Экономика природопользования

^ ^ ^ ^

А. А. Е- Б .

ч

^

г

( с а Н в - л ш к л

Голуб

Струкова

Рецензент: проф. ЛЛЛюбнмов Данное издание представляет собой авторскую работу, подготовленную в рамках программы «Обновление гуманитарного образования в России», которая осуществляется Комитетом по высшему образованию России и Международным фондом «Культурная инициатива». Спонсором программы является известный американский предприниматель и общественный деятель Джордж Сорос. Стратегический комитет программы: Владимир Кмнелев, Владимир Шадркков, Валерий Меськов, Теодор Шанин, Дэн Дэвидсон, Виктор Га личин

Г 62

Голуб А.А., Струкова Е.Б. Экономика природопользования. — М.: Аспект Пресс, 1995.—188 е.— (Программа: Обновление гушнит. образования в России).— ISBN 5-7567-0011-0 Представляемое читателю учебное пособие посвящено вопросам управления охраной природы, создания механизмов рационального использования природных ресурсов. Авторы — известные ученые — неходили из необходимости дать студентам систему фундаментальных знаний по экономике природопользования. Для студентов, преподавателей вузов и всех, интересующихся вопросами охраны жизненного пространства, в котором мы живем.

1502000000-014 06И(03)—95 ISBN 5—7567—0011—0

ш

ББХ 65.9(2)23

© Голуб А.А., Струкова Е.Б., 1995

ПРЕДИСЛОВИЕ Данное учебное пособие — попытка представить материал по экономике природопользования, на базе микро- и макроэкономического анализа. В нем мало описательного материала. Все или почти все положении доказываются или иллюстрируются теоретически. Пособие дает представление о том» как должен быть построен механизм управления охраной природы и использования естественных ресурсов. Практические вопросы рассматриваются лишь в качестве иллюстрации. Наш подход заключается в том, что в первую очередь нужно дать систему фундаментальных анязшй по экономике природопользования. Только опираясь на прочную теоретическую базу, можно говорить о конкретных инструментах управления, понимая» в чем их суть и каковы их возможности и ограничения. Стиль изложения материала мы постарались максимально приблизить к западным стандартам. В то же время при выборе формы изложения мы учитывали российскую специфику, чтобы сделать материал доступным для широкой аудитории. Конечно» нам было бы желательно, чтобы читатели знали основы высшей Математики» но это не является ультимативным условием. Основной упор нами делался на графики» которых в учебнике около сотни» а их при желании несложно понять. В конце концов, те, кто изучит курс экономики природопользования по предлагаемому пособию, получат стартовый импульс знаний и сможет обратиться затем к вопросам практики либо углубить свои теоретические знания, пользуясь западными учебниками, которые после нашего курса покажутся вполне доступными. В целом курс базируется на двух фундаментальных понятиях: внешние (или экстернальные) издержки, возникающие вследствие загрязнения окружающей среды, и рента, представляющая собой доход, данный природой, а также потому, что ресурс использовался первым, или потому, что получен от лучших природных ресурсов. Вокруг этих понятий развивается изложение экономических аспектов природопользования.

Сначала мы рассматриваем издержки, которые возникают в обществе из-за деятельности, оказывающей вредное воздействие на природу. Затем ставим вопрос о том, кто несет ответственность за издержки и каким образом она распределена в обществе. Конечно, следующей проблемой является вопрос о том, как сделать эти издержки меньше. И, наконец, как сделать так, чтобы каждый учитывал эти издержки, принимая решение о том или ином виде деятельности. Экономика охраны окружающей среды вовсе не сводится к тому, чтобы строить природоохранную деятельность, исходя только из экономической выгоды. Природная среда — самостоятельная ценность, и общество, особенно то, которое имеет определенный уровень развития, готово платить за это. Мы рассматриваем побудительные мотивы и демонстрируем побуждения, формирующие природоохранную стратегию общества. Если стратегия сформирована, то возникает вопрос о ее реализации. Для этого нужно сделать внешние издержки загрязнения внутренними для фирмы, ответственной за загрязнения. В учеб* ном пособии рассматриваются основы формирования механизма природоохранной деятельности. Сначала такие инструменты, как плата за загрязнение, налоги, торговля правами на загрязнение, рассматриваются самостоятельно, а затем — в контексте экономического механизма в целом. Читатель может увидеть сходство и различие в логике применения различных инструментов, для чего удобнее использовать один, для чего другой. Здесь же дан материал о том, как сейчас построен механизм управления природоохранной деятельностью в нашей стране. Завершает пособие анализ применения различных методов природопользования для решения, глобальных экономических проблем, так как именно здесь имеются наибольшие возможности использования рыночных инструментов. Итак, книга позволяет получить систематические знания об экономике природопользования и охране окружающей среды. Эти знания потом могут быть применены в практической работе или быть базой для изучения хорошо разработанных на Западе курсов экономики природопользования.

Глава

первая

ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ИЗДЕРЖКИ ПРОИЗВОДСТВА И ПУТИ ИХ СОКРАЩЕНИЯ Любая производственная деятельность обязательно связана с воздействием на окружающую среду. Вопрос лишь в том, что такое воздействие может быть большим или меньшим. Наряду с тем, что производство различных товаров приводит к неодинаковому загрязнению, сами масштабы вредного воздействия могут быть сокращены, если производитель предпринимает какие-то меры по борьбе с ним. С точки зрения экономики в целом данный производственный процесс приводит к возникновению издержек двух видов: с одной стороны, это экономический ущерб, вызываемый выбросами вредных веществ в окружающую среду, с другой — издержки предотвращения загрязнения, т. е. затраты на реализацию природоохранных мероприятий. Экономя на природоохранных затратах, мы терпим убытки из-за того, что природная среда стала хуже. Предотвращая ущерб, мы несем затраты по природоохранной деятельности. Две составляющие издержек, таким образом, взаимозаменяют или взаимодополняют друг друга. С точки зрения экономиста необходимо научиться отвечать на вопрос, каково рациональное соотношение двух видов затрат. Именно эту проблему мы и поднимаем в данной главе. Сначала рассмотрим природоохранные издержки, затем экономический ущерб от загрязнения окружающей среды. Зная, как определять эти две составляющие экологических издержек, мы определим их относительное соотношение, а потом рассмотрим экологическую составляющую как элемент затрат на производство.

1. ЗАТРАТЫ НА ПРОИЗВОДСТВЕННЫЕ МЕРОПРИЯТИЯ Если мы знаем, сколько отходов образуется в результате производственного процесса и какая их доля обезвреживается, то нам несложно определить количество вредных примесей, попавших в окружающую среду. Конечно, обезвреживание отходов достается нам небесплатно. За каждую тонну предотвращенных выбросов придется платить. При этом, чем выше будет степень очистки, тем больше будут затраты. Таблица Объем обезвреживаемых отходов, т Суммарные затраты, тыс. руб.

I

2

3

4

5

12

25

50

5

6

7

8

1 10

9

100 200 350 550 800

-

Рассмотрим пример. Предположим, что в результате производственного процесса образуется 10 т отходов. В табл. 1 приведены данные о затратах по их улавливанию и обезвреживанию. В последней графе таблицы стоит прочерк. Опыт показывает, что обезвреживание выбросов до куля, как правило, технически невозможно. Поэтому считается, что затраты на такую очистку выбросов равны бесконечности. Хотя, рассуждая более широко, можно себе представить, что выбросы прекращаются в том случае, когда предприятие-загрязнитель перестает существовать. Для России, между прочим, в настоящее время это далеко не самая плохая альтернатива в борьбе с загрязнением. Так вот, в подобном случае необходимо подсчитать все издержки, связанные с затратами предприятия, начиная от потерь выпускаемой продукции до издержек по трудоустройству работников закрывшегося предприятия. По крайней мере здесь мы не будем рассматривать проблему столь глубоко и ограничимся констатацией факта, что такая очистка выбросов стоит очень дорого и называть цену бессмысленно. Анализируя данные табл. 1, мы видим, что стоимость очистки растет непропорционально быстро с увеличением объема обезвреживаемых отходов. Каждая дополнительная тонна выбросов обходится все дороже и дороже. Дополнительные (или приростные) издержки на утилизацию выбросов возрастают. Таблица Объем улавливаемых выбросов, т Дополнительные (приростные издержки), тыс. руб.

1

2

3

4

5

5

7

13

25

50

6

7

8

9

100 150 200 250

2 10 -

Из табл. 2. видно, что первая тонна выбросов обходится нам в 5 тыс. руб, вторая несколько дороже: за ее обезвреживание следует уплатить уже 7 тыс. руб. (а за две тонны вместе 12 тыс.). В среднем каждая тонна обходится в 6 тыс. руб. Чтобы сократить выбросы еще на одну тонну мы затрачиваем еще 13 тыс. руб. При этом возрастут как общие издержки (они составят 25 тыс. руб.), так и средние (8,3 тыс. руб.). На рис. 1.1 изображена кривая предельных природоохранных затрат.

Рис. 1.1 Обозначения: W— это объем вредных веществ, образовавшихся в процессе производства; X — объем улавливаемых примесей; V — объем выбросов.

На рис. 1.1 Х + V = W — балансовое соотношение, которое обозначает, что выбросы в сумме с уловленными примесями должны соответствовать объему образовавшихся отходов. Вели выбросы составляют Vй, то объем уловленных примесей будет равен X П р и этом предельные затраты равняются Z(x°), а суммарные издержки на природоохранную деятельность равны площади S. Достаточно часто рис. 1.1 изображают иначе (см. рис. 1.2). Отличие в том, что на рис. 1.1 объем обезвреженных примесей, характеризуемый переменной X, возрастает справа налево. Обычно же все должно быть наоборот. В зависимости от того, как нам это удобней, мы будем использовать либо рис. 1.1, либо рис. 1.2. По сути дела никаких принципиальных отличий между ними нет.

Рк

Рис. 1.2 Обозначения: X — объем улавливаемых примесей.

Технологии «конца трубы* и малоотходные технологии. До сих пор мы особенно не задумывались, о каких природоохранных технологиях идет речь. На самом деле неявно подразумевались так называемые технологии «конца трубы». Они соответствуют следующей схеме очистного процесса (рис. 1.3).

Рис. 1.3 Процесс очистки вредных выбросов как бы вынесен за пределы основного производства, и сама природоохранная технология является как бы довеском к основному производству, например, если речь идет об электростанции, где сжигается уголь, содержащий серу. Типичный пример технологии конца трубы — установка скруббера. В образующихся примесях в процессе сжигания угля наряду с другими содержатся окислы серы. Их присутствие в атмосфере приводит к кислотным дождям, которые в свою очередь оказывают вредное воздействие на растения, животных, сооружения и т. п. Наиболее простой путь — установить специаль-

ные фильтры и. чистить отходящие газы от окиси серы. Именно это и позволяют сделать скрубберы. С увеличением процента очистки затраты возрастают, при приближении к 100% отметке они, можно сказать, уходят в бесконечность. Полная очистка отходящих газов по такой технологии невозможна. Какие имеются альтернативы? Одна из них — попытаться очистить уголь еще до того, как он попадет в топку. Понижение зольности углей и сокращение процента содержания в них серы способствует в конечном итоге снижению вредных примесей в выбросах. Подобный подход принципиально отличается от предыдущего, но страдает теми же недостатками. Невозможно осуществить полную очистку таким образом, данная альтернатива также не выход из положения. Как же все-таки избавиться от выбросов оксида серы совсем, при этом воспользовавшись технологией, экологически приемлемой? Для этого от технологий «конца трубы» необходимо перейти к малоотходным технологиям, т. е. перейти к преобразованию самого процесса выработки энергии. Переход с угля на газ во многом решит эту проблему. Еще более кардинальный способ — использование энергии ветра. Другой пример: добыча комплексных руд. Если, допустим, в руде содержатся компоненты А и а добывающее и перерабатывающее предприятия нацелены на извлечение компоненты А. В таком случае компонента В попадает в отвалы и явится загрязнителем окружающей среды. Использование технологии «конца трубы» означает, что мы будем пытаться каким-то образом бороться с компонентой В — либо займемся ее захоронением, либо организуем утилизацию. Технологическую схему см. на рис. 1.4.

Рис. 1.4 После извлечения компоненты А мы имеем две возможности (обе представлены на рис. 1.4): захоронить отвалы или их переработать. После извлечения компоненты 2? пустая порода подлежит захоронению или использованию, например, в строительстве. Альтернативой подхода, представленного на рис. 1.3, является комплексная переработка природного сырья. В этом случае меняется весь технологический процесс. Схематично он представлен на рис. 1.5.

Рис. 1.5 Проблема с комплексными или малоотходными (малоотходными они называются потому, что образующиеся в конце процесса отходы не представляют существенного вреда для природы) технологиями заключается в том, что здесь трудно подсчитать издержки на охрану окружающей природной среды как таковые. Невозможно расчленить производственный процесс и определить, где затраты на производство, а где — на охрану природы. Конечно, утилизация компоненты В означает снижение нагрузки на природу, но в то же время предприятие производит дополнительную продукцию, в которой оно заинтересовано. Теория не может дать ответ на вопрос, какую долю издержек считать природоохранными. С точки зрения практики определение величины природоохранных издержек — задача сама по себе не совсем простая и, хотя она существенно проще, чем оценка ущерба, тем не менее возникает ряд непростых вопросов. Например, замена технологии, с одной стороны, может улучшить экологические показатели предприятия, с другой — ее применение может быть сопряжено с получением дополнительной прибыли. Как в этом случае определить, какие именно затраты могут быть квалифицированы в качестве природоохранных? Например, получение продукции из уловленных вредных примесей может приносить дополнительный экономический эффект. Обезвреживание выбросов S0 2 полезно не только с точки зрения охраны природы. Обычно в процессе их обезвреживания производится серная кислота, которую можно продавать и получать при этом доход. Казалось бы, вопрос о вычленении природоохранных издержек в чистом виде не столь важен. Предприниматель, решая осуществить инвестиции, принимает во внимание все экономические характеристики. Позитивные экологические результаты выгодны ему, так как он сэкономит на плате за загрязнение или на штрафах за экологические нарушения. Если из уловленных примесей он получил дополнительную продукцию, продал ее, то это тоже доход. Все доходы он суммирует и ему безразлично, какая именно часть издержек принесла тот или иной доход. Мероприятие комплексное и поэтому неделимое. Однако иногда все же приходится вычленять природоохранные издержки в чистом виде. В развитых странах предприниматели, осуществляющие природоохранные инвестиции, пользуются налоговыми льготами. Поэто-

му они должны доказать, что именно данная сумма израсходована ими на охрану природы. Несмотря на подобные оговорки, мы тем не менее в теории будем и дальше использовать категорию «природоохранные издержки», тем более, что наряду с приведенными выше примерами есть и другие, когда можно точно сказать, сколько денег истрачено на чисто природоохранные нужды. Будем помнить, что все попытки вычленить природоохранную составляющую искусственные, а значит условные. Условность подобных расчетов не означает, что ими не надо заниматься. Если, например, для природоохранных затрат предусмотрены налоговые льготы, то необходимо иметь методику, однозначно дающую ответ на вопрос, какая часть затрат имеет налоговые льготы. Процедура определения этой части издержек явится результатом компромисса налоговой службы с промышленностью и вряд ли будет иметь под собой научную основу.

Выводы 1. Говоря о природоохранных издержках, необходимо различать следующие категории: а) общие или суммарные издержки, характеризующие размеры средств, затраченных а целом на реализацию природоохранного мероприятия; б) средние издержки, получаемые делением суммарных затрат на объем предотвращенного загрязнения (объема уловленных примесей). Они показывают, с к о л ь к о мы должны в среднем затрачивать средств, чтобы уловить 1 т загрязнения; ' в) предельные природоохранные издержки. Они определяются как приростная величина и характеризуют дополнительные затраты, которые мы израсходуем на обезвреживание дополнительной тонны выбросов. 2. Существует два основных типа природоохранных технологий: л конца грубы» и комплексные или малоотходные. Первые являются как бы «довеском» к основному процессу. Использование вторых подразумевает коренное изменение технологии, используемой в основном производственном процессе.

2. УЩЕРБ ОТ ЗАГРЯЗНЕНИЯ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ Под экономическим ущербом от загрязнения окружающей среды понимается денежная оценка негативных изменений основных свойств окружающей среды под воздействием загрязнения. Имеется в виду самый широкий спектр последствий — от ухудшения здоровья человека, вынужденного дышать грязным воздухом, и пить воду, содержащую вредные примеси, до убыт-

ков, вызванных ускорением коррозии металлов, снижением продуктивности сельхозугодий, гибелью рыбы в водоемах и т. п. Наблюдая взаимосвязь между загрязнением окружающей среды и убытками, причиняемыми человеку и его деятельности, возникает желание количественной оценки этих потерь в универсальном виде. Это нужно для того, чтобы дальше можно было их соизмерять с другими затратами и потерями, в том числе и с затратами на предотвращение загрязнения. Идея состоит в том, что, зная объемы выбросов V, мы хотим подсчитать все убытки, вызванные этими выбросами. Иными словами, мы хотим рассчитать сумму U = UX{V) + V2{V) +,...,+ Un(V), где U — денежная оценка ущерба, a £/j(K), U2(V),..., Un(V) — величины убытков, возникающих в разных сферах деятельности из-за ухудшения качества окружающей природной среды, явившегося следствием вредных выбросов. Хотя идея оценки ущерба очень проста, значительные трудности вызывает ее практическое воплощение. За основу при измерении ущерба, как правило, берется следующая схема причинно-следственных связей: выбросы вредных примесей из источников их образования — концентрация примесей в атмосфере (водоеме) — натуральный ущерб — экономический ущерб. Первая стадия предполагает анализ объемов и структуры выбросов. Затем для измерения их концентрации проводится расчет рассеивания вредных примесей. Для выбросов в атмосферу, например, учитывается: месторасположение источника, высота трубы» роза ветров, погодные условия, рельеф местности и некоторые другие факторы. Зная концентрацию вредных примесей, можно сделать следующий шаг: оценить натуральное воздействие на окружающую среду и хозяйственную деятельность. Обычно речь идет о следующих видах воздействия: 1) ухудшение качества жизни (включая рост заболеваемости, смертности, ухудшение условий рекреации и т. п.); 2) сокращение сроков службы имущества (основных фондов и т. п.); 3) рост концентрации вредных примесей в воздухе (воде), используемом в производстве; 4) сокращение урожайности в сельском и замедление прироста биомассы в лесном хозяйствах. Эти и некоторые другие факторы учитываются при оценке натурального ущерба. На основе эмпирических данных строятся функциональные зависимости между концентрациями вредных примесей и изменениями натуральных показателей. Следующий шаг: оценка натуральных изменений в денежных' н

измерителях. Ущерб U оценивается по формуле U =

где ы

х, — натуральное изменение /-го фактора, pi — его денежная оценка, т. е. х.р. я Щ К), и характеризует величину убытков, вызванных натуральными изменениями /-го фактора. Механизм возникновения ущерба от загрязнения поясним при помощи рис. 1.6.

Рис. 1.6 Обозначения: I — социально-экономическая система; II — природная среда; III — условия жизнедеятельности; IV— социально-экономические показатели, характеризующие уровень благосостояния; I — выбросы вредных веществ в окружающую среду; 2 — изменение условий жизнедеятельности под воздействием изменения основных свойств окружающей среды; 3 — изменение социально-экономических показателей, характеризующих уровень жизни; 4 — ухудшение условий производства из-за изменения качества окружающей среды; 5 — снижение производственного потенциала как следствие ухудшения уровня жизни.

Производственный процесс и жизнь человека сопряжены с образованием вредных отходов, которые попадают в окружающую природную среду. Из-за этого некоторые свойства природной среды изменяются, что приводит к ухудшению условий жизнедеятельности человека, что, с одной стороны, вызывает снижение уровня жизни, а с другой — уменьшает производственные возможности. Снижение уровня жизни также влечет за собой потери в процессе производства. Сытые, здоровые, хорошо отдохнувшие люди трудятся лучше, чем те, кто вынужден дышать грязным воздухом, пить воду низкого качества, питаться продуктами, зараженными пестицидами. Люди, живущие в неблагоприятных экологических условиях, больше устают, чаще болеют. Взаимное наложение и сочетание рассмотренных выше факторов и приводит к возникновению ущерба. Конечно, мы говорим о некоторых показателях, характеризующих изменение окружающей среды. Естественно, возникает вопрос о точке отсчета. Необходимо знать, каково было исходное состояние окружающей среды и как оно изменилось. Например, если в базовый момент времени значение выбросов было У, а значение социально-экономических показателей U, то при увеличении выбросов на ДКзначение социально-экономических показателей снизилось на Д U. В подобном случае можно сказать, что Д U — это ущерб от выбросов в объеме Д V.

Столь простая в идейном плане схема определения ущерба сопряжена с большими сложностями, котда речь идет о ее реализации на практике. Практическая реализация рассматриваемого метода требует детальной информации об изменении физических характеристик. В каждом конкретном случае должно проводиться специальное исследование. Поэтому внимания заслуживает подход, основанный на упрощенной процедуре, сводящейся к расчету по единой формуле. Такая формула была предложена: я (1)

где т 1 — объем выброса /-го загрязнителя; А, — коэффициент приведения различных примесей к агрегированному виду (к «монозагрязнителю»); G — коэффициент, позволяющий учесть региональные особенности территории, подверженной вредному воздействию; у — денежная оценка единицы выбросов. Идея расчетов по формуле (1) состоит в том, что сначала все вредные примеси, выбрасываемые в атмосферу или сбрасываемые в водоемы, приводились к «монозагрязнителю». Конечно, нельзя складывать напрямую S т свинца и 3 т окиси азота. Их воздействие на окружающую среду и на человека различно. Однако если предположить, что мы знаем, во сколько раз один загрязнитель опаснее другого, то можно придать каждому из них весовые коэффициенты Аг После того как объемные показатели т , умножены на весовые коэффициенты А(, их можно складывать между собой. В итоге получим условную массу выбросов У Д / ц , т. е. некий условный «монозагрязнитель», характеризующий, по мнению авторов данной формулы, общий уровень загрязнения окружающей среды. Затем эта масса выбросов умножается на коэффициент приведения G, в который закладываются особенности определенного региона. Данный коэффициент позволяет учесть реакцию конкретной территории на выбросы вредных веществ. В северных регионах, где способность окружающей среды поглощать вредные примеси невелика, коэффициент G выше, чем там, где природа легче справляется с вредным воздействием. Авторы такого подхода также старались учесть расположенные на территории, подверженной вредному воздействию, леса, сельскохозяйственные угодья, зону рекреации и т. п. Однако ценность этих объектов неравнозначна, кроме того, вред от выбросов ска-

зывается на них неодинаково, соответственно и экономическая оценка ущерба не может быть одинаковой. - Конечно, учесть все факторы трудно: каждая территория сама по себе уникальна, в подобном случае степень детализации коэффициентов G должна быть очень велика. Но тогда единая методика, рассматриваемая как упрощенная процедура оценки ущерба, теряет всякий смысл. Поэтому на практике была составлена таблица, в которой указывались значения коэффициента G для заранее определенного списка типов территорий. Для водных ресурсов, например, коэффициент G указывается для бассейнов рек. Для крупных водных объектов может даваться несколько значений коэффициента G, например, для верхнего и нижнего течений реки. Для оценки ущерба от выбросов в атмосферу определить коэффициент G по этой методике можно, зная два признака: природные особенности и тип территории. Учитывалось четыре вида территорий (экологических систем) и 11 типов объектов, размещенных на этих территориях. Территории курортов, санаториев, заповедников присваивалось наивысшее значение коэффициент о в пастбищам и сенокосам — наименьшее. Позднее перешли к использованию единого коэффициента G, учитывающего все особмкости региона, в том числе и его ассимиляционный потенциал. -' Коэффициенты Ait характеризующие относительную опасндеть вредных выбросов, рассчитываются на основе сравнительною анализа вредного воздействия отдельных загрязняющих веществ. В методике их значения приводятся в таблице. *п Коэффициент у служит для измерения денежной оценки приведенных выбросов. Он используется на последней стадии расчету ущерба. В методике он указан для выбросов в атмосферу и в водные объекты. Значения коэффициента у для атмосферного загрязнения и выбросы в водоемы не совпадают. Эти коэффициенту подлежат частым корректировкам, так как они должны отражать все изменения, происходящие в экономике. Весьма проблематичной представляется возможность использовать постоянный коэффициент у в условиях инфляции. Его значение должно корректироваться очень часто. Обсуждавшийся выше метод оценки ущерба от загрязнения окружающей природной среды имеет и сторонников, и противников. Его безусловное преимущество — простота расчетов. Такое преимущество одновременно является и его недостатком — результаты расчетов не слишком точны. Об этом должен помнить каждый, кто хочет воспользоваться данным методом в практических целях. Далее мы будем говорить об ущербе, как о некоторой теоретической абстракции.

Выводы Под экономическим ущербом от загрязнения окружающей природной среды понимается денежная оценка негативных изменений основных природных свойств под воздействием загрязнения. Выбросы вредных веществ приводят к изменению естественных свойств природных объектов. Изменения негативно влияют на условия жизнедеятельности человеках последствия ухудшения которых оцениваются в деньгах. Это и есть ущерб. При измерении ущерба очень важно знать исходное состояние, п о отношению к которому мы определяем изменения окружающей среды.

3. ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ОПТИМУМ ЗАГРЯЗНЕНИЯ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ Основной вопрос экономики охраны окружающей среды: как найти компромисс между экономическим развитием и деятельностью по сохранению окружающей природной среды. Предположим, что мы умеем измерять ущерб, причиняемый антропогенным воздействием (так обычно называют воздействие человеческой деятельности на природную среду). На рис. 1.7 приведем график, характеризующий ущерб, наносимый добавочными порциями загрязнителя, поступающего в окружающую природную среду. Кривая, изображенная на рис. 1.7, называется кривой предельного ущерба. Рассмотрим рис. 1.7. На отрезке от 0 до /никакого ущерба не наблюдается. Это объясняется тем, что окружающая среда имеет возможность ассимилировать (поглощать, перерабатывать) вредные примеси без особого вреда для себя. Но только в определенных масштабах. Если общий объем воздействия не превышает / if характеризует величину ассимиляционной емкости природной среды), то природная среда не меняет свои основные свойства, а значит., и не оказывает воздействия на условия жизнедеятельности людей. Соответственно никакого ущерба в этом случае не ощущается. Как только общая нагрузка на природу превосходит/, начинаются проблемы. Природа меняет свои свойства, что сказывается на условиях жизнедеятельности человека, терпящего неудобства от изменения состояния окружающей среды. Такие неудобства и потери могут быть оценены экономически, т. е. можно определить наносимый ущерб от этих изменений. Как уже говорилось, на рис. 1.7 приведена функция предельного ущерба. Каждая точка ее характеризует тот дополнительный ущерб, который наносится дополнительной порцией загрязнения. Так, предельный ущерб в точке / 2 равен 1Г(/2). U'(f2) — это та дополнительная порция ущерба, возникшая вследствие малого

Рис. 1.7 Обозначения: f — ассимиляционная емкость природной среды; 1 — предельный ущерб от загрязнения окружающей среды.

приращения загрязнения в точке Р ; чтобы определить общий ущерб, необходимо подсчитать площадь фигуры S\ Каждая последующая порция загрязнения приносит все больший ущерб и, наконец, когда превзойдет некоторый предел устойчивости окружающей среды / ' , происходит резкое изменение ее свойств, что выражается в скачкообразном росте ущерба. Непропорциональность воздействия каждой дополнительной порции вредных веществ, поступающих в окружающую среду, объясняется тем, что реакция экосистем на антропогенное воздействие как бы усиливается с каждой дополнительной порцией загрязнителей. В специальной литературе можно встретить много подтверждений существования такой зависимости. Мы же будем относиться к этому как к факту. Кстати, возвращаясь к рассматривавшемуся выше методу количественной оценки ущерба, см. (1), подчеркнем, что данное равенство не принимает во внимание нанесение все большего ущерба при каждой следующей порции вредных выбросов. В этой методике использовалась линейная зависимость между ущербом и выбросами, т. е. общий вид функции ущерба был такой U(V) = aV, где U(V) — ущерб от выбросов вредных примесей в объеме V, а — константа. На рис. 1.8 приведена функция ущерба 1 и функция предельного ущерба 2 для формулы U( V) = aV.

Рис. 1.8 Обозначения: 1 — ущерб от загрязнения окружающей среды; 2 — предельный ущерб от загрязнения окружающей среды.

Рис. 1.9 Обозначения: 1 — ущерб от загрязнения окружающей среды; 2 — предельный ущерб от загрязнения окружающей среды.

Как видно на рис. 1.8, предельный ущерб равен константе а, функция предельного ущерба, изображенная на рис. 1.7, соответствует нелинейной функции ущерба, производная которой не равна константе. Приведем простой пример. Пусть U{V) - У\ тогда д ^ * ^ = 2V; функция предельного ущерба имеет следуюдг щий вид U = 2 К (рис. 1.9). Ущерб можно предотвратить, если вкладывать деньги в охрану природы. На рис. 1.10 представлена функция предельных затрат на очистку вредных выбросов. Pi

Т

V

W

Рис. 1.10 Обозначения: W — объем вредных веществ, образовывающихся в процессе производственной и иной деятельности; х — объем уловленных веществ; V - W-х — объем выбросов; 2 — предельные издержки на предотвращение загрязнения окружающей среды.

Функция предельных издержек также нелинейна. Нелинейна и функция издержек на предотвращение загрязнения Z(x) (на ez(x) рис. 1.10 изображена ее производная У дх Пользуясь тем, что переменные х и V связаны между собой линейно V + х - W, можно перейти огг функции Z(x) к функции dF(V) F{ V). Соответственно можно пользоваться ее производной дУ

В отличие от функции предельного ущерба, возрастающей по V, функция предельных природоохранных затрат убывает по V. Она вообще равна нулю, когда W, т. е. когда выбросы вообще не очищаются и полностью поступают в окружающую среду, зато при V, стремящемся к нулю, предельные затраты возрастают очень быстро, так как каждая дополнительная обезвреживаемая единица вредных примесей обходится все дороже и дороже. Итак, при увеличении выбросов V сокращается х, т. е. эта функция возрастает по х и убывает по V. Если выбросы равны V, а объем уловленных примесей соответственно равен х = W- V, то предельные природоохранные затраты равны Z\ а общие издержки по охране природы равны S: Z{x) = S, или, что тоже самое, Для того чтобы понять, сколько денег целесообразно потратить на охрану окружающей среды, можно на одном и том же рисунке изобразить кривую предельного ущерба и предельных затрат.

Рис. 1.11 Обозначения. 1 — предельный ущерб; 2 — предельные затраты на предотвращение загрязнения окружающей среды

На рисунке 1.11 хорошо видно, что оптимальный объем выбросов V а оптимальный объем улавливания вредных примесей х?. У называется точкой экономического оптимума загрязнения окружающей среды. Она характерна тем, что в ней достигается равенство предельных природоохранных затрат Z\x) предельному

ущербу U\V). Наращивание очистки выше уровня требует таких дополнительных издержек, которые превышают дополнительный полезный результат, заключающийся в снижении ущерба, обеспеченном благодаря уменьшению выбросов. В этом легко убедиться, обратившись к рис. 1.12. Р

1

Рис. 1.12 Бели объем улавливаемых выбросов возрастет на А, то оценка дополнительно предотвращенного ущерба будет равна SY На его предотвращение придется затратить S + S2. В итоге общая разница между полезными результатами (S2) и затратами, обеспечившими достижение этого результата (£, + S2)y будет отрицательной. Потери составляют Sy Таким образом, движение влево от точки Р не оправдано по чисто экономическим критериям. К тем же выводам мы придем, если попытаемся сократить природоохранные затраты. Экономия на вложениях в охрану природы приведет к тому, что возникает дополнительный ущерб, который превысит экономию на затратах. Такое изменение стратегии также не будет выгодно. Проиллюстрируем это на числовом примере. Пусть в результате производственного процесса образуется 100 единиц вредных примесей. Предприятие имеет возможность обезвреживать их и соответственно сократить выбросы вплоть до нуля. Но каждая дополнительная единица обходится все дороже и дороже. Ниже приведены данные о функциях затрат (табл. 3).

Таблица Затраты на улавливание вредных примесей в заданном объеме, Дх) Объем улавливания вредных примесей, х

3

0

5

10

17

25

34

46

60

80 110 200

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90 100

Значения ущерба будут такими (табл. 4). Таблица Ущерб, наносимый выбросами вредных веществ, U(V) Объем выбросов вредных веществ, х

4

0

0

10

25

40

70 100 140 200 270 350

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90 100

На основе приведенных выше данных можно подсчитать предельные природоохранные затраты и предельный ущерб (табл. 5). Таблица Предельные затраты,

30

20

14

12

9

8

7

5

5

0

Предельный ущерб, ^ ^ У ) 0 0 &V Выбросы вредных 0 10 веществ, V Объем улавливания 100 90 выбросов, X

10

15

20

30

30

40

60

70

80

20

30

40

50

60

70

80

90 100

80

70

60

50

40

30

20

10

дх

90

5

0

Как видно из табл. 5, оптимальный объем выбросов V= 30, а оптимальный объем очистки х • 70. При этом общий ущерб, нанесенный окружающей среде, будет равен 25, а общие природоохранные издержки составляют 60. А теперь определим общие затраты, связанные с функционированием предприятия, оказывающего воздействие на окружающую среду. Это будет сумма ущерба и природоохранных издержек. Обозначим подобные общие издержки К~ U(V) + Z(x). Так как Vu х связаны функционально, то V = W - х или х = W - V. Пользуясь этим свойством, можно поступить так, как мы поступали выше,— заменить х на V, тогда получим следующее равенство K{V) = U(V) + F{V). K(V) — это экологические издержки производства. На рис. 1.13 представлена функция К{ V). Точка К0 — ее минимум, является оптимальным значением уровня выбросов, потому что в этой точке общество несет наименьшие издержки.

п

I

^

Рис. 1.13 Обозначения: Х(У) — экологические издержки производства; V0 — минимум экологических издержек производства.
длочт«ниа и чисто экологически* факторы. Поэтому ни в коем Ълрчае нельзя абсолютизировать категорию •экономический опти-

мум загрязнения

окружающей

среды».

4. ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ СОСТАВЛЯЮЩАЯ ИЗДЕРЖЕК ПО ПРОИЗВОДСТВУ ПРОДУКЦИИ Очевидно, что продукция, производимая при помощи технологий, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, обходится обществу дороже, чем аналогичная продукция, произведенная на основе экологически чистых технологий. Рассмотрим рис. 1.15, где представлены кривая спроса на продукцию и кривые предельных затрат на ее производство в Технологическом процессе, предполагающем образование вредных отходов.

Рис. 1.15 Обозначения: Р — цена продукции; С — объем ее потребления (производства); 1 — кривая спроса; 2 — предельные затраты без учета экологических издержек; 3 — предельные затраты с учетом экологических издержек

Если бы экологические издержки (природоохранные затраты в сумме с остаточным ущербом К( V)) были бы равны нулю, то производство и потребление достигло бы уровня С0, а цена составила бы Р°, но с учетом экологических издержек точка равновесия смещается в С1, а цена соответственно в Р 1 . Если рассмотреть издержки по производству данной продукции, то мы увидим, что состоят они из двух составляющих: Р 2 — собственно затраты по производству продукции и Р 1 — Р 2 — экологическая составляющая издержек. Как мы видим, потребитель оплачивает и те, и другие издержки. Для того чтобы лучше разобраться в вопросе учета экологической составляющей в издержках по производству продукции, запишем несложную модель: {PC- 7\Q ~ (U(V) + Z(x))} a C - V-

0,

С £ 0; Vz 0; jc £ 0.

max,

(3) (4) (5)

PC — это доход производителя от реализации продукции. Он выпускает ее в объеме С и продает по цене Р. В данном случае мы считаем цену заранее фиксированной (см. рис. 1.16).

^^Обозначения: 1 — кривая спроса (имеется в виду, что по цене Р будет куплен любой предложенный объем продукции; 2 и 3 — кривые предельных издержек по производству продукции без и с учетом экологической составляющей издержек производства м

В равенствах (3), (4), (5): 7\С) — издержки по производству продукции в объеме С; U{V) + Z(x) — составляющая издержек производства, связаняая с загрязнением окружающей среды. В задаче максимизируется разница между выручкой от реализации продукции и всеми 1Фми затратами, которые необходимо для этого осуществить. Ограничения задают баланс между образованием отходов, обезЦрцкиваемоЙ их долей и выбросами; г а>С — объем отходов, образующихся в процессе производства; а> — количество образования отходов на единицу продукции. ty Равенство (4) определяет баланс между величиной образовавшихся отходов, их обезвреженной долей и выбросами. Выписав для задачи (3)-(S) функцию Лагранжа, последовательно продифференцировав ее по каждой из переменных и приравняв к нулю производные, мы получим следующие соотношения: ^

»

Р

=

дТ(С) а с+

.

—

dU(v)

дУ dZ(x) дх

= к

Ы,

где X — множитель Лагранжа. Из (7) и (8) следует, что предельный ущерб совпадает с предельными природоохранными затратами. Этот вывод мы получили ранее. Подставив в (6) вместо X предельные природоохранные затраты, мы получим следующее соотношение: p__em

дС

+

ez(x) (К3 - V°)U°, а это значит, что нет полной компенсации ущерба. К сожалению, нам не удалось найти способ, позволяющий установить такой платеж, при помощи которого мы взимали бы с потребителя только ущерб. Попытаемся отказаться от принципа компенсации ущерба и от введения платы (или налога) на выбросы, ориентированной на получение денежного эквивалента нанесенного ущерба. И поставим вопрос по-другому. Мы знаем, какое качество окружающей среды хотим иметь. Наша задача сделать так, чтобы предприниматель был заинтересован выбрасывать в окружающую среду не больше заранее определенного нами объема вредных веществ. Если мы забудем об ущербе и будем знать только величину допустимых выбросов V*, то плата за выбросы Р* должна соответствовать его предельным издержкам в этой точке (рис. 2.6). Р

Р*

Рис. 2.6 Если за каждую тонну выбросов предприниматель платит Р*, ТО ему нет смысла наращивать их более чем V*. До этих пределов °чистка оказывается дешевле, чем внесение платежей за загряз-

нение. Однако снижать выбросы тоже предпринимателю невыгодно, так как дополнительные издержки на очистку выше, чем экономия по плате за загрязнение. В результате в виде платежей за выбросы будет собрана сумма P*V*, обозначенная на рис. 2.6 S. Предположим, что точка К* соответствует экономическому оптимуму загрязнения, т. е. V*= V0 (рис. 2.7).

Как видно из рис. 2.7, S{ + S2= S= V*P° = V*P\ при этом »5\ — ущерб, нанесенный природной среде. Но он меньше, чем сумма, собранная в виде платежей, на величину Sr Как интерпретировать эту величину? Вопрос становится еще более сложным, если мы по каким-то соображениям решили, что выбросы должны быть меньше чем V9 (рис. 2.8). Допустимый уровень загрязнения равен V1. Чтобы предприниматель его не превышал, платеж должен быть РК Предприниматель заплатит PlV] = S^ + Sr При этом нанесенный экономический ущерб составит лишь Sv а что такое S2 будет по-прежнему непонятно. Понять, что же такое величина Sv можно, если мы рассмотрим ассимиляционный потенциал природной среды как ограниченный ресурс. Использование его приносит предпринимателю доход (заключающийся в экономии природоохранных издержек), но за это предприниматель должен платить. Если мы рассмотрим процесс купли-продажи ассимиляционного потенциала, то кривую предельных издержек можно рассматривать как кривую спроса на ассимиляционный потенциал. По оси О У откладывается цена, а по оси ОЯ" — спрос на ассимиляционный потенциал. Изменяя цену, мы тем самым регулируем спрос на ассимиляционный потенциал или, что то же самое,— объем выбросов. При цене Р1 (рис. 2.9) спрос будет Vх. Если цена снижается до уровня Р2, то спрос возрастает до V2. Увеличение цены (скажем, до Р3) приво-

D

V1

W

Рис. 2.8

V3 Vх V2

w

Рис. 2.9

дит к сокращению спроса, а значит, к снижению выбросов. Они сократятся до V3. Далее мы рассмотрим вопросы экономической оценки ассимиляционного потенциала.

Выводы По сути дела все экономические методы регулирования выбросов сводятся к превращению внешних издержек во внутренние. Платежи за выбросы, установленные исходя из размеров предельных природоохранных затрат, стимулируют предпринимателя придерживаться определенного уровня выбросов, соответствующего той точке, для которой были определены предельные издержки. Поэтому, зная допустимый уровень загрязнения, необходимо вычислить соответствующие ему предельные природоохранные издержки и назначить платеж такой величины. Кривая предельных природоохранных затрат эквивалентна кривой спроса на разрешения на выбросы вредных веществ в окружающую среду.

3. АССИМИЛЯЦИОННЫЙ ПОТЕНЦИАЛ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ И ЕГО ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОЦЕНКА Благодаря наличию у природной среды способности ассимилировать некоторое количество вредных выбросов, мы имеем возможность экономить на природоохранных издержках. В конечном итоге эта экономия и определяет ценность ассимиляционного потенциала природной среды. Исследования по вопросу определения ассимиляционной ем-

кости территории ведутся довольно давно в рамках изучения реакции окружающей среды на воздействие вредных примесей. Имеется немало работ, где указаны конкретные значения пороговых величин концентрации различных загрязнителей и их сочетаний, при которых экологические системы сохраняют свои основные свойства, т. е. экологическое равновесие не нарушается. Данные показатели, подобно показателям плодородия почв, качества месторождений полезных ископаемых, объема располагаемых водных ресурсов и т. п., выступают объективными характеристиками природной среды, определяющими силу и направленность последствий интенсивного антропогенного воздействия для эколого-экономической системы. На определенной стадии развития общества масштабы воздействия на окружающую среду становятся такими, что возникает реальная угроза выхода экологической системы из состояния равновесия. В подобном случае общество сталкивается с объективными фактами ограниченности ассимиляционной емкости территории и появляется проблема ее рационального использования. Одним из центральных элементов механизма, обеспечивающего данный процесс, является экономическая оценка ассимиляционного потенциала. В качестве приемлемой аппроксимации ассимиляционной емкости часто рассматривают объем предельно допустимых выбросов (ПДВ). Определение последних вполне соответствует сформулированным выше требованиям: если объем загрязнителей, попадающих в окружающую среду, не превосходит ПДВ, то данная территория сама без дополнительных природоохранных затрат справляется с поступающими в нее вредными веществами и обезвреживает их без сколь-нибудь существенных для себя последствий (типа изменения внутренней структуры). Следует заметить, что значения ПДВ дифференцированы по различным загрязнителям и их сочетаниям. Кроме того, размеры предельных выбросов не совпадают для отдельных территорий, что составляет объективную основу дифференциации ассимиляционной емкости различных регионов. Широко известно, например, что способность к самостоятельному восстановлению основных свойств окружающей среды в северных регионах существенно ниже, чем в южных и в средней полосе. Ценность ассимиляционного потенциала определяется той ролью, которую он играет в процессе формирования затрат и результатов. С одной стороны, его наличие позволяет частично выбрасывать отходы производства в окружающую среду и тем самым экономить на затратах по очистке выбросов от загрязнителей. С другой стороны, устойчивость экологических систем к загрязнению, способность перерабатывать и обезвреживать отходы предотвращает потери (ущерб), которые могут быть вызваны ухудшением основных свойств окружающей среды. Сбереженные за-

•Граты предотвращения загрязнения (или предотвращенный ущерб) определяют основу экономической оценки ассимиляционного потенциала. Начнем с наиболее простой постановки вопроса. Предположим, мы решили, что выбросы должны быть ограничены величиной ассимиляционной емкости территории, тогда мы должны записать следующую задачу: {PC- Т\С) - Z(x)}

max,

(1)

to C-xzD,

(2)

С>0, х>0.

(3)

В задаче (1)—(3) максимизируется разность между доходами от реализации продукции PC и затратами по ее производству Т\С) и Z(x) при условии, что выбросы, равные разности ©С - х, не превышают величину ассимиляционной емкости D. Выписав для задачи (1)-(3) функцию Лагранжа и последовательно продифференцировав ее по каждой из переменных и приравняв производные нулю, мы получим следующие условия оптимальности:

дх

=

(5)

Множитель Лагранжа является двойственной переменной к ограничению (2) и характеризует ценность единицы ассимиляционной емкости. Из равенства (5) следует, что оценка единицы ассимиляционной емкости равна предельны^ природоохранным затратам, а из (4) легко понять, что издержки по производству продукции складываются из затрат по ее выпуску и затрат по использованию ассимиляционного потенциала, который в данной задаче выступает в качестве ограниченного ресурса, имеющего ценность в силу того, что его существование позволяет экономить на природоохранных издержках. Поясним сказанное при Помощи рис. 2.10. Мы считаем, что оптимальное значение производства — это С. Тогда (о С — объем отходов, образовавшихся в процессе производства, х — объем обезвреженных отходов. Если бы ассимиляционный потенциал сократился с D до D\ то дополнительные издержки составили бы S, а оценка единицы ассимиляционной емкости возросли бы с Я. до АЛ Возвращаясь к рассматриваемой нами ситуации, когда вели-

чина ассимиляционной емкости составляет D, можно сказать следующее (см. рис. 2.11): Sl — суммарные издержки по предотвращению загрязнения; S2 — экономическая оценка ассимиляционного потенциала природной среды.

Как мы говорили выше, кривая предельных природоохранных издержек может быть проинтерпретирована как кривая спроса на ассимиляционный потенциал. Меняя объем предложения, мы получим различные значения оценки ассимиляционного потенциала или, как уже говорилось, меняя цену ассимиляционного потенциала, мы можем регулировать величину спроса на него. Но спрос может меняться и по другим причинам. Например, возросли масштабы производства (рис. 2.12) (кривая 2 переместилась вправо).

Рис. 2.12

Объем выбросов «переместился» из точки Wв точку W1. Кривая предельных издержек, которая у нас является кривой спроса, сдвинулась вправо. Объем предложения остается неизменным и поэтому цена увеличивается. Из точки Р она перемещается в точку РК Если бы, допустим, мы использовали механизм платежей за выбросы, то все закончилось бы тем, что при плате, фиксированной на уровне Р, объем выбросов увеличился бы до величины V, т. е. пришлось бы пересматривать ставку платежа, чтобы удержаться в точке D. Теперь предположим, что в результате развития технологий обезвреживания отходов предельные издержки по улавливанию выбросов снизились (рис. 2.13). Р

Р1 Р3

Р2

D1 D Рис. 2.13 Обозначения' 1 и 2 — старый и новый спрос на ассимиляционный потенциал соответственно.

Если бы мы использовали платеж за загрязнение, то цена Р 1 упадет до Р2. Если учесть реальную динамику спроса и цены, то видно, что цена несколько медленнее изменится, чем спрос. Можно сказать, что при упавшем спросе цена по-прежнему может находиться на высоком уровне. Она не упадет до уровня Р 2 (новая точка равновесия), а установится на отметке Р3. Это означает, что спрос на ассимиляционный потенциал несколько сократится и переместится в точку D1, т. е. будет ниже, чем задумывалось ранее. Поэтому момент смены технологий очистки сопровождается относительным уменьшением спроса на разрешения на выбросы. Государство может использовать такую ситуацию, если хочет добиться сокращения нагрузки на окружающую среду. Отказавшись от предпосылки о том, что мы хотим ограничить

выбросы на уровне D, необходимо задать вопрос: во что обойдется обществу увеличение предложения ассимиляционного потенциала? Очевидно, увеличение нагрузки на окружающую природную среду свыще уровня D приведет к возникновению экономического ущерба от загрязнения окружающей среды. Этот ущерб будет измерителем затрат, которые общество готово осуществить для увеличения предложения ассимиляционного потенциала. Обратимся к рис. 2.14, где наряду с кривой спроса на ассимиляционный потенциал представлена и кривая предельного ущерба.

Рис. 2.14 Обозначения: ] — спрос на ассимиляционный потенциал; 2 — кривая предельного ущерба, т. е. тех затрат, которые необходимо осуществить, чтобы увеличить предложение ассимиляционного потенциала.

Кривая предельного ущерба дает представление о том, каковы затраты общества для увеличения предложения ассимиляционного потенциала. Как мы уже знаем, оптимальное предложение ассимиляционного потенциала достигается в точке V0, где пересекаются кривые предельных природоохранных издержек и предельного ущерба. В тех же терминах, в которых мы рассуждаем сейчас,— это точка пересечения кривой спроса и кривой предельных затрат, обеспечивающих удовлетворение спроса. Как же в этом случае может быть проинтерпретирована величина К0? Согласно данному ранее определению ассимиляционного потенциала, мы не можем говорить о величине V0 как об ассимиляционном потенциале. Более правильно говорить о том, что V0 — это объем прав на размещение отходов в окружающей среде, предоставляемый предпринимателям, использующим опасные для окружающей среды технологии. Данный объем может совпадать, а может и не совпадать с ассимиляционным потенциалом окружающей среды. Все зависит от стратегии общества, т. е. какой уровень качества окружающей среды оно выберет.

Выводы П о д ассимиляционным потенциалом природной среды понимается ее способность обезвреживать и перерабатывать вредные примеси без изменения своих основных свойств. Ассимиляционный потенциал имеет экономическую оценку, отражающую ценность э т о г о ресурса, заключающуюся в том, что благодаря его наличию общество может позволить себе экономить на природоохранных издержках.

4. ЭКСТЕРНАЛЬНЫЕ ИЗДЕРЖКИ И СОБСТВЕННОСТЬ НА АССИМИЛЯЦИОННЫЙ ПОТЕНЦИАЛ Как было установлено выше, издержки, вызываемые загрязнением окружающей среды, являются для предприятия-загрязнителя внешними (или экстернальными). Внешние они потому, что для самого предпринимателя ущерб, вызванный его деятельностью, никак не влияет на его издержки производства. Остальные издержки для него внутренние, т. е. те, которые непосредственно проявляются на его предприятии. Осуществляя какоеi $ибо действие, предприниматель или индивид создает сложности ; Для других предпринимателей. Либо ограничивает возможные сферы их деятельности (например, не дает возможности собственнику земли, находящемуся вблизи завода, разместить там жилье), либо заставляет других предпринимателей увеличивать их собственные издержки (например, затрачивать средства на предварительную очистку загрязненной воды), либо приводит к прямым потерям дохода (снижение урожайности сельхозяйственных культур под воздействием вредных выбросов, ускорение коррозии металлов и т. п.). Если мы отвлекаемся от проблемы несовпадения интересов различных элементов общества, то все эти издержки не менее важны для него, чем прямые затраты конкретного производителя. Поэтому в рамках экономической теории социализма (но только В теории!) проблема экстернальных издержек не возникла. Она была полностью заменена проблемой подсчета ущерба, сложной с технической точки зрения и простой с точки зрения теории. Теоретически для политического режима, основанного на общественной собственности, было безразлично, где осуществлялись издержки,— на предприятии-загрязнителе или вне его. И те, и Другие затраты в равной мере важны. Поэтому и общество, являясь собственником завода, загрязняющего близлежащую территорию, и имущества, расположенного на данной территории и терпящего ущерб от ухудшения качества среды, должно было быть заинтересованным в минимизации суммарных издержек. Стрем-

ление социалистического общества (т. е. общества, основанного на общественной собственности) к минимизации внутренних и внешних издержек загрязнения, казалось бы, было внутренне присуще этому обществу, т. е. следовало из его конституирующих признаков. В этих теоретических моделях категория ущерба, заменившая экстернальные издержки, была расчетной величиной, необходимой для нахождения точки оптимума загрязнения окружающей природной среды. Попробуем взглянуть на категорию ущерба с точки зрения субъектов, обладающих различными интересами. В таком контексте категория ущерба возникает, когда нарушены чьи-то права, когда имеется как минимум два собственника. Тогда экстернальные издержки одного можно назвать ущербом для другогоДля того чтобы можно было говорить об экстернальных издержках, следует определить точку отсчета, характеризующую распределение прав между тем, кто загрязняет, и теми, кто испытывает воздействие такого загрязнения. Начнем с рассмотрения воздействия на локальном уровне. Предприятие оказывает вредное воздействие на определенную территорию. Предположим, что предприниматель является собственником данной территории. В связи с загрязнением могут возникнуть следующие издержки, классифицируемые с точки зрения предпринимателя: падение отдачи основного производства; падение отдачи других производств, которые он сам же разместил на территории, подверженной воздействию; потери на плате за сдачу в аренду участков земли, находящихся в загрязненной зоне. Все эти издержки будут для предпринимателя внутренними. Выбирая стратегию поведения, собственник участка сам взвешивает возможные затраты и результаты. Внутренние издержки-затраты предотвращения загрязнения для него не менее важны, чем внешние — потери продукции на других производствах, потери арендной платы и т. п. С точки зрения реципиента его собственные издержки, связанные с загрязнением на данной территории, не являются ущербом. Если он берет в аренду участок земли в зоне влияния завода и знает, что из-за этого потеряет определенную прибыль, то, заключая арендный договор, учтет данные потери при определении уровня арендной платы. Таким образом, издержки, связанные с загрязнением, первоначально проявляются в потерях арендатора, а затем перекладываются через арендную плату на собственника участка, который в рассматриваемом случае и является виновником загрязнения. Теперь предположим, что уровень выбросов увеличивается. Тогда интерес представляют взаимоотношения собственника с

арендатором. Последний оказывается в неожиданной для него ситуации. Если требования к качеству окружающей среды были зафиксированы в арендном договоре, то арендатор может либо блокировать повышение уровня загрязнения, либо потребовать адекватную компенсацию. И в этом случае экстернальные издержки опять-таки перекладываются на виновника загрязнения, в итоге превращаясь во внутренние издержки. Итак, в данном примере мы имеем дело с ситуацией, когда существующая институциональная структура обеспечивает интернализацию внешних издержек (т. е. превращает внешние издержки во внутренние). Рассмотрим другой пример. Предприниматель желает построить предприятие, которое будет оказывать вредное воздействие на определенную территорию. Предположим, что существует собственник этой территории, причем границы его собственности полностью покрывают очаг загрязнения. В данных условиях собственник включает в арендную плату некоторую составляющую, которая, по его мнению, Компенсирует величину ущерба, наносимого загрязнением. В арендном договоре указываются объемы выбросов, которые разрешены предпринимателю. Изменение объема выбросов — предмет нового соглашения. Арендатор и собственник могут договориться, а могут и не договориться. Если они не договорились, Предприниматель вынужден придерживаться уровня выбросов, установленного первоначально. Теперь предположим, что предприниматель имеет дело с несколькими собственниками, чье имущество подвергнется ущербу в связи с размещением нового предприятия. Предприниматель может о чем-то договориться с собственником участка, который он берет в аренду под размещение предприятия, а затем установить выбросы на таком уровне, который он вам считает целесообразным. В этом случае у «соседей» возникает ущерб от загрязнения, который является для рассматриваемого предпринимателя экстернальными затратами. Каким может быть механизм интернализации внешних издержек? Если бы предприниматель вступил в переговоры со всеми теми, кто испытывает вредные последствия от его деятельности на окружающую среду, то в конечном итоге ситуация свелась бы к предыдущей. В конце концов, в результате переговоров мог бы быть найден компромисс, заключающийся в компенсации нанесенного ущерба и отнесении этих компенсаций на виновника загрязнения, т. е. с точки зрения предпринимателя издержки из внешних превратились бы во внутренние. Поэтому необходимо понять, какой институциональный механизм будет заставлять предпринимателя вступать в переговоры И считаться с мнением жертв загрязнения. Казалось бы, наиболее Простой путь — законодательное закрепление принципа компен-

сации ущерба, тогда реципиенты через суд могут предъявить иск предпринимателю и взыскать с него положенную сумму. Один из подходов заключается в реализации принципа, что всякий ущерб должен быть компенсирован (рассмотренный выше принцип «загрязнитель платит»). Тогда жертва загрязнения может через суд взыскать ущерб с виновника загрязнения. Но если условия компенсации не определены заранее, неизбежно возникновение технических сложностей и в первую очередь по определению величины ущерба. Если можно более или менее объективно оценить ущерб, наносимый сельскому хозяйству или основным производственным фондам, то в отношении здоровья населения могут возникать серьезные противоречия. Различные люди по-разному будут оценивать ущерб, причиняемый их здоровью, а найти какие-либо объективные измерители не представляется возможным. Нельзя будет доказать, в какой именно мере каждый из реципиентов понес экономический ущерб в результате ухудшения здоровья. Если даже и удастся подсчитать все составляющие этого ущерба — дополнительные издержки, связанные с расходами на медицину, потери продукции из-за частичной утраты трудоспособности и т. п., то и тогда остается одна нерешаемая задача — экономическая оценка социального ущерба от заболеваемости. Здоровье выступает как самостоятельное благо и имеет для каждого человека определенную ценность. Экономическая оценка этого социального блага означала бы попытку измерения затрат замещения социального блага экономическими. В принципе и данную составляющую можно оценить на основе анализа поведения потребителей. Известны некоторые косвенные методы таких оценок. Например, исследование показателей стоимости жилья в различных районах (один из факторов, определяющих их различия,— качество окружающей среды) может продемонстрировать фактическое поведение потребителей, выбирающих между дешевизной жилья и чистым воздухом. Тем не менее, если вдруг в экологически благополучном районе в результате строительства предприятия ухудшится состояние окружающей среды, а жителям будут предложены компенсации, определенные на основе обсуждавшегося выше метода, реципиенты скорее всего не согласятся на компенсацию и потребуют остановки предприятия, так как их потребительская оценка хорошего состояния окружающей среды может оказаться выше, чем разница в стоимости жилья, вызванная различной экологической обстановкой. Рассмотрим рис. 2.15. На рис. 2.15 приведена функция спроса на жилье для жителей, проживающих в экологически благоприятном районе, если Р это «экологическая» составляющая стоимости жилья, определенная на основе анализа сделок по его купле-продаже. Если Р будет величиной компенсации за размещение экологически вредного объекта, то эта компенсация удовлетворит лишь часть жителей

Рис. 2.15 Обозначения: 1 — спрос на жилье с учетом экологической составляющей; 2 — спрос на жилье без учета экологической составляющей.

данного района, чья функция спроса расположена правее точки X, для других такая компенсация неприемлема. Предприниматель может пойти на выплату дифференцированных компенсаций, например, Р 1 получит тот, чей спрос определяется точкой Х \ a Р 2 — тот, у кого спрос X2. Но тогда механизм Компенсации ущерба будет достаточно сложным. Виновник загрязнения должен будет вступать в переговоры с заинтересованными сторонами, чтобы прийти к компромиссу. И уровень загрязнения, и размеры компенсаций будут его результатом. Заметим, что для плодотворности переговоров необходимо, Во-первых, равноправие сторон переговоров. Во-вторых, стороны переговоров должны иметь возможность их вести. Имеется в Виду не только техническая возможность вести переговоры, но и реальная возможность принимать решение по поводу допустимого уровня загрязнения окружающей среды. Разъясним сказанное. Стороны могут договориться об увеличении загрязнения до определенного уровня. Однако такой уровень загрязнения может противоречить некоторым ограничениям, установленным на основе экологических требований или международных конвенций. В любом случае переговоры должны вестись в определенных рамках, ограничивающих стратегии как предпринимателя, так и реципиентов. Переговоры, ведущиеся в условиях не вполне определенных прав и обязанностей сторон, могут оказаться дорогостоящими. Затраты по достижению компромисса и заключению сделки могут оказаться столь велики, что сведут к нулю эффект, получаемый сторонами сделки. Внесение определенности путем регламентации прав реципиентов и предпринимателей, создание механизма принятия решений и его институli,^. _

49

циональное закрепление позволит минимизировать такие затраты. По нашему мнению, данная цель может быть достигнута путем формирования институционального механизма использования ассимиляционного потенциала природной среды. Функционирование этого механизма обеспечит интернализацию экстернальных издержек, связанных с загрязнением окружающей среды. Для обеспечения рационального использования ассимиляционного потенциала необходимо введение имущественных прав на него. В этом случае экстернальные издержки превращаются во внутренние: либо пользователь ассимиляционного потенциала (предприятие-загрязнитель) платит собственнику, либо собственник сам использует ассимиляционный потенциал, экономя на издержках по борьбе с загрязнением (если он организовал производство, сопряженное с выбросами), или получает дополнительные доходы от сельского хозяйства, туристического или другого бизнеса, требующего хорошего качества природной среды.

Выводы Введение имущественных прав не ассимиляционный потенциал обеспечивает его рациональное использование. В подобном случае получает разрешение вопрос об экономическом ущербе. Владелец ассимиляционного потенциала сопоставляет затраты и результаты, связанные с использованием ассимиляционного потенциала. Он может передать предпринимателю права пользования данным ресурсом, т. е. разрешить загрязнение, и получить при зтом устраивающую его компенсацию. Владелец же ассимиляционного потенциала понесет определенные убытки от ухудшения качества природной среды, однако для него это не будет ущербом. Он их будет воспринимать как затраты, позволяющие получить доход — плату за использование ассимиляционного потенциала.

5. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ МЕХАНИЗМ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ АССИМИЛЯЦИОННОГО ПОТЕНЦИАЛА ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ Как уже говорилось, ассимиляционный потенциал — это естественный природный ресурс, который активно используется в процессе производственной деятельности, сопряженной с загрязнением окружающей среды. Способность экосистем принимать и обезвреживать вредные примеси, поступающие в атмосферу, водоемы, почву без изменения основных свойств дает возможность добиться существенной экономии на природоохранных издерж-

ках. Для большинства процессов очистки выбросов предельные природоохранные затраты резко возрастают, когда степень очистки приближается к 100%. Можно добиться экономии, если выбрать определенный уровень очистки. Остаточные выбросы будут переработаны природной средой. Обратим внимание на два аспекта проблемы использования ассимиляционного потенциала. Во-первых, как определить то количество вредных примесей, которые может принять окружающая природная среда, т. е. какой объем выбросов является допустимым, т. е. сколько данного ресурса можно использовать в хозяйственной деятельности? Во-вторых, как распределить между претендентами права на использование этого ограниченного ресурса? Первый вопрос заключается в том, должны ли мы ограничивать выбросы размерами ассимиляционной емкости территории, т. е. придерживаться таких объемов выбросов, чтобы при их рассеивании удовлетворялись бы значения предельно допустимых концентраций (ПДК) или же мы можем увеличить выбросы выше ассимиляционных возможностей, например до уровня экономического оптимума загрязнения. Предположим сначала, что мы ограничились уровнем ПДК. Перейдем ко второму вопросу. Простейший принцип может заключаться в том, что ассимиляционным потенциалом пользуется тот, кто первым «застолбил» это право. Например, предприниматель размещает предприятие и, проведя расчет рассеивания выбросов, приходит к выводу, что на территории, подверженной влиянию данного предприятия, концентрации загрязнителей не будут превышать ПДК. Тогда он делает заявление об уровне воздействия на определенную территорию и регистрирует карту рассеивания в природоохранном органе. Если другой предприниматель также захочет разместить свое Предприятие по соседству, то ему при расчетах рассеивания собственных выбросов необходимо будет учитывать фоновую концентрацию и суммировать собственное воздействие с воздействием предприятия, размещенного ранее. Если в результате выяснится, что соблюдение ПДК возможно, то и второй предприниматель получает права на оставшуюся часть ассимиляционного потенциала. Если кто-нибудь еще захочет разместить другое предприятие на той же территории, ему просто не хватит ассимиляционного потенциала. В результате размещение нового предприятия будет невозможным. Советским законодательством был закреплен подобный принцип размещения производства и контроля за выбросами, однако полностью отсутствовал какой-либо механизм его соблюдения. Выражалось это в том, что при подготовке «экологических» разделов проектов обычно производились расчеты рассеивания и их результаты подгонялись под соблюдение ПДК. Существенно то,

что в большинстве проектов «забывали» учесть фоновую концентрацию, т. е. не учитывали суммарного эффекта воздействия. Институциональный механизм выполнения принципа не превышения ПДК может базироваться на придании предпринимателю монопольного права пользования отведенной ему долей ассимиляционного потенциала. Это обеспечивается в двух случаях — либо предприниматель — собственник, либо он — арендатор ассимиляционной емкости среды. От ответа на данный вопрос зависит распределение доходов от ассимиляционного потенциала. Как поступит новый предприниматель, который захочет разместить производство на данной территории, если он уже не может «застолбить» какую-то долю ассимиляционного потенциала? Он может обратиться к собственнику или к арендатору ассимиляционной собственности природной среды с просьбой уступить ему часть прав на использование в форме продажи или субаренды. Если собственники или арендаторы ассимиляционного потенциала находят такую сделку выгодной, они уступают определенную часть своих прав на использование ассимиляционного потенциала, получая соответствующую компенсацию. Важный вывод заключается в том, что в данной схеме вопрос об экстернальных издержках вообще не возникает. Таким образом, можно сделать следующий вывод: формирование системы отношений собственности на ассимиляционный потенциал снимает вопрос об экстернальных издержках загрязнения окружающей среды. Что меняется в том случае, если допускается превышение ПДК, например, если по каким-либо причинам считается целесообразным поднять уровень загрязнения до значения, превышающего ПДВ? По нашему мнению, это не вносит принципиальных изменений в рассматриваемую схему. Разница только в том, что предприниматели должны следить за суммарным воздействим ПДК, которое не должно превышать установленного предела. По сути дела такой механизм практически полностью совпадает с применяемым в США принципом «пузыря», согласно которому задаются уровни концентраций в контрольных точках. Эти уровни не могут быть превышены. Государство контролирует выполнение данных ограничений, а предприниматели имеют определенную степень свободы перераспределять между собой квоты на выбросы. Такие перераспределения контролируются административно природоохранными органами. Формирование системы собственности на ассимиляционный потенциал либо упрощает эту процедуру, либо по крайней мере не усложняет ее. Итак, как только ассимиляционный потенциал становится объектом отношений собственности экстернальные издержки исчезают или, точнее, происходит их интернализация Экстернальные издержки возникают, если собственники и пользователи (арендаторы) ассимиляционного потенциала нару-

шают «правила игры». Например, систематическое превышение выбросов над установленной квотой приводит к ущербу, а значит и к экстернальным издержкам. Но такая ситуация незаконна и по сути не отличается от ситуации, когда покупатель отказывается оплачивать покупку в установленные сроки. Этим он наносит ущерб продавцу. Подобное поведение карается по закону. Нарушитель может уплатить штраф или компенсировать жертве ущерб. Принципиально обе ситуации не отличаются друг от друга. И в том, и в другом случаях возникнут технические сложности в подсчете ущерба. То же самое можно сказать и об ущербе от аварийных выбросов или от ущерба, возникающего в результате неблагоприятного сочетания метеоусловий. В этом случае экстернальные издержки — стоимость риска. Они превращаются во внутренние путем страхования. Каким образом формирование отношений собственности на ассимиляционный потенциал и властно-хозяйственных отношений по поводу его использования приводит к интернализации внешних издержек? Фиксация определенных размеров выбросов и распределение квот между предприятиямизагрязнителями с последующей возможностью перераспределения этих прав создает у пользователей ассимиляционного потенциала монополию на него как на объект хозяйственной деятельности. Следовательно, экстернальные издержки трансформируются в затраты обратной связи. Уровень ПДК не может быть превышен, значит реципиентам не будет нанесен ущерб. Однако тот, кто не имеет разрешения на использование ассимиляционного потенциала, затратит на природоохранное оборудование больше средств, чем тот, кто монопольно владеет правами пользоваться ассимиляционной способностью окружающей среды. Затраты первого определяют экономическую оценку ассимиляционного потенциала, а доход второго — его рентную оценку. Как только монополия разрушается и все желающие получают возможность бесконтрольно использовать ассимиляционный потенциал, затраты обратной связи трансформируются в экстернальные издержки загрязнения.

Выводы Введение имущественных прав на ассимиляционный потенциал д о л ж н о сопровождаться созданием механизма его использования. Создав такой механизм, т. е. определив, кто является собственником ассимиляционного потенциала и как он взаимодействует со своими контрагентами, мы обеспечиваем интернализацию зкстернальных издержек. Теперь виновник загрязнения должен платить собственнику ассимиляционного потенциала, поскольку последний перестал быть держателем соответствующего количества прав на загрязнение окружающей среды.

6. ПЕРВОНАЧАЛЬНОЕ РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПРАВ НА АССИМИЛЯЦИОННЫЙ ПОТЕНЦИАЛ Выше мы говорили о том, что разрешение конфликта между виновником и жертвой загрязнения во многом зависит от того первоначального распределения права собственности на ассимиляционный потенциал природной среды. Если владелец предприятия обладал правами на выбросы, то жителям территории, прилегающей к заводу, не удастся заставить его сократить вредное воздействие на окружающую среду. Предприниматель может сделать это лишь в добровольном порядке. Все сложится по-иному, если предприниматель такими правами не обладает, т. е. если ассимиляционным потенциалом владеет кто-то другой. Тогда предприниматель либо закроет свое производство, либо будет вкладывать деньги в природоохранную деятельность, либо платить компенсации жертвам загрязнения. Итак, мы напомнили две базовые схемы распределения собственности на ассимиляционный потенциал природной среды. В первом случае ими обладает виновник загрязнения, во втором — жертва. Теперь нам бы хотелось знать, какой из способов распределения этих прав является наилучшим с точки зрения общества в целом. Данная проблема в несколько иной редакции впервые была поставлена Коузом, а сформулированные им утверждения впоследствии получили название «теорема Ко уза». Приведем пример, при помощи которого мы объясним идею теоремы. Предположим, что на одной и той же территории, скажем, на берегу небольшого озера расположена гостиница, а на противоположной стороне — свиноферма. Естественно, такое соседство наносит ущерб гостинице. Люди, желающие провести время на берегу озера, не в восторге от такого соседства. Воспользуемся рис. 2.16. Будем считать, что цены на свинину определены заранее и составляют Р. Кроме того, мы предполагаем, что значение предельного ущерба на 1 кг свинины постоянно и не зависит от масштабов ее производства. Предположим сначала, что никаких ограничений нет. Тогда владелец свинофермы будет придерживаться Q0. Его доход составит «У, + S2 + Sr Для владельца свинофермы S2 + S3 + S4 — экстернальные издержки. Каковы будут доходы общества в целом? Легко видеть, что они будут равняться разнице между доходами свинарника и экстернальными издержками, т. е. (5, + S2 + SJ ~(S2 + S, + S4) = S}- SA. Теперь предположим, что введена плата за загрязнение, которая уплачивается владельцу гостиницы владельцем фермы. Введение такого платежа переместит оптимальный объем выпуска в точку Q1. Теперь доход свинофермы будет + S2, но часть этого дохода, а именно S2, будет уплачена владельцу гостиницы,

Рис. 2.16 Обозначения: 1 — предельные затраты свинофермы без учета ущерба, наносимого гостинице; 2 — предельные затраты общества на производство свинины (с учетом ущерба, наносимого гостинице); Q0 — объем производства, которого будет придерживаться владелец свинофермы, если его никто не будет ограничивать; Q1 — объем производства, целесообразный для общества.

что покроет его ущерб. В итоге доходы общества в целом составят iSj, т. е. увеличатся. Предположим теперь, что мы распределили права на ассимиляционный потенциал природной среды, и они закреплены за свинофермой. Что остается владельцу гостиницы? Ему остается либо построить новую на другом озере, либо попытаться как-то договориться с владельцем свинофермы. Последний, обладая всеми правами на загрязнение, захочет остановиться в точке Q0. Предположим, что владелец гостиницы предпринимает меры по компенсации последствий загрязнения и затрачивает на это S2 + лУ3 + S4, т. е. для того, чтобы избежать ущерба он вкладывает средства, равные величине последнего. Если гостиница пользуется большой популярностью, то потребитель покрывает расходы. Базируясь на данном распределении прав на ассимиляционный потенциал, владелец гостиницы попытается как-то договориться с владельцем свинофермы, чтобы тот в добровольном порядке снизил производство до уровня Q1. Естественно, что в подобном случае владелец свинофермы понесет убытки в размере 5 } и его доходы снизятся до уровня S{ + S2. В то же время дополнительный доход получит владелец гостиницы S3 + Sr В целом после проведения всех взаимозачетов доходы

общества составят Sv Для того чтобы осуществить сделку по покупке у владельца свинофермы части ассимиляционного потенциала, владелец свинофермы может потребовать от владельца гостиницы не только компенсацию упущенной выгоды, т. е. S v но и часть дохода 54, который получен владельцем гостиницы в результате улучшения экологической ситуации, например, SJ2. Получается, что в результате сделки по продаже ассимиляционного потенциала владелец фермы получит SJ2y и его общий выигрыш составит + SJ2. Общий выигрыш общества, тем не менее, по-прежнему равен Sv SJ2 учитывается при его подсчете два раза — один раз с плюсом, когда мы считаем доходы фермера, а другой раз с минусом, когда считаем расходы общества на покупку ассимиляционного потенциала. Если же сделка не состоится, то общество будет тратить эти деньги на охрану окружающей среды и его доходы составят лишь Sx - S4, снизятся и доходы фермера. Таким образом, в рассмотренной нами ситуации фермеру выгоднее продать часть прав на загрязнение, чем использовать их полностью. Это также свидетельствует в пользу торговли правами на загрязнение по сравнению с платой за выбросы. В случае платы за выбросы, когда производство также было снижено до уровня Q1, доход общества составил только Sv Дело в том, что загрязнитель, т. е. владелец свинофермы, компенсировал жертве, т. е. владельцу гостиницы, все его потери, связанные с загрязнением. В этой схеме ассимиляционный потенциал выступал в роли бесплатного блага. Потребитель услуг гостиницы ничего не платил за данный ресурс и пользовался им бесплатно. Это вполне устраивало владельца гостиницы, который держал относительно более низкие цены на предоставляемые услуги. Как только ассимиляционный потенциал становится объектом собственности и объектом купли-продажи, его цена сразу же отражается на стоимости созданного с его участием продукта. Когда мы просто говорили, что владелец фермы компенсирует владельцу отеля потерянные им доходы, мы не учитывали цену ассимиляционного потенциала, и он сам, и созданный с его помощью продукт расходовался расточительно. В результате общество в целом оказалось в проигрыше. Итак, предыдущий пример показывает, что как бы мы не распределили ассимиляционный потенциал первоначально, все равно в конце концов он будет перераспределен, и общество в целом только выиграет от этого. Если владелец гостиницы не в состоянии заплатить владельцу фермы требуемую компенсацию, то тогда ему, может быть, лучше закрыть свою гостиницу. Это означает, что в плане общественного признания гостиница на данном озере стоит не так уж много и ее действительно можно закрыть без сожаления. Может быть и другая ситуация: никакое загрязнение недопустимо. Тогда владелец гостиницы должен заплатить вла-

дельцу фермы компенсацию, равную S{ + S2 + Sv и тогда тот либо построит ее на другом месте, либо займется другим бизнесом. Как Щы ни был распределен ассимиляционный потенциал первоначально, нуждающийся в нем найдет способ приобрести необходимую ему долю этого ресурса. I

Выводы

Введение имущественных прав на ассимиляционный потенциал должно быть дополнено возможностью перераспределения (продажи) прав собственности. Тогда процесс рационального использования ассимиляционного потенциала обеспечивается в динамию». При этом не имеет большого значения первоначальное распределение прав собственности. В конечном итоге в результате перешюворов и взаимовыгодных уступок будет выбран наиболее Эффективный вариант. Если обществу нужно, чтобы природная фреда стала более чистой, и оно обладает достаточными средствами, то оно найдет способ сделать это.

I

ОБЩИЕ ВЫВОДЫ К ГЛАВЕ

|[ Экстернальные издержки возникают в тот момент, когда выВКрось/ в окружающую среду становятся выше ее ассимиляционной шрособности. Их первое проявление — возникновение ущерба у и х , кто испытывает вредное воздействие выбросов. Превратить шнешние издержки во внутренние можно несколькими способами. ft 1. Потребовать от предприятия-загрязнителя полной компенщеции ущерба. Этот метод относительно громоздкий и плохо реарнзуется на практике, особенно если на одной территории сосредоточено несколько производств. Дело в том, что трудно устанорить конкретного виновника загрязнения, а также не гарантируетр» поддержание желаемого качества окружающей среды. |i 2. Ввести платежи за загрязнение, рассчитанные на основе

Iпредельных природоохранных

затрат.

3 Этот метод хотя и лучше предыдущего, но все равно не позволяет гарантировать в динамике желаемого качества окружаюЩей среды. При росте потребности в увеличении выбросов необ\$юдимо будет постоянно корректировать величину платежей, чтобы удержаться в прежней точке. 3. Ввести имущественные права на ассимиляционный потенциал создать механизм перераспределения прав собственности на Ассимиляционный потенциал природной среды. [' Последний метод является наиболее перспективным, так как, с ной стороны, он обеспечивает интернализацию экстернальных адержек, а с другой — гарантирует стабильность качества окруающей среды. Первоначальное распределение имущественных ав на ассимиляционный потенциал не имеет значения, так как

затем в результате перераспределения права на его использование будут распределены наилучшим образом. Наконец, можно сделать вывод о том, что экстернальные издержки далеко не сводятся к просто ущербу. Экстернальные издержки равны потерям тех, кто не смог получить права на ассимиляционный потенциал, и соответственно равны экономической оценке последнего. Владелец ассимиляционного потенциала учитывает экстернальные издержки в своих расчетах, так как имеются заинтересованные стороны, готовые ему платить за то, что он уступит им часть своей собственности за соответствующую компенсацию, и они либо построят завод, либо будут наслаждаться улучшившимся качеством природной среды. Величина экономической оценки ассимиляционного потенциала зависит от того, какие объемы выбросов общество считает допустимыми. А это в свою очередь зависит от того, какой спрос общество предъявляет на качество природной среды, сколько оно готово платить за его улучшение и кто конкретно должен платить. Эти вопросы мы рассмотрим в следующей главе.

Глава третья КАЧЕСТВО ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ КАК ПОТРЕБИТЕЛЬСКОЕ БЛАГО i В первой главе речь шла об экономическом оптимуме загрязнил, т. е. о таком состоянии природы, при котором минимизися экологические издержки. Ценность природной среды как овая не принималась нами в расчет. Подразумевалось, что все тивные последствия загрязнения сводятся к экономическому рбу. На самом деле это не всегда так. Люди хотят жить в их условиях, дышать чистым воздухом, гулять по лесу и т. д. только потому, что это сохраняет их здоровье и просто эконоески выгодно, но и потому, что они получают эстетическое аждение от общения с природой. Они готовы платить за поение подобных социальных благ. Термин «платить» понимаетлюдьми широко. Мы готовы отчислять часть своих доходов на у природы (т. е. платить непосредственно). Мы также готоприменять жесткие требования к предприятиям-загрязните, предоставляя им ограниченные возможности выбрасывать язняющие вещества в окружающую среду. В последнем слуобщество будет либо покупать продукцию этих предприятий роже, либо вообще от нее откажется, т. е. заплатит косвенно. Каким образом формируются предпочтения общества, сколько оно готово платить за улучшение качества окружающей среды, >Кто в конечном итоге оказывается плательщиком — все эти воItpocbi мы рассмотрим в данной главе Итак, выше мы рассмотрели вопрос загрязнения окружающей !ды с утилитарных позиций. Нас в основном интересовало влиие состояния окружающей среды на экономические показате. Теперь мы проанализируем состояние окружающей среды как авного элемента критерия (целевой функции) общества. 06ество и отдельные потребители могут быть заинтересованы в M, чтобы качество окружающей среды соответствовало опреденным значениям.

Понимание того, каким должно быть качество окружающей среды, формируется под воздействием многих факторов, и не все из них поддаются учету. Однако мы предположим, что желаемое состояние известно. Попробуем разобраться с вопросом, как в таком случае будет вести себя общество в качестве потребителя. 1. НЕКОТОРЫЕ СВЕДЕНИЯ ИЗ ТЕОРИИ ПОТРЕБИТЕЛЬСКОГО ВЫБОРА Теория потребительского выбора развивалась в мировой экономической науке на протяжении последних 100 лет. Суть ее сводится к тому, что человек в своих действиях стремится к получению максимальной пользы. Каждое потребительское благо несет в себе определенную полезность, и человек стремится строить свое поведение таким образом, чтобы «совокупное наслаждение» было для него максимальным. Мы рассмотрим функцию полезности без использования сложного математического аппарата. С помощью этой функции будет измеряться «совокупное удовольствие». Функция записывается как 0(х), где х — объем потребленных благ. Как же она выглядит? Логично предположить, что последовательное наращивание х неодинаково влияет на величину функции — первые порции потребляемых благ приносят больше удовольствия, чем последующие, т. е. происходит некоторое насыщение. Хорошо известен пример Робинзона, который оценивал полезность пшеницы. Наиболее важной была для него первая порция — ее он собирался пустить на семена. Другую порцию он собирался использовать в пищу. Она тоже была для него важна, но полезность этой второй порции была несколько ниже. Полезность каждой следующей порции была еще меньше. Наконец, наименее важна для Робинзона оказалась порция, которую он отдал попугаю. Попугай был для Робинзона замыкающим потребителем пшеницы, так как хотя кормление попугая и радовало его, но масштабы радости были не столь уж велики. Важнее было накормить козу, которая давала молоко. В конце концов попугай мог найти себе другую еду и вполне мог обойтись без пшеницы. Приведем числовой пример: Полезность, U(x)

10

19

27

34

40

45

Объем потребления, х

1

2

3

4

5

6

Как видим, вклад каждой последующей порции потребителя все меньше и меньше. Нам интересно узнать, каков этот вклад.

Для этого надо поделить разницу между значениями полезности на разницу между значениями потребления. Например, чтобы указать полезность второй порции потребления, необходимо найjTH частное от деления (19 - 10)/(2 - 1). Иными словами, мы делим приращение функции Uix) на приращение ее аргумента, т. е Если мы найдем предел этой дроби при х, стремящемся к (т. е. попытаемся оценить полезность ничтожно малого приращения объема потребления), то получим производную функции 0(х). На графике это выглядит следующим образом (см. рис. 3.1). Из рис. 3.1 видно, что прямая а при х, стремящемся к jc°, стремится к касательной Ь, проведенной к функции U(x) в точке х°.

'

Рис. 3.1 Обозначения' Щх) — полезность потребления товара в объеме х покупателем

Вернемся к числовому примеру и определим предельную поu лезность каждой последующей единицы потребления. Предельная полезность, Объем потребления, х

дх

10

9

8

7

6

5

1

2

3

4

5

6

Теперь изобразим функцию предельной полезности графически (см. рис. 3.2). Знание функции полезности само по себе никак нам не поможет определить оптимальную стратегию, т. е найти оптимальный объем потребления, если мы не будем знать тех затрат, которые Нужно осуществить, чтобы добиться определенного уровня потребления. Наиболее простая зависимость между объемом производства И значением затрат характеризуется тем, что получение дополнительной единицы требует все больших издержек.

Так, вернемся к примеру с Робинзоном. Можно себе представить, что выращивание первой порции пшеницы досталось ему относительно легко. На острове был небольшой участок земли, требовавший минимальных затрат на обработку. Для получения следующей порции пришлось воспользоваться менее удобным участком и т. п. Проиллюстрируем эту зависимость на числовом примере. Затраты на производство продукции, Дх)

1

3

б

10

15

21

Объем производства, х

1

2

3

4

5

б

По аналогии с предельной полезностью найдем предельные затраты. Как легко заметить, предельные затраты равны производной функции Z(x).

Графически функция предельных затрат обычно выглядит следующим образом (см. рис. 3.3).

Можно составить следующую таблицу: ' dZ(x) Предельные затраты, — — дх

1

2

3

4

5

б

Кроизводство продукции, X

1

2

3

4

5

6

г* Теперь вернемся к числовому примеру и попытаемся узнать, колько пшеницы произведет Робинзон. Для этого сведем имеюЦюся информацию вместе. L 8U{ х) предельная полезность, — — | дх

10

9

8

7

6

5

jf dZix) Вредельные затрата, — — t

1

2

3

4

5

б

1

2

3

4

5

б

Мъем производства (потреблсw

y x

Легко догадаться, что попугай ничего не получит. Предельная гезность его потребления (5) ниже предельных затрат, их обес&чивакмцих (6). Робинзону нет смысла затрачивать больше, чем может получить. А теперь на рис. 3.4 изобразим вместе обе кривые предельной >лезности и предельных издержек.

Интерес представляет точка х°, где кривые пересекаются, егко догадаться, что производство не может быть больше, чем (например х1), так как дополнительные издержки будут превыть полученную в результате дополнительную выгоду. Общие отери в подобном случае составят (площадь фигуры, заклю-

dZ{x) dU(x) ч „ ченной между кривыми —-— и ———). Потери вызваны тем, ох дх что мы вкладываем в производство больше, чем получаем. Если же мы будем производить меньше, чем х°, и выберем точку х2, то опять-таки понесем потери, но уже по другой причине. Потери будут вызваны тем, что мы не до конца используем возможности эффективного наращивания производства. Хотя каждая дополнительная единица продукции обходится нам все дороже и дороже, а эффект от ее потребления становится все меньше и меньше, тем не менее эффект по-прежнему превышает издержки. Если мы остановимся в точке х2, то общие потери будут равны S2. х° — это точка оптимума производства. Характеризуется она тем, что предельные издержки равны предельному эффекту. Если производитель сам является потребителем, как в примере с Робинзоном, то в его интересах придерживаться точки Тогда он максимизирует разницу между результатами и затратами. Это легко показать на простой модели: U(x) — функция полезности; Z(x) — функция издержек; х — объем потребления (производства). Максимизируется разность U(x) - Z(x) при ограничении х > 0. Если обе функции удовлетворяют классическим условиям, то условием оптимальности является следующее равенство: e u ( x )

e z ( x )

дх

дх

Это условие мы еще раньше продемонстрировали на рис. 3.4 Если же потребитель вынужден выбирать между несколькими благами, имея ограниченное количество денег, то его задача сводится к следующей: U(xb х2,..., х„) -» max, п 1=1

х, £ 0, i — 1,..., п, где xt — объем потребления товара i, pt — его цена, к — количество денег, которым располагает потребитель, U(xu..., хп) — его функция полезности. Условие оптимальности для этой задачи следующее: dU{xх„) ^

= А

"

Это условие означает, что предельная полезность в расчете на затраты, требуемые для приобретения данного товара —

dU(xi,...,

x„)

будут одинаковыми для всех потребительских благ. Рассмотрим ситуацию, когда имеется только два блага. Обратимся к рис. 3.5.

t

*

Рис. 3.5

'Обозначения: 1 и 2 — линии уровня функции U(xv х2) или кривые безразличия

>

По осям откладываются объемы потребления продуктов. Кривые / и 2 — это линии уровня функции U(xv х2) или кривые безразличия. На них лежат все точки, при которых значения функции постоянно: Щх,, х2) = const. На кривой 1 лежат все точ£и, в которых выполняется равенство U{xv х2) = С0, а на кривой 2 — точки, где выполняется равенство U(xv х2) = С1. При этом С1 > С0. Прямая 3 — это прямая бюджетного ограничения рхху + pjc2 = к. Точка касания бюджетного ограничения с кривой безразличия определяет оптимальный набор потребления х1*, х2*. Если Количество денег увеличивается, то бюджетное ограничение перемещается в положение 4. Если меняются цены, то изменяется угол наклона прямой 3.

Выводы Вопрос о потребительском выборе возникает в том случае, если потребитель, с одной стороны, имеет различные варианты своих поступков, а с другой,— если возможности его при этом ограничены. Он не может получить все сразу и должен выбирать. Выбирая, потребитель старается принять такое решение, при котором предельные полезности оазличных благ будут для него одинаковыми.

ПОТРЕБНОСТЬ В ОПРЕДЕЛЕННОМ КАЧЕСТВЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ Существует немало примеров, когда мы можем обнаружить с в я з и между поведением потребителей и качеством окружающей средог. Такие примеры говорят, что потребитель готов платить за обеспечение определенных условий жизни только потому, что ощутцаег потребность в чистом воздухе, воде, красивом виде из окн& и т д. Характерный пример — зависимость цены жилья от экологической обстановки. В странах с развитым рынком недвижимзссти, например в США, проводились подобные расчеты, который показали, что взаимосвязи, о которых мы говорили, существу ют, и их надо принимать в расчет. Потребитель вынужден выбирать, что ему предпочесть,— «чисгтый воздух» или потребление других благ, т. е. «чистый воздух» или дополнительные блага, предоставляемые производством. При этом задача имеет как бы два аспекта. Она правомерна как на ьвикро-, так и на макроэкономическом уровнях. Рассмотрим сначзала проблему ценности чистого воздуха с точки зрения отдел ь ного потребителя. Перед ним дилемма — что предпочесть. Коняечно, он хочет максимизировать свое суммарное удовольстви е Предположим, что все потребительские блага обозначаются как 1С, а состояние окружающей среды N. Тогда потребитель стрем и т с я найти максимум функции U{C,N). Эта функция возрастает п о С^ и по N. Вместе с тем потребитель 01раничен в средствах. Он обладает ограниченной суммой денег К и может потратить часть этих денег для того, чтобы приобрести потребительские блага, а другую вложить в охрану природы, приобретая тем самым относительно лучшее качество окружающей среды. Предположим, что потр ебительские блага приобретаются по цене Р\ а за улучшение окружающей среды необходимо платить Р 2 (т. е. Р 2 — цена «единицы! качества» природной среды). Задача, которая стоит перед потребителем, может быть записана следующим образом: ЩС, N)

max,

(1)

P^C+PWzK,

(2)

С^О; Я > 0 .

(3)

В-ыписав для задачи (1)-(3) функцию Лагранжа, продифференцировав ее и приравняв нулю производные, получим следующие соотношения:

dV(C,

N)

dN

=

A

(5)

где X — множитель Лагранжа или двойственная переменная к граничению (2). Из (4) и (5) следует равенство (6): эи(с, N) дС ^ = Р1 dU(C, N) р2' dN

(6)

' Равенство (6) устанавливает, что отношение предельных эффектов равно соотношению цен. t Если С*и N*—оптимальные решения задачи (1)—(3), то тогда ^югут быть определены функции спроса: f I

C~fv{P\P\K), N = f2(P\

P\

К).

s ; Спрос на потребительские блага и на состояние окружающей |среды функционально связан, во-первых, с ценами на данные исговары», а во-вторых, с финансовыми возможностями потребителя. На рис. 3.6 представлена графическая интерпретация реше£шя задачи (1)—(3).

Рис. 3.6 Обозначения• 1 — линия уровня функции U(C, N); U(C, N) = const; 2 — линия бюджетного ограничения РХС + P2N = К

Линия уровня функции U(C, N) обозначает все точки С и N, для которых выполняется соотношение U(C, N) = const (т. е. для данных точек значение критерия одинаково). Если мы, например, возьмем другую пару точек N1 и С1, лежащих на этой кривой, то значение критерия не изменится, т. е. ЩС*, N*) = ЩС1, N1), однако покупка набора С1, N1 обойдется потребителю дороже. Если он все-таки получит необходимые средства, то более разумным будет для него придерживаться точки С2, Nг. Изменение величины К приводит к параллельному переносу линии бюджетного ограничения. Изменение соотношения цен изменяет угол наклона линии бюджетного ограничения (рис. 3.7).

Обозначения: 1 — старая линия уровня ЩС, N) = const 1; 2 — старая кривая бюджетного ограничения при изменении соотношения цен на С и N; 3 — новая линия уровня U(C, N) = const2; 4 — новая кривая бюджетного ограничения при изменении соотношения цен на С и N.

Зная функции спроса на потребительские блага и на состояние окружающей среды, можно записать функции расходов на окружающую среду и приобретение потребительских благ: R(C) = Р1С = РЩР1, Р\

К),

R(N) = P2N= Р%(Р\

К).

Р\

Для того чтобы привести конкретные примеры функций спроса и расходов на охрану окружающей среды, обратимся к простой модели: {(С - а) а ( N - Ьу- а } PlC+

P2N< К,

С > 0; JV > 0. 68

шах,

(7) (8)

е- Константы а и Ь задают нижние границы потребления благ. {Ниже их значения не может быть спрос ни на потребительские блага, ни на состояние окружающей среды. | • Эта задача имеет решение только в том случае, если Р1а + \РгЬ > К. Иными словами, в первую очередь надо обеспечить по( Требление благ на минимальном уровне, а затем расходовать оставшиеся средства на дополнительное приобретение данных благ, i Используя свойства (4) и (5), а также зная, что потребитель ^полностью израсходует свои деньги, т. е. что PlC + P2N~ Кпо\лучим следующий спрос на блага: (10) (И)

pi

Из(10)и(11) можно получить значения расходов на каждое из гаг: CP1 = (1 - c t ^ a + а (К - Р2Ь), Np2

= ap2b

+

(J _ a ) ( j f _

pla)

(12)

(13)

Из выражений (12) и (13) следует, что в первую очередь деньги удут затрачены на удовлетворение потребностей в минимально риемлемых размерах а и Ь, а оставшаяся часть делится пропорционально значению степени, в которую возводятся сомножител и критерия (а и 1 - а соответственно).

Рис. 3.8 Обозначения: 1 и 2 — линии уровня функции полезности; 3, 4, 5 — бюджетные ограничения.

На рис. 3.8 изображены линии уровня критерия и бюджетные ограничения. Из него видно, что если средства позволяют купить больше, чем набор а, Ъ, то потребитель выбирает точку С9№. Пропорции потребления зависят от соотношения цен. Если же у потребителя денег хватило только на обеспечение потребления в минимальном объеме, т. е. Pla + Р2Ь = К, то ему ничего не остается, как выбрать именно данный набор. Мы также видим, что соотношения цен на эти блага, определяющие угол наклона прямых 4 и 5, не влияют на его выбор. Существуют и другие виды функций предпочтения, с помощью которых можно моделировать поведение потребителя, например функция Леонтьева: шах

Ц-},

(14)

CP1 + CP2 5 К.

(15)

Идея этой функции заключается в том, что рассматриваемые блага имеет смысл потреблять только в строго определенной пропорции. На рис. 3.9 представлены линии уровня этой функции. С

*

Рис. 3.9 Примечательно, что если в предыдущем случае изменение соотношения цен влекло за собой изменение пропорций потребления, то в данном случае пропорции не меняются. Изменениям подвергается весь объем потребления. Выше мы предполагали, что имеется как бы один потребитель, который решает задачу выбора между качеством природной среды и традиционными благами. Ему нетрудно было сопоставить эффект, получаемый от того и другого, и сделать свой выбор. Что же произойдет, если таких потребителей несколько? Эти вопросы мы рассмотрим в следующем разделе.

Выводы Выше мы показали, что оптимальное значение потребности в честве окружающей среды достигается тогда, когда предельная \лезность такого улучшения равна предельным затратам на его стижение. При этом затраты могут быть как прямые (расходы ег на улучшение окружающей среды), так и косвенные — л о что потребление традиционных благ сокращается и w и от того, •умещается дополнительным улучшением природной среды.

i*

\*т 3. КТО ОПЛАЧИВАЕТ ПРИРОДООХРАННУЮ * ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ? ; t Как уже говорилось, существуют два типа методов воздействия на предприятия-загрязнители — это административные и ^экономические. Независимо от того, какой из методов использовался, предприятие либо осуществляет природоохранные затраты, чтобы привести свои выбросы в соответствие с требованиями, издаваемыми административно, либо вносит платежи и осуществляет природоохранные меры. Если мы используем механизм продажи прав на загрязнение, то все равно предприниматель дол|кен вложить деньги в покупку этих прав в требуемом ему объеме. Ж любом случае предприятие-загрязнитель затрачивает какие-то средства. Такой подход является реализацией принципа «загрязнитель платит». Однако возможен и другой подход. Общество или какие-то его группы желают улучшить состояние окружающей среды и готовы платить за это. Такой принцип называется «платит жертва». Соотношение между двумя принципами определяется распределением ответственности за сохранение окружающей среды между субъектом и объектами вредного воздействия. На практике обычно оба подхода сочетаются. Так, известны случаи, когда, устанавливая жесткие природоохранные нормативы, государство одновременно оказывает предприятиям-загрязнителям финансовую помощь, облегчающую им достижение новых нормативов качества окружающей среды за границей. Известны примеры принятия государственных и межгосударственных программ экологической направленности, где наряду с требованиями по сокращению воздействия на окружающую среду предусматриваются ассигнования, поддерживающие реализацию природоохранных мероприятий. Кроме того, в странах с развитой рыночной экономикой существует система налоговых льгот. Предприниматель хотя и не получает прямой поддержки из бюджета, но тем не менее государство, отказываясь от получения части налогов, берет на себя, хотя и косвенно, какую-то долю природоохранных затрат.

В основе действующей в России системы платежей лежит принцип «загрязнитель платит». Однако предприятие-загрязнитель имеет возможность затем переложить часть платежа на потребителя своей продукции. Тем самым в какой-то мере в оплате загрязнения участвует и его жертва. Подобных примеров можно привести много, но мы, наоборот, постараемся максимально упростить ситуацию и разобрать несколько «чистых» примеров. Реализация принципа «загрязнитель платит». Реализация данного принципа может быть осуществлена двумя путями. Первый путь — введение платежей за загрязнения. Это, с одной стороны, побуждает предпринимателя производить природоохранные затраты, чтобы сэкономить на платежах, а с другой — он оплачивает остаточные выбросы. Таким образом, производитель оплачивает обе части экологической составляющей затрат производства: и издержки предотвращения (вкладывая деньги в очистные технологии), и ущерб (внося платежи за выбросы). Второй путь — установить более жесткие природоохранные нормативы и прямо заставить предпринимателя вкладывать деньги в охрану природы. В этом случае предприниматель оплачивает только первую составляющую экологических издержек — затраты предотвращения. Однако предполагается, что при жестком нормировании выбросов вторая составляющая просто не возникает С точки зрения распределения бремени расходов между производителем продукции (изготовление которой сопряжено с загрязнением) и ее потребителем результат будет один и тот же.

Рис. ЗЛО Обозначения 1 — функция предельных природоохранных затрат, N1 и N2 — старый и новый нормативы воздействия соответственно; 1 S — дополнительные затраты предприятия* загрязнителя, необходимые для достижения нового норматива воздействия

Предположим, что государство устанавливает новый нормакачества окружающей среды. Предприятия, чье воздействие природу не укладывается в новые более жесткие рамки, должсократить свое воздействие. Это потребует дополнительных )ат (рис. ЗЛО). Итак, первоначально производитель оплачивает все природоганные издержки. Что дальше произойдет с этими затратами? они будут распределяться между производителями продукш, изготовление которой сопровождается загрязнением окруиощей среды, и ее потреблением? Для ответа на вопросы обра1МСЯ к рис. 3.11.

}

Обозначения 1 — спрос на продукцию; 2 и 3 — кривые предельных издержек по ее производству без и с учетом экологических издержек, позволяющих достичь новый стандарт качества

До введения нового стандарта оптимальный объем про из вод[ ства был в точке а равновесная цена — Р°. Ужесточение нор| матива меняет кривую издержек. Новые предельные издержки — | кривая 3. Новая точка оптимального объема выпуска — это теперь • Х\ а равновесная цена — Р\ Производитель покрыл все издерж| ки, связанные с увеличением природоохранных затрат, но из рис. 3.11 видно, что и потребитель и производитель понесли определенные потери. До введения нового норматива доход производителя был равен S4 + Ss + S6. После того как был введен новый экологический стандарт, его доход изменился и стал S{ + S4. Таким образом, чистый выигрыш или проигрыш производителя равняется Sl + S4 (S4 + S5 + S6) = С точки зрения потребителя его выигрыш до введения нового

ограничения на качество среды был + S2 + + S7, а после введения нового стандарта его выиграш сократился до S7, т. е. потребитель проиграл + S2 + Sy Теперь посмотрим на проигрыш с точки зрения общества. Это, как легко видеть, S2 + S3 + Ss + S6. Кто же в конечном итоге его оплатил? Обратимся к рис. 3.12.

В результате общий баланс такой. Потребитель потерял S{ + S2 + Sjy из них — он просто потерял (его упущенная выгода), а S, + S2 — дополнительно заплатил производителю. Производитель потерял Ss и S6, но зато получил от потребителя S- (его баланс ^ - S$ - 56). Итак, бремя по введению нового экологического стандарта распределяется таким образом: S2 и S} — оплачивает потребитель, a S s и 56 — производитель продукции, изготавливаемой по технологии, воздействующей На окружающую среду. Кроме того, из-за сокращения предложения ценной продукции ее производитель получает дополнительный доход Sv Эти деньги вынужден заплатить ему потребитель, так как цена на продукцию увеличилась. Введение нового стандарта обошлось обществу в целом S2 + S3 + + Se Продолжим анализ распределения бремени природоохранных расходов между производителями и потребителями. Выше мы фактически предполагали, что у потребителя нет

альтернатив, и он должен покупать подорожавшую продукцию, Произведенную по технологии, связанной с вредным воздействи; ем на окружающую среду. Теперь предположим, что одна и та же потребность может быть удовлетворена двумя способами: пер; вый — покупка товара, произведенного с использованием техноt логии, оказывающей негативное воздействие на состояние окружающей среды; второй — покупка товара, произведенного сис| пользованием экологически чистой технологии. Естественно, введение новых экологических ограничений повлияет лишь на издержки предприятий, работающих по первой технологии, и если даже в результате такого роста издержек выпуск продукции по первой технологии сократится, то это не отразится на цене продукции, так как потребитель сможет найти ее заменитель по той же цене. Рассмотрим рис. 3.13.

Рис. 3.13 Обозначения• 1, 2 — старая и новая кривые предельных издержек соответственно (для технологии, оказывающей вредное воздействие на окружающую среду).

Считается, что производитель вынужден продавать товар по прежней цене, так как на рынке он не один, и сокращение его производства будет тут же компенсировано другими производителями. Преимущество последних состоит в том, что они не оказывают на природную среду вредного воздействия и поэтому введение нового экологического стандарта на них никак не влияет. Иначе говоря, для потребителя введение экологических ограничений ничего не означает (он начинает покупать больше заменителя). Поэтому основное внимание будет обращено на производителя, имеющего технологию, оказывающую воздействие на окружающую среду. Издержки по охране природы лягут полностью на производителя. Они включают упущенную выгоду, т. е. потери из-за сокращения объема производства (5,) и дополни-

тельные затраты, которые он понесет из-за роста расходов на охрану окружающей среды (S2). Наличие товара-заменителя позволяет удерживать цены на одном и том же уровне. Рынок диктует цены производителю той продукции, которая оказывает воздействие на окружающую среду. Возможны и другие причины, обеспечивающие стабильность цены. Например, если потребитель готов пойти на сокращение объема использования данного продукта, он согласен отказаться от достигнутого ранее уровня Х° и удовлетвориться уровнем X1. Итак (см. рис. 3.13), при стабильной цене, которая удерживается на уровне Р, производство сократится с Х° до Xх. S{ — потери производителя вследствие сокращения выпуска, a S2 — его дополнительные затраты. Итак, в данном случае за все расплатился виновник загрязнения, так как ему ничего не удалось переложить на потребителя. Но возможен и другой вариант. Если потребитель не может адекватно заменить рассматриваемый товар и, кроме того, он будет покупать данный товар в прежнем объеме, независимо от изменения цены, то он вынужден будет и оплатить все природоохранные издержки (рис. 3.14).

Рис. 3.14 Обозначения • 1, 2 — старая и новая кривые предельных издержек соответственно; D — неэластичный спрос.

Если потребитель не может или не желает отказаться от использования хотя бы части рассматриваемой продукции, т. е. потребление так и остается в точке Х° (функция спроса неэластична), он вынужден будет заплатить дополнительно (Р 1 - Р°)Х° + Sr S2 пойдет на покрытие дополнительных природоохранных издержек, связанных с введением нового стандарта, a — это то,

что он вынужден будет дополнительно заплатить производителю. Что касается производителя, то его вклад в финансирование природоохранных затрат равен S r Общий баланс производителя >S] - Sv Если этот баланс положителен, то он выигрывает от введения нового экологического стандарта. Затраты общества составят S2 и Sy Таким образом, мы рассматриваем три ситуации. Во-первых, изменяется и цена, и объем производства продукции, изготовление которой оказывает вредное воздействие на окружающую среду. Дополнительные издержки по охране природы делятся между производителем и потребителем в пропорциях, определяемых конфигурацией кривой спроса и кривой предельных природоохранных затрат. Во-вторых, цена на рассматриваемый продукт удерживается на прежнем уровне. В этом случае все дополнительные издержки по охране природы осуществляет производитель. Кроме того, последний теряет часть дохода из-за сокращения объема производства. В-третьих, спрос не эластичен по цене, т. е. яри росте издержек объем потребления не изменяется, и потребитель покупает данный товар по более высокой цене. В этом случае производитель имеет возможность переложить на потребителя все свои дополнительные издержки, связанные с загрязнением окружающей природной среды, кроме того, как правило, он что-то выигрывает по сравнению с ситуацией до введения нового стандарта. В результате бремя расходов по охране среды раскладывается на две стадии распределения и перераспределения природоохранных затрат — начальную и заключительную, следующим образом (см. табл. 1): Таблица Специфика спроса на товар, производимый с загрязнением окружающей среды Спрос эластичен по цене

1

Стадии распределения и перераспределения природоохранных затрат Начальная

Заключительная

Предприятие — виновник загрязнения

Виновник и жертва в определенных долях

Имеется заменитель товара, производимого по экологической технологии

Предприятие — виновник загрязнения

Спрос не эластичен по цене

Жертва

Как видно из табл. 1, бремя природоохранных расходов, независимо от того, кто их уплатил первоначально, постепенно перекладывается на потребителя продукции, т. е. на жертву загрязне-

ния. В этом есть определенная логика: если бы потребитель не предъявлял спрос на продукцию, производство которой связано с загрязнением окружающей среды, эта продукция и не произвол дилась бы. Платежеспособный спрос — первопричина того, что происходит загрязнение среды. Потребитель может в конце концов отказаться от приобретения продукции, производство которой наносит вред природе, и предприниматель тогда прекратит производство. Например, отказ потребителей от покупки шуб из натурального меха, нанесет удар этой отрасли, выделывающей меха. Другое дело, когда есть адекватный заменитель. В этом случае все затраты по охране природы берет на себя производитель, так как потребителю вполне достаточно использовать заменитель. Принцип «жертва платит». Если сложившееся состояние окружающей среды не устраивает общество или отдельные его группы, но государство не может заставить производителей изменить производственные процессы и увеличить эффективность природоохранных мер, то возникает необходимость изыскания финансовых ресурсов для оказания помощи экологически вредным предприятиям. В этом случае сами жертвы загрязнения желают улучшить условия своей жизнедеятельности, затрачивают средства на охрану окружающей природной среды. Поэтому принцип «жертва платит» — результат реализации подхода противоположного рассмотренному выше, так как первоначальным плательщиком является жертва, которая дает деньги, чтобы виновник загрязнения снизил свои выбросы. Они как бы заключают соглашение о том, что один будет платить другому, получая взамен право на более чистую окружающую среду. Начнем с простого примера. Пусть каждый потребитель имеет свою функцию спроса на качество окружающей среды. Соответственно имеется и функция затрат на его достижение (рис. 3.15). На рис. 3.15 мы изобразили функции спроса 1 — для первого и 2 — для второго реципиентов. Движение вправо означает улучшение среды по сравнению с исходным состоянием. Функция 3 получается путем геометрического суммирования по вертикали функций 1 и 2. Согласно рис. 3.15, все расходы по улучшению состояния окружающей среды несет обладатель функции спроса 2, что касается обладателя функции спроса 1, то он может пользоваться улучшенной окружающей средой бесплатно, так как все оплатит второй потребитель. Заранее зная, что первого потребителя не интересует столь значительное улучшение природы, второй вынужден будет полностью понести требуемые затраты. Ситуация осложняется, если вместо функции 4 мы будем иметь функцию 5 (см. рис. 3.16). Тогда оптимальное состояние окружающей среды достигается в точке Z)1. Цена этого состояния природы будет равна Р. Как видно из рис. 3.16, Р = Р 1 + Р 2 , т. е.

сумме значений функций спроса первого и второго потребителей в точке D1. Это означает, что желаемое качество окружающей среды они получат только в том случае, если каждый из них внесет свою лепту. Причем их взносы будут неодинаковы (Р2 < Р 1 ). Если они не будут обманывать друг друга, то тогда интересы обоих будут полностью удовлетворены.

Рис. 3.15 Обозначения: J, 2 — функции спроса для первого и второго реципиентов соответственно; 3 — совокупная функция спроса на улучшение состояния окружающей среды; 4 — функция предельных затрат на улучшение состояния окружающей среды; D — точка оптимума качества окружающей среды; Р' — цена, которую необходимо заплатить за достижение этого состояния.

Рис. 3.16 79

Как заставить потребителей платить столько, сколько положено, мы рассмотрим в следующем разделе, а сейчас приведем другие примеры реализации принципа «жертва платит». Рассмотренные выше обстоятельства затрудняют использование на практике принципа «платит жертва». Поэтому в качестве базового подхода используются средства государственного и региональных бюджетов. Вложения бюджетных средств в охрану природы — также реализация принципа «жертва платит». Общество или муниципалитет могли бы израсходовать эти деньги на другие нужды, но они заботятся об охране окружающей среды и не жалеют денег. Другой подход — введение специализированных налогов на охрану окружающей среды; такие налоги существуют в некоторых странах. Принцип «жертва платит» может быть применен в двусторонних отношениях. Например, в государстве А имеется электростанция, расположенная на границе с государством Б. Из-за трансграничного переноса выбросов основной ущерб от электростанции ощущается в государстве Б. На его территории выпадает основная масса оксида серы. Государство Б никак не может повлиять на государство А, единственный способ — договориться и уплатить владельцам электростанции деньги, необходимые для снижения выбросов. Другой пример касается владельце* двух соседних участков земли. Эти участки расположены так, что удобрения и пестициды с одного участка регулярно смываются на другой. Владелец первого участка соблюдает все установленные требования и нормы применения химикатов, тем не менее он все равно наносит ущерб владельцу второго участка. Они могут договориться между собой, и тогда второй будет платить первому некую сумму денег, достаточную для реализации природоохранных мер, предотвращающих смыв химикатов на другой участок. Главный вопрос, возникающий в связи с реализацией принципа «жертва платит», заключается в определении обязательств виновника загрязнения. Прежде всего надо выяснить, сколько и кому он должен. Затем заставить его выполнить обязательства перед обществом или перед соседями. После этого можно вступать с ним в переговоры по поводу реализации дополнительных природоохранных мер, осуществляемых за счет жертвы. Виновник загрязнения может принимать деньги жертвы в добровольном порядке, если речь идет о переговорах и заключении соглашения, или в принудительном, если установлен новый экологический стандарт, но общество хочет компенсировать предпринимателю его затраты. Для того чтобы провести границу между двумя принципами оплаты природоохранных затрат, необходимо рассмотреть отношения собственности на ассимиляционный потенциал природной среды. Владение определенной долей ассимиляционного потен-

диада означает обладание правом размещать в окружающей среде определенное количество вредных отходов. Если этим правом владеет предприниматель, то для сокращения отходов жертве ничего не остается, как купить у него часть таких прав, чтобы сократить загрязнение. Если ассимиляционным потенциалом владеет жертва, то платить приходится предпринимателю. Ассигнование денег на природоохранные цели из государственного бюджета также является реализацией принципа «жертва платит». Обычно принимается какая-либо целевая природоохранная программа, и деятельность по ее реализации финансируется из бюджета, т. е. оплачивается обществом. Косвенным образом принцип «жертва платит» осуществляется, когда предприятие-загрязнитель получает налоговые и другие льготы, если реализует природоохранные меры. Бюджет, а значит и общество, в этом случае недополучает часть налогов, что равносильно расходованию средств. Другим словом, арсенал различных способов реализации принципа «жертва платит» достаточно широк. Необходимо выбрать наиболее подходящий в каждом конкретном случае. Делая обобщения, можно привести некоторые типичные ситуации на разных уровнях взаимодействия жертвы и загрязнителя. Локальный уровень. Рассматриваются взаимоотношения предприятия-загрязнителя и фермера. Фермер точно знает, сколько он готов заплатить предпринимателю за сокращение выбросов. В этой сделке участвуют две стороны. И если введены имущественные права на ассимиляционный потенциал, то особых проблем при реализации сделки не возникает. Уровень региона. Предприятие-загрязнитель противостоит жертвам, интересы которых, хотя и совпадают в главном (все хотят жить в условиях более чистой природы), но их готовность платить различна (такой случай мы рассматривали выше см. рис. 3.15, 3.16). Понятно, сколько надо платить, сложнее организовать процедуру уплаты необходимой суммы виновнику загрязнения, чтобы он немного сократил свои выбросы. Межрегиональный уровень. Если один регион оказывает вредное воздействие на другой (трансграничный перенос водного загрязнения или окиси серы и азота), то жертва может заключить соответствующее соглашение и оплатить мероприятия по снижению выбросов вредных веществ, приводящих к трансграничному переносу. Макроуровень. Общество в целом противостоит виновникам загрязнения, но не может, не выходя за рамки закона, заставить их сократить выбросы. В таком случае оно предоставляет им определенные субсидии, например, вводит новые стандарты по выбросам оксида серы. При этом общество намечает меры по субсидированию, льготному кредитованию, налоговым льготам для

предприятий, вынужденных вкладывать деньги в сокращение выбросов. В конечном итоге государство оплачивает виновникам загрязнения значительную часть их затрат. Межгосударственный уровень. Практически все то же самое, как и в случае с взаимоотношением двух регионов по поводу трансграничного переноса. Только сторонами сделки выступают не регионы (части одного государства), а две страны. Глобальный уровень. Здесь имеется в виду, что страны, заинтересованные в решении глобальных проблем (защита озонового слоя, предотвращение глобального потепления и т. п.)> могут оказывать друг другу помощь в решении природоохранных задач. Это может быть, например, вложение средств в переход на потребление хладонов, не разрушающих озоновый слой, или вложение денег в снижение выбросов СОг на электростанциях или металлургических комбинатах. Тогда страна (или группа стран), заинтересованная в реализации таких мероприятий, вкладывает деньги в экономику той страны, где следует провести природоохранные мероприятия. В отличие от предыдущих направлений деятельности, ориентированных на сокращение нагрузки на природу, есть и другое — вложение средств в увеличение ассимиляционного потенциала природной среды. Так, можно вкладывать средства в восстановление лесов, что было бы эквивалентно (с точки зрения конечного воздействия на климат) сокращению выбросов С0 2 . Потенциальная жертва глобального потепления может дать деньги тому, для кого увеличение площадей, покрытых лесом, не представляет существенного труда.

Выводы В конечном итоге груз природоохранных издержек а основном ложится на конечного потребителя продукции, независимо от того, какой принцип мы реализуем — «загрязнитель платит» или «жертва платит». В обществе возникает два типа издержек: а) затраты общества в целом при ужесточении экологической политики; б) взаимные расчеты между потребителем и производителем продукции, выпуск которой сопряжен с вредным воздействием на

природную среду. Предлагая любое преобразование состояния природной среды, следует учитывать затраты и результаты всех заинтересованных сторон.

4. ПРИРОДООХРАННАЯ СФЕРА КАК БЛАГО ОБЩЕГО ПОЛЬЗОВАНИЯ, ПРОБЛЕМА «ЗАЙЦЕВ» Как было показано выше, ответственность за финансирование природоохранных мероприятий между виновником и жертвой загрязнения определяется первоначальным распределением Прав на загрязнение окружающей среды. Если эти права первоначально распределены неэффективно между различными предприятиями-загрязнителями, то, как мы уже говорили, рынок будет способствовать их перераспределению. Теперь возникает вопрос о числе разрешений на выбросы или, что одно и то же, об общем уровне качества окружающей природной среды. Общество может быть и неудовлетворено этим качеством среды. Тогда, как говорилось выше, жертва загрязнения будет оплачивать мероприятия, обеспечивающие ее улучшение. Однако, казалось бы, понятная всем идея вызывает затруднения в ее реализации, как только речь заходит о промышленном производстве. В подобном случае природная среда выступает как благо общего пользования. От улучшения ее качества выигрывают все Члены общества, а вот платить за такое улучшение каждый будет отдельно. Как заставить отдельных индивидов платить за мероПриятия по оздоровлению природы? Эту проблему мы рассмотрим ниже. Спрос на определенное состояние окружающей природной среды зависит от многих факторов, определяющих готовность людей платить за поддержание определенного состояния природы. Теперь мы рассмотрим вопрос о том, как заставить людей Заплатить эти деньги. Идеалистическая схема предполагает, что люди будут сами для себя определять ту ценность, которую имеет для них окружающая природная среда, и станут добровольно платить за ее поддержание в хорошем состоянии. При этом затраты различных групп будут неодинаковыми, так как готовность платить за сохранение окружающей среды определяется доходами различных социальных групп, уровнем образования и культуры их представителей и многими другими факторами. Предположим, что у нас имеются две основные социальные группы, спрос на определенное состояние окружающей среды которых определяется различными функциями (рис. 3.17). Оптимальный спрос на состояние окружающей среды для общества (состоящего из двух рассмотренных выше групп) достигается в точке D1. Чтобы покрыть издержки, обеспечивающие достижение этого состояния, представители первой социальной группы должны заплатить Р 1 , а второй — Р 2 . Если каждая из групп заплатит столько, сколько нужно, т. е. Р 1 первая и Р 2 вторая, то общие затраты на охрану окружающей природной среды составят Р, т. е. столько, сколько для этого требуется, т. е. будет достаточно для достижения желаемого качества окружающей среды D1.

Рис. 3*17 Обозначения: 1 — спрос первой группы; 2 — спрос второй группы; 3 — совокупный спрос; 4 — предельные затраты на очистку.

Однако в реальной жизни появятся неплательщики, которые воспользуются тем, что другие будут добросовестно вносить причитающуюся плату. Иными словами, возникает проблема «зайцев». Если, например, представители первой группы добросовестно выполнят свои обязанности и заплатят Р 1 , а представители второй решат «прокатиться бесплатно» и не дадут Р 2 , то собранных денег хватит лишь для того, чтобы обеспечить качество D2. Не в восторге от этого будут как представители первой, так и второй групп. Отказавшись платить представители второй группы Z2 + Р2 / y 2 сэкономили Р21>1, зато потеряли при этом — ^ \D -D ), при таком состоянии окружающей среды D 2 они готовы были бы заплатить Z1 за дополнительное ее улучшение. Задача становится еще более сложной, если мы рассмотрим проблему на уровне отдельных представителей рассматриваемых социальных групп. Если, например, в первой группе л,, а во второй — п1 представителя, то размер взноса на поддержание желаемого состояния окружающей среды для первой группы — Рх/п{, а для второй — Р 2 /п г Если несколько человек откажутся платить, и их число будет не так уж велико, например, /я, и m v то размер собранных средств Р1(пх - тх) + Р2(п2 - тг) может не очень отличаться от требуемой суммы. Отклонение от оптимального состояния окружающей среды D1 будет практически незаметно. Выиг-

рыш «зайцев» в таком случае может оказаться выше их проигрыша из-за того, что состояние окружающей среды не Dl, a D1 - е, где е — очень незначительное приращение качества природной среды. В подобном случае число желающих бесплатно воспользоваться природными благами может вырасти, а состояние среды значительно ухудшится, что в конечном итоге будет противоречить интересам всех. Как поступить в этом случае? Наиболее прямой путь — ввести налоги на улучшение качества природной среды, но тогда, согласно нашему примеру, такие налоги должны быть дифференцированы для различных групп. Иначе говоря, представители первой группы будут платить налоги по ставке Pl/nv а второй — Р 2 /п г Такая система налогов будет относительно сложна, так как в реальной жизни можно насчитать гораздо большее число социальных групп, различающихся своим отношением к природной среде. Кроме того, каждый постарается доказать, что относится к той группе, которая должна платить поменьше. Скорее всего подобные предложения не смогут быть реализованы на практике, так как административные издержки, обеспечивающие существование этой налоговой системы, будут соизмеримы с налоговыми поступлениями. Существенная часть собранных налогов будет уходить на содержание подразделений налоговой службы, следящих за тем, чтобы налоги взимались дифференцированно, в соответствии с принадлежностью налогоплательщика к той или иной социальной группе. Последние, конечно, захотят доказать, что они принадлежат к той группе, которая должна платить меньше налогов. Соответственно налоговые инспектора будут вынуждены вступать с ними в споры, что потребует и времени, и денег. В конце концов система дифференцированных налогов ничем не лучше, чем система добровольных взносов. Другой вариант — введение единого налога. Но тогда для первой группы его ставка окажется заниженной, а для второй — завышенной. Первые будут настаивать на повышении налога, а вторые, наоборот, на его снижении. Им вряд ли удастся прийти к компромиссу. Реализовать налоговый подход можно в единственном случае — тогда, когда функции спроса на качество окружающей среды для всех социальных групп одинаковые. Тогда можно ввести единый налог, который приемлем для всех. Например, если дня желаемого улучшения окружающей среды необходимо собрать средства в размере S, а число налогоплательщиков равно п, то ставка налога будет равна S/n. Но такие ситуации встречаются на практике крайне редко, поэтому ориентироваться на них не приходится и нужно искать решение в общем случае. Аналогичные проблемы возникают и в том случае, когда речь

идет о других благах общего пользования. Одно из решений этой проблемы — бюджетные ассигнования на улучшение окружающей среды. Если такие затраты связаны с осуществлением мероприятий на государственном уровне, то речь может идти об ассигнованиях из государственного бюджета, если это региональная проблема,— то из бюджета региона. Если же проблема сугубо локальная,— то из муниципального бюджета. Наряду с подобными ассигнованиями необходимо оставить возможность и для добровольных пожертвований как для механизма, дополняющего бюджетные ассигнования. Но, по нашему мнению, такой механизм будет наиболее эффективен, если желающие пожертвовать деньги будут действовать через траст-фонды, которым будет поручено вкладывать средства в улучшение состояния окружающей среды. Эти фонды могут как финансировать конкретные мероприятия по защите природы, так и заниматься скупкой разрешений на выбросы с целью последующего их замораживания. Не следует полностью отвергать и специальные налоги. Их можно использовать там, где они встретят поддержку населения, например в тех ситуациях, когда отношение различных социальных групп к экологическим проблемам более или менее сходное. Комбинирование различных подходов позволит в конечном итоге обеспечить выход на желаемое состояние окружающей природной среды.

Выводы Наиболее существенная проблема, возникающая при реализации стратегии улучшения качества среды,— согласование интересов различных групп, стремящихся к улучшению среды обитания, но располагающих различными возможностями платить за него. Если взносы на улучшение качества природы добровольные, то возникает проблема «зайцев». Если взносы принудительные (установлен налог), то возникает проблема их дифференциации. В конце к о н ц о в , приемлемое решение можно найти в каждом конкретном случае. Оно должно иметь в своей основе компромисс, достигнутый между заинтересованными сторонами.

5. ЭКОЛОГИЗАЦИЯ РАЗВИТИЯ (ЭКОНОМИЧЕСКИЕ И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ) Логика кардинального преобразования методов хозяйствования подразумевает, что одной из первостепенных задач становится последовательное создание действенного хозяйственного ме-

манизма, основанного на широком применении экономических инструментов. Из вспомогательного инструмента — придатка административно-командной системы они постепенно превращаются в стержневой элемент системы управления экономикой. Ясно, что только коренное изменение системы управления способно оживить хозяйственную ситуацию в нашей стране, дать простор инициативе и самостоятельности производителей. Одна| ко не следует переоценивать возможности экономических метод о в во всех сферах деятельности, нужно, не абсолютизируя этот безусловно эффективный инструмент, своевременно выявлять ; ситуации, когда они должны быть дополнены другими механизмами. Особенно важно изучить специфику данной проблемы в области природопользования. : Создание эффективного механизма взаимодействия природы и общества взамен старого, функционировавшего в сочетании с j бездействующим природоохранным законодательством,— одна из [приоритетных задач совершенствования социально-экономических отношений, тем более актуальная, чем в большей степени [мы вмешиваемся в естественные природные процессы. Отложить ;ее принципиальное решение — значит поставить под сомнение ^сохранение среды обитания, ресурсной основы экономики. I С нашей точки зрения, серьезной проработки требует проблема определения разумных пределов экономизации процессов взаимодействия природы и общества, выявления сферы эффективного применения экономических методов управления природо, пользованием. Стало насущной необходимостью скорейшее внед[рение этих методов там, где уже сегодня с их помощью будет получен наивысший экономический результат, одновременно определяя долгосрочные социально-экономические цели. Что же подразумевается под экономизацией отношений природы и общества? С нашей точки зрения, принципиально важны две основные предпосылки. Во-первых, принятие решений в области хозяйственной деятельности, исходя из экономических критериев. Во-вторых, оперирование экономическими методами как основным регулятором процессов производства. Изучим подробнее первую из указанных предпосылок. Экономические критерии приобретают главенствующую роль, когда взаимоотношения природы и общества опосредованы экономическими интересами. Это означает, что все решения в сфере природопользования принимаются на основе анализа затрат и экономических результатов. Основным критериальным показателем оказывается прибыль. В такой трактовке природно-ресурсный потенциал рассматривается как один из многих факторов производства. В текущем и среднесрочном плане создается видимость, что он не отличается от воспроизводимых материальных ресурсов.

В экономических расчетах природный фактор представлен экономической оценкой естественных ресурсов. Для объектов природопользования (месторождений, земельных и лесных угодий, водных источников и т. д.) — это дифференциальная рента; для естественного сырья и продукции природоэксплуатирующих отраслей (руда, уголь, нефть, газ, сельскохозяйственная продукция, вода, подаваемая потребителю, и пр.) — предельные затраты на их производство. Именно данными характеристиками следует пользоваться, когда речь идет об экономической целесообразности того или иного мероприятия, связанного с использованием естественных ресурсов. Доминирование, например, социальных или экологических критериев означает, что роль рентных оценок и предельных затрат должны играть другие параметры (соответствующие экономическим эквивалентам социальных и экологических благ). Центр тяжести анализа может быть перенесен в плоскость сопоставления основных параметров проекта с социальными и экологическими ограничениями. В каком случае оправданно принятие решений по чисто экономическим критериям, подразумевающим расчет рентных оценок и отсутствие каких бы то ни было дополнительных ограничений? С одной стороны, необходимым условием выступает лимитирующее воздействие природного фактора на развитие экономики, поскольку невозможно рассчитывать дифференциальную ренту применительно к неограниченным ресурсам, чья экономическая оценка попросту равна нулю. С другой стороны, масштабы антропогенного воздействия на окружающую среду и оцениваемый способ использования природно-ресурсного потенциала должны быть социально приемлемы и экологически сбалансированы. Иными словами, речь не может идти о крупномасштабном проекте, кардинальным образом меняющем характер взаимодействия природы и общества в целом или в пределах конкретной территории, безвозвратной утрате каких-либо уникальных элементов природно-ресурсного потенциала, других необратимых изменениях, которые нельзя оценивать в рублях. На практике обе предпосылки использования экономических критериев, как правило, проявляются в сложных сочетаниях. Есть территории, где природ но-ресурсный потенциал не лимитирует развития экономики. Так, в малообжитых районах, районах нового освоения, в отношении ресурсов регионального значения (практически неограниченных) нет смысла применять экономические критерии. Принимая решение об освоении песчаных карьеров, например, можно пренебречь расчетом дифференциальной ренты от их эксплуатации. Попытки приложить экономические критерии к действительно нелимитированным ресурсам приносят двойной урон: во-пер-

вых, замедляют их освоение, а во-вторых, отвлекают внимание от других ресурсов, действительно лимитированных. Вполне возможна ситуация, когда нужно будет экономить на очистных сооружениях из-за относительно высоких цен на строительные материалы, взвинченных вследствие неразумно установленных (чересчур завышенных) цен на первичные ресурсы регионального значения. Слишком велик может быть соблазн быстро пополнить местную казну за счет завышения цен, явившихся прямым следствием завышенных платежей. В то же время в том же самом регионе возможны ситуации, когда решения в сфере природопользования должны приниматься на основе социальных критериев (например, если целью освоения нового района является создание зоны рекреации) или критериев защиты экологии (если речь идет о развертывании вредных производств, под воздействием которых изменится состояние биогеоценозов, о проектах, сопряженных с экологическим риском). Поскольку степень лимитированности ресурсов зависит не только от их месторасположения, стадии развития, но и от воспроизводственной ситуации, складывающейся для каждого отдельного вида ресурсов, может наблюдаться поресурсная «дифференциация» критериальных показателей. Поясним это на примере. На ранних стадиях индустриального развития региона нагрузка на природную среду относительно невелика. Масштабы загрязнения окружающей среды не превышают пределов ассимиляционной емкости территории. В этих условиях не возникает предпосылок для регулирования отношений в данной сфере природопользования на основе экономических критериев, подразумевающих только подсчет альтернативных издержек эксплуатации месторождений. Подобная ситуация будет наблюдаться в минерально-сырьевом секторе, если весь вопрос обеспечения потребности в минеральном сырье сводится к проблеме освоения новых месторождений, не сильно отличающихся по своим характеристикам от ранее эксплуатировавшихся. Тогда применение экономических критериев не столь уж актуально. В основном во внимание принимаются издержки освоения, выступающие единственным ограничением на объемы использования практически нелимитированных ресурсов Однако видимые достижения обернутся затем немалыми потерями. Издержки освоения как лимитирующий фактор, сдерживающий процесс удовлетворения потребностей экономических агентов в природных ресурсах,— экономический критерий. Однако здесь объектом расчетов выступает не чистый эффект разработки месторождения (мы приняли гипотезу о том, что месторож-

дения однотипные, т. е. выполняется хорошо известное условие тождества эффектов), а затраты, обеспечивающие реализацию данного процесса,— затраты воспроизводимых материальных благ. Вместе с тем в минерально-сырьевом секторе, где природный фактор лимитирован в наибольшей степени, вполне могут доминировать экономические критерии, а ограниченность природного фактора будет прочной основой исчисления экономической оценки природных ресурсов и взимания платы в размере дифференциальной ренты за право пользования ими. По мере развития производства такое использование природных ресурсов все в большей степени лимитируется природным фактором, а ситуация, характерная ранее только для земледелия, постепенно распространяется на все основные сферы природопользования, где возникают все предпосылки для формирования рентных отношений как основной формы реализации взаимодействия природы и общества. Таким образом, проблема выбора критерия сложна и многообразна и, строго говоря, в каждом конкретном случае должна решаться по-своему. В первую очередь нужно выделить заведомо неэкономизированные сферы или объекты природопользования, где решения подчинены социальным критериям (рекреационные объекты и т. п.) или экологическим (уникальные природные объекты, территории с неустойчивым экологическим равновесием, заповедники и т. п.). Если рассматривать остальные сферы природопользования, то следует выяснить степень значимости и взаимную субординацию экономических, социальных и экологических критериев. Ориентация на экономические критерии не обязательно влечет за собой использование экономических методов управления. В методических документах, основанных на исчислении дифференциальной ренты, предполагалось, что они будут применяться на стадии предпроектных расчетов. Однако такая система оказалась нежизнеспособной, что, в частности, показал опыт работы с ними. Поэтому нам представляется, использование экономических критериев подразумевает необходимость оперирования экономическими методами регулирования. Ориентацию на экономические критерии при применении экономических методов реализации принятых решений можно назвать полной экономизацией процессов взаимодействия природы и общества. Наряду с полной экономизацией могут наблюдаться и другие ситуации, например ориентация на экологические и социальные критерии в процессе принятия решений и использование экономических рычагов и стимулов для их претворения в жизнь. Конечно, здесь значения экономических параметров — продукт це-

ленаправленной политики их формирования, и в этом смысле они утрачивают свою роль основы механизма саморегуляции, которую играют при полной экономизации отношений природы и общества. Итак, полная экономизация одних сфер природопользования может и должна соседствовать с превалированием экологических или социальных критериев в других сферах. При этом решения, основывающиеся на социальных предпочтениях, как мы уже говорили, будут реализовываться с помощью экономических методов. Например, приняв решение о недопустимости наращивания антропогенной нагрузки на территорию сверх ее ассимиляционной емкости, можно устанавливать соответствующее значение платежей за загрязнение, при котором эффективны природоохранные затраты, обеспечивающие соблюдение упомянутого выше ограничения. Из этого следует, что формирование системы экономических методов управления — сравнительно обособленная задача. Развивая их, мы не обрекаем себя, как думают некоторые специалисты, на полное забвение социальных и экологических проблем, стоящих в настоящее время перед природопользованием. Подчеркнем еще раз, что экономические методы управления природопользо-

Рис. 3.18 Обозначения: С — потребительские блага; D — экологические блага; Sx — условия предпочтительности экологических благ экономическим; S2 — условия предпочтительности экономических благ; и SA — условия неопределенности.

ванием — лишь форма реализации решений, принятых на основе экологических или социальных критериев. Разница только в способах формирования экономических рычагов. Рассмотрим рис. 3.18. Анализ механизмов взаимодействия природы и общества, сформировавшихся в развитых странах, показывает, что здесь сочетаются два начала — декомпозиция и композиция интересов, определяющих рациональность природопользования. Согласно одному, организационное устройство механизма управления природопользованием создает необходимые условия для раскрытия касающихся его интересов отдельных граждан и элементов институциональной структуры. Такие интересы могут быть у людей, понимающих высокую значимость природы. В Японии, Западной Европе, в скандинавских странах подобные настроения очень сильны. Как общий элемент устремления нации к выживанию и самосохранению они тесно связаны с наличием высокоразвитого национального самосознания. Аналогичные устремления гораздо меньше проявляются в таких странах, как США, т. е. в многонациональном государстве. Здесь «работают» другие закономерности — стремление людей иметь чистую природу определяется их потребительскими предпочтениями, состояние окружающей среды является одной из переменных функции потребления человека. Пусть это функция ЩС, D), где С — обобщенный показатель, характеризующий объем потребления (товары, услуги и т. п.), a D — загрязнение окружающей среды (уменьшение объема вредных выбросов). Предполагается, что и все общество, и отдельные группы строят свою стратегию, максимизируя функцию U(C, D), которая возрастает по С и убывает по D. Хотя между переменными Си D существует связь, представим их как независимые, чтобы проиллюстрировать механизмы соизмерения относительной предпочтительности экологических благ по сравнению со всеми остальными. Соответственно не зависят друг от друга С0 и D0 — некоторые пороговые значения этих переменных (см. рис. 3.18). Стремление беречь природу появляется лишь после того, как достигнут определенный уровень потребления С0. Когда же порог преодолевается, экологические блага становятся предпочтительнее экономических. Ценность последних, естественно, снижается по мере наращивания объемов их потребления, а относительная ценность экологических благ возрастает Пусть D0 — уровень качества природной среды, соответствующий ассимиляционному потенциалу территории. При этом уровне воздействия качество среды не ухудшается, и загрязнение близко к нулю, так как все вредные примеси перерабатываются и утилизируются природой.

Далее, — некоторый предельный уровень, характеризующий «порог экологической озабоченности». При его превышении наступает кризисная ситуация. Достижение D2 влечет за собой экологическую катастрофу. На рис. 3.18 все ситуации, определяемые значениями С и D, разбиты на несколько множеств. 5, — те ситуации, при которых дополнительные экологические блага заведомо предпочтительнее экономических, т. е. когда сокращение D вносит больший вклад в ЩС, D), чем наращивание С; S2, наоборот, область предпочтительности экономических благ; 53 и — область неопределенности, когда нельзя заранее сказать, что именно окажется предпочтительнее. Для ситуаций, отнесенных к 53, достигнут некоторый порог насыщения и по С и по D. Наборы С, D, относящиеся к множеству S4, способствуют возникновению ситуации для экономического кризиса, если в стране имеются острые экономические проблемы. Непонятно, за что браться сначала, так как подобная ситуация затрудняет определение неотложных мер. Множество А объединяет ситуации, характерные в основном для развитых стран. Высокий уровень потребления делает для них относительно привлекательными экологически чистые блага (хотя они более дорогие). Наша страна находится в ситуации В, когда экологические блага ценятся очень низко. Это определяет стремление к первоочередной ориентации на решение экономических задач, когда экологические блага отодвигаются на второй план. Растущая открытость миру изменяет стереотипы жизни людей. Прежде всего возрастает значение С0, а также ценность экологических благ. Люди уже не желают довольствоваться тем малым, что на протяжении многих лет сравнительно изолированного развития их удовлетворяло. Изменяется и значение С г В обществе складываются принципиально новые стереотипы потребления.

D Рис. 3.19

93

Увеличение С0 отделяет нас от области S., а это значит, что относительная приоритетность экологических благ снижается (рис. 3.19). Одновременно происходит смещение D0. Из-за постоянных превышений объемов выбросов (предельно допустимых величин) способность природной среды к ассимиляции вредных веществ снижается, и /?0 (а значит Dy и В2) смещается влево. При этом потребительские предпочтения или не меняются, или растут, что делает ситуацию еще более напряженной, ибо область В также смещается влево, входя целиком в Sv где потребление всегда предпочтительнее экологических благ. Пока что изменения в нашей экономике не затронули ее воспроизводственной структуры. Напротив, хотя процесс развала старой структуры набирает темп, имеют место попытки продлить ей жизнь. Это придает множеству В дополнительный импульс к смещению вниз, еще в большей степени уменьшая относительную значимость экологических благ (см. рис. 3.19).

С,

С0

А

А

А

А

А

Рис. 3.20 Обозначения I — траектория максимального падения полезности потребления и доходов потребителя; 2 — траектория компенсированного увеличения экологического риска; 3 — траектория движения вдоль исходной линии уровня функции полезности

Точка В переходит в точку В' и относительная ценность экологических благ еще больше уменьшается. Если все-таки предположить, что в скором времени начнет

формироваться новая воспроизводственная структура, то и тогда ничего хорошего ожидать не приходится. Этот процесс резко увеличит спрос на инвестиционные ресурсы, соответственно эффективность вложений в новые производства возрастет, а природоохранных затрат — снизится. Если проиллюстрировать эту ситуацию рис. 3.20, то существует два основных пути дальнейшего развития (кривая 1 и 2). Оцениваться они должны с точки зрения того, что, в том числе, изменяется положение точек D0, Dv D2, С0, С,. С точки зрения сохранения природы более предпочтительна кривая 1. Но с учетом изменения положения С0 этот вариант может оказаться нереализуем по соображениям социально-экономического развития, поскольку соответствует относительному росту цен на потребительские блага, а значит падению реальных доходов населения. В то же время кривая 2 (другой вариант), вроде бы отличающийся лучшими показателями потребления и приводящий в конечном итоге к той же ситуации, что и вариант 1, сопряжен с постоянным нарастанием экологического риска и необходимостью роста доходов населения, хотя точка D2 (как и другие точки, D0 и D{) постоянно смещается влево (рис. 3.20). Выбор одного из двух путей определяет основу экологической политики. Здесь очевидно, что реализация стратегии 1 как наиболее безопасной для окружающей среды вызовет протесты, так как кривая 1, имеющая на первом этапе участок снижения потребления, в значительной части проходит по той части множества Sv которая лежит на уровне прямой, соответствующей уровню С0, но ниже, чем В то же время кривая 2, а точнее участок, не соответствующий улучшению экологической обстановки, попал в ^ - зону абсолютной приоритетности экологических целей, так как /)4 переместилась в Dv Идеальным вариантом было бы движение по кривой 3, т. е. равномерное улучшение экологической обстановки и уровня поdU(C,D)

требления (на этой кривой — ^ —

dU(C,D)

^

в каждой лежа-

щей на ней точке (С, D ), но это нереально, поскольку в период развала воспроизводственной структуры говорить о какой-то гармонизации развития, достижении sustainable development, видимо, нельзя. Единственное, что можно и нужно сделать — это компенсировать последствия развала: либо бросить все на сохранение окружающей среды (кривая 7), либо на потребление (кривая 2). Выход на кривую 3 возможен только после того, как новая структура в основном сформируется, но не раньше. Представление о том, что можно сразу так распределить ресурсы, чтобы попасть на кривую 3, обманчиво. Единственный

способ быстро сократить вредные выбросы — закрыть некоторые предприятия (другие мероприятия требуют больше времени), значит, сократить потребление. Быстрым же способом нарастить потребление можно, лишь вновь открыв предприятия и т. д. Есть серьезные опасения, что общество не может в данной ситуации идти на дальнейшее снижение потребления, поэтому будет выбрана стратегия 2. Таким образом, в период становления новой воспроизводственной структуры загрязнение окружающей среды может увеличиться. И хотя, сформировавшись окончательно, структура будет оказывать меньшую нагрузку на среду, остается опасность, что в процессе переходного периода уровень загрязнения превысит критический. Из этого нам и необходимо исходить, обсуждая проблему механизма управления природопользованием и, прежде всего, состояния окружающей среды.

Выводы Выбор долгосрочной природоохранной стратегии зависит от многих факторов, но главный из них — готовность общества отказаться от каких-то экономических благ в п о л ь з у достижения экологических результатов. С философской точки зрения речь идет об устойчивом развитии. Обеспечить устойчивое развитие можно, выбирая такую траекторию, на которой соблюдается паритет расходов на охрану природы и увеличения потребления других благ. О Б Щ И Е ВЫВОДЫ К ГЛАВЕ Природная среда обладает потребительскими свойствами, которые могут удовлетворять определенные потребности. Поэтому природоохранная стратегия не должна сводиться только к тому, чтобы минимизировать ущерб. Ее цели многообразны. Выше мы продемонстрировали, каким образом можно учитывать социальные и экологические цели общества при определении допустимой нагрузки на окружающую среду. В то же время, даже зная конечную цель, не всегда легко к ней прийти. Несовпадение интересов различных социальных групп, проблема «зайцев» и т. п.— все это порождает сложности в реализации природоохранной стратегии. Впрочем, если очень захотеть, всегда можно найти соответствующие решения. В следующей главе мы рассмотрим практические методы реализации природоохранной стратегии, базирующейся на учете как экономических, так и социальных предпочтениях общества.

Глава

четвертая

ПРАКТИЧЕСКИЕ МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ КАЧЕСТВОМ ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРВДЫ Теперь от теоретических рассуждений мы перейдем к анализу практических мер по охране окружающей природной среды. В данной главе мы рассмотрим различные методы управления ка_ чеством окружающей среды, известные из мировой практики. Затем дадим микроэкономический анализ применения важнейших из них и в завершении рассмотрим механизм управления качеством природной среды, используемый сейчас в России. Системы управления природоохранной деятельностью различных стран развивались под воздействием исторических, политических, этнокультурных и других факторов. Поэтому в разных странах используются различные инструменты управления природоохранной деятельностью. Анализ мирового опыта, а также изучение предложений по развитию механизма управления охраной окружающей среды позволяют типологизировать эти методы и дать краткую характеристику каждому их них. Существуют три основные группы методов управления: административное регулирование, система экономических стимулов и формирование рыночных отношений в сфере природопользования. > Административное регулирование предполагает введение соответствующих нормативных стандартов и ограничений, а также прямой контроль и лицензирование процессов природопользования, указывающих производителю рамки, которые он должен соблюдать. Экономические механизмы предполагают внедрение системы платежей за загрязнение, экологических налогов, субсидий, а также использование других экономических стимулов, чтобы заинтересовать производителя в рациональном природопользовании. Создание рынка в этой сфере через распределение прав

на загрязнение, компенсационных платежей и т д. объединяет третью группу методов.' Все три описанных подхода могут применяться на различных стадиях производственного процесса, рассмотренного в контексте его возможного воздействия на окружающую среду. Это воздействие зависит от состава первичных ресурсов, специфики производственного процесса, применяемых природоохранных технологий, формирующих выбросы в окружающую среду. Рассмотрим подробнее элементы всех трех основных природоохранных стратегий. 1. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ В административнм регулировании главное место занимают нормативы или стандарты. Стандарты качества окружающей природной среды регламентируют допустимое состояние воздушного и водного бассейнов, почв и других ее составляющих. Обычно для каждого из загрязнителей предусмотрена предельно допустимая концентрация его содержания (ПДК). Считается, что наличие загрязняющих веществ в количествах, не превышающих эти концентрации, не оказывае^негативного воздействия на здоровье человека, на экосистему. Нормативы ПДК бывают среднесуточные, устанавливающие среднюю концентрацию вредных веществ, и максимально разовые, фиксирующие предел допустимого роста концентрации загрязнителя в течение суток. Стандарты воздействия на окружающую среду определенного производственного процесса устанавливают уровень сбросов или выбросов из данного точечного источника (труба) после применения очистного оборудования. Данный стандарт может базироваться на показателях потока (количество выбросов в единицу времени) или запаса (количество выбросов за определенный период). Стандарты воздействия на окружающую среду определяются на основе ПДК. Для каждого предприятия выбросы не должны превышать таких величин, при которых по всей территории, подверженной воздействию, соблюдаются нормативы ПДК. Обычно расчеты таких стандартов, называемых предельно допустимыми выбросами (ПДВ), проводят с учетом рассеивания выбросов и наложения их на фоновое загрязнение. Также учитывается суммарное воздействие нескольких источников загрязнения (рис. 4.1). На практике концентрация измеряется в контрольных точках. Если норматив ПДК завышен, то исходное значение выбросов уменьшается и расчеты проводятся снова. Если он меньше, то

Рис. 4.1 Обозначения: А, В, С — источники загрязнения; DA, Dp Dc — зоны рассеивания выбросов; К — контрольная точка.

Рис. 4.2 исходное значение может быть увеличено. Формально эта процедура может быть представлена в виде блок-схемы (рис. 4.2). Часто приходится сталкиваться с ситуацией, когда предприятие ни при каких условиях не может быстро сократить свои выбросы до уровня ПДВ. Закрывать же предприятие по экологическим причинам согласны немногие и у нас, и за рубежом. Достаточно привести хотя бы пример с Байкальским целлюлознобумажным комбинатом. О том, что его надо немедленно закрыть, знали с момента, как он был пущен в эксплуатацию, но Байкальский комбинат работает до сих пор.

Конечно, имеются и другие предприятия, чьи выбросы выше ПДВ. В качестве компромисса для них были установлены нормативы временно согласованных выбросов (ВСВ). Установления нормативов ВСВ предполагало разработку долгосрочной программы снижения выбросов на предприятиях. Эти нормативы устанавливались убывающими во времени в процессе реализации программы с таким расчетом, чтобы в результате прийти к уровню ПДВ (рис. 4.3).

ВСВ

г

ПДВ

1

О

t1

t2

t3

/4

т

Рис. 4.3 Обозначения- [О, TJ — период реализации программы; I — норматив ПДВ; г — норматив ВСВ; [0, i1], [i\ t2], [t2, г13], г4] — периоды реализации природоохранных мероприятий, позволяющие поэтапно выйти на ПДВ.

Для сбросов в водные источники предусмотрены нормативы предельно допустимых сбросов (ПДС) и временно согласованных сбросов (ВСС). Механизм их расчета в идейном плане совпадает W с механизмом расчета ПДК и ПДВ. Расчет показателя ПДВ можно представить как итеративный процесс. Сначала для источника выбросов определяют базовое значение норматива, т. е. для предприятия устанавливается начальное значение ПДВ. Затем в контрольных точках проверяется концентрация вредных примесей. В качестве "контрольных обычно рассматриваются наименее благополучные. Проверка концентрации осуществляется на основе расчетов. При помощи специальных моделей проводится имитация рассеивания выбросов. Выбросы от нового источника суммируются с фоновым загрязнением, а затем проверяется концентрация загрязнения в контрольных точках. Концентрации в контрольных точках рассчитывают с учетом воздействия различных источников выброса. Если концентрация в контрольных точках равна ПДВ, то начальное значение ПДВ утверждается предприятию в качестве стандарта. Если хотя бы в одной контрольной точке концентрация выбросов превышала ПДК, то начальное значение ПДК

уменьшается, и все расчеты повторяются до тех пор, пока не будет соблюдаться ограничение на концентрацию во всех контрольных точках. Если же первоначальное значение ПДВ было очень жестким, то оно может быть увеличено и процесс расчетов будет опять повторен. Технологические стандарты устанавливают определенные требования для процесса производства или очистной технологии. Например, в США используются стандарты так называемой наилучшей из доступных технологий. Этот стандарт означает, что для предприятий, к которым он применен, должно соблюдаться следующее требование: природоохранная технология должна соответствовать некой эталонной технологии. Стандарты качества продукции. Наиболее показательный пример — стандарт содержания вредных примесей в продуктах питания, питьевой воде и т. п. Выше мы привели основные типы стандартов, остановившись подробнее на наиболее важных из них. Далее речь пойдет о непосредственных мерах административного воздействия на виновников загрязнения. Прямые запреты. Эта мера применяется, если определенные производства или первичные ресурсы оказывают настолько нежелательное воздействие на окружающую среду (пестициды, высоко токсичные материалы), что эффективным становится только их полное запрещение. Например, было запрещено применение ДДТ. С 1 января 1996 г. вводится запрет на производство и потребление хлорфторуглеродов, разрушающих озоновый слой. Подобных примеров можно привести немалое/Если же мы лишь ограничиваем общие масштабы воздействия ^(потребление какоголибо вещества или его производство, вылов рыбы, заготовка леса и т. п.), то вводятся лимиты или квоты.i£)hh могут иметь одну из нескольких форм: предельное число выпасаемых на 1 га животных, ограничение нагрузки на почву, лимит выпуска конечной продукции за определенный временной промежуток. Иногда введение таких лимитов предшествует введению полного запрета. Примером опять может служить производство озоноразрушающих веществ. Мировое сообщество приняло решение поэтапно отказаться от их применения, поэтому в каждом из государств, присоединившихся к соответствующему соглашению, выпуск этих веществ год от года должен сокращаться, а выпуск некоторых из них прекратиться вообще. Для последних применяются запреты, а для тех веществ, производство которых пока еще разрешено, используются лимиты. Сертификаты на использование земель и воды даются для ранжирования Потенциально конфликтующих пользователей в целях обеспечения максимальной эффективности природопользования. Они служат вместе с системой стандартов для защиты от незапланированных выбросов. Сертификаты или лицензии, как

правило, выдаются природопользователям, как только для них определены лимиты воздействия. Обладание таким сертификатом дает право на использование, временное или постоянное, конкретного участка земли, леса, забор определенного объема воды, выбросы некоторого количества вредных веществ и т. П. Оценка воздействия на состояние окружающей среды (ОВОС) служит для организации сбора и предоставления информации о потенциальных экономических издержках проектов. Например, в США первоначально она применялась только для оценки федеральных проектов. Теперь она используется и для проектов штата или муниципалитета, а также частных. Обычно процедура ОВОС включает информацию о масштабах антропогенного воздействия вследствие реализации проекта, о возможностях и издержках на очистные технологии, об альтернативах проекта, элементах устойчивого развития в нем с указанием невозобновимых потерь ресурсов. В основном процедура ОВОС позволяет оценить уникальные крупномасштабные проекты развития ресурсного потенциала, строительство химических комбинатов и других проектов, сопряженных со значительным воздействием на окружающую среду. Разрешения и лицензии необходимы для фирм, желающих активизироваться в сфере, подлежащей лицензированию, или легально осуществлять выбросы. Чаще всего они привязаны к технологии реализации проекта или стандартам качества окружающей среды. Выдача или возобновление разрешения тоже можно увязать с экологической стратегией фирмы. Лицензии и разрешения выдаются на определенный период и возобновляются через установленные промежутки времени. Если производство предполагается расширить, то нужно получить новое разрешение. Подобный инструмент увязывается с установленными стандартами воздействия или лимитами производства (использования) экологически опасных веществ. Таким образом, разрешения и лицензии сочетаются с другими рычагами: сертификатами на использование земель, требованиями осуществить ОВОС как условие предоставления разрешения. Также они могут быть дополнены платой за загрязнение, налогами, платежами пользователей при комбинированной экономической стратегии. Именно такая система существует сейчас в России. Для предприятия сначала устанавливаются нормативы воздействия на окружающую среду. Затем на их основе определяются лимиты выбросов. Эти лимиты положены в основу разрешений на комплексное природопользование и договора на комплексное природопользование, заключаемого между предприятиями-загрязнителями и природоохранными органами. В том же договоре устанавливаются размеры и порядок внесения предприятием платы за выбросы (сбросы) вредных веществ и размещение отходов.

Выводы Итак, как же действует система административных целом1 Сначала определяется, какую нагрузку может

окружающая

методов в выдержать

природная среда. На этой основе определяются зна-

ПДК. При этом некоторые вещества или способы деятельности оказываются под запретом. По ним издаются постановления или законодательные акты, полностью запрещающие их использование. Затем определяются возможности каждого предприятия. Устанавливаются индивидуальные стандарты воздействия ПДВ (ПДС). Зная эти стандарты, предприятию можно выдать лицензию на выбросы, которая узаконит его право осуществлять воздействие на окружающую среду.

чения

2. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ Среди экономических рычагов и стимулов основное место занимают платежи и налоги за загрязнение. Они представляют собой косвенные рычаги воздействия и выражаются в установлении платы на выбросы или сбросы. Уровень платежа соответствует социально-экономическому ущербу от загрязнения или какому-либо другому показателю, например экономической оценке ассимиляционного потенциала природной среды. Налоги на загрязнение и платежи хороши потому, что эта система предоставляет максимальную свободу загрязнителю в выборе стратегии сочетания степени очистки и платы за остаточный выброс, позволяющую минимизировать издержки на превращение внешнего фактора загрязнения во внутреннюю статью издержек для них (интернализация экстернальных издержек, о чем мы говорили выше). Если природоохранные издержки низки, то фирма значительно сократит выбросы (вместо того, чтобы платить налог). В теории она сократит их до оптимального уровня, когда приростные затраты на добавочную очистку становятся равными ставке платежа. Налогами могут быть обложены также первичные ресурсы, конечная продукция или технологии. Хотя чисто внешне по воздействию на предприятие налоги и платежи эквивалентны, необходимо все же провести грань между этими двумя инструментами. Когда мы произносим слово «налог», то подразумеваем, что, во-первых, он направляется в бюджет, а, во-вторых, нет особых причин, кроме пополнения казны, чтобы его вводить. Когда говорится о платеже, то уже сразу подразумевается, что плательщик оплачивает что-то. В данном случае платеж за загрязнение — это плата за право пользования ассимиляционным

потенциалом природной среды. Пользователь этого ресурса платит за него так же, как он платит за приобретаемое сырье, электроэнергию и т. д. Платежи пользователей на покрытие административных расходов могут включать плату за получение разрешения или лицензии, а также другие номинальные платежи, соответствующие величине выбросов и покрывающие издержки на раздачу разрешений и лицензий. Эти платежи в целом меньше платежей за загрязнение и имеют ограниченное воздействие на уровень выбросов фирмы. Скорее всего их надо рассматривать как лицензионный сбор, который сопровождается выдачей лицензии. По сути этот платеж не имеет самостоятельного значения. Субсидии представляют собой специальные выплаты фирмамзагрязнителям за сокращение выбросов. Среди субсидий наиболее часто встречаются инвестиционные налоговые кредиты, займы с уменьшенной ставкой процента, гарантии займов, обеспечение ускоренной амортизации природоохранного оборудования, средства на регулирование цен первичных ресурсов и конечной продукции. Системы обязательной ответственности. Если считать, что права собственности на окружающую среду принадлежат всему обществу в целом, то фирмы-загрязнители должны нести ответственность за причиненный ущерб. Если налог на загрязнение или плата за выбросы'отражает предельный ущерб от загрязнения, определенный до акта выброса, то ущерб в системе обязательной ответственности рассчитывается по факту выброса (после него) конкретно для каждого случая. Иначе говоря, нанесшая ущерб фирма обязана его либо каким-то образом компенсировать, либо провести очистку нарушенного природного объекта, либо выплатить компенсации пострадавшим, либо сделать еще что-то. Такая система предполагает использование документов, закрепляющих обязательства на осуществление природоохранной деятельности под соответствующий залог. Этот подход особенно эффективен, если число загрязнителей и их жертв ограничено, а размер загрязнения и его состав легко отследить. Необходимо различать аварийные выбросы и восстановление экосистемы после осуществления определенной деятельности (рекультивация земель). В первом случае фирма может лишь прогнозировать будущий ущерб и принимать все меры, чтобы его не допустить. Но если такой ущерб будет нанесен, виновник полностью компенсирует его. В качестве гарантий здесь могут выступать активы фирмы, в том числе страховой полис и т. п. Во втором случае примерные масштабы будущего ущерба известны, например если речь идет о добыче полезных ископаемых. В качестве гарантий здесь выступает денежный депозит, вносимый фирмой. Если фирма сама проведет рекультивацию земель,

она получит свой депозит обратно, если нет, то суммы депозита должно хватить, чтобы рекультивацию провел кто-нибудь другой. Свою ответственность по компенсации ущерба загрязнитель может переложить на посредника, например, внося плату за загрязнение по ставкам, соответствующим экономической оценке ассимиляционного потенциала. Он, как мы говорили раньше, в том числе оплачивает и ущерб. В этом случае получатель платы должен рассчитаться с жертвой загрязнения. Система целевого резервирования средств на утилизацию отходов (залогов) используется для создания в этих целях стимула у потребителей на осуществление дополнительных издержек. В момент покупки товара, предопределяющей предстоящее загрязнение, осуществляется вклад, который возвращается с процентами после утилизации отходов, например покупка батареек, напитков в жестяных банках и т. п. Известны случаи применения данной системы для стимулирования восстановления и утилизации отработанных масел, рециклирования озоноразрушающих веществ. Информационные системы в виде обеспечения полноты информаций и свободы ознакомления с ней играют роль, подобную экономическим стимулам. Если фирмы предоставляют всю информацию, то потребители или жители близлежащих территорий оповещены о размерах загрязнения или вредных веществах в продукции. Информированность (антиреклама) ведет к изменению спроса на продукцию, обеспечивая сокращение загрязнения, использование соответствующих первичных ресурсов или типа технологии.

Выводы Система экономических методов отличается от административной тем, что предприятие-загрязнитель не сковывается жесткими стандартами. Предприниматель может выбирать свою стратегию, опираясь на анализ затрет и результатов. Тем не менее все экономические параметры, являющиеся для него внешними (ставки платы за выбросы, налоги, размеры субсидий), жестко фиксируются. Они являются объектами централизованного регулирования. Таким образом, как и в предыдущем случае, фиксируется желаемое состояние окружающей среды, но предпринимателям дается возможность выбора: стратегия, позволяющая достичь этого состояния, не навязывается предпринимателю, но тем не менее посредством экономических мер он поставлен в жесткие экономические рамки.

3. РЫНОЧНЫЕ МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ Создание рыночных отношений в экологической сфере предполагает формирование рынка для единиц загрязнения, разрешая фирмам покупать, продавать, торговать или перераспределять права на загрязнение. Этот подход базируется на первоначальном распределении разрешений на загрязнение, которыми затем обеспечиваются фирмы. Естественно, рыночные отношения в рыночной сфере предполагают создание основных элементов рыночной инфраструктуры, обслуживающей и обеспечивающей сделки по торговле правами на выбросы. В то время как под воздействием стандартов фирмы просто определяют удовлетворяющую их с наименьшими затратами комбинацию первичных ресурсов, технологию и очистное оборудование, рынок прав на загрязнение дает дополнительные возможности варьировать затратами. Фирмы могут сильно снизить загрязнение, за что они получают компенсацию, обеспечив соблюдение стандарта частично использованием очистного оборудования, а частично покупая у других фирм права на выбросы. Принцип «пузыря». Концепция «пузыря» это трактовка множественных источников загрязнения как единой регулируемой системы. Объем выбросов устанавливается для целого региона, а находящиеся на его территории предприятия могут совместно найти наиболее выгодный для них способ обеспечить этот объем. Если для очистного оборудования существует эффект экономии издержек при увеличении масштаба, то за счет больших предприятий можно достичь требуемого сокращения выбросов, которое будет финансироваться за счет других фирм, находящихся в «пузыре», не вкладывающих средств в собственное очистное оборудование. На этом пути можно получить существенную экономию природоохранных издержек при заданном качестве окружающей среды. Например, если на одной территории расположены крупная электростанция и ряд мелких котелен, то бывает выгоднее улавливать окиси серы и азота именно на крупном источнике, а не пытаться бороться с выбросами от каждого мелкого источника. В таком случае средства расходуются экономно, они не распыляются по мелким объектам. Принцип «пузыря» создает внешние рамки для торговли правами на загрязнение на уровне региона. Разрешения на выброс распределяются между отдельными заводами. От фирмы требуется выполнение стандарта либо через инвестиции в очистные технологии, либо приобретение разрешения у тех предприятий, которые достигли большего сокращения выбросов, чем это предусмотрено было после первоначального распределения разрешений. Данный подход создает стимулы такого рода: 1) для фирм, предоставляющих права на загрязнение на продажу, остановится выгодным использовать экономию от масш-

таба осуществления природоохранных инвестиций и достигать установленного стандарта наиболее эффективным способом, фактически получая компенсацию у других фирм за сэкономленные права; 2) фирмы, у которых издержки на,утилизацию отходов очень велики, могут достигнуть стандарта, покупая права на выбросы, а не делая инвестиции в природоохранное оборудование, также минимизируя свои издержки на требуемое сокращение выбросов. Этот метод развивает торговлю правами на загрязнения, фактически создавая рынок таких прав. Банки прав на загрязнение представляют собой развитие предыдущего подхода. Фирмы, чрезмерно сокращая выбросы, экономят права на загрязнение. Они могут вкладывать их в специальный банк для будущего использования или продажи. Банк становится посредником, имеющим запас «прав», продающим и покупающим их. Эти банки выполняют и учетную функцию, обеспечивая процесс погашения израсходованных прав и не допуская их повторного использования. Банки могут также предоставлять предприятиям-загрязнителям эмиссионные кредиты, т. е. временные права на увеличение выбросов. Предприниматель не должен платить столь значительную сумму, какую он платит, покупая права на выбросы. С точки зрения природы это тоже хорошо, так как предприниматель знает, что очень скоро (по истечении срока предоставления кредита) ему надо сократить выбросы. Если же он купит разрешение на загрязнение, то стимулов сократить свои выбросы у него будет меньше. Биржи прав на загрязнение. При расширении рынка прав на загрязнение возникает необходимость в посреднических организациях типа бирж, где бы осуществлялись сделки по купле-продаже прав на выбросы.

Выводы По своей сути рыночные методы управления природоохранной деятельностью направлены на обеспечение рационального использования ассимиляционного потенциала природной среды. Все начинается с того, что общество определяет допустимые масштабы воздействия на природу, затем распределяет лицензии (разрешения) между заинтересованными сторонами. А затем в отличие от административной и экономической систем регулирования предпринимателям дается полная свобода перераспределять, перепродавать лицензии. Органы управления лишь следят за эквивалентностью сделок (т. е. за тем, чтобы общее воздействие на природу не увеличилось) и способствуют созданию рыночной инфраструктуры: закрепление прав собственности и организации, обеспечивающие реализацию этих прав (в том числе выдача лицензии или

сертификатов собственности); контроль за деятельностью экологических банков и бирж. Рыночные методы являются наиболее перспективным направлением развития механизма управления природоохранной деятельностью. Но они не могут заменить другие методы полностью. Каждый из методов имеет свои положительные и отрицательные стороны, а значит, каждый из методов имеет свою сферу применения.

4. МИКРОЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ РАЗЛИЧНЫХ МЕТОДОВ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ В этом разделе мы рассмотрим вопросы, связанные с анализом воздействия природоохранной деятельности на предприятиязагрязнители. Мы будем анализировать различные инструменты по следующим параметрам: а) последствия для окружающей среды. Гарантирует ли данный инструмент достижения желаемого качества окружающей среды или способствует снижению выбросов? б) величины издержек, необходимых для достижения фиксированного состояния природной среды. Иными словами, во что обходится обществу реализация природоохранных мер; в) как распределяется бремя природоохранных издержек между виновником загрязнения и потребителями продукции, используемой с применением технологии, оказывающей неблагоприятное воздействие на окружающую среду. Если рассматривать методы управления природоохранной деятельностью укрупненно, то можно выделить следующие: устанавливаемые централизованно нормативы выбросов; лицензии на выбросы вредных веществ, которые можно продавать, обменивать и т. д.; платежи за загрязнение окружающей среды. Рассмотрим соотношение этих инструментов. Имеется два источника загрязнения. Кривые природоохранных издержек 7 и 2 Объем образования отходов пусть будет одинаковым и равным К. Требуемый уровень качества достигается, если суммарные выбросы составят 2 V. На основе этих показаний для каждого источника загрязнения установлен лимит V. Тогда каждый из источников улавливает вредные примеси в объеме К - V . Предельные природоохранные издержки первого и второго предприятия не совпадают (рис. 4.4). Общие затраты на достижение требуемого качества окружающей среды составят 5, + 2 Sr Неоспоримое преимущество данного метода заключается в следующем. Обеспечив надежный контроль за деятельностью рассматриваемых двух предприятий, можно гарантировать заранее заданное качество окружающей среды. Однако на этой террито-

рии невозможно будет разместить третье предприятие. Весь имеющийся ассимиляционный потенциал занят, и третье предприятие может иметь только нулевые выбросы. Конечно, природоохранные органы могут пересмотреть нормативы, ранее установленные для первых двух предприятий, но это может быть воспринято последними негативно.

Рис. 4.4 Обозначения. 1, 2 — природоохранные издержки; К — объем образования отходов на каждом предприятии

Конечно, можно себе представить, что, устанавливая нормативы выбросов, соответствующая природоохранная организация заранее предполагает, что в будущем понадобится строительство нового предприятия, и какую-то долю ассимиляционного потенциала следует зарезервировать для него. Но тогда получится так, что предприятия несут повышенные издержки, часть из которых неоправданна. Если мы ожидаем выдать третьему предприятию разрешение на выбросы в объеме Ь, то до момента ввода его в эксплуатацию дополнительные затраты двух других предприятий составят S3 + 2 Т е м более трудно сказать заранее, какое именно предприятие потребуется вводить в действие на данной территории и какие лимиты выбросов необходимо будет им предоставить. Итак, установление нормативов выбросов обеспечивает достижение определенного качества окружающей среды. Они, вопервых, не дают возможности развивать другие производства на этой территории (или резервируя ассимиляционный потенциал, увеличивает природоохранные издержки); во-вторых, не стимулируют предприятия снижать выбросы ниже уровня, установленного для них норматива.

Рассмотрим теперь, во что обойдется реализация ограничений на выбросы. Как видно из рис. 4.4, общие затраты составляют 5, + 2SV при этом предельные издержки для первого и второго предприятий неодинаковы — у первого они выше, чем у второго. Значения этих издержек составляют соответственно Z, и Z2 (рис. 4.5). Р

К2 АК К AJC К1

V

Рис. 4.5

Общие издержки на достижение заданного качества окружающей среды могут быть уменьшены, если нормативы выбросов будут дифференцированными. Для первого регламентируется более мягкий норматив К1, а для второго — более жесткий К2. В этом случае издержки сократятся на а возрастут на Sr Поскольку > Sv общее изменение издержек будет отрицательно. Иначе говоря, при установлении дифференцированных нормативов того же качества окружающей среды можно добиться с относительно низкими издержками. Тем не менее на практике установить столь детально дифференцированные нормативы не представляется возможным в силу непреодолимых технических сложностей. Кто же оплачивает природоохранную деятельность в случае введения стандартов такого рода? Здесь от уровня предприятия мы перейдем на уровень отрасли и рассмотрим, как изменятся доходы общества и отрасли (рис. 4.6). Х° соответствует такому объему выпуска, при котором количество образовавшихся отходов равно величине установленного норматива выбросов. Если есть необходимость произвести больше, чем Х°, то для того, чтобы не выйти за пределы норматива, потребуется осуществлять природоохранные затраты. Если бы мы не вводили ограничения на выбросы, то общий выпуск продук-

ции был бы равен X*, но введение ограничений перемещает его в точку ХК Цена, которая могла бы сложиться на уровне Р*, увеличивается до уровня Р1. Потери общества составляют Sl + S2 + S3 + Sr Они вызваны как снижением объема производства Sl + S2, так и ростом издержек, связанных с включением в них природоохранной составляющей. Потери потребителя составляют S5 + S4 + 5,, а производителя — + S2, но при этом он получает часть дохода, присвоенного раньше потребителем, Sy В итоге общий баланс производителя S5 - S2 - S3 может оказаться положительным. Все зависит от конфигурации кривых.

Рис. 4.6 Обозначения: 1 — спрос; 2 — предельные издержки на производство продукции; 3 — издержки с учетом их природоохранной составляющей.

Говоря о потерях общества и потребителя, было бы ошибкой ограничиться только рассмотрением рис. 4.6. Как уже говорилось выше, значительные потери могут возникнуть, если кто-то не получит определенную долю ассимиляционного потенциала (т. е. ему вообще не разрешили осуществлять выбросы). Тогда придется либо отказываться от производства вообще, либо нести значительные природоохранные затраты и ограничивать выпуск продукции. Обратимся к анализу другого метода — торговле правами на загрязнение. Если мы будем считать, что два предприятия, которые мы рассмотрели в первом примере, получили право собственника на ассимиляционный потенциал, то в этом случае проблема, возникающая с перераспределением нормативов, решается относительно легко: владелец прав на загрязнение может уступить их партнеру за определенную плату.

Рассмотрим рисунок 4.5. Оба предпринимателя заинтересованы в том, чтобы нормативы для них стали другими. Если мы разрешим им обмениваться разрешениями на загрязнение, то тем самым позволим им выбрать наилучшую стратегию очистки вредных выбросов. В результате переговоров они придут к соглашению, что выбросы первого увеличатся до X4, а выбросы второго сократятся до К2. При этом первый должен будет заплатить второму компенсацию. Какова может быть величина этой компенсации? Мы видим, что если каждое предприятие является владельцем предоставленной ему квоты, то для обоих будет выгодно обменяться правами на загрязнение. Естественно, что первый захочет купить часть прав на выбросы у второго. Ему дешевле заплатить, чем следовать жесткому нормативу. Наилучшее распределение для обоих достигается, когда первый выбрасывает К1 = К + Л К, а второй — К = К2 - А К. Иными словами, второй продает первому права на загрязнение окружающей среды в размере А. Какова цена на эту квоту? Продав часть своих прав на загрязнение, второй предприниматель надеется выручить не меньше чем его дополнительные затраты, которые равны S2 (см. рис. 4. 5). В то же время первый предприниматель не сможет заплатить больше, чем его экономия, которая достигается в результате обмена, т. е. не больше, чем S v Таким образом, Р — цена этого разрешения на выбросы будет находиться в промежутке между S^ и S2. S2< Р< Sv S2 будет нижней ценой продавца, а 5, — верхней ценой покупателя. Если один из предпринимателей является монополистом, то он будет диктовать цены. Например, если есть один продавец и два покупателя, то продавец может продать эту часть разрешений на выбросы подороже. Если же, наоборот, на рынке преобладают продавцы, то покупатель сможет купить разрешения на выбросы подешевле. Ну а если их только двое (такая ситуация встречается довольно часто тогда, когда речь идет о выбросах загрязнителей, локализованных на какой-то территории), то цена — результат их переговоров. По справедливости им следовало бы поделить доход от сделки S2) пополам. В этом случае цена равна Р= S2 + (Si - S2)/2. Поделив Р на объем продаваемых разрешений, мы получим цену единицы ассимиляционного потенциала S2 + SJ2i\K. Реальный механизм выкупа права на загрязнение весьма сложен. Часто вводятся дополнительные регуляторы, например при каждой сделке по продаже права на загрязнение продавец должен обезвредить объем загрязнения V, а покупатель имеет право выбрасывать вредные примеси лишь в объеме а V, где а < 1 (например, а = 0,9). Множественность операций по торговле правом на загрязнение приводит к образованию «экологических банков», занимающихся учетом движения лицензий, бирж, выполняющих посред-

нические функции, и других образований в сфере распределения ассимиляционного потенциала. Развитие производства приводит к интенсификации природоохранной деятельности. Растет величина предельных природоохранных затрат, увеличивается оценка ассимиляционного потенциала (см. рис. 4.7).

Рис, 4.7 Обозначения: 1, 2 — старые и новые природоохранные издержки при росте ассимиляционного потенциала территории.

Например, купив в период tl право на выброс Vtl по цене Р1, некий предприниматель будет иметь дополнительный доход, если продаст его в период t2, поскольку к данному моменту объем образующихся примесей возрастает с К1 до К2, а допустимый выброс останется В этом случае предприниматель, желающий развернуть производство на данной территории, должен будет уплатить кому-то 2 V2 (К2 — объем его предполагаемых выбросов), а может быть и больше. Если упомянутый предприниматель продаст свою лицензию, то получит дополнительный доход (Р2 Pl)Vt. В основе этого дохода, как легко убедиться, находится рента, которую приносит, подобно всем остальным природным ресурсам, ассимиляционный потенциал. Данную ренту присваивает собственник лицензии, т. е. собственник какой-то доли ассимиляционных ресурсов. Итак, анализируя механизм торговли правами на загрязнение с точки зрения гарантии достижения заданного качества окружающей среды, можно без всякого сомнения сказать, что, регулируя первоначальную эмиссию лицензий, заранее обеспечивается ограничение нагрузки на природную среду на желаемом уровне. В Я-7АА

этом смысле степень гарантий не меньше, чем степень гарантий при установлении нормативов выбросов. С точки зрения затрат на достижение требуемого качества окружающей среды этот метод безусловно обеспечивает их минимизацию, так как акты куплипродажи стимулируют предпринимателей выбирать наиболее дешевое решение. Кроме того, они, конечно, заинтересованы снижать выбросы на единицу выпускаемой продукции и в абсолютном объеме, так как у каждого обладателя лицензии есть стимул выручить деньги от продажи «излишков». С точки зрения развития производства этот метод дает, на наш взгляд, наиболее легкую возможность перераспределения квот на выбросы. Если предприниматель желает организовать свое производство на какой-либо территории, он сначала узнает на бирже цену на разрешения на выбросы. Затем сравнивает ее с природоохранными затратами, выбирая оптимальную природоохранную стратегию, оценивает потенциальные доходы и принимает решение о целесообразности производственной деятельности в данном регионе. Конечно, предприниматель анализирует разные возможности, смотрит, в каком регионе лицензии на выбросы продаются дешевле. В конце концов он размещает предприятие в том регионе, где экологическая обстановка напряжена в наименьшей степени. Сказанное не означает, что в результате реализации этого метода разные производства будут постепенно расползаться в чистые регионы и в результате на Земле не останется ни одного чистого уголка. На самом деле никто не мешает выделить такие территории, на которых разрешения на выбросы вообще не выдаются или их выдача и циркуляция ограничены. В конце концов можно применять дифференцированные коэффициенты а. На территориях, где мы хотим сворачивать производственную деятельность коэффициент а ниже. Есть и другой путь использования механизма торговли правами на загрязнение — государство, желая улучшить экологическую обстановку на выбранной территории, сможет начать скупать лицензии на выбросы. Как же распределяется бремя природоохранных затрат между различными членами общества? Рассмотрим рис. 4.8. Потери общества составляют 5, + S2. В отличие от рис. 4.6 сюда не входит S3 и Sv так как цена заплачена за покупку лицензии на выбросы. Деньги, уплаченные за лицензию, пополнили чей-то доход. Если это был не занятый ранее ассимиляционный потенциал, и государство продало его кому-то, то доход пошел в казну. Другое дело, если кому-то потребовалось сократить свои выбросы, прежде чем продать разрешения на ассимиляционный потенциал. В таком случае из S3 + S4 следует вычесть издержки по «производству» ассимиляционного потенциала. В последнем случае нет никакого отличия от того, как распределяется бремя расходов при установлении нормативов, что не удивительно. Оба

метода имеют под собой одну и ту же основу — сначала мы определяем, сколько вредных выбросов может принять рассматриваемая территория, и устанавливаем либо норматив, либо выдаем разрешение на выбросы. Различия начинаются потом, они заключаются в механизме дальнейшего перераспределения разрешений на выбросы.

Рис. 4.8 Обозначения: 1 — предельные издержки по производству продукции без учета покупки лицензии на выбросы; 2 - е учетом покупки лицензий; 3 — спрос на продукцию; Х° — точка равновесия без учета экологической составляющей издержек; X* — с учетом этой составляющей; соответственно Р° и Р* — различные равновесные цены без и с учетом экологической составляющей.

Как уже говорилось, установление нормативов не обеспечивает рационального распределения издержек на охрану природной среды. Торговля правами на загрязнение, напротив, позволяет найти самый дешевый путь. Поэтому можно говорить о том, что при методе нормативов общее налоговое бремя выше, чем при торговле правами на загрязнение. Однако характер распределения этого бремени одинаков. Разница лишь в том, что приходится перераспределять неодинаковый объем этого бремени. Механизм платежей за загрязнение, согласно фактическому объему выбросов, схож с предыдущим методом. Основное отличие состоит в том, что он в большей степени адекватен иным институциональным условиям. Он более уместен, если сохраняется, как было указано, общественная собственность на ассимиляционный потенциал, и общество само желает присваивать ренту, приносимую его эксплуатацией. Но механизм платежей за выбросы «более сложен в обращении», хотя прямое распределе-

ние квот на выброс заведомо гарантирует достижение определенного состояния среды. В условиях платежей все неоднозначно, особенно если учесть высокую монополизированность всех секторов экономики. Каждое предприятие, заранее зная ставки платы за выбросы, вносит соответствующие платежи согласно фактическому объему эмиссии вредных веществ. Контролирующий орган устанавливает ставку платежа, а затем предприятия-загрязнители, зная свои функции природоохранных издержек, выберут оптимальную стратегию. На рис. 4.9 приведены функции природоохранных затрат для двух предприятий.

Рис. 4.9 Обозначения: 1, 2 — предельные природоохранные издержки двух предприятий.

Если цена на единицу выброса, т. е. плата за выбросы будет установлена на уровне Р 1 , то первому предприятию будет выгодно выбрасывать V1, а второму — V2 вредных примесей. Общие выбросы составят Vх + V2. Если общество не устраивает такое состояние окружающей среды, то плата может быть увеличена, например до уровня Р*, и тогда выбросы автоматически сократятся до Vх* и V2*. Надо сказать, что результаты применения механизма платежей и торговли правами на загрязнение, а также лимитов выбросов аналогичны. Действительно, если у нас имеется много производителей, оказывающих воздействие на окружающую природную среду, то можно представить функцию спроса на ассимиляционный потенциал (рис. 4.10). Эта функция 1 соответствует кривой предельных природоохранных издержек. Мы можем начать с того, что хотим продать в общей сложности Vl разрешений на загрязнение окружающей среды. Если же-

лающие купить эти разрешения конкурируют на рынке, то цена устанавливается на уровне РК Попробуем рассуждать иначе. Предположим, мы установили сначала плату за выбросы на уровне Рх при общих выбросах на уровне У2. После введения такой платы потери предприятий-загрязнителей составят 5, так как дороже платить за выбросы, чем очищать вредные примеси. В этом случае предприниматели захотят снизить выбросы до уровня Уу Предположим, что мы установили плату на уровне Р2, тогда выбросы составят Уу Это нас не устраивает. Мы должны скорректировать значение платежа, пока выбросы не сократятся до желаемого уровня, т. е. пока они не сни-

Рис. 4.10 Обозначения: 1 — предельные природоохранные издержки предприятия.

Баланс спроса и предложения на ассимиляционный потенциал здесь достигается итеративным путем. Кто же оплачивает затраты, связанные с внесением платежей? Здесь нет никаких различий с рис. 4.8. Платежи включаются в издержки производства, равновесная точка сдвигается вправо. Выручку от платежей S3 + S4 забирает государство, которое ввело платежи. Следующий метод, который мы рассмотрим,— это налогообложение деятельности, связанной с негативным воздействием на окружающую среду. Способы установления таких налогов могут быть разными. Можно устанавливать налоги на производство, на потребление определенного продукта (налоги на озоноразрушающие вещества), на применение какой-либо определенной

технологии и т. п. Общее для налогов: они не гарантируют достижения заданного состояния окружающей среды. Налоги еще меньше подходят для этих целей: платежи можно корректировать оперативно и тем самым добиваться баланса спроса и предложения на ассимиляционный потенциал природной среды. Налоги пересматривать гораздо труднее, так как они — прерогатива законодательной власти. Что касается стимулирующего воздействия налогов, то они, конечно, способствуют улучшению экологической обстановки, но такого существенного воздействия на сокращение затрат, как торговля правами на загрязнение, они не дают. Их воздействие близко к воздействию платежей, и в остальном оно схоже с ним. Внимания заслуживает одна особенность налоговых инструментов. С их помощью можно способствовать продвижению на рынке экологически чистой продукции. Рассмотрим рис. 4.11.

Рис.

4.11

Обозначения: 1 — предельные затраты по первой технологии; 2 — предельные затраты по второй технологии; 3 — предельные затраты по первой технологии с учетом экологического налога.

Пусть потребность в некоторой продукции, которую можно производить по двум разным технологиям, равна Q. Первая технология связана с воздействием на окружающую среду, а вторая нет. Затраты по первой (кривая 1) меньше, чем затраты по второй (кривая 2). Объем производства по первой технологии составит Qv а по второй — Qr Мы, конечно, заинтересованы в том, чтобы вторая технология быстрее продвигалась на рынке. Чтобы помочь предпринимателям, использующим вторую технологию, мы вводим налог на первую технологию — соответственно кри-

вая издержек 1 смещается вверх (новая кривая издержек производства по первой технологии с учетом налога — это кривая 3). Естественно, меняются пропорции производства продукции по каждой из технологий. Это изменение структуры производства происходит в пользу второй технологии. Новые объемы выпуска Q* и Q*. Наиболее интересный вопрос, связанный с налогами,— распределение налогового бремени между производителями и потребителями. Рассмотрим введение налога на производство продукции, устанавливаемого как фиксированная величина, которую производитель должен платить в казну с каждой единицы произведенной им продукции (например, «а» долларов).

Рис. 4.12 Обозначения: 1 — предельные затраты до введения налога; 2 — после его введения; 3 — спрос.

Равновесная точка смещается в X*. Налоговое бремя распределяется точно так же, как и бремя от платежей. До введения налога доход потребителей был S6 + S3 + SA. После того, как налог был введен, потребитель потерял S3, так как сократилось потребление, и SA — часть налоговых поступлений за счет уменьшения избытка потребителя. Производитель смог переложить на потребителя только эту часть уплаченных им налогов. Производитель раньше получал доход + S5 + S2, теперь он получает только Sr S2 потеряно из-за сокращения объема производства, a S{ ушло на доплату налога. Итак, налоговое бремя распределилось следующим образом: из общих налоговых выплат доля производителя а потребителя S4. Предположим, что данная продукция важна для потребителя и

р

Рис. 4.13 Обозначения: 1 — предельные затраты до введения налога; 2 — после его введения; 3 — спрос.

он купит ее в объеме Q, невзирая на некоторое повышение цены (рис. 4.13). Как видно из рис. 4.13, производитель не потерял ничего, а потребитель стал конечным плательщиком налогов: он заплатил Sj + S2. На рис. 4.13 представлена как раз ситуация, когда налог не стимулирует снижения воздействия на окружающую среду. Продукция столь важна для потребителя, что он не готов сократить свое потребление. Не заинтересован что-либо предпринимать и производитель, так как потребитель возместит ему все издержки, связанные с уплатой налога.

Рис. 4.14 120

Рис. 4.15 Обозначения: 1 и 2 — старый и новый спрос; 3 — предельные издержки.

Другая ситуация, когда производитель заранее знает, что цена на продукт не изменится (рис. 4.14). В этом случае за все расплачивается производитель, если до введения налога его доход был + + Sy то после его введения он потерял S2 из-за снижения объема производства, а 5, — ушло на доплату налога. Другой способ: установление налога на потребление. Предполагается, что, покупая единицу определенной продукции потребитель будет уплачивать налог в размере b долларов за штуку. Это равносильно смещению кривой спроса вниз (рис. 4.15). Потери потребителя составляют S2 + S6, где S6 — потери из-за того, что под воздействием налога упало потребление, a S2 — та сумма, которая ушла на уплату налога. Доход потребителя теперь стал 5", + Sy Что касается производителя, то его доход сократился с S3 + S4 + Ss + S6 до S7; Ss он потерял из-за сокращения производства, и S3 — из-за сокращения цены. При этом его доля в налоговом бремени составляет Sr На долю потребителя пришлось S2, однако из-за перераспределения доходов, вызванного снижением производства и падением цен, часть дохода производителя (53) была перераспределена в пользу потребителя. Можно сказать, что производитель взял на себя дополнительное налоговое бремя в размере Sy Соответственно налоговое бремя потребителя сократилось и стало Sj + Sr Конечно, можно привести еще немало примеров, как вводимые разными способами налоги повлияют на поведение производителей и потребителей, но мы ограничимся сказанным выше. В заключение приведем табл. 1, которая показывает, чем каждый из рассмотренных нами методов может помочь в решении конкретных проблем.

Таблица

1

Сравнение отдельных инструментов управления природоохранной деятельностью * Инструмент

Критерий нормативы

торговля

Обеспечение гарантий качества

+

Снижение выбросов на единицу продукции

платеж

налоги

+

+/-

-

+

+

+

+

Снижение абсолютного значения выбросов

-

++

+

+

Минимизация издержек на достижение заданного качества природной среды

-

++

+

+/-

Возможность развития производства

-

++

+

+

+/-

+

+Л

+/-

+

+

++

Потребность в госуправлении Получение дохода от эксплуатации ассимиляционного потенциала

-

* Решение конкретной проблемы' «-• — негативный вклад; «+» — позитивный вклад; «++» — сильное позитивное воздействие, «+/-» — неоднозначность воздействия.

Выводы Проделанный нами микроэкономический анализ различных методов управления природоохранной деятельностью позволяет понять их различия. Более точное понимание сути каждого из методов требует и более глубокого анализа. Наилучший способ проведения такого анализа — использование «кейс-стади», т. е. изучение конкретного примера применения исследуемого метода. В шестой главе мы рассмотрим использование методов управления природоохранной деятельностью на примере глобальных и межрегиональных экологических проблем.

О Б Щ И Е ВЫВОДЫ К ГЛАВЕ Конечно, мы рассмотрели далеко не все методы управления природоохранной деятельностью, которые когда-либо применялись в хозяйственной практике или обсуждались в литературе. Но даже представленного выше обзора достаточно, чтобы сложилось представление о возможностях и ограниченности каждого из р а с -

смотренных нами инструментов.

Необходимо понимать, что каждый из методов имеет сферу своего эффективного применения. Некоторые проблемы он может решить эффективно, но в ряде вопросов его использование

бесполезно, вот почему необходимы различные методы в сочета-

нии друг с другом. Наконец, решая вопрос о целесообразности применения или иного метода, необходимо детально анализировать как

ожительные, так и отрицательные е г о последствия.

того пол-

Глава

пятая

МЕХАНИЗМ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ ЕГО РАЗВИТИЯ Российский механизм управления природоохранной деятельностью имеет в качестве своих истоков механизм, который сформировался в 70-80-е годы. Наиболее знаменательным событием этого периода было принятие серии законодательных актов в конце 70-х-начале 80-х годов. Тогда сформировалась административная система управления природопользованием. Пика своего развития она достигла к 1990 г. В это же время произошло другое знаменательное событие. В 1990 г. в ряде регионов СССР в порядке эксперимента были введены платежи за загрязнение окружающей среды. Данное событие положило начало формированию системы экономических методов управления природоохранной деятельностью. Каковы были причины замены одной системы на другую? Недостаточно сказать, что формирование рыночных отношений в России не оставляло других вариантов. К концу 80-х годов особенно резко стала ощущаться неэффективность административной системы даже в рамках далеко не рыночной советской экономики. Поэтому в государственной программе охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, рассчитанной на 15 лет, было предусмотрено развитие экономических методов управления охраной природы. Как известно, основой административной системы являются экологические стандарты, устанавливающие требования к процессам производства, транспортировки, хранения и утилизации продукции, строительства жилья, производственных зданий, коммуникаций, дорог, линий электропередач, трубопроводов и т. п. Данные требования закреплены в ГОСТ и списках норм и правил (СНиП).

Не вдаваясь в детали самой системы требований, остановимся на главных стандартах, регулирующих воздействие на окружающую среду. Это нормативы предельно допустимой концентрации (ПДК) и предельно допустимого выброса в атмосферу (ПДВ) или сброса в водоемы (ПДС). ПДК устанавливает ту концентрацию содержания вредных примесей в водоемах или в атмосфере, при которой окружающей среде не наносится никакого вреда или вред столь незначителен, что его можно не принимать в расчет. Определение величины ПДК — сложная задача. Во-первых, нужно представлять влияние выбросов на отдельные элементы окружающей среды, здоровье человека, производственные процессы, недвижимость и на такой основе понять ту критическую нагрузку, которую выдержит природа. Во-вторых, нормативы ПДК сугубо индивидуальны для территорий с различными ассимиляционными способностями. Так, концентрация вредных веществ, приемлемая в южных регионах или средней полосе, губительна для природы севера. Стандарты качества окружающей среды в СССР по ряду причин были более строгими, чем в США и странах Западной Европы. Это вовсе не означало, что состояние природной среды в нашей стране было лучше, чем на Западе. Почти никогда жесткие нормативы не соблюдались. В практике использовались так называемые временные нормативы. Так, для предприятий, не имевших возможности сократить свои выбросы до уровня предельно допустимых, устанавливался норматив временно согласованных выбросов (сбросов). Предполагалось, что предприятие должно поэтапно сокращать свои выбросы до тех пор, пока они не снизятся до ПДВ, поэтому нормативы ВСВ были не постоянны во времени и приближались к ПДВ. млн т

1976 1980 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993

Рис. 5.1. Суммарные выбросы в атмосферу на территории России от стационарных источников

Предполагалось, что предприятие, для которого установлены временные нормативы, поэтапно сократит свое воздействие до уровня ПДК. Такая система стандартов в сочетании с государственным финансированием привела к сокращению выбросов вредных веществ и абсолютно и на единицу валового продукта.

Рис. 5.2. Суммарные выбросы в атмосферу от стационарных источников на единицу ВНП (в долл. США)

Рис. 5.3. Природоохранные затраты в сопоставимых ценах (1970, 1976, 1980, 1986 — средние затраты на пятилетку) Но к концу 80-х годов стало ясно, что старая система управления не способна обеспечить дальнейшее углубление природоохранной деятельности. В 1989 г. было принято решение об использовании экономических методов в практике управления природопользованием. С 1989 г. начался эксперимент по введению

платы за загрязнение окружающей среды. В разрабатывавшейся в то время Государственной программе охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов СССР на перспективу до 2005 г. было предусмотрено введение комплекса мер по созданию экономического механизма охраны природы. Однако поразивший нашу страну глубокий экономический кризис отодвинул природоохранные проблемы на второй план. Как видно из рис. 5.2 и рис. 5.3, начиная с 1990-1991 гг. резко ухудшились эколого-экономические показатели. Несмотря на то что в абсолютном выражении выбросы вредных веществ сокращались (рис. 5.1), наметился рост выбросов на единицу ВНП и стали сокращаться инвестиции в охрану природы (рис. 5.3). В этих условиях природоохранные власти вынуждены были искать приемлемые пути для решения экологических проблем. 1. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ МЕТОДЫ В РОССИЙСКОЙ ПРАКТИКЕ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ Система экономического регулирования природопользования в России сформирована Законом «Об охране окружающей среды» (1992 г.). Основным в этой системе явилось следующее: наличие разрешений на выбросы, выдаваемых региональными природоохранными комитетами; наличие договора и лицензии на комплексное природопользование, в которых устанавливаются допустимые объемы выбросов, планы природоохранных мероприятий, нормативы и порядок расчета и внесения платежей за загрязнение окружающей среды; введение платежей за загрязнение; создание системы экологических фондов; создание системы налоговых льгот. Основным инструментом регулирования природопользования стали платежи за загрязнение в экологические фонды. Платежи уплачиваются по двум ставкам. По одной ставке оплачиваются выбросы в пределах установленного норматива, а по другой, повышенной, предприятие платит за превышение выбросов над нормативом. Обычно ставка платежа за сверхнормативные выбросы в 5 раз превышает базовую (но после индексации платежей, проведенной в 1993 г., в ряде случаев она может быть выше в 25 раз). Региональные экологические комитеты могут корректировать базовую ставку, приводя ее в соответствие с региональными особенностями. Региональные комитеты охраны природы устанавливают для каждого предприятия допустимый уровень выбросов. Он фикси-

руется в лицензии на природопользование. Затем подписывается договор на природопользование между предприятие м - загряз ни телем и региональным экологическим комитетом. Этот договор является юридическим документом и может быть представлен в суд. Параллельно с введением платежей развивалась система экологических фондов трех уровней: местные, республиканские (региональные), федеральные. Все платежи аккумулируются в экологические фонды. Из всех собранных платежей за загрязнение 10% поступают в федеральный бюджет, а оставшиеся 90% распределяются следующим образом: 10% — в федеральный экологический фонд, 30% — в региональный и 60% — в местный (рис. 5.4).

Рис. 5.4. Система экологических фондов Система платежей за загрязнение окружающей среды складывалась в нашей стране поэтапно. В 1989—1990 гг. был проведен эксперимент по введению платы за загрязнение в нескольких регионах. Всего на территории СССР в эксперименте участвовало около 50 регионов. В процессе эксперимента были опробованы различные подходы к определению размеров платежей и принципов их калькуляции. В конце концов Российский комитет охраны природы остановился на одном из них, и с 1 января 1991 г. в России были введены платежи за загрязнение окружающей природной среды. В том числе были введены платежи: за выбросы вредных веществ в атмосферу (в том числе за выбросы от стационарных и нестационарных источников); за сбросы в поверхностные водоемы; за размещение твердых отходов. Основанием для введения платежей было Постановление Совета Министров России от 9 мая 1991 г. № 13. В этом постанов-

лении были приведены ставки платежей за каждый из контролируемых загрязнителей. Значения ставок платы приводились в таблице. Для выбросов в атмосферу были установлены платежи для 211 веществ, а для выбросов в поверхностные воды — для 92. Эти ставки считались базовыми, а для того чтобы определить конкретное значение платежа, они умножались на поправочные коэффициенты. Для воздушного загрязнения выделялось только 11 регионов. Например, для восточных регионов этот корректирующий коэффициент был определен на уровне 1, а, например, для Урала — 2. Для водных источников предлагалось 99 различных регионов. Для захораниваемых отходов выделялось четыре класса токсичности, в соответствие с этим были установлены четыре различные ставки платежа на 1 т отходов. Введенная в 1991 г. и действующая до сих пор система платежей предполагала использование двухставочного тарифа. За выбросы в пределах установленных нормативов платеж брался по одной ставке, а для выбросов сверх нормативов — по другой, повышенной, которая, как правило, в пять раз превышала обычную. Общий платеж за выбросы, например в атмосферу, определялся по следующей формуле: Р = К £ Pi min{K,; V»} + 5tf max{0; V{ - V»), м где К — коэффициент, характеризующий региональную специфику; Р. — ставка платежа за выбросы /-ой субстанции в пределах установленного норматива; V{ — фактические выбросы /-ой субстанции; Vp — нормативные выбросы /-ой субстанции; п — число контролируемых веществ. Сумма Pt min{K, V("} означает, что если фактические выбросы К меньше установленного норматива, т. е. из двух чисел Vt и V? минимальным оказалось первое, то предприятие вносит платеж за /-ую субстанцию, равный Pt> значение /-го слагаемого второго элемента суммы равно нулю, так как разница между фактическими выбросами и лимитом отрицательная. Если же фактические выбросы превышают установленный лимит, то платеж предприятия состоит из двух составляющих. Во-первых, по ставке Р. предприятие оплачивает все выбросы в пределах лимита, т. е. первая составляющая его платежа равна PV.. Во-вторых, по повышенной ставке 5Р. предприятие оплачивает все сверхлимитные выбросы V( - Vtn, т. е. вторая составляющая равна 5Р.( V. - К"). Таким образом, приведенная выше формула может быть записана и по-другому:

м Р* = £ 5 pfy t - Vp\ если Vt > Vp. м Способ установления двухставочного платежа наглядно продемонстирован на рис. 5.5.

5Р-

0

V*

V

Рис. 5.5. Система двухставочного платежа за загрязнение в России Обозначения: Sl — плата за выбросы, осуществленные в пределах установленного норматива; S2 — плата за сверхнормативные выбросы.

Приведем условный пример расчета платежей. Предположим, что рассматриваемое нами предприятие осуществляет выбросы в атмосферу, в которых содержатся пять контролируемых загрязнителей (табл. 1). Для удобства расчетов предположим, что поправочный коэффициент А'равен 1, т. е. для расчетов мы просто можем воспользоваться стандартными значениями ставок платежей. Далее приведем значения выбросов и лимиты, установленные для данного предприятия. Эта информация, а также значения превышения выбросов над установленными лимитами приведены в табл. 2.

Таблица

1

Условные значения платежей за выбросы вредных веществ в атмосферу Вещество №

Плата за выбросы в пределах норматива, тыс. руб.Д

Плата за сверхнормативные выбросы, тыс. руб /т

I

25

125

II

35

175

III

50

250

IV

20

100

V

70

350

Таблица

2

Значения выбросов вредных веществ, лимитов выбросов н превышения лимитов выбросов Вещество Nfc

Выбросы, т

Установленный лимит выбросов, т

Превышение лимита выбросов, т

I

70

60

10

II

90

50

40

III

20

15

5

IV

120

130

—

V

20

25

—

Итак, по трем первым веществам мы имеем превышение фактических выбросов над лимитами. Поэтому для расчета платежей по этим трем компонентам мы воспользуемся формулой:

w Для оставшихся трех, по которым выбросы оказались меньше, чем установленные лимиты, мы применим более простую формулу: Р = ±РУ>1=1 Суммарный платеж за все выбросы составит следующую величину:

/=1

/=1

Р = 25x60 + 35x50 + 50x15 + 125x10 + 175x40 + 250x5 + 20x120 + 70x20 = 17300 тыс. руб. Как уже говорилось выше, современная система платежей была введена в действие 1991 г. Был разработан порядок взимания платежей и ставки платежей для разных загрязнителей. Закон 1992 г. «Об охране окружающей природной среды» закрепил их правовой статус. Таблица

3

Ставки платежей для некоторых видов загрязнителей атмосферного воздуха

Загрязнитель NOx

so2

Свинец Пыль

со2

Бензпирен

Ставки платежа, руб./т за сверхнормативные в пределах норматива выбросы 55,01 263,39 66,00

316,00

10999,89

52666,14

22,01

105,39

1,09

5,21

3300000,00

15800000,00

Таблица

4

Ставки платежей для некоторых видов загрязнителей водоемов

Загрязнитель Гидрат алюминия Анилин

Ставки платежа, руб./т за сверхнормативные в пределах норматива выбросы 8870,00 46934,00 4435000,00

23467000,00

443500,00

2346700,00

Нефтепродукты

44350,00

234670,00

Фосфаты

17740,00

93868,00

Ванадий (V)

Дальнейшее развитие системы платежей было определено в Постановлении Совета Министров 1992 г. По нему платежи взимаются за нормативные и сверхнормативные выбросы. В поста-

новлении 1991 г. указывались ставки этих платежей для конкретных загрязнителей. В табл. 3 и 4 приведены примеры платежей для выбросов в атмосферу и водоемы соответственно (это базовые ставки, указанные в постановлении 1991 г., без учета последующей индексации). Эти ставки постоянно корректировались, но корректировки не успевали за инфляцией (табл. 5). Таблица

5

Соотношение темпов роста ставки платежа • курса доллара США Показатель

1991 г.

1992 г.

1993-1994 гг.

Ставка платежа, %

100

500

2500

Курс доллара, %

100

1250

5000

1

2,5

2

Соотношение темпов роста

Несмотря на некоторое сокращение разрыва между темпами падения курса рубля и роста ставки платежей, по-прежнему их индексация отстает от инфляции, т. е. экологические фонды не защищены от инфляции. Доступный в настоящее время механизм индексации платежей недостаточно оперативно реагирует на инфляцию — за период существования системы платежей они индексировались всего три раза. Далее мы приведем данные о поступлениях платежей и динамике курса рубля к доллару (табл. 6). Таблица Показатель

Поступления платежей, млрд руб.

1991 г.

1992 г.

1993 г.

0,95

7,7

84,25

Курс, руб./доллар

25

300

1200

Поступления в фонды, млн долл.

38

25,7

70,2

6

Оценка поступлений в фонды, произведенная в сопоставимых измерениях, свидетельствует о том, что наблюдался определенный рост средств, которыми располагали экологические фонды. Между тем, индексация ставки платежей не успевала за инфляцией и весь прирост приходной части был обеспечен более полным взиманием платежей с плательщиков. Взаимоотношения плательщиков с природоохранными органами строятся на основе двух документов — договора и лицензии на комплексное природопользование. В настоящий момент активно используется система договоров. Первые попытки задействовать такие договора были предприняты еще до принятия Закона «Об охране окружающей при-

родной среды». Они были в тех регионах, которые раньше других в порядке эксперимента вводили платежи. Такие договора являются юридическим основанием для взимания платежей. Неплательщика можно привлечь к ответственности за несоблюдение договора и сделать это относительно легко, так как механизм решения дел, связанных с нарушением договорных обязательств вообще (не только по поводу платежей за загрязнение, но и любых других), существует давно и хорошо отработан. Хотя подобные разбирательства занимают определенное время, но зато, если бумаги составлены правильно, они решаются в пользу потерпевшего. Что обычно включается в договор между предприятием-загрязнителем (он же плательщик), с одной стороны, и природоохранными органами — с другой? Во-первых, в договоре указываются размеры разрешенных выбросов (за них предприятие платит по обычной ставке). Во-вторых, дается величина ставки платежа по каждому ингредиенту, присутствующему в выбросах. В-третьих, сказано, что за выбросы в пределах нормативов предприятие вносит платеж в пределах установленной ставки, а за сверхнормативные выбросы платит по штрафному тарифу. В-четвертых, определяется порядок и периодичность внесения платежей. Обычно платежи вносятся один раз в квартал. Кроме того, приведены штрафные санкции, которые применяются за несвоевременное внесение платежей. В 1993 г. большое распространение получила практика зачета осуществленных предприятием природоохранных инвестиций в счет уплаты платежей. Это тоже регулируется договором, где указывается, какие именно инвестиции и в каком объеме могут быть зачтены предприятию в счет платежей. Использование договоров существенно упростило практику взимания платежей. В 1990 и 1991 гг., когда правовой основой для платежей были только правительственные постановления, и с юридической точки зрения платежи вносились предприятиями добровольно, природоохранным органам в очень редких случаях удавалось выиграть дело против неплательщика (чаще всего эти дела даже не принимали к производству). Природоохранным органам приходилось находить косвенные рычаги давления на неплательщиков с целью заставить их внести недостающие платежи. Конечно, одними из наиболее существенных проблем, осложняющих взаимоотношения между плательщиками и природоохранными органами, остаются инфляция и кризис неплатежей. В условиях инфляции любое запаздывание с внесением платежей играет в пользу плательщика, а не в пользу получателя. Кризис неплатежей зачастую делает невозможным внесение платы за загрязнение — предприятие может попросту не иметь денег на счете. Это особенно сильно ощущалось в 1992 г., когда правитель-

ство пыталось сдерживать темпы инфляции, сокращая бюджетную поддержку госпредприятий, что вылилось в кризис взаимных неплатежей. Не имея возможности рассчитаться с поставщиками и выплатить заработную плату, предприятия, конечно, не могли и вносить плату за загрязнение окружающей среды. Другой важный вопрос взаимоотношений между загрязнителем и природоохранными органами — это мониторинг. В большинстве случаев до сих пор используются формы статистической отчетности 2ТП воздух, 2ТП водхоз, а также балансы отходов. К сожалению, как правило, эти документы заполняются небрежно и большинство содержащейся в них информации остается на совести предприятий-загрязнителей. Отсутствие адекватной технической базы и нехватка кадров не позволяют природоохранным органам наладить постоянный мониторинг. Лишь в крайних случаях, когда данные формы статистической отчетности сильно расходятся с тем, что происходит на самом деле, природоохранные органы прибегают к инспекторским проверкам. В 1993 г. был утвержден порядок взимания платежей, где в той или иной форме нашли разрешение рассмотренные нами вопросы. В нем регламентировано несколько принципиальных моментов процесса перечисления средств. Это в первую очередь порядок внесения платежей в экофонды, их первоочередность. При этом сделана соответствующая ссылка на Закон «Об охране окружающей природной среды» (статья 20), которым установлена приоритетность внесения этих средств. Во-вторых, указаны конкретные сроки внесения всех, предусмотренных законом видов платежей: за загрязнение, за размещение отходов, суммы по искам о возмещении вреда, штрафы за экологические нарушения, средства от реализации конфискованных орудий охоты, рыболовства и незаконно добытой с их помощью продукции.

Выводы В России сделаны первые шаги по использованию экономических методов управления природоохранной деятельностью. Основной инструмент — платежи за загрязнение природной среды. Сейчас они невысоки. Корректировка их ставок не успевает за инфляцией. Поэтому еще рано говорить о стимулирующем значении платежей. Оно практически равно нулю. В чем же тогда смысл существования системы платежей за загрязнение окружающей среды? Гпавный положительный результат — это воздействие на институциональную систему управления природопользованием: улучшилась система контроля за выбросами, предприятия стали привыкать к мысли, что за загрязнение окружающей среды нужно платить. Современная система платежей — начало пути к системе, когда виновник загрязнения будет платить за право пользования

ассимиляционным потенциалом. Но уже сейчас мы имеем первые плоды применения системы платежей. С точки зрения практики важнейший результат — э т о с о з д а н и е альтернативного источника финансирования природоохранных мероприятий, т. е. экологических фондов, речь о которых пойдет в следующем разделе.

2. ФИНАНСИРОВАНИЕ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ. СИСТЕМА ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ФОНДОВ Система финансирования природоохранной деятельности начала формироваться в период существования плановой экономики. Поэтому она была подчинена логике этой системы. В планах социально-экономического развития наряду с показателями, характеризующими намечаемые результаты производственной деятельности, предусматривались задания по осуществлению природоохранных мер. Эти задания формулировались как на уровне государства в целом, так и на уровне отрасли, отдельных регионов и, наконец, на уровне конкретных предприятий. Системе планирования соответствовала система финансирования и фондирования (централизованного распределения материально-технических ресурсов). На основе их планов природоохранной деятельности определялась потребность в финансах и конкретных ресурсах. Основным источником средств на природоохрану был государственный бюджет, хотя можно говорить и о других источниках — бюджеты регионов, средства министерств и ведомств и собственные средства предприятий. И бюджеты регионов (союзных республик, областей, городов), и бюджеты министерств и ведомств трудно рассматривать как независимые источники. В свою очередь они пополнялись из госбюджета с указанием, куда конкретно должны быть направлены поступившие средства. Конечно, в бюджетах регионов и министерств предусматривались некоторые свободные ресурсы, их расходование могло бы расцениваться нами в качестве независимого источника финансирования природоохранной деятельности. Но в действительности доля этих независимых источников в общем объеме была столь мала, что ею можно пренебречь. Предприятия могли финансировать природоохранную деятельность за счет своей прибыли. Но прибыль социалистических предприятий по сути не имела ничего общего с прибылью в традиционном понимании. Предприятию планировали объем прибыли и направления ее расходования. Поэтому расходы предприятия тоже не могут рассматриваться нами как независимый источник. Бюджет предприятия, таким образом, также был проводником госбюджетных денег.

В соответствии с принятой в настоящее время в России методологией статистического учета в состав затрат на охрану природы включаются: текущие затраты предприятий на содержание и эксплуатацию природоохранных сооружений и проведение мероприятий по охране окружающей среды; затраты на капитальный ремонт производственных основных фондов по охране окружающей среды (водоочистные, газопылеулавливающие сооружения и т . п.); затраты на содержание природных охраняемых территорий (заповедников, национальных парков и т. п.); затраты на ведение лесного хозяйства; капиталовложения на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов; прочие затраты (на содержание органов охраны природы, текущие затраты на научные разработки природоохранного характера, природоохранное образование и пропаганду и т. п.). Текущие затраты на проведение природоохранных мероприятий и содержание, эксплуатацию и капитальный ремонт природоохранных основных фондов включаются в себестоимость продукции предприятий, осуществляющих указанные затраты, и возмещаются главным образом из собственных и заемных средств этих предприятий. Капиталовложения на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов финансируются из централизованных источников (государственный бюджет и государственные внебюджетные экологические фонды) и из средств (собственных и заемных) предприятий-природопользователей. Прочие виды затрат на охрану природы финансируются главным образом из централизованных источников. С вступлением в рынок и разрушением существовавшей системы финансирования были утрачены прежние источники расходов на природоохранные нужды. В бюджетах 1992 и 1993 гг. расходы на природоохрану были практически равны нулю. Предприятия, большинство которых находилось в плачевном состоянии, не могли изыскать средства на финансирование природоохранных мероприятий за счет собственных источников. Поэтому ведущим источником природоохранных мероприятий стали экологические фонды. Ожидается, что в 1994-1995 гг. бюджетные ассигнования на природоохрану несколько возрастут, но в обозримом будущем они вряд ли достигнут прежнего уровня. Ведущая роль по-прежнему будет принадлежать экологическим фондам. В таблице 7 представлена динамика поступлений в экологические фонды в 1991—1993 гг. Мы надеемся, что в ближайшие годы будет наблюдаться рост затрат на природоохрану в составе федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и в муниципальных бюджетах. Что

касается расходов предприятий, то пока приходится констатировать, что их поведение будет определяться факторами, не способствующими увеличению желания инвестировать природоохранную деятельность. Другое дело — использование предусмотренного законодательством и нормативными документами права засчитывать в счет платежей за загрязнение природоохранные затраты, понесенные предприятием. Но это по сути дела не собственные средства предприятия, а те же самые средства экологических фондов. Иными словами, предприятие может не погашать задолженности перед экологическим фондом, если оно затратило аналогичную сумму на природоохрану. Таблица

7

Поступления в экологические фонды в 1991-1993 гг. Показатель Поступления в фонды, млн руб. в текущих ценах Оценка поступлений, млн USD по биржевому курсу на середину года

1991 г.

1992 г.

1993 г.

0,95

7,7

84,25

38

25,7

70,2

Использование кредитов на финансирование природоохранных мероприятий было невозможно в силу высокой (свыше 100%) ставки процента по кредитам. До тех пор, пока ставка процента не упадет до приемлемых размеров, этот источник не может приниматься нами в расчет. Льготные кредиты пока никто не собирается давать, наоборот, текущая финансовая политика России ориентирована на максимально возможное сокращение любых льгот. Иностранные источники финансирования природоохранных мероприятий пока практически не привлекаются. Частные инвесторы не рискуют осуществлять инвестиции в России. Есть только несколько примеров, когда начата реализация крупных инвестиционных проектов. Естественно, что, вкладывая деньги в производство, иностранные инвесторы должны будут вкладывать их и в природоохрану. Правда, есть другая возможность — вкладывать деньги непосредственно в природоохранные мероприятия, например, в энергосбережение, переработку отходов и т. п. Однако здесь примеров еще меньше. Россия может рассчитывать на получение технической помощи и кредитов, но пока только идут переговоры. Даже если переговоры будут успешными, все равно стратегия предоставления помощи и кредитов будет селективной. Пока в качестве реальной возможности мы можем рассматривать получение гранта на реализацию мероприятий по защите

озонового слоя. В табл. 8 мы приведем качественную оценку роли перечисленных выше источников финансирования. Таблица

8

Роль различных источников финансирования природоохранной деятельности Источник финансирования Экологические фонды Средства федерального и других бюджетов Собственные средства предприятий

В настоящий момент

В ближайшем будущем

Ведущий источник

Сохранит ведущее положение

Практически нет

Ожидается рост доли

N

Внутренние кредиты

То же и

Западные инвестиции Кредиты, взятые за рубежом

Гранты

Маловероятно значительное увеличение доли

»

-

Возможно увеличение в ряде сфер, приносящих прибыль Возможно увеличение в сферах, приоритетных с точки зрения мирового сообщества

Выводы Экологические фонды не смогли заменить в полной мере бюджетных ассигнований на охрану природы, которые осуществлялись в России до экологического кризиса. Однако они смягчили падение в инвестиционную яму. Целесообразность их существования в переходный период не вызывает сомнения. Общество должно иметь отдельный карман, откуда сможет доставать деньги на природоохрану. И если, с точки зрения монетаристской теории, создание любых перегородок на пути свободного перелива денег тормозит экономическое развитие, то с точки зрения институциональной теории подобные перегородки просто необходимы. Они нужны для того, чтобы наряду со средствами, обеспечивающими это развитие, нашлись бы деньги на компенсацию его издержек, т. е. на экологию, науку, культуру, социальные нужды и т. п. Но и после того, как переходный период будет пройден, целесообразность существования экологических фондов все равно сохранится, поскольку и в условиях развитого рынка останутся экологические проблемы, нуждающиеся в подобном источнике финансирования.

3. ПЕРСПЕКТИВА РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ Изучив предлагаемые в рыночной экономике методы регулирования природопользования, нам надо предложить механизм их осуществления в наших условиях. Естественно, что невозможно ограничиваться только этими методами. Другие формы управления процессом природопользования тоже найдут себе место. Однако сейчас нас интересуют именно стимулы рыночной экономики, их возможности и их ограниченность в зависимости от конкретной ситуации в данном регионе. В зависимости от этой ситуации должна быть выбрана стратегия природопользования. Дадим систему стратегий (ориентаций) выбора критерия (или системы критериев), по которым принимаются решения в сфере экологии в конкретном регионе: 1) на экономический оптимум загрязнения; 2) на максимально возможный объем снижения выбросов при данной технологической структуре; 3) на минимизацию экологического риска; 4) на минимальное воздействие на окружающую среду. Очевидно, что для различных регионов нашей страны может быть применена какая-либо из перечисленных выше стратегий в сочетании с соответствующей системой нормативов качества окружающей среды. Первая стратегия имеет всеобщий характер. Вторая должна применяться в районах, где производственный потенциал только формируется, третья — там, где антропогенное воздействие имеет вероятностный характер, четвертая — для принятия решений о хозяйственной деятельности в уникальных регионах. В чем специфика первой стратегии? Суть вопроса состоит в том, чтобы при подсчете эффективности решения принимать во внимание экономический ущерб от загрязнения. Данную величину должен учитывать и производитель, и покупатель экологоемкой продукции. Для этого экономическая оценка ущерба должна стать ценообразующим фактором, а величине ущерба должен соответствовать платеж, взимаемый с загрязняющего среду. Как говорилось выше, в конечном итоге мы должны принимать во внимание экономическую оценку ассимиляционного потенциала. Загрязняя окружающую среду, мы расходуем его. В каждый конкретный момент на каждой конкретной территории мы можем позволить себе выбрасывать в атмосферу и водоемы ограниченное количество загрязнителей (какое именно, зависит от критерия, которому мы следуем) и не больше, так как имеют границы и водные ресурсы, и полезные ископаемые, и леса, и земля. Поэтому, используя ассимиляционный потенциал, занимая определенную часть ассимиляционной емкости, мы должны платить.

Почему, например, ни у кого не вызывает сомнения необходимость платить за электроэнергию, потребляемое сырье и другие ресурсы, используемые в производстве? Чем «хуже» в этом отношении ассимиляционный потенциал? Тем более, что в условиях возрастания масштабов антропогенной нагрузки, когда ограниченность ассимиляционной способности природы начинает сдерживать общественное развитие, этот вид ресурса получает потенциальную оценку. При всей очевидности того, что плата за выбросы должна быть существенно увеличена, нужно отдавать себе отчет в том, что одной платы далеко не достаточно. Когда эффективна плата за загрязнение и что она может стимулировать? Можно ли надеяться на то, что введение платежей приведет к резкому сокращению загрязнения окружающей среды? Вероятнее всего, в ближайшее время увеличение платы за выбросы никак не отразится на состоянии окружающей среды. На это есть много причин, но главная заключается в том, что стимулирующее воздействие такого платежа будет усиливаться по мере развития рыночных отношений. В основном эти отношения явятся не результатом активизации природоохранной деятельности, а потому, что наиболее экологоемкие производства разорятся и уйдут с рынка. Но когда все экологоемкие производства разорятся, стимулирующее воздействие платы за выбросы резко снизится. По нашему мнению, плата сама по себе может только стимулировать мероприятия, направленные на очистку выбросов, т. е. на создание «довесков» (фильтров и т, п.) к основной технологии, но не способна кардинально изменить последнюю. В зарубежной литературе подобные технологии очистки выбросов названы технологиями «конца трубы». Собираясь финансировать какое-либо мероприятие, предприниматель, оценивая его эффективность, учитывает предстоящие выплаты за загрязнение. И только их резкое увеличение уже после того, как завод построен, может послужить причиной для отказа от избранной технологии. Но это как раз ненормальная ситуация, однако характерная для нестационарного режима функционирования экономики. Для экономики развитых стран такие коллизии маловероятны. Поэтому, варьируя значениями платы, можно управлять величиной выбросов лишь в весьма ограниченном интервале. Плата за загрязнение является, с нашей точки зрения, тем регулятором, который наиболее эффективен в период эволюционного развития воспроизводственных структур экономики. В период их ломки, замены одной структуры на другую стимулирующее значение платы снижается. Но и тогда отказываться от нее совсем нельзя. В нашей ситуации введение платы (не сама плата, а именно «акт» ее введения) ускоряет развал старой вос-

производственной структуры. Так, старая воспроизводственная структура западных стран рухнула в свое время при резком повышении мировых цен на нефть. Именно акт введения платежей за загрязнение, основанных на экономической оценке ассимиляционного потенциала, установления адекватных цен на природное сырье в условиях развития рыночных отношений, станет одним из факторов развала старой воспроизводственной структуры. Сами по себе платежи будут выполнять затем весьма скромные стимулирующие функции, о которых говорилось выше. Плата за выбросы в российских условиях может сыграть существенную роль в увеличении затрат на охрану природы. В условиях рыночной экономики предприятие будет платить как загрязнитель или устанавливать очистное оборудование (внедрять новые технологии) и, таким образом, снова платить. Сейчас доля частного сектора в природоохранных издержках в развитых странах составляет около 50%. Конечно, с увеличением объема непроизводительных расходов возможности увеличения выпуска продукции уменьшаются. Но структурная перестройка с формированием нового сектора экономики, занимающегося выпуском природоохранного оборудования, даже такие траты делает производительными и дающими импульс развитию. Таким образом, меняя систему финансирования природопользования одновременно с воспроизводственной структурой, мы способствуем активизации рыночных отношений. Итак, плата за выбросы имеет вполне определенную область применения и не является универсальным средством, при помощи которого можно решить все природоохранные проблемы. Однако это пока единственный инструмент, к применению которого мы готовы. В нашей стране уже был проведен эксперимент по введению платы за загрязнение, а с 1991 г. этот вид платежа был введен повсеместно. Как уже говорилось, эксперимент по введению платы за загрязнение проводился в более чем 50 городах и областях СССР. Отрабатывались различные механизмы платежей. Один из них основан на экономической оценке ущерба. Конечно, речь шла не об ущербе в теоретическом плане, а о применении методики расчета ущерба. Использование показателя ущерба в качестве базового при определении величины платежа за загрязнение, на наш взгляд, подорвет финансовое положение предприятий, которые не смогут расходовать средства на снижение выбросов и вынуждены будут либо закрыться, либо повысить цены и переложить платежи на потребителей. Так как большинство предприятий монополисты, то скорее всего это приведет к повышению цен. Далее, собранные суммы нельзя будет эффективно расходовать, так как рынок природоохранного оборудования пока очень узок.

Вопрос применения в хозяйственной практике показателя ущерба представляет самостоятельный интерес. Ориентация на данный показатель при установлении платы за загрязнение и оценке эффективности природоохранных мероприятий фактически подразумевает, что мы оцениваем качество окружающей среды лишь в той мере, в какой от этого зависит наше благосостояние. Метод прямого счета ущерба рассчитан именно на такую оценку. Его авторы ставят задачу определить, какие убытки понесут реципиенты из-за того, что вследствие выбросов изменится качество окружающей среды. Рассмотрим пример. Имеется два одинаковых региона с одинаковыми свойствами окружающей среды. Выбросы вредных веществ по своему составу и по объему также совпадают. Аналогична и производственная структура, инфраструктура, сельское, лесное хозяйства и т. п. Имеется лишь одно различие: в первом регионе проживает 1 млн человек, а во втором — 700 тыс. человек. Спрашивается, где будет больше ущерб? Если принять метод прямого счета, то ответ ясен — больше он будет в первом регионе. И если мы теперь, руководствуясь расчетами ущерба, будем решать, где нам расположить новое предприятие, загрязняющее окружающую среду, то выбор, безусловно, падет на второй регион. Логика же подсказывает, что в наших рассуждениях есть какой-то изъян. Он станет еще более очевиден после того, как мы изменим условия. Например, в каждом регионе проживает 1 млн человек, но число пенсионеров во втором регионе выше, чем в первом. Если теперь считать ущерб от заболеваемости и ориентироваться при этом на экономические показатели (снижение производительности труда), то ущерб окажется выше в первом регионе. Опять второй регион окажется предпочтительнее для размещения загрязняющих предприятий. Таким образом, ориентация на показатель ущерба не поможет принятию решения. Оно будет либо социально не справедливо, либо (если, например, измерять ущерб по отклонению от эталонного региона или по приращению экологических нарушений) может создаться впечатление, что всю вредную промышленность нужно разместить в одной точке. Поэтому мы еще раз хотим подчеркнуть, что предложенная нами выше схема принятия решений не позволяет решить данные вопросы. На наш взгляд, все же отказываться от расчета показателя ущерба вообще нельзя. Его следует применять, когда речь идет о выплате компенсации, решении вопросов, где действительно главенствующую роль играют экономические показатели. Ущерб нужно измерять, когда речь идет о взаимных компенсациях, о наложении штрафных санкций и в некоторых других случаях. Ну и конечно, этот показатель может быть базой для установления платежей на той стадии, на которой мы пока не достигли эконо-

мического оптимума состояния окружающей среды. В условиях перехода к торговле правами на загрязнение показатель ущерба утрачивает функцию определителя величины платежа. Введение платежей за загрязнение является лишь первым шагом по созданию экономического механизма управления природоохранной деятельностью. Что же будет представлять собой управление при новой воспроизводственной структуре? Здесь одних платежей недостаточно. Процессы экологизации производства, перехода к малоотходным технологиям, создание мощного сектора по производству очистного и контролирующего оборудования должны стимулироваться другими методами. Так как основная масса принципиальных нововведений происходит в момент формирования новой воспроизводственной структуры, то в этот период нестационарного развития экономики традиционные методы экономического регулирования могут быть дополнены и другими. Например, именно к периоду зарождения новой воспроизводственной структуры целесообразно приурочить разработку других экологических стандартов. Делать это в период эволюционного развития воспроизводственной структуры, по-видимому, бессмысленно. Удорожание производства за счет природоохранных мер, направленных на ликвидацию (а точнее, на сглаживание) следствия, а не на устранение причины, в конечном итоге замедляет развитие и отдаляет процесс перехода к новой воспроизводственной структуре. Если же мы все-таки хотим как-то улучшить отдельные производства, не дожидаясь замены воспроизводственной структуры, то лучше выбрать целевым образом объект, подлежащий реконструкции, и дать ему субсидии. Но подобное субсидирование имеет предел. Не следует забывать, что крупные государственные ассигнования в те сферы экономики, где не производятся блага, которые затем могут быть реализованы на рынке, приводят к усилению инфляции. Именно таким свойством обладают чисто природоохранные издержки. Их результат — очень важное благо коллективного пользования — улучшение качества окружающей среды. Им пользуются все члены общества, но никто за него не платит. Другое дело, если будет создана новая «зеленая» отрасль народного хозяйства, которая станет могучим контрагентом на рынке. Тогда вместо инфляционного давления мы получим фактор роста экономики. Говоря об институциональных преобразованиях, преобразованиях социально-экономических отношений, в первую очередь необходимо затронуть вопросы собственности. В данном случае объектом собственности является ассимиляционный потенциал. В настоящий момент предстоит решить вопрос, кому он при-

надлежит. Пока что ассимиляционные способности природы используются бессистемно. Распоряжение этой собственностью выражается в первую очередь в предоставлении хозяйственным объектам права на выброс. Собственность на ассимиляционную способность находится в руках тех, кто может диктовать свои условия. Думается, что в современных условиях на ассимиляционный потенциал должна быть установлена система отношений двойной собственности. С одной стороны, ассимиляционный потенциал любой экосистемы принадлежит обществу в целом, с другой — каждое административно-территориальное образование вправе рассчитывать на право распорядиться своим ассимиляционным потенциалом. Права этих собственников должны быть распределены на паритетных условиях. Общество в целом, реализуя право собственника, устанавливает нормативы предельной нагрузки (предельного превышения выбросов над ассимиляционным потенциалом). Эти цифры едины по стране, исключение составляют лишь особо ценные природные объекты, заповедники и т. п. В принципе может быть предпринято функциональное зонирование. Для каждой зоны можно установить собственное значение норматива. Каждый территориальный орган вправе поставить более жесткие ограничения. Смягчить их он не имеет права. Выше мы подробно обсудили такую схему. В условиях развития рыночных отношений расхищение ассимиляционного потенциала может обеспечить быстрое экономическое развитие территории. Затем, конечно, под воздействием экологических проблем наступит крах. Но сначала все будет выглядеть вполне благополучно. У местных органов появится соблазн сделать экологические ограничения как можно мягче и продать как можно больше лицензий на выбросы, если доходы от использования ассимиляционного потенциала будут одним из многих источников доходов муниципальных бюджетов или бюджетов субъектов федерации. В настоящий момент платежи за выбросы поступают во внебюджетные экологические фонды и упомянутая выше проблема не возникает, но мы неизбежно столкнемся с ней, если плата за выбросы (или цены лицензий) будет отражать экономическую оценку ассимиляционного потенциала. Должен ли собственник быть как-то ограничен в правах использования этих доходов или нет? От ответа на данный вопрос зависят результаты применения механизма платежей за выбросы или торговли правами на загрязнение, так как нужно выяснить, приведут ли такие платежи к оздоровлению экологической обстановки или они обострят природоохранные проблемы. Итак, плата за выбросы — цена ассимиляционного потенциала. Возникает вопрос, как ее назначать в современной ситуации. Рассмотрим рис. 5.6. Если мы придерживаемся оптимума загряз-

нения, то платеж должен составлять Р 1 , если мы не хотим превышать ассимиляционный потенциал — то Р°. Если же мы отклонились от оптимума в сторону большего загрязнения и находимся в точке/ 3 , то платеж будет составлять Р\ а если же нужно поддержать какое-либо заранее заданное состояние среды, обеспечиваемое при выбросах выше ассимиляционного потенциала, но ниже экономического оптимума загрязнения if*), то РА. Если мы сознательно идем на ухудшение качества окружающей среды и готовы пожертвовать ее состоянием, вопреки даже соображениям экономической целесообразности, то уровень платы будет меньше Р 1 .

Рис. 5.6 Обозначения: 1 — предельный ущерб от загрязнения окружающей среды; 2 — предельные природоохранные затраты.

Общество, с одной стороны, и регион — с другой, вначале выбирают стратегию использования ассимиляционного потенциала, а затем назначают, исходя из этого, платеж за выброс (цену лицензии и т. п.). Традиционно принято, что точка экономического оптимума загрязнения /К Однако это справедливо только в том случае, если ассимиляционная способность территории восстанавливается изо дня в день и не претерпевает изменений. Данная гипотеза неверна для накапливаемых загрязнителей, о чем говорилось выше, где были сформулированы предложения по решению данного вопроса. Кроме того, изучение ряда работ показывает, что она не вполне справедлива и для веществ, полностью ассимилируемых. Регу-

лярное превышение выбросов (по сравнению с /°) приводит к уменьшению самой величины Исходя из этого, ассимиляционную способность года следует считать/ 0 =yT)(i?0, Dv..., Dxl). Учет в модели оптимального использования ассимиляционного потенциала долгосрочных эффектов позволяет сделать вывод о том, что точка экономического «оптимума загрязнения» сдвигается влево и в принципе приближается к точке/ 5 . Это очень важный вывод для разработки долгосрочной стратегии эксплуатации ассимиляционного потенциала. Не останавливаясь на подробном описании соответствующей модели, мы лишь заметим, что в данном контексте оценка ассимиляционного потенциала приобретает форму динамической ренты. При сегодняшнем тяжелом состоянии экономики введение жестких экологических 01раничений может сказаться на положении страны. Но отказываться от них тоже нельзя. Мы понимаем, что немедленно сократить уровень выбросов до желаемых размеров невозможно. Поэтому, видимо, некоторое время уровень выбросов все равно будет превышать экономический оптимум. Платежи за выбросы в переходной экономике —- результат компромисса. Возможны отступления от теоретической схемы, построенной для идеальной рыночной экономики. Устанавливая платежи, необходимо в ближайшее время принимать во внимание экономические, политические, социальные и некоторые другие факторы. Важная особенность переходного периода — неадекватная реакция хозяйствующих субъектов на рыночные сигналы. Поэтому не следует надеяться на стимулирующее воздействие платежей. Данное обстоятельство свидетельствует в пользу отклонения от теоретической схемы. В переходный период плата выполняет другие функции. Как говорилось выше, опыт 1990-1992 гг. показал, что основной результат применения платежей — обеспечение поступлений в экологические фонды. В отношении стимулирующего воздействия имеется лишь весьма ограниченное число примеров, когда такое воздействие имело место. В заключение рассмотрим один важный теоретический вопрос. Формирование отношений собственности на ассимиляционный потенциал и система властно-хозяйственных отношений по поводу его использования снижают актуальность вопроса об измерении экономического ущерба от загрязнения окружающей среды. Сама категория ущерба утрачивает самостоятельный смысл. Традиционно считалось, что показатель «ущерб» является измерителем экстернальных издержек загрязнения. По нашему мнению, формирование отношений собственности на ассимиляционный потенциал и система других властно-хозяйственных отношений по поводу его использования приводят к интернационализации внешних (экстернальных) издержек. Экстернальные издержки трансформируются в дифференци-

альные затраты (точнее, в ту их составляющую, которая определяет величину дифференциальной ренты). Это наводит на мысль, что экстернальные издержки — прямое следствие неопределенности институционального механизма применения какого-либо ресурса. Как только определены права и обязанности всех заинтересованных сторон, внешние издержки превращаются во внутренние. Если один предприниматель получил право использовать ассимиляционный потенциал данной территории, то наличие институционального механизма использования ассимиляционной способности природной среды будет означать, что другой предприниматель уже не сможет воспользоваться этим ресурсом. Он вынужден будет вкладывать деньги в охрану природы. Таким образом, издержки второго возрастут по сравнению с издержками первого, и первый получит дифференциальную ренту. Эта дифференциальная рента и есть трансформированные экстернальные издержки. Экстернальные издержки существуют до тех пор, пока нет регулирования. Как только регулирование появляется, возникает дифференциальная рента. Регулирование определяет, кто именно будет платить за ограниченность ресурса. Отсутствие регулирования в использовании ассимиляционного потенциала означает, что за ограниченность платит реципиент. Объем выбросов превышает ассимиляционную способность среды, ее качество ухудшается, реципиент терпит убытки, которые и являются для того, кто использует ассимиляционный потенциал, экстернальными издержками. Как только квоты на выбросы расширены, убытки терпит предприниматель, но эти убытки — его внутренние затраты, а обладание квотой приносит доход.

Выводы В ближайшие годы механизм управления природоохранной деятельностью будет развиваться в условиях переходной экономики. Здесь главная задача — сохранить достигнутые результаты и постепенно р а з в и в а т ь экономические механизмы и прежде всего систему платежей за загрязнение и экологических фондов. Р а з в и т и е рыночных механизмов — задача более долгосрочная. Она может быть выполнена в полной мере, когда переходный период будет завершен. Но об этих попытках преобразования механизма управления природопользованием должно быть заявлено заранее, чтобы предприниматели, принимающие долгосрочные решения, уже сейчас знали, с чем они столкнутся в будущем. Это будет способствовать экологизации их поведения. О Б Щ И Е ВЫВОДЫ К ГЛАВЕ в д а н н о й главе рассмотрены особенности применения рыночных методов управления природопользованием в России. Рос-

сийский механизм управления природопользованием пережил сложную трансформацию, первоначально базируясь на господстве командно-административной системы, и превратившись, в конце концов, в рыночную систему управления природоохранной деятельностью. Основой командно-административной системы являлись экологические стандарты, жесткое планирование природоохранной деятельности и ее финансирование из государственного бюджета. Базой экономического механизма служит система платежей за загрязнение окружающей среды, которые собираются в экологические фонды, формирующие основу финансирования природоохранной деятельности в п е р е х о д н о й экономике. Исследование эффективности обеих систем позволяет сделать вывод о недостаточности институциональных условий обеспечения успешного перехода к экономическому механизму. Базой реформирования институциональных отношений должна стать система отношений собственности на ассимиляционный потенциал территории.

Глава

шестая

ГЛОБАЛЬНЫЕ ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ И ТРАНСГРАНИЧНЫЙ ПЕРЕНОС ВЫБРОСОВ В данной главе на конкретных примерах иллюстрируется применение различных методов управления природоохранной деятельностью в сфере глобальных экологических процессов. В качестве примеров выбраны следующие проблемы: выбросы парниковых газов, разрушение озонового слоя, трансграничный перенос вредных примесей. Ряд наиболее современных инструментов управления, таких, например, как торговля правами на загрязнение, может найти и уже находит применение именно в этих областях. 1. ГЛОБАЛЬНОЕ ПОТЕПЛЕНИЕ И МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ ВЫБРОСАМИ ПАРНИКОВЫХ ГАЗОВ Глобальное потепление вызвано изменениями баланса газов, составляющих атмосферу Земли. ЭТот баланс позволяет поверхности Земли улавливать достаточное количество солнечной энергии, в то время как избыток тепла рассеивается в космическом пространстве. Деятельность человека сопровождается выбросами парниковых газов, в основном двуокиси углерода (С0 3 ), метана (СН 4 ), оксида азота (N0 2 ), озона (0 3 ) и хлорфторуглеродов (CFCS). Увеличение концентрации этих газов в атмосфере нарушает энергообмен, поверхностью земли улавливается больше тепла и меньше энергии рассеивается. Точное соотношение между увеличением концентрации этих газов в атмосфере и изменениями температуры пока еще является предметом научных споров. Межправительственное заседание по изменениям климата, международная группа экспертов по науке и политике опубликовали в 1990 г. доклад, в котором говорилось, что без сокращения эмиссии этих газов к следующему столетию средняя температура земного шара возрастет на 2—5°С.

Такое изменение температуры может привести к непредсказуемым негативным эффектам, которые не только трудно оценить экономически, но и вообще им сложно дать какую-либо характеристику. Может измениться уровень Мирового океана, большие территории станут непригодными для жизни, может произойти всплеск активности бактерий и т. п. В настоящий момент формирование российской стратегии регулирования выбросов парниковых газов находится на начальном этапе. Правовая основа экологической политики заложена в Законе РФ «Об охране окружающей природной среды». Однако в нем записаны лишь общие положения о необходимости принимать меры, направленные против глобальных климатических изменений. Поэтому требуется конкретизация этих мер в других документах, которые необходимо разработать и принять в качестве законодательных и подзаконных актов. Поскольку речь идет о глобальных проблемах, очевидно, что стратегия России должна быть согласована со стратегией мирового сообщества. Объемы выбросов парниковых газов и их динамика должны соответствовать международным обязательствам страны. Это первый и наиболее существенный фактор, определяющий российскую политику в области защиты озонового слоя. Второй фактор — стремление защитить окружающую среду и минимизировать негативные последствия глобальных климатических изменений. Кроме того, российская стратегия в области управления выбросами парниковых газов может повлиять на ее место в системе международных экономических отношений. В настоящее время еще не подписаны какие-либо международные соглашения, регулирующие выбросы С0 2 , однако работа по их подготовке ведется. Можно ожидать, что в ближайшее время мировое сообщество придет к соглашению по этому вопросу, и тогда будут четко определены обязательства каждой страны, подобно тому, как это сделано в соглашениях по поводу озоноразрушающих веществ. Ожидая введения ограничений на выбросы С0 2 , многие государства уже предпринимают определенные меры, способствующие их снижению. В настоящее время некоторые развитые страны ввели или собираются ввести налоги на С0 2 или энергетический налог. Эти налоги повышают стоимость энергии, а соответственно и энергоемкой продукции. Если Россия не введет ограничения на выбросы С0 2 прямо в виде административных контрольных мер, косвенно в виде налогов на С0 2 или путем торговли лицензиями на выбросы С0 2 , энергия и продукция энергоемких производств станет относительно более дешевой, чем в других странах, вводящих ограничения на выбросы С0 2 . Если учесть стремление России к интеграции в мировую систему хозяйства, то следует ожидать, что такая дешевизна будет создавать благоприятные условия для размещения в России энергоемких

производств, а это, конечно, негативно скажется на экологической обстановке в России. Поэтому с точки зрения перспектив преобразования структуры внешнеэкономических связей и перспектив формирования структуры производства в России представляется целесообразным реализовать меры по управлению выбросами С0 2 , соответствующие мерам, реализуемым в странахпотенциальных партнерах России на мировом рынке. Рассматривая факторы формирования российской стратегии борьбы с глобальным потеплением, следует помнить, что политика сокращения (или стабилизации) выбросов С0 2 имеет несколько позитивных последствий: предотвращение глобальных климатических изменений, замедление использования минеральных ресурсов. Предотвращаются также и косвенные негативные воздействия на окружающую среду. В любом случае ограничения выбросов С0 2 приведут к сокращению спроса на энергетические ресурсы и изменению пропорций потребления этих ресурсов. Абсолютное сокращение спроса может быть расценено как позитивный результат в аспекте сокращения нагрузки на минерально-сырьевой сектор. Это будет способствовать как сохранению невозобновляемых ресурсов, так и снижению ущерба при эксплуатации месторождений. Другой важный результат — сокращение выбросов сопутствующих двуокиси углерода, прежде всего выбросов S0 2 и NOx. Из всего сказанного можно сделать вывод, что уже сейчас целесообразно начинать работу по формированию российской стратегии сокращения выбросов парниковых газов. Задача экономического механизма — создать стимулы к сокращению потребления топлива на единицу полезной работы, освоению нетрадиционных видов энергии, реализации мероприятий по улавливанию и утилизации выбросов СО г Опыт показывает, что страны Западной Европы в качестве одного из основных стимулов используют налог на выбросы углекислого газа. Механизмы его установления, взимания и использования в разных странах не совпадают, однако логика их формирования практически схожа. Она заключается в следующем: налог вводится на топливо и дифференцируется по количеству содержащегося там углерода. Таким образом, при прочих равных условиях максимальная ставка устанавливается на уголь (так как содержание углерода в нем практически составляет 100%). Для углеводородного топлива ставка налога ниже. Она тем ниже, чем меньше углерода содержит химическое соединение. Наименьшие ставки налога, таким образом, предполагаются для природного газа. В Соединенных Штатах Америки также обсуждается вопрос о введении такого налога, но подобные предложения встречают жесткое сопротивление предпринимателей, чьи интересы этот налог затронет. Пример с налогом на С0 2 или платежом за его выбросы по-

зволяет проиллюстрировать работу на практике принципа «загрязнитель платит», лежащего в основе любой системы платежей за загрязнение окружающей среды. Философский смысл этого принципа проявляется в том, что на виновника выбросов перекладываются все экстернальные издержки, которые несет общество в результате его деятельности. Величина экстернальных издержек измеряется размерами дополнительных затрат общества (отдельных индивидов), возникающих в связи с загрязнением. Как же измеряются экстернальные издержки, если речь идет о глобальном потеплении? Они состоят из двух составляющих — затрат на предотвращение глобального потепления и ущерба от изменения климата. К сожалению, счету пока поддается только первая составляющая экстернальных издержек — от выбросов парниковых газов. Ущерб же пока рассчитать не удается, так как невозможно дать его количественные оценки в силу принципиальной невозможности экономически оценить подъем уровня Мирового океана, опустынивание ряда территории, глобальных миграций населения и др. Наверное, и в будущем трудно предположить, что кем-либо будет предложен обоснованный метод количественной оценки ущерба от выбросов парниковых газов. Методологическая сложность, а, точнее неразрешимость проблемы оценки ущерба от глобального потепления, наводит на мысль о том, что необходимо отказаться от попыток количественных измерений и ориентироваться только на первую составляющую экстернальных издержек. Конечно, их значение в таком случае будет занижено. В подобных условиях было бы правильнее установить какието приемлемые масштабы выбросов СО г а затем уже определять затраты, необходимые для достижения этого показателя. Величину таких затрат можно будет считать измерителем экстернальных издержек от выбросов парниковых газов. Тогда становятся понятными принципы установления платежа за выбросы С0 2 . В первую очередь мы определяем допустимый объем выбросов углекислого газа, затем мероприятия, необходимые для достижения таких объемов выбросов. После этого оцениваем затраты на реализацию необходимых мероприятий, которые делятся на общий объем допустимых выбросов С0 2 . Здесь применяется тот же принцип, который будет описан нами, когда речь пойдет об озоноразрушающих соединениях. Взимание такого платежа могло бы осуществляться в момент продажи топлива его потребителю. Платеж нужно было бы дифференцировать в зависимости от расчетных выбросов углекислого газа на единицу сжигаемого топлива. Установление подобного платежа в наибольшей степени (по сравнению с другими вариантами экономического механизма) соответствует действующей в России системе управления природопользованием, так как по

сути дела лишь вносит некоторые коррективы в уже работающую систему платежей. Однако если известно, какие средства нужно вложить в снижение выбросов, то можно заставить виновников загрязнения осуществить эти вложения за счет собственных средств. Расчет величины налога (или платежа) строится на определении размера ставки налога, которая стимулировала бы налогоплательщика к вложениям средств в сокращение выбросов С0 2 . В отличие от обсуждавшейся выше системы платежей, подразумевающей целевое назначение собираемых средств и их последующее расходование на реализацию программы, финансируемой из целевого внебюджетного фонда, в данном случае речь идет о налоге, «растворяющемся» в бюджете. Это принципиально иная схема финансирования. В первом случае деньги как бы проходят по кругу. Их забирают у виновников загрязнения, а затем им же частично их и возвращают (например, на финансирование перехода теплоэлектростанций с угля на газ). Конечно, деньги перераспределяются между предприятиями—источниками выбросов СОа, кроме того, их существенная часть не возвращается к плательщикам при финансировании мероприятий по освоению альтернативных источников энергии или по расширению и сохранению лесных ресурсов, что повышает способность экосистемы поглощать углекислый газ. Тем не менее основная часть затрат по программе сокращения выбросов С0 2 , осуществляемых виновниками выбросов, финансируется из специального фонда, созданного на базе собранных платежей. Конечно, привлекается какое-то количество собственных средств, но превалируют именно целевые субсидии из фонда. В случае налога, «растворяющегося» в бюджете, в расходах на сокращение выбросов СО. основную роль играют собственные средства предприятий. Применительно к экономической ситуации, сложившейся сейчас в России, использование налога не дало бы желаемого результата. В условиях формирующегося рынка не приходится рассчитывать на то, что предприятия будут адекватно реагировать на рыночные сигналы, тем более на механизм «точной настройки», каким является налоговая система. Кроме того, кардинальное снижение выбросов С0 2 (или хотя бы их стабилизация) возможно только в рамках новой воспроизводственной структуры. Обеспечить ее формирование в секторе экономики, потребляющем энергетические ресурсы, без внешних вложений было бы трудно. Деньги, первоначально взятые у предприятий, перегруппировываются и после этого возвращаются им же, но так, чтобы основные вложения были ориентированы на «точки роста» новой воспроизводственной структуры. Другое дело экономика США. Там вполне приемлем способ, связанный с установлением налога, «растворяющегося» в бюдже-

те. По расчетам экспертов, общие поступления от налога на выбросы углерода (если, конечно, будет принято решение о его введении) составят несколько десятков миллиардов долларов. Чтобы как-то компенсировать промышленности усиление налогового бремени, предлагается параллельно ввести ряд налоговых льгот, так чтобы общий результат преобразований отвечал бы условию фискальной нейтральности. И введение платежа за вредное воздействие С0 2 на глобальные климатические процессы, и введение налога — все это реализация принципа «загрязнитель платит». Иной подход может заключаться в реализации принципа «жертва платит», когда за предотвращение выбросов С0 2 платит не непосредственный виновник загрязнения, а общество в целом. Такое возможно, если ввести энергетический налог, не зависящий от объемов потребления энергии, а увязанный только с уровнем доходов, включенных в налогооблагаемую базу при исчислении других налогов, взимаемых с юридических и физических лиц. Логика принципа «жертва платит» состоит в том, что реципиенты сами за счет собственных средств оплачивают свою экологическую безопасность. В данном случае они оплачивают мероприятия, способствующие снижению вредного воздействия выбросов С0 2 . Другая форма реализации принципа «жертва платит» — это бюджетные ассигнования на охрану природы. В отличие от предыдущего случая, когда вводится специализированный экологический налог, здесь предполагается, что общество привлекает средства на охрану природы из других источников. В конце концов первый и второй варианты реализации принципа «жертва платит» отличаются друг от друга не очень сильно. Принципы «загрязнитель платит» и «жертва платит» — крайние подходы к реализации эколого-экономической стратегии. Первый принцип предполагает, что предприятие-загрязнитель не имеет никаких прав на загрязнение окружающей среды, и общество, предоставляя ему права, диктует свои условия за их предоставление. Загрязнитель уплачивает такую компенсацию (платеж или налог), которая будет назначена ему обществом. Его мнение не принимается в расчет при установлении экологических нормативов и ставок платежа. Когда речь идет о втором принципе, то ситуация становится прямо противоположной. Подразумевается приоритет прав загрязнителя. Общество же, если оно хочет установить для него какие-то экологические требования, должно за это заплатить. В реальной практике оба принципа сочетаются. Какую-то часть природоохранных издержек берет на себя загрязнитель, а какую-то общество. Распределение их долей в издержках является следствием распределения экологической ответственности между элементами институциональной структуры.

Для того чтобы проанализировать соотношение двух подходов, нам представляется целесообразным рассмотреть вопросы собственности на ассимиляционный потенциал природный среды. В данном случае речь идет о ее способности поглощать С0 2 . Такая способность определяется различными объективными факторами. Один из них — наличие на нашей планете лесов и их состояние. Рубка леса, уменьшение его продуктивности под воздействием кислотных дождей и других последствий загрязнения окружающей среды, потеря лесов во время пожаров — все это приводит к уменьшению ассимиляционной способности природной среды. Учитывая подобные факторы, можно оценить, какое количество С0 2 может поглотить биосфера Земли. Затем встает вопрос о распределении квот на выбросы С0 2 между странами и определенными предприятиями-загрязнителями. Вопросы эти имеют политическую окраску, и вряд ли найдется рациональное объяснение тому или иному способу их решения. Предположим, что найдено взаимоприемлемое решение по распределению квот на выбросы С0 2 между странами. Тогда внутри страны государство может распределить права собственности на ассимиляционный потенциал. Таким образом, в основу экологического налога положен принцип «жертва платит», а в основу налога на С0 2 и фреоны — «загрязнитель платит». Налоги типа налога на С0 2 являются налогами лишь по форме. По сути это платеж за загрязнение. Существуют стимулы, позволяющие обеспечить платный характер выбросов вредных веществ. Это налоги на выбросы (по типу проанализированного выше налога на С0 2 ); платежи за за!рязнения согласно фактическому объему выбросов; торговля лицензиями на выбросы. Для того чтобы разобраться в соотношении разных механизмов платности выбросов, необходимо перенести наше исследование в плоскость отношений собственности на ассимиляционный потенциал природной среды. Права собственности на ассимиляционный потенциал реализуются через владение лицензией на определенный объем выбросов. До сих пор в нашей стране вопрос об использовании подобных лицензий только обсуждается. Система платежей за загрязнение фактически предполагает, что предприятия-загрязнители регулярно арендуют этот ресурс. Устанавливая лимиты на выбросы, государственные органы регулируют его использование. Началом приватизации ассимиляционного потенциала может быть превращение лимитов в лицензии на выбросы. В дальнейшем возможно разрешение продаж и покупок таких лицензий. Государственные органы должны в данном случае следить за эквивалентностью сделок (с позиций изменения нагрузки на окружающую среду). Если эмиссия будет бесконтрольной, то лицензии утратят

смысл как «свидетельства на право собственности». Бессмысленно выдавать свидетельства на право владения одним и тем же участком земли двум разным предпринимателям. Также нельзя выпускать лицензии на выбросы 2 млн т вредных веществ, если точно известно, что допустимый выброс не может превысить 1 млн т. В данном случае сложность состоит в том, что монополия на ассимиляционный потенциал как на объект хозяйства не имеет под собой «физической» основы. Скорее всего с течением времени общая масса лицензий, циркулирующих на рынке, должна сокращаться, во-первых, потому, что ужесточаются требования к окружающей среде, а во-вторых, постоянное воздействие на природу приводит к сокращению ее ассимиляционных способностей. Естественно, что, говоря о глобальных климатических изменениях, нельзя оставлять без внимания вопросы международных отношений. Страны бывшего СССР занимают второе место в мире по выбросам СО г На их долю приходится 18,3% всех выбросов в мире. В расчете на душу населения у нас выбрасывается ежегодно 19,7 т С0 2 . Примерно такие же показатели имеют США (21,1 т) и Канада (17,0 т). В Китае, занимающем третье место в мире по выбросам С0 2 (7%), в среднем на душу населения выбрасывается 1,9 т. Аналогичные показатели в других развивающихся странах, индустриализация которых может существенно увеличить общий объем выбросов С0 2 . Решить данную проблему, на наш взгляд, можно, экономически заинтересовав эти страны в снижении темпов наращивания выбросов. Здесь возможно сочетание ряда мер. Прежде всего для каждой страны должны быть установлены квоты по выбросам С0 3 , а затем подключен экономический механизм. Конечно, сама по себе проблема установления квот очень сложна — это предмет международных переговоров. Распределение квот не самоцель, а исходный пункт для включения в действие экономического механизма. Следующий шаг — торговля правами на загрязнение, перепродажа странами установленных квот. Если речь идет о выбросах вредных веществ, виновных в парниковом эффекте, то можно считать, что в аспекте воздействия на климат обеспечивается эквивалентность выбросов С0 2 от разных источников (тем более, если вопрос рассматривается на уровне государств). Государства смогли бы перераспределять квоты между собой. Тем самым обеспечивалось бы оптимальное распределение инвестиций в природоохранные технологии. Параллельно мог бы быть образован глобальный экологический фонд, куда направлялись бы взносы государств, пропорциональные выбросам С0 2 (налог с государств на С0 2 ). Этот фонд мог бы поддерживать те государства, которые проводят политику, способствующую ассимиляции С0 2 . Часть дан-

ных средств можно было бы затратить на выкуп лицензий на выбросы на мировом рынке лицензий. К подобным средствам могли бы подключиться средства государств, население которых в наибольшей степени озабочено глобальными климатическими изменениями. В данном случае опять-таки был бы реализован принцип «жертва платит». Механизм торговли лицензиями на выбросы С0 2 и других веществ, приводящих к глобальным климатическим изменениям, открывает широкие возможности для реализации природоохранных стратегий политических организаций. Например, зеленые движения могли бы выкупать лицензии или ориентировать свои правительства на увеличение отчислений в глобальный фонд на закупку и замораживание лицензий. Аналогичным образом могли бы быть построены взаимоотношения по поводу трансграничного переноса выбросов. Сначала на межгосударственном уровне устанавливаются квоты, а затем начинается торговля ими. Развитые страны готовы вкладывать деньги в природоохранные технологии сопредельных государств Восточной Европы, чтобы те сократили выбросы S02, NOx и некоторых других соединений, приводящих к трансграничному загрязнению. Международные договоренности о квотировании выбросов стали бы исходным пунктом внутренней политики управления объемами загрязнения. Так, собственником национальной квоты на выбросы СО, может остаться государство. Взяв на себя международные обязательства, оно тем самым контролирует размещение на своей территории источников выбросов (через налог на С 0 2 и т. п.). Возможен и другой вариант. Государство передает часть квоты в собственность предприятий-загрязнителей, сохраняя «монополию внешней торговли» лицензиями. Эти предприятия продают лицензии друг другу, но только мировой рынок им недоступен. Наконец, возможен третий вариант. Государство продает лицензии и «умывает руки». Владельцы лицензий самостоятельно выходят на мировой рынок. Последний вариант в наименьшей степени приемлем для развивающихся стран и для нашей страны тоже. По нашему мнению, квоты на выбросы С0 2 должны находиться в государственной собственности. А вот квоты на выбросы веществ, приводящих к трансграничному переносу, могли бы быть переданы в собственность регионов и предприятий. Однако вопросы продажи прав на выбросы этих веществ за пределы России должны регулироваться государством. Рассмотрев соотношение различных механизмов управления природоохранной деятельностью на уровне конкретного государства и сопоставив метод платежей за природные ресурсы с методом торговли правами на загрязнение природной среды, можно представить две крайние ситуации:

1) права пользования ассимиляционным потенциалом природной среды полностью приватизированы; 2) государство остается единственным собственником прав на загрязнение. Рассмотрим, как может развиваться каждая из этих ситуаций. Начнем с первой. С течением времени меняются условия производства на отдельных предприятиях. У одних предприятий появляется возможность частично сократить объемы выбросов, зато другие нуждаются в увеличении собственных лимитов. Таким образом, возникают единичные сделки по продаже прав на загрязнение окружающей среды. По мере развития рынка прав на загрязнение могут создаваться компании, скупающие определенное число прав на загрязнение с целью их последующей перепродажи или сдачи в аренду. Сдача в аренду определенной части ассимиляционного потенциала означает, что собственник лицензии уступает права на ее использование (не продавая лицензии) арендатору. Тот, кто, пользуясь лицензией, осуществляет выбросы в окружающую среду платит за это собственнику лицензии. Такой платеж может рассматриваться как нечто близкое к плате за выбросы. Теперь представим себе, что один собственник нескольких лицензий вступает в арендные отношения с несколькими предприятиями-загрязнителями. При этом рассчитываться с ними он может по фактическому объему выбросов. Данный вариант в наибольшей степени соответствует системе платежей за загрязнение окружающей среды. Рассмотрим другую ситуацию: государство является собственником прав на выбросы. Какие у него есть альтернативы? В первую очередь оно может поступать подобно тому, как было сказано выше, т. е. предоставлять предприятиям-загрязнителям возможность выбрасывать вредные вещества, внося за это плату. В подобном случае мы опять получим систему платежей за загрязнение. Собственно говоря, именно такая модель управления реализована сейчас в России. Далее, государство может приватизировать часть лицензий на загрязнение. Кроме того, часть лицензий может сдаваться в аренду и т. д. Поэтому независимо от того, какое первоначальное условие было поставлено (либо права на загрязнение были распределены между предприятиями по «правилу дедушки», когда приоритетное право на лицензии на выброс имеют те предприятия, которые уже работают на данной территории (практика США), либо изначально государство было держателем всех прав на загрязнение (практика нашей страны), введение возможности торговли лицензиями на загрязнение и правовое закрепление этой процедуры приводят к формированию рыночной системы регулирования нагрузки на окружающую среду. У такой системы следующие контрагенты: 1) собственник лицензии на загрязнение, в том числе:

а) самостоятельно ведущий предпринимательскую деятельность и загрязняющий окружающую среду; б) сдающий ее в аренду предпринимателям; в) использующий ее как средство тезаврации, т. е. накопления денежных средств; г) заморозивший ее с целью снижения вредного воздействия на окружающую среду; д) собственник определенного массива лицензий (государство, территориальный орган управления, лизинговая фирма, банк, фонд и т. п.), сдающий лицензии в аренду либо использующий систему платежей за загрязнение окружающей среды; 2) арендатор лицензии (как правило, более или менее значимый источник загрязнения); 3) предприниматель, рассчитывающийся за загрязнение по факту выбросов; 4) независимый орган, занимающийся эмиссией лицензий для каждой территории; 5) контролирующий орган, следящий за соблюдением условий лицензий; 6) арбитражные органы, гарантирующие соблюдение прав контрагентов системы. В этой системе возникают следующие отношения: собственности на лицензии, арендные, купли-продажи лицензий, по поводу использования возможности загрязнять без лицензии, вступая в арендные отношения с собственником лицензии. Экономическими инструментами, существующими в рассмотренной нами системе, являются следующие: 1) лицензии на право выброса; 2) арендные платежи за право пользования лицензией; 3) платежи за выбросы, вносимые предприятиями собственнику лицензии. Итак, первоначально определяется допустимый объем выбросов для каждой из территорий. Затем на эту величину выпускаются лицензии, которые позже перераспределяются между контрагентами системы, описанной выше. Возникает единственный вопрос: где взять средства на компенсацию ущерба реципиентам и на реализацию природоохранных программ? Для этого имеются две возможности: одна из них — введение специального налога на недвижимость (наряду с существующим). Такой налог будут уплачивать собственники лицензий в проценте к оценке рыночной стоимости лицензии, установленной для каждой территории. Однако подобный способ налогообложения будет стимулировать наиболее полное использование лицензий, что не вполне желательно с точки зрения задач поэтапного сокращения объемов выбросов. Поэтому эффективен другой способ. Суть его заключается в том, что наряду с описанной выше системой взаимоотношений

вводится дополнительная система платежей на воспроизводство и охрану окружающей среды. Эти платежи целесообразно ввести по типу платежей, существующих в настоящее время в России, когда первоначально определяется требуемый объем капиталовложений для реализации природоохранных мер на рассматриваемой территории (включая мероприятия по компенсации ущерба реципиентам), а затем данные затраты делятся между предприятиями-загрязнителями пропорционально интенсивности их воздействия на окружающую среду. В результате предприятие-загрязнитель должно иметь лицензию или арендный договор (или договор с собственником лицензии об оплате по факту выбросов) на право выбросов и вносить платеж, соответствующий долевому участию предприятия в формировании средств на охрану природы. Таким образом, наряду с существованием рынка разрешений на выбросы формируется система сбора средств на реализацию природоохранных мероприятий. Такую систему экономических взаимоотношений по поводу использования ассимиляционного потенциала природной среды можно сравнить с системой торговли любыми другими ресурсами или продуктами. Можно предусмотреть специальные механизмы сокращения номинального содержания лицензии в момент ее перепродажи. Для этого может быть установлен определенный норматив, например 10%. Тогда, продавая права на выбросы 1 т определенного вещества, продавец должен сократить свои выбросы на 1 т, а покупатель может нарастить их только на 0,9 т. Рассмотрим еще один важный аспект международных отношений в экологической сфере. Мы имеем в виду воспроизводственный аспект данной проблемы. Если развивающиеся страны в своей государственной политике будут копировать тот путь, который прошли развитые страны, т. е. сначала развивать производство до определенного уровня, а затем, наконец, обратят внимание на экологические проблемы, то глобальная катастрофа неизбежна. Проблемы развития и экологизации развития сейчас должны решаться параллельно. Единственный путь кардинального снижения выбросов, приемлемый для развивающихся стран, в том числе и для России,— радикальное преобразование технологической структуры российской экономики на основе экологизации производства. Желаемая перестройка воспроизводственной структуры будет возможна, если западные инвесторы будут финансировать распространение в развивающихся странах экологически чистых технологий. К сожалению, по опыту России большинство инвестиционных проектов со стороны зарубежных партнеров предполагает наращивание нагрузки на природ но-ресурсный потенциал. По нашему мнению, подключение России к Европейской энергетической хартии при сохранении существующего техни11-244

ческого уровня в энергетике приведет к дальнейшему наращиванию выбросов. Подобная инвестиционная политика будет иметь негативные последствия и для России, и для стран-инвесторов. Поэтому целесообразным представляется выработка единых правил инвестирования в развитие производства в России, которым бы следовали и развитые страны, и их закрепление в международных соглашениях. На наш взгляд, необходимо составить список технологий, запрещенных к ввозу в Россию и развивающиеся государства, т. е. экологически опасных технологий. Такой порядок международных отношений послужил бы реальной основой совместных действий по экологизации мирового хозяйства, благодаря чему выиграло бы все мировое сообщество. В конце концов экологический неоколониализм, привлекательный для отдельно взятого инвестора, может стать экологическим бумерангом для всего мирового сообщества. Зафиксировав некоторое исходное состояние, можно ставить вопрос о создании дополнительных способностей окружающей среды ассимилировать С0 2 . Самый простой пример — разведение лесов на тех территориях, где их нет. Собственник такой территории разводит на ней лес, оценивает его возможности по поглощению С0 2 и на это количество С0 2 оформляет ценную бумагу типа векселя или другого документа, где бы закреплялись обязательства собственника участка земли выращивать лес и заботиться о том, чтобы он находился на этом участке определенный срок. Затем такая ценная бумага попадает на рынок лицензий на право пользования ассимиляционным потенциалом. Предприятие, которому необходимо разрешение на выбросы С0 2 , может купить такой вексель или заключить договор с собственником участка земли, отводимого под лесоразведение, о предоставлении «углеродного кредита». Нарушение условий договора или обязательств, содержащихся в ценной бумаге, должно предусматривать соответствующие санкции. Распределение собственности на ассимиляционный потенциал и формирование рынка лицензий на его использование снимают вопрос об экстернальных издержках. Цена лицензий складывается на рынке и нет необходимости в оценках ущерба. Получив право собственности на использование ассимиляционного потенциала, его владелец (предприниматель, государство, регион и т. п.) должен заботиться о воспроизводстве способности экосистемы поглощать СО г Чтобы обеспечить решение данной проблемы, можно ввести налог на воспроизводство ассимиляционного потенциала, взимаемый пропорционально объему выбросов, зафиксированному в лицензии, которой обладает предприятие-загрязнитель. По своему содержанию этот налог аналогичен налогу на недвижимость. Поступления от налога будут расходоваться на поддержание ассимиляционного потенциала — сохранение лесов, повышение их продуктивности, защита других экосистем, поглощающих СО г

Такой налог должен был бы использоваться в глобальном масштабе. Его получателями стали бы страны, на территории которых происходит поглощение С0 2 . От его уплаты освобождались бы предприятия, заключившие договор или получившие лицензию на использование дополнительно созданного ассимиляционного потенциала. Механизм управления выбросами С0 2 — наиболее удачная сфера применения сформулированных выше методов распределения прав на использование ассимиляционного потенциала природной среды. Именно для решения данной проблемы удается в полном объеме реализовать потенциал, заключенный в механизме торговли правами на загрязнение в сочетании с методами налогообложения. Но вернемся к формальному рассмотрению различных методов управления выбросами парниковых газов. Если бы мы знали кривую ущерба от выбросов С0 2 , нам бы не составило большого труда проанализировать соотношение предельного ущерба с предельными затратами на сокращение выбросов парниковых газов. На рис. 6.1 это точка Xй. Базовое значение налога на С0 2 или платежа за С0 2 равна Р°. В этом случае реализуется подход, связанный с оптимумом загрязнения окружающей среды, т. е. при установлении налога учитываются экономические характеристики. Хотя выше мы говорили о том, что с практической точки зрения это невозможно, рассмотрим данную проблему чисто теоретически. Интерес представляет анализ данного вопроса с позиций двух государств, испытывающих вредное воздействие парниковых газов в неравной степени (рис. 6.2).

Рис. 6.1 Обозначения: 1 — предельный ущерб от загрязнения окружающей среды; 2 — предельные природоохранные затраты.

Рис. 6.2 Обозначения: la — предельные издержки для страны A; lb — то же для страны В; 2а и 2Ь — предельный ущерб от климатических изменений, вызванных выбросами парниковых газов; Wa и Wb — соответственно образование парниковых газов в государствах Aw В, если там нет борьбы с выбросами парниковых газов.

Как видно из рис. 6.2, налог в стране А должен быть на уровне Ра, а в стране В на уровне Рь. Если оба государства введут налоги, которые соответствуют рис. 6.2, то ни одно из них не достигнет оптимального сокращения выбросов СО г Дело в том, что выбросы двух стран оказывают перекрестное воздействие. Для того чтобы решение было действительно оптимальным, нам необходимо рассмотреть рис. 6.3, где найдены общие функции предельных затрат 1 и предельного ущерба 2. Эти функции получаются путем геометрического сложения индивидуальных функций ущерба и затрат. Точка оптимума Х°. Чтобы ее достичь, предельные затраты в государстве А должны быть на уровне Ра> что несколько ниже, чем было на рис. 6.2, а в государстве В — Рь, что превышает уровень налога, определенного при помощи рис. 6.2. Как мы уже знаем из предыдущих глав, выйти в точку А"0, отвечающую общим интересам двух сторон (выше мы рассматривали различные социальные группы, а теперь разные государства), можно, если действия обоих участников согласованы между собой. Государства прежде всего должны договориться, а затем проводить согласованную политику. Здесь мы не будем обсуждать проблему «зайцев», так как на межгосударственном уровне можно проконтролировать политику в области установления налога на С0 2 . Налоги закреплены в законодательстве и их уровень ни для кого секретом не является. Иначе говоря, в случае межгосударственных отношений в первую очередь необхо-

димо прийти jc соглашению, и если все страны-участники приняли такое решение, то контроль за соблюдением договоренности дело техническое. Однако здесь возникают другие сложности. Предприниматели, если они имеют возможность переместить производство из одной страны в другую, постараются интенсифицировать свою деятельность там, где налоги поменьше. В результате равновесие изменится, и мы выйдем из оптимального состояния. В конце концов все равно придется вводить ограничения на выбросы С0 2 в каждом из государств.

Рис. 6.3 Обозначения: 1 — совокупная функция предельных природоохранных затрат; 2 — совокупная функция предельного ущерба от загрязнения.

Предположим, что такие ограничения введены. Общие выбросы должны составить К единиц. Доля каждой из стран Va и Vb. При этом мы предполагаем, что эти страны получили равные квоты на выбросы, т. е. Va = Vb.

Предположим, что эти доли распределены, как указано на рис. 6.4. Легко убедиться, что такое распределение не минимизирует суммарные издержки на достижение желаемого качества окружающей среды. Предельные затраты государства В намного выше предельных природоохранных затрат государства А. Напрашивается вывод, что целесообразно перераспределить квоты. Государство В смогло бы увеличить свои выбросы на Д, а государство А сократить их на ту же величину. Общая экономия издержек составила бы S. В каком случае возможна подобная сделка? Государство А будет заинтересовано передать часть своей квоты государству В, если оно ему заплатит некоторую компенсацию. Эта компенсация не меньше чем площадь D, но не больше чем S + D. В данном случае логика та же, что и при торговле правами на загрязнение между двумя источниками выбросов. Различные государства начинают торговать между собой потому, что угол наклона предельных издержек у них не совпадает. Одним сокращать выбросы парниковых газов гораздо дешевле, чем другим. В этом состоит идея соглашений, подписанных в Рио-де-Жанейро (1992 г.), создающих для различных государств возможность осуществлять совместные проекты по борьбе с парниковыми газами.

Выводы Управление выбросами парниковых газов — наиболее благоприятная сфера для применения рыночных методов управления природоохранной деятельностью. Здесь могут найти применение методы торговли правами на загрязнение, углеродный кредит, налоги на выбросы парниковых газов. Они могут применяться как по отдельности, так и в различных комбинациях, а также для создания механизма управления в рамках отдельных стран и на межгосударственном уровне.

2. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ИСТОЩЕНИЯ ОЗОНОВОГО СЛОЯ Истощение озонового слоя происходит в результате попадания в атмосферу озоноразрушающих веществ (ОРВ), в первую очередь фторхлоруглеродов. Эти вещества используются в холодильной технике, в аэрозолях, при изготовлении пенопласта и в некоторых других сферах деятельности. В большинстве случаев ОРВ могут быть заменены на вещества, выполняющие такие же функции, но не разрушающие озонового слоя. Кроме того, возможны и более сложные варианты замены, например переход к механическим устройствам разбрызгивания в аэрозолях или замены замораживания овощей их консервированием. Короче говоря, известны различные способы, позволяющие прекратить произ-

водство и потребление озоноразрушающих веществ. С точки зрения экономистов проблема состоит в том, чтобы посредством экономических и административных мер обеспечить адекватное преобразование воспроизводственной структуры экономики. Глобальный характер проблемы истощения озонового слоя требует координации действий различных государств, где производятся и потребляются ОРВ. С этой целью были подписаны Венская конвенция (1985) и Монреальский протокол (1987), определившие для государств, подписавших данные документы, задания по сокращению и прекращению производства и потребления озоноразрушающих веществ. Для России это означает необходимость кардинальной перестройки промышленности в сжатые сроки (не более 3—4 лет), т. е. существенным преобразованием будут подвержены звенья воспроизводственной структуры, имеющие отношения к производству и потреблению ОРВ. Ликвидация мощностей, производящих хлоруглероды и другие вещества, разрушающие озоновый слой, должна сопровождаться синхронным созданием мощностей по производству их заменителей. Кроме того, определенные преобразования затронут потребителей этих веществ. Таким образом, возникает довольно сложная задача по преобразованию воспроизводственной структуры. При этом все усугубляется тем, что преобразования должны произойти в сжатые сроки. На прекращение производства некоторых из веществ отводится всего 3 года. Развитые страны начали последовательное вытеснение озоноразрушающих соединений из производства и потребления несколько лет назад. У них накоплен определенный опыт в области создания экономического и организационного механизма, обеспечивающего замену ОРВ на вещества, не влияющие на озоновый слой. В качестве примера рассмотрим опыт США, где в 1990 г. была принята национальная программа по охране стратосферного озона. Принятие этой программы осуществлялось законодательной властью. Соответствующая поправка была внесена в Закон о чистом воздухе. С 1 января 1990 г. был введен акцизный налог на производство и использование ОРВ. Этот налог взимается с производителей и импортеров химикатов, разрушающих озон. Ставки налога, дифференцированные по разным веществам, были определены законом. Одновременно с налогом была введена система лицензирования производства и применения ОРВ. Система лицензий (разрешений) создала жесткие административные ограничения производства озоноразрушающих веществ, например ни одно из предприятий не может превысить предоставленную ему квоту. Роль акцизного налога заключается в том, чтобы изъять у производителей ОРВ сверхприбыль, возникающую из-за искусственного ограничения рынка сбыта этих веществ. Обратимся к рис. 6.5. Если бы не вводились квоты на производство озонораз-

Рис. 6.5 Обозначения: 1 — предельные издержки на производство ОРВ; 2 — спрос на ОРВ; S — сверхприбыль, получаемая отраслью, производящей ОРВ; а — налог на сверхприбыль.

рушающих веществ, то их производство было бы на уровне Х°, а цена — Р°. Введение ограничения X1, выше которого не может подняться производство, приводит к вытеснению с рынка ряда потребителей. При этом цена устанавливается на уровне Р[. S — объем сверхприбыли, получаемой отраслью, производящей ОРВ. Налог, позволяющий изъять эту сверхприбыль, равен величине а. Конечно, можно было бы сказать, что при таком налоге не нужно лицензирование. Действительно, теоретически одинакового результата (в смысле сокращения производства) можно добиться либо вводя налог, либо доводя до предприятий разрешенные им квоты производства. Налог в этом смысле лучше, так как он, с одной стороны, стимулирует снижение производства, а с другой — изымает сверхприбыль. Но такое преимущество можно обнаружить лишь в теории. На практике подобные расчеты, как правило, проводятся приблизительно, что неприемлемо в отношении озоноразрушающих соединений, для которых допустимые объемы производства жестко заданы на каждый год. И в США, и в России производство ОРВ сосредоточено на 5—6 предприятиях. Поэтому возможно возникновение олигопольных эффектов, однако распределение лицензий на производство озоноразрушающих веществ является дополнительным фактором, формирующим стратегию производителя. Возвращаясь к стимулирующему воздействию налога, можно отметить, что он создал некоторый стимул в отраслях, производящих заменители ОРВ, которые естественно не платили такого налога. По сравнению с равновесной ситуацией предельные издержки по производству заменителей могут быть увеличены на

величину налога. Это повысило конкурентоспособность производства заменителей и увеличило стимулы к вложению средств в данную сферу экономики. Кроме того, налог создавал стимул к в з а и м о з а м е н е различных ОРВ, так как ставка налога была дифференцирована в соответствии с озоноразрушающим фактором каждого из соединений. В результате CFC-115, для которого этот коэффициент равен 0,6, стал предпочтительнее, чем CFC-11 или CFC-12. Ставки налога дифференцированы во времени. Они возрастают параллельно уменьшению разрешенного объема производства. Базовые значения налога (в расчете на один фунт вещества), принятые в США, следующие: 1,37 долл. США для 1990—1991 гг.; 1,67 долл. США для 1992 г.; 2,65 долл. США для 1993-1994 гг. После 1994 г. базовая ставка налога будет увеличиваться ежегодно на 45 центов. Далее базовая ставка умножается на коэффициент, характеризующий озоноразрушающий потенциал каждого из веществ. Введение налога на ОРВ не вызвало существенных возражений, хотя, конечно, противники введения налога оспаривали сам факт разрушения озонового слоя. Однако подписание Монреальского протокола и Венской конвенции не оставило никакой возможности избежать требуемого сокращения выпуска ОРВ. Сам по себе масштаб налога был невелик, кроме того, административные органы создавали более жесткий механизм, чем налоговые стимулы. Промышленники, видимо, просчитали, что, переложив налог на потребителя, они покроют дополнительные расходы, а сворачивать производство все равно придется. Для потребителей озоноразрушающих веществ введение налога осталось практически незаметным, так как доля дополнительных издержек в цене продукции, содержащей ОРВ, была ничтожно мала. Следует заметить, что наряду с налоговым механизмом обсуждалась возможность введения и других экономических регуляторов. В докладе Ренд Корпорейшен, подготовленным для Агентства по охране окружающей среды США, проводилось сравнение различных вариантов введения экономического механизма. Среди рассматривавшихся методов была, например, продажа лицензий на аукционах и др. По всей видимости, был выбран наиболее простой в техническом отношении способ регулирования через централизованно предоставляемые разрешения на производство и налоги. Задачи, стоящие перед Россией в области перехода на производство и потребление заменителей озоноразрушающих веществ, гораздо сложнее, чем задачи, решаемые другими странами. Вопервых, мы как всегда опоздали с началом выполнения обязательств, вытекающих из Венской конвенции и Монреальского протокола. Во-вторых, период замещения ОРВ на озонобезопасные вещества совпадает с глубоким экономическим кризисом в

стране. Из этого следует, что нельзя рассчитывать на частные инвестиции в производство заменителей ОРВ. В то же время при существующем дефиците государственного бюджета трудно будет получить требуемые ассигнования и из этого источника. Подобные и некоторые другие обстоятельства определяют своеобразие экономического механизма защиты озонового слоя. Целенаправленные преобразования воспроизводственной структуры в сжатые сроки требуют единой скоординированной стратегии. Такая стратегия положена в основу государственной программы «Озонобезопасные хладоны». Реализация программы должна обеспечить выполнение российских обязательств по защите озонового слоя. Экономический механизм — один из основных частей программы. Цель разработки экономического механизма заключается в формировании благоприятных экономических условий реализации программы «Озонобезопасные хладоны» на основе создания системы экономических стимулов и финансового обеспечения преобразования воспроизводственной структуры в направлении сокращения производства и потребления озоноразрушающих веществ и их замещения озонобезопасными соединениями. Формирование экономического механизма, направленного на сокращение производства таких веществ, обеспечит следующее: создание у потребителей озоноразрушающих веществ стимулов к переориентации на использование озонобезопасных. При этом возможно как замещение одних хладонов другими, озонобезопасными, так и изменение структуры потребностей (замещение одних потребностей другими); создание у производителей стимулов к замещению производства озоноразрушающих соединений на озонобезопасные; обеспечение стимулов к экологически безопасной утилизации предметов длительного пользования, содержащих озоноразрушающие вещества как у пользователей этой продукции, так и у предпринимателей, занимающихся утилизацией. Необходимость преобразования структуры производства требует привлечения финансовых ресурсов для поддержания данного процесса. Этих средств должно хватить для обеспечения не только инициирующего импульса в формировании новой воспроизводственной структуры, но и достаточных темпов формирования новой воспроизводственной структуры, соответствующей задачам, поставленным в программе «Озонобезопасные хладоны». Создание экономического механизма подразделяется на два основных этапа: первый 1993 г., второй 1994—2000 гт. Цель первого этапа — ввести систему мер организационноэкономического регулирования производства ОРВ, обеспечить формирование внебюджетных источников финансирования программы «Озонобезопасные хладоны», провести подготовительную работу к введению второго этапа экономического механизма.

Цель второго этапа — создать систему экономических стимулов к замещению ОРВ озонобезопасными во всех звеньях воспроизводственной цепочки от производства до конечного потребителя. Реализация экономического механизма должна находиться в сфере компетенции Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов, выдающего лицензии на производство хлорфторуглеродов, устанавливающего и собирающего платежи. Основным элементом экономического механизма на первом этапе его формирования являются платежи за производство озоноразрушающих соединений. Система платежей за производство ОРВ в целом повторяет систему платежей за загрязнение окружающей среды. Устанавливаются два вида базовой нормативной платы за производство ОРВ: в пределах установленной лицензионной квоты и сверх лицензионного объема. Ставка платежа рассчитывается по следующей формуле: Р/ =

—К', IW7 М

где Р! — платеж за вредное воздействие /-го вещества в пределах лицензионной квоты в году t; pf — озоноразрушающий потенциал (фактор) /-го вещества; Vj — установленная для России квота производства /-го ОРВ; К1 — затраты на реализацию российской программы в году t; п — количество ОРВ, на которые в году t вводятся платежи. Плата за сверхнормативное воздействие устанавливается в пятикратном размере по отношению к Р\. Если проанализировать кривые спроса и предложения на производство ОРВ, то можно увидеть, что введение данной системы регулирования также дает возможность производителям ОРВ получать сверхприбыль. Если бы в налоговое законодательство удалось внести изменения, стимулирующие реинвестирование прибыли в производство субститутов, то это бы облегчило реализацию российских обязательств по защите озонового слоя. Способ установления платежей ориентирован на привлечение средств для последующего их инвестирования в производство субститутов. В условиях гиперинфляции такие платежи должны индексироваться. Размеры индексации должны соответствовать росту стоимости программы «Озонобезопасные хладоны», для реализации которой и собираются средства путем установления платежей. Здесь хотелось бы подчеркнуть, что при кажущемся совпадении российского и американского подходов главное их отличие — способ установления базового платежа и использования собранных средств. В США поступления от налога на хладоны попадают

в государственный бюджет, а в России эти платежи пойдут в специализированный фонд и будут расходоваться на мероприятия, способствующие развитию производства веществ, замещающих ОРВ. Из сказанного следует и различие в расчетах базовой ставки платежа. В США ставится задача изъятия сверхприбыли, а в России — сбора требуемой суммы. Проанализируем более подробно два подхода к управлению производством и потреблением ОРВ. Первый подход — это установление налога на производство и потребление ОРВ и распределение поступающих в дальнейшем средств через государственный бюджет. Второй подход основан на введении платежей за производство этих веществ при параллельном создании фонда, из которого будут финансироваться мероприятия по переходу на производство и потребление озоноразрушающих хладонов. Один из подходов к введению налога — это регулирование спроса на производство или на потребление ОРВ. Естественно, такие регуляторы имеют смысл в том случае, если спрос эластичен. Рассмотрим рис. 6.6.

Рис. 6.6 Обозначения: 1 — спрос на ОРВ; 2 — предложение ОРВ; Х° — равновесное производство ОРВ; Р° — равновесная цена ОРВ.

Если мы не будем регулировать рынок, то производство ОРВ будет на уровне X Ч т о же нам делать, если мы все-таки хотим ограничить их производство и потребление на уровне X'? Одним из вариантов решения является введение налога на производство (см. выше). В этом случае кривая предложения сместится и можно подобрать такую ставку налога п, что кривая 2 пересечет кривую спроса в точке Х\ т. е. сместится в положение 3. Тогда цена на ОРВ возрастет и станет равной РК Другой вариант — введение налога на потребление. Если покупатель ОРВ, приобретая эти вещества, будет вынужден платить налог п, то спрос его сократится. Изменится положение кривой

спроса (она переместится в положение 4). Равновесная цена (без учета налога), конечно, также сократится и будет равна Р 2 . В конечном итоге применение и того, и другого метода ведет к тем же результатам. Предположим теперь, что спрос на ОРВ не эластичен, т. е. покупатель в любом случае независимо от цены приобретет желаемое количество этих веществ (рис. 6.7).

Рис. 6.7 Обозначения: 1 — неэластичный спрос на ОРВ; 2 — предложение ОРВ; 3 — предложение ОРВ после введения налога на его производство.

Введение налога не влияет на спрос, меняется только цена. В данном случае налоговые инструменты не имеют смысла, если нет адекватного заменителя ОРВ. Предположим, что такой заме-

Обозначения: Q — потребность в ОРВ; 1 — предельные издержки по производству ОРВ; 2 — то же по производству их заменителя; ^ и ?2 - объем производства заменителя ОРВ и самого ОРВ соответственно.

Если мы хотим изменить пропорции, то можем ввести налог на производство, он переместит кривую предельных издержек по производству ОРВ в положение 3. Соответственно производство заменителя возрастет, а ОРВ сократится на величину Д. Цены повысятся до уровня Р1 (раньше они составляли Р°). Теперь предположим, что мы используем налоговые поступления для того, чтобы предоставить дотацию производителям веществ, замещающих ОРВ. В таком случае мы можем добиться тех же результатов, но избежать столь стремительного роста цен на ОРВ и их заменители (рис. 6.9).

Рис. 6.9 Обозначения: 1 — предельные издержки по производству заменителя ОРВ; 2, 3 — то же по производству ОРВ до и после введения налога соответственно; qx и д2 — объемы производства ОРВ и его заменителя; п — величина налога; Р — равновесная цена; S t — дотация, которую должны получать производители заменителей ОРВ; S2 — общие поступления от налога на производство ОРВ.

Соотношение ^ и S2 (см. рис. 6.9), вообще говоря, может быть произвольным. Государство может использовать часть налоговых поступлений на другие нужды — тогда S{ < Sr Оно, наоборот, может увеличить дотации производителям озонобезопасных веществ сверх средств, собранных в виде налога на производство ОРВ, добавив что-то из бюджета,— тогда Sx > Sr

Выводы Управление выбросами озоноразрушающих веществ могло бы эффективно осуществляться теми же методами, что и управление выбросами парниковых газов. Однако в данном случае проблема прекращения производства и потребления озоноразрушающих веществ должна быть решена в сжатые сроки. Поэтому для России

или других стран-республик бывшего СССР не это просто нет времени. Именно по такой причине здесь предпочтительными являются административные меры. Экономический механизм может дополнять их. Однако он не будет основным инструментом, побуждающим предприятия прекратить производство и потребление ОРВ. Использование экономических рычагов в данном случае послужит сбору финансовых ресурсов, необходимых для поддержки предприятий, переходящих на изготовление или использование озонобезопасных веществ.

3. ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ УПРАВЛЕНИЯ ТРАНСГРАНИЧНЫМ ПЕРЕНОСОМ Одним из подходов к проблемам экономического регулирования трансграничным воздействием хозяйственной деятельности на состояние окружающей среды является распределение между регионами квот выбросов и дальнейшая организация между ними экономических отношений по поводу использования этих квот. Если, например, часть выбросов от источников, размещенных в регионе А, переносится в регион В, то предприятия первого региона расходуют не только квоту региона А, но и квоту региона В. В том году предпринята попытка применения к этой ситуации принципа «загрязнитель платит». Его реализация предполагает, что предприятие региона А, чьи выбросы — причина трансграничного переноса, расплачиваются за использование квоты, принадлежащей региону В. Стартовым методом является распределение квот загрязнения между регионами, затем эти квоты могут быть перераспределены. Изучение поставленных выше проблем производится под углом зрения процедуры принятия решений о реализации хозяйственных мероприятий, сопровождающихся вредными выбросами в окружающую среду, приводящими (или не приводящими) к трансграничному воздействию. Во главе угла механизма принятия решений лежит распределение квот на выбросы. Ниже мы предлагаем наиболее общее описание процедуры выбора хозяйственных решений с учетом экологического фактора. Схема оценки хозяйственных мероприятий ориентирована на применение в условиях рыночной экономики. Она должна носить обязательный характер для всех хозяйственных подразделений, элементов хозяйственной и политической системы, если речь идет о проверке мероприятия на допустимость. Любое экологически значимое, т. е. воздействующее на экологическую обстановку, хозяйственное мероприятие подлежит экологической оценке, т. е. определению степени его экологической целесообразности (допустимости), анализу с точки зрения локального и трансграничного воздействия. Процедура учета эко-

логического фактора должна начинаться с оценки проектируемых мероприятий по критерию их экологической допустимости. В результате такой оценки из последующего рассмотрения исключаются экологически недопустимые мероприятия. При проверке мероприятий на экологическую допустимость необходимо руководствоваться следующими принципами, вытекающими из общих задач социально-экономического развития: безусловной приоритетности задачи обеспечения социально гарантированного минимума экологической безопасности на всей территории страны; соблюдения международных конвенций и соглашений об охране природы; дифференцированного подхода к формированию экологической стратегии на территориях с различной степенью напряженности экологической ситуации. Отсеивание экологически неприемлемых мероприятий обеспечивает экологическую безопасность, понимаемую как адекватность экологических условий сохранению здоровья людей и устойчивости экосистем. Право на экологическую безопасность есть неотъемлемое право каждого человека, а ее обеспечение должно быть институционально гарантировано при любых вариантах реализации долгосрочных направлений социально-экономической политики и выборе текущих хозяйственных решений. Учет трансграничного переноса загрязнения позволяет поставить вопрос об обеспечении экологической безопасности не только в регионе размещения, но и на других территориях, испытывающих вредное воздействие данного мероприятия. Как уже говорилось, проверке на экологическую допустимость подлежит любое хозяйственное мероприятие, независимо от источников его финансирования и других экономических и политических обстоятельств. Проверка мероприятия на допустимость осуществляется государственными органами охраны природы, руководствующимися природоохранным законодательством, международными обязательствами страны, законодательными актами, в которых зафиксированы природоохранная стратегия, принципы и нормы взаимодействия природы и общества, приоритетные направления природоохранной деятельности. Для того чтобы проверить хозяйственные мероприятия на экологическую допустимость, необходимо осуществить следующий комплекс мер. Во-первых, на основе анализа международных соглашений и конвенций для каждой административно-территориальной единицы (не меньше района) устанавливается общий норматив требуемого качества (минимально допустимый уровень качества). Надо сказать, что данная задача сама по себе сложна. Имеется в виду, что должны быть установлены значения нагрузки на окружающую среду, определяемые в форме концентрации вредных

примесей (причем подсчитанной в критических точках региона при каждом из вариантов структуры выбросов и распределения по территории их источников). Далее методом обратного счета могут быть определены лимиты. Специфика рассеивания выбросов такова, что в реальности эта задача не имеет единственного решения. Выброс 1 т серного ангидрида, осуществляемый в точке А, не эквивалентен выбросу такого же объема того же вещества в точке В. Такая разница объясняется неодинаковыми условиями рассеивания из-за несовпадения рельефа, розы ветров и т. п. Но это только первая проблема. Вторая — вопрос «конвертируемости» загрязнителей. Расчет условной тонны выбросов — показателя, которым мы пользуемся на практике, предполагает агрегируемость загрязнителей (конечно, с весовыми коэффициентами), а значит и их взаимозаменяемость. Эти особенности мы должны иметь в виду при практической интерпретации предлагаемой нами абстрактной схемы. Ниже мы еще вернемся к рассматриваемым вопросам. Во-вторых, руководствуясь принятым на территории нормативным значением гарантированного уровня экологической безопасности, норматив качества корректируется в сторону ужесточения (если данные ограничения оказались более жесткими) либо остается на прежнем уровне (если указанное ограничение менее жестко, чем первое). В-третьих, любое хозяйственное мероприятие, приводящее к выходу за пределы данного норматива, является недопустимым и на этом основании не может рассматриваться с точки зрения возможности его реализации. Итак, центральное место в данном процессе занимает определение норматива качества среды, принятого для данной территории. Такой норматив, если рассматривать его как норматив качества, дает возможность определить, какое количество выбросов может «принять» данная территория, чтобы данный показатель не был превышен. Источники выбросов могут располагаться как на территории региона, так и за ее пределами (в том случае, когда речь идет о трансграничном переносе). Учитывая трансграничный перенос, следует подчеркнуть, что необязательно соблюдение баланса между выбросами, осуществленными на данной территории, и выбросами, ассимилировавшими на ней. Максимально допустимое количество выбросов, «принятых» данной территорией, с одной стороны, базируется на значении предельной экологической емкости территории (ПЭН), а с другой стороны, может устанавливаться исходя из направлений принятой на данной территории экологической стратегии. ПЭЕ является величиной объективной, ее значение определяется ассимиляционными способностями данной территории, устойчивостью экосистемы по отношению к загрязнению, а общий лимит выбросов предпо-

лагает, что имеются специфические ограничения на общий объем выбросов, диктуемые локальной политикой. Мероприятие, оцениваемое нами, может не выводить уровень выбросов за пределы ПЭЕ, но быть недопустимым, если уровень экологической нагрузки после его реализации превышает то значение, которое, по мнению местных властей (того региона, где происходит рассеивание выбросов), не может быть превышено. Предельная экологическая емкость территории — нормативная величина. По нашему мнению, она должна утверждаться федеральными природоохранными органами. Ни один из органов власти не имеет право скорректировать норматив ПЭЕ в сторону увеличения. В общем случае определение норматива ПЭЕ должно учитывать следующие целевые установки: а) создание благоприятной для человека окружающей природной среды и обеспечение каждого человека социально приемлемым уровнем потребления «экологических благ» (зон отдыха, природных резерваций и т. п.); б) обеспечение условий сохранения и воспроизводства ассимиляционной способности природной среды. Показатель ПЭЕ имеет объективный характер в том смысле, что в его основе находится анализ натурального воздействия вредных примесей на окружающую среду. Конечно, возникает масса технических вопросов: как агрегировать различные выбросы, какой уровень изменений экосистемы считать критическим и т. п.? Объективность показателя ПЭЕ означает, что при его определении не осуществляется переход к экономическим или социальноэкономическим показателям. Социальные факторы, стратегические установки территории или региона учитываются на следующем этапе, когда от показателя ПЭЕ переходят к следующему показателю — допустимому уровню загрязнения (ДУЗ). Переход от ПЭЕ к ДУЗ означает учет региональных особенностей при формировании экологической стратегии. Этот переход приобретает особо важное значение в условиях суверенитета территорий, является отправной точкой межреспубликанских (и межрегиональных) отношений по поводу трансграничного переноса загрязнения. ДУЗ определяется на базе ПЭЕ, но в основе его находятся собственные цели социально-экологической политики республиканских и территориальных образований. ДУЗ меньше, чем ПЭЕ. Анализируя ПЭЕ, можно сделать вывод, что его значение должно быть стабильным во времени. Он может меняться лишь в том случае, если происходят качественные преобразования природной среды. Например, уменьшение объема располагаемых водных ресурсов снижает ассимиляционный потенциал водоема. Изменение лесистости территории меняет ее ассимиляционный потен-

циал. Соответственно изменяется и норматив ПЭЕ. Наконец, ПЭЕ меняется под воздействием глобальных климатических изменений. Существует гипотеза о том, что регулярные антропогенные нагрузки приводят к уменьшению ассимиляционного потенциала окружающей среды, если эти нагрузки превышают ассимиляционную емкость территории. Если данная гипотеза подтвердится, то в качестве ПЭЕ необходимо рассматривать величину ассимиляционной емкости территории. Наивно было бы полагать, что подобные рекомендации могут быть непосредственно реализованы на практике. Фактические выбросы сегодня существенно превышают ассимиляционные способности территорий. Если мы в таких условиях будем требовать соблюдения ПЭЕ, то нам придется откзаться практически от всей промышленности и селькохозяйственного производства. Однако в то же время откладывать решение природоохранных проблем нельзя. Поэтому на переходной стадии, определяя норматив ПЭЕ, следует исходить из реальной ситуации. Необходимо установить верхнее ПЭЕ (шах) и нижнее ПЭЕ (min) значения этого показателя, задав временной интервал, на протяжении которого будет осуществлен переход от ПЭЕ (шах) к ПЭЕ (min). Как определять значение ПЭЕ? По-видимому, здесь нужно подходить дифференцированно к различным территориям. Там, где экологическая обстановка более или менее приемлемая, ПЭЕ (шах) может быть установлен на основе фактического уровня загрязнения. Для районов с кризисной ситуацией этот показатель должен быть на уровне ПЭЕ (min). Итак, теоретически мы имеем следующую ситуацию: для территории определяется показатель ПЭЕ. Он соответствует такому объему выбросов, при котором состояние окружающей среды данной территории не хуже некоторого предельного наихудшего из допустимых уровня. Затем местные власти корректируют ПЭЕ в сторону его уменьшения, переходя к показателю ДУЗ. В пределы этого показателя должны уместиться суммарные выбросы всех предприятий (размещенных как в рассматриваемом, так и в других регионах), чьи выбросы попадают на данную территорию. ДУЗ, таким образом, является неким ресурсом, который распределен между отдельными предприятиями или организациями, имеющими право на пользование определенной долей этого ресурса. С точки зрения теории ДУЗ (рассматриваемый как .объемный показатель) является смысловым аналогом (но в расширительной трактовке) ассимиляционного потенциала природной среды — ресурса, вовлекаемого в настоящий момент в сферу хозяйственной деятельности.

Чтобы распределить данный ресурс, субъекты Федерации выдают предприятиям (на возмездной основе или бесплатно) разрешения на выброс (лицензии на право выбросов). Общая нагрузка при этом не должна превышать ДУЗ. Отметим, что предприятие должно получить лицензию в каждом регионе, где его воздействие значимо и является следствием трансграничного переноса. К рассмотрению принимаются только те мероприятия, по которым могут быть получены разрешения на предусмотренные проектом выбросы. Если предприятие оказывает воздействие на окружающую среду одной территории, то разрешение на выброс выдается ее органами охраны природы. Если затрагивается территория нескольких субъектов Федерации, то лицензии (разрешения) должны предоставлять органы охраны природы от каждого из них на соответствующую долю выбросов (или регионы, если им предоставлено право распоряжения ассимиляционным потенциалом природной среды). Мероприятие считается допустимым, если соответствующие лицензии получены либо от органов власти, либо от других предприятий за счет перераспределения квот, предусмотренных в выданных ранее разрешениях на выброс. При рассмотрении проектов новых предприятий должны быть учтены возможные тенденции ужесточения нормативов ПЭЕ и ДУЗ. Эти лицензии в условиях административного механизма регулирования природопользования могут интерпретироваться как лимиты выбросов, широко применяемые в настоящее время. Ниже мы будем говорить о том, что лицензирование выбросов может стать исходным мероприятием по переходу к торговле правом на загрязнение. Территориальное образование, ограниченное рамками административных границ, имеет возможность внести определенную специфику в экологическую стратегию, но специфика стратегии должна иметь свои пределы, состоящие в следующем: а) установление величины ДУЗ; б) распределение разрешений на выброс (лицензий на выброс), установление лимитов выбросов, если уровень загрязнения не превышает ДУЗ; в) регулирование механизма передачи квоты, предусмотренной разрешением на выброс (лицензией), от одного предприятия к другому (на той стадии, когда начинается переход к торговле правами на загрязнение). Специфическими являются экологические проблемы для зон, где размещены объекты повышенного риска: атомные станции, крупные химические предприятия. Для объектов подобного рода критерий неувеличения уровня загрязнения (непревышения ДУЗ) трансформируется.

Для территорий, относящихся к зонам риска, это означает, что не должна увеличиваться вероятность того, что произойдет авария хотя бы на одном из объектов. Исследования по социально-психологическим вопросам позволят оценить предельно допустимый уровень вероятности указанного события, который может в данном случае трактоваться как предельно допустимая величина риска. Исходя из этого значения можно будет рассматривать различные комбинации расширения и закрытия производственных объектов. Это обстоятельство позволяет оценивать подобные проекты в отдельности, если для них имеется хоть какая-то вероятность экологического риска. Аналогично показателям ПДК могут быть разработаны и показатели предельно допустимого риска. Учитывая новизну данного подхода, следует указать, что в данном случае необходимо различать две разные задачи. Первая — это определение того уровня риска, осознание которого не оказывает существенного негативного влияния на психическое состояние людей, само не приводит к изменению здоровья человека, его физического состояния, восприятия комфортности проживания и т. п. Вторая задача — определение технически возможного минимума степени риска, достижимого в данных условиях с учетом передового технического уровня, достигнутого в стране и за рубежом. Первая задача имеет социально-экономическую, вторая — технологическую направленность. В большей степени нас интересует первая задача. Изучение реакции населения на наличие предприятий, являющихся объектами повышенной опасности, проводимое на основе опроса и Другими известными в социальной психологии методами, позволяет выявить такое пороговое значение риска. Определение его точного значения задача сложная, так как не отработаны методики измерения данного показателя. Вновь обращаясь к аналогиям, заметим, что в практике наряду с показателями ПДК и ПДВ широко применяются показатели временно согласованных выбросов (ВСВ). ВСВ — определенный компромисс между тем, что есть, и тем, что должно быть. ВСВ отражает тот уровень вредных выбросов, до которого реально снизить объем загрязнений, выбрасываемых в окружающую среду. Норматив ВСВ устанавливается на определенный срок и обычно задается правило его ступенчатого снижения по годам расчет? ного периода. На данном этапе развития нам, по всей вероятности, придется говорить о временно согласованном уровне риска (ВСУР). Этот норматив определяется по аналогии с ВСВ. Установление этого норматива сопровождается выдвижением стратегии поэтапного снижения ВСУР. Такая стратегия может быть разработана в результате глубоких исследований и прогнозирования реакции населения на уровень опасности, связанный с

функционированием определенных объектов. При этом также должны учитываться «затраты замещения». Имеется в виду, что снижение риска будет сопряжено с утратой определенных экономических благ. Опрос населения и применение более тонких методов социально-психологического анализа позволяют выявить предпочтения населения и установить те разумные пределы, в рамках которых соблюдается баланс между соблюдением разумной безопасности и получением экономических благ. Вообще говоря, должны быть установлены общие стандарты безопасности и предельно допустимые нормативы риска. Выполнение этих требований было бы обязательным и соблюдение их сдерживало бы желание идти на излишний риск тех, кто слишком сильно ориентирован на достижение экономических благ. Любой риск должен быть в обязательном порядке компенсирован. И население, проживающее вблизи атомной станции, имеет право на подобные компенсации, получаемые от тех, кто пользуется результатами ее деятельности, но избавлен от риска. Вопрос компенсаций заслуживает отдельного рассмотрения. Он должен решаться в контексте выбора конкретной стратегии развития каждого региона. Итак, распределение квот на выбросы, нормативных значений предельного риска гарантирует соблюдение общих ограничений и одновременно позволяет осуществлять региональную политику сохранения среды. Остальное — дело экономического механизма. Этот механизм должен способствовать оптимальному распределению квот на выбросы между отдельными предприятиями. Такие выбросы могут быть допустимыми благодаря тому, что природная среда обладает ассимиляционным потенциалом. Поэтому ниже мы остановимся на вопросах измерения его экономической оценки. Вопросы, связанные с экономическим риском, рассмотрены нами в связи с тем, что фактор риска также может иметь трансрегиональный характер. Например, атомная станция или химический завод может быть расположен таким образом, что зона потенциального поражения может располагаться на территории нескольких потоков выбросов. Итак, для стационарных источников загрязнения, являющихся достаточно крупными для того, чтобы их доля в трансрегиональном переносе могла бы быть идентифицирована, приемлем предложенный выше механизм регулирования. Предприятия — виновники трансграничного переноса — покупают лицензии в регионе-акцепторе. Тем самым между регионами формируются финансовые потоки по принципу «загрязнитель платит». Эти потоки финансовых средств компенсируют последствия трансграничного переноса выбросов от данных источников. В экологических взаимоотношениях между регионами должен быть в подобном случае посредник, который бы контролировал

объемы межрегионального переноса выбросов и осуществлял бы расчеты компенсационных платежей. На наш взгляд, эту функцию могли бы выполнять региональные экологические фонды. Из всего объема трансграничного переноса вычитаются выбросы, на которые получены лицензии, и на этой основе определяется «нелегальный» объем трансграничного переноса: V - ГV = ГVН ' Г Т Л

где Кн — объем «нелегального» переноса загрязнения из региона в регион; Ут — общий объем трансграничного переноса из региона в регион; Vn — лицензионный объем выбросов предприятий, размещенных в регионе, из которого происходит трансграничный перенос. Затем сопоставляются встречные потоки переноса. На этой основе определяется сальдо — превышение переноса нелицензированных выбросов из региона в регион. На основании полученного сальдо происходит перераспределение средств между региональными экологическими фондами. Величина перераспределяемых средств исчисляется на основе анализа средней цены лицензии. Регионы могут приобретать друг у друга лицензии на трансграничный перенос. Для нестационарных и «неидентифицируемых» источников средства, необходимые для уплаты указанных выше компенсаций, учитываются при установлении платежей за выбросы (или в цене лицензий, распространяемых в пределах региона). Таким образом, на рынке лицензий могут иметь хождение два типа разрешений на выбросы: специализированные (устанавливающие разрешенную квоту для каждого конкретного региона) и универсальные (дающие право на выбросы в данном регионе и не требующие специальных разрешений на трансграничный перенос).

Выводы Механизм управления трансграничным переносом может базироваться на различных методах. Наиболее эффективным является торговля правами на загрязнение. Но до того, как этот метод будет применен на практике, необходимо определить права и обязанности каждого региона или, иными словами, определить первоначальное распределение прав собственности на ассимиляционный потенциал. Управление трансграничным переносом наглядно демонстрирует возможности и условия применения принципов «загрязнитель платит» и «жертва платит».

О Б Щ И Е ВЫВОДЫ К ГЛАВЕ Рассмотренные в главе вопросы управления природоохранной деятельностью в конкретных областях демонстрируют возможность использования различных инструментов экономического механизма природопользования. Ранее мы более подробно анализировали эти инструменты с теоретической точки зрения. Глобальные проблемы кажутся нам наиболее вероятной сферой использования экономических и тем более рыночных методов управления природоохранной деятельностью. Парниковые газы и ОРВ — хороший пример маневрирования механизмом торговли правами на загрязнение или налогами на выбросы этих веществ. Вся планета представляется в виде единого целого: в аспекте глобальных последствий абсолютно безразлично, где осуществляются выбросы. Позитивный результат от их сокращения выгоден всем. Для выбросов других веществ все гораздо сложнее. Поэтому мы предполагаем, что практическое применение рыночных методов управления природопользованием начнется именно в данной сфере. Затем можно будет ставить более сложные вопросы использования рассмотренных нами методов для управления выбросами других веществ.

Л И Т Е Р А Т У Р А 1. Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» / / Российская газета, 1992. 3 марта.

2. Постановление Совета Министров РСФСР от 9 мая 1991 г. № 13. «Об утверждении на 1991 г. нормативов платы за выбросы загрязняющих веществ в природную среду и порядок их применения». 1991. 3. Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632. «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия». 1992. 4. Временная типовая методика определения экономической эффективности природоохранных мероприятий и оценки экономического ущерба, причиняемого народному хозяйству загрязнением окружающей среды. М.: Экономика, 1986.

5. Герасимович В. Н., Голуб А. А. Методология экономической оценки природных ресурсов. М.: Наука, 1988.

6. Голуб А. А., Струкова Е. Б. Экономические методы управления природопользованием. М.: Наука, 1993.

7. Голуб А. А., Струкова Е. Б. К вопросу об экономической оценке ассимиляционного потенциала природной среды / / Экономика и мат. методы. 1988. Т. XXIV. Вып. 3.

8. Голуб А. А., Струкова Е. Б. Проблемы экономизации взаимоотношений природы и общества / / Известия АН СССР, Сер. экономическая. 1989. № 6.

9. Народное хозяйство СССР в 1985, 1986, 1987, 1988, 1989, 1990 гг. М.: Финансы и статистика, 1986—1991. 10. Народное хозяйство Р С Ф С Р в 1990, 1991, 1992 гг. М.: Финансы и статистика, 1991-1993. 11. Гофман К. Г. Экономическая оценка природных ресурсов в условиях социалистической экономики. М.: Наука, 1977. 12. Охрана окружающей среды. Модели социально-экономического прогноза. М.: Экономика, 1984. 13. Охрана окружающей среды (модели управления чистотой природной среды). М.: Экономика, 1977. 14. Современная микроэкономика: анализ и применение. В 2-х т. М.: Финансы и статистика, 1992. 15. Экологическое оздоровление экономики / Возняк В. Я., Фейтельман Н. Г., Арбатов А. А. и др. М.: Наука, 1994.

16. Экономика природопользования. Под ред. Н. В. Пахомовой и Г. В. Шалабина. СПб.: Изд. С.-Петербургского университета, 1993.

17. Baumol W. J., Oates W. The Theory of Environmental Policy: Externalities, Public Outlays and the Quality of Life. Prentice Hall, New Jersey, 1975. 18. Coase R. ff. The Problem of Social Cost / / J. of Law and Economics. 1960. № 3 , P. 1 - 4 4 . 19. Economics, Growth and Sustainable Environment / Ed. by Collard D., Pearce D., Ulph D. London, MacmiJlan Press, 1988. 20. Elkington /., Burke Т., Hailes J. Green Pages. The Business of Saving the World. Routledge, London, 1988. 21. Pearce D., Turner K. Economics of Natural Resources and the Environment. Harvester Wheatsheaf. Great Britain. 1990. 22. Pearce D. Optimal Prices for Sustainable Development / / Economics, Growth and Sustainable Environment. London, Macmillan Press, 1988. 23. Pigou A. C. The Economics of Welfare, Macmillan & Co. London, 4th ed., 1932. 24. Tietenberg T. Environmental and Natural Resource Economics. Scott, Foresman and Company. Glenview, Illinois London. 1984. 25. Vorianff.Microeconom/c Analysis. N. Y.: W. W. Norton, 1984.

ОГЛАВЛЕНИЕ Предисловие

3

Глава первая. Экологические издержки производства и пути их сокращения

5

1. Затраты на производственные мероприятия

6

2. Ущерб от загрязнения окружающей среды 11 3. Экономический оптимум загрязнения окружающей среды...Л6 j 4. Экологическая составляющая издержек по производству продукции 25 Глава вторая. Экстернальные эффекты и теоретические аспекты реализация природоохранной стратегии

31

1. Внешние эффекты. Их сущность и роль в экономике природопользования 2. Теоретические основы регулирования выбросов вредных примесей 3. Ассимиляционный потенциал природной среды и его экономическая оценка 4. Экстернальные издержки и собственность на ассимиляционный потенциал 5. Институциональный механизм использования ассимиляционного потенциала природной среды 6. Первоначальное распределение прав на ассимиляционный потенциал

54

Глава третья. Качество окружающей среды как потребительское бляго

59

1. 2. 3. 4.

31 34 39 45 50

Некоторые сведения из теории потребительского выбора 60 Потребность в определенном качестве окружающей среды ...66 Кто оплачивает природоохранную деятельность? 71 Природоохранная сфера как благо общего пользования, проблема «зайцев» 83 5. Экологизация развития (экономические и ингтитуциональные аспекты) 86

Глава четвертая. Практические методы управления качеством окружающей природной среды

97

1. Административные методы управления природоохранной деятельностью 2. Экономические методы управления природоохранной деятельностью 3. Рыночные методы управления природоохранной деятельностью 4. Микроэкономический анализ различных методов управления природоохранной деятельностью

108

Глава пятая. Механизм природоохранной деятельности в Россия и перспективы его развития

124

98 103 106

1. Экономические методы в российской практике управления природоохранной деятельностью 127 2. Финансирование природоохранной деятельности. Система экологических фондов 136 3. Перспектива развития российского механизма управления природоохранной деятельностью 140 Глава шестая. Глобальные экологические проблемы и трансграничный перенос выбросов 1. Глобальное потепление и методы управления выбросами парниковых газов : 2. Экономические проблемы истощения озонового слоя 3. Экономический механизм управления трансграничным переносом

Литература

150 150 166 175

285

Учебное издание Голуб Александр Александрович Струкова Елена Борисовна

ЭКОНОМИКА

ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ

Ведущий редактор Л . Н . Ш и л о в а Редактор И.К.Кокошкииа Корректор М.П.Молокова ЛР № 090102 от 14 октября 1994 г. Подписано к печати 03.04.95. Формат 60 х 90'/1