Муниципальное право

Е,С. Аболонин

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО Конспект лекипп

МОСКВА

Вопрос

Понятие, предмет и метод муниципального права иципалъного права

|

. гщ+н щщ и учебят\. [ | 1

1. Муниципальное право — комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.1 Комплексная отрасль — отрасль права, многие нормы которой являются одновременно нормами других отраслей права. Например, некоторые нормы муниципального права являются одновременно нормами конституционного, финансового, гражданского, земельного и других отраслей права. Муниципальное право — относительно новая, формирующаяся отрасль права. 2. Предметом муниципального права являются следующие группы общественных отношений: • отношения, связанные с решением вопросов местного значения путем непосредственного выражения населением муниципального образования своей воли; • отношения, связанные с деятельностью органов муниципальной власти в различных сферах местной жизни, включая вопросы организации местной жизни; • отношения, связанные с реализацией органами местного самоуправления отдельных полномочий государственных органов, которые были им переданы в соответствии с законодательством. В эту же группу входят и отношения, возникающие в процессе исполнения органами местного самоуправления нормативно1 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2002.

• •

• •

3.

4. • • •

правовых актов федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов федерации. В отрасли муниципального права равно используются два основных метода правового регулирования. императивный метод; диспозитивный метод. Ни один из них нельзя рассматривать как преобладающий, а обусловлено это сочетанием в муниципальном праве как публичноправовых, так и частноправовых начал. Кроме того, в отрасли муниципального права также используются такие методы правового регулирования, как: метод гарантий; метод рекомендаций. Применение метода гарантий выражается в установлении государством системы условий и средств, при которых возможно реальное осуществление местного самоуправления. Метод рекомендаций заключается в принятии на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации актов, адресованных органам местного самоуправления и носящих рекомендательный характер. Такие акты призваны способствовать осуществлению местной власти, не нарушая при этом принципа ее отделения от власти государственной. Наука муниципального права — глубокое теоретическое знание о местном самоуправлении и его правовом регулировании, исследующее основные подходы, принципы, особенности развития и функционирования местного самоуправления. Муниципальное право как учебная дисциплина — совокупность первичных знаний об основах науки муниципального права, о местном самоуправлении и его правовом регулировании, которые преподаются студентам для ознакомления с основами науки. По объему учебная дисциплина намного уже науки. В развитии науки муниципального права можно условно выделить три основных периода: дореволюционный период; советский период; современный период. В дореволюционной России не существовало отдельной научной и учебной дисциплины муниципального права. Вопросы, входящие в ее предмет, изучались в рамках государственного

права. Большинство исследований было посвящено вопросам городского и земского самоуправления. Среды работ дореволюционных ученых-юристов следует9 выделить такие роботы, кок: • "Земские учреждения и самоуправление" В.П. Безобразова; • "О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений" Л./£ Васильчикова; • "Русское государственное право" Н.М. Коркунова (раздел "Самоуправление"). В советский период исследования в рамках муниципального права были значительно идеологизированы. В качестве органов местного самоуправления рассматривались местные советы, которые, по сути, были органами государственной власти. Значительный вклад в развитие науки муниципального права советского периода внесли такие ученые, как А.А. Безуглов, К. Ф. Шеремет, Г.В. Барабашев, А.А. Мишин и др. В настоящее время муниципальное право рассматривается как отдельная научная дисциплина. Проводимая реформа местного самоуправления во многом опирается на труды современных ученых: О.Е. Кутафина, В. И. Фадеева, С.А. Авакъяна, Е.И. Козловой.

Вопрос 2. Муниципально-правовые нормы отношения

f

'- ; jт

1 1 ' i. пттт

лассификация мупиципалъно-правовых норм [ 3d Муниципально-правовые отношения ГI [ 1. Система муниципального права состоит из муниципально-правовых норм. Муниципально-правовые нормы — нормы права, регулирующие общественные отношения, входящие в предмет отрасли муниципального права, то есть отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований вопросов местного значения. Мунииипально-правовые нормы имеют следующие особенности: • многие нормы муниципального права одновременно являются нормами других отраслей российского права. Данная особенность обусловлена тем, что муниципальное право является комплексной отраслью права, соответственно эта особенность присуща также нормам других комплексных отраслей права (к таким, в частности, относится аграрное право);

• ряд муниципально-правовых норм закреплен в актах органов местного самоуправления. Как правило, нормы права закрепляются в актах, исходящих от государственных органов. Данная особенность характерна только для норм муниципального права. 2. Муншшпалъно-правовые нормы классифицируются: • по объекту правового регулирования — на нормы, регулирующие: • базовые принципы (понятие, принципы, функции местного самоуправления); • основы деятельности местного самоуправления (территориальная, организационная, финансово-экономическая основы); • предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления; • гарантии местного самоуправления; • ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. • по территории действия: • на федеральные; • субъектов РФ; • местные. • по характеру правовых предписаний: • на управомочивающие; • обязывающие; • запрещающие. • по методу правового регулирования: • на императивные; • диспозитивные. 3. Муниципально-правовые отношения — правоотношения по поводу организации и деятельности местной власти. Основной отличительной чертой муниципально-правовых отношений являются их специфические субъекты, которыми являются: • муниципальное образование; • граждане РФ; • население; • группы граждан; • органы местного самоуправления; • ассоциации и союзы муниципальных образований, органов местного самоуправления; • органы территориального общественного самоуправления; • органы государственной власти; • коммерческие и некоммерческие юридические лица.

Вопрос 3.

Характеристика местного самоуправления :

!

У самоуправления '-- -; •

Щ• | •;

самоуправление как ocHoem~L\ / Q , L L ^срМоуправл^нцО-Щк форма - +4-4

' 1 г : ш4Ш-тHI И

местного самоуправления]-Н-Ыг | \ ' 1. Местное самоуправление в РФ — признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление можно рассматривать в качестве: • одной из основ конституционного строя; • права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения; • формы народовластия.1 2. Местное самоуправление составляет одну из основ демократического общества и правового государства. Конституция РФ, определяя российское государство как демократическое, закрепляет важнейшие его устои, в том числе и право граждан на местное самоуправление. Согласно ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя РФ. Как одна из основ конституционного строя, местное самоуправление может рассматриваться как основополагающий принцип осуществления власти в государстве. Признание принципа местного самоуправления предполагает установление децентрализованной системы управления и соответствующей системы взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления. 1 Кутафин О.Е., Фадеев В/И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. ~ 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2002. С. 91.

8 Конституция РФ закрепляет следующие основополагающие принципы местного самоуправления: • самостоятельное решение населением вопросов местного значения; • обособленность системы органов местного самоуправления от органов государственной власти; • разграничение полномочий органов местного самоуправления, возможность делегирования государственными органами рада своих полномочий органам местной власти; • гарантированность местного самоуправления. . 3» Право населения на местное самоуправление обеспечивается, в том числе посредством гарантирования права каждого гражданина РФ независимо от того, на территории какого субъекта РФ он проживает на местное самоуправление. Статья 3 Конституции РФ определяет три формы осуществления власти народа (формы народовластия): • непосредственно; • через органы государственной власти; • через органы местного самоуправления. Основываясь на названной норме Основного закона, местное самоуправление можно рассматривать как форму народовластия. 4. Можно выделить ряд признаков, характеризующих местное самоуправление как форму народовластия и отличающих его от других форм осуществления власти народа: • значительная роль местного самоуправления в демократическом механизме управления государством и обществом; • местное самоуправление не включается в систему управления государством, но, в то же время, его нельзя относить и к институтам гражданского общества. Оно занимает промежуточное положение между органами государства и институтами гражданского общества, что соответствует интересам общества и государства; • особый субъект, осуществляющий местное самоуправление, — население муниципального образования, то есть граждане РФ, проживающие на территории муниципального образования; • особый объект местного самоуправления, установленный законом (вопросы местного значения); • самостоятельность местного самоуправления; • ответственность муниципальных образований, их органов и должностных лиц за принимаемые в процессе осуществления местного самоуправления решения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления не-

сут ответственность в первую очередь перед населением муниципального образования, а также перед государством; • учет исторических традиций при организации и функционировании местного самоуправления на различных территориях РФ.

Вопрос 4.

Основные теории местного самоуправления ~i.- Понятие и классификация теорий местного ;

II ддд€аутмку»1кж Г 1 1 1 11 г 1 1

1IIiII

,""'2. Теория свободной общины Г 1т ' гг4 -•$. Общественно -хозяйственная MkdpkA \X-\.ll\-I T£[ l осу дарственная теория I 1 I 11 i ] I 1 1 1 N ~~$i Теория дуализма муниципального управления \ р^еория социального обслуживания L L,.: ...^ J^ 1. Теории местного самоуправления — учения о местном самоуправлении, содержащие, как правило, обоснование его необходимости для осуществления народовластия и предложения по оптимальной организации его органов. Основные теории местного самоуправления были разработаны в XIX в. западноевропейскими учеными-юристами и были связаны с проводимыми в странах Европы реформами местного самоуправления. Выделяется пять основных теорий местного самоуправления: • теория свободной общины; • общественно-хозяйственная теория; • государственная теория; • теория дуализма муниципального управления; • теория социального обслуживания. 2. Теория свободной общины была распространена в немецких государствах в начале XIX в. Исторически указанная теория была первой в ряду теорий местного самоуправления. Основные положения теории свободной общины заключаются в следующем: • органы местного самоуправления должны избираться населением; • предметы ведения органов местного самоуправления принципиально отличаются от вопросов государственного управления; • органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а противопоставлены ей;

w • государственные органы не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления, а должны лишь следить за соблюдением органами местного самоуправления законности и правопорядка. 3- Общественно-хозяйственная теория возникла на базе теории свободной общины. Ее сторонники также подчеркивали разделение органов местного самоуправления и органов государственной власти, однако причины этого видели в другом. Если сторонники теории свободной общины акцентировали внимание на естественном характере прав населения муниципального образования на местное самоуправление, то ученые, выдвинувшие и обосновавшие общественно-хозяйственную теорию, подчеркивали хозяйственное назначение деятельности органов местного самоуправления. Сторонниками общественно-хозяйственной теории в России были В.Н. Леш кое, А. И. Васильчиков. 4. Государственная теория местного самоуправления является полной противоположностью вышеназванным теориям. Основные положения государственной теории состоят в следующем'. • местное самоуправление — одна из форм государственного управления4, • не должно быть четкого разграничения между предметами ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления; • условное отграничение органов местного самоуправления необходимо лишь для установления ответственности должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования. Данную теорию выдвинули и обосновали немецкие ученые Л. Штейн и Р. Гнейтс. Государственная теория местного самоуправления также обосновывалась в работах российских ученых В.П. Безобразова, А.Д. Градовского и др. 5, Основное положение теории дуализма муниципального управления — признание двойственного характера полномочий органов местного самоуправления. Дуализм местного самоуправления заключается в том, что органы местного самоуправления: • решают вопросы местного значения; • выполняют государственные функции на местном уровне. Решая на местном уровне государственные задачи, органы местного самоуправления периодически выступают как элемент системы государственного управления.

Л

6. Сторонники теории социального обслуживания подчеркивают, что назначение органов местного самоуправления лишь в организации социального обслуживания населения муниципального образования, отрицая другие задачи местного самоуправления.

Вопрос 5.

Источники муниципального права /. Понятием виды источников

If 1муниципального права I'llГ ~1?.j"Конституция РФ как источник ниципального пр

1р&ЗпкошнттелъсщвО\ j

анов

Ма^ойЩЛасти^ф^ 4(мётйпфф6§тЬ^с$$Ж#Щ^

!• Источники муниципального права — нормативно-правовые акты, содержащие нормы муниципального права. Источниками муниципального права РФ являются: • Конституция РФ от 12.12.93 (ред. от 25.07.2003); • международные договоры; • федеральные законы (до 1994 г. — законы РСФСР и РФ); • указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты министерств и ведомств федерального уровня; • постановления Конституционного суда РФ; • нормативно-правовые акты субъектов федерации; • акты муниципальных образований. 2. Конституция РФ содержит главу 8 "Местное самоуправление", состоящую из четырех статей (статьи 130 - 133). Глава 8 устанавливает основы организашш местного самоуправления: • понятие местного самоуправления; • формы осуществления местного самоуправления; • территориальную и финансовую основы местного самоуправления; • основные гарантии местного самоуправления. Конституционное регулирование местного самоуправления не ограничивается названной главой Конституции РФ.

и В Конституции РФ вопросам местного самоуправления также посвящены: • статья 3 (осуществление власти народа через органы местного самоуправления); • статьи 8, 9 (муниципальная собственность); • статья 12 — базовая статья Конституции для местного самоуправления, устанавливает отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти; • статья 32 (право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, и другие статьи Конституции РФ). 3. Международные договоры являются источниками муниципального права в соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ. Важнейшим из них является Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Федеральным законом от 11.04.98 № 55-ФЗ, вступившая в силу для РФ с 01.09.98. Также источниками муниципального права могут быть двусторонние договоры РФ с иностранными государствами. 4. Первостепенное значение в правовом регулировании местного самоуправления имеют следующие нормативные акты. • Федеральные законы: • "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 28.08.95 № 154-ФЗ (ред. от 08.12.2003) - действует в части, не противоречащей Федеральному закону 2003 г., полностью утрачивает силу с 01.01.2006; • "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003 № 131-ФЗ (действует частично, полностью вступает в силу с 01.01.2006); • "О финансовых основах местного самоуправления" от 25.09.97 № 126-ФЗ (ред. от 09.07.99); • "Об основах муниципальной службы в РФ" от 08.01.98 № 8-ФЗ (ред. от 25.07.2002); • "Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" от 26.11.96 № 138-ФЗ (ред. от 26.06.98) и др.; • подзаконные акты (Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, нормативные акты министерств и ведомств и др.): • Указ Президента РФ "О конгрессе муниципальных образований" от 22.10.98 № 1281; • Указ Президента РФ "О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка" от 03.06.96 № 802;

13

•

Постановление Правительства РФ "Об утверждения положения об организации продажи государственного или муниципального имущества на аукционе и положения об организации продажи находящихся в государственной и муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе" от 12.08.2002 № 585 (ред. от 11.11.2002); • письмо Госкомимущества РФ "О подготовке документации по передаче объектов федеральной собственности в муниципальную" от 01.03.96 № АР-18/1599; • иные нормативные акты. 5. Вопросы местного самоуправления регулируются следующими актами субъектов РФ: . • конституциями (уставами) субъектов РФ; • законами субъектов РФ; • актами высших должностных лиц субъектов РФ; • постановлениями органов исполнительной власти субъектов РФ. 6. В границах муниципального образования действуют такие источники муниципального права, как: • уставы муниципальных образований; • акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые по предметам их ведения. 7« В качестве источников права, в том числе источников муниципального права, иногда рассматриваются постановления Конституционного Суда РФ. В рамках проведенной? выше определения источников муниципального права включение в их круг постановлений Конституционного Суда РФ было бы неверно, так как они не содержат норм права. Однако они имеют большое значение для толкования норм, содержащихся в нормативно-правовых актах.

Вопрос 6.

Европейская хартия местного самоуправления эпейской хартии ения 3. Основные положения Европейской хартии

Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. является важнейшим документом, регулирующим вопросы местного самоуправления на территории государств — членов Совета Европы.

JI4

Национальное законодательство государств должно соответствовать Хартии. Согласно ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права непосредственно действуют на территории РФ и нормы российского права не должны им противоречить. Европейская хартия местного самоуправления была принята в Страсбурге 15.10.85. 21 государство присоединилось к хартии к настоящему времени. Россия подписала Европейскую хартию местного самоуправления 28.02.96. На территории РФ настоящая хартия действует с 1998 г., когда она была ратифицирована в соответствии с Федеральным законом от 11.04.98 №55-ФЗ. 2. Европейская хартия местного самоуправления включает следующие структурные элементы: • Преамбула; • Часть 1. Основные положения; • Часть 2. Особые положения; • Часть 3. Заключительные положения. Преамбула Европейской хартии местного самоуправления: • определяет основную цель принятия данной хартии — достижение большего единства между членами Совета Европы по защите общих принципов и идеалов; • подтверждает особое значение института местного самоуправления в демократическом государстве; • утверждает приверженность всех государств, подписавших хартию, принципу самостоятельности местного самоуправления, конституционного и законодательного регулирования и защиты его прав. 3. Хартия закрепляет обязательность конституционного регулирования вопросов местного самоуправления во всех государствах, ее подписавших, необходимость установления конституционных гарантий местного самоуправления (ст. 2). В ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления провозглашается право населения муниципального образования на местное самоуправление. Европейская хартия определяет следующие основополагающие приниипы определения компетенции местного самоуправления: • основные полномочия местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом; • органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собст-

15

венных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти; • предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть полными и исключительными; • при делегировании полномочий центральными или региональными органами местным органам самоуправления последние должны, насколько это возможно, обладать свободой применять их в соответствии с местными условиями; • в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, с ними проводятся консультации, насколько это возможно, - заблаговременно и в соответствующей форме. Также Европейская хартия местного самоуправления устанавливает основные принципы принятия решений на уровне конституций и законов государств по вопросам: • соответствия структур и административных средств задачам органов местного самоуправления (ст. 6); • условий осуществления полномочий на местном уровне; • административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления; • источников финансирования органов местного самоуправления; • права местных органов самоуправления на объединение; • правовой защиты местного самоуправления.

В о п р о с 7*

Одновременное действие в 2003 2006 гг. двух законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ11 (1995 г. и 2003 г.) ^ 4 • 44" шстногй самоуправления тл\ шитель ныв- н i ты Федерального затн*\~

от

003 Ж

-1 h ~: Щрш п n$t п ут \щ и нр- сту Федеральногс -i 4. Норл т тивные •

-

Принципиальная особенность законодательного регулирования вопросов местного самоуправления в настоящий момент — одновременное действие двух основополагающих законов: Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 28.08.95 № 154-ФЗ (ред. от 08.12.2003);

U

;

_

• Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003 № 131-ФЗ (далее в этом Вопросе - ФЗ 1995 г. и ФЗ 2003 г.). Главный принцип их совместного действия состоит в том, что ФЗ 1995 г. регулирует вопросы местного самоуправления в части, не противоречащей нормам ФЗ 2003 г. 2» ФЗ 2003 г. внес значительные коррективы в правовое регулирование местного самоуправления в РФ: • более четко регламентировал задачи и функции органов местного самоуправления; • расширил перечень форм непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления; • более подробно регламентировал экономические основы осуществления местного самоуправления; • конкретизировал особенности осуществления местного самоуправления в городах Москве и Санкт-Петербурге, ЗАТО, приграничной полосе и наукоградах; • уделил больше внимания вопросам межмуниципального сотрудничества', • расширил круг гарантий местного самоуправления, в том числе гарантий прав граждан на осуществление местного самоуправления. 3. В связи с необходимостью постепенного реформирования системы местного самоуправления в РФ установлен следующий порядок вступления в силу ФЗ 2003 г.: • в целом ФЗ 2003 г. вступает в силу с 01.01.2006 г.; • со дня офиииального опубликования (октябрь 2003 г.) вступают в силу статьи: • статьи 11 — 13 (регулируют вопросы границ муниципального ' образования); • статьи 1 4 - 1 6 (устанавливают круг вопросов местного значения поселения, муниципального района, городского округа); • статьи 34 — 37 (регламентируют перечень, порядок образования и функционирования органов и должностных лиц местного самоуправления); • статья 50 (регулирует режим использования муниципального имущества); • статьи 84 — 86 (переходные положения); ^ ряд статей вступают в силу в сроки, определенные другими нормативными актами, в частности: • пункт 8 части 1 статьи 15 и пункт 9 части 1 статьи 16 (регулирующие вопросы деятельности муниципальной милиции) вступают в силу в сроки, установленные федеральным законом,

17

определяющим порядок организации и- деятельности муниципальной милиции; • часть 4 статьи 60 (регулирует вопросы деятельности районных фондов финансовой поддержки поселений) вступает в силу в порядке, установленном пунктом 4 статьи 83 (устанавливает различный процент отчислений в 2006 — 2009 гг.); • окончательно все положения ФЗ 2003 г. вступят в силу с 01.01.2008 г. (часть 4 статьи 75, регулирующая вопросы временного осуществления органами государственной власти полномочий муниципальных органов). 4» С 01.01.2006 г., согласно статье 86 ФЗ 2003 г.. утрачивают силу следующие нормативные акты: • Указ Президиума Верховного Совета РСФСР "Об утверждении Положения об общих собраниях, сходах граждан по месту их жительства в РСФСР" от 27.08.85 № 1247-XI; • Указ Президиума Верховного Совета РСФСР "Об утверждении Положения об общественных сельских, уличных, квартальных комитетах в населенных пунктах РСФСР от 03.09.85 № 1306-XI; • Закон РФ "О местном самоуправлении в РФ" от 06.07.91 № 1550-1 (ред. от 08.12.2003); • Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 28.08.95 № 154-ФЗ (ред. от 08.12.2003); • Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в РФ" от 25.09.97 № 126-ФЗ (ред. от 09.07.1999). До 01.01.2006 вышеперечисленные нормативно-правовые акты действуют в части, не противоречащей ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003 № 131-ФЗ.

Вопрос 8.

Местное самоуправление в дореволюционной России

3. Местное самоупрФ Историю местного самоуправления в дореволюционной России принято отсчитывать с земской и городской реформ Александра II. Для более полного уяснения исторических особенностей формирования современной концепции местного самоуправления

J8

• • •

• • •

• •

следует обратить внимание на более ранние этапы истории российского государства. Первое историческое событие, косвенно отражающееся на системе местного самоуправления, датируется XI в., когда была упразднена система кормлений. Основными чертами системы кормлений, значимыми для истории муниципального права, были следующие: управление на местах осуществляли назначаемые центральной властью наместники; наместники не были полностью самостоятельны в решении вопросов местного значения; финансирование принятых наместником решений, а равно и содержание самого наместника, осуществлялось за счет средств населения. Указом Ивана Грозного, принятым в 1555 г., система кормлений была упразднена, и вместо нее создавались земские учреждения. Земские учреждения имели ярко выраженный сословный характер. К компетенции земских учреждений относились вопросы: финансово-экономического регулирования; полицейского контроля; судебной власти. В XVI в. система .управления на местах дополняется приказновоеводским управлением, при этом система земских учреждений сохраняется. Для эпохи Петра I были характерны повышенная централизация йласти, фактическая ликввдация земств. При Екатерине II были заложены новые элементы системы местного самоуправления. Согласно Жалованной грамоте городам 1785 г. в городах путем сословных периодических выборов начали формироваться органы городского самоуправления. Это во многом определило развитие местного самоуправления на период до земской и городской реформ Александра II. Вопросы местного самоуправления в тот период также регулировались такими актами, как: Учреждения о губерниях (1775); Жалованная грамота дворянства (1785); Основной тенденцией развития местного самоуправления в эпоху Екатерины было стремление создать ряд "сословных обществ" на местах, самостоятельно решавших вопросы местного значения.

19 Для управления "сословными обществами " на местах учреждались такие должности, как:

• предводитель губернского дворянства; • предводитель уездного дворянства.

В городах были созданы следующие органы, решающие вопросы местного значения: • магистраты; • общая городская дума; • городничий; • полицмейстер. Два последних должностных лица входили в систему органов государственного управления. Таким образом, в эпоху Екатерины II вопросами местного значения ведали как выборные, формируемые на местах органы, так и назначаемые должностные лица органов государственной власти. В дореволюционной литературе данный факт расценивался как отсутствие самостоятельного местного самоуправления. По мнению дореволюционного государствоведа Н.И. Лазаревского, "наличность в числе губернских и земских учреждениях того времени выборных еще не создавала у нас самоуправления в современном смысле этого слова: для понятия самоуправления ... существенно независимое положение выборных органов по отношению к коронным; выборность представляет существенную ценность не сама по себе, а потому, что она гарантирует или по крайней мере при известных условиях может гарантировать действительную независимость выборных органов по отношению к органам коронного управления и вместе с тем может создать тесную связь выборных органов с местным населением"1. 2. Главными целями земской и городской реформ были: • децентрализация управления; • создание на местах системы органов, независимых от центральных, которые бы действовали в интересах населения муниципального образования. Начало земской реформы было положено Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. В соот1

Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. 2. Ч. 1. С. 51.

20 ветствии с данным положением в губерниях и уездах образовывались выборные органы: • губернские и уездные земские собрания, • губернские и уездные земские управы, избираемые соответствующими земскими собраниями. Члены уездного земского собрания — уездные гласные — избирались: • уездными землевладельцами; • городскими обществами; • сельскими обществами. Губернские земские собрания состояли из гласных, избранных из своего состава уездными земскими собраниями. В компетениию земских собраний входили следующие вопросы: • заведование имущественной базой земства; • содержание зданий, сооружений, дорог, принадлежавших земству; • обеспечение населения продовольствием; • меры, способствующие развитию местной промышленности и торговли; • попечение о развитии народного образования, здравоохранения; • и другие вопросы местного значения. В результате реформ 1864 г. сложилась двойственная система управления на местах: • государственное управление в лице органов и должностных лиц, назначаемых центральной государственной властью и соответственно входящих ъ их систему; • земское городское самоуправление. Несмотря на то, что часть вопросов местного значения решалась органами государственной власти, данная реформа рассматривается как возникновение местного самоуправления в силу достаточной степени независимости органов местного самоуправления (земских учреждений) от государственной власти. Местное самоуправление в городах, утвержденное Городовым положением от 16 июня 1870 г., основывалось на тех же принципах, что и земское самоуправление. Органами городского местного самоуправления были: • городская дума, избираемая горожанами от сословий; • городская управа, формируемая городской думой. Характеризуя земскую и городскую реформы, следует учитывать, что с позиции науки муниципального права их разработчики стремились воплотить в жизнь общественно-хозяйственную теорию

2Т[ местного самоуправления (подробнее о теориях местного самоуправления см. Вопрос 8). 3. Положение о земских учреждениях 1864 г. и Городовое положение 1870 г. были пересмотрены при Александре III соответственно в 1890 г. и 1892 г. В некоторых источниках реформы Александра III рассматриваются как продолжение реформ Александра II, направленные на исправление некоторых недостатков системы местного самоуправления, сформировавшейся в 1864 — 1870 гг. Однако данный подход вряд ли обоснован, так как в основе новой системы местного самоуправления лежала абсолютно противоположная концепция, признающая необходимость включения системы органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Эта позиция сформулирована в объяснительной записке к проекту нового земского положения: "главные причины существующего неустройства в земстве заключаются в обособленности земских учреждений от установлений правительственных. Рознь между администрацией и земскими учреждениями является естественным последствием усвоенного в 1864 году нашим законодательством взгляда на земства и его интересы, как нечто особое от государства и его потребностей, взгляд, который выразился на практике предоставлением земству самостоятельной, через посредство выборных исполнительных его органов, деятельности по предметам местного хозяйства и благоустройства. Отсюда происходит отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и земских властей, а нередко и яв1 ный между ними антагонизм" . Данное высказывание очевидно свидетельствует о том, что в основу новой реформы была положена государственная теория мест-

ного самоуправления (подробнее о теориях местного самоуправления см. Вопрос 4). Характерными чертами системы местного самоуправления, сложившейся после реформы 1890 — 1892 гг. были'. • усиление сословного начала в земских и городских учреждениях; • усиление контроля за деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения законности их действий; • установление контроля за деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения обоснованности и целесообразности принимаемых ими решений; 1

Цит.: по Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. СПб., 1909. С. 489.

22

• расширение круга вопросов местного значения, решаемых органами государственной власти, и соответственно сужение данного круга в отношении органов местного самоуправления. Основная тенденция на данном историческом этапе развития системы местного самоуправления — усиление вмешательства государства в решение органами местного самоуправления вопросов местного значения. Органами земского самоуправления в результате реформ 1864 — 1892 гг. являлись: • в губерниях. • губернское земское собрание; • губернская земская управа; • в уезде: • уездное земское собрание; • уездная земская управа; • в городах:

• городская дума; • городская управа.

Уездные и губернские земские собрания, городские думы избирались населением от сословий. Имущие сословия избирали больше депутатов, чем неимущие. Губернские, уездные, городские управы формировались соответственно губернскими, уездными земскими собраниями и городскими думами. Но роль земских органов в результате реформ 1890 — 1892 гг. значительно снизилась. Фактически власть на местах осуществляли назначаемые государственные чиновники.

Вопрос 9.

Местное самоуправление в советский период

1. После прихода к власти большевиков в 1917 г., были ликвидированы прежние органы местного самоуправления — земские и городские учреждения. Их функции на себя взяли создаваемые по всей стране местные советы.

23

• • • • •

2,

• •

у

•

Местные советы первое время после революции были достаточно независимыми от центральной власти, однако такая ситуация сохранялась не долго. После принятия Конституции РСФСР 1918 г. в основу организации местного самоуправления был положен принцип единства системы советов как органов государственной власти. Таким образом, в первые годы советской власти существовала не система местного самоуправления, а система государственного управления на местах. Согласно Конституции РСФСР 1918 г. система местных органов государственной власти включала следующие органы: областные съезды советов; губернские (окружные) съезды советов; уездные (районные) съезды советов; волостные съезды советов; городские и сельские советы. Городские и сельские советы, а также вышестоящие съезды советов избирали из своего состава соответствующие исполнительные комитеты (исполкомы). Данная система была упразднена после принятия Конституции РСФСР 1937 года. Все представительные органы государственной власти, в том числе - на местах, стали именоваться советами. За всю историю советского государства советы претерпевали различные изменения, большинство из которых касалось следующих вопросов: срок полномочий советов; состав и внутренняя структура и др. Неизменным оставался лишь основной принцип их организации - включение местных советов в систему органов государственной власти, и, следовательно, взаимоотношения советов с органами центральной государственной власти. В советский период истории российского государства не существовало местного самоуправления в современном понимании, а была лишь местная государственная власть. Существенной особенностью организации и деятельности местных советов было партийное руководство их деятельностью, которое заключалось в следующем: местные советы проводили в жизнь политику КПСС и были связаны ее указаниями по важнейшим вопросам;

24 • под контролем КПСС проводилась кадровая политика — формирование представительных органов местной государственной власти; • партия осуществляла жесткий контроль за реализацией местными органами своих указаний. 3. 9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" 1 . Данный закон предполагал проведение фундаментальных изменений в организации власти на местах. В соответствии с данным законом были определены: • основные направления развития местных органов власти; • общие принципы формирования и деятельности местных органов власти. На территории РСФСР процесс реформирования местной власти начался с принятием 6 июля 1991 г. Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" № 1550-1. Закон устанавливал принципиально иные основы формирования местного самоуправления (отделение местного самоуправления от государственной власти), способы преобразования местной государственной власти в местное самоуправление. В настоящее время закон продолжает действовать частично (в ред. от 08.12.2003), полностью утрачивает силу с 01.01.2006.

Вопрос 10» Развитие местного самоуправления в современный период

1. В современный период система местного самоуправления развивается в соответствии с общеправовыми принципами, признаваемыми международным сообществом, установленными Конституцией РФ. Основными задачами местного самоуправления на современном этапе являются. • развитие народовластия, создание реальных механизмов осуществления власти народа, создание системы гарантий права населения на местное самоуправление; • содействие развитию гражданского общества и правового государства; 1

Ведомости Съезда народных депутатов СССР. 1990. № 16. Ст. 267.

__

25

• стабилизация политической ситуации в государстве; • обеспечение основных жизненных потребностей населения на • всей территории РФ. 2» Указом Президента РФ "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ" от 15.10.99 № 1370 определяются: • приоритетные направления развития местного самоуправления; • основные задачи и цели; • общие принципы государственной политики в области местного самоуправления. Целью государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ является обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления и повышения эффективности его деятельности как необходимых условий становления экономически и социально развитого демократического государства. Лля достижения данной иели государственная политика в области местного самоуправления должна быть направлена на: • обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления; • создание условий для реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления; • обеспечение государственных гарантий местного самоуправления.

Вопрос 11 • Понятие и классификация принципов местного самоуправления |?.} Понятие принципов местного самоуправлений! ~2.\ Особенности принципов местного 15.; Классификация принципов местного TJ самоуправления \ ( | j | H Hi I t i l l г If11 Н \ а в л н \(|j| I tll I f Н ' Принципы местного самоуправления — это закрепляемые Конституцией РФ, федеральными законами, обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами и обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, 1 органов местного самоуправления . 1

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2002. С. 98 - 99.

26 Принципы местного самоуправления составляют "правовой каркас" демократической концепции местного самоуправления, основанной на обеспечении равного права граждан на местное самоуправление независимо от того, на территории какого субъекта РФ они проживают1. 2. Принципы организации местного самоуправления имеют следующие особенности'. • закреплены законодательно; • устанавливают единые основы функционирования местной власти на всей территории РФ; • раскрывают существенные характеристики системы местного самоуправления в РФ; • могут быть использованы в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления, ее соответствия мировым стандартам и общеправовым принципам правового государства; • способствуют преемственности в развитии институтов местного самоуправления; • выступают в качестве важного элемента системы гарантий прав граждан на местное самоуправление. 3* Основными принципами местного самоуправления являются: • самостоятельность решения населением вопросов местного значения; • организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций; • сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан; • соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям; t/ ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением; • многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; • соблюдение прав и свобод человека и гражданина; • законность в организации и деятельности местного самоуправления; 1

Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учебное пособие / Под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. М., 1998. С. 48.

27 • коллегиальность и единоначалие в деятельности органов местного самоуправления; • государственные гарантии местного самоуправления. По предмету регулирования принципы местного самоуправления классифицируются на: • принципы, определяющие особые обязанности и полномочия государства по организации местного самоуправления; • принципы, согласно которым создаются муниципальные образования — главные структуры системы местного самоуправления; • принципы, определяющие демократические формы организации местного самоуправления, порядок образования и содержание функций органов местного самоуправления; • принципы, определяющие формирование необходимой финансово-экономической основы местного самоуправления; • принципы, обеспечивающие самостоятельность органов местного самоуправления при осуществлении ими своих функций и полномочий; • принципы, обеспечивающие стабильность установленных Конституцией РФ и федеральными законами прав местного самоуправления; • принципы, согласно которым органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями; • принципы, гарантирующие обязательность решений по вопросам местного значения, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления; • принципы, обеспечивающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за свою деятельность; • принципы, обеспечивающие подконтрольность государству дея1 тельности органов и должностных лиц местного самоуправления .

1

Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учебное пособие / Под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. М., 1998. С. 50 - 53.

28

Вопрос 12. Принцип самостоятельного решения населением вопросов местного значения /. Понятие принципа самостоятельного решения Населением вопросов местного значения Содержание принципа Способы самостоятельного решения XX населением вопросов местного значения Финансово^коЦом ичеекая самостоятельно^гьч\• вмеша

щ&а^(^дам^веф\

шттше тения

амоупра

1. Самостоятельное решение населением муниципального образования вопросов местного значения является основополагающим принци-

пом местного самоуправления. В реализации данного принципа раскрывается само назначение местного самоуправления, его роль в управлении демократическим государством. Приниип самостоятельного решения населением муниципального образования вопросов местного значения закреплен в законодательстве РФ и международных актах по вопросам местного самоуправления, в том числе: • Конституции РФ; " • Европейской хартии местного самоуправления; • Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003 № 131-ФЗ. В соответствии с данным принципом, Конституцией и федеральным законодательством устанавливается и гарантируется реальная возможность населения муниципального образования без вмешательства органов государственной власти принимать решения по вопросам местного значения исходя из своих интересов и самостоятельно нести ответственность за принятые решения. 2* Содержание принципа самостоятельного решения населением муниципального образования вопросов местного значения характеризуется рядом признаков, из которых наиболее существенными являются следующие: • установленные и гарантированные государством способы осуществления права на самостоятельное решение населением вопросов местного значения;

29 • финансово-экономическая самостоятельность муниципального образования; • запрет органам государственной власти вмешиваться в решение вопросов местного значения; • наличие законодательно установленных полномочий органов местного самоуправления. 3. Реальное осуществление принципа самостоятельного решения населением муниципального образования вопросов местного значения возможно только при установлении государством реальных способов самостоятельного принятия решений и гарантий обязательности принятых решений для всех субъектов права на территории муниципального образования. К способам самостоятельного принятия населением решений по вопросам местного значения относятся: • местный референдум; • муниципальные выборы; • иные формы прямой демократии. Также население осуществляет свое право на местное самоуправление через органы представительной демократии — путем принятия решений выборными и иными органами местного самоуправления от имени населения муниципального образования. Все способы принятия населением решений по вопросам местного значения подробно раскрываются в актах муниципального образования. На уровне федерального законодательства закрепляются основные положения, гарантирующие возможность самостоятельного решения вопросов местного значения посредством вышеназванных процедур. 4. Подлинная самостоятельность принятия населением решений по вопросам местного значения возможна лишь при гарантировании государством финансово-экономической самостоятельности муниципального образования, определения финансовой основы местного самоуправления. В настоящее время на практике далеко не все муниципальные образования имеют соответствующие источники дохода, способные покрывать расходы по исполнению решений, принятых в интересах населения муниципального образования. Потому на сегодняшний день создание прочной финансово-экономической основы местного самоуправления остается одной из приоритетных задач развития местного самоуправления. 5* Важным элементом принципа самостоятельного решения населением вопросов местного значения является положение о за-

30

6.

• •

• •

• •

прете вмешательства органов государственной власти федерального уровня и органов государственной власти субъектов РФ в принятие решений по вопросам местного значения населением муниципального образования. Статья 12 Конституции РФ, федеральное законодательство гарантируют независимость органов местного самоуправления от органов государственной власти. Соответствующие нормы должны быть предусмотрены и в законодательстве субъектов РФ. Устанавливается государственная защита органов местного самоуправления от неправомерного вмешательства со стороны органов государственной власти. При этом в случае делегирования полномочий государственных органов органам местного самоуправления соответствующий государственный орган вправе контролировать исполнение органами местного самоуправления делегированных полномочий и это не может рассматриваться как неправомерное вмешательство в осуществление органами местного самоуправления своих полномочий и, следовательно, не нарушает принципа самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Население муниципального образования, органы местного самоуправления самостоятельны в принятии решений только в пределах своей компетенции. Основные принципы, определяющие сферу компетенции мунииипального образования, установлены: Конституцией РФ. Европейской хартией местного самоуправления. В Конституции РФ основные принципы, определяющие компетенцию муниципального образования, закреплены в главе 8 (статьи 130 — 133) и ст. 12 Основ конституционного строя. В соответствии с Европейской хартией местного самоуправления: основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом; органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти; предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть полными и исключительными; они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в порядке, установленном законом.

3J_

Вопрос 13» Принцип организационного обособления органов местного самоуправления /. Понятие прцнирпй Ьрганизационного обособления органов местного самоуправления 42. Содержание принципа !• Принцип организационного обособления органов местного самоуправления означает отделение системы органов местного самоуправления от системы органов государственной власти. Данный принцип гарантирует независимость органов местного самоуправления от органов государственной власти, невозможность вмешательства органов государственной власти и их должностных лиц в принятие решений населением муниципального образования в пределах компетенции муниципального образования. Конституция РФ определяет принцип организационного обособления органов местного самоуправления в ст. 12, устанавливая, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Данный принцип, с одной стороны, основывается на рассмотренном ранее принципе самостоятельного решения населением вопросов местного значения, выступая в качестве одной из его гарантий, а с другой стороны сам является основой для ряда других общих принципов организации местного самоуправления. 2. Кроме Конституции РФ, принцип организационного обособления органов местного самоуправления также закреплен: • в Европейской хартии местного самоуправления; • Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 28.08.95 № 154-ФЗ (ред. от 08.12.2003). Европейская хартия местного самоуправления формулирует данный принцип следующим образом: "Без ущерба для более общих законодательных положений местные органы власти должны иметь возможность сами определять свои внутренние административные структуры, с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление". Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 28.08.95 № 154-ФЗ (ред. от 08.12.2003) устанавливает ряд положений, раскрывающих содержание принципа организационного обособления органов местного самоуправления: • образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государст-

32

• • •

• • •

венной власти и государственными должностными лицами не допускаются; осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается; должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих; решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены только органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, их принявшими. Также они могут быть признаны недействительными по решению суда. Основным содержанием принципа организационного обособления органов местного самоуправления является определение взаимоотношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти. Однако этим названный принцип не исчерпывается. В его содержание также включаются нормы, регулирующие взаимоотношения муниципальных образований между собой, в частности: не допускается подчиненность одного муниципального образования другому; решения органа муниципального образования не могут быть обязательными на территории иного муниципального образования; совместное решение муниципальными образованиями некоторых вопросов в целях более эффективного осуществления своих функций допускается в рамках ассоциаций и союзов муниципальных образований либо в порядке заключения двусторонних или многосторонних договоров, без образования некоммерческой организации — ассоциации или союза.

Вопрос 14. Принцип сочетания форм прямой и представительной демократии онятые*

1. Принцип сочетания форм прямой и представительной демократии (или принцип сочетания представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан) означает признание и гарантирование Конституцией РФ различных форм и способов принятия населением решений по вопросам местного значения и право населения самостоятельно выбирать наиболее подходящие формы.

33

• • • •

2. • • • • • • • • • |/ • •

•

•

Принцип сочетания форм прямой и представительной демократии основывается на принципе самостоятельного решения населением муниципального образования вопросов местного значения, выступая в качестве одной из его основных гарантий. Указанный принцип закреплен в таких нормативно-правовых актах как: Европейская хартия местного самоуправления; Конституция РФ; Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 28.08.95 № 154-ФЗ (ред. от 08.12.2003); Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" от 26.11.96 № 138-ФЗ (ред. от 22.06.98). Конституцией РФ, федеральным законодательством признаются такие формы прямой демократии на местном уровне, как: местный референдум; муниципальные выборы; голосование по отзыву депутата, выборного лица органа местного самоуправления; сход граждан; правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; собрания граждан; конференция граждан (собрание делегатов); опрос граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления; и другие формы прямой демократии. Вопрос об оптимальном сочетании форм прямой и представительной демократии решается на уровне муниципального образования населением самостоятельно. Федеральное законодательство устанавливает только основные принципы выбора населением соотношения непосредственной и представительной демократии: ключевые решения населения по вопросам местного значения может приниматься только посредством местного референдума (например, об изменении территории, названия муниципального образования и др.); формирование представительных органов местного самоуправления возможно только посредством выборов;

34 • обязательно наличие выборных органов местного самоуправления; • законодательно определенный круг вопросов местного значения может решаться только выборными органами местного самоуправления.

Вопрос 1 5 . Принцип ответственности органов местного самоуправления /. Понятие принципа ответственности ор местного самоуправления t 1~^~Ыгацо0 местного самоуправления 3. Виды ответственности органов и должностных лиц местного 4. Ответственность органов и должно иц местнргрУрЗмоуправлепия перёд1

"тттттттггт'

1 Население муниципального образования, формируя органы местного самоуправления, которые самостоятельно будут решать ряд вопросов местного значения, должно иметь существенные гарантии того, что созданные органы будут во всех своих действиях руководствоваться интересами именно населения. Для этого предусматривается ряд механизмов, в том числе и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, за принимаемые в процессе реализации своих полномочий решения. Принцип ответственности органов местного самоуправления означает признаваемую Конституцией и федеральным законодательством возможность применения санкций к должностным лицам и органам местного самоуправления за нарушение законодательства в процессе исполнения своих функций. 2. Законодательное закрепление принципа ответственности органов местного самоуправления призвано обеспечить: • эффективность осуществления органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления возложенных на них функций; • соответствие деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления интересам населения муниципального образования; • тесную связь органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления с населением муниципального образования.

35 3. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления за свою деятельность ответственны: • перед населением муниципального образования; • перед государством; • перед юридическими и физическими лицами. Важнейшим видом ответственности считается ответственность перед населением муниципального образования. 4. Ответственность наступает в результате утраты доверия населения. В соответствии с федеральным законом порядок и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия определяется в уставе муниципального образования.

Вопрос 1 6 . Принцип многообразия организационных форм местного самоуправления

1. Конституция РФ в ст. 131 закрепляет положение о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Это положение является одним из основных в содержании принципа многообразия форм местного самоуправления. Принцип многообразия форм местного самоуправления означает гарантированную государством возможность населения муниципального образования самостоятельно, но в установленных законом пределах, устанавливать структуру, названия, полномочия органов местного самоуправления. 2. Многообразие организационных форм местного самоуправления обусловлено следующими причинами: • федеративное устройство российского государства; • национальные особенности и местные традиции народов России; • различные культурные и исторические традиции; • разнообразие основных типов поселений;

36 • различные формы городских и сельских поселений; • неравномерная заселенность различных территорий. Также в качестве одной из причин признания принципа многообразия организационных форм местного самоуправления является роль данного принципа как дополнительной гарантии права населения на местное самоуправление. В самой возможности выбора организационной формы местного самоуправления проявляется достаточная самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, возможность населения утвердить организационную форму как можно более отвечающую интересам населения муниципального образования. 3« В соответствии с федеральным законодательством, структура органов местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. Например, Устав города Волжского Волгоградской области устанавливает следующую структуру органов местного самоуправления: • Волжский городской совет народных депутатов — представительный орган местного самоуправления, состоящий из 15 депутатов, избираемых на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании; • председатель городского совета, избираемый депутатами городского совета из своего числа; • администрация города Волжского; • глава администрации города Волжского (в соответствии со ст. 37 устава) - должностное лицо, избранное населением города непосредственно, наделенное Уставом города полномочиями для решения вопросов городского значения. Аналогичная организационная форма местного самоуправления выбрана и населением города Волгограда. Данная структура наиболее типична для большинства муниципальных образований РФ, особенно в таких субъектах РФ, как края и области. Наиболее существенно отличаются организационные формы местного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных на территориях национальных республик в составе РФ.

37

В о п р о с 17* Общеправовые принципы в организации местного самоуправления Jk| Понятие общеправовых принципов в организации местного самоуправления 2. Принцип соблюдения прав и свобод человека \ц гражданина -|^JHJ——LZJZJLJ——j—L_ 3. Принцип законности в организации ^Yu Осуществлении местного самоуправления 1. Местное самоуправление в РФ базируется не только на присущих только ему специфических принципах, но и на общеправовых принципах. Общеправовые принципы определяют основные начала законодательного регулирования всех сторон жизни общества, являются критериями оценки истинно демократического, правового государства и гражданского общества. В раду таких принципов применительно к вопросам организации и осуществления местного самоуправления в науке муни. ципального права традиционно принято выделять следующие приниипы: • принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина; • законность в организации и деятельности местного самоуправления. 2. Статья 2 Конституции РФ гласит: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства". Принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина — важ-

• • •

•

нейший конституционный принцип, на основании которого осуществляется народовластие в РФ. Данный приниип провозглашен в ряде международных актов, среди которых важное значение имеют: Всеобщая декларация прав человека 1948 г.; Пакт о гражданских и политических правах 1966 г.; Пакт о социальных, экономических и культурных правах 1966 г. Приоритет прав человека как приниип организаиии местного самоуправления заключается в том, что: органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления в своей деятельности должны исходить из при-

38

• •

3. •

•

• • •

оритета прав и свобод человека и гражданина', любое решение не должно нарушать прав человека и гражданина, установленных Конституцией РФ; нормативные акты органов местного самоуправления не должны умалять признаваемые Конституцией РФ права человека и гражданина РФ; закрепление Конституцией РФ основных прав и свобод человека и гражданина не должно рассматриваться как умаление прав, прямо не названных в тексте Конституции. Принцип соблюдения прав человека и гражданина в равной мере распространяется и на права, прямо не названные Конституцией РФ. Принцип законности в юридической науке рассматривается в двух значениях — в широком смысле и в узком смысле: принцип законности в узком смысле означает обязательность соответствия всех принимаемых подзаконных нормативно-правовых актов нормам законов. Применительно к вопросам организации местного самоуправления данный принцип в узком смысле трактуется как обязательность соответствия решений органов и должностных лиц местного самоуправления, закрепленных в нормативных актах органов и должностных лиц местного самоуправления, нормам федеральных законов и Конституции РФ; в широком смысле принцип законности трактуется как обязательность соблюдения и неотвратимость наказания за нарушения любых норм законодательства (независимо от уровня, нормативно-правового акта). Принцип законности выступает важной гарантией местного самоуправления на всей территории РФ. Одно из весьма значимых проявлений принципа законности в организации и осуществлении местного самоуправления — законность при осуществлении контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления. Нарушение приниипа законности влечет нарушение и других принципов: принципа самостоятельного принятия решений населением по вопросам местного значения; принципа организационного обособления системы органов местного самоуправления; других важнейших принципов местного самоуправления. Порядок осуществления контроля за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления со стороны прокуратуры определяется Федеральным законом "О прокуратуре РФ" от 17.01.92 № 2202-1 (ред. от 30.06.2003).

39

Вопрос 18. Организационные принципы деятельности органов местного самоуправления /. Понятие организационных принципов деятельности органов местного самоуправления Z Гласность местного самоуправления 3. Сочетание коллегиальности и единоначалия ••• -{ j в местное самоуправление HinirrtT1 1. Рассмотренные в предыдущих Вопросах принципы касались вопросов организации и осуществления местного самоуправления в целом. Однако существуют принципы, регулирующие более узкий круг вопросов, что, тем не менее, не ущемляет их значимости в ряду общих принципов местного самоуправления. К таким принципам следует относить организационные принципы деятельности органов местного самоуправления - принципы, регулирующие исключительно вопросы внутренней организации органов местного самоуправления и порядка осуществления ими своих полномочий. К данным приниипам относятся: • принцип гласности в деятельности органов местного самоуправления; • принцип сочетания коллегиальности и единоначалия в местное самоуправление. 2« Гласность в деятельности как органов государственной власти, так и органов и должностных лиц местного самоуправления — важнейший показатель подлинно демократического государства. На практике приниип гласности в деятельности органов местного самоуправления означает. • открытость органов местного самоуправления для населения; • информирование населения муниципального образования о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Информация о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления для соблюдения принципа гласности должна быть: • достоверной; • полной; • своевременной; • открытой для доступа населению муниципального образования.

40

• •

• •

3.

Если информация о деятельности органов местного самоуправления соответствует всем леречисленным требованиям, но фактический доступ к ней затруднен рядом бюрократических преград, что нередко встречается на практике, это следует рассматривать как грубое нарушение принципа гласности местного самоуправления. Только при соблюдении принципа гласности в деятельности органов местного самоуправления возможно соответствие системы местного самоуправления другим основополагающим принципам местного самоуправления. Основными способами обеспечения гласности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления являются: обязанность органов местного самоуправления обеспечить получение гражданами полной и достоверной информации о своей работе; обязанность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, затрагивающими его права; обязательное опубликование нормативно-правовых актов органов местного самоуправления, затрагивающих права и обязанности человека и гражданина; обязанность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в течение одного месяца давать ответы по существу на индивидуальные и коллективные обращения граждан. Значительное место среди организационных принципов деятельности местного самоуправления занимает принцип сочетания коллегиальности и единоначалия в деятельности органов местного самоуправления. Данный принцип заключается в установленной Конституцией РФ и федеральным законодательством возможности населения муниципального образования самостоятельно определять, в каких случаях эффективнее коллегиальное принятие решений органами местного самоуправления, а в каких — на основании принципа единоначалия.

4Т_

Вопрос 19. Функции местного самоуправления Щ-Понятия- функций местного самоуправления 2. Обеспечение участия населения в решении -4-4-допросов местного значения | 1 [ ] 1 Ь 1 1 3. Управление муниципальной собственностью -4% Обеспечение комплексного развития Hj муниципального образования t\fl I 1 1 5. Другие функции местного самоуправления 1. Функции местного самоуправления — основные направления деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, обусловленные социальным предназначением местного самоуправления. Основными функциями местного самоуправления являются. • обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; • управление муниципальной собственностью', • обеспечение комплексного развития территории муниципального образования; • обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах; ^охрана общественного порядка^. 2» Решение вопросов местного значения непосредственно населением — главное назначение местного самоуправления. Вопросы местного значения в соответствии с действующим законодательством — вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Для успешного выполнения данной функции необходимо создание следующих условий: • использование механизмов непосредственной демократии', • наличие органов местного самоуправления, формируемых посредством свободных, равных, прямых выборов. Соответственно необходимы и гарантии избирательных прав граждан при избрании органов местного самоуправления; • экономические гарантии местного самоуправления. Формами участия населения в решении вопросов местного значения являются: • местный референдум; 1 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2002.

42 • • • •

муниципальные выборы; народная правотворческая инициатива; обращения в органы местного самоуправления; отзыв депутатов представительных органов местного самоуправления; • иные формы. 3* Функцию управления муниципальной собственностью выполняют преимущественно специально создаваемые для этой цели органы местного самоуправления. Порядок управления муниципальной собственностью устанавливают представительные органы местного самоуправления. Муниципальная собственность признается и защищается наравне с государственной и частной собственностью в соответствии со ст. 8 Конституции РФ. 4, Функция комплексного развития муниципального образования заключается в принятии программ развития территории муниципального образования, их осуществлении и контроле за их исполнением. Для реализаиии данной функиии органы местного самоуправления: • организуют, содержат и развивают муниципальные учреждения дошкольного, основного общего и профессионального образования, • организуют, содержат и развивают муниципальные учреждения здравоохранения', • обеспечивают санитарное благополучие населения; • создают и развивают соответствующие муниципальные предприятия, учреждения и организации', • а также создают благоприятные условия для осуществления данной функции любыми заинтересованными лицами. 5* К функциям местного самоуправления охрана общественного порядка относится в соответствии со ст. 132 Конституции РФ. Применительно к данной функции общественный порядок понимается в узком смысле — как порядок в общественных местах. Для этого органы местного самоуправления создают муниципальные органы общественного порядка и осуществляют контроль за их деятельностью. Участие населения в реализации функции охраны общественного порядка возможно также посредством создания народных дружин, осуществляющих охрану общественного порядка на безвозмездной основе.

43

Вопрос 20. Характеристика системы местного самоуправления /. Понятие системы местного самоуправления 2. Организационные формы осуществления X t | местного самоуправления 1. Конституция РФ в ст. 130 закрепляет принцип осуществления местного самоуправления на территории РФ в различных организационных формах. В своей совокупности организационные формы осуществления местного самоуправления образуют систему местного самоуправления в рамках соответствующих муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни 1 . При этом, различные формы осуществления местного самоуправления образуют единую систему только в рамках муниципального образования. Невозможно рассмотрение в качестве одной системы всех форм местного самоуправления на территории РФ. В рамках муниципального образования организационное единство всей системы местного самоуправления обеспечивается: • посредством единых принципов и начал ее организации и функционирования; • единых функций местного самоуправления в обществе и государстве; • разграничения предметов ведения и полномочий между различными формами осуществления местной власти. 2. В соответствии с действующим законодательством в РФ можно выделить три основные группы организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление: • формы непосредственной демократии; • выборные и иные органы местного самоуправления; • формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. К основным формам непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления относятся: • муниципальные выборы; • местный референдум. 1 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное -право Российской Федерации: учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2002. С. 137.

44

Вопрос 2 1 . Характеристика местного референдума /. 5. - т 3. 4. 5.

Понятие местного рефереНдумй | | *| | | | [ [ | | Правовая основа проведения и назначения • местного рёферендулщт!^^ Вопросы, выносимые на местный референдум Участники местного референдума \\\\ Запрещение местного референдумаг\Х\\Т~\\'

1. Местный референдум — высшее непосредственное выражение воли

населения муниципального образования по важнейшим вопросам местного значения, в результате которого путем голосования жителей муниципального образования принимается обязательное на всей территории муниципального образования решение. 2. Основные принципы организации и проведения местного референдума в РФ устанавливаются. • Конституцией РФ; • федеральными конституционными законами и федеральными законами; • конституциями (уставами) субъектов РФ; • законами субъектов РФ; • уставами муниципальных образований; • иными нормативными актами муниципальных образований. Статья 130 Конституции РФ определяет местный референдум в качестве одной из форм осуществления местного самоуправления. В Федеральном законе вопросам проведения местного референдума посвящена ст. 22, которая устанавливает основные правила проведения местного референдума: • по вопросам местного значения может проводиться местный референдум; • решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования; • в местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом. Граждане участвуют в местном референдуме непосредственно и на добровольной основе; • голосование на местном референдуме осуществляется тайно, контроль за волеизъявлением граждан не допускается;

45 • решение, пришггое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию); • порядок назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения решений местного референдума устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ. Наиболее подробно вопросы организации и проведения местного референдума раскрываются в законодательстве субъектов РФ. В настоящее время во всех субъектах РФ приняты соответствующие нормативно-правовые акты. Важное место в системе нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы местного референдума, занимает Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 04.07.2003). 3. Федеральное законодательство закрепляет принцип, согласно которому на местный референдум выносятся вопросы местного значения. Дополнительные требования к вопросам, выносимым на местный референдум, устанавливаются в законодательстве субъектов РФ. Как правило, законы субъектов РФ определяют круг вопросов местного значения, которые не могут быть вынесены на референдум. Например, Закон города Москвы "О местном референдуме в городе Москве" от 25.06.97 устанавливает, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросы: • о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов власти района, а также о проведении досрочных выборов органов власти района либо об отсрочке указанных выборов; • о формировании состава органов власти района, персональном составе органов власти района; • об избрании, утверждении, назначении либо даче согласия на назначение на должность или на освобождение от должности главы управы и советников районного собрания;

46 • о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств района; • о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности жителей района. К вопросам, выносимым на местный референдум, предъявляются следующие требования. • вопросы, выносимые на референдум, не должны противоречить федеральным законам; • вопросы, выносимые на референдум, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод; • указанные вопросы должны быть сформулированы таким образом, чтобы исключалась возможность их множественного толкования; • вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован так, чтобы на него можно было дать лишь однозначный ответ. 4. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 04.07.2003) определяет участников референдума как граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме. К голосованию на местном референдуме допускаются лица, внесенные в списки участников референдума. Основанием включения лиц в список участников референдума являются следующие юридические факты. • гражданство РФ; • достижение 18-летнего возраста; • постоянное проживание на территории муниципального образования. В соответствии с действующим законодательством к участию в местном референдуме не допускаются липа, удовлетворяющие вышеназванным требованиям, но: • признанные в установленном законом порядке недееспособными; • находящиеся в местах лишения свободы по приговору суда. 5. Законодательство субъектов РФ в соответствии с федеральным законодательством устанавливает ряд обстоятельств, при которых местный референдум не проводится. Так, согласно ст. 5 Закона города Москвы "О местном референдуме в городе Москве" местный референдум не проводится: • в условиях военного и чрезвычайного положения, введенного на всей территории РФ, а также в городе Москве, и в течение 1 3 месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения;

• повторный референдум с такой же по содержанию и смыслу формулировкой вопроса (вопросов) — в течение года после опубликования результатов голосования на референдуме. Аналогичные положения содержатся в Законе Волгоградской области "О местном референдуме в Волгоградской области", однако в отношении повторного референдума установлен лишь предел срока, в течение которого не допускается проведение повторного референдума 2 года. Данный срок согласно ст. 6 названного закона определяется уставом муниципального образования.

Вопрос 22. Назначение местного референдума Инициатива местного референдума^2. Реализация инициативы граждан о проведении

1* Круг субъектов, обладающих правом инициативы проведения местного референдума, устанавливается законом субъекта РФ, в соответствии с общими принципами местного самоуправления и принципами проведения референдума на территории РФ, международными нормативными актами, Конституцией РФ и федеральным законодательством. С инициативой о проведении местного референдума вправе выступить: • каждый гражданин или группа граждан, имеющие право участвовать в местном референдуме; • депутаты представительного органа местного самоуправления в количестве, составляющем не менее одной трети от установленного числа депутатов; • избирательные объединения, уставы которых зарегистрированы в установленном порядке, не позднее чем за год до дня голосования. Например, согласно ст. 7 Закона Волгоградской области "О местном референдуме в Волгоградской области"* инициатива проведения местного референдума принадлежит: • гражданам, имеющим право участия в местном референдуме; • главе муниципального образования (инициатива проведения местного референдума по вопросу принятия устава муниципального образования); • представительному органу местного самоуправления (инициатива проведения местного референдума по вопросу принятия устава муниципального образования).

48

•

•

• • • • • • 2.

Общественные объединения вправе выступить с инициативой проведения местного референдума при условиях, что: устав общественного объединения предусматривает возможность участия в муниципальных выборах (данное положение действует на сегодняшний день, но не соответствует последним изменениям федерального законодательства о выборах и референдуме); со дня регистрации общественного объединения до дня обращения с инициативой проведения местного референдума прошло более 6 месяцев. В соответствии с уставом муниципального образования право инициативы местного референдума может быть предоставлено также: представительному органу местного самоуправления; депутатам представительного органа местного самоуправления; главе муниципального образования. Согласно ст. 7 Закона города Москвы "О местном референдуме в городе Москве" право на инициативу проведения референдума принадлежит: не менее чем 10% от числа жителей района, имеющих право на участие в референдуме; районному собранию; префекту административного округа. Статьи 8 и 9 Закона города Москвы "О местном референдуме в городе Москве" регламентируют порядок реализации инициативы граждан — жителей города Москвы, о проведении местного референдума:

Каждый житель или группа жителей района, имеющие право на участие в референдуме, могут образовать инициативную группу в количестве не менее 10 человек для сбора подписей в поддержку инициативы о проведении референдума. Инициативная группа обращается в районное собрание с ходатайством о ее регистрации. Районное собрание поручает территориальной избирательной комиссии рассмотрение ходатайства инициативной группы, ее регистрации, работе с петиционными листами и представлению в районное собрание решения о регистрации инициативы жителей о проведении референдума. В ходатайстве инициативной группы указываются: • формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого инициативной группой для вынесения на референдум;

49 • фамилии, имена, отчества, даты рождения, адреса мест жительства, серии и номера паспортов или заменяющих их документов членов инициативной группы, а также лиц, уполномоченных действовать от имени инициативной группы. К ходатайству должны быть приложены: • протокол собрания инициативной группы, на котором было принято решение об инициативе проведения референдума; • копия устава общественного объединения, от имени которого действует инициативная группа (в случае если инициатива проведения местного референдума поддержана общественным объединением). Территориальная избирательная комиссия, установив соответствие

ходатайства инициативной группы требованиям закона, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства: • принимает решение о регистрации инициативной группы; • выдает инициативной группе регистрационное свидетельство. В случае отказа в регистрации инициативной группе выдается мотивированное решение территориальной избирательной комиссии. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд в установленном порядке в месячный срок со дня получения соответствующего решения территориальной избирательной комиссии. Далее инициативная группа обязана собрать и предоставить в территориальную избирательную комиссию установленное число подписей в поддержку инициативы проведения местного референдума. 3. Правом назначения местного референдума в соответствии с зако-

нами субъектов РФ, как правило, наделяются представительные органы местного самоуправления. • районное собрание — в городе Москве (ст. 10 Закона города Москвы "О местном референдуме в городе Москве"); • представительные органы местного самоуправления, если уставом муниципального образования не предусмотрено иное (ст. 8 Закона Волгоградской области "О местном референдуме в Волгоградской области"). Голосование на референдуме назначается на любой выходной день в период от 1,5 до 2 месяцев со дня принятия уполномоченным органом решения о назначении референдума. После назначения референдума другие инициативы о его проведении до опубликования результатов назначенного референдума не рассматриваются.

50

Вопрос 2 3 . Подготовка и проведение местного референдума /. Подготовка к АробёдёНиЪо местного ~Л\ референдума ГJ I г 11 ..,1.1 Х м , | 2. Агитация 3.; Порядок голосования на местном референдуме итогов местного референдума 4Г Установление Уст Р фд 5 Реение, принятое на местном референдум 5. Реше ii \\ IM IM 1 • После принятия решения о проведении местного референдума начинается подготовка к его проведению. Подготовка референдума включает такие стадии кок: • формирование комиссии по подготовке референдума; • образование участков; • составление и уточнение списков избирателей; • оповещение граждан о времени, месте проведения референдума и выносимых на референдум вопросах. 2. Следующий этап — агитация. Агитация по вопросам местного референдума — деятельность граждан РФ, инициативной группы местного референдума, общественных объединений, имеющая целью побудить или побуждающая участников местного референдума проводить местный референдум или отказаться от его проведения, голосовать или отказаться от голосования т местном референдуме, поддержать или отвергнуть вынесенный на местный референдум вопрос. Агитация может проводиться в формах: • собраний и встреч Q гражданами; • публичных дебатов, дискуссий; • размещения материалов в СМИ; • митингов; • демонстраций; • шествий. • путем выпуска и распространения печатных и иных агитационных материалов; • в иных установленных законом формах. Срок проведения агитации по вопросам местного референдума — агитационный период — начинается со дня опубликования решения о назначении референдума и прекращается в ноль часов за одни сутки до дня голосования.

51

3. • • •

•

• • •

4.

•

В течение 3 дней до дня голосования, а также в день голосования опубликование в печатных средствах массовой информации результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов местного референдума, иных исследований, связанных с местным референдумом, не допускается. Время начала и окончания голосования на референдуме устанавливается законом субъекта РФ с учетом того, что продолжительность голосования не может составлять менее 10 часов'. с 8 до 22 часов (Закон Волгоградской области "О местном референдуме в Волгоградской области"); с 8 до 22 часов (Закон города Москвы "О местном референдуме в городе Москве"); с 8 до 20 часов (Закон Московской области "О местном референдуме в Московской области"). Установлены следующие основные правила проведения голосования'. в день голосования перед началом голосования председатель участковой комиссии предъявляет к осмотру членам участковой комиссии, присутствующим участникам референдума пустые ящики для голосования, которые вслед за этим опечатываются печатью участковой комиссии; каждый участник референдума голосует лично; голосование за других участников референдума не допускается; бюллетени выдаются участникам референдума, включенным в список участников референдума, по предъявлении паспорта или заменяющего его документа. Бюллетень заполняется участником референдума в специально оборудованном месте, где не допускается присутствие других лиц. Заполненные бюллетени опускаются участниками референдума в опечатанные (опломбированные) ящики для голосования либо в технические средства подсчета голосов при их использовании. Подсчет голосов начинается сразу после окончания времени голосования и проводится членами участковой комиссии с правом решающего голоса без перерыва до установления итогов голосования, о которых должны быть извещены все члены участковой комиссии, а также наблюдатели. При подсчете голосов на референдуме протоколируются следующие данные: общее число граждан, имеющих право на участие в референдуме, зарегистрированных по участку референдума (с учетом граждан, внесенных в список дополнительно);

52 • количество бюллетеней для голосования, полученных участковой комиссией, с учетом бюллетеней, поданных гражданами, проголосовавшими досрочно в территориальной комиссии; • количество погашенных бюллетеней; • общее число бюллетеней, выданных гражданам, в том числе: • количество бюллетеней для голосования, обнаруженных в ящиках для голосования, в том числе в переносных ящиках для голосования; • количество бюллетеней, признанных действительными; • количество бюллетеней, признанных недействительными; • количество голосов, поданных за вопрос, вынесенный на референдум; • количество голосов, поданных против вопроса, вынесенного на референдум. Протокол о результатах голосования составляется в двух экземплярах и подписывается всеми членами участковой комиссии с правом решающего голоса. Член участковой комиссии, не согласный с протоколом в целом или отдельным его положением, вправе приложить к протоколу особое мнение. К первому экземпляру протокола прилагаются поступившие в участковую комиссию письменные жалобы и заявления о нарушениях настоящего закона и принятые по ним решения. Заверенные копии жалоб, заявлений и принятых по ним решений прилагаются ко второму экземпляру протокола. Первый экземпляр протокола незамедлительно направляется в территориальную комиссию, а второй экземпляр вместе с опечатанными бюллетенями и списком граждан, имеющих право на участие в референдуме, направляется в районную управу, где хранится в течение 2 месяцев, а затем уничтожается, если за это время результаты референдума не были опротестованы. Территориальная комиссия составляет протокол о результатах референдума, в котором указываются следующие данные: • количество участковых комиссий на территории района; • количество участковых комиссий, представивших протоколы; • общее число граждан, имеющих право на участие в референдуме; • общее число изготовленных бюллетеней для голосования; • количество бюллетеней для голосования, полученных участковыми комиссиями; • количество погашенных бюллетеней для голосования на участках референдума; • количество бюллетеней для голосования, выданных гражданам;

53 • количество бюллетеней для голосования, обнаруженных в ящиках для голосования, в том числе в переносных ящиках; • количество бюллетеней для голосования, признанных действительными; • количество бюллетеней для голосования, признанных недействительными; • количество голосов, поданных за вопрос, вынесенный на референдум; • количество голосов, поданных против вопроса, вынесенного на референдум. На основании полученных данных территориальная комиссия признает референдум: • состоявшимся; • несостоявшимся; • недействительным. Территориальная комиссия признает решение принятым на референдуме, если за него проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании, при условии, если референдум признан состоявшимся. Территориальная комиссия признает референдум недействительным, если допущенные при проведении голосования нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления граждан, принявших участие в голосовании. 5. Согласно ст. 73 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 04.07.2003), решение, принятое на местном референдуме: • является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении; • действует на территории соответствующегб муниципального образования; • подлежит регистрации в органе местного самоуправления в установленном порядке; • может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее чем через 2 года после его принятия, либо признано недействительным (недействующим) в судебном порядке.

54 Отмена судом решения, принятого на местном референдуме, может быть произведена по следующим основаниям: • нарушение установленного порядка проведения местного референдума, повлекшее невозможность выявить действительную волю участников референдума; • несоответствие закона субъекта РФ, устава муниципального образования, на основании которых проводился местный референдум, Конституции РФ, федеральному закону, закону субъекта РФ, действовавшим на момент проведения данного референдума, повлекшие невозможность выявить действительную волю участников референдума; • несоответствие решения местного референдума Конституции РФ, федеральному закону, закону субъекта РФ.

Вопрос 24* Муниципальные выборы 1. Понятие муниципальных ф&бороё [ ] J2. Правовое регулирование организЩйЩ 1 • Муниципальные выборы - форма прямого волеизъявления граж-

дан РФ и в установленных законом случаях иностранных граждан, проживающих на территории муниципального образования, в целях формирования органов местного самоуправления и наделения полномочиями должностных лиц местного самоуправления. Мунииипальные выборы можно рассматривать в различных ас• как форму прямого волеизъявления граждан, проживающих на территории муниципального образования; • как форму осуществления местного самоуправления; • как гарантию местного самоуправления; • как способ формирования органов местного самоуправления (наделения полномочиями должностных лиц местного самоуправления). 2« Особенностью правового регулирования муниципальных выборов

является то, что их проведение регламентируется: • как федеральным законодательством; • так и законодательством субъектов РФ. Проведение муниципальных выборов регламентируется такими нормативными актами федерального уровня как: • Конституция РФ от 12.12.93 (ред. от 25.07.2003);

55 • Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 28.08.95 № 154-ФЗ (ред. от 08.12.2003); • Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003 № 131-ФЗ; • Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 04.07.2003); • Федеральный закон "Об обеспечении конституционных нрав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" от 26.11.96 № 138-ФЗ (ред. от 22.06.98). Порядок организации и проведения муниципальных выборов регулируется также законами субъектов РФ и нормативноправовыми актами субъектов РФ. Как правило, в субъектах РФ установлено следующая система нормативно-правовых актов, регламентирующих муниципальные выборы: • закон субъекта РФ об организации местного самоуправления в субъекте РФ; • закон субъекта РФ о дополнительных гарантиях избирательных прав; • закон субъекта РФ, подробно регламентирующий процедуру выборов в определенный орган местного самоуправления.

Вопрос 2 5 . Основные принципы проведения муниципальных выборов /. Понятие основных принципов проведений^-

~1р$

б 1 П \

1

\ t ~ ,

-["••••

избцрительные стандарты. Соотношение понятий "избирательные\-\Л стандарты"и "принципы проведения выборо 3. Принципы участия граждан РФ "jpiJnpitHtiuhiit ЪрганйШцШ^щтШ] "" Г I'Т ' *

Г i т i

i

i

i

i l l

I

i l l

Г Г M

\

T \

Г f \

1

i

i

I

i

!• *

Основные принципы проведения выборов - закрепленные в Конституции и федеральном законодательстве РФ главные положения, регулирующие порядок проведения выборов, которым должны соответствовать все другие нормы избирательного законодательства РФ. Принципы избирательного права, закрепленные в избирательном законодательстве РФ, в равной мере распространяются на выборы всех уровней, в том числе и на муниципальные выборы. Основные принципы проведения муниципальных выборов закреплены в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных

56 прав и права на участие в референдуме граждан РФ" от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 04.07.2003). 2. Международные избирательные стандарты ~ международноправовые нормы, устанавливающие критерии выборов, обеспечивающих подлинную легитимность избранных органов и должностных лиц. Понятие избирательных стандартов имеет много общего с понятием принципов проведения выборов, однако полностью отождествлять их нельзя. Избирательные стандарты формируются на основе общих принципов проведения выборов и должны полностью им соответствовать. 3. Принципы избирательного права условно можно разделить на две • принципы участия граждан РФ в выборах; • принципы организации выборов. Принципы участия граждан РФ в выборах: • всеобщее избирательное право; • равное избирательное право; • прямое избирательное право; • тайное голосование; • свободное и добровольное участие в выборах. Принцип всеобщего избирательного права раскрывается посредством следующих положений: • гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, имеет право избирать, а по достижении возраста, установленного Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, — быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления; • гражданин РФ имеет право избирать, быть избранным независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств; • не имеют права избирать, быть избранными граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Принцип равного избирательного права в науке избирательного права традиционно выражается через формулировку "один человек — один голос".

57 Принцип прямого избирательного права состоит в том, что гражданин РФ голосует на выборах и референдуме непосредственно за кандидата (список кандидатов) или против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)". В соответствии с принципом тайного голосования: • запрещается контроль за волеизъявлением избирателя на выборах; • процедура голосования должна быть организована таким образом, чтобы гарантировать тайну голосования; • никто не может быть принужден сообщать, за кого он намерен голосовать или голосовал. Принцип свободного и добровольного участия в выборах означает, что никто не может быть принужден к участию (отказу от участия) в выборах. 4. Принципы организаиии выборов в РФ: • обязательность выборов; • независимость избирательных комиссий; $/ гласность в деятельности избирательных комиссий. Принцип обязательности выборов, гарантирующий сменяемость органов власти, в том числе и местной власти, предусматривает обязательное назначение в установленный законом срок выборов. Законодательство РФ предусматривает ряд гарантий принципа обязательности выборов, устанавливая обязанность назначения выборов в рамках полномочий нескольких органов. В случае не назначения в установленный срок выборов органом или должностным лицом, уполномоченным на это законом, выборы вправе назначить соответствующая избирательная комиссия. Независимость избирательных комиссий обеспечивается запретом вмешательства в деятельность комиссий со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан. В соответствии с п. 5 ст. 3 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 04.07.2003) деятельность комиссий при подготовке и проведении выборов, референдума, подсчете голосов* установлении итогов голосования, определении результатов выборов, референдума осуществляется открыто и гласно.

58

Вопрос 2 6 . Выдвижение и регистрация кандидатов на муниципальных выборах ~.[ ' на муниципальных выборах} -^Г|.Т|."|-|.4.Т_| j?.i Сбор подписей в поддержку выдвижения кандидата на муниципальных выборах 3.!Порядок регистрации кандидатов

I на муниципальных ^MffilMjO il М_ И .1 II

1* Граждане РФ. обладающие пассивным избирательным правом, могут быть выдвинуты кандидатами: • непосредственно; • в составе списка кандидатов. Непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено путем: > • самовыдвижения; • выдвижения избирательным объединением, избирательным блоком. Не может быть выдвинут кандидатом гражданин РФ, не обладающий пассивным избирательным правом на соответствующих выборах. О выдвижении кандидата в соответствующую избирательную комиссию представляется письменное уведомление. 2. В поддержку выдвижения кандидатов: • могут собираться подписи избирателей; • может быть внесен избирательный залог. Количество подписей, которое необходимо для регистрации кандидатов, устанавливается законом субъекта РФ и не может превышать 2% от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа. Подписи могут собираться со дня, следующего за днем получения комиссией уведомления о выдвижении кандидата. Подписи могут собираться только среди избирателей, обладающих активным избирательным правом в том избирательном округе, в котором кандидат дает согласие на выдвижение. При осуществлении сбора подписей также не допускается: • принуждение избирателей; • вознаграждение за внесение подписи;

59 • сбор подписей на рабочих местах; • сбор подписей в процессе и в местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, иных социальных выплат. 3. Регистрация кандидата осуществляется на основании: • необходимого количества собранных в поддержку выдвижения кандидата подписей избирателей; • или внесенного избирательного залога. Если в поддержку выдвижения кандидата собирались подписи избирателей, то они подлежат обязательной проверке перед регистрацией кандидата. Вместо сбора подписей кандидат может внести избирательный залог. Избирательный залог вносится из средств избирательного фонда. Размер избирательного залога составляет 15% от устанавливаемого законом предельного размера средств избирательного фонда кандидата. Регистрация кандидатов, выдвинутых политическими партиями, избирательными блоками, осуществляется без сбора подписей избирателей и внесения избирательного залога при условии, что по результатам ближайших предыдущих выборов депутатов ГД ФС РФ федеральные списки кандидатов, выдвинутых этими политическими партиями, избирательными блоками, были допущены к распределению депутатских мандатов. Основанием для регистрации кандидата в этом случае является решение о его выдвижении, принятое политической партией, избирательным блоком в установленном федеральным законом порядке. При проведении выборов в представительные органы местного самоуправления муниципальных образований со средней нормой представительства избирателей менее 10 тыс. сбор подписей в поддержку кандидатов может не проводиться, если законом субъекта РФ предусмотрен иной порядок выдвижения кандидатов. Решение о регистрации или отказе в регистрации кандидата принимается избирательной комиссией в течение 10 дней со дня представления всех необходимых для регистрации документов. Основаниями отказа в регистрации кандидата на муниципальных выборах могут быть: • отсутствие у кандидата пассивного избирательного права; • отсутствие среди документов, представленных для регистрации, документов, необходимых для регистрации кандидата;

60 • грубое или неоднократное нарушение запрета сбора подписей в местах, где в соответствии с законом сбор подписей запрещен; • недостаточное количество представленных достоверных и действительных подписей избирателей; • недостоверность сведений о размере и источниках доходов; • несоздание кандидатом избирательного фонда (за исключением случаев, когда создание избирательного фонда не обязательно); • использование кандидатом при финансировании своей избира- тельной кампании, помимо средств собственного избирательного фонда, иных денежных средств, составляющих более 5% от установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда; • превышение кандидатом при финансировании своей избирательной кампании размера расходования из избирательного фонда более чем на 5% от установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда; • использование кандидатом, его доверенными лицами преимуществ должностного или служебного положения; • наличие факта регистрации кандидата в другом избирательном округе на данных выборах. Данный перечень оснований отказа в регистрации, установленный федеральным законом, является исчерпывающим и не подлежит расширению, в том числе в законодательстве субъектов РФ.

Вопрос 2 7 . Предвыборная агитация и голосование на муниципальных выборах

-4Ш*

1. Предвыборная агитация — деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов). Предвыборной агитаиией признаются осуществляемые в период избирательной кампании: • призывы голосовать за или против;

• выражение предпочтения в отношении кого-либо из кандидатов, в частности указание на то, за какого из кандидатов будет голосовать избиратель; • описание возможных последствий избрания или неизбрания . кандидата; • распространение информации с явным преобладанием сведений о каких-либо кандидатах в сочетании с позитивными либо негативными комментариями; • распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей; • деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату; • иные действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов или против них, против всех кандидатов. 2* Федеральное законодательство устанавливает не исчерпывающий перечень форм осуществления предвыборной агитации: • агитация на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях; • агитация посредством проведения массовых мероприятий (собраний и встреч с гражданами, митингов, демонстраций, шествий, публичных дебатов и дискуссий); • посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов. Кандидат вправе самостоятельно определять формы проведения предвыборной агитации в установленных законом рамках. 3« Запрещается проводить предвыборную агитацию: • федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ, иным государственным органам, органам местного самоуправления; • лицам, находящимся на государственной или муниципальной службе при исполнении ими своих должностных или служебных об51занностей и (или) с использованием преимуществ должностного или служебного положения; • воинским частям, военным учреждениям и организациям; • благотворительным организациям и религиозным объединениям, учрежденным ими организациям, а также представителям религиозных объединений при совершении обрядов и церемоний; • комиссиям, членам комиссий с правом решающего голоса;

62 • иностранным гражданам, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам; • представителям организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности. 4. Агитационный период начинается со дня выдвижения кандидата и создания соответствующего избирательного фонда. Агитационный период прекращается в ноль часов по местному - времени за одни сутки до дня голосования. Предвыборная агитация на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях начинается за 30 дней до дня голосования. Проведение предвыборной агитации в день голосования и в предшествующий ему день запрещается. Агитационные печатные материалы, ранее вывешенные вне помещений для голосования, зданий и помещений комиссий в установленном федеральным законом порядке на расстоянии не менее 50 м от входа в них, сохраняются в день голосования на прежних местах.

Вопрос 2 8 . Финансирование избирательной кампании кандидата на муниципальных выборах

ча мши ципалъных въ Кандидаты обязаны создавать собственные избирательные фонды для финансирования своей избирательной кампании в период после письменного уведомления соответствующей избирательной комиссии об их выдвижении до их регистрации этой избирательной комиссией. Законом субъекта РФ может быть установлено, что на выборах в органы местного самоуправления при определенном числе избирателей в избирательном округе (но не более 5 тыс. избирателей) создание кандидатом избирательного фонда необязательно при условии, что финансирование кандидатом своей избирательной кампании не производится. В этом случае кандидат уведомляет соответствующую избирательную комиссию об указанных обстоятельствах.

Кандидаты вправе назначать уполномоченных представителей по финансовым вопросам. Регистрация уполномоченных представителей по финансовым вопросам осуществляется комиссиями в порядке, установленном законом. 2. Избирательные фонды кандидатов могут создаваться за $чеп\\ • собственных средств кандидата; • средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением, избирательным блоком; • добровольных пожертвований граждан; • добровольных пожертвований юридических лиц; • средств, выделенных кандидату соответствующей избирательной комиссией в случае, если это предусмотрено законом. Запрещается вносить пожертвования в избирательные фонды кандидатов: • иностранным государствам и иностранным юридическим лицам; • иностранным гражданам; • липам без гражданства; • гражданам РФ, не достигшим возраста 18 лет на день голосования; • российским юридическим лицам с иностранным участием, если доля иностранного участия в их уставном (складочном) капитале превышает 30%; • международным организациям и международным общественным движениям; • органам государственной власти и органам местного самоуправления; • государственным и муниципальным учреждениям и организациям; • воинским частям, военным учреждениям и организациям, правоохранительным органам; • благотворительным организациям, религиозным объединениям и учрежденным ими организациям; • анонимным жертвователям; • юридическим лицам, зарегистрированным менее чем за один год до дня голосования на выборах. 3, Право распоряжаться средствами избирательных фондов принадлежит создавшим их кандидатам. Средства избирательных фондов имеют целевое назначение. Средства избирательных фондов могут использоваться кандидатами только на покрытие расходов, связанных с проведением своей избирательной кампании.

64

• • •

•

Средства избирательных фондов, фондов референдума могут использоваться на: финансовое обеспечение организационно-технических мер, направленных на сбор подписей избирателей, в том числе на оплату труда лиц, привлекаемых для сбора подписей избирателей; предвыборную агитацию, а также на оплату работ (услуг) информационного и консультационного характера; оплату других работ (услуг), выполненных (оказанных) гражданами или юридическими лицами, а также на покрытие иных расходов, непосредственно связанных с проведением кандидатами своей избирательной кампании; внесение избирательного залога.

Вопрос 2 9 . Голосование на муниципальных выборах

1. Помещение для голосования безвозмездно предоставляется в распоряжение участковой комиссии главой соответствующего муниципального образования. В помещении для голосования должен быть зал, в котором размещаются кабины или иные специально оборудованные места для тайного голосования, оснащенные системой освещения и снабженные письменными принадлежностями, за исключением карандашей. В помещении для голосования либо непосредственно перед указанным помещением участковая комиссия оборудует информационный стенд, на котором размещает следующую информацию обо всех кандидатах, внесенных в бюллетень: • биографические данные кандидатов в объеме не меньшем чем объем биографических данных, внесенных в бюллетень; • сведения об основаниях регистрации кандидатов; • сведения о доходах и об имуществе кандидатов в объеме, установленном организующей выборы избирательной комиссией; • информация о фактах представления кандидатами недостоверных сведений (если такая информация имеется); • сведения о судимостях кандидата; • сведения о наличии у кандидата гражданства иностранного государства. Размещаемые на информационном стенде материалы не должны содержать признаков предвыборной агитации.

65

2.

• • • • •

В помещении для голосования должна находиться увеличенная форма протокола об итогах голосования, предназначенная для занесения в нее данных об итогах голосования по мере их установления. В помещении для голосования размещаются стационарные ящики для голосования. В качестве стационарных ящиков могут использоваться также технические средства подсчета голосов, в том числе программно-технические комплексы обработки бюллетеней. Помещение для голосования должно быть оборудовано таким образом, чтобы места выдачи бюллетеней, места для тайного голосования и ящики для голосования, технические средства подсчета голосов при их использовании одновременно находились в поле зрения членов участковой комиссии, наблюдателей. Время начала и окончания голосования на муниципальных выборах устанавливается законом субъекта РФ. Продолжительность голосования не может составлять менее 10 часов. О времени и месте голосования территориальные и участковые комиссии обязаны оповестить избирателей, участников референдума не позднее чем за 20 дней до дня голосования через средства массовой информации или иным способом. Каждый избиратель голосует лично, голосование за других избирателей не допускается. Бюллетень заполняется избирателем в специально оборудованной кабине, ином специально оборудованном месте, где не допускается присутствие других лиц. Если избиратель считает, что при заполнении бюллетеня допустил ошибку, он вправе обратиться к члену комиссии, выдавшему бюллетень, с просьбой выдать ему новый бюллетень взамен испорченного. Член комиссии выдает избирателю новый бюллетень, делая при этом соответствующую отметку в списке избирателей. Испорченный бюллетень погашается, о чем составляется акт. Избиратель* не имеющий возможности самостоятельно заполнить бюллетень, вправе воспользоваться для этого помощью другого избирателя, не являющегося: членом комиссии; зарегистрированным кандидатом; уполномоченным представителем избирательного объединения, избирательного блока; доверенным лицом кандидата; наблюдателем.

66

Вопрос 30. Институт отзыва в системе местного самоуправления /.

Р:ст

I

1Атше о т31tit т 0 V* и е м(Я 10в€ и я 0 т31>нш

:иа тej\т •щееп то