Государственная и муниципальная служба

Серия «Среднее профессиональное образование»

Ю. Н. Щербаков

Государственная муниципальная служба Д о п у щ е н о Министерством образования Р о с с и й с к о й Ф е д е р а ц и и в качестве у ч е б н и к а д л я студентов образовательных учреждений среднего профессионального образования

Ростов-на-Дону «Феникс» 2007

УДК 351/354(75.32) ББК 67.401я723 КТК 073 Щ61 Рецензенты: док-р юрид. наук, проф., зав. кафедрой теории государства и права Московского государственного открытого универ­ ситета Бошно С В . ; док-р юрид. наук, проф. кафедры государственного строи­ тельства и права РАГС при президенте РФ Васильев А. В. Ю. I I . Щербаков Щ 61 Государственная и муниципальная служба: учебник/Ю.Н. Щер­ баков. — Ростов н/Д.: Феникс, 2007. — 256 с. — (Среднее про­ фессиональное образование). В учебнике изложены основы государственной и муниципаль­ ной службы РФ, их структура, основные принципы управления и организации работы в государственных и муниципальных учреж­ дениях, механизмы достижения и реализации целей и задач в со­ циальной среде, освящены вопросы прохождения государственной службы и кадровой политики государства, а также многие другие вопросы, связанные с обозначенной тематикой. Предлагаемый вниманию учебный курс «Государственная и муниципальная служба» адресован студентам образовательных учреждений среднего профессионального образования, а также будет интересен государственным служащим. Он подготовлен в целях обеспечения изучения организации и функционирования современной государственной и муниципальной службы России. Данный учебник соответствует требованиям Государственного об­ разовательного стандарта и соответствующей программы.

ISBN 5-222-09799-4 УДК 351/354(75.32) ББК 67.401я723 © Ю.Н. Щербаков, 2007 © Оформление: изд-во «Феникс», 2007

Оглавление Введение

6

Глава I . Государственная гражданская служба как публичноправовой, организационный и социальный институт §1. Государственная гражданская служба как публично-правовой институт 8 § 2. Государственная гражданская служба как организационный институт 16 §3. Государственная гражданская служба как социальный институт .., 20 § 4. Организационные принципы государственной службы 25 § 5. Взаимосвязь гражданской службы со службой иных видов и муниципальной службой 32 § 6. Проблемы соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношений на государственной службе 40 Глава I I . Статус государственного служащего § 1. Должности гражданской службы. Реестры должностей государственной гражданской службы РФ §2. Государственный служащий: проблема правового статуса §3. Квалификационные требования к должностям гражданской службы § 4. Основные права и обязанности гражданского служащего § 5. Ограничения и запреты, связанные с гражданской службой § 6. Требования к служебному поведению гражданского служащего § 7. Урегулирование конфликтов интересов на гражданской службе

57 .62 73 77 85 .94 99

4

Государственная и муниципальная с л у ж б а

Глава I I I . Прохождение гражданской службы §1. Поступление на гражданскую службу и замещение должности гражданского служащего по конкурсу 104 § 2. Аттестация гражданских служащих и квалификационный экзамен 107 § 3. Служебная дисциплина и дисциплинарные взыскания 110 §4. Служебная проверка 117 § 5. Индивидуальные служебные споры и порядок их рассмотрения 122 §6. Служебное время и время отдыха 126 § 7. Отпуск на гражданской службе 129 §8. Оплата труда гражданских служащих 130 Глава IV. Служебный контракт гражданского служащего §1. Заключение, содержание и форма служебного контракта 134 §2. Расторжение служебного контракта 139 § 3. Испытание, перевод на иную должность гражданской службы или перемещение 156 § 4. Отстранение от занимаемой должности гражданской службы 159 Глава V. Деятельность кадровой службы государственного органа §1. Роль и место кадровой службы в системе управления персоналом 163 § 2. Организация кадровой политики 172 § 3. Ведение личных дел и трудовых книжек гражданских служащих 179 Глава V I . Кадровая политика государства § 1. Основные и дополнительные государственные гарантии гражданских служащих § 2. Поощрения и награждения на государственной гражданской службе

184 190

Оглавление

§ 3. Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации гражданских служащих §4. Финансирование гражданской службы, денежное содержание гражданских служащих Глава V I I . Муниципальная служба §1. Документационное обеспечение управления § 2. Понятие муниципальной службы и муниципальной должности. Основы статуса муниципальной службы §3. Требования к муниципальным должностям

193 197 203

210 213

Приложения

216

Вопросы для самоконтроля и подготовки к экзамену по курсу «Государственная и муниципальная служба»

244

Тест

248

Литература

252

Введение Предлагаемый вниманию читателя учебный курс «Госу­ дарственная и муниципальная служба» адресован, прежде всего студентам средних профессиональных учреждений, обучающимся по специальности «Государственное и муни­ ципальное управление». Он подготовлен в целях обеспече­ ния изучения организации и функционирования современной государственной и муниципальной службы России. Данный учебник соответствует требованиям Государственного обра­ зовательного стандарта и соответствующей программы. На современном этапе методы государственного управле­ ния, уровень подготовленности государственных и муници­ пальных служащих оказывается в значительном несоответ­ ствии с характером и динамикой тех задач, которые решает сегодня Российское государство. Государственный аппарат работает слишком медленно и неповоротливо и отличается значительным непрофессионализмом. Это ощущает и руководство страны, и население, и сами госслужащие. К тому же, как показали исследования, про­ веденные Социологическим центром Российской академии государственной службы при Президенте РФ под руковод­ ством профессора В.Э. Бойкова, единая корпорация госу­ дарственных служащих в силу ряда обстоятельств разби­ вается на разрозненно действующие аппараты, входящие в так называемые «команды» по обслуживанию разного рода начальников. Это свидетельствует об острой необходимости трансформации служебных и профессиональных установок и ориентации государственных и муниципальных служа­ щих, и потребности целенаправленной работы по формиро­ ванию государе гвеннической менталыюсти. На это нацелена, прежде всего, Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Фе­ дерации (2003 - 2005 года)», новые законы «О системе госу-

Введение

дарственной службы РФ», «О государственной гражданской службе РФ» и дополняющие их Указы Президента РФ. По­ этому основными целями данного учебного курса является не только реконструкция сегодняшнего состояния россий­ ской государственной службы, но и показ путей и механиз­ мов перевода ее в более адекватное новым социальным и политическим условиям состояние. В последнее десятилетие X X века в России произошли коренные изменения как в экономической, так и в политиче­ ской сфере, начались правовые преобразования, вызванные перестройкой отношений собственности и системы власти. Формируется и новая, соответствующая переходному пери­ оду система государственного управления. Происходящие в России поистине революционные пре­ образования в экономической, политической, правовой и иных сферах протекают с неизбежной для них ожесточен­ ной борьбой за власть, а практически - за овладение госу­ дарственным аппаратом, системой государственного управ­ ления. Как и всегда в переломный период общественного и государственного развития, коренным стал вопрос о поли­ тических, профессиональных и других качествах лиц, уча­ ствующих в государственном управлении. Важность данного создания еще заключается и в том, что оно будет одним из первых для среднего специального об­ разования. Надеемся, что изучение всех тем учебника поможет в понимании замыслов и содержания реформ и будет способ­ ствовать их позитивной реализации.

Глава I. Государственная гражданская служба как публично-правовой, организационный и социальный

институт § 1. Государственная г р а ж д а н с к а я служба к а к публично-правовой институт

Коренные изменения в социально-политическом устрой­ стве России в 1991-1993 годах, принятие новой Конститу­ ции страны (1993) и другие факторы вызвали необходимость утверждения государственной службы на новых организаци­ онно-правовых принципах и социальных нормах. В процессе становления государственной службы пер­ востепенное значение приобретает ее формирование как публично-правового института. Это было самым слабым звеном дореформенной государственной службы. Что и ускорило ее распад. В настоящее время возросло понимание первостепенной важности государственной службы, 85% опрошенных государственных служащих считают очень важным наличие правовой основы для функционирования этой службы. Государственная служба как правовой институт пред­ ставляет собой совокупность юридических норм, регули­ рующих становление, организацию и функционирование объединения государственных служащих, их поведение и деятельность по реализации Конституции и законов Россий­ ской Федерации, а также личный правовой статус этих слу­ жащих. Государственно-служебные отношения регламен­ тируются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами о государственной службе. Основой этой работы в практическом плане стали федеральные законы о системе государственной гражданской службе Российской Федерации.

Глава I. Государственная г р а ж д а н с к а я служба..,

9

Сущность государственной службы как правового инсти­ тута предполагает решение двух главных задач. Во-первых, реализация Конституции и законов РФ, за­ конодательство субъектов Федерации, обеспечение нацио­ нальной безопасности с учетом интересов регионов, а также государственного суверенитета, экономической самостоя­ тельности, духовно-нравственной самобытности народов. Такие функции эффективно может выполнять лишь высо­ копрофессиональный, стабильный, рационально выстроен­ ный и организационно продуманный и вместе с тем в эко­ номическом и правовом отношении обеспеченный аппарат государственных органов. Во-вторых, деятельность на основе специального зако­ нодательства как совокупность юридических норм, правил и процедур, регулирующих отношения, связанные с орга­ низацией государственной службы и выполнением стоя­ щих перед ней задач. Предусмотрены правовой статус го­ сударственного служащего; особые процедуры замещения государственных должностей; права, обязанности и ответ­ ственность должностных лиц; специфический порядок и технологии прохождения службы. Все эти правовые нормы нацелены на соблюдение и защиту прав и свобод граждан. В советский период государственная служба практически не регламентировалась нормами права. По правовому поло­ жению государственные служащие ничем не отличались от других категорий граждан. Господствовала трудовая теория государственной службы. Считалось, что норм Кодекса за­ конов о труде достаточно для ее упорядочения. Отношения в государственном аппарате в тот период регулировались общими законодательными актами о Совете Министров, а также специальными нормативными актами - временным правилам о работе в государственных учреждениях и пред­ приятиях (Декрет СНК РСФСР от 21 декабря 1922 года), По­ ложение о дисциплинарной ответственности в порядке под-

10

Гог.удпрстпонипн и муниципальная с л у ж б а

чипепиости (утверждено 13ЦИК и СНК РСФСР от 20 марта года), Единой номенклатуры должностей служащих (утверждена Госкомтрудом СССР от 9 сентября 1967 года), Квалифицированным справочником должностей руководи­ телей, специалистов и служащих (1987 года). В настоящее время о государственной службе имеется два закона, несколько указов Президента и постановлений Правительства РФ. Это на порядок меньше, чем в дорево­ люционный период. На начало X X века в России насчиты­ валось около 200 различных нормативных актов, которые регулировали государственную службу. Еще более обширно современное законодательство о государственной службе в развитых странах мира. Целесообразно в ближайшее время разработать законода­ тельные и другие нормативные правовые акты о программе реформирования, о муниципальной службе, о повышении оплаты труда и гарантиях для государственных служащих, о квалифицированных требованиях к ним, о кадровом резер­ ве, о конкурсе, об аттестации. Наряду с этим важно шире использовать общепризнанные принципы и нормы между­ народного права о государственной службе. Опыт зарубежных стран, а также отечественная практи­ ка свидетельствуют, что развитие государственной службы как правового института может быть эффективным лишь в том случае, если оно осуществляется на основе соответ­ ствующих механизмов и методов правового регулирования. Под правовым регулированием государственной службы по­ нимается нормативно-организационное воздействие на слу­ жебные отношения в процессе их становления, с целью их охраны, упорядочения и развития в соответствии с потреб­ ностями государства и общества. Механизм правового регулирования государственной службы включает систему правовых средств, при помощи которых обеспечивается воздействие государства на станов-

Глава I. Государственная гражданская с л у ж б а . . ,

11

ление и развитие государственно-служебных отношений. К основным элементам механизма относятся правовые нор­ мы, правовые отношения, правовая ответственность, право­ вое сознание, юридические факты, акты применения права, а также акты реализации прав и обязанностей государствен­ ных служащих. Развитие нормативно-правовой базы государственной службы позволяет укрепить правовой статус государствен­ ных служащих, упорядочить прохождение ими службы, обе­ спечить приобретение необходимых знаний, умений и навы­ ков, усилить стимулы к труду. Основным звеном механизма правового регулирования выступает норма права, то есть правило поведения общего характера, установленное государством. Оно имеет обяза­ тельную силу, наделяет субъекты юридическими правами и обязанностями, регулирует общественные отношения и пред­ усматривает в случае нарушения ответственность. В россий­ ском законодательстве о государственной службе пока мало норм права, отвечающим таким требованиям. В нем преобла­ дают нормативные предписания, правовые принципы, норма­ тивные идеи, которые должны конкретизироваться в право­ вых нормах. Отношения в государственной службе являются предметом главным образом конституционного, администра­ тивного и трудового права. Метод правового регулирования государственной служ­ бы представляет собой совокупность юридических приемов, средств, способов воздействия органов государственной власти на содержание деятельности и поведение государ­ ственных служащих, организацию и функционирование го­ сударственной службы как правового института. В процес­ се правового регулирования применяются императивный и диспозитивный методы. Первый предполагает властное воз­ действие на государственных служащих. Вторым регулиру­ ются отношения между равноправными сторонами, напри-

12

Государственная и муниципальная с л у ж б а

мер, видами государственной службы, государственными служащими по горизонтали. Становление государственной службы как правового ин­ ститута может завершиться тогда, когда будет в полной мере разработано специальное законодательство. Пока же законы принимаются в большинстве случаев по отдельным видам государственных органов (о судах, о прокуратуре, милиции и т. д.), в них предусматриваются статусы государственных служащих. Что касается общих вопросов об организации федераль­ ной государственной службы, то они регулируются в основ­ ном указами Президента Российской Федерации. Темы их достаточно разнообразны: • о реестре должностей; • о социальных гарантиях служащих; • о переподготовке и повышении их квалификации; • об аттестации; • об учреждении структур по управлению федеральной государственной службы; • о борьбе с коррупцией в государственном аппарате и т. д. В 1993-2001 гг. принято 27 указов Президента, в том числе семь - в порядке внесения дополнений и изменений в ранее принятые указы. На формирование федеральной государ­ ственной службы оказывают значительное влияние конкрет­ ные постановления Правительства России. В 1996-2001 гг. принято 12 таких постановлений. Они касаются вопросов проведения конкурсов при приеме на работу в центральные органы федеральной исполнительной власти, структуры этих органов и т. п. В правовом обеспечении современной государственной службы России имеются значительные пробелы. По-прежне­ му сохраняются отношения трудового найма между служа­ щим и государственным органом. Руководитель принимает

Глава I. Государственная гражданская с л у ж б а . . ,

13

на работу, устанавливает оклады и надбавки, поощряет, на­ казывает, увольняет. При такой системе уже не Конституция, не Президент, не законы и указы, а руководитель органа или подразделения - высший авторитет для подчиненного, это подтверждается и социологическими исследованиями, про­ веденными в 2000 году. На вопрос: «Чем преимущественно руководствуются государственные служащие при исполне­ нии должностных обязанностей» большинство респонден­ тов (70%) ответили: «указания непосредственного руководи­ теля». Должностные инструкции остались лишь на третьем месте. Отсюда авторитаризм и произвол, индивидуальная и коллективная безответственность должностных лиц, бюро­ кратизм и коррупция, социально-правовая незащищенность служащего, подбор кадров не по конкурсу, а по знакомству, симпатиям, признаку личной преданности. Мировой опыт свидетельствует о том, что государствен­ ная служба предполагает иное - правовую защищенность служащего от произвола вышестоящих руководителей, га­ рантию профессионально-должностного роста и непрерыв­ ного образования и т. д. Требования к государственной службе как комплексному правовому институту находят отражения в целях, функциях, принципах, структуре государственной службы. Основной целью государственной службы как правового института является обеспечение выполнения законодатель­ ства страны, создание благоприятных правовых, органи­ зационных и социально-экономических условий для нор­ мального функционирования государственного аппарата. Имеется в виду правовое регулирование не только внешних отношений со всеми институтами гражданского общества и государственными структурами, но и внутри аппаратных от­ ношений. Внешние отношения охватывают связи государствен­ ного аппарата и государственных служащих с гражданами

14

Государственная и муниципальная с л у ж б а

и институтами гражданского общества, между государ­ ственными органами и органами местного самоуправления, предприятиями и учреждениями. В основном это является предметом административного права. Внутренние отношения - это связи, возникающие по поводу приема граждан на государственную службу, про­ хождения службы, организации служебного и внеслужеб­ ного времени, денежного содержания, установления льгот и гарантий, отставки и увольнения со службы. Эти отноше­ ния регулируются нормами права не только административ­ ного, но и трудового, финансового, гражданского и других отраслей права. Возможности правового регулирования государственной службы зависят от развития основных отраслей права: • конституционной; • административной; • трудовой и др. Особое значение имеют нормы конституционного права. Они определяют основы правового статуса государствен­ ной службы. В Конституции РФ содержаться три основные нормы: 1) принцип равного доступа граждан к государствен­ ной службе; 2) самостоятельность федеральной государственной службы; 3) запрет депутатам Государственной Думы находиться на государственной службе. На организацию и функционирование государственной службы оказывают косвенное влияние многие другие по­ ложения Конституции России. Так, ее нормы о компетен­ ции ветвей и органов государственной власти определяют содержание деятельности соответствующих кадров госу­ дарственной службы. Ряд конституционных норм влияет на принципы ее организации. Таковы, например, принцип

Глава I. Государственная гражданская с л у ж б а . .

15

верховенства Конституции РФ и законов России, принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, принцип единства власти, принцип разделения власти, принцип внепартийности и внеконфессионности государственной служ­ бы и т. д. Нормы административного права регулируют управлен­ ческие отношения, связанные с профессиональной деятель­ ностью государственных служащих исполнительной ветви власти. Государственные служащие являются субъектами управления. Они действуют от имени и по поручению госу­ дарства, выполняют организационные задачи или обеспечи­ вают их выполнение. Прежде всего, это касается внешних отношений государственной службы - связей с гражданами, государственными органами и их должностными лицами. Административное право определяет отношения, кото­ рые возникают в связи с действиями, влекущими за собой юридические последствия (приказы, жалобы, заявления, указания, постановления), а также правами и обязанностя­ ми, ответственностью, ограничениями. Исходя из норм административного права, в работе с го­ сударственными служащими учитываются особенности го­ сударственного управления: • доминирование; • преобладание одной воли над другой; » подчинение одного лица другому и т. д. Нормы трудового права регулируют отношения внутри коллективов государственных органов, отношения, вытека­ ющие из общего правового статуса государственных служа­ щих как наемных работников. Государственно-управленческие отношения выходят за пределы коллектива государственного органа. Они касаются его функций и регулируются нормами административного права. Возникают некоторые отклонения от норм трудового права. В связи с этим федеральным законодательством уста-

16

Государственная и муниципальная с л у ж б а

новлено, что на государственных служащих распространя­ ется действие законодательства РФ о труде (с некоторыми особенностями). Эффективность государственной службы определяет­ ся в первую очередь тем, насколько в стране исполняются ее Конституция и законы. Это обязывает государственных служащих строго согласовывать свою деятельность с Кон­ ституцией и законами РФ, полномочиями государственного органа. Принцип верховенства закона реализуется через исполне­ ние, применение, соблюдение законов. При этом возникают трудности в связи с отсутствием закона о законах, который устанавливал бы иерархию нормативных актов, разграничи­ вал бы законы конституционные и иные законы и указы, за­ коны и подзаконные акты. Государственные служащие при разработке подзаконных актов государственных органов обязаны строго руковод­ ствоваться принципом верховенства закона. Верховенство законов должно соблюдаться и при подго­ товке нормативных актов, касающихся внутренней жизни государственной службы, в том числе должностных ин­ струкций, определяющих особенный правовой статус госу­ дарственного служащего. § 2. Государственная г р а ж д а н с к а я служба к а к организационный институт

Развитие государственной службы как системы требует ее определенной организации. Это понятие (от франц. orga­ nization - сообщаю стройный вид, устраиваю) употребляет­ ся обычно в трех значениях: 1) внутренняя упорядоченность, согласованность взаимо­ действия более или менее дифферешшрованньгх и авто­ номных частей целого, обусловленная его строением; 2) совокупность процессов или действий, ведущих к об-

Глава I. Государственная г р а ж д а н с к а я с л у ж б а . . .

17

разованию и совершенствованию взаимосвязей между частями целого; 3) объединение людей, совместно реализующих некото­ рую программу или цель и действующих на основе определенных процедур и правил. Понятие «организация» фиксирует динамические зако­ номерности системы, функционирование, поведение и вза­ имодействие ее частей. В связи с этим можно было бы предположить, что госу­ дарственная служба как организационный институт Пред­ ставляет собой: 1) автономную специализированную группу людей, вы­ полняющих функцию управления, ориентированных на достижение государственной пользы, что требует их совместных и координированных действий и соот­ ветствующей подготовки; 2) совокупность организационных норм, способов, про­ цедур, правил, стандартов и традиций упорядочивания, регулирования и координации совместной деятельно­ сти государственных служащих, придания взаимодей­ ствию компонентов государственной службы согласо­ ванности для достижения ее целей; 3) средство объединения и регламентации, деятельность государственных служащих во имя реализации целей государственной службы. Одним из важнейших аспектов организации государ­ ственной службы является ее упорядочение. Оно пред­ усматривает работу по классификации должностей, званий и чинов, созданию нормативно-правовой базы современной государственной службы, установлению порядка продвиже­ ния по службе на принципах карьеры, нормализации про­ цесса повышения профессионализма кадров и т. д. Согласованность взаимодействия частей государствен­ ной службы достигается путем разделения и кооперации

18

Государственная и муниципальная с л у ж б а

труда служащих, ранжирования и иерархии должностей и званий, координации и контроля деятельности служащих, обмена управленческой информацией, гармонизации отно­ шений между руководителями и подчиненными, работника­ ми государственной службы и политиками. Направленность государственной службы к достижению ее целей обеспечивается регулированием границ государ­ ственной службы, повышением организационного статуса служащих, обеспечивающих деятельность органов государ­ ственной власти и управления, регулированием должностных полномочий, приема на службу и требований к служащим, установлением критериев эффективности их работы, сти­ мулированием труда, контролем деятельности. При этом ис­ пользуются механизмы, способствующие направлению актив­ ности работников в сторону цели государственной службы, начиная с социализации вновь принятых на службу в рамках государственного аппарата, усвоения ими организационных норм, правил, традиций и завершая механизмами контроля, поощрений и санкций, которые придают направленность и характер выбираемым служащими действиями в рамках до­ пустимого в системе государственной службы. Решение большинства задач государственной службы связано с основным элементом ее системы - кадровым по­ тенциалом, уровнем профессионализма и личных качеств служащих, настойчивости в достижении целей государ­ ственной службы. Поэтому подбор кадров для нее представ­ ляет одну из важнейших задач государственной службы как организационного института. Эта задача реализуется путем установления правил отбора и приема на государственную службу, процедур проведения конкурсов, квалификацион­ ных экзаменов, тестовых аттестаций, назначений на долж­ ность и т. д. Не менее важной стороной этой проблемы является вы­ работка норм и процедур замещения должностей на основе

Глава I. Государственная гражданская служба••

19

планирования и прогнозирования карьеры. Это целесообраз­ но осуществлять на основе справедливой оценки способ­ ностей и заслуг работников, уровня их профессионализма, умений и навыков. В задачу государственной службы как организационного института входит создание условий для роста профессиона­ лизма служащих, обеспечение эффективной работы систе­ мы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Нормы и правила организации этой работы направлены на то, чтобы на учебу отбирались работники из резерва, а по окончании учебы им, как прави­ ло, гарантировалось продвижение по службе в соответствии с планом карьеры и результатом их учебы. Разумеется орга­ низация программы, и планы учебы должны быть направле­ ны на выработку знаний, приобретение умений и н а в ы к о в . Призванием государственной службы как организацион­ ного института является создание более прочных стимулов к труду, чем это принято в обычном государственном аппа­ рате. Его эффективность выше там, где система стимулов учитывает мотивы, ценностные ориентации работников, где организуется специальные исследования - опросы, тестиро­ вание и др. Основными при поступлении на государствен­ ную службу являются следующие ориентации: • на характер работы; • на условие труда; • на вознаграждение; • на карьеру. При этом один из мотивов бывает доминирующим, и это все чаще учитывается при индивидуализации стимулирова­ ния, начиная с планирования карьеры. Заслуживает внима­ ния опыт ряда зарубежных стран, где основным принципом, определяющим общий уровень оплаты труда государствен­ ных служащих, является соответствие такой оплаты возна­ граждению за эквивалентный труд в частном секторе.

20

Государственная и муниципальная с л у ж б а

Весьма важным направлением организации государ­ ственной службы является регулирование правил поведе­ ния работников государственного аппарата. Главными среди них становятся строгое выполнение решений вышестоящих органов и должностных лиц, принятых в рамках их компе­ тенции, обеспечение задач в соответствии с должностными инструкциями, а также моральные нормы - честности, по­ рядочность, неподкупность, верность долгу и Отечеству, по­ следовательное осуществление миссии представителя госу­ дарства, проводника его идей. Таким образом, государственная служба является орга­ низационным институтом, который упорядочивает государ­ ственный аппарат, направляет его на выполнение общегосу­ дарственных задач. § 3 . Государственная гражданская с л у ж б а как социальный институт

Для нормального функционирования общества необхо­ димо закрепить ряд человеческих отношений, сделать их обязательными для всех. Это касается и публично-правовых отношений, обеспечивающих социальный порядок, баланс интересов разнообразных общественных групп, стабиль­ ность государства и общества. Практика закрепления от­ ношений, удовлетворяющих насущные потребности людей, оформляется в статусно-ролевую систему. Такого рода си­ стемы создается в обществе в форме институтов. Термин «институт» социологи употребляют в нескольких значениях: 1) его относят к определенной группе лиц, выполняю­ щих социальные функции; 2) он означает организацию, удовлетворяющую обще­ ственные потребности; 3) им называют некоторые социальные роли, особенно важные для жизни людей.

Глава I. Государственная гражданская с л у ж б а . . ,

21

Когда мы говорим, что государственная служба - это институт, то подразумеваем под этим группу чиновников, работающих в органах государственной власти; админи­ стративные организации и учреждения, которыми они рас­ полагают и т. д. Однако между понятиями «институт», «группа», «орга­ низация» и «роль» имеются существенные развития. Если группа - это совокупность взаимодействующих людей, со­ единенная общими интересами; организация - это объеди­ нение индивидов, ориентированных на достижение опреде­ ленной цели; р о л ь - э т о модель поведения, соответствующая ожиданиям окружающих людей, то институт - это органи­ зационная система связей, представляющая собой ценност­ но-нормативный комплекс, посредством которого направля­ ются и контролируются действия людей по удовлетворению основных потребностей общества. Применяя данное определение к институту государ­ ственной службы, отметим, что под ценностями понимают разделяемые людьми цели (право, демократия), под нор­ мами - стандартизированные образцы поведения (на осно­ ве Конституции и других законов), а под системой связи сплетение социальных ролей и статусов, в рамках которых это поведение осуществляется. Исходя из многообразия и специфики деятельности, государственная служба разделя­ ется на три вида: 1) военная, выполняющая функцию по обеспечению обороны и безопасности государства; 2) правоохранительная, осуществляющая функцию по обеспечению безопасности, законности и правопоряд­ ка, по борьбе с преступностью, по защите прав и сво­ бод человека и гражданина; 3) гражданская, обеспечивающая исполнение полномо­ чий государственных органов, то есть администриро­ вание.

22

Государственная и муниципальная с л у ж б а

Итак, администрирование как разновидность профес­ сиональной деятельности регулируется социально-право­ вым институтом государственной службы. Его социальное начало предопределено интересами общества, правами и свободами гражданина. Его правовое начало составляют юридические нормы, исключающие произвол должностных лиц. Институт государственной службы функционирует в публично-правовой сфере, он организует, упорядочивает, формализует, стандартизирует две группы отношений: слу­ жебные - между государством и чиновником, а также пу­ бличные - между чиновником и гражданином. В основу служебных отношений положена установка подчинения. Указания и требования государственных ор­ ганов власти имеют для должностного лица значения норм права. Образцом его поведения является субординация. В основу публичных отношений положена установка законопослушания. В норме эти отношения строятся, исходя из равенства всех перед законом. Они выражают подчинение не должностному лицу, а закону. Именно закон выступает гарантом для населения от произвола со стороны чиновни­ ков. Образцом поведения гражданина является лояльность. Публичные отношения характеризуются состоянием взаи­ модействия служащего, соблюдающего закон, и граждани­ на, повинующегося чувству долга перед законом. Для института государственной службы характерны не только формальные, но и неформальные отношения, то есть связи между чиновниками внутри аппарата. В отличие от су­ бординационных, служебных связей это координационные, межличностные отношения, обеспечивающие более тесное сотрудничество управляющих субъектов. Воспроизводству публично-правовых связей способству­ ют социальные нормы. Во-первых, это нормы, определя­ ющие статус государственной службы. В любом обществе устанавливается право государственных органов власти и

Глава 1. Государственная гражданская с л у ж б а . .

23

соответствующих должностных лиц' принимать админи­ стративные решения. Такие нормы записаны в Конституции и других законодательных актах. Во-вторых, это нормы того региона, где функционирует государственная служба, то есть национальные традиции и обычаи. В-третьих, это нор­ мы, выработанные в административной среде. В системе публично-правовых связей выделяют матери­ альные и процессуальные нормы. К материальным относят­ ся: принципы государственной службы; статус государствен­ ного служащего; его права, обязанности, правоограничения, льготы, гарантии и компенсации; вопросы совместитель­ ства; аттестация; дисциплинарная ответственность и т. д. Эти нормы регулируют организационно-структурный срез института государственной службы, направлены на стаби­ лизацию, обеспечение его целостности. Процессуальные нормы реализуют положения материальных норм: порядок поступления на службу и ее прохождения; процедура атте­ стации; дисциплинарное производство; процедура увольне­ ния и т. д. Они регулируют функционирование этого инсти­ тута. Нормы представляют собой определенный стандарт, образец поведения должностных лиц, типичный для дан­ ного времени и данной административной среды * ориенти­ ром в выборе социально одобряемого поведения, средства­ ми контроля за действиями чиновников. Они имеют общую цель - обеспечение организованности служебных и публич­ ных отношений. Процесс упорядочения публично-правовых отношений, определения и закрепления соответствующих норм, статусов и ролей, приведение их в систему, способную удовлетворять потребности общества в укреплении порядка и стабильно­ сти, называется институционализацией. Следует отметить, что государственная служба в нашей стране находится в ста­ дии становления. Еще не проявились в полной мере такие признаки этого института, как культурные символы, кодекс

24

Государственная и муниципальная с л у ж б а

поведения, идеология и др. Процесс институционализации государственной службы довольно сложен. Длительное время вплоть до конца X X века государ­ ственная служба представляла собой традиционный право­ вой институт, обслуживающий государство. Однако по мере самоорганизации гражданского общества, нарастает соци­ ально-правовая ориентация государства. Занимая подчинен­ ное по отношению к праву положение, оно становится на службу граждан. Изменяется и роль государственной служ­ бы - предоставленные публичных услуг населению, необ­ ходимых для социальной интеграции общества. Таким об­ разом, сугубо правовой институт государственной службы трансформируется в социальный. Гражданское общество, формируя общественное мне­ ние, устанавливает контроль над государственной службой. Основной заботой чиновников является служение обществу, а власть, которой они обладают, — лишь средством достиже­ ния этого результата. Современный институт государственной службы пере­ живает глубокую трансформацию. Он регулирует автоном­ ную деятельность чиновников, выполняющих функцию по­ средников между государством и обществом. В соответствии с законодательством каждый чиновник, осознавая свою ответственность перед государством, обще­ ством и гражданами, призван соблюдать общепринятые нор­ мы этики, которые конкретизируют ценности независимости (служить всем, а не отдельным слоям населения), бескорыстия (избегать коррупционно опасных ситуаций), нейтральности (по отношению к политическим партиям), профессиональной чести (поддерживать деловую репутацию), терпимости (ува­ жать обычаи и традиции народов), сдержанности (в оценках государственных органов и их руководителей). Усвоение этих ценностей чиновниками осуществляется в процессе профессиональной специализации. Со временем

Глава I. Государственная гражданская с л у ж б а . . ,

25

служащий настолько привыкает к предписанным нормам, что их соблюдение становится для него обычной практикой. Вместе с тем институт государственной службы осущест­ вляет контроль за поведением чиновников, применяя раз­ нообразные санкции к нарушителям, вплоть до уголовного преследования. § 4 . Организационные принципы государственной службы

Государственная служба организуется и функционирует на определенных принципах. Они сформированы в законо­ дательстве. Категория принцип государственной службы отражает степень познания социальных и правовых явлений в сфере государственно-служебных отношений, представлений, со­ ставляющих основу доктрины государственной службы. Принцип представляет собой исходное положение, осново­ полагающую идею, объективную закономерность развития государственной службы, направление реализации ее целей и функций. Значимость принципов состоит в том, что в них выража­ ются сущность, основное содержание, характерные свой­ ства государственной службы, ее место и роль в системе государственной власти, государственного управления и в жизни общества. Принципы государственной службы закреплены в Консти­ туции Российской Федерации, федеральных законах, указах Президента России, постановлениях Правительства страны, конституциях, уставах, законодательных и иных норматив­ ных актах субъектов Российской Федерации. Наиболее при­ знанными в законодательстве о государственной службе и ее реформировании являются следующие принципы: 1) приоритета прав и свобод человека и гражданина; 2) единства правовых и организационных основ феде-

26

Государственная и муниципальная с л у ж б а

ральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации; 3) равного доступа граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равных условий ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имуществен­ ного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обсто­ ятельств, не связанных с профессиональными и дело­ выми качествами гражданского служащего; 4) профессионализма и компетентности гражданских служащих; 5) стабильности гражданской службы; 6) доступности информации о гражданской службе; 7) взаимодействия с общественными объединениями и гражданами; 8) защищенности гражданских служащих от неправо­ мерного вмешательства в их профессиональную слу­ жебную деятельность. Принцип приоритета прав и свобод человека и граждани­ на отражает основные цели государственной службы, тре­ бования Всемирной конвенции по правам человека в Вене, общечеловеческих стандартов прав и свобод личности. Конституция Российской Федерации исходит из того, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью» (статья 2). Это положение составляет одну из основ консти­ туционного строя. В той же статье обязанностью государ­ ства провозглашены признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Конституция определила также, что государственная защита указанных прав и свобод гарантируется (статья 45). В целом все звенья государствен­ ного механизма наделены обязанностью защищать права и свободы человека и гражданина.

Глава I. Государственная гражданская служба••

27

Государственные служащие руководствуются этими по­ ложениями в своей деятельности: учитывают интересы граждан, удовлетворяют их законные требования; призна­ ют, соблюдают и защищают права и свободы в полном объ­ еме, установленном законодательством, создавая условия для активного участия граждан в государственном управ­ лении. Принципы оказывают значительное влияние на всю си­ стему гражданской службы, в том числе на ее организацию. Так, принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации ориентирует граждан­ скую службу на безусловное следование высшим законода­ тельным актам. Исходя из этой задачи, регулируется прием на государственную службу и ее прохождение, информаци­ онные процессы, контроль исполнения и т. д. С другой стороны, четкая организация является непре­ менным условием реализации общих принципов. Так, со­ блюдение принципа единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации требует органи­ зации правовой подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих, налаживания информации работников аппарата и всего на­ селения о принимаемых законах, практике соблюдения за­ конов должностными лицами, начиная с правящей элиты страны и др. Кроме того, этот принцип предполагает ор­ ганизационное решение вопросов, связанных с перехо­ дом служащих из одного уровня государственной власти в другой. В частности, единый подход при подобных пере­ ходах, перемещениях по службе необходим для сохранения имеющегося у работника аппарата чина, звания, разряда, ранга, стажа, гарантий, льгот, предусмотренных на преды­ дущем месте работы, права на получение жилья и др.

28

Государственная и муниципальная с л у ж б а

Важные последствия для организации государственной службы вытекают из принципа равного доступа граждан к ней в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. В отличие от применявшихся ранее сословного и клас­ сового подходов, принцип равного доступа означает, что на государственную службу принимаются граждане, неза­ висимо от социального происхождения, пола, классовой или национальной принадлежности, партийности, вероиспове­ дания и т. д. В то же время кандидаты на государственную должность должны обладать способностями и профессио­ нальной подготовкой, соответствующими должности. Для осуществления принципа равного доступа необходима боль­ шая работа по диагностике профессиональных и личност­ ных качеств претендентов, проведению конкурсов, заклю­ чению контрактов, установлению, в случае необходимости, квот для отдельных категорий граждан (женщин, ветеранов, национальных меньшинств и т. д.). Особое значение для становления и функционирования государственной службы имеет принцип профессионализма и компетентности государственных служащих. Его значе­ ние усиливается в связи с превращением государственной службы в особую разновидность профессионального тру­ да, необходимостью более полного соответствия знаний, умений и навыков служащих требованиям должностей го­ сударственной службы. Причем процесс ее профессиона­ лизма охватывает ряд социальных институтов, прежде всего профессиональную ориентацию, профессиональный отбор, управление персоналом, систему профессионального обра­ зования и др. Реализация принципа профессионализма требует орга­ низационных условий профессионального развития кадро­ вого корпуса государственной службы, прежде всего, ее прохождение с помощью конкурсов, аттестации, квалифи-

Г л а в а ! , Государственная г р а ж д а н с к а я с л у ж б а . .

29

кационных экзаменов, которые призваны укреплять связь продвижения по службе с уровнем профессионального об­ разования. В сочетании с требованиями к должностям ор­ ганизационные предпосылки способствуют формированию государственного заказа образовательным учреждениям. Не менее важно создание и укрепление системы подго­ товки, переподготовки и повышения квалификации государ­ ственных служащих. Эта система должна отвечать потребно­ стям государственной службы в высококвалифицированных кадрах. Подобная система развивается в настоящее время на базе Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. В основе принципа профессионализма и компетентности лежит качество знаний служащих и их структура, которые оценивают следующими индикаторам: знания - через со­ отношение разных отраслей науки, глубину и системность их освоения, способность применить эти знания при оценке проблемной ситуации; умения и навыки - через способность технологизировать знания для выполнения служебных функ­ ций; личностные качества, имеющие значение выполнения служебных обязанностей - через оценку интеллектуальных способностей, ценностных ориентации, управленческих и организаторских способностей и др. Характерными чертами этого принципа являются также профессиональная честь (лояльность, достоинство, бес­ пристрастность, гордость за хорошо выполненную работу); профессиональная подотчетность (приверженность цен­ ностям, свойственным данной профессии; рассмотрение сослуживцев как коллег, а не политических деятелей и ру­ ководителей). В профессиональных группах государствен­ ных служащих складываются свои этические кодексы, практика оценки работы профессионалов профессионала­ ми, особая культура, нормы, ценности, профессиональный статус.

30

Государственная и муниципальная с л у ж б а

Исключительно важную роль в организации государ­ ственной службы играет следование принципу стабильно­ сти гражданской службы. С этой стороны государственный аппарат переживает далеко не лучшие времена. Среди опро­ шенных государственных служащих лишь немногие уверен­ ны, что их положение стабильно, а больше половины не уве­ рены в этом вообще. В такой обстановке служащему нелегко работать с должностной отдачей, творчески, с перспективой, как это требуют задачи государственной службы. Важно и то, что стабильная государственная служба яв­ ляется основой стабильности государства в условиях много­ партийности, политической борьбы за власть, при ее смене, при неудачном руководителе страны и т. д. Разумеется, в следовании принципу стабильности нуж­ на мера. Иначе это может привести к застою кадров, утра­ те заинтересованности в работе в связи с ограниченностью возможностей их продвижения по службе. В связи с этим необходима разработка механизма обновления кадров госу­ дарственной службы, их омоложение, более частого продви­ жения работников по горизонтали. Различают также принципы профессионального харак­ тера, регулирующие порядок занятия и прохождения госу­ дарственной службы, оплаты, привилегий, социально-эко­ номической и правовой защищенности, ответственности, ответственности и мотивации и т. д. Таким образом, государственная служба представляет со­ бой весьма сложную систему, действующую на основе ряда разного уровня принципов: общих, организационно-тех­ нологических и принципов профессионального характера. В своей совокупности они создают возможность для эффек­ тивного функционирования государственной службы. Принцип доступности информации о гражданской службе связан с организацией контроля государственной службы, анализом, обобщением и опубликованием статистических

Глава I. Государственная гражданская служба••

31

и иных сведений о количественном и качественном составе государственных служащих, передвижениях по службе, доходах, нарушениях дисциплины, фактах коррупции в госу­ дарственной службе, мерах по борьбе с ней и т. д. Общество должно знать и о недостатках, и о позитивных результатах работы государственного аппарата. Принцип защищенности гражданских служащих от не­ правомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность характеризует особенности го­ сударственного управления как основного содержания государственной службы. Для государственного управле­ ния характерны: иерархичность структуры, разграничение функций и использование методов административного пра­ ва, основным среди которых является метод «власти-под­ чинения», то есть «прямого распорядительства». Решения вышестоящих органов и должностных лиц обязательны для исполнения государственными служащими. Такой подход обеспечивает реализацию на практике конституционных принципов верховенства закона и единства государственной власти, побуждает соблюдать исполнительную дисциплину во всех звеньях государственного управления, добивать­ ся согласованности, упорядоченности их действий, пред­ упреждать безответственность, волокиту, произвол, злоупо­ требление властью. Вместе с тем, непременным условием обязательности выполнения решений вышестоящих госу­ дарственных органов служит их законность, принятие реше­ ний в соответствии со специальными законами, положения­ ми и инструкциями в пределах компетенции и полномочий данных органов. Выполняя решение вышестоящих органов и долж­ ностных лиц, государственный служащий несет ответ­ ственность за соответствие своих действий Конституции и законодательству Российской Федерации. В случае сомне­ ний в правомерности полученного для исполнения решения

32

Государственная и муниципальная с л у ж б а

он обязан своевременно информировать об этом в письмен­ ной форме непосредственного руководителя, руководителя принявшего решение и вышестоящего руководителя. Если вышестоящий руководитель письменно подтверждает дан­ ное решение, государственный служащий обязан его вы­ полнить. Исключением являются случаи, когда исполнение решения является деянием, наказуемым в уголовном или ад­ министративном порядке. Ответственность за реализацию неправомерного решения несет руководитель, который под­ твердил необходимость его выполнения. § 5. В з а и м о с в я з ь гражданской с л у ж б ы с е с л у ж б о й иных в и д о в и муниципальной с л у ж б о й Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов обеспечивается на основе единства системы государственной службы Рос­ сийской Федерации и принципов ее построения и функцио­ нирования, а также посредством: 1) соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий; 2) установления ограничений и обязательств при про­ хождении государственной службы Российской Феде­ рации различных видов; 3) учета стажа государственной службы Российской Фе­ дерации и иных видов при исчислении стажа граж­ данской службы; 4) соотносительности основных условий государствен­ ного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации. Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О си­ стеме государственной службы Российской Федерации» установил, что система государственной службы в ключа-

Глава I. Государственная г р а ж д а н с к а я с л у ж б а . .

33

ет в себя следующие ее виды: государственная граждан­ ская служба; военная служба; правоохранительная служба. Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и го­ сударственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы. В Федеральном законе «О системе государственной служ­ бы Российской Федерации» изложены основные принципы построения и функционирования этой системы, являющи­ еся общими для всех видов государственной службы. Под­ робно о принципах мы поговорим в специальном разделе, здесь мы коснемся лишь некоторых, чтобы установить связь государственной гражданской службы с ее видами. Среди них такие, как равный доступ граждан к государственной службе и единство правовых и организационных основ го­ сударственной службы, предполагающие законодательное закрепление единого подхода к организации государствен­ ной службы. Соотношение должностей федеральной государственной службы, воинских должностей и должностей правоохрани­ тельной службы в соответствии с этим Федеральным за­ коном определяется Указом Президента Российской Феде­ рации, а в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы гражданам, проходящим феде­ ральную государственную службу, присваиваются классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные зва­ ния. Взаимосвязь федеральной государственной граждан­ ской службы и государственной гражданской службы субъ­ ектов Российской Федерации поддерживается, в частности, тем, что Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» установил единый поря­ док присвоения государственным гражданским служащим классных чинов. 2. Ю. Н. Щербаков

34

служба

Данный закон устанавливает также и то, что при перево­ де государственного служащего с государственной службы одного вида в другой вид, ранее присвоенный классный чин, дипломатический ранг, воинское и специальное звание учи­ тывается при их присвоении по новому виду государствен­ ной службы в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными пра­ вовыми актами Российской Федерации. Соотношение класс­ ных чинов, дипломатических рангов, воинских и специаль­ ных званий устанавливается Указом Президента Российской Федерации. Классные чины государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации присваиваются в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующего субъекта Российской Федерации. Помимо этого взаимосвязь видов государственной служ­ бы поддерживается правовыми положениями, касающимися основных условий и размеров оплаты труда, а также основ­ ных государственных социальных гарантий. Нормы оплаты по штатным должностям, а также соотно­ шение окладов устанавливаются Президентом Российской Федерации. Взаимосвязь видов государственной службы подтвержда­ ет установленная федеральным законодательством система ограничений и обязательств при прохождении государствен­ ной службы Российской Федерации, общих для всех видов государственной службы. Перечень ограничений приведен в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Кроме того, существуют запреты, связанные с гражданской службой. Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы иных видов устанавливается также и посредством учета стажа государственной службы Российской Федера­ ции. Федеральный закон «О системе государственной служ­ бы Российской Федерации» фиксирует это.

Глава !. Государственная гражданская с л у ж б а . .

35

Наконец, взаимосвязь различных видов государственной службы основана на общих принципах государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государ­ ственную службу Российской Федерации. Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной служ­ бы обеспечивается посредством: 1) единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям му­ ниципальной службы; 2) единства ограничений и обязательств при прохожде­ нии гражданской службы и муниципальной службы; 3) единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации граж­ данских служащих и муниципальных служащих; 4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской служ­ бы при исчислении стажа муниципальной службы; 5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муни­ ципальных служащих; 6) соотносительности основных условий государствен­ ного пенсионного обеспечения граждан, проходив­ ших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72 Конституции). В целях правового обеспечения наиболее эффективного функционирования всей системы управления вопросы ре­ гламентации разграничения гражданской агужбы решаются между органами государственной власти федерального и ре­ гионального уровня, муниципальной службы - между госу-

36

Государственная и муниципальная с л у ж б а

дарственными органами соответствующего субъекта Россий­ ской Федерации и органами местного самоуправления. Муниципальная служба представляет собой вид про­ фессиональной деятельности, непосредственно связанной с обеспечением исполнения полномочий органов местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федера­ ции» муниципальная служба определяется как профессио­ нальная деятельность, которая осуществляется на постоян­ ной основе, на муниципальной должности, не являющейся выборной. Муниципальным служащим является гражданин Рос­ сийской Федерации, достигший 18 лет, исполняющий в по­ рядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральным законодательством и закона­ ми субъектов Российской Федерации, обязанности по муни­ ципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Согласно нормам действующего законодательства все граждане Российской Федерации имеют равный доступ к муниципальной службе. Лица, не замещающие муниципаль­ ных должностей муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципаль­ ными служащими. Представляя собой две разновидности публичной службы, осуществляемой на профессиональной основе кадровым корпусом государственных и муниципальных служащих, наделенных широким спектром властных полно­ мочий и управленческих функций, по своей правовой при­ роде гражданская и муниципальная служба, несмотря на то, что одна из них не является составной частью другой, имеют немало общих признаков, в том числе - основные принципы и основания построения и функционирования.

Глава I. Государственная гражданская с л у ж б а . .

37

Правовое обеспечение единства основных квалификаци­ онных требований, предъявляемых к гражданским служа­ щим, замещающим должности государственной граждан­ ской службы, и служащим, замещающим муниципальные должности муниципальной службы, возможно вследствие того, что в обоих случаях речь идет о профессиональной деятельности. Это, в свою очередь, предполагает наличие соответствующего профессионального образования, специ­ ализации, квалификации и стажа работы. Профессионализм и компетентность гражданских и муниципальных служащих являются законодательно установленным принципом госу­ дарственной гражданской и муниципальной службы. За не­ исполнение или ненадлежащее исполнение своих должност­ ных обязанностей служащие, замещающие государственные должности государственной гражданской службы и муни­ ципальные должности муниципальной службы, несут юри­ дическую ответственность. Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы как самостоятельных видов публичной службы вы­ ражаются, в том числе, в единстве требований, предъявля­ емых при поступлении на гражданскую и муниципальную службу, прохождении и прекращении каждой из них. Особенности правового статуса муниципальных служа­ щих выражаются в практической реализации ими тех или иных функций публично-управленческого характера, бла­ годаря которым обеспечивается решение вопросов локаль­ ного— местного значения, кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными го­ сударственными полномочиями. Реализация делегирован­ ных полномочий, подкрепленных передачей материальных и финансовых средств, необходимых для их осуществления, подконтрольна государству. Осуществление институтами муниципальной власти отдельных государственных полномочий, переданных на

38

Государственная и муниципальная с л у ж б а

уровень местного самоуправления соответствующим феде­ ральным или региональным законодательным актом, сле­ дует рассматривать как один из важнейших критериев вза­ имодействия двух видов публичной службы, гражданской и муниципальной. Для определения уровня профессиональной подготов­ ки и соответствия того или иного муниципального служа­ щего замещаемой должности, для решения вопросов, не­ посредственно связанных с присвоением муниципальным служащим очередных и внеочередных квалификационных разрядов, проводится аттестация (или квалификационный экзамен). Не менее важным принципом организации деятельности публичной власти в Российской Федерации является прин­ цип единства ограничений обязательств при прохождении гражданской и муниципальной службы. Права и обязанно­ сти гражданских и муниципальных служащих устанавлива­ ются в соответствии с тем кругом задач, функций и полно­ мочий, которые возложены на институты гражданской и муниципальной службы как отдельных, самостоятельных видов публичной службы. Разница состоит лишь в том, что в одном случае речь идет об осуществлении государствен­ ной власти, в другом - местного самоуправления. Правовое положение гражданских и муниципальных служащих в большинстве своем совпадают, в том числе в части ограничений. Однако если в отношении гражданской службы ограничения в основном связаны с поступлением на гражданскую службу и нахождением на ней, то приме­ нительно к муниципальной службе ограничения касаются периода осуществления соответствующих функций. Важным критерием, определяющим взаимосвязь граж­ данской службы и муниципальной службы, следует рассма­ тривать учет стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы

Глава I. Государственная г р а ж д а н с к а я с л у ж б а . . ,

39

при исчислении стажа муниципальной службы. В этом про­ является не только институциональное единство публичной службы, составной частью и самостоятельным видом кото­ рой является муниципальная служба, но и непрерывный ха­ рактер ее осуществления. Перечень гарантий законодательно установленных в от­ ношении должностных лиц, осуществляющих свои полно­ мочия в рамках гражданской или муниципальной службы, в основном также совпадает. Российская Федерация и субъекты в ее составе, стремясь компенсировать ограничения, установленные в отношении гражданских и муниципальных служащих федеральным за­ конодательством и законами субъектов Российской Федера­ ции, гарантируют служащим обеих категорий целый ком­ плекс экономических и социальных мер, гарантирующих: 1) соответствующие условия труда; 2) денежное содержание и иные выплаты, предусмо­ тренные федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации; 3) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предостав­ лением выходных дней, нерабочих праздничных дней и ежегодных оплачиваемых, в том числе дополнитель­ ных, отпусков; 4) медицинское обслуживание, включая членов семьи муниципального служащего, в том числе его выхода на пенсию; 5) пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служаще­ го в случае его смерти, наступившей в связи с испол­ нением им должностных обязанностей; 6) обязательное государственное страхование; 7) обязательное государственное социальное страхо­ вание;

40

Государственная и муниципальная с л у ж б а

8) защита, включая членов семьи, в порядке, установ­ ленном законодательством, от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением му­ ниципальным служащим должностных обязанностей. § 6 . Проблемы соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношений на государственной службе

В демократическом государстве особое значение полу­ чает проблема соотношения публичного и частного права. Данная проблема проецируется на важнейшие институты демократического государства, одним из которых традици­ онно считается институт государственной службы. Государственная служба - комплексный правовой ин­ ститут. Его образуют как нормы публичного, так и нормы частного права. Если говорить о нормах публичного права, то это, прежде всего, нормы административного права. При­ менительно к нормам частного права - это, главным обра­ зом, нормы трудового права. Проблема соотношения имеет значение не только для юридической науки, даже в большей степени она важна для практики. Неясность в данном во­ просе заметно осложняет работу кадровых подразделений государственных органов, а также судов, рассматривающих споры, возникающие из государственно-служебных отноше­ ний. Понять, где заканчивается законодательство о государ­ ственной службе (то есть административное законодатель­ ство) и начинается трудовое, подчас очень сложно. И хотя с 1 февраля 2002 года вступил в силу новый Трудовой кодекс РФ, ситуация нисколько не изменилась, и данная проблема продолжает оставаться весьма актуальной. В условиях проведения реформы государственной службы вопрос об определении ее правовой природы представляет­ ся основополагающим, имеющим сущностное значение. Тем

Глава I. Государственная гражданская с л у ж б а . .

41

более, что после утверждения 15 августа 2001 года Президен­ том РФ Концепции реформирования системы государствен­ ной службы РФ работа по модернизации российской государ­ ственной службы вступила в качественно новую стадию. По мере становления государственной службы заметно оживилась давняя дискуссия между административистами и представителями науки трудового права о природе обще­ ственных отношений на государственной службе, а значит, в целом, о принадлежности института государственной служ­ бы. Думается, острота и накал дискуссии объясняются яс­ ным пониманием ее участниками того, что это, по сути дела, центральный вопрос реформы государственной службы в России. От того, как он решится во многом зависит дальней­ шее развитие, в том числе систематизация законодательства о государственной службе. Следует отметить, что государственная служба - важная, но далеко не единственная область общественных отноше­ ний, где соотносятся нормы административного права и нормы трудового права. Следовательно, нельзя рассматри­ вать их соотношение только применительно к институту государственной службы без четкого уяснения более общих подходов, которые обозначились в юридической науке по существу исследуемой проблемы. Административисты и юристы-трудовики сходятся во мнении о том, что отрасли права, которые они представ­ ляют, являются смежными. Их предмет и метод правового регулирования имеют определенное сходство. Оно часто затрудняет выявление истинной правовой природы тех или иных фактических отношений и влечет за собой в ряде слу­ чаев нарушение закона и правоприменительной практики. Одновременно отдельные административисты высказы­ вают такие далеко идущие утверждения, что администра­ тивное право во многих случаях служит основой, фунда­ ментом возникновения многих уже сложившихся отраслей

42

Государственная и муниципальная с л у ж б а

права. Среди таких отраслей, в частности, называется тру­ довое право. Такое утверждение выглядит достаточно со­ мнительным. Исторически трудовое право выделилось из права гражданского. Поэтому именно оно, а никак не адми­ нистративное право, должно рассматриваться в качестве его фундамента, своеобразной материнской отрасли. Известный представитель науки трудового права, профессор Р. 3. Лив­ шиц, верно отмечал, что обособление трудового права в са­ мостоятельную отрасль было, прежде всего, обусловлено необходимостью опосредовать отношения наемного труда, то есть отношения между юридическими равноправными субъектами, а значит, отношения частноправовые. При­ чем именно частноправовые начала и впредь будут играть ведущую роль в регулировании трудовых отношений. Тем не менее, Р. 3. Лившиц делает однозначный вывод: админи­ стративное право является одной из тех отраслей права, к которым ближе всего примыкает трудовое право. Весьма интересен подход В.А.Юсупова к взаимодей­ ствию норм административного с нормами других отраслей права, в том числе трудового. Названный автор даже вы­ деляет в качестве самостоятельной функции администра­ тивного права функцию взаимодействия. Взаимодействуя с нормами других отраслей права, административные нормы определяют их содержание, а иногда служат условием их действительности. Таким образом, несмотря на некоторые различия в под­ ходах, и представители науки административного права, и представители науки трудового права признают: адми­ нистративное и трудовое право являются смежными. При этом нередко специально подчеркивается, что особенно тесно взаимодействие норм административного и трудово­ го права при регулировании государственно-служебных от­ ношений. Правда, более точной все же представляется фор­ мулировка «отношений на государственной службе», а не

Глава 8. Государственная гражданская с л у ж б а . .

43

«государственно-служебных отношений», так как последнее устойчиво ассоциируется с так называемыми внешними, то есть собственно административными отношениями, вы­ текающими из компетенции государственного органа, чьи полномочия призваны непосредственно обеспечивать госу­ дарственные служащие. Формулировка же «отношения на государственной службе» заметно шире. Она объединяет как внешние, так и внутренние, или виутриаппаратные от­ ношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся при прохождении гражданином государственной службы. Как известно, право каждого человека на равный доступ к государственной службе в своей стране было провозгла­ шено еще во Всеобщей декларации прав человека (глава 2 статья 21), которая была принята 10 декабря 1948 года Ге­ неральной Ассамблеей ООН. Однако ни одна советская конституция право гражданина на равный доступ к государ­ ственной службе специально не закрепляла. В советском го­ сударстве государственная служба рассматривалась как одна из многих разновидностей обычной трудовой деятельности, исходя из этого, считалось, что закрепленное в конституции право на труд включает в себя, в том числе, право на доступ к государственной службе. Правда, в 1973 году СССР рати­ фицировал Международный пакт о гражданских и полити­ ческих правах 1966 года, где в статье 25 закреплялось право каждого гражданина без какой бы то ни было дискримина­ ции допускаться в своей стране на общих условиях равен­ ства к государственной службе. Такое положение неизменно сохранялось вплоть до начала 90-х годов. В начале 90-х годов, первоначально в СССР, а затем и в суверенной России, право на равный доступ к государствен­ ной службе стало признаваться де-юре. Первоначально оно существовало несколько в иной форме - в виде права до­ ступа к любым должностям в государственных органах на условиях равенства и без какой-либо дискриминации. Имён-

44

Государственная и муниципальная с л у ж б а

но в такой норме оно закреплялось в статье 10 Декларации прав и свобод человека 1991 года, а позднее — в статье 18 Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноя­ бря 1991 года. Наконец, уже с 1992 году в статье 48 Консти­ туции РФ 1978 года также закрепляется именно это право, то есть равное право на доступ к любым должностям в го­ сударственных органах в соответствии со своей профессио­ нальной подготовкой и без какой-либо дискриминации. По­ этому не вполне корректным является утверждение о том, что право на равный доступ граждан РФ к государственной службе было закреплено на конституционном уровне в 1992 году. В Конституции соответствующее право предоставля­ лось заметно шире. Следует отметить, что у отдельных ученых-юристов, в том числе административистов, продолжает сохраняться взгляд на государственную службу через призму трудовых прав гражданина. В частности, служба является формой ре­ ализации конституционного права граждан на труд. Однако в современных условиях вряд ли можно при­ знать верным утверждение, что государственная служба является формой реализации конституционного права граж­ данина на труд. Прежде всего, Конституция РФ 1993 года право гражданина на труд вообще не закрепляет. Она про­ возглашает лишь свободу труда, то есть право каждого по своему усмотрению распоряжаться своими способностями к труду. Думается, на современном этапе государственного строительства в России правильным будет говорить о том, что право гражданина на равный доступ к государственной службе (часть 4 статьи 32 Конституции РФ) не есть форма реализации конституционного права на труд, но есть не что иное, как самостоятельная форма реализации права гражда­ нина РФ на участие в управлении государством. Совершен­ но логично и закономерно потому, что в Конституции РФ 1993 года трудовые права гражданина и его права на участие

Глава I. Государственная г р а ж д а н с к а я с л у ж б а . . ,

45

в управлении государством закреплены в разных статьях. Первые - в статье 37, вторые - в статье 32 Конституции РФ. Следует отметить, что представители науки трудового права признают, что нормы их отрасли регулируют не все отношения по применению труда в обществе. При этом ак­ центируется внимание на том обстоятельстве, что на прак­ тике трудно отличить отношения, регулируемые админи­ стративными правом, от трудовых отношений. Вместе с тем, нельзя не отметить, что административи­ сты, пусть в различных вариантах, но все же твердо придер­ живаются мнения, что наиболее активное участие в право­ вом регулировании государственной службы принимают нормы административного права. Такая роль администра­ тивного права связана с тем, что именно административно правовое регулирование опосредует организационные отно­ шения, возникающие в сфере государственного управления: реализация исполнительной власти; упорядочения функци­ онирования судебной и законодательной ветвей власти; про­ курорского надзора. Данный вывод представляется весьма важным для изуче­ ния общей проблемы соотношения публичного и частного права. Опираясь на него, можно сделать вывод, что государ­ ственная служба в целом и все ее разновидности не только могут, но и, в первую очередь, должны исследоваться имен­ но в рамках науки административного права, так как нормы данной отрасли сейчас превалируют при регулировании от­ ношений на государственной службе. Применительно к институту государственной службы, соотношение специального, в основном, административного и трудового законодательства в самом общем виде опреде­ ляется в части 3 статьи 4 ФЗ «Об основах государственной службы РФ». Там, в частности, отмечается, что на государ­ ственных служащих распространяется действие законода­ тельства РФ о труде с особенностями, предусмотренными

46

Государственная и муниципальная с л у ж б а

данным федеральным законом. На практике данная норма регулируется следующим образом. Государственная служба регулируется специальным законодательством о государ­ ственной службе, которое имеет административно-правовую природу. Если по какому-либо вопросу возникает коллизия, а проще говоря, противоречие между нормами специально­ го законодательства о государственной службе и нормами законодательства о труде, то действует специальное законо­ дательство о государственной службе. В тех случаях, когда специальное законодательство о государственной службе вообще отсутствует, то действует законодательство о труде. Таких случаев очень много, так как по объему законодатель­ ство о государственной службе и трудовое законодательство несопоставимы. К примеру, ФЗ «Об основах государственной службы РФ» содержит только лишь 30 статей, а ФЗ «О системе го­ сударственной службы Р Ф » - 19 статей, в то время как в Трудовом кодексе РФ 2001 года их 424. При таком соотно­ шении, очевидно, что Трудовой кодекс РФ будет использо­ ваться на государственной службе очень и очень часто, так как он имеет юридическую силу, равную ФЗ «Об основах государственной службы РФ». Кроме того, хорошо известно, что на федеральном уровне государственная служба пока, в основном, регулируется не законом, а актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Феде­ рации, а в субъектах РФ - еще и региональными законами и нормативными правовыми актами руководителей орга­ нов государственной власти. При таком положении уместно задаться вопросом: имеет ли законодательство о государ­ ственной службе, прежде всего нормы ФЗ «Об основах госу­ дарственной службы РФ», приоритет перед трудовым зако­ нодательством? Ответ должен быть только утвердительным. Однако известны противоположные мнения. Так, профессор А. Ф. Ноздрачев утверждает, что закон о государственной

Глава I. Государственная гражданская с л у ж б а . . ,

47

службе не устанавливает приоритет законодательства о гос­ службе перед трудовым законодательством, а лишь упоми­ нает об особенностях трудовых отношений в госслужбе. С такой позицией согласиться трудно. На практике налицо несомненный приоритет законодательства о госслужбе перед трудовым законодательством, хотя ФЗ «Об основах государ­ ственной службы РФ» формально его и не закрепляет. Этот приоритет состоит в том, что при возникновении коллизий, то есть когда одни и те же отношения одновременно урегули­ рованы и нормами трудового, и нормами административного законодательства, предпочтение должно отдаваться нормам ФЗ «Об основах государственной службы РФ», которые от­ носятся к административному законодательству. Нужно отметить, что в юридической науке наблюдаются различные подходы к решению вопроса о соотношении норм административного права и норм трудового права на госу­ дарственной службе. Так, высказывается мнение о том, что становление государственной службы в России сопровожда­ ется своего рода инверсией главенствовавших ранее трудо­ вых отношений в отношения государственной службы, кото­ рая наступает там и тогда, где и когда происходит реальное разделение гражданского общества и государства. Таким об­ разом, утверждается, что происходит обычная перестановка, то есть механический перенос норм трудового права в зако­ нодательство о госслужбе. Однако с таким подходом вряд ли можно согласиться. Дело в том, что ни о какой инверсии речь идти не может. Даже беглый анализ норм ФЗ о государствен­ ной службе позволяет придти к выводу, что в чистом виде нормы трудового права в нем не воспроизводятся. Опреде­ ленное сходство с ними отдельных норм ФЗ имеется, но не более того. Следовательно, речь в данном случае надо вести не об инверсии, а скорее о рецепции, то есть о заимствова­ нии путем своеобразной адаптации и приспособлении норм трудового права к условиям государственной службы.

48

Государственная и муниципальная с л у ж б а

Заслуживает внимания точка зрения представителя тру­ дового права, профессора А. Е. Пашерстника. Он полагал, что линия разграничения между трудовым и администра­ тивным правом лежит в плоскости различия между положе­ нием государственных служащих в трудовом процессе и их положение во внешней среде. Отношения с внешней средой является областью административного права, отношения в процессе труда - областью трудового права. Иначе ставит проблему Ю. Н. Старилов. По его мнению, речь должна идти о разграничении публично-правовых от­ ношений в сфере государственной службы и трудовых от­ ношений, возникающих в той же сфере между работодате­ лем и работниками по найму. Таким образом, он предлагает разграничивать не отношения внутри самой системы госу­ дарственной службы. Напротив, намного сложнее и вместе с тем актуальнее проблема разграничения административного и трудового права, исходя из содержания части 3 статьи 4 ФЗ о госслужбе РФ, в которой говорится: «и на госслужа­ щих распространяется действие законодательства РФ о тру­ де с особенностями, предусмотренными ФЗ». Таким образом, чем больше предусмотрено таких осо­ бенностей, тем уже сфера применения на госслужбе трудо­ вого законодательства. Нужно ставить вопрос о разграничении административ­ ного и трудового права в рамках самой системы государ­ ственной службы. Поскольку государственная служба яв­ ляется комплексным правовым институтом, то достаточно велика вероятность конкуренции и коллизий, входящих в него норм административного и трудового права. На практике также коллизии чаще всего возникают имен­ но между нормами административного и трудового права. В современных условиях речь должна идти уже не о разгра­ ничении, а о последовательном вытеснении и, в конечном счете, - о полной замене норм трудового права, пока еще ре-

Глава I, Государственная гражданская с л у ж б а . . .

49

гулирующих часть отношений на государственной службе, на нормы административного права. Поскольку очевидно, что даже при разграничении, если таковое произойдет, часть отношений на государственной службе все равно будет регу­ лироваться нормами трудового права. Представители науки трудового права с большим или меньшим единодушием признают, что только милитаризо­ ванная служба к предмету трудового права не относится, а составляет предмет административного права. В заключении можно сделать вывод: речь должна идти о своеобразном освобождении специальных норм админи­ стративного права о государственной службе от их прину­ дительной подмены нормами трудового права, которая про­ изошла в советский период государственного строительства в России и которая пока лишь частично преодолена в по­ следнее десятилетие как на конституционном уровне, так и в целом в законодательстве. У административистов и представителей науки трудо­ вого права подчас диаметрально противоположные пози­ ции. Представитель административного права Ю. Н. Старилов полагает, что с развитием нового законодательства о государственной службе происходит сокращение сферы практического регулирования нормами трудового права так называемых внутриорганизационных отношений. Уже в на­ стоящее время эта область правового регулирования значи­ тельно минимизирована и имеет четкую тенденцию к по­ стоянному уменьшению. Напротив, трудовик С. А. Иванов, признававший неизбежность дифференциации, в то же вре­ мя полагает, что в перспективе, по мере создания политиче­ ских и других предпосылок, она может и будет ослабляться. Думается, что при решении данной весьма непростой про­ блемы надлежит исходить из того, что на современном этапе государственного строительства государственный аппарат нуждается в радикальном укреплении. Такое укрепление

50

Государственная и муниципальная с л у ж б а

возможно при усилении императивных, то есть администра­ тивно-правовых методов регулирования отношений на гос­ службе. Следовательно, должна произойти окончательная замена при регулировании отношений на государственной службе норм трудового права на нормы административного права. Именно замена, а не дифференциация. Только в этом случае удастся создать государственную службу, отвечаю­ щую потребностям переходного периода, который продол­ жается в России уже более десяти лет. Суть проблемы соотношения административного и тру­ дового права во многом сводится к методу, который должен быть использован для регулирования труда государствен­ ных служащих. В данном случае труд понимается в широ­ ком смысле, то есть как вся совокупность отношений на государственной службе, возникающих, изменяющихся и прекращающихся при отправлении государственным служа­ щим должностных полномочий. Профессор Ю. А. Тихомиров, анализируя современное со­ стояние публично-правового регулирования, верно заметил тенденцию, суть которой состоит в том, что и в прошлом, и сегодня происходит обмен сферами и методами между пу­ бличным и частным правом. Переход в область публичноправового регулирования обусловлен возникновением новых публичных интересов или явлений и процессов. Именно это явление с середины 90-х годов наблюдается в сфере правово­ го регулирования государственной службы. Поэтому глубоко прав был профессор С. Д. Князев, когда говорил, что «имен­ но в методе административного права должны найти отраже­ ние изменяющиеся потребности управленческих отношений в правовом регулировании, адекватном тем радикальным по­ литическим и экономическим переменам, которые вызваны осуществлением в России современной конституционной реформы». Данное утверждение более всего подходит к от­ ношениям на государственной службе в связи с необходи-

Глава I. Государственная г р а ж д а н с к а я с л у ж б а . . ,

51

мостью их юридической адаптации к современным социаль­ но-экономическим и политическим реалиям. Именно эту задачу предполагается решить в рамках но­ вого этапа реформы государственной службы, который на­ чался в России после утверждения 15 августа 2001 года. Президентом РФ Концепции реформирования системы го­ сударственной службы РФ. Одним из путей достижения це­ лей, определенных в данной концепции, вполне могла бы стать корректировка метода регулирования отношений на государственной службе. Такая корректировка представля­ ется неизбежным шагом. Для дальнейшего продвижения ре­ форм нужна мобилизация всех ресурсов страны. Одним из них является государственный аппарат. В переходный пери­ од от него требуются четкие и слаженные действия. Вот почему вполне логичным и объективно обусловлен­ ным будет усиление административного права в деятельно­ сти государственного аппарата. Имеется в виду расширение применения административного метода регулирования труда государственных служащих за счет последовательного сокра­ щения или даже полного отказа от использования диспозитивного метода при регулировании государственной службы. Последний в наибольшей степени присущ трудовому праву. Конечно, при таком подходе права государственных служа­ щих будут еще боле ограничены. Однако такие ограничения, во-первых, диктуются высшими общественными интереса­ ми, во-вторых, осуществляются на прочной правовой основе, в-третьих, предусматривается судебная защита для государ­ ственного служащего, в-четвертых, ограничения компенси­ руются дополнительными социальными гарантиями (уста­ новление сравнительно высокой пенсии за выслугу лет, более продолжительные оплачиваемые отпуска и др.). Особенности используемого метода правового регулиро­ вания государственно-служебных отношений также зависит от типа правовой системы. .., ; . sv

52

Государственная и муниципальная с л у ж б а

Конечно, изменения метода правового регулирования тру­ да государственных служащих с диапозитивного на импера­ тивный само по себе не самоцель. Оно продиктовано объ­ ективной необходимостью дополнительного стимулировать экономические реформы путем укрепления исполнитель­ ской дисциплины в государственном аппарате и повышения ответственности дополнительных лиц, всех государствен­ ных служащих за принимаемые и исполняемые решения. Можно предположить, что после стабилизации экономики и реального построения основ гражданского общества, когда в полном объеме заработают процессы саморегуляции, при­ сущие правовым демократическим государствам с развитой рыночной экономикой, начнется обратный процесс: диспозитивный метод станет, вытеснив императивный, основным при регулировании труда государственных служащих. Од­ нако при современном состоянии отечественной экономики и незавершенности изменений в политической системе го­ ворить об обратном процессе преждевременно. В сущности, введение режима публичного регулирова­ ния есть не что иное, как изменение метода регулирования сходных по содержанию общественных отношений. В пере­ ходный период отношения на государственной службе, как разновидность общественно-полезной деятельности, будут регулироваться, главным образом, императивным методом, который присущ административному праву. Необходимость изменения режима регулирования от­ ношений на государственной службе продиктована еще од­ ним фактором. Общеизвестно, что в основу деления права на публичное и частное, главным образом, положены пред­ мет и метод правового регулирования. Однако в случае со смеженными отраслями права, каковыми являются админи­ стративное и трудовое право, где предмет и метод правового регулирования имеют определенное сходство, такой подход представляется явно недостаточным. Важное значение, при-

Глава I. Государственная г р а ж д а н с к а я с л у ж б а . . ,

53

менительно к ним, также имеет автономия субъекта права, неодинаковая мера связанности государственными велени­ ями, различные сферы применения актов, специфические нормы и способы регулирования поведения людей. На го­ сударственной службе такая связанность исключительно велика. Вся система государственных должностей строго иерархична. Среди связанностей служащего значится обя­ занность исполнять распоряжения вышестоящих руководи­ телей, отданные в рамках их компетенции, за исключением незаконных. Несомненный интерес для уяснения соотношения адми­ нистративного и трудового права представляет проблема совместительства на государственной службе. Как извест­ но, согласно статье 282 Трудового кодекса РФ совмести­ тельство есть выполнение работником другой регулярной оплачиваемой работы на условиях трудового договора в свободное от основной работы время. Возможность госу­ дарственного служащего работать по совместительству строго ограничена законом. Он не вправе заниматься дру­ гой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, педагоги­ ческой и иной творческой деятельностью (пункт 1, часть 1 статьи 11 ФЗ о государственной службе). Правда, для от­ дельных государственных служащих установлен полный запрет на работу по совместительству. В соответствии с По­ становлением Съезда Народных депутатов РСФСР «О ме­ ханизме народовластия в РСФСР» от 20 июня 1990 года не допускается совмещение должности руководителя государ­ ственного органа власти или управления с любой другой должностью. Отсюда видно, что, например, председатель государственного комитета или начальник федерального надзора, которые, будучи руководителями соответствую­ щих федеральных органов исполнительной власти, одно­ временно являются государственными служащими, ни при каких условиях не могут работать по совместительству.

54

Государственная и муниципальная с л у ж б а

Однако для абсолютного большинства работников зако­ нодательство не препятствует совмещению иной работы с государственной службой, то есть когда в качестве основной у гражданина выступает другая работа, где он оформлен на полную ставку, а исполнение обязанностей по государствен­ ной должности на государственной службе осуществляется по совместительству, скажем на 0,5 или даже на 0,25 ставки. Наконец, гражданин может быть принят на государствен­ ную службу на условиях совместительства и в том случае, когда он не имеет так называемой основной работы. В об­ щем, в данных случаях вполне уместно задаться вопросом: является ли такое совместительство государственной служ­ бой, а сам такой совместитель государственным служащим? Думается, при современном состоянии законодательства на этот вопрос вряд ли можно дать утвердительный ответ. Дело в том, что часть 1 статьи 3 ФЗ «Об основах государственной службы РФ» среди признаков государственного служащего, в частности, называет исполнение гражданином обязанно­ стей на государственной должности. Как видно, предпола­ гается, что соответствующие полномочия осуществляются по государственной должности, а не по части этой должно­ сти. Наконец, было бы странно, если государственная служ­ ба как профессиональная деятельность по осуществлению полномочий государственных органов осуществлялась как бы между прочим, попутно с другой, главной для человека работой. Вот почему совместитель на государственной службе не может быть признан государственным служащим. Это под­ тверждается правоприменительной практикой, сложившей­ ся в государственных органах. Например, совместители на государственной службе и члены их семей не имеют права пользоваться ведомственными медицинскими учреждени­ ями, им не выплачиваются предусмотренные для штатных сотрудников поощрительные денежные выплаты в связи

Глава I. Государственная г р а ж д а н с к а я с л у ж б а . . ,

55

с юбилеем. В общем, различия между государственными служащими, замещающими должности на полную ставку, и совместителями имеются, причем они особенно велики в части, касающейся предоставления социальных гарантий, предусмотренных для государственного служащего законо­ дательством и локальными правовыми актами. Государственная должность - сложное и вместе с тем первичное образование на государственной службе. Она определяет полномочия лица ее замещающего. Реализация должностных полномочий, а не какой-либо их части. Вот почему необходимо нормативно закрепить принцип неде­ лимости государственной должности и вытекающее из него положение о том, что государственная служба может быть только основной деятельностью гражданина. Следователь­ но, нужно установить запрет на совмещение работы с го­ сударственной службой, тогда как право государственного служащего на совмещение государственной должности с разрешенными ему оплачиваемыми видами деятельности нужно сохранить. Таким образом, соотношение норм административного и трудового права на государственной службе - сложная про­ блема, которая еще ждет своего решения. Некоторые ученые утверждают, что ее решение зависит от разрешения другой проблемы - разграничения в правовом институте государ­ ственной службы публично-правовых и трудовых отноше­ ний. Однако дело не только в разграничении. Речь должна идти не о механическом разделении норм публичного и частного права. С такой задачей справиться достаточно лег­ ко, путем издания недостающих нормативных правовых ак­ тов, подготовку которых предполагает тот же ФЗ. Проблему нужно решать концептуально, имея в виду законодательное закрепление изменения самого метода регулирования от­ ношений на государственной службе. Если предполагаемое изменение метода регулирования государственной службы

Государственная и муниципальная служба

произойдет, можно будет говорить о возникновении такого явления, как государственная служба переходного периода. Она будет основана на жесткой централизации, укреплении дисциплины и усилении ответственности государственных служащих на всех уровнях власти.

Глава II. Статус государственного служащего § 1. Д о л ж н о с т и г р а ж д а н с к о й с л у ж б ы . Реестры должностей государственной гражданской службы Р Ф Рассмотрение должностей гражданской службы невоз­ можно без предварительного определения самого понятия «должность государственной службы», которое предусма­ тривается Законом о системе государственной службы Рос­ сийской Федерации. Под должностью понимается учрежденная в установлен­ ном порядке первичная структурная единица государствен­ ного органа (службы, учреждения), определяющая содержа­ ние и объем полномочий и ответственности занимающего ее лица, а также расходы его нанимателя за выполняемую работу в этом органе. Эта категория присуща только служа­ щим; другие группы населения работают по специальности (например, рабочие в промышленном комплексе), учатся (студенты, учащиеся) и т. д. В штатном расписании государ­ ственного органа указывается наименование, место и роль должности. В соответствии с Законом о системе государственной службы Российской Федерации все должности разделяются на виды, которые могут быть учреждены в федеральных го­ сударственных органах. Государственные должности Российской Федерации, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными закона­ ми для непосредственного исполнения полномочий феде­ ральных государственных органов. Эти должности не относятся к должностям государствен­ ной службы, а занимающие их лица не являются государ­ ственными служащими.

58

Государственная и муниципальная с л у ж б а

К должностям государственной службы, которые учреж­ даются федеральным законом или иным нормативным пра­ вовым актом РФ для замещения государственными служа­ щими, относятся: 1) должности федеральной государственной граждан­ ской службы; 2) воинские должности; 3) должности правоохранительной службы. В федеральных государственных органах могут быть предусмотрены должности, не относящиеся к должностям государственной службы. На таких лиц действие Закона «О системе государственной службы Российской Федера­ ции» и других федеральных законов, регулирующих госу­ дарственную службу, не распространяется. Кроме того, должности государственной службы имеют ряд признаков, которые отличают их от других должностей (в частности, негосударственных, муниципальных, выбор­ ных должностей в органах местного самоуправления): 1) круг должностей государственной службы строго очерчен реестром должностей федеральной государствен­ ной службы, который утверждается Указом Президента Российской Федерации. Реестр должностей государствен­ ной гражданской службы субъектов Российской Федерации утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта федерации. Реестр должностей федеральной государственной службы и реестры должностей государственной гражданской службы субъектов федерации составляет Сводный реестр должностей государственной службы Российской Федерации; 2) по каждой должности государственной службы, под­ лежащей замещению государственным служащим, пред­ усмотрено звание определенного вида и ранга. Необходимость определять и сравнивать должности по такому признаку возникает, когда решается вопрос о назна-

Глава II. С т а т у с государственного с л у ж а щ е г о

59

чении впервые на должность и о перемещении по службе государственного служащего; 3) объем полномочий по конкретной должности, вклю­ ченной в перечень должностей соответствующего вида го­ сударственной службы, ограничен тем кругом обязанностей, которые вытекают из полномочий того или иного федераль­ ного государственного органа. Для определения объема пол­ номочий используется деление должностей государственной службы на категории и группы. Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлены следующие категории государственных служащих: • руководитель; • помощник (советник); • специалист; • обеспечивающий специалистатья И группы должностей: • высшие должности; • главные должности; • ведущие должности; • старшие должности; • младшие должности. В соответствии с категорией и группой должностей к ним устанавливаются квалификационные требования. В число квалификационных требований входят требова­ ния к уровню профессионального образования, стажу госу­ дарственной службы, профессиональным знаниям, умениям и навыкам, необходимым для исполнения этих должностей; 4) определенные должности государственной службы согласно законодательству Российской Федерации предна­ значены для осуществления специальных государственновластных полномочий, в связи с этим государственные слу­ жащие в случае нарушения законности несут повышенную ответственность. Меры дисциплинарной, административ-

60

Государственная и муниципальная с л у ж б а

ной и материальной ответственности применяются к ним в особом порядке; 5) Оплата труда по должности государственной службы осуществляется за счет средств, предусмотренных соответ­ ственно федеральным бюджетом и бюджетом субъектов Фе­ дерации. С понятием должности государственной службы связы­ вается также порядок присвоения классных чинов, диплома­ тических рангов, воинских и специальных званий, размеры денежного содержания, пенсий, права и обязанности и дру­ гие вопросы. Согласно Закону «О системе государственной службы Рос­ сийской Федерации», федеральным государственным служа­ щим является гражданин, осуществляющий профессиональ­ ную служебную деятельность на должностях федеральной государственной службы и получающий денежное содержа­ ние за счет средств федерального бюджета, а государственный гражданский служащий субъекта Федерации - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятель­ ность на должностях государственной гражданской службы субъекта Федерации и получающий денежное содержание за счет средств бюджета соответствующего субъекта Федерации. Через государственных служащих реализуются полномо­ чия государственных органов. Однако состав государствен­ ных служащих неоднороден, их функциональное назначе­ ние разнообразно и трудятся они в неодинаковых условиях. Поэтому их можно подразделить на определенные группы по разным критериям. 1. В соответствии с конституционным принципом разде­ ления властей различаются государственные служащие ор­ ганов законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти. 2. По масштабу деятельности органов государственной власти, где они служат, государственные служащие делятся

Глава И. С т а т у е государственного с л у ж а щ е г о

61

на федеральных государственных служащих и государствен­ ных служащих субъектов федерации. 3. По функциональному предназначению и особенно­ стям службы по ее видам различают государственных граж­ данских служащих, военнослужащих, сотрудников право­ охранительной службы. 4. По объему должностных полномочий государствен­ ных служащие подразделяются на должностных лиц и слу­ жащих, не являющихся должностными лицами. 5. Критерием для классификации государственных слу­ жащих являются классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания. 6. В зависимости от срока службы можно выделить го­ сударственных служащих, назначаемых на должности госу­ дарственной службы на неопределенный срок, на опреде­ ленный срок, а также на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на опреде­ ленный срок государственной службы после его окончания. Упорядоченность должностей в системе государственной службы обеспечивается не только их делением на категории и группы, но и установлением перечня должностей в форме реестров. Реестр должностей федеральной государственной граж­ данской службы представляет собой письменный перечень их наименований, разделенный на виды по государственным органам, категориям и группам, а также иным признакам. В реестре принята цифровая кодификация должностей гражданской службы. Для эффективной организации гражданской службы важно, чтобы перечень должностей удовлетворял ряду тре­ бований. Во-первых, структура реестра должна отражать классификационные признаки должностей государственной гражданской службы, принятые в действующих законах о государственной службе. Во-вторых, реестр призван обе-

62

Государственная и муниципальная с л у ж б а

спечивать оптимальное соотношение между должностями по видам и уровням государственной гражданской службы, категориям и группам. В-третьих, наименований должностей должно быть как можно меньше по количеству, и они должны быть по воз­ можности унифицированы. Все должности государственной службы и должности го­ сударственной гражданской службы, включенные в реестры, являются, соответственно, должностями государственной службы Российской Федерации, в том числе и должностями государственной гражданской службы Российской Федера­ ции. Это означает, что и граждане, замещающие должности государственной службы различных уровней и видов госу­ дарственной службы, являются, прежде всего, государствен­ ными служащими Российской Федерации, а уже затем их статус разделяется в зависимости от уровня государствен­ ной власти и вида государственной службы. § 2 . Государственный с л у ж а щ и й : проблема правового статуса

Понятие «государственный служащий» является одной из базовых категорий института государственной службы. Попытки ее осмыслить в прошлом предпринимали многие выдающиеся мыслители. Например, еще в X V I I веке выда­ ющийся английский философ Томас Гоббс полагал, что го­ сударственным служителем является тот, кому суверен (будь то монарх или собрание) поручает известный круг дел с полномочиями представлять в нем лицо государства. Следуя этой логике, можно говорить о том, что он признавал госу­ дарственным служащим любое лицо, которое высшая власть в государстве наделяет властными полномочиями и которое действует от имени этой власти и в ее интересах. В современном российском законодательстве понятие «государственный служащий» заметно трансформиройа-

Глава И. Статус государственного с л у ж а щ е г о

63

лось, при этом оно закреплено нормативно. В соответствии с частью 1 статьи 3 ФЗ «Об основах государственной служ­ бы РФ» государственным служащим признается гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленном ФЗ, обязанно­ сти по государственной должности государственной служ­ бы за денежное вознаграждение, выплачиваемой за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соот­ ветствующего субъекта РФ. В части 2 статьи 21 данного ФЗ конкретизируются требования, предъявляемые к граждани­ ну, поступающему на государственную службу. Как видно, среди формальных требований на первом месте стоит наличие у него российского гражданства. Это требование является общепринятым. Едва ли не найдется государство, которое бы не требовало от своих государ­ ственных служащих быть его гражданином. Оно вполне логично вытекает из содержания государственной службы и института гражданства. Действительно, согласно ста­ тье 3 ФЗ от 31 мая 2002 года №62-ФЗ «О гражданстве РФ» гражданство есть устойчивая правовая связь лица с РФ, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обя­ занностей. Именно с наличием у лица гражданства соответствую­ щего государства законодательство связывает обладание им всей полнотой прав, прежде всего, политических. Поэтому любое государство весьма ревностно охраняет прерогати­ ву своих граждан в данной сфере, ограждает ее правовы­ ми средствами от влияния иностранных граждан и лиц без гражданства. Как известно, часть 4 статьи 32 Конституции РФ гарантирует гражданам право на равный доступ к госу­ дарственной службе. Это право - форма реализации права граждан на участие в управлении государством. Оно отно­ сится к области политических прав, так как предполагает наличие определенных властных полномочий. Таковыми согласно статье 11 Конституции РФ могут обладать только

64

Государственная и муниципальная с л у ж б а

установленные государственные органы и, пусть опосредо­ ванно, все государственные служащие. В качестве одного из оснований отказа в принятии на го­ сударственную службу ФЗ в пункте 6 части 3 статьи 21 уста­ навливает наличие у лица гражданства иностранного госу­ дарства. Правда, здесь же делается оговорка о том, что доступ такого гражданина на российскую государственную службу возможен, если он урегулирован на взаимной основе межго­ сударственными соглашениями. Пока таких соглашений нет. Наконец, следует поддержать предложение о заключении в ФЗ нормы, которые бы обязывали гражданина при посту­ плении на государственную службу сообщать о наличии у него гражданства иностранного государства и предостав­ лять документы, это подтверждающие. К сожалению, пока такая норма отсутствует, что дает законные основания по­ ступающему на государственную службу не указывать дан­ ное весьма важное обстоятельство. Среди оснований для прекращения государственной службы ФЗ устанавливает такое основание, как прекращение гражданства РФ. Еще одним аспектом проблемы гражданства государ­ ственного служащего в России является особенность госу­ дарственного устройства страны. Как известно, Россия - го­ сударство федеральное. Согласно статье 5 Конституции РФ все субъекты федерации равноправны, вместе с тем, та же статья признает статус государства только за республиками в составе России. Поскольку одним из неизменных атрибу­ тов любого государства является гражданство. Следователь­ но, оно, несмотря на единое гражданство РФ, также может существовать и в республиках как субъектах РФ. Однако наличие или отсутствие гражданства субъекта РФ не может служить основанием для отказа в приеме на государствен­ ную службу. Некоторый интерес представляет такое требование, как владение государственным языком. Видимо, в статье 21 ФЗ

Глава И. Статус

государственного

служащего

65

следует все же сделать уточнение, что в нем идет речь имен­ но о русском языке как государственном языке РФ. Если говорить о проблеме языка на государственной службе, то она особенно актуальна для республик в составе РФ. Только данные субъекты РФ часть 2 статьи 5 Конституции РФ при­ знает государствами, и на этом основании часть 2 статьи 68 закрепляет за ними право устанавливать свои государствен­ ные языки. В этой связи возникает вопрос: должен ли го­ сударственный служащий соответствующего субъекта РФ знать наряду с русским языком также язык соответствующе­ го субъекта РФ? Ответ должен быть только отрицательный. Правда в юридической науке трудового права есть и иные мнения. Поэтому на практике в некоторых республиках го­ сударственные служащие при поступлении на государствен­ ную службу и, не зная языка этой республики - субъекта РФ, порой утрачивают принцип равного доступа к государ­ ственной службе. Но в данном случае совершенно не учитывается то обсто­ ятельство, что право граждан на равный доступ к государ­ ственной службе - одно из основных конституционных прав, неотъемлемая составная часть прав и свобод человека и граж­ данина, которые, как известно, согласно части 3 статьи 55 Конституции РФ могут быть ограничены не иначе, как Феде­ ральным законом, а не законами субъектов РФ. И еще хочется напомнить, что признание русского языка государственным означает, что на нем, в частности, издаются официальные до­ кументы, ведется работа в законодательных и исполнитель­ ных органах государственной власти, в судах, то есть там, где по закону осуществляется государственная служба вне зави­ симости от того, федеральный это уровень государственной службы или региональный. Подобный подход подтвержда­ ется нормами закона РФ от 25 октября 1991 года №1807-1 «О языках народов РФ». Например, в части 1 статьи И закре­ плено, что в органах государственной власти, органах местно3. Ю. Н. Щербаков

66

Государственная и муниципальная с л у ж б а

го самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком РФ могут употребляться государственные языки республик. Указанная норма даже не носит императивный характер, в данном случае речь идет лишь о дозволении. Таким образом, государственному слу­ жащему республики по общему правилу вполне достаточно знать русский язык как государственный язык РФ. Требова­ ние для государственного служащего в обязательном порядке знать государственный язык республики неправомерно. Еще одной особенностью правового статуса государствен­ ного служащего является то, что на него распространяются обширные правоограничения, нормативно закрепленные в статье 11 ФЗ. Анализ этих правоограничений с уверенностью позволяет сделать вывод: они, прежде всего, выступают в ка­ честве превентивного средства против возможных, в первую очередь, корыстных злоупотреблений государственных слу­ жащих (см. пункт 1, часть 1 статьи 11 ФЗ). В юридической науке справедливо отмечалось, что ФЗ так и не были закреплены критерии «педагогической, науч­ ной и иной творческой деятельности». Поэтому необходимо попытаться выяснить содержание этих понятий. Действующее законодательство нормативно закрепляет только понятие «научная деятельность». Согласно статье 2 Фе­ дерального закона от 23 августа 1996 года № 127 ФЗ «О науке и государственной научно-технической полигике» таковой при­ знается деятельность, направленная на получение и примене­ ние новых знаний, в том числе: фундаментальные научные исследования - экспериментальная и теоретическая деятель­ ность, направленная на получение новых знаний об основных закономерностях строения, функционирования и развития че­ ловека, общества, окружающей природной среды; приклад­ ные научные исследования - исследования, направленные преимущественно на применение новых знаний для достиже­ ния практических целей и решения конкретных задач.

Глава II. Статус государственного с л у ж а щ е г о

67

Что касается понятия «педагогическая деятельность», то ее нормативно закрепленное определение в законодательстве отсутствует. Правда, анализ норм ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ от 13 января 1996 года № 12-ФЗ «Об образовании», а именно, понятие «образование», сформули­ рованное в преамбуле данного закона, в принципе, позволя­ ет дать собирательное определение понятия «педагогическая деятельность». Таковой является профессиональная деятель­ ность лиц, имеющих образовательный ценз, установленный типовым положение об образовательном учреждении соот­ ветствующего типа и вида, и имеющая целью осуществление целенаправленного процесса воспитания и обучения в инте­ ресах человека, общества, государства. Наконец, определение понятия «иная творческая дея­ тельность» вообще определить крайне трудно из-за его ши­ роты и многообразия видов такой деятельности. Как видно, та же научная или педагогическая деятельность, очевидно, сами являются по закону одними из видов творческой дея­ тельности. Говоря о научной и педагогической деятельности, следует отметить, что в настоящее время широко распространенной практикой стало чтение лекций, участие в научно-практиче­ ских конференциях и семинарах, заведывание кафедрами, членство в ученых советах образовательных учреждений многими государственными служащими, обычно высоко­ поставленными и лицами, замещающими государственные должности категории «руководители». Очень часто участие высокопоставленных должностных лиц в различных меро­ приятиях является для них своеобразной визитной карточ­ кой, а для самого мероприятия является рекламой. За уча­ стие в престижных мероприятиях его участники (имеются в виду должностные лица) получают весьма солидные гоно­ рары в добавление к материальному обеспечению по госу­ дарственной должности, причем на вполне легальной осно-

68

Государственная и муниципальная с л у ж б а

ве. При этом удел государственных служащих, замещающих государственные должности среднего и низшего звена, на которых возложена самая трудная, во многом неблагодарная работа, - смиренно исполнять свои должностные обязанно­ сти, обеспечивая иногда не только должностные полномо­ чия, но и ту самую «научную, педагогическую и иную твор­ ческую деятельность» своих руководителей. Несмотря на отмеченные недостатки и несовершенство законодательства, нет сомнений в том, что научная, педаго­ гическая и иная творческая деятельность должна быть раз­ решена государственным служащим. Более того, она долж­ на поощряться. Однако эта проблема до сих пор остается не разрешенной, и решение ее видится в существенном уточнении нормы пункта 11 части 1 статьи 11 ФЗ. Первым шагом в этом направлении могло бы стать закрепление для государственных служащих и лиц, замещающих долж­ ность категории «руководители», ограничения заниматься этой деятельность исключительно во внеслужебное время. Желательно было бы даже закрепить промежуток времени в течение суток, когда указанным лицам заниматься такой деятельность запрещено законом. Такой промежуток сле­ дует определить в период с 8.30 до 18.30. Мы с вами рас­ смотрели проблемы только некоторых из правоограничений для государственных служащих, но они имеются и по остальным категориям. Для определения правового статуса государственного служащего и института государственной службы в целом, исключительное значение имеет понятие «должностное лицо». Нужно признать, что при этом ФЗ его нормативно не закрепил. Данное понятие единственный раз упоминается лишь в части 7 статьи 21, где говорится, что назначение на государственную должность государственной службы пер­ вой группы категории «специалисты» осуществляется соот­ ветствующим должностным лицом. В настоящее время на

Глава I I . С т а т у с государственного с л у ж а щ е г о

69

федеральном уровне понятие должностное лицо закрепле­ но в примечании к статье 285 УК РФ и в примечании к ста­ тье 24 Кодекса РФ об административных правонарушениях. В литературе по вопросам государственной службы вы­ двигается предложение о принятии специальных законода­ тельных актов о должностных лицах и их правовом стату­ се. Но это не выход. Категорию «должностное лицо» нельзя рассматривать саму по себе, в отрыве от категории «юриди­ ческая ответственность», а также от самого института го­ сударственной службы. Выход из положения видится в за­ креплении общего понятия «должностное лицо» в законе о государственной службе, а также в уже принятых норматив­ ных правовых актах о видах юридической ответственности. Имеется в виду ФЗ «Об основах государственной службы РФ» и «О системе государственной службы РФ». Данное понятие должно быть общим как для федеральной государ­ ственной службы, так и для государственной службы субъ­ ектов РФ. Однако на практике пока имеет место иное. В наибольшей степени рассматриваемое понятие получило отражение в ре­ гиональном законодательстве о государственной службе. Если говорить о федеральном уровне, то общее понятие «должностное лицо» предполагалось закрепить в проек­ те Кодекса государственной гражданской службы РФ (ва­ риант 1998 года). В статье 5 данного законопроекта долж­ ностное лицо определялось как гражданский служащий, замещающий должность руководителя, а также должность специалиста, в должностные обязанности которого входит выполнение функций государственного контроля и надзо­ ра, и иное лицо, признанное таковым в соответствии с ФЗ. Хорошо видно, что в данном определении законодатель при отнесении того или иного государственного служащего к должностным лицам во главу угла поставил выполнение им определенных функций, реализация которых требует совер-

70

Государственная и муниципальная с л у ж б а

шения юридически значимых действий, которые предпола­ гают применение мер государственного принуждения. Такой подход заслуживает внимания и поддержки. В юридической науке понятие «должностное лицо» на­ чало исследоваться еще с 40-х годов X X века. Наиболее удачным является определение, предположенное известным административистом Ц. А. Ямпольской. Еще в 1949 году она предложила считать должностными лицами тех государ­ ственных служащих, которые «при определении своей слу­ жебной компетенции имеют право на совершение юридиче­ ски значимых действий и, в частности, административных актов». Признавая значимость того понятия должностного лица, которое предложила Ц. А. Ямпольская, тем не менее, хотелось бы отметить, что на тех лиц в государственном аппарате, которые уполномочены совершать юридически значимые действия, заметное влияние могут оказывать (и на практике часто оказывают) государственные служащие, которые в силу своего должностного положения совершать такие действия самостоятельно не вправе. Они имеют фак­ тическую возможность принимать участие в совершении юридически значимых действий, оказывают реальное влия­ ние на лиц, уполномоченных их совершать. Вот почему целесообразно нормативно закрепить статус должностного лица для отдельных групп государственных служащих, которые самостоятельно юридически значимые действия не совершают. Но при этом они уже в силу занима­ емой ими должности (например, помощник Президента РФ или советник Правительства РФ). Возможно, имеет смысл нормативно закрепить отнесение к должностным лицам всех лиц, замещающих государственные должности кате­ гории «руководитель», и всех государственных служащих, занимающих группы высших и главных государственных должностей государственной службы категории «замести­ тель» и «специалист».

Глава II. Статус государственного с л у ж а щ е г о

71

Таким образом, необходимость четкого определения «должностное лицо» связано, главным образом, с совер­ шением законодательства о государственной службе и, в частности, механизма ответственности в государственном аппарате, поскольку именно должностные лица выступают ее самостоятельными специальными субъектами. При этом любая санкция, применяемая к должностным лицам, обыч­ но заметно строже, чем к гражданам и другим государ­ ственным служащим. И это логично, поскольку должност­ ное лицо наделено определенными полномочиями и может нанести своими противоправными действиями заметно больший ущерб общественным отношениям, охраняемым соответствующими нормами права. Следовательно, кате­ гория «должностное лицо» неотделима от категории «от­ ветственность». Понятие «должностное лицо» в уголовном и административном праве близки, но не тождественны, и это подтверждается в законодательстве. В отличие от по­ нятия должностного лица, закрепленного в УК, КоАП дает более широкое его определение. При этом каждый вид юридической ответственности имеет свои характерные, только ему присущие особенности. Перспектива вырабо­ тать единое для всех отраслей права определение понятия «должностное лицо» выглядит сомнительно. Сделать это ни в законодательстве, ни в юридической науке пока не удалось. Возможно, в современных условиях в этом и нет необходимости. Учитывая множественность видов юридической ответ­ ственности, уместно поставить вопрос о многоаспектности понятия «должностное лицо». Таким образом, каждому виду юридической ответственности должно соответство­ вать самостоятельное определение понятия «должностное лицо», отражающее ее специфику и смысловое содержание. Кроме того, целесообразно разделение должностных лиц на публичных и частных. Для государственной службы осо-

72

Государственная и муниципальная с л у ж б ;

бое значение имеет определение публичного должностного лица. К публичным следует отнести: 1) лиц, замещающих государственную должность кате­ гории «руководитель» (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, депутаты Государственной Думы, судьи и др.); 2) государственных и муниципальных служащих; 3) председателя и членов Совета директоров Централь­ ного банка РФ и служащих ЦБ. В демократическом государстве возникает необходи­ мость обеспечить соблюдение установленных законода­ тельством правил не только гражданами и хозяйствующи­ ми субъектами, но и самим государственным аппаратом. Хорошо известно, что своими бюрократическими дей­ ствиями он нередко до неузнаваемости искажает суть изначально верных предписаний. Такое положение под­ рывает авторитет государства в обществе, вызывает у граждан недоверие к институтам публичной власти. Од­ ним из действенных средств, обеспечивающих режим за­ конности в государственном аппарате, является дисци­ плинарная ответственность государственных служащих. Нельзя не отметить, что д и с ц и п л и н а р н а я ответствен­ ность - это именно тот вид юридической ответственно­ сти, меры которой чаще всего на практике применяются к государственным служащим. Вероятность применения к государственному служащему мер дисциплинарной от­ ветственности заметно выше, чем мер административной или уголовной ответственности. Отличительным признаком дисциплинарной ответствен­ ности является то, что ее меры применяются к виновному государственному служащему в порядке подчиненности вы­ шестоящим государственным органам или должностным лицам, уполномоченным назначать государственного служа­ щего на государственную должность.

Глава И. С т а т у с государственного с л у ж а щ е г о

73

Надлежащая дисциплина в государственном аппара­ те— необходимое условие его эффективной и стабильной работы. Режим дисциплины предполагает, что каждый госу­ дарственный служащий неукоснительно соблюдает правила поведения, установленные в государственном органе, своев­ ременно и четко выполняет данные ему вышестоящим руко­ водителем законные поручения. Особенностью дисциплинарной ответственности госу­ дарственных служащих в современной России является то, что пока имеет место явно недостаточная регламентация дисциплинарного производства на государственной граж­ данской службе. Такое положение досталось России от со­ ветского периода государственного строительства. В СССР, вплоть до 1991 года, действовали Основы дисциплинар­ ного законодательства Союза ССР и союзных республик, утвержденные Постановлением ЦИК СССР и СНГ СССР от 13 сентября 1929 года и, конечно, трудовое законодатель­ ство. В настоящее время — смешанное регулирование дисци­ плинарных отношений. С одной стороны, дисциплинарные отношения частично регулируются специальными норма­ ми, содержащимися в законодательстве о государственной службе, с другой - нормами законодательства о труде, со­ держащимися в главе 30, которые оказываются общими и для государственных служащих, и для наемных работников. § 3 . Квалификационные требования к должностям г р а ж д а н с к о й службы

Квалификационные требования в соответствии с Феде­ ральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливаются именно к долж­ ности гражданской службы, поэтому они равно обязательны как для лиц, претендующих на замещение должностей граж­ данской службы, так и для гражданских служащих. В соот­ ветствии с Федеральным законом «Об основах государствен-

74

Государственная и муниципальная с л у ж б а

ной службы Российской Федерации» квалификационные требования предъявлялись только к лицам, претендующим на замещение должностей государственной службы. Таким образом, новый закон ужесточает степень требований. Государственная гражданская служба Российской Фе­ дерации, как и иные виды государственной службы, явля­ ется профессиональной деятельностью, вследствие этого гражданские служащие должны иметь соответствующие замещаемой должности образование, необходимый уровень которого устанавливается данным федеральным законом. Предполагается наличие различных квалификационных тре­ бований к должностям гражданской службы в зависимости от категории и группы должностей гражданской службы. Для замещения должностей гражданской службы кате­ горий «руководитель», «помощники», «специалисты» всех групп должностей гражданской службы, а также категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп должностей гражданской службы необходимо наличие высшего профессионального образования, для замещения должностей гражданской службы категории «обеспечива­ ющие специалисты» старшей и младшей групп должностей гражданской службы необходимо наличие среднего профес­ сионального образования, соответствующего направлению деятельности. В соответствии с Законом Российской Федерации от 10 июля 1992 года №3266-1 (редакция от 21 июля 2005) «Об образовании» под образованием понимается целена­ правленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся кон­ ституцией достижения обучающимся государством обра­ зовательных уровней. Высшее профессиональное образование может быть по­ лучено в высших учебных заведениях - институтах, ака­ демиях, университетах как государственных, так и негосу-

Глава II. С т а т у с государственного с л у ж а щ е г о

75

дарственных, среднее профессиональное - в техникумах и колледжах, а также на первой ступени высших учебных за­ ведений. В Российской Федерации установлены три ступени высшего профессионального образования: • высшее профессиональное образование, подтвержда­ емое присвоением лицу, успешно прошедшему итого­ вую аттестацию, квалификации «бакалавр» (срок обу­ чения - не менее 4 лет); • высшее профессиональное образование, подтвержда­ емое присвоением лицу, успешно прошедшему ито­ говую аттестацию, квалификации «дипломированный специалист» (срок обучения - не менее 5 лет); • высшее профессиональное образование, подтвержда­ емое присвоением лицу, успешно прошедшему итого­ вую аттестацию, квалификации «магистр». Действующие требования к лицам, претендующим на замещение государственных должностей федеральной го­ сударственной службы, установленные Указом Президента Российской Федерации № 123 от 30 января 1996 года «О ква­ лификационных требованиях по государственным должно­ стям федеральной государственной службы», ориентирова­ ны на обязательное наличие квалификации «специалист». Настоящий Федеральный закон не упоминает об обя­ зательности наличия высшего образования по специаль­ ности «Государственное и муниципальное управление», требование которого было ранее установлено Федераль­ ным законом «Об основах государственной службы Рос­ сийской Федерации». В нем предусматривалась необходи­ мость образования по специальности «Государственной и муниципальное управление» в качестве приоритетного для кандидатов на замещение государственных должностей государственной службы категории «В» старшей и веду­ щей групп должностей. Так как конкретные требования к уровню, направлению и специализации образования для

76

Государственная и муниципальная с л у ж б а

должностей гражданской службы должны быть установле­ ны Указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации, то применять необходимо будет специальные нормы этих актов, не противоречащие настоящему закону. Общие квалификационные требования к образованию предъявляются по всем категориям и группам должностей гражданской службы, тогда как в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» регламентировались требования к лицам, претендующим на замещение государственных должностей государственной службы категории «В». Требования к лицу, претендующему на замещение государственной должности государственной службы категории «Б» определяло лицо, замещающее госу­ дарственную должность категории «А». Квалификационные требования к должностям граждан­ ской службы включают также требования к стажу государ­ ственной службы или к стажу работы по специальности. Эти требования настоящим законом не установлены, они должны быть определены для федеральных гражданских служащих- Указом Президента Российской Федерации, для гражданских служащих субъекта Российской Федера­ ции - законом субъекта Российской Федерации. Они также должны различаться в зависимости от категории и группы должностей гражданской службы. В Указы Президента Российской Федерации и законе субъекта Российской Федерации, устанавливающих квали­ фикационные требования, должно быть произведено соот­ несение данных требований с требованиями к должностям иных видов государственной службы и должностям муни­ ципальной службы. Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, устанавливаются актом государствен­ ного органа. Они определяются характером задач и функци-

Глава И. Статус государственного с л у ж а щ е г о

77

ями должности, местом должности в системе государствен­ ного органа. Требования к профессиональным знаниям и навыкам, а также иные квалификационные требования включаются в должностной регламент, утверждаемый представителем на­ нимателя и являющийся составной частью административ­ ного регламента государственного органа. § 4 . Основные п р а в а и обязанности г р а ж д а н с к о г о служащего

Особенности правового регулирования прохождения государственными гражданскими служащими государ­ ственной службы касаются всего комплекса отношений, возникающих между государственным служащим и соот­ ветствующим государственным органом как сторонами тру­ дового правоотношения. В частности, прав, обязанностей, непосредственно связанных с исполнением государствен­ ной службы, порядка и условий аттестации, переподготовки и повышения квалификации, оплаты труда, ежегодных от­ пусков, условий и порядка поощрений за добросовестное исполнение государственной службы, гарантий социальной защиты государственных гражданских служащих, а также их ответственности за неисполнение или ненадлежащее ис­ полнение должностных обязанностей. Исполнение государственной службы по той или иной государственной должности означает выполнение государ­ ственными гражданскими служащими определенных обязан­ ностей, закрепленных в соответств}тощих законодательных актах, должностных инструкциях и служебных контрактах. В соответствии со статьей 15 Закона о государственной гражданской службе в период прохождения государствен­ ной службы государственный служащий обязан: 1) соблюдать Конституцию Российской Федерации, фе­ деральные конституционные законы, иные норматив-

78

Государственная и муниципальная с л у ж б а

ные правовые акты Российской Федерации, конститу­ ции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и обеспечи­ вать их исполнение; 2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом; 3) исполнять поручения соответствующих руководите­ лей, данные в пределах их полномочий, установлен­ ные законодательством Российской Федерации; 4) соблюдать при исполнении должностных обязанно­ стей права и законные интересы граждан и органи­ заций; 5) соблюдать служебный распорядок государственного органа; 6) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязан­ ностей; 7) не разглашать сведения, составляющие государствен­ ную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том чис­ ле сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство; 8) беречь государственное имущество, в том числе пре­ доставленное ему для исполнения должностных обя­ занностей; 9) представлять в установленном порядке предусмотрен­ ные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им до­ ходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера; 10) сообщать о выходе из гражданства Российской Фе­ дерации или приобретении гражданства другого го-

Глава II. Статус государственного с л у ж а щ е г о

79

сударства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства; 11) соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены настоящим федераль­ ным законом и другими федеральными законами; 12) сообщать представителю нанимателя о личной за­ интересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению та­ кого конфликта. Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответству­ ющего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обосно­ вание неправомерности данного поручения с указанием по­ ложений законодательства Российской Федерации, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководите­ лем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения. В случае исполнения гражданским служащим неправо­ мерного поручения гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, граждан­ ско-правовую, административную или уголовную ответ­ ственность в соответствии с федеральными законами. Гражданский служащий, замещающий должность граж­ данской службы категории «руководители» высшей груп­ пы должностей гражданской службы, в целях исключения конфликта интересов в государственном органе не может представлять интересы гражданских служащих в выборном

80

Государственная м муниципальная с л у ж б а

профсоюзном органе данного государственного органа в пе­ риод замещения им указанной должности. Гражданские служащие подлежат обязательной государ­ ственной дактилоскопической регистрации в случае и по­ рядке, установленных федеральным законом. Требования соблюдения Конституции Российской Феде­ рации, федеральных законов и других нормативных право­ вых актов обязывает гражданского служащего осознанно подчинять свое поведение как на государственной граждан­ ской службе, так и в сфере внеслужебных отношений кри­ териями «конституционного» строя, требованиям закона и законности, государственным интересам. Любой государственный или муниципальный орган, любая должность государственной гражданской службы учреждаются исключительно в публичном, а не частном ин­ тересе, и гражданский служащий, органически связанный с государством, с осуществлением его задач и функций, тем самым обязывается исполнять свою должность в соответ­ ствии с принципами Конституции Российской Федерации. Строгое следование в повседневной правоприменитель­ ной деятельности требованиям Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных пра­ вовых актов характеризуется не только профессионализм гражданского служащего, но практически всю совокупность его деловых и личностных качеств. Поэтому при аттестации и проведении конкурсного замещения должностей, форми­ ровании кадрового резерва выдвижения и т. п. выполнение данного требования выступает важнейшим критерием оцен­ ки эффективности деятельности конкретного гражданского служащего. Требование соблюдать конституцию и иные норматив­ ные акты Российской Федерации и ее субъектов сопряжено с предписаниями исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом, а также поруче-

Глава II. С т а т у с государственного с л у ж а щ е г о

81

ния соответствующих руководителей, данные в пределах их компетенций. Должностной регламент включает три группы требова­ ний в каждой из категорий и групп должностей гражданской службы: 1) требования к уровню профессионального образования; 2) требования к стажу гражданской службы или стажу работы по специальности; 3) требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязан­ ностей. Результаты исполнения гражданскими служащими требо­ ваний должностного регламента учитываются при оценке его профессиональной служебной деятельности в рамках про­ цедур аттестации, квалификационного экзамена, включение в кадровый резерв или поощрение гражданского служащего, конечно же, они учитываются и при проведении конкурса на замещение вакантных должностей гражданской службы. Под исполнением должностных обязанностей, предусмо­ тренных федеральным законом о государственной граждан­ ской службе, понимается исполнение в течение служебного времени гражданским служащим своих должностных обязан­ ностей в соответствии со служебным распорядком органа или с графиком службы, условиями служебного контракта, а так­ же их исполнение в иные периоды, которые действующим за­ конодательством отнесены к служебному времени. К испол­ нению служебных обязанностей законодательством отнесены также действия но защите государственных интересов от преступных посягательств; пребывание, следование к местам служебной командировки или прохождения лечения и др. Вместе с тем не является исполнением служебных обя­ занностей нахождение гражданских служащих на отдыхе, в отпуске, нахождение на государственной службе в периоды отстранения от замещаемой должности до принятия реше-

82

Государственная и муниципальная с л у ж б а

ния о досрочном расторжении служебного контракта, урегу­ лирования конфликта интересов и т. д. Возлагая на гражданского служащего обязанность испол­ нения поручения соответствующих руководителей, от него требуется исполнение не любых, а исключительно право­ мочных поручений, данных в пределах их компетенции. Кроме того, законодатель устанавливает, что в случае испол­ нения подчиненным неправомерного поручения руководи­ теля оба они - и гражданский служащий, и давший поруче­ ние руководитель - несут ответственность в соответствии с действующим законодательством. Выход за пределы предоставленных полномочий означа­ ет, что государственный гражданский служащий исполняет свои обязанности недобросовестно. Поэтому в зависимо­ сти от тяжести причиненного вреда порядку управления, в одном случае самовольное, вопреки установленным прави­ лам осуществления своего действительного или предпола­ гаемого права квалифицируется как административно-пра­ вовое самоуправство, а в другом, если такими действиями причинен существенный вред и их правомерность оспари­ вается организацией или гражданином. Они образуют со­ став уголовно-правового самоуправства. Выход за пределы своей компетенции и использование должностным лицом своих полномочий вопреки интересам службы, если эти действия совершены из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекли существен­ ные нарушения прав и законных интересов граждан, орга­ низаций либо охраняемым законом интересам общества и государства, квалифицируется как злоупотребление долж­ ностными полномочиями и образуют состав более тяжкого преступления против государственной власти и интересов государственной службы. В тех случаях, когда должностное лицо совершает дей­ ствие, явно выходящее за пределы его полномочий и повлек-

Глава Н. С т а т у с государственного с л у ж а щ е г о

83

шее существенное нарушение прав и охраняемых законом интересов граждан, организаций, общества или государства, но не обнаруживает корыстной или иной личной заинтересо­ ванности, такие действия образуют состав уголовно-право­ вого превышения должностных полномочий. Если признак причинения существенного вреда отсутствует, то превыше­ ние должностных полномочий квалифицируется как дисци­ плинарный проступок, за который могут быть наложены дис­ циплинарные взыскания от замечания до освобождения от замещаемой должности и увольнение с гражданской службы. В период прохождения государственной службы граж­ данский служащий наделяется целым рядом прав, которые являются неотъемлемой частью его служебной деятельно­ сти: Так федеральный закон о государственной гражданской службе устанавливает следующие права: 1) обеспечение надлежащих организационно-техниче­ ских условий, необходимых для исполнения долж­ ностных обязанностей; 2) ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанно­ сти по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения долж­ ностных обязанностей, показателями результатив­ ности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста; 3) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предостав­ лениями выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков; 4) оплата труда и другие выплаты в соответствии с на­ стоящим Федеральным законом, иными нормативны­ ми правовыми актами Российской Федерации и со служебным контрактом;

84

Государственная м муниципальная с л у ж б а

5) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должност­ ных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа; 6) доступ в установленном порядке к сведениям, состав­ ляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений; 7) доступ в установленном порядке в связи с исполнени­ ем должностных обязанностей в государственные ор­ ганы, органы местного самоуправления, обществен­ ные объединения и иные организации; 8) ознакомление с отзывами о его профессиональной слу­ жебной деятельности и другими документами до вне­ сения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письмен­ ных объяснений и других документов и материалов; 9) защита сведений о гражданском служащем; 10) должностной рост на конкурсной основе; 11) профессиональная переподготовка, повышение ква­ лификации и стажировка в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими феде­ ральными законами; 12) членство в профессиональном союзе; 13) рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами; 14) проведение по его заявлению служебной проверки; 15) защита своих прав и законных интересов на граж­ данской службе, включая обжалование в суд их на­ рушения; 16) медицинское страхование в соответствии с настоя­ щим Федеральным законом о медицинском страхо-

Глава II. С т а т у с

государственного

служащего

35

вании государственных служащих Российской Фе­ дерации; ;. 17) государственная защита своей жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также при­ надлежащего ему имущества; 18) государственное пенсионное обеспечение в соответ­ ствии с федеральным законом. Кроме того, гражданский служащий вправе с предвари­ тельным уведомлением представителя нанимателя выпол­ нять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за со­ бой конфликт интересов. §5. Ограничения и запреты, связанные с гражданской службой Важной особенностью правового статуса государствен­ ного служащего является то, что на него распространяются обширные правоограничения, нормативно закрепленные в Федеральном законе «О государственной гражданской служ­ бе Российской Федерации». Статья 16 настоящего закона устанавливает запрет на за­ мещение государственных должностей (недееспособными или ограниченно дееспособными гражданами) по решению суда, вступившему в законную силу. В соответствии со статьей 29 Гражданского кодекса Рос­ сийской Федерации гражданин может быть признан судом недееспособным, если вследствие психического расстрой­ ства он не может понимать значение своих действий или ру­ ководить ими. Согласно статье 30 Гражданского кодекса Рос­ сийской Федерации ограниченно дееспособными могут быть признаны судом лица, которые вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ста­ вят свою семью в тяжелое материальное положение. Дело о признании гражданина недееспособным или огра­ ниченно дееспособным может быть начато по заявлению

86

Государственная и муниципальная с л у ж б а

членов семьи, профсоюзов и иных общественных организа­ ций, прокурора, органа опеки и попечительства, психологи­ ческого лечебного учреждения. В случае осуждения гражданского служащего к наказа­ нию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей гражданской службы, вступивший в законную силу приговор суда является основанием для отказа в при­ еме гражданина на государственную службу в течение срока, определенного судом. По истечении срока гражданин может быть принят на гражданскую службу на общих основаниях. Для граждан, имеющих неснятую или непогашенную в установленном порядке судимость, также исключается возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы. Судимость погашается в отношении лиц: • условно осужденных - по истечении испытательного срока; • осужденных к более мягким видам наказания, чем ли­ шение свободы, - по истечении одного года после от­ бытия наказания; • осужденных к лишению свободы за преступление не­ большой или средней тяжести - по истечении трех лет , после отбытия наказания; • осужденных к лишению свободы за тяжкие престу­ пления - по истечении шести лет после отбытия на­ казания; • осужденных за особо тяжкие преступления - по исте­ чении восьми лет после отбытия наказания. Погаше­ ние или снятие судимости аннулирует все правовые последствия, связанные с судимостью. Отказ гражданина пройти процедуру оформления допу­ ска к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну, может служить препятствием для поступления на гражданскую службу только в том слу-

Глава II. С т а т у с государственного с л у ж а щ е г о

87

чае, если исполнение его должностных обязанностей связа­ но с использованием таких сведений. Наличие у гражданина заболевания является основани­ ем к отказу в приеме на гражданскую службу в случае, если это заболевание препятствует поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтверждению заключени­ ем медицинского учреждения. Порядок прохождения дис­ пансеризации, перечень заболеваний, препятствующих ис­ полнению обязанностей по той или иной государственной должности, и форма медицинского заключения устанавли­ ваются Правительством Российской Федерации. Медицин­ ское заключение о состоянии здоровья выдается медицин­ ским учреждением по месту обслуживания гражданина. В заключение должна быть сделана запись об отсутствии за­ болеваний, препятствующих исполнению обязанностей по той должности гражданской службы, на которую претенду­ ет гражданин. Лица, состоявшие в близком родстве или свойстве, не мо­ гут быть приняты на гражданскую службу или служащий не находится на гражданской службе. Согласно закону о госу­ дарственной гражданской службе установлен перечень лиц состоящих в близком родстве или свойстве. К ним относят­ ся родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов, причем норма действует, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. Гражданство иностранного государства (двойное гражданство) является основанием для отказа в приеме на государственную службу, за исключением следующих условий: • если двойное гражданство признано официально, то есть если с данным иностранным государством имеет­ ся международное соглашение о праве граждан догова-

88

Государственная и муниципальная с л у ж б а

ривающихся государств иметь одновременно граждан­ ство обоих этих государств; • если право поступать на государственную службу лиц урегулировано на взаимной основе межгосударствен­ ным соглашением. В случае предоставления подложных документов или за­ ведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу гражданин не может быть принят на гражданскую службу или находиться на гражданской службе. Перечень документов, которые гражданин должен предоставить при поступлении на гражданскую службу, установлен статьей 26 Закона. Все сведения, предоставленные гражданином при по­ ступлении на гражданскую службу, подлежат обязательной проверке в установленном порядке на предмет их достовер­ ности и полноты. Если исполнение обязанностей по должности граждан­ ской службы связано с допуском к сведениям, составляю­ щим государственную или иную охраняемую законно тайну, то указанная проверка осуществляется в соответствии с тре­ бованиями федерального закона о государственной тайне и других нормативных правовых актов, определяющих поря­ док допуска должностных лиц и граждан Российской Феде­ рации к государственной тайне. На основании полученной информации, которая, в соот­ ветствии с требованиями закона, должна быть достоверной, объективной и не нарушающей права и свободы граждан, соответствующая кадровая служба государственного органа составляет заключение о достоверности и полноте представ­ ленных сведений и о возможности поступления гражданина на гражданскую службу. Гражданин, не согласный с результатами, препятству­ ющими принятию его на гражданскую службу, вправе обжаловать решение, принятое на основании таких све-

Глава 81. С т а т у с

i |Г > f

государственного

служащего

89

дсний, в соответствующий государственный орган или суд. Запреты, установленные Федеральным законом для го­ сударственных гражданских служащих связаны с прохож­ дением государственной гражданской службы, их действие ограничено временем прохождения службы, а в особых слу­ чаях гражданин обязан соблюдать запреты и после уволь­ нения с гражданской службы. Запрет представляет собой категорическое требование законодателя не совершать ка­ ких-либо действий и не вести определенную деятельность, несоблюдение которого влечет за собой юридическую от­ ветственность. Гражданский служащий не вправе участвовать на плат­ ной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией. Виды органов управления коммерческих организаций, порядок их назначения или избрания, а также их полномо­ чия определяются Гражданским кодексом Российской Феде­ рации и учредительными документами. Федеральный закон не устанавливает прямой запрет на участие гражданского служащего в деятельности коммерческой организации в ка­ честве работника, не относящегося к органу управления, а также некоммерческой организации, в том числе на платной основе. Следовательно, гражданский служащий может уча­ ствовать на платной основе в органе управления некоммер­ ческой организации. Гражданскому служащему запрещается замещать долж­ ность гражданской службы при избрании назначении на государственную должность, избрании на выборную долж­ ность в органе местного самоуправления, избрании на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе.

I • .

90

Государственная и муниципальная с л у ж б а

Гражданские служащие, избранные членами Совета Фе­ дерации, избранные депутатами Государственной Думы Фе­ дерального Собрания Российской Федерации, законодатель­ ных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, приостанавливают гражданскую службу на весь период своих полномочий в представитель­ ном органе. Приостановление и восстановление на граждан­ ской службе оформляется приказами соответствующих руко­ водителей государственных органов, полномочий зачислять этих лиц на должности гражданской службы и увольнять их на основании заявлений и документов, подтверждающих из­ брание или назначение. В соответствии с федеральным законом гражданскому служащему запрещено заниматься предпринимательской деятельностью, то есть производством, реализацией или приобретением продукции или товаров, оказанием услуг, выполнением работ, распоряжаться имуществом, составля­ ющим материальную основу предпринимательской деятель­ ности, а именно зданиями, сооружениями, оборудованием, машинами, земельными участками и т. д. С запретом заниматься предпринимательской деятель­ ностью связано требование предъявлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Гражданским служащим установлен запрет на приоб­ ретение в случаях, установленных федеральным законом, ценных бумаг, по которым может быть получен доход. Наи­ менования ценных бумаг устанавливаются Гражданским ко­ дексом Российской Федерации. Гражданский служащий не может быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государствен­ ном органе, в котором он замещает должность гражданской службы. Гражданский служащий, получивший полномочия представлять интересы третьих лиц в государственном ор­ гане, в котором он работает, обязан устраниться от ведения

Глава II. С т а т у с

государственного

служащего

91

дел от имени государственного органа и доложить об этом представителю нанимателя. Закон устанавливает, что гражданские служащие не впра­ ве получать вознаграждения от физических и юридических лиц, связанные с исполнением должностных обязанностей. Этот запрет установлен для того, чтобы гражданские служа­ щие не оказывали предпочтения каким-либо лицам на осно­ ве семейных, дружеских или иных связей, не были обязан­ ными по отношению к организациям, желающим получить от них конкретную выгоду. В качестве подарка следует рассматривать материаль­ ные или имущественные ценности. Законодатель установил перечень предметов, которые можно отнести к вознаграж­ дениям: подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплата развлечений, отдыха, транспортные расходы, иные вознаграждения, к которым можно отнести любые матери­ альные или имущественные ценности. Под запрет подпадает также передача вознаграждения супруге или супругу, детям, другим членам семьи, близким родственникам гражданско­ го служащего. Кроме того, Закон предусматривает порядок, согласно которому подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными ко­ мандировками и с другими официальными мероприятиями, признаются федеральной собственностью субъекта Россий­ ской Федерации и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает долж­ ность гражданской службы, за исключением случаев, уста­ новленных Гражданским кодексом Российской Федерации. Согласно статье 576 Гражданского кодекса Российской Федерации, государственные служащие муниципальных об­ разований в связи с их должностным положением или в свя­ зи с исполнением ими служебных обязанностей включены в категорию лиц, в отношении которых допускается полу-

92

Государственная и муниципальная с л у ж б а

чение обычных подарков, стоимость которых не превышает пяти установленных законом минимальных размеров опла­ ты труда. Обычными считаются подарки, связанные с ши­ рокими общественными традициями и распространенными поводами отмечать таким образом государственные и рели­ гиозные праздники, дни рождения, неординарные события в жизни людей. Незаконное поощрение гражданским служащим возна­ граждений от физических и юридических лиц ведет за собой юридическую ответственность. На гражданского служаще­ го, принявшего подарок, может быть, по решению пред­ ставителя нанимателя, назначившего на соответствующую должность, наложено дисциплинарное взыскание вплоть до увольнения. При наличии признаков преступлений, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации, в отношении гражданского служащего возбуждается уголовное дело. В течение месяца он обязан по акту сдать все незаконно по­ лученное, в том числе и подарки в государственный орган, в котором он замещает государственную должность, а также возместить стоимость услуг, которыми неправомерно, вос­ пользовался он сам, члены его семьи, ближайшие родствен­ ники. Гражданскому служащему запрещается выезжать в свя­ зи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных команди­ ровок с международными договорами Российской Феде­ рации или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органа­ ми государственной власти субъектов Российской Феде­ рации и государственными органами других государств, международными и иностранными организациями. Граж­ данскому служащему следует воздерживаться от выездов

Глава II. С т а т у с государственного с л у ж а щ е г о

93

за границу по личным делам за счет принимающей сто­ роны или за счет предприятий, учреждений, организаций, граждан. Гражданскому служащему запрещается использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанно­ стей, средства материально-технического и иного обеспече­ ния, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам. Такого рода деяния влекут применение дисциплинарных санкций вплоть до увольнения. При этом дисциплинарное взыскание может налагаться независимо от привлечений к материальной, административной или уго­ ловной ответственности. Гражданскому служащему запрещено разглашать или ис­ пользовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным зако­ ном к сведениям конфиденциального характера, или конфи­ денциальную информацию, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением служебных обязанностей. В соответствии со статьей 139 Гражданского кодекса Рос­ сийской Федерации информация составляет служебную или коммерческую тайну в случае, когда она имеет действитель­ ную или потенциальную коммерческую ценность в силу не­ известности ее третьим лицом, к ней нет свободного доступа на законном основании и обладатель информации принима­ ет меры к ее конфиденциальности. Правовые способы защи­ ты информации на государственной службе предполагают определение перечня, составляющих конфиденциальную информацию государственного органа, закрепление в долж­ ностном регламенте обязанности гражданского служащего не разглашать конфиденциальную информацию, включение в служебный контракт обязанности гражданского служаще­ го о неразглашении сведений, составляющих государствен­ ную и иную, охраняемую законом тайну.

94

Государственная и м у н и ц и п а л ь н а я с л у ж б а

Гражданский служащий не должен допускать публич­ ные высказывания, суждения и оценки, в том числе в сред­ ствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая ре­ шения вышестоящего государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы. Прямого запрета на публичные выступления гражданско­ го служащего закон не содержит. Следовательно, они допу­ стимы в том случае, если они связаны с реализацией задач служебной деятельности. Для таких выступлений может быть предоставлена служебная информация. При этом граж­ данский служащий обязан соблюдать правила публичных выступлений и предоставления служебной информации. Гражданскому служащему запрещено законом прини­ мать без письменного разрешения представителя нанимате­ ля награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных организаций, а также полити­ ческий партий, других общественных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями. Если же в должностные обязанности гражданского служащего не входит взаимодействие с организациями и объединениями, принявшими в отношении него решение о награждении, назначении премии, присвоении почетного или специаль­ ного звания, то он имеет право получить без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания. §6. Требования к служебному поведению гражданского служащего Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определяет основные требо­ вания, предъявляемые обществом к гражданским служащим

Глава II. Статуе государственного с л у ж а щ е г о

95

как лицам, чья деятельность включает профессиональное несение службы на государственном уровне. Данные требо­ вания обусловлены спецификой государственной граждан­ ской службы, которая заключается в том, что она, с одной стороны, является социально-политическим институтом, а с другой - сферой профессионального слоя управленцев, кро­ ме того, она является властной структурой. В основе данных требований лежат нравственные кате­ гории долга, честности, неподкупности, уважение к правам и свободам гражданина, а также принципы равенства всех перед законом и, безусловно, соблюдения законности как в профессиональной деятельности, так и в частной жизни. Основное назначение требований к поведению граждан­ ских служащих заключается в обеспечении добросовестно­ го выполнения ими должностных обязанностей, соблюдения установленных законом запретов и ограничений и установ­ лении такого поведения гражданского служащего в любой сфере деятельности, которое соответствует общепринятым этическим нормам и служит примером для окружающих. Первым требованием является добросовестное и высоко­ профессиональное исполнение должностных обязанностей. Это значит, что гражданский служащий обязан в полной мере применять свои способности, знания, опыт в про­ фессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Профессионализм применительно к деятельности гражданского служащего следует понимать как работу, характеризующуюся глубоким знанием предмета деятельности и пониманием существа исполняемых функций, наличием специальных умений и навыков. Уровень профессиональной компетентности слу­ жащего может быть определен в ходе аттестации либо ква­ лификационного экзамена. Согласно Конституции Российской Федерации высшей ценностью в государстве является человек, его права и обя-

96

Государственная и муниципальная с л у ж б а

занности. Конституция Российской Федерации гарантиру­ ет защиту прав и свобод человека, она запрещает издание законов, нарушающих или уменьшающих права и свободы человека и гражданина. Каждому гарантируется защита прав и свобод в суде. Таким образом, деятельность всех го­ сударственных органов, содержание и применение законов определяются закрепленными в Конституции правами и свободами человека и гражданина. В свою очередь основ­ ное требование к поведению гражданских служащих заклю­ чается в признании, соблюдении и защите прав и свобод че­ ловека и гражданина. Требование осуществления служебной деятельности в рамках установленной российским законодательством ком­ петенции государственного органа означает, что граждан­ ский служащий обязан обеспечивать реализацию компе­ тенции, то есть полномочий конкретного государственного органа. Для выполнения этого требования гражданский слу­ жащий обязан досконально знать функции государственного органа, его задачи и предметы ведения, а также свои долж­ ностные права и обязанности, регламентированные норма­ тивными правовыми актами, строго соблюдать процедуру реализации регламентов и инструкций. Гражданским служащим запрещается в ходе профессио­ нальной деятельности оказывать предпочтение каким-либо общественным, религиозным объединениям, профессио­ нальным или социальным группам, организациям, гражда­ нам. Закон не запрещает гражданским служащим состоять в объединениях подобного рода, однако в своих служебных действиях гражданский служащий должен руководствовать­ ся не интересами каких-либо групп или лиц, а заботой о приоритетах законности и справедливости. Гражданский служащий обязан не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных и иных интересов, препятствующих добросовестному ис-

Глава II. С т а т у с

государственного

служащего

97

полнснию должностных обязанностей, использование слу­ жебного положения в корыстных целях является действием, порочащим гражданского служащего. При принятии реше­ ний гражданский служащий обязан не допускать столкнове­ ния личных интересов и интересов государства. Закон предусматривает ограничения и запреты, связан­ ные с гражданской службой. Требования соблюдения огра­ ничений и запретов является обязательным и включается в содержание служебного контракта и должностного регла­ мента. Нарушение ограничений и запретов расценивается как неисполнение или ненадлежащее исполнение должност­ ных обязанностей, которое влечет к применению дисципли­ нарного взыскания в соответствии с законом. Требование нейтральности при выполнении служебных обязанностей означает, что решения, принимаемые граж­ данскими служащими, должны быть независимы от влия­ ния политических партий, общественных, религиозных или иных объединений и организаций. Политическая нейтраль­ ность гражданского служащего обусловливает обязанность служащего выражать публичные интересы. Одним из основных моральных требований к гражданско­ му служащему является требование не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство. Определяя линию сво­ его поведения в любой сфере деятельности, гражданский служащий обязан помнить о том, что он представляет соот­ ветствующий государственный орган и на нем лежит ответ­ ственность за репутацию данного органа. Поэтому поведе­ ние служащего должно укреплять веру граждан в честность, беспристрастность, порядочность всех лиц, состоящих на государственной службе. Неотъемлемой частью профессиональной деятельности большинства гражданских служащих является прямое либо косвенное общение с гражданами. Такое общение должно подчеркивать уважение гражданского служащего к правам и 4. Ю. Н. Щербаков

98

Государственная и муниципальная с л у ж б а

свободам человека и гражданина, что невозможно без кор­ ректности и тактичности. Это касается и общения с под­ чиненными, коллегами и вышестоящими руководителями. Исключительную актуальность для гражданских служащих представляет требование уважения к обычаям и традициям народов Российской Федерации. Это связано с тем, что на­ селение Российской Федерации различается по этнической принадлежности, религиозным убеждениям. Данное требо­ вание определяет необходимость уважительного отношения гражданских служащих к тем обычаям и традициям, кото­ рые служат стабилизации общества и повышению эффек­ тивности гражданской службы. Вместе с тем необходимо пресекать проявления клановости, землячества. Гражданский служащий обязан знать правила этикета, речевого поведения этнических представителей, социаль­ ных групп, с которыми ему надлежит общаться. Это касает­ ся особенностей в выборе способов обращения, определе­ нии темпа и громкости речи, специфики форм приветствия и прощания, выражения благодарности, выбора элементов одежды. Гражданский служащий обязан способствовать межнаци­ ональному и межконфессиональному согласию. Строгое соблюдение этих принципиальных оснований российского государства является обязательным условием его существования и развития. Этим должны руководство­ ваться все государственные органы, а в служебной деятель­ ности - все гражданские служащие. Гражданский служащий должен заботиться о том, чтобы в ходе осуществления должностных обязанностей и выпол­ нения служебных обязанностей не возникло конфликтных ситуаций, которые могли бы привести к снижению автори­ тета государственного органа. Это требование распростра­ няется и на внеслужебное поведение. Гражданские служа­ щие должны воздерживаться от действий, выступлений,

Глава II. С т а т у с государственного с л у ж а щ е г о

99

публичных высказываний, которые могут снизить авторитет государственного органа или его работников. Закон предъявляет определенные требования к публич­ ным выступлениям гражданских служащих. В первую оче­ редь эти требования касаются публичного распространения служебной информации: государственный служащий не должен разглашать сведения, составляющие государствен­ ную или иную охраняемую законом тайну. Нарушение дан­ ного требования является одним из оснований применения мер дисциплинарного взыскания - увольнения с граждан­ ской службы. Требование соблюдения публичных выступлений может быть истолковано и с позиции политической корректности: гражданский служащий должен быть сдержан в публичном выражении оценок и проявлении своих личных симпатий и антипатий. К гражданскому служащему, замещающему должность гражданской службы категории «руководитель», Закон предъявляет требования не допускать принуждения подчи­ ненных ему по службе к участию в деятельности политиче­ ских партий, общественных или религиозных объединений. Таким образом, гражданский служащий подчинен своему руководителю исключительно по вопросам исполнения слу­ жебных обязанностей. В осуществлении своих гражданских прав и обязанностей гражданский служащий не зависит от руководителя. И всякое принуждение со стороны руководи­ теля является грубым нарушением Конституции Российской Федерации. § 7 . У р е г у л и р о в а н и е конфликтов интересов

на г р а ж д а н с к о й службе Понятие «конфликт интересов» введено Законом «О си­ стеме государственной службы Российской Федерации». Порядок разрешения конфликта интересов на государствен-

ной гражданской службе урегулирован Законом «О государ­ ственной гражданской службе Российской Федерации». Некоторые положения, касающиеся конфликта интере­ сов на государственной службе, содержатся также в Указе Президента РФ от 24 ноября 2003 года «О Совете Президен­ та Российской Федерации по борьбе с коррупцией». Закон трактует конфликт интересов как ситуацию, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им долж­ ностных обязанностей и при которой возникает или может возникать противоречие между личной заинтересованнос­ тью гражданского служащего с одной стороны и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта фе­ дерации или Российской Федерации. Случаи возникновения у гражданского служащего, кото­ рые приводят или могут привести к конфликту интересов, предотвращаются в целях недопущения причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъ­ екта федерации или Российской Федерации. Под личной заинтересованностью гражданского служа­ щего, которая влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей, понимается воз­ можность получения гражданским служащим при исполне­ нии должностных обязанностей доходов в денежной либо натуральной форме, в виде материальной выгоды непосред­ ственно для него, членов его семьи или лиц, находящихся с ним в отношениях близкого родства, а также для граждан или организаций, с которыми гражданский служащий свя­ зан финансовыми или иными обязательствами. Закон о государственной гражданской службе Россий­ ской Федерации предусматривает, что гражданский служа­ щий обязан воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении им своих должностных обязанностей, а также избегать конфликтных

Глава I I . С т а т у с

государственного

служащего

101

ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или ав­ торитету государственного органа, где он проходит службу. Нарушение этого требования является правонарушением, влекущим за собой установленную законом ответствен­ ность. Гражданский служащий обязан в случае возникновения конфликта интересов: принять меры по преодолению воз­ никшего конфликта интересов самостоятельно или по согла­ сованию с представителем нанимателя; подчиниться окон­ чательному решению по предотвращению или преодолению конфликта интересов. Гражданский служащий, замещаю­ щий должность, на которой высока вероятность возникно­ вения конфликта интересов, обязан заявить представителю нанимателя о характере и размерах своей личной заинтере­ сованности при своем назначении на должность, прохож­ дении аттестации, любом изменении ситуации. Конфликт интересов, о котором заявит кандидат на должность граж­ данской службы, должен быть урегулирован до назначения или присвоения классного чина. Гражданский служащий не должен допускать, чтобы перспектива получения другой работы (после завершения государственной службы) способствовала реальному или потенциальному конфликту интересов. В этом случае граж­ данский служащий обязан: незамедлительно доложить пред­ ставителю нанимателя о любом конкретном предложении работы после завершения гражданской службы, которое мо­ жет привести к конфликту интересов, принять согласован­ ное решении о совместимости предложения гражданской службы; сообщить представителю нанимателя о своем со­ гласии на любое такое предложение и принять меры к недо­ пущению возникновения конфликта интересов. Представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заин­ тересованности, приводящей к конфликту интересов, обя-

102

Государственная и м у н и ц и п а л ь н а я с л у ж б а

зан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликтов интересов вплоть до отстранения гражданского служащего, являющего стороной конфликта интересов, от замещаемой должности. Представитель нанимателя должен принять меры к тому, чтобы гражданскому служащему, информировавшему пред­ ставителя нанимателя о конфликте интересов добросовест­ но и на основе разумных подозрений, не было причинено никакого вреда. При возникновении конфликта интересов предусматрива­ ется образование в государственном органе, в федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта Российской Фе­ дерации по управлению государственной службой комиссии по соблюдению требований к служебному поведению граж­ данских служащих и урегулированию конфликта интересов. Комиссия по урегулированию конфликта интересов образу­ ется на постоянной основе правовыми актами государствен­ ных органов. В состав комиссии в обязательном порядке входят пред­ ставитель нанимателя или уполномоченные им граждан­ ские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (право­ вого) подразделения и подразделения, в котором граждан­ ский служащий замещает должность гражданской службы), представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, при­ глашаемых органом по управлению государственной служ­ бой по запросу представителя нанимателя в качестве неза­ висимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Количество экспертов должно составлять не ме­ нее одной четверти от общего числа членов комиссии.

Глава И. С т а т у с государственного с л у ж а щ е г о

Комиссии должны создаваться таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликта интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые ко­ миссиями решения. Порядок образования комиссий по соблюдению требо­ ваний к служебному поведению государственных граждан­ ских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликтов интересов, их состав, задачи, функции, права и обязанности, а также порядок деятельности определяется положением, утвержденным указом Президента Российской Федерации.

Глава 111. Прохождение гражданской службы §1. Поступление на гражданскую с л у ж б у и замещение должности гражданского служащего по конкурсу Согласно Трудовому кодексу Российской Федерации (ста­ тья 16) трудовые отношения возникают между работником и работодателем на основании трудового договора, заклю­ чаемого ими в соответствии с данным Кодексом. В случае и порядке, которые установлены законом, иным нормативным правовым актом или уставом (положением) организации, трудовые отношения возникают на основании трудового до­ говора в результате: • избрания (выборов) на должность; • избрания по конкурсу на замещение соответствующей должности; • назначения на должность или утверждение в долж­ ности; • направления на работу уполномоченными законом ор­ ганами в счет установленной квоты; • судебного решения о заключении трудового договора; • фактического допущения к работе с ведома или по по­ ручению работодателя или его представителя незави­ симо от того, был ли трудовой договор надлежащим образом оформлен. В отношениях, связанных с трудом гражданских служа­ щих, закон о гражданской службе ввел ряд новых терминов применительно к общепринятым понятиям «трудовые от­ ношения», «трудовой договор» и др. Тем самым в законода­ тельном порядке закреплен особый порядок возникновения, изменения и прекращения трудовых отношений с граждан­ ским служащим.

Глава HI. П р о х о ж д е н и е г р а ж д а н с к о й с л у ж б ы

105

Одно из новшеств в указанном законе относится к главе 4 Закона «Поступление на гражданскую службу», в то время как положения главы 11 Трудового кодекса Российской Фе­ дерации регулируют «Заключение трудового договора». Право поступления на гражданскую службу имеют ис­ ключительно граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет (в то время как Трудовой кодекс предусма­ тривает прием на работу с 15 лет), владеющие государствен­ ным языком Российской Федерации (согласно статье 68 Конституции РФ государственным на всей территории РФ признается русский язык) и соответствующие квалифика­ ционным требованиям, установленным законом о государ­ ственной гражданской службе. При этом Закон ограничил пребывание на гражданской должности предельным возрас­ том - 65 лет. В отличие от общего порядка заключения трудового до­ говора порядок поступления на гражданскую службу имеет свои особенности, связанные, прежде всего, с тщательным отбором кандидатов на замещение должностей граждан­ ской службы, что вызвано особым характером должностных обязанностей, выполняемых гражданскими служащими на любом уровне, и высокой ответственностью за выполнение этих обязанностей. Поступление гражданина на гражданскую службу для заме­ щения должности гражданской службы или замещение граж­ данским служащим другой должности гражданской службы осуществляется, как правило, по результатам конкурса. В соответствии со статьей 22 (пункт 2) закона о государ­ ственной гражданской службе конкурс не проводится: • при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы катего­ рии «руководители» и «помощники» (советники); • при назначении на должности гражданской службы категории 2 «руководители», назначение на которые и

106

Государственная и муниципальная с л у ж б а

освобождение от которых осуществляется Президен­ том Российской Федерации или Правительством Рос­ сийской Федерации; • при заключении срочного контракта; • при назначении на должность гражданской службы гражданского служащего, состоящего в кадровом ре­ зерве, сформированного на конкурсной основе; v • в других случаях, указанных в законе о государствен­ ной гражданской службе. Конкурс может не проводиться при назначении на от­ дельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использо­ ванием сведений, составляющих государственную тайну, по перечню должностей, утвержденному указом Президента Российской Федерации. По решению представителя нанимателя конкурс может не проводиться при назначении на должности гражданской службы, относящиеся к группе младших должностей граж­ данской службы. Претенденту на замещение должности гражданской службы может быть отказано в допуске к участию в конкур­ се в связи с несоответствием квалификационным требова­ ниям к вакантной должности гражданской службы, а также в связи с ограничениями, установленными федеральным законом для поступления на гражданскую службу и ее про­ хождения. Для проведения конкурса правовым актом соответству­ ющего государственного органа образуется конкурсная ко­ миссия, в состав которой входят представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие различ­ ных подразделений (по вопросам кадров, юридического и др.) и подразделения, в котором проводится конкурс, а так­ же представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, представители научных и образо-

f

Глава 111. П р о х о ж д е н и е г р а ж д а н с к о й с л у ж б ы

107

вательных учреждений, других организаций, приглашаемые в качестве независимых экспертов. Во всех случаях состав конкурсной комиссии должен фор­ мироваться таким образом, чтобы была исключена возмож­ ность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые конкурсной комиссией решения. Претендент на замещение должности гражданской служ­ бы вправе обжаловать решение конкурсной комиссии в уста­ новленном законом порядке. Поступление гражданина на государственную службу оформляется приказом по государственному органу (рас­ поряжением или иным актом руководителя органа, аппара­ та соответствующего органа) о назначении его на государ­ ственную должность государственной службы. Этот приказ - юридический акт, являющийся основани­ ем для вступления гражданина в должность с предоставле­ нием ему общих прав и возложением на него обязанностей, предусмотренных соответствующим положением о государ­ ственном органе или должностной инструкцией. §2. Аттестация гражданских с л у ж а щ и х и квалификационный экзамен Государственный служащий должен постоянно поддер­ живать уровень своей квалификации. Уровень квалификации определяется при проведении ат­ тестации или квалификационного экзамена. Аттестация государственных служащих, как общее пра­ вило, проводится один раз в три года. В соответствии с Федеральным законом «О государствен­ ной гражданской службе Российской Федерации» условия и порядок проведения аттестации государственных служащих устанавливаются Федеральным законом и законами субъектов. Аттестация федеральных государственных служащих проводится в соответствии с Положением о проведении ат-

108

Государственная и муниципальная с л у ж б а

тестации федеральных государственных служащих, утверж­ денным Указом Президента Российской Федерации. Для проведения аттестации создаются специальные ат­ тестационные комиссии. Численный и персональный со­ став аттестационной комиссии, сроки и порядок ее работы утверждаются руководителем государственного органа, принимающего решение о назначении на должность или об освобождении от должности. В зависимости от специфики должностных обязанностей государственных служащих в государственном органе мо­ жет быть создано несколько аттестационных комиссий. Сроки, а также график проведения аттестации утвержда­ ются руководителем государственного органа и доводятся до сведения всех аттестуемых не менее чем за месяц до на­ чала аттестации. В графике указываются: • наименование государственного органа, подразделе-\ ния, в котором проводится аттестация; • дата и время проведения аттестации; • дата предоставления в аттестационную комиссию не­ обходимых документов с указанием ответственных за такое представление руководителей соответствующих подразделений государственного органа. В очередную аттестацию не включаются государствен­ ные служащие: • гражданские служащие, замещающие должности граж­ данской службы категорий «руководители» и «помощни­ ки (советники)» в случае, если с указанными граждански­ ми служащими заключен срочный служебный контракт; • беременные женщины; • находящиеся в отпуске по уходу за ребенком. Не позднее чем за две недели до начала проведения ат­ тестации в аттестационную комиссию представляется от­ зыв на подлежащего аттестации государственного служа-

Глава III. П р о х о ж д е н и е г р а ж д а н с к о й с л у ж б ы

109

щего, подписанный его непосредственным руководителем и утвержденный вышестоящим руководителем. Государственный служащий, подлежащий аттестации, заранее, не позднее чем за две недели до заседания аттеста­ ционной комиссии, должен быть ознакомлен с представлен­ ным на него отзывом. Аттестация проводится в присутствии аттестуемого. В слу­ чае неявки гражданского служащего на аттестацию без уважи­ тельных причин или отказа служащего от аттестации, он при­ влекается к дисциплинарной ответственности, а аттестация переносится. Решение принимается в отсутствие аттестуемого откры­ тым или тайным голосованием простым большинством го­ лосов. При равенстве голосов служащий признается соот­ ветствующим занимаемой должности. По результатам аттестации комиссии принимается одно из следующих решений: • соответствует замещаемой должности гражданской службы; • соответствует замещаемой должности гражданской службы и рекомендуется к включению в установлен­ ном порядке в кадровый резерв для замещения вакант­ ной должности гражданской службы в порядке долж­ ностного роста; • соответствует замещаемой должности при условии успешного прохождения профессиональной перепод­ готовки или повышения квалификации; • не соответствует замещаемой должности. Оценка деятельности государственного служащего, про­ шедшего аттестацию, и рекомендации аттестационной ко­ миссии заносится в аттестационный листатья Материалы аттестации не позднее семи дней после ее проведения передаются руководителю государственного ор­ гана для принятия соответствующего решения.

110

Государственная и м у н и ц и п а л ь н а я с л у ж б а

Наряду с аттестацией государственных служащих, атте­ стационная комиссия проводит и государственные квалифи­ кационные экзамены. Такие экзамены проводятся для присвоения государ­ ственным служащим квалификационного разряда (классного чина, дипломатического ранга). Заседания аттестационной комиссии для принятия государственных квалификацион­ ных экзаменов проводятся не реже одного раза в три года, но не чаще одного раза в год. Аттестационная комиссия проводит государственный квалификационный экзамен в следующих случаях: • по инициативе государственного служащего без по­ следующего перевода его на другую государственную должность; • при переводе государственного служащего на госу­ дарственную должность иной группы и иной специ­ альности; • при назначении впервые на государственную долж­ ность. По результатам государственного экзамена или аттеста­ ции государственным служащим в зависимости от занима­ емой ими государственной должности присваиваются соот­ ветствующие квалификационные разряды. Квалификационные разряды государственных служащих указывают на соответствие уровня их профессиональной подготовки квалификационным требованиям, предъявляе­ мым к государственным должностям государственной служ­ бы соответствующих групп. § 3. С л у ж е б н а я д и с ц и п л и н а и дисциплинарные взыскания С момента заключения служебного контракта граждан­ ский служащий поступает в распоряжение представите­ ля нанимателя и несет обязанность подчиняться его воле в

Глава III. П р о х о ж д е н и е г р а ж д а н с к о й с л у ж б ы

111

процессе гражданской службы, что вытекает из требований статьи 15 закона о государственной гражданской службе. Выполнение указанной обязанности обеспечивается власт­ ными полномочиями представителя нанимателя по приме­ нению санкций за ненадлежащее выполнение гражданским служащим своей служебной функции. В соответствии с частью 1 статьи 56 закона о государствен­ ной гражданской службе служебная дисциплина на граждан­ ской службе - это обязательное для гражданских служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента, установленных в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, нормативными актами государственного органа и со служебным контрактом. Служебная дисциплина является необходимым условием совместного труда в сфере управления, поддержания право­ порядка в служебных отношениях. Как элемент служебного контракта служебная дисципли­ на проявляется: в установлении должного поведения кон­ кретных гражданских служащих в общей сфере управления данного государственного органа, в индивидуализации их служебных обязанностей в связи с заключенным служеб­ ным контрактом; в фактическом поведении сторон служеб­ ного контракта и т.д. Таким образом, обязанность соблюдать служебную дис­ циплину является одной из основных обязанностей граж­ данского служащего. Эта базовая обязанность выражает общие требования должностного поведения гражданского служащего в сфере управления. В то же время представитель нанимателя в соответствии с частью 2 статьи 56 закона о государственной гражданской службе, другими федеральными законами, иными норматив­ ными правовыми актами о гражданской службе, нормативны­ ми актами государственного органа и со служебным контра-

112

Государственная и м у н и ц и п а л ь н а я с л у ж б а

ктом обязан создавать условия, необходимые для соблюдения гражданскими служащими служебной дисциплины. Следовательно, соблюдение служебной дисциплины за­ висит не только от гражданских служащих, но и от пред­ ставителя нанимателя и, прежде всего, от выполнения им установленных законодательством (часть 2 статьи 23 закона о государственной гражданской службе) основных обязан­ ностей по обеспечению нормальных условий прохождения гражданскими служащими гражданской службы. Соблюдения служебного распорядка обеспечивает опре­ деленную согласованность во взаимоотношениях между гражданскими служащими и представителем нанимателя, а также между самими гражданскими служащими. Служебный распорядок составляет основу служебной дисциплины на гражданской службе. Для того, чтобы тре­ бования служебного распорядка приобрели общеобязатель­ ную силу, они нуждаются в правовом закреплении. Следо­ вательно, служебный распорядок включает в себя систему нормативных правовых актов, регулирующих порядок осу­ ществления служебной деятельности в определенном госу­ дарственном органе. Служебный распорядок - это локальный нормативный акт государственного органа, регламентирующий главным образом режим службы и времени отдыха гражданских слу­ жащих данного государственного органа. За неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей (за дисциплинарный проступок) трудовым законодательством установлен ряд дисциплинар­ ных взысканий, таких как замечание, выговор, увольнение. Закон о государственной гражданской службе предусматри­ вает разнообразную систему мер воздействия на лиц, нару­ шающих установленный правопорядок в государственном органе и значительно расширяет перечень мер дисципли­ нарного воздействия на гражданских служащих. Так, наряду

Глава III. П р о х о ж д е н и е г р а ж д а н с к о й с л у ж б ы

113

с выше перечисленными, закон предусматривает следующие меры: 1) предупреждение о неполном должностном соответ­ ствии; 2) освобождение от замещаемой должности граждан­ ской службы; 3) увольнение с гражданской службе по основаниям, уста­ новленным пунктом 2, подпунктом «а» — «2» пунктом 3, пунктами 5, 6 и 7 части 1 статьи 37 закона о государ­ ственной гражданской службе. а) неоднократное неисполнение гражданским служащим без уважительных причин должностных обязанно­ стей, если он имеет дисциплинарное взыскание; б) однократное грубое нарушение гражданским служа­ щим должностных обязанностей: • прогул (отсутствие на служебном месте без ува­ жительных причин более 4 часов подряд в течение служебного дня); • появление на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения; • разглашение сведений, составляющих государствен­ ную или иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации, ставших известны­ ми гражданскому служащему в связи с исполнением им должностных обязанностей; • совершения по месту службы хищения, растраты, умышленного уничтожения или повреждения та­ кого имущества, установленных вступившим в за­ конную силу приговором суда или постановлением органа, уполномоченного рассматривать дела об ад­ министративных правонарушениях; в) принятие гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории «руково­ дители», необоснованного решения, повлекшего за

114

Государственная и м у н и ц и п а л ь н а я с л у ж б а

собой нарушение сохранности имущества, неправо­ мерное его использование или иное нанесение ущерба имуществу государственного органа; г) однократное грубое нарушение гражданским служа­ щим, замещающим должность гражданской службы категории «руководители», своих должностных обя­ занностей, повлекшего за собой причинение вреда государственному органу и (или) нарушение законода­ тельства Российской Федерации; д) предоставление гражданским служащим представителю нанимателю подложных документов или заведомо под­ ложных сведений при заключении служебного контракта. За каждый дисциплинарный проступок может быть при­ менено только одно дисциплинарное взыскание. К мерам правового воздействия относится также уволь­ нение гражданского служащего в связи с утратой к нему доверия (пункт 4 статья 37 закона о государственной граж­ данской службе). При установлении в предусмотренном за­ коном порядке факта совершения хищения, взяточничества и иных корыстных правонарушений гражданские служащие могут быть уволены по основаниям утраты к ним доверия. Придавая исключительное значение этой норме права в обеспечении сохранности имущества государственного органа и борьбе с бесхозяйственностью, следует сказать, что увольнение, связанное с утратой доверия, допускается только по отношению к тем гражданским служащим, кото­ рые непосредственно обслуживают товарные или денежные ценности, и при условии, что ими совершены такие винов­ ные действия, которые давали представителю нанимателя основание для утраты доверия к ним. Реализация дисциплинарной ответственности в сфере государственной гражданской службы осуществляется в со­ ответствии с порядком, регламентированным статьей 58 За­ кона о государственной гражданской службе, который пред-

Глава III. П р о х о ж д е н и е г р а ж д а н с к о й с л у ж б ы

115

усматривает целый ряд правовых гарантий для гражданских служащих в целях недопущения необоснованного привлече­ ния их к ответственности. Процедура наложения дисциплинарного взыскания долж­ на включать следующие стадии: 1. Выявление дисциплинарного проступка и расследова­ ние представителем нанимателя (или другим уполномочен­ ным должностным лицом) дела. На этой стадии представитель нанимателя до приме­ нения дисциплинарного взыскания должен затребовать от гражданского служащего объяснение в письменной форме. При этом отказ гражданского служащего дать указанное объяснение в письменной форме не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания. В этом случае составляется соответствующий акт. Перед применением дисциплинарного взыскания про­ водится служебная проверка, которая должна объективно установить: а) факт совершения дисциплинарного проступка; б) вину гражданского служащего; в) причины и условия, сопутствующие совершению про­ ступка; г) характер и размер причиненного вреда; д) обстоятельства, послужившие поводом для письмен­ ного заявления гражданского служащего о проведе­ нии служебной проверки. Порядок проведения служебной проверки регламентирует­ ся статьей 59 закона о государственной гражданской службе. Гражданский служащий, в отношении которого прово­ дится служебная проверка имеет право: • давать устные и письменные объяснения, представлять заявления и т. д.; • обжаловать решения и действия гражданских служа­ щих, проводящих служебную проверку;

116

Государственная и м у н и ц и п а л ь н а я с л у ж б а

• ознакомиться по окончании проверки с заключением и другими материалами. Заключение подписывается руководителем подразделения государственного органа по вопросам государственной служ­ бы и кадрам и другими участниками служебной проверки. 2. Вынесение представителем нанимателя решения о не­ обходимости привлечения гражданского служащего к дис­ циплинарной ответственности и выбор применяемой меры ответственности. На этой стадии в отношении нарушителя служебной дис­ циплины избирается мера дисциплинарного взыскания, о чем издается соответствующий акт. Дисциплинарное взыскание применяется непосредствен­ но после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая временной нетрудоспособности, пребывания в отпуске гражданского служащего, других случаев отсутствия его на службе по уважительным причинам, а также времени про­ ведения служебной проверки. Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения дисциплинарно­ го проступка, а по результатам проверки финансово-хозяй­ ственной деятельности или аудиторской проверки - позднее двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка. 3. Исполнение дисциплинарного взыскания. 4. Обжалование взыскания. 5. Прекращение дисциплинарного дела в связи с окон­ чанием срока действия дисциплинарного взыскания или до­ срочным его снятием. В силу закона о государственной гражданской службе (части 8 и 9 статьи 58), если в течение одного года со дня применения дисциплинарного взыскания гражданский слу­ жащий не подвергнут новому дисциплинарному взысканию, он считается не имеющим дисциплинарного взыскания.

Глава III. П р о х о ж д е н и е г р а ж д а н с к о й с л у ж б ы

117

§4. Служебная проверка Служебная проверка проводится по решению представи­ теля нанимателя или по письменному заявлению граждан­ ского служащего. При проведении служебной проверки должны быть пол­ ностью объективно и всесторонне установлены: а) факт совершения гражданским служащим дисципли­ нарного проступка; б) вина гражданского служащего; в) причины и условия, способствовавшие совершению гражданским служащим дисциплинарного проступка; г) характер и размер вреда, причиненного граждан­ ским служащим в результате дисциплинарного про­ ступка; д) характер и размер вреда, причиненного гражданским служащим в результате дисциплинарного проступка; е) обстоятельства, послужившие основанием для пись­ менного заявления гражданского служащего о прове­ дении служебной проверки. Представитель нанимателя, назначивший служебную проверку, обязан контролировать своевременность и пра­ вильность ее проведения. Проведение служебной проверки поручается подразделе­ нию государственного органа по вопросам государственной службы и кадров с участием юридического (правового) под­ разделения и выборного профсоюзного органа данного госу­ дарственного органа. В проведении служебной проверки не может участвовать гражданский служащий, прямо или косвенно заинтересо­ ванный в ее результатах. В этих случаях он обязан обратить­ ся к представителю нанимателя, назначившему служебную проверку, с письменным заявлением об освобождении его от участия в проведении этой проверки. При несоблюдении

118

Государственная и муниципальная с л у ж б а

указанного требования результаты служебной проверки счи­ таются недействительными. Служебная проверка должна быть завершена не позднее чем через один месяц со дня принятия решения о ее про­ ведении. Результаты служебной проверки сообщаются пред­ ставителю нанимателя, назначившему служебную проверку, в форме письменного заключения. Гражданский служащий, в отношении которого про­ водится служебная проверка, может быть временно от­ странен от замещаемой должности гражданской службы на время проведения служебной проверки с сохранени­ ем на этот период денежного содержания по замещаемой должности гражданской службы. Временное отстранение гражданского служащего от замещаемой должности про­ изводится представителем нанимателя, назначившим слу­ жебную проверку. Гражданский служащий, в отношении которого прово­ дится служебная проверка, имеет право: а) давать устные или письменные объяснения, представ­ лять заявления, ходатайства и иные документы; б) обжаловать решения и действия (бездействия) граж­ данских служащих, проводящих служебную проверку, представителю нанимателя, нанимателя, назначивше­ му служебную проверку; в) ознакомиться по окончании служебной проверки с письменным заключением и другими материала­ ми по результатам служебной проверки, если это не противоречит требованиям неразглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну. В письменном заключении по результатам служебной проверки указываются: а) факты и обстоятельства, установленные по результа­ там служебной проверки;

Глава III. П р о х о ж д е н и е г р а ж д а н с к о й с л у ж б ы

119

б) предложения о принятии к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания или о неприменении к нему дисциплинарного взыскания. Письменное заключение по результатам служебной про­ верки подписывается руководителем подразделения госу­ дарственного органа по вопросам государственной службы и кадров и другими участниками служебной проверки и приобщается к личному делу гражданского служащего, в от­ ношении которого проводилась служебная проверка. В соответствии с настоящим федеральным законом слу­ жебная проверка проводится в каждом случае нарушения служебной дисциплины. Решение об организации служебной проверки в отноше­ нии гражданского служащего, независимо от того, по чьей инициативе она проводится, принимается в виде соответ­ ствующего акта (приказа, распоряжения). В акте указывают­ ся: факты, послужившие основанием для принятия решения об организации служебной проверки; состав лиц, проводя­ щих проверку, с указанием должностей, фамилий, имен и отчеств; должность, фамилия, имя и отчество лица, в отно­ шении которого проводилась проверка; дата начала и сроки проведения служебной проверки. Представитель нанимателя, назначивший служебную проверку, при определении состава проверяющих должен учитывать следующие обстоятельства: а) в состав проверяющих включаются представители подразделения государственного органа по вопросам государственной службы и кадров с участием юриди­ ческого (правового) подразделения и выборного проф­ союзного органа данного государственного органа; б) в состав проверяющих не включаются: сотрудник, в отношении которого поступили материалы, явивши­ еся основанием для принятия решения об организа­ ции в государственном органе служебной проверки; г"

120

Государственная и муниципальная с л у ж б а

родственник лица, в отношении которого проводится проверка; сотрудник, прямо подчиненный по служ­ бе лицу, в отношении которого проводится проверка; иные лица по решению руководителя государственно­ го органа; в) если в государственном органе не создан профсоюз­ ный орган, то проверка проводится без участия проф­ союзных работников. Лица, проводящие проверку, должны быть заинтересова­ ны в выявлении объективной истины по фактам проверки. В случае участия в проведении служебной проверки лица, прямо или косвенно заинтересованного в иных ее результа­ тах, результаты служебной проверки считаются недействи­ тельными, состав проверяющих переформируется и прово­ дится повторная проверка. Служебная проверка проводится в целях: • установления наличия или отсутствия самого факта противоправного деяния государственного служащего; • установления обстоятельств, причин и условий нару­ шения сотрудником требований законодательства Рос­ сийской Федерации и правовых актов государственно­ го органа; • установления конкретного лица, допустившего правона­ рушение, и других причастных к его совершению лиц; • установления вины сотрудника; • определения масштабов ущерба, причиненного госу­ дарственному органу в связи с правонарушением; • выработки предложений о мерах дисциплинарной или иной ответственности гражданского служащего за до­ пущенное нарушение; • выработки рекомендаций по организации и проведе­ нию в государственном органе мероприятий, направ­ ленных на устранение причин и условий, способство­ вавших совершению нарушения.

Глава HI. П р о х о ж д е н и е г р а ж д а н с к о й с л у ж б ы

121

Проверка должна быть завершена в месячный срок. Про­ веряющие работают над контролем представителя нанимате­ ля и, по окончании проверки, сообщают ему о ее результатах в письменном виде. Закон не предусматривает возможность продления служебной проверки. Представитель нанимателя по предложению подразделе­ ния, проводящего служебную проверку, приказом по госу­ дарственному органу может временно (на время проведения проверки) отстранить гражданского служащего от исполне­ ния должностных обязанностей. При временном отстране­ нии гражданского служащего от исполнения должностных обязанностей должны быть приняты меры, исключающие его несанкционированный доступ к служебным докумен­ там и материалам, средствам вычислительной и оргтехники. Одновременно принимаются меры, обеспечивающие нор­ мальную работу подразделения, проводящего служебную проверку, и невозможность воздействия на его членов, вос­ препятствования его работе иным способом. Отстранение гражданского служащего на период служеб­ ной проверки производится с сохранением его денежного содержания. Гражданскому служащему, в отношении которого про­ водится служебная проверка, предоставляются гарантии его права на объективное рассмотрение обстоятельств дела. Гражданский служащий имеет возможность активно уча­ ствовать в разбирательстве дела: давать устные и письмен­ ные объяснения; предоставлять документы и материалы; подавать заявления об отводе включенных в состав подразделения, проводящего служебную проверку, членов (или члена); знакомиться с материалами служебной проверки и ! заключением по ее результатам в части, касающейся допу­ щенного нарушения; обращаться в ходе служебной проверки к представителю нанимателя с жалобами на неправомерные действия членов подразделения, проводящего служебную !

122

Государственная и муниципальная с л у ж б а

проверку, с изложением соответствующих доводов или до­ казательств. Проведение служебной проверки завершается подготов­ кой заключения по материалам служебной проверки, кото­ рое должно отвечать требованиям. Результаты служебной проверки, оформленные должным образом в виде письмен­ ного заключения, приобщаются к личному делу гражданско­ го служащего. §5. Индивидуальные с л у ж е б н ы е споры и п о р я д о к их рассмотрения В защите трудовых прав работников существенную роль играют органы по рассмотрению трудовых споров, а право на судебную защиту является одной из важнейших гарантий трудовых прав работников. Взаимодействие работников и работодателей, встречаю­ щаяся противоположность их интересов в трудовых отноше­ ниях иногда приводит к различной оценке ими тех или иных явлений, возникающих в процессе труда, порождают разно­ гласия и конфликты. Предметом разногласий могут быть во­ просы установления новых или изменения существующих условий труда, применения норм трудового законодатель­ ства, включая локальные нормативные акты, применение коллективных договоров, соглашение и т. д. Определение индивидуального трудового спора дано в статье 381 Трудового кодекса Российской Федерации, со­ гласно которой, индивидуальный спор есть неурегулирован­ ное разногласие между работодателем и работником по во­ просам применения законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, коллективного договора, соглашения, трудового договора (в том числе об установлении или изменении индивидуальных условий тру­ да), о которых заявлено в орган по рассмотрению трудовых споров.

Глава HI. П р о х о ж д е н и е гражданской с л у ж б ы

123

Из данного определения следует, что не всякое разногла­ сие является индивидуальным трудовым спором, а только такое, которое не было урегулировано сторонами трудового договора в ходе непосредственных переговоров и в связи с этим было передано на рассмотрение соответствующего ор­ гана, наделенного определенными полномочиями по их рас­ смотрению (юрисдикционного органа). Трудовой кодекс Российской Федерации установил, что «если работник самостоятельно или с участием своего пред­ ставителя не урегулировал разногласия при непосредствен­ ных переговорах с работодателем», то индивидуальный тру­ довой спор рассматривается комиссией по трудовым спорам. В качестве основных принципов рассмотрения индиви­ дуальных трудовых споров следует выделить следующие: • бесплатность, доступность и удобство обращения ра­ ботников в юрисдикционный орган, рассматривающий трудовой спор; • законность, гласность, объективность и полнота иссле­ дования доказательств по делу; • быстрота рассмотрения трудового спора, которая обе­ спечивается более краткими процессуальными и ис­ ковыми сроками; • для рассмотрения индивидуальных трудовых споров созданы следующие специализированные органы тру­ довой юрисдикции; • комиссия по трудовым спорам (КТС) - орган досудеб­ ного разрешения индивидуальных трудовых споров; • судебный орган (суд общей юрисдикции и мировой судья). Общие принципы рассмотрения трудовых споров, возни­ кающих из трудовых отношений и указанных в трудовом за­ конодательстве, в полной мере распространяются и на граж­ данских служащих. Порядок рассмотрения служебных споров в органах по рассмотрению служебных споров регулируются законом о

124

Государственная и м у н и ц и п а л ь н а я с л у ж б а

государственной гражданской службе (глава 16) и другими законами, а порядок рассмотрения дел по служебным спо­ рам в судах определяется также гражданским процессуаль­ ным законодательством Российской Федерации. Комиссия по служебным спорам образуется решением представителя нанимателя из равного числа представителей выборного профсоюзного органа данного государственного органа и представителя нанимателя. Комиссия по служебным спорам имеет свою печать. Ор­ ганизационное и техническое обеспечение деятельности комиссии по служебным спорам осуществляется государ­ ственным органом. Комиссия по служебным спорам избирает из своего со­ става председателя и секретаря комиссии. Гражданский служащий либо гражданин, поступающий на гражданскую службу или ранее состоявший на граждан­ ской службе, может обратиться в комиссию по служебным спорам в трехмесячный срок со дня, когда он узнал или дол­ жен был узнать о нарушении своего права. В случае пропу­ ска по уважительным причинам указанного срока комиссия может восстановить этот срок и рассмотреть служебный спор по существу. Поступившее в комиссию по служебным спорам письменное заявление гражданского служащего либо гражданина, поступающего на гражданскую службу или ранее состоявшего на гражданской службе, подлежит обязательной регистрации указанной комиссией в день его подачи. Комиссия по служебным спорам обязана рассмотреть служебный спор в течение десяти календарных дней со дня подачи письменного заявления. Порядок рассмотрения слу­ жебного спора комиссией по служебным спорам, а также порядок принятия решения комиссией и его исполнения ре­ гулируются федеральным законом.

Глава Ш. П р о х о ж д е н и е г р а ж д а н с к о й с л у ж б ы

125

Непосредственно в судах рассматриваются служебные споры по письменным заявлениям гражданского служащего или гражданина, ранее состоявшего на гражданской службе: • о восстановлении в ранее замещаемой должности граж­ данской службы независимо от оснований прекраще­ ния или расторжения служебного контракта, освобож­ дения от замещаемой должности гражданской службы, увольнения с гражданской службы; • об изменении даты освобождения от замещаемой долж­ ности гражданской службы без согласия гражданского служащего; • об оплате за время вынужденного прогула либо о вы­ плате разницы в денежном содержании за время испол­ нения должностных обязанностей по нижеоплачиваемой должности гражданской службы. По письменному заявлению представителя нанимается в судах рассматриваются служебные споры о возмещении граж­ данским служащий! вреда, причиненного государственному органу, если иное не предусмотрено федеральными законами. Непосредственно в судах рассматриваются также слу­ жебные споры: • о неправомерном отказе в поступлении на граждан­ скую службу; • по письменным заявлениям гражданских служащих, считающих, что они подверглись дискриминации. В случае освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы по основаниям, не предусмотренным законом о государ­ ственной гражданской службе, или с нарушением установ­ ленного порядка освобождения от занимаемой должности гражданской службы либо в случае незаконного перевода на иную должность гражданской службы суд вправе по письменному заявлению гражданского служащего вынести решение о возмещении в денежном выражении причинен-

126

Государственная и муниципальная с л у ж б »

него ему морального вреда. Размер возмещения определя­ ется судом. § 6. Служебное время и время о т д ы х а Трудовая деятельность каждого работника независимо от специфики его трудовой функции проистекает во времени. Поэтому время, затрачиваемое работником на труд, является основным источником трудового процесса. Это обстоятель­ ство определяет значение рабочего времени как экономикоправовой категории, а также обуславливает необходимость его учета применительно к каждому работнику. Рабочее время, с одной стороны, закрепляет меру труда, с другой - обеспечивает работнику предоставление времени для отдыха. Таким образом, рабочее время и время отдыха - взаимос­ вязанные правовые категории. Правовое регулирование рабочего времени основано на нормировании его продолжительности, то есть определении продолжительности времени, подлежащего отработке в те­ чение конкретного календарного периода. Статья 91 Трудового кодекса Российской Федерации определяет рабочее время как время, в течение которого ра­ ботник в соответствии с правилами внутреннего трудового распорядка организации и условиями трудового договора должен исполнять трудовые обязанности, а также иные пе­ риоды времени, которые в соответствии с законами и ины­ ми нормативными правовыми актами относятся к рабочему времени. Не включается в рабочее время: • неоплачиваемый перерыв для отдыха и питания, но от его продолжительности зависит время окончания рабо­ чего дня; • отпуска без сохранения заработной платы, а также про­ гулы, опоздания, преждевременный уход с работы.

Глава 111. П р о х о ж д е н и е гражданской с л у ж б ы

127

В централизованном порядке установлены максимальные нормы продолжительности рабочего времени, основные по­ ложения о порядке и способах его распределения в течение суток, недели и т. д., о запрещении в качестве общего правила работы в нерабочее время и порядок привлечения к работе в исключительных случаях сверх установленной продолжи­ тельности рабочего времени, в выходные и праздничные дни. Соблюдение норм трудового законодательства о рабочем времени и времени отдыха является обязанностью как рабо­ тодателя, так и работников. В трудовом законодательстве помимо общего понятия рабочего времени по тем или иным признакам различаются также его виды: 1) нормальное время, продолжительность которого не может превышать 40 часов в неделю; 2) сокращенное время, устанавливается для определен­ ных категорий работников; 3) неполное время - часть нормальной или сокращенной продолжительности рабочего времени. По общему правилу продолжительность рабочего време­ ни не может превышать нормальную кроме случаев, прямо предусмотренных трудовым законодательством. Так, Трудовой кодекс Российской Федерации предусма­ тривает за пределами нормальной продолжительности ра­ бочего времени как по инициативе работодателя, так и по инициативе работника, но при этом должны соблюдаться необходимые условия: • наличие письменного согласия работника (при произ­ водстве работ, носящих исключительный, непредви­ денный характер и перечисленных в части 2 статьи 99 Трудового кодекса Российской Федерации); • наличие письменного согласия работника и соблюде­ ние работодателем процедуры учета мнения выборного профсоюзного органа данной организации.

128

Государственная и м у н и ц и п а л ь н а я с л у ж б а

Основным для привлечения к внеурочной работе являет­ ся приказ работодателя. Если такого приказа нет, но будет установлено, что было устное распоряжение работодателя, то такую работу следует считать внеурочной. Режим рабочего времени — это порядок распределения рабочего времени в организации в рамках определенного календарного периода (рабочего дня, недели, месяца и др.). Он устанавливается самими организациями в правилах вну­ треннего трудового распорядка или коллективных догово­ рах в соответствии с Трудовым кодексом Российской Феде­ рации, федеральными законами и т. д. Так, закон о государственной гражданской службе уста­ новил для гражданских служащих нормальную продол­ жительность служебного времени, которая не должна пре­ вышать 40 часов в неделю. Для гражданского служащего устанавливается пятидневная неделя. Кроме того, гражданским служащим, замещающим выс­ шие и главные должности гражданской службы устанавли­ вается ненормированный рабочий день, а для гражданских служащих иных групп ненормированный рабочий день устанавливается в соответствии со служебным распорядком государственного органа по соответствующему перечню должностей и служебным контрактом. Что касается времени отдыха, то в соответствии с трудовым законодательством под ним понимается вре­ мя, в течение которого гражданский служащий в соот­ ветствии с законом и правилами внутреннего трудового распорядка, служебным контрактом должен быть свобо­ ден от работы и которое может использовать по своему усмотрению. Федеральное законодательство закрепляет порядок предоставления времени отдыха, его продолжитель­ ность, возникающие в связи с этим обязанности пред­ ставителя нанимателя и гражданского служащего. Нор-

Глава III. П р о х о ж д е н и е г р а ж д а н с к о й с л у ж б ы

129

мы трудового права о времени отдыха относятся ко всем работодателям независимо от их организационно-право­ вых форм. Согласно статье 107 Трудового кодекса Российской Фе­ дерации ко времени отдыха относятся: перерывы в течение рабочего дня; • ежедневный отдых (междусменный); • выходные дни; • нерабочие праздничные дни; • отпуска. в

§ 7. О т п у с к н а г р а ж д а н с к о й с л у ж б е Отпуска гражданским служащим устанавливаются в со­ ответствии с Законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», который установил, что гражданскому служащему предоставляется ежегодный от­ пуск с сохранением замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания. Ежегодный оплачиваемый отпуск гражданского служа­ щего состоит из основного оплачиваемого отпуска и допол­ нительных оплачиваемых отпусков за выслугу лет и за тя­ желую, ненормированную службу. Закон предусматривает, что гражданским служащим, замещающим высшие и главные должности гражданской службы устанавливается ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью 35 календарных дней, а для граждан­ ских служащих иных групп - 30 календарных дней. Дополнительно оплачиваемый отпуск за выслугу лет доставляется из расчета один день за каждый год службы, но не более десяти дней. Таким образом, общее количество дней отпуска для гражданских служащих, замещающих высшие и главные должности гражданской службы не дол­ жен превышать 45 дней, а для гражданских служащих дру­ гих групп - 40 календарных дней. 5. Ю. Н. Щербаков

130

Государственная и муниципальная с л у ж б а

Ежегодно оплачиваемый отпуск и дополнительно опла­ чиваемые отпуска суммируются и предоставляются граж­ данскому служащему единовременно. По просьбе граждан­ ского служащего отпуск может дробиться. Обязательным условием такого дробления должно быть то, что каждая часть отпуска не должна быть менее 14 календарных дней. Ежегодный оплачиваемый отпуск должен предостав­ ляться гражданскому служащему ежегодно в соответствии с графиком отпусков, утвержденным представителем нани­ мателя. При предоставлении федеральному гражданскому служащему ежегодного оплачиваемого отпуска один раз в год производится единовременная выплата в размере двух месячных окладов денежного содержания. § 8. Оплата труда гражданских служащих Для гражданских служащих установлена особая система оплаты труда. В отличие от Трудового кодекса Российской Федерации, где говорится о заработной плате, оплата труда гражданских служащих именуется денежным содержанием. Говоря об особой системе оплаты труда гражданских слу­ жащих, следует подчеркнуть, что правовая природа оплаты труда гражданских служащих и оплата труда работников ор­ ганизаций, регламентируемая Трудовым кодексом РФ, еди­ на. Несмотря на различное наименование это, по существу, оплата труда осуществляемого по определенной специаль­ ности, квалификации и должности. И в том, и в другом слу­ чае оплата труда состоит из постоянной части (должностной оклад, тарифная ставка) и переменной части (надбавки к должностному окладу и премии). Их соотношение, условия и порядок выплаты основаны на общих требованиях, уста­ новленных Трудовым кодексом Российской Федерации. Отмечая некоторые особенности оплаты труда тех или иных категорий гражданских служащих следует отметить, что оплата труда зависит от уровня квалификации граждан-

Глава III. Прохождение гражданской службы

131

ского служащего и продолжительности стажа его граждан­ ской службы. Размеры должностных окладов и окладов за классный чин федеральных государственных гражданских служащих устанавливаются указом Президента Российской Федера­ ции по представлению Правительства Российской Федера­ ции, а государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации устанавливаются в соответствии с нормативным правовым актом субъекта Российской Феде­ рации. К дополнительным выплатам относятся: • ежемесячная надбавка к должностному окладу за вы­ слугу лет на гражданской службе в размерах: • при стаже от 1 года до 5 лет - 10%; • от 5 лет до 10 лет - 1 5 % ; • от 10 лет до 15 л е т - 2 0 % ; • свыше 15 лет - 30%; • ежемесячная надбавка к должностному окладу за осо­ бые условия гражданской службы в размере до 200 % этого оклада; • ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими госу­ дарственную тайну, в размерах и порядке, определяе­ мых законодательством Российской Федерации; • премии за выполнение особо важных и сложных за­ даний, порядок выплаты которых определяется пред­ ставителем нанимателя с учетом обеспечения задач и функций государственного органа, исполнения долж­ ностного регламента; • ежемесячное денежное поощрение; • единовременная выплата при предоставлении ежегод­ ного оплачиваемого отпуска и материальная помощь, выплачиваемые за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих.

132

Государственная и м у н и ц и п а л ь н а я с л у ж б а

Размеры ежемесячного денежного поощрения, выпла­ чиваемого федеральным гражданским служащим, уста­ навливаются по федеральным государственным органам дифференцированно указами Президента Российской Фе­ дерации. Размеры окладов денежного содержания по должностям федеральной гражданской службы ежегодно увеличивают­ ся (индексируются) в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год с учетом уровня инфляции (потребительских цен). Решение об индек­ сации размеров окладов денежного содержания по должно­ стям федеральной гражданской службы принимается Пре­ зидентом Российской Федерации. Размеры окладов денежного содержания по должностям гражданской службы субъектов Российской Федерации также ежегодно индексируются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации о бюджете на соответству­ ющий год с учетом уровня инфляции. Источником оплаты труда федеральных гражданских служащих и работников, замещающих должности, не яв­ ляющиеся должностями федеральной гражданской служ­ бы, является фонд оплаты труда федеральных гражданских служащих и работников федерального государственного органа. В соответствии со статьей 51 закона о государственной гражданской службе при формировании фонда оплаты труда федеральных гражданских служащих сверх суммы средств, на­ правляемых для выплаты должностных окладов, предусматри­ ваются следующие средства для выплаты (в расчете на год): • оклада за классный чин - в размере четырех должност­ ных окладов; • ежемесячной надбавки к должностному окладу за вы­ слугу лет на гражданской службе — в размере четыр­ надцати должностных окладов;

Глава 1И. П р о х о ж д е н и е г р а ж д а н с к о й с л у ж б ы

• ежемесячный процентной надбавки к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими госу­ дарственную тайну — в размере полутора должностных окладов; • премий за выполнение особо важных и сложных зада­ ний - в размере двух окладов денежного содержания; • ежемесячного денежного поощрения - в размере, кото­ рый устанавливается для федеральных государствен­ ных органов дифференцированно указами Президента Российской Федерации; • единовременной выплаты при предоставлении ежегод­ ного оплачиваемого отпуска и материальной помощи в размере трех окладов денежного содержания. Порядок формирования фонда оплаты труда федераль­ ных государственных гражданских служащих и работни­ ков федерального государственного органа устанавливает­ ся Президентом Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации.

Глава IV. С л у ж е б н ы й контракт гражданского служащего § 1 . Заключение, содержание и форма служебного контракта Основанием возникновения трудового правоотношения является трудовой договор, который позволяет его сторонам (работнику и работодателю) достичь соглашения по усло­ виям договора, то есть по его содержанию, индивидуализи­ ровать и конкретизировать эти условия, определить права и обязанности сторон. Согласно Трудовому кодексу РФ трудовой договор - со­ глашение между работодателем и работником, в соответ­ ствии с которым работодатель обязуется предоставить работнику работу по обусловленной трудовой функции, обеспечить условия труда, предусмотренные Трудовым ко­ дексом РФ, законами и иными нормативными правовыми актами, коллективным договором, соглашениями, локаль­ ными нормативными актами, содержащими нормы трудо­ вого права, своевременно и в полном размере выплачивать заработную плату, а работник обязуется лично выполнять определенную этим соглашением трудовую функцию, со­ блюдать действующие в организации правила внутреннего распорядка. Закон о государственной гражданской службе не содер­ жит понятия трудового договора. В отношении гражданских служащих введено новое понятие - «служебный контракт». Фактически понятие «трудовой договор» и «служебный контракт» идентичны, но поскольку деятельность государ­ ственных служащих более специфична, чем деятельность других работников, «служебный контракт» учитывает эти особенности. В остальном статьи трудового договора рас­ пространяются на гражданских служащих в полной мерс.

Глава IV. С л у ж е б н ы й контракт г р а ж д а н с к о г о с л у ж а щ е г о

135

Содержанием служебного контракта являются его усло­ вия, которые следует подразделить на необходимые (или обязательные), по которым соглашение сторон должно быть достигнуто, и дополнительные, которые могут иметь место, если стороны их оговорят. Содержанием служебного контракта являются все его условия в совокупности. Например, Закон указывает на необходимость включения в служебный контракт прав и обязанностей сторон. Обязательным является и указание данных сторон контракта: фамилия, имя, отчество гражданина или гражданского служащего, наименование государствен­ ного органа (фамилия, имя, отчество представителя на­ нимателя). Кроме того. Закон воспроизводит необходимые усло­ вия, которые именуются как существенные. К ним отно­ сятся: • наименование замещаемой должности гражданской службы с указанием подразделения государственного органа; • дата начала исполнения должностных обязанностей; • права и обязанности гражданского служащего, долж­ ностной регламент; • виды и условия медицинского страхования граждан­ ского служащего и иные виды его страхования; • права и обязанности представителя нанимателя; • условия профессиональной служебной деятельности; • компенсации и льготы, предусмотренные за професси­ ональную служебную деятельность в тяжелых, вред­ ных и опасных условиях; • режим служебного времени и времени отдыха; • условия оплаты труда; • виды и условия социального страхования, связанные с профессиональной служебной деятельностью.

136

Государственная и м у н и ц и п а л ь н а я с л у ж б а

К дополнительным условиям служебного контракта от­ носятся те, без которых контракт может быть заключен. За­ кон о гражданской службе предусматривает следующие до­ полнительные условия: • испытание при поступлении на гражданскую службу; • неразглашение сведений, составляющих государствен­ ную и иную охраняемую законом тайну, и служебной информации, если дополнительным регламентом пред­ усмотрено использование таких сведений; • обязанность лица проходить гражданскую службу по­ сле обучения в образовательном учреждении профес­ сионального образования не менее установленного договором на обучение срока, если обучение осущест­ влялось за счет средств соответствующего бюджета. Законом о гражданской службе предусмотрены и иные дополнительные условия. Все условия служебного контракта могут быть изменены только по соглашению сторон в письменной форме. В служебном контракте предусматривается ответствен­ ность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполне­ ние взятых на себя обязанностей и обязательств в соответ­ ствии с законодательством Российской Федерации. Служебный контракт заключается в письменной фор­ ме в двух экземплярах, каждый из которых подписывается сторонами. Один экземпляр передается гражданскому слу­ жащему, а другой хранится в его личном деле. Примерная форма служебного контракта устанавливается Президентом Российской Федерации. В соответствии с законом о государственной граждан­ ской службе для замещения должностей гражданской служ­ бы представитель нанимателя может заключить с граждан­ ским служащим: служебный контракт на неопределенный срок; срочный служебный контракт. Срочный служебный контракт на срок от одного года до пяти лет заключается,

Глава IV. С л у ж е б н ы й контракт г р а ж д а н с к о г о с л у ж а щ е г о

137

если иной срок не установлен настоящим Федеральным за­ коном. Срочный служебный контракт заключается в случаях, когда отношения, связанные с гражданской службой, не могут быть установлены на неопределенный срок с учетом категории замещаемой должности гражданской службы или условий прохождения гражданской службы, если иное не предусмотрено федеральным законом. Срочный служебный контракт заключается в случае: • замещения отдельных должностей гражданской служ­ бы категории «руководители» и «помощники (совет­ ники)»; • замещение должности гражданской службы на период отсутствия гражданского служащего, за которым в со­ ответствии с федеральным законом сохраняется долж­ ность гражданской службы; • замещение должности гражданской службы после окончания обучения гражданином, заключившим до­ говор на обучение в образовательном учреждении про­ фессионального образования с обязательством после­ дующего прохождения гражданской службы. С гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы на основании служебного контракта, заключенного на неопределенный срок, и достигшим возрас­ та 60 лет, служебный контракт перезаключается на срочный служебный контракт на срок от одного года до пяти лет. Не допускается замещение должности гражданской служ­ бы гражданским служащим по достижению им возраста 65 лет, который является предельным возрастом пребывания на гражданской службе. По достижению гражданским служащим возраста 60 лет или предельного возраста пребывания на гражданской служ­ бе и по окончании действия срочного служебного контракта по решению представителя нанимателя и с согласия граж-

138

Государственная и муниципальная с л у ж б а

данина с ним заключается срочный трудовой договор на за­ мещение должности, не являющейся должностью граждан­ ской службы, с учетом квалификации, состояния здоровья, должности гражданской службы, которую замещал указан­ ный гражданин. Служебный контракт заключается на основе акта госу­ дарственного органа о назначении на должность граждан­ ской службы. При этом поступающий на гражданскую служ­ бу гражданин при заключении служебного контракта обязан в соответствии с законом о гражданской службе предъявить представителю нанимателя: • заявление с просьбой о поступлении на гражданскую службу и замещение соответствующей должности гражданской службы; • собственноручно заполненную и подписанную анкету установленной формы; • паспорт; • трудовую книжку, за исключением случаев, когда слу­ жебная деятельность осуществляется впервые; • • страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования, за исключением случаев, когда служебная деятельность осуществляется впервые; • свидетельство о постановке физического лица на учет в налоговом органе по месту жительства на территории Российской Федерации; • документы воинского учета - для военнообязанных и лиц, подлежащих призыву на военную службу; • документ-об образовании; • сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Служебный контракт вступает в силу со дня его подписа­ ния сторонами, если иное не предусмотрено федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Россий­ ской Федерации или служебным контрактом.

Глава IV. С л у ж е б н ы й контракт гражданского с л у ж а щ е г о

139

При заключении служебного контракта представитель нанимателя обязан ознакомить гражданского служащего со служебным распорядком государственного органа, с иными нормативными актами, имеющими отношение к исполне­ нию гражданским служащим должностных обязанностей. § 2. Р а с т о р ж е н и е с л у ж е б н о г о к о н т р а к т а В соответствии с законом о государственной граждан­ ской службе служебный контракт приостанавливается по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон с освобож­ дением гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы, оставлением его в соответствующем реестре гражданских служащих и включением в кадровый резерв: 1. В связи с призывом гражданского служащего на воен­ ную службу или направлением на заменяющую ее альтерна­ тивную гражданскую службу. Призыв на военную службу или направление граждан­ ского служащего на заменяющую альтернативную граждан­ скую службу осуществляется в соответствии с Федераль­ ным законом «О воинской обязанности и военной службе». Служебный контракт в данном случае приостанавливается на основании соответствующей повестки военкомата, пред­ ставляемой гражданским служащим. 2. В связи с восстановлением на службе гражданского служащего, ранее замещавшего данную должность. Следует иметь в виду, что при решении данного вопро­ са необходимо обязательное решение суда о восстановлении ранее уволенного гражданского служащего на работе. 3. В связи с избранием или назначением гражданского служащего на выборную должность в государственный ор­ ган, избранием его на выборную должность в орган мест­ ного самоуправления либо избранием его на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в

140

Государственная и м у н и ц и п а л ь н а я с л у ж б а

том числе в выборном органе первичной профсоюзной орга­ низации, созданной в государственном органе. Юридическим фактом приостановления отношений гражданских служащих в сфере труда в этом случае являет­ ся акт избрания на соответствующую должность. 4. В связи с наступлением чрезвычайных обстоятельств, препятствующих продолжению отношений, связанных с гражданской службой (военных действий, катастрофы, сти­ хийных бедствий, эпидемии и др.), если данное обстоятель­ ство признано чрезвычайным Решением Президента Рос­ сийской Федерации или органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Чрезвычайные обстоятельства, наступление которых мо­ жет влечь приостановление служебного контракта, перечис­ лены в указанной норме в «открытом» перечне. Это означает, что стороны служебного контракта не вправе самостоятельно оценивать юридическое значение указанных обстоятельств для приостановления служебного контракта. Служебный контракт приостанавливается и в иных слу­ чаях, связанных с исполнением государственных обязанно­ стей, установленных федеральным законом. Так, например, служебный контракт прекращается, а гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы в связи со следующими об­ стоятельствами : 1. Осуждением гражданского служащего к наказанию, исключающему возможность замещения должности граж­ данской службы, по приговору суда, вступившего в закон­ ную силу. Таким наказанием может быть лишение свободы либо запрет занимать определенные должности. Если к гражданскому служащему были применены иные меры уголовного наказания (например, уголовное осуждение), не исключающие возможность продолжения

141

гражданской службы, его увольнение будет считаться не­ законным. 2. Признанием гражданского служащего полностью нетру­ доспособным в соответствии с медицинским заключением. Нужно сказать, что по общему правилу нетрудоспособ­ ность гражданского служащего не является основанием для прекращения служебного контракта, однако, если налицо полная утрата трудоспособности, то служебный контракт с гражданским служащим может быть расторгнут. Факт утраты трудоспособности должен быть установлен медицинским заключением, сделанным специализирован­ ным медицинским учреждением, наделенным соответству­ ющей компетенцией (учреждениями медико-социальной экспертизы). 3. Признанием гражданского служащего недееспособ­ ным или ограниченно дееспособным, установленного реше­ нием суда, вступившего в законную силу. 4. Достижением гражданским служащим предельного возраста пребывания на гражданской службе — 65 лет. Это связано, прежде всего, с особенностями служебных обязанностей, ответственностью и другими факторами, от­ носящимися к государственной гражданской службе. Трудовое законодательство Российской Федерации стоит на принципе жесткого и исчерпывающего перечня возможных оснований прекращения трудового договора. Все основания прекращения трудового договора устанавливаются Трудовым кодексом РФ. Вместе с тем, перечень оснований прекращения трудового договора, предусмотренный в статье 77 Кодекса, не является исчерпывающим. Как самим Трудовым кодексом РФ, так и иными федеральными законами могут быть пред­ усмотрены за другие основания. Однако все они могут быть определены только на уровне федеральных законов. Это озна­ чает, что ни законы субъектов Российской Федерации, ни под­ законные акты не могут дополнять указанный перечень.

142

Государственная и муниципальная с л у ж б а

Каждое из оснований прекращения трудового договора имеет свои особенности. Все основания, предусмотренные статьей 77 Трудового кодекса РФ по различным критериям можно разделить на три группы: • во-первых, это волеизъявление одной из сторон или же обоюдное волеизъявление; • во-вторых, это случаи, когда трудовые отношения не возможно сохранить по определенным обстоятельства; . • в-третьих, это случаи, когда трудовые отношения пре­ кращаются по основаниям, не зависящим от воли сто­ рон трудового договора. Все эти основания в полной мере применимы и к граж­ данским служащим. Общие основания прекращения служебного контракта, освобождения от занимаемой должности гражданской служ­ бы предусмотрены законом о государственной гражданской службе. Таковыми являются: 1) соглашение сторон служебного контракта; 2) истечение срока действия срочного служебного кон­ тракта; 3) расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего; 4) расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя; 5) перевод гражданского служащего по его просьбе и с его согласия в другой государственный орган или на государственную службу иного вида; 6) отказ гражданского служащего от предложенной для за­ мещения другой должности гражданской службы либо от профессиональной переподготовки и повышения ква­ лификации в связи с сокращением должностей граждан­ ской службы, а также при непредоставлении ему в таких случаях иной должности гражданской службы;

Глава IV. С л у ж е б н ы й контракт г р а ж д а н с к о г о с л у ж а щ е г о

143

7) отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы в связи с изменением существенных условий служебно­ го контракта; 8) отказ государственного служащего от перевода на другую должность гражданской службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением либо отсутствие такой должности в том же государ­ ственном органе; 9) отказ государственного служащего от перевода в дру­ гую местность вместе с государственным органом; 10) обстоятельства, не зависящие от воли сторон слу­ жебного контракта; 11) нарушение установленных федеральными законами обязательных правил заключения служебного кон­ тракта, если эти нарушения исключают возможность замещения должности гражданской службы; 12) выход гражданского служащего из гражданства Рос­ сийской Федерации; 13) несоблюдение ограничений и невыполнение обяза­ тельств, установленных федеральными законами; 14) нарушение запретов, связанных с гражданской служ­ бой, предусмотренных законом; 15) отказ гражданского служащего от замещения преж­ ней должности гражданской службы при неудовлет­ ворительном результате испытания. Прекращение служебного контракта, освобождение от замещаемой должности и увольнение с гражданской служ­ бы оформляется правовым актом государственного органа. Основные обязательства, предусмотренные законом о го­ сударственной гражданской службе, рассмотрим подробнее. Служебный контракт может быть в любое время рас­ торгнут по соглашению сторон с единовременным осво­ бождением гражданского служащего от занимаемой долж-

144

Государственная и м у н и ц и п а л ь н а я с л у ж б а

ности гражданской службы и увольнением с гражданской службы. Нужно отметить, что при расторжении служебного кон­ тракта по соглашению сторон не имеет значения вид слу­ жебного контракта, будь то срочный или заключенный на неопределенный срок. Данное основание является весьма удобным средством «цивилизованного расставания» сторон служебного контра­ кта. В случае возникновения споров при прекращении слу­ жебного контракта по данному основанию следует иметь в виду, что если такой договор возникает по соглашению сто­ рон, следовательно, по их договоренности он может быть расторгнут в любое время. Аннулирование такой договоренности относительно срока и основания увольнения возможно лиши при взаимном согла­ сии гражданского служащего и представителя нанимателя. Применяя данное основание прекращения служебного контракта такое соглашение целесообразно составлять в письменной форме, чтобы в случае необходимости можно было выяснить наличие четко выраженной воли сторон пре­ кратить служебные отношения по взаимному согласию. Одним из оснований прекращения служебного контра­ кта является истечении его срока. Срочный служебный контракт расторгается по истечению срока его действия, о чем гражданский служащий должен быть предупрежден в письменной форме не позднее чем за семь дней со дня осво­ бождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы, если иное не установле­ но федеральным законом. Срочный служебный контракт, заключенный на время выполнения определенного задания, расторгается по завер­ шении выполнения этого задания, н гражданский служа­ щий освобождается от занимаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы.

Глава iV. С л у ж е б н ы й контракт г р а ж д а н с к о г о с л у ж а щ е г о

145

Срочный служебный контракт, заключенный на период замещения отсутствующего гражданского служащего, за которым в соответствии с законом сохраняется должность гражданской службы, расторгается с выходом этого граж­ данского служащего на службу. Гражданский служащий, замещающий указанную должность, освобождается от за­ нимаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы. По истечении установленного срока полномочий граж­ данского служащего, замещающего должность граждан­ ской службы категории «руководители» или «помощники», гражданский служащий может быть назначен на ранее за­ мещаемую им должность или иную должность гражданской службы, за исключением случая совершения им виновных действий, если данное условие предусмотрено срочным служебным контрактом. Законодательство Российской Федерации устанав­ ливает определенный, строго ограниченный перечень оснований, которые предоставляют работодателю право уволить работника по своей инициативе. Работодатель не может уволить работника по основаниям, которых нет в законодательстве. Это в полной мере распространяется и на граж­ данских служащих. Перечень оснований расторжения служебных контрактов по инициативе представите­ ля нанимателя закреплен в законе о государственной гражданской службе. Следует иметь в виду, что каждое основание расторжения служебного контракта по ини­ циативе представителя нанимателя имеет свою специ­ фику. Служебный контракт может быть расторгнут пред­ ставителем нанимателя, а гражданский служащий осво­ божден от занимаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы в случае:

146

Государственная и м у н и ц и п а л ь н а я с л у ж б а

1. Несоответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы: а) по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением; б) вследствие недостаточной квалификации, подтверж­ денной результатами аттестации. Расторжение служебного контракта вследствие несоот­ ветствия гражданского служащего по состоянию здоровья возможно лишь при стойком снижении трудоспособно­ сти, препятствующем надлежащему исполнению служеб­ ных обязанностей. Если при этом гражданский служащий надлежащим образом выполняет свои должностные обя­ занности по занимаемой должности гражданской службы, однако обнаружится, что он нуждается в соответствии с медицинских заключением в предоставлении другой ра­ боты вследствие того, что выполняемая работа ему про­ тивопоказана или опасна для коллектива гражданских служащих либо обслуживающих им граждан, то предста­ витель нанимателя обязан предложить такому граждан­ скому служащему работу, не противопоказанную ему по состоянию здоровья. В случае отказа гражданского служащего от такого пере­ вода либо отсутствие в государственной органе соответ­ ствующей должности служебный контракт прекращается. При этом необходимо наличие медицинского заключения, вынесенного специальным медицинским учреждением, пре­ пятствующего продолжению выполнения обязанностей по служебному контракту по состоянию здоровья. Не может быть уволен по этому основанию гражданский служащий, трудоспособность которого временно ограничена. Расторжение служебного контракта в случае несоответ­ ствия замещаемой должности гражданской службы вслед­ ствие недостаточной квалификации возможно только при от­ сутствии вины гражданского служащего и связано только с

Глава IV. С л у ж е б н ы й контракт г р а ж д а н с к о г о с л у ж а щ е г о

147

результатами аттестации, то есть для приведения в действие механизма увольнения необходимо проведение аттестации и наличие сделанного в ее результате отрицательного заклю­ чения о квалификации гражданского служащего. Проведение аттестации - неотъемлемое право пред­ ставителя нанимателя, способ контроля за соответствием квалификации гражданских служащих, а также стимулиро­ вание их гражданской службы. Аттестация должна прово­ диться в порядке, предусмотренном законом о государствен­ ной гражданской службе. Недостаточная квалификация гражданского служащего должна быть установлена на основании о&ьективных дан­ ных, полученных в результате аттестации. Выводы атте­ стационной комиссии о деловых качествах гражданского служащего подлежат оценке в совокупности с другими дан­ ными аттестации, относящимся к его профессиональной де­ ятельности. 2. Неоднократное неисполнение гражданским служа­ щим без уважительных причин должностных обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание, также является основанием для расторжения служебного контракта по ини­ циативе представителя нанимателя. Увольнение по этому основанию может иметь место в случае неоднократного (два и более) неисполнения гражданским служащим должност­ ных обязанностей при одновременном наличии следующих условий: а) противоправное виновное неисполнение или ненадле­ жащее исполнение гражданским служащим возложен­ ных на него в установленном порядке должностных обязанностей; б) к гражданскому служащему ранее было применено дисциплинарное взыскание, и на момент повторного неисполнения им без уважительных причин служеб­ ных обязанностей оно не снято.

148

Государственная и муниципальная с л у ж б а

В связи с тем, что увольнение по этому основанию яв­ ляется одной из мер дисциплинарной ответственности, при ее применении необходимо соблюдать порядок при­ менения дисциплинарного взыскания, установленного фе­ деральным законом. Несоблюдение этого порядка может стать основанием для признания увольнения гражданско­ го служащего незаконным. Если судом будет установлено, что дисциплинарное взыскание наложено с нарушением закона, этот вывод должен быть мотивирован в решении со ссылкой на конкретные нормы законодательства, которые были нарушены. Применение к работнику нового дисциплинарного взы­ скания (в том числе увольнение) возможно, если неиспол­ нение или ненадлежащее исполнение по вине государ­ ственного гражданского служащего возложенных на него должностных обязанностей продолжалось, несмотря на на­ ложенное дисциплинарное взыскание. Нужно иметь в виду, что представитель нанимателя впра­ ве применить к гражданскому служащему дисциплинарное взыскание и тогда, когда он до совершения проступка подал заявления о расторжении служебного контракта по своей инициативе, поскольку отношения по прохождению госу­ дарственной службы в данном случае прекращается лишь по истечении срока предупреждения об увольнении. 3. Однократное грубое нарушение обязанностей: а) прогул (отсутствие на рабочем месте без уважитель­ ной причины более четырех часов подряд в течение служебного дня). Принципиальным является вопрос об уважительности причин, по которым гражданский служащий отсутствовал на служебном месте. Следовательно, представитель нанима­ теля должен выяснить, действительно ли гражданский слу­ жащий не находился без уважительных причин на служеб­ ном месте в течение указанного срока. Нужно отметить, что

Глава IV. С л у ж е б н ы й контракт г р а ж д а н с к о г о с л у ж а щ е г о

149

отсутствие на служебном месте должно происходить имен­ но четыре часа подряд в течение служебного времени. Увольнение по данному основанию может быть произ­ ведено: • за отсутствие гражданского служащего без уважитель­ ных причин на служебном месте или ином рабочем месте, где он должен был выполнять порученную ему работу, более четырех часов подряд; • за невыход без уважительной причины на службу до истечения срока предупреждения представителя нани­ мателя о расторжении служебного контракта; • за отказ гражданского служащего приступить к вы­ полнению служебных обязанностей по должности, на которую он был переведен в соответствии с действую­ щим законодательством; • за самовольный уход в отпуск или самостоятельное ис­ пользование дней отгулов. При этом не будет являться прогулом использование гражданским служащим дней отдыха в случае, если пред­ ставитель нанимателя отказал в их предоставлении, а время использования служащим таких дней не зависело от пред­ ставителя нанимателя (например, отказ гражданскому слу­ жащему, являющемуся донором, в предоставлении в соот­ ветствии с законом о донорстве крови и ее компонентов для отдыха после каждого дня сдачи крови и ее компонентов); б) появление на службе в состоянии алкогольного, нар­ котического или иного токсического опьянения также является самостоятельным основанием увольнения гражданского служащего. При этом не имеет значения, был ли гражданский служа­ щий отстранен от выполнения должностных обязанностей в связи с указанным состоянием. Состояние алкогольного либо наркотического или иного токсического опьянения может быть подтверждено как меди-

150

Государственная и м у н и ц и п а л ь н а я с л у ж б а

цинским заключением, так и другими видами доказательств, которые должны быть оценены соответствующим органом по рассмотрению служебных споров. Эти обстоятельства могут быть подтверждены в том числе и свидетельскими показаниями. Однако более предпочтительным доказатель­ ством будет являться медицинское освидетельствование, со­ ставленное специалистом соответствующего медицинского учреждения; в) разглашение сведений, составляющих государствен­ ную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации, ставших известными граж­ данскому служащему в связи с исполнением им долж­ ностных обязанностей. Увольнение по этому основанию возможно только при наличии доказательств, свидетельствующих о том, что све­ дения, которые гражданский служащий разгласил, в соот­ ветствии с действующим законодательством относятся к го­ сударственной или иной охраняемой законом тайне, данные сведения стали известны работнику в связи с исполнением им служебных обязанностей, и он обязывался не разглашать такие сведения. Перечень сведений конфиденциального характера утверж­ ден Указом Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 года № 188 «Об утверждении сведений конфиденциаль­ ного характера». Перечень сведений, составляющих государственную тайну, и порядок засекречивания этих сведений определен Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 года № 1203 в соответствии с законом Российской Фе­ дерации от 21 июля 1993 года №5485-1 «О государствен­ ной тайне». Гражданский служащий не может быть привлечен к от­ ветственности за разглашение сведений, которые в соот­ ветствии с действующим законодательством не могли быть

Глава IV. С л у ж е б н ы й контракт гражданского с л у ж а щ е г о

151

отнесены к государственной, служебной или коммерческой тайне. Увольнение по данному основанию гражданского служа­ щего может быть признано правомерным при наличии сле­ дующих условий: • если обязанность не разглашать такую тайну прямо предусмотрена должностным регламентом и служеб­ ным контрактом с гражданским служащим; • если в служебном контракте или в приложении к нему точно указано, какие конкретно сведения, содержащие государственную и иную охраняемую законом тайну, и служебную информацию гражданский служащий обя­ зан не разглашать; • если государственная и иная охраняемая законом тайна и служебная информация доведены гражданскому слу­ жащему в связи с исполнением им должностных обя­ занностей; • если сведения, которые в соответствии со служебным контрактом гражданский служащий обязуется не раз­ глашать, согласно действующему законодательству, могут быть отнесены к сведениям, составляющим го­ сударственную и иную охраняемую законом тайну, и конфиденциальную служебную информацию. При отсутствии хотя бы одного из указанных условий расторжение служебного контракта и увольнение граждан­ ского служащего с гражданской службы не может быть при­ знано правомерным; г) совершение по месту службы хищения (в том числе мелкого) чужого имущества, растраты, умышленно• го уничтожения или повреждения такого имущества, установленных вступившим в законную силу приго­ вором суда или постановлением органа, уполномочен­ ного рассматривать дела об административных право­ нарушениях.

152

Государственная и муниципальная с л у ж б а

В качестве чужого имущества следует расценивать лю­ бое имущество, не принадлежащее данному гражданскому служащему, в частности имущество, принадлежащее пред­ ставителю нанимателя, другим гражданским служащим, а также лицам, не являющимся гражданским служащими дан­ ного государственного органа. Необходимо обратить внимание на то, что увольнение как мера дисциплинарной ответственности должно быть произ­ ведено в течение месяца со дня вступления в законную силу приговора суда или постановления о привлечении к админи­ стративной ответственности. В приказе об увольнении должно быть указание на акт, которым установлено правонарушение; д) нарушение гражданским служащим требований охра­ ны профессиональной служебной деятельности, если это нарушение повлекло за собой тяжкие последствия, либо заведомо создавало реальную угрозу наступле­ ния таких последствий. При расторжении служебного контракта по данному основанию необходимо наличие трех условий: 1) противоправное виновное поведение гражданского служащего; 2) наличие вредоносного результата или реальная угроза наступления такого вредоносного результата, причем вне зависимости от того, с кем произошел несчастный случай, с самим гражданским служащим или с другим лицом; 3) причинно-следственная связь между этими двумя обстоятельствами, то есть должно быть установле­ но, что именно противоправное виновное поведение гражданского служащего привело к наступлению вре­ доносного результата. Только при наличии всех трех условий одновременно возможно увольнение согласно закону о государственной гражданской службе.

Глава IV. С л у ж е б н ы й контракт г р а ж д а н с к о г о с л у ж а щ е г о

153

Важным аспектом является то, что для увольнения не­ обязательно ждать наступления тяжелых последствий - до­ статочно факта создания реальной угрозы их наступления. 4. Закон предусматривает увольнение за совершение ви­ новных действий гражданским служащим, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, если эти действия дают основание для утраты доверия к нему представителя нанимателя. Утрата доверия как основание для увольнения должна быть подтверждена конкретными доказательствами и не может основываться на предположениях. Утрата доверия может основываться как на неоднократном совершении ви­ новных действий, так и на факте единоличного деяния. До­ казательством могут служить результаты инвентаризации, ревизии. Гражданские служащие данной категории могут быть уволены при установлении в законном порядке факта совер­ шения хищения, взяточничества и иных корыстных право­ нарушений. 5. Закон о государственной гражданской службе в каче­ стве оснований для увольнения предусматривает принятие гражданским служащим, замещающим должность граждан­ ской службы категории «руководители» необоснованного решения, повлекшего за собой нарушение сохранности иму­ щества, неправомерное или иное нанесение ущерба имуще­ ству государственного органа. Это основание увольнения применяется к строго ограни­ ченному кругу лиц и лишь в случае совершения им конкрет­ ных действий. Оно является как бы дополнительным осно­ ванием расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя. Вина «руководителей», а также причинная связь между принятым им управленческих решением и наступлением указанных последствий должны быть доказаны в установ-

154

Государственная и муниципальная с л у ж б а

ленном законом порядке. Если представитель нанимателя не предоставил доказательства, подтверждающие наступление неблагоприятных последствий, предусмотренных законом о государственной гражданской службе, и явившихся основа­ нием увольнения, такое увольнение не может быть призна­ но законным. 6. Основанием для увольнения Закон предусматривает однократное глубокое нарушении гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории «руководителей», своих должностных обязанностей, по­ влекшее за собой причинение вреда государственному орга­ ну или нарушение законодательства Российской Федерации. Федеральный закон не дает определения понятия грубого нарушения. Данное понятие носит оценочный характер и во­ прос, является то или иное нарушение грубым, решается ли­ цом, обладающим правом приема на гражданскую службу и увольнения гражданских служащих с гражданской службы. Необходимо иметь в виду, что увольнение применяется не только за нарушение должностных обязанностей, а такое, которое повлекло причинение вреда государственному орга­ ну или нарушение законодательства Российской Федерации. В случае отсутствия такого факта, то каким бы грубым не было нарушение должностных обязанностей, уволить граж­ данского служащего по данному основанию будет нельзя. 7. Предоставление гражданским служащим представите­ лю нанимателя подложных документов или заведомо ложных сведений при заключении служебного контракта также явля­ ется основанием для расторжения служебного контракта. Расторжение служебного контракта по данному основа­ нию возможно в случаях, когда представленные документы или сведения могли оказать существенное влияние на содер­ жание служебного контракта и даже на сам факт его заклю­ чения. В качестве примера можно привести случаи предъяв­ ления подложных документов об образовании или о наличии

Глава IV. С л у ж е б н ы й контракт г р а ж д а н с к о г о с л у ж а щ е г о

155

специальных знаний. Подложность документа должна быть удостоверена в установленном порядке. Следует иметь в виду, что не всякие сообщенные граж­ данским служащим ложные сведения могут служить основа­ нием для расторжения с ним служебного контракта, а только такие сведения, которые повлияли или могли повлиять на принятие представителем нанимателя решения о приеме го­ сударственного служащего на гражданскую службу. Не могут быть признаны ложными сведения, касающие­ ся возможной дискриминации при приеме на гражданскую службу (в случае если женщина указала, что она замужем, а на самом деле является одинокой матерью), и, соответствен­ но, они не могут послужить основаниями для увольнения. 8. Прекращение допуска гражданского служащего к све­ дениям, составляющим государственную тайну, если испол­ нение должностных обязанностей требует допуска к таким сведениям, может быть основанием для расторжения слу­ жебного контракта. Увольнение в связи с прекращением допуска граждан­ ского служащего к государственной тайне возможно, только если наличие такого допуска предусмотрено должностным регламентом. Условия прекращения допуска должностного лица к го­ сударственной тайне определены Законом Российской Фе­ дерации «О государственной тайне». Так, например, допуск прекращается в случае однократного нарушения должност­ ным лицом взятых на себя предусмотренных служебным контрактом обязательств, связанных с защитой государ­ ственной тайны, или в случае возникновения обстоятельств, являющихся основаниями для отказа должностному лицу или гражданскому служащему в допуске к государственной тайне. Необходимо отметить, что прекращение допуска к государственной тайне не освобождает должностное лицо от взятых им обязательств по неразглашению сведений, со-

156

Государственная и м у н и ц и п а л ь н а я с л у ж б а

ставляющих государственную тайну, в том числе и в случае последующего увольнения с гражданской службы. Решение о прекращении допуска гражданского служаще­ го к государственной тайне может быть обжаловано в меж­ ведомственную комиссию по защите государственной тай­ ны или суд. §3. Испытание, перевод на и н у ю д о л ж н о с т ь гражданской службы или перемещение В соответствии с законом о государственной граждан­ ской службе в акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы и служебном контракте сторонами может быть предусмотрено испытание граждан­ ского служащего в целях проверки его соответствия заме­ щаемой должности гражданской службы. В отличие от Тру­ дового кодекса, который предусматривает испытание, срок которого не должен превышать трех месяцев, Закон устанав­ ливает срок испытания для гражданских служащих от трех месяцев до одного года. Отсутствие в акте государственного органа и назначении гражданской службы и служебном контракте условия об ис­ пытании означает, что гражданский служащий принят без испытания. В период испытания на гражданского служа­ щего распространяются положения федеральных законов и иных нормативных правовых актов о гражданской службе. При поступлении на гражданскую службу испытание не устанавливается: • для беременных женщин - гражданских служащих; • для граждан, окончивших обучение в образовательных учреждениях профессионального образования и впер­ вые поступивших на гражданскую службу в соответ­ ствии с договором на обучение с обязательством после­ дующего прохождения гражданской службы; • для граждан и гражданских служащих при замещении

Глава IV. С л у ж е б н ы й контракт г р а ж д а н с к о г о с л у ж а щ е г о

157

должностей гражданской службы категории «руково­ дители» и «помощники (советники)», которые замеща­ ются на определенный срок полномочий; • для государственных служащих, назначенных на долж­ ности гражданской службы в порядке перевода в связи с реорганизацией или ликвидацией государственного органа, либо сокращением должностей гражданской службы. Гражданским служащим, назначенным на должность гражданской службы в порядке перевода из другого государ­ ственного органа, может устанавливаться срок испытания продолжительностью от трех до шести месяцев. В срок испытания не засчитывается период временной нетрудоспособности гражданского служащего и другие пе­ риоды, когда он фактически не исполнял должностные обя­ занности. По окончании установленного срока испытания при от­ сутствии у гражданского служащего соответствующего за­ мещаемой должности гражданской службы классного чина проводится квалификационный экзамен, по результатам ко­ торого гражданскому служащему присваивается классный чин в соответствии с законом о государственной граждан­ ской службе. При неудовлетворительном результате испытания пред­ ставитель нанимателя имеет право: предоставить граждан­ скому служащему ранее замещаемую должность гражданской службы; до истечения срока испытания расторгнуть служеб­ ный контракт с гражданским служащим, предупредив его об этом в письменной форме не позднее чем за три дня с указа­ нием причин, послуживших основанием для признания этого гражданского служащего невыдержавшим испытание. Если срок испытания истек, а гражданский служащий продолжает замещать должность гражданской службы, то он считается выдержавшим испытание. к

158

Государственная и муниципальная с л у ж б а

До истечения срока испытания гражданский служащий вправе расторгнуть служебный контракт по собственному желанию, предупредив об этом представителя нанимателя в письменной форме не позднее чем за три дня. Закон о государственной гражданской службе предусма­ тривает перевод гражданского служащего с его письменного согласия: на иную должность гражданской службы в том же государственном органе, на иную должность в другом госу­ дарственном органе, в другую местность вместе с государ­ ственным органом. С письменного согласия гражданского служащего допу­ скается его перевод на иную должность гражданской служ­ бы в том же органе, в этом случае в служебный контракт вносятся соответствующие изменения. Письменного согла­ сия требует и перевод гражданского служащего в другой го­ сударственный орган как по той же должности, которую он замещал, так и на иную должность. При переводе на иную или аналогичную должность го­ сударственный орган с гражданским служащим заключает новый служебный контракт. При переводе гражданских служащих в другую мест­ ность вместе с государственным органом им и членам их семей возмещаются расходы, связанные с переездом. Под другой местностью следует понимать местность за предела­ ми административно-территориальных границ соответству­ ющего населенного пункта. Перевод на иную должность гражданской службы в том же государственном органе возможен по различным обстоя­ тельствам. При этом инициатива в переводе может исходить как от представителя нанимателя, так и от самого граждан­ ского служащего, а также от медицинских органов (например, в связи с состоянием здоровья гражданского служащего). В ряде случаев у представителя нанимателя возникает обязанность перевести гражданского служащего с его со-

Т л а в а IV. С л у ж е б н ы й контракт г р а ж д а н с к о г о с л у ж а щ е г о

159

гласил на иную должность. Так, гражданскому служащему, который по состоянию здоровья в соответствии с медицин­ ским заключением не может исполнять должностные обя­ занности по замещаемой должности гражданской службы, представляется соответствующая его квалификации и не противопоказанная по состоянию здоровья иная должность гражданской службы. Согласно закону не является переводом на иную долж­ ность гражданской службы и не требует согласия граждан­ ского служащего перемещение его на иную должность граж­ данской службы без изменения должностных обязанностей, установленных служебным контрактом и должностным ре­ гламентом. § 4 . Отстранение от занимаемой д о л ж н о с т и гражданской службы Отстранение от замещаемой должности - временное недопущение гражданского служащего к должностным обя­ занностям. Основания, по которым гражданского служащего могут отстранить от замещаемой должности, перечислены в зако­ не о государственной службе. В соответствии с Законом представитель нанимателя обязан отстранить от замещаемой должности гражданского служащего в следующих случаях: • при появлении гражданского служащего на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения. Факт нетрезвого состояния гражданского служащего либо наркотического или ино­ го токсического опьянения может быть подтвержден как медицинским заключением, так и другими вида­ ми доказательств, например, свидетельскими. Послед­ ние должны быть оформлены актом, составленным с участие представителя нанимателя профсоюза, если

160

Государственная и муниципальная сяужба

гражданский служащий, отстраненный от выполнения должностных обязанностей, является его членом; • в случае, если гражданский служащий не прошел в установленном порядке обучения и проверку знаний и навыков в области охраны профессиональной слу­ жебной деятельности. Обязанность гражданских слу­ жащих проходить обучение безопасным методам и приемам выполнения должностных обязанностей, ин­ структаж по охране труда закреплена в Трудовом ко­ дексе Российской Федерации. Эта норма применяется к гражданским служащим, поскольку отношения, свя­ занные с охраной на гражданской службе, специально законодательством о государственной службе не урегу­ лированы; • при привлечении гражданского служащего в качестве обвиняемого, в отношении которого судом вынесено постановление о временном отстранении от должности в соответствии с положениями уголовно-процессуаль­ ного законодательства Российской Федерации. Отстранение гражданского служащего от замещаемой должности является обязанностью представителя нанимате­ ля. Однако в отличие от Трудового кодекса Российской Фе­ дерации обязанность отстранять гражданских служащих, не прошедших обучение и проверку знаний и навыков в области охраны труда, закон о государственной гражданской службе ставит в зависимости от наличия или отсутствия в этом вины самого гражданского служащего. Таким образом, можно сде­ лать вывод, что представитель нанимателя отстраняет от за­ мещаемой должности гражданской службы (не допускает к исполнению должностных обязанностей) гражданского слу­ жащего на весь период времени до устранения обстоятельств, явившихся основанием для таких мер по вине гражданского служащего. Вину гражданского служащего в этом случае дол­ жен доказать представитель нанимателя.

Глава 8V. С л у ж е б н ы й контракт г р а ж д а н с к о г о с л у ж а щ е г о

161

Перечень оснований отстранения гражданского служа­ щего от выполнения им своих должностных обязанностей не является исчерпывающим. Например, представитель нанимателя вправе отстранить от замещаемой должно­ сти гражданской службы либо не допускать к исполнению должностных обязанностей гражданского служащего в пе­ риод урегулирования конфликта интересов. Поскольку отстранение от замещаемой должности - это временное недопущение гражданского служащего к выпол­ нению им своих должностных обязанностей, то такое от­ странение допускается только на период до устранения при­ чин, послуживших основанием для отстранения. Так, если гражданский служащий появился на службе в нетрезвом состоянии, в состоянии наркотического или ток­ сического опьянения, то он должен быть отстранен от служ­ бы только на тот день, в который находился в указанном со­ стоянии. Неправомерным в связи с этим будет отстранение служа­ щего от исполнения должностных обязанностей в последу­ ющие дни, например, до окончательного решения вопроса о применении к нему дисциплинарного взыскания. Исключе­ ние могут составлять случаи, когда в отношении граждан­ ского служащего проводится служебная проверка. Если гражданский служащий отстранен от исполнения должностных обязанностей в связи с тем, что не прошел проверку знаний и навыков в области охраны труда, то по­ сле прохождения такой проверки при положительных ее ре­ зультатах он должен быть незамедлительно допущен к вы­ полнению своих обязанностей. Гражданские служащие, отстраненные от должности на основании постановления судьи, должны быть допущены к исполнению должностных обязанностей после отмены в установленном порядке предусмотренных требований об отстранении. 6- Ю. Н. Щербаков

Государственная и муниципальная с л у ж б а

Гражданскому служащему, отстраненному от замещаемой должности гражданской службы на законных основаниях, в период отстранения денежное содержание не начисляется. Исключение составляет случаи, предусмотренные феде­ ральными законами. В частности, сохраняется денежное со­ держание в период урегулирования конфликтов интересов, также сохраняется денежное содержание гражданскому слу­ жащему на весь период, в отношении которого проводиться служебная проверка.

Глава V. Деятельность кадровой службы государственного органа § 1 . Р о л ь и место к а д р о в о й с л у ж б ы в с и с т е м е управления персоналом В системе государственной службы самостоятельным структурным подразделением, отвечающим за разработку и реализацию кадровой стратегии органов власти и управле­ ния, организацию системы работы с кадрами, является ка­ дровая служба. Кадровая служба государственного органа выполняет функции центра управления персоналом, конечной целью которого является успешная работа органов власти и управ­ ления, повышение профессиональной и материальной удо­ влетворенности каждого служащего, сохранение здоровья и обеспечение безопасности сотрудников. Кадровая служба призвана обеспечивать реализацию универсальных и специальных функций системы управле­ ния персоналом. В числе важнейших задач кадровой служ­ бы государственного органа можно выделить следующие: обеспечение проведения кадровой политики в государ­ ственной службе; • внесение предложений руководителю государственного органа по реализации положений федеральных законов и иных нормативных правовых актов о государствен­ ной службе; • организация подготовки и оформления решений госу­ дарственного органа или его руководителя, связанных с поступлением на государственную службу, заключе­ нием государственного служебного контракта, назна­ чением на должность государственной службы, ее про­ хождением, освобождением гражданского служащего от государственной службы; а

164

Государственная и муниципальная с л у ж б а

• документационное обеспечение прохождения граждан­ ской службы; • заключение договоров на обучение с последующим по­ ступлением на гражданскую службу; • организация профессиональной переподготовки, повы­ шения квалификации гражданских служащих; • организация проведения служебных проверок; • организация проверки соблюдения гражданскими слу­ жащими ограничений; • консультирование гражданских служащих по правовым и иным вопросам, связанным с гражданской службой; • обеспечение методического руководства деятельнос­ тью кадровых служб подведомственных организаций, обобщение и распространение передового опыта рабо­ ты с персоналом, его анализ и адаптация к современ­ ным условиям государственного управления Россий­ ской Федерации. Перечень задач кадровой службы не закрыт. Это связано с тем, что в России происходит реформирование государ­ ственной службы, становление ее как системы, важнейшего механизма государственного управления. Структура и штаты кадровой службы государствен­ ного органа формируются дифференцированно, исходя из целей и задач, стоящих перед ним, его структурных и технологических особенностей, объема полномочий, численности персонала, сложности и объема выполняе­ мых работ. Элементами структуры кадровой службы являются от­ дельные должности, подразделения кадровых служб, отно­ шения между которыми поддерживаются благодаря верти­ кальным и горизонтальным связям. Правильным считается подход, при котором структуры кадровых служб государ­ ственных органов формируются на основе общих принци­ пов построения и проектирования организаций.

Глава V. Д е я т е л ь н о с т ь к а д р о в о й с л у ж б ы

государственного

органа

165

Структура кадровой службы федерального органа государственной власти Руководитель власти

федерального

органа

государственной

Руководитель кадровой службы федерального органа го­ сударственной власти

Подсистема планирования, прогнозирования и маркетинга персонала

•

Подсистема развития государственных служащих

Подсистема обучения, переподготовки и повышения ква­ лификации персонала

•

Подсистема учета, оформления и движения персонала

Подсистема разработки организационных структур госу­ дарственного органа

Подсистема анализа и развития средств стимулирования труда персонала

Подсистема нормативно-правового и юридического обе­ спечения кадровой службы

Рисунок 1

166

Государственная и муниципальная с л у ж б а

Можно выделить наиболее важные принципы: научно­ сти, иерархичности, специализации, простоты, прогрессив­ ности, автономности и многоаспектности. Принцип научности требует, чтобы функционирование и построение структуры кадровой службы основывались на достижениях науки в области управления персоналом. Со­ гласно принципу специализации обеспечиваются разделе­ ние труда и профессиональная деятельность сотрудников, формирование отдельных подразделений, специализирую­ щихся на выполнении однородных функций. При реализа­ ции принципа автономности обеспечивается рациональная автономность структурных подразделений. Временное вы­ бытие отдельных работников не прерывает процесса кадро­ вой работы. Поэтому каждый работник должен уметь вы­ полнять функции вышестоящего, нижестоящего сотрудника и одного-двух сотрудников своего уровня. На основе прин­ ципа многоаспектности кадровые службы обеспечивают в пределах своей компетенции и полномочий управление пер­ соналом как по вертикали, так и по горизонтали. Принцип иерархичности состоит в том, что в новых вертикальных разрезах структура кадровой службы обеспечивает иерар­ хичность взаимодействия между структурными подразделе­ ниями, отдельными руководителями или сотрудниками. Названным подсистемам кадровой службы в федераль­ ных государственных органах соответствуют, как правило, такие звенья управления, как отделы. В органах государ­ ственной власти субъектов Российской Федерации, а также в муниципальных органах сохраняются практически все подсистемы кадровой службы. Однако они воплощаются не столько в объеме задач и функций, сколько в отдельных должностях. Нынешний статус многих кадровых служб весьма невы­ сок. Это свидетельствует о том, что целесообразно перехо­ дить на новые организационно-структурные формы постро-

Глава V. Д е я т е л ь н о с т ь кадровой с л у ж б ы государственного органа

167

ения и управления персоналом органов государственной власти. Важно, чтобы руководитель понимал роль и назначение кадрового подразделения в управлении персоналом орга­ низации, строил свою работу с учетом его рекомендаций, опирался на мнение специалистов кадровых служб. Кадро­ вые службы не должны быть лишь техническим придатком руководящих структур, занимаясь в основном организаци­ онно-оформительской работой, они должны активнее по­ могать руководству государственного органа в определении его кадровой политики, управлять служебным продвижени­ ем персонала, заниматься проблемами межличностных от­ ношений, совершенствованием стиля деятельности сотруд­ ников и многими другими вопросами. Совершенствование деятельности кадровых служб и повышение роли в комплектовании аппарата органов госу­ дарственной власти руководителями и специалистами, вла­ деющими современными формами и методами работы, на­ ходятся в прямой зависимости от квалификации работников этих служб. Однако квалификация работников многих отде­ лов кадров, служб управления персоналом не соответствует занимаемым должностям. Сравнительно низкая организующая роль отделов кадров объясняется именно тем, что занятые в них работники не обладают в достаточной степени знаниями в области теории и передовой практики работы с кадрами, научной организа­ ции труда, социальной психологии, трудового и гражданско­ го права современного делопроизводства. Очевидная недостаточность нынешнего уровня образо­ вания и квалификации работников кадровых служб явилась следствием того, что в стране долгие годы не было учебных заведений, которые готовили бы специалистов этого про­ филя. Были существенно ограничены возможности и са­ мообучения, поскольку мало специальной литературы по

168

Государственная и м у н и ц и п а л ь н а я с л у ж б а

проблемам работы с кадрами. За последние годы положение существенно изменилось. В начале 90-х годов в рамках спе­ циальности «Менеджмент» была открыта специализация «Управление персоналом». В это же время появились пер­ вые кафедры управления персоналом, которые стали гото­ вить специалистов для кадровых служб. Для государственной и гражданской службы в 19921993 годах в Российской академии государственной службы при Президенте РФ и ее филиалах в рамках специальности «Государственное и муниципальное управление» была на­ чата подготовка кадров по специализациям «Социальная работа и кадры», «Социальное управление и кадры», «Со­ циальное управление и кадровая работа», «Государственная служба и кадровая политика». С 1997 года была введена но­ вая специализация «Управление персоналом». Все это соз­ дало предпосылки для решения вопросов подготовки специ­ алистов для кадровых служб на качественно новом уровне. Согласно квалификационным требованиям служащих руководитель кадровой службы должен иметь высшее обра­ зование и стаж работы на руководящих должностях, в том числе в кадровой службе не менее пяти лет. Вообще руководителя кадровой службы как профессио­ нала можно представить следующим образом (рисунок 2). В условия отсутствия социально подготовленных работ­ ников существуют определенные трудности в комплектова­ нии кадровых служб такими специалистами, как юристы, социологи и психологии. Во многих органах государствен­ ной власти исходят из того, что будто работа с кадрами по плечу каждому грамотному сотруднику. Но этого явно не­ достаточно. Без современной научной специальной подго­ товки, только на базе личного опыта работы многие из этих функций сегодня выполнять практически невозможно. Достаточно далек от совершенства и сложившийся в те­ чение долгих лет стереотип руководителя кадровой службы.

Глава У . Д е я т е л ь н о с т ь кадровой с л у ж б ы государственного органа

Руководитель кадровой службы

169

Права и обязанности

Быть

проводником кадровой и социальной поли­ тики; социальным л и д е р о м коллектива, его нравственным эталоном.

Иметь

высокие моральные качества, выраженную направленность на р а б о т у с л ю д ь м и , выс­ шее образование и специальную психологопь^агогическую подготовку; опыт кадровой и р у к о в о д я щ е й работы не менее пяти лет; развитые познавательные, организатор­ ские, коммуникативные способности.

основы управления, задачи, стоящие перед организацией, перспективы ее развития, принципы кадровой политики, формы и ме­ тоды планирования и организации работы с кадрами; основы трудового законодатель­ ства; основы педагогики; основы организа­ ц и и д е л о п р о и з в о д с т в а в у с л о в и я х АСУ.

Владеть

Иметь ясное представление

методами организации и техникой управле­ ния кадрами, м е т о д а м и оценки личностных и д е л о в ы х качеств работников, практиче­ ским применением основ законодательства в работе с кадрами; методами организации воспитательной работы в коллективе; мето­ дами и техникой публичных выступлений.

о методах исследования и анализа социаль­ но-психологических процессов; применять техники в управлении кадрами; в принципах работы с общественными организациями.

Рисунок 2

170

Государственна! и муиицяпальаая с л у ж б а

Обычно это добросовестный и исполнительный работник, приученный по опыту своей прошлой работы к аккуратно­ сти и бдительности. По всей видимости, на должность ру­ ководителя кадровой службы предпочтительнее подбирать людей с высшим юридическим или государственно-управ­ ленческим образованием. Существующая практика под­ тверждает, что в этом случае работа с кадрами организуется наиболее рациональным образом. Чтобы кадровые структуры могли квалифицированно решать свои нелегкие и ответственные задачи, необходимы переподготовка по специальным программам не только ру­ ководителей, но и сотрудников этих подразделений, обеспе­ чение их учебными и методическими материалами. Эта про­ блема первостепенной важности. Опыт решения подобных задач сложился в РАГТ при Президенте Российской Феде­ рации, где разработана современная профессиограмма спе­ циалиста кадровой службы федеральных и региональных органов исполнительной власти. Анализ деятельности кадровых служб органов государ­ ственной власти в условиях реформирования общества сви­ детельствует о том, что их роль и возможности в обеспече­ нии государственных органов высококвалифицированным, активным, морально выдержанным персоналом крайне малы. Полномочия кадровых служб государственных орга­ нов пока определены без учета перспективы, только на пе­ реходный период. Нужно сказать, что задачи, функции и структура от­ дельных органов в системе государственной службы должны определяться конкретно-историческими услови­ ями и целями государства, потребностями управления. Но, кроме этого, важно учитывать перспективы развития страны, выводы науки. Только тогда они смогут оказать активное воздействие на кадровое обеспечение реформ. Реальная необходимость глубоких изменений в деятель-

Глава V. Д е я т е л ь н о с т ь кадровой с л у ж б ы

государственного

органа

171

ности кадровых служб по управлению персоналом госу­ дарственной службы потребует внимательного изучения научных достижений и передового опыта в этой области, бережного отношения к отечественному и зарубежному опыту, решительного внедрения прогрессивных форм и кадровых технологий. Совершенствование деятельное™ кадровых служб госу­ дарственных и муниципальных органов по управлению пер­ соналом возможно лишь в результате решения следующих задач: • разработка и реализация нормативно-правовой базы, отвечающей современным потребностям реформиро­ вания государственной службы с учетом стратегиче­ ских направлений ее развития; • создание федеральных, отраслевых, региональных бан­ ков кадровой информации; • повышение статуса кадровых служб органов власти, оптимизация их структуры, повышение уровня квали­ фикации специалистов, работающих в кадровых под­ разделениях; • обеспечения организационной и научно-методической помощи кадровым службам на федеральном и регио­ нальном уровнях. В системе управления персоналом государственных ор­ ганов необходимо повысить роль кадровых служб админи­ страций субъектов федерации. Это требование вызывается тем, что данные органы наделены управленческими и коор­ динационными функциями, наиболее близко стоят к населе­ нию, органам местного самоуправления, выполняют весьма широкий круг государственных полномочий. В конечном счете, от их усилий, плодотворной деятельности во многом зависят успешная реализация реформ, их кадровое обеспе­ чение, максимально эффективное использование человече­ ских ресурсов.

172

Государственная и муниципальная с л у ж б а

§2. Организация кадровой политики Словосочетание «кадровая политика» как на уровне об­ щественной психологии, так и на уровне теоретического сознания чаще всего понимается как деятельность субъекта управления по отношению к кадрам. Понятие «кадры» трак­ туется в ряду источников как основной, штатный состав ор­ ганизации, обладающий необходимыми способностями для выполнения ее задач. Это существенные признаки для пони­ мания содержания понятия, однако они требуют уточнения. Для понятия «кадры» принципиально важными являют­ ся: во-первых, наличие специальных, приобретенных ка­ честв - профессиональных способностей. Они формируют­ ся как в процессе специального обучения, так и в процессе длительной специализации в конкретном виде деятельно­ сти; во-вторых, наличие постоянного статуса в организации в соответствии с предписанной социальной ролью (долж­ ностью), рабочим местом. Первый признак характеризует качественную сторону кадров организации, а второй - статус человека в организа­ ции. Наличие первого признака является необходимым, но недостаточным условием признания кадровости человека в организации. Кадровость рассматривается как необходи­ мый идентификационный признак принадлежности чело­ века к организации. Достаточность кадровости определяет второй признак, в то же время он не может характеризовать качественный атрибут - наличие профессиональных способ­ ностей, необходимых для выполнения задач организации. С потерей этого признака человек перестает быть кадром организации и, если не обладает этим признаком в другой организации (например, временно не работает), переходит в состав кадрового потенциала общества. Кадровый потенциал общества - характеристика про­ фессиональных возможностей трудоспособных граждан

Глава V. Д е я т е л ь н о с т ь кадровой с л у ж б ы государственного органа

173

участвовать в профессиональных видах деятельности об­ щества, организации, предприятия. В условиях рыночной экономики, развитого рынка труда, многообразия форм соб­ ственности и многообразия форм деятельности, которые че­ ловеку могут обеспечить условия его жизнедеятельности, вне связи с конкретной организацией понятие «кадры обще­ ства» теряет смысл. Кадром человек может быть только в определенной организации. Политика в самом общем смысле - деятельность и от­ ношении, обусловленные интересами и целями субъекта управления. Тогда кадровая политика в широком смысле деятельность и система отношений субъекта управления по отношению к кадрам, кадровому потенциалу. В узком смысле слова политика рассматривается как дея­ тельность и отношения по поводу удержания власти или борь­ бы за власть. Власть субъекта управления - его возможно­ сти (потенциальные или реальные) побуждать к действию или воздействовать на других. В узком смысле кадровая полити­ ка - деятельность и система отношений субъекта управления к кадрам по поводу удержания власти или борьбы за власть. Как и всякая целесообразная деятельность, кадровая по­ литика имеют свою структуру. К числу ее важнейших эле­ ментов следует отнести: субъект, средства, объект кадровой политики, а также среду, в которой разрабатывается и осу­ ществляется кадровая политика. Особенность этого вида социальной практики состоит в том, что ее содержание обусловлено целями деятельности организации, предприятия, а также стратегий развития об­ щества, характеристиками государства, то есть той социаль­ ной сферой, в которой она осуществляется. Поэтому кадро­ вая политика как социальное явление - стратегия субъекта управления по отношению к формированию и востребован­ ности профессиональных возможностей граждан, обеспечи­ вающих достижения целей социума.

174

Государственная и м у н и ц и п а л ь н а я с л у ж б а

Многообразие социальной практики порождает многооб­ разие субъектов управления. В масштабах общества функ­ циями субъекта социального управления наделяется госу­ дарство как социальный институт, обладающий властью упорядочения общественных отношений, обеспечения це­ лостности общества развития и безопасного существования человека. В зависимости от того, каковы господствующие социально-экономические отношения, каковы тип и форма государства, какие функции ему делегирует общество, оно способно обеспечить условия для свободного развития и реализации человеком своих способностей. В таком случае правомерно говорить о государственной кадровой политике. Она зависит от политического режима в государстве - демо­ кратического или тоталитарного - и от формы государствен­ ного устройства - унитарного или федеративного. Однако независимо от этого предметом деятельности го­ сударства как субъекта кадровой политики являются наибо­ лее общие, стратегические направления, которые необходимо разрабатывать, концентрируя на них ресурсы, формировать и создавать условия для реализации профессиональной трудо­ способности граждан. В федеративном государстве государственная кадровая политика включает в себя и региональную государственную кадровую политику. На их основе формируется кадровая политика в муниципальных образованиях. В таком случае правомерно говорить о том, что субъектами кадровой по­ литики, к примеру, в регионах России являются органы го­ сударственной власти и органы местного самоуправления субъектов Российской Федерации. Субъектами кадровой политики, кроме того, выступают различные органы госу­ дарства, например министерства, ведомства как институты государства. Их объектом являются кадры государственной и муниципальной службы. В настоящее время многие мини­ стерства и ведомства имеют разработанные документы, где

Глава V. Д е я т е л ь н о с т ь кадровой с л у ж б ы государственного органа

175

представлены основные положения проводимой ими кадро­ вой политики. Такие документы носят, как правило, наибо­ лее общий, научно обоснованный, декларативный характер, согласующийся со стратегическими целями развития госу­ дарства. Они имеют свою структуру и называются концеп­ ц и я м и кадровой полигики. Основополагающие подходы государства как субъекта, обеспечивающего целостность общества, по отношению к кадровому потенциалу находят отражения концепции государственной кадровой политики в Российской Федерации. Субъектами кадровой политики могут выступать и по­ литические партии. Они создаются для того, чтобы выра­ жать и отстаивать интересы тех или иных социальных слоев общества и быть способными их реализовать в случае при­ хода к власти в государстве. Поэтому политические партии разрабатывают свою кадровую стратегию, которую следует рассматривать как кадровую политику партии. Субъектами кадровой политики могут быть и крупные общественные объединения, религиозные организации, пред­ приятия и организации. В управлении персоналом государственной службы, прежде всего, важно помнить цели и приоритеты кадрово­ го обеспечения. При этом необходимо учесть стратегию и принципы формирования и развития системы государствен­ ной службы Российской Федерации как единой и целостной общегосударственной системы, в рамках единой государ­ ственной кадровой политики Российской Федерации. Это единство должно быть в главном - в базовых основа­ ния системы государственной службы Российской Федерации при многообразии кадрового обеспечения, но учитывать ре­ гиональные и ведомственные различия, специфику ее видов. Поэтому необходим дифференцированный подход к кадрово­ му обеспечению государственной службы в зависимости от уровня, типа и вида, а также от типологии должностей.

Основные положения стратегии кадрового обеспечения государственной службы формируются в концепции кадро­ вой политики в государственной службе, которая является научно-теоретическим фундаментом управленческой дея­ тельности в кадровой сфере. Важно помнить, что государственная служба является не только государственно-правовым, но и социальным инсти­ тутом. Она служит как бы соединительным местом между государством и обществом, а государственный служащий выступает «слугой» и государства, и общества, и населе­ ния. Поэтому кадровая политика в государственной службе призвана значительно усилить свою социальную направлен­ ность. Государственный служащий действует в системе «чело­ век - власть - человек». Он работает среди людей, воздей­ ствует на людей и трудится во имя улучшения условий и качества жизни людей. Он должен иметь высокую человековедческую компетентность — один из важнейших компонен­ тов своего профессионализма. Перспективы развития кадрового корпуса государствен­ ных служащих правового демократического федеративного государства, потребность в демократизации и демонополи­ зации работы с кадрами позволяют определить сущность новой кадровой политики в государственной службе. Она должна быть: • научно обоснованной, созидательной, учитывающей потребности государства в кадрах, но в то же время определяющей последовательность решения страте­ гических задач. Кадровая политика должна быть ори­ ентирована на возрождение и устойчивое развитие России, на привлечение к государственной и муници­ пальной службе людей профессионально подготовлен­ ных, предприимчивых, с новаторскими устремлениями и мотивами;

Глава У . Д е я т е л ь н о с т ь кадровой с л у ж б ы государственного органа

177

• комплексной, базирующейся на единстве целей, прин­ ципов, форм и методов работы с кадрами, учитываю­ щей различные аспекты решения кадровых вопросов (экономические, социальные, политические, нравствен­ ные, социально-психологические и др.); • единой для всей России, но в то же время многоуров­ невой (федеральной, региональной, муниципальной, отраслевой), охватывающей весь кадровый корпус, многие кадровые процессы при различной степени го­ сударственного воздействия на них; • перспективной, имеющей учреждающий и опережаю­ щий характер, рассчитанной на формирование кадров первой четверти X X I века с учетом социального про­ гресса, в том числе изменения содержания и характера труда государственных служащих; • гласной, демократической по целям, социальной базе и механизму решения кадровых проблем, социально справедливой по содержанию; • духовно-нравственной, воспитывающей в каждом го­ сударственном служащем человеколюбие, честность и гражданскую ответственность за порученное дело и личное поведение, готовность и способность к обще­ ственному и государственному служению; • правовой, осуществляемой в рамках и на основе за­ кона, создающего правовые гарантии объективного и справедливого решения кадровых вопросов. Кадровая политика в государственной службе и механизм ее реализации направлены на достижение стратегических целей: • формирование профессионализма и культуры управ­ ленческих и технологических процессов, достижение укомплектованности всех участников государственной службы квалифицированными, активно действующи­ ми, духовно-нравственными работниками;

178

Государственная и муниципальная с л у ж б а

« максимально эффективное использование интеллекту­ ально-кадрового потенциала государственного аппара­ та, его сохранение и приумножение; * создание более благоприятных условий и гарантий для проявления каждым государственным служащим его способностей, всемерного стимулирования его про­ фессионального роста и служебного продвижения, по­ вышения эффективности трудовой деятельности. Для достижения этих целей определяются текущие, ближнесрочные задачи и приоритетные направления рабо­ ты с кадрами различных ветвей власти с учетом специфики, функций, принципов комплектования персонала каждого го­ сударственного органа. В концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, подписанной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 года, кадровая поли­ тика рассматривается в качестве одного из основных средств повышения эффективности функционирования системы го­ сударственной службы и реализуется путем формирования кадрового состава профессиональных государственных слу­ жащих, обладающих необходимыми качествами государ­ ственного и общественного служащего. Приоритетными направлениями кадровой политики в си­ стеме государственной службы являются: * формирование эффективного механизма подбора ка­ дрового состава государственных служащих и работы с ним; • повышение престижа государственной службы и авто­ ритета государственных служащих; • совершенствование программ подготовки и професси­ онального развития государственных служащих. При этом профессиональная подготовка и переподготовка для государственных служащих признаны важнейши­ ми направлениями кадровой политики.

Глава V. Д е я т е л ь н о с т ь кадровой с л у ж б ы государственного органа

179

Для реализации указанных приоритетных направлений наиболее значимо решение следующих основных задач: • управление развитием профессиональных качеств го­ сударственных служащих; • обновление и ротация кадрового состава государствен­ ных служащих; « формирование кадрового резерва и обеспечение его эффективного использования; » объективная оценка результатов деятельности государ­ ственных служащих, в первую очередь при проведении аттестации или квалификационного экзамена. В ходе реализации кадровой политики должны приме­ няться современные кадровые механизмы и технологии при возрастании роли и ответственности кадровых служб госу­ дарственных органов. Следовательно, главной по существу стратегической за­ дачей кадрового обеспечения государственной службы явля­ ется формирование компактного, высокопрофессионально­ го, оптимально сбалансированного и эффективного аппарата органов власти всех уровней. Кадровая политика в государственной службе должна быть стабильной, устойчивой, адекватной потребностям об­ щества и государства, не меняться со сменой руководителя, его команды, не сводиться к кадровым перестановкам. § 3. Ведение личных дел и трудовых к н и ж е к г р а ж д а н с к и х служащих

Правила кадрового делопроизводства во многом опреде­ ляются нормами Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», в соответствии с которым регу­ лирование отношений, связанных с государственной граж­ данской службой, кроме названного закона, осуществля­ ются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О системе государственной службы Российской

180

Государственная и муниципальная с л у ж б а

Федерации»; другими федеральными законами, в том чис­ ле федеральными законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы; указами Президента Российской Федерации; постановлениями Правительства Российской Федерации; нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти; конституци­ ями, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации; нормативными правовы­ ми актами государственных органов. В законе о государственно-гражданской службе опреде­ лен перечень документов, которыми оформляются правовые процедуры, связанные с приемом, переводом, увольнени­ ем, командированием, отпусками, поощрением и взыска­ нием государственных гражданских служащих. Часть этих документов применялась ранее (приказ, заявление, трудо­ вая книжка), относительно других введен новый порядок оформления и использования (служебный контракт, долж­ ностной регламент). В законе о государственной гражданской службе пред­ усмотрено ведение трудовых книжек государственных гражданских служащих, статьей 66 Трудового кодекса РФ определяется, что трудовая книжка установленного образца является основным документом о трудовой деятельности и трудовом стаже работника, а также определено, что форма, порядок ведения и хранения трудовых книжек, порядок из­ готовления бланков трудовых книжек и обеспечения ими ра­ ботодателей устанавливаются Правительством РФ. В соответствии с этим положением Постановлением Правительства РФ «О трудовых книжках» № 2 2 5 от 16 апреля 2003 года утверждена новая форма трудовой книж­ ки и форма вкладыша в трудовую книжку, а также новые правила их ведения, хранения и обеспечения ими работо­ дателя. Трудовые книжки нового образца введены в дей­ ствие с 1 января 2004 года. Постановлением определено,

Глава У . Д е я т е л ь н о с т ь кадровой с л у ж б ы государственного органа

181

что имеющиеся у работников трудовые книжки ранее уста­ новленного образца действительны и обмену на новые не подлежат. В соответствии с указанным Постановлением Прави­ тельства РФ, Минтруда России от 10 октября 2003 года № 69 утверждена новая Инструкция по заполнению трудо­ вых книжек, которым признана недействующей на терри­ тории Российской Федерации Инструкция о порядке веде­ ния трудовых книжек на предприятиях, в учреждениях и организациях, утвержденная постановлением Госкомтруда СССР от 20 июня 1974 года № 1 6 2 . В новой инструкции установлен порядок, в соответствии с которым в трудовые книжки вносятся изменения: о работнике; о выполняемой им работе; о переводах на другую постоянную работу; об увольнении работника, а также основания прекращения трудового договора; о награждении работника. Пункт 12 Правил ведения и хранения трудовых книжек, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации, устанавливает, что с каждой вносимой в тру­ довую книжку записью о выполняемой работе, переводе на другую постоянную работу и увольнении работодатель обя­ зан ознакомить ее владельца под роспись в его личной кар­ точке, в которой повторяется запись, внесенная в трудовую книжку. В настоящее время применяются личные карточки госу­ дарственного служащего формы Т-2ГС, утвержденные по­ становлением Госкомтруда России 5 января 2004 года № 1 «Об утверждении унифицированных форм первичной учет­ ной документации по учету труда и его оплаты». Личное дело представляет собой совокупность доку­ ментов, подшиваемых в папку в хронологическом порядке, которые содержат наиболее полные сведения о работнике и его трудовой деятельности. Оно оформляется кадровой службой после издания приказа о приеме на работу.

182

Государственная и муниципальная с л у ж б а

Состав документов личного дела включает: • внутреннюю опись документов дела; • личный листок по учету кадров (или анкету); • дополнение к личному листу по учету кадров; • автобиографию; • копии документов об образовании; • копии документов (выписку об утверждении в должно­ сти (в случаях, предусмотренных законодательством); • характеристику или рекомендательные письма; • заявление о приеме на работу или служебный кон­ тракт; • копию приказа о приеме на работу. В личное дело могут быть включены также список науч­ ных трудов и изобретений, выписка из протокола собрания коллектива. В дальнейшем в личное дело включаются доку­ менты, подтверждающие изменения анкетно-биографических данных служащего, а также характеризующие профес­ сионально-деловые, нравственные и личностные качества работника. Статья 44 Федерального закона «О государственной граж­ данской службе Российской Федерации» определяет следую­ щие обязанности представителя нанимателя (кадрового под­ разделения), связанные с документированием: • ведение реестра государственных гражданских служа­ щих; • подготовку проектов государственного органа, связан­ ных с поступлением на гражданскую службу, ее про­ хождением, заключением служебного контракта, на­ значением на должность государственной гражданской службы, освобождением от замещаемой должности государственной гражданской службы, увольнением государственного гражданского служащего и выходом его на пенсию за выслугу лет и оформление соответ­ ствующих решений государственного органа;

Глава V. Д е я т е л ь н о с т ь кадровой с л у ж б ы государственного органа

• оформление и выдача служебных удостоверений госу­ дарственных гражданских служащих и т. д. Действующим законодательством предусмотрена юриди­ ческая ответственность за правонарушения в сфере общего и специального (кадрового) делопроизводства. Применение юридической ответственности к граждан­ ским служащим в сфере делопроизводства - крайняя мера, применяемая в случае состоявшегося правонарушения, ког­ да система документационного обеспечения деятельности государственного органа дает сбой по субъективным при­ чинам. Однако организация этой системы исключительно на страхе наказания будет малопродуктивной, поскольку заста­ вит гражданских служащих многократно и часто излишне перестраховываться от ошибок, излишне бюрократизиро­ вать процедуры документирования и документооборота. Более результативным будет создание в государственном аппарате психологической обстановки позитивной ответ­ ственности, в которой каждый гражданский служащий будет обладать профессионализмом (в сфере документирования) и ответственностью (чувством долга), достаточными для чет­ кого и качественного исполнения закрепленных функций.

Глава V!, Кадровая политика государства §1. Основные и дополнительные государственные гарантии гражданских служащих В условиях рыночной экономики интересы работника и работодателя далеко не всегда совпадают. Это обусловлено различным отношением к собственности, средствам про­ изводства. Поэтому одной из главных функций трудового права является защита интересов работника, а одним из спо­ собов ее осуществления - законодательное установление га­ рантий и компенсаций. Нужно отметить, что нормы трудо­ вого законодательства (если нет других норм специального закона) распространяются на гражданских служащих в пол­ ной мере. В Трудовом кодексе Российской Федерации определения «гарантий и компенсаций» даны впервые. Согласно Трудо­ вому кодексу под гарантиями понимают средства, способы и условия, направленные на обеспечение реализации работни­ ками своих прав в сфере социально-трудовых отношений. В большинстве случаев гарантии имеют форму денеж­ ных выплат, хотя Трудовой кодекс Российской Федерации предусматривает и другие нормы. Гарантийные выплаты предназначены для предотвраще­ ния потерь в разработке, когда работник по независящим от него причинам не может выполнять своих трудовых обязан­ ностей (при совмещении работы с обучением, временной нетрудоспособности). К гарантиям относятся и выходные пособия, выплачива­ емые при увольнении, а также оплата проезда к месту обу­ чения и обратно. Компенсации - денежные выплаты, предоставляемые работнику в целях возмещения затрат, нанесенных им в про-

Глава VI. Кадровая п о л и т и к а государства

185

цессе исполнения трудовых или иных предусмотренных федеральным законом обязанностей. Однако в ряде случаев выплаты, называемые компенсациями, не связаны с затрата­ ми работника и предоставляются вместо гарантий (напри­ мер, в случае замены отпуска денежной компенсацией). Трудовой кодекс РФ разделяет гарантии и компенсации на общие и специальные. В нем перечислены случаи предо­ ставления специальных видов гарантий и компенсаций: • при направлении в служебные командировки; • при переезде на работу в другую местность; • при исполнении государственных или общественных обязанностей; • при совмещении работы с обучением: • при вынужденном прекращении работы не по вине ра­ ботника; • при предоставлении ежегодного оплачиваемого от­ пуска; • в некоторых случаях прекращения трудового договора; • в связи с задержкой по вине работодателя выдачи тру­ довой книжки при увольнении работника. Правовое регулирование условий предоставления гаран­ тий и компенсаций не является прерогативой трудового за­ конодательства и осуществляется с помощью федеральных законов и других нормативных правовых актов. Для обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, повышения мотивации эффектив­ ности исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава ка­ дров гражданской службы и в порядке компенсации уста­ новленных для них ограничений законом о государственной гражданской службе установлены следующие гарантии и компенсации: • равные условия оплаты труда, а также сопоставимые показатели оценки эффективности результатов профес-

186

Государственная и м у н и ц и п а л ь н а я с л у ж б а

• •

•

•

в

•

•

сиональной служебной деятельности при замещении соответствующих должностей гражданской службы, если иное не установлено настоящим законом; право гражданского служащего на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания; условия прохождения гражданской службы, обеспечи­ вающие исполнение должностных обязанностей в со­ ответствии с должностным регламентом; отдых, обеспечиваемый установлением нормальной про­ должительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основных и дополнительных отпусков; медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода граждан­ ского служащего на пенсию за выслугу лет в соответ­ ствии с настоящим законом и федеральными законами о медицинском страховании государственных служа­ щих Российской Федерации; обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы либо сохра­ нение денежного содержания при временной нетрудо­ способности, а также на время прохождения медицин­ ского обследования в специализированном учреждении здравоохранения в соответствии с федеральным зако­ ном; выплаты по обязательному социальному страхованию в случаях, порядке и размере, установленных феде­ ральными законами и законами субъектов Российской Федерации; возмещение расходов, связанных со служебными ко­ мандировками. Порядок и условия командирования гражданского служащего устанавливаются Указом

Глава VL Кадровая политика государства

187

Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации; • возмещение расходов, связанных с переездом граждан­ ского служащего и членов его семьи в другую мест­ ность при переводе гражданского служащего в другой государственный орган. Порядок и условия возмеще­ ния расходов гражданскому служащему устанавлива­ ются постановлением Правительства Российской Фе­ дерации и нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации; • защита гражданского служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных феде­ ральным законом; • государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных Федеральным законом «О государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации», проходивших государствен­ ную службу, и членов их семей. В случае освобождения гражданского служащего от за­ мещаемой должности в связи с избранием или назначени­ ем на государственную должность, избранием на выборную должность в органе местного самоуправлении, избранием на оплачиваемую выборную должность в органе професси­ онального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе, условия пенсионного обеспечения данного граждан­ ского служащего устанавливаются по его выбору. Гражданским служащим предоставляются также иные государственные гарантии, установленные федеральными законами. В качестве дополнительных государственных гарантий гражданским служащим при определенных условиях, пред-

188

Государственная и муниципальная служба

усмотренных законом о государственной гражданской служ­ бе, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами или иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, может предостав­ ляться право на: • профессиональную переподготовку, повышение квали­ фикации и стажировку с сохранением на этот период замещаемой должности гражданской службы и денеж­ ного содержания; • транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей, в зависи­ мости от категории и группы замещаемой должности, а также компенсация за использование личного транс­ порта в служебных целях и возмещение расходов, свя­ занных с его использованием, в случаях и порядке, установленных, соответственно', нормативными право­ выми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации; • замещение иной должности гражданской службы при реорганизации или ликвидации государственного орга­ на либо сокращении должностей гражданской службы в соответствии с настоящим законом; • единовременную субсидию на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы в порядке и на условиях, устанавливаемых постанов­ лением Правительства Российской Федерации и нор­ мативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. Федеральный закон о государственной гражданской службе устанавливает исчерпывающий перечень основа­ ний для направления гражданского служащего на профес­ сиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку. К ним относятся: назначение на иную долж­ ность гражданской службы в порядке должностного роста

ава VI. Кадровая п о л и т и к а государства

189

а конкурсной основе; включение гражданского служащего кадровый резерв на конкурсной основе; результаты аттегации гражданского служащего. Данное право гражданш й служащий может реализовывать при наличии соответгвующих оснований в течение всего периода прохождения м гражданской службы с отрывом, с частичным отрывом ли без отрыва от гражданской службы. Закон устанавливает прямую зависимость должностного оста гражданского служащего с результатами полученного м дополнительного профессионального образования. /Для овышения квалификации установлены конкретные вреенные рамки - по мере необходимости, но не реже одного аза в три года. Государством гарантируется направление государствен!юэ служащего на стажировку. Данная форма дополнительного рофессионального образования становится обязательной. Организация профессиональной переподготовки, повыгения квалификации и стажировки гражданских служащих вляется важным элементом кадровой работы. Возмещение расходов за использование личного транс­ орта работником с согласия работодателя предусмотрено рудовым кодексом. Порядок и условия предоставления анной гарантии гражданским служащим предполагается энкретизировать путем принятия Указа Президента Росийской Федерации «Об обеспечении транспортного обслу:ивания или компенсации за использование личного транс­ орта федерального государственного служащего в связи с сполнением должностных обязанностей» и соответствуюшх нормативных правовых актов субъекта федерации. Федеральный закон «Об основах государственной службы оссийской Федерации» гарантировал государственным слу:ащим в указанных случаях замещение иной должности, а при евозможности трудоустройства - переподготовку, оставление реестре государственных служащих с сохранением в течение

190

Государственная и муниципальная с л у ж б а

года непрерывного стажа государственной службы. Данная га­ рантия повторяется в законе о государственной гражданской службе. Таким образом, в условиях реформирования государ­ ственной службы уровень социальной защищенности граж­ данского служащего снижается, и это становится опасным. Федеральный закон «Об основах государственной служ­ бы Российской Федерации» гарантировал государственным служащим предоставление жилой площади в случае и по­ рядке, предусмотренном федеральным законом или законом субъекта федерации. Однако на федеральном уровне такой акт не был принят. Настоящий закон устанавливает единую для гражданской службы форму - предоставление единовременной субсидии один раз за весь период гражданской службы. §2. Поощрения и награждения на государственной гражданской с л у ж б е Поощрения являются важным средством воспитания государственных служащих и укрепления служебных дис­ циплин. Они применяются к государственным служащим за безупречную и эффективную службу, добросовестное ис­ полнение ими своих должностных обязанностей, успешное выполнение заданий особой важности и сложности. Поощ­ рения и награждения различаются по видам государствен­ ной службы. Согласно закону о государственной гражданской служ­ бе Российской Федерации за безупречную и эффективную гражданскую службу применяются следующие виды по­ ощрений и награждений: • объявление благодарности с выплатой единовременно­ го поощрения; • награждение почетной грамотой государственного ор­ гана с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка;

Глава VI. Кадровая п о л и т и к а государства

191

• выплаты единовременного поощрения в связи с выхо­ дом на государственную пенсию за выслугу лет; • иные виды поощрения и награждения государственно­ го органа; • поощрения Правительства РФ; • поощрения Президента РФ; • присвоение почетных званий Российской Федерации; • награждение знаками отличия Российской Федерации; • награждение орденами и медалями Российской Феде­ рации. Решение о применении четырех мер поощрения и на­ граждения принимается представителем нанимателя, а дру­ гих мер - по его представлению в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Решение оформ­ ляется соответствующим актом государственного органа (указом, постановлением, распоряжением, другим актом). Запись о поощрение или награждении вносится в трудовую книжку и личное дело гражданского служащего. Порядок и условия выплаты единовременного поощре­ ния гражданским служащим субъекта федерации устанавли­ ваются законодательством субъекта. За заслуги перед государством государственный слу­ жащий может быть представлен к награждению государ­ ственными наградами Российской Федерации. Указом Пре­ зидента РФ от 6 марта 1999 года утверждено Положение о государственных наградах Российской Федерации. В нем содержаться правила, касающиеся всех граждан: основания награждения, его виды, порядок возбуждения ходатайства о награждении, вручения наград, их ношения, статусы орде­ нов, положения о медалях, знаках отличия и др. Государственные награды России - высшая форма поо­ щрения граждан за выдающиеся заслуги в защите Отечества, государственном строительстве, экономике, науке, культуре, искусстве и иные выдающиеся заслуги перед государством.

192

Государственная и м у н и ц и п а л ь н а я с л у ж б а

Государственными наградами являются: звание Героя РФ, ордена, медали, знаки отличия РФ, почетное звание РФ. Президент издает указы об учреждении наград, о на­ граждении государственными наградами, вручает государ­ ственные награды, образует Комиссию по государственным наградам для проведения общественной оценки материалов о награждении и обеспечения объективного подхода к поо­ щрению граждан. Положение о ней утверждено Указом Пре­ зидента РФ от 7 февраля 1995 года. Положением определен круг лиц, которые могут вручать награды по поручению и от имени Президента. Основанием для поощрения и награждения являются безупречная и эффективная служба либо продолжительная безупречная служба. Понятие «безупречная служба» может быть истолковано как неукоснительное исполнение граж­ данским служащим возложенных на него обязанностей и должностного регламента. Эффективность гражданской службы оценивается по специально разработанным пока­ зателям. Продолжительность службы является основанием для выплаты единовременного поощрения в связи с выхо­ дом на пенсию за выслугу лет. Стаж гражданской службы определяется в соответствии с законом. Можно выделить два вида поощрений за труд: собственно поощрения и награждения. К поощрениям, как правило, от­ носятся денежные выплаты, а награждения скорее носят мо­ ральный характер, являются выражением признания заслуг гражданского служащего. Ранее действующее законодатель­ ство о государственной службе, трудовое законодательство не выделяли награждения как особое правовое явление. Награж­ дение, в частности государственными наградами, считалось одним из видов поощрения. Однако не всегда поощрение можно свести к денежной выплате, то есть имущественному приобретению. Определенные виды стимулирования граж­ данских служащих, выражающие признание их заслуг, соче-

Глава Vi. К а д р о в а я п о л и т и к а государства

193

тают черты и поощрения и награждения. Например, объявле­ ние благодарности с выплатой единовременного поощрения. Средства для выплаты единовременных поощрений или вручения ценных подарков выделяются из фонда оплаты труда гражданских служащих, образованного по установ­ ленным нормативам. Исключение сделано лишь для еди­ новременного поощрения в связи с выходом на пенсию за выслугу лет. Порядок финансирования данных выплат пока не определен, и в будущем необходимо установить специ­ альные правила, регулирующие данную процедуру. Высокая эффективность поощрений возможна лишь при соблюдении установленных требований по их применению. Важнейшим требованием является соблюдение законности и обоснованности применения любой из мер поощрения. Они могут применяться лишь теми органами и руководителями, которым предоставлено такое право. При этом они обязаны применять только поощрения, предусмотренные соответству­ ющими нормативными правовыми актами в пределах предо­ ставленной им власти и в установленном порядке. §3. Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации гражданских служащих К числу условий государственной службы, которые явля­ ются общими и обязательными для всех ее видов, относятся: « формирование кадрового состава, обладающего необ­ ходимыми качествами для осуществления профессио­ нальной служебной деятельности на должностях госу­ дарственной службы соответствующего ее вида; • установление такого порядка поступления на государ­ ственную службу, который обеспечивал бы отбор наи­ более достойных кандидатов для замещения вакант­ ных должностей государственной службы, и порядка прохождения ими службы, способствующего развитию 7. Ю. Н. Щербаков

194

Государственная и муниципальная с л у ж б а

их профессиональных качеств, должностному росту на ч * ' основе объективной оценки результатов их служебной деятельности, которая дается при проведении аттеста­ ции или квалификационного экзамена и т. д. Законом о системе государственной службы Российской Федерации определено, что подготовка граждан для прохож­ дения государственной службы осуществляется в формах, установленных федеральными законами и иными норматив­ ными правовыми актами Российской Федерации. Такими формами являются: • обязательная и добровольная подготовка граждан; « первоначальная подготовка лиц, впервые принимае­ мых на должности гражданской службы; • профессиональная подготовка кадров в образователь­ ных учреждениях высшего профессионального и сред­ него профессионального образования; • послевузовское профессиональное образование; • дополнительное профессиональное образование. Подготовка граждан к государственной службе заклю­ чается в обучении их знаниями, навыкам и умениям, не­ обходимым для исполнения должностных обязанностей по замещаемым должностям государственной службы. Для формирования кадрового состава государственной службы особо важное значение имеет профессиональная подготовка граждан в образовательных учреждениях высшего профес­ сионального и среднего профессионального образования. Особенностью государственной деятельности в этой сфере является не только то, что она должна осуществляться по­ стоянно и непрерывно, но и то, что она требует тщательно­ го планирования, учета многих факторов, наличия соответ­ ствующих образовательных учреждений и немалых затрат государственных средств. Текущая и перспективная потребность в государствен­ ных служащих обусловлена соответствующей структурой

Глава VI. Кадровая политика государства

195

государственных органов, степенью и качеством, укомплек­ тованности должностей государственной службы, а также возможными изменениями в составе государственных слу­ жащих по различным причинам. Ежегодно убыль по есте­ ственным причинам составляет примерно 4-5 % общей чис­ ленности гражданских служащих. Кроме того, изменения их общей численности могут происходить вследствие проводи­ мых оргмероприятий. Система образовательных учреждений, которые готовят кадры для замещения должностей гражданской службы, весьма разветвленная. Это и Российская академия государ­ ственной службы при Президенте, Государственный уни­ верситет - Высшая школа экономики, и Академия народ­ ного хозяйства при Правительстве, и Финансовая академия при Правительстве, и Государственный университет управ­ ления, а также десятки других институтов и университетов различного профиля. Согласно закону о государственной гражданской службе РФ заключение договора на обучение между федеральным государственным органом и гражданином с обязательством последующего прохождения гражданской службы в течение определенного срока осуществляется на конкурсной основе в порядке, установленном указом Президента, постановле­ нием Правительства. Профессиональная переподготовка, повышение квалифи­ кации и стажировка государственных служащих осущест­ вляется в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами. Эти виды дополнительного профессио­ нального образования осуществляются в течение всего пе­ риода прохождения ими государственной службы. Законом «О государственной гражданской службе Рос­ сийской Федерации» установлено важное правило: повы­ шение квалификации государственного гражданского слу-

196

Государственная и м у н и ц и п а л ь н а я с л у ж б а

жащето осуществляется по мере необходимости, но не реже одного раза в три года. Профессиональная переподготовка и повышение ква­ лификации гражданского служащего осуществляются в имеющих государственную аккредитацию образователь­ ных учреждениях высшего профессионального и среднего профессионального образования, а стажировка — непосред­ ственно в государственных органах и иных организациях. Дополнительное профессиональное образование граж­ данский служащий может получить и за пределами терри­ тории России. Дополнительное профессиональное образование граждан­ ского служащего осуществляется с отрывом, с частичным от­ рывом или без отрыва от гражданской службы. Вид, форма и продолжительность получения дополнительного образования устанавливаются представителем нанимателя в зависимости от группы и категории должности, замещаемой гражданским служащим, в порядке, определяемом Президентом. Прохождение гражданским служащим профессиональ­ ной переподготовки, повышения квалификации или ста­ жировки подтверждается соответствующим документом государственного образца и является преимущественным основанием для включения государственного служащего в кадровый резерв на конкурсной основе или продолжением замещения им должности гражданской службы. Профессиональная переподготовка, повышение квалифи­ кации и стажировка государственных служащих осущест­ вляется на основе государственного заказа. Рекомендации по применению государственного заказа были разработаны учеными Российской академии государственной службы при Президенте совместно с представителями структур и Правительства еще в 1995 году. Основой формирования го­ сударственного заказа являются заявки заинтересованных федеральных государственных органов.

Глава VI. Кадровая п о л и т и к а государства

197

Согласно закону о государственной гражданской служ­ бе размещение государственного заказа осуществляется органами по согласованию с соответствующим органом по управлению государственной службой с учетом функ­ ции государственных органов и их специализации, а также е учетом профессионального образования по должностям гражданской службы, замещаемым в этих государственных органах. Среди высших учебных заведений особенно велика роль Российской академии государственной службы при Президен­ те и ее региональных академий и филиалов, которые работают сегодня более чем в семидесяти субъектах федерации и где об­ учается 12 тысяч слушателей. Основная задача академии: быть ведущим учебным, научным и информационно-аналитическим центром, занимающимся проблемами подготовки и переподго­ товки государственных управленческих кадров. На сегодняшний день принципиально изменилось каче­ ство государственного заказа на обучение государственных и муниципальных служащих. По новому законодательству государственный заказ будет размещаться на конкурсной основе, а конкуренция среди российских вузов чрезвычайно велика. Этот порядок размещения государственного заказа был введен постановлением Правительства РФ от 21 авгу­ ста 2001 года. §4. Финансирование гражданской службы, денежное содержание гражданских служащих Финансирование федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации осуществляется за счет средств, соответственно, федераль­ ного бюджета и бюджета субъектов Российской Федерации в порядке, определяемом законом о государственной граж­ данской службе, другими федеральными законами, иными

198

Государственная и муниципальная с л у ж б а

нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъ­ ектов Российской Федерации. Закон предусматривает действие других федеральных законов, иных нормативных правовых актов для урегули­ рования порядка финансирования гражданской службы. Это значит, что до образования соответствующего органа по управлению государственной службой задачи и функции этого органа выполняются государственными органами в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Орга­ ны исполнительной власти, другие органы государственной власти выступают главными или ординарными распоряди­ телями бюджетных средств в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации». Создание федерального органа по управлению государ­ ственной службой повлечет наделение его статусом главно­ го распорядителя бюджетных средств. Закон о государственной гражданской службе вводит ка­ тегорию аппарата государственного органа как объекта раз­ вития гражданской службы, ставит задачу повышения эф­ фективности повышения его деятельности, дает основание вести учет затрат на содержание аппарата как формы фи­ нансирования гражданской службы. Помимо этого в состав финансирования гражданской службы входят расходы на реализацию программ развития гражданской службы, в том числе расходы на финансирование Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Фе­ дерации» и других программ развития гражданской службы, которые будут сформированы на основе закона о государ­ ственной гражданской службе. Постановление Правительства Российской Федерации «О мерах по повышению результативности бюджетных рас-

Глава VI. К а д р о в а я п о л и т и к а государства

199

ходов», утвердившее концепцию реформирования бюджет­ ного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, открывает существенные перспективы для формирования и управления гражданской службой через финансирование ее, а также финансирование программ развития гражданской службы. Одной из составных частей финансирования граждан­ ской службы является денежное содержание ее служащих. Общее положение об оплате труда работников, состоя­ щих в трудовых отношениях с работодателем, конкретизи­ руются относительно гражданских служащих, заключивших с представителем нанимателя служебный контракт, в законе о государственной гражданской службе. Оплата труда гражданского служащего производится в виде денежного содержания, являющегося средством его материального обеспечения и стимулирования его профес­ сиональной деятельности по замещаемой должности граж­ данской службы. Денежное содержание гражданского служащего состоит из месячного оклада гражданского служащего в соответ­ ствии с замещаемой им должностью гражданской службы (должностной оклад) и месячного оклада гражданского слу­ жащего в соответствии с присвоенным ему классным чином гражданской службы, которые и составляют оклад месячно­ го денежного содержания гражданского служащего, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат. Размер должностных окладов и окладов за классный чин федеральных государственных служащих устанавливаются указом Президента Российской Федерации по представле­ нию Правительства Российской Федерации. Размеры должностных окладов и окладов за классный чин государственных гражданских служащих субъекта Рос­ сийской Федерации устанавливаются в соответствии с нор­ мативными актами субъекта Российской Федерации.

200

Государственная и м у н и ц и п а л ь н а я с л у ж б а

К дополнительным выплатам относятся: • при стаже гражданской службы от 1 года до 5 лет — 10%; от 5 лет до 10 лет— 15%; от 10 лет до 15 лет — 20 %; свыше 15 лет - 30 %; • ежемесячная надбавка к должностному окладу за осо­ бые условия гражданской службы в размере до 200% этого оклада (порядок выплаты такой надбавки уста­ навливается представителем нанимателя); • ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведеньями, составляющими госу­ дарственную тайну, в размерах и порядке, определяе­ мых законодательством Российской Федерации; • премии за выполнение особо важных и сложных зада­ ний, порядок выплаты которых определяется предста> вителем нанимателя (максимальный размер не ограни­ чивается); • ежемесячное денежное поощрение; • единовременная выплата при предоставлении ежегод­ ного оплачиваемого отпуска и материальная помощь, выплачиваемые за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих (порядок выплаты материаль­ ной помощи определяется соответствующим положе­ нием, утвержденным представителем нанимателя). Размеры ежемесячного денежного поощрения, выплачи­ ваемого федеральным гражданским служащим, устанавли­ ваются по федеральным государственным органам диффе­ ренцированно указами Президента Российской Федерации. В случаях, установленных законодательством Российской Федерации, к денежному содержанию гражданского служа­ щего устанавливается районный коэффициент. Размеры окладов денежного содержания по должностям федеральной гражданской службы ежегодно увеличивают­ ся (индексируются) в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год с учетом

Глава VI. Кадровая п о л и т и к а государства

201

уровня инфляции. Решение об индексации размеров окла­ дов денежного содержания по должностям федеральной гражданской службы принимается Президентом Российской Федерации. Федеральным гражданским служащим, замещаемым должности гражданской службы в государственном органе, находящимся за пределами территории Российской Феде­ рации, денежное содержание выплачивается в иностранной валюте и в рублях в порядке и размерах, установленных Президентом Российской Федерации. Источником оплаты труда федеральных гражданских слу­ жащих и работников, замещающих должности, не являющи­ еся должностями федеральной гражданской службы, являет­ ся фонд оплаты труда федеральных гражданских служащих и работников федерального государственного органа. В соответствии с законом о государственной гражданской службе при формировании фонда оплаты труда федеральных гражданских служащих сверх суммы средств, направляемых для выплаты должностных окладов, предусматриваются сле­ дующие средства для выплаты (в расчете на год): • оклад за классный чин - в размере четырех должност­ ных окладов; • ежемесячная надбавка к должностному окладу за вы­ слугу лет на гражданской службе - в размере трех должностных окладов; • ежемесячная надбавка к должностному окладу за осо­ бые условия гражданской службы — в размере четыр­ надцати должностных окладов; • ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими госу­ дарственную тайну - в размере полутора должностных окладов; • премия за выполнения особо важных и сложных за­ дач - в размере двух окладов денежного содержания;

Государственная и м у н и ц и п а л ь н а я с л у ж б а

• ежемесячное денежное поощрение - в размере, кото­ рый устанавливается для федеральных государствен­ ных органов дифференцированно указами Президента Российской Федерации; • единовременная выплата при предоставлении ежегод­ ного оплачиваемого отпуска и материальной помощи в размере трех окладов денежного содержания. Представитель нанимателя вправе перераспределить средства фонда оплаты труда федеральных гражданских служащих. Порядок формирования фонда оплаты труда федераль­ ных гражданских служащих устанавливается Президентом Российской Федерации.

Глава VII. Муниципальная с л у ж б а §1. Документационное обеспечение управления Упорядочение информационных потоков в сфере государ­ ственной службы, совершенствование процедур и техноло­ гий документирования кадровых процессов и организации работы с документами, обращающимися в системе управле­ ния персоналом, являюгсл сегодня необходимым условием эффективного управления процессом формирования и каче­ ственного улучшения кадрового состава организации. Эффективность же самого делопроизводства определяет­ ся, прежде всего, степенью разработанности его норматив­ но-методической базы и уровнем профессиональной квали­ фикации работников кадровых служб. Одним из важнейших факторов повышения професси­ ональной компетентности работников кадровых служб в условиях вырастающей роли делопроизводства в эффектив­ ном функционирование организации становится глубокое значение ими действующих нормативных правовых актов и методических документов и неукоснительное следование, их требованиям в процессе работы с документами. Технологический процесс создания, обработки и движе­ ния документов, хранения и использования их в текущей деятельности подсистемы управления персоналом, как и организации в целом, вопросы работы кадровой службы, ее структура, функции, штаты, техническое обеспечение и другие аспекты регламентируются совокупностью законов, нормативных правовых актов и методических документов, составляющих нормативно-методическую базу документационного обеспечения управления персоналом. Документационное обеспечение организации регламен­ тируется:

204

Госу дарственная и м у н и ц и п а л ь н а я с л у ж б а

• законодательными актами РФ в сфере информации и документации; • правовыми актами Президента и Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти; • правовыми актами органов власти субъектов феде­ рации; • государственными стандартами на документацию; • унифицированными системами документации; • общероссийскими классификаторами технико-эконо­ мической и социальной информации; • Государственной системой документационного обе­ спечения управления (ГС ДОУ); • нормативными документами по организации управлен­ ческого труда и охране труда; « нормативными документами по организации архивно­ го хранения документов. Общие принципы организации документационного обеспечения управления закреплены в ряде статей Граж­ данского кодекса РФ и Уголовного кодекса РФ. В них устанавливаются виды и разновидности документов, соз­ даваемых в целях фиксации актов гражданских взаимо­ отношений, фактов их возникновения или прекращения, подтверждения правоотношений и т. д., определяется от­ ветственность за неправомерные действия с документами и информацией. Отдельные стороны работы с информацией регулируется специальными законами: • Закон РФ «О стандартизации» от 10 июня 1993 года №5154-1 устанавливает правовые основы стандарти­ зации в РФ и порядок работы по ее осуществлению; • В Законе «О государственной тайне» от 21 июля 1993 года №5485 определены полномочия государствен­ ных органов и должностных лиц по обеспечению сохранения и защиты государственной тайны, содер-

Глава VII. М у н и ц и п а л ь н а я с л у ж б а

205

жится перечень представляющих государственную тайну сведений, порядок их засекречивания и рассе­ кречивания, контроля за обеспечением государствен­ ной тайны и др.; • ФЗ «Об информации, информатизации и защите ин­ формации» от 20 февраля 1995 года №24-ФЗ утверж­ дает правовой режим создания, хранения и использо­ вания информационных ресурсов; • порядок использования государственного языка в офици­ альных документах устанавливается Законом РФ «О язы­ ках народов РФ» от 25 октября 1991 года № 1807-1; • использование изображений Государственного герба РФ на документах регламентируется Федеральным консти­ туционным законом «О Государственном гербе РФ» от 20 декабря 2000 года №2-ФЗ. Порядок применения печатей и штампов, их формы, разме­ ры и реквизиты устанавливаются Постановлением Правитель­ ства РФ от 17 декабря 1995 года № 1268 «Об упорядочении из­ готовления, использования, хранения и уничтожения печатей и бланков с воспроизведением Государственного герба РФ». В соответствии с Законом РФ «О стандартизации» утверж­ дена единая государственная система стандартизации, объ­ единившая все стандарты, действующие на территории РФ. Самостоятельный раздел ее составляют государственные стандарты на унифицированные системы документации. В практике делопроизводства важнейшими среди них яв­ ляются: • ГОСТ 6.10.4-84 «Унифицированные системы докумен­ тации. Придание юридической силы документам на машинном носителе и машинограмме, создаваемым средствами вычислительной техники. Основные поло­ жения»; • ГОСТ 6.10.5-87 «Унифицированные системы докумен­ тации. Требования к построению формуляра-образца»;

206

Государственная и муниципальная с л у ж б а

• ГОСТ Р 6.30-97 «Унифицированные системы докумен­ тации. Система организационно-распорядительной до­ кументации. Требования к оформлению документов» (в редакции от 21 января 2006 года); • ГОСТ Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения. Унифицированные системы документации (УСД) - это совокупность взаимосвя­ занных форм документов, которые обеспечивают доку­ ментированное представление данных в определенных видах хозяйственной деятельности, средств их веде­ ния, нормативных и метод материалов по их разработ­ ке и применению». Цель создания УСД - сокращение количества докумен­ тов, применяемых в деятельности организаций, учрежде­ ний и предприятий, установление единообразия состава и форм управленческих документов, создаваемых при реше­ нии однотипных задач, сокращение трудовых, временных и материальных затрат на их подготовку и обработку, а также достижение информационной совместимости автоматизиро­ ванных баз данных. В настоящее время разработаны и действуют 37 общерос­ сийских классификаторов, подразделяемых на три группы: • классификаторы информации об управленческих до­ кументах, задачах, решаемых в автоматизированных системах управления, видах деятельности, экономиче­ ских и социальных показателях (в их числе общерос­ сийский классификатор управленческой документа' ции-ОКУД); » классификаторы информации об организационных структурах (в их числе общероссийский классифика­ тор предприятий и организаций - ОКПО); • классификаторы информации о населении и кадрах. Государственная система документационного обеспече­ ния управления (ГОСДОУ) является наиболее полным межо-

Глава VII. Муниципальная с л у ж б а

207

траслевым документом по организации делопроизводства, устанавливающим единые требования к документированию управленческой деятельности и организации работы с доку­ ментами. Знание каждым работником сферы управления персона­ лом делопроизводственной терминологии является одним из условий грамотного, квалифицированного исполнения служебных обязанностей в рамках своей компетенции. Важнейшей частью документационного обеспечения управления является документирование, представляет со­ бой регламентированный процесс фиксации на различных материальных носителях и оформления на основании уста­ новленных требований и норм всей необходимой для управ­ ленческой деятельности информации. В результате процесса документирования появляется документ - зафиксированная на материальном носителе первичная информация с рекви­ зитами, позволяющими ее идентифицировать. В документе, выступающим одновременно и средством и способом реа­ лизации возложенных на аппарат управления функций, от­ ражаются все формы управленческой деятельности, опреде­ ляющие его полифункциональность. Обязательным информационным элементом оформле­ ния документов, обеспечивающим его юридическую силу является реквизит. ГОСТ Р 6.30-97 в редакции от 21 января 2000 года устанавливает максимальное число (29) и поря­ док расположения реквизитов для организационно-распоря­ дительных документов. Юридическая сила документа есть свойство официального документа, сообщаемое ему дей­ ствующим законодательством, компетенцией издавшего его органа и установленным порядком оформления. Не менее важная составляющая делопроизводства - ор­ ганизация работы с документами, то есть организация доку­ ментооборота, системы хранения документов и использова­ ния их в текущей деятельности органа управления.

208

Государственная и м у н и ц и п а л ь н а я с л у ж б а

Документооборотом называется совокупность взаимос­ вязанных процедур, обеспечивающих движение документов в организации с момента их создания или поступления до завершения исполнения или отправки. Система хранения документов представляет собой сово­ купность средств, способов и приемов учета и систематиза­ ции документов с целью их сохранения, поиска и использо­ вания в текущей деятельности организации, учреждения. Документационнос обеспечение управления персоналом государственной службы включает полный цикл - создание, обработку и движение документов в организации с момента их создания работниками кадровой службы или поступле­ ния до завершения исполнения или передачи в другое под­ разделении. В число основных делопроизводственных функций си­ стемы управления персоналом входит: • документирование по кадровым вопросам; • обработка поступающей и передаваемой докумен­ тации; • доведение документации до исполнителей - работни­ ков системы управления персоналом; • регистрация, учет и хранение документов по личному составу; « формирование дел в соответствии с их номенклатурой, утвержденной для данной организации; • копирование и размножение документов по кадровым вопросам; • контроль исполнения документов по личному составу; • передача документов по вертикальным и горизонталь­ ным связям. В зависимости от объемов документооборота организа­ ции ее делопроизводство может осуществляться централи­ зованно (в одном подразделении - канцелярии, общем отде­ ле, секретариате) или децентрализовано (то есть по разным

Глава VII. Муниципальная с л у ж б а

209

звеньям). В практике чаще используется смешанная форма: наиболее важные для всей организации работы по документационному обеспечению управления персоналом в одном подразделении, остальные - во всех подразделениях и служ­ бах, в том числе кадровой. В управлении персоналом как подсистеме управления организацией используются следующие унифицированные системы документации: • организационно-распорядительная подсистема доку­ ментации управления персоналом, включающая в каче­ стве подсистем: - организационную документацию (устав, положе­ ние, правила, инструкции); - распорядительную документацию (постановление, приказ, распоряжение, решение); - справочно-информационную документацию (пись­ мо, докладная записка, объяснительная записка, справ­ ка, заявление, представление, протокол и др.); - документацию по личному составу (приказы по личному составу трудовой договор (контракт), анке­ та, автобиография, рекомендации, пенсионное дело и др.); - документация по обращениям граждан; • плановая документация (плановые задания по кадро­ вым вопросам, заявки на молодых специалистов, плано­ вые расчеты по численности, оплате труда, планы подго­ товки и повышения квалификации персонала и др.); • отчетно-статистическая документация (статистиче­ ские отчеты по численности, балансу рабочего време­ ни, зарплате, производителыюсти труда, высвобожде­ нию работников и др.); • документация по социальному обеспечению (по пен­ сиям, пособиям, льготам, социальному страхованию). Большинство этих документов носит внутренний характер.

Государственная и муниципальная с л у ж б а

210

§2.

Понятие муниципальной службы

и муниципальной должности. Основы статуса муниципальной с л у ж б ы

Муниципальная служба как понятие используется для определения характера и рода деятельности людей, отражая факт управления муниципальными правами. Муниципальная служба органически связана с органа­ ми местного самоуправления, их назначением в жизни со­ обществ. В деятельности муниципальных служащих нахо­ дят свое реальное воплощение задачи и функции местного самоуправления; поскольку в должности содержится часть полномочий соответствующего органа местного самоуправ­ ления, она неотрывна от его структуры и в то же время име­ ет целью организацию кадрового состава органа местного самоуправления - муниципальных служащих. Должность предполагает решение целого комплекса вопросов: установ­ ление вакансий, правила и способы их замещения, порядок аттестации, перевода с одной должности на другую и т. д. Следовательно, муниципальная служба, если ее рассматри­ вать с точки зрения места, которое она занимает в системе местного самоуправления, берет начало там, где водиться должность. Итак, можно обозначить следующие содержательные мо­ менты муниципальной службы: 1) муниципальная служба призвана содействовать реализации полномочий органов местного самоу­ правления; 2) эта организационная форма деятельности направле­ на на формирование штатов органов местного самоу­ правления и правовое регулирование работы муници­ пальных служащих; 3) содержанием деятельности муниципальных служа­ щих является практическая реализация задач и полно­ мочий местного самоуправления.

Глава VII. М у н и ц и п а л ь н а я с л у ж б а

211

Федеральный закон «Об общих принципах организа­ ции местного самоуправления» определяет муниципальную службу как профессиональную деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий. Правовая регламентация муниципальной службы осуществляется названным законом, Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», законами субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и о муниципальной службе и уста­ вами муниципальных образований в соответствии с феде­ ральными законами и законами субъектов. Нужно иметь в виду, что все работники муниципальных органов замещают те или иные должности. Муниципальные должности подразделяются на выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выбо­ ров (депутаты, члены выборного органа местного самоуправ­ ления, выборные должностные лица местного самоуправле­ ния); и иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора. Следует помнить, что муни­ ципальная служба - это профессиональная деятельность, ко­ торая осуществляется на постоянной основе, на муниципаль­ ной должности, не являющейся выборной. Поэтому депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо, муниципальным служащим не является. Не являются муниципальными служащими также лица, не за­ мещающие муниципальные должности и исполняющие обя­ занности по техническому обеспечению деятельности орга­ нов местного самоуправления. Муниципальные должности устанавливаются правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей, утверждаемым за­ коном субъекта Российской Федерации. Муниципальным служащим присваиваются квалификационные разряды по результатам квалификационного экзамена или аттестации.

212

Государственна» и муниципальная с л у ж б а

Муниципальный служащий трудится в системе органов местного самоуправления, созданных для практического осуществления стоящих перед местным самоуправлением задач. Деятельность такого служащего всецело определя­ ется потребностями местных сообществ, вследствие чего муниципальный служащий действует по их поручению. Му­ ниципальный служащий занимает должность, которая опре­ деляет содержание его деятельности, его правовой статус. Признак должности присущ и некоторым другим категориям граждан, например, государственным служащим в органах государства. Однако муниципальная должность характерна лишь для муниципального служащего. К признакам, харак­ теризующим муниципального служащего, следует отнести также оплату труда из муниципального бюджета. Главное отличие муниципального служащего от государ­ ственного коренится в статье 12 Конституции РФ, в которой сказано, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Поэтому в отличие от государственного служащего муниципальный служащий не находиться на службе у государства. Он осуществляет профессиональную деятельность по обеспечению полно­ мочий органов местного самоуправления, которые призваны в интересах и от имени населения непосредственно решать вопросы местного значения. Находясь под пристальным контролем населения, муниципальный служащий менее бю­ рократичен, чем государственный. В материальном положении он приравнивается к госу­ дарственному служащему, хотя денежные средства на его содержание не из средств государственного бюджета, а ис­ ключительно их местного. В остальном же его материаль­ ное положение схоже с государственными служащими. Это касается его оклада, надбавок к нему и т. д. Помимо этого, на муниципального служащего в области пенсионного обеспечения в полном объеме распространя-

Г и а м У У . Муыттаяяьнап с л у ж б а

213

ются права государственного служащего, устанавливаемые федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Право поступления на муниципальную службу имеют граждане Российской Федерации не моложе возраста во­ семнадцати лет, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям замещаемой должности муници­ пальной службы. § 3. Т р е б о в а н и я к м у н и ц и п а л ь н ы м д о л ж н о с т я м Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» классифицирует муниципальные должности муниципальной службы. В частности он опреде­ ляет: 1. Муниципальная должность муниципальной службы устанавливается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муни­ ципальных должностей муниципальной службы, утверж­ денным законом субъекта Российской Федерации. Квалификационные требования к муниципальным долж­ ностям муниципальной службы устанавливают показатели, определяющие соответствие профессионального уровня муниципального служащего либо кандидата на замещение определенной муниципальной должности муниципальной службы функциям и полномочиям, установленным по этой должности. 2. Законами субъекта Российской Федерации устанавлива­ ется соотношение муниципальных должностей муниципаль­ ной службы и государственных должностей государственной службы Российской Федерации с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы. В квалификационные требования к муниципальным слу­ жащим, замещаемым муниципальные должности муници-

214

Государственная и муниципальная с л у ж б а

пальной службы, включаются требования к: • уровню профессионального образования с учетом группы и специализации муниципальных должностей муниципальной службы; • стажу и опыту работы по специальности; • уровню знаний Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава), законов субъектов Российской Федерации, устава муниципаль­ ного образования и других нормативных правовых актов муниципального образования применительно к испол­ нению соответствующих должностных обязанностей. Гражданам, претендующим на муниципальную долж­ ность муниципальной службы, рекомендуется иметь: • для высших и главных муниципальных должностей муниципальной службы - высшее профессиональ­ ное образование по специализации муниципальных должностей муниципальной службы или образова­ ние, считающееся профессиональным образованием по специальности «государственное и муниципальное управление»; • для ведущих и старших муниципальных должностей муниципальной службы - высшее профессиональное образование по специальности «государственное и му­ ниципальное управление» или образование, считаю­ щееся равноценным; • для младших муниципальных должностей муници­ пальной службы - среднее профессиональное образо­ вание по специализации муниципальных должностей муниципальной службы или образование, считающее­ ся равноценным. Решение о признании образования равноценным прини­ мается соответствующим органом местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъ­ екта Российской Федерации.

Глада VII. Муымципалыиш служб»

В целях обеспечения высокого профессионального уров­ ня муниципальных служащих, единства квалификационных требований к муниципальным должностям муниципальной службы рекомендуется: 1. Установить для муниципальных должностей муници­ пальной службы следующие квалификационные требования к стажу и опыту работы по специальности: • высшие муниципальные должности- стаж муници­ пальной службы на главных муниципальных должно­ стях не менее двух лет или стаж работы по специаль­ ности не менее пяти лет; • главные муниципальные должности муниципальной службы на ведущих муниципальных должностях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет; • ведущие муниципальные должности - стаж муници­ пальной службы на старших муниципальных должно­ стях не менее двух лет или стаж работы по специаль­ ности не менее трех лет; • старшие муниципальные должности - стаж работы по специальности не менее трех лет; • младшие муниципальные должности - без предъявле­ ния требований к стажу. Другие квалификационные требования по соответствую­ щим муниципальным должностям устанавливаются норма­ тивными правовыми актами муниципальных образований с учетом компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления. 2. Должностные инструкции (должностные обязанно­ сти) должны содержать перечень конкретных обязанностей по муниципальной должности и компетенции органа (долж­ ностного лица) местного самоуправления.

Приложения Служебный контракт о п р о х о ж д е н и и государственной гражданской службы и замещении д о л ж н о с т и государственной гражданской службы Представитель нанимателя в лице Министра культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации Соколова Александра Сергеевича, действующий на основании Поло­ жения о Министерстве культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, именуемого в дальнейшем Мини­ стерство, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 года №289, с одной стороны, и гражданин Российской Федерации (государ­ ственный гражданский служащий) Российской Федерации именуемый в дальнейшем Гражданский служащий, с дру­ гой стороны, заключили на основе приказа Министерства от № настоящий служебный контракт о нижеследующем: I. Общие положения 1. По настоящему служебному контракту Гражданский служащий берет на себя обязательства, связанные с прохож­ дением государственной гражданской службы Российской Федерации, а Представитель нанимателя обязуется обеспе­ чить Гражданскому служащему прохождение государственной гражданской службы Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации. 2. Гражданский служащий обязуется исполнять долж­ ностные обязанности по должности

217

в соответствии с прилагаемым к настоящему служебно­ му контракту должностным регламентом государственного гражданского служащего Российской Федерации и соблюдать служебный распорядок Министерства, а Представитель на­ нимателя обязуется обеспечить Гражданскому служащему замещение должности государственной гражданской службы Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной гражданской служ­ бе Российской Федерации, своевременно и в полном объеме выплачивать Гражданскому служащему денежное содер­ жание и предоставить ему государственные социальные га­ рантии в соответствии с законодательством Российской Фе­ дерации о государственной гражданской службе Российской Федерации и настоящим служебным контрактом. 3. В Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы должность, замещаемая Гражданским служащим, отнесена к группе должностей государственной граждан­ ской службы Российской Федерации категории

4. Дата начала исполнения должностных обязанностей

218

Государственная и муниципальная с л у ж б а

П. Права и обязанности Гражданского служащего 5. Гражданский служащий имеет права, предусмо­ тренные статьей 14 и другими положениями Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Феде­ ральный закон), иными нормативными правовыми актами о государственной гражданской службе Российской Федера­ ции, в том числе право расторгнуть служебный контракт и уволиться с государственной гражданской службы Россий­ ской Федерации по собственной инициативе, предупредив об этом Представителя нанимателя в письменной форме за две недели. 6. Гражданский служащий обязан исполнять обязанно­ сти государственного гражданского служащего Российской Федерации, предусмотренные статьей 15 Федерального за­ кона, в том числе соблюдать ограничения, выполнять обя­ зательства и требования к служебному поведению, не нару­ шать запреты, которые установлены Федеральным законом и другими федеральными законами. III. Права и обязанности представителя нанимателя 7. Представитель нанимателя имеет право: а) требовать от Гражданского служащего исполнения должностных обязанностей, возложенных на него на­ стоящим служебным контрактом, должностным ре­ гламентом государственного гражданского служащего Российской Федерации, а также соблюдения служеб­ ного распорядка Министерства;

дипожеиия

219

б) поощрять Гражданского служащего за безупречное и эффективное исполнение должностных обязанностей; в) привлекать Гражданского служащего к дисципли­ нарной ответственности в случае совершения им дис­ циплинарного проступка; г) реализовывать иные права, предусмотренные Феде­ ральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами о государ­ ственной гражданской службе Российской Федерации. 8. Представитель нанимателя обязан: ' а) обеспечить Гражданскому служащему организацион­ но-технические условия, необходимые для исполне­ ния должностных обязанностей; б) обеспечить предоставление Гражданскому служаще­ му государственных гарантий, установленных Феде­ ральным законом, иными нормативными правовыми актами и настоящим служебным контрактом; в) соблюдать законодательство Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Фе­ дерации, положения нормативных актов Министер­ ства и условия настоящего служебного контракта; г) исполнять иные обязанности, предусмотренные Феде­ ральным законом и иными нормативными правовыми актами о государственной гражданской службе Рос­ сийской Федерации. ГУ. Оплата труда 9. Гражданскому служащему устанавливается: а) денежное содержание, которое состоит из: - месячного оклада в соответствии с замещаемой должностью государственной гражданской службы Российской Федерации (должностного оклада) в размере рублей в месяц;

220

Г