Проблемы управления образовательным учреждением (организацией) и перспективы их разрешения средствами закона

Журнал «Право и образование» (№ 2, 2006 год) http://www.lexed.ru/pravo/journ/ Проблемы управления образовательным учреждением (организацией) и перспективы их разрешения средствами закона А.В.Артюхов, доктор социологических наук В современном мире образование является одним из основных механизмов прогресса, как научно-технического, так и социального. Приведу выдержку из Послания Президента 2004 года: «Сегодня - чтобы в непростых условиях глобальной конкуренции занимать ведущие позиции - мы должны расти быстрее, чем остальной мир. Должны опережать другие страны и в темпах роста, и в качестве товаров и услуг, и в уровне образования, науки, культуры. Это - вопрос нашего экономического выживания, вопрос достойного места России в изменившихся международных условиях». Поэтому интерес к деятельности образовательных учреждений, требования к их работе в последние годы резко возросли. Причем, не только со стороны государства, но, в первую очередь, со стороны граждан. И это понятно, так как уровень образования, профессиональная компетентность во многом определяют благополучие личности, его социальный статус. К сожалению, следует констатировать нарастающее в обществе недовольство результатами работы отечественной системы образования. Эта проблема комплексная, имеет многоаспектный характер, об этом можно много говорить, можно приводить много достаточно весомых аргументов о причинах, но все ощутимее и рельефнее на фоне некоторых позитивных изменений в системе образования встает проблема совершенствования управления непосредственно на уровне образовательного учреждения. Эффективность системы образования определяется как суммарная результативность работы каждого образовательного учреждения (организации), входящего в систему. К большому сожалению вот эта результативность, которая измеряется целой гаммой показателей, у образовательных учреждений нередко чрезвычайно различна. Наиболее ярко такую «неравномерность» работы можно отследить на качестве образования, полученного выпускниками. Например, почему дипломы одного вуза котируются на рынке труда, а на дипломы другого вуза работодатель смотрит с подозрением? В чем же дело? Ведь многие из образовательных учреждений находятся в равных законодательных, экономических, климатических и других условиях, а работают весьма по разному. Нередко мы можем найти только одно объяснение – образовательные учреждения различаются качеством управления. И неслучайно, успех или неуспех деятельности образовательного учреждения мы зачастую связываем с личностью руководителя вуза, ссуза, школы и т.д. И здесь уместно сказать об

управлении человеческими ресурсами, которое, по существу, является основным вектором управления в образовательном учреждении. Нельзя не согласиться с мнением Рэндел С. Шулер: «В настоящее время, более чем когда-либо раньше, признается, что управление человеческими ресурсами является решающим фактором для выживания и успеха организации». Поэтому именно от того, как решает руководитель образовательного учреждения основные четыре задачи управления человеческими ресурсами (привлечение необходимых работников, сохранение нужных работников, мотивация работников, их переобучение) во многом зависят результативность работы образовательного учреждения. Неслучайно, проведенные Институтом управления образованием социологические исследования на муниципальном уровне по проблемам образования показали, что наибольшие возможности для развития муниципальных систем образования имеет совершенствование управления образовательными учреждениями. Только около 3 % респондентов полагали, что управление образовательным учреждением не имеет возможностей повлиять на развитие системы образования, в то время как свыше 22% признали наличие больших возможностей повлиять на ситуацию посредством совершенствования управления образовательным учреждением.. Одновременно каждый третий респондент называл одним из основных сдерживающих факторов развития образовательного учреждения недостаточную квалификацию руководителей и педагогических кадров, консерватизм руководителя учреждения или нехватку времени у руководства учреждения заниматься вопросами развития образовательного учреждения. Сегодня положением дел в образовании, в том числе его управлением недовольно большинство категорий лиц, причастных к этой отрасли. Если посмотреть на управление с точки зрения участников образовательного процесса, то мы увидим здесь разнополярные мнения и взгляды. С точки зрения обучающихся и их родителей, управление большинства образовательных учреждений не обеспечивает необходимой защиты интересов обучающихся и их семей. Назову только некоторые, наиболее часто встречающиеся претензии к управлению образовательным учреждением. а) Не обеспечивается необходимое качество обучения. Приведу выдержку из газеты: «Недавно Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки проверила работу 125 вузов и филиалов в Ставрополье, Самарской и Тюменской областях. Вывод неутешительный: только 27 учебных заведений обеспечивают должное качество образования». Одновременно выпускники общеобразовательной школы для поступления в вуз должны нанимать репетиторов или посещать подготовительные курсы, что создает перегрузки для обучающихся и требует серьезных материальных затрат от семей, в том числе и затрат на взятки, которые являются признаком отсутствия профессионального управления в образовательном учреждении.

А выпускники профессиональных учебных заведений во многих случаях не могут найти работу из-за профессиональной некомпетентности и вынуждены начинать трудовую деятельность с переподготовки. «Из полутора миллионов выпускников, ежегодно выходящих из своих альмаматер с дипломом о высшем образовании, только 700 тысяч способны конкурировать на рынке труда» (данные из газеты). Не обеспечивается защита права граждан на образование. В первую очередь, речь идет о бесплатности образования. Сегодня обучающиеся или их родители в большинстве образовательных учреждений вынуждены в той или иной мере финансировать процесс обучения. Например, по данным Высшей школы экономики, в 2003-2004 учебном году на дошкольное образование осуществляли расходы большинство семей, имеющих детей дошкольного возраста. Только 13 % семей на эти цели не имели затрат. При этом 17 % семей (а в Москве около 24%) были вынуждены нести затраты для обеспечения поступления детей в дошкольные образовательные учреждения. То есть, «вступительный» взнос или его нередко называют «спонсорским» становится привычным делом. Более того, нередко спонсорство сопровождается и подарком. Одновременно получило распространение взимание с родителей взносов на коллективные подарки персоналу к праздникам. Оплачиваются дополнительные занятия или «особое» отношение к ребенку и т.д. Как следствие, непосещение ребенком детского дошкольного учреждения нередко объясняется отсутствием средств для оплаты обучения. Если взять общеобразовательную школу, то здесь наблюдается аналогичная картина. В частности, около 80 % семей делают взносы в фонд класса, школы, на ремонт, охрану и т.д. Не говоря о процедуре поступления в вуз, 7,3 % студентов вузов и 17,4 % студентов ссузов делают взносы в фонды своих образовательных учреждений, и, соответственно 38 и 52 % студентов делали траты на подарки преподавателям к праздникам. Таким образом, «серые» взносы не только увеличивают расходы семей на образование, но, в первую очередь, разрушают педагогические отношения между преподавателями и обучающимися, снижают качество обучения, создают атмосферу подозрительности и недоверия, позволяют говорить о мздоимстве и коррупции в системе образования. Обучающиеся и родители не удовлетворены своим участием в управлении образовательным учреждением. Несмотря на провозглашенный принцип государственно-общественного характера управления в области образования фактически самоуправление до сих пор в отечественной системе управления не развито. В своем большинстве роль общественных органов образовательных учреждений, в которых участвуют обучающиеся или их родители, ограничивается мероприятиями, проводимыми вне учебного процесса, а в последние годы занимаются вопросами финансового обеспечения функционирования школ и детских садов, в первую очередь, за счет средств родителей. Педагогические работники к «прорехам» управления относят «неумение» руководителей обеспечить им необходимый социальный статус,

условия для работы, возможность повысить квалификацию, создать творческую обстановку в коллективе, обстановку поиска, умело внедрить инновации. Конечно, на первом месте стоит проблема заработной платы. Претензии обоснованные. Так, в марте этого года средняя месячная заработная плата в области образования была самой низкой из всех групп видов экономической деятельности и составила 5189 рублей. Этот 64 % от общероссийского уровня средней заработной платы, 53 % от уровня заработной платы в группе государственного управления, обеспечения военной безопасности и обязательного социального обеспечения и 22 % от заработной платы в сфере финансовой деятельности. Цифры красноречивые. Но возникает вопрос, а что может сделать руководитель государственного или муниципального образовательного учреждения? Самая простая, но не лучшая позиция – это констатирующая позиция – сколько дали, столько и поделили. А ведь поиск выхода из трудного положения - это обязанность управленцев, ибо управление – это процесс планирования, организации, контроля и, особенно подчеркиваю, мотивации для достижения целей, поставленных перед образовательным учреждением. Практика показывает, что и при нынешних ограниченных ресурсах, можно повысить заработную плату. Например, в Тюменской области коллективы многих профессиональных учебных заведений используя предоставленную самостоятельность научились зарабатывать деньги, в том числе и для повышения заработной платы. Или другой пример, в этом году в Тюменской области целый ряд дошкольных образовательных учреждений изменили свою организационно-правовую форму и сразу же получили новые хозяйственно-финансовые возможности. Руководители образовательных учреждений оценивают возможности управления весьма сдержано. Как жесткие ограничители управленческой деятельности называются: невозможность привлечь на работу лучших представителей общества и молодежь из-за низкой заработной платы; невозможность экономически стимулировать работников, если нет достаточных внебюджетных источников; финансовые возможности не позволяют создать необходимую учебную базу, в то же время финансовая самостоятельность подменена казначейством и агентством по имуществу, а также целым рядом условностей (о некоторых говорилось выше); академическая свобода ограничена стандартами, аттестацией и аккредитацией; отсутствие для профессиональных образовательных учреждений узаконенного партнерства между профессиональным образовательным учреждением и работодателем. Работодатели оценивают управленческую деятельность по эффективности, выраженной в двух показателях: сколько человек пришло на производство и насколько они профессионально компетентны. Я не буду приводить проценты выпускников педагогических или медицинских вузов

пришедших работать по направлению, он весьма мал, не буду говорить о том что многие выпускники придя на производство вынуждены переучиваться. Так, по экспертной оценке 40 % выпускников ПУ не получают минимально необходимой на рынке профессиональной квалификации. Есть другая цифра, которая дает оценку практикоориентированности нашей профессиональной школы. По оценке экспертов организации сегодня тратят на переподготовку и повышение квалификации более 400 млрд. рублей в год. Это немного ниже всех бюджетных затрат в Российской Федерации на образование. С одной стороны надо приветствовать вложение фирмами средств на обучение персонала, если бы речь не шла во многих случаях о ликвидации «образовательного» брака. В то же время потребители образовательных услуг – работодатели не участвуют в выработке программ и создании условий для образовательного процесса. Налоговое законодательство не стимулирует участие работодателей, в том числе и в управлении образовательными учреждениями. Если проанализировать документы Правительства Российской Федерации, Минобрнауки России, Федерального агентства и высказывания их руководителей, то ясно, что они и сами недовольны сложившейся ситуацией. Управление образовательными учреждениями неэффективно, несамостоятельно и требует постоянного патерналистского к себе отношения. Существующая система образования неэффективно использует до 25 % бюджетных средств и до 49 % средств семей, что является прямым следствием неудовлетворительного управления. Пример. Численность студентов на преподавателя в высшем и послевузовском профессиональном образовании составляет в России 12 человек, а в Бельгии, 18,7, США – 17,1, а Италии – 23,1. В чем дело? Представляется, что в основе такого резкого различия лежит уровень управления образовательным учреждением. Здесь надо признать, что качество управления образовательным учреждением сегодня в основном отдано на откуп руководителю образовательного учреждения. Закон фактически не устанавливает даже минимальных рамок качества управления образованием. По существу, мы в этом вопросе живем в идеологии прошедшего социализма. Все вышеприведенное позволяет сделать вывод о недостаточном нормативном правовом регулировании отношений в области управления образовательным учреждением. Давно назрела необходимость внесения изменений в действующее законодательство по проблемам управления образовательным учреждением. Признать сложившуюся ситуацию невозможно. Надо более эффективно заниматься совершенствованием законодательства на федеральном уровне, в первую очередь, в плане детализации некоторых норм. Что мы имеем сегодня в федеральном законодательстве, с точки зрения регулирования отношений при управлении образовательным учреждением? Фактически – это Закон Российской Федерации «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном

образовании». Именно эти законодательные акты закладывают основу правового регулирования управления образовательным учреждением. В первом из названных законов имеются две самостоятельные статьи, посвященные непосредственно управлению образовательным учреждением. Это статья 35 «Управление государственным и муниципальным образовательным учреждениями» и статья 36 «Управление негосударственным образовательным учреждением». Надо сказать, что положений этих статей весьма скудны и регулируют только меньшую часть положений, которые возникают при управлении. Особенности законодательного регулирования управления высшими учебными заведениями установлены статьей 12 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Очень тонкие вопросы в управлении, в том числе сочетания самоуправления и единоначалия не раскрываются в этих законах. И видимо неслучайно в газете «Поиск» появилась большая статья депутата Государственной Думы Ю.Г. Назмеева на эту тему. Статья затрагивает серьезный вопрос – как ограничить власть ректоров? Сейчас, по мнению автора, наступил другой период и надо развивать демократические принципы управления университетами, принципы автономизации университетов и, как вариант, предлагается помимо ученого совета, попечительского совета создать управляющий совет, в который может входить от 7 до 24 человек, в который будут избираться наиболее авторитетные профессора данного вуза во главе с президентом, а ректору отводится роль менеджера для оперативного управления вузом с соответствующими полномочиями. В статье приводится цифра внебюджетных средств, которые заработали вузы на планом образовании – это около 60 млрд. рублей. Но только малая часть идет на доплату ППС, а 25 % относится к плохо контролируемым направлениям расходов. На капитальной строительство и приобретения оборудования используется только 3-4%. То-есть, цифры очень убедительные. Вывод: необходимо развивать демократические принципы в управлении университетами, в том числе создание авторитетных управляющих советов, которые возьмут на себя разработку стратегическинормативных функций и контрольных функций. Эта идея заслуживает всестороннего обсуждения. Еще раз хочу подчеркнуть неэффективную систему самоуправления в образовательных учреждениях. Все эти органы, в большинстве случаев, весь совет является непосредственными подчиненными руководителя и говорить о реальном контроле за администрацией вуза не приходится. Общение с преподавателями показывает, что очень многие настроены против своих ректоров, они подозревают их в том, что они расходуют на себя и ближайшее окружение большие суммы, чем надо бы, а преподавателям остаются очень скромные доплаты от договорной деятельности. Это не может нас не волновать. Надо принимать меры для демократизации управления образовательными учреждениями. Речь идет о создании системы организации управления образовательным учреждением.

Организационно-правовые формы образовательных организаций, которые предложены Министерством, вызвали бурное обсуждение и все знают о критической оценке Российским союзом ректоров многих положений соответствующих законопроектов и для этого есть основания. В тоже время мы должны понимать, нынешняя ситуация в системе образования не соответствует той ситуации, которая была 10 – 15 лет назад. Очевидно, что появились новые структуры, которые занимаются образовательной деятельностью, появились новые обстоятельства (Болонский процесс и т.д.) на которые система образования и управление образованием должны реагировать. Система образования не статична и должна адаптироваться к существующим реалиям. Поэтому здесь также надо вносить изменения в законодательство. Например, в Тюменской области, не дожидаясь федерального законодательства, десятки и сотни дошкольных учреждений перешли в статус автономных некоммерческих организаций. Цель – повышение качества образования и повышение заработной платы педагога, что является актуальнейшей проблемой и является одним из основных моментов в развитии образования.