основания для нижеследующих выводов.
1453
Sanghi A., Sundakov A., Hankinson D. Designing and using public-private partnership units in infrastructure. Lessons from case studies around the world // .
406
По мере все более активного и масштабного применения механизмов государственно-частного партнерства для реализации сервисно-инфраструктурных и связанных с ними целей в различных странах все чаще учреждаются соответствующие государственные или государственно-общественные органы управления в сфере государственно-частного партнерства для обеспечения централизованного процесса разработки, согласования, утверждения, реализации, обеспечения проектов государственно-частного партнерства, а также для накопления, систематизации и обобщения информации, отражающей опыт применения государственно-частного партнерства. К настоящему времени ни одно государство, создавшее государственный или государственно-общественный орган управления в сфере государственно-частного партнерства, не инициировало обратный процесс, то есть не отказалось от осуществления государственного (или государственно-общественного) управления в сфере государственно-частного партнерства. При этом развитие государственной политики в этой сфере в части регулирования деятельности указанных государственных или государственно-общественных органов идет по пути совершенствования работы («тонкой настройки»), трансформации государственных органов, осуществлявших госзакупки, в органы, вырабатывающие правила «игры» и осуществляющие сложноструктурное, преимущественно – аксиальное (точечное)1454, управление процессами с минимизацией собственного практического и финансового участия в осуществлении проекта. Такие органы отличаются от органов государственной власти, осуществляющих управленческую деятельность в сфере обычных государственных закупок, прежде всего, методами своей деятельности. С точки зрения организационного устройства, органы государственного или государственно-общественного управления в сфере государственно-частного партнерства реализуют способ передачи (трансдукции, делегирования) определенных объемов полномочий в отношении предоставления инфраструктурных и иных публичных услуг. 1454
Подробнее о данном понятии см.: Соловьев А.А. Систематизация законодательства о спорте (российский и зарубежный опыт): Дис. … докт. юридич. наук: 12.00.01 / РАНХиГС при Президенте РФ. – М., 2012. – 440 с. – С. 31.
407
В зависимости от модели такой передачи полномочий, орган государственного или государственно-общественного управления в сфере государственно-частного партнерства (или конкретный орган из числа таковых, если их несколько) может быть институирован в виде: – отдельного государственного органа исполнительной власти – агентства, министерства и т.д. (Национальная комиссия по развитию и реформам КНР; Агентство по вопросам государственно-частного партнерства Хорватии; Министерство финансов и государственного кредита Мексики); – отдельного подразделения в государственном органе исполнительной власти – в министерстве, казначействе, департаменте по обеспечению инфраструктуры и т.д. (Отдел государственночастных инвестиций Министерства финансов Нидерландов; Отдел по государственно-частным партнерствам Национального казначейства ЮАР; Отдел по вопросам политики в сфере государственно-частного партнерства в рамках Казначейства Соединенного Королевства); – экспертного совета с консультативными функциями (Национальный совет США по государственно-частному партнерству); – специализированного фонда (мексиканский Фонд по инвестициям и технологическому развитию для содействия государственно-частным партнерствам); – государственной корпорации (корпорация «Партнерства Британская Колумбия» в канадской провинции Британская Колумбия); – частной корпорации, в том числе государственно-частной корпорации (компания АО «Государственно-частное партнерство – Германия (Партнерство Германия)»). Институциональная структура органа государственного или государственно-общественного управления в сфере государственночастного партнерства в конкретном государстве отражает приоритеты этого государства в вышеозначенной сфере. При низком уровне децентрализации органы государственного или государственно-общественного управления в сфере государственно-частного партнерства, как правило, находятся в подчинении соответствующего государственного органа исполнительной власти. При достаточно высоком уровне децентрализации органы государственного или государственно-общественного управления в сфере государственно-частного партнерства все чаще институируются
408
в виде частных или государственно-частных корпораций. В этом случае нередко создается и действует орган государственнообщественного управления в сфере государственно-частного партнерства (в том числе как центр аккумулирования информации об опыте реализации проектов государственно-частного партнерства), слабо вписывающийся в традиционную устоявшуюся структуру органов государственного управления. В случае если в государстве действует несколько органов государственного или государственно-общественного управления в сфере государственно-частного партнерства, то, как правило, имеется центральный орган, который осуществляет координационные функции, координирует деятельность субъектов, участвующих в процессе осуществления государственно-частных партнерств на различных направлениях деятельности и на различных уровнях публичновластных отношений, а также вырабатывает основные принципы, механизмы, приоритеты государственной политики в указанной сфере (например, Центральный отдел по вопросам государственно-частных партнерств в Ирландии, возглавляющий межведомственную группу по государственно-частным партнерствам).
409
ГЛАВА 3. Некоторые особенности реализации государственно-частного партнерства в отдельных сферах общественных отношений В настоящее время Российское государство осуществляет все большее влияние во многих сферах экономики и социальной политики, в том числе в области спорта, однако в условиях сокращения бюджетных финансовых ресурсов возможности осуществлять долгосрочные проекты в указанных сферах существенно снижаются. По сравнению с периодом после дефолта 1998 года вплоть до конца 2000-х годов объемы финансирования государством создания и модернизации сервисно-инфраструктурных объектов существенно возросли, но с началом мирового финансового кризиса в 2008 году, сильно отразившегося и на российской экономике и российском бюджете, финансовые возможности публичных властей значительно снизились, но масштабные задачи остались в повестке дня. Это обстоятельство требует поиска и внедрения новых форм сотрудничества между государством и частным сектором – эффективных, прежде всего с точки зрения соответствия публичным интересам, форм и схем государственно-частного партнерства.
§ 3.1. Особенности реализации проектов государственно-частного партнерства в области спорта Спорт является областью общественных отношений, где активно применяются и динамично развиваются проекты 1455 государственно-частного партнерства . Государственно-частное партнерство имманентно сфере спорта еще и потому, что в этой сфере наиболее плотно переплетены система нормативного правового регулирования и иные (помимо 1455
Long J.G. Public/Private Partnerships for Major League Sports Facilities (Routledge Research in Sport Business and Management). – New York: Routledge, 2011. – 256 p.; Brown K.A., Keast R.L., Charles M.B., Ryan N.F., Cairncross G. Publicprivate partnerships in the promotion of sport and wellbeing: a governance model // Proceedings of 14th Annual Conference of the International Research Society for Public Management (IRSPMXIV; 07–09.04.2010, Bern, Switzerland). – Bern, 2010. .
410
правового) комплексы нормативной регламентации общественных отношений1456. Государственно-частное партнерство, надлежащим образом организованное и управляемое, может быть экономически эффективным средством привлечения дополнительного финансирования от частного сектора в строительство, модернизацию и эксплуатацию спортивной инфраструктуры. Расходы на обеспечение эксплуатации и развития спортивной инфраструктуры могут быть неприемлемо высокими для бюджета, и часто публичные власти, особенно если речь идет о муниципальных образованиях, не имеют достаточных финансовых возможностей для удовлетворения спроса общества в этом отношении, учитывая, что бюджет принимается в основном на относительно короткий период времени – один год, а многие инфраструктурные проекты реализуются в более длительный срок. Государственно-частные партнерства являются относительно выгодным вариантом в качестве основы финансового обеспечения спортивной инфраструктуры еще и потому, что в настоящий момент многие спортивные сооружения эксплуатируются именно на коммерческой основе. Следует согласиться с И.В. Понкиным, что именно создание сложных перспективных схем из самостоятельно обеспечивающих свое функционирование комплексов, увязанных в единые подсистемы и кластеры спортивной инфраструктуры, может обеспечить реальные подвижки в решительном развитии спорта и физкультуры в стране, как следствие – способствовать решению ряда демографических проблем, повышению средней ожидаемой продолжительности жизни и улучшению здоровья граждан. Решение указанных масштабных задач спортивно-инфраструктурного строительства будет иметь дополнительным результатом создание большого количества рабочих мест в строительстве и сфере обслуживания спортивных объектов, инженерно-коммунальной и энергетической инфраструктур, хотельерской и дорожной сетей. Одних лишь государственных усилий 1456
Подробнее см.: Соловьев А.А. Российский и зарубежный опыт систематизации законодательства о спорте / Комиссия по спортивному праву Ассоциации юристов России. – М., 2011. – 383 с.; Понкин И.В., Понкина А.И. О корреляции lex sportiva и спортивного права // Вестник Российского университета дружбы народов. Сер. «Юридические науки». – 2012. – № 3; Понкин И.В. Lex sportiva и спортивное право // Шестая международная научно-практическая конференция «Спортивное право: перспективы развития»: Матер. конф. / Под общ. ред. К.Н. Гусова, сост. Д.И. Рогачев, О.А. Шевченко. – М., 2012. – 132 с. – C. 100–105.
411
здесь недостаточно, поэтому следует создавать условия привлечения инвестиций по разнообразным схемам государственно-частного партнерства для строительства и реконструкции спортивных сооружений, прежде всего – крупных и комплексных1457. Частные инвестиции, управленческие, интеллектуальные и иные ресурсы частных субъектов по контрактам государственночастного партнерства в области спорта могут привлекаться на следующие проекты: 1) проектирование, строительство, модернизация, владение, содержание объекта в надлежащем состоянии, управление и т.д. (по договорам концесcии, реже – контрактам жизненного цикла) следующими объектами: – отдельные спортивные сооружения капитального строительства (спортивные арены, стадионы, футбольные, хоккейные поля, бассейны, треки и т.д.), многофункциональные спортивноразвлекательные комплексы, иные спортивные объекты; – национальная спортивная инфраструктура в целом или отдельные ее сегменты; – обеспечивающая спортивные мероприятия транспортная, коммунальная и иная инфраструктура; – предприятия спортивной промышленности; 2) предоставление публичных услуг в области спорта; 3) проведение крупных спортивных мероприятий; 4) обеспечение безопасности спортивных мероприятий, реализации мер антитеррористической защиты во время проведения таких мероприятий; 5) создание «низовой», дворовой спортивной инфраструктуры для детей и подростков; 6) реализация образовательных проектов государственночастного партнерства (в области строительства и обслуживания спортивных школ, спортивных учебных центров), создание спортивных объектов образовательных организаций.
1457
Понкин И.В. Создание эффективной спортивной инфраструктуры как одно из приоритетных направлений национальной модернизации // Вестник Российского университета дружбы народов. Сер. «Юридические науки». – 2011. – № 4. – С. 117– 123. – С. 118.
412
Объектами государственно-частного партнерства в сфере спорта преимущественно выступают крупные профильные или многофункциональные спортивные комплексы. Договоры государственно-частного партнерства, как правило, заключаются в отношении крупных государственных объектов инфраструктуры, однако до сих пор такой вид сотрудничества не является обычной практикой для строительства спортивных сооружений и объектов спортивной инфраструктуры. В настоящее время в области спорта наблюдается тенденция активного поиска и апробации новых форм, механизмов и схем государственно-частного партнерства. Применение механизмов государственно-частного партнерства дает правительству потенциальные возможности избежать чрезмерных для бюджета первоначальных капитальных затрат, а также некоторых рисков при строительстве дорогостоящих спортивных сооружений путем их распределения совместно с частным сектором, который, в свою очередь, будет являться будущим получателем дальнейших доходов от указанных сооружений. Но следует признать, что многие проекты государственно-частного партнерства давали неоднозначные результаты в плане оправдания ожиданий, главным образом по причине их ненадлежащей организации, а также потому, что в некоторых случаях договорные обязательства основывались на некорректном или прямо ошибочном анализе ожидаемых затрат и доходов. Расходы и различные выгоды, получаемые от сотрудничества в виде государственно-частного партнерства, для обеспечения финансирования либо финансирования и эксплуатации спортивных сооружений, должны систематически исследоваться и анализироваться соответствующими органами государственной власти всегда, когда планируется привлечение инвестиций в значительном объеме для удовлетворения спроса населения на объекты спортивной инфраструктуры 1458. С 2010-х годов все чаще можно слышать о целесообразности использования контракта жизненного цикла, предусматривающего возложение на исполнителя обязательств по поддержанию объекта в надлежащем состоянии в течение всего расчетного срока его службы, 1458
ASC Submission to the Commonwealth Government’s Independent Review of Sport. – Canberra, 2008. – 159 p. – P. 105. .
413
что прямо способствует повышению качества строительства таких объектов. Как пишет Е. Глумов, ключевое отличие контракта жизненного цикла от концессии заключается в различных источниках финансирования расходов концессионера. В первом случае компенсация производится за счет средств, поступающих от пользователей услуг спортивных объектов (населения и организаций), во втором – за счет средств регионального или муниципального бюджета. Источниками дохода подрядчика контракта жизненного цикла являются компенсационные платежи от концедента за строительство и эксплуатацию спортивного сооружения как объекта государственной собственности. Подрядчик контракта жизненного цикла заинтересован построить объект и осуществлять его качественное обслуживание по договору с госзаказчиком, который перечисляет плату за сервис работающего объекта напрямую или через уполномоченного бюджетораспорядителя. Модель контракта жизненного цикла мотивирует подрядчика на качественное строительство и сервис объекта (сервисные платежи напрямую зависят от соответствия объекта функциональным характеристикам, согласованным в контракте), вне зависимости от спроса на услуги спортивного объекта1459. Все больше развивается и получает признание новое направление государственно-частного партнерства в области спорта – партнерские отношения в обеспечении безопасности спортивных мероприятий, реализации мер антитеррористической защиты во время проведения таких мероприятий1460. Примеров эффективного задействования механизмов государственно-частного партнерства при создании спортивных объектов в мире много. Как отмечают Шейла С. Кеннеди из Университета Индианы и Марк С. Розентрауб из Кливлендского государственного университета, за 15 лет к 2000 году правительство США и правительства штатов вложили свыше 10 млрд. долларов в спортивные комплексы, используемые профессиональными 1459
Глумов Е. Форматы государственно-частного партнерства при создании объектов спортивной инфраструктуры: концессия и контракт жизненного цикла // Sports Facilities. Сооружения и индустрия спорта. – 2010, октябрь. – № 5. – С. 15. 1460 Kohl G. DHS Calls For Public-Private Partnerships With Sports Industry // . – August 3, 2010.
414
спортивными командами, чтобы получить совокупности материальных и нематериальных выгод. Однако зачастую после выполнения финансовых обязательств в очень существенных размерах местные сообщества жителей в лице муниципальных властей получали новые требования от частных партнеров по увеличению финансирования. Если эти выросшие потребности не удовлетворялись, спортивные команды зачастую перемещались в другие города. Налогоплательщики в результате остались с долговыми обязательствами и отсутствием обещанных спортивноинфраструктурных объектов. Именно поэтому актуализировался вопрос о привлечении частных инвестиций в капиталоемкие проекты в области спорта, наиболее крупными из которых, очевидно, являлись объекты спортивной инфраструктуры – многофункциональные спортивные арены, стадионы, бассейны, трамплины и т.д. 1461 Сингапурский Центр спортивных состязаний (Singapore Sports Hub) является результатом контракта государственно-частного партнерства на проектирование, постройку, финансирование и управление (модель DBFO) в течение 25 лет. В Южно-Африканской Республике для готовившегося Чемпионата мира по футболу ФИФА 2010 года существенной проблемой на 2006 год являлось несоответствие спортивной и обеспечивающей транспортной инфраструктур необходимым требованиям. Решение этого комплекса проблем было возложено на частных субъектов в рамках контрактов государственно-частного партнерства. В частности, именно по этой форме был реализован проект строительства 80-километровой скоростной железной дороги The Gautrain, связавшей Йоханнесбург со столицей страны Преторией и с международным аэропортом. Этот проект стоимостью свыше 1 млрд. долларов США был реализован в форме концессии на четыре года строительства и 15 лет частного управления консорциумом международных и местных частных партнеров, возглавляемых Консорциумом Bombela. В ЮАР на основе контрактов государственно-частного партнерства был построен и/или
1461
Kennedy S.S., Rosentraub M.S. Public-Private Partnerships, Professional Sports Teams and the Protection of the Public’s Interests // The American Review of Public Administration. – 2000, December. – Vol. 30. – № 4. – P. 436–459.
415
модернизирован ряд спортивных арен, задействованных в проведении Чемпионата мира по футболу ФИФА 2010 года1462. В Польше 43 % общего числа объектов, возводившихся в 2009– 2011 годы по схемам государственно-частного партнерства, составляли бассейны, на втором месте по количеству – спортивнозрелищные комплексы и спортивные порты (минипорты для спортивных судов)1463. В Индии применение механизмов государственно-частного партнерства в области спорта активизировалось после Игр Содружества 2010 года. Значительная потребность в особых средствах и механизмах создания, модернизации и развития спортивной инфраструктуры, эффективного управления этой инфраструктурой предопределила возможность и необходимость широкого задействования возможностей государственно-частного партнерства1464. Спорт является объектом внимания со стороны государства в соответствии с Конституцией Индии. В соответствии с проектом Национальной политики в области спорта от 2007 года обязательства в отношении развитии спорта возложены на штаты и на федеральное Правительство Индии. Хотя целостного подхода к системе, направленной на поощрение спорта, в полном объеме пока не разработано, утверждается, что применение государственночастных партнерств является условием успешного существования и будущего развития индийского спорта1465. В 2010 году по схемам государственно-частного партнерства были реконструированы
1462
Public private partnerships for infrastructure development in sports [Государственно-частное партнерство для инфраструктурного развития в области спорта] / SILF «Sports & Law» Conference / J. Sagar Associates knowledge partner (24–25 july 2010, Hotel «The Lalit», New Delhi). – New Delhi, 2010. . 1463 Public-private partnership in the sport infrastructure in Poland // . – 11.04.2011. 1464 Public private partnerships for infrastructure development in sports [Государственно-частное партнерство для инфраструктурного развития в области спорта] / SILF «Sports & Law» Conference / J. Sagar Associates knowledge partner (24–25 july 2010, Hotel «The Lalit», New Delhi). – New Delhi, 2010. . 1465 Legal Opinion: Private Public Partnerships (PPPs) can save Indian sports // . – 05 January 2011.
416
Стадион им. Джавахарлала Неру, Спортивный комплекс им. Индиры Ганди, Национальный стадион им. Дхьяна Чанда, Бассейновый комплекс им. Шьямы Прасада Мухерджи, стрелковый комплекс им. Карни Сингха1466. О необходимости реализации схем государственно-частного партнерства для модернизации и развития национальной спортивной инфраструктуры во Франции, необходимости реализации проектов государственно-частного партнерства, в том числе через применение спектра мер налогового стимулирования привлечения частных инвестиций в строительство спортивных арен, говорилось в представленном в 2010 году докладе французской Комиссии по крупным зрелищным комплексам «Arenas 2015»1467. Активно реализует проекты государственно-частного партнерства Всемирный спортивный альянс (World Sports Alliance – WSA). В России опыт государственно-частного партнерства активно применяется при строительстве спортивной инфраструктуры под проведение Олимпийских игр 2014 года в Сочи.
1466
Public private partnerships for infrastructure development in sports [Государственно-частное партнерство для инфраструктурного развития в области спорта] / SILF «Sports & Law» Conference / J. Sagar Associates knowledge partner (24–25 july 2010, Hotel «The Lalit», New Delhi). – New Delhi, 2010. . 1467 Arenas 2015: Rapport de la Commission Grandes Salles / Ministère de la santé et des sports; Secrétariat d'Etat aux sports. – Paris: Secrétariat d'Etat aux sports, 2010. – 95 p. ; .
417
§ 3.2. Особенности реализации проектов государственно-частного партнерства в области охраны здоровья граждан В настоящее время в большинстве стран мира с рыночной экономикой имеются примеры применения каких-либо форм государственно-частного партнерства в сфере оказания медицинских услуг и обеспечения функционирования системы здравоохранения в целом. Необходимость увеличения либо оптимизации расходов государства на здравоохранение в условиях ограниченности бюджетных ресурсов заставляет правительства государств всего мира прибегать к заключению контрактов с частными предприятиями с целью повышения эффективности оказываемых медицинских услуг. При этом было бы преувеличением сказать, что применение государственно-частного партнерства в этой области (как и в других областях общественных отношений) однозначно и автоматически гарантирует положительные результаты, характеризующиеся такими важными показателями, как увеличение качества медицинских услуг и, одновременно, как увеличение доступности медицинских услуг с точки зрения сохранения их бесплатности либо установления доступного уровня их стоимости для потребителей. Государственно-частное партнерство, осуществляемое с целью предоставления медицинских услуг, обычно представляет собой долгосрочный контракт, заключаемый между государственной организацией и одной или несколькими частными компаниями, имеющими статус юридических лиц. В рамках данного контракта государство обеспечивает устойчивость своей бюджетной системы и сохраняет возможность для финансирования других статей бюджета, устанавливает основные принципы и цели, направленные на достижение оптимальной системы здравоохранения и передает частным предприятиям полномочия по модернизации, строительству, обслуживанию и обеспечению оказания согласованной деятельности согласно положениям контракта. Частный сектор получает определенную оплату за производимые услуги, а также несет значительные финансовые, технические и эксплуатационные риски, в
418
то же время извлекая выгоды из потенциала роста общей экономии затрат1468. Сотрудничество в форме государственно-частного партнерства в области здравоохранения может реализовываться в разных формах с различным объемом обязательств сторон и различной степенью ответственности частного и государственного секторов и на основе разнообразных схем распределения рисков. Например, в Канаде сегодня более 70 % услуг и объектов медицинской инфраструктуры финансируются государством. При этом труд врачей, выступающих в качестве независимых подрядчиков на платной основе, также оплачивается государственным сектором. Медицинские учреждения разного рода являются некоммерческими организациями с независимыми советами директоров, функционирующими за счет государственного финансирования1469. Как пишут Ирина Николич и Хэральд Майкисч, такие партнерства характеризуются общими целями, сходными рисками и доходами, поскольку все договоры о государственно-частных партнерствах в данной сфере направлены на более эффективное предоставление услуг или средств обслуживания населению. Частный партнер в данном случае может нести ответственность за все или большинство работ, выполняемых в рамках проекта, а финансирование может исходить как от государственного или частного сектора, так и от обоих партнеров1470. Мартин МакКи, Найджел Эдвардс и Рифат Эйтун указывают, что в государствах, где медицинское обслуживание осуществляется главным образом через государственную систему, многие сектора, требующие финансовых затрат, например, фармацевтика и вспомогательные услуги, обеспечиваются частным сектором. В государствах с преобладающим частным сектором в сфере 1468
Public-private partnerships in healthcare worldwide worth US$70 trillion up to 2020 // . – 06.01.2011. 1469 Barrows D., Macdonald I., Supapol A., Dalton-Jez O., Harvey-Rioux S. Public private partnerships in Canadian healthcare. A case study of the Brampton civic hospital. – Toronto (Canada): Schulich School of business of the York University, 2011. – 177 p. – P. 48. . 1470 Nikolic I.A., Maikisch H. Public-private partnerships and collaboration in the health sector. An overview with case studies from recent European experience. – Washington: The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank, 2006. (HNP Discussion Paper. – 2006, October). – 27 p. – P. 2. .
419
здравоохранения государственный сектор оказывает большое влияние на их деятельность посредством осуществления правового регулирования и предоставления финансовых стимулов. Если обратиться к самой сути государственно-частного партнерства, то неизбежно выявится сложная проблематика дихотомии интересов государственного и частного партнеров в данной области. Государства зачастую ограничивают частных подрядчиков в выборе мест размещения объектов. Кроме того, существует разница между коммерческими организациями, которые содержат медицинские учреждения (как одно из направлений предпринимательской деятельности), и некоммерческими организациями, действующими именно с целью обеспечения здравоохранения (например – различные религиозные фонды)1471. Обобщенно можно выделить следующие виды контрактов государственно-частного партнерства в области здравоохранения: – «классические» контракты государственно-частного партнерства на строительство, модернизацию, оснащение, техническую эксплуатацию, обслуживание и управление объектами медицинской инфраструктуры, а также крупные системноинфраструктурные проекты государственно-частного партнерства в области здравоохранения (один из распространенных видов государственно-частного партнерства в области здравоохранения); – контракты государственно-частного партнерства на коммунальное и иное ресурсное аутсорсинговое и т.д. обслуживание медицинских учреждений (один из распространенных видов государственно-частного партнерства в области здравоохранения); – контракты государственно-частного партнерства, связанные с финансированием оказания медицинских услуг, с инвестированием в повышение эффективности и качества предоставляемых медицинских услуг; – контракты государственно-частного партнерства на управление отдельными функциями или услугами в области здравоохранения;
1471
McKee M., Edwards N., Atun R. Public–private partnerships for hospitals // Bulletin of the World Health Organization. – 2006, November. – № 84. – P. 890–896. – P. 890. .
420
– иные виды контрактов, направленных на удовлетворение тех или иных потребностей или разрешение каких-либо проблемных ситуаций. Хотя в настоящее время в сотрудничестве между государством и частным сектором в области здравоохранения применяется преимущественно первый из вышеуказанных видов контрактов государственно-частного партнерства, одновременно неуклонно увеличивается использование частного капитала и в области предоставления медицинских услуг. Предоставление частным сектором основных государственных услуг, к примеру, в Великобритании имеет давнюю традицию, особенно в области строительства объектов инфраструктуры, чего нельзя сказать о секторе здравоохранения, в отношении которого полная приватизация, произведенная в экономической сфере в 1980-х годах, не была осуществлена в указанном секторе по причине существования определенных трудностей на рынке труда. Вместо этого были разработаны квазирыночные решения в основном в виде разделения между покупателями, приобретателями услуг и поставщиками в государственном секторе. Следующим шагом стала передача функции оказания медицинских услуг из государственного сектора в частный, что являлось средством повышения цен, а также увеличением темпа и качества модернизации в области здравоохранения. Такой подход объяснялся тем, что государственный сектор по природе своей является менее гибким и эффективным, чем частный1472. В сфере здравоохранения применяются следующие модели государственно-частного партнерства: 1) коммерческая концессия, в рамках которой заключаются контракты между государственными органами и частными предприятиями с целью управления уже существующими медицинскими учреждениями; 2) модель, обозначаемая в международной классификации государственночастных партнерств аббревиатурой DBFO (проектирование, строительство, финансирование и эксплуатация соответствующего учреждения), подразумевающая проектирование объекта согласно установленным государством требованиям, строительство объекта, 1472
McKee M., Edwards N., Atun R. Public–private partnerships for hospitals // Bulletin of the World Health Organization. – 2006, November. – № 84. – P. 890–896. – P. 890. .
421
финансирование капитальных затрат, а также эксплуатацию объекта частным консорциумом; 3) модель, обозначаемая в международной классификации государственно-частных партнерств аббревиатурой BOO (строительство, владение и эксплуатация объекта медицинской инфраструктуры), согласно которой орган государственной власти приобретает услуги на определенный период, например, на 30 лет, по истечении которых право собственности остается за частным поставщиком; 4) модель BOOT (строительство, владение, эксплуатация и передача объекта медицинской инфраструктуры), подразумевающая приобретение органом государственной власти услуг на определенный период времени, по истечении которого объект переходит в собственность государства; 5) модель BOLB (приобретение, владение, продажа объекта с условием получения объекта обратно в аренду), согласно которой частный подрядчик осуществляет строительство медицинского учреждения, которое затем продается с условием получения обратно в аренду и управляется государственным партнером, и, наконец, 6) модель «Алзира»1473, в рамках которой частный подрядчик осуществляет строительство и эксплуатацию объекта одновременно с исполнением обязательства по контракту на оказание медицинской помощи определенной группе населения1474. Концессионные соглашения, являющиеся одной из форм взаимодействия государственного сектора с частным сектором в исследуемой сфере, представляют собой соглашения с частным сектором, согласно которым в отношении уже существующих объектов право собственности остается у государственного партнера, а частный партнер ответственен за привлечение новых инвестиций, а также за эксплуатацию и техническое обслуживание существующего имущества. Также концессионные соглашения могут заключаться в отношении новых объектов, в этом случае частный партнер занимается проектированием, строительством и эксплуатацией. Концессионные соглашения, как правило, перекладывают основную 1473
Такое название указанная модель осуществления государственно-частного партнерства получила в соответствии с названием больницы в Испании, в отношении которой она, по всей видимости, впервые была применена. См.: PublicPrivate Partnerships in healthcare worldwide worth US$70 trillion up to 2020 // . – 06.01.2011. 1474 McKee M., Edwards N., Atun R. Public-Private Partnerships for hospitals // Bulletin of the World Health Organization. – 2006, November. – № 84. – P. 890–896. – P. 891.
422
часть инвестиционных рисков на частный сектор, хотя государственный партнер зачастую предоставляет непосредственные или косвенные гарантии защиты от каких-либо рисков частному сектору. Частные финансовые инициативы, включающие в себя также концессию, на практике развивались как средство финансирования капитальных вложений в сферу здравоохранения. Так, в Великобритании частные финансовые инициативы, являющиеся самым известным на данный момент примером данного механизма, являются частными консорциумами, которые заключают долгосрочные контракты с государством в целях осуществления финансирования, строительства и управления новыми проектами, например, консорциумы могут производить финансирование строительства помещений и оборудования медицинских учреждений, которые затем арендуют государственные партнеры1475. Представляет существенный интерес канадский опыт реализации государственно-частного партнерства в области здравоохранения. Правительство Канады устанавливает и применяет национальные принципы в соответствии с Законом Канады об охране здоровья в области осуществления государственно-частных партнерств в сфере здравоохранения в том числе, а отдельные провинции и территории обязаны обеспечивать оказание медицинской помощи и медицинских услуг в пределах их юрисдикций1476. В ежегодном Докладе Организации экономического сотрудничества и развития за 2010 год об экономической ситуации в Канаде указана реформа в области здравоохранения как одна из основных задач Канады на ближайшее время. Согласно этому докладу, система здравоохранения Канады обеспечивает предоставление законодательно определенных основных медицинских услуг высочайшего качества всем лицам, проживающим 1475
Nikolic I.A., Maikisch H. Public-private partnerships and collaboration in the health sector. An overview with case studies from recent European experience. – Washington: The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank, 2006. (HNP Discussion Paper. – 2006, October). – 27 p. – P. 2. . 1476 Barrows D., Macdonald I., Supapol A., Dalton-Jez O., Harvey-Rioux S. Public private partnerships in Canadian healthcare. A case study of the Brampton civic hospital. – Toronto (Canada): Schulich School of business of the York University, 2011. – 177 p. – P. 49.
423
на территории Канады. Ключевой мыслью доклада по данному вопросу явилась постоянная проблема контроля над расходами на здравоохранение и медицинские услуги и, как следствие, проблема финансовой устойчивости канадской системы здравоохранения. Решение данной проблемы видится также в увеличении участия частного сектора в строительстве и соответствующем обслуживании объектов медицинской инфраструктуры, а также в модернизации и оказании медицинских услуг. Договоры о государственно-частных партнерствах в Канаде не являются по своей сути договорами о передаче в частную собственность государственного имущества и каких-либо возникших объектов собственности, остающихся в государственной собственности по истечении действия договора. Применение института государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения Канады было ограничено только областями строительства и обслуживания объектов инфраструктуры в целях уменьшения финансовых нагрузок на государство в целом. Поскольку здравоохранение исторически являлось политически важной темой для Канады, договоры о государственно-частных партнерствах для обеспечения и финансовой поддержки системы здравоохранения заключались сравнительно редко. Традиционно канадские медицинские учреждения имели возможность использовать участие частного сектора в ограниченных целях, таких, как проектирование, строительство объектов, совершение внешних операций, а также различные вопросы обеспечения медицинской инфраструктуры. Если говорить о проектах в рамках государственно-частных партнерств в сфере здравоохранения в Канаде и в провинции Онтарио, в частности, сложность сделки или проекта является важнейшим фактором, поскольку в данной области присутствует множество проблемных вопросов – таких, как динамический характер спроса и предложения в здравоохранении; при этом будущие изменения в схемах предоставления медицинских услуг довольно сложно предсказать. Также учитывается динамика изменения численности населения, изменения в медицинских технологиях и изменения в политике государства в данной сфере. Основная сложность для осуществления государственно-частных партнерств в области здравоохранения в
424
Канаде заключается в многоуровневой структуре управления и подотчетности1477.
§ 3.3. Особенности государственно-частного образования
реализации партнерства
в
проектов области
В постсоветский период в России сфера образования явилась одной из сфер социальной политики, наиболее сильно претерпевших на себе попытки коммерциализации. Это отчетливо проявилось в результатах и тенденциях изменения федерального законодательства (к примеру, образовательные учреждения сегодня предстают как организации, «предоставляющие услуги», а обучающиеся и их родители – как «потребители» этих услуг) и явилось следствием глубокого изменения целей государственной политики в сферах образования и культуры и явного изменения ценностей, на которых основывается политика государства в обозначенной области. Фред Ван Левен задавал вопрос о том, что есть образование: «Образование для того, чтобы дать каждому ребенку, каждому молодому человеку или девушке возможность в полной мере развить свой потенциал как личности и как члена общества? Или же это всего лишь только услуга, реализуемая для клиентов, которые, начиная с раннего возраста, рассматриваются как потребители и как объекты целевого маркетинга?»1478. Ответ на этот вопрос для нашей страны имеет фундаментальное значение и, без преувеличения, во многом предопределяет будущее страны. Второй из ответов, констатирующий основное направление развития системы образования в настоящее время, а именно коммерциализацию, гипертрофированное внедрение рыночного подхода, ставящего главной целью обеспечение прибыли и экономию средств госбюджета, ведет к негативным последствиям для страны. Зато первый ответ ставит на повестку дня вопрос о том, что 1477
Barrows D., Macdonald I., Supapol A., Dalton-Jez O., Harvey-Rioux S. Public private partnerships in Canadian healthcare. A case study of the Brampton civic hospital. – Toronto (Canada): Schulich School of business of the York University, 2011. – 177 p. – P. 52. 1478 La privatisation déguisée menace l’éducation publique // . – 04.09.2008.
425
необходимо делать в условиях ограниченности ресурсов у государства, как финансово обеспечить реализацию всех публичных интересов и государственных функций в области образования? Обратимся к опыту привлечения частных инвесторов к решению государственных задач в области образования в форме государственно-частного партнерства, который успешно 1479 зарекомендовал себя в Канаде , Австралии, Франции и многих других странах мира. Применительно к образованию тема государственно-частного партнерства представляет особый интерес в контексте ожесточенно отстаиваемой российскими реформаторами от образования идеи необходимости обеспечения максимальной автономности образовательных учреждений и наделения их расширенными полномочиями в сфере бизнес-проектов. Насколько будут эффективны в этом смысле отношения государственно-частного партнерства в сфере образования? С другой стороны, в условиях осознанной руководством страны необходимости создания наконец-то нормальных студенческих кампусов (студенческих городков) хотя бы для федеральных университетов, хоть немного сопоставимых с лучшими образцами кампусов американских или британских университетов1480, возникает вопрос, как и на каких условиях привлечь частных инвесторов, ибо очевидно, что государство за счет только своих средств эти проекты не потянет1481. В России принят и уже действует целый ряд документов, определяющих правовые основы реализации государственно-частного партнерства в разных сферах, в том числе в сфере образования 1482. 1479
Schools: The Case For A Canadian PPP Application / Canadian Council for PublicPrivate Partnerships. – Toronto (Ontario, Canada), 2007. 1480 См.: Понкин И.В. Европейские и американские университеты: соперничество и взаимовлияние // Право и образование. – 2008. – № 10. – С. 42–57; Понкин И.В. Конкуренция европейских и американских университетов как диалог и соперничество цивилизаций (Обзор Доклада «О высшем образовании в Европе») // Современное образование: инновации, экономика, право. – 2008. – № 3. – С. 17–31. 1481 Данько К., Громыко И. Государственно-частное партнерство в сфере здравоохранения и образования в условиях финансового кризиса // Корпоративный юрист. – 2009. – № 5. . 1482 См., например: Постановление Правительства РФ от 30.10.2010 № 880 (ред. от 30.12.2011) «О порядке распределения и предоставления за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий на реализацию проектов, имеющих региональное
426
Формы и механизмы партнерства государства, бизнеса и общества заявлены в качестве средств достижения цели Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 08.08.2009) (введение). Там же в числе мер по переходу к инновационному социально ориентированному типу экономического развития обозначены механизмы государственно-частного партнерства. Вообще таковое упоминается в указанной концепции многократно. Согласно пункту 1 части 1 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» от 25.12.2006 № 627-100 (в ред. Законов СанктПетербурга от 10.04.2008 № 205-25, от 06.12.2010 № 684-159), «государственно-частное партнерство – взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, проектов, направленных на развитие образования, здравоохранения, социального обслуживания населения, физической культуры, спорта, культуры, туризма, транспортной и инженерной инфраструктур, инфраструктуры связи и телекоммуникаций в Санкт-Петербурге, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных». При этом пункт 6 части 1 статьи 6 указанного Закона Санкт-Петербурга относит к предметной области возможных отношений государственно-частного партнерства с участием Санкт-Петербурга «объекты образования, воспитания, культуры». Профильный федеральный закон о государственно-частном партнерстве, детально устанавливающий правовое регулирование содержания и форм указанного партнерства, его условий и прочих и межрегиональное значение» (вместе с «Правилами распределения и предоставления за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий на реализацию проектов, имеющих региональное и межрегиональное значение»); см. также статью 179.2 «Инвестиционный фонд Российской Федерации» Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 03.12.2011).
427
существенных моментов, как уже говорилось выше, в России отсутствует. Несмотря на то, что участие частного сектора в сфере образования не является чем-то новым, концепция государственночастного партнерства, как оно понимается сегодня, в большей степени имеет отношение к практике в сфере образования в европейских странах в последние 30 лет. Эта форма сотрудничества дает растущему частному сектору возможности не только принимать участие в предоставлении государственных услуг, но также и в использовании государственных средств. Причины этого могут различаться в зависимости от экономических и политических условий каждой конкретной страны1483. Важно отметить, что восприятие самой идеи реализации схем государственно-частного партнерства не везде однозначно положительное. Есть мнение, что повсеместное внедрение этих схем вызвано своего рода модой на государственно-частное партнерство, прикрываемой риторикой о «неспособности» государства полностью удовлетворить формирующиеся и перманентно изменяющиеся социальные запросы, что это «скрытая форма» государственного долга. С другой стороны, как раз в сфере образования схемы государственно-частного партнерства в европейских странах, США и Канаде сопровождались наименьшим числом коррупционных скандалов, имели по большей части позитивные результаты на выходе. Во многих странах имеется опыт создания религиозными организациями начальных и средних школ, а в некоторых случаях – и университетов. В ряде стран эти школы были включены в государственные образовательные системы. В других странах частные религиозные школы занимают особое место, однако в случае получения ими государственных субсидий они подпадают в определенной части их деятельности под государственное 1484 регулирование (как, например, во Франции ). Практически во всех 1483
Partenariats public-privé dans le secteur de l'éducation: Rapport sur une enquête réalisée par l’Internationale de l’Education, Septembre 2009. – P. 8. . 1484 См., например: Понкин И.В. Светскость государства и образования во Франции: взгляд на 2002–2003 гг. – М.: Институт государственно-конфессиональных отношений и права, 2004. – 148 с.
428
странах государственные учебные заведения предлагают широкий рынок для частных поставщиков спектра услуг, начиная от школьного питания, компьютеров до учебников и других учебных материалов до услуг по уборке школьных помещений и пришкольных территорий1485. Если же указанное понятие брать в узком смысле, то и здесь можно найти множество позитивных примеров. Например, во Франции на 2012 год запланирован ряд очень крупных контрактов государственно-частного партнерства в области образования. Например, реализация Кампус-плана, который включает в себя реновации и модернизации кампусов 12 крупных французских университетов1486. Государственно-частное партнерство в сфере образования занимает место, с одной стороны, между государственными закупками и полной приватизацией, а с другой – между приватизацией и арендой, предполагает, что частный сектор берет на себя роль поставщика инфраструктурных активов и услуг, которые традиционно предоставлялись и/или финансировались исключительно государством, на условиях разделения рисков, обязательств, компетенций и прибылей. Формы и объемы государственно-частного партнерства в сфере образования могут варьироваться в зависимости от того, какие стороны и в какой мере участвуют в этом партнерстве. Как пишет Шайлайя Феннелл, частный сектор не является однородным и охватывает целый ряд негосударственных субъектов, в том числе предприятий, общественных организаций, благотворительных и религиозных организаций1487. Основным вопросом выбора и применения механизмов государственно-частного партнерства остается вопрос о том, как их применить так, чтобы их реализация была направлена на достижение публичных интересов общества, а не частных интересов отдельных коррупционеров. 1485
Partenariats public-privé dans le secteur de l'éducation: Rapport sur une enquête réalisée par l’Internationale de l’Education, Septembre 2009. – P. 11. . 1486 Rey-Lefebvre I., Clavreul L. Hôpital Sud Francilien: les collectivités ne peuvent plus se passer des PPP // Le Monde. – 24.01.2012. 1487 Fennell S. Tilting at Windmills: Public-Private Partnerships in Indian Education Today // RECOUP Working Paper (University of Cambridge). – 2007. – № 5. .
429
§ 3.4. Особенности реализации проектов государственно-частного партнерства в области транспорта Государственные и частные инвестиции в инфраструктуру являются важным инструментом экономической политики, способствуют устойчивому экономическому росту, обеспечивают в период кризиса механизм антикризисной стабилизации экономики. Сама транспортная инфраструктура является важнейшим инструментом социально-экономического структурирования территории, пространственной интеграции и повышения доступности тех или иных мест территории региона или страны. При этом инвестиции в транспортную инфраструктуру и ее развитие, не являясь самостоятельными и самодостаточными гарантами экономического развития страны или региона, очевидно являются необходимым условием такого развития. Как пишут Хосе Мануэль Васалло Магро и Рафаэль Изкуердо де Бартоломе, транспортная инфраструктура необходима не только для того, чтобы «поглотить» сегодняшний поток людей и товаров, но также и быть готовой отреагировать на резкое увеличение объемов перевозок в результате либерализации рынков и глобализации экономики. Кроме того, налаженный и эффективно функционирующий траффик может оказать на национальную экономику позитивное влияние через мультипликативный эффект, делает инфраструктуру антициклическим инструментом антикризисной политики. Государственные инвестиции в транспортную инфраструктуру являются крупнейшим стимулом роста производительности труда и, следовательно, конкурентоспособности экономики. Поэтому не удивительно, что в сценариях экономического развития стран транспортная инфраструктура играет ведущую роль1488. Применение механизма государственно-частных партнерств для обеспечения транспортной и дорожно-транспортной инфраструктуры до определенного времени считалось недостаточно 1488
Manuel Vassallo Magro J., Izquierdo de Bartolomé R. Infraestructura pública y participación privada: conceptos y experiencias en América y España. – Bogotá (Colombia): Corporación Andina de Fomento, 2010. – P. 13, 21. .
430
эффективным по причине ряда социальных, экономических и финансовых проблем обеспечения и развития данного вида инфраструктуры, к которым относятся высокие капитальные затраты и длительные сроки, в течение которых необходимо осуществлять финансирование технического и экономического обеспечения объекта инфраструктуры, значительное количество рисков, среди которых не последнюю позицию занимают риски, связанные с защитой окружающей среды, разного рода внешние факторы, оказывающие влияние на реализацию проекта, – связанные с землепользованием, а также с ситуацией в обществе в регионе, где производится строительство. Также к такого рода проблемам относятся трудности с получением выплат от пользователей объекта транспортной инфраструктуры либо длительные сроки окупаемости объекта и невозможность осуществления полноценного контроля за изменением движения и его плотностью. Таким образом, считалось, что само государство может справиться с данными проблемами наиболее эффективно1489. В дальнейшем опыт применения государственночастных партнерств в данной сфере показал, что указанные проблемы наиболее эффективно решаются как раз при помощи государственночастных партнерств. В Европе прошлого столетия первые попытки применения механизма государственно-частных партнерств в сфере транспорта были предприняты в конце 1970-х годов при строительстве шоссейных дорог во Франции и в середине 1980-х годов в Великобритании и Испании1490. Резкое увеличение массового использования привлечения участия частного сектора в обеспечение транспортной инфраструктуры пришлось на начало 1990-х годов, катализатором в данном случае можно считать ситуацию в Великобритании, но основная масса транспортных проектов в рамках государственно-
1489
Boeuf P. Public-private partnerships for transport infrastructure projects / Transport infrastructure development for a wider Europe: Seminar (Paris, 27– 28.11.2003). – Paris, 2003. – 22 p. – P. 5. . 1490 Case Studies of Transportation Public-Private Partnerships around the World: Final Report, July 7, 2007 / AECOM Consult Team; Office of Policy and Governmental Affairs. – Arlington (Virginia, USA), 2007. – 158 p. – P. 2-1. .
431
частных партнерств начала реализовываться в развивающихся государствах1491. Участие частного сектора в обеспечении транспортной инфраструктуры применяется с тех пор, как опытным путем было выяснено, что для осуществления реализации такого рода проектов в различных случаях требуются совершенно разные подходы к финансированию1492. Наиболее распространенным видом участия частного сектора в обеспечении транспортной инфраструктуры в рамках государственночастных партнерств является строительство, обеспечение и эксплуатация шоссейных дорог и объектов инфраструктуры городского транспорта1493. В общем можно выделить два вида участия частного сектора в обеспечении транспортной инфраструктуры: – передача отдельных полномочий и функций соответствующих органов государственной власти частным партнерам, часто производящаяся в форме концессий; – непосредственно государственно-частные партнерства в институциональной форме1494. К наиболее типичным видам договоров о государственночастных партнерствах, заключаемых с целью реализации транспортных проектов, относятся договоры о реализации проектов, начинаемых с нуля, подразумевающие новое строительство. И, как правило, для реализации такого рода проектов применяется договор, реализуемый по схеме, во всемирной и международной 1491
Estache A., Juan E., Trujillo L. Public-Private Partnerships in Transport // Policy Research Working Paper № 4436 / The World Bank, Sustainable Development VicePresidency, 2007, December. – 26 p. – P. 4. . 1492 Case Studies of Transportation Public-Private Partnerships around the World: Final Report, July 7, 2007 / AECOM Consult Team; Office of Policy and Governmental Affairs. – Arlington (Virginia, USA), 2007. – 158 p. – P. 2-1. . 1493 Case Studies of Transportation Public-Private Partnerships around the World: Final Report, July 7, 2007 / AECOM Consult Team; Office of Policy and Governmental Affairs. – Arlington (Virginia, USA), 2007. – 158 p. – P. 2-5. . 1494 Autrand A. Financement des grands projets de transport: L’apport des PPP // Gestion finances publiques. – 2009. – № 2. – P. 183–185. – P. 183. .
432
практике государственно-частных партнерств обозначаемой аббревиатурой BOT и подразумевающей строительство, эксплуатацию и передачу объекта частным партнером. В рамках такого рода правоотношений частный партнер осуществляет финансирование, обеспечение строительства и эксплуатацию объекта в течение определенного периода времени. Договор, осуществляемый по схеме BOT, является самой распространенной формой участия частного сектора в обеспечении транспортной инфраструктуры. Также версией такого рода договора является договор, осуществляемый по схеме BOO, которая подразумевает дальнейший переход объекта транспортной инфраструктуры в собственность частного партнера1495. Концессионные договоры являются одной из распространенных форм участия частного сектора в обеспечении транспортной инфраструктуры. Зачастую такого рода договоры реализуются в виде совместного предприятия, в рамках которого финансирование осуществляется как государственным сектором, так и частным, одновременно. Концессионные договоры по развитию и обеспечению объектов транспортной инфраструктуры осуществляются, как правило, по схемам BOOT (строительство – владение – эксплуатация – передача), BLT (строительство – аренда – передача), BTO (строительство – передача – эксплуатация), DBFO (проектирование – строительство – финансирование – эксплуатация), а также DCMF (проектирование – строительство – управление – финансирование)1496. Кроме того, часто применяются модели реализации транспортных проектов в рамках государственно-частных партнерств, обозначаемые аббревиатурами DBOM (проектирование – строительство – эксплуатация – содержание и техническое обеспечение), DB-W (проектирование – строительство с
1495
Estache A., Juan E., Trujillo L. Public-Private Partnerships in Transport // Policy Research Working Paper № 4436 / The World Bank, Sustainable Development VicePresidency, 2007, December. – 26 p. – P. 5. . 1496 Estache A., Juan E., Trujillo L. Public-Private Partnerships in Transport // Policy Research Working Paper № 4436 / The World Bank, Sustainable Development VicePresidency, 2007, December. – 26 p. – P. 5. .
433
предоставлением гарантий) и DB (проектирование – 1497 строительство) . Существует определенное количество рисков, наиболее часто возникающих при осуществлении государственно-частных партнерств в области транспорта. Так, во-первых, к такого рода рискам относятся социально-экономические риски. Основной проблемой и особенностью реализации такого рода проектов является тот факт, что в данном случае соотношение доступной цены за приемлемое качество не является необходимым и обязательным условием, а также значительную роль играют вопросы защиты окружающей среды и безопасности. Во-вторых, зачастую возникают также финансовые риски, связанные с некорректным прогнозированием расходов на строительство и эксплуатацию объекта с учетом особенностей дорожного движения.1498 Интересным является то, что в случае реализации проектов в данной сфере именно таким образом риски, которые несет частный партнер, повышаются не только в зависимости от того, какое количество обязательств по реализации проекта в соответствии с договором он должен выполнить и какую именно деятельность он осуществляет, но также и в зависимости от природы обязательств. Так, риски в совокупности становятся выше, если частный партнер осуществляет эксплуатацию или финансирование проекта, а также если, в соответствии с договором, объект не передается государственному партнеру, а остается в собственности частного на определенный или неограниченный срок. То есть в случае реализации схемы DBOM (проектирование – строительство – эксплуатация – содержание и техническое обеспечение) риски частного партнера являются существенно меньшими, чем при реализации схемы BOO (строительство – владение – эксплуатация), несмотря на то, что видов
1497
Case Studies of Transportation Public-Private Partnerships around the World: Final Report, July 7, 2007 / AECOM Consult Team; Office of Policy and Governmental Affairs. – Arlington (Virginia, USA), 2007. – 158 p. – P. 2-6. . 1498 Boeuf P. Public-private partnerships for transport infrastructure projects / Transport infrastructure development for a wider Europe: Seminar (Paris, 27–28.11.2003). – Paris, 2003. – 22 p. – P. 15. .
434
деятельности в первом случае частный партнер осуществляет значительно больше1499. Также реализация проектов по обеспечению и развитию транспортной инфраструктуры происходит зачастую в рамках договоров на выполнение услуг частным сектором за получение от органов государственной власти, также участвующих в реализации проекта, вознаграждения напрямую либо за получение части доходов от эксплуатации объекта1500. Обеспечение шоссейных дорог предполагает, как правило, осуществление экологических исследований в отношении вопросов, связанных со строительством объекта, обеспечение и техническое обслуживание объекта, создание центров управления объектом, а также предоставление разного рода специальных услуг, например, для лиц пожилого возраста и лиц с ограниченными возможностями1501. Кроме того, в целом реализация проектов в сфере транспорта в рамках государственно-частных партнерств сопряжена с рисками, связанными со спросом пользователей и потребителей на предоставляемые услуги, получением доходов, различными вопросами защиты окружающей среды и археологических объектов, механизмами выплат, осуществляемых другим партнером, расходами на строительство, содержанием и техническим обеспечением объекта, а также эксплуатационными расходами, рисками, связанными с прекращением договора о государственно-частном партнерстве, иностранной валютой, налогообложением, политической стабильностью и реакцией и отношением общества к объекту транспортной инфраструктуры, в отношении строительства и
1499
Case Studies of Transportation Public-Private Partnerships around the World: Final Report, July 7, 2007 / AECOM Consult Team; Office of Policy and Governmental Affairs. – Arlington (Virginia, USA), 2007. – 158 p. – P. 2-6. . 1500 Estache A., Juan E., Trujillo L. Public-Private Partnerships in Transport // Policy Research Working Paper № 4436 / The World Bank, Sustainable Development VicePresidency, 2007, December. – 26 p. – P. 6. . 1501 Case Studies of Transportation Public-Private Partnerships around the World: Final Report, July 7, 2007 / AECOM Consult Team; Office of Policy and Governmental Affairs. – Arlington (Virginia, USA), 2007. – 158 p. – P. 2-5. .
435
эксплуатации которого заключается договор о государственно-частном партнерстве1502. Особенностью реализации такого рода проектов также является то, что, в связи с их важным общегосударственным значением в целом, значением для общества и открытостью для практически неограниченного круга пользователей, их осуществление должно соответствовать разного рода правилам и нормам, устанавливаемым органами государственной власти, с целью защиты окружающей среды, обеспечения безопасности и запросам и потребностям общества1503. При осуществлении государственно-частных партнерств в сфере транспорта государственный сектор вынужден принимать в них значительное участие, поскольку частный партнер всегда, преследуя собственные интересы, естественно, стремится максимизировать доходы, что не всегда соответствует оптимальному их уровню, продиктованной текущей стадией экономического развития. То есть необходимо достигать компромисса между экономической отдачей и финансовой, что обеспечивается принудительно со стороны государственного партнера1504. Важно также отметить, что в связи с характером и значимостью договора о государственно-частном партнерстве в отношении обеспечения именно транспортной инфраструктуры в качестве заинтересованных сторон, в том числе участвующих в договоре как со стороны государственного сектора, так и частного, а также в качестве третьих сторон, могут выступать следующие лица и субъекты права: органы законодательной власти, играющие роль в утверждении проекта, органы государственной власти, непосредственно участвующие в реализации транспортного проекта, иные органы государственной власти и должностные лица, каким-либо образом участвующие в утверждении и реализации проекта, участники 1502
Case Studies of Transportation Public-Private Partnerships around the World: Final Report, July 7, 2007 / AECOM Consult Team; Office of Policy and Governmental Affairs. – Arlington (Virginia, USA), 2007. – 158 p. – P. 2-18. . 1503 Menendez A. Constraints and Opportunities for PPP Transport Projects // Public Transport: Private Sector Solutions for Investment and Services: Seminar (November 5-6, 1998). – б.м., 1998. – 11 p. – P. 2–3. . 1504 Menendez A. Constraints and Opportunities for PPP Transport Projects // Public Transport: Private Sector Solutions for Investment and Services: Seminar (November 5-6, 1998). – б.м., 1998. – 11 p. – P. 2–3. .
436
договора, вкладывающие собственные денежные средства в реализацию проекта, например, фонды и концессионеры, частные компании, оказывающие отдельные услуги по строительству и эксплуатации объекта, лица, оказывающие консультационную поддержку, налогоплательщики, также косвенно обеспечивающие финансирование проекта, а также, в некоторых случаях, избиратели, имеющие возможность повлиять на выбор и утверждение конкретного проекта1505. В качестве ярких примеров реализации проектов по обеспечению транспортной инфраструктуры в рамках осуществления сотрудничества частного сектора с государственным в виде государственно-частных партнерств можно привести Евротоннель под Ла-Маншем, линию скоростного железнодорожного сообщения между Лондоном и Евротоннелем, Эресуннский мост1506, представляющий собой объект транспортной инфраструктуры, совмещающий двойную линию железнодорожного сообщения и двустороннюю дорогу между Швецией и Данией1507, строительство которого было осуществлено по схеме, предполагающей проектирование и строительство объекта частным партнером, аэропорт Стокгольм-Арланда, строительство и обеспечение которого было осуществлено по схеме «Строительство – эксплуатация – передача»1508.
***** Отсутствие в Российской Федерации эффективного правового регулирования государственно-частного партнерства предопределяет неприемлемые негативные тенденции в этом отношении, так как отсутствие действенных гарантий реализации, охраны и защиты публичных интересов при реализации государственно-частного 1505
Rall J., Reed J.B., Farber N.J. Public-Private Partnerships for Transportation: A Toolkit for Legislators / NCSL Partners Project on Public-Private Partnerships (PPPs) for Transportation. – Washington: National Conference of State Legislatures, 2010. – 106 p. – P. 8. . 1506 Alexandersson G., Hultén S. Prospects and pitfalls of public-private partnerships in the transportation sector – theoretical issues and empirical experience // . 1507 The Oresund Bridge: The Connection of Denmark & Sweden // . 1508 Alexandersson G., Hultén S. Prospects and pitfalls of public-private partnerships in the transportation sector – theoretical issues and empirical experience // .
437
партнерства прямо способствует превалированию частных корпоративных интересов, нередко существенно противоречащих публичным интересам, во всех областях общественных отношений, где применяются проекты такого сотрудничества. В этом состоит суть всего комплекса проблем, вызванных правовыми неопределенностями относительно оснований, условий, форм государственно-частного партнерства в области образования.
438
ГЛАВА 4. Проблемы и перспективы государственночастного партнерства § 4.1. Потенциальные преимущества государственночастного партнерства Государственно-частное партнерство, представляющее собой (в широком смысле) особый способ привлечения финансовых, организационных и иных ресурсов и усилий частного сектора государственными органами для достижения определенных публичных целей, является лишь одним из возможных многочисленных вариантов обеспечения создания и надлежащего функционирования публичной инфраструктуры. Поэтому возникает вопрос о целесообразности и обоснованности применения именно проектов государственно-частного партнерства. Большой интерес к государственно-частному партнерству в настоящее время, к его различным схемам и механизмам определяется тем, что такое сотрудничество органов публичной власти с частным сектором в разных областях может иметь ряд преимуществ и привлекательных возможностей в сравнении с другими формами сотрудничества. Основная мотивация использования государственно-частного партнерства органами публичной власти заключается в том, что проекты государственно-частного партнерства (при условиях их соответствия целям обеспечения инфраструктуры и применимости) потенциально могут принести гораздо большие экономические выгоды, в том числе больший доход при лучшем соотношении цены и качества или иные экономические показатели, чем другие альтернативные варианты. Но необоснованно сводить рассмотрение преимуществ и недостатков государственно-частного партнерства исключительно только к анализу в контексте экономических относительно краткосрочных показателей и достоинств, таких как предоставление больших финансовых возможностей для реализации тех или иных крупных проектов. Напротив, следует рассматривать институт государственно-частного партнерства системно, с учетом всех затрат и упущенных возможностей (если таковые были или могли быть) для публичного сектора – в контексте публичных интересов на
439
протяжении всего периода реализации проекта и его долговременных последствий. Соответственно, задача эффективного обеспечения публичных интересов в проектах государственно-частного партнерства требует поиска наиболее адекватного и эффективного правового обеспечения и наиболее эффективных форм и схем реализации государственночастного партнерства по конкретному проекту (комплексу проектов). Прогнозирование, определение и расчет основных и косвенных преимуществ, возможных магистральных, проходящих через весь проект, проблем и недостатков, а также вероятных спонтанных точечных проблем и недостатков конкретного проекта государственночастного партнерства, связанных с ними рисков являются обязательными элементами предварительного проектирования при реализации всех проектов государственно-частного партнерства. Теоретическое осмысление этого комплекса вопросов является в высокой степени практически востребованным. Проведенный автором настоящего исследования анализ опыта выстраивания и некоторых результатов реализации проектов государственно-частного партнерства в нескольких десятках зарубежных государств, с учетом подходов, отраженных в отечественных и зарубежных научных исследованиях по указанному кругу вопросов, позволил выделить и сформулировать следующий комплекс ключевых потенциальных преимуществ государственно-частного партнерства. Важное примечание: речь идет именно о потенциальных преимуществах, поскольку их объективирование в действительности возможно только при обеспечении комплекса определенных условий. В числе таких условий особое значение имеет предотвращение доминирования частных интересов перед публичными при разработке концепции проекта государственно-частного партнерства, проведении надлежащей финансово-экономической экспертизы вариантов проекта, подготовке окончательного проекта государственно-частного партнерства и в процессе его реализации. Все это требует обязательного применения эффективных экспертных и антикоррупционных методик и решений. Если такие условия не будут обеспечены, то достаточно высокой является вероятность использования механизма государственно-частного партнерства в целях преимущественно частного обогащения за счет публичных
440
ресурсов (бюджета и др.). Таких примеров достаточно много, даже учитывая высокую латентность коррупции как явления. 1. Потенциальные финансовые преимущества. 1.1. Государственно-частное партнерство позволяет существенно увеличить финансовое и иное ресурсное обеспечение инфраструктурных проектов при сокращении публичных (бюджетных и внебюджетных) расходов на эти цели. Государственно-частное партнерство – это эффективный способ сократить публичные расходы на реализацию проекта. Применение опыта частного сектора в планировании и реализации проектов наряду с привлечением частных инвестиций позволяет при надлежащей организации снизить первоначальный проектируемый объем бюджетных затрат на реализацию проекта. Основные причины использования государственно-частного партнерства, делающие подобного рода проекты привлекательными для государственного сектора, заключаются в том, что частный сектор в данном случае производит финансирование строительства в рамках конкретного проекта, при этом затраченные инвестором средства возвращаются в дальнейшем в виде выплат за обслуживание, осуществляемых соответствующим органом государственной власти по прошествии довольно длительного периода времени, либо в виде доходов, получаемых от эксплуатации проекта в дальнейшем, либо в виде комбинации двух вышеуказанных вариантов. Таким образом, в обстоятельствах, когда государственный сектор не имеет возможности увеличивать размер прямого финансирования на осуществление проектирования, строительства и эксплуатации объектов инфраструктуры или оказание государственных услуг, проекты, создаваемые при осуществлении государственно-частного партнерства, позволяют решить данную проблему, резко повышая финансовую доступность такого рода проектов. Соответственно у государства появляются возможности направить высвобождающиеся ресурсы на другие приоритетные направления. Проекты, осуществляемые в рамках государственно-частных партнерств, являются для государства возможностью решения таких проблем, как неизбежные износ и устаревание инфраструктуры, увеличение спроса на объекты инфраструктуры, который невозможно
441
удовлетворять в таких объемах, а также ограниченность бюджета. Государственно-частные партнерства обеспечивают потенциальную возможность снижения перерасхода средств и временных задержек по сравнению с традиционными механизмами реализации проектов по строительству подобных объектов. Проекты государственно-частного партнерства позволяют обеспечить строительство дополнительных необходимых объемов транспортной инфраструктуры, поскольку при осуществлении данного сотрудничества возможно профинансировать строительство тех дорог, которые иначе не были бы построены из-за нехватки средств государственного бюджета. В настоящее время многие государства сталкиваются со стремительным ростом спроса на автомобильные перевозки, при том, что уменьшаются возможности финансирования из традиционных источников. В результате на содержание и техническое обслуживание, а также модернизацию уже существующих транспортных систем практически полностью расходуются все имеющиеся средства, а количество и масштабы дорожных заторов становятся все больше. Как правило, при заключении договоров о государственночастных партнерствах на долгосрочной основе частный партнер берет на себя обязательства по финансированию строительства новых дорожных магистралей, позволяя государственному партнеру использовать денежные средства, получаемые в результате осуществления авансовых концессионных платежей или соглашений о распределении доходов, для инвестирования их в содержание и техническое обеспечение уже существующих дорог. При осуществлении государственно-частного партнерства в сфере дорожного строительства государственный партнер осуществляет ежегодные серии выплат только при условии, когда частный партнер выполнил в полном объеме и при надлежащем качестве его обязательства по услугам. Для сравнения: в традиционной схеме закупок государственный партнер оплачивает как капитальные, так и эксплуатационные расходы, а также на него ложатся риски по фактическому исполнению бюджета в полном объеме. Перечисленные обстоятельства могут значительным образом влиять на снижение бюджетного дефицита и государственного долга. Как сказано в Практическом руководстве Европейской экономической комиссии по вопросам эффективного управления в
442
сфере государственно-частного партнерства, государственно-частное партнерство открывает правительству доступ к альтернативным частным источникам капитала, позволяя реализовать важные и срочные проекты, которые в другом случае вряд ли были возможны1509. То есть можно, конечно, обсуждать перспективу того, что государство, если бы воздержалось в конкретном проекте от применения механизма государственно-частного партнерства, избежало бы эффекта так называемой «отложенной оплаты», когда финансовый вклад государства на начальных этапах минимальный, но если считать интегрированно за весь период осуществления проекта, то получится, что затраты государства и потребителей оказались существенно выше, чем могли быть при других вариантах строительства объекта. Но для конечного потребителя (положим, жителей конкретного населенного пункта), по большому счету, не столь важен финансовый аспект решения, к примеру, транспортной проблемы, сколько само это решение. И если вопрос ставится так: или транспортноинфраструктурный объект вообще не будет построен, или таковой будет построен с «отложенной оплатой» посредством механизма государственно-частного партнерства, то для публичных интересов очевидно предпочтительнее второй вариант, если социальная значимость такого проекта, его значимость для публичных интересов достаточно велика. Важно отметить, что государственно-частное партнерство обеспечивает дополнительность в смысле предоставления доступа к новым источникам финансирования и преодоления структурных проблем, чтобы обеспечить более высокий уровень инвестиций в дополнение к государственным активам в определенных проектах 1510. Это позволяет реализовывать более масштабные, инновационные и эффективные проекты в существенно сокращенные сроки. 1509
Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства / Европейская экономическая комиссия; Организация Объединенных Наций. – Нью-Йорк – Женева: ООН, 2008. – X; 114 с. – С. 6. 1510 Lonergan R. Private Financing of Public Assets: Practical and Policy Problems [Частное финансирование государственных активов: практические проблемы и политика]. – 2004. – 21 p. – P. 19. .
443
При этом реализуемые в рамках государственно-частного партнерства инфраструктурные проекты (при условии обеспечения должной конкуренции при выборе частного партнера, оптимальной организации проекта с точки зрения публичных интересов и эффективном контроле его реализации) одновременно являются мощными стимулами минимизации расходов на протяжении всего жизненного цикла инфраструктурного проекта, чего крайне сложно добиться в рамках устоявшейся модели государственных закупок. Сокращение стоимости жизненного цикла инфраструктурного проекта зачастую является главным аргументом при принятии решения о его реализации. Более того, как пишет Д. Катц, участие государства в партнерстве по подобного рода схеме не обязывает государство предоставлять капитал, что является существенным преимуществом для государств, имеющих плохой кредитный рейтинг, которые не в состоянии самостоятельно финансировать создание объектов инфраструктуры значительного масштаба или предоставление коммунальных и социальных услуг на надлежащем уровне качества, и где финансовые рынки (при предоставлении займов) трудно разграничивают общие государственные заимствования и целевые государственные заимствования на конкретные доходные 1511 инфраструктурные проекты . Поэтому в ряде случаев, касающихся проектирования, строительства, модернизации и эксплуатации терминалов аэропортов и аэропортового оборудования, морских и речных портов и портового оборудования, платной дорожной инфраструктуры, будущие доходы от эксплуатации объектов могут давать возможность частному партнеру осуществлять финансирование большинства проектов без финансовой поддержки со стороны государства. Государственно-частное партнерство рассматривается как способ сократить публичные расходы на реализацию проекта и обеспечить наиболее эффективное и оптимальное соотношение цены и качества в публичном секторе, по своей сути является способом финансирования проектов, осуществляемым без нарушения 1511
Katz D. Financing Infrastructure Projects: Public Private Partnerships (PPPs) [Финансирование инфраструктурных проектов: государственно-частные партнерства] / New Zealand Policy Perspectives Paper № 06/02, March 2006. – Wellington (New Zealand), 2006. – iii; 11 p. – P. 5. .
444
государственного лимита вынужденных заимствований. Механизмы государственно-частного партнерства обладают существенным потенциалом реализации инфраструктурных проектов, позволяют более эффективно применять государственные ресурсы и возможности, частично высвобождать государственные ресурсы и возможности для других проектов. Это стало одной из значимых первопричин введения практики применения данного института в Соединенном Королевстве и в Австралии. Также государственно-частное партнерство имеет возможность обеспечить привлечение средств сверх того предела, который возможен в соответствии установленными ограничениями на размер внутреннего валового долга государства. Такого рода финансирование является выгодным при осуществлении строительства, например, платных дорог, в том случае, когда финансирование также происходит за счет доходов, получаемых от третьих лиц. Ситуация может осложняться в том случае, если объекты инфраструктуры не приносят доходов, получаемых в результате взимания с третьих лиц платы за пользование объектом. Такого рода объектами являются, к примеру, тюрьмы и дороги, финансирование которых производится из «скрытых выплат». В подобных случаях государство, как правило, несет риски, связанные со спросом на услуги1512. 1.2. Потенциальная возможность снижения расходов на реализацию инфраструктурного проекта. Одним из преимуществ государственно-частных партнерств (особенно в сфере инфраструктурных проектов) является реальная возможность оптимизации расходов на проектирование, строительство, модернизацию, эксплуатацию инфраструктурного объекта (комплекса объектов, инфраструктурной сети и т.д.) и потенциальная возможность снижения общих государственных расходов на реализацию проекта. Если проектировщик и застройщик имеют определенную финансовую заинтересованность в проекте государственно-частного 1512
Katz D. Financing Infrastructure Projects: Public Private Partnerships (PPPs) [Финансирование инфраструктурных проектов: государственно-частные партнерства] / New Zealand Policy Perspectives Paper № 06/02, March 2006. – Wellington (New Zealand), 2006. – iii; 11 p. – P. 5–6. .
445
партнерства на протяжении всего срока его реализации, то это будет создавать стимулы для более тщательного учета и проработки конструктивных особенностей проектируемого объекта или комплекса, оптимизации предлагаемых технических решений и их экономического обеспечения – для снижения интегральных долгосрочных расходов на эксплуатацию объекта, причем стимулы будут при таких условиях более сильными и действенными, чем при использовании схем госзакупок. 1.3. Возможность реализации проекта без его финансирования за счет годового бюджета государства либо муниципального образования на текущий или следующий бюджетный год. Для государства очень важны инвестиции в инфраструктуру, так как экономический рост в существенной мере зависит от состояния и развития инфраструктуры (в сфере транспортных систем, энергетики, водоснабжения, телекоммуникаций), а также от строительства новых инфраструктурных комплексов и объектов (учреждений здравоохранения, учреждений образования, объектов жилищного строительства). Но государство связано в реализации этих проектов не только объективной ограниченностью бюджетных ресурсов, но и другими требованиями (по времени, по условиям и т.д.), выдвигаемыми как при разработке проектов бюджетов, так и при обсуждении и принятии бюджетов в парламенте. 1.4. Повышение эффективности использования государственных ресурсов на инфраструктурные проекты. Применение государственно-частного партнерства потенциально позволяет в существенной степени решить проблему не только ограниченности имеющихся у государственного сектора ресурсов, но и повышения эффективности их применения. При этом преимущества частного сектора могут дать возможность реализовать проекты, которые иным образом на сопоставимом уровне эффективности не могут быть выполнены. В рамках проектов государственно-частного партнерства финансовые вложения со стороны государственного сектора могут более адекватно соответствовать выгодам, которые проектируются к
446
получению от пользования результатами таких проектов потребителями. Это особенно актуально для различных проектов в области транспортной инфраструктуры, при осуществлении которых выгода потребителей только возрастает со временем. Как следствие, повышается скорость развития инфраструктуры, снижаются расходы в результате инфляционного давления, иных негативных факторов. 1.5. Придание или повышение коммерческой ценности государственным активам. Широкое привлечение частного сектора по схемам государственно-частного партнерства способно увеличить ценность (стоимость) объектов, созданных в рамках такого сотрудничества. Огромные государственные финансовые средства сегодня вкладываются в сферы обороны, обеспечения национальной безопасности и т.д., в передовое технологическое и информационнотехнологическое развитие в этих и других сферах. Но полученные в указанных сферах достижения имеют весьма ограниченную область применения государством. Привлечение частного сектора (с учетом необходимых мер защиты национальных интересов в сферах обороны и безопасности) позволяет существенно расширить области использования таких достижений, принеся пользу не только частным партнерам и потребителям инфраструктурных и иных услуг, но и государству. 1.6. Возможности индуцирования частным партнером дополнительных доходов от реализуемого проекта государственно-частного партнерства для еще большего снижения финансовой нагрузки на государство. Снижение финансовых и временных затрат при реализации проектов в рамках государственно-частного партнерства может являться результатом проведения частным сектором политики сдерживания расходов и более эффективной реализации проектов. Такой результат также может быть следствием наличия у частного партнера стимулов для оптимизации организации осуществления проекта на основе анализа жизненного цикла содержания объекта и средств, затрачиваемых на его строительство, обслуживание и эксплуатацию.
447
Во многих проектах частные партнеры могут за счет самостоятельного индуцирования дополнительных доходов в рамках реализуемого проекта (например, посредством использования резервных мощностей или ликвидации излишних активов) еще больше снизить финансовую нагрузку на государство. 2. Преимущества, связанные с оптимизацией управления рисками. Как уже говорилось, важнейшее преимущество государственночастного партнерства заключается в том, что при реализации подобных проектов значительная часть рисков передается тем партнерам, которые способны наиболее эффективно ими управлять. Этот аспект был рассмотрен выше. 3. Преимущества, связанные с эффективностью, качеством, полнотой и непрерывностью предоставления услуг. 3.1. Повышение качества предоставляемых инфраструктурных и иных возможностей и услуг, обеспечение оптимального соотношения цены и качества. К преимуществам государственно-частного партнерства обоснованно отнести обеспечение надлежащего качества, содержания и технического обслуживания объектов инфраструктуры. Под качеством понимается совокупность свойств и характеристик товара, процесса или другого объекта, которые придают ему способность удовлетворять обусловленные или предполагаемые потребности. Качество – главный фактор конкурентоспособности1513. Как отмечает Л. Тетревова, не следует забывать о том, что конечной целью государственно-частного партнерства, используемого для строительства и эксплуатации объектов инфраструктуры и предоставления услуг, является, прежде всего, удовлетворение потребностей населения. Соответственно в результате использования навыков и технологий частных партнеров, а также в результате существования возможности долгосрочного подхода к реализации проектов в данной сфере и стандартов их выполнения, непрерывно контролируемого и оцениваемого государственным партнером, 1513
Принципы управления качеством // .
448
государственно-частное партнерство приносит огромную пользу населению и приводит к более эффективному удовлетворению его потребностей1514. Государственно-частное партнерство – это эффективный способ обеспечить повышение качества предлагаемых инфраструктурных и иных публичных услуг, а также обеспечить наиболее эффективное и оптимальное соотношение цены и качества объектов и услуг в публичном секторе. При осуществлении обычных государственных (или муниципальных) закупок отдельные частные компании не оценивают весь срок осуществления реализации проекта, поскольку в таких ситуациях они приглашаются к участию в тендере лишь на определенных стадиях и частях реализации проекта и оценка осуществимости данного проекта производится соответствующим государственным учреждением, как правило, не несущим никаких финансовых последствий в случае неверности такой оценки, в то время как в рамках государственно-частных партнерств консорциум несет практически весь объем финансовых последствий1515. Это дает возможность обеспечить надлежащее качество инфраструктурных услуг. Механизмы государственно-частного партнерства обладают существенным потенциалом более эффективного применения государственных ресурсов и возможностей при создании и реализации инфраструктурных проектов, частично высвобождая таковые для других проектов и обеспечивая для государственных учреждений условия, позволяющие достичь лучшего соотношения цены и качества за счет оптимизации распределения рисков, применения инноваций, улучшения использования активов и методов управления. Зарубежный опыт реализации проектов государственночастного партнерства свидетельствует о том, что качество предоставляемых в рамках государственно-частного партнерства услуг, как правило, выше, нежели при реализации устоявшейся 1514
Tetřevová L. Theoretical and practical aspects of PPP projects // Vadyba Management. – 2006. – № 3–4. – P. 105–110. – P. 106. . 1515 Katz D. Financing Infrastructure Projects: Public Private Partnerships (PPPs) [Финансирование инфраструктурных проектов: государственно-частные партнерства] / New Zealand Policy Perspectives Paper № 06/02, March 2006. – Wellington (New Zealand), 2006. – iii; 11 p. – P. 4. .
449
модели государственных закупок. Такой результат может быть достигнут посредством оптимизации интегрированности привлекаемых производителей услуг, за счет экономии вследствие масштабности проекта, путем внедрения инноваций. В качестве потенциального преимущества государственночастного партнерства следует отметить обеспечение более делового подхода к реализации проектов со стороны частных партнеров, включая проведение экономических расчетов и экспертиз выгодности, так как в сравнении с государственными организациями, взимающими плату за свои услуги, частные компании, занимающиеся строительством платных автотрасс, менее подвержены давлению со стороны политического руководства, политиков, имеющих собственные интересы, но зато более ориентированы на клиента. Частные партнеры быстрее обеспечивают снижение себестоимости проектов. Следует отметить, что при реализации проектов в рамках государственно-частных партнерств существуют возможности для привлечения новейших передовых нововведений и технологий для решения сложных проблем и повышения качества предоставляемых услуг. 3.2. Повышение эффективности и интенсификация реализации инфраструктурных и иных проектов. Одним из ключевых преимуществ применения государственночастного партнерства является существенное повышение эффективности строительства, модернизации и эксплуатации инфраструктуры, а также предоставления необходимых услуг частным сектором по сравнению с общей эффективностью такого же рода деятельности, осуществляемой государственными организациями. Это в немалой степени обусловлено тем, что при реализации проектов государственно-частного партнерства задействуются инновационные наработки частного сектора. Привлечение государством к реализации проектов заинтересованных частных партнеров с их финансовыми, организаторскими, интеллектуальными ресурсами, дополняющими возможности государства, мультиплицирует результирующий эффект, давая возможность существенно интенсифицировать реализацию инфраструктурных и иных проектов, существенно сократить сроки
450
обеспечения потребителя теми или иными инфраструктурными возможностями. Это позволяет также сократить сроки проектирования, строительства и сдачи в эксплуатацию инфраструктурных объектов, что особенно важно при строительстве объектов спортивной инфраструктуры в достаточно сжатые сроки (перед Олимпийскими Играми, Чемпионатом мира, Чемпионатом Европы и т.д.). Нельзя обойти вниманием и то, что не только государственные партнеры, но и частные партнеры в ходе реализации проектов государственно-частного партнерства приобретают уникальные специальные навыки, которые могут быть в дальнейшем задействованы при строительстве подобных объектов в международном сотрудничестве. 3.3. Обеспечение непрерывности реализации инфраструктурных проектов и предоставления услуг. В рамках государственно-частного партнерства возможно предусмотреть обслуживание объекта инфраструктуры на протяжении всего срока реализации проекта, а также такие договорные обязательства частного партнера по содержанию объекта, согласно которым он обеспечит техническое обслуживание объекта в полной мере в течение всего срока его функционирования. Такое обслуживание не всегда удается наладить под прямым руководством соответствующего государственного учреждения, поскольку согласование расходов на эксплуатационные нужды и организация эксплуатации могут быть подведомственны разным государственным структурам. Органы государственной власти и муниципального управления зачастую не имеют внутренних стимулов, потенциала и возможностей для надлежащего управления объектами и их качественного обслуживания в течение длительного периода времени после осуществления строительства, реконструкции, модернизации объектов инфраструктуры. Привлекательность схем государственно-частного партнерства обусловлена также возможностью организовать сотрудничество таким образом, что даже в условиях ограниченности государственных финансовых ресурсов на реализацию того или иного проекта или внезапно возникших у государства сложностей с изысканием средств
451
на очередной этап реализации проекта непрерывность его реализации и развития будет обеспечиваться необходимыми запланированными темпами за счет финансирования частными партнерами. Немаловажным аспектом является и непрерывность предоставления услуг в рамках проектов государственно-частного партнерства. Например, в области железнодорожной инфраструктуры частный партнер в рамках проекта государственно-частного партнерства выполняет свои обязательства по контракту в установленные сроки и в рамках оговоренного финансового бюджета этого проекта, обеспечивая оказание оговоренных услуг именно на том уровне, который был исходно установлен государственным партнером. Частный партнер при этом осуществляет управление реализацией проекта на протяжении всего срока, установленного контрактом, обеспечивает согласованность действий всех отдельных активов и иных элементов проекта. Это обеспечивает непрерывность предоставления услуг в их полном объеме и при надлежащем качестве в течение всего периода действия договора о государственно-частном партнерстве. 4. Организационно-ресурсные преимущества. 4.1. Преимущества, обеспечивающие стабилизацию и интенсификацию государственного управления. К преимуществам применения механизмов государственночастного партнерства следует отнести обусловливаемую этими механизмами и проектами возможность стабилизировать и интенсифицировать государственное управление. Это происходит вследствие сокращения процесса принятия решений и различных бюрократических процедур, снятия с государства существенной доли организационной и временнóй нагрузки, перераспределения нагрузки с органов государственной власти и муниципального управления за счет привлечения к предоставлению услуг и удовлетворению публичных интересов и потребностей новых экономически ориентированных партнеров, специализирующихся в соответствующих областях. Передача обязательств и ответственности за предоставление некоторых государственных услуг дает возможность органам государственной власти осуществлять регулирующую деятельность, сосредоточить свое внимание на осуществлении планирования и
452
контроля, а не «распыляться» на рутинное предоставление указанных услуг. Это позволяет исключить из числа функций государственных органов ряд избыточных вопросов, отвлекающих от необходимой повседневной деятельности, а следовательно – повысить эффективность государственного управления. 4.2. Обеспечение большей организационно-управленческой и технологической инновационности проектов за счет использования организационно-управленческих, инновационно-технологических и интеллектуальных возможностей частного сектора. Важнейшим преимуществом государственно-частного партнерства в отличие от традиционной схемы госзакупок является многоплановое задействование различных навыков и возможностей частного сектора, в соответствии с которым он несет ответственность лишь за то, чтобы при выполнении своих обязательств по контракту уложиться в установленные сроки, обеспечить качество и не превысить бюджет. Вследствие этого целый ряд видов деятельности субъектов государственного сектора может быть реализован с существенно большей эффективностью при использовании управленческих технологий частного сектора при условии высокого уровня организации государственного участия и проработанности проектов. Согласно Практическому руководству Европейской экономической комиссии по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства, «объединение мотивации и навыков государственного и частного секторов, а также заключение контрактов на конкурсной основе расширяют возможности использования новаторских подходов к осуществлению государственных инфраструктурных проектов на основе 1516 государственно-частного партнерства» . Реализация проектов государственно-частного партнерства стимулирует развитие многостороннего сотрудничества. В указанном выше документе Европейской экономической комиссии по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного 1516
Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства / Европейская экономическая комиссия; Организация Объединенных Наций. – Нью-Йорк – Женева: ООН, 2008. – X; 114 с. – С. 7.
453
партнерства отмечается, что «многостороннее сотрудничество является важным аспектом создания программ подготовки в сфере государственно-частного партнерства, которые позволяют экономить ресурсы и не допускать “изобретения велосипеда”… Со временем был достигнут консенсус в отношении необходимости проведения специальных мероприятий, в большей степени формализованных для новой модели многостороннего сотрудничества»1517. 4.3. Повышенная гибкость в проектировании. Как отмечают В. Лихачев и М. Азанов, «в отличие от традиционных проектов государственного сектора, потребители государственно-частных услуг могут более легко выразить свое предпочтение, поскольку это связано с уровнем экономического успеха государственно-частного партнерства»1518. По словам Е.Ю. Локтевой, «только через проекты государственно-частного партнерства возможно эффективное и быстрое приобретение отсутствующего в отрасли опыта и новых технологий». В рамках законодательства о госзакупках «невозможно прописать в техническом задании все существенные параметры объекта, являющегося предметом контракта государственно-частного партнерства (как на этапе строительства, так и на этапе его эксплуатации), так как сам государственный заказчик не обладает такими знаниями. По сути, для цели приобретения уникального для России опыта и технологий государственный заказчик должен сначала провести конкурс на техническое задание и лишь потом – на строительство объекта. Проекты государственно-частного партнерства, напротив, предполагают и конкурс технологий, и повторение имеющегося у партнера и реализованного на практике ноухау в любой стадии соглашения (стройка, эксплуатация)»1519.
1517
Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства / Европейская экономическая комиссия; Организация Объединенных Наций. – Нью-Йорк – Женева: ООН, 2008. – X; 114 с. – С. 33. 1518 Лихачев В., Азанов М. Практический анализ современных механизмов государственно-частного партнерства в зарубежных странах, или Как реализовать ГЧП в России // Финансы, экономика, безопасность. – 2004. – № 5; 2005. – № 1; № 2. . 1519 Локтева Е.Ю. Преимущества и недостатки государственно-частного партнерства как инструмента привлечения инвестиций в инфраструктурные проекты в условиях финансового кризиса // .
454
***** С учетом сказанного выше становится ясным, что применение государственно-частного партнерства предоставляет существенные положительные возможности получения публичной властью определенных преимуществ, вытекающих из сотрудничества с частным сектором и из использования финансовых, организационноуправленческих, инновационно-технологических и интеллектуальных возможностей частного сектора при условии высокого уровня организации государственного участия, проработанности проектов, в особенности с точки зрения их соответствия публичным интересам, и эффективного государственного контроля за их реализацией. Указанные преимущества государственно-частного партнерства являются более выраженными при осуществлении крупных сервисноинфраструктурных проектов повышенной сложности и большой финансовой ёмкости.
455
§ 4.2. Недостатки и неопределенности государственночастного партнерства Феномен государственно-частного партнерства не однозначен, и в зарубежных научных исследованиях систематически появляются достаточно скептические оценки этого большого конгломерата механизмов и моделей сотрудничества, составляющих институт государственно-частного партнерства. Практические примеры свидетельствуют как о существенных недостатках, проявившихся при реализации многих конкретных проектов, так и о том, что пропагандистские заявления о применении государственно-частного партнерства как средства, обладающего чуть ли не волшебными возможностями по реализации сервисно-инфраструктурных объектов с минимальным участием государства и значительной экономией его средств, оказались в немалой части не соответствующими действительности. Несмотря на значительное количество потенциальных преимуществ государственно-частного партнерства, способствующих развитию публичной инфраструктуры и в целом экономики и социальной сферы, в области такого сотрудничества существует ряд проблем, весьма значимых для научного осмысления темы государственно-частного партнерства. Как пишет В.Г. Варнавский, эйфория первых лет реформирования отношений государства и частного сектора (конец 1980-х – 1990-е годы) в европейских странах и надежды на создание в обозримом будущем мобильного и менее обремененного текущими хозяйственными проблемами государства, оперативно реагирующего на возникающие потребности общества, постепенно сменились трезвыми оценками трудностей на этом пути1520. По мнению Вернера Хайнца, в государственно-частных партнерствах, как показывает опыт различных стран, государственные партнеры могут сталкиваться с рядом потенциальных проблем и опасностей. Возникновение таких опасностей зависит от ряда факторов, в числе которых выступают цели и интересы партнеров, а
1520
Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство в Европе // <www.ieraslibrary.ru/documenti/soveurope/2005/varnav.doc>.
456
также качество информации и квалификация исполнителей проектов1521. Характерно, что в июле 2011 года Комитет по делам Казначейства Парламента Великобритании опубликовал весьма критический доклад «Частная финансовая инициатива»1522, в котором было заявлено, что частная финансовая инициатива (ЧФИ) не обеспечивает налогоплательщиков требуемым качеством предоставляемых на ее базе услуг. (Частная финансовая инициатива (Private Finance Initiative) – форма государственно-частного партнерства, распространенная главным образом в государствах Британского Содружества и некоторых странах ЕС)1523. Количество успешных примеров реализации государственночастных партнерств в разных сферах общественных отношений очень велико, чтобы не находить достаточной и убедительной лишенную аргументации критику этой формы экономических отношений в целом в отдельных публикациях. Однако же если приводятся весомые аргументы в поддержку критической позиции, то их следует рассмотреть. В критических оценках идеи государственно-частного партнерства и форм ее реализации имеется и рациональная составляющая, поскольку государственно-частное партнерство сопряжено с особыми рисками, актуальность рассмотрения которых очевидна в условиях нахождения России сегодня на определенном перепутье в смысле выбора модели развития правового обеспечения государственно-частного партнерства и в условиях, когда коррупция в России стала системным явлением и одним из главных препятствий развитию страны. Потенциальные преимущества государственно-частного партнерства (в сравнении с другими формами реализации сервисноинфраструктурных проектов) противопоставляются выявляемым 1521
Heinz W. Public Private Partnerships: Principles, Opportunities and Risks [Государственно-частные партнерства: принципы, возможности и риски] / Lecture given in the course of AER Centurio Interreg III Conference of the Assembly of European Regions in Ponta Delgada (Azores), 6 May 2005 / German Institute of Urban Affairs, Cologne, 2006. – P. 8. . 1522 Private Finance Initiative / Treasury – XVIIth Report / Treasury Committee. – London, 2011. . 1523 Соболев Д. Члены Парламента Великобритании хотят «национализировать» PFI // ГЧП Журнал. – 2011, сентябрь. – С. 10–12. – С. 10.
457
наиболее существенным недостаткам государственно-частного партнерства, к числу которых считаем обоснованным отнести следующие. 1. Конфликт между частно-финансовой и социальной целями проекта, между частными и публичными интересами в рамках государственно-частного партнерства. Многочисленные беспристрастные исследования практики государственно-частных партнерств свидетельствуют о том, что при осуществлении такого рода проектов экономические интересы частных партнеров в большинстве случаев превалируют над публичными интересами. Для того чтобы проекты государственно-частного партнерства были привлекательными для частного сектора, они должны иметь в своей основе перспективы финансовой прибыли, которая зачастую обеспечивается за счет доминирования этой цели или исключения всех прочих целеполаганий. При этом в рамках государственночастного партнерства обычно все не предусматривающие доходов части проекта относятся к зоне ответственности государственного партнера, а коммерческие составляющие в максимальной мере относятся к партнерам частным. Поэтому полагаем, что финансовая оптимизация проекта в целях максимизации прибыли с большой долей вероятности возможна только за счет социальной нагрузки проекта. Причем если для представителей крупного бизнеса из стран Западной Европы, США, Канады, Японии, Австралии и других развитых стран норма прибыли при реализации такого рода проектов в 15 % годовых считается вполне достойной внимания и интереса, то представители российского бизнеса вообще не рассматривают проекты, в которых проектируемая и прогнозируемая ими прибыль (включая неучитываемую) составляет менее 20–30 % (а то и существенно выше) от стоимости вложений в проект. Если прибавить к этому так называемые «откаты» должностным лицам государственных и муниципальных органов (в сфере строительства это, по разным данным, составляет, как минимум, до 30–50 % от стоимости контракта), то очевидно, что конфликт между частными и публичными интересами в проектах государственно-частного партнерства, усиленный существенными коррупционными издержками, является
458
устойчивым, практически повсеместным свойством такого сотрудничества в Российской Федерации. Не случайно в зарубежных странах часто критика в адрес государственно-частных партнерств мотивируется тем, что государственно-частные партнерства приносят пользу, прежде всего, элите, то есть гражданам со сверхвысокой покупательной способностью; более бедные слои населения обычно имеют трудности в нахождении доступа к инфраструктуре и услугам, предлагаемым рыночной экономикой1524. Редуцирование этого недостатка обычно осуществляется изначальным интегрированием условий и требований, обеспечивающих публичные интересы, в соглашение о государственно-частном партнерстве на этапе проектирования и предварительных расчетов и оценок, предварительного согласования условий такого соглашения по конкретному проекту. 2. «Дискуссионность», затруднительность точного и достоверного определения выгоды для государства от контрактов государственно-частного партнерства. Одной из причин, предопределяющих «дискуссионность» выгоды для государства от применения контрактов государственночастного партнерства, является изначальная невозможность добиться достаточно полной точности относительно общего размера проектируемой прибыли от проекта, выступающего предметом контракта государственно-частного партнерства. Например, неопределенность общей суммы затрат, необходимых для модернизации и эксплуатации коммунальных систем, обусловлена, в частности, неизвестностью заранее действительного состояния сетей, находящихся под землей1525. Более того, вообще следует честно и откровенно говорить об изначальной существенной завышенности стоимости большинства проектов государственно-частного партнерства, что обусловлено 1524
Лихачев В., Азанов М. Практический анализ современных механизмов государственно-частного партнерства в зарубежных странах, или Как реализовать ГЧП в России // Финансы, экономика, безопасность. – 2004. – № 5; 2005. – № 1; № 2. . 1525 Мартусевич Р.А., Сиваев С.Б., Хомченко Д.Ю. Государственно-частное партнерство в коммунальном хозяйстве. – М.: Институт экономики города, 2006. – 240 с. – С. 14.
459
задачей привлечь частных инвесторов с их финансовыми ресурсами (либо с дополнительным участием банков), при которой идет своеобразная «торговля» между сторонами об имеющихся рисках (часто завышенных или потенциальных), приготовляются расчеты с изначально завышенными затратами, что используется для повышения размера прибыли частного партнера. При реализации государственно-частного партнерства иногда возможен эффект так называемой «отложенной оплаты», когда финансовый вклад государства на начальных этапах государства минимальный, но если считать интегрированно за весь период осуществления проекта и расчетный срок эксплуатации проекта, то получится, что затраты государства и потребителей оказались существенно выше, чем могли быть при других вариантах строительства объекта. О таком эффекте говорят десятки зарубежных исследований. И этот эффект одновременно выступает и достоинством, и недостатком государственно-частного партнерства. В долгосрочной перспективе государство осуществляет суммарные платежи частному сектору в бóльшем объеме, чем расчетная стоимость строительства исключительно за счет бюджетных средств1526. Поскольку частный партнер ничего не делает безвозмездно, его финансовое участие посредством предоставления инвестиций, по сути, является кредитованием на весьма выгодных для него условиях. Авторитетное мнение по этому вопросу приведено в докладе Комитета по делам Казначейства Парламента Великобритании «Частная финансовая инициатива» от 18.07.2011: «необходимо обратить внимание на пресловутое соотношение цены и качества. Правительство всегда было в состоянии получить финансирование дешевле, чем могли предоставить частные поставщики проектного финансирования, но разница между прямым государственным финансированием и стоимостью частного финансирования значительно возросла после финансового кризиса. Существенное удорожание привлечения частных финансовых ресурсов означает, что привлечение механизма частной финансовой инициативы в настоящее время крайне неэффективно, поскольку последние данные показывают, что средневзвешенная стоимость капитала из частной 1526
Анализ проблем и перспектив развития государственно-частного партнерства в России // .
460
финансовой инициативы вдвое больше, чем прямое государственное финансирование. Частная финансовая инициатива в настоящее время дает возможность лишь обеспечить приемлемое качество по доступной цене, однако указанное увеличение стоимости такого финансирования значительно перевешивает размеры экономии и эффективности, получаемых в течение срока реализации такого проекта»1527. Проблема усугубляется еще и тем, что не все финансовые показатели, характеризующие государственно-частные партнерства, попадают в официальные статистические отчеты. Так, в недавнем докладе Управления по бюджетной ответственности Великобритании1528 отмечалось, что многие показатели частной финансовой инициативы не отражаются в национальных счетах, например, «в марте 2010 года в PSND (Public Sector Net Debt) было учтено около 5,1 млрд. фунтов стерлингов (0,4 % ВВП) в отношении сделок частной финансовой инициативы как записанных на балансовых счетах в национальной системе», однако «общий объем ответственности государства по балансовым и внебалансовым контрактам частной финансовой инициативы был ближе к 40 млрд. фунтов стерлингов (2,9 % ВВП)… если бы все контракты частной финансовой инициативы были признаны в строках государственного долга в Национальных счетах, это привело бы к увеличению уровня долга примерно на 2,5 % ВВП»1529. Суть в том, что в последние годы почти все количество государственных долгов по договорам, основанным на частной финансовой инициативе, включается в финансовые счета различных правительственных ведомств с целью ведения правдивой финансовой отчетности. Внедрение МСФО (Международные стандарты финансовой отчетности) в 2009–2010 годах привело к тому, что почти все долги по
1527
Private Finance Initiative / Treasury – XVIIth Report / Treasury Committee. – London, 2011. § 30. . 1528 Управление по бюджетной ответственности было создано в 2010 году для проведения независимого и авторитетного анализа государственных финансов в Великобритании (). 1529 Fiscal sustainability report of the Office for Budget Responsibility / Presented to Parliament pursuant to Section 8 of the Budget Responsibility and National Audit Act 2011, July 2011. – Norwich: The Stationery Office Limited, 2011. – 120 p. – P. 42, 79. .
461
участию государства в проектах частной финансовой инициативы включаются в финансовые отчеты государственных ведомств для целей финансовой отчетности. Однако пока некоторое количество определенных рисков реализации проектов в рамках такого рода договоров считаются переданными в частный сектор, такие проекты не вносятся в балансы и соответствующую статистику, а значит, не принимаются во внимание для расчета государственного долга. В результате большая часть общего объема реального государственного долга является невидимой для формализованного расчета государственного долга1530. Долгосрочность контрактов государственно-частного партнерства может детерминировать рост обязательных расходов государства и, как следствие, возникновение скрытого долга, который может просуществовать в течение довольно длительного периода времени. Эти обстоятельства могут негативно повлиять в будущем на экономику государства. По мнению французского исследователя Себастьена Рамну, система государственно-частного партнерства «таит в себе подводные камни. Прежде всего, арендная плата, в конечном счете выплачиваемая государством своему партнеру по некоторым схемам соглашений о партнерстве, может превышать в два-три раза первоначальную стоимость оборудования. Комплекс Балар (Balard) – будущий французский «Пентагон» – оценивается в 745 млн. евро, но это будет стоить Французскому государству более 3,5 млрд. евро в качестве арендной платы в течение 27 лет»1531. «Государственно-частное партнерство – это просто скрытая форма долга, перекладывание основной нагрузки по долгам на потом», – утверждает другой французский исследователь Филипп Арлэн1532.
1530
Private Finance Initiative / Treasury – XVIIth Report / Treasury Committee. – London, 2011. §17. . 1531 Ramnoux S. Grands travaux: une bombe à retardement de 60 Mds € [Большая работа: бомба замедленного действия в € 60 миллиардов] // Le Parisien. – 09.01.2012. . 1532 Цит. по: Ramnoux S. Grands travaux: une bombe à retardement de 60 Mds € [Большая работа: бомба замедленного действия в € 60 миллиардов] // Le Parisien. – 09.01.2012. .
462
В докладе Комитета по делам Казначейства Парламента Великобритании «Частная финансовая инициатива» от 18.07.2011 констатировалось, что механизмы частной финансовой инициативы обладают множеством недостатков, в числе которых существенное увеличение объемов государственных инвестиций в финансирование проектов, которые все увеличиваются в связи с кредитным кризисом. Этот недостаток, уникальный для частной финансовой инициативы, является наиболее легко идентифицируемым и измеримым. Дополнительные затраты составляются из двух основных компонентов: более высокая стоимость транзакций и высокая доходность для инвесторов. Потенциальную экономию от применения проектов частной финансовой инициативы можно увидеть в тех выгодах государства, которые напрямую образуются от улучшенного распределения рисков. В случае если частный партнер несет на себе определенные риски, переданные государственным партнером, то должен быть существенный стимул, чтобы управлять этими рисками и принимать меры, чтобы избежать негативных последствий от этих рисков. Этим существенным стимулом и выступает высокая доходность1533. Финансовый консультант муниципалитетов Мишель Клопфер заявляет: «Я видел, что некоторые предварительные оценки стоимости проектов в рамках государственно-частного партнерства намеренно искажены, чтобы оправдать использование государственно-частного партнерства. Я видел грубые ошибки в оценках финансовых затрат или в безосновательном изменении параметра экономии на техническое обслуживание с 20 % до 25 % в пользу частного капитала. Все фирмы, адвокаты, финансовые консультанты напрямую заинтересованы в государственно-частных партнерствах, которые обеспечивают им работу на протяжении многих лет»1534. По мнению Вернера Рюгемера, «государственно-частное партнерство не только намного дороже [чем ранее устоявшиеся 1533
Private Finance Initiative / Treasury – XVIIth Report / Treasury Committee. – London, 2011. § 6. . 1534 Цит. по: Rey-Lefebvre I., Clavreul L. Hôpital Sud Francilien: les collectivités ne peuvent plus se passer des PPP [Госпиталь Южный Франсильен: местные сообщества не могут обойтись без государственно-частного партнерства] // Le Monde. – 24.01.2012.
463
механизмы, включая государственные закупки], но с каждым проектом государственно-частного партнерства все больше и больше подрывается государственный бюджет»1535. 3. Затруднительность верификации (подтверждения достоверности) заявляемой эффективности и результативности проектов. Как отмечалось в докладе Комитета по делам Казначейства Парламента Великобритании «Частная финансовая инициатива» от 18.07.2011, реализация частной финансовой инициативы может обусловливать значительное снижение возможностей адекватной оценки проекта с точки зрения соотношения цены и качества. При этом высокая стоимость финансирования в рамках частной финансовой инициативы не компенсируется операционной эффективностью. При изучении опыта реализации проектов в рамках договоров, основанных на частной финансовой инициативе, выяснилось, что качество строительства объектов инфраструктуры далеко не всегда так высоко, как утверждается. Так, Королевский Институт британских архитекторов заявил, что качество строительства во многих случаях действительно остается низким, главным образом из-за низкого качества осуществления проектирования, что приводит к множеству проблем, например, на этапе технического обслуживания и обеспечения объекта, а также росту финансовых затрат1536. Ряд немецких критиков государственно-частного партнерства достаточно убедительно оспаривают тезис о эффективности и финансовой обоснованности применения государственно-частного партнерства в смысле защиты публичных интересов: «Ничего из этого не сбылось. Есть непомерное увеличение расходов на строительство, как, например, при строительстве концертного зала в Гамбурге. Эксплуатационные расходы являются слишком высокими, как, например, в 90 школах района Оффенбах. Уже через год
1535
Katerfrühstück zu Public Private Partnership – die Bilanz nach zwölf Jahren ist katastrophal // . – 03.01.2012. 1536 Private Finance Initiative / Treasury – XVIIth Report / Treasury Committee. – London, 2011. §§ 4, 43, 76, .
464
строительства дорожное покрытие крошится, как, например, в случае с участком трассы A1 между Гамбургом и Бременом»1537. Хотя существуют многочисленные статистические исследования, показывающие просто отличные результаты, высочайшие эффективность и результативность реализации государственно-частных партнерств, но действительно возникает вопрос о верификации этих оценок. На этот счет немецкий исследователь Карл Васмут высказывает обоснованные сомнения, отмечая существование исследований, фиксирующих, что «97 % муниципальных властей, участвующих в проектах государственно-частного партнерства в сотрудничестве с частным сектором, довольны или очень довольны таким своим участием». «Даже в Пхеньяне такой результат должен был бы вызвать подозрение», – делает вывод Карл Васмут. Как убедительно показывает этот автор, при ближайшем рассмотрении оказывается, что серьезная ставка в методе подсчета таких восторженных откликов в ряде случаев основана на предварительном отборе респондентов, то есть является фальсификацией1538. Карл Васмут приводит такой пример. Британские железные дороги были проданы в 1994 году за 1,9 млрд. фунтов стерлингов. Через несколько лет корпорация, ответственная за инфраструктуру Railtrack, обанкротилась, Британское правительство было вынуждено принять инфраструктуру обратно и вкладывать средства в ее ремонт, стоимость которого многократно превысила размер начальных доходов в 1994 году1539. Американские исследователи Cтивен Х. Линдер1540 и 1541 Е.С. Сэваc даже полагают, что термин «государственно-частное
1537
Katerfrühstück zu Public Private Partnership – die Bilanz nach zwölf Jahren ist katastrophal // . – 03.01.2012. 1538 Waßmuth C. PPP – zum Verbleib von zig Milliarden Euro gibt es nur Meinungsumfragen // Faktenblatt № 4 zum Handbuch PPP. – 21.12.2011. . 1539 Waßmuth C. PPP – zum Verbleib von zig Milliarden Euro gibt es nur Meinungsumfragen // Faktenblatt № 4 zum Handbuch PPP. – 21.12.2011. . 1540 Linder S.H. Coming to Terms With the Public-Private Partnership: A Grammar of Multiple Meanings // American behavioral scientist. – 1999. – Vol. 43(1). – P. 35–51; Linder S.H. Coming to Terms With the Public-Private Partnership: A Grammar of Multiple
465
партнерство» «используется как словесная игра, цель которой скрыть истинное уничижительное значение этого слова – приватизация и работа по контракту». По их мнению, «государственно-частное партнерство – это риторическая уловка, призванная замаскировать истинные цели, каковыми являются приватизация и стремление вовлечь частные предприятия в процесс предоставления общественных благ за счет государственных предприятий»1542. 4. Существенно бóльшая стоимость, сложность и меньшая эффективность проведения конкурсов и согласования контрактов государственно-частного партнерства, чем для устоявшихся процедур государственных закупок. Усложненный порядок отбора и утверждения частного партнера. Одним из существенных недостатков проектов государственночастного партнерства является слишком затянутая и чрезмерно затратная процедура проведения инвестиционного конкурса, что происходит вследствие длительных сроков проектов государственночастного партнерства, в результате чего становится сложно планировать и предвидеть возможные проблемы, прогнозировать непредвиденные обстоятельства. К недостаткам государственно-частного партнерства Л. Тетревова относит обязательность при заключении контрактов в рамках государственно-частных партнерств обеспечения прозрачности отношений и повышенных требований при выборе партнера, определении сроков и условий, компетенций и обязанностей, причем чем более долгосрочны и сложны такого рода договоры, тем строже должно соблюдаться это условие, что, несомненно, снижает количество потенциально возможных для реализации проектов в конкретный момент1543.
Meanings // Public-private policy partnerships / Ed. by Pauline Vaillancourt Rosenau. – Westwood (MA, USA): Massachusetts Institute of Technology, 2000. – P. 19–35. 1541 Savas E.S. Privatization in the City: Successes, Failures, Lessons. – Washington: CQ Press, 2005. 1542 Цит. по: Холодная Н.Д. Государственно-частное партнерство – новый тип отношений в российской экономике // Вопросы государственного и муниципального управления. – 2009. – № 2. – С. 42–56. – С. 44–45. . 1543 Tetřevová L. Theoretical and practical aspects of PPP projects // Vadyba Management. – 2006. – № 3–4. – P. 105–110. – P. 107. .
466
5. Слабая «гибкость» контрактов ГЧП в целом. Длительный срок действия контракта государственно-частного партнерства может обусловить необходимость для сторон перезаключить контракт в период его действия, поскольку может выясниться, что изначальное планирование оказалось неточным или даже ошибочным. За 10–15–20 лет может измениться очень многое в обстоятельствах, существенно влияющих на условия контракта государственно-частного партнерства и на возможность их соблюдения. Но такой пересмотр контракта государственно-частного партнерства может привести к значительным финансовым потерям для государственного партнера или для партнера частного. Пересмотр договоров государственно-частного партнерства связан с существенными рисками для сторон, вызванными чрезвычайной затрудненностью прогнозирования ожидаемых и возможных в будущем обстоятельств, существенных для исполнения контракта о государственно-частном партнерстве. Если вопрос о необходимости пересмотра договора поднимается государственным партнером в результате изменения государственной политики и положения о цене не содержатся в договоре, то, как отмечает Д. Катц, государство в итоге платит гораздо больше1544. С другой стороны, большая длительность периода осуществления проектов, выступающих предметами контрактов государственно-частного партнерства, обусловливает возможность таких ситуаций, когда государство через какой-то срок (например, в силу смены политической власти) «передумает» продолжать выполнение контракта, не имея возможности разорвать контракт без существенных убытков для себя, при этом государство может создать частному партнеру «невыносимые условия» для продолжения им самим контракта, и он вынужден будет прекратить осуществление проекта. Как обоснованно указывает Вернер Хайнц, чтобы избежать подобных рисков, нужно понимать, что сотрудничество с частным 1544
Katz D. Financing Infrastructure Projects: Public Private Partnerships (PPPs) [Финансирование инфраструктурных проектов: государственно-частные партнерства] / New Zealand Policy Perspectives Paper № 06/02, March 2006. –– Wellington (New Zealand), 2006. – iii; 11 p. – P. 7–8. .
467
сектором следует рассматривать именно как отношения в сфере бизнеса между принципиально разными структурами, имеющими различные интересы в достижении пусть и общего конечного результата. Чрезвычайно важно учитывать, что подобного рода правоотношения не должны строиться на неких абстрактных моделях, потому что необходимо отталкиваться от конкретных факторов, особенностей и аспектов. Также государственный партнер должен ставить четкие и однозначные цели и обеспечивающие их достижение положения в контракте для предотвращения возможного увеличения прибыли частного сектора за счет уменьшения прибыли государственного1545. В представленном 18.07.2011 Комитетом по делам Казначейства Парламента Великобритании докладе «Частная финансовая инициатива» так же указывалось, что недостатком частной финансовой инициативы является снижение гибкости договора, поскольку используемые для финансирования строительства банковские кредиты требуют длительного периода окупаемости, это ведет к «длинным» контрактам на обслуживание, которые, может быть, достаточно трудно изменить, при этом стоимость проектов увеличивается и из-за высоких затрат на прекращение контракта, характерных для долгосрочных контрактов на обслуживание1546. 6. Затруднительность добиться надежных гарантий добросовестного поведения и отношения партнеров. Недобросовестное поведение частного партнера может, к примеру, проявляться в умышленном рестрикционизме – сознательном ограничении частным партнером своей производительности, в задействовании им своих ресурсов не в полную силу или не в полном объеме в сравнении с запланированными условиями. Следует признать обоснованной констатацию В. Лихачева и М. Азанова невозможности гарантировать того, что частные партнеры 1545
Heinz W. Public Private Partnerships: Principles, Opportunities and Risks [Государственно-частные партнерства: принципы, возможности и риски] / Lecture given in the course of AER Centurio Interreg III Conference of the Assembly of European Regions in Ponta Delgada (Azores), 6 May 2005 / German Institute of Urban Affairs, Cologne, 2006. – P. 8. . 1546 Private Finance Initiative / Treasury – XVIIth Report / Treasury Committee. – London, 2011. .
468
будут действовать добросовестно в соответствии с условиями договора, в особенности, когда государственный сектор отдает существенную часть управления партнерством в руки частного партнера, поэтому, если государственный сектор уже связан схемой сотрудничества, а правовые гарантии реализации защиты его интересов недостаточны, то государственный партнер слабо защищен от любых возможных нечестных действий со стороны частного партнера, поскольку последний может воспользоваться возможностями государственного сектора (например, судебной защитой)1547. Но аналогичные опасения вполне обоснованны и в отношении государственных партнеров. Более того, органы государственной власти нередко не обеспечивают должным образом защиту интересов государства и общества. Формами недобросовестного поведения государственного партнера могут стать стремление к явно избыточному контролю реализации проекта государственными структурами, что может воспрепятствовать нормальной реализации проекта, а также рестрикционизм и даже пассивность государственных чиновников в отношении принятия необходимых решений в рамках проекта. «Лекарств» от этого всего пока не изобрели, равно как и «лакмусовых бумажек», позволяющих выявлять недобросовестных партнеров на ранних стадиях подготовки к заключению контрактов. 7. Изначальная невозможность добиться точности в прогнозировании рисков, связанных с проектом государственночастного партнерства, высокая сложность реализации оптимального распределения рисков между участниками соглашения о государственно-частном партнерстве. Большая длительность проектов, выступающих предметами контрактов государственно-частного партнерства, в совокупности с необходимостью вложения крупных финансовых средств в реализацию этих проектов, определяют высокую степень неопределенности и слабые возможности точного прогнозирования государством развития проектов. 1547
Лихачев В., Азанов М. Практический анализ современных механизмов государственно-частного партнерства в зарубежных странах, или Как реализовать ГЧП в России // Финансы, экономика, безопасность. – 2004. – № 5; 2005. – № 1; № 2. .
469
Как указывает Дитер Катц, риски государственно-частных партнерств определяются также тем, что договоры о государственночастных партнерствах гораздо сложнее договоров о закупках, главным образом из-за невозможности предвидеть все возможные непредвиденные обстоятельства, возникновению которых 1548 способствует долгосрочность правоотношений . Между тем, проекты государственно-частного партнерства обладают достаточно высокими рисками неблагоприятных исходов и критических проблем при их реализации. Речь идет не о тех рисках, которые учитываются и перераспределяются в конкретных проектах государственно-частного партнерства, а о внешних рисках неблагоприятных последствий для таких проектов в целом. Такие риски могут возникать как в отношении частного партнера, так и для партнера государственного. Сама концепция передачи рисков на управление частному партнеру является слишком дискуссионной, поскольку в отношении публично-сервисных услуг государство все равно выступает ответственным за их предоставление. Как отмечалось в докладе Комитета по делам Казначейства Парламента Великобритании «Частная финансовая инициатива» от 18.07.2011, государственный сектор оплачивает передачу рисков, присущих частным финансовым контрактам, но конечная ответственность все равно лежит на государственном секторе1549. Неравномерное распределение рисков между партнерами – это существенная проблема государственно-частного партнерства. В большинстве контрактов государственно-частного партнерства непредвиденные процедурные сложности и проблемы, обусловленные финансовыми дефицитами, возлагаются именно на государственный сектор. В Практическом руководстве Европейской экономической комиссии по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства констатируется, что 1548
Katz D. Financing Infrastructure Projects: Public Private Partnerships (PPPs) [Финансирование инфраструктурных проектов: государственно-частные партнерства] / New Zealand Policy Perspectives Paper № 06/02, March 2006. – Wellington (New Zealand), 2006. – iii; 11 p. – P. 7. . 1549 Private Finance Initiative / Treasury – XVIIth Report / Treasury Committee. – London, 2011. .
470
«большинство неудач при реализации проектов государственночастного партнерства связано с отсутствием специальных договоренностей о распределении возможных рисков между сторонами и стремлением каждой из участвующих в проекте сторон переложить ответственность за риски на другого партнера. Серьезные трудности также возникают с расчетами рисков, особенно в странах с переходной экономикой, где показатели экономического роста, как правило, менее предсказуемы, что значительно осложняет процедуры прогнозирования, особенно в проектах государственно-частного партнерства в сфере транспортных услуг. Основным преимуществом государственно-частного партнерства является передача рисков частному сектору. Но подобная передача, а также степень готовности частного сектора принять на себя значительную долю рисков иногда ослабляет надежность процесса реализации проектов государственночастного партнерства. Прежде всего со стороны организацийкредиторов может поступить отказ в финансировании проектов государственно-частного партнерства, в том числе представляющих значительную социальную ценность, в том случае, если по предварительным оценкам проект может быть сопряжен с большим количеством рисков – факт, представляющий серьезнейшую проблему для государственного сектора»1550. Как справедливо указывает Л. Тетревова, существенным недостатком для государственного сектора в случае заключения договора о государственно-частном партнерстве является возможная перспектива перенесения на государство определенной части рисков с частного партнера, например, в случае его банкротства1551. Аналогичной позиции придерживается Дитер Катц, отмечая, что одним из серьезных рисков также является риск того, что частный партнер может обанкротиться или получить слишком большую прибыль, что в любом случае грозит проблемами для государства, заставляя его вмешиваться1552. 1550
Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства / Европейская экономическая комиссия; Организация Объединенных Наций. – Нью-Йорк – Женева: ООН, 2008. – X; 114 с. – С. 43. 1551 Tetřevová L. Theoretical and practical aspects of PPP projects // Vadyba Management. – 2006. – № 3–4. – P. 105–110. – P. 106. . 1552 Katz D. Financing Infrastructure Projects: Public Private Partnerships (PPPs) [Финансирование инфраструктурных проектов: государственно-частные
471
Еще одна значительная проблема связана с тем, что вопрос о перераспределении рисков часто используется частными партнерами в манипулятивных целях и становится предлогом для их требований, ведущих к существенному удорожанию проектов1553. Согласно докладу Комитета по делам Казначейства Парламента Великобритании «Частная финансовая инициатива» от 18.07.2011, потенциальным недостатком частной финансовой инициативы является бездумная передача рисков любого рода частному сектору, который предлагает их взять на себя, что не приводит к повышению эффективности управления ими, создает дополнительные проблемы, так как частный сектор не имеет возможности управления рисками, связанными, например, с тарифами на потребление энергии или страхованием1554. 8. Высокая потенциальная коррупциогенность проектов в сфере государственно-частного партнерства. Высокая потенциальная коррупциогенность проектов государственно-частного партнерства связана с тем, что всегда трудно исчерпывающе четко и доказательно определить обоснованность выбора именно этой формы, а не, к примеру, формы государственных закупок или арендных отношений. Помимо этого, схемам государственно-частного партнерства точно так же, как и схемам обычных государственных закупок, присуща проблема объективности и обоснованности установления победителя конкурса. По мнению Cтивена Х. Линдера, называющего государственночастное партнерство «преобразователем одних существенных проблем в другие существенные проблемы», «сама идея партнерства между государством и частным бизнесом каким-то образом напоминает образы солидарности военного времени и воспоминания о жизни в маленьких городах Америки, где частный бизнес и местные партнерства] / New Zealand Policy Perspectives Paper № 06/02, March 2006. – Wellington (New Zealand), 2006. – iii; 11 p. – P. 7–8. . 1553 Archive for the ‘Treasury Committee’ Category // . 1554 Private Finance Initiative / Treasury – XVIIth Report / Treasury Committee. – London, 2011. § 33. .
472
власти разделяли между собой общественные дела. Кажется, это опиралось на общинные традиции сотрудничества, которые одновременно кажутся смутно знакомыми и социально значимыми. Разумеется, если поверхностно исследовать эти предприятия за последнее столетие, сразу становится видно политическую машину, полную взяточничества и коррупции». При этом, по его мнению, зачастую активное стимулирование государственно-частного партнерства обусловлено не объективными потребностями и особыми условиями, а результатами «управленческого консалтинга». Cтивен Х. Линдер пишет: «Национальный совет по государственно-частному партнерству в США и Канадский совет по государственно-частному партнерству, оба обладают официальным государственным одобрением. Существует разветвленный спектр перспектив, ожидающих [частных] партнеров, включая базы проверенных на практике контрактов, корпоративных андеррайтеров, консультации по платным услугам, ораторские бюро, семинары, конференции и, конечно же, членские взносы…»1555. В. Лихачев и М. Азанов приводят следующий пример из практики США: «после того, как в результате «эпидемии» взломов парковочных счетчиков сборы за парковку упали с 1 млн. долл. в месяц до 200 тыс. долл. в месяц, Вашингтон (округ Колумбия) передал все парковки у тротуаров частной компании-оператору, которая взялась перечислять городу фиксированную сумму 1 млн. долл. в месяц, взяв на себя содержание и охрану системы счетчиков и приняв на работу бывших городских служащих. Однако кто взламывал счетчики ранее и в каких отношениях находится эта частная компанияоператор с городской мафией, выяснить тогда не удалось. Пожалуй, использованная в этом случае фиксированная доходность для бюджета – редчайший пример, сводящий государственно-частное партнерство к издавна известному налоговому откупу»1556. Важное замечание Карла Васмута о том, что «реальные данные о государственно-частных партнерствах практически не 1555
Linder S.H. Coming to Terms With the Public-Private Partnership: A Grammar of Multiple Meanings // American behavioral scientist. – 1999. – Vol. 43(1). – P. 35–51. – P. 35–36, 43. 1556 Лихачев В., Азанов М. Практический анализ современных механизмов государственно-частного партнерства в зарубежных странах, или Как реализовать ГЧП в России // Финансы, экономика, безопасность. – 2004. – № 5; 2005. – № 1; № 2. .
473
доступны»1557, отражает существенные условия, способствующие глубоко укоренившейся коррупции в этой сфере. С ним полностью согласен Юрген Шютте, считающий, что «информация о долгосрочных контрактах государственно-частного партнерства остается закрытой для нас и для всего демократического контроля над государственными учреждениями для защиты общественных интересов»1558. По его мнению, политика государственно-частных партнерств «является нападением на демократию»1559. 9. Злоупотребление использованием контрактов государственно-частного партнерства в ущерб выполнению органами государственного управления и органами муниципального управления своих публичных функций, как следствие – сужение контрольных и некоторых иных полномочий публичной власти. Вернер Хайнц отмечает в этом аспекте уменьшение контроля и влияния законных представителей на местном уровне как результат, например, отхода от обычного административного (управленческого) процесса при осуществлении государственно-частного партнерства, отказа от долгосрочных и стратегически важных перспектив в пользу краткосрочных коммерческих проектов в результате увеличения числа публичных должностных лиц с коммерческим подходом к публичным функциям, ставящих в качестве первоочередной цели получение прибыли органов местного самоуправления1560. По мнению Юргена Шютте, «мы начинаем с двух терминов, которые играют в обосновании применения государственно-частного партнерства центральную роль: недостаточность инвестиций и 1557
Waßmuth C. PPP – zum Verbleib von zig Milliarden Euro gibt es nur Meinungsumfragen // Faktenblatt № 4 zum Handbuch PPP. – 21.12.2011. . 1558 Katerfrühstück zu Public Private Partnership – die Bilanz nach zwölf Jahren ist katastrophal // . – 03.01.2012. 1559 Schutte J. PPP – ein Angriff auf die Grundlagen der Demokratie? // Faktenblatt № 3 zum Handbuch PPP. – 21.12.2011. . 1560 Heinz W. Public Private Partnerships: Principles, Opportunities and Risks [Государственно-частные партнерства: принципы, возможности и риски] / Lecture given in the course of AER Centurio Interreg III Conference of the Assembly of European Regions in Ponta Delgada (Azores), 6 May 2005 / German Institute of Urban Affairs, Cologne, 2006. – P. 8. .
474
отставание реформ. Но инвестиционный дефицит может быть устранен с помощью реформы местного финансирования, то есть путем пересмотра налоговой политики, благодаря которой сегодня местные власти не в надлежащем финансовом положении. Другими словами, настало время для локального пакета спасения. Это будет означать перераспределение общественного богатства сверху вниз и от частного сектора к общественности, а также другого, более справедливого распределения налоговых доходов между федеральными, региональными и местными органами власти. Преодоление отставания в скорости реформирования требует здоровых инвестиций, обусловленных демократическими 1561 инициативами и политической волей» , а также, заметим, эффективного правового регулирования и контроля. Cтивен Х. Линдер обоснованно указывает, что «государственночастное партнерство зачастую рассматривается как производная от приватизационного движения, идеи которого пленили консервативных лидеров западных либеральных режимов по обе стороны Атлантики в 1980-е годы. Продажа государственных активов, аутсорсинг (к примеру, контракты на поставку) и уменьшение нагрузки, начавшиеся в этих режимах, изначально были направлены на наведение порядка в сфере услуг в направлении создания конкурентоспособного рынка. Обоснованием этих нововведений были аргументы, что поставщики таким образом будут поставлять более качественные продукты и услуги по меньшей цене, и те, соответственно, государственный сектор предоставления услуг уменьшился бы. С другой стороны, отличительным признаком партнерства является кооперация, а не конкуренция. Механизм дисциплинирования – это совместное предприятие, распределяющие риски между государственным и частным секторами. Совместные предприятия на самом деле стабилизируют нестабильные рынки, и работают они не для того, чтобы эксплуатировать конкурентное давление, а для того, чтобы снижать его. Вместо того, чтобы пытаться переопределить границу между государственным сектором и частным, уступая территорию последнему, институт партнерства работает так,
1561
Schutte J. PPP – ein Angriff auf die Grundlagen der Demokratie? // Faktenblatt № 3 zum Handbuch PPP. – 21.12.2011. .
475
чтобы размыть эту границу1562. Это остается, таким образом, аномалией по отношению к современным способам разделения государственного от частного»1563. Как писал Р. Старр, «неотъемлемой частью необходимого импульса для роста либерального государства является препятствование сотрудничеству такого рода рода [как государственно-частное партнерство] путем аккуратного определения и узаконивания границ между частным и государственным секторами»1564. Принадлежащее государственной власти право распоряжения созданным инфраструктурным объектом в схемах государственночастного партнерства становится сильно ограниченным, а, следовательно, государство теряет часть контрольных и 1565 регулирующих функций . Как считает Юрген Шютте, «приятно звучащий термин “государственно-частное партнерство” в итоге на практике сводится к своего рода недружественным поглощениям, а именно к тенденции сокращения или элиминации публичной компетенции»1566. Такое сужение объемов полномочий и возможностей органов государственной власти и органов местного самоуправления в части принятия решений и дальнейшей политики в результате передачи части полномочий и ответственности частным партнерам существенно размывает смысл существования органов публичной власти и способствует перетеканию общественных средств государственных и муниципальных бюджетов в частные компании.
1562
Starr R. The new life of the liberal state: Privatization and the restructuring of statesociety relations // Public enterprise andprivatization / J. Watcrbury and E. Suleiman (Eds.). – Boulder (CO, USA): Westview Press, 1990. – P. 22–54. 1563 Linder S.H. Coming to Terms With the Public-Private Partnership: A Grammar of Multiple Meanings // Public-private policy partnerships / Ed. by Pauline Vaillancourt Rosenau. – Westwood (MA, USA): Massachusetts Institute of Technology, 2000. – P. 19–35. – P. 19–20. 1564 Starr R. The new life of the liberal state: Privatization and the restructuring of statesociety relations // Public enterprise andprivatization / J. Watcrbury and E. Suleiman (Eds.). – Boulder (CO, USA): Westview Press, 1990. – P. 22–54. 1565 Анализ проблем и перспектив развития государственно-частного партнерства в России // . 1566 Schutte J. PPP – ein Angriff auf die Grundlagen der Demokratie? // Faktenblatt № 3 zum Handbuch PPP. – 21.12.2011. .
476
10. Компетентностная асимметричность возможностей государственного и частного партнеров. Складывающееся на практике недоверие к государственночастным партнерствам во многом определяется недостаточностью опыта государственных органов по осуществлению эффективного управления и контроля в данной области, а также слабым гарантированием публичных интересов в соответствующих проектах и контрактах. Как отмечалось в докладе Комитета по делам Казначейства Парламента Великобритании «Частная финансовая инициатива» от 18.07.2011, частное финансирование в своей основе является усложненным, что может вести к зависимости от консультантов1567. Оценивание проектов обычных государственных закупок и всех связанных с их реализацией и сопутствующих расходов, производимое государственным сектором, по степени своего оптимизма и предвзятости в значительной мере уступает рассмотрению всех перспектив в отношении проектов со стороны частного сектора при осуществлении государственно-частных партнерств. Если проанализировать официальные документы правительства, документы и заявления объединений предпринимателей и публикации в средствах массовой информации, то может создаться впечатление о слаженной целенаправленной пропаганде и рекламе института государственно-частного партнерства, преподносимого как универсальный экономический инструмент с одними только явными достоинствами. Но следует признать, что частные партнеры вынуждены рассматривать и оценивать все аспекты будущей реализации проекта, корректно просчитывать все риски финансовых вложений, просчитывать все затраты на полный период строительства и эксплуатации объекта инфраструктуры в рамках проекта, а также предполагаемые доходы (тем более в том случае, если риски, связанные с проектом, несет частный партнер). Асимметричность возможностей государственных и частных партнеров, прежде всего – в части компетентностных возможностей, связанных с разной обеспеченностью высокопрофессиональными кадрами, проявляется в разной способности оценки и прогнозирования 1567
Private Finance Initiative / Treasury – XVIIth Report / Treasury Committee. – London, 2011. .
477
проектов, что в итоге позволяет частным партнерам добиваться в большинстве случаев заключения договоров на лучших для себя условиях. Как отмечают В. Лихачев и М. Азанов, «частные партнеры обладают лучшим знанием рынка и выгодных инвестиционных возможностей, нежели государственный сектор; кроме того, известна более высокая компетенция частных партнеров относительно выполнения проектов – дефицит всего этого составляет неудобство для государственного сектора»1568. То есть государство почти всегда проигрывает в уровне профессионализма его специалистов, занимающихся подготовкой проектов и контрактов государственночастного партнерства, в сравнении со специалистами, привлекаемыми крупными частными компаниями. Последние обладают значительными ресурсами для найма и стимулирования наиболее компетентных специалистов в соответствующей сфере. Отсутствие у представителей государства исчерпывающего понимания истинной цены проектных рисков может приводить к последующему существенному удорожанию проекта в недалеком будущем. ***** Проведенный нами системный анализ существенных достоинств и недостатков государственно-частного партнерства дает необходимые и достаточные основания для вывода о том, что институт государственно-частного партнерства обладает 1569 определенной амбивалентностью – наличием одних и тех же качеств, выступающих одновременно и существенными достоинствами, и существенными же недостатками, которые при этом обладают разным детерминирующим влиянием на интегральные характеристики и результаты государственно-частного партнерства в зависимости от разных конкретных условий. Применению института государственно-частного партнерства присущ риск превалирования частных интересов перед публичными (вплоть до элиминирования учета последних) в экономическом 1568
Лихачев В., Азанов М. Практический анализ современных механизмов государственно-частного партнерства в зарубежных странах, или Как реализовать ГЧП в России // Финансы, экономика, безопасность. – 2004. – № 5; 2005. – № 1; № 2. . 1569 Амбивалентность – двойственность либо двойственность отношения к чемулибо. – Прим. авт.
478
содержании проектов и приносимых сторонам выгодах при реализации проектов. К примеру, согласно докладу Комитета по делам Казначейства Парламента Великобритании «Частная финансовая инициатива» от 18.07.2011, одним из недостатков частной финансовой инициативы является снижение конкуренции из-за высокой стоимости и сложности проектов, в результате чего только крупные компании могут претендовать на реализацию такого рода проектов. Однако, указанная ситуация является двойственной, и нельзя однозначно расценивать такое положение дел как недостаток частной финансовой инициативы, поскольку такая ситуация открывает внутренние рынки для зарубежных компаний1570. В целом же результаты проведенного нами исследования позволяют утверждать, что средневзвешенные социальноэкономические пертинентность и релевантность государственночастного партнерства, включая преимущества, подтвержденные многолетней практикой в разных странах, при условии действия эффективных гарантий соблюдения публичных интересов, достаточным образом соответствуют цели обеспечения публичных интересов и в достаточной мере перевешивают недостатки, присущие государственно-частному партнерству или сопряженные с ним. Но в таком случае возникает вопрос, как, посредством каких методов выявить недостатки и потенциальные преимущества государственно-частного партнерства в том или ином конкретном проекте и, если возможно, дать их количественную оценку? Это сложная междисциплинарная задача. Обзорно рассмотрим часть этих вопросов в организационноправовом аспекте. Поскольку применение института государственно-частного партнерства обеспечивает финансовую доступность определенного рода проектов, то государственный партнер имеет возможность вступать в сотрудничество в рамках государственно-частных партнерств по поводу все большего числа проектов, финансирование которых осуществляется за более долгосрочный период, продолжительность которого остается все же в разумных временных 1570
Private Finance Initiative / Treasury – XVIIth Report / Treasury Committee. – London, 2011. § 57. .
479
рамках. Таким образом, государство не ограничено в плане рассмотрения долгосрочных проектов из-за наличия ограничений, которые накладывает краткосрочный бюджет, а также финансовых ограничений. Однако следует отметить, что указанная финансовая доступность есть не универсальное и оторванное от контекста и реальности свойство указанных проектов. Так что выбор государства при осуществлении инфраструктурных проектов и проектов, направленных на оказание разного рода коммунальных и социальных услуг, в пользу именно государственно-частного партнерства не может быть основан исключительно на исследовании фактора финансовой доступности, но выгодность проекта в любом ее проявлении может сыграть решающую роль1571. Здесь уместна аналогия с человеком, берущим множество кредитов и попадающим в затруднительное положение, когда существенная часть его доходов идет на выплату процентов по кредитам. При рассмотрении государственными представителями вопроса о том, стоит ли осуществлять сотрудничество с потенциальным частным партнером по конкретному проекту, необходимо принять во внимание те проекты, которые были им осуществлены по иным схемам, и задать соответствующие вопросы: были ли эти проекты выполнены в установленный срок, в рамках бюджета и с надлежащим качеством? Были ли тщательно проработаны и распределены все возможные риски? Были ли задействованы все активы, включая также человеческий потенциал и различные возможности при осуществлении проекта? Имеет ли государственный сектор возможности и ресурсы для эффективного управления и обслуживания активов после их передачи со стороны частного сектора?1572 Критерии оценки проекта государственно-частного партнерства должны позволять определить конечный результат этого проекта, его проектируемые состояния и этапные результаты, степень соответствия результатов реализации проекта государственночастного партнерства социальным ожиданиям и целям, которые 1571
Delivering the PPP promise. A review of PPP issues and activity. – London: PricewaterhouseCoopers, 2005. – 80 p. – P. 18. . 1572 Delivering the PPP promise. A review of PPP issues and activity. – London: PricewaterhouseCoopers, 2005. – 80 p. – P. 19. .
480
должны быть достигнуты выполнением проекта. Тем самым задаются цели и задачи проекта государственно-частного партнерства. При оценке проектов государственно-частного партнерства могут быть задействованы схемы оптимизационных расчетов – «затраты – польза» или «польза – риск – ущерб». Но считаем, что это будет очень упрощенный и односторонний подход. Решение о начале подготовки конкурса на заключение контракта осуществления конкретного проекта государственно-частного партнерства должно основываться на многокритериальной системе оценки проекта. Полагаем возможным выделять группы критериев оценки проектов государственно-частного партнерства на релевантность1573, валидность1574, пертинентность1575. Необходима оценка по интегральному критерию экономической эффективности (включая эффективность проекта в целом, эффективность участия государственного партнера в проекте, эффективность участия частного партнера в проекте, бюджетную эффективность, коммерческую эффективность, инвестиционную эффективность и другие критериальные элементы). Возможны оценки и на основе отдельных экономических критериев. Например, может быть использован критерий 1576 волатильности . Было бы обоснованным также использовать для оценки проектов государственно-частного партнерства пару критериев «лабильность1577 – ригидность1578» экономических показателей проектов и связанных с этими показателями условий. 1573
Релевантность – здесь степень соответствия предлагаемого (разрабатываемого) проекта ГЧП заявленным исходным условиям и требованиям (например, целям обеспечения инфраструктуры). – Прим. авт. 1574 Валидность – здесь допустимость, приемлемость проекта ГЧП. 1575 Пертинентность – здесь степень полезности проекта ГЧП, степень соответствия проекта ГЧП ожиданиям по его полезности. – Прим. авт. 1576 Волатильность – здесь статистический показатель, характеризующий тенденцию изменчивости цены. Волатильность является важнейшим финансовым показателем в управлении финансовыми рисками, где представляет собой меру риска использования финансового инструмента за заданный промежуток времени. Волатильность выражается в абсолютном или в относительном от начальной стоимости значении (). 1577 Лабильность – свойство экономических величин, показателей, проявляющееся в их нестойкости, податливости, изменчивости (). 1578 Ригидность – здесь инертность, неготовность проекта к оперативным изменениям (для обеспечения его устойчивости и эффективности) в
481
Возможно оценивать конкретные преимущества проектов государственно-частного партнерства. Отметим также важность оценки конкретных преимуществ проектов государственно-частного партнерства в сравнении с другими способами создания соответствующего сервисно-инфраструктурного объекта или оказания публичных услуг.
корреспонденции с изменяющимися ситуационными условиями и требованиями. – Прим. авт.
482
Заключение Государственно-частное партнерство уже успело плотно войти в экономическую жизнь России и сегодня активно развивается не только в экономике, но и в областях социальной защиты, образования, здравоохранения, спорта, культуры и в других сферах жизни общества. Сотрудничество в форме государственно-частного партнерства включает возможности множества потенциальных выгод и преимуществ, которые могут извлечь для себя в результате реализации проекта государственный и частный партнеры. Эти потенциальные преимущества включают: повышение эффективности, снижение затрат, распределение ответственности по рискам, ускорение реализации проектов, более совершенное осуществление финансирования проектов, а также получение значительных первоначальных доходов государственным сектором в результате заключения долгосрочного концессионного соглашения. Государственно-частное партнерство открывает доступ государства к использованию частного капитала на возмездной основе, как правило, выгодной для государства, если его интересы отстаиваются высокопрофессиональными специалистами и если не допускается коррупционное или политическое лоббирование конкретного проекта и частного партнера. Как подчеркивалось в Практическом руководстве Европейской экономической комиссии по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства, «в мире.., в особенности в странах с переходной экономикой, сталкиваются с “дефицитом инфраструктуры” в виде перегруженных дорог, плохо обслуживаемых трасс и рекреационных объектов, ухудшения состояния школ, больниц, водопровода и систем очистки воды и других объектов инфраструктуры, которые либо отсутствуют, либо изношены, либо требуют срочного ремонта. Такие проблемы оборачиваются значительными потерями для общества, начиная от сокращения рождаемости и снижения конкурентоспособности до увеличения несчастных случаев, проблем со здоровьем населения и снижения продолжительности жизни. Правительства многих стран пришли к заключению, что одних налоговых поступлений для решения
483
инфраструктурных проблем недостаточно. Инфраструктура включает автодороги, железные дороги, больницы, школы и многое другое, что оказывает прямое воздействие на жизнь граждан. Во многих странах существует острая потребность «оздоровить» существующую инфраструктуру, созданную десятки лет назад. Кроме того, стоит задача поиска финансирования для совершенно новых проектов, особенно социальных проектов, необходимых для решения проблем быстро растущих экономик и стареющего населения. Одним из способов решения этих задач является государственно-частное партнерство»1579. Важность развития инфраструктуры подчеркнул Президент РФ В.В. Путин во вступительном слове на совещании по проблемам инфраструктуры 30 апреля 2008 г. в Ново-Огарево: «Одна из важнейших задач на ближайшее время в сфере реальной экономики и для решения задачи диверсификации нашей экономики – это развитие инфраструктуры: строительство шоссейных дорог, развитие портов, аэропортов, углубление рек… Недоразвитость инфраструктуры становится реальным препятствием для развития экономики»1580. 14 сентября 2009 г. на совещании по вопросу «Государственночастное партнерство – основа посткризисного развития регионов» Председатель Правительства Российской Федерации В.В. Путин отметил: «О необходимости активного использования государственночастного партнерства… мы говорим применительно к очень многим сферам: это и транспортная инфраструктура, и жилищнокоммунальное хозяйство, и высокотехнологичные производства, и комплексное освоение территорий. Инструмент, безусловно, важный и эффективный, что убедительно показывает практика многих государств… Использование государственно-частного партнерства позволяет увязать в единое целое ресурсы и возможности государства, регионов, бизнеса, снизить риски участников проекта, распределить их зоны ответственности, согласовать интересы… Нужно продолжать поиск и отбор новых перспективных проектов, 1579
Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства / Европейская экономическая комиссия; Организация Объединенных Наций. – Нью-Йорк – Женева: ООН, 2008. – X; 114 с. – С. 6. 1580 Путин В.В. Вступительное слово на совещании по проблемам инфраструктуры // .
484
прежде всего, региональных. Именно такие, требующие сравнительно небольших ресурсов, быстро окупаемые проекты способны в короткие сроки улучшить социально-экономическую ситуацию в конкретных городах, пополнить бюджеты, создать дополнительные рабочие места… Государственно-частное партнерство – эффективный способ решения задач развития. Такие инструменты сформированы и работают во многих странах мира. Россия не должна быть исключением. Мы запустили к реализации эти идеи еще несколько лет назад и неплохо продвинулись в совместной работе»1581. 9 сентября 2012 года Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем выступлении на пресс-конференции по итогам форума АТЭС снова акцентировал важность расширения взаимодействия государства и бизнеса в рамках государственночастных партнерств по инфраструктурным проектам1582. России еще предстоит пройти тяжелый и долгий путь методом проб и ошибок, посредством выявления наиболее эффективных для нашей страны моделей, форм и механизмов государственно-частного партнерства, кропотливого совершенствования правового обеспечения государственно-частного партнерства, через борьбу с коррупцией в этой сфере, прежде чем государственно-частное партнерство станет эффективным организационно-правовым институтом экономического развития страны, а объекты и системы, построенные, модернизированные и эксплуатируемые с помощью механизмов государственно-частного партнерства, – частью инфраструктурного ландшафта России. В рамках даже такого объемного исследования, как настоящая монография, все равно достаточно затруднительно охватить и показать все многообразие аспектов существующего опыта государственно-частного партнерства в России и за рубежом. Тем не менее, анализ зарубежного опыта позволяет сформулировать некоторые предложения относительно совершенствования законодательства о государственно-частном партнерстве в нашей стране.
1581
В.В.Путин провел в г. Новомосковске Тульской области совещание по вопросу «Государственно-частное партнерство – основа посткризисного развития регионов» // . – 14.09.2009. 1582 Пресс-конференция по итогам форума АТЭС // . – 09.09.2012.
485
В большинстве регионов приняты свои региональные законы о государственно-частном партнерстве. Однако сегодняшнее качество нормативного обеспечения такого рода форм задействования частного капитала для реализации сервисно-инфраструктурных проектов не отвечает реалиям сегодняшнего дня и национальным интересам в области экономики. Перекос в сторону сырьевого характера российской экономики можно исправить лишь серьезными реформами в области инфраструктуры – транспортной, туристической, научноинновационной, спортивной и т.д. В России уже много сделано для экономического роста страны за счет увеличения доли высокотехнологичных производств. Но все это ничего не даст, если многократно не увеличить потенциал бюджетного финансирования за счет привлечения частных капиталов, управленческих и инновационных потенциалов частных хозяйствующих субъектов. На федеральном уровне идет процесс экспертной дискуссии относительно проекта федерального закона «О государственночастном партнерстве»1583, предлагающего общее, универсальное регулирование государственно-частного партнерства в целом. Учитывая, что консенсус с указанным проектом федерального закона пока не достигнут, полагаем, исходя из проанализированного нами опыта зарубежных государств, что в таком случае целесообразнее сосредоточиться на принятии одного или нескольких федеральных законов, целевым образом регулирующих государственно-частное партнерство в некоторых конкретных сферах экономики. И начать стоит со сферы транспорта, имея в виду не только автомагистральную инфраструктуру, но и инфраструктуры обеспечения водного, воздушного и железнодорожного транспорта. Необходимо редуцирование проблемы рассогласованности концессионного, бюджетного, налогового и земельного законодательства, препятствующей развитию государственно-частного партнерства. Нужно предусмотреть механизмы снижения чрезмерно высоких сегодня транзакционных издержек. Все это выступает 1583
Проект федерального закона «О государственно-частном партнерстве» (разработчик проекта акта: Минэкономразвития России) // . – 22.06.2012.
486
сдерживающими факторами для развития государственно-частного партнерства. Необходимы также разработка и принятие научно обоснованных методик оценки предложений контрагентов государства о проектах государственно-частного партнерства, чтобы максимально исключить коррупционную составляющую в этой сфере, обеспечить максимальную эффективность и ценность для публичных интересов отбора проектов в области создания и обеспечения сервисноинфраструктурных систем, предоставления публичных услуг. Принятию такого закона, полагаем, должно предшествовать утверждение Национальной стратегии развития государственночастного партнерства в Российской Федерации, которая позволила бы четко определить для сферы государственно-частного партнерства приоритеты развития, сложноструктурированную систему целей государственной политики и обозначить факторы, которые препятствуют достижению этих целей.
487
Обращению к читателю Дорогой читатель, многоуважаемый коллега! Спасибо Вам, что заинтересовались настоящим изданием. Для меня очень важно Ваше мнение о моих научных изысканиях, результаты которых на сегодня в основном отражены в настоящем издании. Прошу Вас, если это не причинит неудобств и если у Вас есть такая возможность, высказать возникшие, вероятно, у Вас замечания или комментарии в отношении настоящего издания и ответить на следующие несколько вопросов. Ваши ответы на эти вопросы очень важны для дальнейших научных исследований в части уточнения понимания и интерпретации содержания понятия и правовой природы государственно-частного партнерства, направлений его развития в России. Данный опросный лист можно получить в электронном виде, выслав запрос на адрес электронной почты:
[email protected] Ответы на вопросы можно выслать по этому же адресу. (На вопросы, отмеченные значком «●», можно выбрать ответы «да» или «нет», просто обведя их. На вопрос, отмеченный значком «▲», можно выбрать один из вариантов ответа, обведя букву напротив, или написать свой ответ. На вопрос, отмеченный значком «■», прошу Вас предложить развернутый ответ, если это возможно. Вы можете пропускать те или иные вопросы, не отвечая на них, по своему усмотрению). Опросный лист: 1.■ Каковы, на Ваш взгляд, недостатки предложенного нами в настоящем издании авторского определения понятия «публичночастное партнерство» (§ 1.1)? ____________________________________________________________ ____________________________________________________________ ____________________________________________________________ ____________________________________________________________
488
2.▲ На Ваш взгляд, в сущностно-оценочном плане государственно-частное партнерство – это: а) действительно эффективный механизм реализации публичных интересов, который должен применяться максимально широко; б) зачастую эффективный механизм реализации публичных интересов, который должен применяться очень осторожно, в избирательных случаях; в) скрытая форма государственного долга и вынужденная для публичных властей мера в условиях финансового кризиса; г) «риторическая уловка», призванная замаскировать изощренный способ перевода государственных ресурсов частным хозяйствующим субъектам.
3. Какова, на Ваш взгляд, в современных социальноэкономических условиях средневзвешенная социальная полезность государственно-частного партнерства для Российской Федерации? (Прошу, оцените по 10-балльной шкале – от 1 (минимальный уровень полезности) до 10 (максимальный уровень). _________ 4. Какие из обозначенных в разделе § 4.1 настоящего издания достоинств государственно-частного партнерства Вы считаете наиболее существенными? (Прошу, расставьте номера пунктов, под которыми такие достоинства указаны в вышеозначенном разделе, начав с самых важных и идя далее по убыванию важности). ____________________________________________________________ ____________________________________________________________ 5. Какие из обозначенных в разделе § 4.2 настоящего издания недостатков государственно-частного партнерства Вы считаете наиболее существенными? (Прошу, расставьте номера пунктов, под которыми такие недостатки указаны в вышеозначенном разделе, начав с самых важных и идя далее по убыванию важности). ____________________________________________________________ ____________________________________________________________
489
6.■ Какие в разделе § 4.1 настоящего издания существенные достоинства государственно-частного партнерства оказались неуказанными? ____________________________________________________________ ____________________________________________________________ ____________________________________________________________ ____________________________________________________________ ____________________________________________________________ ____________________________________________________________
7.■ Какие в разделе § 4.2 настоящего издания существенные недостатки государственно-частного партнерства оказались неуказанными? ____________________________________________________________ ____________________________________________________________ ____________________________________________________________ ____________________________________________________________ ____________________________________________________________ ____________________________________________________________
8.● Считаете ли Вы актуальным принятие Федерального закона о государственно-частном партнерстве в Российской Федерации? Да / Нет
9.■ Если на вопрос 8 Вы ответили «да», то почему? ____________________________________________________________ ____________________________________________________________ ____________________________________________________________ ____________________________________________________________
490
10.▲ Если на вопрос 8 Вы ответили «да», то что это должен быть за акт? а) федеральный закон, дифференцированно регулирующий применение государственно-частного партнерства в некоторых отдельных сферах экономики, например, в сфере транспорта; б) федеральный закон, унифицированно регулирующий применение государственно-частного партнерства во всех сферах экономики; в)■ другое: ____________________________________________________________ ____________________________________________________________ ____________________________________________________________ ____________________________________________________________
11.■ Если на вопрос 8 Вы ответили «нет», то почему? ____________________________________________________________ ____________________________________________________________ ____________________________________________________________ ____________________________________________________________ ____________________________________________________________ ____________________________________________________________
12.■ Какие из обозначенных в § 2.26 настоящего издания модели государственно-частного партнерства наиболее подходят для условий Российской Федерации (BOT, BOOT, BBO, BOO, BLOT, DBFO, DBFT, DBF, DBO, DBOOT и т.д.)? ____________________________________________________________ ____________________________________________________________ ____________________________________________________________ ____________________________________________________________
491
13.■ Каких сегментов правового обеспечения государственночастного партнерства не хватает в законодательстве Российской Федерации (на таком же уровне детализации, как концессионные отношения)? ____________________________________________________________ ____________________________________________________________ ____________________________________________________________ ____________________________________________________________ ____________________________________________________________ ____________________________________________________________
14.■ Какие недостатки, в том числе правовые пробелы, действующего законодательства Российской Федерации являются наиболее существенными сдержками дальнейшего развития государственно-частного партнерства в России? ____________________________________________________________ ____________________________________________________________ ____________________________________________________________ ____________________________________________________________ ____________________________________________________________ ____________________________________________________________
С большим уважением и надеждой на Вашу помощь, Сазонов Всеволод Евгеньевич, председатель коллегии адвокатов «Сазонов, Маркин и партнеры», кандидат юридических наук, член Экспертного совета Комитета Государственной Думы по вопросам собственности.
492
Научное издание
Сазонов Всеволод Евгеньевич
Государственно-частное партнерство: гражданско-правовые, административно-правовые и финансово-правовые аспекты Научная монография
Издается в авторской редакции
Подписано в печать 15.09.2012. Формат 60х90/16 Гарнитура «Arial». Бумага офсетная № 1. Усл. печ. л. 30,5. Тираж 1000 экз. Заказ № 3897. Отпечатано в цифровой типографии «Буки Веди» на оборудовании Konica Minolta ООО «Ваш полиграфический партнер» ул. Ильменский пр-д, д. 1, корп. 6 Тел.: 8-495-926-63-96, www.bukivedi.com,
[email protected] 