ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНДУСТРИАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИНСТИТУТ ДИСТАНЦИОННОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Москва 2008
УДК 349.6 (075.32) ББК 67.407 Ш65 Р е ц е н з е н т ы: С. К. Илий, кандидат юридических наук, Государственное учреждение «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел России»; О.Р. Афанасьева, ст. научный сотрудник, кандидат юридических наук, Государственное учреждение «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел России» Шиян В.И. Ш65 Экологическое право: Учебное пособие. — М.: МГИУ, 2008. — 126 с. ISBN 978-5-2760-1239-1 Учебное пособие подготовлено в соответствии с рабочей программой учебной дисциплины «Экологическое право» для образовательных учреждений высшего профессионального образования юридического профиля на основе новейших нормативно-правовых актов, а также учебной и монографической литературы по экологическому праву. Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических факультетов вузов. УДК 349.6 (075 32) ББК 67.407
ISBN 978-5-2760-1239-1
© В.И. Шиян, 2008 © МГИУ, 2008
Содержание Список сокращений ............................................................. 5 Предисловие ....................................................................... 6 ТЕМА 1. Понятие, содержание и общая характеристика экологического права ............................................. 8 1.1. Предмет и система экологического права ...................... 8 1.2. Принципы экологического права................................ 11 1.3. Эколого-правовые нормы ........................................... 13 Контрольные вопросы ..................................................... 16 ТЕМА 2. Организационно-правовой механизм охраны окружающей среды.............................................. 17 2.1. Понятие и общая характеристика организационного механизма управления в сфере охраны окружающей среды...................................................................... 17 2.2. Система органов государственного управления в области охраны окружающей среды ........................ 18 2.3. Функции государственного управления охраной окружающей средой ................................................. 23 Контрольные вопросы ..................................................... 24 ТЕМА 3. Экономико-правовой механизм охраны окружающей среды.............................................. 25 3.1. Понятие экономико-правового механизма охраны окружающей среды .................................................. 25 3.2. Методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды....................................... 25 3.3. Мероприятия по охране окружающей среды................ 26 3.4. Плата за негативное воздействие на окружающую среду.....26 3.5. Экологическое страхование........................................ 27 Контрольные вопросы ..................................................... 27 ТЕМА 4. Правовые основы нормирования качества окружающей среды.............................................. 28 4.1. Экологическое нормирование ..................................... 28 4.2. Государственные стандарты ....................................... 30 4.3. Лицензирование отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды ........................ 31 4.4. Экологическая сертификация .................................... 35 Контрольные вопросы ..................................................... 37 ТЕМА 5. Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза .................................. 38 5.1. Правовые основы проведения оценки воздействия на окружающую среду.............................................. 38 3
5.2. Экологическая экспертиза ......................................... 39 Контрольные вопросы ..................................................... 42 ТЕМА 6. Правовой режим объектов, находящихся под особой охраной .............................................. 43 Контрольные вопросы ..................................................... 53 ТЕМА 7. Источники (формы) экологического права................. 54 7.1. Понятие источников экологического права.................. 54 7.2. Система источников экологического права .................. 58 Контрольные вопросы ..................................................... 65 ТЕМА 8. Государственный мониторинг окружающей среды и экологический контроль .................................... 66 8.1. Государственный мониторинг окружающей среды........ 66 8.2. Экологический контроль ........................................... 67 Контрольные вопросы ..................................................... 71 ТЕМА 9. Понятие экологического правонарушения. Эколого-правовая ответственность ......................... 72 9.1. Понятие и состав экологического правонарушения....... 72 9.2. Виды и особенности эколого-правовой ответственности ....................................................... 73 Контрольные вопросы ..................................................... 76 ТЕМА 10. Правовая охрана природных ресурсов .................. 77 10.1. Правовой режим охраны земель ............................... 77 10.2. Правовой режим охраны недр .................................. 80 10.3. Правовой режим охраны вод .................................... 81 10.4. Правовой режим охраны лесов ................................. 90 10.5. Правовой режим охраны растительного мира вне лесов ............................................................... 94 10.6. Правовой режим охраны животного мира.................. 95 Контрольные вопросы ....................................................103 ТЕМА 11. Правовое регулирование охраны окружающей среды в международном праве и праве зарубежных стран...............................................104 11.1. Основные принципы международной правовой охраны окружающей природной среды ....................104 11.2. Международные организации в области охраны окружающей среды ...............................................107 11.3. Источники международной правовой охраны окружающей среды...............................................111 Контрольные вопросы ....................................................118 Заключение .....................................................................119 Нормативные правовые акты и литература .........................120 Нормативные правовые акты ..........................................120 Список литературы ........................................................124 4
Списо со ращений БНА — Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти ВК РФ — Водный кодекс Российской Федерации ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации Закон — Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. ЗК РФ — Земельный кодекс Российской Федерации КоАП РФ — Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации ЛК РФ — Лесной кодекс Российской Федерации Минздрав России — Министерство здравоохранения Российской Федерации Минздравсоцразвития России — Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации Минфин России — Министерство финансов Российской Федерации ОВОС — Оценка воздействия на окружающую среду МПР РФ — Министерство природных ресурсов РФ ООН — Организация Объединенных Наций РГ — Российская газета САПП РФ — Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации ЭЭ — Экологическая экспертиза
5
Предисловие Экологическое право — отрасль российского права представляет собой совокупность норм, регулирующих общественно-экологические отношения в сфере взаимодействия общества и природы в интересах сохранения и рационального использования окружающей природной среды для настоящих и будущих поколений людей. Природа едина, хотя и выступает для человека в двух качествах: как совокупность природных ресурсов, удовлетворяющих прежде всего его материальные потребности, и как окружающая природная среда, составляющая основу жизни и деятельности людей. В настоящее время экологическое право является одной из необходимых учебных дисциплин юридических вузов. Успешное освоение студентами курса «Экологическое право» является неотъемлемым условием подготовки специалистов с высшим юридическим образованием. Дисциплина изучается параллельно с такими предметами, как конституционное, административное, уголовное, гражданское, международное право. Это предусматривает использование знаний указанных курсов при усвоении тем, предусмотренных программой данного предмета. В то же время и владение знаниями экологического права помогает уяснению содержания других компонентов, составляющих содержание квалификации юриста. В учебном пособии анализируются социальноэкономические аспекты экологического права, задачи и перспективы его развития в Российской Федерации, связь проблем охраны окружающей среды в России с международным правом. Раскрываются категории, являющиеся основой отрасли, а также вопросы эколого-правовой ответственности. Правовую базу учебного пособия составляет российское экологическое законодательство, претерпевшее существенные изменения в последние годы в связи с возрастанием роли экологии в жизни общества. Содержание пособия соответствует рабочей программе дисциплины «Экологическое право» Московского государственного индустриального университета (ГОУ МГИУ). 6
В конце каждой темы для самоконтроля приведены контрольные вопросы. Использование заданий, представленных в данном учебном пособии, призвано способствовать развитию у студентов навыков самостоятельной работы с нормативной базой, учебной и научной литературой, умения самостоятельно выделить главную проблему и найти конструктивные возможности ее решения.
7
Тема 1 ПОНЯТИЕ, СОДЕРЖАНИЕ И ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА 1.1. Предмет и система э оло*ичес о*о права Экологическое право — отрасль российского права, включающая систему норм, регулирующих общественные отношения по охране окружающей среды от вредных воздействий, регламентирующая рациональное использование природных ресурсов, а также защиту экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц. В соответствии с общей теорией права предметом отрасли являются общественные отношения, урегулированные нормами права. Предметом отрасли могут быть лишь те отношения, которые обладают определенными признаками. 1. Эти отношения должны иметь волевой характер. Возникновение, изменение, прекращение таких отношений определяется волей людей. Такие отношения нуждаются в правовом регулировании и могут быть урегулированы нормами права, то есть речь идет о необходимости и возможности правового регулирования отношений, что обеспечило бы их вовлечение в рамки предмета отрасли. 2. Экологический характер общественных отношений, составляющих предмет отрасли, вытекает из свойств природных объектов, по поводу которых складываются эти отношения. Эти объекты природы входят незаменимым звеном в различные экологические системы и связаны как внутренними, так и внешними природными связями. Отношения, связанные с функционированием экосистем, являются основополагающей частью предмета правового регулирования экологического права. Предметом экологического права являются отношения по поводу окружающих природных объектов, образующих различные экологические системы (по сути, это окружающая среда), но в системе данных правоотношений выделяются отношения по поводу конкретных объектов окру8
жающей среды и их внутренних и внешних экономических связей. 3. Отношения, образующие предмет экологического права, должны быть направлены на регулирование совокупности объектов, составляющих среду обитания человека и обеспечивающих условия его жизнедеятельности и сохранения здоровья. Предметом экологического права являются отношения, которые имеют следующие особенности: 1) они носят исторический характер и обусловлены исторически сложившейся обстановкой; 2) носят производственный характер и проявляются на каждой стадии экономического процесса воспроизводства: производства, обращения, распределения, потребления. Речь идет об экологизации экономических процессов, в том числе и процессов воспроизводства; 3) в них действует особый субъективный состав, где исключительное место занимает государство как выразитель и представитель публичного интереса. Однако наряду с государством особым субъектом следует признать и будущие поколения людей. Казалось бы, признание субъектом права несуществующих людей является юридической фикцией, но ведь в экологических правоотношениях учитывается публичный интерес, а следовательно, и интерес будущих поколений; 4) эти общественные отношения имеют свои специфические цели: сохранение природных ресурсов в процессе их использования, которое должно выражаться в эффективном использовании как непосредственно эксплуатируемых природных объектов, так и их свойств; улучшение состояния природных ресурсов и объектов природы; восстановление поврежденных природных объектов. Следовательно, предметом отрасли являются экологические общественные отношения, связанные с функционированием всех природных объектов, их экосистем и других материальных объектов природы, влияющих на качество жизни, условия жизнедеятельности, здоровье человека или взаимодействие этих факторов при одновременной их охране в целях максимального обеспечения сохранности окружающей среды в интересах настоящего и будущих поколений людей.
9
Понятие «система экологического права» имеет три смысловых значения: отрасли права, науки и учебной дисциплины. Система экологического права как отрасли права. Эколого-правовые нормы в зависимости от круга регулируемых общественных отношений объединены в институты (субинституты), которые в свою очередь, объединены в отрасль права — экологическое право, подразделенное на Общую, Особенную и Специальную части. Институт экологического права — совокупность правовых норм, регулирующих узкий круг сходных общественных отношений (институт права государственной и других форм собственности на природные объекты; институт права государственного регулирования экологопользования и охраны окружающей среды; институт права экологопользования и др.) В зависимости от роли и значимости в системе экологического права институты организованы в две системы, представляющие Общую и Особенную части. Система экологического права как отрасли права состоит из следующих институтов. Общая часть: 1) право собственности на природные ресурсы; 2) право экологопользования; 3) государственное управление экологопользованием и охраной окружающей среды; 4) организационно-правовое обеспечение рационального экологопользования и сохранности экологической системы России; 5) соотношение экономики и экологии: правовой аспект; 6) эколого-правовая ответственность; 7) понятия, виды экологического вреда и способы его устранения. Особенная часть: Раздел I. Эколого-правовой режим природных объектов, составляющих экологическую систему России: 1) эколого-правовой режим собственности на землю, землевладения, землепользования и аренды; 2) эколого-правовой режим недропользования; 3) эколого-правовой режим водопользования; 4) эколого-правовой режим лесопользования; 10
5) эколого-правовой режим пользования животным миром. Раздел II. Эколого-правовая защита отдельных компонентов экологической системы России: 1) эколого-правовая защита атмосферного воздуха; 2) заповедная эколого-правовая защита природных объектов и комплексов. В системе данных институтов система экологического права как отрасли права находит свое завершенное выражение. Однако она не может отразить систему науки экологического права, которая имеет более широкий предмет. Система экологического права как наука. Экологическое право как наука представляет собой систему знаний об экологическом праве как отрасли права. В предмет науки, дополнительно к информации, составляющей систему экологического права как отрасли права, включаются следующие самостоятельные темы: 1) методы научных исследований; 2) правоприменительная и правотворческая практика; 3) история развития экологического права; 4) источники экологического права; 5) международно-правовое регулирование экологопользования; 6) эколого-правовое управление экологопользованием в различных странах мира; 7) источники научно-правовой информации; 8) понятийный аппарат, раскрывающий специальную терминологию, применяемую в эколого-правовой науке; 9) экологические правоотношения. Система экологического права как учебная дисциплина практически совпадает с системой экологического права как науки; различие обусловлено потребностями будущей специализации.
1.2. Принципы э оло*ичес о*о права Принципы — это руководящие начала отрасли права, определяющие направленность и основные черты ее развития. Принципы экологического права закреплены в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды». 11
Все принципы экологического права можно классифицировать на общеправовые, на принципы Общей части и принципы Особенной части. Общеправовые (конституционные) принципы экологического права в основном закреплены в Конституции РФ и в силу этого представляют собой нормативные предписания, обладающие наивысшей юридической силой. К их числу относятся: 1) принцип народовластия; 2) принцип гуманизма; 3) принцип социальной справедливости; 4) принцип законности; 5) принцип интернационализма; 6) принцип равноправного положения всех форм собственности на природные объекты и всех форм хозяйствования; 7) принцип стимулирования надлежащего исполнения экологопользователями своих прав и обязанностей; 8) принцип субъективного вменения; 9) принцип единства прав и обязанностей субъектов экологических правоотношений; 10) принцип сочетания убеждения и принуждения; 11) принцип гласности. Принципы, присущие Общей части экологического права, обусловлены спецификой регулируемого объекта — экологической системы страны, состоящей из совокупности природных объектов. В силу этого обозначаются следующие виды принципов: 1) приоритет интересов народов, проживающих на соответствующей территории, и защита прав отдельного человека; 2) принцип примата общегосударственного управления экологопользованием и охраной окружающей среды; 3) принцип строго целевого использования природных объектов; 4) принцип рационального и эффективного использования природных объектов; 5) принцип приоритета охранительных мероприятий в использовании природных объектов; 6) принцип комплексного подхода в экологопользовании; 7) принцип устойчивости экологопользования; 12
8) принцип платного использования природных ресурсов и природных объектов; 9) принцип плановости экологопользования. Правовые принципы Особенной части экологического права выражаются в наличии определенных приоритетов в использовании тех или иных природных объектов. В силу этого особенная часть экологического права содержит в себе следующие принципы: 1) приоритет земель сельскохозяйственного назначения; 2) приоритет вод питьевого и бытового назначения; 3) приоритет использования недр для разработки полезных ископаемых; 4) приоритет лесов защитного назначения; 5) приоритет условий существования животных в состоянии естественной свободы.
1.3. Э оло*о-правовые нормы Нормы экологического права — это правила, регулирующие деятельность человека в области охраны и использования окружающей природной среды. Различают нормы: • отраслевые — охрана и использование таких природных объектов, как земля, недра, вода, леса и т. д.; • комплексные — охрана и использование природных комплексов, природной среды в целом; • экологизированные, предусмотренные другими отраслями права (административным, уголовным, хозяйственным и т. д.) и требующие соблюдения правил охраны окружающей природной среды. Исходя из содержания юридического предписания, эколого-правовые нормы подразделяются на нормы-принципы, нормы-приоритеты, нормы-правила. Нормы-принципы закрепляют основополагающие начала охраны окружающей природной среды (ст. 3 Закона «Об охране окружающей среды»). Нормы-приоритеты устанавливают правовые преимущества в охране и использовании одних объектов перед другими в интересах обеспечения качества природной среды. Экологические приоритеты означают, что любые мероприятия хозяйственного или иного содержания запрещают13
ся, если они угрожают здоровью и экологической безопасности человека. Выделяют нормы-приоритеты трех уровней: отраслевого, межотраслевого и общего экологического уровня: • отраслевые приоритеты устанавливаются в положениях законодательства природно-ресурсных отраслей; • межотраслевые приоритеты предусматриваются нормами отраслевого законодательства, при этом они устанавливают преимущества в охране определенных природных объектов; • общие экологические приоритеты преследуют высшие цели — обеспечение благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха человека, рациональное использование природных ресурсов с учетом законов природы. Перечень общих экологических приоритетов предусмотрен ст. 3 Закона «Об охране окружающей среды». Их действие не ограничивается какой-либо областью, территорией или сферой хозяйствования. Нормы-правила предусматривают экологические требования-императивы применительно к конкретной сфере экологических отношений. По содержанию экологические императивы подразделяются: • на предупредительные; • запретительные; • обязывающие; • разрешительные; • восстановительные (компенсационные); • карательные; • управомочивающие; • поощрительные. Предупредительные направлены на то, чтобы помешать осуществлению неправомерного действия, которое может повлечь за собой вредные последствия. Предупредительные и запретительные императивы — это основной комплекс эколого-правовых норм. Цель запретительных императивов — не допустить совершения действий, могущих причинить вред окружающей природной среде. Так, например, запрещается ввод в эксплуатацию объектов, не оснащенных средствами очистки и утилизации отходов, не разрешается использование просроченных препаратов, применение полученных в ходе научноисследовательских работ химикатов, природа которых не 14
выявлена. Разрешительные и обязывающие нормы определяют порядок деятельности природопользователей. В первом случае по решению специально управомоченного органа хозяйствующий субъект получает право выполнять определенные действия, посредством которых осуществляется воздействие на природную среду. Во втором случае — природопользователь как участник экологического правоотношения вынужден выполнять соответствующие требования. Восстановительные, или компенсационные нормы права предусматривают адресованное правонарушителю требование о восстановлении нарушенного состояния природной среды и компенсации не только расходов на возмещение ущерба, но и затрат на проведение природоохранных мероприятий. Карательные императивы имеют место в случаях привлечения к административной, гражданско-правовой, дисциплинарной, имущественной или уголовной ответственности за экологическое правонарушение или преступление. Основаниями для наложения взыскания являются, соответственно, Кодекс об административных правонарушениях, гражданско-правовое, трудовое законодательство или Уголовный кодекс. За совершенные экологические правонарушения предприятия, организации и учреждения несут административную и гражданско-правовую ответственность. Поощрительные эколого-правовые нормы касаются преимущественно экономического стимулирования охраны окружающей природной среды. Широкий спектр таких норм предусмотрен Законом РФ «Об охране окружающей среды». Закон устанавливает, например, возможность применения налоговых и иных льгот при внедрении предприятием безотходной технологии, обеспечивающей природоохранительный эффект, поощрительных цен и надбавок на экологически чистую продукцию, льготного кредитования предприятий, эффективно реализующих мероприятия по охране окружающей природной среды. В числе таких мероприятий можно назвать вывод за пределы населенных пунктов экологически небезопасных производственных комплексов. Управомочивающие нормы устанавливают компетенцию представительных, исполнительных и специальных органов государства (Правительства РФ, республик в составе РФ, краев, областей, автономных образований, местных органов 15
самоуправления, специально уполномоченных органов) в области охраны окружающей природной среды. Контрольные вопросы 1. Определите предмет экологического права. 2. Дайте определение понятия отраслевых принципов экологического права. 3. Каковы принципы Общей и Особенной частей экологического права. 4. Понятие и общая характеристика системы экологического права. 5. Назовите и охарактеризуйте эколого-правовые нормы.
16
Тема 2 ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ 2.1. Понятие и общая хара теристи а ор*анизационно*о механизма ?правления в сфере охраны о р?жающей среды Охрану окружающей среды можно обеспечить лишь путем принятия комплекса организационных, правовых и экономических мер, направленных на восстановление разрушенной природной среды и снижение уровня вредного воздействия человеческой деятельности на нее. Комплекс этих мер в научной и учебной литературе, как правило, рассматривается как механизм охраны окружающей среды. Механизм охраны окружающей среды представляет собой совокупность предпринимаемых соответствующими субъектами действий, направленных на обеспечение исполнения требований законодательства об охране окружающей среды, обеспечение благоприятных условий жизни человека и защиту его основных экологических прав и свобод. Механизм охраны окружающей среды состоит из семи основных элементов, которые в свою очередь являются относительно самостоятельными механизмами охраны окружающей среды. 1. Организационно-правовой (управленческий) механизм включает две группы системообразующих инструментов: а) институционные (система государственных органов управления охраны окружающей среды); б) функциональные, ситуационные формы управления (экологические сертификация, лицензирование, контроль и др.). 2. Экономико-правовой механизм — система экономически стимулирующих инструментов (способы воздействия, меры) охраны окружающей среды. 3. Правовой механизм образуют основные правовые институты: юридическая ответственность за экологические 17
правонарушения; возмещение вреда, причиненного загрязнением окружающей среды. 4. Механизм особой охраны включает систему специальных, государственно установленных мероприятий по защите: а) особо охраняемых природных территорий и объектов (природно-заповедный режим); б) особо опасных зон — экологически неблагополучных территорий (чрезвычайный режим). 5. Идеологический механизм: экологическое воспитание, экологическое образование и экологическая культура. 6. Общественный механизм включает систему организационно-правовых, экономических и идеологических мер по охране окружающей среды, осуществляемых общественными организациями, населением. 7. Международно-правовой механизм: в зависимости от участия в нем государств делится на универсальный и региональный; включает в себя следующие механизмы: а) конвенционные инструменты (дву- и многосторонние договоры); б) институционные инструменты (международные организации и их органы, постоянно действующие конференции); в) ситуационные инструменты (переговоры, миссии, конференции ad hoc).
2.2. Система ор*анов *ос?дарственно*о ?правления в области охраны о р?жающей среды Государственное управление в области охраны окружающей среды осуществляют различные государственные органы, наделенные разной компетенцией и функционирующие на разных уровнях. Цель управления: обеспечить охрану окружающей среды. Органы государственного управления в области охраны окружающей среды в зависимости от их компетенции можно подразделить на три вида: 1) органы общей компетенции; 2) органы межотраслевой (межведомственной) компетенции; 18
3) органы отраслевой (ведомственной) компетенции. К органам общей компетенции, осуществляющим государственное управление в области охраны окружающей среды, относятся: Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ, администрации субъектов РФ, а также органы местного самоуправления. Роль Федерального Собрания РФ в государственном управлении природопользованием и охраной окружающей среды минимальна. Она сводится, в частности, к принятию решения об объявлении зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия. Кроме того, на парламент возлагается ряд контрольных полномочий, предусмотренных Конституцией РФ, которые имеют косвенное отношение к рассматриваемой сфере. Причем в основном они принадлежат Государственной думе. Природоохранительная деятельность Президента России регулируется многими актами, включая Конституцию РФ. К важнейшим функциям управленческой деятельности Президента, предусмотренных Конституцией, можно отнести определение основных направлений внутренней и внешней экологической политики государства; нормотворчество; организацию системы центральных органов исполнительной власти России; гарантии соблюдения прав граждан в области природопользования и охраны окружающей среды; обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в области природопользования и охраны окружающей среды. Компетенция Правительства РФ и правительств субъектов РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды определена многими нормативными правовыми актами — как общими, так и экологическими. В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ: — обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии; — осуществляет управление федеральной собственностью на природные ресурсы; — проводит меры по обеспечению законности, осуществлению экологических прав граждан и др. Вообще полномочия органов государственной власти РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды закреплены ст. 5 Федерального закона «Об охране окружающей среды». 19
Так, к таким полномочиям согласно ст. 5 Федерального закона относятся: — обеспечение проведения федеральной политики в области экологического развития РФ; — разработка и издание федеральных законов и иных нормативно-правовых актов в области охраны окружающей среды и контроль за их применением; — установление порядка осуществления государственного мониторинга окружающей среды; — организация и проведение государственной экологической экспертизы и др. Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраны окружающей среды, закреплены ст.6 Федерального закона. К их числу относятся: — определение основных направлений охраны окружающей среды на территориях субъектов РФ с учетом географических, природных, социально-экономических и иных особенностей субъектов РФ; — разработка и издание законов и иных нормативноправовых актов субъектов РФ в области охраны окружающей среды и др., т.е. иными словами, органы государственного управления охраной окружающей среды в субъектах РФ реализуют те же полномочия, что и федеральные органы, но на уровне субъекта РФ. Полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды определены ст.7 Федерального закона, которая отсылает к иным федеральным законам. Так, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ст. 6) закрепил, что к числу прочих в ведении муниципальных образований находятся такие вопросы, как: — обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения; — контроль за использованием земель на территории; — регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; 20
— организация утилизации и переработки бытовых отходов; — участие в ООС на территории муниципального образования. Кроме того, компетенция муниципальных органов прямо закреплена в ряде отраслевых законов (ч. 3 ст. 1, ст. 5 Закона «О недрах», ст. 25, 39, 68, ч. 2 ст. 88, 143 Водного кодекса и др.) В настоящее время существует тенденция заключения соглашений о взаимодействии между специально уполномоченными федеральными органами и органами местного самоуправления, которыми регулируются отдельные формы участия органов местного самоуправления в проведении государственного экологического контроля, в выдаче разрешений на некоторые виды природопользования, выбросы, сбросы загрязняющих веществ, обращении с отходами и в осуществлении других функций государственного управления. При оценке роли этих органов важно иметь в виду, что их деятельность носит, как правило, локальный характер. При характеристике деятельности органов общей компетенции в области природопользования и охраны окружающей среды важно подчеркнуть, что эти органы как самостоятельно, так и совместно со специально уполномоченными органами в данной сфере, по их предложениям решают задачи по выработке и реализации государственной экологической политики, разработке государственных экологических программ. Органы общей компетенции определяют порядок осуществления некоторых функций государственного управления в природопользовании и охране окружающей среды. Так, Правительство РФ определяет порядок осуществления некоторых функций управления, например, экологического нормирования, государственной экологической экспертизы, экологического лицензирования, определения платы за природопользование. При этом подготовка и принятие управленческих решений по нормированию, государственной экологической экспертизе, определению платы за природопользование и загрязнение окружающей среды не относится к компетенции органов общей компетенции. Важно то, что этим заняты органы специальной компетенции. И органы общей компетенции не вправе вмешиваться в этот процесс. Что касается такой природоохранной меры, как предоставление лицензий на 21
природопользование, то эти лицензии выдаются в соответствии с законодательством и Правительством РФ, и уполномоченными природоохранными органами. Органы регулирования межотраслевой (межведомственной) компетенции: • Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России), подведомственное Правительству РФ; • Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет); • Министерство здравоохранения и социального развития РФ (Минздравсоцразвития России); • Министерство промышленности и энергетики РФ (Минпроэнерго); • Министерство транспорта РФ (Минтранс России); • Министерство внутренних дел РФ. Все эти органы образуют самостоятельную группу, так как акты, принимаемые этими министерствами и ведомствами, имеют обязательную силу для всех иных предприятий, министерств и ведомств. Органы управления отраслевой компетенции выделяются на том основании, что в отличие от межотраслевых органов они осуществляют надведомственное регулирование по использованию и охране, как правило, одного природного объекта и издают обязательные к использованию акты для всех иных ведомств, осуществляющих хозяйственную эксплуатацию данного объекта. 1. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). Подведомственна Правительству РФ. 2. Министерство природных ресурсов РФ (МПР России) включает: • Федеральную службу по надзору в сфере природопользования; • Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра); • Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы); • Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз). 3. Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз России) включает ряд следующих служб и агентств: 22
• Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору; • Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство); • Федеральное агентство по сельскому хозяйству (Россельхоз). 4. Министерство экономического развития и торговли РФ (Минэкономразвития России). В его состав входят: • Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость); • Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество).
2.3. Ф?н ции *ос?дарственно*о ?правления охраной о р?жающей средой Независимо от видов и компетенции органов управления каждый из них прямо или косвенно выполняет или участвует в выполнении нижеперечисленных функций, позволяющих осуществлять государственное управление охраной окружающей среды: 1. Функция учета природных ресурсов и ведение государственных природных кадастров (система государственного экологического мониторинга, государственные доклады о состоянии окружающей среды и т.п.). 2. Функция планирования мероприятий по охране окружающей среды и природопользованию (разработка концепций; федеральных, региональных и местных целевых экологических программ; планов развития территорий и т.п.). 3. Функция распределения и перераспределения природных объектов (по природопользователям и по категориям природных ресурсов). 4. Функция воспроизводства природных объектов. 5. Функция пространственно-территориального устройства природных объектов. 6. Функция контроля за использованием и охраной природных объектов. 7. Функция разрешения споров о праве природопользования (о предоставлении природных объектов, о порядке пользования ими, о возмещении экологического ущерба и др.). 23
Контрольные вопросы 1. Дайте понятие и раскройте содержание механизма охраны окружающей среды. 2. Укажите особенности структуры механизма охраны окружающей среды. 3. Какие органы осуществляют управление в области охраны окружающей среды. 4. Назовите функции государственного управления охраной окружающей средой.
24
Тема 3 ЭКОНОМИКО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ 3.1. Понятие э ономи о-правово*о механизма охраны о р?жающей среды В соответствии с Законом об охране окружающей среды под экономическим механизмом охраны окружающей среды следует понимать обеспечение планирования и финансирования природоохранительных мероприятий, правовое регулирование платежей за использование природных ресурсов, выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и других вредных воздействий на нее, предоставление субъектам экологопользования налоговых кредитных и иных льгот в целях более эффективной охраны окружающей среды.
3.2. Методы э ономичес о*о ре*?лирования в области охраны о р?жающей среды В области охраны окружающей среды действуют следующие методы государственного управления: 1) императивные (обязательных предписаний) методы — например, реализация проектов землеустройства; 2) метод рекомендаций (допускается учет местных условий) — например, при реализации принципа категорийности земель (ст.7 ЗК РФ) в районах Крайнего Севера, Восточной Сибири и Дальнего Востока в учет принимаются и образ жизнедеятельности коренных малочисленных народов данных регионов; 3) метод санкционирования (ограниченного самоуправления) — например, проект землеустройства принимается хозяйствующим органом и лишь, затем идет на утверждение; 4) метод разрешения (полного делегирования полномочий).
25
3.3. Мероприятия по охране о р?жающей среды В рамках государственного управления осуществляются следующие основные мероприятия: — экологическое нормирование и стандартизация; — экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду; — экологическое лицензирование; — экологическая сертификация и аудит; — экологический мониторинг; — экологический контроль и др.
3.4. Плата за не*ативное воздействие на о р?жающ?ю сред? Взимается плата за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды воздействия в пределах (и сверх) установленных лимитов воздействия на окружающую среду. Согласно существующему порядку размеры платы за загрязнение в пределах установленных лимитов (временно согласованных нормативов) и за сверхлимитные загрязнения окружающей среды отличаются. Для определения размера платы используются базовые нормативы платы (разработаны в соответствии с постановлением Правительства), а также коэффициенты, учитывающие экологические факторы. Базовые нормативы платы устанавливаются по каждому ингредиенту загрязняющего вещества (отхода), виду вредного воздействия с учетом степени опасности их для окружающей природной среды и здоровья населения. Для отдельных регионов и бассейнов рек устанавливаются коэффициенты к базовым нормативам платы, учитывающие экологические факторы — природно-климатические особенности территорий, значимость природных и социальнокультурных объектов. Дифференцированные ставки платы определяются умножением базовых нормативов платы на коэффициенты, учитывающие экологические факторы.
26
3.5. Э оло*ичес ое страхование В Российской Федерации экологическое страхование пока только создается. Создание экологического страхования — не только трудоемкий, но и малоизученный процесс, хотя отличительной чертой любого рыночного хозяйства является развитая сеть страхования различных рисков, и в первую очередь — экологических как наиболее опасных для человека. Страхование — это отношения по защите имущественных интересов физических и юридических лиц при наступлении определенных событий (страховых случаев) за счет денежных фондов, формируемых из уплачиваемых ими страховых взносов (страховых премий). Условием наступления страхового события (и выдачи страхового вознаграждения) являются: 1) внезапность — отсутствие возможности принять предупредительные меры; 2) непреднамеренность — отсутствие умысла со стороны загрязнителя. Согласно ст. 18 Закона об охране окружающей среды экологическое страхование — это страхование ответственности предприятий — потенциальных источников опасности для окружающей среды за причинение ими вреда физическим и юридическим лицам, а также самой окружающей среде в результате внезапного наступления страхового события, которым является непреднамеренное причинение ущерба окружающей среде в результате экологического действия. Такое понимание экологического страхования и его базовых категорий является признанным почти во всех государствах мира. Формы экологического страхования: 1) обязательное экологическое страхование; 2) добровольное экологическое страхование. Контрольные вопросы 1. Назовите методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды. 2. Назовите основные мероприятия по охране окружающей среды. 3. Назовите основные мероприятия по охране окружающей среды. 4. Что такое экологическое страхование? 27
Тема 4 ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ НОРМИРОВАНИЯ КАЧЕСТВА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ 4.1. Э оло*ичес ое нормирование Экологическое нормирование — установление уполномоченными государственными органами нормативов в области охраны окружающей среды в соответствии с требованиями законодательства. Под нормативами в области охраны окружающей среды, в свою очередь, понимают установленные нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на нее, при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие. В Российской Федерации имеется немало нормативных актов, регулирующих отношения в области экологического нормирования и стандартизации. Основным из них является ФЗ РФ «Об охране окружающей среды» (гл. 5), который определяет систему экологических нормативов и стандартов, критерии их установления, органы, ответственные за разработку и утверждает эти нормативы. ФЗ РФ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» определяются требования к санитарно-гигиеническому нормированию в области охраны среды обитания. Применительно к использованию отдельных природных ресурсов и их охране нормирование регулируется соответствующим природоресурсным законодательством — земельным, водным, лесным, об охране атмосферного воздуха, о животном мире и др. Нормативные документы, содержащие нормы качества окружающей среды и экологопользования, регистрируются в Министерстве природных ресурсов (МПР) РФ в рамках природоохранных нормативных документов. Систему экологических нормативов можно представить следующим образом: 1. Нормативы, характеризующие состояние участка территории: 28
— ПДК (предельно допустимые концентрации) вредных веществ в воздухе, воде, почве; — ПДУ (предельно допустимые уровни) радиации; — ПДУ шума, вибрации, магнитных полей; — ПДВ (предельно допустимые выбросы) загрязняющих веществ. 2. Нормативы, характеризующие продукты потребления человека: — нормативы предельно допустимых остаточных количеств вредных химических веществ в продуктах питания (например, нитраты, накапливающиеся в укропе или арбузах, соли тяжелых металлов, скапливающиеся в тканях рыб и животных и т.д.; — экологические требования к материалам, то есть содержание канцерогенных веществ в обоях, шифере, краске, мебели и т.п. 3. Нормативы, характеризующие источники загрязнения: — нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ — устанавливаются по каждому значительному работающему источнику загрязнения (по автомобильным, авиационным двигателям, металлургическим печам и т.д.); — экологические требования на новую производственную технику — при проектировании новых поколений автомобилей необходимо закладывать в них всякий раз более жесткие требования к выхлопу, шуму, вибрациям и т.п. 4. Нормативы, характеризующие производственные технологии: — стандарты на новые технологии производства промышленной продукции; — предельно допустимые нормы применения агрохимикатов в сельском хозяйстве. 5. Норматив, характеризующий участок среды в целом — предельно допустимые нормы нагрузки на окружающую среду. Этот показатель характеризует пороговые свойства устойчивости территорий. Экологические нормативы утверждаются МПР РФ, Министерством здравоохранения и социального развития РФ, Госстандартом РФ. Продолжают действовать и стандарты, принятые ранее органами СССР. Огромное число нормативов не регулируют качество среды, а касаются лишь терминоло29
гии, способов установления нормативов. По форме они часто бывают инструкциями и методическими указаниями, что, впрочем, никак не умаляет их полезности и необходимости. Уровень экологического нормирования не соответствует современным требованиям. Сдерживающим фактором является неудовлетворительное состояние первичной, отраслевой расчетно-нормативной базы министерств и ведомств, осуществляющих эту деятельность. Представляется целесообразным нормирование путем соответствующего квотирования и лицензирования производств с ориентацией на наиболее перспективные технологии, имеющие минимальное воздействие на качество окружающей среды, использование показателей предельно допустимых перегрузок на отдельные объекты окружающей среды, а также внедрение таких фундаментальных оценок воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду, как оценки экологической емкости соответствующих объектов и территорий; замкнутости биогеномических круговоротов в пределах территорий и отдельных производств; устойчивости экосистем, на которые оказывается антропогенное воздействие; конечных результатов трансформации экосистем при различных вариантах воздействия.
4.2. Гос?дарственные стандарты Экологическая стандартизация определяется как деятельность по установлению в стандартах на продукцию, работы и услуги требований по рациональному природопользованию и охране окружающей среды. 1 января 1997 г. в России был введен в действие ГОСТ 17.0.0.01-76 «Система стандартов в области охраны природы и улучшения использования природных ресурсов», который является генеральным стандартом для природоохранной стандартизации. В соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии является специально уполномоченным органом государства в области стандартизации. На него возлагается обеспечение измерений в Российской Федерации, которое 30
осуществляется в соответствии с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. № 4871-1 «Об обеспечении единства измерений». Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору поручено предусматривать в планах государственной стандартизации разработку комплекса общетехнических стандартов по охране окружающей среды и рациональному использованию ресурсов. Система стандартизации природоохранительной деятельности включает следующие основные направления: 1) определение экологических нормативов предельных воздействий на окружающую среду; 2) определение эколого-организационных стандартов; 3) стандартизацию экологической терминологии. Стандарты закрепляют преимущественно технические правила, однако при этом обладают всеми чертами правовых актов и входят в систему права. Их специфику относительно законодательных актов и актов подзаконного характера определяют следующие черты: а) государственные и иные стандарты выполняют служебную роль по отношению к законодательству, они не регулируют экологические отношения, а устанавливают определенные качества, критерии, которым должен соответствовать тот или иной объект, находящийся в сфере экологических правоотношений; б) стандартизации подлежат объекты, поддающиеся типизации; на оригинальные природные объекты стандарты не устанавливаются; в) стандартизации подвергаются, как правило, не целостные природные объекты, а элементы, функции объектов, их взаимосвязи и т.п.
4.3. Лицензирование отдельных видов деятельности в области охраны о р?жающей среды В экологическом праве России лицензионно-договорные основы регулирования природопользования и охраны окружающей среды получили довольно широкое развитие. Лицензия и договор в данной сфере приобретают большое правовое значение. Получение лицензии и заключение договора создают основание для приобретения права природо31
пользования и осуществления ряда видов деятельности, связанных с охраной окружающей среды. Закон запрещает осуществление экологически значимой деятельности без лицензии (иногда наряду с договором), если она требуется для ее ведения. Проведение такой деятельности без надлежаще оформленных документов является основанием для применения к виновному лицу мер юридической ответственности. Под экологическим лицензированием понимается деятельность уполномоченных на то государственных органов, связанная с выдачей лицензий (или других разрешительных документов) на природопользование или осуществление хозяйственных и иных работ, касающихся охраны окружающей среды. Участниками процесса лицензирования являются предприятия, организации и учреждения независимо от организационно-правовой формы, а также физические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, требующую получения лицензии, с одной стороны, и государственные органы, уполномоченные на выдачу таких лицензий, — с другой. Наряду с экологическим нормированием и государственной экологической экспертизой, экологической сертификацией и экологическим контролем, лицензирование является одним из основных и потенциально эффективных инструментов реализации административных методов управления природопользованием и охраной окружающей среды. Хозяйственная и иная деятельность, связанная с использованием природных ресурсов и оказывающая или могущая оказывать вредное воздействие на состояние окружающей среды, допускается, как правило, на основании специальных лицензий. Виды деятельности, требующие лицензии для ее осуществления, как и форма лицензии, определяются законами (ст.30 ФЗ «Об охране окружающей среды»). Традиционными видами такой деятельности являются все виды специального природопользования, включая, к примеру, пользование недрами, рубку леса, забор воды для промышленных целей, выброс загрязняющих веществ в атмосферу, сброс сточных вод и т.п. 32
В сфере лицензирования законодательство об окружающей среде развивается в направлении указания конкретных видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия. В России лицензируются следующие виды деятельности: 1) утилизация, складирование, перемещение, размещение, захоронение, уничтожение промышленных и иных отходов (кроме радиоактивных); 2) проведение природоохранных работ на территориях (акваториях), хозяйственных и природных объектах; 3) экологическая паспортизация оборудования, производств, предприятий, производственных природных объектов, территорий; 4) проведение экологического аудирования производств предприятий, природопользователей и субъектов предпринимательства; 5) оценка экологической безопасности материалов, веществ, технологий, оборудования, промышленных производств и промышленных объектов; 6) утилизация, складирование, перемещение, размещение, захоронение, уничтожение опасных для окружающей природной среды материалов и веществ; 7) экологический консалтинг; 8) проведение работ по оценке воздействия на окружающую среду проектируемых и действующих предприятий, в том числе разработка раздела «Охрана окружающей среды» на предпроектной и проектной документации. Регулирование лицензирования отдельных видов деятельности осуществляется главным образом на основе специальных положений в рамках нормотворческой деятельности Правительства РФ. К актам в этой сфере, например, относится: Положение об организации лицензирования отдельных видов деятельности, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 26 января 2006 г. Процесс лицензирования в сфере природопользования и охраны окружающей среды включает ряд стадий: а) представление заявления и других необходимых документов; б) регистрацию документов органом, уполномоченным на ведение лицензионной деятельности; в) принятие решения о выдаче или об отказе в выдаче лицензии; 33
г) решение уполномоченного органа о приостановлении действия лицензии или ее аннулировании. Если государственный орган принимает решение об отказе в выдаче лицензии, такое решение должно быть мотивированным и обоснованным, т.е. должно иметь законные основания. Согласно законодательству такими основаниями являются: а) наличие в документах, представленных заявителем, недостоверной или искаженной информации; б) отрицательное экспертное заключение, установившее несоответствие условиям, необходимым для осуществления соответствующего вида деятельности, и условиям безопасности. Например, «Положение о порядке лицензирования экологической деятельности в г. Москве» одним из оснований для отказа в выдаче лицензии признает несоответствие квалификационного состава специалистов и материальнотехнической базы (для юридических лиц) или базового образования, квалификации, стажа и характера выполняемой работы (для физических лиц) заявленному виду экологической деятельности. Срок действия лицензии устанавливается в зависимости от специфики вида деятельности, но он не может быть менее трех лет. Однако по заявлению лица, обратившегося за получением лицензии, она может быть выдана и на срок менее трех лет. Продление срока действия лицензии производится в порядке, установленном для ее получения. Лицензия выдается отдельно на каждый вид деятельности. Передача лицензии другому юридическому или физическому лицу запрещается. Деятельность на основании лицензии, выданной органами исполнительной власти субъектов РФ, на территории иных субъектов РФ может осуществляться после регистрации таких лицензий органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ. Специфической стадией процесса экологического лицензирования является приостановление действия лицензии или ее аннулирование. Правом на такие действия наделены государственные органы, выдавшие лицензию. Основания для принятия решения о приостановлении действия лицензии или ее аннулировании предусмотрены нормативными актами, регулирующими порядок лицензирования соответствующего вида экологической деятельности. 34
4.4. Э оло*ичес ая сертифи ация Экологическая сертификация — новое направление природоохранительной деятельности в России, впервые получившее законодательное закрепление в ст. 31 ФЗ «Об охране окружающей среды». Экологическая сертификация — это деятельность по подтверждению соответствия сертифицируемого объекта предъявляемым к нему экологическим требованиям, проводимая в целях обеспечения экологически безопасного осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ. Экологическая сертификация — это действие третьей стороны по подтверждению соответствия сертифицируемого объекта предъявляемым к нему экологическим требованиям (обязательным требованиям, установленным в законодательных и нормативных документах и направленным на обеспечение рационального экологопользования, охрану окружающей среды, защиту здоровья и генетического фонда человека). Экологическая сертификация как мера охраны природы и экологических прав граждан имеет сходство с государственной экологической экспертизой, целью которой также является определение соответствия объекта экспертизы экологическим требованиям. Принципиальное различие между этими мерами состоит в объекте: объектами экспертизы всегда являются предпроектные, проектные и предплановые документы, а объектами экологической сертификации — готовая продукция. Соответственно объектами экологической сертификации является новая техника, материалы, вещества, использование которых может нанести вред окружающей среде. Система экологической сертификации предусматривает: 1) комплекс нормативных документов, устанавливающих принципы, нормативы и правила экологической сертификации; 2) систему органов, обеспечивающих организационнометодическое руководство деятельностью по проведению экологической сертификации, аттестацию экспертоваудиторов и аккредитацию органов по экологической сертификации, проведение экологической сертификации, инспекционного контроля и информационное обслуживание; 35
3) реестр для учета органов по экологической сертификации, сертифицированных объектов и выданных экологических сертификатов. Организационная структура системы включает в себя: а) федеральный орган по экологической сертификации — МПР РФ; б) органы по экологической сертификации (в том числе центральные); в) испытательно-аналитические лаборатории (центры). Экологическая сертификация способствует решению следующих задач: • предупреждение появления на рынке и реализации экологически опасной продукции и услуг и соответственно предупреждение причинения вреда природной среде; • внедрение экологически безопасных технологических процессов и оборудования; • производство экологически безопасной продукции на всех стадиях ее жизненного цикла, повышение ее качества и конкурентоспособности; • создание условий для организации производств, отвечающих установленным экологическим требованиям; • совершенствование управления хозяйственной и иной деятельностью; • предотвращение ввоза в страну экологически опасных видов продукции, технологий, отходов, услуг; • интеграция экономики страны в мировой рынок и выполнение международных обязательств. Экологическая сертификация может быть обязательной и добровольной. Она обязательна в случаях, установленных законодательством России и субъектов РФ. Проведение обязательной экологической сертификации означает, что государство берет на себя защиту общественных интересов, связанных с обеспечением экологических интересов населения и охраны окружающей среды, рационального использования, охраны, воспроизводства природных ресурсов и в других предусмотренных законодательством случаях. Для проведения обязательной экологической сертификации МПР РФ составляет и утверждает «Перечни объектов, подлежащих обязательной экологической сертификации». Добровольная экологическая сертификация осуществляется в тех случаях, когда в законодательных актах РФ не предписана обязательная сертификация. Она проводится 36
по инициативе природопользователей, выполняющих распорядительные функции в области использования природных ресурсов, на основе договора между органом по сертификации и заявителем. Экологической сертификации подлежат: — продукция (в том числе и та, которая сегодня сертифицируется в соответствии с экологическими требованиями в системе сертификации); — технологические процессы; — отходы производства и потребления; — природные ресурсы и объекты окружающей среды; — экологические услуги. Информация об объектах, прошедших экологическую сертификацию, включается в Перечень, ежегодно публикуемых в изданиях МПР РФ. Экологические сертификаты оформляются по определенной форме на срок до пяти лет (конкретный срок устанавливает орган, выдающий сертификат). Выдача экологических сертификатов осуществляется федеральным органом по экологической сертификации и аккредитованными органами по экологической сертификации. Экологический сертификат подлежит обязательной регистрации в реестре системы и действителен на всей территории РФ, если в нем не оговорено иное. В случае несогласия заявителя с решением органа по экологической сертификации об отказе в выдаче экологического сертификата данное решение может быть обжаловано в федеральном органе системы. В случае присоединения других сертификационных систем к системе заключаются договоры между системами экологической сертификации и другими системами, на основании которых составляются лицензионные соглашения на право выполнения всех или части функций в рамках этих систем, в том числе на территории других государств. Контрольные вопросы 1. Раскройте понятие нормирования в области охраны окружающей среды. 2. Понятие государственных стандартов. 3. Охарактеризуйте лицензирование отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды. 4. Понятие и общая характеристика экологической сертификации. 37
Тема 5 ОЦЕНКА ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ И ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА 5.1. Правовые основы проведения оцен и воздействия на о р?жающ?ю сред? 16 мая 2000 г. Приказом Госкомэкологии РФ было утверждено «Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации». В соответствии с данным Положением оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) является процедурой экологических требований законодательства РФ при подготовке и принятии решений о социально-экономическом развитии страны. ОВОС проводится при подготовке и принятии решений о развитии хозяйственных и иных объектов и видов деятельности, которые могут оказать значительное неблагоприятное воздействие на окружающую среду. ОВОС организуется и проводится при подготовке: 1) концепций, программ (в том числе инвестиционных) и планового отраслевого и территориального социальноэкономического развития; 2) схем комплексного использования и охраны природных ресурсов; 3) градостроительной документации (проектов генеральных планов городов, проектов и схем детальной планировки и т.д.); 4) документации по созданию новой техники, материалов и веществ; нормативной документации, регламентирующей организацию и ведение хозяйственной и иной деятельности; 5) предпроектных обоснований инвестиций в строительство новых, реконструкцию, расширение и техническое перевооружение действующих хозяйственных и иных объектов и комплексов независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности. При проведении ОВОС необходимо руководствоваться принципами: приоритетности, альтернативности, интегра38
ции, превентивности, достоверности и полноты, научной обоснованности, объективности и законности, гибкости, обязательности, сохранения, совместимости, гласности. Результатами ОВОС являются: − информация о характере и масштабах воздействия на окружающую среду (ОС) намечаемой деятельности, альтернативах ее реализации, оценке экологических и связанных с ними иных последствий, возможности их минимизации; − выявление и учет общественных предпочтений при принятии заказчиком решений, касающихся намечаемой деятельности; − решения заказчика по определению альтернативных вариантов реализации намечаемой деятельности или отказа от нее; Результаты ОВОС документируются в материалах по оценке воздействия, которые являются частью документации по этой деятельности, представляемой на экологическую экспертизу, а также используемой в процессе принятия иных управленческих решений, относящихся к данной деятельности.
5.2. Э оло*ичес ая э спертиза Под экологической экспертизой (ЭЭ), согласно Федеральному закону от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», понимают установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы. По некоторым оценкам, предотвращение загрязнения природной среды обходится в четыре-пять раз дешевле, чем ликвидация негативных последствий экологически необоснованных решений. Поэтому ЭЭ является также инструментом поддержания экологического правопорядка, в хозяйственной, управленческой и иной деятельности, обеспечивает соблюдение и охрану права каждого на благоприят39
ную окружающую среду, служит источником разнообразной экологически значимой информации, средством доказывания при разрешении споров. ЭЭ основывается на принципах: 1) презумпции экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности; 2) обязательности проведения государственной ЭЭ до принятия решений о реализации объекта ЭЭ; 3) независимости экспертов ЭЭ при осуществлении ими своих полномочий; 4) гласности, участия общественных организаций, учета общественного мнения; 5) комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий; 6) научной обоснованности, объективности и законности заключений ЭЭ; 7) достоверности и полноты информации, предоставляемой на ЭЭ; 8) обязательности учета требований экологической безопасности при проведении ЭЭ; 9) ответственности участников ЭЭ. В РФ осуществляются государственная и общественная экологическая экспертизы. Государственная экологическая экспертиза — организуется и проводится специально уполномоченными государственными органами в области ЭЭ в установленном законом порядке. Объектами государственной ЭЭ федерального уровня являются (ст.11): а) проекты правовых актов РФ, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую среду; б) материалы, подлежащие утверждению органами государственной власти РФ и предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории РФ (проекты комплексных программ, схем развития отраслей народного хозяйства, схем расселения, инвестиционных программ и т.п.); в) технико-экономические обоснования и проекты строительства объектов хозяйственной деятельности; 40
г) материалы по созданию организаций горнодобывающей и перерабатывающей промышленности, предусматривающие использование природных ресурсов; д) проекты международных договоров и т.д. Порядок проведения Государственной ЭЭ: 1. Представление заказчиком материалов, подлежащих ЭЭ (документация, обосновывающая намечаемую хозяйственную и иную деятельность; документы согласований органов федерального надзора контроля с органами местного самоуправления, материалы обсуждения объекта Государственной ЭЭ с гражданами и общественными организациями), и предварительная оплата ее проведения. 2. Проведение Государственной ЭЭ специальной экспертной комиссией. 3. Подготовка экспертной комиссией заключения Государственной ЭЭ, содержащего обоснованные доводы о допустимости или недопустимости осуществления хозяйственной и иной деятельности (может быть положительным или отрицательным) и его утверждение специально уполномоченным государственным органом. Положительное заключение Государственной ЭЭ является одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта Государственной ЭЭ. Правовым последствием отрицательного заключения Государственной ЭЭ является запрет реализации объекта Государственной ЭЭ. В этом случае заказчик вправе представить материалы на повторную Государственную ЭЭ при условии их переработки с учетом замечаний, изложенных в данном отрицательном заключении. Общественная ЭЭ организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций, а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями, основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение ЭЭ и которые зарегистрированы в установленном законом порядке. Общественная ЭЭ проводится до проведения Государственной ЭЭ или одновременно с ней, она может проводиться и независимо от Государственной ЭЭ. Общественная ЭЭ осуществляется при условии государственной регистрации заявления общественных организаций о ее проведении, а орган местного самоуправления в 741
дневный срок со дня подачи заявления обязан зарегистрировать или отказать в его регистрации. В государственной регистрации заявления о проведении общественной ЭЭ может быть отказано в случае, если: − общественная ЭЭ ранее была дважды проведена в отношении данного объекта; − общественная ЭЭ проводилась в отношении объекта, сведения о котором составляют государственную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну; − данная общественная организация не имеет права осуществлять такую деятельность; − порядок регистрации общественной организации не соответствует установленному порядку; − не выполнены требования к содержанию заявления о проведении ОЭЭ. Заключение общественной ЭЭ приобретает юридическую силу после утверждения его специальным уполномоченным государственным органом в области ЭЭ. Лица, виновные в совершении нарушения законодательства РФ об ЭЭ, несут уголовную, административную, материальную и гражданско-правовую ответственность. Контрольные вопросы 1. Правовые основы проведения оценки воздействия на окружающую среду и их общая характеристика. 2. Правовые основы экологической экспертизы. 3. Понятие и принципы проведения экологической экспертизы. 4. Порядок проведения экологической экспертизы. 5. Виды экологической экспертизы.
42
Тема 6 ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ОБЪЕКТОВ, НАХОДЯЩИХСЯ ПОД ОСОБОЙ ОХРАНОЙ Центральное место среди особо охраняемых государством природных территорий и объектов занимает природнозаповедный фонд. Он включает: — государственные природные заповедники, в том числе биосферные; — государственные природные заказники; — национальные природные парки; — памятники природы; — дендрологические парки и ботанические сады; — лечебно-оздоровительные местности и курорты; — редкие или находящиеся под угрозой исчезновения растения и животные, отнесенные к видам, занесенным в Красную книгу РФ, красные книги субъектов Федерации. Особо охраняемые природные территории и объекты (административные, историко-культурные, лечебнооздоровительные и природные (естественные) — это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые решениями органов государственной власти полностью или частично изъяты из хозяйственного оборота и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния (см. Федеральный закон от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях»). Изъятие земель природно-заповедного фонда России запрещено. Для режима природно-заповедного фонда характерно деление на три вида: абсолютный, относительный и смешанный. Режим абсолютного заповедования присущ природным заповедникам и памятникам природы. Он исключает хозяйственную, рекреационную деятельность и любое вмешательство в ход естественных процессов, если это несовмес43
тимо с целями и задачами режима заповедования данного природного объекта или природного комплекса. Относительный заповедный режим сочетает абсолютные запреты с допущением ограниченной эксплуатации природных ресурсов и его рекреацией. Этому признаку соответствует организация и деятельность многочисленных форм заказного режима — охотничьи, ботанические, лекарственные, рекреационные заказники. Смешанный режим наблюдается в практике организации национальных и природных парков, где создаются зоны заповедного режима, работающие по принципу абсолютного запрета на вмешательство в природные процессы, зоны пассивного и активного отдыха, где используется режим природного заказника, сочетающий методы запретов и разрешений на ограниченный круг деятельности в области природопользования. Природно-заповедный фонд находится в ведении МПР РФ, его органов в республиках, автономных образованиях, краях, областях (см. Постановление Правительства РФ от 30 декабря 1998 г. № 1594 «О специально уполномоченных органах Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды»). При этом определены функции органов различных уровней: − федеральное Министерство ведет учет и руководит всем фондом, ведает непосредственно заповедными и иными особо охраняемыми объектами федерального значения; − органы субъектов Федерации ведают природнозаповедным фондом, в который входят природные территории и объекты регионального значения; − органы охраны окружающей среды муниципальных образований ведают местными объектами фонда, к которым относятся памятники природы местного значения, заказники, создаваемые местными органами. Некоторую особенность управления имеют заказники. Их режим зависит от эколого-экономического значения, поэтому в их управлении участвуют наряду с природоохранительными органами определенные экономические структуры, владеющие территорией, где организован заказник. Например, заказники по выращиванию и заготовке лекарственных растений образуются по инициативе Министерства здравоохранения и социального развития РФ, заинтере44
сованного в этих растениях. Охотничьи заказники образуются с участием органов охоты и охотничьего хозяйства для воспроизводства фонда охотничьих животных. Режим природно-заповедного фонда и его отдельных составных частей регулируется Законом об особо охраняемых природных территориях, отдельными постановлениями Правительства РФ. В настоящее время принято Положение о государственных природных заповедниках, а также Положения о заказниках, национальных природных парках, памятниках природы, о Красной книге РФ. Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное и местное значение. Территории государственных природных заповедников и национальных парков относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения. Государственные природные заповедники — природоохранные, научно-исследовательские и экологопросветительские учреждения, имеющие целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем (ч. 1 ст.6 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»). На сегодняшний момент в России функционируют более 100 государственных природных заповедников и национальных парков федерального значения, десятки национальных заказников, более 10 тыс. памятников природы. Все особо охраняемые природные территории федерального, регионального и местного значения занимают 230 млн. га1. Правовое положение государственных природных заповедников определяется разд.2 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и «Положением о государственных природных заповедниках», утвержденным Постановлением Правительства РФ от 18 декабря 1991 г. На государственные природные заповедники возлагаются следующие задачи: 1) осуществление охраны природных территорий в целях сохранения биологического разнообразия и поддержа1
Российская газета. 2005. 7 марта.
45
ния в естественном состоянии охраняемых природных комплексов и объектов; 2) организация и проведение научных исследований, включая ведение Летописи природы; 3) осуществление экологического мониторинга; 4) экологическое просвещение; 5) участие в государственной экологической экспертизе проектов и схем размещения хозяйственных и иных объектов; 6) содействие в подготовке научных кадров и специалистов в области охраны окружающей среды. Государственный природный заповедник учреждается Постановлением Правительства РФ при условии согласия субъектов РФ на отнесение его территории к объектам федеральной собственности, принимаемым по представлению органов государственной власти субъектов РФ и специально уполномоченного государственного органа в области охраны окружающей среды (МПР РФ). Режим охраны заповедника предусматривает установление ряда запретов и ограничений: − на территории заповедника запрещается любая деятельность, которая противоречит его задачам и режиму; − на территории заповедника запрещается интродукция живых организмов в целях их акклиматизации; − исключается всякое вмешательство человека в природные процессы на специальных участках; − пребывание посторонних граждан допускается лишь при наличии разрешений дирекции заповедника; − возможность частичного хозяйственного использования отдельных участков для обеспечения функционирования заповедника. В составе государственных природных заповедников выделяются биосферные заповедники (ст.10 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»), которые входят в международную сеть наблюдательных станций для слежения за изменениями природной среды. Национальные парки — природоохранные, экологопросветительские и научно-исследовательские учреждения, территории которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, и которые предназначены для использования в природоохранных, просветительских, 46
научных и культурных целях и для регулируемого туризма (ст.12 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»). Национальные парки в России начали формироваться сравнительно недавно: первый национальный парк («Сочинский») был создан в 1993 г. На сегодняшний момент функционируют около 30 национальных парков. На национальные парки возлагаются следующие основные задачи: − сохранение природных комплексов, уникальных и эталонных природных участков и объектов; − сохранение историко-культурных объектов; − экологическое просвещение; − создание условий для регулируемого экологического туризма и отдыха; − разработка и внедрение научных методов охраны природного и экологического просвещения; − осуществление экологического мониторинга; − восстановление нарушенных природных и историкокультурных комплексов и объектов. Так же как и заповедники, национальные парки учреждаются Постановлением Правительства РФ при условии согласия субъектов РФ на отнесение соответствующих территорий субъектов РФ к объектам федеральной собственности, принимаемым на основании представления органов субъектов РФ и специально уполномоченного органа в области охраны окружающей среды (МПР РФ). Национальным паркам в отличие от заповедников природные ресурсы предоставляются в пользование и в их границах могут находиться земельные участки, принадлежащие другим природопользователям. На территориях национальных парков устанавливается дифференцированный режим особой охраны, то есть выделяются различные функциональные зоны: 1. Заповедная (в ее пределах запрещена любая хозяйственная деятельность и рекреационное использование территории); 2. Особо охраняемая (с ее помощью обеспечиваются условия для сохранения природных комплексов и объектов, здесь допускается строго регулируемое посещение); 3. Познавательного туризма (предназначенная для экологического просвещения и ознакомления с достопримечательностями парка); 47
4. Рекреационная (предназначенная для отдыха); 5. Охраны историко-культурных объектов (обеспечивающая условия сохранения комплексов и объектов культурного наследия); 6. Обслуживания посетителей (предназначенная для размещения мест ночлега, палаточных лагерей и иных объектов туристического сервиса); 7. Хозяйственного назначения (в пределах которой ведутся необходимые производственно-хозяйственные работы). На территории национальных парков запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и которая противоречит целям и задачам национального парка (разведка и добыча полезных ископаемых, строительство магистральных дорог, движение механизированных — транспортных средств и т.д.). Правовое положение национальных парков определено ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и «Положением о национальных природных парках Российской Федерации», утвержденным Постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 10 августа 1993 г. № 769. Охрана природных комплексов и объектов на территориях государственных природных заповедников и национальных парков осуществляется специальной государственной инспекцией. Природные парки являются особо охраняемыми территориям регионального значения. Природные парки — природоохранные рекреационные учреждения, находящиеся в ведении субъектов Российской Федерации, территории которых включают природные комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских и рекреационных целях (ст.18 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»). На природные парки возлагаются следующие задачи: — сохранение природной среды и природных ландшафтов; — создания условий для отдыха (в том числе массового) и сохранение рекреационных ресурсов; — разработка и внедрение эффективных методов охраны природы и поддержание экологического баланса в условиях рекреационного использования территорий природных парков. 48
Решение об образовании природных парков принимают органы государственной власти субъектов РФ по представлению специально уполномоченных на то государственных органов в области ООС по согласованию с органами местного самоуправления. На территориях природных парков устанавливаются различные режимы особой охраны и использования в зависимости от экологической и рекреационной ценности природных участков. Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов могут быть отнесены либо к особо охраняемым природным территориям федерального значения, либо к особо охраняемым территориям регионального значения. Государственные природные заказники — территории, имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса (ст.22 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»). Государственные природные заповедники могут иметь различный профиль, в том числе могут быть: − ландшафтными (комплексными), предназначенными для сохранения и восстановления природных комплексов; − биологическими (ботаническими и зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных; − палеонтологическими, предназначенными для сохранения ископаемых объектов; − гидрологическими (болотными, озерными, речными, морскими), предназначенными для сохранения и восстановления ценных водных объектов и экологических систем; − геологическими, предназначенными для сохранения ценных объектов и комплексов неживой природы (торфяников, месторождений минералов и т.п.). Государственные природные заказники федерального значения учреждаются решением Правительства на основании представления органов исполнительной власти субъектов РФ и МПР РФ. Государственные природные заказники регионального значения образуются органами исполнительной власти 49
субъектов РФ по согласованию с органами местного самоуправления. На территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам. Правовое положение государственного природного заказника определяется ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». Памятники природы — уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения (ст.25 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»). Правовое положение памятников природы определяется ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», Постановлением Правительства РФ от 12 декабря 2001 г. № 900 «Об особо охраняемых геологических объектах, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарнооздоровительное и иное значение». Памятники природы федерального значения утверждаются Правительством РФ по представлению органов субъектов РФ. Памятники природы регионального значения утверждаются исполнительными органами субъектов РФ. На территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон, запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы. Собственники (владельцы, пользователи) земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы. На каждый памятник природы заводится паспорт, оформляемый специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды и утверждаемый в установленном порядке. Например, в Алтайском крае утверждено 100 памятников природы, из них 54 геологических, 31 водных, 14 ботанических и 1 комплексный. Все памятники природы уникальны. К наиболее живописным относятся озера Колыванское и Моховое. 50
Дендрологические парки и ботанические сады — природоохранные учреждения, в задачи которых входит создание специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира, а также осуществления научной, учебной и просветительской деятельности (ст.28 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»). Территории дендрологических парков и ботанических садов предназначаются только для выполнения их прямых задач, при этом земельные участки передаются в бессрочное пользование. Территории дендрологических парков и ботанических садов могут быть разделены на различные функциональные зоны: − экспозиционная (ее посещение разрешается дирекциями парков или садов); − научно-экспериментальная (право допуска в эту зону имеют только научные сотрудники парка (сада), а также специалисты с разрешения администрации; − административная. Территории лечебно-оздоровительных местностей и курортов могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Природными лечебными ресурсами могут быть минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов, озер, лечебный климат и другие условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха. Их лечебные свойства признаются на основании научных исследований, многолетней практики и утверждаются федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами здравоохранения. Лечебно-оздоровительная местность — территория, пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний, а также отдыха населения и обладающая природными лечебными ресурсами (минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, пляжи, части акваторий и внутренних морей, другие природные объекты и условия) (ст. 31 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»). Курорт — освоенная и используемая в лечебнопрофилактических целях особо охраняемая территория, 51
располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры. Отнесение территорий к лечебно-оздоровительным местностями курортам осуществляется в порядке, устанавливаемом Федеральным законом РФ от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах». В границах лечебно-оздоровительных местностей и курортов запрещается (ограничивается) деятельность, которая может привести к ухудшению качества и истощению природных ресурсов и объектов, обладающих лечебными свойствами. В целях сохранения таких природных факторов на данных территориях организуются округа санитарной или горно-санитарной охраны. К территориям, требующих особой охраны местного значения следует отнести и зеленые зоны городов, которые выполняют экологические, санитарно-гигиенические и рекреационные функции. Субъекты Федерации самостоятельно определяют категорию, статус и режим особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения. Например, в ст. 8 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 1 октября 1997 г. «Об особо охраняемых природных территориях Ямало-Ненецкого автономного округа» закреплено: «К особо охраняемым природным территориям окружного значения по решению администрации могут быть отнесены природные парки, окружные микрозаповедники, водоохранные зоны водоемов и их прибрежные полосы, генетические резерваты, лечебно-оздоровительные местности, иные особо охраняемые природные территории, создаваемые для охраны природных комплексов и объектов, имеющих окружное значение. К особо охраняемым природным территориям местного значения относятся муниципальные микрозаповедники, ландшафтные парки, лечебнооздоровительные местности и внутрихозяйственные заказники». В России ведется Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий (федерального, регионального и местного значения), в котором содержатся сведения о статусе этих территорий, об их географическом положении и границах, о режиме особой охраны этих территорий, природопользователях, эколого-просветительской, 52
научной, экономической, исторической и культурной ценности. Государственный кадастр ведется в целях оценки состояния природно-заповедного фонда, определения перспектив развития сети данных территорий, повышения эффективности государственного контроля за соблюдением соответствующего режима, а также учета данных территорий при планировании социально-экономического развития регионов (см. постановление Правительства РФ от 19 октября 1996 г. № 1249 «О порядке введения Государственного кадастра особо охраняемых природных территорий»). Правила ведения Государственного кадастра особо охраняемых природных территорий утверждены приказом Госкомэкологии России от 4 июля 1997 г. № 312. Контрольные вопросы 1. Понятие природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение. 2. Правовой режим объектов, находящихся под особой охраной.
53
Тема 7 ИСТОЧНИКИ (ФОРМЫ) ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА 7.1. Понятие источни ов э оло*ичес о*о права Источники экологического права — это нормативноправовые акты, содержащие эколого-правовые нормы. Источники экологического права должны отвечать следующим требованиям: 1) нормативно-правовой акт должен иметь объективно выраженную форму — в виде документа, издаваемого соответствующим компетентным органом; 2) принятые уполномоченными органами государства нормативно-правовые акты должны иметь такую форму, которая определена законом. Так, Государственная Дума принимает федеральные законы, федеральные конституционные законы и постановления; Правительство Российской Федерации — постановления и распоряжения; Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения; федеральные министерства и ведомства, а также другие федеральные органы исполнительной власти издают приказы и инструкции и т.п.; (В случае нарушения формы принятого закона он должен быть отменен) 3) Для того чтобы тот или иной нормативный акт стал источником экологического права, он должен быть принят в условиях установленной процессуальной формы правотворчества. 1. По юридической силе все источники можно подразделить на законы и подзаконные акты. Законы как источники экологического права представляют собой нормативные акты, принимаемые представительным и законодательным органом Российской Федерации — Федеральным Собранием РФ, состоящим из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы. Согласно ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации и его членам, депутатам Государственной Думы, Прави54
тельству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ по вопросам их ведения. Среди законов занимающих верховное место в иерархии нормативно-правовых актов и являющихся руководящими основами в дальнейшей правотворческой деятельности по совершенствованию экологического законодательства, можно выделить: − Конституцию РФ; − федеральные конституционные законы, предусмотренные Конституцией РФ (так, Закон о статусе депутатов регламентирует реализацию депутатами конституционных положений, направленных на экологическое благополучие в стране: необходимые меры по охране окружающей среды в интересах настоящего и будущих поколений, охрану окружающей среды в целях обеспечения здоровья населения); − федеральные законы, регулирующие отдельные стороны экологопользования в стране (например, Федеральным законом РФ «Об охране атмосферного воздуха» предусмотрено ограничение производственно-хозяйственной деятельности, вызванной выбросами вредных веществ и загрязнением атмосферы; Федеральным законом РФ «О животном мире» предусмотрены меры по взаимодействию общества с миром дикой фауны и т.д.) − Подзаконные нормативно-правовые акты как источники экологического права представляют собой документы правового характера, принимаемые Правительством РФ, правительствами республик, входящих в состав РФ, представительными и законодательными органами субъектов РФ, министерствами и ведомствами, а также иными органами и должностными лицами, имеющими право на принятие данных актов. 2. По предмету регулирования все источники можно классифицировать на общие и специальные. Общие источники характеризуются тем, что предмет их регулирования широк и охватывает как экологические общественные отношения, так и иные, не относящиеся к сфере экологии. Например, Конституция РФ регулирует не только экологические отношения, но и гражданские, имущественные, жилищные, семейные, властные и другие общественные отношения. 55
Специальные источники отличаются от общих тем, что имеют предметом регулирования только экологические или преимущественно экологические общественные отношения. Так, Основы законодательства о земле регулировали экологические отношения по поводу использования земли, Основы водного законодательства — водные отношения, возникающие по поводу водных объектов, Закон об охране и использовании животного мира — по поводу дикой фауны как природного объекта и т.п. 3. По направленности правового регулирования все источники можно подразделить на материальные и процессуальные. Материальные источники имеют предметом своего регулирования экологические общественные отношения, складывающиеся по поводу использования тех или иных природных объектов. Например, таковыми являются отношения по непосредственной эксплуатации земель, водных объектов, участков леса, выделенных под рубку, и т.п. Процессуальные источники, в отличие от материальных, направлены на процедуру обеспечения экологопользования и являются формой его обеспечения. 4. По характеру нормативно-правовых актов источники можно условно подразделить на кодифицированные и некодифицированные. Кодифицированные источники — нормативные акты, в которых в ходе правотворческой деятельности произведена и приведена в соответствие с системой регулируемых общественных отношений систематизация нормативного материала. Кодифицированные нормативные акты отличаются более высоким качеством и, как правило, являются головными в той или иной отрасли права. Экологическое право располагает такими кодифицированными источниками, как природоресурсовые. Некодифицированные — регулируют отдельные стороны сферы экологопользования и составляют большинство эколого-правовых нормативных актов. Систематизация таких нормативных актов осуществляется на практике, как правило, в форме инкорпорации, то есть объединения в какомлибо источнике по предметному признаку без изменения формы самих нормативно-правовых актов. 56
5. По степени значимости в регулировании экологических отношений источники экологического права можно подразделить на основные нормативно-правовые акты и вспомогательные. Основные нормативно-правовые акты составляют конструкцию действующего законодательства и представляют закрепленные в этих актах правила общего характера, распространяемые на неопределенный круг лиц, общий характер экологических поступков и т.п. Например, земельным законодательством предусмотрена обязанность рационально использовать землю, закрепленную за землепользователями. Вспомогательные нормативно-правовые акты имеют, как правило, технико-юридический характер и позволяют правильно применять тот или иной нормативно-правовой акт к регулированию отношений. Определенную вспомогательную роль по совершенствованию правоприменительной практики играют стандарты, например, ГОСТ 17.1.04.80 «Охрана природы». Данные нормативноправовые акты не устанавливают для субъектов экологических правоотношений каких-либо обязанностей и не предоставляют каких-либо прав в отношении отдельных видов природы, однако они расшифровывают содержание закона, предостерегая от возможных ошибок в правоприменительной практике. Правом принимать вспомогательные нормативноправовые акты наделены лишь специально уполномоченные на то органы. Так, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии наделено правом принимать стандарты. Объектами стандартизации являются только те, в отношении которых имеется специальное постановление Правительства РФ. К группе вспомогательных нормативно-правовых актов следует отнести руководящие постановления пленумов Верховного суда РФ и Высшего арбитражного суда РФ. Особое место среди источников экономического права занимают источники права, содержащиеся в международно-правовых договорах. В ст. 15 Конституции РФ сказано, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если ме57
ждународным договором, в котором участвует РФ, установлены иные правила, чем те, которые содержатся в национальном законодательстве, то применяются правила международного договора при условии его ратификации в установленном порядке. Итак, под источником экологического права следует понимать нормативный акт, принятый уполномоченным на то государственным органом в установленной форме и процедуре и содержащий государственную волю законодателя в области экологопользования.
7.2. Система источни ов э оло*ичес о*о права Система экологических нормативно-правовых актов, являющихся источниками экологического права, по существу является системой законодательства и находится в постоянном совершенствовании в связи с проводимой в России подготовкой и принятием целого ряда федеральных законов в области охраны окружающей среды. Общепризнанные принципы и нормы международного права — источники экологического права. Иерархия эколого-правовых нормативных актов представляет много уровней. Прежде всего — уровень международный. Так, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, ратифицированные Россией, являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Российская Федерация осуществляет международное сотрудничество в области охраны окружающей среды в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ в области охраны окружающей среда (ст. 81 Закона). Международные договоры РФ в области охраны окружающей среды, не требующие для применения издания внутригосударственных актов, применяются к отношениям, возникающим при осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды, непосредственно. В иных случаях наряду с международным договором РФ в области ох58
раны окружающей среды применяется соответствующий нормативный правовой акт, принятый для осуществления положений международного договора РФ. Конституция Российской Федерации — источник экологического права. Конституция РФ обладает высшей юридической силой, прямым действием и применяется на всей территории РФ. Законы и иные правовые акты, применяемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ (ст. 15). Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов осуществляется Конституцией РФ, федеральными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 11). С учетом федерального устройства Конституция РФ определяет, какие вопросы в сфере охраны окружающей среды должны решаться исключительно на федеральном уровне (ст. 71), а какие — совместно Федерацией и ее субъектами (ст. 72). Федеральные конституционные законы — источники экологического права. Принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ (ст. 65, 66, 68, 70, 84, 114, 118, 135): от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»; от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»; от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе в Российской Федерации». Федеральные законы — источники экологического права. Принимаются Государственной думой большинством голосов от общего числа депутатов Госдумы, после чего передаются на рассмотрение Совета Федерации. Статья 106 Конституции РФ устанавливает перечень федеральных законов, которые после принятия их Госдумой подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации. Право законодательной инициативы закреплено в ст. 104 Конституции РФ. На основании Конституции РФ были приняты следующие федеральные законы:
59
− от 27 января 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»; − от 13 февраля 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»; − от 22 марта 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»; − от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии; − от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»; − от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»; − от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». На основе и во исполнение конституционных законов, принятых РФ, республики в составе РФ и другие субъекты РФ принимают нормативные акты, регулирующие различные аспекты экологопользования, относящиеся к их компетенции. 10 января 2002 г. был принят Федеральный закон № 7ФЗ «Об охране окружающей среды». Этот закон состоит из преамбулы, 16 глав и 84 статей, насчитывает 23 руководящих положения (принципа). В нем юридически закреплено значение ряда терминов, которые ранее трактовались произвольно. Закон регулирует основные взаимосвязанные отношения общества и природы и специфические отношения, обусловленные особенностями природных объектов. Однако этот Закон далек от совершенства. Многие его нормы имеют бланкетный (отсылочный) характер, но соответствующие нормативные правовые акты часто еще не разработаны или разработаны не достаточно полно. Нормативные акты Президента РФ — источники экологического права. Указы издаются по важнейшим государственным вопросам (например, «Об охране природных ресурсов территориальных вод, континентального шельфа и экономической зоны Российской Федерации», «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»). Распоряжения издаются по текущим вопросам процедурного характера. Занимают главенствующее место среди подзаконных актов. Юридическая сила нормативных актов Президента 60
РФ определяется его статусом главы государства и гаранта Конституции РФ. Подзаконные нормативно-правовые акты органов исполнительной власти как источники экологического права. Подразделяются на три основные группы: 1) правительственные нормативно-правовые акты; 2) межведомственные нормативные акты, принимаемые органами управления (регулирования) межведомственной компетенции; 3) ведомственные нормативные акты. Правительственные нормативно-правовые акты — постановления и распоряжения (например, постановление Правительства РФ от 6 января 1997 г. «Об утверждении правил добывания объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации»). Принимаются на основе и во исполнение законов и указов по вопросам государственного, хозяйственного и культурного строительства. Обязательны к исполнению на всей территории; им должны соответствовать акты всех нижестоящих органов исполнительной власти. Межведомственные нормативные акты, принимаемые органами управления (регулирования) межведомственной компетенции. К ним относятся Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, Министерство сельского хозяйства РФ и др. Ведомственные нормативные акты в виде приказов принимаются министрами и руководителями ведомств по вопросам экологопользования, отнесенным к их компетенции. Данный вид актов подразделяется на: 1) ведомственные нормативно-правовые акты министерств и ведомств, осуществляющих определенные функции в области регулирования правового режима экологопользования; 2) ведомственные нормативно-правовые акты министерств и ведомств, не имеющих полномочий в осуществлении таких функций. Первый вид ведомственных нормативно-правовых актов издают такие министерства и ведомства, как, например, Федеральное агентство лесного хозяйства, которое осуществляет контроль за рациональным ведением лесного хозяйства. Особенность первого вида ведомственных нормативно-правовых 61
актов заключается в том, что они касаются отношений экологопользования, складывающихся относительно определенных отдельных природных объектов: либо только земель, либо только вод, либо только лесов и т.д. Например, Рослесхоз принимает ведомственные нормативные акты, относящиеся только к лесному фонду РФ. Второй вид нормативно-правовых актов носит локально-ведомственный характер и касаются лишь предприятий, учреждений и организаций, которые входят в систему министерства или ведомства, принявшего данный акт. Таким образом, подзаконные нормативно-правовые акты государственных органов исполнительной власти относительно правового регулирования экологических общественных отношений имеют сложную систему и разнообразные формы. Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления как источники экологического права. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое является самостоятельным в пределах своих полномочий. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131 Конституции РФ). Компетенция органов местного самоуправления в РФ определена Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В различных поселениях (городах, поселках городского типа и сельских поселениях) исполнительно-распорядительные функции выполняют главы местного самоуправления (главы местной администрации, мэры и т.п.). Органы местного самоуправления решают все вопросы местного значения, отнесенные к их ведению, а это неизбежно порождает потребность локального (местного) нормотворчества. Нормативно-правовые акты субъектов РФ как источники экологического права. В республиках, входящих в состав РФ (субъектах Федерации), функцию источников экологического права выполняют конституции республик, а 62
также законодательные акты по отдельным вопросам использования и охраны природных ресурсов и об охране окружающей среды. При этом законодательство субъектов Федерации не должно противоречить федеральному законодательству. На территории республик важную роль играют указы Президента (или главы администрации), а также постановления их правительств в экологической сфере. Представительные (законодательные) органы субъектов Федерации принимают республиканские законы. Эти нормативные акты распространяются на соответствующую территорию. Принятые законы представляются на подпись главе правительства (администрации) субъекта Федерации, являющегося органом исполнительной власти. Представительные (законодательные) органы субъектов Федерации осуществляют контроль за исполнением принятых ими законов и иных законодательных актов. В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся вопросы разграничения государственной собственности на природные ресурсы, природоресурсное и природоохранное законодательство (ст. 72 Конституции РФ). Самостоятельные полномочия имеют органы государственной власти субъектов Федерации в отношении регулирования использования и охраны земельных, водных, лесных ресурсов. Соответствующие нормы имеются в Земельном кодексе РФ, Лесном кодексе РФ и Водном кодексе РФ. Локальные нормативно-правовые акты — источники экологического права. Это источники организации экологических служб и природоохранной деятельности на специальных горно- и нефтедобывающих предприятиях, а также по заготовке древесины и других природных ресурсов. Локальными экологическими нормативно-правовыми актами являются акты, принимаемые в рамках действующего законодательства, — правила деятельности хозяйствующего субъекта, утвержденные надлежащим образом и имеющие силу действия на отведенной ему территории, обязательное для выполнения всем персоналом и имеющие природоохранное направление. Такой акт должен отвечать ряду признаков. 1. Он должен быть надлежащим образом утвержден в установленной правовой форме, подписан лицом, наделенным административно-распорядительными правомочия63
ми. Это — положение, приказ, инструкция, распоряжение, указание, программа, план-график и т.п., определяющие порядок внутрихозяйственного использования и охраны природных ресурсов. 2. Он должен иметь соответствующие атрибуты: место и дату издания, период действия, иметь правовую силу на отведенном хозяйствующему субъекту пространстве и т.п. Ряд локальных актов был принят общественными организациями экологической направленности. Однако с принятием в 2006 г. Федерального закона «Об общественных неправительственных организациях» количество таких организаций неминуемо сократится и соответственно уменьшится число локальных нормативных актов. Руководящие постановления Пленума Верховного суда РФ и Высшего арбитражного суда РФ и их роль в формировании источников экологического права. Всякий закон имеет всеобщий характер, а случай экологической практики — единичный, и, чтобы подвести единичное под всеобщее, необходимо суждение, которое является правосудием. В ходе правосудия неизбежно выявляются пробелы в правовом регулировании, а потому судам дано право в этом случае применять аналогию закона или аналогию права (п. 3 ст. 11 ГПК РФ), что равносильно созданию новой правовой материи. Тем не менее руководящие постановления Пленума Верховного суда РФ не являются источниками экологического права, поскольку Верховный суд РФ и суды не наделены правотворческой функцией. Его акты относятся к числу документов правоприменительного нормативного толкования, осуществляемого в соответствии с Законом «О Верховном суде Российской Федерации». Они применяются лишь судами при рассмотрении конкретных гражданских и уголовных дел и ограничиваются сферой правосудия. Руководящие разъяснения пленумов Верховного суда РФ и Высшего арбитражного суда РФ нельзя относить к числу источников экологического права, но они оказывают определенное влияние на совершенствование экологических отношений. Эти акты служат делу совершенствования действующего законодательства, поскольку ст. 104 Конституции РФ данным организациям предоставлено право законодательной инициативы. 64
Вспомогательную роль в совершенствовании правоприменительной деятельности играют государственные стандарты (ГОСТ 17.5.1701-78 «Охрана природы. Рекультивация земель», ГОСТ 17.2.1.04-77 «Охрана природы. Атмосферный воздух» и др.). Они уточняют содержание нормативно-правовых актов, предостерегая от возможных ошибок в правоприменительной практике. Контрольные вопросы 1. Дайте определение понятия источников экологического права. 2. Назовите виды источников экологического права и их уровни. 3. Охарактеризуйте законодательные акты России как источники экологического права. 4. Охарактеризуйте подзаконные нормативно-правовые акты как источники экологического права. 5. Какие функции выполняют нормативные акты субъектов РФ в вопросах окружающей среды? 6. Охарактеризуйте нормативные правовые акты органов местного самоуправления. 7. Какова роль государственных стандартов как источников экологического права. 8. Определите роль руководящих постановлений пленумов Верховного суда РФ, Высшего Арбитражного суда РФ в формировании источников экологического права.
65
Тема 8 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ МОНИТОРИНГ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ КОНТРОЛЬ 8.1. Гос?дарственный мониторин* о р?жающей среды Экологический мониторинг — это комплекс выполняемых по научно обоснованным программам наблюдений, оценок, прогнозов и разрабатываемых на их основе рекомендаций и вариантов управленческих решений, необходимых и достаточных для обеспечения управления состоянием окружающей среды и экологической безопасности. Цель экологического мониторинга — наблюдение за происходящими в окружающей среде физическими, химическими, биологическими процессами, за уровнем загрязнения атмосферного воздуха почв, водных объектов и последствиями его влияния на растительный и животный мир, а также для обеспечения заинтересованных организаций и населения текущей и экстренной информацией об изменениях в окружающей среде, предупреждения и прогноза ее состояния. Экологический мониторинг осуществляют МПР РФ, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, территориальные органы. В настоящее время можно выделить три вида мониторинга России: 1) социально-гигиенический мониторинг, являющийся системой наблюдений за состоянием здоровья населения и среды обитания человека с позиций установления причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием факторов среды обитания человека; 2) экологический мониторинг, представляющий систему наблюдений за изменениями экосистем под влиянием антропогенных факторов — загрязнения биосферы, сельскохозяйственного использования земель, вырубки лесов, мелиоративных работ и т.п. Серьезный недостаток этого мониторинга состоит в отсутствии в нем подсистемы социологических исследований; 3) климатический мониторинг, объектом которого является климатическая система (атмосфера, океан, поверх66
ность суши и другие формирующие климат элементы экосистем). Для всех видов мониторинга характерны следующие основные функции: − наблюдение (слежение) за состоянием окружающей среды; − оценка состояния окружающей среды; − прогноз состояния окружающей среды. В силу единства окружающей природной среды, неразрывной взаимосвязи всех ее экосистем национальный мониторинг тесно связан с международным мониторингом, который осуществляется в рамках Глобальной системы мониторинга окружающей среды (ГСМОСа) и объединяет национальные и региональные (межнациональные) мониторинговые системы.
8.2. Э оло*ичес ий онтроль Экологический контроль — система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушений законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды. Цель экологического контроля — обеспечение деятельности экологопользователей в соответствии с экологическими условиями и требованиями, содержащимися в нормативной документации, утвержденной в установленном порядке. Главные задачи государственного экологического контроля: 1) проверка выполнения программ, планов и мероприятий по охране окружающей среды; 2) выявление нарушений экологических требований при подготовке, принятии и реализации решений о развитии хозяйственной и иной деятельности; 3) проверка выполнения экологопользователями норм (нормативов и правил) экологопользования и качества окружающей среды.
67
Экологический контроль как правовая мера выполняет ряд функций: предупредительную, информационную и карательную. Роль предупредительной функции заключается в том, что субъекты экологического контроля, зная о возможной проверке соблюдения ими правовых экологических требований, заинтересованы в выполнении законодательства и предупреждении нарушений. Информационная функция связана с тем, что в процессе контроля соответствующие органы и лица собирают разнообразную информацию о природоохранной деятельности подконтрольных и поднадзорных объектов. Карательная функция проявляется в применении к нарушителям санкций, предусмотренных законодательством. В Российской Федерации осуществляются следующие виды экологического контроля: государственный, производственный, муниципальный и общественный контроль. Государственный контроль в области охраны окружающей среды осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, закреплен Постановлением Правительства РФ от 29 октября 2002 г. №777 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю». К ним относятся: объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от формы собственности, находящиеся в ведении РФ (объекты, относящиеся к федеральным энергетическим системам, ядерной энергетике, федеральному транспорту; объекты, расположенные на землях, находящихся в федеральной собственности; природные объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия и т.п.; объекты, способствующие трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающие негативное воздействие на окружающую среду в пределах двух и более субъектов РФ (например, объекты, имеющие более 500 тонн годовых выбросов вредных веществ в атмосферный воздух и т.п.). Государственный экологический контроль проводится в форме предупредительного и текущего. Задачей предупредительного контроля является недопущение хозяйственной, 68
управленческой и иной деятельности, которая в будущем может оказывать вредное воздействие на природу. Текущий государственный экологический контроль осуществляется специально уполномоченными органами на стадии эксплуатации предприятий и иных экологически значимых объектов, в процессе природопользования. Государственные инспекторы в области охраны окружающей среды при исполнении своих должностных обязанностей в пределах своих полномочий имеют право в установленном порядке: − посещать хозяйствующие субъекты для проверки и знакомления с их документацией и иными необходимыми для осуществления контроля материалами; − проверять соблюдение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, работу очистных сооружений, средств контроля, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды; − предъявлять требования и выдавать предписания об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды; − приостанавливать деятельность юридических и физических лиц при нарушении ими законодательства в области охраны окружающей среды; − привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды; − осуществлять иные определенные законодательством полномочия. Производственный экологический контроль осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному природопользованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды (ст.67 ФЗ «Об охране окружающей среды»). Содержание производственного контроля зависит прежде всего от специфики предприятия. Экологический контроль проводит руководитель предприятия, руководители функциональных служб (главного инженера, энергетика, технолога, механика и др.) и производственных подразде69
лений. Потенциально наиболее полезным может быть контроль, осуществляемый экологическими службами. Главной задачей производственного экологического контроля является проверка: а) выполнения планов и мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды; б) соблюдения нормативов предельно допустимых воздействий на природу, установленных предприятию; в) выполнения иных требований законодательства об окружающей среде и др. Сотрудничество органов государственного и производственного экологического контроля — важный резерв повышения эффективности природоохранной деятельности на разных уровнях. Инициатива такого сотрудничества может исходить от любого субъекта. Муниципальный экологический контроль на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами (ч.1 ст.68 ФЗ «Об охране окружающей среды»). Общественный экологический контроль осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды (ч.3 ст.68 ФЗ «Об охране окружающей среды»). Общественный экологический контроль осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями. Результаты общественного экологического контроля, представленные в органы государственной власти Российской Федерации или субъектов РФ, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению. Кроме того, можно выделить ведомственный экологический контроль министерств и ведомств в рамках их отраслей. Он отличается от государственного контроля, вопервых, более узким кругом задач, определенных общим положением о министерстве и специальными положениями о министерствах; во-вторых, значительной разнородностью контрольных функций, поскольку есть министерства и ведомства, деятельность предприятий которых связана с эксплуатацией природных объектов, а есть и такие, которые в своей деятельности касаются данной сферы незначительно.
70
Кроме того, различают: 1) информационный контроль — сбор и обеспечение информации для передачи ее соответствующим государственным органам в целях принятия предупредительных и карательных мер; 2) предупредительный контроль — предотвращение вредных последствий, которые могут возникнуть из-за невыполнения необходимых мероприятий по охране окружающей среды, несоблюдения нормативных актов; 3) карательный контроль — применение мер государственного принуждения к правонарушителям. Контрольные вопросы 1. Понятие мониторинга окружающей среды. 2. Назовите цели и задачи государственного мониторинга окружающей среды. 3. Понятие, цели, задачи экологического контроля. 4. Назовите и дайте общую характеристику видов экологического контроля. 5. Изложите полномочия государственных инспекторов в области охраны окружающей среды.
71
Тема 9 ПОНЯТИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВОНАРУШЕНИЯ. ЭКОЛОГО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ 9.1. Понятие и состав э оло*ичес о*о правонар?шения Экологическое правонарушение — это виновное противоправное деяние, нарушающее природоохранительное законодательство и причиняющее вред окружающей природной среде и здоровью человека либо создающее реальную угрозу такого причинения. Состав экологического правонарушения — это совокупность объективных (объект, объективная сторона) и субъективных (субъект, субъективная сторона) признаков. 1. Объектом экологического правонарушения выступают общественные отношения в сфере рационального экологопользования и охраны окружающей среды. 2. Объективная сторона экологического правонарушения включает три элемента: а) противоправность деяния; б) причинение экологического вреда (или реальная угроза его причинения) либо нарушение иных законных прав и интересов субъекта экологического права; в) причинная связь между противоправным деянием и нанесенным экологическим вредом (реальной угрозой его причинения) либо нарушением иных законных прав и интересов субъектов экологического права. 3. Субъект экологического правонарушения — физическое лицо (вменяемое, достигшее 16-летнего возраста), юридическое лицо, а также некоммерческие объединения. В ряде случаев следует говорить о специальном субъекте, то есть лице, специально названном в соответствующих статьях закона. 4. Субъективная сторона экологического правонарушения выражается в наличии вины, которая существует в двух формах: умысла (прямой, косвенный) и неосторожности (легкомыслие, небрежность). О правонарушении можно говорить лишь тогда, когда присутствуют все его признаки. 72
9.2. Виды и особенности э оло*о-правовой ответственности Эколого-правовая ответственность — это обязанность конкретного лица претерпевать определенные в законе лишения личного, имущественного или организационного характера в ответ на совершенное им нарушение экологического законодательства. Основанием наступления эколого-правовой ответственности является совершение экологического правонарушения. Эколого-правовая ответственность проявляется в традиционных видах юридической ответственности: дисциплинарной, административной, уголовной, материальной, гражданско-правовой. Особенности эколого-правовой ответственности заключаются в следующем: 1) все экологические правонарушения складываются в сфере окружающей среды; 2) объектом посягательства является компонент окружающей среды, тесно связанный с ней; 3) экологическое правонарушение, как правило, двуобъектно: окружающая среда и здоровье человека в связи с этим чисто экологическим составом не бывает. Любому виду ответственности, в том числе и экологоправовому, присущи следующие признаки: 1) степень общественной опасности деяния; соразмерность санкций за нарушение применяется только к лицам, которые отдавали себе отчет в своих действиях, понимали их экологическую опасность; 2) своевременность применения (ст. 38 КоАП РФ, ст. 78 УК РФ); 3) применение компетентными органами или лицами за конкретное нарушение закона, которое доказано; 4) с соблюдением установленной законом процедуры; 5) применяется если в этом есть необходимость. Дисциплинарная ответственность предусмотрена за противоправное, виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение работником его трудовых обязанностей, связанных с выполнением планов и мероприятий по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, а также за нарушение требований эколо73
гического законодательства, вытекающих из трудовой функции. В соответствии со ст. 192 ТК РФ к виновным лицам могут быть применены следующие виды дисциплинарных взысканий: замечание, выговор, увольнение. Законодательством о дисциплинарной ответственности, уставами и положениями могут быть предусмотрены для отдельных категорий работников и другие дисциплинарные взыскания. Административная ответственность имеет надведомственный характер, поскольку применяется не администрацией предприятия, а судами, органами, должностными лицами, комиссиями, специально уполномоченными лицами рассматривать дела об административных правонарушениях (ст. 23.1—23.61 КоАП РФ). Административная ответственность в сфере экологопользования имеет ряд специфических особенностей: 1) ответственность может наступить только за конкретные правонарушения, указанные в законе как административные; 2) субъектами ответственности по ней могут быть любые лица (как юридические, так и физические), которые в соответствии с законом ответственны за административные проступки; 3) ответственность применяется в соответствии с компетенцией специального уполномоченного органа или дожностного лица; 4) применяется в определенном процессуальном порядке; 5) применяются только предусмотренные законом взыскания (ст. 3.2 КоАП РФ); 6) возможно освобождение от них при малозначительности проступка (ст. 2.9 КоАП РФ); 7) предусматривается дифференциация ответственности для должностных лиц. Уголовная ответственность в сфере экологопользования наступает за совершение экологических преступлений, связанных с наивысшей общественной опасностью, предусмотренных уголовным законодательством в соответствии с требованиями уголовного процесса и только по приговорам суда. Основные особенности уголовной ответственности: — наступает за деяния в экологической сфере, имеющие наивысшую общественную опасность (ст. 14 УК РФ); 74
— применяется только судом после обязательной уголовно-процессуальной процедуры, и единственным основанием назначения наказания является приговор суда; — имеет более суровые виды наказания, чем в других отраслях (ст. 44 УК РФ); — субъектами здесь могут быть только физические лица, достигшие определенного возраста (ст. 20 УК РФ) и вменяемые. Трудовым кодексом РФ предусмотрена материальная ответственность работника за ущерб, причиненный работодателю. Материальная ответственность в сфере экологопользования представляет собой систему юридических мер, направленных на сохранность природной среды и применяемых дифференцированно к видам, способам и характеру причиняемого вреда, а также к виновным в причинении экологического ущерба работникам предприятий, организаций и учреждений. Материальная ответственность имеет следующие особенности: 1) материальная ответственность шире понятия «эколого-правовое нарушение», поскольку она может наступить и за причинение ущерба без нарушения какого-либо закона; 2) состав проступка, за который виновные лица несут материальную ответственность, всегда имеет материальный характер. Так, материальная ответственность может наступить по общему правилу при наличии обязательных условий: а) противоправность поведения нарушителя; б) ущерб природной среде, который может носить разнообразный характер: повреждение природного объекта, расходы по восстановлению нарушенного природного объекта; убытки в хозяйственной деятельности из-за экологических нарушений; в) причинная связь между наступившим вредом и противоправным поведением; г) виновность нарушителей в совершении экологоправового нарушения; 3) материальная ответственность носит компенсационный характер, а поэтому применяется наряду с дисциплинарной, административной и уголовной ответственностью. Гражданско-правовая ответственность — это имущественная ответственность граждан и юридических лиц за 75
экологические правонарушения, устанавливаемая в соответствии с нормами гражданского и экологического законодательства. Учитывая длительность многих природных процессов, иски о компенсации экологического вреда могут быть предъявлены в течение 20 лет (п. 3 ст. 78 Закона). Главная особенность гражданско-правовой ответственности заключается в том, что она предусматривает восстановительную функцию, а административно- или уголовноправовая ответственность — карательные функции. Контрольные вопросы 1. Понятие экологического правонарушения. 2. Назовите и охарактеризуйте признаки состава экологического правонарушения. 3. Понятие эколого-правовой ответственности. 4. Назовите виды эколого-правовой ответственности. 5. Особенности эколого-правовой ответственности.
76
Тема 10 ПРАВОВАЯ ОХРАНА ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ 10.1. Правовой режим охраны земель Правовой режим природных ресурсов — совокупность правовых методов и мер регулирования общественных отношений по поводу земли, недр, вод, других природных ресурсов как объектов собственности, пользования и охраны. В соответствии с основным целевым назначением (ст. 7 ЗК РФ) вся земля в РФ подразделяется на: • земли сельскохозяйственного назначения; • земли населенных пунктов (городов, поселков и сельских населенных пунктов); • земли промышленности, транспорта, связи, космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения; • земли природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения; • земли лесного фонда; • земли водного фонда; • земли запаса. Отнесение земель к указанным категориям и перевод их из одной категории в другую производится в связи с изменением целевого назначения земель в случаях, предусмотренных в законодательстве уполномоченными органами в соответствии с их компетенцией при изъятии и предоставлении земель в пользование или аренду. Категорирование земель имеет существенное экологическое значение. Экологически значимые и особо ценные земли выделены в отдельные категории. В земельном законодательстве определяется их правовой режим. При решении вопросов о предоставлении земель в пользование или аренду соответственно учитывается, к какой категории они относятся, какими качественными и другими особенностями обладают. Наряду с Конституцией РФ, ФЗ «Об охране окружающей среды», другими законами, содержащими некоторые общие нормы относительно землепользования и охраны зе77
мель как части природы, отношения по использованию земель и их охране регулируются в рамках земельного законодательства. Правовое регулирование изъятия и предоставления земель в пользование также призвано обеспечить охрану земель, их рациональное использование. Регулируя порядок предоставления земель в пользование или аренду, ЗК РФ устанавливает права и обязанности природопользователей и арендаторов по обеспечению рационального использования земельных ресурсов и их охране. Одним из основных принципов землепользования является принцип использования земель строго в соответствии с целями, для которых земли были предоставлены. В земельном законодательстве определены задачи и конкретные требования, адресованные собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам по охране земель. Под охраной земель понимается система правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота, деградации, а также на восстановление продуктивности земель и повышение плодородия почв. Содержание охраны земель составляют закрепленные в законодательстве правовые меры предупредительного, запретительного, восстановительного и иного характера, направленные на: • рациональную организацию территории; • восстановление и повышение плодородия почв, а также других полезных свойств земли; • защиту земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства, химическими и радиоактивными веществами, от других процессов разрушения; • защиту от заражения сельскохозяйственных угодий и других земель карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сорняками, кустарником и мелколесьем, других процессов ухудшения культуртехнического состояния земель;
78
• рекультивацию нарушенных земель, восстановление их плодородия и других полезных свойств земли и своевременное вовлечение в хозяйственных оборот; • снятие, использование и сохранение плодородного слоя почвы при проведении работ, связанных с нарушением земель. Основное назначение предупредительных правовых мер состоит в том, чтобы предотвратить в процессе землепользования возможность возникновения негативных последствий, вредных для состояния почв, обеспечить рациональное использование земель. Такие меры реализуются путем установления правил ведения государственного земельного кадастра, мониторинга земель, предоставления и изъятия земель, разработки и осуществления проектов землеустройства, использования земель предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами. С учетом особой экологической и экономической ценности сельскохозяйственных земель принципиальным является вопрос об экологически целесообразных методах ведения сельского хозяйства. Методы, сохраняющие и улучшающие почву, такие, как террасирование, контурная вспашка, компостирование и выращивание покровных культур, использование поликультур и севооборотов, применяются в мире на протяжении веков. Миллионы фермеров во всех странах мира уже внедряют почвосберегающие и экологически обоснованные сельскохозяйственные технологии. Задача состоит в том, чтобы все фермеры узнали о них и научились ими пользоваться, и это скорее социальная, чем техническая проблема1. В России работу по формированию агрокультуры и внедрению таких методов может и должно проводить Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ. Этому может способствовать также внедрение специальных мер экономического стимулирования. С учетом существующих в России масштабов деградации земель особое место в системе земельного законодательства занимает Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель». Мелиорация земель представляет собой коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий. 79
10.2. Правовой режим охраны недр Закон «О недрах» (ст. 23) определяет основные требования по рациональному использованию и охране недр. Это: • соблюдение установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами; • обеспечение полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр; • проведение опережающего геологического изучения недр, обеспечивающего достоверную оценку запасов полезных ископаемых или свойств участка недр, предоставленного в пользование в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых; • проведение государственной экспертизы и государственный учет запасов полезных ископаемых, а также участков недр, используемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых; • обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов; • достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов при разработке месторождений полезных ископаемых; • охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку; • предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов производства, сбросе сточных вод; • соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; • предупреждение самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых и соблюдение установленного порядка использования этих площадей в иных целях; 80
• предотвращение накопления промышленных и бытовых отходов на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод, используемых для питьевого или промышленного водоснабжения. Одной из правовых гарантий соблюдения этих требований служит положение Закона «О недрах», согласно которому в случае их нарушения право пользования недрами может быть ограничено, приостановлено или прекращено специально на то уполномоченными государственными органами. Достижению задач обеспечения рационального использования и охраны недр служит также установление в горном законодательстве требований относительно первичной переработки минерального сырья пользователями недр (ст. 233 Закона «О недрах»). В частности, пользователи недр, осуществляющие первичную переработку получаемого ими из недр минерального сырья, обязаны обеспечить: • строгое соблюдение технологических схем переработки минерального сырья, обеспечивающих рациональное, комплексное извлечение содержащихся в нем полезных компонентов; учет и контроль распределения полезных компонентов на различных стадиях переработки и степени их извлечения из минерального сырья; • дальнейшее изучение технологических свойств и состава минерального сырья, проведение опытных технологических испытаний с целью совершенствования технологий переработки минерального сырья; • наиболее полное использование продуктов и отходов переработки (шламов, пылей, сточных вод и других); складирование, учет и сохранение временно не используемых продуктов и отходов производства, содержащих полезные компоненты.
10.3. Правовой режим охраны вод Основными организационно-правовыми инструментами обеспечения рационального использования и охраны вод и одновременно функциями государственного управления в данной сфере являются: • планирование рационального использования водных объектов; 81
• установление лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения); • ведение государственного мониторинга водных объектов, государственного водного кадастра и осуществление государственного учета поверхностных и подземных вод; • проведение государственной экспертизы предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов; • осуществление лицензирования в области использования и охраны водных объектов; • осуществление государственного контроля за использованием и охраной водных объектов и соблюдением режима использования территорий их водоохранных зон; • подготовка, заключение и реализация бассейновых соглашений о восстановлении и охране водных объектов. Согласно Водному кодексу РФ, планирование рационального использования водных объектов осуществляется посредством составления водохозяйственных балансов (ст. 75), разработки схем комплексного использования и охраны водных ресурсов (ст. 76) и принятия государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов (ст. 77). Водохозяйственные балансы представляют расчетные материалы, сопоставляющие потребность в воде с имеющимися на конкретной территории водными ресурсами. Они предназначены для оценки наличия и степени использования водных ресурсов по бассейнам водных объектов и соответствующим территориям субъектов РФ и используются для планирования и принятия решений по вопросам использования и охраны водных объектов. Схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов разрабатываются в целях определения водохозяйственных и иных мероприятий для удовлетворения перспективных потребностей общества в водных ресурсах, обеспечения рационального использования и охраны водных объектов, а также для предотвращения и ликвидации вредного воздействия вод. На основе водохозяйственных балансов, схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, данных государственного водного кадастра разрабатываются федеральные государственные, в том числе бассейновые, и территориальные государственные программы рационального использования, восстановления и 82
охраны водных объектов. Разработка названных документов осуществляется специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда. При этом учитываются предложения специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды, других государственных органов управления использованием и охраной природных ресурсов. Государственный мониторинг водных объектов как составная часть системы государственного мониторинга окружающей среды — система регулярных наблюдений за гидрологическими или гидрогеологическими и гидрогеохимическими показателями их состояния, обеспечивающая сбор, передачу и обработку полученной информации в целях своевременного выявления негативных процессов, прогнозирования их развития, предотвращения вредных последствий и определения степени эффективности осуществляемых водоохранных мероприятий. Государственный мониторинг водных объектов ведется специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда. В осуществлении мониторинга поверхностных водных объектов участвуют специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды и Росгидромета, а по подземным водным объектам — государственный орган управления использованием и охраной недр (ст. 78 ВК РФ). В целях обеспечения текущего и перспективного планирования рационального использования водных объектов, их восстановления и охраны ведется государственный учет поверхностных и подземных вод, т.е. систематическое определение в установленном порядке количества и качества водных ресурсов, имеющихся на конкретной территории. Данные учета вод характеризуют состояние поверхностных и подземных водных объектов по качественным и количественным показателям, степени их изученности и использования. Основные источники государственного учета вод — данные, представляемые водопользователями, и данные государственного мониторинга водных объектов. На основе данных государственного учета вод ведется государственный водный кадастр. В свою очередь, данные государственного водного кадастра служат основой для принятия 83
решений при осуществлении государственного управления в области использования и охраны водных объектов. Государственный учет вод и ведение государственного водного кадастра — обязанность специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда. В этом участвуют Росгидромет (по поверхностным водным объектам) и государственный орган управления использованием и охраной недр (по подземным водным объектам) (ст. 79 ВК РФ). Наряду с проведением государственной экологической экспертизы, Водный кодекс РФ предусматривает (ст. 80) проведение государственной экспертизы предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов. Такая экспертиза представляет собой проверку соответствия предпроектной и проектной документации исходным данным, техническим условиям и требованиям нормативной документации по проектированию и строительству. Проводит экспертизу специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда. Нормирование в области использования и охраны водных объектов заключается в установлении лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения) и в разработке и принятии стандартов, нормативов и правил в области использования и охраны водных объектов. Поддержание поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем экологическим требованиям, обеспечивается также установлением и соблюдением нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты. Такие нормативы устанавливаются исходя из: • предельно допустимой величины антропогенной нагрузки, длительное воздействие которой не приведет к изменению экосистемы водного объекта; • предельно допустимой массы вредных веществ, которая может поступить в водный объект и на его водосборную площадь. Они устанавливаются исходя из условия непревышения предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах с учетом целевого использования водного объекта. 84
Водный кодекс РФ достаточно подробно регулирует отношения по лицензированию в области использования и охраны поверхностных водных объектов. Важно обратить внимание на то, что такое лицензирование осуществляет специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда по согласованию со специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды. Кроме того, лицензирование в области использования и охраны подземных водных объектов осуществляет специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда совместно с государственным органом управления использованием и охраной недр (ст. 83 ВК РФ). В соответствии с Водным кодексом РФ все воды (водные объекты) подлежат охране от загрязнения, засорения и истощения. При использовании водных объектов граждане и юридические лица обязаны осуществлять производственно-технологические, мелиоративные, агротехнические, гидротехнические, санитарные и другие мероприятия, обеспечивающие охрану водных объектов. Понятием «загрязнение» охватывается не только сброс сточных вод, содержащих химические вещества в количествах свыше допустимых норм, но и так называемое тепловое загрязнение, а также появление в воде микроорганизмов в недопустимых концентрациях. Критерием загрязненности воды является ухудшение ее качества вследствие изменения физических (повышение температуры), химических, биологических, органолептических свойств (вкус, запах, цвет, прозрачность) и появления вредных веществ для человека, животного и растительного мира. На органы исполнительной власти РФ и ее субъектов возложена обязанность осуществлять охрану водных объектов от всех видов загрязнения, включая диффузное загрязнение (загрязнение через поверхность земли и воздух) (ст. 95 ВК РФ). В отличие от загрязнения, которое затрагивает качество воды в водоемах, под засорением понимается поступление в водоем посторонних нерастворимых предметов (древесины, шлаков, металлолома, строительного мусора и т.п.), не изменяющих качество воды. Юридических критериев для определения засорения вод законодательство не устанавливает, предоставляя тем самым органам по регулированию ис85
пользования и охране вод в каждом конкретном случае с учетом местных условий решать вопрос о засорении водного объекта. Под истощением понимается сокращение количества воды в водоеме, происходящее под влиянием человеческой деятельности и носящее устойчивый характер. Оно не относится к сезонным колебаниям стока воды в реках или естественным изменениям запаса воды в морях и озерах и т.д. В целях регулирования охраны водных объектов от загрязнения и засорения ВК РФ предусматривает ряд конкретных мер, в том числе запретительных. Так, запрещаются: • сброс в водные объекты и захоронение в них производственных, бытовых и других отходов; • засорение ледяного покрова водных объектов, ледников и снежников производственными, бытовыми и иными отходами и отбросами, а также загрязнение их нефтяными продуктами, ядохимикатами и другими вредными веществами. Забор льда не должен влиять на состояние водных объектов и приводить к истощению запасов поверхностных и подземных вод; • захоронение и сброс радиоактивных и токсичных веществ (материалов) в водные объекты. Сброс сточных вод, содержащих токсичные вещества (материалы), в водные объекты допускается только после их очистки в установленном порядке; • проведение на водных объектах взрывных работ, при которых используются ядерная и иные виды технологий, сопровождающихся выделением радиоактивных и токсичных веществ. Не разрешается эксплуатация самоходных и несамоходных судов, а также иных объектов, находящихся на поверхности водных объектов, без устройств по сбору сточных вод, отходов и отбросов, образующихся на этих судах и объектах. Добыча полезных ископаемых, торфа и сапропеля со дна водных объектов или возведение сооружений с опорой на дно должны осуществляться такими способами, которые не оказывали бы вредного воздействия на поверхностные воды, дно, берега водных объектов и водные биоресурсы. Устанавливая в целях охраны вод требования к размещению, проектированию, строительству, реконструкции, 86
вводу в эксплуатацию хозяйственных и других объектов, а также к внедрению новых технологических процессов, Водный кодекс РФ запрещает ввод в эксплуатацию: • хозяйственных и других объектов, в том числе фильтрующих накопителей, захоронений отходов, городских и других свалок, не оборудованных устройствами, очистными сооружениями, предотвращающими загрязнение, засорение, истощение водных объектов и вредное воздействие вод; • водозаборных и сбросных сооружений без рыбозащитных устройств и устройств, обеспечивающих учет забираемых и сбрасываемых вод; • животноводческих ферм и других производственных комплексов, не имеющих очистных сооружений и санитарно-защитных зон; • оросительных, обводнительных и осушительных систем, водохранилищ, плотин, каналов и других гидротехнических сооружений до проведения мероприятий, предотвращающих вредное воздействие вод; • гидротехнических сооружений без рыбозащитных устройств, а также устройств для пропуска паводковых вод и рыбы; • водозаборных сооружений, связанных с использованием подземных вод, без оборудования их водорегулирующими устройствами, водоучитывающими приборами; • водозаборных и иных гидротехнических сооружений без установления зон санитарной охраны и создания пунктов наблюдения за показателями состояния водных объектов; • сооружений и устройств для транспортирования и хранения нефтяных, химических и других продуктов без оборудования их средствами для предотвращения загрязнения водных объектов и контрольно-измерительной аппаратурой для обнаружения утечки указанных продуктов. При эксплуатации хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, запрещается: • осуществлять сброс в водные объекты не очищенных и не обезвреженных в соответствии с установленными нормативами сточных вод; • производить забор воды из водных объектов, существенно влияющий на их состояние; • осуществлять сброс сточных вод, содержащих вещества, для которых не установлены предельно допустимые 87
концентрации, или содержащих возбудителей инфекционных заболеваний. В соответствии с ВК РФ нарушение требований по охране и рациональному использованию водных объектов влечет за собой ограничение, приостановление или запрещение эксплуатации хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов. Специфическим правовым средством регулирования восстановления и охраны водных объектов являются бассейновые соглашения. Заключаемые бассейновые соглашения между специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда и органами исполнительной власти субъектов РФ, расположенными в пределах бассейна водного объекта, предназначаются для координации и объединения деятельности, направленной на восстановление и охрану водных объектов. В рамках бассейнового соглашения может создаваться координационный орган (бассейновый совет), положение о котором утверждается Правительством РФ. В бассейновом совете могут участвовать представители государственных органов РФ, государственных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и водопользователей. ВК РФ определяет правовой режим целевого использования водных объектов. При этом регулируется использование водных объектов для питьевого и хозяйственнобытового водоснабжения (ст. 133), в целях здравоохранения (ст. 136), для промышленности и энергетики (ст. 137), для сельского хозяйства и лесного хозяйства (ст. 138), для гидроэнергетики (ст. 139), для рыбного хозяйства (ст. 140), для охотничьего хозяйства (ст. 141), для транспорта и лесосплава (ст. 142), для рекреации (ст. 143), для сброса сточных и дренажных вод (ст. 144), для добычи полезных ископаемых, строительных нужд и проведения иных работ (ст. 145) и для обеспечения пожарной безопасности (ст. 146). Приоритетным является использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Для этих целей должны использоваться защищенные от загрязнения и засорения поверхностные и подземные водные объекты. Пригодность поверхностных и подземных водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснаб88
жения определяется государственным органом санитарноэпидемиологического надзора. Отнесение водного объекта к источникам питьевого водоснабжения должно осуществляться с учетом его надежности и возможности организации зон и округов санитарной охраны в порядке, предусмотренном Правительством РФ. ВК РФ не допускает использование подземных водных объектов, пригодных для питьевого водоснабжения, для иных целей, за исключением предусмотренных в нем случаев. Строго урегулировано использование водных объектов для сброса сточных и дренажных вод. Соответствующие требования содержатся как в ВК РФ, так и в законодательстве РФ об охране окружающей среды. ВК РФ, в частности, запрещает сброс сточных и дренажных вод в водные объекты: • содержащие природные лечебные ресурсы; • отнесенные к особо охраняемым, а также: • в зоны и округа санитарной охраны водозаборов; • в первую и вторую зоны округов санитарной (горносанитарной) охраны курортов; • в места туризма, спорта и массового отдыха населения; • в места нереста и зимовки ценных и особо охраняемых видов рыб; • в места обитания ценных и занесенных в Красную книгу видов животных и растений. Если имеется угроза здоровью населения или существованию водных и околоводных животных и растений, специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды, государственный орган санитарноэпидемиологического надзора, специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда обязаны приостановить сброс сточных и дренажных вод вплоть до прекращения эксплуатации хозяйственных и других объектов и уведомить об этом Правительство РФ, органы исполнительной власти соответствующего субъекта РФ и органы местного самоуправления.
89
10.4. Правовой режим охраны лесов Основными организационно-правовыми инструментами обеспечения рационального использования и охраны лесов служат, согласно Лесному кодексу РФ, расчетная лесосека (ст. 62), государственный учет лесного фонда (ст. 67), государственный лесной кадастр (ст. 68), мониторинг лесов (ст. 69), государственные программы использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов (ст. 70), обязательная сертификация лесных ресурсов (ст. 71), лесоустройство (ст. 72), договор аренды участка лесного фонда (ст. 31—35), договор безвозмездного пользования участком лесного фонда (ст. 36), договор концессии участка лесного фонда (ст. 37), лесорубочный билет, ордер и лесной билет (ст. 42), лицензирование права лесопользования (ст. 81), государственный контроль за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов (ст. 76). Поскольку лесные ресурсы относятся к восстановимым, лесное законодательство регулирует воспроизводство лесов и лесоразведение. С учетом изменений, произошедших в лесном фонде, в лесоустроительных проектах предусматривается установление объема работ по воспроизводству лесов, способов их проведения и определение воспроизводимых древесных пород. Задачи по воспроизводству лесных ресурсов определяются лесхозами федерального органа управления лесным хозяйством (ст. 89 ЛК РФ). Воспроизводство лесов, заготовка лесных семян и выращивание посадочного материала — обязанность как лесхозов, так и лесопользователей. Особенностью правового регулирования отношений по поводу лесов является то, что лесное законодательство устанавливает требования по охране и защите лесов. Леса подлежат охране от пожаров, незаконных рубок (порубок), нарушений установленного порядка лесопользования и других действий, причиняющих вред лесному фонду и не входящим в лесной фонд лесам. Одновременно регулируется защита лесов от вредителей и болезней леса. Характеризуя правовой режим лесов, важно отметить особенности использования лесных ресурсов. Один из основных видов использования — заготовка древесины. ЛК РФ ре90
гулирует ее применительно к двум видам — рубкам главного пользования и рубкам промежуточного пользования. В отношении рубок главного пользования ЛК РФ (ст. 113) устанавливает требование, согласно которому заготовка древесины может осуществляться в перестойных и спелых древостоях. Что касается рубок промежуточного пользования, то они связаны с рубками ухода за лесом, выборочными санитарными рубками, рубками реконструкции и иными рубками малоценных древостоев, а также древеснокустарниковой растительности, теряющей защитные, водоохранные и другие функции, и прочими рубками (сплошными санитарными рубками, расчисткой лесных площадей для строительства гидроузлов, трубопроводов, дорог, а также при прокладке просек, создании противопожарных разрывов, рубками для иных целей). Принципиальным при регулировании рубок является вопрос о способах их проведения. Они зависят от группы, к которой отнесен тот или иной лес. Так, в лесах третьей группы, т.е. наиболее эксплуатируемых, рубки главного пользования должны проводиться способами, обеспечивающими своевременное восстановление этих лесов, эффективное и рациональное использование лесных ресурсов. На практике в таких лесах широко, до 90% общей площади вырубок, проводятся сплошные рубки, наиболее удобные для лесозаготовителей, но наносящие непоправимый экологический вред. В лесах второй группы рубки главного пользования должны проводиться способами, направленными на восстановление ценных пород деревьев, сохранение природных функций лесов этой группы и позволяющими эффективно и рационально использовать лесные ресурсы. В лесах первой группы, экологически наиболее ценных лесах, проводятся рубки главного пользования, направленные лишь на улучшение состояния древостоев, усиление природных функций лесов этой группы, а также на своевременное и рациональное использование перестойных и спелых древостоев. Такие рубки не направлены на удовлетворение экономических интересов. В лесах национальных парков, природных парков, особо ценных лесных массивах, лесах, имеющих научное или историческое значение, памятников природы, ореховопромысловых зон, в лесоплодовых насаждениях, лесопар91
ковых частях зеленых зон, лесах первого и второго поясов зон санитарной охраны источников водоснабжения и лесах первой и второй зон округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов, государственных защитных лесных полосах, противоэрозионных, притундровых лесах и запретных полосах лесов, защищающих нерестилища ценных промысловых рыб, а также в кедровых лесах всех групп лесов допускаются только рубки промежуточного пользования и только прочие рубки. В лесах государственных природных заповедников, на заповедных лесных участках допускаются только прочие рубки, соответствующие заповедному режиму. При регулировании и проведении рубок в заповедниках важно учитывать, что заповедники создаются для проведения научных исследований и их режим должен быть неприкосновенным. Человек не должен вмешиваться в естественные процессы, происходящие в экосистеме заповедника. В горных лесах применяются способы рубок главного пользования с учетом защитного, противоэрозионного и водорегулирующего значения этих лесов. Кроме того, при рубках главного и промежуточного пользования заготовка древесины осуществляется в соответствии с региональными правилами рубок, или наставлениями. Такие правила (наставления) утверждаются федеральным органом управления лесным хозяйством. Особенностями обладает правовое регулирование использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, не входящих в лесной фонд, а также использования, охраны, защиты и воспроизводства древесно-кустарниковой растительности. Использование лесов, расположенных на землях, предназначенных для оборонных нужд, закрепляется за федеральным органом исполнительной власти по вопросам обороны, т.е. Министерством обороны РФ, которое и осуществляет ведение лесного хозяйства, обеспечивая рациональное использование, охрану, защиту и воспроизводство лесов, расположенных на закрепленных за ним землях. Порядок ведения лесного хозяйства, а также использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на этих землях, определяется специальным законодательством РФ, но в соответствии с ЛК РФ. Государственный контроль за ведением лесного хозяйства, использованием, охраной, 92
защитой и воспроизводством лесов, расположенных на землях, имеющих оборонное значение, проводится федеральным органом управления лесным хозяйством совместно с Минобороны России (ст. 132 ЛК РФ). Исходя из того, что леса, расположенные на землях городских поселений, предназначены для отдыха населения, проведения культурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, а также для сохранения благоприятной экологической обстановки, ведение лесного хозяйства, а также использование, охрана, защита и воспроизводство лесов, расположенных на таких землях, осуществляются в порядке, устанавливаемом органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с требованиями ЛК РФ. При этом в лесах, расположенных на землях городских поселений, допускается лишь проведение рубок ухода, санитарных рубок, рубок реконструкции и обновления, прочих рубок. Государственный контроль за использованием, охраной, защитой и воспроизводством «городских» лесов ведется государственными органами субъектов РФ, Федеральной лесной службой и специально уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей среды (ст. 133 ЛК РФ). Рубки древесно-кустарниковой растительности, расположенные на землях сельскохозяйственного назначения, регулируются исходя из ЛК РФ, в котором предусмотрено улучшение состояния растительности и выполнение ею своих функций. Такая растительность предназначена для обеспечения защиты земель от воздействия неблагоприятных природных, антропогенных и техногенных явлений посредством использования почвозащитных, водорегулирующих и иных свойств лесной растительности. Допускается проведение рубок ухода, санитарных рубок, рубок реконструкции и обновления, а также прочих рубок древеснокустарниковой растительности. Что касается древесно-кустарниковой растительности, расположенной на землях железнодорожного транспорта, автомобильного транспорта и землях водного фонда, предназначенной для защиты транспортных магистралей и каналов от неблагоприятных природных явлений, предотвращения загрязнения окружающей среды, снижения шумового воздействия транспорта, то ЛК РФ допускает рубки ухода, санитарные рубки, рубки реконструкции, рубки специ93
ального назначения и прочие рубки древеснокустарниковой растительности, расположенной на соответствующих землях. Мировой опыт показывает, что чрезмерные темпы использования лесных ресурсов в действительности не так уж необходимы. Объемы вырубки лесов могут быть значительно снижены усилением контроля за отходами и увеличением использования вторичных материалов. Для производства бумаги и упаковочного картона вместо интенсивных рубок леса многие государства используют вторичное сырье. Так, доля бумаги, полученной из макулатуры, в общем производстве бумаги составляет в Швеции 53%, в Японии — 52, Западной Европе — 46, США — 45%. В этих государствах по всей территории созданы четко действующие и разветвленные системы сбора макулатуры. В России существовавшая система пунктов сбора макулатуры практически разрушена. Макулатура, как правило, выбрасывается в контейнеры для бытовых отходов и вывозится на свалки или сжигается.
10.5. Правовой режим охраны растительно*о мира вне лесов Наиболее полно регулирование использования и охраны растительного мира отражено в лесном законодательстве. Что же касается растительного мира вне лесов, то отношения по поводу его объектов фрагментарно регулируются земельным, водным, горным законодательством, законодательством об особо охраняемых природных территориях. Так, Водный кодекс РФ (ст. 92) устанавливает обязанность водопользователей не допускать ухудшения среды обитания растительного мира. Для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» (ст. 22) предусматривает создание ботанических государственных заказников, а в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира — дендрологических парков и ботанических садов. Редкие и находящиеся под угрозой исчезновения виды растений заносятся в Красную книгу РФ, в которой предусмотрен режим их использования и охраны. 94
Важное экологическое значение, наряду с экономическим, имеют для охраны растительного мира Постановление Правительства РФ от 17 мая 1995 г. № 486 «О неотложных мерах по охране лесов и оленьих пастбищ от пожаров в 1995 году» и Распоряжение Правительства РФ от 15 июня 1994 г. № 908-Р «О нормативах возмещения потерь сельскохозяйственного производства при изъятии, уничтожении или порче оленьих пастбищ». Уже в 70-е годы ученые обосновали необходимость принятия самостоятельного закона «Об охране и использовании внелесной растительности». А. Б. Искоян, посвятившая свое исследование охране растительного мира, считает, что таким Законом следует: • установить экологически обоснованные правила и нормы по охране, рациональному использованию и воспроизводству растительного мира; • ввести запреты и ограничения на пользование растительным миром, включая ограничения сбора диких растений, их цветов и т.п. для нужд населения и народного хозяйства, а также для ботанических коллекций и иных научных целей; • предусмотреть меры по предотвращению и пресечению самовольного пользования и иных нарушений порядка пользования растительным миром; • установить меры, обеспечивающие сохранение благоприятной среды произрастания диких растений, а также иные меры.
10.6. Правовой режим охраны животно*о мира Исходя из международно-правовой концепции сохранения биоразнообразия, формируемое российское законодательство о животном мире основывается на принципе устойчивого существования и устойчивого использования животного мира. Под устойчивым существованием животного мира в Законе «О животном мире» понимается существование объектов животного мира в течение неопределенно длительного времени. Устойчивым использованием объектов животного мира признается использование объектов животного мира, которое не приводит в долгосрочной перспективе к истощению биологического разнообразия животного 95
мира и при котором сохраняется способность животного мира к воспроизводству и устойчивому существованию. Основными организационно-правовыми инструментами регулирования охраны и использования животного мира в соответствии с Законом «О животном мире» являются государственный учет, государственный кадастр (ст. 14), государственный мониторинг объектов животного мира (ст. 15), нормирование в области использования и охраны животного мира и среды его обитания (ст. 17), государственные программы по охране объектов животного мира и среды их обитания (ст. 18), экологическая экспертиза (ст. 20), государственный контроль в данной области (ст. 16). Основные требования по охране и использованию животного мира направлены на: • сохранение видового многообразия животного мира; • охрану среды обитания, условий размножения и путей миграции животных; • сохранение целостности естественных сообществ животных; • научно обоснованное, рациональное использование и воспроизводство животного мира; • регулирование численности животных в целях предупреждения вреда окружающей среде и народному хозяйству. Правовое регулирование использования и охраны объектов животного мира осуществляется посредством установления видов и способов пользования животным миром, установления ограничений и запретов на использование объектов животного мира, охраны среды обитания объектов животного мира. В частности, сохранение объектов животного мира может быть достигнуто путем изменения вида пользования животным миром с запрещением изъятия объектов животного мира из среды обитания и организации использования этих объектов без изъятия в культурнопросветительных, рекреационных и эстетических целях, включая организацию экологического туризма. По представлению соответствующего специально уполномоченного государственного органа по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания исполнительные органы РФ и субъектов РФ в пределах их компетенции вправе принять решение об ограничении, приостановлении или полном запрете на определенных территориях и в акваториях или на опре96
деленные сроки осуществления отдельных видов пользования животным миром, а также пользования определенными объектами животного мира (ст. 21 Закона «О животном мире»). Так как возможности сохранения объектов животного мира и среды их обитания во многом зависят от условий осуществления разнообразной хозяйственной деятельности человека, регулирование соответствующих отношений особо предусмотрено в гл. III Федерального закона «О животном мире». Здесь установлено общее правило, в соответствии с которым любая деятельность, влекущая за собой изменение среды обитания объектов животного мира и ухудшение условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, должна осуществляться с соблюдением требований, обеспечивающих охрану животного мира. Хозяйственная деятельность, связанная с использованием объектов животного мира, должна осуществляться таким образом, чтобы разрешенные к использованию объекты животного мира не ухудшали собственную среду обитания и не причиняли вреда сельскому, водному и лесному хозяйству. Важным для обеспечения охраны животного мира является требование закона о том, что при размещении, проектировании и строительстве аэродромов, железнодорожных, шоссейных, трубопроводных и других транспортных магистралей, линий электропередачи и связи, а также каналов, плотин и иных гидротехнических сооружений должны разрабатываться и осуществляться мероприятия, обеспечивающие сохранение путей миграции объектов животного мира и мест их постоянной концентрации, в том числе в период размножения и зимовки. Общие положения рассматриваемого Закона развиты в постановлении Правительства РФ от 13 августа 1996 г. № 997, утвердившем «Требования по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи ». Требования регламентируют производственную деятельность в целях предотвращения гибели объектов животного мира, обитающих в условиях естественной свободы, в результате изменения среды обитания и нарушения путей миграции; попадания в водозаборные сооружения, узлы производственного оборудования, под движущийся транс97
порт и сельскохозяйственные машины; столкновения с проводами и электрошока, воздействия элекромагнитных полей, шума, вибрации. В целях предотвращения гибели объектов животного мира запрещается: • выжигание растительности, хранение и применение ядохимикатов, удобрений, химических реагентов, горючесмазочных материалов и других опасных для объектов животного мира и среды их обитания материалов, сырья и отходов производства без осуществления мер, гарантирующих предотвращение заболеваний и гибели объектов животного мира, ухудшения среды их обитания; • установление сплошных заграждений и сооружений, не имеющих специальных проходов, на путях массовой миграции животных; • устройство в реках или протоках западней или установление орудий лова, размеры которых превышают две трети ширины водотока; • расчистка просек под линиями связи и электропередачи вдоль трубопроводов от подроста древеснокустарниковой растительности в период размножения животных. С учетом специфичности вредных воздействий достаточно полно в названном постановлении регламентированы требования по охране животного мира при осуществлении сельскохозяйственных, лесопромышленных и лесохозяйственных, промышленных и водохозяйственных производственных процессов, эксплуатации транспортных магистралей и объектов, трубопроводов, при проектировании, строительстве и эксплуатации линий связи и электропередачи. Так, при осуществлении сельскохозяйственных производственных процессов не допускается применение технологий и механизмов, вызывающих массовую гибель объектов животного мира или изменение среды их обитания. При производстве полевых сельскохозяйственных работ необходимо использовать технологию, специально оборудованную сельскохозяйственную технику, порядок работ, исключающие возможность гибели животных. При создании и эксплуатации ирригационных и мелиоративных сооружений в местах естественного обитания, на путях миграции и в местах сезонной концентрации объектов животного мира необходимо обеспечивать условия для 98
свободного и безопасного их передвижения через указанные сооружения, оснащать водозаборные сооружения и каналы гидромелиоративных систем специальными защитными устройствами. С целью предупреждения неблагоприятных последствий для животного мира и окружающей среды в законодательстве регулируются отношения по интродукции объектов животного мира в новые для себя экосистемы. Акклиматизация новых для фауны РФ объектов животного мира, переселение объектов животного мира в новые места обитания, а также мероприятия по гибридизации объектов животного мира допускаются только по разрешению соответствующих специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды обитания при наличии заключения компетентных научных организаций с учетом требований по охране окружающей среды. По экологическим и экономическим соображениям общество заинтересовано также в регулировании численности объектов животного мира. Закон «О животном мире» предусматривает, что объекты животного мира, численность которых подлежит регулированию, а также порядок регулирования определяются специально уполномоченным государственным органом по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды обитания. Регулирование численности отдельных объектов животного мира должно осуществляться способами, исключающими причинение вреда другим объектам животного мира и обеспечивающими сохранность среды их обитания, с учетом заключений научных организаций, решающих проблемы в данной области, и по согласованию со специально уполномоченными государственными органами, осуществляющими охрану земельных, водных и лесных ресурсов. Наиболее распространенными видами пользования животным миром является охота и рыболовство. Возможности по предупреждению истощения животного мира в значительной степени связаны с регулированием осуществления этих видов деятельности. Охота определяется как разрешенный законом вид деятельности, заключающийся в преследовании с целью добычи и в добыче (отстрел, отлов) диких зверей и птиц, находящихся в состоянии естественной свободы, лицом, 99
имеющим право на охоту. Охота включает промысловое добывание диких зверей и птиц, а также любительскую и спортивную охоту. Нахождение в охотничьих угодьях с оружием, собаками, ловчими птицами, капканами и другими орудиями охоты либо с добытой продукцией приравнивается к охоте. Правовое регулирование охоты осуществляется на основе Закона «О животном мире» и некоторых специальных нормативных правовых актов, включая Постановление Правительства РФ от 23 июня 1993 г. № 594 «О частичном изменении положения об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР» и др. Правом охоты с охотничьим огнестрельным оружием, другими разрешенными орудиями охоты, а также с охотничьими собаками и ловчими птицами пользуются все граждане РФ, достигшие 18 лет, являющиеся членами обществ охотников, сдавшие испытания по охотничьему минимуму и уплатившие государственную пошлину в установленном размере. Члены обществ охотников имеют право осуществлять любительскую и спортивную охоту с соблюдением установленных правил: • в угодьях, в которых охотничье хозяйство ведется учреждениями и организациями этих обществ, • в угодьях, в которых охотничье хозяйство ведется другими предприятиями и учреждениями, с разрешения их администрации, • а также в других охотничьих угодьях с разрешения государственных органов управления охотничьим хозяйством. Удостоверением на право любительской и спортивной охоты служат: • охотничий членский билет с отметками о сдаче испытаний по охотничьему минимуму и об оплате государственной пошлины; • путевка, выданная обществом в установленном порядке и • лицензия на отстрел или отлов соответствующего вида и количества животных с указанием срока их отстрела (отлова) и места охоты. Членские охотничьи билеты выдаются: республиканскими союзами обществ охотников и рыболовов и их местными органами, другими уполномоченными организациями. 100
Отстрел и отлов диких зверей и птиц при любительской и спортивной охоте производится по установленным нормам. В целях сохранения и воспроизводства диких зверей и птиц специально уполномоченные государственные органы по регулированию использования животного мира на территории охотничьих угодий могут ограничить или полностью запретить на определенные сроки добычу отдельных видов животных, применение некоторых видов орудий охоты и т.д. Объекты охоты — дикая фауна в состоянии естественной свободы и входящая в государственный охотничий фонд. Перечень объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты исходя из их статуса, численности, традиций в использовании, видов и качества получаемой продукции, составляется специально уполномоченным государственным органом по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира по согласованию с исполнительными органами субъектов РФ. Такой перечень утверждается Правительством РФ. Перечень объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 1995 г. № 1289, включает следующие виды млекопитающих: волк, шакал, лисица, корсак, песец, енотовидная собака, енот-полоскун, медведь, рысь, росомаха, барсук, куница, соболь, кидус, харза, кот дикий, ласка, горностай, солонгой, колонок, хорь, норка, выдра, заяц, дикий кролик, косуля, лось, благородный олень, пятнистый олень, лань, овцебык, муфлон, а также птиц — гусь, казарка, утка, глухарь, тетерев, рябчик, куропатка, перепел, кеклик, фазан, улар, лысуха, кулик, саджа, голубь. Сроки охоты устанавливаются Правительством РФ. Правила охоты содержат перечень животных, охота на которых полностью запрещена или ограничивается какимилибо сроками. Этот перечень дополняется местными правилами. Охотничье хозяйство отрасль народного хозяйства. Его составными частями являются государственный охотничий фонд и охотничьи угодья. Государственный охотничий фонд — совокупность зверей и птиц, находящихся на территории охотничьих угодий и служащих объектами охоты или воспроизводства с целью охоты. К охотничьим угодьям отнесены все земельные, лесные, водные площади, служа101
щие местом обитания диких зверей и птиц, входящих в состав охотничьего фонда. Наиболее общими специальными актами, регулирующими рыболовство, являются Постановления Правительства от 31 декабря 1995 г. № 1302 «О внесении изменения в положение о лицензировании промышленного рыболовства и рыбоводства»; «Об утверждении положения о Федеральном агентстве по рыболовству» от 17 июня 2004 г. № 295; «О порядке согласования перечня видов водных биологических ресурсов, которые являются объектами рыболовства» от 22 сентября 2005 г. № 580 и др. Различается рыболовство промысловое, спортивное и любительское. Причем в законодательстве не установлены формальные критерии, разграничивающие спортивное и любительское рыболовство. Отсутствуют в нем и различия в их правовом регулировании. Все водоемы, которые используются или могут использоваться для промысловой добычи рыбы либо имеют значение для воспроизводства рыбных запасов, считаются рыбохозяйственными. Перечень водных объектов, предназначенных для сохранения воспроизводства и добычи рыбных ресурсов, определяется Правительством РФ и исполнительными органами субъектов РФ. Правилами рыболовства по отдельным рыбохозяйственным водоемам и водным бассейнам определяются место, сроки лова рыбы и других водных животных, перечень запрещенных к отлову ценных рыб, нормы вылова ценных пород рыбы на одного гражданина, список разрешенных и запрещенных орудий лова и другие требования. Промысловая добыча производится на рыбохозяйственных участках, предоставляемых в пользование по договорам и лицензиям юридическим и физическим лицам. Любительский и спортивный лов рыбы осуществляется для личного потребления бесплатно во всех водоемах, за исключением заповедников, рыбопитомников, прудовых и других культурных рыбных хозяйств, с соблюдением установленных правил рыболовства и водопользования. Важнейшим организационно-правовым средством обеспечения рационального использования и охраны животного мира является государственный контроль. Он организован с нарушением принципа, установленного Законом «О животном мире» (ст. 12), согласно которому недопустимо совме102
щение деятельности по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной животного мира и среды его обитания с деятельностью по использованию объектов животного мира. Контрольные вопросы 1. 2. 3. 4. 5.
Правовой Правовой Правовой Правовой Правовой
режим режим режим режим режим
охраны охраны охраны охраны охраны
земель. недр. вод. лесов. животного мира.
103
Тема 11 ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ И ПРАВЕ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН 11.1. Основные принципы межд?народной правовой охраны о р?жающей природной среды Необходимость международного сотрудничества в области охраны окружающей среды диктуется тем обстоятельством, что в настоящее время государства оказались в экологической зависимости друг от друга. Разрушение озонового слоя Земли, загрязнение воздуха, Мирового океана, пагубное влияние ядерных взрывов распространяется не только на те страны, где допускаются экологически опасные действия, но и на все мировое сообщество. Поэтому в настоящее время государства под эгидой ООН или на двусторонней основе взаимодействуют с целью охраны среды обитания человека, растительного и животного мира. В основу сотрудничества положен ряд общепризнанных мировым сообществом принципов человеческой деятельности в области использования окружающей среды. Они закреплены отчасти в межгосударственных актах, в нормативных документах международных организаций и сконцентрированы в решениях наиболее значительных международных конференций, полностью или частично посвященных вопросам охраны окружающей среды и вопросам регулирования сотрудничества государств и народов в этой области. Впервые принципы международного экологического сотрудничества были обобщены и кодифицированы в Декларации стокгольмской конференции ООН по проблемам окружающей человека среды (1972 г.). Основной принцип Декларации заключается в том, что государства имеют суверенное право разрабатывать свои собственные ресурсы согласно своей политики в области охраны окружающей среды и несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не нано104
сила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции. Принципы международного сотрудничества в области охраны окружающей среды (ОС) изложены в Декларации по окружающей среде и развитию, которая была единодушно принята участниками конференции ООН в июне 1992 г. (Рио-де-Жанейро, Бразилия). В Декларации провозглашены следующие принципы: • принцип защиты окружающей среды на благо нынешнего и будущих поколений. Его суть сводится к обязанности государств сотрудничать, принимать все необходимые меры по сохранению и поддержанию качества ОС, включая устранение отрицательных для нее последствий, а также по рациональному и научно обоснованному управлению природными ресурсами; • принцип недопустимости трансграничного ущерба. Он предусматривает запрещение таких действий государств в пределах своей юрисдикции или контроля, которые наносили бы ущерб иностранным системам ОС и районам общего пользования, и подразумевает ответственность за его нанесение; • принцип экологически обоснованного, рационального использования природных ресурсов. Этот принцип провозглашен в качестве политического требования в Декларации ООН по проблемам окружающей среды 1972 г. Возникновение этого принципа вполне закономерно, ибо исчерпание таких невозобновляемых природных ресурсов, как нефть, газ, уголь, в современных условиях неразработанности проектов альтернативных источников энергии приведет к краху техногенной цивилизации. Истощение же запасов воздуха и питьевой воды поставит под вопрос само существование человечества. Но, несмотря на очевидную важность этого принципа, его употребление затруднено общим содержанием, нуждающимся в четком единообразном толковании. Суть принципа состоит в поддержании природных ресурсов на оптимально допустимом уровне, т.е. уровне, при котором возможна максимальная численная продуктивность и не может наблюдаться тенденция к ее снижению, а также в научно обоснованном управлении живыми ресурсами; • принцип недопустимости радиоактивного заражения окружающей среды. Этот принцип охватывает как во105
енную, так и мирную области использования атомной энергетики. Формирование и утверждение этого принципа международного права окружающей среды воплощается не только в договорах, но и практикой; • принцип защиты экологических систем Мирового океана, который обязывает государства предпринимать все действия по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды из всех возможных источников; не переносить прямо или косвенно ущерб или опасность загрязнения из одного района в другой и не превращать один вид загрязнения в другой; обеспечивать, чтобы деятельность государств и лиц, находящихся под их юрисдикцией или контролем, не наносила ущерба другим государствам и их морской среде путем загрязнения, а также, чтобы загрязнение, являющееся результатом инцидентов или деятельности под юрисдикцией или контролем государств, не распространялась за пределы районов, где эти государства осуществляют свои суверенные права; • принцип запрета военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на окружающую среду в концентрированном виде. Он выражает обязанность государств принимать все необходимые меры по эффективному запрещению такого использования средств воздействия на окружающую среду, которые имеют широкие, долгосрочные или серьезные последствия в качестве способов разрушения, причинения вреда любому государству; • принцип обеспечения экологической безопасности. Этот принцип только формируется в последние годы. Он отражает, прежде всего глобальный и чрезвычайно острый характер международных проблем в области защиты окружающей среды. Элементами этого принципа можно считать обязанность государств осуществлять военно-политическую и экономическую деятельность таким образом, чтобы обеспечить сохранение и поддержание адекватного состояния окружающей среды; • принцип контроля за соблюдением международных договоров по охране окружающей среды. Он предусматривает создание, помимо национальной, разветвленной системы международного контроля и мониторинга качества окружающей среды, которые должны осуществляться на глобальном, региональном и национальном уровнях на основе международно признанных критериев и параметров; 106
• принцип международно-правовой ответственности государств за ущерб окружающей среде, предусматривающий ответственность за существенный ущерб экологическим системам за пределами национальной юрисдикции или контроля. Пока этот принцип окончательно не сложился, но его признание постепенно расширяется.
11.2. Межд?народные ор*анизации в области охраны о р?жающей среды Нарастающий интерес международного сообщества к проблемам окружающей среды после Второй мировой войны нашел свое выражение не только в усилении прямого международного сотрудничества, проведении большого числа политических, социально-экономических и научнотехнических форумов, посвященных отдельным аспектам взаимодействия общества и природы, но и в возрастании численности рядов, повышении активности и расширении компетенции международных организаций. Международные организации позволяют объединить природо-охранительную деятельность всех заинтересованных государств, независимо от их политических позиций, определенным образом вычленяя экологические проблемы из совокупности политических, экономических и других международных проблем. По признаку пространственной сферы полномочий или субъектно-территориальному признаку различают глобальные и региональные (субрегиональные) межправительственные экологические организации. Так, играют важную роль в области охраны окружающей среды, активно занимаются организацией исследований окружающей среды и ее ресурсов такие специализированные учреждения ООН: ЮНЕСКО (Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры): образована в 1945 г., уже в первые годы своей деятельности поддержала научные инициативы и общественные природоохранительные движения. Наиболее известным природоохранительным направлением в деятельности ЮНЕСКО является научная программа «Человек и биосфера”» (МАБ), принятая в 1970 г. на XVI Генеральной конференции этой организации. К 107
выполнению программы МАБ уже приступило около 100 стран; ФАО (продовольственная и сельскохозяйственная организация): образована в октябре 1945 г., занимается вопросами продовольственных ресурсов и развития сельского хозяйства в целях улучшения условий жизни народов мира с учетом охраны и рационального использования земель, водных ресурсов, лесов и иной растительности, животного мира суши, биологических ресурсов океанов и морей. ФАО участвует в осуществлении более 100 природоохранительных программ на глобальном, региональном и национальном уровнях; ВОЗ (Всемирная организация здравоохранения): создана 22 июля 1946 г., имеет главной целью заботу о здоровье людей, что всегда связано с охраной окружающей среды. ВОЗ осуществляет сбор и распространение экологической информации, связанной с охраной здоровья людей, участвует в исследовательской работе, оказывает техническую помощь, осуществляет международный контроль за загрязнением окружающей среды; ВМО (Всемирная метеорологическая организация): учреждена в 1951 г., природоохранительные функции прежде всего связаны с глобальным мониторингом окружающей среды. ВМО проводит мероприятия по оценке загрязнения атмосферы различными веществами и из разных источников, оценку трансграничного переноса загрязняющих веществ, их глобального распространения в низких слоях атмосферы, а также по изучению воздействия на озоновый слой Земли. МАГАТЭ (Международное агентство по атомной энергии), которое учреждено в 1957 г., не являясь учреждением ООН, осуществляет свою деятельность по договору с ООН. В соответствии со своим мандатом МАГАТЭ ведет широкие исследования по использованию атомной энергии, разрабатывает меры по технике безопасности при использовании ядерного топлива и в связи с этим вплотную занимается защитой окружающей среды от опасности радиоактивного заражения. Кроме организаций, входящих в систему ООН, действуют международные региональные организации. Проблемы окружающей среды, обострившиеся в современном мире, не могли остаться незамеченными межправительственными ре108
гиональными организациями. Такие организации, расширившие свою компетенцию и включившиеся в международное природоохранительное сотрудничество, также внесли определенный вклад в разработку мер сохранения благоприятных природных условий и обеспечения рационального использования природных ресурсов, включая меры правового характера. В число таких организаций входят: Европейский союз, Совет Европы, Организация экономического сотрудничества и развития, Азиатско-Африканский юридический консультативный комитет. С распадом СССР и образованием СНГ была образована экологическая организация независимых государств, бывших республик СССР. Совет Европы осуществляет деятельность в области охраны окружающей среды и регионального планирования по следующим направлениям: обеспечение охраны и бережного отношения к окружающей среды в Европе; сохранение и улучшение среды обитания, деятельности человека; планирование развития территорий; создание сети охраняемых заповедников. Европейская конференция министров, отвечающая за региональное планирование (СЕМАТ), начиная с 1970 г., созывается для рассмотрения возникающих проблем. В работе Конференции участвуют представители всех государств — членов Совета Европы. Европейская хартия регионального планирования выдвигает глобальную и долгосрочную концепцию регионального планирования с целью: • улучшения условий повседневной жизни; • гармоничного социально-экономического развития регионов; • повышения ответственности в вопросах управления природными ресурсами; • охраны окружающей среды и рационального использования земли. Для сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений (регулирование промышленной деятельности, торговли животными и т.д.) была принята Конвенция по сохранению живой природы и окружающей среды в Европе (Бернская конвенция). С мая 1987 г. действует Соглашение о предупреждении, защите и организации помощи при крупных стихийных бедствиях и технологических катастрофах. Создана сеть из 12 европей109
ских специализированных центров для слежения за извержениями вулканов, землетрясениями и т.д. Азербайджан, Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Россия, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан подписали в феврале 1992 г. межправительственное Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей среды. Государства СНГ согласились создать Международный экологический совет и при нем — Межгосударственный экологический фонд для выполнения согласованных межгосударственных экологических программ, в первую очередь для ликвидации последствий экологических катастроф. В настоящее время в мире насчитывается более 500 неправительственных международных организаций, включивших в свою деятельность природоохранительные мероприятия. Однако главная роль среди этих организаций принадлежит небольшому числу специализированных и зарекомендовавших себя высокой активностью организаций, таких, как Международный союз охраны природы и природных ресурсов (МСОП), Всемирный фонд охраны дикой живой природы. МСОП создан по решению учредительной ассамблеи в сентябре 1948 г. (Фонтебло, Франция). В соответствии со ст. 1 Устава МСОП содействует сотрудничеству между правительствами, национальными и международными организациями, отдельными лицами, занимающимися вопросами ООС и сохранения природных ресурсов путем проведения соответствующих национальных и международных мероприятий. По состоянию на конец 80-х годов членами союза были 54 государства и свыше 300 организаций из более 100 стран мира. Работа МСОП способствует реализации Вашингтонской конвенции о международной торговле дикими видами фауны и флоры (С1ТЕ8). Так, в 1961 г. был создан Всемирный фонд охраны дикой природы (\У\УР). Его деятельность заключается в основном в оказании финансовой поддержки природоохранительным мероприятиям. Программа работы этой организации в конце 80-х годов охватывала более 160 проектов охраны природы в 70 странах. Одной из богатейших природоохранных организаций мира является международное экологическое движение «Огеепреасе». Например, компания «Спасите китов!» при110
носила дохода в год до 100 млн. дол. США, став одним из основных источников средств для организации. Международная юридическая организация (МЮО), созданная в 1968 г., в последние годы уделяет большое внимание вопросам права окружающей среды; она участвует в подготовке международно-правовых актов природоохранительного характера.
11.3. Источни и межд?народной правовой охраны о р?жающей среды Территория с международным режимом — это территории, которые не входят в состав государственной территории: водные пространства (Мировой океан) за пределами исключительных экономических зон прибрежных государств; международный район морского дна (дно и недра) за пределами исключительных экономических зон и континентального шельфа прибрежных государств; Антарктика; космическое пространство. Территория со смешанным режимом — это территории, на которых действуют одновременно нормы и международного права, и национального законодательства прибрежных государств (прилежащие и исключительные экономические зоны и континентальный шельф прибрежных государств). Правовые средства охраны окружающей среды Мирового океана содержатся в международных соглашениях как универсальных, так и региональных конвенциях. Универсальные конвенции: • Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. (ст. 19, 21, 23, 61, 62, 64-67, 94, 116-120, 145 и ч. XII «Защита и сохранение морской среды») полностью посвящена экологическим проблемам и содержит как общие положения (разд. I), так и обязательство осуществлять всемирное и региональное сотрудничество (разд. II), техническую помощь (разд. III), мониторинг (разд. IV), а также соотношение международных норм и национального законодательства по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды (разд. V), обеспечение выполнения (разд. VI), гарантии (разд. VII), покрытые льдами 111
районы (разд. VIII), ответственность (разд. IX) и суверенный иммунитет (разд. X); • Конвенция об открытом море от 29 апреля 1958 г. (ст. 24, 25); • Международная конвенция по предотвращению загрязнения моря нефтью 1954 г.; • Международная конвенция относительно вмешательства в открытом море в случаях аварий, приводящих к загрязнению нефтью, 1969 г. и Протокол к ней 1973 г.; • Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1972 г.; • Международная конвенция по предотвращению загрязнения с судов 1973 г. Международные конвенции регионального характера: • Соглашение о сотрудничестве в вопросах борьбы с загрязнением вод Северного моря 1969 г.; • Конвенция о предотвращении загрязнения морской среды путем выброса веществ с судов и летательных аппаратов 1972 г.; • Конвенция по защите морской среды района Балтийского моря 1974 г.; • Конвенция о защите Средиземного моря от загрязнения 1976 г. Правовые средства охраны окружающей среды космического пространства также содержатся в международных соглашениях, например в Договоре о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, от 27 января 1967 г.; Конвенции о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами, от 29 марта 1972 г.; Соглашении о деятельности государств на Луне и других небесных телах от 18 декабря 1979 г. Требования к обеспечению рационального использования природных ресурсов в Антарктике закреплены в Договоре об Антарктике 1959 г. и Конвенции о сохранении живых ресурсов Антарктики 1980 г. В России принято постановление Правительства РФ от 11 декабря 1998 г. № 1476 «Об утверждении порядка рассмотрения и выдачи разрешений на деятельность российских физических и юридических лиц в районе действия договора об Антарктике». 112
Правовые требования к охране окружающей среды на континентальном шельфе России закреплены в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., Конвенции о континентальном шельфе 1958 г. и в Федеральном законе от 25 октября 1995 г. «О континентальном шельфе Российской Федерации». Предусмотрены следующие меры защиты и сохранения окружающей среды (минеральных и живых ресурсов, захороненных отходов и других материалов) на континентальном шельфе России: • предметом государственной экологической экспертизы должны быть проекты федеральных программ и планов, предплановая, предпроектная и проектная документация, относящиеся к региональному геологическому изучению континентального шельфа, поиску, разведке и разработке минеральных ресурсов и промыслу живых ресурсов, созданию и использованию искусственных островов, установок и сооружений, подводных кабелей и трубопроводов, захоронению отходов. Перечень видов живых организмов, являющихся живыми ресурсами континентального шельфа России, утвержден Приказом Госкомрыболовства РФ от 10 сентября 1996 г. № 169; • государственный экологический контроль представляет собой систему мероприятий, направленных на предупреждение, выявление и устранение нарушений применимых международных норм и стандартов или законов и правил России по защите минеральных и живых ресурсов; • государственный мониторинг, являющийся составной частью единой государственной системы экологического мониторинга России. Он представляет собой систему регулярных наблюдений за состоянием морской среды и донных отложений, в том числе за показателями химического и радиоактивного загрязнения, микробиологическим и гидробиологическим параметрами и их изменениями под влиянием природных и антропогенных факторов; • захоронение отходов и других материалов допускается на основании разрешения, выдаваемого специально уполномоченным на то федеральным органом по ООС и природных ресурсов по согласованию со специально уполномоченными на то федеральными органами по обороне и органами государственного горного надзора с уведомлением специально уполномоченных на то федеральных органов по 113
пограничной службе, по гидрометеорологии и мониторингу ОС и органов исполнительной власти субъектов Федерации, территории которых примыкают к участку континентального шельфа, где предполагается произвести захоронение. Выдаче разрешения на захоронение отходов и других материалов должна предшествовать государственная экологическая экспертиза. Иностранные государства, их физические и юридические лица могут осуществлять захоронение отходов и других материалов на континентальном шельфе только при наличии международного договора с Россией. В выдаче разрешения на захоронение отходов и других материалов на континентальном шельфе может быть отказано, если: • захоронение создает или может создать угрозу безопасности России; • захоронение несовместимо с требованиями защиты морской среды, минеральных или живых ресурсов; • запрос на получение разрешения на захоронение отходов и других материалов подан с нарушением установленных российским законодательством требований или содержит недостоверные сведения; • российский или иностранный заявитель не представил и не может представить доказательства или гарантии того, что обладает или будет обладать квалифицированными специалистами, а также необходимыми финансовыми средствами для экологически безопасного захоронения отходов и других материалов; • российским или иностранным заявителем ранее были допущены нарушения Закона о континентальном шельфе или международных договоров России; • российский или иностранный заявитель имеет не выполненное перед Россией обязательство по произведенному ранее захоронению отходов и других материалов. Если столкновение судов, посадка судна на мель, морская авария при разведке или разработке минеральных или живых ресурсов либо транспортировании минеральных или живых ресурсов, добытых на континентальном шельфе, либо иная морская авария, произошедшие в водах, покрывающих континентальный шельф, либо действия по ликвидации последствий таких аварий привели или могут привести к серьезным вредным последствиям, Правительство РФ в соответствии с нормами международного права вправе 114
принять необходимые меры, соразмерные фактическому или грозящему ущербу, в целях защиты побережья России или связанных с ним интересов (включая рыболовство) от загрязнения или угрозы загрязнения. Налажены экономико-правовые меры рационального пользования континентальным шельфом России, которые предусматривают Систему платежей (за пользование минеральными и живыми ресурсами, а также за захоронение отходов и других материалов). В эту систему включены: • сборы за участие в конкурсе (аукционе) и за выдачу лицензий на пользование минеральными ресурсами; • сбор за выдачу лицензий на пользование живыми ресурсами; • плату за геологическую информацию о минеральных ресурсах; • платежи за пользование минеральными ресурсами; • плату за пользование живыми ресурсами; • штрафы за сверхлимитное и нерациональное пользование живыми ресурсами; • отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы; • акцизы; • сбор за выдачу разрешений на захоронение отходов и других материалов; • другие налоги и сборы, предусмотренные законодательством России в области налогообложения. Исключительная экономическая зона России — это морской район, находящийся за пределами территориального моря России и прилегающий к нему, с особым правовым режимом, установленным Законом об исключительной экономической зоне, международными договорами России и нормами международного права (см. Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 191 «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»). Правовые требования к охране окружающей среды (морской среде) в исключительной экономической зоне закреплены в названном Законе и в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Природная (морская) среда исключительной экономической зоны состоит из: • природных ресурсов — живых и неживых ресурсов, находящихся в водах, покрывающих морское дно, на морском дне и в его недрах; 115
• живых ресурсов — всех видов рыб, морских млекопитающих, моллюсков, ракообразных, а также других водных биологических ресурсов, за исключением живых организмов «сидячих видов» морского дна и его недр, использование которых регулируется Законом о континентальном шельфе; • неживых ресурсов — минеральных ресурсов вод, покрывающих морское дно, включая содержащиеся в морской воде химические элементы и их соединения, энергию приливов, течений и ветра, другие возможные виды неживых ресурсов. Для рационального использования и сохранения морской среды исключительной экономической зоны применяются следующие меры: • государственная экологическая экспертиза хозяйственной и иной деятельности, объектами которой являются проекты государственных программ и планов, предплановая, предпроектная и проектная документация, относящиеся к изучению и промыслу живых ресурсов, разведке и разработке неживых ресурсов, созданию и использованию искусственных островов, установок и сооружений, подводных кабелей и трубопроводов; • государственный экологический контроль – система мероприятий, направленных на предупреждение, выявление и устранение нарушений применимых международных норм и стандартов или законов, стандартов и правил России по защите морской среды, живых и неживых ресурсов; • государственный мониторинг состояния исключительной экономической зоны, являющийся составной частью единой государственной системы экологического мониторинга России, представляющий систему регулярных наблюдений, оценки и прогноза состояния морской среды и донных отложений, в том числе наблюдений за показателями химического и радиоактивного загрязнения, микробиологическими и гидробиологическими параметрами и их изменениями под влиянием природных и антропогенных факторов; • нормативы сброса вредных веществ. Они в свою очередь состоят из: а) норм, правил и мер по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения с судов, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений, действующих в пределах террито116
риального моря и внутренних вод России; б) сбросов вредных веществ или стоков, содержащих такие вещества, — любой сброс с судов и иных плавучих средств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений, какими бы причинами он ни вызывался, включая любые утечку, удаление, разлив, протечку, откачку, выделение или опорожнение. Сброс вредных веществ не включает выброс вредных веществ, происходящий непосредственно вследствие разведки, разработки и связанных с ними процессов обработки в море минеральных ресурсов континентального шельфа России, а также сброс вредных веществ для проведения правомерных научных исследований в целях борьбы с загрязнением или контроля над ним. Загрязнением морской среды считается привнесение человеком (прямо или косвенно) веществ или энергии, которое приводит или может привести к таким пагубным последствиям, как нанесение вреда живым ресурсам и жизни в море, создание опасности для здоровья человека, создание помех для деятельности на море, в том числе для рыболовства и других правомерных видов использования моря, снижение качества используемой морской воды и ухудшение условий отдыха; захоронением — любое преднамеренное удаление отходов или других материалов с судов, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений, а также любое преднамеренное уничтожение судов, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений. Захоронением не считается удаление отходов или других материалов, присущих или являющихся результатом нормальной эксплуатации судов, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений, за исключением отходов или других материалов, транспортируемых судами, летательными аппаратами, установками и сооружениями, которые эксплуатируются в целях удаления указанных материалов, или подвозимых к таким судам, летательным аппаратам, искусственным островам, установкам и сооружениям, а также за исключением тех, что являются результатом обработки таких отходов или других материалов на таких судах, летательных аппаратах, искусственных островах, установках и сооружениях; помещение материалов для иных целей, чем их простое удаление, при условии, что это не противоречит целям рос117
сийского законодательства и международным договорам России. Контрольные вопросы 1. Назовите основные принципы международной правовой охраны окружающей природной среды. 2. Каковы основные источники международного экологического права? 3. Перечислите международные организации в области охраны окружающей среды.
118
За лючение Защита окружающей среды и рациональное использование ее ресурсов — задача XXI в., актуальная проблема, ставшая социальной. Воздействие человека на окружающую среду приняло угрожающие масштабы. Уже в XIX в. возникла тревога человека за судьбу нашей планеты, а в XX столетии дело дошло до кризиса всей мировой экологической системы: загрязнена окружающая среда, истощились природные ресурсы, в экосистемах нарушены экологические связи. В этих условиях недостаточная эффективность правовых и экономических механизмов предупреждения и ликвидации сложившейся ситуации увеличивает риск катастроф техногенного характера во всех сферах хозяйственной деятельности. Экологическое право призвано урегулировать общественные отношения в сфере охраны, оздоровления и улучшения окружающей среды, предупреждения и устранения вредных последствий на нее хозяйственной и иной деятельности. Особую сложность в изучении курса «Экологическое право» вызывает специфика эколого-правового регулирования, целью которого является обеспечение экологической безопасности человека и общества в целом. Отмечается неоднозначность научных подходов к решению некоторых проблем экологического права. Следует учитывать, что ученые-экологи используют терминологию, не всегда однозначно воспринимаемую правоведами; отсюда возникают проблемы адекватного понимания явлений, которые описываются различными учеными в литературе по экологическому праву, в том числе и учебной. В силу того, что курс «Экологическое право» возник относительно недавно (в 70—80-е годы XX в.), становление и развитие экологического права в России может идти различными путями, например, за основу изучения можно взять развитие и углубление самого понятия охраны окружающей среды и выделить этапы становления и развития охраны окружающей среды. Знание экологического права является частью правовых знаний, которые получают студенты-юристы, и от того, насколько они будут полными, насколько эффективно будут применяться в профессиональной деятельности, зависит не только правовая культура юриста, но и экологическая безопасность общества. 119
Нормативные правовые а ты и литерат?ра
Нормативные правовые а ты 1. Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. 2. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., в ред. от 30 декабря 2006 г. 3. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ред. от 05.02.2007 г.) 4. Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (ред. от 25.03.2004 г., с изм. от 12.07.2006 г.) 5. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе в Российской Федерации» (ред. от 05.04.2005 г.) 6. Водный кодекс Российской Федерации от 03 июня 2006 г. № 74-ФЗ 7. Воздушный кодекс Российской Федерации от 19 марта 1997 г. №60 — ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №12. Ст.1383 с изменениями и дополнениями в редакции от 30.12.2006 г. 8. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ в ред. от 05 февраля 2007 г. 9. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ в ред. от 26 января 2007 г. 10. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть третья от 26 января 2001 г. № 146-ФЗ с изм. от 29 декабря 2006 г. 11. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть четвертая от 18 декабря 2006 г. № 230-ФЗ. 12. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002г. № 95 — ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. №30. Ст.3012 с изменениями и дополнениями в редакции от 2.03.2006 г. 120
13. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ в ред. от 05 декабря 2006 г. 14. Градостроительный Кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // Парламентская газета. 2005. № 5—6 с изменениями и дополнениями в редакции от 29. 12. 2006 г. 15. Земельный Кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ // Российская газета. 2001. № 211—212 с изменениями и дополнениями в редакции от 10. 05. 2007 г. 16. Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ (ред. от 04. 12. 2006 г.). 17. Лесной кодекс Российской Федерации от 04 декабря 2006 г. № 200-ФЗ. 18. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ в ред. от 30 декабря 2006 г. 19. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ дополненный и переработанный в редакции от 09 апреля 2007 г. 20. Уголовно-Процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ в ред. от 12 апреля 2007 г. 21. Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ в ред. от 09 апреля 2007 г. 22. Закон от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (ред. от 25.10.2006 г.). 23. Закон от 27 апреля 1993 г. № 4871-1 «Об обеспечении единства измерений» (ред. от 10. 01. 03 г.). 24. Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебнооздоровительных местностях и курортах» (ред. от 29.12.2006 г.). 25. Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (ред. от 10. 05. 2007 г.). 26. Федеральный закон от 22 марта 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» (ред. от 20. 04. 07 г.). 27. Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (ред. от 18. 12. 2006 г.).
121
28. Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» (ред. от 04. 11. 2006 г.). 29. Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» (ред. от 18. 12. 2006 г.). 30. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (ред. 30. 12. 2006 г.). 31. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ред. от 05. 02. 2007 г.). 32. Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (ред. от 01. 05. 07 г.). 33. Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 10. 05. 07 г.). 34. Постановление Правительства Российской Федерации от 18 декабря 1991 г. «Положение о государственных природных заповедниках» (ред. от 23. 04. 1996). 35. Постановление Правительства Российской Федерации от 23 июня 1993 г. № 594 «О частичном изменении положения об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР». 36. Постановление Правительства Российской Федерации от 10 августа 1993 г. № 769 «Положение о национальных природных парках Российской Федерации». 37. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 июня 1994 г. № 908-Р «О нормативах возмещения потерь сельскохозяйственного производства при изъятии, уничтожении или порче оленьих пастбищ». 38. Постановление Правительства Российской Федерации от 17 мая 1995 г. № 486 «О неотложных мерах по охране лесов и оленьих пастбищ от пожаров в 1995 году». 39. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 декабря 1995 г. № 1289 «Перечень объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты». 40. Постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 1995 г. № 1302 «О внесении изменения в положение о лицензировании промышленного рыболовства и рыбоводства». 41. Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1996 г. № 997 «Требования по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуа122
42.
43.
44.
45.
46.
47.
48.
49. 50.
тации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи». Постановление Правительства Российской Федерации от 19 октября 1996 г. № 1249 «О порядке введения Государственного кадастра особо охраняемых природных территорий». Постановление Правительства Российской Федерации от 06 января 1997 г. № 13 «Об утверждении правил добывания объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации» (ред. от 14. 12. 2004 г.). Постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 1998 г. № 1594 «О специально уполномоченных органах Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды» (ред. от 17.12.2001 г.). Постановление Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2001 г. № 900 «Об особо охраняемых геологических объектах, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение». Постановление Правительства Российской Федерации от 29 октября 2002 г. № 777 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю». Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 295 «Об утверждении положения о федеральном агентстве по рыболовству» (ред. от 16.12.2006 г.). Постановление Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2005 г. № 580 «О порядке согласования перечня видов водных биологических ресурсов, которые являются объектами рыболовства». Постановление Правительства Российской Федерации от 26 января 2006 г. «Положение об организации лицензирования отдельных видов деятельности». Приказ Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. № 372 «Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации».
123
Списо литерат?ры 1. Бринчук М.М. О достоинствах нового федерального закона «Об охране окружающей среды» // Экологическое право. 2002. №3. 2. Бринчук М.М. Теоретические проблемы формирования законодательства об окружающей среде // Государство и право. 1998. №12. 3. Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Юрист, 2004. 4. Вылегжанина Е.Е. Восстановление нарушенных земель: мировой правовой опыт // Журнал российского права. 2002. № 6. 5. Веденин Н.Н. Животный мир: проблемы охраны и использования // Журнал российского права. 2002. № 12. 6. Гучков В.В. Экологическое право: Учебник. — М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2000. 7. Дубовик О.Л. Экологические преступления. Комментарий к главе 26 Уголовного кодекса Российской Федерации. — М., 1998. 8. Духно Н.А., Корухов Ю.Г. Расследование экологических преступлений: Лекция. — М., 2001. 9. Ерофеев Б.В. Земельное право России. — М., 2005. 10. Ерофеев Б.В. Экологическое право: Учебник. — 3-е изд., доп. — М.: ИД «ФОРУМ»; ИНФРА-М, 2006. 11. Жевлаков Э.Н. Экологические преступления и экологическая преступность: Учебное пособие. — М., 1996. 12. Жевлаков Э.Н. Экологические правонарушения и ответственность. — М., 1997. 13. Заславская Л.А. Новый Закон Российской Федерации о недрах // Государство и право. 1994. №2. 14. Игнатьева И.А. Соотношение источников экологического права: экологическое законодательство и международные договоры // Государство и право. 2001. №2. 15. Игнатьева И.А. Цели и задачи экологического законодательства // Государство и право. 2002. №7. 16. Майорова Е.И., Попов В.А. Экологическое право: Учебное пособие. — М.: ИД «ФОРУМ»; ИНФРА-М, 2007. 124
17. Маковик Р.С. Новые экологические акты Российской Федерации и их терминологический аппарат // Юрист. 2002. №3. 18. Махрова М.В. К вопросу о юридических критериях рационального природопользования // ЖРП. 2000. №5/6. 19. Минин Б.А., Гребенюк Г.Н. Социально-экологическая сертификация. — М., 2003. 20. Новикова Е.В. О соотношении публично-правовых и частно-правовых начал в экологическом законодательстве // Государство и право. 2000. №3. 21. Павлов П. Особенности права собственности на животный мир // Российская юстиция. 1998. №4. 22. Певзнер М.Е. Современные правовые проблемы недропользования // Государство и право. 2001. №4. 23. Романов В. Охрана и использование животного мира // Российская юстиция. 2001. №9. 24. Реймес И.Ф. Природопользование: Словарь-справочник. — М., 1994. 25. Транин, А.А. Национальные парки России: новое законодательство — старые проблемы // Государство и право. 1995. №5. 26. Трунцевский Ю.В., Савич Н.Е. Экологическое право: Учебное пособие. — М.: АО «Центр ЮрИнфоР», 2001. 27. Шестернюк А.С. Экологическое право и вопросы кодификации экологического законодательства // Экологическое право. 2001. №2.
125
Учебное издание
Валентина Ивановна Шиян
ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО Учебное пособие
Редактор Т.И. Мазуркевич Компьютерная верстка: Е.С. Романова Оформление обложки: А.М. Гришина Санитарно-эпидемиологическое заключение № 77.99.60.953.Д.006314.05.07 от 31.05.2007. Подписано в печать 24.10.07 Формат бумаги 60×84/16. Изд. № 3-35/07 Усл. печ. л. 8,5. Уч.-изд. л. 8,0. Тираж 500. Заказ № 740 Издательство МГИУ, 115280, Москва, Автозаводская, 16 www.izdat.msiu.ru; e-mail:
[email protected]; тел. (495) 677-23-15 По вопросам приобретения продукции издательства МГИУ обращаться по адресу: 115280, Москва, Автозаводская, 16 www.izdat.msiu.ru; e-mail:
[email protected]; тел. (495) 677-23-15 Отпечатано в типографии издательства МГИУ
115280, Россия, г.Москва, ул.Автозаводская, 16 тел./факс: (495) 674-62-50, 677-21-82, 677-24-92, 677-23-15 WWW.IZDAT.MSIU.RU, e-mail:
[email protected] ПРЕДЛАГАЕМ ВАШЕМУ ВНИМАНИЮ КНИГИ Кузякин Ю.П. Муниципальное право Российской Федерации: Учебнометодическое пособие. – М.: МГИУ, 2005. – 84 с. Учебно-методическое пособие «Муниципальное право Российской Федерации» предназначено для студентов юридических специальностей дистанционной формы обучения.
Колосовская В.Н. Природоресурсное право: Учебное пособие. – М.: МГИУ, 2007. – 80 с. В учебном пособии рассматриваются вопросы, связанные с правовым регулированием отношений по использованию природных ресурсов Российской Федерации. Предназначено для студентов и аспирантов, обучающихся по специальности «Юриспруденция».
Кузякин Ю.П. Муниципальное право Российской Федерации: Учебное пособие. – М.: МГИУ, 2007. – 178 с. Учебное пособие подготовлено в соответствии с программой курса "Муниципальное право Российской Федерации". Системно излагаются предмет, методы, нормы и источники муниципального права. Раскрывается понятие и сущность местного самоуправления, его основы и формы, предметы ведения и полномочия органов в различных сферах, а также гарантии и ответственность местного самоуправления. Чубуков Г.В. Природоресурсное право Российской Федерации: Учебное пособие. – М.: МГИУ, 2007. – 268 с. Раскрываются законодательные и другие правовые основы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами и объектами окружающей природной среды, правовые режимы их рационального использования при осуществлении хозяйственной и иной антропогенной деятельности.
115280, Россия, г.Москва, ул.Автозаводская, 16 тел./факс: (495) 674-62-50, 677-21-82, 677-24-92, 677-23-15 WWW.IZDAT.MSIU.RU, e-mail:
[email protected] ПРЕДЛАГАЕМ ВАШЕМУ ВНИМАНИЮ КНИГИ Апресова Н.Г. Налоговое право России. Учебное пособие. – М.: МГИУ, 2005. – 67 с. Отражена специфика развития налогового права и налогового законодательства в России, рассмотрена структура налоговых органов Российской Федерации, освещены стадии налогового производства, налоговый контроль, права, обязанности и ответственность налогоплательщиков, их правовая защита.
Гречуха В.Н. Транспортное право Российской Федерации Ч. 1: Учебное пособие. Ч. 1. – М.: МГИУ, 2007. – 348 с. Изложены основные положения транспортного права, рассмотрены вопросы теории и практики осуществления перевозок и автомобильным, воздушным, речным (внутренним водным), железнодорожным и морским транспортом.
Литягин Н.Н. Предпринимательское право: Учебное пособие. – М.: МГИУ, 2007. – 139 с. Рассмотрены понятие, предмет и метод предпринимательского права; формы осуществления и материальные предпосылки предпринимательской деятельности. Отмечаются многообразие и особенности правового положения субъектов предпринимательской деятельности.
Гречуха В.Н. Транспортное право Российской Федерации. Ч. 2: Учебное пособие. Ч. 2. – М.: МГИУ, 2007. – 303 с. Содержит извлечения из текстов транспортных кодексов, уставов, ведомственных нормативных актов и образцы перевозочных документов. Даны темы курсовых и дипломных работ и вопросы к экзамену по курсу.
ё
128
