Regioni e diritti. La tutela dei diritti nelle leggi e negli statuti regionali

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Author: Erik Longo

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eum > diritto > costituzionale

Erik Longo Regioni e diritti La tutela dei diritti nelle leggi e negli statuti regionali

eum

Isbn 978-88-6056-012-4 Prima edizione: maggio 2007 © 2006 eum edizioni università di macerata Vicolo Tornabuoni, 58 - 62100 Macerata [email protected] http://ceum.unimc.it Realizzazione e distribuzione: Quodlibet società cooperativa Via S. Maria della Porta, 43 - 62100 Macerata www.quodlibet.it Stampa: Grafica Editrice Romana s.r.l. (Roma)

A Francesca e Sandro

Indice

Parte prima

Diritti e fonti regionali nel sistema costituzionale 1. Il rinnovato interesse per la tutela dei diritti nell’ordinamento regionale 13 17 21

1. Diritti e regioni nel rinnovato quadro costituzionale 2. Diritti e materie legislative 3. Diritti e livelli

2. Lo spazio normativo regionale per la protezione dei diritti 25

1. Lo spazio regionale per la protezione dei diritti: limiti generali e limiti speciali

26

2. I limiti generali

26

2.1 La Costituzione

28

2.2 Vincoli comunitari e internazionali

35

2.3 Divieto di limitare il diritto al lavoro e la libera circolazione delle persone, delle merci e dei servizi

37

2.4 Poteri sostitutivi dell’art. 120, comma 2, della Costituzione

41

2.5 Sussidiarietà verticale

45

2.6 L’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà

47

3. I limiti speciali alla potestà statutaria

47

3.1 Armonia con la Costituzione

48

3.2 Principi fondamentali di organizzazione e funzionamento e determinazione della forma di governo

8

INDICE

50

4. Limiti speciali al potere legislativo regionale

50

4.1 I limiti speciali derivanti dalle materie esclusive statali

58

4.2 Principi fondamentali delle materie concorrenti

65

4.3 I limiti speciali derivanti dalla necessità di assicurare lo svolgimento di funzioni amministrative

68

4.4 La “piena parità” tra uomo e donna

Parte seconda

I diritti e le fonti regionali nella prassi Sezione prima. I diritti nelle leggi regionali 1. La protezione dei diritti attraverso l’estensione della tutela sociale 75

1. Premessa

82

2. La tutela della salute

82

2.1 Introduzione

87

2.2 La disciplina regionale

106 109

2.3 Le caratteristiche dei diritti proclamati 3. La tutela del diritto all’istruzione

109

3.1 Introduzione

111

3.2 La disciplina regionale: i primi interventi in materia di integrazione tra scuola statale e privata

116

3.3 La promozione e l’intervento regionale per garantire un “effettivo” diritto agli studi e l’affermazione del “diritto ad apprendere per tutta la vita”

122

3.4 La creazione di un “sistema regionale” integrato dell’istruzione e della formazione

127

3.5 Le caratteristiche dei diritti proclamati

131

4. I nuovi destinatari dei diritti: soggetti deboli e a rischio di esclusione

131

4.1 Introduzione

133

4.2 La tutela degli immigrati

145

4.3 La tutela degli “emigrati di ritorno”

147

4.4 La tutela dei nomadi

INDICE

9

151

4.5 La tutela dei detenuti

156

4.6 La tutela dei discriminati per opzioni sessuali

161

4.7 La tutela dei “non abbienti”: il riconoscimento del diritto al minimo vitale

163

4.8 La tutela dei lavoratori “mobbizzati”

2. La protezione dei diritti attraverso l’estensione dell’attuazione amministrativa 169

1. Premessa

172

2. I diritti degli animali

172

2.1 Introduzione

175

2.2 La legislazione regionale creativa di nuovi diritti degli animali

177

2.3 L’attuazione della legge del 1991

178

2.4 Le nuove leggi regionali

183


184

3. Il diritto all’informazione e alla comunicazione

184

3.1 Introduzione

189

3.2 Lo sviluppo del potere regionale in materia di comunicazione nella legislazione degli anni Novanta

195

3.3 La compatibilità del sistema delle leggi precedenti con il “nuovo” «ordinamento della comunicazione»

199 202

3.4 Le caratteristiche dei diritti proclamati 4. I diritti dei consumatori

202

4.1 Introduzione

206

4.2 Le leggi regionali a tutela del consumatore: legislazione “orizzontale” e “verticale”

206

4.3 La legislazione “orizzontale”

213

4.4 La legislazione “verticale”

223

5. Il diritto alla sicurezza dei cittadini

223

5.1 Introduzione

224

5.2 La sicurezza nel riparto delle competenze tra Stato e regioni

226

5.3 La legislazione regionale sulla sicurezza

228


10

INDICE

Sezione seconda. I diritti negli statuti regionali 1. Lo scenario della seconda stagione statuente: il contenuto delle “nuove” norme statutarie sui diritti 233

1. Statuti e diritti

238

1.1 La previsione dei diritti nei nuovi statuti regionali

242

1.2 La seconda stagione statutaria di fronte alla Corte costituzionale (rinvio)

247

2. La formulazione dei diritti negli statuti

249

2.1 Diritti per obiettivi

251

2.2 Diritti per politiche

255

3. L’oggetto delle norme sui diritti tra originalità e ricorrenza

255

3.1 I diritti “ricorrenti”

260

3.2 Diritti “meno ricorrenti”

262

4. Indirizzi verso la protezione dei diritti provenienti dalle nuove leggi elettorali: la parità uomo-donna

263

5. Esempi sulla via della maggiore effettività dei diritti

264

6. Conclusioni sull’esame degli statuti regionali

267

7. La giurisprudenza costituzionale sui nuovi statuti: la negazione degli effetti giuridici delle norme sui diritti

Parte terza

Diritti e fonti regionali: spunti ricostruttivi Conclusioni 279

1. Regioni e diritti tra testo costituzionale e contesto politico

280

2. Regioni e diritti nell’assetto attuale del sistema regionale

284

3. Regioni e diritti tra tutela effettiva e mera proclamazione

287

Bibliografia

Parte prima

Diritti e fonti regionali nel sistema costituzionale

1. Il rinnovato interesse per la tutela dei diritti nell’ordinamento regionale

SOMMARIO: 1. Diritti e regioni nel rinnovato quadro costituzionale; 2. Diritti e materie legislative; 3. Diritti e livelli

1. Diritti e regioni nel rinnovato quadro costituzionale Il sistema di distribuzione dei poteri tra lo Stato e le regioni ha subìto negli ultimi anni un profondo rinnovamento. Prima la legge costituzionale n. 1/1999 in tema di forma di governo delle regioni e di elezione diretta del Presidente ha ridefinito i contorni del potere statutario, consentendone l’esercizio nel solo rispetto dell’armonia con la Costituzione e contemplando un nuovo procedimento di formazione dello statuto senza più l’approvazione parlamentare1. In seguito la legge costituzionale n. 3/2001, da un lato, ha riscritto totalmente le norme sulla competenza legislativa e regolamentare statale e regionale, introducendo per la prima un criterio simile a quello usato nelle forme di governo federali, per cui sono enumerate solo le competenze dello Stato centrale e sono individuate in via residuale quelle degli Stati membri, dall’altro ha modificato il criterio di attribuzione delle competenze amministrative, basandolo sui principi di sussidiarietà, di differenziazione e di adeguatezza2. Con la riforma del 2001, inoltre, tutti gli enti territoriali sono stati collocati su un piano costituzionale identico3: ognuno costituisce una parte della Repubblica e contribuisce attraverso le proprie funzioni alla realizzazione dei compiti indicati nella Prima Parte della Costituzione. 1 Cfr. Paolo Caretti, Introduzione, in Id. (a cura di), Osservatorio sulle fonti 2005, Torino, Giappichelli, 2006, pp. 1 e ss. 2 Art. 118 Cost. 3 Art. 114 Cost.

PARTE PRIMA. DIRITTI E FONTI REGIONALI NEL SISTEMA COSTITUZIONALE

14

A queste rilevanti novità si aggiunge una nuova articolazione dell’autonomia finanziaria e tributaria di regioni ed enti locali4, e l’introduzione di alcuni poteri statali sostitutivi azionabili nel caso in cui occorra garantire il soddisfacimento di esigenze di tipo unitario5. Il nuovo Titolo V della Costituzione stabilisce un rapporto esplicito e diretto tra l’articolazione territoriale del potere legislativo ed amministrativo e la tutela dei diritti civili e sociali. La nuova formulazione dell’art. 117 Cost. prevede ambiti competenziali in materie che certamente hanno riflessi sui diritti: materie che spostano in capo al legislatore regionale numerose decisioni su diritti sociali (“istruzione”, “tutela della salute”, “sicurezza sociale”, “tutela e sicurezza del lavoro”) e materie che implicano la regolazione di ambiti che hanno un’incidenza sulla tutela dei diritti civili (si pensi alle competenze su “professioni” e “ordinamento della comunicazione”). Per bilanciare i nuovi poteri regionali, il legislatore costituzionale ha assegnato alla competenza esclusiva dello Stato la “materia” della «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali»6. La disposizione ha come finalità necessaria quella di assicurare – esplicitamente7 – la garanzia su «tutto il territorio nazionale» del principio di eguaglianza previsto in Costituzione. Inoltre il conferimento alle regioni di specifiche competenze che possono avere riflesso sulla tutela dei diritti civili, infine, ha giustificato una esplicita menzione del limite del “diritto privato” e del “diritto penale”, ora inseriti, assieme alla competenza sulle norme processuali, nell’art. 117, comma 2, lett. l), e la possibilità che il Governo attivi uno speciale potere sostitutivo nel caso in cui occorra garantire la protezione dei livelli essenziali delle prestazioni relative ai diritti. 4

Art. 119 Cost. Art. 120 Cost. 6 Art. 117, comma 2, lett. m), Cost. 7 Come rileva Silvio Gambino, Cittadinanza e diritti sociali fra neoregionalismo e integrazione comunitaria, «Quaderni costituzionali», 1, 2003, p. 81, l’inserimento esplicito del riferimento ai livelli essenziali ha soprattutto come scopo quello di «garantire dalla lesione del principio di eguaglianza all’interno di ogni singola regione e (soprattutto) la possibile disuguaglianza con riferimento al luogo di residenza». Al contrario, rispetto all’eventuale lesione del principio di eguaglianza interpersonale, è sufficiente la previsione contenuta nell’art. 3, comma 1, della Costituzione. 5

1. IL RINNOVATO INTERESSE PER LA TUTELA DEI DIRITTI NELL’ORDINAMENTO REGIONALE

15

Per la forza prescrittiva del nuovo modello di distribuzione delle competenze ed il riflesso di questo sui diritti, è necessario, dunque, interrogarsi sui cambiamenti che ne derivano per la protezione dei diritti e più in particolare sul modo in cui le regioni stanno esercitando i nuovi poteri che sono stati loro conferiti. Coloro che si sono occupati del tema hanno mostrato le differenze e le somiglianze tra il nostro sistema regionale e i sistemi federali, con specifico riguardo al rapporto che si realizza tra la stessa organizzazione verticale del potere e il principio di eguaglianza (e i valori universalistici in esso insiti)8. In particolare, l’inserimento di alcuni tipici istituti che derivano dalle esperienze federali ha generato un’abbondante attività di comparazione tra la tutela dei diritti nei sistemi di tipo federale e in quelli regionali9. Dagli studi effettuati emerge che i rapporti tra unità, uguaglianza e realizzazione del decentramento si pongono oggi, nel nostro ordinamento, in termini decisamente diversi rispetto al passato e che, alla luce della riforma, si è ridotto ancora di più il divario tra la prima e la seconda parte della Costituzione, cioè tra la “parte dei diritti” e la “parte dei poteri”10. Ad una valutazione complessiva, il nuovo Titolo V appare 8 Su questi aspetti v. quanto descritto in termini ricostruttivi da Massimo Luciani, I diritti costituzionali tra stato e regioni (a proposito dell’art. 117, comma 2, lett. m), della Costituzione), «Sanità pubblica», 3, 2002, pp. 345 e ss. 9 Oltre all’autore citato nella nota precedente cfr. Giampalo Rossi, Auretta Benedetti, La competenza legislativa statale esclusiva in materia di livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, «Il Lavoro nelle pubbliche amministrazioni (numero speciale)», suppl. fasc. 1, 2002, pp. 22 e ss.; Giuseppe Corso, Welfare e Stato sociale: uguaglianza e diversità delle prestazioni, in AA.VV., Regionalismo, federalismo, Welfare State, Milano, Giuffrè, 1997, pp. 403 e ss.; Luiz M. Diez Picazo, Diritti sociali e federalismo, «Politica del diritto», 1, 1999, pp. 17 e ss.; Antonio Ruggeri, Neoregionalismo e tecniche di regolazione dei diritti sociali, «Diritto e società», 1, 2001, pp. 191 e ss.; Raffaele Bifulco, «Livelli essenziali», diritti fondamentali e statuti regionali, in Tania Groppi, Marco Olivetti (a cura di), La Repubblica delle Autonomie, Torino, Giappichelli, 2003, pp. 135 e ss.; Lorenzo Chieffi, Introduzione. Riforma dello Stato delle autonomie e trasformazione del welfare in Italia, in Id. (a cura di), Evoluzione dello Stato delle autonomie e tutela dei diritti sociali: a proposito della riforma del Titolo V della Costituzione, Torino, Giappichelli, 2001, pp. 1 e ss. Gambino, Cittadinanza e diritti sociali fra neoregionalismo e integrazione comunitaria, cit., pp. 67 e ss.; Tania Groppi, La garanzia dei diritti tra stato e regioni dopo la riforma del titolo V, in www.federalismi.it. 10 Secondo il noto lemma coniato da Massimo Luciani, La «Costituzione dei diritti» e la «Costituzione dei poteri». Noterelle brevi su un modello interpretativo ricorrente, in Studi Crisafulli, II, Padova, Cedam, 1985.


16

come un sistema in cui i diversi livelli di potere11 sono uniti dal comune vincolo del rispetto e dell’attuazione della Costituzione, dell’ordinamento comunitario e degli obblighi internazionali12. Vincolo, questo, che trova numerosi punti di emersione anche nel testo costituzionale. La stessa materia contenuta nell’art. 117, comma 2, lett. m) della Costituzione, ad esempio, si configura non solo come clausola capace di produrre il massimo di efficacia unificante dell’ordinamento, ma come potestà attraverso cui lo Stato adempie per parte sua al vincolo che compete a tutti i decisori (pubblici) di dare attuazione alla Costituzione13. Il riferimento ai livelli essenziali delle prestazioni, infatti, garantisce un rapporto di competizione/cooperazione nella protezione dei diritti che non limita, ma potenzia il valore dell’«unità» contenuto nell’art. 5 della Costituzione14. Certo, la garanzia di questo obiettivo risulta legata in gran parte alla attuazione dell’autonomia finanziaria dell’art. 119 della Costituzione15 ed allo sviluppo di idonee sedi di raccordo 11

Ma soprattutto lo Stato e le regioni quanto all’esercizio della potestà legislativa. Secondo quanto prevede l’art. 117, comma 1, della Costituzione. 13 Cfr. Pizzetti, L’ordinamento costituzionale italiano fra riforme da adottare e riforme da completare, Torino, 2003, pp. 89 e ss. Come chiarisce lo stesso Autore «la competenza trasversale in materia di livelli essenziali delle prestazioni in materia di diritti civili e sociali non intende avere, e non ha affatto, l’effetto di incentrare soltanto nello Stato il compito di dare attuazione a questa concezione di eguaglianza positiva che informa a sé tutta la Costituzione; essa ha invece lo scopo di consentire anche allo stato di svolgere “a tutto tondo”, e nell’ambito dell’intero ordinamento, la sua parte». 14 Allo Stato spetta imporre un vincolo alle regioni di attuare e rispettare detti livelli, ma a queste ultime è consentito intervenire prevedendo livelli “ulteriori” di prestazioni per le rispettive comunità. Su questi aspetti, cfr. Antonio D’Atena, L’Italia verso il federalismo: taccuini di viaggio, Milano, Giuffrè, 2001, passim. 15 In base all’art. 119, esiste un nesso inscindibile tra funzioni e risorse. In particolare il quarto comma dello stesso articolo prevede che la reale capacità degli enti territoriali dipende in misura rilevantissima dal modo in cui le nuove norme costituzionali relative all’autonomia degli enti per quanto riguarda i tributi e le entrate proprie saranno applicati e da come saranno individuati da un lato la compartecipazione ai tributi erariali e dall’altro la quantificazione e le modalità di ripartizione del fondo perequativo. Non bisogna dimenticare poi che il quinto comma dell’art. 119 della Costituzione prevede che «per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona (…), lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni». (sottolineatura nostra). 12


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tra Stato e regioni, capaci di operare forti intese tra i diversi livelli16. Senza l’attuazione delle norme sull’autonomia finanziaria e un idoneo sistema di concertazione e dialogo tra i livelli si rischia di avere un effetto di “esasperazione” delle differenze nel godimento dei diritti tra i diversi territori ed una incapacità di controllare realmente la garanzia degli standards di prestazioni. Dal combinato disposto della norma sulla determinazione dei livelli essenziali e quella dell’art. 119 della Costituzione deriva, da un lato, che l’individuazione delle funzioni è condizione per poter definire il fabbisogno degli enti territoriali e, d’altro canto, che la definizione delle risorse attribuite a questi ultimi diventa la “misura” dell’attività loro consentita e dunque dell’effettività dei diritti che tali enti possono garantire nell’ambito delle loro competenze.

2. Diritti e materie legislative La riforma costituzionale è giunta in un momento in cui le autonomie avevano registrato un tendenziale aumento delle loro competenze. Già da tempo i legislatori regionali avevano superato l’originaria timidezza, spingendosi ad approvare leggi in numerosi settori della vita civile e sociale17. Per parte loro le fonti legislative regionali (statuti e leggi) hanno contribuito durante questi anni a sostenere il cammino di attuazione dei diritti costituzionali all’interno del nostro ordinamento e a consentire l’emersione della tutela di situazioni soggettive che, pur avendo origine nella Costituzione, stavano emergendo nella legislazione con un diverso nomen, ossia con la sembianza di un diritto che non compariva in precedenza nella legislazione statale. 16 Tra i deficit più rilevanti della riforma vi è quello di non aver definito modelli di rapporto tra Stato e regioni. Nonostante questo, il modello delle conferenze ha dato una buona prova di tenuta, anche se molte volte lo Stato ha tentato di fuggire da esse, non coinvolgendo gli enti inferiori. Cfr. Ilenia Ruggiu, La Conferenza Stato-Regioni nella XIII e XIV Legislatura, «Le Regioni», 1, 2003, pp. 195 e ss. 17 In termini quantitativi, occorre ricordare che negli ultimi anni si assiste ad una diminuzione notevole del numero di leggi regionali approvate. Per i dati aggiornati al 2005 cfr. Camera dei Deputati-Osservatorio sulla legislazione, Rapporto 2006 sulla legislazione tra Stato, Regioni e Unione Europea, Roma, 2006, p. 6.

18


Il tema dei diritti nelle fonti regionali, perciò, non è un argomento nuovo. Di certo non sorge con la novella costituzionale del 2001, ma ha un’origine più antica, che si manifesta come l’emergere di una progressiva assunzione di un ruolo politico-istituzionale (realmente) autonomo da parte delle regioni, da cui deriva come conseguenza una maturazione dell’intero ordinamento regionale. L’idea che in queste pagine svilupperemo è quella di un rapporto trilaterale tra diritti18, indirizzo politico e materie legislative regionali: il potere regionale sui diritti, infatti, non è un prodotto dei poteri affidati alle regioni nelle materie, ma un elemento che sorge nel processo interpretativo delle materie; processo che è alimentato dal modo in cui le regioni intendono l’esercizio del potere legislativo e l’esercizio del potere di indirizzo politico. Questo rapporto si comprende bene se si guarda al modo in cui le regioni ordinarie hanno interpretato le competenze legislative previste nella Costituzione del 1948. Le materie regionali, infatti, erano state pensate in relazione alla situazione di quegli anni e rispondevano ad esigenze e bisogni che erano stati immaginati durante i lavori dell’Assemblea costituente. Quando il processo di attuazione dell’ordinamento regionale fu compiuto e le regioni poterono essere attivate erano passati più di venti anni dall’entrata in vigore della Costituzione. In quel momento i legislatori regionali si trovarono di fronte a due necessità: la prima era quella di desumere il contenuto delle materie dalla legislazione statale in vigore nel momento in cui esse entravano in funzione; la seconda era quella di attualizzare il contenuto di alcune materie oramai “obsolete” con riferimento all’evoluzione del significato che aveva nel frattempo acquisito l’ambito materiale indicato con una diversa tipologia. Sulla prima questione, le regioni inizialmente accolsero la tesi della attribuzione diretta delle materie costituzionali, dettando una disciplina che tenesse presente la materia come essa era definita dall’art. 117 Cost. e non dalla legislazione statale. Nella prassi, infatti, salvo la surrogazione del potere di definire i principi della materia – attività spettante allo Stato – le regioni si sono 18 Giova precisare che nel lavoro non verranno presi in considerazione tutti i diritti che sono garantiti all’interno delle leggi regionali. In questo senso è stata compiuta una scelta tra le situazioni soggettive che tendenzialmente sono legate all’esercizio di diritti fondamentali previsti in Costituzione.


19

spinte sulla strada dell’interpretazione diretta della Costituzione nelle materie di loro competenza19. Sulla seconda questione, emerse con più forza il valore dell’interpretazione delle materie data dalle regioni. Per alcune di esse, infatti, queste ultime operarono una vera e propria attualizzazione del contenuto, stravolgendone in alcuni casi l’interpretazione20. È innegabile che questo sviluppo sia stato causato dalla tardiva attuazione della Costituzione e dalla necessità tecnico-giuridica di adeguare il significato delle materie, ma esso ha avuto estensioni che sono andate ben al di là della attualizzazione del disposto costituzionale. Soprattutto nel caso in cui occorreva passare dalle astratte definizioni della Costituzione alla conformazione di importanti settori della vita umana, le regioni si dimostrarono capaci di intercettare nuovi bisogni (soprattutto di tipo sociale) che la popolazione locale esprimeva. Si comprende, dunque, che una volta presa la strada di questa interpretazione delle materie conforme alle esigenze della popolazione locale, la tendenza sia stata quella di un uso sempre maggiore delle tecniche di interpretazione delle materie e in alcuni casi anche di un vero e proprio “allontanamento” da esse21. Le conseguenze di questo atteggiamento furono molto evidenti nella attuazione del d.P.R. n. 616/1977, poiché le regioni intesero alcune delle competenze amministrative trasferite come l’occasione per intervenire, anche attraverso la legislazione, in settori che non erano compresi neanche interpretativamente all’interno delle materie dell’art. 117 della Costituzione. D’altro canto la diretta attribuzione alle regioni di ulteriori funzioni amministrative, oltre quelle che potevano desumersi dall’applicazione del principio del parallelismo, portò ad intendere questo potere esteso anche agli aspetti attuativi delle potestà amministrative22 per 19 Si pensi ad esempio a quanto è avvenuto nel settore dell’assistenza scolastica di cui parleremo nel par. 3, cap. 2 della parte II. 20 Si pensi ad esempio a quanto è avvenuto nelle materie “beneficienza pubblica”, “urbanistica”, “artigianato”, “tranvie e linee automobilistiche”, che in poco tempo acquisirono un’estensione tale da divenire totalmente diverse rispetto al passato. 21 Esempio di questo si ha nell’assunzione da parte delle regioni di poteri nel settore del commercio, materia diversa e sicuramente slegata dalla materia “fiere e mercati”. 22 Tanto che la dottrina durante gli anni Ottanta ha parlato dell’operare di un “ulteriore” principio del parallelismo, non solo nella direzione della corrispondenza alle funzioni legislative delle funzioni amministrative, ma anche nel senso della corri-

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garantire il coerente svolgimento di queste funzioni da parte delle regioni. Da questa ambivalenza di fondo derivò anche il modo stesso di intendere l’amministrazione regionale e le regioni stesse23, non più come meri enti territoriali frutto del decentramento di alcune potestà legislative ed amministrative statali, ma come titolari di un potere di determinazione degli obiettivi e di indirizzi politici dai quali la legislazione e l’amministrazione regionale sarebbero state influenzate «sino a divenire forme di attuazione»24. Indirizzo che poi venne portato a compimento negli anni successivi dalla storica sentenza n. 829/1988 della Corte costituzionale, con cui si riconobbe che le regioni avrebbero potuto, con l’attività amministrativa e legislativa, perseguire non solo interessi che rientravano nelle materie elencate, ma anche interessi che sarebbero loro spettati come enti esponenziali della propria collettività locale25. Nel momento attuale questa spinta regionale verso l’acquisizione di nuove competenze non ha subito battute di arresto. Prima nel momento dell’attuazione delle riforme in materia di competenze amministrative degli anni Novanta e poi nell’attuazione della riforma costituzionale sono emerse ulteriori ipotesi di utilizzo dei poteri regionali che investono sempre più il piano della tutela dei diritti. Pur avendo aumentato la qualità e la quantità delle competenze legislative, la tendenza a forzare il campo semantico e a dare una interpretazione autonoma degli oggetti che rientrano negli spondenza della prima a quest’ultima (cd. parallelismo inverso). Cfr. Giandomenico Falcon, Art. 118, in Commentario alla Costituzione a cura di Giuseppe Branca, RomaBologna, 1985, p. 236; Gianfranco Mor, Profili dell’amministrazione regionale, Milano, Giuffré, 1974, p. 151; Temistocle Martines, Antonio Ruggeri, Lineamenti di diritto regionale, Milano, Giuffrè, 2000, p. 236. 23 Come rileva Giorgio Pastori, L’amministrazione regionale in evoluzione, in Vittorio Angiolini, Lorenza Violini, Nicolò Zanon (a cura di), Le trasformazioni dello Stato regionale italiano : in ricordo di Gianfranco Mor, Milano, Giuffrè, 2002, pp. 277 e ss. 24 Già Falcon, Art. 118, cit., p. 230, parlava di regione come istituzione «costituita al fine del “governo” degli interessi (…) pubblici». 25 Questa sentenza non deve essere considerata come un episodio unico all’interno dell’evoluzione dell’orientamento della Corte costituzionale, ma come l’espressione di un cambiamento della considerazione che questa aveva degli interessi della comunità locale suscettibili di rilevare all’interno della sfera delle attribuzioni regionali. In merito si possono richiamare anche le sentt. n. 562/1988, n. 276/1991 e n. 251/1993. Su questi aspetti cfr. Livio Paladin, Diritto regionale, Padova, Cedam, 2000, pp. 191 e ss.


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ambiti materiali sta riguardando sempre più il campo dei diritti secondo metodi molto diversi. In molti casi la tutela ha richiesto “fughe” dalle materie, realizzate attraverso tre tecniche: aggregazione di settori appartenenti a materie diverse (soprattutto per attrarre competenze sui diritti26); individuazione di funzioni nuove passando per una disciplina di tipo organizzativo27; previsione di una serie di prestazioni che hanno un nesso inscindibile con la tutela del nucleo fondamentale di un diritto che non rientra in un’area di competenza regionale. Per questi motivi, l’esame delle leggi regionali e delle norme statutarie sui diritti sarà teso a comprendere quali sono i presupposti, le condizioni e la qualità di questi fenomeni nella loro origine e negli sviluppi futuri. L’analisi servirà, infatti, a comprendere quella corrispondenza trilaterale (nel contesto regionale) tra evoluzione dei diritti, trasformazioni dell’indirizzo politico regionale e interpretazioni delle materie legislative che si è indicata. Soprattutto in questa direzione il rapporto tra leggi regionali e statuti, quanto alla scrittura dei diritti, apparirà esemplificativo di un uso politico dei diritti tutelati, come mezzi attraverso cui le regioni acquistano un ruolo attivo nel nuovo sistema di distribuzione dei poteri.

3. Diritti e livelli Nel nostro sistema la tutela di un diritto non corriponde ad una competenza statale o regionale. I diritti, infatti, hanno una intrinseca caratteristica di “aterritorialità”. L’identificazione di un diritto con una competenza regionale assume un valore astratto e poco concreto28. 26

Si pensi al caso dei diritti degli animali ovvero anche ai diritti dei consumatori. Questo fenomeno si è realizzato soprattutto nel caso del diritto all’informazione, sorto sulla base della necessità regionale di disciplinare la comunicazione istituzionale, e nel caso della tutela dei beni culturali, dove la creazione di enti ed istituzioni regionali è stata l’occasione per disciplinare aspetti della politica culturale e della libertà di comunicazione. 28 Anche le materie che assumono una sembianza di “diritto” come la “tutela della salute”, l’“istruzione”, le “professioni” e l’“ordinamento della comunicazione” (per citare le competenze concorrenti) non possono essere lette come l’attribuzione al legislatore regionale del compito di garantire il rispetto dei diritti corrispondenti e nemmeno come il riconoscimento di uno “statuto” regionale di alcune situazioni soggettive. 27

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I diritti rimangono ancorati alla Costituzione ed ai valori che li animano. La loro caratteristica fondamentale è proprio quella di essere parte del “patto costituzionale”29 e di essere non negoziabili. Per questo motivo il contesto regionale non può essere preso a base per individuare la nascita di “nuovi” diritti. Qualificare in questo modo l’emergere della tutela di nuove posizioni soggettive è frutto di un grave errore di prospettiva, che non tiene conto della reale situazione del nostro sistema regionale e della “indisponibilità” che è propria dei valori fondamentali su cui il patto costituente si fonda. Certo non è escluso che all’interno delle regioni possano emergere nuove forme di tutela o che le regioni possano indicare nuove situazioni soggettive meritevoli di considerazioni da parte dei poteri pubblici, ma questo deve sempre avvenire all’interno delle potenzialità che sono proprie del dettato costituzionale30, nel rispetto del nucleo essenziale del diritto stesso prima ancora che della competenza statale a determinare i livelli essenziali delle prestazioni. In questo senso possono trovare ragionevole spiegazione due orientamenti su cui la Corte costituzionale sta basando molte delle sentenze sulla nuova distribuzione delle competenze: il primo, secondo cui è consentito annullare una norma di legge statale che invade le materie regionali solo nel caso in cui dalla sua caducazione non derivi un diretto ed immediato pregiudizio per i diritti, tale da incidere sullo stesso ordine costituzionale31; il secondo, in base al quale nelle decisioni che riguardano contemporaneamente il piano delle competenze e quello dei diritti, vi è un aspetto che precede anche la determinazione dei livelli essenziali ed uniformi che riguarda la tutela da garantire in condizioni di eguaglianza su tutto il territorio nazionale32. 29 V. in questo senso Paolo Caretti, La disciplina dei diritti fondamentali è materia riservata alla Costituzione, «Le Regioni», 3, 2005, pp. 11 e ss. 30 Cfr. Antonio Ruggeri, «Nuovi» diritti fondamentali e tecniche di positivizzazione in Scritti in onore di Manlio Mazziotti di Celso, II, Milano, Giuffrè, 1995, pp. 605 e ss.; Franco Modugno, I «nuovi diritti» nella giurisprudenza costituzionale, Torino, Giappichelli, 1994, passim; Giuliano Amato, Libertà: involucro del tornaconto o della responsabilità individuale?, in AA.VV., Nuove dimensioni nei diritti di libertà (Scritti in onore di Paolo Barile), Padova, CEDAM, 1990. 31 Confermano questo orientamento le sentt. n. 370/2003, n. 13 e 16/2004. 32 Indirizzo espresso già a partire dalla sentenza n. 282/2002, poi ribadito in modo esplicito nella sentenza n. 338/2003 e poi di recente espresso nelle sentenze nn.


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La tutela dei diritti a livello regionale, perciò, è sì un problema che riguarda le competenza delle regioni e dello Stato, ma non si risolve nello spazio delimitato delle materie, giacché, come la stessa Corte ha indicato, nel caso di decisioni che riguardano i livelli essenziali dei diritti, la regola è piuttosto la “collaborazione”, ovvero la determinazione di «adeguate procedure e precisi atti formali per procedere alle specificazioni ed articolazioni ulteriori che si rendano necessarie nei vari settori»33. Questo dato mette in luce due elementi di cui si cercherà di dare conto nello sviluppo della trattazione. Il primo è che la Corte, pur in assenza di elementi di unificazione, ha introdotto la necessità che le decisioni che riguardano il piano della tutela dei diritti, quando rientrano tra le competenze delle regioni, siano frutto di una concertazione interistituzionale. Un indirizzo questo che sembra avvalorare la lettura data da una parte della dottrina che l’introduzione nell’art. 117 della Costituzione di una competenza esclusiva dello Stato sulla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali esprima l’adozione di un sistema “multilivello” di attuazione dei diritti, regolato dal principio di leale collaborazione34, che trova nel modello delle conferenze un punto di “trasfigurazione”35 degli interessi locali e di mediazione tra le diverse istanze espresse a livello statale, regionale e locale. Il secondo riguarda l’interpretazione stessa delle materie. La dottrina che si è occupata in modo più approfondito del tema ha indicato che uno degli effetti del nuovo testo costituzionale è la perdita di cd. “fisicità” delle materie, che porta a «ragionare sempre meno in termini di “oggetti”, di “funzioni”, di “competenze”, perché le etichette usate in Costituzione sono sempre meno interpretabili come “contenitori” (…) adatti a separare gli oggetti e le funzioni, e sempre più in termini di obiettivi comuni, di aree in cui 432/2005 sui trasporti in Lombardia e 467/2005 relativa alla legge regionale della Campania sulle provvidenze ed i divieti a tutela di coloro che sono affetti da patologie di tipo alimentare. 33 Cfr. sent. n. 88/2003. 34 Cfr. Andrea Simoncini, Non c’è alternativa alla leale collaborazione. Dalla Corte le prime indicazioni su regolamenti del Governo e «livelli essenziali» nelle materie regionali, «Le Regioni», 6, 2003, pp. 1210 e ss. 35 L’espressione è di Ilenia Ruggiu, Contro la Camera delle regioni. Istituzioni e prassi della rappresentanza territoriale, Torino, Giappichelli, 2006, pp. 330 e ss.


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gli interventi si incrociano perché inseguono interessi diversi o perché perseguono lo stesso interesse (…) movendo da prospettive diverse»36. Una trasformazione ben rintracciabile nel momento in cui il piano delle materie intreccia il piano dei diritti, che consente di comprendere le difficoltà e le risposte sino ad ora date dalla Corte costituzionale nei momenti in cui si è trovata di fronte alla necessità di garantire, da un lato, che Stato e regioni rispettassero i limiti delle rispettive competenze e, dall’altro, che non venisse spostato il punto di equilibrio tra interessi costituzionalmente rilevanti. In queste situazioni, infatti, la Consulta ha valutato la corrispondenza delle misure poste dall’uno o dall’altro legislatore sulla base dei canoni della ragionevolezza e dell’eguaglianza, piuttosto che esclusivamente sulla base dei confini delle competenze regionali e statali37.

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Cfr. Roberto Bin, Problemi legislativi e interpretativi nella definizione delle materie di competenza regionale – Rileggendo Livio Paladin dopo la riforma del Titolo V, in AA.VV., Scritti in memoria di Livio Paladin, Napoli, Jovene, 2004, p. 318. 37 La prima emersione di questo indirizzo si trova nella sentenza n. 407/2002, ma poi è stato ripreso e sviluppato in altre sentenze, tra cui si ricordano soprattutto le nn. 432/2005 e 253/2006.

2. Lo spazio normativo regionale per la protezione dei diritti

SOMMARIO 1. Lo spazio regionale per la protezione dei diritti: limiti generali e limiti speciali; 2. I limiti generali; 2.1 La Costituzione; 2.2 Vincoli comunitari e internazionali; 2.3 Divieto di limitare il diritto al lavoro e la libera circolazione delle persone, delle merci e dei servizi; 2.4 Potere sostitutivo dell’art. 120, comma 2, della Costituzione; 2.5 Sussidiarietà verticale; 2.6 L’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà; 3. I limiti speciali alla potestà statutaria; 3.1 Armonia con la Costituzione; 3.2 Principi fondamentali di organizzazione e funzionamento e determinazione della forma di governo; 4. Limiti speciali al potere legislativo regionale; 4.1 I limiti speciali derivanti dalle materie esclusive statali; 4.2 Principi fondamentali delle materie concorrenti; 4.3 I limiti speciali derivanti dalla necessità di assicurare lo svolgimento di funzioni amministrative; 4.4 La “piena parità” tra uomo e donna

1. Lo spazio regionale per la protezione dei diritti: limiti generali e limiti speciali Prima di entrare nel vivo dello studio è necessario un rapido accenno al quadro dei limiti che il legislatore costituzionale ha previsto per l’esercizio della potestà legislativa e statutaria regionale. La ricognizione proverà a dare conto delle caratteristiche e dell’interpretazione degli stessi limiti operata soprattutto dalla giurisprudenza della Corte costituzionale. Per agevolare la ricognizione si è divisa questa analisi in due parti. Da un lato, sono stati collocati i limiti di “ordine generale”, elencati nel primo comma dell’art. 117 Cost., nell’art. 120 Cost. e nell’art. 118, chiamati così in quanto valgono sia per l’e-

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sercizio del potere legislativo che per l’esercizio del potere statutario regionale1. Dall’altro lato, si sono collocati i limiti “specifici o speciali”, variamente inseriti nell’art. 117 Cost. per le leggi regionali e nell’art. 123 Cost. per lo statuto regionale2.

2. I limiti generali 2.1 La Costituzione. Il primo limite generale per il legislatore regionale in base all’art. 117, comma 1, è la Costituzione. Si tratta evidentemente di un limite che opera in modo particolare, poiché la Costituzione è anzitutto il fondamento di tutti gli altri vincoli. La formula “rispetto della Costituzione” indica, infatti, il contenuto del principio della gerarchia delle fonti, tanto che se anche non fosse stato enunciato si potrebbe ritenere che esso è un principio implicito. Tuttavia il fatto che il legislatore costituzionale abbia espresso questo limite identifica certamente un quid pluris rispetto alla mera indicazione del rispetto della fonte superiore. Il contenuto di questo ulteriore significato è stato oggetto di varie interpretazioni. I primi commentatori che si sono occupati del tema hanno ritenuto che l’esplicita indicazione di questo limite valesse a dimostrare l’«equiparazione»3 della potestà legislati1 Più esattamente si tratta del “rispetto della Costituzione”, dei “vincoli comunitari e internazionali”, del “divieto di limitare il diritto al lavoro e la libera circolazione delle persone, delle merci e dei servizi”, del “potere sostitutivo del Governo” previsto dall’art. 120, comma 2, Cost., della “sussidiarietà verticale” e della “sussidiarietà orizzontale”. 2 Si tratta dell’“armonia con la Costituzione”, dei “principi fondamentali di organizzazione e funzionamento” e della “forma di governo”, per quanto riguarda i limiti statutari, e dei “limiti specifici derivanti dalle materie esclusive statali”, dei “principi fondamentali delle materie concorrenti”, della “necessità di assicurare lo svolgimento delle funzioni amministrative” e della “piena parità tra uomo e donna”, per quanto riguarda la potestà legislativa regionale. 3 Questa equiparazione è evidente anche a livello istituzionale nell’art. 114, comma 1, della Costituzione. Sulla equiparazione tra legislatore regionale e statale cfr. Luca Antonini, La legge regionale nel sistema delle fonti, tra virtualità e realtà (Relazione al seminario ISSIRFA «Le fonti regionali dopo la legge costituzionale n. 3 del 2001»), in www.issirfa.cnr.it, il quale ricorda che «con l’affermazione dell’esistenza di limiti comuni ad entrambe le categorie di leggi si è voluto sottolineare, superando qualsiasi discussione dogmatica, la piena equiparazione tra legge statale e legge regionale».

2. LO SPAZIO NORMATIVO REGIONALE PER LA PROTEZIONE DEI DIRITTI

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va regionale alla potestà legislativa statale4. In molti hanno poi dedotto da questo principio, e dal suo combinato disposto con il nuovo art. 127 Cost., il superamento dell’originaria asimmetria tra Stato e regioni relativamente ai vizi denunciabili innanzi alla Corte costituzionale5. L’opinione, tuttavia, è stata superata dalla successiva giurisprudenza costituzionale6, poiché la Corte ha sancito che dall’insieme costituito dalla proclamazione contenuta nell’art. 5 Cost. e dal richiamo al rispetto della «Costituzione», dai «vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali», dai «limiti di tutte le potestà legislative (art. 117, comma 1)» e dal «riconoscimento dell’esigenza di tutelare l’unità giuridica ed economica dell’ordinamento stesso (art. 120, comma 2)», deriva una conferma della posizione peculiare di centralità di cui gode lo Stato, abilitato – differentemente dalle regioni – all’impugnazione delle leggi regionali per tutti i possibili vizi, a garanzia di fondamentali esigenze unitarie7. Ci sembra che questa lettura del rapporto tra ricorso regionale e ricorso statale non escluda di poter identificare nel “rispetto della Costituzione” un ulteriore e importante significato. 4 Per questa opinione cfr. Cesare Pinelli, Vincenzo Cerulli Irelli, Normazione e amministrazione nel nuovo assetto costituzionale dei pubblici poteri, cit., p. 23. Questo limite generale sancisce da un lato il definitivo venire meno di alcuni dei precedenti limiti espressi del testo costituzionale, dall’altro il divieto di introdurre con legge statale ordinaria limiti ulteriori di ordine generale alla legge regionale, limite già previsto nella Costituzione del 1948, ma che era stato contraddetto nella prassi. 5 Cfr. Cesare Pinelli, I limiti generali alla potestà legislativa statale e regionale e i rapporti con l’ordinamento internazionale e ordinamento comunitario, «Il foro italiano», V, 2001, p. 194; Edoardo Gianfrancesco, Il controllo sulle leggi regionali nel nuovo art. 127 Cost., in Tania Groppi, Marco Olivetti (a cura di), La Repubblica delle autonomie, Torino, Giappichelli, 2004, p. 130; Alessandra Concaro, Corte costituzionale e riforma del Titolo V della Costituzione: spunti di riflessione su alcuni problemi di diritto intertemporale, «Le Regioni», 6, 2001, pp. 1340 e ss.; Antonio D’Atena, La Consulta parla... e la riforma del Titolo V entra in vigore, «Giur. cost.», 3, 2002, pp. 2027 e ss. 6 A dire il vero in dottrina non erano mancate delle reazioni di dubbio alla opinione che fosse venuta meno l’asimmetria tra ricorso statale e ricorso regionale. V. sul punto le opinioni espresse da: Paolo Caretti, L’assetto dei rapporti tra competenza legislativa statale e regionale, alla luce del nuovo titolo V della Costituzione: aspetti problematici, «Le Regioni», 2001, pp. 1223 e ss.; Roberto Romboli, Le modifiche al Titolo V della Parte Seconda della Costituzione. Premessa, «Il foro italiano», 2001, 185 e ss. 7 Cfr. sent. n. 274/2003. Bisogna pure rilevare che il ragionamento della Corte era partito proprio dalla constatazione che la riforma non avesse cancellato quegli elementi da cui deriva l’«asimmetria» tra Stato e regioni in merito alla proposizione del ricorso principale.

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La norma costituzionale, infatti, starebbe ad indicare che anche gli enti regionali, in quanto facenti parte della Repubblica (art. 114, comma 1, Cost.), partecipano all’attuazione delle norme costituzionali sui diritti. La Costituzione è l’alveo dei poteri regionali sia in senso negativo che in senso positivo: in negativo, perché le leggi sono tenute a rispettare i principi e a garantire le libertà fondamentali; in positivo, perché il compito dei legislatori è soprattutto quello di attuare le norme costituzionali e di dar loro effettività attraverso l’esercizio dei poteri pubblici8. È evidente che in tal modo non si intende affermare che il «rispetto della Costituzione» nel suo complesso sostituisca il piano della enumerazione delle competenze, ma solo evidenziare che la garanzia e l’attuazione del quadro costituzionale (legalità costituzionale) sono l’unico punto di partenza per l’esercizio dei poteri regionali9.

2.2 Vincoli comunitari e internazionali. Accanto al limite della Costituzione vi sono anche altri due nuovi limiti generali: quello del rispetto dei «vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario» e quello dei vincoli derivanti «dagli obblighi internazionali». L’interpretazione di questi due limiti non è certamente agevole. Il linguaggio così sintetico usato dalla legge costituzionale n. 3/2001 non consente di identificare in modo univoco il loro significato10. È per questo che gli autori che si sono occupati per primi 8 Questo vuol dire anche che i limiti che la Costituzione pone all’attività del legislatore non sono sempre gli stessi. In alcuni casi la Costituzione contiene vere e proprie regole che o sono rispettate o sono violate, in altri casi invece si limita ad individuare dei diritti e a caratterizzarne la modalità di attuazione, lasciando però che sia il legislatore a definire le regole. 9 Il valore dei principi costituzionali come limite all’esercizio delle competenze legislative regionali si comprende bene seguendo il ragionamento che la Corte costituzionale compie in una recente sentenza, la n. 432/2005 in materia di prestazioni per trasporto gratuito sulle linee regionali su cui ritorneremo anche più avanti. Giova per ora sottolineare che in quella sede i giudici costituzionali affermano che se pure una regione ha introdotto un tipo di prestazione che supera i livelli essenziali questo non esclude che le scelte sul beneficiario del diritto debbano essere operate sempre rispettando il principio di ragionevolezza. 10 Sulla genesi di questo testo e sull’assottigliamento del linguaggio del legislatore costituzionale cfr. Antonio D’Atena, Le regioni dopo il Big Bang. Il viaggio continua, Milano, Giuffrè, 2005, pp. 186 e 187.


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di questi temi hanno dato di essi una lettura “riduttiva”, tesa cioè a minimizzare la portata innovativa della riforma sul punto11, a cui si deve riconoscere il pregio di indicare la continuità tra l’interpretazione che era sorta in assenza di questi limiti espressi e la loro introduzione senza ulteriori indicazioni, in assenza di norme attuattive12. Il primo passo per intendere il tenore di questi limiti è, dunque, quello di distinguere le caratteristiche ed i problemi peculiari di ognuno di essi. a) Vincoli internazionali. Quanto ai vincoli internazionali le questioni che il testo pone sono essenzialmente quattro. La prima, e più semplice, riguarda la possibilità di intendere il riferimento agli “obblighi internazionali” come introduzione nel nostro ordinamento dell’“adattamento automatico” anche per gli obblighi discendenti dai Trattati comunitari13. La maggioranza della dottrina che si è occupata del tema ha ritenuto che non si potesse ravvisare questo effetto a partire dall’art. 117, comma 1. Questa tesi troverebbe una conferma nello stesso art. 10, comma 1 della Costituzione, che prevede l’adattamento automatico solo per le norme del «diritto internazionale generalmente riconosciuto»14. La seconda questione riguarda gli effetti delle norme sul diritto pattizio. È lecito chiedersi, infatti, se l’espressa menzione degli 11

Per questo orientamento cfr. Pinelli, I limiti generali alla potestà legislativa statale e regionale e i rapporti con l’ordinamento internazionale e ordinamento comunitario, cit., pp. 194 e ss. 12 Norme ora contenute nel testo dell’art. 1, comma 1, della l. n. 131/2003 secondo cui «Costituiscono vincoli alla potestà legislativa dello Stato e delle Regioni, ai sensi dell’articolo 117, primo comma, della Costituzione, quelli derivanti dalle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute, di cui all’articolo 10 della Costituzione, da accordi di reciproca limitazione della sovranità, di cui all’articolo 11 della Costituzione, dall’ordinamento comunitario e dai trattati internazionali». 13 Che, come è noto, la Costituzione all’art. 10 accorda solo alle norme del diritto internazionale generale validamente sorte. 14 Come a dire che il legislatore costituzionale avrebbe dovuto enunciare espressamente questo limite, mentre esso non compare. A ulteriore prova di questo si possono portare anche i lavori preparatori della riforma, in cui l’ipotesi di dare questo effetto alle norme dei trattati non era mai stata messa in discussione. L’esame dei lavori preparatori sul punto si trova in D’Atena, Le regioni dopo il Big Bang. Il viaggio continua, cit.

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obblighi internazionali come limite alle leggi statali e regionali voglia indicare il vincolo giuridico per il legislatore – pena l’incostituzionalità delle leggi contrastanti con gli obblighi internazionali precedentemente presi – di rispettare gli obblighi di derivazione pattizia a partire dal momento in cui entrano in vigore nell’ordinamento internazionale, senza attendere la conclusione della procedura per la loro esecuzione nell’ordinamento interno. Dall’accoglimento di questa interpretazione deriverebbero effetti parzialmente simili a quelli dell’adattamento automatico, ma solo per certi tipi di trattati internazionali. La tesi certamente ha un suo valore e servirebbe a risolvere numerose questioni interpretative. Non si può nascondere, però, che per aderire a questa ipotesi occorrerebbero una serie di precisazioni e di distinguo che non crediamo potrà compiere direttamente l’interprete solo a partire dal mero dato dell’art. 117, comma 1. Occorrerebbe, infatti, una regola costituzionale specifica che tenga conto di quanto prevede l’art. 80 della Costituzione15. Anche in questo caso l’assenza di una indicazione esplicita del legislatore costituzionale ci fa propendere per una lettura di questo limite in continuità con l’interpretazione che di esso era già stata data: finché non sono stati eseguiti, i trattati si devono ritenere irrilevanti nel nostro ordinamento, salvo il dovere per il legislatore di procedere tempestivamente alla loro esecuzione per non incorrere in una responsabilità per inadempimento16. La terza questione che deriva dall’inclusione degli obblighi internazionali riguarda la natura e gli effetti degli impegni assunti in sede internazionale nei confronti della legislazione interna. Secondo l’opinione condivisa dalla prevalente dottrina, le norme di esecuzione degli accordi internazionali si possono qualificare come «fonti atipiche intermedie» che pongono una resistenza all’abrogazione rafforzata rispetto a quella delle comuni leggi ordinarie sia statali che regionali; ne deriverebbe, poi, che le norme di adattamento costituirebbero dopo la riforma un para15 Cfr. sul punto Federico Sorrentino, I vincoli dell’ordinamento comunitario e degli obblighi internazionali, in www.federalismi.it, p. 6 e Andrea Guazzarotti, Niente di nuovo sul fronte comunitario? La Cassazione in esplorazione del nuovo art. 117, comma 1, Cost., «Giur. cost.», 1, 2003, p. 482. 16 Su questo v. Benedetto Conforti, Sulle recenti modifiche della Costituzione italiana in tema di rispetto degli obblighi internazionali e comunitari, «Il foro italiano», 11, 2002, pp. 229 e ss.


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metro interposto per valutare la legittimità costituzionale delle successive leggi ordinarie17. Bisogna ricordare che la Corte costituzionale sul punto non pare (al momento) avere preso una posizione. In un’ordinanza recente, infatti, ha di nuovo escluso di poter impugnare la legge di esecuzione della Convenzione europea del diritti dell’uomo come parametro interposto nei giudizi di legittimità18. La quarta questione ci consente di entrare nel merito dell’applicazione di questo vincolo per le regioni. È pacifico che con tale norma si afferma il limite già previsto dalla Corte costituzionale e dalla dottrina unanime secondo cui le leggi regionali sono vincolate al rispetto degli obblighi internazionali dello Stato, principio che assume ancora più valore nel momento in cui alle regioni è stato riconosciuto, a norma dell’art. 117, u.c., il potere di concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad un altro Stato, nei casi e con le forme disciplinati dalle leggi dello Stato19. Proprio riguardo a quest’ultimo punto all’indomani dell’approvazione della riforma ci si è chiesti quale fosse il rapporto tra potere estero regionale e statale e distribuzione delle materie. La 17 Il primo a parlare in questo senso è Federico Sorrentino, Nuovi profili costituzionali dei rapporti tra diritto interno e diritto internazionale e comunitario, in www.associazionedeicostituzionalisti.it. 18 Cfr. Corte cost. ord. n. 464/2005 in cui si legge che «l’art. 8 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo non assume il valore di norma parametro (cfr. in tal senso la sentenza n. 15 del 1982) e che le seconde, tratte dalla Costituzione europea, non sono ad oggi ancora entrate in vigore». Su questo punto si aderisce alle conclusioni espresse da Carlo Panara, Il diritto internazionale nell’ordinamento interno: quid juris?, in www.federalismi.it, secondo cui questa dichiarazione di incostituzionalità sarebbe destinata ad operare solo in casi eccezionali, cioè quando il conflitto tra valori normativi non sia risolvibile mediante il ricorso ad altri strumenti ermeneutici, quali l’interpretazione conforme agli impegni internazionali delle norme interne. In questi casi, ove il singolo giudice non riesca ad arrivare ad una soluzione, potrà sospendere il giudizio che si svolge dinanzi a lui e rimettere gli atti alla Corte costituzionale, perché si pronunci in merito. 19 Tra le più recenti pronunce della Corte costituzionale v. le sentt. nn. 343/1996, 332/1998. In dottrina sul punto cfr. quanto afferma Paolo Caretti, Potere estero e ruolo «comunitario» delle regioni nel nuovo Titolo V della Costituzione, «Le Regioni», 4, 2003, pp. 555 e ss. il quale indica che «siamo al di là del riconoscimento alle regioni della possibilità di svolgere soltanto le azioni promozionali all’estero o le attività di mero rilievo internazionale»; Sorrentino, I vincoli dell’ordinamento comunitario e degli obblighi internazionali, cit. e Enzo Cannizzaro, Riforma «federalista» della Costituzione e gli obblighi internazionali, «Riv. dir. internaz.», 4, 2001, pp. 921 e ss.

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domanda può essere formalizzata in questi termini sintetici: la costruzione della materia dei rapporti internazionali in modo separato legittima ancora il potere statale di assumere impegni sul piano internazionale anche per quanto riguarda oggetti che rientrano nelle materie regionali? La risposta affermativa sul punto è sorta sulla base della considerazione che, pur nel mutato quadro delle competenze normative, allo Stato rimane la titolarità esclusiva del potere estero, la responsabilità «sul piano del diritto internazionale degli accordi e delle relative conseguenze» e quindi «il potere-dovere di controllare la conformità di detti accordi agli indirizzi della politica estera nazionale»20. È evidente che su questo punto occorre una “correzione” da parte del legislatore. Come hanno indicato anche i primi commentatori della riforma, l’inclusione di questo potere richiederebbe la predisposizione di meccanismi che possano garantire il concorso delle competenze statali e regionali nell’ottica della leale collaborazione21. b) Vincoli comunitari. Anche rispetto a questo limite la prima questione da comprendere è se la sua formalizzazione introduca elementi di novità nel rapporto tra diritto interno e diritto comunitario ovvero si limiti a sancire nel testo costituzionale quanto è già stato tratto per via interpretativa dalla Corte costituzionale. Secondo l’opinione maggioritaria tale richiamo varrebbe a indicare finalmente il principio della prevalenza del diritto comunitario su quello interno, anche di rango costituzionale – tranne che per i principi supremi –, come era stato già da tempo affer20 Conclusione che però non intende limitare l’autonomia e il fatto che la regione opera «sul piano interno» come titolare di poteri propri. Come ricorda la Consulta, nel punto n. 9 della sent. n. 238/2004, il fatto che lo Stato sia sempre titolare del potere estero « comporta l’esigenza di adottare formalità intese a dare certezza, sul piano internazionale, circa la legittimazione di chi esprime la volontà di stipulare l’accordo e circa l’esistenza, secondo il diritto interno, del “potere estero” di cui l’accordo è espressione», ma ciò non vuol dire che «secondo il diritto interno la regione opera in base a poteri propri, e non come “delegata” dello Stato». 21 Cfr. Caretti, Potere estero e ruolo «comunitario» delle regioni nel nuovo Titolo V della Costituzione, cit. pp. 564 e 565. Si deve ricordare che l’art. 6 della legge n. 131/2003 non stabilisce alcun meccanismo collaborativo ma solo un penetrante controllo politico di questi atti da parte del Ministero degli Esteri e del Ministero per le Politiche Regionali.


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mato dalla Corte costituzionale22. Esso però non consentirebbe il superamento delle teorie “dualiste” affermate dalla Corte costituzionale in favore delle teorie “moniste” di derivazione comunitaria23. L’espressa menzione del rispetto dei vincoli comunitari, laddove si individuano gli spazi della competenza statale e regionale, individua una clausola che ha valore solo sul piano delle fonti e non sul rapporto tra ordinamenti24. Come nel caso dei vincoli internazionali, dunque, anche per i vincoli comunitari il nuovo art. 117, comma 1, della Costituzione non intaccherebbe l’importanza cardinale che l’art. 11 ha come base di legittimità dell’efficacia delle norme comunitarie, ma contribuirebbe più che altro a garantire l’efficacia di questo limite. La portata di questo “vincolo”, come limite da fare valere all’interno di un processo costituzionale, è stata indicata solo una volta dalla Corte. In questa sentenza25 i giudici costituzionali 22 Cfr. tra tutte le sentenze nn. 183 del 1973, 170 del 1984, 113 del 1985, 399 del 1978, 389 del 1989 e 168 del 1991. Su questo punto cfr. Paolo Barile, Il cammino comunitario della Corte, «Giur. cost.», 1973, pp. 2406 e ss.; Joseph H.H. Weiler, Marta Cartabia, L’Italia in Europa: profili istituzionali e costituzionali, Bologna, Il Mulino, 2000, passim.; Pier Francesco Lotito, Diretta applicabilità delle norme comunitarie ed efficacia delle sentenze della Corte di Giustizia nella giurisprudenza costituzionale, «Quaderni costituzionali», 1, 1990, pp. 161 e ss. 23 In questo senso si è già espresso Paolo Caretti, Il limite degli obblighi internazionali e comunitari per la legge dello Stato e delle Regioni, in Id. (a cura di), Stato, Regioni, Enti locali tra innovazione e continuità, Torino, Giappichelli, 2003, pp. 60 e 61. Su questi aspetti v. anche Guazzarotti, Niente di nuovo sul fronte comunitario? La Cassazione in esplorazione del nuovo art. 117, comma 1, Cost., cit., che fa rilevare la concreta impossibilità di poter abbracciare la teoria monista nell’applicazione dell’art. 117, comma 1, Cost. perché ciò comporterebbe l’abbandono da parte della Corte costituzionale della teoria dei “controlimiti” con la conseguenza della perdita da parte di quest’ultima del proprio potere di “presidiare” i principi supremi. 24 Ha per primo teorizzato questa lettura riduttiva e non innovativa dell’art. 117, comma 1, della Costituzione, Pinelli, I limiti generali alla potestà legislativa statale e regionale e i rapporti con l’ordinamento internazionale e ordinamento comunitario, cit., pp. 192 e ss. 25 Cfr. sent. n. 406/2005. La sentenza è stata emessa in un giudizio in via principale sollevato da un ricorso del Governo contro una legge della regione Abruzzo con la quale in violazione di quanto previsto dalla direttiva n. 2000/75/CE/20 novembre 2000 veniva sospesa fino al 31 dicembre 2004 la campagna di profilassi della febbre catarrale degli ovini (cd. “blue tongue”) ed era concessa per lo stesso periodo (all’art. 2) la movimentazione, la commercializzazione e la macellazione nell’ambito del territorio regionale dei capi animali non vaccinati. 26 Non è certamente la prima volta che la violazione dell’art. 117, comma 1 della Costituzione arriva ai giudici costituzionali all’interno di un giudizio in via principale. In

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hanno – nei fatti – riconosciuto per la prima volta26 l’applicazione dell’art. 117, primo comma, come «norma costituzionale disciplinante i rapporti intercorrenti tra diritto comunitario e diritto interno, ovvero, e più precisamente, come norma costituzionale contenente un preciso limite alla potestà legislativa e statale e regionale»27 consistente nel rispetto della normativa comunitaria. Ricostruttivamente l’introduzione di un richiamo all’ordinamento comunitario ha un effetto di tipo “positivo” sulla legislazione regionale: questo principio, infatti, è alla base di altre norme del nuovo testo costituzionale relative alla partecipazione regionale all’attuazione dell’ordinamento comunitario, come ad esempio quelle che prevedono la partecipazione delle regioni alla fase discendente e ascendente del diritto comunitario derivato28 o quelle che prevedono la possibilità per le regioni di instaurare rapporti con l’Unione europea. In generale questi limiti sono il segno dell’allargamento della possibilità per le regioni di incidere su certi settori. In particolare, se si guarda ai vincoli che derivano dall’ordinamento comunitario si può scorgere che essi hanno una portata soprattutto sulla realizzazione di quelle libertà che rientrano nella sfera economica. Le regioni dovranno tenerne certamente conto nella previsione e nella questi casi, tuttavia, la Corte aveva sempre dichiarato la questione o infondata o inammissibile o, pur avendo dichiarato la norma illegittima per altri motivi, ha ritenuto assorbiti i motivi che si riferivano al mancato rispetto della disciplina comunitaria o infine ha ritenuto la questione sfornita dei minimi elementi argomentativi. V. ad es. Corte costituzionale sentenze nn. 96 e 353/2003, 6, 7 e 8/2004, 62, 65 e 304/2005, 29/2006. 27 Cfr. Cristina Napoli, La Corte dinanzi ai «vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario»: tra applicazione dell’art. 117, primo comma e rispetto dei poteri interpretativi della Corte di Giustizia, «Le Regioni», 2-3, 2006, pp. 483 e ss. Occorre pure notare che questa sentenza realizza il superamento di un indirizzo minimale nella lettura dello stesso art. 117, comma 1, Cost. In precedenza (sent. n. 6/2004) la Corte aveva affermato che «la deduzione del mancato rispetto del limite costituzionale in tale disposizione previsto non può costituire autonomo motivo di censura, risultando inevitabilmente collegato alla violazione di ulteriori e specifiche norme costituzionali». Occorre solo notare che in questo caso, tuttavia, la censura aveva una alquanto generica motivazione. 28 In questo caso le regioni possono esercitare i loro poteri nel «rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza» (art. 117, comma 5, Costituzione). Si deve dare conto che la legge statale in questione è stata approvata: cfr. l. n. 11 del 4 febbraio 2005. Su questi aspetti cfr. Lorenza Violini, Marta Cartabia, Le norme generali sulla partecipazione dell’Italia al processo normativo dell’Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari. Commento alla legge 4 febbraio 2005, n. 11, «Le Regioni», 4, 2005, pp. 475 e ss.


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garanzia della libertà di iniziativa economica ed in tutte le discipline che incidono sulle libertà che a questa sono correlate, come la libertà di prestazioni di servizi, la libertà di stabilimento, il diritto al lavoro, il libero esercizio di una professione, etc.

2.3 Divieto di limitare il diritto al lavoro e la libera circolazione delle persone, delle merci e dei servizi. Il limite dell’art. 120, comma 1, è tra quelli sopravvissuti alle riforme costituzionali. La norma è stata utilizzata più volte dalla Corte costituzionale per decisioni anche di notevole importanza, ma non è stata oggetto di particolare attenzione da parte dei commentatori. La possibilità di imporre limiti simili al legislatore regionale attraverso l’uso di competenze esclusive statali (specialmente l’art. 117, comma 2, lett. l) e lett. m.)) ha indotto i più a ritenere che questo istituto fosse “recessivo” rispetto agli altri limiti presenti nel nuovo testo costituzionale. Bisogna, tuttavia, cogliere che sia il lieve cambiamento lessicale nella frase finale del comma 129, che il nuovo meccanismo di distribuzione delle competenze hanno determinato una trasformazione sul piano delle “condizioni” che innescano tale potere inibitorio30. L’aumento dei fattori che potrebbero consentire maggiori differenze tra le regioni non deve essere sottovalutato, anche se rimane uguale il senso di questo limite: da un lato evitare vincoli “arbitrari” alla circolazione delle persone e delle cose e all’eguale esercizio del diritto al lavoro delle persone, dall’altro attribuire a ciascuna regione un interesse costituzionalmente protetto a che nessun’altra regione adotti provvedimenti che limitino la libera circolazione delle persone e delle cose che ricadono proprio nel territorio regionale31. 29 Prima della riforma alle regioni non era consentito «limitare l’esercizio del diritto dei cittadini di esercitare in qualunque parte del territorio nazionale la loro professione, impiego o lavoro», oggi invece non possono «limitare l’esercizio del diritto al lavoro in qualunque parte del territorio nazionale». 30 Con la trasformazione quantitativa e qualitativa delle competenze concorrenti e l’introduzione del criterio delle competenze innominate, sono aumentate le occasioni che possono indurre le regioni a stabilire una disciplina differenziata a tutela di altri interessi costituzionalmente affidati alla loro cura: “tutela e sicurezza del lavoro”, “commercio con l’estero”, “professioni”, “alimentazione”, “ordinamento della comunicazione”, “grandi reti di trasporto e di navigazione”, “porti e aeroporti civili”; “assistenza sociale”, “agricoltura”, etc. 31 In questo senso si era espressa la Corte costituzionale in sole due occasioni anteriormente alla riforma del 2001. Corte cost., sentt. nn. 12 del 1963 e 51 del 1991.


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Dopo la riforma del 2001 la Corte ha utilizzato questo parametro ben quattro volte. In tre sentenze relativamente alla circolazione di cose32, in una solo relativamente al diritto al lavoro33. Tutte le pronunce ribadiscono nella sostanza quanto già affermato dalla giurisprudenza pregressa: l’esigenza di porre una disciplina regionale differenziata che limiti la circolazione di beni o di persone deve corrispondere ad una competenza regionale e non può spingersi fino al punto di porre barriere o impedimenti ingiustificati e arbitrari alla libera circolazione delle persone e delle cose fra regioni34. A differenza delle sentenze precedenti alla riforma, tuttavia, i margini interpretativi che la Corte ora utilizza per verificare la correttezza della disciplina regionale sono più stretti ed indicano certamente la necessità che le regioni attraverso le loro competenze non introducano divieti o limiti che possano mettere in pericolo interessi di livello nazionale35. È il caso della nota sentenza che riuniva i giudizi concernenti le leggi di quelle regioni che dichiaravano il divieto di passaggio e di permanenza di rifiuti radioattivi sul proprio territorio36. La Corte ha circoscritto il proprio giudizio intorno al valore che la norma dell’art. 120, comma 1, ha per la garanzia di interessi e libertà che hanno una dimensione nazionale – come ad esempio il

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Si tratta delle sentenze Corte cost. nn. 505/2002, 62 e 161/2005. Corte cost. sent. n. 50/2005. Bisogna rilevare, inoltre, che in nessun caso si è trattato di un ricorso da parte di una regione verso la legge di un’altra, ma solo di ricorsi governativi nei confronti di leggi regionali. 34 La sent. n. 51 del 1991 indicava il corretto esercizio di questi poteri di differenziazione regionale nella presenza di tre elementi: la presenza di un valore costituzionale in base al quale erano stati posti i limiti (ragioni di ordine pubblico o di tipo sanitario), l’esercizio di una competenza regionale, il rispetto della legalità formale (rispetto dei requisiti di legge) e della legalità sostanziale (provvedimento commisurato al raggiungimento delle finalità giustificative dell’intervento limitativo della regione). 35 Già riguardo alla natura stessa del divieto del primo comma dell’art. 120 Cost. queste sentenze affermano che si tratta di un limite di tipo generale e assoluto, che impedisce “sempre” l’adozione di provvedimenti regionali che ostacolano la libera circolazione di beni e persone. Il vincolo è assoluto perché non è suscettibile di essere eluso attraverso restrizioni di tipo quantitativo (percentuale di rifiuti pericolosi come nel caso della sentenza 505/2002); mentre è generale poiché le regioni non possono pregiudicare con questi divieti interessi che hanno una dimensione nazionale (localizzazione dei siti idonei a ospitare rifiuti pericolosi come nel caso della sent. n. 62/2005). 36 Corte cost. sent. n. 62/2005. 33


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diritto alla salute – anche oggi che la corrispondente competenza è transitata in capo alle regioni37. Tale lettura è stata confermata anche relativamente al diritto al lavoro, ambito in cui le virtù espansive della previsione dell’art. 120, comma 1, vengono riconosciute addirittura con maggiore ampiezza. La Corte, infatti, riconosce che l’osservanza del precetto dell’art. 120, comma 1, è una “premessa” perché siano garantite competenze esclusive statali relative alla tutela di diritti fondamentali38.

2.4 Potere sostitutivo dell’art. 120, comma 2, della Costituzione. Anche il particolare potere sostitutivo previsto dall’art. 120, comma 2, della Costituzione deve essere inserito tra i limiti generali ai poteri regionali che incidono sulla tutela dei diritti39. Il legislatore costituzionale, infatti, ha previsto un potere sostitutivo “straordinario” ed “aggiuntivo”40 in capo al Governo per la tutela di alcune tassative esigenze essenziali attribuite alla responsabilità dello Stato «anche al di là degli specifici ambiti delle 37 Si legge, infatti, nella sent. n. 62/2005 che non può essere invocato un «potere della Regione di intervenire a difesa della salute con misure più rigorose di quelle fissate dallo Stato, poiché (…) la Regione non può in ogni caso adottare misure che pregiudichino, insieme ad altri interessi di rilievo nazionale, lo stesso interesse alla salute in un ambito più vasto, come accadrebbe se si ostacolasse la possibilità di smaltire correttamente i rifiuti radioattivi». 38 Cfr. Corte cost. sent. n. 50/2005, secondo cui l’osservanza del precetto dell’art. 120, comma 1, «costituisce la premessa perché siano garantiti anche altri interessi costituzionalmente protetti, quali quelli inerenti alle prestazioni essenziali per la realizzazione del diritto al lavoro, da un lato, ed allo svolgimento di attività che possono avere natura economica in regime di concorrenza, dall’altro». 39 Limite che si connette certamente a quello previsto dall’art. 117, comma 5, Cost. in base al quale è previsto che una legge dello Stato si sostituisca alle fonti regionali in caso di inadempienza in merito all’«attuazione ed esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell’Unione europea». 40 La natura straordinaria e aggiuntiva di questo potere è indicata dalla Corte in contrapposizione all’“ordinario” potere sostitutivo che è stato definito in via interpretativa dalla stessa giurisprudenza costituzionale. A questo proposito è interessante quanto affermato nel punto n. 3.3 del c.i.d. sent. n. 43/2004, in Le Regioni, 2004, pp. 1067 e ss. secondo cui tale potere «lascia impregiudicata l’ammissibilità e la disciplina di altri casi di interventi sostitutivi, configurabili dalla legislazione di settore, statale o regionale, in capo ad organi dello Stato o delle Regioni o di altri enti territoriali, in correlazione con il riparto delle funzioni amministrative da essa realizzato e con le ipotesi specifiche che li possano rendere necessari».

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materie coinvolte e del riparto costituzionale delle attribuzioni amministrative»41, attivabile nel caso di mancato rispetto degli obblighi internazionali e comunitari (art. 117, comma 5), di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedano la tutela dell’unità giuridica ed economica ed in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti in tutto il territorio nazionale (art. 117, comma 2, lett. h) e m)) a prescindere dai confini territoriali dei governi locali42. L’ultima parte del comma 2 dell’ art. 120 riserva alla legge la disciplina delle modalità procedurali attraverso cui la sostituzione straordinaria si deve svolgere, nel rispetto dei principi di leale cooperazione e sussidiarietà. La formulazione dell’art. 120 ha sollevato numerosi problemi interpretativi. I primi commentatori hanno sottolineato le aporie e le questioni interpretative in ordine alla natura giuridica, all’ambito di applicazione ed ai presupposti che legittimano l’esercizio di questo potere43. Dubbi che sono stati risolti dalla stessa Corte costituzionale, interpellata riguardo all’esercizio del potere sostitutivo ordinario del Governo, e dal legislatore ordinario, che nella legge di attuazione del Titolo V, la l. n. 131/2003, ha indicato i contorni della procedura e il tipo di atti attraverso cui questo potere straordinario di sostituzione si può fare valere. 41 Cfr. punto n. 3.3 del c.i.d., Corte cost., sent. n. 43/2004. Come rilevato da ultimo dalla sent. 383/2005 (punto n. 30 del c.i.d.) «il secondo comma dell’art. 120 Cost. individua una serie di situazioni che legittimano l’esercizio dei poteri sostitutivi da parte del Governo per garantire taluni interessi essenziali». 42 La dottrina non ha certamente salutato con entusiasmo questa norma. Antonio D’Atena, Poteri sostitutivi e konkurrierende Gesetzgebung, in www.associazionedeicostituzionalisti.it, sottolinea in modo critico l’attribuzione del potere sostitutivo a tutela dell’unità giuridica al Governo, mentre Paolo Veronesi, Il nuovo regime dei poteri sostitutivi alla luce del nuovo art. 120, comma 2, della Costituzione, «Le Regioni», 2002, pp. 733 e ss., parla di articolo avente la “formulazione più incerta”. Si era espresso in un modo molto simile già Cesare Mainardis, I poteri sostitutivi statali: una riforma costituzionale con (poche) luci e (molte) ombre, «Le Regioni», 6, 2001, pp. 1355 e ss. 43 Per una completa disamina delle principali questioni e dei dubbi interpretativi che derivano dall’esame dell’art. 120, comma 2, Cost. si vedano per tutti: Mainardis, I poteri sostitutivi statali: una riforma costituzionale con (poche) luci e (molte) ombre, cit., pp. 1380 e ss.; Edoardo Gianfrancesco, Il potere sostitutivo, in Tania Groppi, Marco Olivetti (a cura di), La Repubblica delle autonomie, Torino, Giappichelli, 2004; Giampiero Veronesi, Il regime dei poteri sostitutivi alla luce del nuovo art. 120, comma 2, della Costituzione, «Le Ist. del fed.», 5, 2002, pp. 733 e ss.


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Pur essendo coscienti che non è questa la sede per affrontare le dibattute questioni interpretative, cercheremo di individuare la struttura di questo potere e le circostanze in cui esso può essere fatto valere, mostrando soprattutto il ruolo che può avere come elemento unificante tra i diversi livelli di governo. La prima questione riguarda la natura del potere e le sue differenze con il potere di sostituzione ordinario. La ratio della genesi dell’art. 120, comma 2, è quella di salvaguardare “interessi essenziali” anche al di là «degli specifici ambiti delle materie coinvolte e del riparto costituzionale delle attribuzioni amministrative». A differenza dei poteri sostitutivi ordinari che possono essere esercitati anche dalle regioni quando l’ente inferiore sia inadempiente/inerte, questo potere è esercitatile solo da parte del Governo44. Inoltre, come afferma la stessa Corte costituzionale, il potere sostitutivo straordinario si può esercitare nei confronti di un’amministrazione di qualsiasi livello a prescindere dall’appartenenza degli specifici ambiti delle materie coinvolte45. La seconda questione riguarda le situazioni patologiche al verificarsi delle quali il Governo è autorizzato ad esercitare la sostituzione. Abbiamo già detto, richiamando le parole espresse dalla Corte costituzionale, che il legislatore costituzionale ha inteso tale potere come momento della garanzia di alcune specifiche esigenze unitarie che devono essere tutelate dall’organo espressivo dell’indirizzo politico nazionale, all’interno di un contesto che tende a valorizzare sempre più la partecipazione procedurale di tutti i livelli all’esercizio dei poteri, sulla base del principio di sussidiarietà e leale collaborazione. Chi si è occupato di dare corpo alle condizioni che legittimano la sostituzione straordinaria governativa ha sottolineato la mancanza di “consistenza oggettivamente pre-definibile”46 di 44 Tale potere trova giustificazione in alcuni titoli indicati tassativamente nello stesso articolo 120, comma 2, che la Corte chiama «emergenze istituzionali di particolare gravità», mentre i poteri sostitutivi ordinari si fondano sempre sulla necessità della tutela di interessi unitari, ma che sono individuati ogni volta dalla stessa legge (statale o regionale) che attribuisce la funzione. Cfr. Corte cost., sent. n. 43/2004. 45 Allo stesso modo della sostituzione ordinaria, anche la sostituzione straordinaria realizza soltanto una privazione momentanea dell’esercizio della funzione e non della sua titolarità, che rimane ancorata saldamente in capo all’ente individuato dalla legge competente. Cfr. Corte cost., sent. n. 43/2004. 46 Cfr. Gianfrancesco, Il potere sostitutivo, cit., p. 238.

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alcuni di questi concetti. Soprattutto i primi commentatori della riforma hanno sottolineato quanto fosse improprio il richiamo ad esempio all’“unità giuridica ed economica”, inidoneo ad essere realizzato mediante poteri provvisori come quelli posti in essere proprio attraverso l’art. 120, comma 2, Cost.47 L’ultimo problema che sorge dall’esame di questo particolare potere è la natura dell’atto che il Governo sarebbe abilitato ad adottare per effettuare la sostituzione. Sul tema già all’indomani dell’approvazione della riforma erano sorti dibattiti tra chi riteneva possibile anche l’uso del potere normativo e chi invece lo escludeva48. Al quesito ha dato una parziale risposta il legislatore 47 È evidente, da queste sottolineature, che si tratta di un potere che potrà avere successo nella misura in cui verrà corredato, anche nella prassi, da un solido meccanismo di collaborazione con l’ente o il livello che subisce la sostituzione – potere indicato dallo stesso testo costituzionale – anche perché non bisogna mai dimenticare che, dopo la sostituzione, la funzione ritorna al livello originario. Si veda in questo senso il caso oggetto della sent. Corte cost. n. 284/2006 in tema di protezione civile, in cui dopo l’esercizio del potere sostitutivo la regione aveva bloccato gli effetti del provvedimento del Governo attraverso una propria legge. 48 Per una ricostruzione del dibattito Cfr. Gino Scaccia, Il potere di sostituzione in via normativa nella legge n. 131 del 2003. Prime note, in www.associazionedeicostituzionalisti.it e Giuseppe Marazzita, I poteri sostitutivi fra emergency clause e assetto dinamico delle competenze, «Le Ist. del fed.», 5, 2005, pp. 819 e ss. La tesi che limitava solo a quelli amministrativi i provvedimenti sostitutivi è stata sostenuta in dottrina da: Cesare Mainardis, Il potere sostitutivo. Commento all’art. 8, in Giandomenico Falcon (a cura di), Stato, regioni ed enti locali nella legge 5 giugno 2003, n. 131 Bologna, Il Mulino, 2004, pp. 158 e ss.; Giuseppe U. Rescigno, Attuazione regionale delle direttive comunitarie e potere sostitutivo dello Stato, «Le Regioni», 4, 2002, pp. 735 e ss.; Federico Sorrentino, I vincoli dell’ordinamento comunitario e degli obblighi internazionali, in AA.VV, L’attuazione del Titolo V della Costituzione, Torino, Giappichelli, 2005, p. 254.; Rosanna Tosi, La legge costituzionale n. 3 del 2001: note sparse in tema di potestà legislativa e amministrativa, «Le Regioni», 6, 2001, pp. 1241 e ss.; Aldo Loiodice, Osservazioni al disegno di legge per l’adeguamento alla legge costituzionale n. 3/2001. Vincoli internazionali e poteri sostitutivi, in www.federalismi.it; Veronesi, Il nuovo regime dei poteri sostitutivi alla luce del nuovo art. 120, comma 2, della Costituzione, cit. Si sono espressi per comprendere anche gli atti normativi nell’uso del potere sostitutivo: Paolo Caretti, Regioni, enti locali tra innovazione e continuità, in Id. (a cura di), Scritti sulla riforma del Titolo V della Costituzione, Torino, Giappichelli, 2003, pp. 54 e ss.; Massimo Luciani, Le nuove competenze legislative delle regioni a statuto ordinario. Prime osservazioni sui principali nodi problematici della l.cost. n. 3 del 2001, in Relazione al Convegno “Il nuovo Titolo V della Costituzione. Lo Stato delle autonomie”; Pinelli, I limiti generali alla potestà legislativa statale e regionale e i rapporti con l’ordinamento internazionale e ordinamento comunitario, cit.; Marta Picchi, L’autonomia amministrativa delle regioni, Torino, Giappichelli, 2005, p. 549; Giulio M. Salerno, La disciplina legislativa dei poteri sostitutivi tra semplificazione e complessità ordinamentale, in www.federalismi.it. Tra queste posi-


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ordinario in sede di attuazione della l.c. n. 3/2001. L’art. 8 della l. n. 131/2003 adotta in pieno la tesi della “sostituzione normativa”, prevedendo a tal proposito che il Consiglio dei ministri sia legittimato ad adottare provvedimenti «anche normativi». La soluzione scelta dal legislatore ordinario apre una nuova e maggiore questione, relativa al tipo di atto normativo che in queste circostanze è legittimo utilizzare. Il tema è certamente affascinante e ricco di implicazioni per i profili legati al sistema delle fonti49. Per parte nostra ci limitiamo solo ad indicare che per l’eterogeneità delle questioni coinvolte e per la complessità del procedimento che coinvolge anche il livello istituzionale, spogliato dell’esercizio della competenza, non vi sarà una sola fonte utilizzabile per tutti i casi, ma si dovrà scegliere volta per volta in relazione anche alle circostanze di fatto in cui lo stesso potere deve essere esercitato50.

2.5 Sussidiarietà verticale. L’introduzione del principio di sussidiarietà all’interno dei limiti che il legislatore regionale deve rispettare merita una precisazione a monte. Come è noto il legislatore costituzionale del 2001 ha sostituito al criterio del parallelismo tra la funzione legislativa e quella amministrativa un diverso criterio, già previsto all’interno delle leggi di attuazione del terzo decentramento amministrativo adottate durante il 1997 e il 1998, che si basa su uno dei meccanismi che sono propri del principio di sussidiarietà, quello della preferenza per la decisione presa dal livello di governo più prossimo ai destinatari della decisione stessa. Il principio di sussidiarietà, dunque, non entrerebbe in gioco in relazione alla distrizioni si deve segnalare che Paolo Caretti, Principio di sussidiarietà e funzione legislativa, «Quaderni costituzionali», 2, 2002, pp. 451 e ss. aveva indicato la possibilità di desumere dall’art. 120 una autorizzazione al Parlamento ad esercitare la funzione legislativa in sostituzione delle regioni, sulla base di esigenze di sussidiarietà. 49 A questo proposito cfr. Scaccia, Il potere di sostituzione in via normativa nella legge n. 131 del 2003. Prime note, cit.; Vincenzo Cerulli Irelli, Art. 8. Attuazione dell’art. 120 della Costituzione sul potere sostitutivo, in AA.VV., Legge «La Loggia». Commento alla legge 5 giugno 2003, n. 131 di attuazione del Titolo V della Costituzione, Rimini, Maggioli, 2003. 50 Cfr. per questi aspetti Sefania Parisi, Poteri sostitutivi e sussidiarietà: la tensione tra unità e autonomie, in Rolando Tarchi (a cura di), Le competenze normative statali e regionali tra riforme della Costituzione e giurisprudenza costituzionale. Un primo bilancio, Torino, Giappichelli, 2006, p. 219.


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buzione delle funzioni legislative, ma, insieme ai principi di differenziazione e adeguatezza, deve essere utilizzato per affidare le funzioni amministrative ai diversi soggetti che compongono la Repubblica a norma dell’art. 114, comma 1, Cost. Tuttavia, a seguito di una fondamentale sentenza della Corte costituzionale, l’utilizzo del principio di sussidiarietà all’interno della riforma ha assunto un ruolo ancora maggiore51. La Corte, infatti, con un sottile e complesso procedimento interpretativo, ha introdotto attraverso il principio di sussidiarietà un meccanismo in grado di rendere flessibile il riparto delle competenze legislative tra Stato e regioni, allo scopo di dare adeguato riconoscimento, con riferimento all’allocazione di funzioni amministrative, alla tutela di esigenze unitarie. La sentenza, come era prevedibile, ha avuto una notevole eco in dottrina ed è stata colta subito come una sorta di “terremoto” capace di cambiare definitivamente il corso interpretativo della riforma del Titolo V. Non è dunque il caso di aggiungere ulteriori commenti a questa giurisprudenza. Ci limiteremo ad indicare sinteticamente il percorso argomentativo dei giudici costituzionali e a indicare quali sono e quali possono essere gli effetti di questo indirizzo interpretativo soprattutto sui meccanismi di cooperazione tra Stato e regioni nei settori che riguardano da vicino i diritti. Secondo la Consulta, infatti, lo schema dell’art. 117 della Costituzione che suddivide tra legislazione elusiva statale, concorrente Stato-regioni e residuale regionale non può essere considerato una garanzia delle istanze unitarie, poiché «assetti costituzionali fortemente invasi da pluralismo istituzionale (come il nostro) giustificano, a determinate condizioni, una deroga alla normale ripartizione delle competenze». L’elemento che consentirebbe di “flessibilizzare” la rigida struttura del riparto di competenze in funzione della garanzia delle istanze unitarie è l’art. 118, comma 1, nella parte in cui prevede che «le funzioni amministrative, generalmente attribuite ai comuni, possano essere allocate ad un livello di governo diverso per assicurare l’esercizio unitario, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza». L’interazione tra la sussidiarietà (“meccanismo dinamico”)52 e il principio di legalità pro51

Cfr. Corte cost., sent. n. 303/2003.


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durrebbe un effetto così riassumibile: poiché le funzioni amministrative devono essere regolate per legge (legalità), quando in base al principio di sussidiarietà alcune di esse devono essere attratte al livello statale, a passare in capo a quest’ultimo non sono solo le funzioni amministrative ma anche il potere legislativo che ad esse si riferisce53. Poiché si tratta di una deroga alle regole della distribuzione delle competenze dell’art. 117, la Corte ha indicato54 che l’assunzione della funzione legislativa in sussidiarietà deve esser assistita da “particolari cautele”55. La Corte ha inteso riservare a sé la valutazione ed il controllo sulla ragionevolezza e la proporzionalità dell’attrazione delle competenze, escludendo che l’intervento statale possa ritenersi legittimo senza alcuna motivazione e valutazione effettuata da un soggetto terzo56. L’attività del Governo deve essere, perciò, preceduta da un 52 Cfr. Paolo Cavaleri, La definizione e la delimitazione delle materie di cui all’art. 117 della Costituzione, in Rolando Tarchi (a cura di), Le competenze normative statali e regionali tra riforme della Costituzione e giurisprudenza costituzionale. Un primo bilancio, Torino, Giappichelli, 2006, p. 35. 53 Come è stato sottolineato dalla dottrina in questo modo si è avuto una sorta di “rovesciamento” del principio del parallelismo, cioè tra l’ordine dei rapporti tra competenze legislative dell’art. 117 Cost. e l’allocazione del potere amministrativo dell’art. 118 Cost. Cfr. Massimo Luciani, L’autonomia legislativa, «Le Regioni», 3-4, 2004, pp. 367 e ss. 54 Sin dalla sentenza n. 303/2003, poi amplius nella sent. n. 6/2004. 55 La sent. 303/2003 ha affermato che la deroga al riparto operato dall’art. 117 Cost. può essere giustificata «solo se la valutazione dell’interesse pubblico sottostante all’assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionata, non risulti affetta da irragionevolezza alla stregua di uno scrutinio stretto di costituzionalità e sia oggetto di un accordo stipulato con la Regione interessata». Degno di nota sempre in questa logica appare il riferimento ai “congegni” che in altri ordinamenti permettono una flessibilizzazione del metodo di distribuzione delle competenze, come quelli relativi alla “legislazione concorrente dell’ordinamento costituzionale tedesco (konkurrierende Gesetzgebung)” e alla “clausola di supremazia nel sistema federale statunitense (Supremacy Clause)”, assunti dalla Corte come modelli che offrono un riferimento anche ai fini della riforma del regionalismo italiano. 56 Come rileva Rolando Tarchi, Il principio di sussidiarietà nel riparto di competenze normative tra Stato e regioni, in Id. (a cura di), Le competenze normative statali e regionali tra riforme della Costituzione e giurisprudenza costituzionale. Un primo bilancio, cit., pp. 186 e ss. in questo caso semmai il problema risiede nella identificazione delle modalità di accertamento di queste motivazioni e nell’estensione del relativo sindacato, rispetto al quale il giudice delle leggi gode di margini di discrezionalità pressoché assoluti.

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accordo con la regione interessata. Le sentenze parlano, infatti, di «procedure che assicurino la partecipazione dei livelli di governo coinvolti attraverso strumenti di leale collaborazione» o, comunque, di «adeguati meccanismi di cooperazione» che in assenza di una trasformazione delle istituzioni parlamentari e del procedimento legislativo, consentano «l’esercizio concreto delle funzioni amministrative allocate in capo agli organi centrali»57. La motivazione di queste sentenze ha introdotto un congegno di bilanciamento del rilevante potere conferito allo Stato: il passaggio a quest’ultimo di competenze legislative che la riforma ha attribuito alle regioni deve rispondere a condizioni di ordine sostanziale e procedurale. Il principio dell’intesa si desume, infatti, dal combinato disposto degli artt. 117 e 118 della Costituzione ed in particolare proprio dalla stessa sussidiarietà in versione dinamica. L’applicazione congiunta di sussidiarietà e leale collaborazione consentirebbe, dunque, di porre lo Stato e le regioni sul medesimo piano58; soprattutto mediante l’uso delle cd. “intese forti” – il cui mancato raggiungimento costituisce ostacolo insuperabile alla conclusione del procedimento – si realizzerebbero (ove correttamente applicate) «modalità collaborative e di garanzia degli interessi delle istituzioni regionali i cui poteri sono stati parzialmente ridotti dall’attribuzione allo Stato dell’esercizio unitario delle funzioni disciplinate negli atti impugnati»59. Cosa discende da questa giurisprudenza ai nostri fini? Anzitutto che in base a questo indirizzo si fortifica il ruolo interpretativo della Corte sul riparto delle materie. La Consulta da arbitro delle questioni diviene “co-determinatore” insieme a regioni e Stato del contenuto di queste. È vero, però, che il canone interpretativo usato dai giudici delle leggi in queste sentenze è ordinato a rendere il sistema delle materie maggiormente rispondente al principio collaborativo e soprattutto a rendere l’impianto complessivo del Titolo V più coerente con la realtà dei fatti60. 57 Cfr. punto n. 7 del c.i.d. della sent. n. 6/2004, che richiama, espressamente le parole della sentenza n. 303/2003. 58 Esprime rilievi critici sul punto Sergio Bartole, Collaborazione e sussidiarietà nel nuovo ordine regionale, «Le Regioni», 2-3, 2004, pp. 578 e ss. 59 Cfr. punto n. 7 del c.i.d. della sent. n. 6/2004


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In secondo luogo che le potenzialità del meccanismo di flessibilizzazione delle competenze e l’applicazione delle regole indicate dalla Corte costringe le regioni e lo Stato a concordare (o a negoziare) in modo dinamico il proprio campo di azione (attività amministrativa e normativa). È evidente che a questo meccanismo dovrà corrispondere, da parte del legislatore nazionale, un impegno attivo per consentire alle regioni di svolgere le loro funzioni amministrative61. Questo dovrà valere a maggior ragione in quelle ipotesi complesse – come nel caso della tutela di diritti – in cui vi è il coinvolgimento di più titoli di competenza sia statale che regionale62.

2.6 L’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà. Nell’art. 118, comma 4, della Costituzione è stato introdotto il principio di sussidiarietà orizzontale. Sulla base di questa disposizione nell’esercizio delle funzioni pubbliche attinenti alla soddisfazione di “interessi generali” deve essere favo60

Si può segnalare come espressione più concreta di questa considerazione la sent. n. 270/2005 in cui si legge «l’inclusione di tale materia (ricerca scientifica) tra quelle appartenenti alla competenza concorrente non esclude che lo Stato conservi una propria competenza “in relazione ad attività di ricerca scientifica strumentale e intimamente connessa a funzioni statali, allo scopo di assicurarne un miglior espletamento” e neppure esclude che lo Stato possa – come nelle altre materie di competenza legislativa regionale – “attribuire con legge funzioni amministrative a livello centrale, per esigenze di carattere unitario, e regolarne al tempo stesso l’esercizio”, attraverso una disciplina “che sia logicamente pertinente e risulti limitata a quanto strettamente indispensabile a tali fini”». 61 Su questo punto è interessante soprattutto quanto la Corte esprime nella sent. n. 255/2004 sul Fondo unico per lo spettacolo dove afferma che «le leggi regionali da sole possano direttamente trasformare la legislazione vigente in modo efficace» quando occorre «passare da una legislazione che regola procedure accentrate a forme di gestione degli interventi amministrativi imperniate sulle Regioni». 62 Per un esempio in questo senso v. la sent. n. 228/2004 in tema di servizio civile nazionale e regionale. Il ragionamento dei giudici delle leggi può essere sintetizzato nel modo che segue. La riserva statale della disciplina del servizio civile deriva direttamente dal dovere di difesa della patria. Tale riserva, tuttavia, non comporta che ogni aspetto dell’attività dei cittadini che svolgono il servizio ricada nella competenza statale. Si pensi ad esempio al coinvolgimento in questo caso di altri settori come quello dell’assistenza sociale, della protezione dell’ambiente e della protezione civile, in cui le regioni hanno una competenza concorrente. L’intima correlazione tra competenza statale e competenze regionali richiede che gli aspetti organizzativi e procedurali del servizio civile nazionale e l’esercizio delle funzioni amministrative in questo settore non vengano decisi in modo autonomo dallo Stato, ma, attraverso delle procedure improntate al rispetto del principio della “leale collaborazione” venga garantita anche la partecipazione delle regioni.


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rita l’iniziativa autonoma dei singoli e delle formazioni sociali. L’espressa garanzia di tale principio rappresenta una scelta precisa del legislatore costituzionale n. 3/2001, collocabile nel solco dell’interpretazione dei principi fondamentali del nostro ordinamento, soprattutto dell’art. 2 della Costituzione63. Non è certamente questa la sede per approfondire i molteplici aspetti di interesse ed i punti critici che questa norma pone64. Ai nostri fini sembra utile richiamare un aspetto fondamentale nell’interpretazione della nuova clausola, toccato dalla Corte costituzionale nelle sentenze sulle “fondazioni bancarie”65. In quella circostanza i giudici costituzionali, richiamando il valore dell’art. 118, comma 4, Cost., hanno posto un deciso limite (negativo) alla disciplina da parte delle regioni degli aspetti organizzativi delle fondazioni. La Consulta, infatti, afferma che «non è possibile invocare le funzioni attribuite alla competenza delle Regioni per rivendicare a esse il potere di ingerenza nell’organizzazione» dei soggetti «delle “libertà sociali”», salvo che per disciplinare aspetti che appartengono al loro ambito pubblicistico66. 63

Cfr. Andrea Simoncini, La riforma del Titolo V ed il “modello costituzionale di welfare” in Italia, «Diritto del mercato del lavoro», 2003, pp. 537 e ss. il quale mette pure in luce che tale nuova disposizioni «esprime un orientamento, un ben determinato favor, per cui nel rapporto tra autorità pubblica e libertà dei cittadini deve essere data preferenza a quest’ultima, cioè al “soggetto sussidiato”, considerandolo all’interno dell’ordinamento costituzionale non come attore complementare, bensì costitutivo». Su questo aspetto v. anche Giorgio Pastori, Sussidiarietà e diritto alla salute, «Diritto pubblico», 1, 2002, pp. 50 e ss. 64 Cfr. fra tutti Giuseppe U. Rescigno, Stato sociale e principio di sussidiarietà, «Quad. cost.», 2, 2002, pp. 381 e ss.; Alessandra Albanese, Il principio di sussidiarietà orizzontale: autonomia sociale e compiti pubblici, «Dir. pubbl.», 1, 2002, pp. 51 e ss.; Aristide Police, Ruolo e responsabilità dei cittadini , delle formazioni e dei gruppi sociali nella lotta alla povertà ed alla esclusione. Problemi giuridici della «shared Governance», «Il dir. dell’economia», 3-4, 2004, pp. 539 e ss.; Franco Pizzetti, ll ruolo delle istituzioni nel quadro della “democrazia della cittadinanza”. Il principio di sussidiarietà nel nuovo art.118, in www.forumcostituzionale.it; Lorenza Violini (a cura di), L’attuazione della sussidiarietà orizzontale in Lombardia, Milano, Giuffrè, passim. 65 Sentt. nn. 300 e 301/2003. 66 La Corte costituzionale in ogni caso fa salvo che «nei confronti dell’attività delle fondazioni di origine bancaria, come di quella di qualunque altro soggetto dell’“ordinamento civile”, valgano anche le norme regionali, emanate nell’ambito delle proprie competenze per disciplinare i diversi settori dell’attività nei quali queste istituzioni, secondo i propri statuti, operano». Per tutte le citazioni fatte cfr. punto n. 7 del c.i.d. della sent. n. 300/2003. Cfr. sul punto Enzo Balboni, Sussidiarietà, libertà sociali, coerenza della normazione e disciplina delle fondazioni di origine bancaria, «Giur. cost.», 5, 2003, pp. 3149 e ss.


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Questa interpretazione pone alla disciplina regionale un duro argine, che si riflette su tutte le iniziative regionali dirette a promuovere l’associazionismo e le forme di partecipazione dei privati all’esercizio di alcune funzioni pubbliche. Ma la norma dell’art. 118, comma 4, certamente contiene anche un aspetto positivo per le regioni, in quanto le abilita a rendersi maggiormente responsabili della realizzazione della garanzia delle libertà – soprattutto sociali – delle collettività locali, sia attraverso l’impiego di risorse pubbliche a tale scopo, sia attraverso la realizzazione di adeguate forme di controllo sugli aspetti pubblicistici legati all’attività dei soggetti privati.

3. I limiti speciali alla potestà statutaria 3.1 Armonia con la Costituzione. L’«armonia con la Costituzione» è un limite speciale della fonte statutaria che la Carta costituzionale prevede espressamente per la definizione della «forma di governo» e dei «principi fondamentali di organizzazione e funzionamento» della regione67. La corretta interpretazione di questo principio è un problema già affrontato dalla Corte costituzionale. I giudici costituzionali hanno avuto modo di affermare che il riferimento all’armonia non sta solo ad indicare «che lo statuto non sia “orientato contro la Costituzione” e non ne pregiudichi i principî generali», ma anche che esso non può «derogare a sue [della Costituzione] singole norme»68. Dal complessivo ragionamento seguito, si intende chiaramente che la Corte interpreta l’armonia come un concetto che va oltre il mero operare del criterio gerarchico, senza però precisarne in modo esatto i confini. Il riferimento ad un principio dal contenuto altrettanto ampio come lo “spirito della Costituzione”, non chiude tutte le possibili questioni, esigendo che volta per volta si dia un’interpretazione circoscritta di questo concetto. 67

Cfr. art. 123 Cost. Per la Consulta, infatti, il riferimento espresso a questo concetto consolida l’esigenza di un puntuale rispetto di ogni disposizione della Costituzione, dato che «mira non solo ad evitare il contrasto con le singole previsioni di questa, dal quale non può certo generarsi armonia, ma anche a scongiurare il pericolo che lo statuto, pur rispettoso della lettera della Costituzione, ne eluda lo spirito». Cfr. sent. n. 304/2002. 68

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Che valore ha questo principio, nell’interpretazione datane dalla Corte, ai fini della fissazione dei limiti che si pongono all’autonomia statutaria nella previsione dei diritti? La giurisprudenza della Consulta contribuisce a individuare nell’armonia la “priorità storico-sistematica della Costituzione” e dunque ad impedire che lo statuto si possa trasformare in una “microcostituzione”. Quest’ultimo, ad esempio, non potrà dare una propria interpretazione dell’autonomia regionale, magari difforme da quella prevista in Costituzione; come pure non potrà contenere norme che contrastino con la “forma di Stato” prevista nella Costituzione69. Infine, la previsione di questo limite speciale si lega, pur non esaurendo il suo valore in questo legame, alla descrizione degli enti territoriali che compongono la Repubblica, contenuta nell’art. 114, comma 1, della Costituzione70. Come a dire che le regioni con i loro ordinamenti autonomi non possono andare oltre i principi e tutti i limiti espressi nell’ordinamento nazionale71.

3.2 Principi fondamentali di organizzazione e funzionamento e determinazione della forma di governo. L’altro limite statutario espresso previsto dalla Costituzione è quello dei principi fondamentali di organizzazione e funzionamento. Questa formulazione è stata studiata soprattutto in positivo, come formula dal grande potenziale attraverso cui il legislatore costituzionale sembrerebbe aver ammesso accanto ad un contenuto “necessario” anche un contenuto “eventuale”72. 69 Questa è la questione che viene risolta dalla Corte proprio nella sentenza n. 304/2002 riguardo all’operare dell’armonia come limite della forma di governo regionale. 70 Vedi anche quello che ha scritto Cristian Pettinari, Note a margine dei concetti di «armonia» con la Costituzione e di «spirito della Costituzione», «Giur. cost.», 3, 2003, pp. 1891 e ss. 71 Questa indicazione deriva dalle parole espresse dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 12/2006, sullo statuto della regione Abruzzo, in cui si legge che dell’armonia si deve dare una lettura in relazione al «sistema costituzionale complessivo, che si articola nei principî contenuti nelle singole norme della Carta fondamentale e delle leggi ordinarie di diretta attuazione, rappresenta pertanto il contesto, all’interno del quale si deve procedere alla lettura ed all’interpretazione delle norme statutarie, che in quel sistema vivono ed operano». 72 Vedi a questo proposito Antonino Spadaro, I «contenuti» degli statuti regionali (con particolare riguardo alle forme di governo), «Politica del diritto», 2, 2001, 289 e ss. che parla di una formula che sostanzialmente opererebbe quale «“cavallo di Troia” che


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Si tratta di un’espressione che può giustificare interpretazioni tra di loro molto difformi, sia in senso restrittivo che estensivo dell’oggetto dello statuto. Il contenuto precettivo di questo limite, dunque, è molto ampio. L’interpretazione che ne ha dato la Corte costituzionale è che questa formula è capace di delineare – specie se letta insieme alle altre materie di competenza statutaria – le caratteristiche di un «ordinamento interno adeguato alle accresciute responsabilità delineate dal nuovo Titolo V della Costituzione ed alle attese di un’istituzione regionale decisamente migliorata sul piano della funzionalità e della sua stessa democraticità»73. Tra i limiti speciali al potere statutario deve essere anche considerata la forma di governo regionale. Dopo la riforma costituzionale del 1999 la definizione della forma di governo è divenuta una delle parti necessarie dello statuto. Il cambiamento generato dalla riforma ha soprattutto effetti indiretti sul piano dei diritti che si possono così descrivere: dato che la forma di governo deve essere collegata in modo stretto alla forma di Stato74, un cambiamento dell’una ha un effetto anche sui cambiamenti dell’altra. L’attribuzione della competenza a dettare norme sulla forma di governo implica uno spostamento in capo alle regioni del potere di dettare norme che hanno un riflesso sulla forma di Stato e, quindi sui rapporti tra Stato apparato e comunità, ed eventualmente sul piano dei diritti e doveri75. Perciò pur senza giustificare autonomamente il potere statutario sui diritti, che deve poggiare soprattutto sulla corretta interpretazione dei due limiti prima richiamati, la nuova competenza consente di ricomprendere “dentro” il contenuto necessario campi in apparenza ad esso formalmente preclusi». Si realizzerebbe dunque una legittimazione a posteriori dell’introduzione negli statuti delle norme di principio e delle norme contenenti diritti. Su questo particolare aspetto cfr. anche Emanuele Rossi, Principi e diritti nello statuto. I rapporti con la società civile, in Tania Groppi, Emanuele Rossi, Rolando Tarchi (a cura di), Idee e proposte per il nuovo Statuto della Toscana, Torino, Giappichelli, 2002, pp. 45 e ss. 73 Cfr. punto n. 3 del c.i.d. della sent. 2/2004. Interessante che la Corte lega il profilo indicato al mutamento di natura della fonte statutaria (scomparsa dell’approvazione parlamentare, limiti provenienti solo dalla Costituzione). 74 V. Raffaele Bifulco, Nuovi statuti regionali e («nuovi») diritti regionali, «Giurisprudenza italiana», 7, 2001, pp. 1757 e ss. 75 Cfr. sul punto le considerazioni che compie Andrea Simoncini, Corte e concezione della forma di Governo, in Vincenzo Tondi della Mura, Michele Carducci, Raffaele G. Rodio (a cura di), Corte costituzionale e processi di decisione politica, Torino, Giappichelli, 2005, passim, in merito al rapporto tra forma di governo e definizione delle politiche pubbliche fondamentali.

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deve essere considerata come uno dei limiti che influenzano la definizione statutaria dei diritti. 4. Limiti speciali al potere legislativo regionale 4.1 I limiti speciali derivanti dalle materie esclusive statali. Le materie esclusive statali previste nel secondo comma dell’art. 117 rappresentano ovviamente il limite di maggiore peso per il legislatore regionale. Tra quelle che hanno maggiore capacità di incidere, come limite, sull’esercizio delle competenze regionali in tema dei diritti si possono annoverare: la lett. h) «ordine pubblico e sicurezza»; la lett. i) «cittadinanza»; la lett. l) «giurisdizione e norme processuali», «ordinamento civile», «ordinamento penale»; la lett. m) «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale». A queste materie poi se ne aggiungono due che operano come limite in due settori specifici: la lett. n) «norme generali sull’istruzione» e la lett. s) «tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali». L’analisi di ognuna di queste competenze richiederebbe certamente un esame che va oltre questo lavoro. Quel che merita essere sottolineato in questa sede è che il loro valore è legato, in assenza di una disciplina attuativa della riforma del Titolo V della Costituzione, essenzialmente all’interpretazione data dalla Corte costituzionale. Un dato generale da tenere presente, inoltre, è che, accanto ad alcuni titoli di competenza che descrivono una competenza precisa, ve ne sarebbero alcuni caratterizzati dal fatto che non si riferiscono ad un determinato oggetto o ad un delimitato ambito materiale, ma sono caratterizzati dalla possibilità di incidere trasversalmente su oggetti che sono propri anche di altre materie legislative e che perciò possono invadere il campo riservato dalla Costituzione ai legislatori regionali. Queste materie sono per lo più costruite in modo finalistico, in funzione dell’obiettivo da perseguire e non dell’ambito su cui incidono76. 76 Sulla conformazione delle materie trasversali cfr. Giandomenico Falcon, Modello e transizione nel nuovo Titolo V della Parte Seconda della Costituzione, «Le Regioni», 6, 2001, pp. 1247 e ss.; Antonio D’Atena, Materie legislative e tipologie di competenze, «Quad. cost.», 2003, pp. 15-23; Adele Anzon, Il difficile avvio della giurisprudenza costituzionale sul nuovo Titolo V della Costituzione, in www.associazione-


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Il raggiungimento dello scopo legittimerebbe, perciò, lo Stato ad “invadere” la competenza regionale. Se è così, risulta alquanto importante e decisiva l’interpretazione data dalla Consulta, diretta ad evitare che di queste materie si dia un’interpretazione troppo estensiva. La Corte costituzionale, infatti, negli ultimi cinque anni ha più volte offerto una corretta interpretazione di queste materie tentando soprattutto di arginare una loro lettura come strumenti che abilitano lo Stato a comprimere senza giustificazione lo spazio del legislatore regionale77. a) I livelli essenziali delle prestazioni. Già abbiamo detto che la competenza esclusiva sui livelli essenziali delle prestazioni è stata da subito ritenuta una delle novità più importanti della nuova architettura delle competenze78. L’utilizzo della clausola da parte della Corte costituzionale in questi anni è utile per rilevare, da un lato, che l’enfasi iniziale su di essa sia stata forse eccessiva e, dall’altro, che questa competenza ha un contenuto così tecnico da non poter essere invocata come mezzo per fare ingiustificatamente prevalere la legislazione statale sulle competenze regionali. A partire dal 2003, infatti, la Corte ha sottoposto questa comdeicostituzionalisti.it; Gino Scaccia, Le competenze legislative sussidiarie e trasversali, «Dir. pubbl.», 2, 2004, pp. 461 e ss.; Simone Calzolaio, La materia «ordinamento civile»: una ulteriore competenza trasversale dello Stato?, in www.forumcostituzionale.it; Giuseppe Arconzo, Le materie trasversali nella giurisprudenza della Corte costituzionale dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, in Niccolò Zanon, Alessandra Concaro (a cura di), L’incerto federalismo, Milano, Giuffrè, 2005; Francesco Saverio Marini, La Corte costituzionale nel labirinto delle materie «trasversali»: dalla sentenza n. 282 alla 407 del 2002, «Giur. cost.», 4, 2002, pp. 2951 e ss. 77 Un indirizzo che si trova soprattutto all’interno dell’ormai copiosa giurisprudenza costituzionale che ha interpretato il tenore della clausola che meglio identifica nel nuovo Titolo V la competenza relativa ai diritti, cioè la lett. m), comma 2, dell’art. 117, secondo cui allo Stato spetta la “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”. 78 Chi se ne è occupato per primo ha rilevato che l’oscillazione per una interpretazione “estensiva” o “riduttiva” di questa clausola avrebbe potuto determinare un sostanziale “azzeramento” ovvero un potenziamento di molte competenze regionali sia concorrenti che residuali. Cfr. Giampaolo Rossi, Auretta Benedetti, La competenza legislativa statale esclusiva in materia di livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, «Il Lavoro nelle pubbliche amministrazioni (numero speciale)», suppl. fasc. 1, 2002, pp. 22 e ss.

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petenza ad uno stretto scrutinio, individuando per essa con particolare precisione le ipotesi in cui può essere attivata/invocata da parte del legislatore. A tal proposito si rilevano nella giurisprudenza di questi anni due importanti indicazioni. La prima è relativa al limite dell’utilizzo da parte dello Stato di questo titolo. In quasi tutte le (numerose) sentenze in cui si è trovata ad affrontare il tema dei livelli essenziali, la Corte ha precisato che per invocare questa clausola occorre una disciplina nazionale che possieda specifiche “caratteristiche sostanziali e formali” sia dal punto di vista del contenuto (individuazione di tipologie di prestazioni)79 che dal punto di vista del procedimento di formazione della fonte che disciplina i livelli essenziali delle prestazioni80. Relativamente al procedimento di formazione, si legge in queste pronunce che seppure la clausola dei livelli essenziali «attribuisce al legislatore statale un fondamentale strumento per garantire il mantenimento di una adeguata uniformità di trattamento sul piano dei diritti di tutti i soggetti, pur in un sistema caratterizzato da un livello di autonomia regionale e locale decisamente accresciuto», ciò non vuol dire che essa non richieda che tali scelte «almeno nelle loro linee generali, siano operate dallo Stato con legge, che dovrà inoltre determinare adeguate procedure e precisi atti formali per procedere alle specificazioni ed articolazioni ulteriori che si rendano necessarie»81. Per quanto riguarda, invece, il contenuto, la Consulta ha richiesto che per individuare il fondamento costituzionale di un potere statale non può valere il generico riferimento all’art. 117, comma 2, lett. m), ma occorre «individuare puntualmente gli specifici livelli di prestazione (…) il cui soddisfacimento sarebbe imposto dalla disciplina legislativa» statale. La Corte, dunque, non tratta questa disposizione come una clausola generale da invocare ogni qualvolta occorre prendere in considerazione esigenze di uniformità o di tutela dei diritti fondamentali. Alla valorizzazione dell’elemento finalistico, che pure è insito nella stessa, i giudici costituzionali hanno preferito la considerazione degli elementi tecnici di questo potere, unico modo per 79 Cfr. Corte cost., sentt. nn. 282/2002, 370/2003, 16 e 423/2004, 120, 248 e 467/2005, 248/2006. 80 Cfr. fra tutte Corte cost. sentt. nn. 88/2003 e 134/2006. 81 Cfr. Corte cost. sent. 88/2003, poi confermata anche nella sent. n. 134/2006.


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evitare che su questa competenza si possa fondare un intervento legislativo statale dai confini più estesi di quelli attinenti alla sola determinazione di standard prestazionali82. La seconda indicazione riguarda più da vicino la determinazione dello spazio regionale che si apre in tema di previsioni sulla tutela dei diritti, una volta che il legislatore statale ha stabilito il livello essenziale delle prestazioni. Già i primi autori che si erano occupati del tema dei livelli essenziali avevano indicato che, per il modo in cui questa competenza è stata formulata, le regioni avrebbero potuto disciplinare quella parte dei diritti che eccede il livello previsto dal legislatore83. Anche la giurisprudenza costituzionale sembra aver recepito questo orientamento, individuando pure il limite che queste leggi regionali incontrerebbero. In particolare secondo la Corte il fatto che una regione introduca un regime di favore eccedente i limiti dell’«essenziale», non esclude che le scelte connesse all’individuazione delle categorie dei beneficiari debbano rispettare il criterio della «ragionevolezza» e della «razionalità»84. b) Tutela della concorrenza. Un valore particolare ai fini della ricostruzione dei limiti al legislatore regionale assume anche la competenza esclusiva statale sulla «tutela della concorrenza». I profili di interesse di questa materia sono molti. 82 Su questi aspetti si rimanda a quanto fa notare Elena Ferioli, Sui livelli essenziali delle prestazioni: le fragilità di una clausola destinata a contemperare autonomia ed eguaglianza, «Le Regioni», 2, 2006, circa l’utilizzo di questa competenza da parte della difesa erariale per giustificare interventi legislativi che limitano il potere legislativo regionale. 83 Tra i primi a parlare in questo senso: Massimo Luciani, I diritti costituzionali tra stato e regioni (a proposito dell’art. 117, comma 2, lett. m), della Costituzione), «Sanità pubblica», 3, 2002, p. 345; Benedetti, Rossi, La competenza legislativa statale esclusiva in materia di livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, cit.; Antonio Ruggeri, Neoregionalismo e tecniche di regolazione dei diritti sociali, «Diritto e società», 1, 2001, pp. 191 e ss.; Enzo Balboni, l concetto di «livelli essenziali» e uniformi come garanzia in materia di diritti sociali, «Le Ist. del fed.», 2002, pp. 1103 e ss.; Cesare Pinelli, Sui «livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali» (art. 117, co. 2, lett. m, Cost.), «Dir. pubbl.», 3, 2002, pp. 881 e ss.; Andrea Simoncini, Non c’è alternativa alla leale collaborazione. Dalla Corte le prime indicazioni su regolamenti del Governo e «livelli essenziali» nelle materie regionali, «Le Regioni», 6, 2003, pp. 1210 e ss.; Raffaele Bifulco, «Livelli essenziali», diritti fondamentali e statuti regionali, in Tania Groppi, Marco Olivetti (a cura di), La Repubblica delle Autonomie, Torino, Giappichelli, 2003, pp. 135 ss. 84 V. in particolare Corte cost. sentt. nn. 423/2005 e 467/2005.


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Il primo riguarda le caratteristiche che essa assume in relazione alle altre previste nell’art. 117 Cost. Si tratta – come è stato indicato – di una competenza che, allo stesso modo di quella relativa ai livelli essenziali delle prestazioni, individua degli obiettivi da perseguire, più che degli ambiti d’incidenza oggettivamente determinabili85. L’esplicita menzione della concorrenza all’interno delle materie esclusive statali non avrebbe, inoltre, un significato isolato, ma strettamente legato alle altre materie di natura cd. “economica e finanziaria”86: tanto quelle inserite nello stesso elenco del secondo comma, che quelle presenti nell’elenco delle materie concorrenti del terzo comma e le materie residuali regionali del quarto comma dell’art. 117 della Costituzione87. Il secondo profilo concerne più da vicino il contenuto di questa materia, i poteri che identificherebbe in capo allo Stato e dunque i limiti che da essa derivano per il legislatore regionale. Quanto al contenuto della materia è decisivo quanto emerge dall’esame della giurisprudenza costituzionale. La Consulta si è occupata del tema in una nota sentenza, in cui ha indicato che una corretta esegesi della locuzione “tutela della concorrenza”, di cui alla lett. e) dell’art. 117, secondo comma, deve riconoscerne non solo l’aspetto statico di garanzia e salvaguardia dei principi antitrust, ma anche quello dinamico, che autorizza «misure pubbliche volte a ridurre squilibri, a favorire le condizioni di un sufficiente sviluppo del mercato o ad instaurare assetti concorrenziali»88. 85

Già D’Atena, Materie legislative e tipologie di competenze, cit., parlava di questa competenza come una di quelle capaci di porsi in modo trasversale rispetto al piano normale delle competenze statali e regionali. 86 Tra i primi a parlare di materie che denoterebbero la “costituzionalizzazione della concorrenza” Laura Buffoni, La «tutela della concorrenza» dopo la riforma del Titolo V: il fondamento costituzionale ed il riparto di competenze legislative, «Le Ist. del fed.», 2, 2003, pp. 345 e ss. 87 Tra le materie di competenza esclusiva statale rientrerebbero: moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione delle risorse finanziarie. Mentre tra quelle di competenza concorrente: commercio con l’estero; sostegno all’innovazione per i settori produttivi; ordinamento della comunicazione; professioni; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia; porti e aeroporti civili; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. Infine le materie residuali: servizi pubblici locali; artigianato; commercio; fiere e mercati; industria; turismo. 88 Cfr. punto n. 4 del c.i.d della sent. n. 14/2004. Il modo con cui la Corte ha utilizzato all’interno di questa sentenza categorie e proposizioni dell’analisi economica è


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Tale materia, infatti, «evidenzia l’intendimento del legislatore costituzionale del 2001 di unificare in capo allo Stato strumenti di politica economica che attengono allo sviluppo dell’intero Paese; strumenti che, in definitiva, esprimono un carattere unitario (…) e che possono incidere sull’equilibrio economico generale»89. Il particolare effetto “trasversale” che deriverebbe dall’esercizio di questa competenza, inoltre, richiede che vengano determinati in modo definito, da una parte, il livello fino a cui l’espansione dell’intervento statale sugli ambiti regionali è giustificato e, dall’altra, lo spazio entro cui le regioni sono chiamate ad agire. Più precisamente, secondo questa giurisprudenza il limite dell’intervento statale deve essere rintracciato nella «rilevanza macroeconomica», capace solo di «incidere sull’equilibrio economico generale»; mentre alle regioni è consentito realizzare esclusivamente «interventi sintonizzati sulla realtà produttiva regionale»90. In questo quadro, tuttavia, la Corte costituzionale non può valutare “in concreto” gli (importanti) effetti che la legislazione statale ha sull’economia di mercato, tali da postulare misure di tutela della concorrenza che trascendono l’ambito regionale91. Il controllo di costituzionalità, infatti, si limita alla verifica della razionalità dei presupposti, alla ragionevolezza e, soprattutto, alla proporzionalità e all’adeguatezza degli interventi statali rispetto agli obiettivi attesi92. Risulta, perciò, illegittima una regostato ritenuto non corretto da parte di alcuni economisti. Si v. ad es. Piero Giarda, Concorrenza, competenze regionali e politica economica nella sentenza n. 14/2004 della Corte Costituzionale (Relazione presentata alla 45° Riunione Scientifica Annuale della Società Italiana degli Economisti, Università di Bologna, 22 ottobre 2004), in www.astrid-online.it 89 Cfr. punto n. 4 del c.i.d della sent. n. 14/2004. 90 Cfr. per tutte le citazioni riportate il punto n. 4 del c.i.d della sent. n. 14/2004. 91 Sul valore particolare di questo indirizzo all’interno dell’interpretazione della lett. m) cfr. Simone Calzolaio, Tutela della concorrenza o concorrenza sotto tutela?, «Giur. it.», 2005, pp. 460 e ss. 92 La Corte parla di «congruità dello strumento utilizzato rispetto al fine di rendere attivi i fattori determinanti dell’equilibrio macroeconomico generale» e di «strumenti di intervento (…) disposti in una relazione ragionevole e proporzionata rispetto agli obiettivi attesi». Cfr. punto n. 4 del c.i.d della sent. n. 14/2004. In un intervento successivo, poi, la Corte ha indicato il valore particolare dei criteri della proporzionalità e dell’adeguatezza. Si legge in quella sentenza che «il criterio della proporzionalità e dell’adeguatezza appare essenziale per definire l’ambito di operatività della competenza legislativa statale attinente alla “tutela della concorrenza” e conseguentemente la legittimità dei relativi interventi statali. Trattandosi infatti di una cosiddetta materia-

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lazione statale che limita, attraverso norme eccessivamente dettagliate e autoapplicative, la competenza regionale a disciplinare fenomeni economici che hanno una rilevanza sulla realtà regionale93. c) Ordinamento penale, ordinamento civile e ordinamento processuale. Un richiamo merita, infine, anche un altro gruppo, molto ampio, di competenze trasversali, quelle previste dalla lett. l) del c. 2 dell’art. 117 Cost.94: ordinamento penale, ordinamento civile e ordinamento processuale. Quanto alla prima competenza, il problema che principalmente sorge riguarda la sua “portata”95. L’esplicita indicazione di un titolo su tale materia, connessa all’aumento delle competenze regionali su temi che possono interferire sul “diritto penale”96 funzione (…) “trasversale”, poiché si intreccia inestricabilmente con una pluralità di altri interessi – alcuni dei quali rientranti nella sfera di competenza concorrente o residuale delle Regioni – connessi allo sviluppo economico-produttivo del Paese, è evidente la necessità di basarsi sul criterio di proporzionalità-adeguatezza al fine di valutare, nelle diverse ipotesi, se la tutela della concorrenza legittimi o meno determinati interventi legislativi dello Stato». Cfr. punto n. 3 del c.i.d. della sent. n. 272/2004. 93 Ci si riferisce al particolare esempio di utilizzo del criterio della proporzionalitàadeguatezza nella sentenza n. 272/2004, che ha portato alla dichiarazione di illegittimità dell’art. 14, comma 1, lett. e) del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre 2003, n. 326. Secondo questa norma le disposizioni dell’art. 113, comma 7, del TUEL riguardanti le modalità di gestione ed affidamento dei servizi pubblici locali di rilevanza economica riguarderebbero “la tutela della concorrenza” e sarebbero pertanto “inderogabili ed integrative delle discipline di settore”. Nel dichiararne l’illegittimità la Corte ha stabilito che lo Stato si sarebbe dovuto limitare a definire serie di standard – coerenti con quelli contenuti nelle direttive comunitarie – nel cui rispetto la gara appunto deve essere indetta ed aggiudicata. 94 Le regioni non possono né adottare autonome leggi penali (“ordinamento penale”), né alterare le regole fondamentali che disciplinano i rapporti privati (“ordinamento civile”); né stabilire deroghe o condizioni processuali particolari (“giurisdizione e norme processuali”). 95 Secondo la Corte la materia penale deve essere «intesa come l’insieme dei beni e valori ai quali viene accordata la tutela più intensa» e che essa «nasce nel momento in cui il legislatore nazionale pone norme incriminatrici», mediante la configurazione delle fattispecie, l’individuazione dell’apparato sanzionatorio e la determinazione delle specifiche sanzioni. Cfr. Corte cost., sent. n. 185/2004. 96 Come la sicurezza del lavoro o la polizia amministrativa, ma anche la tutela della salute, l’ambiente ed il governo del territorio, il commercio, il turismo, la polizia amministrativa.


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richiede di rivedere l’interpretazione delle possibili interferenze tra legge statale e legge regionale in materia penale97. Soprattutto occorrerà capire se in relazione al ruolo che le regioni stanno assumendo nella tutela dei diritti corrispondenti alle materie indicate vi sia o vi possa essere un margine di intervento della fonte regionale nella disciplina degli illeciti. Non minori problemi pone il limite dell’“ordinamento civile”. In questo settore, in base alla costante giurisprudenza costituzionale98, esisterebbe uno spazio per il legislatore regionale, che ha la possibilità di stabilire autonomamente non già “principi e criteri di responsabilità” quanto “regole di condotta” relative ai rapporti privati99. Dopo la riforma la Consulta ha utilizzato in molte occasioni il limite in questione100. Il limite dell’ordinamento civile, tuttavia, è stato invocato nei giudizi in via principale solo in relazione a singole fattispecie o istituti. È difficile, perciò, che da queste pronunce si possano trarre indicazioni sintetiche utili a segnare un indirizzo estensivo o restrittivo nell’interpretazione di questa materia101. 97 Per tali rilievi v. Giovanni Di Cosimo, Regioni e diritto penale, «Le Regioni», 6, 2004, pp. 1307 e ss.; Antonio D’Aloia, Regioni e ordinamento della giurisdizione nel nuovo disegno costituzionale delle autonomie, in Lorenza Violini (a cura di), Itinerari di sviluppo del regionalismo italiano, Milano, Giuffrè, 2005. 98 Cfr. da ultimo C. cost. n. 82/1998 e n. 352/2001. 99 V. C. cost. n. 282/2002. Come è stato ribadito in dottrina la Consulta sembra darci un’interpretazione innovativa della formula dell’ordinamento civile. Cfr. Elisabetta Lamarque, Regioni e ordinamento civile, Padova, Cedam, 2005, p. 289. 100 Nella recente giurisprudenza costituzionale questo limite è stato spesso collegato alla garanzia dell’intangibilità di posizioni soggettive relative a diritti fondamentali. Cfr. sentt. n. 282/2002, 300 e 301/2003, 282/2004. Su queste sentenze cfr. Lamarque, Regioni e ordinamento civile, cit., passim, e Simone Calzolaio, La materia «ordinamento civile»: una ulteriore competenza trasversale dello Stato?, in Ermanno Calzolaio (a cura di), Il diritto privato regionale nella prospettiva europea, Milano, Giuffrè, 2006. 101 Prendendo in considerazione la giurisprudenza relativa alle norme sul rapporto di lavoro e le fattispecie collegate a questo, ad esempio, si potrebbe arrivare a dire che la Corte abbia riproposto una lettura di questa competenza come riserva allo Stato della disciplina di intere porzioni del diritto civile (v. come esempio di questo soprattutto le sentt. nn. 50/2005, 384/2005 e la sentenza n. 359/2005 in tema di mobbing). In altri casi invece la Consulta sembra limitare l’interpretazione dell’ordinamento civile solo a ambiti della disciplina di un determinato istituto, come nei casi della regolazione della responsabilità dei sanitari Cfr. su questo punto la sent. n. 282/2002 in cui la Corte afferma che un conto sono le norme che regolano i principi circa la responsabilità dei sanitari, appartenenti alla materia “ordinamento civile”, un conto sono le regole di condotta di questi soggetti, che rientrano nella competenza delle regioni.

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L’ultimo limite di cui ci occupiamo riguarda la materia dell’“ordinamento processuale”. Qui, per il vero, non sembrano esserci margini per un’interpretazione evolutiva102. L’ipotesi dell’attribuzione di maggiori forme di autonomia limitatamente alla giustizia di pace contenuta nell’art. 116, c. 3, Cost., non sembra aver avuto seguito103. Anche la Corte costituzionale sembra aver preso la via dell’interpretazione strettamente formale di tutti i limiti all’utilizzo da parte delle regioni di modalità di tutela autonome che non passino per l’attivazione delle forme di collaborazione tra Stato e regioni104.

4.2 Principi fondamentali delle materie concorrenti. A differenza degli altri limiti, quello dei principi fondamentali delle materie concorrenti è rimasto immutato dopo la riforma costituzionale del 2001. Tanto nella vigenza del vecchio testo dell’art. 117 della Costituzione che del nuovo, i principi fondamentali, come è stato ricordato dalla Corte costituzionale, continuano a costituire un limite e un indirizzo105 per la competenza delle regioni106. Le novità del testo costituzionale, infatti, non si trovano nella struttura della competenza concorrente – disciplina di principio statale e disciplina di dettaglio regionale – ma soprattutto nell’aumento quantitativo e qualitativo delle stesse materie del comma 3 dell’art. 117 Cost. La riforma, costituzionalizzando alcune delle previsioni che già erano state anticipate con le riforme delle funzioni amministrative nel 1997 e 1998, ha contribuito a rendere le regio102 Cfr. C. Cost. n. 43/1982, ora ribadito in C. Cost. n. 134/2004. V. in dottrina sul punto D’Aloia, Regioni e ordinamento della giurisdizione nel nuovo disegno costituzionale delle autonomie, cit., 45 e ss.; Giuseppe Marazzita, Giurisdizione e ordine pubblico nelle autonomie speciali, in Antonio Ferrara, Giulio Maria Salerno (a cura di), Le nuove specialità nella riforma dell’ordinamento regionale, Giuffrè, Milano, 2003, pp. 329 e ss. 103 Non bisogna dimenticare che sull’utilizzazione di tale potere ha pesato la riforma della Costituzione avviata durante la passata legislatura, bocciata con il referendum confermativo dell’ottobre 2006. 104 Cfr. sent. n. 134/2004. 105 Questo valore in più dei “principi fondamentali” è colto in modo molto puntuale dalla stessa Corte costituzionale in tema di istruzione per distinguere tra “norme generali” e principi fondamentali della materia istruzione. Cfr. punto 2.1 del c.i.d della sent. n. 279/2005. 106 Sia nella sentenza n. 201/2003 che, più recentemente, nella sentenza n. 200/2005.


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ni corresponsabili della disciplina di interi settori della vita civile, come la “tutela della salute”, l’“istruzione”, la “sicurezza sul lavoro”, ed ha posto le basi per un più intenso potere delle regioni sull’uso del proprio territorio, pur con alcune incongruenze derivanti dal tenore di alcune di queste materie (“reti di trasporto, porti e aeroporti”, “ordinamento della comunicazione”, “produzione, trasporto e distribuzione dell’energia”)107. Nonostante questo salto in avanti, la competenza concorrente e la definizione delle materie che vi rientrano sono stati uno degli elementi che più di altri ha contribuito a frenare l’esercizio delle competenze regionali. La Corte costituzionale ed il legislatore hanno dato a questo tipo di competenza una lettura che sostanzialmente mira a indicarne i profili di continuità rispetto al passato108: norme nazionali di dettaglio «cedevoli»109; possibilità di trarre i principi in via 107 Già i primi commentatori avevano rilevato che fosse incongruente e quasi paradossale aver privato lo stato della legislazione di dettaglio su questi aspetti che in tutti gli ordinamenti contemporanei sono affidati alla competenza delle autorità centrali. Cfr. Marco Olivetti, Le funzioni legislative regionali, in Tania Groppi, Marco Olivetti (a cura di), La Repubblica delle autonomie, Torino, Giappichelli, 2004, pp. 93 e ss. 108 Il principio di continuità è stato elaborato dalla Corte cost. con la sentenza n. 13/1974 in cui la Corte ha affermato che sebbene «in linea di principio (…) il sopravvenire di nuove norme formalmente costituzionali, dotate come sono di forza giuridica prevalente rispetto a quella delle leggi formali ordinarie, determin(i) l’invalidazione delle norme anteriori che divengano con esse incompatibili (…) con riferimento a determinati settori od a materie particolari, in cui sono preminenti gli aspetti organizzativi, il rigore degli anzidetti principi risulta temperato, in virtù di espresse disposizioni dei testi costituzionali, dal principio di continuità». Sull’uso del principio di continuità da parte della giurisprudenza costituzionale formatasi dopo la riforma del 2001 v. quanto afferma Andrea Guazzarotti, La competenza legislativa concorrente nel nuovo Titolo V al banco di prova della giurisprudenza costituzionale, «Le Regioni», 5, 2004, pp. 1099 e ss., il quale fa notare che rispetto al passato sono cambiati soltanto i motivi che giustificano il ricorso alle tecniche di adeguamento della rigidità della tecnica di distribuzione fondata sul binomio principi/dettagli, e Giovanni Tarli Barbieri, I rapporti tra la legislazione regionale e la legislazione statale, in Francesco Rigano, Ernesto Bettinelli (a cura di), La riforma del Titolo V della Costituzione e la giurisprudenza costituzionale, Torino, Giappichelli, 2004. Per un esame dei profili dei principi fondamentali delle materie cfr. i contributi monografici sul tema di: Rosanna Tosi, Principi fondamentali e leggi statali nelle materie di competenza regionale, Padova, CEDAM, 1987; Massimo Carli, Il limite dei principi fondamentali: alla ricerca di un consuntivo, Torino, Giappichelli, 1992; Stelio Mangiameli, Le materie di competenza regionale, Milano, Giuffrè, 1992; Roberto Bin, Legge regionale, in Dig. Disc. Pubbl., IX, Torino, 1994, pp. 197 e ss.; Livio Paladin, Diritto regionale, Padova, Cedam, 1985, pp. 94 e ss. 109 Cfr. Corte cost. n. 303/2003.


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interpretativa110; possibilità per il legislatore regionale di introdurre principi nel caso in cui lo Stato non li disciplini o quelli disciplinati risultino non attuali111. I maggiori poteri e l’allargamento del piano delle materie concorrenti non hanno retto di fronte all’applicazione dei vecchi criteri ermeneutici e all’oggettiva difficoltà derivante dalla mancata predisposizione di norme costituzionali transitorie112. Questi elementi hanno impedito ai legislatori regionali di servirsi di molte delle nuove materie113. Le regioni, il più delle volte, si sono trovate ad intervenire in «ambiti insicuri» e, in alcuni rari casi, non è stato loro possibile neppure «sostituirsi ad una preesistente normativa statale di tipo accentrato», secondo il dettato della cedevolezza114. A questo deve aggiungersi anche che è naufragato il tentativo da parte del legislatore statale di delegare il Governo a procedere – in sede di prima applicazione della riforma – ad una “ricognizione” dei prin-

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Come è stato indicato nella nota sent. n. 282/2002, nel vigente – come nel previgente – sistema di relazioni costituzionali tra Stato e regioni, l’esercizio della competenza legislativa regionale non deve attendere l’emanazione dei principi fondamentali che sono, peraltro, desumibili dall’ordinamento vigente. 111 Cfr. tra tutte Corte cost. sent. n. 13/2004 sull’istruzione e la sent. n. 196/2004 sul condono edilizio. 112 Come rileva Luciani, L’autonomia legislativa, «Le Regioni», cit., p. 356, «in assenza di adeguate norme di diritto intertemporale poste a presidio della transizione, la Corte è stata costretta non soltanto a rilevare elementi di discontinuità, ma addirittura a stabilire tempi e modi della sostituzione del nuovo Titolo V al vecchio, giungendo a regolare anche gli effetti della riforma sui propri stessi giudizi». 113 Per questo si richiama alle pagine che verranno in cui si esamina la legislazione regionale. 114 Cfr. Ugo De Siervo, Il sistema delle fonti: il riparto della potestà normativa tra Stato e Regioni, «Le Regioni», 6, 2004, pp. 1253 e ss. il quale ricorda il caso della sentenza n. 255/2004 sul Fondo unico per lo spettacolo (FUS) in cui il mix tra principio di continuità della legislazione, il difetto di attuazione delle nuove competenze regionali e l’impossibilità di caducare la disciplina incostituzionale ha indotto la Corte a riconoscere la “temporanea applicazione” della legge nazionale sul FUS in ragione della sua “eccezionale situazione di integrazione”, pur ricadendo questo settore all’interno di una competenza concorrente. Ma a questo esempio si potrebbe aggiungere anche quello della sent. n. 303/2003 (punto n. 16 del c.i.d.) in cui il relativo meccanismo di flessibilità descritto dalla Corte sulla base dei principi di sussidiarietà e legalità determina una non irragionevole compressione della potestà legislativa regionale concorrente di dettaglio, purché vi sia il raggiungimento di una intesa tra Stato, regioni e province autonome.


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cipi fondamentali che potesse orientare l’attività normativa regionale. L’articolo 1 della legge n. 131/2003 contenente i criteri, l’oggetto e il tempo della delega è stato parzialmente dichiarato illegittimo dalla Corte costituzionale115. Pur non paralizzando l’attività di “ricognizione” del Governo116, la Consulta ha escluso qualsiasi interpretazione evolutiva del potere di individuare i principi fondamentali, affermando l’impossibilità di prendere strade alternative rispetto a quelle che la legge costituzionale n. 3/2001 prevede (definizione dei principi mediante legge formale secondo il procedimento dell’art. 11, comma 2 della l. cost. n. 3/2001)117. Purché non incorra nella palese elusione di una norma costituzionale – ha affermato la Corte – il legislatore statale è (alquanto) libero, nei limiti della ragionevolezza e della logica, di definire i principi fondamentali delle materie. Se non esiste una nuova definizione dei principi per via legislativa valgono i principi già definiti dal legislatore statale e tutti quelli che attraverso l’interpretazione evolutiva delle norme statali si possono trarre. In mancanza di una solida disciplina attuativa ci troviamo oggi a dover indicare, soprattutto a partire dalle pronunce della Corte costituzionale, non solo il modo in cui determinare i principi fondamentali, ma la loro stessa individuazione. Quanto alla «nozione di “principio fondamentale”», si legge in un’importante pronuncia della Corte costituzionale adottata 115

La sent n. 280/2004, in Le Regioni, 2004, pp. 287 e ss., con nota di Giovanni Di Cosimo, Deleghe e argomenti, ha dichiarato incostituzionali i commi 5 e 6 dell’art. 1 della legge n. 131/2003. 116 Che comunque non ha raggiunto grandi risultati: al momento attuale sono stati approvati tre decreti legislativi in attuazione della delega contenuta nella legge n. 131/2003: si tratta del d.lgs. n. 30/2006 in materia di “professioni”, del d.lgs. n. 170/2006 in materia di “armonizzazione dei bilanci pubblici”, del il d.lgs. 171/2006 in materia di “casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale, enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale”. 117 L’irrigidimento della interpretazione della Corte costituzionale rappresenta senza dubbio una reazione tesa ad evitare che mediante dei “sotterfugi” vengano eluse norme costituzionali cogenti. È evidente dunque che in alcuni passaggi delle sentenze come la n. 280/2004 vi siano dei punti non molto chiari, come quello in cui la Consulta afferma che l’obbligo di limitarsi ad una attività ricognitiva dei principi fondamentali non consente di interpretare il contenuto delle materie in questione. È evidentemente impossibile operare anche una ricognizione dei principi fondamentali senza aver preliminarmente individuato la materia stessa.

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all’inizio del 2005 che «non ha e non può avere caratteri di rigidità e di universalità, perché le “materie” hanno diversi livelli di definizione che possono mutare nel tempo». Spetta, infatti, al legislatore operare le scelte che ritiene più opportune, «regolando ciascuna materia sulla base di criteri normativi essenziali che l’interprete deve valutare nella loro obiettività, senza essere condizionato in modo decisivo da eventuali autoqualificazioni»118. Sulla base di questi criteri la Corte ha operato spesso per via interpretativa l’individuazione in concreto dei principi fondamentali. Tra tutti occorre certamente richiamare, anche per l’importanza che assumeranno nel prosieguo della trattazione, i principi in materia di “salute”119, “istruzione”120, “professioni”121, “prote-

118 Cfr. punto n. 3 del c.i.d. della sentenza n. 50/2005. Il passo richiamato si inserisce ovviamente in un oramai consolidato indirizzo interpretativo: v. anche Corte cost. sentt. nn. 162/2004, 65/2001, 482/1995, 192/1987. 119 Riguardo al diritto alla salute la Corte ha tratto i seguenti principi fondamentali: 1) la determinazione del confine fra terapie ammesse, all’incrocio fra due diritti fondamentali della persona malata: quello ad essere curato e quello ad essere rispettato nella propria integrità (sent. n. 380/2003); 2) la tutela igienica da assicurare anche tramite la garanzia di alcuni necessari requisiti igienico-sanitari delle persone che operano nel settore, controllabili dagli imprenditori e dai pubblici poteri (caso delle leggi che abolivano l’obbligo del libretto sanitario: sent. n. 162/2004); 3) la subordinazione a formale autorizzazione del servizio sanitario nazionale dell’erogazione delle prestazioni soggette a scelta dell’assistito presso strutture non pubbliche (sent. n. 200/2005); 4) la programmazione sanitaria come bilanciamento tra il diritto alla salute, altri diritti e il limite delle risorse finanziarie: sent. n. 200/2005; 5) il potere di prevedere le fattispecie da sanzionare e di determinare le sanzioni per il caso di violazione dei divieti e degli obblighi stabiliti a tutela della salute (divieto di fumo nei locali: sentt. nn. 361 del 2003 e 63/2006); i principi deducibili dalla specifica ed analitica disposizione, contenuta nella normativa statale sullo stato giuridico del personale delle unità sanitarie locali, che detta i limiti all’attività libero-professionale del personale veterinario (sent. n. 147/2005). 120 Riguardo all’istruzione la Corte ha tratto i seguenti principi fondamentali: 1) l’istituzione delle scuole paritarie, quali componenti del sistema nazionale di istruzione per rendere effettivo il diritto allo studio anche per gli alunni a tali scuole iscritti (sent. n. 33/2005); 2) la disciplina delle modalità di riconduzione dell’orario di insegnamento dei docenti a quello obbligatorio di servizio (principio posto nei confronti dell’autonomia scolastica: sent. n. 37/2005). 121 Riguardo alla materia “professioni” la Corte ha tratto i seguenti principi fondamentali: 1) la riserva allo Stato dell’individuazione delle figure professionali, con i relativi profili ed ordinamenti didattici (sent. n. 353/2003 solo per personale sanitario e poi esteso a tutte le professioni con sent. n. 407/2005).


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zione civile”122, “valorizzazione dell’ambiente”123, “ricerca scientifica”124. La Consulta ha sempre dato ai principi fondamentali un valore orientato verso la protezione dei diritti, soprattutto garantendo che il bilanciamento degli interessi sottesi a quelle competenze fosse indicato a livello centrale, senza però comprimere la capacità e la responsabilità delle regioni nella realizzazione del concreto bilanciamento125. È evidente, però, che anche il tentativo della Corte di rimediare alle vistose lacune e incongruenze di cui è affetto il sistema di distribuzione delle competenze non è sufficiente ad eliminare tutti i difetti che in esso si riscontrano. 122 Riguardo alla materia “protezione civile” la Corte ha tratto i seguenti principi fondamentali: 1) i principi contenuti nella legislazione statale in materia di protezione civile, previgente alla riforma del Titolo V, preliminarmente ricostruiti dalla Corte stessa (sent. n. 327/2003); 2) il potere del Governo di adottare provvedimenti d’urgenza per fronteggiare situazioni di crisi (sent. n. 284/2006); 3) il potere del legislatore statale di unificare provvedimenti autorizzatori quando questo sia dovuto ad esigenze di protezione civile (autorizzazione per le costruzioni in zone sismiche: sent. 182/2006). 123 Con riferimento alle aree naturali protette regionali, la Corte ha indicato l’art. 22 della legge n. 394 del 1991 che dispone l’adozione di regolamenti di tali aree, secondo i criteri stabiliti con legge regionale (sent. n. 108/2005). In materia di rischi di incidenti rilevanti ha indicato che il potere ispettivo generale in capo al Ministero dell’Ambiente è un principio fondamentale (sent. n. 147/2005). In materia di organismi geneticamente modificati la Corte ha indicato nella “coesistenza tra colture” un principio fondamentale (sent. n. 116/2006). 124 Costituiscono principi fondamentali della materia “ricerca scientifica” molte delle norme del d.lgs. 116 del 1992 in quanto «esprimono il punto di equilibrio della sperimentazione» tra il doveroso rispetto degli animali e l’interesse collettivo alle attività di sperimentazione (sent. n. 166/2004). 125 La Corte si è dimostrata molto attenta ad evitare non solo che vi siano vuoti di disciplina, ma anche a non danneggiare attraverso la sua opera interpretativa le posizioni costituzionali di soggetti terzi su cui potrebbero ricadere gli effetti negativi del conflitto di competenza. Si vedano come espressione di questo indirizzo le sentt. nn. 13 e 16 del 2004. Nella prima la Corte, pur avendo riconosciuto che lo Stato aveva “sforato” la competenza di dettaglio in materia di “istruzione”, dichiara che fino al momento in cui le regioni non si saranno dotate di mezzi (legislativi e amministrativi) per esercitare simili competenze, l’esigenza di continuità del servizio disciplinato e i diritti che vi si connettono richiedono la permanenza transitoria della legislazione statale in tale ambito (continuità istituzionale). Nella seconda, invece, lo stesso criterio viene utilizzato per giustificare la caducazione della norma statale sul fondo di riqualificazione urbana, dato che il suo venire meno non comporterebbe un diretto ed immediato pregiudizio per i diritti delle persone. Sulla prima sentenza e sul principio di continuità istituzionale v. i rilievi che operano Alfonso Celotto, Giovanni D’Alessandro, Sentenze additive ad efficacia transitoria e nuove esigenze del giudizio in via principale, «Giur. cost.», 1, 2004, pp. 228 e ss.

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La tecnica di riparto delle competenze fondata sul binomio principio statale/dettaglio regionale ingenera molte ambiguità ed incertezze nel momento della sua applicazione, specie quando l’interpretazione dei limiti della materia è più labile. Inoltre il mantenimento della competenza concorrente con le stesse caratteristiche e gli stessi oggettivi limiti che essa aveva nella vigenza del vecchio Titolo V ha contribuito a generare una situazione di maggiore divisione tra le esigenze unitarie e le esigenze di decentramento e di autonomia. L’adozione del criterio delle materie per assegnare la funzione legislativa allo Stato o alle regioni se consente, da un lato, di ancorare con una certa flessibilità un grande numero di settori ad un solo titolo competenziale, dall’altro, richiede una costante negoziazione tra i diversi soggetti coinvolti per determinare i confini delle stesse materie. Non è difficile immaginare quanto questo compito, già faticoso da svolgere con un solo tipo di materie, sia divenuto quasi impossibile oggi con tre diverse tecniche di competenza, ognuna intimamente legata all’altra126. Infine non raramente ci si trova di fronte a realtà normative che danno luogo a fenomeni di “interferenze”, di “intrecci”, di “connessioni” e financo a veri e propri casi di “concorrenza tra competenze” che costringono l’interprete – nel silenzio della Costituzione – a farsi non solo arbitro dei conflitti tra Stato e regioni, ma anche dei rapporti tra le stesse competenze127. Non 126 Come rileva De Siervo, Il sistema delle fonti, cit., p. 1253, il secondo comma dell’art. 117 enumera ben 17 materie o gruppi di materie, mentre il terzo comma dell’art. 117 contiene altri venti materie o gruppi di materie, cui si aggiunge ovviamente il numero non determinabile delle competenze residuali/esclusive regionali. 127 A dire il vero la giurisprudenza costituzionale ha indicato che a questi problemi non si può dare soluzione mediante l’uso di rigidi criteri (cfr. Ugo De Siervo, Le leggi regionali, in AA.VV., Le fonti del diritto, oggi. Giornate in onore di Alessandro Pizzorusso, Pisa, Plus, 2005). Tranne rari casi si ravvisa spesso l’oscillazione tra la scelta dell’uso del criterio di “prevalenza” e del lasciare quella disciplina divisa tra più competenze. Il criterio della competenza prevalente, in particolare, postula l’individuazione di un “nocciolo duro” della disciplina che appartiene ad una sola materia che attrae l’intera disciplina a suo favore. La Corte, in queste circostanze, ha parlato di “sicura prevalenza di un complesso normativo rispetto ad altri, che rende dominante la relativa competenza legislativa” (sentenza 219/2005). Allo stesso modo essa ha ravvisato questa eventualità in tema di disciplina delle prestazioni di lavoro accessorio di natura meramente occasionale (sent. n. 50/2005), per la quale sono stati ritenuti prevalenti gli aspetti privatistici e previdenziali di competenza statale, piuttosto che quelli (di competenza concorrente) della tutela e sicurezza del lavoro. Ma di questo criterio la Corte aveva fatto uso già nella


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sembra dunque fuori luogo, di fronte a questo insieme anche disomogeneo di fenomeni, l’idea di recente manifestata dalla dottrina di un ripensamento del criterio di distribuzione delle competenze e soprattutto di rendere più razionale e praticabile concretamente la definizione delle materie di competenza dello Stato e delle regioni, avviando un’inversione di tendenza nelle scelte del legislatore statale, nel senso di «renderle avvertite dell’esistenza di un altro livello di legislazione nelle stesse materie»128.

4.3 I limiti speciali derivanti dalla necessità di assicurare lo svolgimento di funzioni amministrative. È stato già indicato in precedenza che la riforma del 2001 ha mutato i criteri di riparto delle funzioni amministrative. Questi sono stati articolati, per un verso, nell’attribuzione del generale potere amministrativo al comune e, per altro, nella flessibilità assicurata al sistema dalla clausola in base alla quale si prevede, al fine di assicurarne “l’esercizio unitario”, il conferimento delle funzioni amministrative a province, città metropolitane, regioni e Stato, «sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza» (art. 118, primo comma, della Costituzione)129. Per la “compenetrazione” di questi due criteri – come è stato affermato dalla Corte costituzionale – la concreta allocazione delle funzioni amministrative non può che avvenire attraverso una legge (statale o regionale, a seconda della ripartizione della competensent. n. 370/2003 in tema di asili nido dove ha chiarito che la valutazione sulla prevalenza delle materie rappresenta un passaggio necessario nella individuazione delle materie di competenza residuale regionale. La materia non contenuta nell’elenco dell’art. 117, comma 3, Cost. (“asili nido”, nella specie), non va assegnata residualmente alle regioni, ben potendo essere scomponibile in fattori ciascuno assegnato ad una diversa competenza, rispetto ai quali rileva quello “prevalente”. 128 Cfr. Paolo Caretti, Quale futuro per il nostro incerto federalismo (Editoriale), «Le Regioni», 1, 2006, pp. 3 e ss. 129 Il nuovo art. 118 Cost. configura un “impianto policentrico” o anche “a rete” del sistema amministrativo, senza l’apporto di criteri rigidi di gerarchia tra gli enti, ma basato sulla centralità dell’ente più prossimo al cittadino. Cfr. sul punto Franco Pizzetti, Le nuove esigenze di governance in un sistema policentrico «esploso», «Le Regioni», 6, 2001, pp. 1153 e ss.; Giorgio Pastori, La funzione amministrativa nell’odierno quadro costituzionale, «Il dir. dell’economia», 3-4, 2002, pp. 475 e ss.; Picchi, L’autonomia amministrativa delle regioni, cit., pp. 468. In precedenza gli ambiti della potestà amministrativa delle regioni si individuavano in corrispondenza degli ambiti della potestà legislativa, secondo il principio del parallelismo.

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za legislativa in materia) cui spetta ogni volta «manifestare la prevalenza del criterio generale di allocazione al livello comunale ovvero la necessaria preminente considerazione di esigenze unitarie che impongono una allocazione diversa»130. Il nuovo art. 118, comma 2, della Costituzione, stabilisce, inoltre, che i comuni (assieme a province e a città metropolitane) sono titolari sia di «funzioni amministrative proprie» sia di funzioni «conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze». È evidente che l’uso dei tre aggettivi “attribuite”, “proprie” e “conferite” rende poco agevole individuare l’oggetto delle funzioni amministrative. Il “groviglio terminologico”131 dell’art. 118 dimostra certamente la grande difficoltà del legislatore costituzionale a collocare i nuovi principi (sussidiarietà, differenziazione, adeguatezza) all’interno di un contesto, quello dell’amministrazione, con un assetto già consolidato. Nell’art. 118, comma 2, si può leggere un principio, che riecheggia già nell’art. 114, comma 2, e che si può definire “principio della titolarità necessaria delle funzioni proprie, da parte di ciascun ente del governo territoriale”132. Esso rappresenta al medesimo momento un indirizzo ma anche un limite per la legislazione statale e regionale, tenuta a determinare l’ambito delle funzioni degli enti locali tenendo conto di quelle che identificano il nucleo essenziale dell’attività degli enti stessi, come enti di governo della propria collettività. Si tratterà sia di poteri amministrativi in senso proprio, sia di funzioni che riguardano l’erogazione di servizi pubblici, che ugualmente devono essere riconosciuti alla titolarità degli enti, in quanto legati alla loro stessa fisionomia. In questo modo anche la distinzione/identificazione tra funzioni fondamentali (art. 117, comma 2, lett. p)) e funzioni proprie133 130 Cfr. Corte cost., punto n. 2 del c.i.d., sent. n. 69/2004, ma poi ribadito in numerose sentenze successive, tra cui le n. 70, 73 e 172/2004 e 167/2005. 131 Secondo l’espressione coniata da Roberto Bin, La funzione amministrativa nel nuovo Titolo V della Costituzione, «Le Regioni», 2-3, 2002, pp. 365 e ss. 132 Cfr. Vincenzo Cerulli Irelli, Il nuovo assetto dell’amministrazione, in AA.VV., L’attuazione del Titolo V della Costituzione, Milano, Giuffrè, 2005, pp. 201 e 202. 133 Che tanto aveva fatto discutere in dottrina. Per questo dibattito, cfr. Picchi, L’autonomia amministrativa delle regioni, cit., pp. 482 e ss. e Alfonso Celotto, Agostino Sarandrea, Le funzioni amministrative, in Tania Groppi, Marco Olivetti (a cura di), La Repubblica delle autonomie, Torino, Giappichelli, 2004.


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acquista il valore di questione generica e non decisiva per identificare il campo di azione di queste norme. L’attribuzione del potere di definire le funzioni fondamentali in capo allo Stato vale sul piano della distribuzione delle competenze legislative134, mentre il criterio delle funzioni proprie e conferite vale sul piano della tutela del ruolo costituzionale degli enti locali e della necessità di non scendere mai sotto lo spazio di amministrazione che identifica la loro fisionomia di ente135. Una conclusione, questa, che sembra potersi rilevare anche all’interno dell’indirizzo espresso dalla Corte costituzionale in tema di potere sostitutivo regionale. Al riguardo la giurisprudenza costituzionale, prima di indicare le condizioni di esercizio del potere136, ha precisato che la previsione di «eccezionali sostituzioni di un livello di governo ad un altro per il compimento di specifici atti o attività, considerati dalla legge necessari per il perseguimento degli interessi di livello superiore coinvolti, e non posti in essere tempestivamente dall’ente competente, non può che rientrare, in via di principio nello stesso schema logico, affidato nella sua attuazione al legislatore competente per materia, sia esso quello statale o quello regionale». Se così non fosse si «giungerebbe all’assurda conseguenza che, per evitare la compromissione di interessi di livello superiore che richiedono il compimento di determinati atti o attività, derivante dall’inerzia anche solo di uno degli enti competenti, il legislatore (statale o regionale) non avrebbe altro mezzo se non allocare la funzione ad un livello di governo più comprensivo: con134

È evidente che l’assegnazione allo Stato di questa competenza vale soprattutto a garantire che l’identificazione delle funzioni fondamentali venga realizzata con legge statale, senza che però questo voglia dire riserva a questa della disciplina specifica della materia, che potrà benissimo essere dettata dalla legge regionale competente (salvo l’attrazione in sussidiarietà secondo il procedimento delle sentt. 303/2003 e 6/2004). Su questa linea anche Cerulli Irelli, Il nuovo assetto dell’amministrazione, cit., p. 203. 135 Su questo punto sono certamente illuminanti le considerazioni svolte da Giandomenico Falcon, Funzioni amministrative ed enti locali nel nuovo art. 118 e 117 della Costituzione, «Le Regioni», 2-3, 2002, pp. 395 e ss. 136 Identificate già a partire dalla sent. n. 43/2004 (punto n. 4 del c.i.d.) che rinvia sul punto alla sent. n. 177 del 1988 (indirizzo ribadito anche nelle sentt. nn. 167/2005; 236 e 69/2004) in base a 4 presupposti: 1) le ipotesi di esercizio dei poteri sostitutivi devono essere previste e disciplinate dalla legge; 2) la sostituzione può essere prevista solo per compiere atti o attività prive di discrezionalità nell’an; 3) il potere sostitutivo deve essere esercitato da un organo di governo della regione o sulla base di una decisione di questo; 4) la legge deve disporre idonee garanzie procedimentali per l’esercizio di tale potere, in conformità al principio di leale collaborazione.


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seguenza evidentemente sproporzionata e contraria al criterio generale insito nel principio di sussidiarietà»137.

4.4 La “piena parità” tra uomo e donna. L’ultimo limite speciale che occorre esaminare riguarda la parità tra uomo e donna. In quanto riferito specificamente alla legge regionale questo limite è stato collocato tra quelli che sono relativi a questa fonte. A dire il vero però esso riguarda anche gli statuti regionali, non solo perché leggi regionali “rinforzate”, ma anche perché in quanto fonti che definiscono la base dell’organizzazione regionale devono recepire i principi che sono alla base di questo. L’art. 117, comma 7, contiene due distinte norme che determinano un limite espresso relativo alla garanzia del diritto alla parità: la prima prevede che “le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica”; mentre la seconda dispone che è uno specifico compito del legislatore regionale promuovere “la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive”. Soprattutto sulla portata innovativa della prima norma è sorto un vivace dibattito in dottrina. Da una parte ci sono coloro che hanno ritenuto – pur con diverse motivazioni – che si trattasse di una mera ripetizione del principio di eguaglianza sostanziale138, dall’altra coloro che hanno evidenziato la novità del testo dell’art. 117, comma 7, «riprova della piena concorrenza delle regioni alla piena attuazione delle norme fondanti l’ordinamento costituzionale»139. 137

Cfr. Corte cost. sent. n. 69/2004, punto n. 2 del c.i.d. Cfr. Romboli, Le modifiche al Titolo V della Parte Seconda della Costituzione. Premessa, cit., pp. 185 e ss.; Alessandro Mangia, Rappresentanza «di genere» e generalità della rappresentanza, in Roberto Bin, Andrea Pugiotto, Giuditta Brunelli, Paolo Veronesi (a cura di), La parità dei sessi nella rappresentanza politica, Torino, Giappichelli, 2003, pp. 91-92. Sul punto v. anche quanto afferma Marta Cartabia, Il principio di parità tra uomini e donne nell’art. 117, comma 7, in Tania Groppi, Marco Olivetti (a cura di), La Repubblica delle autonomie, Torino, Giappichelli, 2004, pp. 130 e 131 che invita a stemperare gli entusiasmi dell’inserimento del principio di parità all’interno del testo dell’art. 117. L’autrice, infatti, rileva soprattutto l’inutilità della ripetizione del principio di parità, dato che in forza dei limiti espressi dal comma 1 dell’art. 117 le regioni sarebbero già obbligate al solo rispetto. 139 Cfr. Annamaria Poggi, Parità dei sessi e rappresentanza politica negli ordinamenti regionali, in Roberto Bin, Andrea Pugiotto, Giuditta Brunelli, Paolo Veronesi (a cura di), La parità dei sessi nella rappresentanza politica, cit., p. 133. 138


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Non è semplice individuare il contenuto di questo limite. È evidente che non si può oscillare tra l’affermazione dell’inutilità giuridica e l’enfasi per aver risolto con una norma tutti i problemi che riguardano la rappresentanza di genere140. In questo momento di elaborazione degli statuti regionali e di attuazione del principio della parità nei contesti regionali, sembra più utile un atteggiamento di prudenza, orientato ad individuare con quali misure di sostegno realizzare concrete condizioni di pari opportunità141. Certamente costituisce una indicazione in questo senso quanto affermato dalla Corte costituzionale, secondo cui le nuove norme costituzionali – tanto l’art. 117, comma 7, novellato dalla l.c. n. 3/2001 che la l.c. 2/2001 che ha espressamente attribuito alle leggi elettorali delle regioni a statuto speciale il compito di promuovere «condizioni di parità per l’accesso alle consultazioni elettorali» al fine di «conseguire l’equilibrio della rappresentanza tra i sessi» – pongono «esplicitamente l’obiettivo del riequilibrio e stabiliscono come doverosa l’azione promozionale per la parità di accesso alle consultazioni, riferendoli specificamente alla legislazione elettorale»142.

140 Per questa impostazione v. quanto afferma Michele Ainis, La riforma dell’art. 51 Cost. e i suoi riflessi nell’ordinamento, in Roberto Bin, Andrea Pugiotto, Giuditta Brunelli, Paolo Veronesi (a cura di), La parità dei sessi nella rappresentanza politica, cit., pp. 25 e ss. relativamente alla necessità che le norme costituzionali sui principi siano supportate da una serie di strumenti che le rendano effettive. 141 Come d’altronde era già stato auspicato in dottrina, Licia Califano, Donne e rappresentanza politica: un riforma che riapre nuovi spazi, «Quaderni costituzionali», 1, 2001, pp. 140 e ss. Per una indicazione delle principali misure che si possono realizzare al fine di riequilibrare la rappresentanza di genere v. Poggi, Parità di sessi, cit., pp. 142 e ss. 142 Cfr. sent. n. 49/2003, in «Le Regioni», 6, 2004, p. 900, con nota di Giuditta Brunelli, Un overruling in tema di norme elettorali antidiscriminatorie, e Andrea Deffenu, Parità tra i sessi in politica e controllo della Corte: un revirement circondato da limiti e precauzioni.

Parte seconda

I diritti e le fonti regionali nella prassi

Sezione prima I diritti nelle leggi regionali

1. La protezione dei diritti attraverso l’estensione della tutela sociale

SOMMARIO:

1. Premessa; 2. La tutela della salute; 2.1 Introduzione; 2.2 La disciplina regionale; 2.3 Le caratteristiche dei diritti proclamati; 3. La tutela del diritto all’istruzione; 3.1 Introduzione; 3.2 La disciplina regionale: i primi interventi in materia di integrazione tra scuola statale e privata; 3.3 La promozione e l’intervento regionale per garantire un “effettivo” diritto agli studi e l’affermazione del “diritto ad apprendere per tutta la vita”; 3.4. La creazione di un “sistema regionale” integrato dell’istruzione e della formazione; 3.5 Le caratteristiche dei diritti proclamati; 4. I nuovi destinatari dei diritti: soggetti deboli e a rischio di esclusione; 4.1 Introduzione; 4.2 La tutela degli immigrati; 4.3 La tutela degli “emigrati di ritorno”; 4.4 La tutela dei nomadi; 4.5 La tutela dei detenuti; 4.6 La tutela dei discriminati per opzioni sessuali; 4.7 La tutela dei “non abbienti”: il riconoscimento del diritto al minimo vitale; 4.8 La tutela dei lavoratori “mobbizzati”

1. Premessa Nel dibattito in corso sulla modernizzazione dei sistemi di welfare si è soliti considerare il sistema di distribuzione dei poteri tra centro e periferia nel nostro ordinamento come una delle variabili da cui dipende la realizzazione dello Stato sociale (Welfare State), in considerazione soprattutto del fatto che l’attuazione di un regime di assistenza e protezione sociale omogeneo per tutti i cittadini non può prescindere dalla netta differenziazione economica, sociale e culturale delle diverse regioni in cui è divisa – anche naturalmente – la nostra penisola. La prospettiva di una modifica del sistema di protezione sociale e di erogazione dei servizi che si riferiscono alle libertà costituzionali ricomprese nella categoria dei “diritti sociali” si interseca con l’evoluzione, anche storica, del nostro sistema regionale.

PARTE SECONDA. I DIRITTI E LE FONTI REGIONALI NELLA PRASSI

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All’interno del complesso e, a volte, drammatico processo di continua transizione cui è sottoposto il nostro Stato sociale1, il dibattito sulla forma che deve assumere l’organizzazione decentrata del potere legislativo ed amministrativo rappresenta certamente un elemento di positiva discontinuità, capace di combinare insieme una modifica dell’azione politico-ammministrativa, la riduzione degli oneri statali per questi settori ed una migliore garanzia delle prestazioni per i cittadini2. In questo quadro si colloca l’esame che condurremo nel presente capitolo, diretto a rintracciare ed esaminare alcune delle dinamiche comuni alla protezione dei diritti sociali all’interno delle leggi delle regioni a statuto ordinario. Il percorso che tracceremo parte dalla constatazione che, in molte leggi regionali che prevedono la tutela del diritto alla salute, del diritto all’istruzione e del diritto all’assistenza sociale, le regioni siano solite non rimanere entro i confini delle materie costituzionali, ma adottino il più delle volte leggi che, con l’obiettivo di offrire una maggiore tutela delle persone, vanno oltre il perimetro delle loro competenze3. Non è certamente una novità nel panorama regionale: l’analisi anche storica delle leggi regionali e della giurisprudenza costituzionale dimostra che la regionalizzazione del nostro sistema di welfare e la connessa attribuzione alle regioni di compiti in gran parte dei settori che si riferiscono alla tutela dei diritti sociali non sono state solo il frutto di una pianificazione uniforme a livello nazionale o l’effetto di una serie di provvedimenti organici adot1

Per questi aspetti si rimanda a quanto ricorda Luisa Torchia, Premessa, in Id. (a cura di), Welfare e federalismo, Bologna, Il Mulino, 2005, pp. 7 e ss. 2 Cfr. Luca Pesenti, Il welfare in transizione: le regioni e la sfida della sussidiarietà, Roma, Lavoro, 2005, pp. 10 e ss. 3 Il termine “estensione” viene qui usato per descrivere un fenomeno alquanto complesso, che si verifica allorché le regioni tendano a dilatare l’oggetto delle loro competenze. Per non cadere in ambiguità terminologiche diremo subito che con esso si intende considerare tanto l’aspetto dell’evoluzione delle materie regionali, quanto il (connesso) rapporto tra materie e interessi, tanto i multiformi aspetti dell’utilizzo delle materie, come la “connessione”, l’ “integrazione”, il “ritaglio“ di oggetti all’interno delle materie enumerate, oltre che ai fenomeni di “complementarietà” e di “compenetrazione” tra materie non solo regionali, ma anche tra queste e ambiti che appartengono a materie “non enumerate”. Su questi aspetti una parte della dottrina si è già soffermata con molta precisione. Cfr. Stelio Mangiameli, Le materie di competenza regionale, Milano, Giuffrè, 1992, pp. 168 e ss. Per i profili attuali di questi fenomeni cfr. Filippo Benelli, La smaterializzazione delle materie: problemi teorici ed applicativi del nuovo Titolo V della Costituzione, Milano, Giuffrè, 2006, passim.

SEZIONE PRIMA. 1. DIRITTI ED ESTENSIONE DELLA TUTELA SOCIALE

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tati a livello nazionale. Spesso, infatti, la protezione dei diritti è derivata non dall’attuazione di un indirizzo centrale ma dall’avvio e dal consolidamento di una serie di interventi regionali estranei alle materie dell’art. 117 della Costituzione, secondo una logica che ha privilegiato la realizzazione del maggiore grado di soddisfazione dei bisogni espressi dalle popolazioni locali, soprattutto al fine di colmare un vuoto di tutela del livello statale. La stessa storia del nostro sistema regionale si può leggere attraverso la lente di questo fenomeno, che in fondo rappresenta una conseguenza delle difficoltà di utilizzare il metodo di attribuzione delle competenze legislative attraverso le materie. Già nel periodo in cui erano state attivate le sole regioni a statuto speciale, venne approvata una serie di leggi di spesa in settori estranei alle materie disciplinate negli statuti speciali. Si trattava di provvedimenti che intendevano offrire una maggiore tutela a certi strati della popolazione e che ebbero anche l’avallo, ma solo dopo diverso tempo, dalla Corte costituzionale4. Se si eccettuano alcuni studi condotti durante gli anni Settanta5 e pochi autori che se ne sono occupati durante gli anni successivi6, l’interesse complessivo per questi fenomeni è stato limitato. La dottrina giuridica ha guardato a questo come ad un fenomeno che esprimeva da un lato un difetto del sistema delle competenze7, dall’altro la necessità di trasformare un sistema regionale “nato vecchio”, che si era trovato a dover rispondere ad esigenze che durante gli anni della Costituente ancora non erano emerse o non erano state considerate. Difatti questo atteggiamento di “non rispetto” dei confini delle competenze regionali non è altro che l’espressione della necessità tecnico giuridica di supera4 V. sul punto quanto mette in luce Gianfranco Mor, Profili dell’amministrazione regionale, Milano, Giuffré, 1974, pp. 77 e ss. il quale ricorda che già con la sent. n. 56/1964 la Corte costituzionale ha riconosciuto che «gli interessi regionali non sono soltanto quelli puntualmente rilevabili dalle competenze che lo statuto attribuisce alla regione» e che «può essere configurato un interesse proprio della regione che questa può e deve tutelare». 5 Cfr. i contributi presenti nel volume Le Regioni tra Costituzione e realtà politica, Torino, Edizioni della Fondazione Giovanni Agnelli, 1977. 6 Cfr. tra tutti Livio Paladin, Diritto regionale, Padova, Cedam, 1985, passim. 7 Elemento testimoniato anche dal fatto che la Corte costituzionale ha annullato molte leggi regionali intervenute in questi ambiti. Cfr. Mor, Profili dell’amministrazione regionale, cit., pp. 79 e 80.

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re alcune mancanze dell’impalcatura autonomistica italiana8, ed il tentativo di adeguare le istituzioni alle mutate esigenze di tipo economico, sociale9, ma anche politico10. L’estensione del potere regionale, inoltre, non è un fenomeno che si è consumato solo all’interno delle regioni, ma uno dei fattori che tra l’altro ha consentito e alimentato quel “rapporto dialettico” tra queste e lo Stato. Per le regioni a statuto ordinario questo fenomeno ha assunto caratteri rilevanti dopo il secondo trasferimento di funzioni. Soprattutto nel campo dell’assistenza sociale (o sicurezza sociale11) le regioni hanno approvato molte leggi per la protezione dei diritti a tutela dei soggetti deboli che non erano frutto del trasferimento di funzioni. Già alla fine degli anni Settanta, infatti, le regioni ordinarie avevano iniziato ad assumere un ruolo autonomo nel campo delle politiche sociali e più in particolare nelle politiche assistenziali12 per via dell’assenza di un quadro unitario di riferimento, arrivato – come è noto – solo molto tempo più tardi con la legge quadro n. 328/200013. 8 Soprattutto l’ “indeterminatezza” del contenuto delle materie dell’art. 117 della Costituzione e la connessa difficoltà di configurare le regioni al medesimo tempo come enti tenuti ad occuparsi solo degli interessi puntualmente ricavabili dalle competenze che la Costituzione gli attribuisce e la loro capacità di porsi come riferimento per gli interessi generali della propria collettività. 9 L’impossibilità di avere una uniformità generalizzata di prestazioni e di servizi a causa della eccessiva diversità delle condizioni sociali ed economiche che si registrano tra le diverse regioni italiane 10 Non bisogna mai dimenticare che durante gli anni Settanta l’attuazione delle regioni a statuto ordinario divenne subito l’occasione per sperimentare, in una istituzione ancora senza volto, il complesso di idee e proposte di riforma dell’azione statale, che a livello centrale difficilmente si sarebbero potute realizzare. Cfr. sul punto Donatello Serrani, La lenta nascita delle regioni, «Politica del diritto», 3, 1971, pp. 316 e ss. 11 Per una analisi storica e terminologica cfr. Paola Olivelli, La Costituzione e la sicurezza sociale, Milano, Giuffrè, 1982. 12 Su questi aspetti si rinvia a Elena Ferioli, Diritti e servizi sociali nel passaggio dal welfare statale al welfare municipale, Torino, Giappichelli, 2003, pp. 33 e ss. 13 La mancanza di una legge quadro non ha dissuaso le regioni e gli altri enti territoriali dall’intervento nel settore delle politiche assistenziali. Grazie anche alla spinta offerta dal d.P.R. n. 616/1977 che determina il passaggio dalla “beneficienza” ai “servizi sociali” la legislazione regionale è riuscita ad anticipare molte riforme in tema di politiche assistenziali, che sono state solo più tardi recepite dallo Stato. Su questi aspetti cfr. Valeria Fargion, Geografia della cittadinanza sociale in Italia: regioni e politiche assistenziali dagli anni settanta agli anni novanta, Bologna, Il Mulino, 1997. Si rimanda a quest’ultima anche per uno studio comparativo delle leggi delle diverse regioni e per un esame degli


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Lo stesso fenomeno si può riscontrare anche nel settore della sanità (assistenza ospedaliera). Anche se dopo i trasferimenti di funzioni del 1972 e del 1977 le regioni erano state depauperate delle loro competenze in materia di «assistenza ospedaliera» dalla legge sul Servizio sanitario nazionale14 – che imponeva una forte contrazione degli ambiti affidati alla potestà regionale15 – una serie di leggi regionali di questo stesso periodo introdusse in questo settore alcuni importanti principi diretti a soddisfare bisogni ed interessi che il legislatore nazionale non aveva tenuto in conto soprattutto nella organizzazione ospedaliera16. Molto simile a quello precedente è il caso del diritto all’istruzione ed il particolare della cd. sfera sociale di questo: il diritto allo studio. Fin dalla loro istituzione molte regioni a statuto ordinario hanno approvato provvedimenti intesi a garantire la protezione effettiva di questo diritto mediante interventi tesi a riconoscere prestazioni non garantite dal sistema nazionale17. aspetti più particolari del settore dell’assistenza. Su questi aspetti poi è ritornata di recente anche Ferioli, Diritti e servizi sociali nel passaggio dal welfare statale al welfare municipale, cit., pp. 350, e sia lecito rimandare anche a Andrea Simoncini, Erik Longo, Servizi sociali, in Guido Corso, Vincenzo Lopilato (a cura di), Il diritto amministrativo dopo le riforme costituzionali, Milano, Giuffrè, 2006. 14 Legge n. 833/1978. 15 Cfr. per questi aspetti quanto mette in luce Massimo Carli, Il limite dei principi fondamentali: alla ricerca di un consuntivo, Torino, Giappichelli, 1992, pp. 124 – 127, che sottolinea il paradosso maggiore della legge di riforma del servizio sanitario nazionale, ovvero il fatto di considerare (sia da parte dello stato che da parte delle regioni) tutte le norme di questa legge come “principi fondamentali”, annichilendo così lo spazio regionale. 16 Ad esempio molti di quelli che oggi chiamiamo “diritti dei malati”, che attengono al nucleo delle facoltà relative alla protezione della salute, furono riconosciuti dalle regioni prima ancora che dallo Stato con sue leggi. Il caso più eclatante è forse quello del “diritto alla socialità” dei malati, il “diritto al consenso informato”, e i “diritti di reclamo” all’interno delle strutture sanitarie. Diritti che non solo sono stati proclamati, ma che hanno contribuito a cambiare il volto della tutela della salute. Il primo timido intervento in questo senso è la l.r. Campania n. 7/1978 che “tutela la condizione del bambino ricoverato negli ospedali regionali”. A tale provvedimento faranno seguito analoghi provvedimenti di altre regioni che allargheranno anche l’orizzonte della disciplina prevedendo una speciale garanzia non solo a favore della situazione dei bambini ricoverati, ma anche di altri tipi di pazienti in situazioni particolari come le donne partorienti. Negli anni successivi leggi più elaborate prenderanno in considerazione l’intera situazione degli utenti delle strutture sanitarie, elaborando in alcuni casi (l.r. Toscana n. 33/1983) una vera e propria “carta dei diritti” individuali e collettivi dei malati. Per questi aspetti cfr. Angela Musumeci, Maria Chiara Sacchetti, Tutela dei diritti del malato: la normativa regionale, «Quaderni per la ricerca CNR», 9, 1990, pp. 6 e ss. 17 Su questi esempi torneremo più avanti nel paragrafo n. 2.

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In ogni caso il dato dominante che emerge è la dilatazione dell’ambito soggettivo, ma anche oggettivo, degli interventi regionali in campo sociale. Le regioni dimostrano di essere enti molto dinamici, capaci di accogliere con maggiore facilità le istanze sociali della popolazione locale. La tendenza all’allargamento delle competenze non ha subìto una battuta di arresto negli anni successivi. Il fenomeno di acquisizione da parte delle regioni di nuove competenze attraverso la “forzatura” del contenuto delle materie non si è arrestato neanche di fronte alla politica di centralizzazione di molte delle risorse destinate alla tutela dei diritti sociali e ai difetti della riforma socio-assistenziale, cui mancava ancora la definizione degli standards qualitativi e dei diritti minimi garantiti per i cittadini nei loro rapporti con gli enti territoriali. Non bisogna dimenticare, infatti, che tra la fine degli anni Settanta e l’inizio degli anni Ottanta le regioni estendono numerose prestazioni a soggetti che fino a quel momento non erano stati mai considerati nei provvedimenti di spesa nazionale, come le famiglie di fatto, le famiglie monoparentali, i portatori di handicap, gli anziani, gli immigrati18. Durante gli anni Novanta, inoltre, il processo di evoluzione del modello di Stato sociale basato sulla sussidiarietà favorì la territorializzazione e l’ulteriore differenziazione dei sistemi di protezione sociale regionale19. Non appare, perciò, illogico quanto accaduto in quel periodo, quando a causa della profonda crisi finanziaria statale, dovuta soprattutto alla gestione della spesa sociale attraverso il ricorso 18 Su questi aspetti v. Ferioli, Diritti e servizi sociali nel passaggio dal welfare statale al welfare municipale, cit., pp. 40 e ss., che evidenzia il fatto che queste leggi regionali si siano spinte per la prima volta a privilegiare la realizzazione di servizi di cui poteva godere tutta la popolazione regionale, anziché scegliere di continuare a improntare i propri interventi ad una rigida categorizzazione degli assistiti. 19 Ciò, soprattutto nel settore delle politiche socio assistenziali, ha causato una forte differenziazione ed un’altrettanta maggiore complessità nelle politiche sociali realizzate dalle diverse regioni. Non bisogna mai dimenticare, infatti, che le dinamiche di aumento dei poteri da parte delle regioni hanno sempre fatto emergere una forte distinzione tra le regioni del Nord e le regioni del Sud. Solo nelle prime l’aumento delle potestà delle regioni ha avuto come effetto l’effettivo aumento della garanzia della popolazione locale. Per le seconde, a fronte di una legislazione che indicava una serie di prestazioni e perfino di diritti da proteggere, si è avuta una scarsa operatività ed effettività della tutela. Cfr. la ricostruzione effettuata da Fargion, Geografia della cittadinanza sociale in Italia: regioni e politiche assistenziali dagli anni settanta agli anni novanta, cit., pp. 159 e ss.


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alla fiscalità generale e al meccanismo cd. di deficit spending, si è avviata la modifica del sistema di welfare ed è iniziato parallelamente un processo di progressiva localizzazione dei servizi e di regionalizzazione di importanti competenze amministrative di programmazione e di indirizzo soprattutto nel caso dell’assistenza sociale e sanitaria20. Così ad es. l’art. 1 della prima legge «Bassanini»21, n. 59/1997 che valorizza l’attribuzione delle competenze sulla base del criterio dell’interesse. Con i decreti delegati approvati sulla base del terzo trasferimento di funzioni vengono trasferite alle regioni tutte le funzioni riferite alla cura di numerosi diritti sociali delle rispettive comunità, riservando allo Stato un numero ristretto di attribuzioni relative soprattutto alla determinazione degli obiettivi e dei principi delle politiche sociali22. Le regioni divengono, anche grazie alla 20 Non bisogna dimenticare un ulteriore fenomeno che accade in questi anni. All’inizio degli anni Novanta, dopo anni di integrazione tra servizi socio assistenziali e socio sanitari il legislatore ha imboccato la strada di una netta separazione dei due settori. I due decreti legislativi in materia di sanità (n. 502/1992 e 517/1993) hanno diviso detti settori, dando ai comuni la responsabilità nell’ambito socio assistenziale e regionalizzando la sanità, mediante il conferimento alle Usl della gestione della spesa sanitaria. Nel settore dell’assistenza, tuttavia, i provvedimenti legislativi del Governo consentivano alle regioni di sperimentare anche modalità diverse di gestione dei servizi assistenziali e sanitaria. Tanto che in Toscana ad esempio la legge n. 49/1994 ha scelto di gestire in forma associata i servizi delegandogli alle Usl, mentre ad esempio altre regioni (Liguria) hanno scelto la strada della separazione delle funzioni tra comuni e Usl, altre ancora (Emilia) hanno seguito un modello in cui veniva data la facoltà ad ogni ambito ottimale di scegliere se far gestire l’assistenza e la sanità alle Usl ovvero scindere le prestazioni erogate. Interessante quanto fa notare Ferioli, Diritti e servizi sociali nel passaggio dal welfare statale al welfare municipale, cit. che quanto più il modello prevedeva una delega in funzione della gestione dei servizi da parte delle Usl, tanto più si ottenne una regionalizzazione delle funzioni di carattere socio assistenziale, mentre la devoluzione ai comuni di queste funzioni determinò una più incisiva devoluzione di poteri e funzioni a questi, favorendo la creazione di un sistema più municipale. 21 Art. 1, comma 2, «Sono conferite alle regioni e agli enti locali, nell’osservanza dei principi del principio di sussidiarietà (…) tutte le funzioni e i compiti amministrativi relativi alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunità, nonché tutte le funzioni e i compiti amministrativi localizzabili nei rispettivi territori in atto esercitati da qualunque organo o amministrazione dello Stato, centrali o periferici, ovvero tramite enti o altri soggetti pubblici» 22 Cfr. art. 129 del d.lgs. n. 112/1998 che comprende tra le altre: a) la determinazione dei principi e degli obiettivi della politica sociale; b) la determinazione dei criteri generali per la programmazione della rete degli interventi di integrazione sociale da attuare a livello locale; c) la determinazione degli standard dei servizi sociali da ritenersi essenziali in funzione di adeguati livelli delle condizioni di vita.

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previsione del principio di sussidiarietà, istituzioni di programmazione cui spetta il conferimento di importanti funzioni e compiti amministrativi ai comuni e agli enti locali soprattutto nel campo della tutela dei soggetti deboli (minori, anziani, soggetti diversamente abili, invalidi, etc.). Con l’obiettivo di definire un percorso di estensione della tutela sociale, nelle prossime pagine cercheremo di verificare in che misura questa tendenza alla differenziazione della tutela e all’estensione della protezione sociale è proseguita all’interno della legislazione regionale. Prenderemo in considerazione tanto interventi regionali “volontari” che leggi regionali attuative di provvedimenti statali. Obiettivo fondamentale sarà, da un lato, analizzare se è presente la tutela di situazioni non prese in considerazione a livello nazionale; dall’altro, verificare se, nell’attuazione delle leggi nazionali, le regioni hanno introdotto un tipo di tutela che supera le indicazioni che da queste provengono, magari predisponendo procedure e strumenti di tutela, idonei a colmare le lacune e le difficoltà della tutela dei diritti.

2. La tutela della salute 2.1 Introduzione. Come è stato già ricordato in apertura del capitolo, il settore della tutela della salute è uno dei primi in cui le regioni hanno sperimentato nuove forme di tutela dei diritti. Già a partire dal primo decentramento di funzioni attuato con i decreti del 1972 nella disciplina degli oggetti connessi alla materia “assistenza ospedaliera” le regioni hanno approvato leggi che prevedessero la tutela di situazioni soggettive non ancora riconosciute dalla legislazione nazionale23. Nel disciplinare le competenze trasferite, infatti, assieme all’obiettivo del miglioramento 23 Questo complesso di leggi mirava soprattutto a considerare le situazioni soggettive (diritti e libertà) legate alla tutela della salute di cui la persona è titolare nella sua condizione di “malato” o di “ricoverato”. Le previsioni, dunque, avevano come principale obiettivo quello di riconoscere pretese nei confronti delle strutture sanitarie, essenzialmente al fine di rendere la degenza ospedaliera più consona alla situazione in cui la persona versa e per contribuire attraverso una considerazione complessiva dello stato della persona, al superamento della condizione di malattia. Su questo aspetto si richiama a quanto già indicato in precedenza ed alla esaustiva ricerca presentata da Sacchetti, Musumeci, Tutela dei diritti del malato: la normativa regionale, cit., pp. 3 e ss.


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della condizione di chi si trovava in rapporto con l’amministrazione sanitaria, queste leggi si proponevano il ben più difficile compito di contribuire all’attuazione dell’art. 32 della Costituzione, nel suo aspetto di garanzia delle libertà e dei diritti della persona malata, suscettibili di essere compressi tanto dal rapporto obbligato con l’amministrazione (ricovero ospedaliero), quanto dal suo particolare stato psico-fisico (situazione di malattia)24. Non solo diritti del cittadino-utente, dunque, ma anche diritti della persona in quanto tale, volti o alla protezione della salute stessa25, o alla protezione di beni giuridici che ne condizionano la protezione26. Obiettivo di queste leggi27 era, da un lato, quello di proteggere situazioni soggettive a carattere generale su cui non esi-

24 Cfr. sul punto le numerose leggi che prevedono una tutela per gli utenti delle strutture sanitarie: diritto di essere informato preventivamente sulle caratteristiche del servizio in modo da autodeterminarsi meglio e da conoscere e poter valutare i problemi che si pongono durante la permanenza nei presidi sanitari. Si tratta insomma del diritto all’informazione su tutti gli aspetti relativi alle norme da osservare al fine di migliorare lo svolgimento dell’attività di diagnosi e cura. V. l.r. Liguria n. 27 del 1985, “Tutela dei diritti delle persone che usufruiscono delle strutture sanitarie”; l.r. Abruzzo n. 20 del 1985 “Norme di salvaguardia dei diritti dell’ utente dei servizi delle Unità Locali Socio Sanitarie”; l.r. Umbria n. 27 del 1987 “Carta dei diritti degli utenti dei servizi delle Unità locali per i servizi sanitari e socio – assistenziali dell’Umbria”; l.r. Lombardia n. 48 del 1988 “Norme per la salvaguardia dei diritti dell’ utente del servizio sanitario nazionale e istituzione dell’ ufficio di pubblica tutela degli utenti dei servizi sanitari e socio – assistenziali”; l.r. Veneto n. 33 del 1983, “Disciplina del contenzioso amministrativo in materia di assistenza sanitaria”. 25 Sotto questo aspetto sono rilevanti il “diritto a conoscere la propria diagnosi e la prognosi entro tempi comprensibili”, il “diritto al rifiuto degli interventi e delle cure proposte”. 26 In tale categoria possiamo inserire il “diritto a ricevere visite private durante il ricovero”, il “diritto dei genitori alla permanenza nei luoghi di degenza nel caso di ricovero di un minore”, il “diritto del ricoverato ad avere spazi”, il “diritto al rispetto del pudore del proprio corpo”, il “diritto della donna partoriente alla presenza di un familiare o di una persona di fiducia, prima, durante e subito dopo il parto”, il diritto a “riunirsi all’intero della struttura sanitaria per discutere dei problemi della condizione di ricovero”, il “diritto a presentare ricorsi amministrativi in caso di rifiuto di cure o contro i provvedimenti di gestione delle prestazioni sanitarie” (cd. tutela extragiudiziale). 27 Bisogna notare che le regioni hanno scelto sempre la via del provvedimento legislativo specifico, che ha a tema esclusivamente gli strumenti per la protezione dei diritti menzionati. Solo raramente le norme che prevedono tali sistemi di protezione sono state inserite all’interno delle generali leggi sull’organizzazione amministrativa delle strutture sanitarie. Una ragione di questa scelta può essere rintracciata nell’obiettivo di rendere il più visibili possibili questi provvedimenti all’esterno.

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steva previsione nella legislazione statale28, dall’altro, quello di introdurre nuove posizioni giuridiche soggettive legate soprattutto ad aspetti del “benessere”29 complessivo delle persone sottoposte alle cure30. Una novità, questa, testimoniata anche dal fatto che in tali provvedimenti le regioni non si limitavano ad affermare una generica ed astratta protezione di diritti (cd. leggi manifesto), ma individuavano – per ognuno dei diritti menzionati – strumenti e procedure amministrative di tutela idonei a conferire loro un alto grado di effettività, arrivando fino a prevedere, nel caso della protezione degli utenti delle strutture sanitarie, forme di garanzia extragiudiziale31 dei diritti proclamati o meccanismi “autocorrettivi” delle stesse strutture sanitarie32. Negli anni Novanta, grazie al progressivo trasferimento di funzioni amministrative, le regioni hanno assunto competenze decisive non solo di tipo amministrativo, ma pure di indirizzo e di controllo della sanità33, divenendo, insieme allo Stato, titolari di poteri soprattutto di programmazione delle prestazioni relative alla tutela della salute. A partire dal d.lgs. n. 502/1992 – con cui 28 Occorre ricordare che a livello statale con il d. lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, “Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’art. 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421” all’art. 14 sono state definite le procedure per la determinazione dei diritti degli utenti del servizio sanitario e per la verifica regionale dell’attuazione degli stessi. Per un commento su tale punto cfr. Daniele Donati, Commento (art. 14), in Fabio Roversi Monaco (a cura di), La nuova sanità, Rimini, Maggioli, 1995, pp. 333 e ss. 29 Un così ampio concetto di salute, come “stato di benessere” è previsto nel Trattato istitutivo dell’Organizzazione mondiale della sanità (OMS) del 1946, in cui si legge che “la salute non è semplicemente l’assenza di malattia, ma lo stato di completo benessere fisico, mentale e sociale”. 30 Di questo indirizzo sono esempio le leggi che prevedono una tutela particolare della condizione dei bambini che sono ricoverati negli ospedali e delle partorienti. Su tale punto cfr. Paolo Mariotti, Gianlorenzo Masaraki, Renato Rizzi, I diritti dei malati, Milano, Giuffrè, 1993, pp. 75 e ss. 31 Difensore civico, Garante dei diritti del malato, Uffici di pubblica tutela degli utenti, Comitati costituiti all’interno delle stesse strutture sanitarie. 32 Su tale punto e per quanto riguarda gli sviluppi successivi avuti soprattutto sul piano della verifica dei risultati di questi provvedimenti legislativi cfr. Monica Cocconi, Il diritto alla tutela della salute, Padova, Cedam, 1998, pp. 111 e ss. 33 Per un’analisi dell’avvio della fase di cambiamento del sistema sanitario nazionale cfr. Gianfranco Mor, Il riordino della sanità nella crisi dello stato sociale e della costituzione materiale, «Le Regioni», 4, 1994, pp. 957 e ss. Per una ricostruzione anche cronologica della vicenda normativa dei cambiamenti di quegli anni cfr. Lorenzo Cuocolo, La tutela della salute tra neoregionalismo e federalismo, Milano, Giuffrè-Luiss University Press, 2005, pp. 21 e ss.


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le unità sanitarie locali sono divenute «enti strumentali delle regioni» ed i comuni hanno perso il loro ruolo centrale nel governo della sanità locale – le regioni hanno assunto un ruolo più definito nella protezione del diritto alla salute34; successivamente, con il d.lgs n. 112/1998, si è completato il processo di decentramento del governo del settore sanitario35. Le leggi regionali successive al d.lgs. citato hanno provveduto ad individuare funzioni e compiti riservati alle regioni, identificandoli essenzialmente nella definizione degli indirizzi e nella creazione di sistemi regionali di tutela della persona36. 34 Interessante notare che l’art. 13 di questo decreto prevede che le regioni si facciano interamente carico dei costi conseguenti all’erogazione dei «livelli di assistenza sanitaria superiori a quelli uniformi di cui all’art. 1». Il quadro che si delinea individua un rapporto chiaro, anche dal punto di vista finanziario, tra regioni e stato. Il primo con il Piano Sanitario Nazionale (PSN) definisce i «livelli di assistenza da assicurare in condizioni di uniformità sul territorio nazionale» in modo coerente con l’entità del finanziamento assicurato al SSN, mentre le seconde, tramite le Aziende unità sanitarie locali, assicurano i livelli definiti dal PSN, caricando sui propri bilanci le spese eccedenti tale quota. 35 In base all’art. 114, comma 1, del d.lgs. n. 112 del 1998, sono conferite alle regioni «tutte le funzioni e i compiti amministrativi in tema di salute umana e sanità veterinaria, salvo quelli espressamente mantenuti allo Stato». L’art. 113 riconduce alla tutela della salute umana «le funzioni e i compiti rivolti alla promozione, alla prevenzione, al mantenimento e al recupero della salute fisica e psichica della popolazione, nonché al perseguimento degli obiettivi del Servizio sanitario nazionale di cui all’articolo 2 della legge 23 dicembre 1978, n. 833». Queste funzioni sono esemplificativamente ricondotte alle seguenti aree tematiche: «a) la profilassi e la cura relative alle malattie umane e animali, ivi comprese le misure riguardanti gli scambi intracomunitari, fermo restando il disposto dell’articolo 1, comma 3, lettera i), della legge 15 marzo 1997, n. 59; b) le funzioni di igiene pubblica; c) l’igiene e il controllo dei prodotti alimentari, ivi compresi i prodotti dietetici e i prodotti destinati a una alimentazione particolare, nonché gli alimenti di origine animale e i loro sottoprodotti; d) la disciplina delle professioni sanitarie; e) la disciplina di medicinali, farmaci, gas medicinali, presìdi medico-chirurgici e dispositivi medici, anche ad uso veterinario; f) la tutela sanitaria della riproduzione animale; g) la disciplina dei prodotti cosmetici». 36 Le leggi regionali che hanno attuato le competenze hanno mirato alla creazione di una offerta dei servizi alla persona in forma cd. “globale” (id est “integrata”): non più interventi disgiunti tra sfera sanitaria, assistenziale e scolastica, ma tendenza alla integrazione delle prestazioni a tutela della persona. Non bisogna mai dimenticare che l’integrazione consente soprattutto di superare gli steccati della ripartizione istituzionale delle competenze e del finanziamento fra il campo del “sociale” e del “sanitario”. Emblematici in tale senso sono il Piano Sanitario della regione Abruzzo 1999-2001, approvato con la l.r. n. 37/1999, che si fa carico del compito di superare «la separazione di titolarità oggi esistente nell’esercizio delle funzioni istituzionali di assistenza sanitaria e di assistenza sociale», nonché dell’assunzione «di un ruolo fondamentale di regolazione e facilitazione dei relativi processi». La l.r. Liguria n. 5/2000 («Norme per la razionalizzazione del-

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Il successivo passaggio, dalla materia «assistenza sanitaria e ospedaliera» della Costituzione del 1948 alla più ampia competenza «tutela della salute», realizzato dalla l. cost. n. 3/2001, ha confermato la maggiore responsabilità acquisita dalle regioni nel corso degli anni addietro, legittimando – sul piano costituzionale – il maggiore potere che queste ultime avevano assunto nella tutela della salute37. L’affinità raggiunta tra l’art. 117 e l’art. 32 della Costituzione sintetizza, infatti, i traguardi raggiunti dal percorso evolutivo della legislazione nazionale e regionale38. La costruzione della competenza regionale sulla base del riferimento diretto al bene protetto dalla Costituzione in generale dimostra che vi è un rapporto più stretto tra prima e seconda parte della Costituzione, in particolare evidenzia che tra le due norme non vi è un rapporto di specificazione o di assorbimento, ma di complementarietà39. La combil’organizzazione del Servizio socio-sanitario regionale e per il miglioramento della qualità e dell’appropriatezza delle prestazioni sanitarie, socio-sanitarie e socio-assistenziali prodotte ed erogate nella regione»). La l.r. Basilicata n. 39/2001 («Riordino e razionalizzazione del servizio sanitario regionale»), che, all’art. 2, definisce il Servizio Sanitario Regionale come “costituito dall’insieme delle strutture e delle attività, delle funzioni e delle risorse organizzate al fine di rispondere ai bisogni sanitari ed assistenziali espressi dai cittadini sul territorio regionale rivolte a promuovere lo stato di benessere del singolo e della collettività”. Sugli aspetti generali dell’integrazione e sul suo inserimento all’interno del Piano sanitario nazionale 1998-2000 si veda Ferioli, Diritti e servizi sociali nel passaggio dal welfare statale al welfare municipale, cit., pp. 77 e ss. 37 È facilmente rilevabile che la riproduzione nell’art. 117 Cost. della medesima formula presente nell’art. 32 Cost. sottolinea il rafforzamento e l’affidamento alle regioni della tutela di molti degli aspetti che garantiscono la protezione di questo bene. Cfr. su tali questioni Renato Balduzzi, Giuseppe Di Gaspare (a cura di), Sanità e assistenza dopo la riforma del Titolo V, Milano, Giuffrè, passim. 38 La riforma del 2001 ed il passaggio della materia “tutela della salute” alle regioni ha operato una solidificazione delle stratificazioni normative precedenti. Pertanto, se oggi rimane fermamente ancorata al livello statale la determinazione delle prestazioni che devono essere garantite a tutte le persone – secondo il principio di eguaglianza sostanziale – e l’elaborazione dei principi della materia “tutela della salute”, alle regioni è stato definitivamente riconosciuta la possibilità di una differenziazione sul piano dell’erogazione delle prestazioni e in materia di determinazione dell’organizzazione strutturale dei servizi sanitari. Cfr. sul punto quanto afferma, Annamaria Poggi, Diritti sociali e differenziazione territoriale, in Renato Balduzzi (a cura di), I servizi sanitari regionali tra autonomia e coerenza del sistema, Milano, Giuffè, 2005, p. 603. 39 Non si può affermare che la stessa previsione dell’art. 32 trovi nella medesima formulazione dell’art. 117 uno – ma non tutti – dei suoi campi semantici. Neanche vale a tale proposito il rilievo che i poteri diretti a tutelare la salute sono compresi anche in altre competenze, come quella a tutela dei livelli essenziali, la tutela dell’ambiente, l’a-


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nazione tra le due previsioni, infatti, indica che nel nostro ordinamento è necessario assicurare tanto esigenze unitarie quanto esigenze di differenziazione, ma aiuta anche a comprendere il modo in cui sono valutate le leggi regionali dalla Corte costituzionale40: quello che è cambiato con la riforma del 2001 è che ora è la Costituzione stessa, e non la legge, ad indicare l’equilibrio tra leggi statali e leggi regionali in merito alla tutela della salute41.

2.2 La disciplina regionale. A ragione della necessità di segnare una strada che descriva le dinamiche della protezione regionale della salute e che tenga conto dei principali aspetti problematici emersi con l’attuazione della riforma del Titolo V non prenderemo in considerazione tutti gli interventi legislativi regionali che riguardano i settori che formano il diritto alla salute, ma ci limiteremo ad analizzare le leggi regionali approvate in quattro settori ricadenti nell’area delle “cure”, in cui l’intreccio tra legislazione regionale e diritto alla salute è molto evidente. Il primo riguarda la protezione dei malati affetti da patologie che richiedono cure particolari. Il secondo concerne il settore dei trapianti. limentazione, perché si tratta di specificazioni e di ambiti di poteri che sono definiti in modo diverso e che si riferiscono a un oggetto che non è un bene costituzionale. Contra Donatella Morana, La salute nella Costituzione italiana, Milano, Giuffrè, 2001, pp. 103 e ss.; Cuocolo, La tutela della salute tra neoregionalismo e federalismo, , pp. 68 e ss. La considerazione che fa discendere dall’esistenza di altri ambiti materiali che possono rientrare sotto la previsione dell’art. 32 Cost. la non equiparazione del significato delle due espressioni è viziata anzitutto dal fatto di ritenere le materie dell’art. 117 Cost. come tanti campi l’uno diverso dall’altro senza nessun tipo di sovrapposizione e di contaminazione reciproca. 40 Tecnicamente l’articolo 32 Cost. oltre a poter essere richiamato come parametro nei giudizi legittimità costituzionale delle leggi regionali, potrà fornire attivamente i criteri che poi le regioni utilizzeranno per individuare i “principi fondamentali della materia”. Cfr. Angelo Mattioni, Salute e assistenza. Rapporti tra «livelli di governo» dopo la recente revisione costituzionale, in Renato Balduzzi, Giuseppe Di Gaspare (a cura di), Sanità e assistenza dopo la riforma del Titolo V, Milano, Giuffrè, 2002, pp. 65 e ss. 41 Un equilibrio che deve in particolare tenere conto dei limiti oggettivi che il legislatore incontra in relazione alle risorse organizzative e finanziarie disponibili, salvo la garanzia del nucleo irriducibile delle prestazioni riconosciute dalla Costituzione come ambito – relativo alla dignità umana – che non è assolutamente intaccabile. Principio già da tempo fatto proprio dalla Corte costituzionale in numerose sentenze. Cfr. fra tutte le sentt. nn. 509/2000 e 267/1998.

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Il terzo si riferisce all’utilizzo di particolari terapie per la cura delle patologie psichiche. Il quarto attiene al riconoscimento regionale delle nuove professioni non mediche, meglio conosciute come medicine “alternative”, comprendenti tutte quelle pratiche dirette essenzialmente a migliorare lo stato di benessere psico-fisico della persona.

2.2.1 La cure per persone affette da patologie particolari. Alcune recenti leggi regionali prevedono una tutela specifica per i pazienti affetti da “patologie particolari” attraverso l’erogazione di prestazioni aggiuntive rispetto a quelle offerte già a livello statale. Si tratta di norme dirette a garantire un maggiore livello di benessere per certi tipi di patologie, mediante l’attribuzione ai malati di posizioni soggettive di vantaggio o di pretesa che si sommano a quelle già previste a livello nazionale. Le leggi regionali in questione, dunque, modificano aspetti relativi al diritto alle cure intervenendo a volte nella definizione dei soggetti beneficiari, a volte nella determinazione delle prestazioni garantite. I casi più importanti di leggi a tutela di questa categoria sono due. Il primo riguarda tre leggi approvate dalle regioni Veneto, Umbria e Campania a favore delle persone affette da allergie o intolleranze alimentari42 che prevedono l’erogazione di determinati prodotti dietetici, adeguati ai loro stati morbosi, e la somministrazione di pasti differenziati nelle mense collettive regionali43. Una novità interessante sulla via della maggiore protezione dei diritti si trova nella legge della Campania che prevede un obbligo 42 l.r. Campania 11 febbraio 2003, n. 2, Intolleranze alimentari ristorazione differenziata nella pubblica amministrazione istituzione osservatorio regionale; l.r. Veneto 26 novembre 2004, n. 26, Interventi regionali in merito a patologie identificate come allergie ed intolleranze alimentari; l.r. Umbria 13 dicembre 2004, n. 27, Interventi a favore di soggetti affetti da intolleranza alla proteina del glutine in tutte le sue manifestazioni cliniche. Oltre a questi aspetti, le leggi della regione Umbria e della Campania prevedono anche l’istituzione di un elenco gestito dalla regione e di un marchio, cui possono accedere gli esercizi commerciali di ristorazione e le mense private nel caso in cui offrano pasti differenziati per queste categorie di persone. 43 Queste norme sono esecuzione regionale del d.lgs. 27 gennaio 1992, n. 111 di “Attuazione della direttiva 89/398/CEE concernente i prodotti alimentari destinati ad una alimentazione particolare”, che prevede i due tipi di prestazioni indicati.


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non solo per le mense degli enti dipendenti dalla regione, ma per tutte le mense della “pubblica amministrazione”, di predisporre pasti differenziati e di dotarsi di sistemi che evitano la contaminazione dei cibi. La legge, infatti, supera i primi interventi quanto a destinatari e a soggetti coinvolti, definendo i termini di un vero e proprio obbligo collettivo di tutela di queste situazioni morbose, cui corrisponde un diritto di coloro che ne usufruiscono. La somministrazione di pasti differenziati, come ha deciso di recente la Corte costituzionale, è diretta a individuare le caratteristiche di un «servizio pubblico mirante a soddisfare un diritto dei cittadini sancito, nei suoi livelli essenziali, dalla stessa legislazione statale»44. Ne deriva che le regioni sono libere di estendere le proprie norme a tutte le mense pubbliche presenti sul territorio regionale45. Il secondo caso di tutela particolare viene da una legge dalla regione Puglia che ha ad oggetto la tutela dei “soggetti sensibili ai danni che possono derivare dall’esposizione a campi elettromagnetici indotti da sistemi di rilevamento (varchi elettromagnetici) presenti sul territorio regionale presso esercizi commerciali e banche”46. È interessante notare che la regione introduce un obbligo a carico di alcuni esercenti commerciali che non devono porre in essere attività che potrebbero mettere a repentaglio la vita o la salute di particolari categorie di persone. L’effetto di una norma del genere è molto particolare poiché in maniera indiretta si incide su una disciplina di diritto privato47. 44

Cfr. punto n. 5 del c.i.d. della sent. Corte cost. n. 467/2005. Si deve rilevare che nel caso della sentenza in questione il Governo aveva impugnato la norma regionale per il fatto specifico che questa, in sede di disciplina delle modalità di tutela dei soggetti affetti dalle malattie di cui sopra e di attuazione di alcuni profili organizzativi connessi alla disciplina statale sui livelli essenziali di assistenza sanitaria integrativa, pareva omettere di prevedere una prestazione espressamente ricondotta a tali livelli essenziali dal legislatore nazionale. Per un commento alla sentenza cfr. Elena Ferioli, Sui livelli essenziali delle prestazioni: le fragilità di una clausola destinata a contemperare autonomia ed eguaglianza, «Le Regioni», 2, 2006, pp. 564 e ss. 45 La legge si riferisce alle mense collettive gestite dalla regione, da enti che da essa dipendono e dalle altre amministrazioni pubbliche. Cfr. art. 4 della l.r. Campania 11 febbraio 2003, n. 2, che si riferisce agli “uffici della Pubblica Amministrazione … che erogano servizi mensa” (nostra la sottolineatura). 46 Cfr. l.r. Puglia 22 febbraio 2005, n. 4. 47 Il passaggio attraverso una “zona di accesso controllato” è, infatti, una vera e propria condizione senza della quale non è possibile accedere a determinati luoghi dove si svolge un’attività contrattuale. Questa disciplina potrebbe essere giustificata attra-

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Al di là del fatto che questa norma non è stata impugnata dal Governo, forse perché ritenuta “innoqua”, bisogna rilevare che un intervento di questo genere costituisce certamente l’effetto di una interpretazione estensiva del potere regionale di protezione della salute48.

2.2.2 La disciplina sui trapianti in ambito regionale. La disciplina dei trapianti non si esaurisce con la determinazione degli atti di disposizione del proprio corpo e i profili connessi, ma riguarda anche aspetti pubblicistici come quelli relativi all’organizzazione e alle prestazioni offerte dal Sistema sanitario nazionale49. Negli ultimi dieci anni le norme di tipo pubblicistico sui trapianti si sono evolute in modo molto veloce50. In ragione della sempre maggiore domanda di queste cure e dei progressi della scienza, la disciplina pubblicistica e gli atti organizzativi in materia hanno assunto sempre più una importanza decisiva per garantire le aspettative di vita e il benessere delle persone51. Gli obiettivi di una migliore organizzazione delle strutture, la sperimentazione e la diffusione di una “cultura dei trapianti” sono verso un riferimento all’obbligo di abbattere le barriere architettoniche che impediscono a particolari categorie di persone di svolgere una vita normale. Il riferimento è evidente, pur essendo lecito ritenere che la regione in tal modo abbia derogato a importanti norme di sicurezza previste a livello nazionale. 48 Questa legge non appare in linea con l’indirizzo in tema di protezione della salute espresso dalla Corte costituzionale, teso a consentire la prevalenza delle esigenze di tutela unitaria della salute rispetto alla diversa disciplina regionale. Sono molte le analogie di questo caso con quello esaminato e risolto dalla sent. n. 59/2006 in tema di disciplina regionale in materia di divieti di fumo. 49 Il trapianto di organi e tessuti è una pratica terapeutica in cui rilevano tre aspetti fondamentali: il progresso scientifico e tecnologico, la diffusione del principio solidaristico della donazione e la organizzazione delle strutture che sono in grado di prelevare e trapiantare organi e tessuti. Negli ultimi anni in ragione dell’ampio utilizzo e della sempre maggiore insostituibilità della medicina dei trapianti questi tre fattori hanno assunto un ruolo decisivo. Soprattutto il terzo è divenuto essenziale per rendere effettivo il diritto alle cure nel caso di trapianto. 50 Da ultimo è stata approvata anche una direttiva comunitaria sulla «definizione delle norme di qualità e di sicurezza per la donazione, l’approvvigionamento, il controllo, la lavorazione, la conservazione, lo stoccaggio e la distribuzione di tessuti e cellule umana» (Direttiva 2004/23/CE). 51 Spesso l’organizzazione di adeguate strutture si scontra con le inefficienze del sistema sanitario e la contrazione della spesa, che provocano una distribuzione disomogenea delle risorse sul territorio e una cattiva qualità del servizio offerto.


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stati oggetto di specifiche politiche avviate da alcune regioni negli ultimi anni, che hanno consentito di governare l’aumento notevole della domanda di trapianti e creare vere e proprie “eccellenze” in diversi settori. Le leggi e gli atti amministrativi generali delle regioni in questo settore si inseriscono all’interno di un’evoluzione della disciplina sui trapianti che ha un’origine molto antica52 e che risulta oggi nella legge quadro in materia di trapianti, n. 91/199953, sulla 52 Ancora prima dell’art. 6, lett. l) della l. n. 833/1978, la legge n. 644/1975, recante la “Disciplina dei prelievi di parti di cadavere a scopo di trapianto terapeutico e norme sul prelievo dell’ipofisi da cadavere a scopo di produzione di estratti per uso terapeutico”, e il relativo regolamento di esecuzione (d.P.R. n. 409 del 1977), avevano infatti disciplinato le attività operative di organizzazione dei servizi aventi il compito di individuare i soggetti idonei a ricevere l’organo da trapiantare e di effettuare le operazioni e gli accertamenti a tal fine necessari ed avevano delegato alle regioni l’organizzazione della raccolta e della distribuzione degli organi. In base all’art. 13 della legge del 1975, venivano affidate alle regioni due tipi di competenze: quelle relative alla promozione della costituzione dei centri regionali o interregionali di riferimento, che svolgono attività di supporto rispetto alle attività operative di erogazione dei relativi servizi sanitari svolte dagli enti convenzionati, e le attività operative di organizzazione e di erogazione dei servizi, ad eccezione della fissazione degli standards genetici, biologici e tecnici, nonché l’autorizzazione che abilita gli istituti di cura e di ricerca in materia di trapianto. Per attuare le norme contenute prima nella l. n. 644/1975 e poi nella l. n. 833/1978, quasi tutte le regioni si preoccuparono di costituire centri regionali e di partecipare alla creazione di centri interregionali. L’istituzione dei centri, tuttavia, non ebbe il risultato di risolvere i problemi relativi alle lunghe liste d’attesa per i trapianti e alla scarsità di organi disponibili. Una prima soluzione a questo problema venne immaginata nel Piano sanitario nazionale per il biennio 1994-1996, in cui si prevedeva l’adozione di un «Piano nazionale per il reperimento e il trapianto di organi» da adottare attraverso l’emanazione di un apposito decreto ministeriale, che consentisse la riduzione dei programmi multiregionali a tre, ciascuno con il proprio Centro interregionale di riferimento, coordinati da un Centro nazionale di coordinamento tecnico che operasse come controllore della gestione e della qualità. Per i dati relativi alle attività svolte nel periodo antecedente alla legge del 1999 si v. Giuliano Agliata, Regioni e disciplina dei trapianti di organi, in Lorenzo Chieffi (a cura di), Diritti sociali tra regionalismo e prospettive federali, Torino, Giappichelli, 1999, p. 410. 53 Detta legge ha cercato di rispondere ai problemi evidenziati attraverso un riordino generale della disciplina in tema di trapianti di tessuti e di organi e attraverso l’introduzione di importanti novità, tanto sul versante dell’esercizio dei diritti connessi alla salute quanto sul versante dell’intera disciplina organizzativa. La legge nazionale, inoltre, rilancia il ruolo delle regioni, secondo una prospettiva che, a scorrere la lunga e complessa sequenza normativa nazionale e locale, era già emersa in passato, ma che non aveva mai avuto grandi risultati. Sul piano delle strutture che svolgono l’attività di trapianto la legge affida al Centro nazionale trapianti (che ha sede presso l’Istituto superiore di sanità) compiti relativi alla determinazione degli standards genetici, biologici e tecnici relativi alle compatibilità, mentre assegnava ai Centri regionali o interregionali (costituiti con legge regionale o con atto della Giunta) il potere concreto di

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base della quale l’organizzazione del servizio di trapianti si struttura secondo tre livelli: statale, regionale e interregionale54. La legge quadro, perciò, razionalizza la normativa vigente, compiendo una aggregazione delle strutture esistenti e cercando di riconoscere i maggiori poteri che le regioni avevano acquisito durante gli anni precedenti55. Al di là della configurazione del potere legislativo se si scende a valutare gli aspetti organizzativi e la gestione concreta della trapiantologia si scopre che essa è legata al contesto regionale molto più di quanto possa apparire, poiché oggi l’effettività della cura attraverso i trapianti dipende sempre più dalle strutture sanitarie. Già da tempo le regioni perseguono il fine di ottimizzare la risposta alla richiesta di salute dei cittadini iscritti nelle liste di individuare il soggetto maggiormente idoneo a ricevere il trapianto, preferendo, a parità di situazione, persone residenti nella regione. Per un’analisi delle competenze statali e regionali cfr. Angelo Saturno, Il modello organizzativo: gli organismi di gestione, in Pasquale Stanzione (a cura di), La disciplina giuridica dei trapianti, Milano, Giuffrè, 2000, pp. 105 e ss. 54 La legge da questo punto di vista non fa altro che fotografare la situazione venutasi a creare dopo l’approvazione del Piano sanitario nazionale per il biennio 19941996. Per quanto riguarda i centri interregionali, dopo il 1994 ne sono stati creati tre: il Centro interregionale «Nord Italia Transplant» (NITp), che comprende la Liguria, la Lombardia, il Veneto, la provincia di Trento, il Friuli Venezia Giulia e le Marche; il Centro interregionale «Associazione Interregionale Trapianti» (A.I.R.T.), che comprende Piemonte, Valle D’Aosta, la provincia di Bolzano, l’Emilia Romagna, la Toscana e la Puglia; e il Centro interregionale «Organizzazione Centro Sud per i Trapianti» (O.C.S.T.), che comprende la Sardegna, l’Umbria, il Lazio, la Campania, la Sicilia, l’Abruzzo, il Molise, la Basilicata, la Calabria. 55 Occorre ricordare che la legge n. 91/1999 arrivava dopo un periodo di forte contrasto tra Stato e regioni. Queste ultime avevano sollevato più volte il conflitto di attribuzione contro gli atti del Ministero della Sanità. Già prima del Piano sanitario nazionale del 1994, infatti, più volte lo Stato aveva tentato di comprimere le competenze regionali affidando ai centri regionali specifici e determinati compiti di coordinamento e gestione attinenti alle attività collegate alle operazioni di prelievo e di trapianto e più volte le regioni avevano sollevato conflitto di attribuzione per aver invaso la sfera delle competenze costituzionali garantite dalla Costituzione e dai decreti di trasferimento delle funzioni. Cfr. a tal proposito la sent. Corte cost. n. 467/1990 che, accogliendo il ricorso della regione Piemonte avverso il d.m. Sanità 16 febbraio 1990, ha dichiarato che non spetta allo Stato individuare il Centro interregionale di riferimento e attribuire ad esso poteri di coordinamento delle operazioni di supporto al prelievo e al trapianto da cadavere per scopi terapeutici; la sent. Corte cost. n. 550/1990 e la sent. n. 267/1993 con la quale è stato invece dichiarato che spetta allo Stato (Ministero della Sanità), il potere di individuare i trapianti di organo e comprendere il coordinamento interregionale dei prelievi multi organi tra le attività considerate ad alta specializzazione, da inserire nelle prestazioni erogabili dai centri di trapiantologia.


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attesa. Nell’ambito della loro programmazione sanitaria, infatti, alcune regioni hanno approvato, durante gli anni Novanta, leggi tese a potenziare l’attività di prelievo ed innesto di organi, spingendosi fino a prevedere norme che riconoscono nelle donazioni ed i trapianti elementi di «responsabilità e di solidarietà umana e sociale essenziale per la collettività»56. Sempre negli stessi anni alcune regioni hanno approvato leggi che concedevano il diritto al «rimborso delle spese di viaggio e di soggiorno sostenute per sottoporsi a interventi di trapianto e tessuti»57. Queste norme sono divenute una costante nella legislazione regionale più recente, poiché anche altre regioni hanno introdotto disposizioni che riconoscevano il rimborso delle spese non mediche effettuate a fini di trapianto58. Giova soffermarsi su queste leggi, poiché si tratta di interventi che dimostrano – almeno inizialmente – un tentativo di alcune regioni di superare le difficoltà connesse al basso numero di trapianti, agevolando quelle persone che devono spostarsi al di fuori della regione per ottenere il trattamento. Riguardo l’oggetto della prestazione tutte le leggi contengono previsioni molto simili: disciplinare le condizioni e le modalità per ottenere il rimborso delle spese non mediche effettuate per sottoporsi a interventi di trapianto di organi o di tessuti. 56 Si tratta delle l.r. Abruzzo n. 103 del 1995 “Potenziamento e razionalizzazione delle attività di prelievo d’organo”; l.r. Emilia Romagna n. 53 del 1995 “Norme per il potenziamento, la razionalizzazione ed il coordinamento dell’attività dl prelievo e dl trapianto d’organo e tessuto”; l.r. Liguria, del 23 novembre 1995, n. 54 recante “Norme in materia di attività di prelievo e trapianto d’organo”; l.r. Lombardia n. 8 del 1994 “Potenziamento e razionalizzazione delle attività di prelievo e trapianto d’organi e dei reparti di rianimazione”. In tutte le leggi l’elemento dominante è la previsione dell’introduzione di una “cultura dei trapianti” alla quale sensibilizzare sia il personale medico sia l’intera popolazione. A tal fine le norme regionali predispongono ed attivano strumenti informativi per diffondere tra la popolazione e gli operatori sanitari la conoscenza di aspetti clinici, normativi e tecnici sul prelievo e sul trapianto di organi e tessuti, e per favorire la maturazione di scelte consapevoli sulla donazione. 57 Prima fra tutte la Lombardia, con la l.r. n. 47 del 1989, “Promozione delle attività di prelievo e di trapianto renale e rimborso delle spese per i trapianti renali in Italia e all’estero”. 58 A beneficiare di questi interventi sono attualmente i cittadini di 9 regioni (ordinarie) su 15: l.r. Basilicata n. 22 del 27 marzo 2000 (legge regionale n. 5 del 10-021992); l.r. Calabria n. 8 del 29 marzo 1999; l.r. Lazio n. 41 del 19 novembre 2002; l.r. Liguria n. 41 del 19 novembre 2002; l.r. Marche n. 65 del 17 novembre 1997; l.r. Molise n. 18 del 17 luglio 2001; l.r. Puglia n. 25 del 21 novembre 1996; l.r. Umbria n. 31 del 19 novembre 1999.

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Ogni regione, inoltre, indica le regole necessarie per chiedere il rimborso, le condizioni anche economiche per accedervi, l’importo massimo di spese sostenibili59, sia complessivo che per singola voce, e, infine, la somma massima che annualmente è destinata alla copertura di queste60. Al fine di ottenere il contributo non rileva il luogo verso il quale i pazienti si spostano, salvo ovviamente l’aspetto dell’erogazione del contributo per operazioni solo in Italia o anche in centri esteri61. In tutti i casi, le leggi prevedono l’erogazione di somme di denaro a titolo di rimborso per effettuare uno spostamento ai fini del trapianto (compresi gli esami preliminari e quelli successivi). Non si individua, perciò, né il centro cui rivolgersi né il tipo di trapianto62. Da queste leggi si possono trarre alcune indicazioni utili relativamente all’incidenza di certe prestazioni regionali sul contenuto del diritto alla salute. Siamo di fronte a provvedimenti legislativi che, seppure attraverso l’attribuzione ai cittadini di una precisa pretesa economica, contribuiscono a definire le cure necessarie alla protezione della salute della persona, mediante l’agevolazione dei pazienti non in grado di sostenere queste spese. Questi interventi, perciò, non

59 In tutti i casi sono coperte tanto le spese della persona che ottiene il trapianto, quanto quelle dell’accompagnatore. 60 L’importo massimo del rimborso nelle prime leggi varia da un minino di 1 milione e 500 mila lire per le Marche a un massimo di 12 milioni di lire della Basilicata. Nelle leggi successive, ove previsto, il limite è riferito alle singole spese sostenute ed alla copertura di una percentuale di ognuna di esse. Sul piano amministrativo, l’accertamento della somma di spettanza e la successiva erogazione vengono effettuate dall’azienda sanitaria del luogo di residenza. 61 Quanto a quest’aspetto la situazione è la seguente: Calabria, Lazio, Marche, Molise erogano il rimborso anche nel caso di viaggi all’estero; Basilicata, Liguria, Lombardia, Puglia, Umbria rimborsano solo le spese sostenute in Italia. Sempre riguardo al tipo di prestazione si deve dare conto che nel caso della regione Calabria la legge inserisce il rimborso di queste spese all’interno di un provvedimento omnibus diretto verso una serie di spese mediche tra cui rientra anche la “fecondazione assistita”, mentre nel caso della regione Lazio la previsione arriva ad un grado di precisione tale per cui viene rimborsato anche il trasporto del feretro in caso di decesso durante l’operazione. 62 In nessun caso le leggi fanno riferimento particolare agli spostamenti verso regioni che appartengono al medesimo centro interregionale (Airt, Nittp, Ocsp). Non si incentiva perciò lo sviluppo della rete interregionale entro cui si è iscritti ai fini del trapianto.


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solo eliminano uno dei possibili ostacoli al pieno esercizio del diritto, cioè la lontananza dalla struttura che effettua il trapianto, ma soprattutto incidono su una posizione soggettiva riconducibile al diritto alle cure mediche indispensabili per la tutela dell’integrità fisica63. Nell’esplicazione di questo punto può essere utile fare riferimento all’organizzazione complessiva dei servizi per i trapianti e ad alcuni dati quantitativi sulle operazioni che vengono effettuate nel nostro paese. A partire dalla legge n. 644/1975, infatti, è stato previsto che la scelta del soggetto ricevente e la creazione delle liste di trapianti avvengano o livello regionale o a livello interregionale. La scelta delle regioni è stata quella tanto di istituire una struttura regionale, che di partecipare – mediante una convenzione – ad un centro interregionale64. Una parte del servizio di trapiantologia, quindi, ha una dimensione che va oltre la regione. Lo spostamento tra una regione e l’altra per eseguire un intervento, perciò, non rappresenta un’eccezione. In alcuni casi per ottenere un intervento specializzato o per accedere ad un tipo particolare di cura la mobilità può essere la regola. I dati offerti annualmente dal Centro nazionale trapianti dimostrano che non esistono nelle regioni del Sud centri che effettuano gli interventi di trapianto più comuni65. Scorrendo gli atti normativi e soprattutto gli atti delle Giunte regionali si scopre che alcune regioni hanno costituito delle vere e proprie “eccellenze” in alcuni settori66. Nel caso dell’Emilia Romagna, della Toscana e del 63 Ovviamente il diritto al rimborso è diverso dal diritto alle cure gratuite, riguardando quest’ultimo le spese sostenuta per la prestazione sanitaria stessa. Riguardo ai problemi che concernono l’individuazione del livello indispensabile di cure idonee a tutelare la salute, e che pertanto formano oggetto di un diritto tutelabile erga omnes, v. Morana, La salute nella Costituzione italiana, cit., pp. 48 e 49. 64 Cfr. nota n. 9. 65 Per le statistiche e i dati relativi all’attività di trapianto in Italia: http://www.ministerosalute.it/trapianti/normativa/statistiche.jsp. In una delle prime leggi regionali che prevedono misure per favorire i trapianti, l.r. Basilicata n. 5 del 1992, la previsione di un viaggio per sostenere un trapianto viene posta proprio come misura regionale sostitutiva della mancanza di centri specializzati nel territorio regionale. 66 I dati annuali messi a disposizione dal Ministero della Salute dimostrano che in generale sono le strutture di Emilia Romagna, Piemonte e Lombardia quelle che erogano il maggior numero di trapianti in Italia. Un dato costante anche nel caso in cui si considerino i singoli tipi di trapianto.

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Lazio, l’alto numero di trapianti si può certamente collegare ad una programmazione e pianificazione regionale molto capillare che impegna un grande numero di risorse per queste attività67. Così come rappresenta certamente una garanzia maggiore la predisposizione da parte di queste stesse regioni di una carta di servizi dei pazienti in attesa di trapianto che, oltre a garantire la trasparenza delle informazioni sui trapianti, consente anche di conoscere le procedure e i diritti di cui sono titolari i pazienti.

2.2.3 Le terapie “escluse”. La legislazione regionale non è solo fonte di nuove prestazioni o di una tutela particolare per certe situazioni di malattia. A volte, infatti, all’interno delle leggi regionali sono comparse norme che vietavano su tutto il territorio regionale per gli esercenti la professione sanitaria l’utilizzazione di trattamenti ritenuti di incerta efficacia e soprattutto suscettibili di arrecare danno alla salute dei pazienti. Le norme in questione sono note per essere state oggetto di giudizio da parte della Corte costituzionale, che con le sentenze nn. 282/2002 e 338/2003 le ha dichiarate incostituzionali68. Sono, dunque, leggi che assumono un valore particolare e che interessano una serie di aspetti legati alla tutela della salute dei malati, come il diritto ad essere curati, al consenso informato, al rispetto dell’integrità psico-fisica e della personalità del malato durante la cura. Le tre leggi regionali fino ad ora approvate hanno caratteristiche molto simili. 67 Si vedano a tal proposito per l’Emilia Romagna la Del. Giunta Regionale n. 1967/2005 recante il “Programma pluriennale degli interventi per il potenziamento, la razionalizzazione ed il coordinamento delle attività di prelievo e trapianto di organi e tessuti per l’anno 2005” contenente anche l’assegnazione dei finanziamenti per la realizzazione dei progetti con cui la regione ha stanziato una somma pari a 6 milioni e 396 mila euro. Per la regione Toscana v. la Del. Giunta Regionale 294/2004 e la Del. C.R. n. 138/2003. Per il Lazio v. la Del. Giunta regionale n. 865/2006, che integra la precedente n. 1733/2002 sull’Organizzazione del Centro Regionale Trapianti nella quale vi sono numerosi elementi interessanti relativi non solo all’organizzazione delle strutture ma anche alla individuazione dei diritti dei pazienti e alla tenuta delle liste d’attesa. 68 Poiché prevedono un limite ingiustificato alla determinazione libera delle cure da parte dei medici. Rispettivamente la l.r. Marche n. 26 del 13 novembre 2001, dichiarata incostituzionale con la prima sentenza, e le ll. regg. Toscana n. 39 del 28 ottobre 2002 e Piemonte n. 14 del 3 luglio 2002, dichiarate incostituzionali con la seconda sentenza.


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I primi articoli di ognuna, per giustificare la netta misura di divieto, contengono un richiamo non solo alle norme della Costituzione sulla tutela della salute, ma anche alle deliberazioni delle Nazioni Unite e del Consiglio d’Europa in tema di psicoterapie. Seguono a queste le norme che prevedono una particolare tutela per il consenso del malato, attraverso cui garantire che il paziente sottoposto a tali terapie possa esprimersi in modo libero, consapevole e in forma scritta ad ogni applicazione del trattamento69. Infine le disposizioni dichiarate incostituzionali dalla Corte costituzionale: nel caso della legge della regione Marche le norme che prevedevano un divieto assoluto di utilizzare le terapie elettroconvulsivanti, la lobotomia pre-frontale e trans-orbitale e gli interventi simili per tutte le categorie di pazienti; nel caso delle leggi regionali successive (Toscana e Piemonte) le norme che prevedevano due tipi di divieti, uno più preciso, riguardante solo le terapie elettroconvulsivanti applicate ai bambini, alle donne in gravidanza e agli anziani e un altro relativo a tutti i restanti interventi di psicochirurgia nei confronti di tutta la popolazione70. La misura regionale, infatti, aveva solo l’effetto di una “cautela di tipo provvisorio”71. 69

Cfr. art. 3 della l.r. Piemonte n. 14 del 2002 e art. 3 della l.r. Toscana n. 39 del

2002. 70 Da notare che in tutti e tre i casi l’intervento veniva giustificato attraverso l’utilizzo del principio di precauzione di derivazione comunitaria. In dottrina si vedano sul principio le considerazioni di Stefano Grassi, Prime osservazioni sul principio di precauzione come norma di diritto positivo, «Diritto e gestione dell’ambiente», 1, 2001, pp. 38 e ss.; Anna Gragnani, Il principio di precauzione come modello di tutela dell’ambiente, dell’uomo, delle generazioni future, «Rivista di diritto civile», 1, 2003, pp. 9 e ss.; Francesco De Leonardis, Il principio di precauzione nell’amministrazione di rischio, Milano, Giuffré, 2005, passim. 71 Le regioni cioè chiudevano temporaneamente all’utilizzo di queste cure giustificando il proprio comportamento sulla necessità (solo dilatoria) che il Ministero della salute rivalutasse la propria precedente posizione espressa nel 1999. Nella l.r. Marche n. 26 del 2002, infatti, il termine ad quem della sospensione era subordinato ad un intervento del Ministero della salute teso a definire «in modo certo e circostanziato le situazioni cliniche per le quali tale terapia, applicata secondo protocolli specifici, è sperimentalmente dimostrata efficace e risolutiva non è causa di danni temporanei o permanenti alla salute del paziente». Come ricorda Donatella Morana, La tutela della salute, fra libertà e prestazioni, dopo la riforma del Titolo V. A proposito della sentenza 282/2002 della Corte costituzionale, «Giur. cost.», 3, 2002, pp. 2034 e ss., nella circolare, adottata sulla base dei pareri espressi dall’Osservatorio per la tutela della salute mentale e dal Consiglio superiore di sanità, preso atto della necessità di reprimere gli «abusi» connessi all’«impiego selvaggio» della terapia elettroconvulsivante e della

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Sulla base del parametro dell’art. 32 Cost. la Corte ha dichiarato l’incostituzionalità di tali norme. Le due sentenze fissano il confine entro il quale il legislatore (anche regionale) è autorizzato a stabilire quali pratiche terapeutiche sono ammesse, i loro limiti e le condizioni, senza impedire totalmente al potere regionale di disciplinare tali materie, ma precludendo solo interventi legislativi che tentano di fissare a priori l’appropriatezza delle scelte terapeutiche72.

2.2.4 Le terapie“alternative”. L’ultimo esempio di legislazione regionale in cui si realizza una tutela innovativa del diritto alle cure riguarda le leggi che istituiscono nuove figure professionali per l’esercizio delle cd. discipline bio-naturali, cioè di quelle pratiche non mediche – solitamente di origine orientale – che si prefiggono l’obiettivo di promuovere il miglioramento dello stato di benessere e della qualità della vita delle persone73. Si tratta, perciò, di leggi che toccano anche un altro aspetto fondamentale della garanzia dei diritti nei contesti regionali, quello della libertà di esercizio di una professione. sussistenza di incertezze nella ricerca scientifica quanto ai suoi meccanismi d’azione, si affermava l’esigenza di riservare tale metodo di cura ad un gruppo estremamente circoscritto di pazienti, individuati sulla base di evidenze scientifiche espresse nella letteratura scientifica accreditata, e si definivano rigorose modalità procedurali di esecuzione, monitoraggio e valutazione della terapia, da sviluppare a livello regionale nelle singole strutture coinvolte. Le indicazioni espresse dai suddetti organi tecnici e fatte proprie dal Ministero giungevano così a ridimensionare fortemente il ricorso alla Tec, modificando l’orientamento seguito in una precedente nota ministeriale del dicembre 1996, che lasciava invece aperta la possibilità di un’estesa applicazione della terapia e che pertanto era stata oggetto di ampie contestazioni anche da parte delle categorie professionali degli psichiatri e degli psicologi. 72 Come ha detto la Corte nel punto n. 5 del c.i.d. della sent. n. 282 del 2002, l’intervento legislativo «sul merito delle scelte terapeutiche in relazione alla loro appropriatezza» deve sempre tenere conto delle conoscenze scientifiche e «non potrebbe nascere da valutazioni di pura discrezionalità politica dello stesso legislatore». Per un commento a tale aspetto della sentenza v. quanto scritto da Lorenza Violini, La tutela della salute e i limiti al potere di legiferare: sull’incostituzionalità di una legge regionale che vieta specifici interventi terapeutici senza adeguata istruttoria tecnico-scientifica, «Le Regioni», 6, 2002, pp. 1457 e ss.; Elisa Cavasino, I «vincoli» alla potestà legislativa regionale in materia di «tutela della salute» tra libertà della scienza e disciplina costituzionale dei trattamenti sanitari, «Giur. cost.», 5, 2002, pp. 3290 e ss. 73 Si tratta di discipline note, come la pranoterapia, lo yoga, lo shiatsu, il massaggio tradizionale, l’agopuntura, l’omeopatia, e discipline meno note come naturopatia, la reflessologia, ayurveda, l’osteopatia, l’omotossicologia, etc.


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Le leggi approvate in questo settore sono complessivamente sette74, molte già oggetto di un giudizio di costituzionalità. Con la prima sentenza la Consulta ha dichiarato incostituzionale l’intera legge regionale Piemonte n. 25/2002 istitutiva del “registro per le pratiche terapeutiche e per le discipline non convenzionali”, poiché in base all’art. 117, comma terzo, Cost. spetta allo Stato e non alle regioni «individuare e definire le varie figure professionali sanitarie»75. La pronuncia, perciò, ha vietato alle regioni di “inventare” nuove figure professionali sanitarie, ed in generale di regolare in modo autonomo quelle professioni che non hanno un albo o un ordine76. Come era prevedibile, questa sentenza – come è già avvenuto in altri casi77 – non ha fermato l’approvazione da parte di altre leggi dal contenuto molto simile a quella piemontese. Il Piemonte, dopo l’annullamento della prima legge, ha riapprovato una nuova legge (n. 13/2004) denominata questa volta “regolamentazione delle discipline bio-naturali”, con la quale ha istituito il registro regionale di questo nuovo tipo di professioni, addirittura reintroducendo l’obbligo di iscrizione per il loro esercizio sul territorio regionale.

74 Le prime due regioni ad aver disciplinato tali pratiche sono il Piemonte e la Liguria, le cui leggi, dopo l’impugnativa governativa, sono state dichiarate illegittime con le sentenze della Corte costituzionale n. 353/2003, n. 425/2005 e n. 40/2006. 75 L’istituzione di nuove professioni sanitarie viene ritenuto dalla Corte un principio fondamentale della materia «professioni». Cfr. punto n. 2 del c.i.d. della sent. Corte cost. n. 353 del 2003. Per un commento alla sentenza cfr. i commenti di Bindi e Gentilizi, «Giurisprudenza costituzionale», 2003, pp. 3673 e ss. 76 Per un commento alla sentenza cfr. Tania Groppi, Nota alla sentenza n. 353 del 2003 della Corte costituzionale, «www.forumcostituzionale.it», 2004, secondo la quale la Corte in modo “apodittico” dà la dignità di principio fondamentale a quello che invece è solo un “ritaglio di competenza”. Per un esame dei problemi relativi alla distinzione tra professioni ordinistiche e non ordinistiche e al diverso spazio per il legislatore regionale in questi due ambiti, cfr. Elena Bindi, Marco Mancini, Principi costituzionali in materia di professioni e possibili contenuti della competenza legislativa statale e regionale alla luce della riforma del Titolo V, «Le Regioni», 6, 2004, pp. 1317 e ss. 77 Un caso simile si è verificato nelle leggi a tutela dei lavoratori mobbizzati. In cui dopo la prima sentenza della Corte costituzionale, n. 359/2003 che dichiara totalmente incostituzionale la l.r. Lazio n.16/2002 altre regioni hanno provveduto a correggere le proprie leggi. Cfr. a tale proposito le sentt. nn. 22, 238 e 239/2006 rispettivamente su l.r. Abruzzo n. 26/2004, l.r. Umbria n. 18/2005 e l.r. Friuli-Venezia Giulia n. 7/2005.

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Sulla scia del Piemonte, poi, anche altre regioni78 hanno adottato provvedimenti normativi che istituivano un registro degli operatori bionaturali e delle associazioni di questi79. Anche la legge successiva della regione Liguria è stata impugnata dal Governo. La Corte costituzionale l’ha dichiarata incostituzionale con la sentenza n. 40/2006. La pronuncia riconduce la disciplina in questione all’interno della determinazione dei principi fondamentali della materia “professioni” che, come è noto, spetta allo Stato individuare. La vicenda, tuttavia, non è ancora terminata. Il Piemonte con la l. n. 32/2006 ha riapprovato di nuovo una legislazione sulle discipline del benessere. La legge, come poteva immaginarsi, è stata prontamente impugnata80 dal Governo. Quest’ultimo provvedimento è in parte diverso da quelli precedenti. La legge, infatti, omette di individuare esplicitamente le attività che di fatto 78 Cfr., oltre alle citate leggi della regione Piemonte, le l.r. Lombardia n. 2 del 2005, “Norme in materia di discipline bio-naturali”; l.r. Liguria n. 18 del 2004, “Norme regionali sulle discipline bionaturali per il benessere”; l.r. Emilia-Romagna n. 11 del 2005, “Istituzione della figura di operatore professionale naturopata del benessere”; l.r. Toscana n. 2 del 2005, “Discipline del benessere e bio-naturali”. Pur essendo oggetto di trattazione più avanti, occorre da subito dire che solo nel caso della legge della regione Lombardia l’iscrizione all’albo non è condizione per esercitare legittimamente la professione. 79 Le diverse leggi regionali, in modo quasi omogeneo, definiscono queste discipline riferendosi alle finalità delle relative pratiche: educare le persone al proprio equilibrio psicofisico indicando stili di vita salubri; prevenire situazioni patologiche insegnando quali sono i metodi per il recupero delle normali condizioni di vita; aiutare a riconoscere i propri squilibri psicofisici e emotivi o le predisposizioni ad essi e proporre “metodi dolci” per favorire il ripristino dell’equilibrio e del benessere secondo una visione “olistica” della persona. Pur essendo le definizioni contenute nelle diverse leggi molto simili, ci sembra che la definizione contenuta nell’art. 2 della l.r. Emilia-Romagna n. 13 del 2004 (che distingue nelle diverse pratiche attività educative, preventive e assistenziali) è quella che descrive con maggiore puntualità tutte le attività che competono ai cd. “naturopati del benessere”. Anche sul piano delle misure concrete predisposte, le leggi hanno una struttura molto simile. Oltre alla definizione di questi tipi di cura, si prevede la creazione di una Commissione o di un comitato permanente per le pratiche e le discipline bionaturali con compiti oltre che di studio e di divulgazione delle informazioni sul settore, anche di governo a livello regionale di questo settore. Ci si riferisce ai compito del Comitato regionale istituito dalla l.r. Toscana n. 2 del 2005, che definisce anche i “contenuti delle discipline del benessere e bionaturali e, per ciascuna, il relativo percorso formativo”. Inoltre si istituisce il relativo albo – diviso per settori – che contiene tanto gli operatori quanto gli enti di formazione e le relative associazioni; infine le leggi contengono le norme sanzionatorie che si applicano ove venga esercitata abusivamente (senza certificazione regionale) una disciplina bionaturale. 80 Cfr. GU, serie spec., n. 49 del 13/12/2006.


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intende regolamentare81 e non prevede più l’obbligo espresso dell’iscrizione nell’elenco per l’esercizio della professione. a) Le discipline bionaturali come professioni e il valore dell’affidamento pubblico. Come era prevedibile anche la seconda legge approvata della regione Piemonte e la legge della regione Liguria sono state impugnate dal Consiglio dei Ministri82. Sorte non uguale è capitata alle restanti leggi regionali di Lombardia, Toscana ed Emilia-Romagna. La Corte con le sentenza 25 novembre 2005, n. 425 e 8 febbraio 2006, n. 40 ha dichiarato illegittimi tutti gli articoli della legge della regione Piemonte83 e della regione Liguria sulla base dell’orientamento relativo alle professioni già affermato nella precedente sentenza n. 353/2003. Inoltre con il d. lgs. 2 febbraio 2006, n. 30, il Governo, in base alla delega contenuta nella l. 5 giugno 2003, n. 131, ha definito i principi fondamentali in materia di professioni, prevedendo con una norma alquanto anodina che la potestà legislativa regionale in materia di professioni «si esercita sulle professioni individuate e definite dalla normativa statale»84. Una disposizione che, a prima vista, sembra positivizzare l’orientamento espresso in questi anni dalla Corte e che dunque potrà avere l’effetto di limitare molto il campo di azio81 Pur dando indicazione del modo in cui si individuano le attività ricomprese nelle discipline del benessere. Cfr. comma 1 dell’art. 2 della l.r. Piemonte n. 32/2006 in cui si legge che “le pratiche e le tecniche naturali ed energetiche esercitate per favorire il raggiungimento, il miglioramento o la conservazione del benessere complessivo della persona”. 82 I due ricorsi fondano i motivi di censura sul fatto che attraverso le due leggi si introducono a livello regionale nuove professioni, violando così il riparto di competenze tra Stato e regioni in tema di “professioni”. Cfr. per la legge regione Piemonte il Ricorso per questione di legittimità costituzionale depositato in cancelleria della Corte il 10 agosto 2004, in G.U., Serie spec., n. 38 del 2004; per la legge regionale Liguria il Ricorso per questione di legittimità costituzionale depositato in Cancelleria della Corte il 20 gennaio 2005, in G.U., Serie spec., n. 7 del 2005. 83 Dopo il deposito della sentenza Corte cost. n. 40/2006 la regione Piemonte ha riapprovato una nuova legge (n. 32/2006) recante “norme in materia di discipline bionaturali del benessere”, il cui testo si avvicina molto alle analoghe e non censurate leggi delle altre tre regioni. Nonostante ciò anche questa legge è stata impugnata e si è in attesa dell’emanazione della relativa sentenza. 84 L’aggettivo usato “anodina”, si riferisce al fatto che sarebbe stato più corretto dire che la potestà legislativa regionale si esercita “solo” sulle professioni individuate e definite dalla legislazione statale. In tal modo il legislatore delegato lascia la porta socchiusa ad una possibile interpretazione relativa e non assoluta del divieto. Cfr. art. 1, comma 3, del d.lgs.

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ne del legislatore regionale in tema di professioni. Sembra, perciò, impossibile per le regioni approvare delle leggi che dettano una disciplina delle attività professionali suddette. Tale conclusione, tuttavia, non soddisfa. Allo stato attuale sono in vigore – poiché non impugnate dal Governo – tre leggi regionali che dettano una disciplina di queste attività professionali in termini molto simili alle leggi impugnate e dichiarate incostituzionali85. Di fronte a questa evidente asimmetria e differenziazione viene da chiedersi quale scenario e quali prospettive ci sono all’interno della legislazione regionale per questi oggetti normativi. Una possibile risposta sta nel fatto che le leggi della Toscana, della Lombardia e dell’Emilia hanno una maggiore caratterizzazione rispetto alla materia residuale “formazione professionale”. È però vero che anche la più recente legge del Piemonte, che afferma di voler disciplinare quasi esclusivamente aspetti della formazione professionale, è stata impugnata per i medesimi motivi di quelle precedenti. In questa situazione, perciò, diventa particolarmente interessante intendere lo spazio di disciplina che hanno le altre regioni. Potranno queste ultime approvare norme simili a quelle della regione Toscana, Lombardia ed Emilia o dovranno aspettare che lo Stato istituisca tali figure professionali? Allo stato sembra possibile affermare che le altre regioni potranno muoversi solo attivando la competenza sulla formazione professionale. Soffermiamoci, dunque, sull’esame degli aspetti relativi all’esercizio della libertà di esercizio di una professione. Dall’esame di tutte le leggi approvate in questo settore derivano anzitutto una serie di problemi legati sia all’imposizione di legittimi vincoli all’esercizio di una professione sia più da vicino problemi legati alla tutela della salute ed al rapporto tra queste discipline e l’arte medica. La prima questione che emerge riguarda il fatto che l’iscrizione nell’albo per quasi tutte le leggi è condizione per esercitare le attività bionaturali. Tranne i casi della regione Lombardia, che esclude espressamente l’iscrizione alle sezioni dell’albo ai fini dell’esercizio di queste attività, e dell’Emilia-Romagna, che non menziona espressamente l’iscrizione tra le condizioni per l’esercizio di 85 Leggi che rimangono in vigore pur avendo un oggetto e una portata normativa del tutto simile a quelle dichiarate illegittime.


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queste professioni, tali provvedimenti sono soprattutto l’occasione per obbligare i professionisti e le associazioni di settore che operano nella regione ad iscriversi negli appositi albi, sostenendo percorsi di formazione e acquisendo competenze secondo gli standards definiti a livello regionale86. Occorre comprendere, perciò, se è giustificato l’intervento regionale che per il fine dell’affidamento pubblico limita i diritti soggettivi di coloro che intendono esercitare una professione. Non è semplice rispondere a questa domanda. Certamente risulta interessante notare che in merito alle professioni il diritto comunitario richiede un’«armonizzazione minima»87, cioè un adeguamento tra i diversi Stati a standards qualitativi professionali minimi88. Semmai in questo caso il problema riguarda una seconda questione, relativa alla frammentazione dell’unità della protezione della salute, la cui disciplina deve restare al livello statale. È vero però che queste leggi rappresentano una “reazione” regionale ad un vuoto che sussiste in materia, vuoto che in alcuni casi può avere un effetto ben più grave della previsione di una legge regionale che riconosca il rapporto tra queste leggi e la tutela del benessere delle persone89. 86 Come già è stato menzionato sopra, tranne il caso della Toscana, tutte le altre leggi regionali prevedono sanzioni amministrative pecuniarie per coloro che esercitano tali professioni senza essere iscritti negli albi regionali. Le leggi che pongono l’obbligo contengono anche una norma transitoria che prevede un riconoscimento particolare per coloro che già da anni esercitano queste attività. Quanto alla struttura degli albi, in quasi tutte le regioni è previsto che essi siano divisi per tipo di disciplina ed aperti alla possibilità di riconoscere altre pratiche oltre quelle già individuate dalla legge o dall’atto della Giunta. 87 Cfr. sul punto quanto fa notare Elena Bindi, La Corte costituzionale di fronte al difficile compito di individuazione dei principi fondamentali in materia di professioni, «Giurisprudenza costituzionale», 6, 2003, pp. 3673 e ss. 88 Pertanto non sembra che la legislazione regionale esaminata possa dirsi lesiva del diritto di libertà di prestazioni poiché detterebbe solo misure proporzionate, incidenti su aspetti relativi alla “formazione” degli operatori e dirette a garantire sia libertà degli utenti di fronte a queste terapie che la sicurezza e la correttezza dell’informazione rispetto alla loro innocuità. 89 Nel caso stesso delle discipline bionaturali la scelta del non intervento da parte dello Stato suona quasi come l’espressione di un preciso indirizzo politico, diretto a “marginalizzare” questi tipi di pratiche, per non offrire loro uno statuto simile a quello delle discipline mediche tradizionali. Occorre ricordare poi che nonostante le indicazioni provenienti dalla Comunità europea (cfr. Ris. del Consiglio d’Europa n. 1206 del 1999) il nostro Paese ancora non si è dotato di una disciplina che fissi regole nazionali sulle discipline mediche che si fondano su sistemi non scientifico-sperimentali.

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Infine non si può non notare che questi interventi rappresentano solo un indizio della sempre maggiore necessità di dirimere i conflitti tra gli esercenti queste discipline e coloro che invece praticano le professioni mediche. Elemento che si desume all’interno delle leggi tanto da come vengono descritte le pratiche alternative90, quanto dal fatto che in tutti gli organismi consultivi creati è prevista la partecipazione di rappresentanti degli Ordini dei medici, di dirigenti regionali del settore sanità e dell’assessore regionale alla sanità, alla Commissione o Comitato regionale istituiti in ogni legge per la tenuta del registro degli operatori91. b) Le discipline bionaturali e la tutela della salute. Merita uno sviluppo autonomo l’esame del rapporto tra pratiche non mediche per il benessere e “tutela della salute”. Pur non avendo la disciplina di queste attività un carattere medico, il loro legame con la tutela della salute e con la scelta della cura è innegabile92. Sarebbe stato più adeguato valutare la legittimità di queste leggi, perciò, non solo sulla base del riparto di competenze tra Stato e regioni, ma anche prendendo in esame il merito degli oggetti disciplinati93. La creazione di nuove professioni in ambiti connessi alla 90 In quasi tutti i casi si indica che nessuna delle discipline cd. bionaturali ha carattere di prestazione medica; che non hanno l’obiettivo di operare diagnosi, cure e riabilitare rispetto a patologie specifiche; che gli operatori non possono prescrivere farmaci o diete. 91 La presenza di tali soggetti nelle commissioni è prevista solo nel caso della l.r. Lombardia n. 2 del 2005 e nella l.r. Piemonte n. 13 del 2004. In tutti gli altri casi fanno parte della commissione anche i rappresentanti delle pratiche o discipline iscritte nei registri e delle associazioni di consumatori rappresentative a livello regionale. 92 Si pensi che in base all’art. 1, comma 2, della legge 1 febbraio 2003, n. 46 recante “Disposizioni in materia di professioni sanitarie infermieristiche, ostetrica, riabilitative, tecnico-sanitarie e della prevenzione e delega al Governo per l’istituzione dei relativi ordini professionali” è riconosciuta la competenza delle regioni «nell’individuazione e formazione dei profili di operatori di interesse sanitario non riconducibili alle professioni sanitarie come definite dal comma 1». Si tratta delle «professioni sanitarie infermieristiche, ostetrica, riabilitative, tecnico-sanitarie e della prevenzione, quelle previste ai sensi della legge 10 agosto 2000, n. 251, e del D.M. 29 marzo 2001 del Ministro della sanità, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 118 del 23 maggio 2001, i cui operatori svolgono, in forza di un titolo abilitante rilasciato dallo Stato, attività di prevenzione, assistenza, cura o riabilitazione» (cfr. art. 1, comma 1 della legge n. 46 del 2006). 93 Per questa ragione sarebbe stato certamente più adeguato salvare le parti di queste leggi che permettono una maggiore tutela della salute delle persone o semmai trac-


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tutela della salute tocca, infatti, aspetti che vanno oltre la mera disciplina delle professioni. In questo caso sono coinvolti diritti fondamentali come la libertà di cura, di scelta terapeutica e, in termini più ampi, la misura in cui un ordinamento permette di curarsi con metodi che si pongono al di fuori della disciplina ufficiale94. Beninteso, queste notazioni critiche non sono dirette a dimostrare l’erroneità dell’annullamento delle leggi regionali dirette a disciplinare nuove figure professionali in campo medico o in campi ad esso molto affini, quanto ad affermare che sarebbe stato più idoneo, semmai, utilizzare il parametro della “tutela della salute” per annullarle, anziché continuare a prendere la strada dell’utilizzo del rapporto principi fondamentali-norme di dettaglio nella materia “professioni”, che rischia di non distinguere tra professioni disciplinate a livello nazionale e professioni che, come prevede il legislatore statale, hanno uno specifico interesse regionale. Non bisogna poi dimenticare che, sul piano dell’incentivo alla diffusione di tali pratiche, a livello nazionale sono già stati compiuti passi in avanti per consentirne il finanziamento attraverso il ricorso alla spesa sanitaria pubblica95.

ciare una strada diretta a consentirne l’esercizio sotto condizione dell’innalzamento dei livelli di affidabilità di chi svolge queste attività. 94 Nel nostro ordinamento, ad esempio, i sistemi di cura alternativi vengono generalmente “marginalizzati” o non considerati affatto, e perciò ritenuti leciti in quanto non vietati. A livello nazionale si ha conoscenza di un solo disegno di legge di iniziativa parlamentare diretto al “Riconoscimento della medicina tradizionale tibetana e disciplina delle terapie non convenzionali” AC n. 4318. Per quanto riguarda la situazione del riconoscimento di queste pratiche nella legislazione degli altri stati europei cfr. Cinzia Piciocchi, Libertà di cura tra “medicina ufficiale” e “medicine alternative”. Prime riflessioni per un comparazione fra gli ordinamenti italiano e inglese, «Diritto pubblico comparato ed europeo», 1, 2001, pp. 83 e ss. 95 Cfr. comma 5 dell’art. 9 del d.lgs n. 502/1992 come modif. dall’art. 9 del d.lgs. 229/1999 relativo ai Fondi integrativi del Servizio sanitario nazionale, è previsto che al fine di favorire l’erogazione di forme di assistenza sanitaria integrative rispetto a quelle assicurate dal Servizio sanitario nazionale – e con queste comunque direttamente integrate – possono essere istituiti fondi integrativi finalizzati a potenziare l’erogazione di trattamenti e prestazioni eccedenti i livelli uniformi ed essenziali di assistenza di cui all’articolo 1, definiti dal Piano sanitario nazionale e dai relativi provvedimenti attuativi. Fra queste prestazioni rientrerebbero anche le prestazioni di “medicina non convenzionale”. Cfr. su questi aspetti Vincenzo Putrignano, Fondi integrativi di servizio sanitario nazionale e livelli essenziali di assistenza: i molti aspetti problematici di una riforma mai compiuta, «Riv. dir. sicurezza sociale», 2007, pp. 123 e ss.

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2.3 Le caratteristiche dei diritti proclamati. Quali caratteristiche assumono sinteticamente i diritti proclamati dalle leggi regionali esaminate? Per affrontare questo tema occorre analizzare la considerazione del bene salute che emerge in queste leggi. Come è noto, sulla base delle indicazioni provenienti dall’art. 32 della Costituzione la salute è intesa come situazione di pieno benessere psico-fisico oggetto sia di interesse individuale sia di interesse collettivo96. Nel primo caso la tutela dell’individuo si realizza mediante la garanzia che soggetti terzi si astengano da qualsiasi comportamento pregiudizievole, predisponendo mezzi inibitori, ripristinatori e risarcitori nel caso di lesioni della sfera di salute individuale e nella pretesa positiva dell’individuo alla esistenza ed utilizzabilità dei mezzi terapeutici necessari per la tutela della salute. Nel secondo caso, invece, la salute è intesa come interesse della collettività ed implica il dovere dell’individuo di non ledere né mettere in pericolo con il proprio comportamento la salute altrui, «secondo il principio per cui il proprio diritto trova limite nel reciproco riconoscimento e nell’eguale protezione del diritto degli altri»97. La legislazione regionale esaminata considera il bene salute soprattutto come oggetto di interesse individuale ed in particolare la garanzia di tipo attivo, cioè quella realizzata mediante la predisposizione di terapie e cure che possano garantire il mantenimento del benessere della persona. Le regioni hanno limitati poteri sia nella garanzia individuale passiva del bene salute, non potendo approvare norme di diritto civile, norme di diritto penale e norme processuali, sia nella garanzia collettiva di questo bene, poiché le decisioni che si riferiscono a questo versante della salute fanno riferimento a situazioni che a volte rientrano nella competenza esclusiva dello Stato e a volte si riferiscono a fatti e situazioni relativi a territori più vasti di quello regionale98. 96 Su questi aspetti sia consentito rimandare a Andrea Simoncini, Erik Longo, Art. 32 (commento a), in Commentario alla Costituzione a cura di M. Olivetti-A. CelottoR. Bifulco, I, Torino, UTET 2006. 97 La limitazione della salute in questi casi può avvenire solo in modo proporzionato rispetto al soddisfacimento delle esigenze altrui, secondo un rapporto di proporzionalità che si risolve in un bilanciamento di valori. Cfr. Corte cost., sent. n. 218/1994. 98 Si pensi ad esempio alle leggi regionali che dichiaravano il territorio regionale “denuclearizzato”, che sono state dichiarate incostituzionali dalla Corte costituziona-


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I casi esaminati, infatti, dimostrano che le regioni hanno un maggiore potere sul piano della garanzia “attiva” del profilo individuale salute (cure mediche) e un limitato potere sugli aspetti della garanzia “passiva” delle cure e sulla tutela della salute come interesse collettivo. Nel caso delle persone che richiedono particolari terapie, ad esempio, questo dato è confermato dal fatto che quando provvedono ad individuare l’obbligo di ulteriori prestazioni, alle regioni è consentito anche prevedere responsabilità non solo a carico di soggetti pubblici, ma anche a carico di soggetti privati99. Dall’imposizione di questi deriva il riconoscimento di un diritto e di una pretesa da far valere in modo assoluto. Il caso dei trapianti, invece, mette in luce un’ulteriore questione sempre legata al profilo attivo della salute. La predisposizione delle terapie richiede l’impiego e la distribuzione di risorse. In una situazione di scarsità e di deficienze del sistema di protezione può essere più utile distribuire risorse monetarie alle persone anziché predisporre strutture che garantiscano il diritto ad un certo tipo di cura. La tutela della salute assume così una connotazione dinamica, perché al diritto alla cura corrisponde anche un diritto a scegliere la struttura presso cui curarsi. Diversamente nel caso delle terapie escluse e delle terapie alternative emergono i due piani, quello della garanzia “passiva” e della tutela della salute collettiva che, come abbiamo già affermato, sono ambiti pressoché sempre esclusi dalla competenza legislativa delle regioni.

le con le sentt. nn. 62/2005 e 247/2005, ovvero al caso della sentenza n. 116/2006 in materia di organismi geneticamente modificati. In queste circostanze la Corte ha precisato che «in presenza della competenza statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s), i poteri della Regione nel campo della tutela della salute non possono consentire, sia pure in nome di una protezione più rigorosa della salute degli abitanti della Regione medesima, interventi preclusivi suscettibili, come nella specie, di pregiudicare, insieme ad altri interessi di rilievo nazionale (cfr. anche sentenza n. 307 del 2003), il medesimo interesse della salute in un ambito territoriale più ampio, come avverrebbe in caso di impossibilità o difficoltà a provvedere correttamente allo smaltimento di rifiuti radioattivi». Cfr. c.i.d. della sent. n. 62/2005. 99 Circostanza confermata dal fatto che l’obbligo di prevedere pasti differenziati non si applica solo alle mense dipendenti dalla regione. Cfr. punto n. 5 del c.i.d., sent. n. 467/2005.

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Nel caso delle terapie escluse, ad esempio, la Consulta ha censurato la legge delle regione Marche non perché lesiva delle competenza esclusive statali, ma perché decideva questioni relative ad un aspetto legato al diritto alla salute che non compete al decisore pubblico, ma riguarda l’arte medica ed il rapporto tra medico e paziente100. Uguale sorte hanno le leggi regionali quando intervengono a tutelare l’aspetto collettivo del diritto alla salute. Nel caso delle terapie alternative, ad esempio, la regione prevede norme di tipo pubblico per situazioni che non sono ancora disciplinate a livello statale, fondando il proprio intervento sulla necessità di predisporre una disciplina a tutela dell’affidamento su nuove e particolari “terapie”. In queste leggi, infatti, non si trova solo il riconoscimento delle “nuove” professioni, ma anche la garanzia che dal controllo degli esercenti tali professioni possa derivare una maggiore garanzia del diritto di ognuno a ricevere cure appropriate. Pur essendo state annullate per un motivo diverso da quello relativo alla tutela della salute, il fatto che la Corte costituzionale non consenta il riconoscimento e la valutazione regionale dell’appropriatezza di queste pratiche induce a ritenere che tale profilo non rientri tra gli aspetti meritevoli di tutela e dunque non sia neanche a disposizione delle regioni, perché richiederebbe semmai una decisione che non ha effetti limitati al solo territorio della regione. Pur con questi limiti, le leggi regionali in tema di salute hanno un evidente nesso con la tutela dei diritti; soprattutto esse risultano essere direttamente legate alla protezione del bene costituzionale salute, della cui attuazione la regione sta assumendo progressivamente la responsabilità.

100 Cfr. punto n. 4 del c.i.d. della sent. n. 282/2002, in cui si legge che «salvo che entrino in gioco altri diritti o doveri costituzionali, non è, di norma, il legislatore a poter stabilire direttamente e specificamente quali siano le pratiche terapeutiche ammesse, con quali limiti e a quali condizioni. Poiché la pratica dell’arte medica si fonda sulle acquisizioni scientifiche e sperimentali, che sono in continua evoluzione, la regola di fondo in questa materia è costituita dalla autonomia e dalla responsabilità del medico che, sempre con il consenso del paziente, opera le scelte professionali basandosi sullo stato delle conoscenze a disposizione».


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3. La tutela del diritto all’istruzione 3.1 Introduzione. La legislazione regionale per la tutela del diritto all’istruzione non è una novità assoluta nel panorama italiano. Già prima della riforma del Titolo V, infatti, utilizzando le proprie competenze in materia di “assistenza scolastica”, di “istruzione professionale” e di “assistenza sociale” alcune regioni erano arrivate ad occuparsi di alcuni ambiti compresi nella materia istruzione101, prevedendo e realizzando interventi che in taluni casi anticipavano i successivi trasferimenti statali di competenze102. Dopo la riforma costituzionale del 2001 nel settore dell’istruzione si è proseguito sulla strada del maggiore decentramento e della valorizzazione dell’autonomia funzionale delle istituzioni scolastiche103. Secondo il nuovo testo costituzionale lo Stato conserva una competenza legislativa esclusiva sulle “norme generali sulla istruzione” e nella “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni con101 Secondo il contenuto di questa materia stabilito dall’art. 42 del d.P.R. n. 616 del 1977. Sotto questo profilo bisogna ricordare che già Andrea Orsi Battaglini, Art. 42 (commento a), in Francesco Bassanini, Augusto Barbera (a cura di), I nuovi poteri delle regioni e degli enti locali, Bologna, Il Mulino, 1979, pp. 285 e ss., aveva sottolineato quanto la legislazione regionale degli anni Settanta avesse decisamente «valicato i confini della materia, intesa solo come possibilità di porre in essere solo interventi economici». Tutte le leggi, infatti, anziché intitolarsi con l’espressione “assistenza scolastica”, hanno scelto il termine “diritto allo studio”, realizzando «interventi chiaramente estranei ad un’accezione restrittiva della materia», come le «attività prescolastiche connesse con l’attuazione della scuola a tempo pieno, l’assistenza sociale e gli interventi anche economici per consentire l’adempimento dell’obbligo scolastico, i servizi sociali e psico-pedagogici per l’orientamento delle famiglie e degli alunni, l’acquisto di testi per la sperimentazione didattica, la formazione degli insegnanti, il servizio di sostegno didattico e di recupero del rendimento scolastico, ecc». Si tratta – come continua l’autore – di leggi che sul piano formale sono «incostituzionali», ma «che ci sono, che presumibilmente verranno attuate, e che tendono a consolidare una situazione effettiva» (nostro il corsivo). 102 Ci si riferisce alle funzioni trasferite e/o delegate alle regioni e agli altri enti territoriali in materia di programmazione del sistema dell’istruzione, della formazione e del diritto allo studio attraverso il d.lgs. n. 112 del 1998. Cfr. sul punto Carlo Marzuoli, Art. 138 (commento a), in Giandomenico Falcon (a cura di), Lo stato autonomista, Bologna, Il Mulino, 1998, p. 462. 103 È venuta meno la centralità del sistema educativo che per molti anni aveva rappresentato un modello per tutti gli altri settori dell’amministrazione pubblica, il legislatore e l’amministrazione regionale sono stati chiamati ad un ruolo e a responsabilità maggiori mentre è stato introdotto un riconoscimento costituzionale dell’autonomia delle istituzioni scolastiche.

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cernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio” (art. 117, comma 2, lett. m)); deve, inoltre, individuare i principi fondamentali della “istruzione” (programmazione e organizzazione del servizio istruzione), nell’ambito dei quali le regioni possono legiferare con norme di dettaglio104. Le regioni, invece, sono titolari di più ampie funzioni legislative, poiché hanno una competenza concorrente nella materia “istruzione” e nella natura residuale/esclusiva “istruzione e formazione professionale”105. 104 Mentre le norme generali sull’istruzione sono «sorrette, in relazione al loro contento, da esigenze unitarie e, quindi, applicabili indistintamente al di là dell’ambito propriamente regionale» e i principi fondamentali «pur sorretti da esigenze unitarie, non esauriscono in se stessi la loro operatività, ma informano, diversamente dalle prime, altre norme, più o meno numerose». Spetta allo Stato: la definizione dei diritti e doveri connessi al servizio dell’istruzione, compresi i diritti e i doveri degli insegnanti (principi fondamentali in materia di istruzione); la determinazione del monte ore annuale delle scuole, dell’impegno orario minimo, dei compiti e dell’impiego degli insegnanti (esigenze unitarie); la fissazione dell’età in cui si accede ai diversi gradi scolastici, le metodologie attraverso cui si svolge l’integrazione tra istruzione, formazione e servizi sociali (norme generali dell’istruzione); la determinazione degli ordinamenti didattici compresi i cicli e la loro durata (principi fondamentali dell’istruzione); le prestazioni relative ai diritti da garantire nel servizio nazionale di istruzione la determinazione di criteri e standard di distribuzione del servizio scolastico sul territorio, di accessibilità e di varietà dell’offerta, di qualità, efficacia ed appropriatezza del servizio anche in riferimento alla valutazione degli esiti e dei risultati ottenuti (livelli essenziali delle prestazioni). Su questi aspetti cfr. Silvia Nicodemo, Livelli di legislazione e «livelli di principi» in materia di istruzione, in www.forumcostituzionale.it; Aldo Maria Sandulli, Il sistema nazionale di istruzione, Bologna, Il Mulino, 2003, passim; Carlo Marzuoli, Istruzione: libertà servizio pubblico, in Id. (a cura di), Istruzione e servizio pubblico, Bologna, Il Mulino, 2003, passim. 105 Sulla base delle nuove competenze alle regioni spetta: la definizione autonoma degli obiettivi di qualificazione del personale scolastico anche attraverso l’attribuzione dei benefici in termini economici per periodi di aspettativa; fare propri, non stravolgendone il contenuto, istituti definiti a livello nazionale (alternanza scuola-lavoro) ed estendere l’offerta scolastica e aumentarle la qualificazione destinando a questo scopo risorse proprie finalizzate a garantire una maggiore eguaglianza (per gli asili nido cfr. sent. Corte cost. n. 307/2003); la competenza a definire il “diritto all’apprendimento per tutto l’arco della vita” (che rientra nelle finalità dell’istruzione e formazione professionale di competenza residuale regionale); individuare come base preferibile per il riconoscimento e per reali, e non solo teoriche, possibilità di passaggio, l’istituto dell’integrazione dei sistemi, senza eliminare altre forme legali di riconoscimento e, specialmente, di crediti (crediti formativi); la determinazione dei parametri dimensionali, degli standards strutturali, e qualitativi delle istruzioni scolastiche; definire gli ambiti territoriali di riferimento, i requisiti di accesso, gli standard qualitativi, le linee guida di valutazione e di certificazione degli esiti e dei risultati all’interno del sistema integrato (cfr. Corte cost., sent. n. 13/2004). Occorre inoltre ricordare che le regioni hanno la possibilità di attivare attraverso il meccanismo dell’art. 116, comma 4, ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia nella materia concorrente “istruzione” e


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Di fronte a questi cambiamenti e alle prime leggi statali e regionali che hanno attuato le nuove norme costituzionali è legittimo chiedersi quale è il ruolo delle regioni nella tutela del diritto all’istruzione, inteso come il diritto a «ricevere un’adeguata istruzione ed educazione per la formazione della sua personalità e l’assolvimento dei compiti sociali»106.

3.2 La disciplina regionale: i primi interventi in materia di integrazione tra scuola statale e privata. Dall’esame dell’esperienza delle diverse fasi della legislazione regionale si ha l’impressione di assistere ad un costante contrasto interistituzionale tra il livello regionale e il livello nazionale che ha prodotto, soprattutto all’avvio delle regioni a statuto ordinario, due effetti: da un lato l’estensione del potere legislativo delle regioni, dall’altro il condizionamento del legislatore nazionale al fine di vincolarne le scelte. Attraverso i primi provvedimenti regionali si operava spesso una “forzatura” del dettato costituzionale, diretta a legittimare l’introduzione, da parte delle regioni, di situazioni soggettive che avevano caratteristiche nuove rispetto a quelle previste nella legislazione statale. Dopo una prima serie di leggi approvate in attuazione delle competenze costituzionali in materia di assistenza scolastica che non ebbero un rilevante impatto sociale – ma rimasero essenzialnella materia esclusiva statale “norme generali sull’istruzione”. Tra i primi ad analizzare la situazione reale che emerge dall’intreccio di competenze in materia di istruzione v. Paolo Caretti, Il ruolo della Regione in materia di istruzione scolastica e di istruzione formazione professionale alla luce del testo del Titolo V della Costituzione: problemi interpretativi e prospettive, in Id. (a cura di), Stato, Regioni, Enti locali tra innovazione e continuità, Torino, Giappichelli, 2003, pp. 137 e ss.; Annamaria Poggi, Istruzione, formazione professionale e titolo V: alla ricerca di un (indispensabile) equilibrio tra cittadinanza sociale, decentramento regionale e autonomia funzionale delle Istituzioni scolastiche, «Le Regioni», 5, 2002, pp. 771 e ss. 106 Parole della proposta dell’on. Moro durante l’Ass. Costituente riportate da Umberto Pototschnig, Istruzione (diritto alla), in Enc. del diritto, XXIII, Milano, 1961, p. 98, proprio per affermare che il diritto all’istruzione non può essere considerato solo come il diritto ad essere ammesso al servizio scolastico con le modalità e le condizioni imposte dalla legge per il buon funzionamento della scuola. Il discorso di Moro riportato, infatti, continuava così: «un diritto da riconoscersi a tutti, senza altra condizione che quella dell’attitudine e del profitto» in modo da superare i limiti derivanti dall’«appartenenza ad un determinato ambiente sociale o ad una particolare condizione economica».

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mente delle leggi di spesa che distribuivano misure economiche a favore della popolazione regionale in età scolare – le regioni disciplinarono in modo autonomo il campo del’assistenza sociale107, spesso occupandosi di momenti della funzione educativa, che in base al vecchio riparto delle competenze era totalmente affidata al legislatore statale108. Tali provvedimenti avevano una duplice valenza strategica: da un lato realizzavano l’interesse regionale di una tutela maggiore della propria popolazione109; dall’altro consentivano di attrarre l’interesse sottostante a quella funzione in capo alle regioni110. Le prime leggi regionali, attraverso le competenze in materia di “assistenza scolastica” e di “istruzione professionale e artigiana”111, introdussero speciali misure dirette a garantire il diritto allo studio, ovvero la sfera sociale del diritto all’istruzione, dando attuazione alle indicazioni dei propri statuti, in cui compariva tra 107 Come nel caso della tutela della salute, anche in questo la disciplina regionale si scontrava con la mancanza di una legge quadro che avesse definito in modo corretto i confini dell’intervento regionale e statale, con il non completo trasferimento di tutte le funzioni relative a questi aspetti e, soprattutto, con la carenza di una contestuale riforma dell’apparato amministrativo della pubblica istruzione. Limiti che, tuttavia, non sembravano scoraggiare i legislatori regionali, i quali attraverso metodi molti simili a quelli analizzati nel caso precedente della salute, nelle prime leggi di attuazione della competenza in materia di “assistenza scolastica” intesero “valicare” gli angusti spazi lasciati dalla disciplina statale pregressa e dai successivi decreti di trasferimento delle funzioni amministrative. Cfr. Paolo Caretti, Filippo Donati, L’assetto delle competenze nel settore dell’istruzione scolastica: il quadro attuale e le prospettive di riforma, in Andrea Binazzi, Paolo Caretti, Filippo Donati (a cura di), Scuola e federalismo, Firenze, Edizioni Regione Toscana, 1997, pp. 37 e ss. 108 In base alla competenza generale (non individuata) sull’istruzione. Questa distinzione tra funzione statale di istruzione e funzione regionale di assistenza rimane un dato dominante fino alle riforme delle leggi statali sul terzo trasferimento di funzioni del 1997. 109 Cfr. Orsi Battaglini, Art. 42 (commento a), cit., p. 285. 110 Ibidem. 111 Le rispettive funzioni vennero attribuite alle regioni con i primi decreti di trasferimento. Il d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 3 ha trasferito alle regioni le funzioni di tipo economico-gestionale in materia di “assistenza scolastica in favore degli alunni delle scuole e istituti di ogni ordine e grado, statali o autorizzati a rilasciare titoli di studio riconosciuti dallo stato”. Il d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 10 è intervenuto invece in tema di “istruzione artigiana e professionale” effettuando il trasferimento delle attribuzioni riguardanti l’organizzazione dei corsi di addestramento professionale per lavoratori, dei corsi aziendali di riqualificazione, con esclusione delle competenze in tema di istituti professionali, che mantiene lo Stato per esercitarle nel quadro di una complessiva riforma dell’istruzione superiore. Su questi aspetti cfr. Remo Morzenti Pellegrini, Istruzione e formazione nella nuova amministrazione decentrata della Repubblica, Milano, Giuffrè, 2004.


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le priorità/finalità che gli enti regionali avrebbero dovuto realizzare anche quella della garanzia del diritto all’istruzione. Non è un caso, dunque, che nel trasferimento di funzioni realizzato tra il 1975 e il 1977, l’interpretazione della materia “assistenza scolastica” assunse un significato diverso e ben più ampio rispetto a quello che si potesse pensare questa materia contenesse112: non solo misure economiche113, ma un insieme di attività che consentivano una migliore garanzia dell’istruzione obbligatoria, del successo scolastico e del raggiungimento dei più alti gradi dello studio da parte dei capaci e dei meritevoli114. Grazie alla varietà dei rapporti che entrano nella legislazione regionale di questo periodo si determinò una crescita delle competenze regionali, le quali, come è stato detto, non sembravano essere più «ricostruibili in termini di netta separazione delle competenze, ma sempre più di “concorrenza”115», sia pure all’interno di un quadro che riserva al livello nazionale di governo le scelte fondamentali. Dopo la prima fase, la legislazione regionale si trasformò ancora, mutando in parte la sua forma. Le nuove misure cercarono di superare del tutto i provvedimenti di natura solo assistenziale che rimanevano nelle prime leggi, prevedendo norme in un settore 112 Con precipuo riferimento all’assistenza scolastica la competenza legislativa ed amministrativa delle regioni venne estesa a tutte le strutture, i servizi, le attività destinate a favorire, mediante erogazione di provvidenze in denaro o mediante servizi individuali o collettivi, l’assolvimento dell’obbligo scolastico e, per gli studenti capaci e meritevoli, la prosecuzione degli studi, con l’assorbimento delle competenze che il decreto di trasferimento del 1972 lasciava alle Università (cfr. art. 42 del d.P.R. 616/1977). Nello specifico alle regioni spettava la potestà regolamentare, il potere di impartire direttive di carattere generale e di ripartire i fondi destinati all’assistenza scolastica, nonché il compito di approvare i programmi regionali annuali per il diritto allo studio e i criteri programmatici per l’erogazione di ogni forma di assistenza non espressamente prevista. 113 Come l’interpretazione della materia avrebbe fatto ritenere. 114 Questo dato è testimoniato ora non solo dalla molteplice varietà di provvidenze e delle erogazioni che le leggi regionali prevedono, ma soprattutto dalla molteplicità di “scopi”, spesso riconducibili ad una funzione promozionale: “promozione di attività educative e culturali”, “sostegno al compimento dell’obbligo da parte di adulti e lavoratori”, “garanzia del funzionamento di scuole nelle aree interne”, “inserimento scolastico dei portatori di handicap”, “qualificazione del sistema scolastico”, “innovazione didattica”, “supporto all’orientamento”, “agevolazione del compito educativo delle famiglie”, “raccordo con il mondo del lavoro”, fino allo scopo dell’ “elevazione del livello culturale della popolazione”. 115 Così Paolo Caretti, Brevi osservazioni su una «mancata» sentenza della corte in materia di rapporti tra pubblico e privato nel settore della scuola, «Le Regioni», 6, 1998, p. 1355.


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nuovo: la parità scolastica. Prima l’Emilia-Romagna116 poi il Piemonte117, infine la Lombardia118 intervennero con misure di sostegno della scuola privata, fino a configurare nelle proprie leggi un nuovo tipo di responsabilità regionale di tutela sia del diritto allo studio che del diritto al pluralismo dell’istruzione119. Le leggi in questione, inoltre, si posero come punti di riferimento per i successivi interventi120, e già prefiguravano la differenza tra modelli di finanziamento dell’istruzione privata che riconoscono borse di studio a favore di studenti capaci e meritevoli, 116

Nel caso della regione Emilia-Romagna (l.r. Emilia-Romagna 24 aprile 1995, n. 52 “Diritto allo studio e qualificazione del sistema integrato pubblico-privato delle scuole dell’infanzia”) per il sostegno delle scuole private viene creato un sistema integrato tra pubblico e privato delle scuole dell’infanzia. Il “sistema” viene finanziato dalla Regione attraverso rapporti diretti con gli operatori privati del settore, regolati sulla base di convenzioni riconducibili a un modello-tipo elaborato a livello regionale. L’art. 2 della legge prevede infatti la realizzazione di «un sistema integrato delle scuole dell’infanzia basato sul progressivo coordinamento e sulla collaborazione fra le diverse offerte educative, in una logica di qualificazione delle stesse che sappia valorizzare competenze, risorse e soggetti pubblici e privati». La legge del 1995 è stata poi modificata nel 1999 (l.r. 25 maggio 1999, n. 10). La nuova legge mantiene l’impianto della legge precedente introducendo alcune novità sul piano amministrativo. 117 La l.r. Piemonte 6 agosto 1996, n. 61 “Contributi ai comuni per concorrere al funzionamento delle scuole materne autonome”, ha come obiettivo quello di garantire il “diritto alla libertà di educazione”. Si tratta di un provvedimento che ha come fine quello di rendere effettivo il diritto all’istruzione nei casi in cui il servizio statale non può garantire la copertura per tutti (a questo proposito si vedano le misure dei contributi in relazione al rapporto sul territorio con le strutture comunali già presenti). Attraverso di essa si dà avvio ad un processo di “integrazione tra servizio fornito dagli enti territoriali e dalle strutture private, in cui la Regione svolge il ruolo di ente gestore livello politico-amministratio di tale processo”. 118 L’ultimo provvedimento, relativo alla regione Lombardia (art. 121, c. 1, lett. e) della l.r. 5 gennaio 2000, n. 1 “Riordino del sistema del sistema delle autonomie in Lombardia”) che avvia la complessa vicenda relativa all’introduzione e attuazione dei cd. “buoni scuola” per gli alunni delle scuole paritarie lombarde. Possono accedere al beneficio gli allievi delle scuole elementari, medie, superiori, statali e non statali, legalmente riconosciute e parificate, aperte alla generalità dei cittadini che organizzano corsi ordinari. 119 Occorre ricordare che questa strategia è stata favorita molto da una serie di pronunce della Corte costituzionale, che pur si limita a mostrarsi possibilista per il finanziamento regionale degli alunni delle scuole private. Ci limitiamo a richiamare l’ultima e più significativa sentenza, la n. 454/1994, con cui la Corte costituzionale dichiara illegittima l’art. 1, comma 1 della l. 719/1964 e l’art. 156 del d.P.R. 16 aprile 1994, nella parte in cui recepiva la precedente norma poiché escludeva dalla fornitura gratuita dei libri di testo gli alunni della scuola elementare che adempivano l’obbligo scolastico frequentando scuole diverse da quelle statali. 120 Cfr. su questo aspetto Filippo Donati, Pubblico e privato nel sistema di istruzione scolastica, «Le Regioni», 3, 1999, pp. 555 e ss.


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senza distinguere tra scuola pubblica e scuola privata (EmiliaRomagna121), e modelli che prevedevano forme di rimborso parziale delle spese sostenute per l’istruzione (vouchers o buoni scuola), senza necessaria correlazione con il rendimento scolastico dello studente beneficiario (Piemonte122 e Lombardia123). 121 La l.r. dell’Emilia-Romagna n. 52/1995 prevede, ad esempio, la creazione di un sistema integrato delle scuole dell’infanzia che tende al progressivo coordinamento di strutture pubbliche e private. Perno fondamentale è il sostegno finanziario dei comuni che “attivino convenzioni finalizzate alla qualificazione ed al sostegno delle scuole dell’infanzia gestite da enti, associazioni, fondazioni, cooperative senza fine di lucro” (art. 4). Per un esame della legge cfr. Giovanni Cimbalo, La scuola tra servizio pubblico e principio di sussidiarietà, Torino, Giappichelli, 1999, p. 60. 122 La l.r. n. 61/1996 del Piemonte, ad esempio, pur disciplinando forme di contribuzione regionale verso i comuni per «concorrere al funzionamento delle scuole materne autonome», prevede che gli interventi finanziari regionali devono «tendere a conseguire il trattamento paritario degli utenti delle diverse scuole statali e non statali, funzionanti nel territorio». Per la prima volta si parla di un contributo non per tutte le scuole, ma solo per le «materne non statali e non dipendenti da Enti locali territoriali, istituite e gestite nell’ambito della normativa vigente, purché non abbiano fine di lucro e siano aperte alla generalità dei cittadini». Inoltre è la prima volta che in una legge regionale si pone una misura solo a favore delle scuole non statali. Cfr. art. 2 della l.r. Piemonte n. 61/1996. Per un esame anche comparato di questa legge cfr. Luca Antonini, I buoni scuola del Piemonte e dell’Emilia-Romagna: due filosofie a confronto, «Non Profit», 1, 2001, pp. 35 e ss. 123 La legge della Lombardia, invece, si colloca nella scia di questi primi interventi quanto alla estensione della tutela del diritto all’istruzione, ma li supera quanto all’oggetto e al tasso di innovazione. Si tratta, infatti, di un provvedimento che introduce una forma di rimborso parziale delle spese sostenute per l’istruzione, non correlata al rendimento scolastico dell’alunno (Cfr. art. 4, comma 120, lett. e). Nella legge lombarda, infatti, insieme alle norme di promozione della rete regionale dell’offerta educativa veniva riconosciuto, sotto forma di una nuova situazione soggettiva, la facoltà di scegliere tra istruzione pubblica e istruzione privata, mediante l’assegnazione di una provvidenza chiamata “buono scuola”. Gli interventi descritti hanno fatto molto discutere, non solo per il loro contenuto, ma per aver interpretato in modo certamente estensivo il ruolo regionale in materia di istruzione, ma anche perché esse, come nel caso del passaggio dall’assistenza scolastica al diritto allo studio, hanno avuto molta fortuna nel periodo successivo e, perciò, nelle leggi oggetto della nostra trattazione La l.r. 1 del 2000 della Lombardia e poi i decreti attuativi della Giunta trasformano il diritto allo studio in un vero e proprio “diritto di scelta” tra istruzione statale e privata. Non siamo più di fronte al mero sostegno allo studio, ma all’estensione del diritto di scegliere autonomamente il tipo di educazione. In termini critici si può affermare dunque che attraverso il buono scuola la collettività contribuisce alle spese per l’educazione privata, in termini più realistici si può dire coloro che pagano per la scuola statale e non ricevono i benefici di questo servizio vengono compensati con questa misura. Sugli aspetti generali della legislazione regionale citata si v. Beniamino Caravita, Buoni scuola e stato sociale: l’esperienza lombarda, «Non Profit», 1, 2001, pp. 49 e ss.; Giovanni Cimbalo, Il servizio scolastico integrato nelle prime esperienze regionali, in Carlo Marzuoli (a cura di), Istruzione e servizio pubblico, Bologna, Il Mulino, 2003, passim.

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Gli interventi regionali di quegli anni hanno fatto molto discutere per aver interpretato in modo certamente estensivo il ruolo regionale in materia di istruzione, introducendo sia nel caso del finanziamento ai comuni che nel caso dei finanziamenti diretti alle famiglie misure di tipo economico originali rispetto alla logica della contribuzione solo statale per finanziare la scuola privata. Durante gli anni successivi, infatti, anche altre regioni hanno seguito la via dell’introduzione di provvedimenti che anticipavano misure di contribuzione pubblica per la scuola privata, individuando non più solo nella scuola, ma negli stessi alunni e le relative famiglie i destinatari di prestazioni particolari per l’esercizio della “scelta educativa”.

3.3 La promozione e l’intervento regionale per garantire un “effettivo” diritto agli studi e l’affermazione del “diritto ad apprendere per tutta la vita”. La spinta dei primi interventi regionali è stata fondamentale anche per costringere il legislatore nazionale all’adozione, dopo più di cinquanta anni dall’approvazione della Costituzione, della legge sulla parità scolastica (n. 62 del 2000124), con la quale sono stati fissati i requisiti sul riconoscimento delle scuole private ed è stato identificato nell’ente regionale il soggetto responsabile dell’erogazione e dell’assegnazione delle borse di studio a favore delle famiglie, al fine di consentire l’effettivo esercizio del diritto allo studio125. Dopo l’esperienza delle prime leggi, quasi tutte le regioni si sono dotate di una legge in materia che concorresse a realizzare 124 La legge istituisce un piano straordinario di finanziamento delle regioni da utilizzare «a sostegno della spesa sostenuta e documentata dalle famiglie per l’istruzione mediante l’assegnazione di borse di studio di pari importo eventualmente differenziate per ordine e grado di istruzione». Cfr. art. 1, comma 9, della legge 10 marzo 2000, n. 62 “Norme per la parità scolastica e disposizioni sul diritto allo studio e all’istruzione”. La disposizione continua prevedendo che con DPCM, su proposta del Ministro della pubblica istruzione entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge, vengano stabiliti i criteri per la ripartizione delle «somme alle regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e per l’individuazione dei beneficiari, in relazione alle condizioni reddituali delle famiglie» da determinarsi secondo i criteri dell’ISE. Si veda nello specifico il DPCM 14 febbraio 2001, n. 106. 125 Un compito che anche la Corte costituzionale ha di recente riconosciuto alla legislazione sulla parità scolastica. Cfr. Corte cost., sent. n. 33/2005.


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o un sistema di sostegno alla scolarità o un sistema di finanziamento della funzione educativa offerta dalle strutture statali o dalle strutture private. Oggi, infatti, le modalità di erogazione dei fondi nel caso dell’istruzione sono riconducibili a due grandi modelli che prendono la base o nel sistema adottato dall’Emilia Romagna e dalla Toscana o in quello adottato dalla Lombardia e dal Piemonte126. Un rapido sguardo alle leggi approvate negli ultimi sette anni mostra un considerevole aumento della legislazione regionale in tema di istruzione. Anche le regioni che si erano fatte promotrici di interventi cd. “pilota” in materia di contributi per favorire la scelta educativa hanno aumentato il livello di protezione: in alcuni casi introducendo meccanismi tesi a garantire una maggiore efficacia ed effettività dei risultati (Lombardia127); in altri solo rinnovando le leggi 126 Riassuntivamente si può indicare la seguente distinzione tra il “modello emiliano” e il modello “lombardo”. Il primo si basa sullo strumento di borse di studio a sostegno degli studenti più meritevoli e capaci, ancorché privi di mezzi, senza distinzione tra scuola pubblica o scuola privata (su tale scelta la politica regionale rimane sostanzialmente neutrale). Il secondo, invece, tende ad allargare i poteri regionali. Le regioni che lo hanno scelto hanno usufruito di un maggiore spazio di autonomia ad esse riconosciuto, prevedendo l’introduzione di “buoni scuola” come forma di rimborso parziale delle spese sostenute per l’istruzione. Oltre alla Lombardia, adottano questo modello il Veneto, Sicilia, Piemonte, Puglia (la Liguria, che in precedenza aveva adottato una legge in questo senso ha abrogato la legge istitutiva del buono scuola). I due modelli divergono soprattutto per le finalità che presentano: il lombardo è principalmente volto alla garanzia della libertà di scelta delle famiglie (tra scuola statale e non); quello emiliano si ispira principalmente al diritto allo studio e presenta una maggiore attenzione all’equità, prevedendo l’incidenza della spesa scolastica sul reddito familiare come criterio di assegnazione del contributo (oltre ad una fascia di reddito molto bassa senza limitazione nella soglia di spese per l’ammissione al rimborso). Ad ogni buon conto tali interventi presentano comuni caratteri per quel che attiene i destinatari dei benefici (alunni di scuole statali e paritarie); la tipologia di intervento (copertura totale o parziale delle spese a sostegno dell’istruzione); applicazione di fasce di reddito per l’erogazione (ed il richiamo all’ISEE per la sua determinazione). 127 La Lombardia è stata la prima regione ad aver introdotto nel 1999 un contributo per la frequenza delle scuole private denominato “buono scuola”. Nella nuova legge n. 10/2002 (Introduzione di criteri di valutazione della qualità dell’offerta formativa ai fini dell’erogazione dei buoni scuola) la regione si limita a prevedere una norma tesa a realizzare un sistema che possa garantire maggiore effettività al diritto allo studio. La legge prevede che attraverso una deliberazione della Giunta oltre ad essere stabiliti i criteri per l’attuazione degli interventi a favore delle fami-

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già approvate negli anni precedenti (Piemonte128, Emilia-Romagna129); in altri ancora mutando le denominazioni delle prestazioni concesse e introducendo una maggiore integrazione tra le misure economiche e non economiche per il diritto allo studio (Toscana130). glie, fossero anche determinate «forme di verifica della qualità dell’offerta formativa delle scuole in cui vengono utilizzati i buoni scuola, nonché l’esclusione della possibilità di utilizzare i buoni scuola nelle scuole che non raggiungono gli standards qualitativi stabiliti». 128 La regione Piemonte, che per prima aveva adottato nel 1996 una legge che faceva riferimento per i finanziamenti alle «scuole materne non statali e non dipendenti da enti locali territoriali, istituite e gestite nell’ambito della normativa vigente» al fine di realizzare un «trattamento paritario degli utenti delle diverse scuole statali e non statali, funzionanti nel territorio», con una legge del 2003 ha adeguato le norme regionali alla legge nazionale sulla parità scolastica (cfr. l.r. 10/2003 recante norme sull’ “Esercizio del diritto alla libera scelta educativa”). L’organizzazione del servizio segue un paradigma simile a quello delle precedenti leggi. Il contributo ad esempio è erogato nei limiti delle risorse disponibili a parziale copertura delle spese sostenute e documentate e deve essere parametrato al reddito familiare e servire per sostenere a preferenza le famiglie e gli alunni che abbiano condizioni di disagio fisico-psichiatrico. 129 Chiude il quadro l’Emilia-Romagna. La nuova legge del 2001 (l.r. 8 agosto 2001, n. 26 «Diritto allo studio ed all’apprendimento per tutta la vita») ha abrogato le norme regionali approvate nel 1999, cercando di disinnescare la spinosa questione politica sollevata dalla richiesta di referendum sulle norme di quest’ultima che assegnavano “assegni di studio” anche agli alunni delle scuole paritarie. La legge del 2001 ha evidentemente una portata minore rispetto a quella precedente. Come evidenziato dal Piano di indirizzi triennale del 2004, la strategia avviata dalla regione nel 2001 tende non solo a garantire il diritto allo studio, ma a rendere effettivo «per ognuno, per tutto l’arco della vita ed in condizioni di pari opportunità, l’accesso a tutti i gradi dell’istruzione, nonché il sostegno per il conseguimento del successo scolastico e formativo e per l’inserimento nel mondo del lavoro». Dalla tutela del diritto alla scelta si passa così alla garanzia della “riuscita” del percorso scolastico per tutti, considerando l’apprendimento non come un fatto statico, ma come un percorso che dura tutta la vita. Per gli altri aspetti la nuova legge emiliana mantiene l’impianto della precedente. Viene ampliata la platea dei destinatari: alunni del sistema nazionale di istruzione, frequentanti la scuola dell’infanzia, i corsi per gli adulti e i corsi di formazione professionale di base o superiori. Cfr. l.r. Lombardia, 9 maggio 2002, n. 10 «Introduzione di criteri di valutazione della qualità dell’offerta formativa ai fini dell’erogazione dei buoni scuola – modifica dell’art. 4 della l.r. 5 gennaio 2000, n. 1 “Riordino del sistema delle autonomie in Lombardia”». 130 Cfr. l.r. Toscana n. 32/2002 “Testo unico della normativa della Regione Toscana in materia di educazione, istruzione, orientamento, formazione professionale e lavoro”, secondo cui la regione, nel rispetto dei livelli essenziali delle prestazioni dettate dallo Stato, definisce gli ambiti territoriali di riferimento, i requisiti di accesso, gli standards qualitativi, le linee guida di valutazione e certificazione degli esiti e dei risultati.


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Cinque nuove regioni, infine, hanno introdotto meccanismi di finanziamento nuovo e più ampio del diritto allo studio, in alcuni casi secondo il modello della legge lombarda (Veneto131 e Sicilia132); in altri secondo il modello della legge emiliano-romagno-

131 La l.r. Veneto 19 gennaio 2001, n. 1, «Interventi a favore delle famiglie degli alunni delle scuole statali e paritarie» è rivolta a garantire una “completa applicazione delle norme in materia di diritto allo studio e di riordino dei cicli scolastici” e la “parità scolastica”, introduce forme di sostegno per le famiglie degli alunni del sistema scolastico d’istruzione denominate “buoni scuola”. I “buoni” non funzionano come “rimborso” delle spese sostenute, ma sono un anticipo per la “totale o parziale copertura delle spese effettivamente sostenute a partire da quelle di iscrizione, di acquisto di testi e sussidi scolastici, di frequenza e di sostegno dei disabili” e mirano a consentire la tutela del “diritto all’accesso”, alla “frequenza”, della “parità nell’accesso e nella frequenza” e garantiscono il “successo formativo” (art. 2). Al beneficio accedono le famiglie degli alunni residenti sul territorio regionale che frequentano sia le scuole statali che le scuole paritarie e quelle degli enti locali, tanto per la scuola dell’obbligo, che per il periodo della scuola secondaria. Il buono viene erogato alle famiglie secondo i criteri dell’ISE. A norma dell’art. 4, comma 1, infatti, «i buoni scuola di cui all’articolo 2, devono essere rapportati alle condizioni reddituali e al numero dei componenti del nucleo familiare, secondo i criteri del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 109 (cd. Indicatore di situazione economica), nonché all’entità delle spese scolastiche complessivamente gravanti sul nucleo medesimo, privilegiando le famiglie a minor reddito». L’ISE, come prevede lo stesso decreto legislativo del 1998, ha lo scopo di individuare «criteri unificati di valutazione della situazione economica di coloro che richiedono prestazioni o servizi sociali o assistenziali non destinati alla generalità dei soggetti o comunque collegati nella misura o nel costo a determinate situazioni economiche». Per l’assegnazione del finanziamento viene previsto che la regione emani dei “bandi” e definisca annualmente i criteri per accedervi. La norma finale indica poi la copertura finanziaria della lege. L’art. 6, comma 2, prevede anche che «Contestualmente nello stato di previsione della spesa per l’esercizio 2001 del bilancio pluriennale 2000-2002 viene istituito il capitolo n. 61516, denominato “Interventi per garantire la parità scolastica a favore delle famiglie degli alunni frequentanti il sistema scolastico di istruzione”». Cfr. per l’a.a. 2004/2005 la Delib. G.R. 16 aprile 2004, n. 1090, Pubblicata nel B.U. Veneto 30 aprile 2004, n. 46, che prevede un finanziamento di 9 milioni di euro per questa finalità e che individua in 200 euro il minimo di spesa rimborsabile. 132 Pur esulando dall’oggetto del nostro studio, perché si riferisce ad una regione a Statuto ordinario, occorre fare presente che anche la Regione Siciliana si è dotata di una legge per il “diritto allo studio”, 3 ottobre 2003, n. 14 “Norme per l’erogazione del buono scuola e interventi per l’attuazione del diritto allo studio nelle scuole dell’infanzia, elementari e secondarie” oggetto anche indiretto di valutazione da parte della Corte costituzionale con la sent. n. 177 del 2004 (giudizio per conflitto di attribuzioni della Regione Siciliana contro il Governo per l’annullamento di una nota del Ministero dell’Istruzione che conferiva ad un suo funzionario il compito di verificare la sussistenza dei requisiti per li riconoscimento della parità di un istituto scolastico sito nella regione).

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la del 1995 (Molise133, Campania134, Umbria135). In un caso si 133 La recente legge della regione Molise prevede interventi per il diritto allo studio esclusivamente per coloro che frequentano le “scuole dell’infanzia non statali e le scuole primarie non statali e paritarie” L.r. 10 ottobre 2005, n. 31, “Interventi per il diritto allo studio nelle scuole dell’infanzia non statali e nelle scuole primarie non statali e paritarie”. La nuova legge è interessante sul piano degli obiettivi fissati. La prima finalità – che potremmo chiamare “maggiore” – è di tipo socio-perequativa: il finanziamento si dirige verso quelle aree del territorio regionale in cui manca il servizio pubblico della scuola dell’infanzia. La seconda finalità – che per distinguerla dalla prima chiameremo “minore” – riguarda più da vicino l’esercizio del diritto all’istruzione e allo studio. Attraverso queste misure – specifica la legge – si consente l’esercizio del diritto alla “libera scelta in campo educativo e scolastico” da parte delle famiglie. Occorre notare che se posti in questo modo i due obiettivi sembrano escludersi. Se occorre solo istituire scuole dell’infanzia dove non sono presenti è evidente che si consente di accedere ad un servizio che la regione o l’ente locale non è in grado di erogare altrimenti. 134 Anche la regione Campania con la l.r. 1 febbraio 2005, n. 4, «Norme regionali per l’esercizio del diritto all’istruzione e alla formazione» si è dotata di una legge che introduce un sistema molto simile a quello dell’Emilia-Romagna. Siamo di fronte ad un provvedimento che contiene delle novità nel quadro delle competenze storicamente esercitate dalle regioni in questo settore. La legge, infatti, prevede una serie di azioni programmate in un quadro ampio che è diretto a potenziare l’integrazione e a valorizzare la specificità del sistema pubblico della scuola al fine di rendere effettivo non solo il diritto allo studio, ma anche il diritto all’apprendimento per tutta la vita. Per quanto riguarda gli oggetti considerati la legge menziona una serie di obiettivi nuovi ed ampi che vanno oltre la mera tutela del diritto all’istruzione (crescita della “cittadinanza attiva e della cultura della legalità, della pace e dei diritti umani”, alla realizzazione della piena integrazione degli immigrati, al riequilibrio dell’«offerta scolastica e formativa attraverso interventi prioritariamente diretti agli strati della popolazione con bassi livelli di scolarità, con particolare attenzione alle zone in cui l’ubicazione dei servizi è fonte di particolare disagio per gli utenti»). Sempre sotto il profilo oggettivo, la legge campana prevede due tipi di azioni: gli interventi e i progetti (cfr. art. 5). Sia questo intervento, come quello precedente dell’Umbria, definiscono i compiti regionali in modo del tutto minimale. Da ente erogatore la regione è passata ad ente regolatore che svolge un ruolo di programmazione e indirizzo. 135 La regione Umbria con la legge 6 dicembre 2002, n. 28 “Norme per l’attuazione del diritto allo studio”, ha approvato nuove norme per una «più efficiente ed efficace organizzazione ed erogazione di servizi e provvidenze, collettive e individuali» relativi al “diritto allo studio”. Punto di forza della legge è la valorizzazione della responsabilità degli enti locali. Anche in questo caso come per la regione Molise la regione si fa promotrice di interventi e di progetti promossi e realizzati dagli enti locali o da questi solo promossi e poi effettuati dalle scuole. Anche con riguardo al tipo di prestazioni si riscontrano alcune rilevanti differenze. La legge unisce ai vecchi interventi previsti dalla norme attuative delle competenze attribuite dal d.P.R. n. 616 del 1977 (servizi mensa, trasporto, fornitura di libri, etc.) e all’erogazione delle “borse di studio” della legge n. 62 del 2000, l’assunzione di rette per il servizio di convitto o semiconvitto a favore di studenti in condizioni disagiate e in generale interventi diretti a favorire la qualificazione del sistema scolastico e formativo e a migliorare i livelli di qualità dell’offerta formativa (art. 5), prevedendo, tra l’altro, che i servizi erogati non debbano


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registra anche un passaggio dal modello di contribuzione che usa i “buoni scuola” 136 ad un sistema di finanziamento del diritto allo studio in base al merito ed al reddito (Liguria137). Su questi cambiamenti certamente si legge il peso delle “conquiste” regionali precedenti. Le regioni sono riuscite a mantenere una sfera di autonomia sul punto, nonostante i tentativi di riportare a livello statale l’erogazione di queste provvidenze138.

gravare totalmente sull’ente regionale, ma che gli utenti concorrano agli oneri in misura del reddito, in base a criteri definiti dai comuni. La legge dell’Umbria, dunque, disegna il ruolo della regione su un modello del tutto residuale e di mero indirizzo. 136 La l.r. 20 marzo 2002, n. 14, «Interventi regionali a sostegno delle famiglie per favorire il percorso educativo degli allievi delle scuole statali e paritarie», è stata abrogata dalla l.r. n. 15/2006. La prima legge, per favorire la “libertà di educazione e di istruzione aiutando la famiglia nella scelta dei percorsi formativi per i propri figli”, istituiva “assegni di studio a favore delle famiglie degli allievi frequentanti scuole statali e paritarie” per la copertura fino al 50% delle spese sostenute per l’iscrizione e la frequenza. L’assegno è diretto solo alle famiglie e la legge fissa precisi criteri reddituali per ottenere il beneficio oltre ai metodi di presentazione annuale della relativa domanda. Anche in questo caso ricorre la previsione che la misure è complementare e integrativa rispetto alle altre previste dalle norme dello stato e della stessa regione. A norma dell’art. 2, comma 2, «la copertura delle spese sostenute è aumentata fino al 75 per cento in presenza di un figlio disabile». 137 La nuova legge della regione Liguria, 8 giugno 2006, n. 15, “Norme ed interventi in materia di diritto all’istruzione e alla formazione”, ridisegna le fondamenta delle funzioni regionali in tema di diritto allo studio in età scolare e universitaria. Il testo promette una riorganizzazione abbastanza radicale, a livello locale, del sistema di aiuti e sostegni al mondo dell’istruzione, con novità profonde in termini di organizzazione, gestione del servizio e azioni per garantire il cammino educativo. La gestione delle misure a favore dell’istruzione vengono affidate ad un unico ente amministrativo di gestione (Azienda regionale per i servizi scolastici ed universitari). Questo si occuperà tanto delle funzioni concernenti il diritto allo studio scolare che le funzioni relative al diritto allo studio universitario. L’aspetto che attira maggiormente è, come detto nella nota precedente, che questa legge supera la fase dei “buoni scuola” regionali, sostituendoli con dei “contributi per il merito scolastico” e borse di studio (cfr. artt. 11 e 12). 138 Nella XIV Legislatura statale sono stati effettuati molti tentativi di centralizzare le risorse destinate al settore dell’istruzione. Dopo la revisione costituzionale l’art. 2, comma 7 della legge finanziaria 2003, n. 289/2002, ha previsto un contributo alle persone fisiche finalizzato alla riduzione degli oneri effettivamente rimasti a carico per l’attività educativa di componenti dello stesso nucleo famigliare presso scuole paritarie, con l’istituzione di un fondo a parziale rimborso delle spese di iscrizione alle scuole private. Questa norma è stata “ribadita” nella finanziaria per l’anno successivo (2004). Così l’art. 3, comma 101 della l. 350/2003 ha previsto di destinare una quota del Fondo nazionale per le politiche sociali al finanziamento delle finalità previste nell’art. 2, comma 7, della l. finanziaria per il 2003. In seguito la Corte costituzionale con la sentenza n. 423/2004 ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l’articolo 3,

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Un giudizio che emerge chiaramente guardando proprio alle vicende che hanno seguito l’attuazione della legge n. 62/2000, la quale ha disposto l’adozione da parte dello Stato di un piano straordinario di finanziamento139 alle regioni per sostenere la spesa per l’istruzione, attraverso l’assegnazione di borse di studio a favore delle famiglie in condizioni economiche precarie, indipendentemente dalla tipologia, statale o privata, di scuola.

3.4. La creazione di un “sistema regionale” integrato dell’istruzione e della formazione. L’acquisizione di un potere esclusivo in tema di formazione e le citate competenze in materia di istruzione possono costituire una grande occasione per l’avvio di speciali politiche regionali a tutela del diritto all’istruzione. La dottrina che si era occupata del tema aveva già individuato quali fossero i settori in cui sarebbero potute intervenire le maggiori novità140: il campo dell’integrazione tra istruzione e formazione, la promozione di un raccordo tra questi settori e ambiti affini, come l’accesso al mercato del lavoro e i servizi sociali, e la procomma 101, delle Legge finanziaria per il 2004, n. 326/2003, che prevedeva che parte del fondo nazionale per le politiche sociali fosse indirizzato a misure di sostegno alle famiglie per l’istruzione, decretando la fine dell’esperienza dei buoni scuola statali. In particolare, la violazione del quarto comma dell’art. 117 della Costituzione, sarebbe evidenziata dalla circostanza che «la disposizione in esame non si limita ad indicare degli obiettivi generali di politica sociale, ma fissa delle priorità ben determinate, sovrapponendosi alla competenza in tale materia del legislatore regionale». Si è, perciò, concorso a riconosce che nelle materie di competenza regionale lo Stato non può imporre vincoli di destinazione ai finanziamenti stanziati. Ne deriva che le Regioni possono prevedere un sostegno alla frequenza delle scuole private con forme di finanziamento indiretto, sia buoni scuola, sia detrazioni fiscali. 139 Cfr. art. 9 « Al fine di rendere effettivo il diritto allo studio e all’istruzione a tutti gli alunni delle scuole statali e paritarie nell’adempimento dell’obbligo scolastico e nella successiva frequenza della scuola secondaria e nell’ambito dell’autorizzazione di spesa di cui al comma 12, lo Stato adotta un piano straordinario di finanziamento alle regioni e alle province autonome di Trento e di Bolzano da utilizzare a sostegno della spesa sostenuta e documentata dalle famiglie per l’istruzione mediante l’assegnazione di borse di studio di pari importo eventualmente differenziate per ordine e grado di istruzione». I criteri di assegnazione, definiti in base all’ISEE, sono stati individuati dal D.P.C.M. n. 106/2001. 140 Cfr. tra tutti Carlo Marzuoli, Istruzione e «Stato sussidiario», «Diritto pubblico», 1, 2002, pp. 117 e ss.; Sandulli, Il sistema nazionale di istruzione, cit., passim; Annamaria Poggi, La legislazione regionale sull’istruzione dopo la revisione del Titolo V, «Le Regioni», 5, 2005, pp. 927 e ss.


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grammazione del sistema scolastico secondo le diverse esigenze territoriali. Se guardiamo all’esperienza concreta di questi ultimi cinque anni dobbiamo concludere che la legislazione regionale non ha corrisposto alle aspettative espresse. La differenziazione e l’uso “virtuoso” delle nuove competenze non sono state di certo realizzate a pieno141. Solo poche regioni, infatti, hanno approvato una legge organica in tema di istruzione, e il trend quasi generalizzato è stato l’adozione di un provvedimento ad hoc in ognuno dei settori menzionati sopra142.

3.4.1 Le leggi organiche o ad alto tasso di innovazione: Toscana ed Emilia-Romagna. Fino ad ora solo tre regioni hanno scelto la strada dell’intervento non settoriale ma diretto a contenere tutte le competenze regionali nel settore dell’istruzione. Oltre alla già menzionata legge della Liguria (l.r. 15/2006), hanno approvato una legge di tipo organico sull’istruzione la Regione Toscana (l.r. n. 32/2002143) e l’Emilia-Romagna (l.r. n. 12/2003144). Soprattutto le ultime due – sulle quali concentreremo maggiormente il nostro esame – contengono una disciplina, oltre che nuova, anche originale di questa complessa materia145, come ha riconosciuto di recente anche la Corte costituzionale. 141 Ci si riferisce ad un’espressione usata da Poggi, La legislazione regionale sull’istruzione dopo la revisione del Titolo V, cit., p. 937. 142 D’altra parte il legislatore nazionale ha tenuto un atteggiamento di netto sfavore verso l’iniziativa regionale durante l’approvazione della legge delega in materia di norme generali sull’istruzione (n. 53/2003) e dei successivi decreti delegati. Si vedano in questo senso le osservazioni di Poggi, La legislazione regionale sull’istruzione dopo la revisione del Titolo V, cit., pp. 934 e 935. 143 L.r. Toscana 26 luglio 2002, n. 32 «Testo unico della normativa della Regione Toscana in materia di educazione, istruzione, orientamento, formazione professionale e lavoro». 144 L.r. Emilia-Romagna 30 giugno 2003, n. 12 «Norme per l’uguaglianza delle opportunità di accesso al sapere, per ognuno e per tutto l’arco della vita, attraverso il rafforzamento dell’istruzione e della formazione professionale, anche in integrazione tra loro». 145 Come testimonia anche il fatto che sulle prime due la Corte costituzionale è stata chiamata a pronunciarsi già tre volte. Si tratta di: sent. 26 gennaio 2005, n. 34 che ha dichiarato la non fondatezza delle questioni sollevate sulla l.r. Emilia Romagna 30 giugno 2003, n. 12; sent. 25 marzo 2005, n. 120 che ugualmente ha dichiarato infondate le censure sollevate sulla l.r. Toscana 26 luglio 2002, n. 32 e la sent. 24 gennaio 2005, n. 26 che ha dichiarato l’incostituzionalità dell’art. 22-bis della l.r. n. 32 del 2002, introdotto dalla l.r. Toscana 4 agosto 2003, n. 42.

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La scelta di fondo delle regioni è quella della regolazione in modo integrato di tutti i settori legati all’istruzione che fino ad ora erano rimasti sempre distinti nella legislazione pregressa146. L’integrazione è fondata sulla piena realizzazione della persona e in particolare del “diritto all’apprendimento per tutta la vita” e non ha solo caratteristiche di intersettorialità orizzontale, ma soprattutto verticale: si parte dal nido147 e si arriva fino all’educazione e alla formazione delle persone in età adulta, considerando il ciclo dell’istruzione non destinato a terminare in un determinato momento148 della vita. In piena attuazione del nuovo Titolo V, ad esempio, la legge della Toscana, stabilisce che la regione, nel rispetto dei livelli essenziali delle prestazioni dettati dallo Stato, definisca gli ambiti territoriali di riferimento, i requisiti di accesso, gli standards qualitativi, le linee guida di valutazione e certificazione degli esiti e dei risultati149. Per l’attuazione di questo grande ed eterogeneo 146 L’obiettivo, come è stato detto sopra, è quello di attuare in modo più completo possibile le norme costituzionale che attribuiscono nuovi poteri alle regioni in materia di istruzione e di cercare di tenere insieme ambiti che nella definizione delle politiche regionali di solito sono considerati in modo contiguo. 147 L’art. 4 prevede la disciplina degli asili nido. Nel rispetto delle funzioni statali l’articolo demanda al regolamento regionale la fissazione dei requisiti di accesso, degli standards qualitativi, delle linee guida per la valutazione e la certificazione degli esiti e dei risultati. Cfr. sul punto la sent. della Corte cost. n. 120/2005 quanto al potere regionale di fissare gli standards degli asili. 148 Sotto questo aspetto la scelta è stata quella di disciplinare tanto gli aspetti soggettivi (destinatari, enti regolatori e di gestione, soggetti attuatori, ecc.) che oggettivi (settori e tipi di interventi) in modo completo, senza lasciare nessuno spazio vuoto. La legge, dunque, và dall’educazione dell’infanzia (che garantisce tanto l’educazione del bambino, ma è anche una misura sociale per le famiglie ed in particolare per la donna lavoratrice), all’educazione non formale (educazione non finalizzata al rilascio dei titoli, ma a sviluppare la socialità delle persone ed a utilizzare al meglio il tempo libero), all’istruzione propriamente detta (diritto allo studio scolastico), all’istruzione universitaria, all’orientamento e infine alla formazione. 149 La regione assume un compito di soggetto che si occupa della programmazione del sistema. Le funzioni in materia di programmazione del sistema di istruzione sono previste agli artt. 6, 6-bis, 6-ter e 6-quater. Questi articoli insieme alla disciplina delle funzioni già devolute sulla base del d.lgs. n. 112/1998 in tema di programmazione della rete scolastica e della programmazione integrata tra istruzione e formazione professionale, prevedono che fino al completo trasferimento dallo Stato alle regioni delle risorse umane e finanziarie relative al settore dell’istruzione riguardanti la programmazione scolastica e la gestione amministrativa del relativo servizio, la Giunta regionale possa promuovere intese con il Ministero dell’Istruzione per definire il trasferimento delle risorse e le forme di collaborazione tra i due livelli per l’attuazione della programmazione scolastica e lo sviluppo della rete scolastica regionale.


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corpo normativo è previsto un regolamento della Giunta, che disponga le regole generali di funzionamento del sistema integrato, definendo tra l’altro i requisiti generali che assicurano i livelli di qualità delle prestazioni concernenti la configurazione funzionale di sistemi, metodologie e moduli alternativi, rapporto operatori-utenti, standards di base per l’erogazione dei servizi e qualificazione degli operatori150. Nella logica della creazione di un sistema quanto più integrato e nell’ottica di rendere l’istruzione funzionale a garantire una migliore posizione sociale della persona, la legge contiene anche norme che riguardano nello specifico l’aspetto della formazione e dell’entrata nel mercato del lavoro151. Una eguale valorizzazione delle scelte autonome regionali e della capacità di incidenza nel settore dell’istruzione della regione sono contenute pure nella legge dell’Emilia-Romagna. L’intervento è ispirato ad una visione organica delle competenze in materia di istruzione ed alla necessità di integrazione di questa con i settori della formazione, del lavoro e dell’assistenza sociale152. La regione dichiara di far propri i livelli essenziali delle prestazioni e di assumere il sistema nazionale di istruzione come orizzonte di riferimento della sua azione, promuovendone lo sviluppo anche a livello regionale, e estendendo tutti i diritti menzionati anche agli stranieri immigrati soprattutto mediante forme di mediazione culturale153. Sul piano operativo questo indirizzo viene tradotto in una serie di regole molto puntuali. Sono previste, infatti, norme riguardanti la finalità della scuola dell’infanzia154, la predisposizione di un 150

Cfr. art. 32 del TU Toscana. Il regolamento è il DPGR 8 agosto 2003, n. 47/R. Si prevede ad esempio che la «regione garantisce ai cittadini di ogni età il diritto all’orientamento per la conoscenza delle opportunità finalizzate alla costruzione di percorsi individuali in ambito educativo e scolastico, formativo e professionale, tenendo conto delle capacità e delle aspirazioni individuali per il pieno sviluppo della persona umana e in relazione ai cambiamenti sociali». Cfr. art. 12 del TU Toscana. 152 Attraverso di esso si persegue la finalità di garantire ad ognuno, per tutto l’arco della vita ed in condizioni di pari opportunità, il diritto all’accesso a tutti i gradi dell’istruzione, nonché il sostegno per il conseguimento del successo scolastico e formativo e per l’inserimento nel mondo del lavoro. 153 L’art. 1 inoltre prevede che è la stessa legge ad individuare i principi generali sui si ispira la legislazione regionale nelle materie che ne costituiscono oggetto. 154 Su questo aspetto è intervenuta anche la Corte costituzionale con la sent. n. 34/2005. Nel decidere sulla non fondatezza della censura di illegittimità della norma con151

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biennio formativo integrato per gli studenti che hanno terminato la scuola media155, la definizione di percorsi integrati successivi al diploma e alla laurea, l’estensione della logica dell’integrazione anche all’educazione degli adulti156. Per realizzare questi obiettivi la legge valorizza l’autonomia dei soggetti che operano nel sistema formativo, promuovendo forme di collaborazione istituzionale, di integrazione tra proposte formative, di interazione tra diverse competenze professionali157. A tal fine si definiscono le competenze dei vari livelli istituzionali nelle materie tenuta nell’art. 17 della l.r., relativa alla “finalità della scuola dell’infanzia”, i giudici costituzionali hanno deciso che questo articolo «si propone non già di fornire la definizione del percorso della scuola dell’infanzia, bensì di predisporre, nell’ambito di quanto stabilito dalla legge statale e in forza delle competenze regionali in materia di istruzione, interventi a supporto di un’offerta formativa in un settore, quale è quello dell’istruzione per l’infanzia, nel quale sono più che mai direttamente coinvolti i principî costituzionali che riguardano l’educazione e la formazione del minore (artt. 2, 29, 30 e 31 Cost.)». 155 Cfr. artt. 26 e 27 della l.r. 12 del 2003. L’obiettivo dell’integrazione viene anche toccato dalla sent. Corte cost. n. 34/2005 che sul punto avalla la decisione della regione di scegliere la via dell’integrazione tra istruzione e formazione come una delle vie per consentire una reale possibilità di passaggio da un sistema all’altro. 156 Viene recepito – mediante una definizione autonoma contenuta nell’art. 3, comma 1 – il concetto di “sistema formativo” introdotto dalla legge delega 28 marzo 2003, n. 53 e l’istituto dell’«alternanza scuola-lavoro». Per alternanza scuola-lavoro si intende «una modalità didattica, non costituente rapporto di lavoro, realizzata nell’ambito dei percorsi di istruzione o di formazione professionale, anche integrati». In questo caso «le attività formative, in particolare quelle in integrazione fra l’istruzione e la formazione professionale, sono realizzate, di norma, attraverso fasi di apprendimento teorico, pratico, in simulazione, in tirocinio e in alternanza in ambiente lavorativo». Su questo aspetto occorre ricordare che si è soffermata anche la Corte costituzionale con la sent. n. 34/2005. Sul punto i giudici costituzionali hanno rilevato la non fondatezza della questione sollevata dallo Stato, poiché la norma che definisce l’istituto dell’alternanza scuola lavoro si muove in perfetta sintonia con quanto previsto a livello statale, cioè «sul versante del sostegno all’acquisizione o al recupero di conoscenze necessarie o utili per il reinserimento sociale e lavorativo e, dunque, in un ambito riconducibile a quello affidato alla competenza regionale in materia di istruzione e formazione professionale». 157 Come rilevano Claudia Gusmani, Maurizio Ricciardelli, Accesso al sapere: istruzione e formazione professionale nella legge della Regione Emilia-Romagna n. 12 del 2003, «Le Ist. del fed.», 2-3, 2004, p. 332, «la collaborazione istituzionale ha rappresentato da tempo per la Regione una metodologia fondamentale di lavoro, realizzata già molto prima dell’applicazione della legge costituzionale 3/2001, anche mediante la sottoscrizione di una serie di accordi interistituzionali, fra i quali va richiamato quello del maggio 2001 “Per il coordinamento ed il governo integrato dell’istruzione, della formazione professionale e della transizione al lavoro in Emilia-Romagna”, siglato da Regione, Direzione scolastica regionale, Province e Comuni dell’Emilia-Romagna. L’Accordo disegna, infatti, l’impianto delle funzioni delle diverse istituzioni e delle reciproche relazioni, predisposto sulla base di quanto sancito dal decreto legislativo 112/98 ed oggi coerente, seppure più arretrato, rispetto a quanto previsto nella riforma del Titolo V della Costituzione».


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dell’istruzione e della formazione professionale – ferme restando le attribuzioni dello Stato e della regione – e vengono istituiti due organi per la promozione e la valutazione degli interventi regionali158. La legge emiliana, inoltre, rispetta l’autonomia delle istituzioni scolastiche conferendo ad esse poteri in materia di “curricoli didattici”159, prevede l’erogazione di assegni di studio160 destinati a finanziare l’aggiornamento professionale degli studenti, ma mantiene in capo alla regione la competenza sul dimensionamento delle istituzioni scolastiche, in quanto ricompresa all’interno del potere regionale di programmazione del sistema scolastico161.

3.5 Le caratteristiche dei diritti proclamati. L’esame delle leggi regionali richiede a questo punto di trarre alcune conclusioni riguardo al modo in cui le regioni considerano il bene istruzione ed alla protezione che di esso queste leggi offrono. Durante l’analisi è emerso che tra le regioni esiste una profonda differenza sul modo di intendere il bene istruzione: all’interno delle leggi si oscilla tra interventi che sono diretti a finanziare il sistema nazionale dell’istruzione secondo il modello che abbiamo identificato con le leggi dell’Emilia-Romagna e della Toscana e interventi come quelli della Lombardia e del Piemonte, che istituiscono una forma di contribuzione alle spese per l’istruzione denominata “buono scuola”162. 158 Il primo organo si chiama “Conferenza regionale per il sistema formativo” (art. 49). Si tratta del più vasto organo rappresentativo del mondo dell’istruzione e formazione a livello regionale. Ne fanno parte il Presidente della Regione o l’Assessore delegato, il Direttore scolastico regionale, nonché rappresentanti degli enti locali, delle istituzioni scolastiche, degli organismi di formazione professionale accreditati, delle Università e dell’Unione regionale delle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura). Il secondo organo si chiama “Comitato di coordinamento istituzionale” (art. 50) è la sede di partenariato e di collaborazione istituzionale fra la Regione, le Province ed i Comuni e funge altresì da comitato esecutivo della Conferenza regionale. 159 Cfr. art. 21. 160 Cfr. art. 7, comma 5. Per l’attuazione su questo punto cfr. Delibera del Consiglio Regionale Emilia-Romagna del 26 ottobre 2004, n. 609. 161 Sul punto cfr. art. 44. Si ricorda che anche la Consulta con la sent. n. 34/2005 ha riconosciuto che spetta alle regioni tale potere, come espressione della programmazione della rete scolastica. 162 Beninteso non si vuole sottolineare che i due interventi realizzano due modelli puri di considerazione del bene istruzione, ma in queste leggi coesistono elementi del primo e del secondo tipo e in tutti e due in modo diverso.

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Le leggi del primo tipo considerano l’istruzione come “bene pubblico” (diritto “oggettivo” all’istruzione), la cui funzione è quella di rimuovere le disuguaglianze di base e di massimizzare la funzione di utilità sociale attraverso l’eliminazione di barriere che possono precludere ai cittadini l’accesso alla conoscenza. L’istruzione serve, infatti, a favorire il superamento di situazioni di svantaggio in modo diretto ed autonomo, cioè senza l’ausilio di altri mezzi. In questo senso, ad esempio, il riferimento nelle leggi regionali ad un diritto da esercitare per tutto l’arco della vita ovvero alla correlazione stretta tra istruzione e lavoro – soprattutto nelle due leggi analizzate da ultimo – esprime l’intento di considerare l’istruzione e la formazione come “correttivi” delle disuguaglianze che possono valere per tutti e senza limiti temporali. Diversamente le leggi del secondo tipo, che riconoscono il diritto alla “scelta educativa”, esprimono la considerazione dell’istruzione come un “bene privato” (diritto “soggettivo” all’istruzione). In base ad esso lo Stato e le regioni devono favorire la libertà degli individui di scegliere l’istituto scolastico in base all’offerta formativa. Così tutte le scuole, sia pubbliche che private – purché inserite all’interno del sistema integrato di istruzione paritaria – sono collocate sullo stesso piano sia dal punto di vista del finanziamento sia dal punto di vista del “mercato”163, poiché la scelta sarà effettuata secondo un meccanismo di concorrenza nell’offerta del bene istruzione. Dai due modi di intendere il diritto all’istruzione derivano diverse conseguenze sia nella protezione di questo bene sia nell’effettivo godimento del diritto corrispondente. Quanto al primo tipo di leggi ad esempio la Corte ha espresso un interessante principio nella sentenza sulla legge della regione Emilia-Romagna da ultimo esaminata (sent. n. 34/2005). Analizzando la norma relativa al tema dell’integrazione tra formazione e istruzione la Corte costituzionale ha rilevato – in chiusura della motivazione sul punto n. 5 – che il senso da ascrivere alla dispo163 In realtà come mettono in evidenza già molti altri autori nel caso dell’istruzione scuola ci troviamo di fronte ad un tipico caso di “quasi mercato”. L’istruzione in quanto bene meritorio e come tale pone un problema di esternalità negative e di potenziale inefficienza in un sistema di mercato. Cfr. su tali aspetti Fabrizio Balassone, Finanziamento e produzione di servizi pubblici: il sistema dei «quasi mercati», «Economia pubblica», 6, 1994, pp. 259 e ss. Il concetto di “quasi-mercato” è stato coniato da Oliver Williamson, Markets and Hierarchies, New York, The Free Press, 1975.


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sizione regionale che consente il passaggio tra i due settori è proprio quello di «individuare, come base preferibile per il riconoscimento e per reali, e non solo teoriche, possibilità di passaggio, proprio l’istituto dell’integrazione dei sistemi, senza perciò eliminare altre forme legali di riconoscimento e, specialmente, di crediti»164. Compito delle leggi regionali è, dunque, quello di assicurare effettività a posizioni soggettive che trovano il loro riferimento diretto in Costituzione. Egualmente la stessa sentenza riconosce che le regioni disciplinando in concreto l’istituto dell’«alternanza scuola-lavoro» hanno come scopo quello di garantire il «sostegno all’acquisizione o al recupero di conoscenze necessarie o utili per il reinserimento sociale e lavorativo» delle persone. Il diritto all’istruzione, perciò, sarebbe utilizzato in questo caso come un mezzo per raggiungere altri obiettivi, tra cui l’inclusione, l’accesso al lavoro e la produttività all’interno del contesto regionale. Quanto al secondo tipo di leggi, che hanno compiuto la scelta di introdurre un tipo di misure dirette a coprire parzialmente il costo sostenuto per l’istruzione, l’analisi ha certamente consentito di notare l’emersione della protezione di un diritto implicito nell’istruzione, ma che a differenza del diritto allo studio, non era stato ancora disciplinato. In base ad esso ogni famiglia è titolare di un diritto a scegliere tra diversi tipi di istruzione, pubblica o privata, e di vedere pagato il prezzo di questa. La garanzia del diritto della famiglia alla scelta della scuola, perciò, porrebbe un collegamento stretto tra l’art. 33 e gli artt. 29 e 30 della Costituzione165. Se è così, appare chiaro che tra gli interventi relativi al diritto allo studio e quelli che mirano a fornire un contributo da spendere nel mercato dell’istruzione vi è una profonda differenza di oggetto e di destinatari. Mentre nel primo caso le famiglie si troverebbero ad essere destinatarie passive di trasferimenti in denaro e di servizi pubblici, nel secondo caso si metterebbero soltanto a disposizione degli 164 In questo inciso, inoltre, si può cogliere uno degli aspetti che meglio indicano quale sia la caratteristica del nuovo “diritto all’istruzione” che emerge a partire dalla riforma delle competenze legislative: la possibilità che attraverso norme regionali concrete si possa consentire non teoriche, ma “reali” possibilità di esercizio di un diritto. Cfr. Corte cost., sent. n. 34/2005. 165 La scelta, infatti, viene effettuata dai genitori e rappresenta lo strumento per garantire anzitutto il diritto-dovere dei genitori ad istruire ed educare i figli.

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individui che intendono esercitare il diritto alcune delle risorse pubbliche di cui hanno bisogno per conseguire i loro obiettivi. Ambedue i modi di intendere il diritto all’istruzione, però, possono causare alcune inefficienze, che poi determinano anche un difetto quanto all’effettivo esercizio del diritto stesso. Nel primo caso il difetto più evidente riguarda l’efficiente allocazione delle provvidenze economiche. Il finanziamento del diritto allo studio mediante erogazioni monetarie senza un collegamento con il costo economico reale del servizio non creerebbe in realtà condizioni eguali per tutti, poiché in una situazione di risorse scarse l’incentivo minimo non rappresenta una utilità reale; esso, inoltre, non consentirebbe di decidere in modo efficiente la quantità di risorse adeguate per chi intende avvantaggiarsi realmente di questi servizi. Proprio per l’esiguità del contributo questi finanziamenti disincentiverebbero l’autodisciplina dei destinatari e la decisione dei soggetti pubblici di finanziare un sistema efficiente. Nel secondo caso, invece, i difetti possono riguardare, da un lato, il contesto scolastico a cui la contribuzione si riferisce e, dall’altro, gli effetti sociali negativi nel caso di forti stratificazioni sociali. Se si guarda al contesto scolastico ci si accorge che una misura di questo tipo vale solo nel caso in cui vi sia già un sistema di scuole private e pubbliche tra cui le famiglie possono scegliere166. Da soli i buoni scuola non consentono, infatti, di creare un mercato, semmai di incentivare la concorrenza al suo interno. Queste misure, inoltre, potrebbero disincentivare l’uguaglianza e non produrre effetti perequativi, poiché in una situazione di alta stratificazione sociale e di disuguaglianza nella distribuzione della ricchezza questi meccanismi avrebbero come effetto l’aumento delle disuguaglianze socio-economiche degli studenti167. Oltre a questa differenza tra la diversa considerazione del diritto all’istruzione nelle leggi dell’un tipo e dell’altro tipo, tutti e due i casi stanno a dimostrare una evoluzione del modo in cui le regioni hanno considerato le proprie competenze normative in relazione al bene istruzione: nelle prime leggi le regioni hanno discipli166 Inoltre i buoni scuola richiedono un contesto in cui sono tendenzialmente abbattute le asimmetrie informative che si hanno nel caso in cui non è conosciuta a pieno l’offerta formativa pubblica e privata. 167 Il rischio in sostanza è quello della stratificazione delle istituzioni scolastiche in base alla classe sociale da cui provengono gli studenti.


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nato una serie di diritti e di facoltà come risposta ad una situazione di disagio in cui una parte della propria popolazione si trovava168; successivamente queste misure di tipo assistenziale – slegate dalla funzione istruzione – hanno lasciato il posto ad interventi più complessi che tutelavano il “versante” sociale del diritto all’istruzione, il diritto allo studio169; infine le regioni sono intervenute direttamente a disciplinare la funzione istruzione ed hanno non solo assunto il compito di erogare una parte delle prestazioni che a questa si riferiscono, ma hanno anche acquisito la responsabilità di garantire autonomamente questo bene per realizzare un proprio scopo170.

4. I nuovi destinatari dei diritti: soggetti deboli e a rischio di esclusione 4.1 Introduzione. All’avvio del capitolo ci siamo occupati di dimostrare l’intima connessione tra l’evoluzione del nostro sistema di welfare e i mutamenti dell’articolazione territoriale della Repubblica. Questa dipendenza è stata confermata ed avvalorata dall’attribuzione alle regioni di poteri nei principali settori che contraddistinguono il campo della tutela sociale. Nei settori della salute e dell’istruzione il dato dominante è costituito dalla tendenza regionale a forzare il piano delle competenze legislative, attraverso l’approvazione di leggi che mirano ad offrire prestazioni che non sono garantite a livello nazionale o, in alcuni casi, ad aumentare gli standards delle prestazioni già erogate. In questo paragrafo ci occuperemo sempre dello stesso fenomeno, l’estensione della tutela sociale, non dal punto di vista del 168 Espressione più alta di questo indirizzo è stata l’introduzione di misure dirette a favorire l’inclusione scolastica di alcune categorie o a predisporre servizi che potessero aiutare nell’assolvimento dell’obbligo scolastico. 169 Assumendo la responsabilità di garantire questo settore le regioni hanno conseguentemente riconosciuto alle persone la tutela di diritti e non di generiche facoltà di usufruire o meno di alcune prestazioni. 170 Il salto in avanti che compiono le leggi della Toscana e dell’Emilia, soprattutto, sta nel fatto che il diritto all’istruzione è divenuto una delle colonne che consente il progresso sociale e materiale dell’intera popolazione regionale. Anzi l’istruzione rappresenta un bene sociale da tutela per garantire anche il miglioramento del sistema produttivo regionale e la realizzazione di ulteriori diritti delle persone.

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diritto tutelato, ma dei destinatari delle politiche sociali regionali. Guardando al piano soggettivo, anziché al piano oggettivo dei diritti ci si rende conto che in ambito regionale la dilatazione della tutela avviene spesso mediante misure dirette a soddisfare i bisogni di alcune fasce della popolazione che richiedono una tutela particolare. Già da molti anni le regioni si sono dimostrate sensibili verso la tutela di quelle categorie che soffrono in modo maggiore l’emarginazione sociale171. L’analisi di queste leggi ci aiuterà a inquadrare due aspetti fondamentali dell’intervento regionale a favore delle categorie sociali più deboli. Il primo è quello più generale e si collega allo scenario stesso del nostro sistema regionale: le leggi esaminate dimostrano, infatti, che in tema di diritti le regioni a statuto ordinario non sempre procedono secondo percorsi simili. Vi sono molti fattori interni alla legislazione, ma anche esterni172, che testimoniano una netta disuguaglianza tra diversi territori. Alcune delle leggi che esamineremo sono esempi evidenti di questo: è il caso del “reddito di cittadinanza” o delle leggi a tutela dei lavoratori mobbizzati o anche delle leggi a tutela dei soggetti discriminati. Di volta in volta i vari provvedimenti svelano determinate opzioni, anche di carattere ideologico, in merito alla protezione di certi diritti. Le regioni, dunque, tendono a comportarsi in modo assolutamente differenziato, secondo una logica che mira anche ad acquistare sempre maggiori attribuzioni legislative e che, perciò, facilmente si scontra con i limiti al potere normativo regionale. Il secondo aspetto riguarda il rapporto che si instaura tra Stato e regioni nella garanzia di pari condizioni di vita dei cittadini. Già è stato sottolineato in precedenza che la clausola della lett. m), comma 2, dell’art. 117 non esaurisce la garanzia dei diritti. In essa, infatti, quando si parla di tutela del livello essenziale delle prestazioni, si fa certamente riferimento alla possibilità di preve171 Si pensi ad esempio alla legislazione regionale che prevede forme particolari di tutela a favore dei portatori di handicap o alle leggi a tutela degli anziani. Questo allargamento è l’esempio di quanto l’intervento regionale si stia orientando sempre più verso il riconoscimento e la garanzia dei diritti di alcune categorie di persone per lo più conosciute come “soggetti deboli e a rischio di discriminazione”. 172 Come il contesto socio-culturale, il contesto politico e soprattutto il contesto economico.


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dere ulteriori prestazioni che si aggiungono, senza sostituirle, a quelle stabilite dallo Stato. In questo caso, tuttavia, le regioni disciplinano prestazioni di tipo essenziale. Quando ci si riferisce alla tutela dei lavoratori mobbizzati, al minimo vitale, alle prestazioni a garanzia degli immigrati, agli emigrati di ritorno e di tutte le altre categorie a rischio di emarginazione, ci si riferisce in fondo a prestazioni che, pur non essendo previste negli atti statali di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, sono spesso necessarie per garantire il nucleo fondamentale di alcuni diritti costituzionalmente garantiti.

4.2 La tutela degli immigrati. Già da tempo le regioni dedicano a coloro che non godono dello status di cittadino un’attenzione particolare, specialmente sul piano del diritto all’abitazione, al lavoro, all’assistenza sanitaria, all’istruzione e alla sicurezza sociale. Ancora prima che a livello nazionale fossero previste norme sulla condizione giuridica dello straniero173, alcune regioni avevano previsto una serie di leggi che prevedevano l’estensione della tutela di questi diritti sociali174 anche alle persone che non fossero cittadini italiani175. Una legislazione del tutto innovativa, che non trovava nelle competenze legislative e nelle funzioni attribuite alle regioni una diretta e immediata previsione. Tali leggi certamente intervenivano per attuare le norme programmatiche degli statuti, che indicavano tra gli obiettivi della regione il compito di contribuire a rimuovere gli ostacoli che limitano l’effettività dei diritti e la partecipazione di tutti alla vita anche politica della regione. Erano, 173 Oggetto della disciplina nazionale approvata nel 1998 e novellata nel 2002. Cfr. d. lgs. 25 luglio 1998, n. 286 Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero modificato dalla l. 30 luglio 2002, n. 189 Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo (cd. Bossi-Fini). 174 Segnatamente il diritto all’ “abitazione”, alla “salute”, al “lavoro”, all’ “istruzione”, all’ “assistenza sociale”, all’espressione “culturale”, ad “associarsi”. 175 Si trattava di una legislazione regionale prettamente “emergenziale”, diretta per lo più a cercare di governare i primi flussi migratori verso il nostro stato e a conformare la garanzia dei diritti sociali al forte processo di cambiamenti quali-quantitativi che si stavano verificando nel corso degli anni Novanta, riferibili proprio alla progressiva crescita numerica delle presenze di persone straniere. Cfr. per questi interventi Cecilia Corsi, Immigrazione e ruolo degli enti territoriali, «Diritto immigrazione e cittadinanza», 1, 2005, p. 36.

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perciò, interventi che promuovevano «forme di solidarietà e di tutela a favore dei lavoratori emigrati e immigrati e delle loro famiglie» e che istituivano vari organismi denominati «Consulte regionali dell’emigrazione e immigrazione» con poteri consultivi, di studio e di proposta in merito a interventi da realizzare per «assicurare l’effettivo esercizio dei diritti civili e politici da parte dei lavoratori emigrati e degli immigrati»176. Obiettivo primario delle regioni era quello di prevedere forme di aiuto e di estensione delle prestazioni per gli emigrati che facessero ritorno in Italia e una tutela complementare – frutto dell’estensione della politica regionale a favore dei soggetti che versano in condizioni di svantaggio – per gli immigrati dall’estero. A queste prime leggi, disposte sull’onda di una generale apertura delle regioni verso forme di inclusione di coloro che non fossero residenti nel proprio territorio, si accompagnò, nel periodo successivo (anni Ottanta e Novanta), un generale ampliamento 176 Le leggi approvate a questi fini sono: l.r. Abruzzo 15 maggio 1975, n. 43, Istituzione di una consulta regionale per l’emigrazione e provvidenze in favore dei lavoratori emigrati; l.r. Basilicata 1 aprile 1975, n. 28, Consulta regionale dell’emigrazione; l.r. Basilicata 17 luglio 1973, n. 20, Provvidenze in favore degli immigrati; l.r. Calabria 17 settembre 1974, n. 15, Consulta regionale dell’emigrazione a provvidenza a favore dei lavoratori calabresi emigrati e delle loro famiglie; l.r. Campania 1 aprile 1975, n. 14, Provvedimenti dei lavoratori emigrati e delle loro famiglie e istituzione della Consulta regionale per l’emigrazione; l.r. Emilia-Romagna 21 novembre 1974, n. 52, Istituzione della Consulta regionale dell’emigrazione e dell’immigrazione ed iniziative a favore dei lavoratori emigrati e delle loro famiglie; l.r. Lazio 12 giugno 1975, n. 68, Istituzione della Consulta regionale dell’ emigrazione e dell’ immigrazione. Contributi regionali a favore dei lavoratori emigrati all’ estero, immigrati interni e delle loro famiglie; l.r. Liguria 15 novembre 1978, n. 59, Interventi in materia di emigrazione. Istituzione della Consulta regionale dell’emigrazione e dell’immigrazione; l.r. Marche 27 febbraio 1975, n. 8, Provvidenze a favore dei lavoratori emigranti e immigrati e delle loro famiglie e costituzione della consulta regionale dell’emigrazione e immigrazione; l.r. Puglia 12 novembre 1974, n. 37, Provvidenze in favore degli emigrati; l.r. Puglia 23 ottobre 1979, n. 65, Interventi a favore degli emigrati e delle loro famiglie; l.r. Toscana 4 agosto 197, n. 46, Istituzione della consulta regionale della emigrazione e dell’ immigrazione ed interventi a favore dei lavoratori emigrati e delle loro famiglie; l.r. Umbria 27 giugno 1973, n. 28, Consulta regionale dell’emigrazione e dell’immigrazione. Fondo regionale di solidarietà a favore dei lavoratori emigrati o immigrati e delle loro famiglie; l.r. Umbria 22 giugno 1979, n. 31, Nuove norme a favore dei lavoratori emigrati e loro famiglie; l.r. Veneto 31 agosto 1973, n. 21, Provvidenze della Regione a favore dei lavoratori emigrati e delle loro famiglie; l.r. Veneto 19 gennaio 1979, n. 5, Interventi e agevolazioni per il reinserimento dei lavoratori emigrati e loro famiglie nel territorio regionale. In tutte le regioni sono dunque previste Consulte per gli immigrati e un fondo regionale a favore degli immigrati.


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degli interventi a favore tanto degli emigrati quanto degli immigrati177. Molte regioni approvarono leggi che avevano come unici destinatari gli immigrati e non anche i propri emigrati178. Si trattava tra l’altro di provvedimenti regionali che senza una delega particolare attuavano quanto previsto dalla legge n. 943/1986179. Dopo l’avvio del forte processo di innovazione della legislazione in tema di immigrazione, partito con l’emanazione del d.lgs. n. 286/1998 (TU sull’immigrazione), le regioni si sono riattivate per aggiornare le politiche relative all’immigrazione, mirando soprattutto a garantire l’obiettivo dell’integrazione, intesa come maggiore partecipazione possibile alla vita civile della comunità locale. Le leggi regionali più recenti hanno cercato sempre più di coor177 L.r. Campania 1 marzo 1984, n. 10, Interventi regionali nel settore della emigrazione e della immigrazione; l.r. Lazio 24 novembre 1986, n. 48, Interventi regionali nel settore dell’emigrazione e dell’immigrazione; l.r. Marche 2 novembre 1988, n. 40, Interventi a favore dei lavoratori emigrati ed immigrati e delle loro famiglie; l.r Marche 7 gennaio 1981, n. 1, Nuove norme concernenti la consulta regionale della emigrazione e dell’ immigrazione; l.r. Veneto 19 giugno 1984, n. 28, Interventi regionali nel settore dell’emigrazione e dell’immigrazione. In questi nuovi provvedimenti compaiono interventi di sicuro rilievo per il tema dei diritti: si pensi a tutte quelle norme che tendono a incentivare il voto amministrativo degli italiani all’estero, le norme che prevedono che tutte le leggi successive della regione devono prevedere forme di inclusione degli emigrati e degli immigrati nelle politiche regionali, soprattutto in materia economica e agricola, e infine le norme che riconoscono attraverso provvidenze il diritto degli immigrati a dare vita ad associazioni. 178 Sono sette le regioni ad avere prima della approvazione della legge Turco-Napolitano una legge per la disciplina degli immigrati: l.r. Lombardia 4 luglio 1988, n. 38, Interventi a tutela degli immigrati extracomunitari in Lombardia e delle loro famiglie; l.r. Piemonte 8 novembre 1989, n. 64, Interventi regionali a favore degli immigrati extra – comunitari residenti in Piemonte; l.r. Campania 3 novembre 1994, n. 33, Interventi a sostegno dei diritti degli immigrati stranieri in Campania provenienti da paesi extra comunitari; l.r. Lazio 16 febbraio 1990, n. 17, Provvidenze a favore degli immigrati da paesi extracomunitari; l.r. Lazio 15 febbraio 1992, n. 8, Strutture di prima accoglienza per immigrati extracomunitari; l.r. Marche 5 gennaio 1994, n. 3, Interventi a favore degli emigrati, degli immigrati, dei rifugiati, degli apolidi, dei nomadi e delle loro famiglie; l.r. Marche 02 marzo 1998, n. 2, Interventi a sostegno dei diritti degli immigrati; l.r. Toscana 22 marzo 1990, n. 22, Interventi a sostegno dei diritti degli immigrati extracomunitari in Toscana; l.r. Toscana 30 aprile 1990, n. 56, Programma straordinario ed urgente a favore degli stranieri immigrati, gli esuli ed i loro familiari nel comune di Firenze ed in altri comuni; l.r. Umbria 10 aprile 1990, n. 18, Interventi a favore degli immigrati extracomunitari; l.r. Veneto 31 gennaio 1990, n. 9, Interventi nel settore dell’immigrazione. 179 La legge rubricata “Norme in materia di collocamento e di trattamento dei lavoratori extracomunitari immigrati e contro le immigrazioni clandestine” prevedeva anche all’art. 2, comma 7, che le regioni istituissero «nelle materie loro attribuite dalla Costituzione e dalle leggi dello Stato, consulte regionali per i problemi dei lavoratori extracomunitari e delle loro famiglie» (nostra la sottolineatura).

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dinarsi con le nuove norme statali, a volte anche introducendo norme che attribuivano diritti senza tenere conto della rigida distinzione tra stranieri regolari e stranieri irregolari180. La prospettiva che si è aperta negli ultimi anni in tema di politiche a favore degli immigrati, infatti, non è solo quella della ricerca di una risposta ai bisogni elementari degli stranieri, ma anche quella dello studio delle modalità e dei termini attraverso cui si realizza, senza snaturare il concetto di cittadinanza, la tendenziale equiparazione dei diritti degli stranieri extracomunitari con quelli dei cittadini181 e, conseguentemente, intendere quali sono i 180 La condizione giuridica dello straniero extracomunitario è individuata dal legislatore nazionale attraverso il Testo unico del 1998, dove si conferma una distinzione fondata anzitutto sulla regolarità o meno della sua permanenza sul territorio italiano: i diritti concessi agli stranieri aumentano in base alla loro presenza regolare o meno nel nostro Paese. Al livello più basso c’è lo straniero «comunque presente alla frontiera o nel territorio dello Stato sono riconosciuti i diritti fondamentali della persona umana previsti dalle norme di diritto interno, dalle convenzioni internazionali in vigore e dai princìpi di diritto internazionale generalmente riconosciuti» (Cfr. art. 2, comma 1, del TU). La scelta compiuta – riecheggiante la giurisprudenza ormai consolidata della Corte costituzionale in merito all’applicazione del principio di eguaglianza anche agli stranieri (Corte cost. n. 120 del 1967) – conferma che la condizione umana e i diritti fondamentali della persona costituiscono un limite alla discrezionalità legislativa allorchè si disciplini la condizioni giuridica dello straniero. Su un livello più alto vi sono poi i cittadini regolarmente soggiornanti, ai quali vengono riconosciuti anche i «diritti in materia civile attribuiti al cittadino italiano», il diritto di partecipare alla «vita pubblica locale» e la parità in relazione alla «tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi» (Cfr. art. 1, commi 2 e 4 del TU). Una garanzia maggiore, infine, è prevista per i titolari di carte di soggiorno e di altri permessi di soggiorno di lunga durata. Questi godono in particolare del diritto all’accesso all’edilizia residenziale pubblica, del diritto all’accesso al servizio sanitario nazionale, del diritto di accedere alle provvidenze anche economiche dell’assistenza sociale e del diritto a mantenere o riacquistare l’unità familiare. 181 Come rileva Paolo Bonetti, I principi, i diritti e doveri. Le politiche migratorie, in Bruno Nascimbene (a cura di), Diritto degli stranieri, Padova, Cedam, 2004, pp. 82 e 83, «nell’ordinamento giuridico italiano il diritto degli stranieri non può limitarsi ad essere uno “strumento della potenza pubblica”, perché, il legislatore nel disciplinare la condizione giuridica dello straniero è costituzionalmente vincolato al rispetto delle norme e dei trattati internazionali. Perciò fanno parte del diritto degli stranieri anche le norme sul trattamento degli stranieri presenti nel territorio dello Stato, le quali si conformano alle norme internazionali e dunque sono ispirate alla riaffermazione dell’efficacia universale e dell’effettività dei diritti fondamentali della persona umana, e prevedono diritti civili, familiari, sociali, e forme di partecipazione politica degli stranieri regolarmente soggiornarti sul territorio nazionale; (…) si può comprendere così che in Italia le norme del diritto degli stranieri mirano a superare progressivamente le norme derogatorie e repressive e ad estendere l’efficacia del principio di eguaglianza, in modo da assicurare agli stranieri regolarmente soggiornanti non solo obblighi, ma anche diritti soggettivi nell’ambito di un trattamento progressivamente più identico a quello previsto per i cittadini residenti nel medesimo territorio».


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possibili riflessi che da questa parificazione derivano sulla condizione giuridica degli stessi stranieri182. Alcune regioni già hanno dimostrato di volere avviare un processo di progressiva acquisizione di un potere legislativo relativamente all’esercizio di alcuni diritti politici da parte dei cittadini stranieri183. Le spinte regionali e la resistenza governativa dimostrano che l’estensione dei diritti agli stranieri in ambito locale richiede un intervento uniforme a livello nazionale che disciplini gli aspetti legati all’ottenimento della cittadinanza, alla permanenza sul nostro territorio e soprattutto all’esercizio dei diritti di partecipazione politica184. Nella situazione attuale, tuttavia, pur essendo acquisita la necessità di garantire la tutela dei diritti dello straniero, non è semplice ricostruire in termini unitari l’insieme dei diritti che ad esso si attribuiscono e soprattutto comprendere lo spazio normativo che ha sia il legislatore statale sia il legislatore regionale in presenza di un serie di limiti costituzionali molto stringenti185.

182 Su questi aspetti cfr. Enrico Grosso, Straniero (status costituzionale dello), in Dig. disc. pubbl., XV, Torino, 1999, pp. 166 e ss. Da notare che la Corte costituzionale nella sentenza n. 172 del 1999, quando ricostruisce la condizione degli “apolidi” definisce la loro condizione giuridica come quella di chi “riceve” diritti e conseguentemente “restituisce” doveri, secondo il paradigma dell’art. 2 della Costituzione, che nel richiedere l’adempimento dei corrispettivi doveri di solidarietà, prescinde del tutto dal legame stretto di “cittadinanza”. 183 Tentativo che è culminato, per quanto riguarda le norme statutarie nella dichiarazione di sostanziale inefficacia delle norme degli statuti della Toscana e dell’Emilia Romagna, e per quanto riguarda norme inserite nella l.r. dell’Emilia Romagna n. 5/2004 e nella l.r. Abruzzo n. 46/2004, nella dichiarazione di illegittimità costituzionale. Rispettivamente con le sentt. n. 300/2005 e 30/2006. 184 In questo senso si deve concordare con quanto affermato da Tommaso F. Giupponi, Il diritto di voto agli stranieri extracomunitari. Profili problematici, in Aljs Vignudelli (a cura di), Istituzioni e dinamiche del diritto: multiculturalismo comunicazione federalismo, Torino, Giappichelli, 2005, p. 120. 185 Si pensi anzitutto che: l’art. 48 Cost. limita il diritto di voto ai soli cittadini; la nostra Costituzione parla di straniero solo in due circostanze (art. 10), indicando per esso una garanzia di tipo internazionale e nazionale, attuata mediante la legge ordinaria; la nozione di straniero è spesso – non a torto – identificata con l’ «assenza» della condizione giuridica piena del “cittadino” (a cui sono garantiti diritti di tipo politico); l’individuazione di un corpo legislativo che prevedesse diritti degli immigrati o degli stranieri è avvenuto solo di recente e la relativa legislazione ancora è in una fase di elaborazione.

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4.2.1 Diritti degli immigrati e regioni. Come è stato già ricordato, accanto ad una politica di regolazione dei flussi migratori e soprattutto di superamento delle logiche dell’emergenza nelle politiche per l’emigrazione, le nuove leggi approvate nella XIII (l. n. 40 del 1998) e nella XIV legislatura statale (l. n. 189 del 2002) hanno inaugurato un atteggiamento positivo e realistico verso l’immigrazione. A partire dalla legge del 1998 è stato riconosciuto un nucleo forte e preciso di diritti non legati solo alla sfera del lavoro186 e in generale rivolti a rimuovere gli ostacoli, ed anche a creare le basi, per una reale integrazione degli stranieri extracomunitari187. Nelle politiche relative all’immigrazione lo Stato riconosce un ruolo anche alle regioni e agli enti locali, già da tempo attivi in questo settore. Questi vengono coinvolti variamente dal TU del 186 Si tratta delle norme contenute nel Capo III del Titolo II, “Disposizioni di carattere umanitario”, in base alle quali è possibile rilasciare uno speciale permesso in caso si accertamento di situazioni di violenza o di grave sfruttamento (art. 18); delle norme che prevedono divieti di espulsione nel caso in cui lo straniero possa essere «oggetto di persecuzione per motivi di razza, di sesso, di lingua, di cittadinanza, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali o sociali, ovvero possa rischiare di essere rinviato verso un altro Stato nel quale non sia protetto dalla persecuzione» (art. 19); e infine delle norme che prevedono “Misure straordinarie di accoglienza per eventi eccezionali” che rappresentano uno strumento di intervento ordinario nel caso in cui occorra predisporre misure per fare fronte a «rilevanti esigenze umanitarie, in occasione di conflitti, disastri naturali o altri eventi di particolare gravità in Paesi non appartenenti all’Unione Europea» (art. 20). A queste si devono necessariamente aggiungere anche le norme contenute nel Titolo IV “Diritto all’unità familiare e tutela dei minori” in cui sono previsti importanti diritti legati alla sfera familiare, tra cui il “ricongiungimento” (art. 29), il rilascio di “permessi di soggiorno per motivi familiari” (art. 30). 187 È interessante notare che da un punto di vista scientifico il termine «integrazione», nei rapporti che ogni anno vengono elaborati sulla situazione degli immigrati, non individua un termine con significato univoco. Se si prende ad esempio la Commissione per le politiche di integrazione degli immigrati, Secondo Rapporto sull’integrazione degli immigrati in Italia, Bologna, Il Mulino, 2001, p. 58, si scopre come da un punto di vista socio statistico si possono dare tre significati di integrazione: secondo il primo si ha integrazione quando gli immigrati si inseriscono nel sistema produttivo contribuendo a colmare vuoti, a far funzionare la macchina (criterio economico che può generare la disumanizzazione dell’immigrato); il secondo significato considera compiuta l’integrazione quando l’immigrato ha eguali diritti rispetto al cittadino (criterio dell’uguaglianza estrema che abolisce il privilegio della cittadinanza); in base al terzo significato, invece, si ha integrazione quando c’è piena assimilazione o quando si accettano come immigrati i già simili (criterio dell’umanitarismo che può portare all’intolleranza).


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1998 soprattutto sul piano dell’erogazione di alcune prestazioni sociali per gli immigrati188. I diritti così individuati e le condizioni di protezione stabilite dal TU hanno almeno due evidenti limiti. Il primo riguarda la titolarità dei diritti: nella maggior parte dei casi i diritti sanciti sono limitati agli stranieri regolarmente soggiornanti e in possesso di una carta di soggiorno. Il secondo concerne il ruolo delle regioni e degli enti locali: queste norme, infatti, non individuano un ruolo preciso delle regioni e degli enti territoriali minori189. Un segno positivo deriva dal fatto che di fronte a questa situazione le regioni non hanno arrestato la loro iniziativa a favore di un miglioramento delle politiche e degli interventi a favore degli immigrati. La risposta regionale letta attraverso la legislazione approvata in questi anni è evidentemente positiva. Allo stato attuale ogni regione ha norme a favore degli immigrati che estendono ad essi dei diritti sociali e prevedono forme di partecipazione alla vita sociale e politica sia regionale che locale190. Le leggi approvate da ultimo prevedono soprattutto norme che mirano a incentivare la partecipazione degli stranieri alla vita pubblica e l’estensione dei diritti ad ulteriori destinatari prima non tutelati191. 188 Si tratta delle norme previste essenzialmente nel Titolo V del TU del 1998 “Disposizioni in materia sanitaria, nonché di istruzione, alloggio, partecipazione alla vita pubblica e integrazione sociale” che prevedono il “diritto all’assistenza sanitaria” (artt. 34, 35) e il “diritto all’ingresso e al soggiorno per cure mediche” (art. 36); il diritto all’istruzione e all’accesso ai corsi universitari (artt. 38 e 39); il “diritto all’abitazione” (art. 40); il “diritto all’assistenza sociale” (art. 41). 189 Tra le poche norme che individuano un potere decisionale regionale si possono annoverare le disposizioni dell’art. 42 del TU “Misure di integrazione sociale”, applicazione del principio di sussidiarietà al settore delle politiche in favore degli immigrati, e le disposizioni che scelgono il metodo della programmazione per gli interventi statali, regionali e comunale in tema di stranieri, un metodo tra l’altro già ampiamente sperimentato dalle regioni in questo settore. 190 Si usa una distinzione di Andrea Patroni Griffi, I diritti dello straniero, in Lorenzo Chieffi (a cura di), I diritti sociali tra regioni e prospettive federali, Padova, Cedam, 1999, p. 351 191 Cfr. l.r. Abruzzo 13 dicembre 2004, n. 46 “Interventi a sostegno degli stranieri immigrati”; l.r. Puglia 15 dicembre 2000 , n. 26, “Conferimento di funzioni e compiti amministrativi in materia di immigrazione extracomunitaria”. Interessante notare che nella legge della regione Abruzzo, all’art. 2, si prevede che i destinatari della legge siano gli stranieri immigrati «a condizione che siano residenti, domiciliati o altrimenti presenti, nel rispetto della normativa vigente, sul territorio della Regione, nell’ipotesi sia

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L’apertura dei procedimenti decisionali regionali, avviata già negli anni Settanta con le Consulte, vive ora un momento positivo. Gli immigrati già destinatari di alcuni diritti che appartengono alla «democrazia partecipativa» (associazione, riunione, etc.), divengono ora titolari anche di diritti e facoltà inerenti la rappresentanza democratica. Significativa a questo riguardo la vicenda della legge regionale Emilia-Romagna 24 marzo 2004, n. 5192 e dei nuovi statuti della stessa Emilia-Romagna193 e della Toscana194. La legge dell’Emilia n. 5/2004 allo stato risulta essere il provvedimento che più innova riguardo alla tutela dei diritti degli immigrati. Rispetto alla precedente legge del 1990, l’impostazione regionale del problema della effettiva tutela degli immigrati appare diversa195. Con questo atto la regione assume un ruolo primario nella definizione delle politiche sociali a favore degli immigrati, superando l’approccio che aveva contrassegnato le leggi precedenti196. di immigrazione definitiva che di permanenza limitata e finalizzata» (nostra la sottolineatura). A queste bisogna anche aggiungere l’art. 6 della l.r. Veneto 16 agosto 2002, n. 26, Disposizioni di riordino e semplificazione normativa – collegato alla legge finanziaria 2002 in materia di cave e torbiere, commercio e immigrazione, che prevede la costituzione di un fondo di rotazione per e di garanzia per l’inserimento abitativo degli immigrati extracomunitari. 192 Rubricata “Norme per l’integrazione sociale dei cittadini stranieri immigrati. modifiche alle leggi regionali 21 febbraio 1990, n. 14 e 12 marzo 2003, n. 2”. 193 Approvato definitivamente il 14 settembre 2004. 194 Approvato definitivamente il 19 luglio 2004. 195 Nelle sue finalità la legge n. 5/2004 fa menzione di un approccio diverso al problema dell’integrazione degli immigrati, secondo l’obiettivo di una maggiore «interazione» degli immigrati con la realtà locale e di un effettivo godimento dei diritti previsti dalle Carte nazionali e internazionali. In particolare si ritrovano la promozione di una maggiore garanzia per i detenuti stranieri, per i minori e i fenomeni di esclusione sociale, come l’emarginazione, la discriminazione ed il razzismo. Rispetto ai destinatari si riscontrano alcune delle novità già individuate nella legislazione precedente e in generale l’ampliamento delle categorie tutelate. All’art. 2, comma 1, si dice infatti che sono destinatari degli interventi «i cittadini di stati non appartenenti all’Unione europea, i rifugiati, nonché gli apolidi, regolarmente soggiornanti ai sensi della vigente normativa, residenti o domiciliati nel territorio della regione Emilia-Romagna, salvo quanto previsto dagli articoli successivi». (Nostra la sottolineatura). Un’eccezione quest’ultima di non poca rilevanza anche per quanto si dirà più avanti rispetto al godimento delle prestazioni relative ai diritti sociali. 196 Mentre le leggi precedenti si aprivano quasi sempre con una menzione dei diritti riconosciuti per immigrati dalla regione e con l’inserimento di norme istitutive o regolative della Consulta o Conferenza regionale, nella legge emiliana si prevedono le pro-


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Riguardo alla “Consulta regionale per l’integrazione sociale dei cittadini stranieri immigrati” (di seguito Consulta), si segnalano novità sia sul piano delle competenze che della composizione rispetto alle altre norme regionali fino ad ora prese in esame197. Nell’organo consultivo dell’Emilia Romagna, infatti, siede un numero maggiore di rappresentanti di immigrati198. Vera novità sono le norme contenute nell’art. 8, in base alle quali la regione «per promuovere una effettiva partecipazione ed il protagonismo dei cittadini stranieri immigrati nella definizione delle politiche pubbliche, favorisce la realizzazione di percorsi a livello locale, con particolare riferimento a forme di presenza nei Consigli degli Enti locali, di rappresentanti di immigrati e, ove consentito, all’estensione del diritto di voto degli immigrati»199. La legge continua poi prevedendo «misure contro la discriminazione» e la programmazione di «iniziative per agevolare la possibilità di esercizio dei diritti di difesa e di tutela legale dei cittadini stranieri immigrati»200. A queste disposizioni concernenti la promozione e l’agevolazione di una libertà civile segue un complesso di norme relative cedure e la ripartizione delle funzioni e della programmazione a livello regionale. È previsto, insieme al “Programma triennale per l’integrazione sociale dei cittadini stranieri”, anche un Piano straordinario degli interventi che possa fare fronte ad eventi di tipo eccezionale. Vera cabina di regia degli interventi è la Giunta, che in questo caso già nella legge, ancora prima dell’attuazione attraverso il Programma triennale, è indicato come l’organo detentore dei maggiori poteri di intervento a livello regionale. La legge contiene, inoltre, previsioni ad hoc dei poteri degli enti locali, sia delle province che dei comuni. In particolare attraverso una norma residuale si individuano in questi ultimi gli enti competenti all’esercizio di «ogni ulteriore funzione concernente l’integrazione sociale dei cittadini stranieri immigrati». 197 In generale la Consulta gode dei maggiori poteri anche nel settore delle politiche dell’occupazione di cui è attributaria la Giunta. Sul funzionamento della Consulta v. la Delibera della Giunta regionale Emilia Romagna, n. 224 del 14 febbraio 2005 “Modalità di funzionamento della consulta regionale per l’integrazione sociale dei cittadini stranieri immigrati, di cui agli artt. 6 e 7 della LR 5/2004”. 198 Numero che in questo caso supera quello dei rappresentanti delle categorie produttive, dei sindacati, degli enti del terzo settore e degli enti locali insieme computati. Il rapporto è 18 a 16. Cfr. art. 7, comma 1. 199 Una disposizione questa, che si ritrova scritta in modo quasi identico – almeno nella sua parte finale – tanto nelle norme che fissano gli obiettivi regionali nello Statuto emiliano che tra le finalità regionali indicate nello Statuto toscano; norme dichiarate dalla Corte costituzionale – come è noto – prive di efficacia giuridica. Cfr. sentt. Corte cost. n. 379/2004. 200 Su questi aspetti cfr. art. 9.

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all’estensione, anche agli immigrati, delle prestazioni concernenti le libertà sociali. Il primo diritto menzionato, come nelle esperienze precedentemente esaminate è quello all’abitazione. La regione Emilia-Romagna predispone una serie fitta di interventi per «favorire la ricerca di una soluzione abitativa anche a beneficio dei cittadini stranieri immigrati», innovando soprattutto sul piano dell’integrazione di questo settore con gli altri201. La legge prevede, inoltre, norme per l’estensione del diritto all’assistenza sanitaria. In questo caso si rinviene una tipica regola frutto delle disposizioni costituzionali novellate dalla legge costituzionale n. 3 del 2001. Oltre alla garanzia degli interventi riguardanti le attività sanitarie previste dai livelli essenziali di assistenza, la legge prevede ulteriori prestazioni anche a favore degli «stranieri immigrati non in regola con il permesso di soggiorno», per i quali sono previste le «prestazioni sanitarie di cura ambulatoriali ed ospedaliere, urgenti o comunque essenziali, ancorché continuative, per malattia ed infortunio, gli interventi di medicina preventiva e le prestazioni di cura ad essi correlate a salvaguardia della salute individuale e collettiva»202. Seguono le norme relative all’istruzione e alla promozione della integrazione anche culturale degli immigrati. In relazione alle prime, rilevano specificamente quelle previsioni dirette a individuare forme di “educazione interculturale” tanto per minori che per adulti, le iniziative dirette ad estendere la formazione professionale anche agli 201 Rispetto alle politiche abitative la regione, ai sensi dell’art. 10, comma 1, promuove tre tipi di interventi: « a) la costituzione di agenzie per la casa con finalità sociali (…); b) l’utilizzo ed il recupero del patrimonio edilizio esistente e disponibile, anche mediante la definizione di un sistema di garanzie e di benefici fiscali, secondo quanto previsto dalle leggi in materia; c) la realizzazione di interventi di facilitazione alla locazione ed al credito per l’acquisto o la ristrutturazione della prima casa abitativa, anche attraverso l’istituzione di appositi fondi di rotazione e garanzia». Si prevede poi che la regione conceda contributi per la realizzazione di «centri di accoglienza», promuova l’«attività dei soggetti attuatori che garantiscano condizioni di parità per l’accesso all’uso o alla proprietà degli alloggi da parte degli stranieri», sostenga «interventi di integrazione sociale rivolti a cittadini stranieri immigrati, in particolare nei comuni caratterizzati da una presenza di cittadini stranieri sensibilmente superiore alla norma». Infine sempre lo stesso articolo prevede che «gli immigrati regolarmente soggiornanti nella regione hanno diritto ad accedere in condizioni di parità agli alloggi di edilizia residenziale pubblica, nonché di usufruire dei benefici per l’acquisto, il recupero o la nuova costruzione della prima casa di abitazione». Diritti che, come la Corte costituzionale nella sentenza n. 300 del 2005 ha riconosciuto, sono già previsti a livello nazionale dal TU per l’emigrazione. 202 Cfr. art. 13, commi 1 e 3.


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immigrati, fino al riconoscimento e alla valorizzazione dei titoli ottenuti all’estero. In relazione alle seconde, invece, la regione prevede ai fini non solo dell’integrazione, ma anche dello sviluppo della comunicazione interculturale, la promozione e la realizzazione di «centri interculturali, intesi come luoghi di mediazione e di confronto tra culture, diretti a favorire l’incontro e lo scambio tra soggetti di diversa provenienza, nonché l’elaborazione e l’attuazione di iniziative per promuovere l’integrazione sociale»203. Da ultimo occorre notare che nell’art. 20 è presente una “clausola valutativa” sull’intera legge che prescrive di effettuare un’analisi, con cadenza triennale, sul livello di attuazione della legge e sui risultati ottenuti per migliorare il livello di integrazione degli stranieri immigrati.

4.2.3 L’effettività delle leggi regionali a tutela degli immigrati. Gli interventi e le politiche regionali a favore degli immigrati hanno assunto una notevole importanza per garantire i diritti di questi soggetti204. Le indicazioni che possiamo raccogliere dalle leggi regionali e dalla giurisprudenza costituzionale sono tre. La prima riguarda le vicende della tutela regionale, riassumibili nelle diverse fasi della legislazione descritte. Non è scontato ribadire che le regioni si sono attivate per estendere le prestazioni riferite ai diritti sociali prima ancora che venisse previsto dal legislatore statale. Questo fatto dimostra non solo l’attenzione di quegli enti verso i problemi sociali della popolazione extracomunitaria, ma anche che il ruolo dell’ente regione è quello di garantire lo sviluppo sociale ed economico e la conservazione di spazi di libertà effettiva per tutte le persone205. 203 Cfr. art. 17, comma 1 (Nostro il corsivo). L’articolo continua prevedendo numerose forme di sviluppo dell’integrazione culturale. 204 Fonte Rapporto Caritas-Migrantes 2005, passim. 205 Aderiamo a quanto afferma Francesco Cerrone, La cittadinanza e i diritti, in Roberto Nania, Paolo Ridola (a cura di), I diritti costituzionali, Torino, Giappichelli, 2001, p. 266, secondo il quale «rispetto alle coordinate costitutive del legame sociale, all’intreccio dei rapporti tra pretese di obbedienza al potere, strategie del disciplinamento, esigenze di legittimazione, i diritti medesimi non possono restare neutrali ed estranei, come se si trattasse di immaginare congegni di garanzia nei confronti di individui isolati e insediati da un potere politico pervasivo e tendenzialmente dispotico».

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La seconda indicazione riguarda invece il contenuto dei diritti: una volta affidato al legislatore regionale il potere di determinare discrezionalmente non solo i diritti ma anche il livello di tutela cui gli stranieri accedono, si consente alle regioni di arrivare a toccare aspetti della partecipazione dei non cittadini alla vita politica206. Ciò è testimoniato, in modo molto efficace, sia dai tentativi compiuti a livello regionale e locale di estendere anche ai cittadini stranieri il diritto di voto per le elezioni amministrative, sia dal fatto che allo stato questo diritto insieme a pochi altri207 rimane uno degli ultimi segni distintivi della condizione giuridico-politica del cittadino italiano rispetto al cittadino straniero residente in Italia208. Questo, infatti, è un segno di differenziazione sempre meno forte, che difficilmente resisterà all’“assedio” proveniente dalle istanze locali209, e che sempre più il legislatore nazionale cerca di difendere, come dimostra anche la presentazione di numerosi disegni di legge nazionali sul punto210. 206 Il fenomeno delle Consulte e del potere regionale e locale di estendere le forme della democrazia diretta sono ottime espressioni di questa tendenza 207 Come il “diritto di accesso agli uffici pubblici” e non completamente il “diritto di associarsi in partiti pubblici”. 208 Su tale punto appare interessante quanto afferma Paolo Bonetti, Ammissione all’elettorato e acquisto della cittadinanza: due vie dell’integrazione politica degli stranieri profili costituzionali e prospettive legislative, «www.federalismi.it», 2005, riguardo al fatto che di fronte a questi fenomeni si pone sempre con maggiore impellenza la modifica delle norme relative all’acquisto della cittadinanza. 209 Emblematica a questo riguardo la vicenda genovese. Il Consiglio comunale di questa aveva modificato lo Statuto del Comune il 27 luglio 2004 prevedendo espressamente l’estensione del diritto di voto amministrativo in ambito locale anche agli stranieri residenti. Statuto poi annullato sul punto dal D.P.R. 17 agosto 2005 sulla base del Parere del Consiglio di Stato, reso nell’adunanza della Sezione prima e seconda il 6 luglio 2005, n. 11074/04, reperibile in http://www.interno.it/news/articolo.php?idarticolo=21260. Ma si possono ricordare anche le vicende del comune di Calenzano in Provincia di Firenze (fonte Il Sole 24 ore, inserto Centro Nord del 28 agosto 2004) e il caso del parere reso dal Consiglio di Stato (Sez. II, 28 luglio 2004, n. 8007) alla Regione Emilia Romagna, che ha riconosciuto il potere dei comuni (nella fattispecie Forlì) di disciplinare autonomamente la partecipazione degli extracomunitari residenti alle elezioni degli organismi circoscrizionali. Per un commento del parere menzionato cfr. Ernesto Bettinelli, Cittadini extracomunitari, voto amministrativo e Costituzione inclusiva, «www.cestim.it», 2005, p. 41. 210 Sia nella XIV Legislatura che nella attuale (XV) sono stati presentati molti disegni di legge costituzionali di modifica dell’art. 48 Cost. ed è stato anche approvato un d.d.l. di delega a firma dei ministri dell’Interno e della Solidarietà sociale per modificare il Testo Unico sull’Immigrazione. I numerosi disegni di legge sono presenti nel sito www.cestim.it.


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La terza ed ultima questione riguarda il fenomeno inverso a quello esaminato, ovvero la possibilità per le regioni di escludere i cittadini stranieri dal godimento di particolari benefici assistenziali regionali. In una recente sentenza la Corte costituzionale ha deciso che è illegittima una legge regionale che condiziona una prestazione assistenziale (non garantita tra i livelli essenziali) al godimento della cittadinanza italiana. Quando una prestazione viene introdotta al fine di garantire un beneficio per persone invalide, non è possibile inserire elementi di differenziazione – come la cittadinanza – che rispondono a criteri diversi, poiché così facendo si introdurrebbe una causa normativa “irrazionale e arbitraria”211. 4.3 La tutela degli “emigrati di ritorno”. Nella legislazione regionale sono presenti numerosi provvedimenti a tutela dei diritti sociali e delle istanze di partecipazione dei cittadini italiani emigrati all’estero. Un gruppo di regioni durante la VII legislatura regionale ha rinnovato la propria legislazione in tema di diritti degli “emigrati di ritorno”212, prevedendo misure che favoriscono il loro reim211 Nel decidere se la regione può legittimamente differenziare in ordine ai beneficiari del trasporto pubblico gratuito, la Consulta ha indicato quale sia la misura della differenziazione dell’intervento regionale in questi ambiti. Il parametro costituzionale posto a fondamento della soluzione è stato individuato nell’applicazione dei postulati del principio di eguaglianza: la scelta del legislatore regionale non «permette di rinvenire nella stessa struttura normativa una specifica, trasparente, e razionale “causa giustificatrice”, idonea a “spiegare”, sul piano costituzionale, le “ragioni” poste a base della deroga » rispetto ai soli residenti. I giudici costituzionali, infatti, hanno affermato che questo regime di favore previsto per livelli che vanno “oltre l’essenziale” «non esclude affatto che le scelte connesse all’individuazione delle categorie dei beneficiari […] debbano essere operate, sempre e comunque, in ossequio al principio di ragionevolezza», poiché al legislatore regionale, come a quello statale, «è consentito introdurre regimi differenziati, circa il trattamento da riservare ai singoli consociati, soltanto in presenza di una “causa” normativa non palesemente irrazionale o, peggio, arbitraria». Cfr. punto n. 5.2 della sent. n. 432 del 2005. Sulla sentenza cfr. Matteo Gnes, Il diritto degli stranieri extracomunitari alla non irragionevole discriminazione in materia di agevolazioni sociali, «Giur. cost.», 6, 2005, 4681 e ss.; Francesco Rimoli, Cittadinanza, eguaglianza e diritti sociali: qui passa lo straniero, «Giur. cost.», 6, 2005, pp. 4675. 212 L.r. Abruzzo 13 dicembre 2004, n. 47, Disciplina delle relazioni tra la Regione Abruzzo e le Comunità di Abruzzesi nel Mondo; l.r. Calabria 29 dicembre 2004, n. 33, Norme in favore dei calabresi nel mondo e sul coordinamento delle relazioni esterne; l.r. Lazio 31 luglio 2003, n. 23, Interventi in favore dei laziali emigrati all’estero e dei loro familiari; l.r. Veneto 9 gennaio 2003, n. 2, Nuove norme a favore dei Veneti nel mondo e agevolazioni per il loro rientro.


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patrio e che garantiscono la soddisfazione dei bisogni primari213 una volta rientrati in patria214. I provvedimenti regionali esaminati hanno una struttura quasi del tutto identica tra di essi. Si tratta di interventi diretti, da un lato, a consentire il rientro degli emigrati aventi un raccordo di nascita con il territorio regionale215 e, dall’altro, a promuovere e sostenere la diffusione del legame con la terra natia tra le comunità regionali all’estero. A questi fini, le leggi prevedono una serie di prestazioni del tutto simili a quelle previste per i lavoratori extracomunitari: agevolazioni per il diritto all’abitazione216, assegni di studio per l’inserimento scolastico dei minori217, rimborsi delle quote di contributi versati all’estero per il raggiungimento dei requisiti minimi contributivi218, misure di assistenza in caso di situazioni di bisogno, sostegno per iniziative culturali, etc. Per garantire che gli incentivi alla diffusione della cultura locale possano essere erogati in modo paritario, nelle leggi approvate si prevede – come è stato agli albori dell’intervento delle regioni in questo settore – un organo di rappresentanza degli immigrati regionali all’estero, cui partecipa, oltre a rappresentanti di enti regionali e della regione stessa, anche un consistente numero di emigrati eletti dalle comunità estere219. 213

Come il lavoro, l’abitazione, l’assistenza e l’istruzione. Per quanto riguarda la programmazione di attività insieme agli enti locali si deve sicuramente indicare l’esperienza della Regione Veneto. Le province di Padova e Vicenza, infatti, insieme alla Regione e ai rappresentanti degli imprenditori hanno avviato progetti di rientro attraverso la predisposizione di “sportelli” di aiuto sia nei paesi esteri (Cile e Argentina) sia nella regione, diretti a fornire aiuto ai giovani per avviare attività imprenditoriali o per trovare lavoro. Cfr. «L’emigrato di ritorno spinge l’export», in «Il Sole 24 ore-Nordest», 19-03-2004, p. 2. 215 Sono destinatari di tutte e tre le leggi sia i “cittadini italiani emigrati” nati nella regione o che abbiano avuto la residenza per alcuni anni (da 3 a 5) nel territorio della stessa, il coniuge di questo e i discendenti fino al terzo grado (pronipoti). In tutti e tre i casi sono esclusi coloro che sono all’estero per “trasferta”, cioè «i dipendenti di pubbliche amministrazioni, di ditte e di imprese italiane distaccati o inviati in missione presso uffici, cantieri o fabbriche all’estero» (testo tratto dall’art. 1, comma 2, della l.r. del Veneto, ma che compare in modo identico nella l.r del Lazio e della Calabria). 216 In questo caso le leggi in più prevedono dei contributi anche per l’acquisto o la ristrutturazione della casa. Cfr. art. 5 l.r. Calabria. 217 Nel caso della regione Abruzzo l’assegno di studio per l’inserimento scolastico arriva a 700 euro per il sistema nazionale di istruzione e a 1,500 euro per l’Università (art. 21). 218 Cfr. art. 18, comma 1, lett. e) l.r. Abruzzo; art. 4 l.r. Calabria; art. 3, comma 1, lett e), l.r. Lazio; art. 8, comma 1, lett. d). l.r. Veneto. 219 In questo caso, rispetto alle vicende dell’immigrazione locale, il fine è ovvia214


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Si tratta di un caso importante, dunque, che denota come le regioni siano anche capaci di coniugare la protezione di diritti legati a situazioni di bisogno con la promozione della propria specificità all’estero220. La presenza di interventi anche nell’ultima legislatura, infatti, dimostra che le regioni ancora innovano in questo settore, prevedendo, come si è visto, situazioni e modalità nuove di tutela tendenti in alcuni casi a garantire l’effettività delle misure apprestate221.

4.4 La tutela dei nomadi. Il terzo caso di categorie deboli su cui interviene la legislazione regionale riguarda i nomadi e gli zingari222, quei gruppi “vaganti” di “cittadini senza patria” di solito mente diverso. Sono organi che hanno il compito di presiedere e incentivare il legame con la terra di origine anche attraverso la promozione di scambi di tipo non solo culturale ma anche economico, come testimoniano non solo le leggi, ma anche le iniziative concrete di cui si parla supra alla nota n. 199 (caso Padova e Vicenza). Cfr. anche art. 22, comma 1, lett g) della l.r. Calabria. 220 Proprio sul punto del potere estero della regione si ricorda che la l.r. Veneto n. 2 del 2003 è stata impugnata dal Governo, nella parte in cui si «attribuisce alla Giunta regionale il potere di stipulare accordi con governi esteri al fine di provvedere all’erogazione di prestazioni di tipo socio-sanitario a loro favore» (art. 13). La Corte costituzionale, con la sentenza n. 387 del 2005 ha definito la questione infondata nell’assunto che dopo la riforma della Costituzione le regioni sono dotate di «“potere estero”» e perciò della «potestà, nell’ambito delle proprie competenze, di stipulare, oltre ad intese con enti omologhi esteri, anche veri e propri accordi con Stati, sia pure nei casi e nelle forme determinati da leggi statali (art. 117, comma 9, Cost.)», cioè all’interno del «quadro di garanzia e di coordinamento apprestato dai poteri dello Stato» (coordinamento e indirizzo del potere estero). 221 Credo che su questo piano sia molto interessante, anche in prospettiva, l’esperienza Veneta, in cui sono previsti dalla legge dei veri e propri “sportelli” diretti a agevolare l’incontro tra la domanda e l’offerta di lavoro e a seguire e aiutare nello svolgimento delle “pratiche amministrative” necessarie per godere dei benefici previsti dalla legge. Cfr. art. 3, comma 1, della l.r. Veneto n. 2 del 2003. 222 Si usa il termine nomadi per convenzione, pur essendo consapevoli che sia i due termini possono interferire con la corretta identificazione del fenomeno. Il termine “zingaro”, infatti, ha una connotazione più negativa, mentre quello di nomade è un termine troppo generico che viene usato soprattutto perché politicamente corretto. Sul problema della delimitazione dell’insieme “zingari” si v. Leonardo Piasere, Introduzione, in Id. (a cura di), Comunità girovaghe, Comunità zingare, Napoli, Liguori, 1995, pp. 5 e ss.; Alessandro Simoni, Il giurista e gli zingari: lezioni dalla common law, «Politica del diritto», 4, 1999, pp. 629 e ss., che fa risalire al Caravan Site Act inglese del 1968 l’equiparazione tra i due termini “zingaro” e “nomade”, usati l’uno per definire il senso dell’altro in modo da evitare che con il primo termine si possa costruire una figura di reato che abbia come presupposto una certa qualificazione razziale.

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appartenenti all’etnia “rom” e “sinti”, che vivono ai margini delle nostre città e che non ricevono protezione alcuna nel nostro ordinamento neanche entro le norme a protezione delle minoranze223. Anche per la disciplina riguardante i nomadi si riscontrano alcuni dei più importanti indicatori evidenziati fino ad ora, a partire proprio dalla mancanza di norme di legge che a livello nazionale prevedano formule particolari di tutela. Il tema, inoltre, non è del tutto marginale: il nostro paese è tra quelli che accoglie il numero più alto di “zingari” nell’Europa continentale, di cui la grande maggioranza è oggi composta da cittadini italiani224.

223 Nel momento in cui si scrive non esiste alcuna norma nazionale che preveda una tutela per le diverse etnie rom e sinti. La legge 15 dicembre 1999, n. 482 “Norme in materia di tutela delle minoranze linguistiche storiche”, non contempla né i rom né i sinti tra le minoranze storiche linguistiche da tutelare. A livello statale si contano solo due riferimenti agli zingari: il primo, meno recente è contenuto nella cd. legge “Corona”, n. 337 del 1968 che obbliga tutti i comuni ad attrezzare piazze per gli “spettacoli viaggianti” dei giostrai “sinti”; la seconda, più recente, contenuta in un articolo della Legge Finanziaria per il 1988 (L. 11 marzo 1988, n. 67), che concede ai Comuni la facoltà di accendere un tipo particolare di mutuo presso la Cassa depositi e prestiti per la costruzione di campi nomadi. Occorre ricordare però che a livello nazionale sono state compiute politiche nei settori della scuola e dell’ordine pubblico. Già a partire dagli anni ’60 il Ministero della Pubblica Istruzione ha avviato dei progetti insieme all’Opera Nomadi, in cui si sperimentavano classi speciali in cui integrare i bambini rom. Successivamente, la Circolare n. 207 del 16 luglio 1986, stabiliva il principio fondamentale che la scuola costituiva sì un obbligo per tutti i bambini rom, ma che lo Stato avrebbe dovuto favorire in tutti i modi l’espletamento di questo obbligo (cd. bilateralità dell’obbligo scolastico). Negli anni successivi una seconda Circolare del Ministero, n. 301 dell’8 settembre 1989 introduce la prospettiva interculturale, consolidata poi dalle pronunce del Consiglio Nazionale della Pubblica Istruzione, in cui vengono menzionate tra le “isole linguistiche” di cui occorre dare una precisa tutela anche le “due comunità di stirpe zingara dei rom e dei sinti”. Quanto alle politiche in materia di ordine pubblico, il Ministero degli Interni già dagli anni ’70 aveva adottato, mediante una serie di Circolari, una ser2ie di indirizzi rivolti ai sindaci dei comuni in cui si indicava di operare un’attività di controllo e di vigilanza dei campi in cui erano insediati i nomadi con lo scopo di prevenire possibili reati all’interno dei gruppi. Per questi dati cfr. Marta, Le politiche per i rom e i sinti in Italia, cit., pp. 46 e ss. 224 In Italia i rom sono circa 120.000; di questi circa i 2/3 hanno la cittadinanza italiana, mentre solo 1/3 vive in accampamenti autorizzati o meno. I dati sono tratti da ECRI (Commissione europea contro il razzismo e l’intolleranza), Secondo rapporto sull’Italia, 2002, p. 21 (http://www.coe.int).


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4.4.1 Regioni e nomadi: genesi e struttura della tutela. Il primo problema posto dalle leggi a tutela di queste categorie, riguarda l’individuazione della competenza che ha consentito alle regioni di approvare norme a tutela dei nomadi. Dalla lettura delle leggi regionali225 emerge che le regioni hanno approvato norme a tutela degli immigrati principalmente per rispondere ad un problema socio-urbanistico, relativo all’individuazione delle zone, all’interno del territorio regionale, per la sosta di questi soggetti. Nella ricerca di una soluzione per queste “esigenze abitative” sui generis, infatti, le regioni si sono dimostrate da subito consapevoli dei problemi che la stanzialità nomade può produrre226. Le leggi, pur con alcune differenze227, sono costruite su un 225 Si tratta delle: l.r. Veneto 16 agosto 1984, n. 41, Interventi a tutela della cultura dei rom; l.r. Lazio 24 maggio 1984, n. 82, Norme in favore dei «rom»; l.r. Emilia-Romagna 23 novembre 1988, n. 47, Norme per le minoranze nomadi in Emilia-Romagna; l.r. Lombardia 22 dicembre 1989, n. 77, Azione regionale per la tutela delle popolazioni appartenenti alle «Etnie tradizionalmente nomadi e seminomadi»; l.r. Umbria 27 aprile 1990, n. 32, Misure per favorire l’inserimento dei nomadi nella società e per la tutela della loro identità e del loro patrimonio culturale; l.r. Veneto 22 dicembre 1989, n. 54, Interventi a tutela della cultura dei rom e dei sinti; l.r. Liguria 27 agosto 1992, n. 21, Interventi a tutela delle popolazioni zingare e nomadi; l.r. Piemonte 10 giugno 1993, n. 26, Interventi a favore della popolazione zingara; l.r. Marche 5 gennaio 1994, n. 3, Interventi a favore degli emigrati, degli immigrati, dei rifugiati, degli apolidi, dei nomadi e delle loro famiglie; l.r. Toscana 18 aprile 1995, n. 73, Interventi per i popoli Rom e Sinti; l.r. Toscana 12 gennaio 2000, n. 2, Interventi per i popoli rom e sinti. 226 Esigenze che non possono essere limitate alla sola predisposizione di campi o alla previsione dell’integrazione con la popolazione locale. Tutte le leggi contengono norme per evitare che i campi possano trasformarsi in zone di emarginazione. In molte si prevede l’accesso ai servizi minimi e interventi diretti a favorire la “partecipazione degli utenti (dei campi) alla vita sociale”. Richiama la necessità di interventi differenziati e non standardizzati Antonio Tosi, Abitazioni e insediamenti zingari: oltre i campi nomadi, in AA.VV., Rom e sinti: un’integrazione possibile. Italia ed Europa a confronto (Napoli, 23-24 giugno 2000), Roma, Presidenza del Consiglio dei ministri (Dipartimento per gli affari sociali), 2001, pp. 51 e ss. 227 Come nel caso degli immigrati e degli emigrati di ritorno, alcune regioni prevedono un comitato o consulta con compiti consultivi e di studio. Tranne le leggi della Toscana e dell’Umbria, in tutte le regioni che hanno norme a favore degli zingari c’è un organo che ha compiti di studio e di divulgazione delle informazioni riguardanti i problemi degli zingari, di parere e di consultazione sulle proposte di legge regionale a tutela degli zingari e sullo stato dell’attuazione di quelle in vigore, nonché di informazione a favore degli zingari stessi per metterli al corrente dei loro diritti. In alcuni casi le consulte hanno anche il compito di predisporre i regolamenti per la convivenza degli zingari nei campi (l.r. Piemonte). Quanto alla composizione prevale la componente istituzionale: rappresentanti della regione, dei comuni e delle associazioni che si occupano statutariamente della rappresentanza e della tutela dei nomadi (Opera Nomadi). Solo in un caso (l.r. Vento n. 70 del 1989) è stabilito che della Consulta facciano parte anche i rappresentanti dei rom e dei sinti.

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impianto comune: si aprono con dichiarazioni di principio che riconoscono a questi gruppi il “diritto al nomadismo” nel territorio regionale228; contengono norme che disciplinano la realizzazione e la gestione dei campi o delle aree di sosta; indicano le azioni per favorire il passaggio ad abitazioni stabili, le prestazioni per garantire il diritto allo studio e l’assolvimento dell’obbligo scolastico, le misure per la formazione professionale, la fruizione del diritto all’assistenza sanitaria mediante le prestazioni erogate dal SSN e «tutte le altre garantite agli altri cittadini»229, la promozione della specificità culturale mediante la valorizzazione delle forme di lavoro particolari, come l’artigianato tipico230. L’innovazione legislativa regionale, tuttavia, si ferma a queste leggi approvate tra la metà degli anni Ottanta e Novanta. Nel periodo successivo si riscontra una legge, approvata dalla Regione Toscana, in cui è rilevante il cambiamento di approccio ai problemi di natura abitativa di queste popolazioni231. Da queste norme si possono trarre alcune indicazioni utili per il nostro esame. Fin dal principio le leggi regionali disegnano il complesso degli interventi, dei diritti e delle misure predisposte 228 Sembrerebbe trattarsi di un “diritto” nuovo, perché non espresso in alcun altra fonte, che viene indicato come una precondizione per l’integrazione, per il godimento da parte di questi soggetti delle prestazioni concernenti la salute e gli altri diritti sociali e per consentirgli di mantenere la propria identità culturale e le abitudini normali di vita. In realtà sembra un diritto riconducibile al campo della libertà di circolazione e della libertà di domicilio. 229 Cfr. art. 15 della l.r. Emilia Romagna n. 47 del 1988. 230 Nel rispetto delle norme del d.P.R. n. 616 del 1977, poi, le regioni hanno conferito ai comuni tutte le funzioni amministrative riguardanti gli interventi e i progetti. Sono questi ultimi, perciò, a detenere non i solo poteri relativi agli aspetti urbanistici, ma anche tutte le funzioni utili a consentire l’integrazione e a favorire l’accesso alla casa, ad esercitare il diritto/dovere alla scolarità, a preservare e incentivare le forme tipiche di lavoro diffuse tra questi gruppi, come il già ricordato artigianato tipico o gli spettacoli viaggianti. Come già è stato sottolineato, questa finalità delle leggi regionali si accompagna ad una maggiore sensibilità anche dell’allora Ministero della Pubblica Istruzione, che attraverso una serie di circolari aveva promosso nella metà degli anni ’80 iniziative a favore dell’adempimento degli obblighi scolastici dei bambini rom e sinti. 231 In quest’ultima, infatti, accanto alle normali aree attrezzate per la sosta sono state individuate anche aree per la “sosta breve” e sono previsti sostegni per la “messa a norma e/o la manutenzione straordinaria delle strutture abitative autonomamente reperite o realizzate da rom e sinti”. Quando la regione garantisce un intervento differenziato si prevede che questo debba rispettare la “struttura sociale e gli stili di vita dei gruppi”, fino a considerare “forme di partecipazione e coinvolgimento delle famiglie interessate”. Cfr. art. 2, commi 1 e 2, della l.r. Toscana n. 2/2000.


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rifacendosi al concetto di “minoranza” etnica232. In tutti i provvedimenti normativi si riconosce uno status particolare per i rom e i sinti presenti all’interno della regione, che si contraddistingue con il nomadismo. Sul piano degli interventi, invece, il dato dominante è quello della possibilità di utilizzare formule differenti, capaci di rispondere alle diverse situazioni, esigenze e progetti di vita degli interessati233.

4.5 La tutela dei detenuti. Altro settore in cui la tutela regionale sta assumendo un rilievo da non trascurare è quello della garanzia attiva dei diritti riconosciuti ai detenuti234. Anche in questo caso l’intervento regionale risale nel tempo: già a partire dal secondo trasferimento di funzioni235, infatti, alle regioni erano state affidate importanti competenze riguardanti il settore penitenziario. Sulla base delle nuove funzioni le regioni hanno iniziato a disciplinare forme di tutela sociale e sanitaria dei detenuti. In alcuni casi queste norme sono state raggruppate in provvedimenti ad hoc, in altri, invece, sono state inserite nelle fonti di disciplina delle prestazioni sociali e sanitarie. Insieme a questi primi interventi non sono mancati casi di leggi che nel più complesso obiettivo di contribuire alla tutela dei sog232 Si deve pure registrare che l’utilizzo del paradigma della tutela delle minoranze per conferire uno status particolare ai nomadi e agli immigrati produce un mutamento dello stesso concetto di minoranza. Se nella legislazione precedente questa era riferibile alla sola tutela delle specificità culturali e della tradizioni di gruppi etnici, ora questa si collega anche al superamento di problemi di occupazione e di condizioni sociali ed economiche. Per una critica di questo mutamento Elisabetta Palici di Suni Prat, La tutela giuridica delle minoranze tra Stato e regioni in Italia, in Sergio Bartole, Nicola Olivetti Rason, Lucio Pegoraro (a cura di), La tutela giuridica delle minoranze, Padova, Cedam, 1998, passim. 233 L’esempio della risposta al bisogno abitativo è emblematico. Le regioni rispondono tanto alla domanda di sedentarizzazione e di cambiamento delle abitudini di vita quanto alla domanda di mantenere la condizione originaria e perciò di muoversi spostarsi liberamente. Sottolinea nel dato del “superamento del campo” uno dei meriti delle leggi regionali recenti Antonio Tosi, Rom e Sinti: un’integrazione possibile, in Giuliano Zincone (a cura di), Secondo rapporto sull’integrazione degli immigrati in Italia, Bologna, Il Mulino, 2001. 234 Per un esame completo della garanzia dei diritti che sono riconosciuti ai soggetti in vinculis cfr. Marco Ruotolo, Diritti dei detenuti e Costituzione, Torino, Giappichelli, 2002, passim. 235 Cfr. art. 23 del d.P.R. n. 616/1977.

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getti che si trovano in stato di restrizione della libertà personale, hanno disciplinato sperimentalmente il loro impiego in “attività lavorative con fini rieducativi”, suscitando così dubbi di interferenze regionali con l’esecuzione della pena236.

4.5.1 La tutela dei diritti dei detenuti nella legislazione regionale più recente. Se si eccettuano i casi ora citati, fino alla riforma del Titolo V della Costituzione gli interventi sociali a favore dei soggetti in vinculis sono stati regolati insieme alle prestazioni ed ai servizi sociali e di cura a favore della generalità della popolazione regionale. Nel periodo successivo alla riforma l’intervento regionale nel settore della garanzia delle libertà delle persone sottoposte a misure restrittive, pur non crescendo sul piano quantitativo, ha visto alcuni casi interessanti, che testimoniano un’evoluzione della tutela in termini soprattutto qualitativi237. Il primo esempio di questa tendenza è quello della regione Lombardia238 che prevede la costituzione di un sistema di tutela “concorrente” dei diritti delle persone sottoposte a restrizione 236 Cfr. C. cost. n. 2/1990 relativa ad una delibera legislativa del 31 maggio 1989 della Regione Piemonte concernente forme di «impiego sperimentale dei detenuti in semilibertà o ammessi al lavoro in all’esterno per lavori socialmente utili a protezione dell’ambiente» (poi divenuta l.r. Piemonte n. 2/1990). In base alla sentenza una legge regionale contente la disciplina dell’impiego di detenuti in semilibertà o ammessi al lavoro all’esterno per lavori socialmente utili a protezione dell’ambiente non costituisce di per sé un indebita interferenza della regione nella “materia” dell’ordinamento penitenziario (di esclusiva competenza statale), ma si colloca tra quegli interventi che la stessa legge sull’ordinamento giudiziario (Cfr. art. 17 della legge n. 354/1977) sollecita ad associazioni ed istituzioni pubbliche per contribuire alla tutela dei diritti di questi soggetti. Per un’analisi della sentenza v. Silvia Gianferrara, L’aspetto socio-assistenziale del lavoro carcerario, «Le Regioni», 1, 1991, pp. 163 e ss. 237 Molti settori relativi a diritti delle persone sottoposte a limitazione della libertà personale sono stati conferiti alla potestà legislativa concorrente (salute, istruzione, tutela e sicurezza sul lavoro) e residuale-esclusiva (formazione professionale, assistenza sociale) regionale. I cambiamenti in tale settore, inoltre, non sono limitati a questo punto. In generale nel nuovo Titolo V sono stati “costituzionalizzati” alcuni degli strumenti di raccordo tra i diversi livelli di governo che negli anni sono stati utilizzati per coordinare l’azione in questo settore. Si pensi in questo senso non solo al sistema delle conferenze, ma anche al meccanismo delle intese, dei protocolli, ai vari sistemi di rapporto tra amministrazioni periferiche dello stato e amministrazione regionale. 238 L.r. 14 febbraio 2005, n. 8, Disposizioni per la tutela delle persone ristrette negli istituti penitenziari della regione Lombardia.


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della libertà. In base a questa legge, infatti, la regione concorre con gli altri interlocutori istituzionali ed i soggetti privati alla realizzazione della garanzia della «dignità delle persone adulte e minori ristrette negli istituti di pena o ammesse a misure alternative o sottoposte a procedimento penale»239 ed alla promozione di azioni rivolte a favorire il minor ricorso possibile a limitazioni della libertà personale, nonché al reinserimento di queste persone nella normale vita sociale240. Si tratta, come espressamente prevede il comma 2 dell’art. 2, di azioni volte ad «assicurare» per costoro «condizioni di parità rispetto alle persone libere»241. Tutte le misure predisposte mirano a recuperare le condizioni individuali compromesse dal disadattamento sociale, ma anche a ridurre il rischio di recidiva. All’interno dei fini propri del sistema penitenziario, infatti, la legge rende funzionale la garanzia delle forme di esercizio dei diritti sociali delle persone in vinculis agli obiettivi della loro “rieducazione” e del minor ricorso possibile a misure privative della libertà242. Quanto alla struttura degli interventi ed alle forme di collega239 È interessante che si faccia riferimento ad un’ampia categoria di soggetti. Non solo i detenuti maggiorenni, ma anche i minorenni, e le persone che si trovano sottoposte a misure alternative o che addirittura siano soggette ad un procedimento penale. 240 Il termine usato “dignità” oltre a riprodurre quanto è previsto nell’art. 1 dell’ordinamento penitenziario (l. n. 354/1975) che esige dal trattamento penitenziario di essere «conforme a umanità» (art. 27 Cost.) e di «assicurare il rispetto della dignità della persona», appare molto evocativo di un tipo di intervento che prende in considerazione tutte le esigenze di vita delle persone che si trovano in tale condizione. Soprattutto sembra teso a far rientrare in un’unica dizione l’insieme di diritti e di strumenti di garanzia regionale che altrimenti si troverebbero sparsi in leggi su un tipo di diritto o di misura, senza tener conto della complessa situazione della persona sottoposta a tali misure. In tema di “umanità del trattamento penitenziario” cfr. Vittorio Grevi, Introduzione. Diritti dei detenuti e trattamento penitenziario a cinque anni dalla riforma, in Vittorio Grevi, Glauco Giostra, Francesco Della Casa (a cura di), Ordinamento penitenziario, Padova, Cedam, 2000, p. 12. 241 Secondo la Corte cost., sent. n. 26/1999, «i diritti inviolabili dell’uomo (…) trovano nella condizione di coloro che sono sottoposti a una restrizione della libertà personale i limiti a essa inerenti, connessi alle finalità che sono proprie di tale restrizione, ma non sono affatto annullati da tale condizione». Sul rapporto tra libertà individuali e ordinamenti speciali cfr. Baldassarre, Diritti della persona e valori costituzionali, cit., pp. 116 e ss.; Sui profili della garanzia dei diritti costituzionali dei detenuti v. Ruotolo, Diritti dei detenuti e Costituzione, cit., passim; Carlo Fiorio, Libertà personale e diritto alla salute, Padova, Cedam, 2002, pp. 9 e ss. 242 Cfr. c. 1°, art. 2 della l.r. Lombardia.

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mento tra i diversi soggetti privati e pubblici coinvolti, la legge pone due obiettivi. Il primo è quello dell’integrazione, attuata attraverso il coordinamento generale di tutti i servizi e le prestazioni offerte con il sistema regionale degli interventi in questi settori243. Il secondo, invece, riguarda il coinvolgimento delle strutture statali competenti (Provveditorato regionale dell’amministrazione penitenziaria e Centro per la giustizia minorile) in tutte le scelte relative alle prestazioni ed alle modalità organizzative dei servizi stessi e delle misure particolari244. Sempre sul piano dei soggetti deputati alla tutela, la legge prevede che il Difensore civico regionale assuma le vesti di “garante dei diritti dei detenuti” con i poteri fissati in base alle norme di un apposito regolamento245. Altri esempi in tema dei diritti dei detenuti vengono dalle ll. rr. Lazio n. 31/2003 e Molise n. 14/2003. Nel caso del Lazio la legge prevede la costituzione di un apposito ufficio denominato “Garante delle persone sottoposte a restrizione della libertà personale”, istituito presso il Consiglio regionale, che ha come compito specifico quello di “contribuire a garantire”, in conformità alle previsioni costituzionali e perciò nell’ambito delle competenze regionali, “i diritti di tali persone”246. 243 La legge prende a base proprio l’integrazione tra più servizi. Ciò vuol dire tanto promozione di forme di collegamento tra i soggetti pubblici e privati che concorrono in tale settore, tanto predisposizione di una serie ampia di strumenti per i fini indicati. La realizzazione di un “sistema integrato” in questo settore appare particolarmente delicata. Non solo per la particolarità dei soggetti destinatari finali delle misure, ma soprattutto per il ruolo stesso che la regione riveste. Quest’ultima si assume anche l’onere di divenire centro della promozione e dello sviluppo dell’effettività dei diritti dei detenuti. Il diritto al lavoro, alla salute, il diritto all’istruzione e alla formazione, ma anche il legame con la propria famiglia, lo sviluppo di una maggiore possibilità di “godere di misure alternative rispetto alla detenzione”. 244 Al fine di dotare il meccanismo di garanzia dei diritti dei detenuti di tutte le garanzie istituzionali necessarie e per promuovere il maggiore coordinamento tra i diversi livelli istituzionali coinvolti, la legge prevede che la regione si possa avvalere di strumenti come la Conferenza delle autonomie locali e del Tavolo del terzo settore, e che ogni anno la Giunta debba presentare una relazione contenente lo stato di attuazione della legge in cui dovrà dare conto anche dei criteri e delle forme di verifica dello stesso (art. 9). 245 Cfr. art. 10 l.r. Lombardia n. 8/2005. 246 È il primo caso di istituzione a livello regionale di un ufficio di questo genere. Il provvedimento e le misure in esso contenute non spuntano dal nulla, ma, come è avvenuto per la Lombardia, si inseriscono all’interno di un più ampio e pluriennale investimento della regione nelle politiche dirette a farsi carico dei bisogni dei detenuti. La Regione Lazio già da tempo si è fatta promotrice di specifiche iniziative a favore del miglioramento della vita dei detenuti. Tra le più importanti leggi approvate in questi


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Il garante, ovviamente, non è titolare di poteri di amministrazione attiva ma solo di poteri di verifica dell’effettiva garanzia dei diritti e di impulso tanto nei confronti degli organi regionali, quanto nei confronti degli organi statali e delle stesse strutture penitenziarie, perché realizzino le prestazioni che si riferiscono ai diritti dei detenuti247. Diverso da quest’ultimo il caso della regione Molise. Quest’ultima ha intrapreso una politica di promozione di forme di garanzia dei diritti dei detenuti attraverso provvedimenti che intervengono a favore di questi mediante una garanzia particolare per alcuni diritti legati alla sfera della cultura e del lavoro248.

4.5.2 L’effettività delle leggi a tutela dei detenuti. La particolare tipologia delle misure regionali a favore dei detenuti rivela due importanti aspetti, uno funzionale, l’altro strutturale, della tutela dei diritti in ambito regionale. Sul piano funzionale si assiste ad un fenomeno di cd. “espansione della tutela” mediante l’attribuzione agli organi regionali di funzioni su ambiti, la tutela della libertà personale e dei diritti relativi all’esecuzione della pena, che non rientrano tra i poteri delle regioni249. È previsto, infatti, un possibile intervento degli organi regionali per favorire, nel caso dei minorenni, il ricorso alla anni si ricordano: l. r. 13 del 1987 “Contributi ai comuni sedi di istituti di prevenzione e pena per attività e progetti finalizzati a favorire la partecipazione della comunità esterna alla risocializzazione dei detenuti”, la l. r. n. 11 del 1982 “Interventi straordinari di riduzione del rischio di infezioni HIV negli istituti di pena della Regione Lazio”. 247 Il Garante può sollecitare ispezioni dei consiglieri regionali nelle strutture penitenziarie. Il potere ispettivo dei consiglieri regionali si fonda su una norma dell’ordinamento penitenziario (art. 67, c. 1°, lett. d), l. n. 354/1975). 248 Con la l.r. n. 20/2001, nell’obiettivo di migliorare la vita dei detenuti all’interno degli istituti di pena, ha promosso una serie di specifiche iniziative culturali, tra cui un premio letterario. Per risolvere i problemi relativi al reinserimento sociale dei detenuti, invece, la regione ha approvato la legge n. 14/2003, con la quale viene prevista l’istituzione di uno sportello all’interno di ogni carcere per dare informazioni e aiuto alle persone in stato di limitazione della libertà personale ad avviare un’attività imprenditoriale o a scegliere un lavoro in relazione alle proprie capacità. Il servizio a norma dell’art. 1 può essere affidato ad associazioni o cooperative, con preferenza di quelle che hanno al loro interno soci detenuti. 249 In parte il problema è stato già affrontato dalla giurisprudenza costituzionale che si è occupata del lavoro carcerario, che ha escluso l’illegittimità delle leggi regionali ove queste si limitassero a consentire forme di utilizzo dei detenuti senza alle condizioni dettate dall’amministrazione penitenziaria e dai giudici dell’esecuzione. Cfr. C. cost. sent. n. 2/1990.


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“mediazione penale” e generalmente per sostenere la possibilità dei detenuti di accedere a “regimi alternativi alla detenzione”250. A ben vedere casi di questo genere presentano due possibili rischi: il primo, escluso in queste vicende, si verificherebbe ove la regione ponesse norme che derogano, integrano o eliminano disposizioni dell’ordinamento giudiziario o del codice di procedura penale. Il secondo è quello che si verifica quando un precetto normativo che prevede una funzione o un compito non definisce le modalità, i criteri e le condizioni del loro esercizio, rischiando così di attribuire agli organi regionali poteri vuoti. L’aspetto strutturale riguarda, invece, le caratteristiche di fondo dell’azione regionale. Nei casi analizzati si riscontra un tipo di tutela realizzato secondo metodi e forme tendenzialmente “concordate”. La regione, cioè, disciplina l’organizzazione, la misura delle prestazioni e dei servizi a tutela dei detenuti partendo sempre da un coordinamento o un coinvolgimento, a seconda dei casi, delle competenti strutture statali251.

4.6 La tutela dei discriminati per opzioni sessuali. La non discriminazione in base all’orientamento sessuale rappresenta sicuramente una delle ultime frontiere dell’intervento regionale creativo di nuovi diritti. L’attenzione sociale crescente per i temi legati al riconoscimento di condotte omosessuali e di unioni non identificabili con la “famiglia” ha portato nell’ultima legislatura regionale alla promozione di un atteggiamento sensibile verso fenomeni che sono sempre stati oggetto di censura, di discriminazione o addirittura di persecuzione252. 250

Cfr. art. 9, c. 5, lett. a), l.r. Lombardia n. 8/2005. Nella l.r. Lombardia n. 8/2005 ogni intervento regionale è effettuato o di intesa o in base al coordinamento tra gli organi regionali competenti ed il Provveditorato regionale dell’amministrazione penitenziaria o il Centro per la giustizia minorile. È interessante notare che questo metodo di coordinamento appare del tutto consono a quanto indicato dalla Corte costituzionale nella sent. n. 134/2004 che ha precluso alle regioni il potere di disciplinare la partecipazione obbligatoria di organi appartenenti all’Amministrazione statale, che spetta solo allo stato (cfr. lett. g), comma 2, art. 117). 252 Su tale punto v. Michele Ainis, Le liberta negate: come gli italiani stanno perdendo i loro diritti, Milano, Rizzoli, 2004, passim. Cfr. anche la ricostruzione effettuata da Eleonora Ceccherini, Il Principio di Non Discriminazione in Base all’Orientamento Sessuale. Un breve sguardo sullo stato del dibattito nelle esperienze costituzionali straniere, «Dir. pubbl. comp. e europ.», 1, 2001, pp. 39 e ss. 251


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La vicenda che in questa parte analizzeremo riguarda l’approvazione da parte della regione Toscana, nel novembre del 2004, di una legge che introduce nell’ordinamento regionale “norme contro le discriminazioni determinate dall’orientamento sessuale o dell’identità di genere”253. Vale la pena analizzare questa legge anche perché essa si pone in linea con quella “tendenza” al riconoscimento regionale di situazioni soggettive nuove su cui si è incentrata una parte del dibattito relativo al contenuto possibile degli statuti regionali254. Il primo dato da sottolineare non è tanto l’oggetto disciplinato da tale provvedimento255, ma il fatto che attraverso di essa la 253 L.r. Toscana 15 novembre 2004, n. 63, Norme contro le discriminazioni determinate dall’orientamento sessuale o dall’identità di genere. 254 La legge regionale si pone in linea con le norme del nuovo Statuto della Regione Toscana che tra le finalità primarie «riconosce altre forme di convivenza» (art. 4, comma 1, lett. h)). La norma allude, infatti, sia alle forme di convivenza diverse dal matrimonio che comprendono persone di sessi diversi, sia ad unioni di persone dello stesso sesso. Come è noto queste disposizioni, insieme ad altre di tenore molto identiche contenute negli Statuti delle regioni Emilia Romagna (art. 9, comma 1, lett. b)): «la funzione delle formazioni sociali attraverso le quali si esprime e si sviluppa la dignità della persona e, in questo quadro, lo specifico ruolo sociale proprio della famiglia, promuovendo le condizioni per il suo efficace svolgimento») e Umbria (art. 9: «La Regione riconosce i diritti della famiglia e adotta ogni misura idonea a favorire l’adempimento dei compiti che la Costituzione le affida. Tutela altresì forme di convivenza»), sono state oggetto di giudizi di legittimità costituzionale (sentt. 372 (Toscana), 378 (Emilia Romagna) e 379 (Umbria) del 2004). La Corte, come è noto, si è espressa a partire dalla prima sentenza per la mancanza di efficacia giuridica di tutte le previsioni che appartengono al contenuto cd. “eventuale” dello Statuto regionale. I commenti della dottrina sul punto sono innumerevoli. Tra tutti si segnala il n. 1/2005 della rivista Le Regioni. 255 La legge introduce per la prima volta nel nostro ordinamento in modo espresso la libertà di autodeterminazione in ordine alla propria “identità di genere” distinta dall’identità sessuale. La distinzione tra questi due concetti è un dato oramai assodato nella comunità scientifica. Si deve agli studi condotti dal prof. John Money all’inizio degli anni ’50, la distinzione tra identità sessuale e identità di genere. Quest’ultima viene definita come la «percezione sessuata di sé stessi e del proprio comportamento». John Money, Anke A. Ehrhardt, Man and Woman, Boy and Girl, Baltimore, John Hopkins University Press, 1972, trad. it. Luca Salkin Sbiroli, Feltrinelli, Milano, 1976. Secondo le teorie del primo, riproposte ora nel saggio citato, l’identità di genere rappresenta l’esperienza personale del “ruolo di genere” che è dato dall’insieme delle indicazioni che una persona fornisce agli altri e a sé stesso per indicare il proprio grado di mascolinità, di femminilità o di ambivalenza. Cfr., per i termini in cui viene riconosciuto nel nostro ordinamento il diritto a mutare il proprio sesso, la sent. Corte cost. n. 98 del 1979. Sugli aspetti che hanno consentito alla Consulta di mutare indirizzo nel caso degli omosessuali, riconoscendo così un nuovo diritto si v. Franco Modugno, I «nuovi diritti» nella giurisprudenza costituzionale, Torino, Giappichelli, 1994, pp. 14 e ss.

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regione fissi una serie di “norme positive” a favore di un preciso gruppo di persone. Tutte le norme di questa legge hanno come evidente obiettivo la creazione di uno status, in cui far rientrare tanto la promozione di un migliore trattamento o la sanzione dei comportamenti discriminatori, quanto l’attribuzione di nuove situazioni soggettive, legate all’emergere di “identità” particolari, che non hanno alcun collegamento con le competenze costituzionali proprie delle regioni256. Le caratteristiche dell’intervento regionale, infatti, non differiscono nella loro forma rispetto a quanto già riscontrato con gli immigrati o con gli zingari, in cui pure le regioni mirano a riconoscere diritti e a qualificare l’appartenenza a quel gruppo mediante l’attribuzione dei diritti medesimi. La struttura della legge aiuta nella comprensione di quanto si va affermando. Nel primo capo si individuano le tre caratteristiche che giustificano il trattamento eccezionale: l’attribuzione di diritti, la promozione di un comportamento dell’ente regionale non discriminante e la promozione di politiche che vanno in questo senso257. Su questi tre fili conduttori sono costruiti, poi, i quattro successivi capi, dedicati ognuno ad un settore delle politiche regionali: il lavoro, la salute e l’assistenza, l’informazione e infine la cultura, in cui vengono ricompresi anche il settore del commercio e del turismo. Nel caso del diritto al lavoro ad esempio si prevede una politica regionale apposita per i “transessuali” e i “transgender”, si garantisce l’uguaglianza per le persone discriminate anche attraverso la riqualificazione e si promuove l’adozione di criteri di “responsabilità sociale” che favoriscano le imprese dotate di una certificazione antidiscriminatoria258. Nel campo della salute vi è poi una norma altrettanto particolare, che consente a ciascuno di designare quale proprio “rappresentante” per l’espressione del consenso informato qualunque per256 Sull’utilizzo del concetto di status per la tutela di soggetti deboli cfr. Ainis, I soggetti deboli nella giurisprudenza costituzionale, cit., p. 37; Giorgio Berti, Cittadinanza, cittadinanze e diritti fondamentali, «Riv. dir. costituzionale», 1997, p. 9. 257 Cfr. art. 1. 258 Cfr. art. 5. Sullo stesso piano si situano le norme che prevedono la redazione da parte della regione di codici di comportamento per i propri dipendenti che devono arrivare ad indicare “modalità linguistiche e comportamentali ispirate alla considerazione e al rispetto per ogni orientamento sessuale e identità di genere”.


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sona; non solo, perciò, il coniuge o il familiare, ma anche il/la convivente259. Per una diversa finalità sono previste norme dirette ad individuare e sanzionare eventuali comportamenti discriminatori effettuati attraverso i mezzi di informazione260. Seguono le norme per la promozione di “eventi culturali” che favoriscono “forme di intrattenimento aperte ai diversi stili di vita” caratterizzati dal particolare orientamento sessuale261, e quelle che invece prevedono una sanzione per la “discriminazione” negli esercizi commerciali e nei servizi turistici262. Si tratta, perciò di un intervento che va oltre quanto previsto nell’epigrafe della stessa legge: non solo norme tese a garantire l’assenza di discriminazioni, ma disposizioni che cercano di costruire una protezione particolare e omnicomprensiva di tutti coloro che all’interno del territorio regionale non desiderano essere identificati in base al sesso. Sotto questo profilo risulta evidente che alcune delle norme contenute nella legge sono in contrasto con l’assetto delle competenze delineato dal nuovo Titolo V, tanto che con la sentenza n. 253/2006 la Corte costituzionale ha dichiarato illegittime le norme contenute nell’art. 7263 e nell’art. 16 della legge regionale264. 259 Ai sensi dell’art. 7, comma 1, «ciascuno ha diritto di designare la persona a cui gli operatori sanitari devono riferirsi per riceverne il consenso a un determinato trattamento terapeutico, qualora l’interessato versi in condizione di incapacità naturale e il pericolo di un grave pregiudizio alla sua salute o alla sua integrità fisica giustifichi l’urgenza e indifferibilità della decisione». Nel caso di ricovero, il successivo comma 3, prevede che gli operatori sanitari verifichino l’avvenuta manifestazione della “dichiarazione” e vi diano attuazione. Uniche eccezioni a queste norme sono la minore età e il cambiamento di sesso, per il quale non vi è possibilità di “delega”. Si deve ricordare che queste norme sono state dichiarate incostituzionali con la sent. n. 253/2006 della Corte costituzionale. Per un primo commento a queste disposizioni cfr. Alberto Maria Benedetti, Diritto privato regionale (toscano), in www.federalismi.it, pp. 6 e ss. 260 Che a norma dell’art. 16 svolge il Corecom. 261 Cfr. art. 15. 262 Cfr. art. 16. Anche questa norma è stata dichiarata incostituzionale con la sent. n. 253/2006. 263 Per le prime il rilevo fondamentale è quello della violazione della competenza in materia di “ordinamento civile” in relazione alla disciplina della rappresentanza: «Il legislatore regionale ha ecceduto dalle proprie competenze, regolando l’istituto della rappresentanza che rientra nella materia dell’ordinamento civile, riservata allo Stato, in via esclusiva, dall’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione». Cfr. punto n. 6 del c.i.d. 264 La violazione della materia della lett. l) del comma 2, art. 117, deriva dal fatto che la regione ha introdotto una fattispecie di obbligo a contrarre: «La norma regio-

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La legge regionale, inoltre, si presta ad una serie ulteriore di rilievi sul piano dei diritti rispetto a quelli analizzati dalla Corte. Il più importante riguarda la sostituzione dell’“identità sessuale” con l’“identità di genere”. I due termini, infatti, non sono la stessa cosa. Il diritto all’identità sessuale, inteso come diritto a vivere senza discriminazioni il proprio orientamento sessuale, è ormai un diritto riconosciuto a tutti i livelli265. Diverso sembra invece il diritto all’identità di genere, che presupporrebbe una distinzione delle persone non più solo in base al sesso, ma al diverso tipo di genere cui ognuno ad un certo punto della propria vita decide di appartenere. Si tratta, dunque, di scelte che riguardano profili di diritto civile che meriterebbero di essere affrontate in sede nazionale, o forse addirittura comunitaria. Come è stato notato, il «problema delle conseguenze giuridiche del principio della necessaria parità di trattamento tra soggetti, indipendentemente dalle proprie inclinazioni sessuali, apre problemi particolarmente complessi che toccano profili legati ai fondamenti etici delle società contemporanee, ma anche le basi del diritto e di alcuni istituti da esso riconosciuti»266. nale impugnata nel prevedere, in sostanza, un’ipotesi di obbligo legale a contrarre – obbligo già previsto in via generale dal legislatore statale all’art. 187 del regio decreto 6 maggio 1940, n. 635 (Approvazione del regolamento per l’esecuzione del testo unico 18 giugno 1931, n. 773 delle leggi di pubblica sicurezza) – e alla cui violazione è altresì connessa la comminatoria di una sanzione amministrativa, introduce una disciplina incidente sull’autonomia negoziale dei privati e, quindi, su di una materia riservata, ex art. 117, comma secondo, lettera l), della Costituzione, alla competenza legislativa esclusiva dello Stato». Cfr. punto n. 8 del c.i.d. 265 Soprattutto gli organi della Comunità europea in più occasioni hanno “invitato” i governi a tenere condotte non discriminatorie in base all’orientamento sessuale. Nei Trattati ad esempio la clausola della non discriminazione appare sempre: cfr. Art. 21 della Carta di Nizza, secondo cui «è vietata qualsiasi forma di discriminazione fondata, in particolare, sul sesso», l’art. 13 del TCE, che individua una procedura per prendere «provvedimenti opportuni per combattere le discriminazioni fondate sul sesso, sulla razza o l’origine etnica, la religione o le convinzioni personali, gli handicap, l’età o le tendenze sessuali». Anche a livello di fonti derivate la comunità si è espressa per il riconoscimento dei diritti delle persone discriminate in base alle tendenze sessuali. Cfr. la Risoluzione sulla parità di diritti per gli omosessuali nell’UE approvata dal Parlamento Europeo nella seduta del 17 settembre 1998 e il recente Libro Verde su “Uguaglianza e non discriminazione nell’Europa allargata”. Sulla situazione dei soggetti discriminati all’interno dell’Unione europea cfr. anche E.U. NETWORK OF INDEPENDENT EXPERTS ON FUNDAMENTAL RIGHT, Rapport sur la situation des droits fondamentaux dans l’union europeenne en 2004, Olivier De Schutter, http://europa.eu.int/comm/justice_home/cfr_cdf/doc/report_eu_2004_fr.pdf, pp. 96 e 97. 266 Cfr. Emanuele Rossi, Il diritto all’identità sessuale, in Antonio D’Aloia (a cura di), Diritti e Costituzione, Milano, Giuffrè, 2003, p. 219.


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Perché la proclamazione di questi nuovi diritti possa ottenere una reale effettività risulterebbe necessaria una valutazione che tenga conto degli altri diritti e principi riconosciuti dall’ordinamento a livello costituzionale secondi i termini del bilanciamento, che è un compito spettante ai giudici costituzionali.

4.7 La tutela dei “non abbienti”: il riconoscimento del diritto al minimo vitale. Ulteriore esempio di riconoscimento di una tutela particolare per determinate categorie si riscontra tra i provvedimenti riguardanti la tutela del minimo vitale. In assenza di una corrispondente misura statale alcune regioni hanno previsto misure economiche innovative che sperimentano forme di prestazioni denominate «reddito di cittadinanza», dirette a soddisfare il diritto dei “non abbienti” al minimo vitale. Un nuovo strumento di contrasto della povertà267, che evoca una misura di tipo “universalistico” per quanti non hanno un reddito certo e/o sufficiente, e che tende a favorire e rafforzare percorsi di inclusione sociale e di cittadinanza attiva268. Al momento in cui si scrive solo tre regioni hanno una legge che prevede erogazioni monetarie dirette al superamento di situazioni di difficoltà e alla promozione di percorsi di inclusione sociale per la generalità delle persone e non per categorie. È il caso della regione Campania che nel 2004 ha avviato la sperimentazione del “reddito di cittadinanza”, della regione Toscana, che con la legge sulla “cittadinanza sociale” del 2005 ha previsto tra le misure dirette a prevenire o a risolvere i fenomeni dell’esclusione sociale, anche forme di integrazioni al reddito denominate ugualmente “reddito di cittadinanza”; della Basilicata, che con la legge sulla 267 Da notare che tra le leggi regionali campane l’uso di questi lemmi che evocano un tipo di misura “definitiva” è molto solito. Si veda ad es. la l.r. 29 dicembre 2005, n. 24, Disposizioni per la formazione del Bilancio Annuale e Pluriennale della Regione Campania – Legge Finanziaria 2006, che all’art. 28 istituisce il «“reddito per la vita” a vantaggio delle donne in allattamento» (nostro il corsivo). 268 Le teorie sul “reddito di cittadinanza”, come misura integrativa del reddito per garantire a tutti una vita dignitosa a prescindere da qualsiasi tipo di attività lavorativa, credo politico e religioso, etc. si v. Giorgio Lunghini, L’economia dello spreco, Torino, Bollati Boringhieri, 1996, passim; Andrea Fumagalli, Pensiero economico, accumulazione flessibile e reddito di cittadinanza, in AA.VV., La democrazia del reddito universale, Roma, Manifestolibri, 1997, passim.

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cittadinanza solidale ha previsto la possibilità di contributi mensili integrativi del reddito familiare269. Nel caso della legge campana la sperimentazione del reddito di cittadinanza è stata già avviata. La regione ha adottato, infatti, il regolamento che attua la legge del 2004270, individuando con esso tutte le caratteristiche che devono avere coloro che chiedono i benefici (limiti di reddito e calcolo dello stesso271), i criteri per il riparto tra i comuni delle somme, le somme massime erogabili mensilmente e annualmente272, fino all’istituzione di un apposito Osservatorio presso il Consiglio regionale, che si occupa della verifica dell’andamento della sperimentazione273. Per garantire il finanziamento delle politiche la legge finanziaria per il 2004 (24 dicembre 2003, n. 350) aveva introdotto all’art. 3, comma 101 una norma diretta a finanziare quelle regioni che avessero istituito «il reddito di ultima istanza quale strumento di accompagnamento economico ai programmi di reinserimento sociale, destinato ai nuclei familiari a rischio di esclusione sociale ed i cui componenti non siano beneficiari di ammortizzatori sociali destinati a soggetti privi di lavoro». Questa norma però è stata dichiarata incostituzionale nella sent. n. 423 del 2004, sul presupposto che lo Stato non può destinare nella materia servizi sociali un cofinanziamento vincolato alla specifica finalità di erogare misure assistenziali di questo tipo. Venuto meno il finan269 L.r. Campania 19 febbraio 2004, n. 2 Istituzione in via sperimentale del reddito di cittadinanza; l.r. Toscana 24 febbraio 2005, n. 41 Sistema integrato di interventi e servizi per la tutela dei diritti di cittadinanza sociale; l.r. regionale Basilicata 19 gennaio 2005, n 3, Promozione della cittadinanza solidale. 270 Regione Campania, Regolamento 4 giugno 2004, n. 1 Attuazione della legge regionale 19 febbraio 2004, n. 2 concernente «Istituzione in via sperimentale del reddito di cittadinanza». 271 Per accedere alla misura occorre possedere un reddito annuo per nucleo familiare non superiore a 5000 euro (art. 3 della l.r. Campania n. 2 del 2004). Interessante notare pure come sono individuati nel Regolamento i destinatari (art. 2). Hanno accesso al beneficio i componenti maggiorenni della famiglia, anche extracomunitari, purchè in regola con il permesso di soggiorno, che siano residenti in un comune campano da almeno 60 mesi. Precisa la disposizione che si considerano “residenti” anche i «senza fissa dimora domiciliati in uno dei comuni della Regione da almeno 60 mesi alla data della pubblicazione della legge regionale, o in mancanza di domiciliazione e qualora non abbiano domicilio in altro comune d’Italia, nati in uno dei comuni della Regione» (art. 2, comma 2 del Regolamento). 272 Cfr. art. 1, comma 2 del Regolamento. 273 Cfr. art. 11 del Regolamento.


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ziamento, le risorse destinate alle famiglie indigenti si sono assottigliate in modo notevole274.

4.8 La tutela dei lavoratori “mobbizzati”. L’ultimo esempio selezionato di tutela dei soggetti svantaggiati viene dall’ambito della tutela dei lavoratori. Anche in questo caso, che nello specifico riguarda la tutela contro i fenomeni di mobbing, si riscontrano alcuni degli aspetti dell’azione regionale prima evidenziati. La disciplina regionale di questo fenomeno, inoltre, presenta un grado di complessità maggiore rispetto al caso precedentemente analizzato per tre motivi: il primo è che dopo la riforma del Titolo V della Costituzione tra le materie di legislazione concorrente compare la “tutela e sicurezza del lavoro”275; il secondo è che in questo caso la norma regionale interviene a tutelare situazioni giuridiche non ancora oggetto di disciplina da parte del legislatore statale276; il terzo è che sul punto esistono già due pronunce della Corte costituzionale.

4.8.1 Il caso della regione Lazio. Il caso più noto di legislazione regionale sul mobbing è sicuramente quello che ha dato vita alla sentenza n. 359/2003277, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’intera l. r. Lazio n. 16/2002, contenente disposizioni per la pre274

Per il 2004 la Finanziaria regionale ha iscritto una cifra che difficilmente potrà rendere il provvedimento efficace, 77 milioni di Euro. A questo dato si deve sommare il ritardo nell’attuazione comunale. Ad oggi solo 5 ambiti ottimali di comuni hanno pubblicato le graduatorie. Ne risulta che su 146.639 domande solo poco più di 650 hanno iniziato a percepire l’assegno. Su tali dati v. «L’assegno è solo per 656 famiglie», in «Il Sole 24 Ore SUD», 2-11-2005, p. 16. 275 Pur essendo già state devolute alle regioni a statuto ordinario alcune competenze amministrative in questo settore dal d. lgs. n. 626/1996. 276 Un vuoto ovviamente colmato da numerose pronunce della giurisprudenza ordinaria. Da ultimo v. Cass. Sez. Lav., 15 gennaio 2004, n. 515, in www.mobbingonline. In dottrina su tutti si v. Franco Carinci, l mobbing: un fantasma che si aggira per le aule giudiziarie, «Il Lavoro nella giurisprudenza», 12, 2003, pp. 1097 e ss. A livello comunitario, invece, esiste una Risoluzione del Parlamento europeo n. AS-0283/2001 del 21 settembre 2001, avente ad oggetto il “Mobbing sul posto di lavoro”. 277 Una sentenza oggetto di vivaci critiche in dottrina. Cfr. tra tutti Giuseppe Ugo Rescigno, La Corte scambia i principi fondamentali della materia per il principi fondamentali dell’oggetto, «Giurisprudenza costituzionale», 6, 2003, pp. 3722 e ss.

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venzione dell’insorgenza e della diffusione del «fenomeno del “mobbing” nei luoghi di lavoro»278, poiché nell’art. 2 della legge era contenuta una disposizione che poneva, nel silenzio del legislatore statale, una autonoma nozione di mobbing regionale, comprensiva di ben 12 fattispecie esemplificative diverse del fenomeno279. La sentenza contiene alcune importanti affermazioni, relative alla tutela dei diritti in ambito regionale, sulle quali vale la pena soffermarsi. La Consulta, infatti, inserisce le norme a tutela del fenomeno del mobbing all’interno della materia “ordinamento civile” (art. 117, c. 2, lettera l), Cost.), in ragione dei suoi particolari effetti sulla regolazione del rapporto di lavoro e per il fatto che in fondo essa mira a salvaguardare la dignità ed i diritti fondamentali dei lavoratori280. La riconduzione del complesso di queste regole all’ordinamento civile e penale, tuttavia, non esclude un intervento delle regioni. La Consulta riconosce tale potere in due occasioni: la prima volta quando dichiara che le conseguenze degli atti vessatori sulla salute fisica e psichica del lavoratore rientrano nelle competenze concorrenti della “salute” e della “tutela e sicurezza del lavoro”; la seconda, a chiusura della parte motiva della sentenza, allorché riconosce espressamente che una regione può intervenire sul fenomeno del mobbing con propri atti normativi che contengano «misure di sostegno idonee a studiare il fenomeno in tutti i suoi profili e a prevenirlo o limitarlo nelle sue conseguenze»281. 278 Obiettivi di questa legge, ai sensi dell’art. 1, erano la tutela della salute e del diritto al lavoro, da realizzare anzitutto attraverso la sensibilizzazione culturale dell’opinione pubblica – in particolare dei soggetti del mondo del lavoro – ed una serie di misure di sostegno a favore delle vittime di questo fenomeno Cfr. art. 1, c. 1°, l.r. Lazio n. 16/2002. L’art. 1 contiene in verità una indicazione precisa di metodi per combattere queste forme di “violenza”, che non possono essere ricercate in sanzioni, interventi normativi di tipo regolativo, bensì nell’affermarsi di una vera e propria cultura del rispetto dei diritti dei lavoratori. 279 Per il comma 1 dell’art. 2 con il termine “mobbing” si intendono «atti e comportamenti discriminatori o vessatori protratti nel tempo, posti in essere nei confronti di lavoratori dipendenti, pubblici o privati, da parte del datore di lavoro o da soggetti posti in posizione sovraordinata ovvero da altri colleghi, e che si caratterizzano come una vera e propria forma di persecuzione psicologica o di violenza morale». 280 Cfr. Antonio Loffredo, Mobbing e regionalismo: chi deve tutelare il piacere di lavorare?, «Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni», 6, 2004, pp. 1208 e ss. 281 Certamente la mancata specificazione del tipo di conseguenze rappresenta un lapsus della Corte che per quanto già affermato sopra intendeva sicuramente fare riferimento alle conseguenze “sulla salute fisica e psichica dei lavoratori”. Corte cost. n. 359/2003, punto n. 7 del c.i.d.


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Dalla pronuncia della Corte costituzionale risulta, dunque, che una disciplina regionale in materia di mobbing non è del tutto preclusa, anche se alle regioni rimangono solo pochi spazi, desumibili a contrariis dalla riserva allo Stato delle norme che compongono l’«ordinamento civile e penale» e dalle competenze in materia di «salute» e «tutela e sicurezza del lavoro».

4.8.2 Il “seguito” della sentenza n. 359/2003 nella legislazione regionale. Dopo la sentenza sulla legge della regione Lazio altre due regioni hanno approvato una legge per la tutela dei lavoratori contro il mobbing. In tutti e due i casi si riscontrano interessanti collegamenti con la vicenda laziale tanto sul piano dei poteri quanto sul piano dei limiti dell’azione regionale. Il primo caso è quello della regione Abruzzo, che nel 2004 con la legge n. 26 ha adottato una disciplina che si propone di «contrastare e prevenire i fenomeni afferenti lo stress psico-sociale ed il mobbing nei luoghi di lavoro». La legge organizza una rete di strutture (centri di ascolto localizzati) riferiti ad un Centro regionale (Centro di riferimento regionale) che assume compiti di assistenza medico-legale dei lavoratori282, ma anche di studio, di consulenza, e di sensibilizzazione al fenomeno nell’ambito regionale283. L’altro esempio è rappresentato dalla l. reg. Umbria n. 18/2005284, che crea una fitta rete di protezione dei lavoratori. A livello regionale è prevista la creazione di un «osservatorio sul mobbing», organo dotato di compiti di studio, di informazione, di controllo e di promozione di forme di collaborazione tra gli organi e gli enti cui spetta la tutela dei lavoratori285. A livello locale, invece, 282

Cfr. art. 3, l.r. Abruzzo n. 26/2004. Insieme a questi “uffici” il provvedimento istituisce un Organismo regionale tecnico-consultivo che funziona come motore delle politiche regionali in questo settore. Gli sono affidati, infatti, poteri di impulso, relativi all’armonizzazione della disciplina regionale sul mobbing, soprattutto in fase di coordinamento delle iniziative regionali con la normativa statale ed europea, e compiti di promozione di interventi tesi a favorire innovazioni negli ambienti di lavoro per prevenire l’insorgenza di casi di mobbing. Cfr. art. 6, l.r. Abruzzo n. 26/2004. 284 Rubricata «Tutela della salute psicofisica della persona sul luogo di lavoro e prevenzione e dei fenomeni mobbing». 285 A norma dell’art. 2 la regione rimane titolare di un potere di coordinamento, di promozione e di collaborazione tra gli organi che si occupano della tutela dei lavoratori. 283

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sono previsti «sportelli antimobbing»286, attivabili presso gli uffici comunali di cittadinanza, che svolgono una funzione di prima tutela del lavoratore e che hanno il potere di segnalare tali situazioni al «servizio di prevenzione e sicurezza sul lavoro», cui spetta oltretutto il compito, sempre a livello locale, di effettuare ispezioni nei luoghi di lavoro per accertare la presenza di azioni di mobbing e di valutare la condizione di salute del lavoratore287. C’è da notare che la legge umbra, all’art. 1, contiene in più un “timido” riferimento ad un insieme di fatti, «molestie morali, persecuzioni e violenze psicologiche sul luogo di lavoro», valevoli come nozione di “mobbing”. Al di là della riproposizione degli stessi problemi sistematici già affrontati con il caso laziale, l’inserimento di una pur minima nozione costringe a domandarsi quale sia il valore prescrittivo delle enunciazioni di questo tipo. Si tratta di formule dotate di autonomo valore precettivo, magari idonee a condizionare lo stesso interprete della legge, o sono mere indicazioni, prive di valore normativo? A stretto rigore bisogna propendere per la prima soluzione, ma non riteniamo che essa possa esaurire il problema. La legge, infatti, ci offre solo i contorni della nozione di mobbing applicabile nella regione. A questa, infatti, andranno aggiunti il complesso di norme ricavabili dalla disciplina comunitaria e l’interpretazione della giurisprudenza costituzionale e ordinaria288.

Una competenza che ovviamente si gioca più su un piano politico e che non aveva bisogno di ripetizione nella legge poiché implicita nell’approvazione della stessa. 286 Cfr. art. 6, l.r. Umbria n. 18/2005. 287 È interessante notare che pur trattandosi di un potere che rientra nelle normali competenze ispettive che potrebbero essere svolte dal servizio sanitario, la legge non si preoccupi di definire quali possano essere le conseguenze del controllo ove venissero effettivamente accertate violazioni dei diritti dei lavoratori. Occorre aggiungere pure che nel caso della l.r. Lazio una norma quasi identica era stata alla base della dichiarazione di incostituzionalità perché ritenuta rientrare tra i principi fondamentali della materia “tutela e sicurezza del lavoro”. Cfr. punto n. 7 del c.i.d., Corte Cost. n. 359/2003. 288 Nella sentenza n. 359/2003, infatti, la Corte pur in modo non perfettamente chiaro, non aveva censurato il fatto che la regione si desse una nozione di mobbing, quanto che questa fosse l’esclusiva o autonoma nozione valevole sul territorio regionale, tale quindi da entrare in contrasto con l’interpretazione giudiziaria e la futura legislazione nazionale. Per l’esame della nozione di mobbing utilizzata dalla Corte nella sentenza citata si v. Loffredo, Mobbing e regionalismo: chi deve tutelare il piacere di lavorare?, cit., pp. 1215 e ss.


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4.8.3 L’effettività delle leggi regionali a tutela del mobbing. Anche nel caso della tutela del mobbing perciò vi sono alcuni caratteri della tutela dei diritti civili nel contesto regionale che vale la pena fissare. Sul piano funzionale anche qui assistiamo ad un fenomeno di “espansione regionale della tutela”. Vengono disciplinate a livello regionale fattispecie relative a diritti che rientrerebbero nella esclusiva disponibilità dello Stato, perché relative ad ambiti rientranti nell’ordinamento civile e nella materia penale. La vicenda dell’annullamento della legge laziale e le successive leggi regionali approvate confermano che ove tale incidenza assumesse contorni più precisi della mera indicazione o dell’impulso a tutelare delle situazioni soggettive, la regione si esporrebbe al rischio della censura di illegittimità costituzionale. Sul piano della struttura, la tutela contro il mobbing contiene lievi differenze rispetto al caso della tutela dei detenuti o agli altri provvedimenti esaminati. Le regioni creano un sistema di tutela che distingue, da un lato compiti di controllo e di offerta dei servizi e delle prestazioni necessarie a rimuovere le conseguenze negative sulla salute del lavoratore289; dall’altro, compiti di studio, di divulgazione, di formazione e di elaborazione delle linee politiche che comprendono anche il più ampio settore della tutela e della sicurezza dei lavoratori290.

289

Affidati a strutture del sistema sanitario. Mentre sul primo versante tanto lo stato che gli enti locali non vengono coinvolti, rimanendo il controllo e l’offerta di servizi di spettanza degli organi regionali, sul secondo le regioni prevedono la stipula di accordi con gli enti di previdenza e gli enti locali. 290

2. La protezione dei diritti attraverso l’estensione dell’attuazione amministrativa

SOMMARIO:

1. Premessa; 2. I diritti degli animali; 2.1 Introduzione; 2.2 La legislazione regionale creativa di nuovi diritti degli animali; 2.3 L’attuazione della legge del 1991; 2.4 Le nuove leggi regionali; 2.5 Le caratteristiche dei diritti proclamati; 3. Il diritto all’informazione e alla comunicazione; 3.1 Introduzione; 3.2 Lo sviluppo del potere regionale in materia di comunicazione nella legislazione degli anni Novanta; 3.3 La compatibilità del sistema delle leggi precedenti con il “nuovo” «ordinamento della comunicazione»; 3.4 Le caratteristiche dei diritti proclamati; 4. I diritti dei consumatori; 4.1 Introduzione; 4.2 Le leggi regionali a tutela del consumatore: legislazione “orizzontale” e “verticale”; 4.3 La legislazione orizzontale; 4.4 La legislazione “verticale”; 5. Il diritto alla sicurezza dei cittadini; 5.1 Introduzione; 5.2 La sicurezza nel riparto delle competenze tra Stato e regioni; 5.3 La legislazione regionale sulla sicurezza; 5.4 Le caratteristiche dei diritti proclamati.

1. Premessa In base al testo originario dell’art. 118, comma 2, della Costituzione, lo Stato poteva delegare con legge alle regioni «l’esercizio di altre funzioni amministrative» oltre quelle che in base al principio del parallelismo delle funzioni (118, comma 1) già sarebbero spettate a questi enti. Tale potere era stato giustificato, in origine, dall’idea di scongiurare la creazione di nuovi uffici periferici dello Stato a livello locale e per correggere gli eventuali difetti che si sarebbero potuti verificare tra le materie legislative e l’amministrazione regionale1. Quando le regioni a statuto ordinario entrarono in funzione questo potere assunse una diversa funzione: in occasione dei trasferimenti di funzioni avviati nel 1972 e nel 19772 il ricorso a questo 1 2

Cfr. Picchi, L’autonomia amministrativa delle regioni, cit., p. 32. D.P.R. n. 616/1977.

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strumento servì allo stato per ricomporre in capo alle regioni le materie sulla base di un criterio cd. “organico” e per risolvere le questioni relative alle ulteriori funzioni che prima erano degli uffici periferici dello stato che erano passate in capo alle regioni3. Soprattutto il d.P.R. n. 616/1977, nel ridisegnare il rapporto tra Stato e regioni, attribuiva a queste ultime un folto numero di micro-funzioni, di compiti, di pezzi di funzioni e di “schegge” di potere amministrativo che facevano riferimento a settori in cui le regioni non avevano un corrispondente potere legislativo. In questo decreto, inoltre, vi era una norma (art. 7) secondo cui le regioni, in tutte le materie delegate dallo Stato, potevano «emanare norme legislative di organizzazione o di spesa, nonché norme di attuazione ai sensi dell’ultimo comma dell’art. 117 della Costituzione». Questa disposizione introduceva una clausola inedita, che rompeva la convinzione che l’eventuale potestà legislativa di attuazione potesse essere conferita alle regioni solo in base a singole e precise leggi dello Stato, da cui le regioni fossero state autorizzate, solo per quel ristretto ambito di competenza e con riferimento esclusivo agli interessi che si riferiscono a quel settore. Si individuava, perciò, uno «spazio di intervento attuativo del legislatore regionale non già con riguardo ad atti legislativi statali distintamente enumerati, ma con riferimento ad un contesto genericamente delineato di materie delegate»4. L’attuazione, inoltre, era riferita non solo alle singole funzioni amministrative delegate, ma anche con riguardo ai loro “complessi organici” di materie, con la possibilità dell’apertura di nuove e più ampie prospettive di coordinamento dei settori comunque affidati alle regioni5. 3 Cfr. su questo aspetto Luciano Vandelli, Art. 118, in Commentario alla Costituzione a cura di Giuseppe Branca, Roma-Bologna, 1985, pp. 288 e 289. 4 Cfr. Luciano Vandelli, Art. 7 (commento a), in Augusto Barbera, Franco Bassanini (a cura di), I nuovi poteri delle regioni e degli enti locali (Commentario al decreto 616 di attuazione della legge 382), Bologna, Mulino, 1978, p. 130, il quale continua notando che «l’espressione usata risponde evidentemente alla necessità di collegare l’applicazione dell’ultimo comma dell’art. 117 alle fattispecie di attuazione del secondo comma dell’art. 118». 5 Come rileva sempre Vandelli, Art. 7 (commento a), cit., p. 131, questo disegno in fondo era anche alla base del primo comma dell’art. 1 della l. 382/1975, secondo il quale la delega di funzioni statali alle regioni doveva essere disposta per «rendere possibile l’esercizio organico da parte delle regioni delle funzioni trasferite o già delegate … anche al fine di concorrere a realizzare il più ampio ed efficiente decentramento amministrativo».

SEZIONE PRIMA. 2. DIRITTI ED ESTENSIONE DELL’ATTUAZIONE AMMINISTRATIVA

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Fu soprattutto l’interpretazione ampia di questa norma a consentire ai legislatori regionali negli anni successivi di costruire alcuni settori organici di intervento attraverso leggi il cui effetto era quello di auto-attribuire funzioni amministrative ulteriori, in cui a volte rientravano aspetti connessi alla tutela dei diritti, soprattutto con riguardo alle domande di protezione di nuove situazioni soggettive. Questo fenomeno, se si guarda all’evoluzione legislativa regionale, rappresenta una “tendenza” costante6 che ha avuto – in non pochi casi – l’avallo sia da parte dello Stato sia – in seguito – da parte della Corte costituzionale. Soprattutto negli anni passati vi sono stati molti esempi che documentano una certa “tolleranza”7 da parte dello Stato verso quelle leggi che avevano ad oggetto situazioni soggettive ancora non ben individuate, ma di cui le regioni si occupavano per la combinazione di poteri amministrativi in più settori ovvero per la necessità di attualizzare le competenze previste in Costituzione. L’adattamento della disciplina statale alle condizioni ed alle esigenze regionali lasciò, infatti, a queste uno spazio per operare scelte tecnico-politiche autonome8 soprattutto per garantire l’obiettivo della maggiore partecipazione della popolazione locale alle scelte regionali. È evidente che la realizzazione dei diritti attraverso l’amministrazione è un dato che conferma la natura stessa degli enti regionali che, come ogni amministrazione pubblica, dispongono di un potere autoritativo e regolativo al fine di garantire gli elementi strumentali per l’utilità e l’interesse della propria comunità e della generalità dei cittadini. 6 Si usa l’aggettivo “costante” per due motivi: in primo luogo per indicare che l’aumento delle competenze sui diritti non ha avuto uno sviluppo circoscritto tanto dal punto di vista temporale che dal punto di vista territoriale e per sottolineare che tale fenomeno, dal momento in cui è comparso all’interno della legislazione regionale a partire dall’attuazione del secondo trasferimento di funzioni, non ha mai smesso di caratterizzare anche una parte del rapporto tra stato e regioni in relazione proprio a quelle materie devolute mediante singoli trasferimenti di funzioni amministrative; in secondo luogo per rilevare che in molti casi l’estensione della tutela realizzata da una regione ha funzionato come una sorta di “precedente” per le altre regioni che hanno approvato norme simili. 7 Ovviamente si intende con tale termine l’acquiescenza statale alla impugnazione di queste leggi di fronte alla Corte costituzionale. 8 Affrontano questo aspetto Antonio D’Atena, L’autonomia legislativa delle Regioni, Roma, Bulzoni, 1974, pp. 26 e ss., e Vincenzo Tondi della Mura, Regioni e persone giuridiche private, Padova, Cedam, 1995, pp. 245 e ss.

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Questo aspetto risulta ancora più interessante nel momento attuale. La novella del Titolo V della Costituzione non ha solo riaffermato il principio del pluralismo istituzionale come principio che organizza la funzione amministrativa sotto la specie di quello di sussidiarietà, ma ha anche dimostrato che il sistema amministrativo deve essere orientato dal punto di vista oggettivo alle esigenze ed ai valori da soddisfare per garantire il benessere della comunità. Nella definizione della funzione amministrativa, perciò, le regioni – e gli altri enti territoriali – sono destinati a porsi dal punto di vista del cittadino, cercando di «dettare non mere regole di azione, quanto definire tali regole in termini di altrettanti rapporti di diritto-obbligo fra amministrazione e cittadino»9. Si configura, dunque, nella legislazione regionale la possibilità di individuare contenuti sul piano sostanziale innovativi, soprattutto nei rapporti fra il sistema politico-amministrativo e la società regionale. I casi scelti e l’impostazione che seguiremo mostrano il rapporto stretto tra la disciplina delle funzioni amministrative e l’esercizio di alcune libertà fondamentali, tanto nella prospettiva evolutiva quanto nella prospettiva attuale – appena descritta – del rinnovato rapporto tra funzioni amministrative e tutela dei diritti.

2. I diritti degli animali 2.1 Introduzione. L’emersione di un nuovo paradigma di tutela dei diritti all’interno della legislazione regionale non viene solo dalla regolazione di fatti e interessi che riguardano strettamente la vita umana. Negli ultimi anni, infatti, è cresciuta la sensibilità delle regioni per la protezione e la tutela delle specie animali non umane, in particolar modo di quelle che hanno uno stretto legame di dipendenza con l’uomo, cioè gli animali d’affezione, in corrispondenza anche di un rinnovato interesse a livello comunitario 9 Cfr. Giorgio Pastori, La funzione amministrativa nell’odierno quadro costituzionale, «Il diritto dell’economia», 2-3, 2002, pp. 475 e ss., il quale parla anche di uno “statuto del cittadino” nei riguardi della pubblica amministrazione e di uno “statuto dell’amministrazione” come funzione dell’ordinamento.


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ed internazionale per questi temi10. In tempi recenti, ad esempio, le norme che prevedono una protezione particolare degli esseri non umani hanno trovato terreno fertile anche in alcune Costituzioni di Stati europei11. Addirittura una norma che tenesse conto della loro protezione è comparsa anche nella Parte III del testo della Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa12. Parlare di “diritti degli animali”, perciò, è divenuto sempre più usuale13. Ciò è dovuto non soltanto alla rinnovata e crescente attenzione dell’opinione pubblica, ma anche alla diffusione di ideologie favorevoli al riconoscimento ed alla tutela degli interessi degli animali in sé, alla stregua di soggetti suscettibili di divenire oggetto di una protezione diretta e non solo mediata dalle vicende umane14; all’animale infatti è riconosciuta sempre più la dignità di essere vivente e in quanto tale destinatario di una particolare tutela15. 10 Come testimonia l’interesse sempre crescente per questo tema. Cfr. a tal proposito il lavoro monografico di Francesca Rescigno, I diritti degli animali: da res a soggetti, Torino, Giappichelli, 2005 e il saggio di Alessandra Valastro, La tutela giuridica degli animali e i suoi livelli, «Quaderni costituzionali», 1, 2006, pp. 67 e ss. 11 Come riportato da Gladio Gemma, Costituzione e diritti degli animali, «Quaderni costituzionali», 3, 2004, pp. 615 e ss., nella Costituzione tedesca (art. 20) e nella Costituzione confederale elvetica (artt. 78 e 80) vi sono norme a protezione degli animali. 12 Parte III, art. 121 secondo cui «nella formulazione e nell’attuazione delle politiche dell’Unione nei settori dell’agricoltura, della pesca, dei trasporti, del mercato interno, della ricerca e dello sviluppo tecnologico e dello spazio, l’Unione e gli Stati membri tengono pienamente conto delle esigenze in materia di benessere degli animali in quanto esseri senzienti, rispettando nel contempo le disposizioni legislative o amministrative e le consuetudini degli Stati membri per quanto riguarda, in particolare, i riti religiosi, le tradizioni culturali e i patrimoni regionali» (nostro il corsivo). 13 Soprattutto nei paesi di lingua anglosassone il dibattito è stato sicuramente aperto dai saggi di Tom Regan, Peter Singer, Diritti animali, obblighi umani, Milano, Ed. Gruppo Abele, 1987, trad it. di Paolo Garavelli, del libro apparso circa dieci anni prima in lingua inglese Tom Regan, Peter Singer, Animal rights and Human Obligations, Prentice-Hall, 1976. 14 Il fondamento di una teoria dei diritti degli animali si può ben cogliere confrontando il punto di partenza da cui muove la riflessione di Valastro, La tutela giuridica degli animali e i suoi livelli, cit., p. 70, la quale ricorda che «un’ampia riflessione ha messo in luce la complessità del concetto di persona, evidenziandone – tra l’altro – l’inadeguatezza a fornire un valido criterio di differenziazione/separazione fra esseri umani e non umani». Diversamente la Rescigno, I diritti degli animali: da res a soggetti, cit., pp. 106 e ss. sviluppa le questioni relative alla attribuzione di diritti agli animali sulla base di una ricostruzione evolutiva della nozione di “diritti” e del riconoscimento della “capacità giuridica” degli animali. 15 Cfr. Mauro R. Micheli, L’impiego degli animali nelle pratiche cliniche sperimentali, «Sanità pubblica», 9, 2002, pp. 1057 e ss., che ricorda una nota pronuncia

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Nonostante siano oggetto di tutela sia a livello statale, che comunitario e internazionale, le vicende che attengono alla vita animale e al rapporto di questi con gli esseri umani costituiscono solo apparentemente una materia unica e definita. La tutela degli animali non riguarda solo un atteggiamento o un preciso comportamento da tenere con essi, ma un ambito di disciplina che interessa molte fattispecie affidate a diversi livelli normativi16. Storicamente la legislazione che riguarda gli “animali” è nata per la necessità di disciplinare i vari utilizzi che di essi si possono fare17, considerandoli alla pari delle res mobili. Solo di recente a questi esseri è stata riconosciuta la natura di “esseri senzienti capaci di soffrire”, attraverso l’introduzione di norme che coniugavano – in funzione della regolazione di aspetti

della Corte Suprema di Cassazione, secondo la quale gli «animali in quanto autonomi esseri viventi», sono «dotati di sensibilità psico-fisica e (sono) capaci di reagire allo stimolo del dolore, ove essi superino la soglia normale di tollerabilità». Già da tempo la giurisprudenza si è fatta carico di interpretare evolutivamente la normativa a tutela degli animali. Si è passati, infatti, da una protezione indiretta, attraverso la tutela del «sentimento di pietà dell’uomo anche verso gli animali», alla protezione dell’animale in quanto tale, cioè come «essere vivente capace di reagire agli stimoli del dolore». Cfr. da ultimo C.d.S., Sez. V, sent. n. 6317 del 27 settembre 2004. 16 È evidente, solo da questi brevi accenni, che il fenomeno “tutela degli animali” non è definibile come una “materia”, ma come un ambito della vita disciplinato da più norme appartenenti a settori – e materie – diversi. Come competenza esclusiva statale intervengono l’ordinamento civile e penale, la tutela e sicurezza dello Stato, la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema; quanto alle competenze concorrenti la disciplina degli animali incide su salute, ricerca scientifica e tecnologica, commercio con l’estero, alimentazione; riguardo alle altre materie residuali, sono interessate tra tutte la materia agricoltura e il commercio interno. 17 Si pensi alle norme sulla tutela degli interessi economici e igienico-sanitari relativi agli animali stabulari o da macello (norme relative alla macellazione, al trasporto, alla zootecnia del d.P.R. n. 320 del 1954); alle norme ambientali che riguardano gli animali selvatici (uccelli, specie in via di estinzione, protezione della fauna selvatica); alle norme penali che vietavano, sanzionandolo, il maltrattamento degli animali (cfr. art. 727 del codice penale); fino alle norme che disciplinano il delicato fenomeno della sperimentazione animale. Cfr. d.lgs. n. 116 del 1992, che recepisce nel nostro ordinamento la Direttiva n. 86/609/CEE in materia di protezione degli animali utilizzati a fini sperimentali o ad altri fini scientifici. Micheli, L’impiego degli animali nelle pratiche cliniche sperimentali, cit., pp. 1068 e ss.; Enrico D’Amore, Normativa che regola l’utilizzo degli animali a fini sperimentali o scientifici, in Anna Mannucci, Mariachiara Tallacchini (a cura di), Per un codice degli animali, Milano, Giuffrè, 2001, pp. 225 e ss; Paola Tacchi, Il ministro della Salute e le ordinanze contingibili e urgenti (A proposito delle ordinanze Sirchia-Storace del 9/9/2003, 27/8/2004 e 3/10/2005), «Giurisdizione amministrativa», 1, 2006, pp. 13 e ss.


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di sanità pubblica – sia interessi umani derivanti dal rapporto uomo-animale, sia interessi degli stessi animali18. Negli ultimi anni, infatti, vi è stato un aumento delle norme dirette a disciplinare principalmente gli aspetti della tutela degli animali domestici, cioè degli animali allevati dagli esseri umani per i più diversi scopi19, che rientrano nella categoria menzionata dalla legge quadro n. 281/1991 relativa agli “animali da affezione”20.

2.2 La legislazione regionale creativa di nuovi diritti degli animali. La protezione degli animali d’affezione nella legislazione regionale è anteriore rispetto alle norme della legge quadro del 199121. Già prima dell’approvazione di quest’ultima, infatti, alcune regioni durante l’attuazione delle norme di disciplina dei profili sanitari e di sicurezza relativi alla diffusione del randagismo, hanno introdotto forme di tutela per situazioni soggettive prima 18 Si pensi alle norme citate nella nota precedente sulle sperimentazioni animali, o alla legge quadro a tutela degli animali d’affezione, e alle norme contenute nella l. 20 luglio 2004, n. 189, “Disposizioni concernenti il divieto di maltrattamento degli animali, nonché di impiego degli stessi in combattimenti clandestini o competizioni non autorizzate”, che modificano il codice penale. 19 Senza anticipare quello che verrà trattato più avanti, si tratterà degli aspetti della tutela degli animali destinati agli usi più tradizionali (cibo, affezione) e degli animali destinati ad usi scientifico-tecnologici (sperimentazione). Tratteremo anche degli animali che vengono usati per divertimento, come quelli impiegati nelle manifestazioni o nei circhi. 20 Nelle regioni già a partire dalle leggi della fine degli anni ’80 è stato utilizzato questo nome per indicare gli animali maggiormente antropizzati. Per le leggi v. nota succ. 21 Da un’indagine sulle leggi regionali che hanno istituito l’anagrafe canina e previsto le norme regionali per la tutela degli animali d’affezione, si riscontra che sono 8 le regioni che hanno una specifica legge regionale sul tema. Si tratta delle regioni: Calabria, l.r. 5 maggio 1990, n. 41, “Istituzione anagrafe canina, prevenzione randagismo e protezione degli animali”; Emilia-Romagna, l.r. 25 febbraio 1988, n. 5, “Norme per il controllo della popolazione canina”; Lazio, l.r. 9 settembre 1988, n. 63, “Istituzione anagrafe canina e protezione degli animali”; Lombardia, l.r. 8 settembre 1987, n. 30, “Prevenzione del randagismo – tutela degli animali e della salute pubblica”; Marche, l.r. 25 gennaio 1988, n. 4, “Norme per la lotta al randagismo e per l’istituzione dell’anagrafe canina regionale”; Toscana, l.r. n. 4 del 1987 “Istitutiva dell’anagrafe canina”; Campania, l.r. 27 aprile 1990, n. 23, “Norme per diminuire il fenomeno del randagismo”. Tra le regioni a Statuto speciale, il Friuli-Venezia Giulia, l.r. 4 settembre 1990, n. 39, “Norme a tutela degli animali domestici per il controllo e la prevenzione del fenomeno del randagismo. istituzione dell’anagrafe canina”. Mentre la regione Abruzzo ha approvato con il D.P.G.R. 13 giugno 1986, norme dirette all’“Istituzione anagrafe canina e lotta al randagismo”.

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non disciplinate22, che prendevano in considerazione in un modo diverso il rapporto tra esseri umani e animali. Il potere regionale, perciò, non derivava dall’attribuzione di competenze su questo settore, ma dall’intervento combinato di più titoli che le regioni misero in campo durante l’attuazione delle norme amministrative sui controlli della popolazione canina23. L’occasione per la definizione di queste funzioni amministrative – svolte dalle USL in base alle proprie competenze sanitarioveterinarie24 – diede modo alle regioni di rideterminare le modalità organizzative del servizio comunale di polizia veterinaria, di stabilire norme che ribadivano l’obbligo di non abbandonare gli animali, di prevedere norme minime dirette a garantire un trattamento adeguato dell’animale25, di disciplinare il delicato tema della “soppressione”26 e, infine, di sensibilizzare e educare la 22 Come ad esempio il divieto di utilizzo per scopi scientifici dei cani “accalappiati” o l’obbligo di non far soffrire questi animali nel momento della soppressione (eutanasia). 23 Le leggi si strutturano su un paradigma unico: organizzare il servizio di ricovero degli animali vaganti e tenere sotto controllo, sia sul piano della sanità pubblica che sul piano della sicurezza i cani e i gatti che vivono in libertà. Si istituiscono “anagrafi” dei cani con l’obbligo di iscrizione per tutti gli animali d’affezione e di adozione di sistemi di riconoscimento a cura dei detentori (tatuaggio o altro sistema equivalente). Si tratta delle norme di polizia veterinaria, dell’“igiene degli insediamenti urbani e delle collettività” contenuti nell’art. 27 del d.P.R. 616 del 1977; delle norme contenute nell’art. 32, comma 2, della legge n. 833 del 1978 relative alle funzioni di igiene e sanità pubblica e di polizia veterinaria, secondo il quale «la legge regionale stabilisce norme per l’esercizio delle funzioni in materia di igiene e sanità pubblica, di vigilanza sulle farmacie e di polizia veterinaria, ivi comprese quelle già esercitate dagli uffici del medico provinciale e del veterinario provinciale e dagli ufficiali sanitari e veterinari comunali o consortili, e disciplina il trasferimento dei beni e del personale relativi». 24 L’anagrafe del cane è sempre tenuto dai servizi veterinari delle varie USL della regione, che svolgono anche compiti relativi alla vaccinazione. Si tenga conto che sul piano finanziario tutte le leggi imputano le spese previste al Fondo sanitario regionale. Solo in un caso, l.r. Lazio n. 66 del 1988, è prevista l’istituzione di un apposito capitolo di bilancio. 25 Norme, anche in questo caso, che prevedono misure di protezione minime degli animali, arrivando addirittura a prevedere la “metratura” della catena (l.r. Lazio, n. 66 del 1988, art. 14). Oltre a questo riferimento è interessante notare che tali norme prevedono anche una specificazione di norme civili, come il dovere di custodia e di prevenzione dei danni che possono derivare a terzi dalle cose (anche gli animali perciò) in custodia. Su tale punto cfr. art. 14, l.r. Calabria n. 41 del 1990 (in tal caso, numero, titolo e contenuto dell’articolo corrispondono completamente tra quest’ultima legge e quella della regione Lazio). 26 È interessante notare che pur non essendo contenuto nelle leggi in esame un divieto di soppressione del cane randagio, il fatto che a livello regionale siano stati previsti un’anagrafe e un meccanismo di riconoscimento dell’animale modifica il presup-


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popolazione, a partire dall’età scolare, ad un corretto rapporto uomo-animale.

2.3 L’attuazione della legge del 1991. La legge n. 281/1991 “Legge quadro in materia di animali di affezione e prevenzione del randagismo”27, introduce per tutte le regioni quei principi che già alcune di esse avevano individuato attraverso un uso estensivo delle competenze in materia di “polizia e sanità veterinaria” 28. Quanto ai poteri regionali la nuova disciplina riduce il campo di azione delle regioni soprattutto con riguardo alle funzioni delegate ai comuni e alla capacità di realizzare una politica regionale innovativa del rapporto uomo-animale29. La legge, tuttavia, non vieta al legislatore regionale di intervenire su altri aspetti della regolazione del rapporto uomo-animali domestici. Essa, infatti, si auto-qualifica come “legge quadro” e posto dell’applicazione della norma contenuta nell’art. 85 del d.P.R. n. 320 del 1954 (Regolamento di polizia veterinaria), in base alla quale “gli animali vaganti senza la prescritta museruola” vengono catturati e, dopo soli tre giorni passati senza reclamo e ritiro, vengono soppressi. La maggior parte delle regioni prevedono che l’animale possa essere soppresso in conformità alle norme del Regolamento di polizia veterinaria (cfr. nota precedente). Tuttavia in un caso, l.r. Lazio n. 63 del 1988, art. 11, comma 6, si prevede che i cani «catturati o accalappiati possano essere soppressi, in modo eutanasico, soltanto se gravemente malati o incurabili». La norma è stata poi ripresa in modo preciso dalla legge quadro del 1991. Degna di nota è anche la norma contenuta nella legge della Regione Calabria, che prevede un parere delle associazioni zoofile e protezionistiche prima della decisione del veterinario dell’USL in merito alla soppressione dell’animale vagante. 27 Questa legge si differenzia da tutti gli altri interventi statali nel settore della tutela degli animali perché considera in modo nuovo l’«animale domestico»: esso è capace di soffrire, non potrà essere più soppresso senza un valido e provato motivo sanitario, né essere sottoposto a sperimentazione e vivisezione. 28 La legge è stata infatti a suo tempo impugnata dalle Regioni Lombardia e Toscana e dalle Province di Trento e Bolzano. La questione è stata definita dalla Consulta con la sentenza n. 123/1992 che ha dichiarato incostituzionale la norma della legge quadro che vincola le entrate derivanti dall’applicazione dalle sanzioni introdotte dalla legge. 29 L’unica apertura verso una competenza regionale che va oltre la mera tenuta dei registri dei cani randagi è contenuta nel comma successivo all’art. 3 della legge, laddove si dice che le regioni, “sentite le associazioni animaliste, protezioniste e venatorie, che operano in ambito regionale” adottano un “programma di prevenzione del randagismo” – del quale non si specifica però se è atto puramente politico o anche amministrativo – attraverso il quale realizzare “iniziative di informazione” per conseguire un corretto rapporto di rispetto della vita animale e la difesa del suo habitat e “corsi di aggiornamento o formazione” per il personale delle regioni, degli enti locali e delle USL che operano in questo settore.

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indica tra gli obiettivi dell’azione statale la promozione e la disciplina della tutela degli animali di affezione, la condanna degli atti di crudeltà contro di essi, dei maltrattamenti e dell’abbandono, con lo scopo di favorire una corretta convivenza tra animale e uomo e tutelare la salute pubblica e l’ambiente30. Nel complesso, però, la legge inaugura un periodo di maggiore tutela dei cani e dei gatti randagi, senza però raggiungere l’obiettivo della protezione generale degli animali di affezione, limitandosi a prevedere una garanzia solo per alcuni di essi e a determinate condizioni31. È da sottolineare – nell’ottica della promozione e dello sviluppo della legislazione regionale in questo settore – il fatto che all’art. 9 si prevede l’istituzione di un fondo per il finanziamento degli interventi previsti nella legge quadro, distribuito annualmente dal Ministero della Salute alle Regioni32.

2.4 Le nuove leggi regionali. I modesti poteri attribuiti dalla legge quadro non hanno bloccato il trend di evoluzione delle forme di tutela regionale degli animali. Nel corso degli anni Novanta sono state approvate molte leggi regionali contenenti disposizioni che non solo hanno reso operative le norme previste dall’intervento statale, ma hanno introdotto forme “avanzate” di garanzia di diritti degli animali. I settori in cui le regioni sono intervenute maggiormente nel periodo di attuazione della legge sono quelli relativi al maltrattamento, alla promozione di condi30 Il successivo art. 2 fissa due importanti principi: anzitutto quello per cui il controllo delle popolazioni si realizza con la prevenzione, cioè con la limitazione delle nascite e non con l’uccisione successiva o con la soppressione degli animali “senza padrone”, il divieto di usare gli animali randagi catturati come cavie, e infine il “diritto” dei gatti di vivere liberi. Per un commento delle principali innovazioni della legge del 1991, v. Anna Mannucci, Animali e diritto italiano: una storia, in Mannucci, Tallacchini (a cura di), Per un codice degli animali, cit., p. 22. 31 Come rileva Fausto Pocar, Animali non umani: per una sociologia dei diritti, Bari, Laterza, 2005, p. 88, il grande limite della legge quadro sta nel fatto che essa «non prende in considerazione altre specie animali che risultano assai diffuse come animali da compagnia, sicché sotto questo profilo essa appare affetta da un forte specismo culturale, fondato su una tradizione consolidata con la realtà delle scelte della popolazione». 32 Il Fondo, a partire dalla l. 2 dicembre 1998, n. 434 “Finanziamento degli interventi in materia di animali di affezione e per la prevenzione del randagismo”, è stato portato a 2,6 milioni di euro.


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zioni di vivibilità migliori per gli animali, alla tutela delle associazioni animaliste33. Anche nel periodo successivo (2001-2007) le regioni sono intervenute nel settore con nuove leggi34, sia facendo proprie le competenze in tema di protezione degli animali d’affezione su cui era intervenuta la legge quadro, sia riempiendo gli spazi lasciati vuoti dalle norme nazionali, fino ad arrivare – grazie all’allargamento dei propri poteri amministrativi – a introdurre politiche autonome di rispetto e riconoscimento dei diritti degli animali35. Le leggi di questo periodo contengono innovazioni sul piano della struttura dell’intervento: le regioni cercano di introdurre situazioni nuove, definizioni non contemplate nella legge nazionale e incentivi per il miglioramento della condizione di questi esseri36. 33 Ad esempio la l.r. Veneto 28 dicembre 1993, n. 60 che stabilisce all’art. 16 che «i gatti che vivono in libertà devono essere protetti» mediante l’individuazione sul territorio di «spazi da destinare a luogo di alimentazione e riferimento» per questi animali; le norme che prevedono forme di tutela anche per gli animali esotici come la l.r. Marche del 10 ottobre 1994, n. 40; le norme della l.r. Abruzzo 21 settembre 1999, n. 86, che prevedono oltre alle sanzioni della legge quadro anche un potere del Sindaco di “sottrarre” l’animale alle persone che siano colpevoli di maltrattamenti; la stessa legge prevede l’Istituzione di un Albo delle associazioni animaliste che operano nel territorio regionale e destinano a queste una parte dei fondi provenienti dalla gestione delle politiche a favore degli animali. 34 Le leggi si riferiscono a 5 regioni: Campania, l.r. 24 novembre 2001, n. 16, «Tutela degli animali d’affezione e prevenzione del randagismo»; Piemonte, l.r. 7 aprile 2000, n. 39, «Cimiteri per gli animali d’affezione» e l.r. 19 luglio 2004, n. 18, «Identificazione elettronica degli animali da affezione e banca dati informatizzata»; Marche, l.r. 24 luglio 2002, n. 12, «Norme sulla detenzione e il commercio di animali esotici»; Lazio, l.r. 6 ottobre 2003, n. 33, «Norme in materia di cani da presa, molossoidi e loro incroci»; Emilia Romagna, l.r. 7 aprile 2000, n. 27, “Nuove norme per la tutela ed il controllo della popolazione canina e felina”, l.r. 1 agosto 2002, n. 20, «Norme contro la vivisezione», l.r. 17 febbraio 2005, n. 5, «Norme a tutela del benessere animale»; Veneto, l.r. 3 gennaio 2005, n. 3, «Disposizioni sulle terapie complementari (terapia del sorriso e pet therapy)». 35 Certamente l’esercizio dei poteri legislativi conseguiti in materia di “agricoltura”, “salute”, “ricerca scientifica” e “commercio” hanno consentito di aggiornare gli interventi precedenti e di introdurre forme di protezione che garantissero standard di tutela superiori rispetto al passato. 36 Si tratta di leggi che contengono una disciplina maggiormente dettagliata che individua con precisione le modalità applicative, le responsabilità ed i poteri dei diversi livelli di governo. Questo aspetto non è di poco conto. Le leggi regionali, anche quando si limitano a ripetere definizioni e norme contenute nelle leggi statali, sembrano avere non solo il fine di rendere più chiara la disciplina della materia, ma di ricondurre all’ente regionale il potere di regolare in modo completo una serie di fatti che a livello statale sono divisi tra più leggi e di svolgere un ruolo di indirizzo rispetto ai livelli di governo inferiori. Si veda a tal punto la l.r. Emilia-Romagna, n. 5 del 2005 e l.r. Liguria n. 23 del 2000.

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Uno dei segnali di questo diverso modo di concepire l’intervento regionale è la comparsa nelle leggi di nuove definizioni. Anche se a volte si tratta solo di riformulazioni presenti già a livello nazionale37, spesso sono definizioni nuove, come quella di «animale da compagnia», diversa da quelle di animale domestico e animale d’affezione fino ad ora utilizzate38. L’individuazione di temi ulteriori, che estendono l’oggetto della tutela anche ad animali prima non compresi, non è priva di effetto nemmeno su quelle funzioni precedentemente svolte dalle regioni39. In queste ultime leggi, infatti, la posizione degli animali viene descritta usando espressioni come “diritto” o “libertà”40, ma

37 “Animale d’affezione” nella l.r Liguria, n. 23 del 2000 e nella l.r. n. 16 del 2001; “animale esotico” nella l.r. Marche n. 12 del 2002. 38 Ai sensi dell’art. 2 della l.r. Emilia n. 5 del 2005 si intende per “animale da compagnia”: «ogni animale tenuto, o destinato ad esserlo, dall’uomo, per compagnia od affezione, senza fini produttivi o alimentari. Sono compresi nella definizione di cui al comma 1: a) gli animali che svolgono attività utili all’uomo, quali il cane per disabili, gli animali da pet-therapy, da riabilitazione, nonché gli animali impiegati nella pubblicità; b) gli esemplari tenuti per tali fini ed appartenenti alle specie esotiche tutelate dalla Convenzione sul commercio internazionale delle specie animali e vegetali selvatiche minacciate di estinzione …». L’introduzione di questa definizione sembra una cosa di poco conto. Invero attraverso di essa si sposta completamente il focus della tutela. Secondo il costante insegnamento della giurisprudenza l’animale domestico era considerato quell’animale la cui vita era legata all’uomo, e che se fosse stato allontanato da esso, in astratto non avrebbe potuto sopravvivere. Nel caso invece della definizione di animale da compagnia non si pone l’accento sull’“addomesticamento” ma su un rapporto di tipo morale/spirituale che si instaura con l’animale, tanto che viene allargato lo spettro fino a comprendere gli animali esotici e gli stessi animali che normalmente avrebbero fini riproduttivi (es. cavalli), ma che hanno un impiego diverso da questo (terapia con animali o pet therapy). Interessante in questo senso notare che nella stessa legge, all’art. 3, quando si prevedono gli obblighi e le responsabilità del detentore dell’animale si parli poi di “chiunque conviva con un animale da compagnia o abbia accettato di occuparsene a diverso titolo” (nostro il corsivo). 39 Soprattutto le regioni Liguria e Emilia Romagna si sono spinte verso l’estensione di situazioni di vantaggio e l’inasprimento di obblighi gravati sui detentori di animali. Nelle due leggi si parla di mantenimento del “benessere dell’animale”, di vendita dell’animale con un certificato che ne attesti la “buona salute”, di un documento che attesti quali sono i “bisogni etologici” di un animale, di divieto di vendere gli animali a minori di 16 anni (quando è noto che per compiere un acquisto di un bene mobile non civilmente registrato non occorre la capacità di agire ma solo la capacità giuridica). 40 Si pensi al “diritto dei gatti a vivere in libertà” che compare anche nella legge quadro del 1991 esteso anche ai cani randagi: il cd. “diritto ad essere animale libero” della l.r. Liguria.


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soprattutto si fa riferimento a nuovi obblighi, come quello di garantire il loro benessere, la loro salute e le loro varie esigenze41. I nuovi provvedimenti regionali, inoltre, introducono per la prima volta degli organismi regionali di studio e di controllo dell’attuazione delle norme della legge42 e prevedono maggiori forme di coinvolgimento delle associazioni animaliste nella gestione delle strutture di ricovero e nella protezione della vita degli animali43. Infine anche l’esercizio delle funzioni di programmazione regionale vengono definite in modo più articolato, attraverso l’acquisizione del parere di più soggetti dotati di competenze scientifiche e coinvolti nella tutela degli animali. L’importanza di questi due aspetti si comprende anche dal fatto che le uniche due occasioni in cui è stato invocato il giudizio della Corte costituzionale rispetto alle leggi regionali che disciplinavano vicende relative a questi esseri riguardavano l’individuazione di una nuova categoria legislativa di animali e la possibilità di vietare la vivisezione su tutto il territorio regionale. Nel primo caso, con la sent. 24 gennaio 2003, n. 222, la Corte costituzionale ha giudicato l’impugnazione statale della l.r. 24 luglio 2002, n. 12 della regione Marche sulla detenzione ed il 41 In tutti questi casi, si noti, le regioni prevedono responsabilità, doveri e obblighi dotati di idonee sanzioni amministrative nel caso di violazione. In questo senso ci appare notevole il passo svolto dalle regioni, che non si lanciano in un’astratta e inefficace proclamazione dei “diritti degli animali” o nella sterile riproposizione del divieto di maltrattamento, ma nella fissazione puntuale di una serie di responsabilità gravanti sia su coloro che si sono impegnati anche verso l’animale a garantirgli le condizioni materiali per vivere. 42 Nelle l.r. Marche n. 12 del 2002 e nella l.r. Lazio n. 33 del 2003 (ambedue non generali sugli animali d’affezione, ma la prima su animali esotici e la seconda su cani pericolosi) vengono previste commissioni tecnico-scientifiche sull’attuazione della legge. Solo nel caso della l.r. Campania n. 16 del 2001 (generale sugli animali da affezione) si prevede l’istituzione di una commissione per l’attuazione della legge denominata “Commissione per i diritti degli animali” (art. 19). 43 Si è già menzionato che in alcune regioni erano stati istituiti albi regionali delle associazioni animaliste. Tra le leggi analizzate questa previsione compare solo nella l.r. n. 16 del 2001 (art. 16), mentre nella l.r. Liguria, n. 23 del 2000, si prevede che queste associazioni vengano iscritte nell’albo delle associazioni di volontariato. Molte altre leggi prevedono norme che incentivano o fanno collaborare le associazioni zoofile allo svolgimento di attività integrative e sussidiarie di quelle svolte dalla regione e dai comuni. Interessante notare che questo rapporto arriva, nei casi dell’omonima legge del Piemonte n. 39 del 2000 e nella legge menzionata n. 23 del 2000 della Liguria (art. 16) la possibilità alle associazioni di animalisti, previa autorizzazione comunale, di recintare pezzi di terreno e di adibirli a “cimiteri per animali”.

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commercio degli animali esotici. La sentenza, che si chiude con una dichiarazione di inammissibilità e di non fondatezza delle questioni sollevate, rileva soprattutto nella parte in cui affronta la questione della legittimità o meno dell’inserimento in una legge regionale di una definizione di “animale esotico” e perciò del criterio in base al quale questa classificazione viene effettuata; potere non escluso alle regioni, quando queste hanno in via primaria l’obiettivo di tutelare la sicurezza e la salute all’interno del proprio territorio e di non derogare o sostituirsi – ma aggiungersi – alla disciplina nazionale44. Nel secondo caso – deciso con la sent. 11 giugno 2004, n. 166 – il giudizio riguardava il ricorso del Governo contro la l.r. 1 agosto 2002, n. 20 della regione Emilia Romagna che poneva norme contro la vivisezione animale. Con queste due sentenze la Corte costituzionale contribuisce a segnare il corretto confine tra la disciplina statale e la disciplina regionale, operando in base ad un paradigma proprio del ragionamento sui diritti, il bilanciamento. Nel verificare se la regione era competente o meno a vietare la vivisezione su tutto il territorio regionale, ad esempio, la Corte si è anzitutto preoccupata di individuare quale fosse il corretto bilanciamento tra tutela degli animali e sviluppo della ricerca45 e solo dopo aver chiarito questo punto, ha individuato la materia (ricerca scientifica) ed ha indicato quali fossero i principi fondamentali della stessa, annullando le norme che prevedevano il divieto assoluto di allevamento, utilizzo e cessione nel territorio regionale di cani e gatti a fini di sperimentazione46. 44 Cfr. non solo il punto n. 2 del c.i.d. della sent. n. 222 del 2003, ma anche il punto n. 3 in cui la Corte, dopo aver ribadito il proprio orientamento in tema di ambiente, afferma che quello in questione è un intervento che «non attenua, ma semmai rafforza – stante il rimarcato carattere aggiuntivo, e non sostitutivo, delle prescrizioni della legge regionale – le cautele predisposte dalla normativa statale, così da non poterne pregiudicare in alcun modo gli obiettivi». Per un commento della sent. v. Filippo Benelli, L’Ambiente tra “smaterializzazione” della materia e sussidiarietà legislativa», «Le Regioni», 1, 2004, pp. 176 e ss. 45 Per gli aspetti del bilanciamento tra interesse animale e sperimentazione v. anche Paolo Veronesi, Gli animali nei recinti della Costituzione, delle leggi e della giurisprudenza, «Quaderni costituzionali», 3, 2004, pp. 618 e ss. Per un commento invece della sentenza v. Stelio Mangiameli, Il riparto Stato-Regioni tra assetto delle materie e disciplina delle fonti, «Le Regioni», 5, 2004, pp. 1216 e ss. 46 La sentenza dichiara anche l’illegittimità della norma che prevedeva l’autorizzazione regionale ai fini della sperimentazione.


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Nonostante i limitati effetti che la dichiarazione di illegittimità di questa norma ha nel campo della scienza medica47, la sentenza sembra un’ulteriore ed utile conferma della possibilità di un intervento regionale a tutela degli animali. La Consulta, infatti, si esprime anche sul modo in cui si deve atteggiare la legge regionale rispetto ai principi dell’ordinamento statale e comunitario, al fine di rispettare gli interventi compiuti a questi ultimi livelli48, in modo che l’intervento della regione possa contribuire all’attuazione del corretto bilanciamento, ma senza con ciò vanificarne gli effetti.

2.5 Le caratteristiche dei diritti proclamati. Al termine dell’esame di questo settore si possono sinteticamente dare alcune valutazioni in merito alla protezione degli animali nella legislazione regionale e ai risultati prodotti dal trasferimento di alcune competenze amministrative alle regioni. Il primo dato da trattenere riguarda le caratteristiche dell’intervento regionale. Le leggi esaminate non prevedono una tutela “alternativa” dei “diritti degli animali”: non si trova in esse il riconoscimento di una soggettività, l’attribuzione concreta di alcune “facoltà” che sono proprie dell’uomo, il riconoscimento della capacità giuridica ovvero la disciplina di diritti che la presupporrebbero49. Semmai questi provvedimenti si traducono in una serie di doveri, obblighi e responsabilità aggiuntive per l’uomo a favore degli animali50. 47 Sotto questo aspetto non si può non notare che la l.r. Emiliana del 2002 ha un contenuto normativo molto limitato. La “vivisezione”, intesa come quel tipo di «esperimenti che comportano la sezione del corpo vivo» (legge 12 giugno 1931, n. 924 e circolare applicativa n. 15 del 18 febbraio 1974), non viene quasi più praticata a scopi scientifici, ma solo dimostrativi. La vivisezione, come rileva Micheli, L’impiego degli animali nelle pratiche cliniche sperimentali, cit., pp. 1057 e ss., si riferisce sì a pratiche che tutt’ora hanno una carica morale negativa, ma ha un valore più che altro storico per la scienza medica. 48 In questo caso, infatti, si trattava dell’attuazione della direttiva europea n. 86/609/CEE sul riavvicinamento della legislazione sull’utilizzo degli animali a fini sperimentali e ad altri scopi scientifici. 49 Ipotesi che – con alcune sfumature – compare tra quelle proposte da alcuni degli autori che abbiamo citato in precedenza (in particolare cfr. Rescigno, I diritti degli animali: da res a soggetti, cit., p. 117). 50 In modo molto simile a quanto avviene per i doveri che l’uomo si pone verso l’ambiente.

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Certamente si può riconoscere a questi provvedimenti il merito di aver preceduto prima, e valorizzato poi, gli indirizzi provenienti dalla legislazione statale, in cui la tutela dell’animale si accompagnava ad una diversa considerazione dello stesso, come essere senziente dotato della capacità di dolore e di socializzazione. Ma è altrettanto vero che se si volesse rintracciare in queste leggi l’albore di una nuova soggettività degli animali ovvero la creazione di un terreno fertile per il riconoscimento di nuovi diritti, si rimarrebbe alquanto delusi. Quello che semmai le leggi regionali contribuiscono a indicare è la creazione di uno spazio normativo regionale (nuovo) che riguarda aspetti che sarebbero propri dell’esercizio di una libertà51.

3. Il diritto all’informazione e alla comunicazione 3.1 Introduzione. Dal settore della tutela degli animali passiamo ora ad un ambito totalmente diverso, quello del diritto all’informazione e alla comunicazione. Anche in questo caso il nostro obiettivo sarà, da un lato, comprendere il modo in cui le regioni partecipano alla tutela di questi diritti, dall’altro, capire il percorso attraverso cui le regioni sono arrivate a disciplinare fenomeni che non rientravano all’interno delle materie regionali nella vecchia formulazione dell’art. 117 della Costituzione. Ad un lettore poco attento l’espressione «ordinamento della comunicazione» potrebbe sembrare un’assoluta novità nel panorama delle competenze legislative regionali. In verità il potere regionale nel macrosettore della comunicazione si pone come punto di arrivo di una strada tortuosa iniziata intorno alla metà degli anni Settanta. È opinione diffusa in dottrina che la competenza regionale sull’informazione derivi da una sorta di “forzatura”52 delle compe51 Si pensi ad esempio alla diffusione di una cultura del rispetto degli animali attraverso la sensibilizzazione della popolazione, alla promozione dell’attività delle associazioni create allo scopo della tutela degli animali, all’introduzione di alcuni obblighi di tipo amministrativo che incentivano comportamenti favorevoli verso gli animali. 52 L’espressione è di Alessandra Valastro, Il futuro dei diritti fondamentali in materia di comunicazione dopo la Riforma del Titolo V, in AA.VV., Diritti, nuove tecnologie, trasformazioni sociali. Scritti in memoria di Paolo Barile, Padova, Cedam, 2003, p. 857.


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tenze delimitate del vecchio art. 117 Cost. da parte di alcune regioni che, a più riprese, hanno cercato la possibilità di esercitare proprie competenze in materia53. L’intervento delle regioni in materia di comunicazione e di informazione corrisponde, infatti, ad un’esigenza che le comunità regionali hanno avvertito fin dalla prima fase statutaria54. In quel momento si intese soprattutto dare al diritto all’informazione la qualità di libertà positiva, correlata ad un vero e proprio “dovere” informativo a carico della neonata istituzione regionale55. L’informazione regionale era il presupposto fondamentale di un nuovo modo di concepire i rapporti tra cittadino e istituzione, che trovava il suo punto di equilibrio nel rinnovato concetto di partecipazione. Sulla base delle norme statutarie era poi fiorita una numerosa serie di leggi regionali56 che avevano soprattutto ad oggetto misure di sostegno per le attività editoriali locali, sia svolte dalla regione che realizzate da soggetti privati. Nonostante questi interventi legislativi dessero ragione delle precedenti previsioni statutarie, in quegli anni la Corte costituzionale mantenne un atteggiamento abbastanza conservatore, teso a considerare la «pubblica informazione» estranea alle com53 Anche la dottrina in quegli anni era arrivata ad individuare un ruolo proprio delle regioni in tema di informazione. Tra tutti si vedano Claudio Chiola, L’informazione nella Costituzione, Padova, Cedam, 1973, e Aldo Loiodice, Regioni e radiotelevisione, «Diritto e società», 1973, pp. 692 e ss. 54 Per un’analisi dettagliata dei nuovi statuti, v. Alberto Russo, Il diritto all’ informazione nell’ ordinamento regionale, «Politica del diritto», 1-2, 1977, pp. 115 e ss. 55 Storicamente il primo tentativo è rappresentato dall’introduzione del diritto all’informazione sull’attività regionale negli Statuti. Qualificazioni del diritto all’informazione come premessa e condizione del principio di partecipazione si trovano negli statuti dell’Abruzzo, art. 65; della Toscana, art. 72; dell’Emilia Romagna, art. 5; del Piemonte, art. 8; del Veneto, art. 11; dell’Umbria, art. 11; della Basilicata, art. 62; della Lombardia, art. 54; delle Marche, art. 32; della Campania, art. 48; della Calabria, art. 42. Su tale punto v. Roberto Zaccaria, Alessandra Valastro, I diritti della persona in materia di informazione e la loro tutela: il ruolo della Regione, «Quaderni regionali», 1, 1995, p. 99. 56 Si vedano ad esempio le leggi regionali: n. 42/1973 dell’Emilia-Romagna, sulla “Promozione di attività culturali e informative”; n. 10/1974 del Lazio su “Finanziamento per attività editoriali della Regione Lazio”; n. 30/1974 della Toscana su “Contributi ad enti e associazioni per attività culturali, sportive e di promozione sociale”; n. 54/1975 del Veneto su “Concessione di contributi a favore di Enti e Associazioni per la promozione di attività culturali e informative”; n. 46/1976 dell’Abruzzo su “Promozione di attività culturali”.

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petenze regionali e dunque insuscettibile di interventi legislativi delle regioni57. Parzialmente diversa era la situazione a livello legislativo. Già nel 1975 il legislatore nazionale aveva affidato alle regioni alcune funzioni specifiche in materia di radiotelevisione, dandogli anche lo specifico compito di istituire un nuovo organo denominato “Comitato regionale per il servizio radiotelevisivo” (di seguito Co.Re.Rat.)58. Maggiori poteri vennero trasferiti in seguito con il d.P.R. n. 616/1977, che all’art. 49 riconobbe alle regioni una competenza integrativa per interventi di sostegno alle attività di promozione educative e culturali59. Dopo il trasferimento di funzioni le regioni svilupparono un’intensa attività legislativa60, soprat57 Cfr. Paolo Caretti, Le regioni nel nuovo ordinamento delle telecomunicazioni, in Roberto Zaccaria (a cura di), Informazione e telecomunicazioni, Padova, Cedam, 1999, p. 511. Nella sent. n. 94/1977 la Corte costituzionale intervenne in maniera categorica negando la mancanza di un titolo regionale ad intervenire in materia di stampa. Pur riconoscendo in un passaggio della sentenza il merito dell’esistenza di uno specifico interesse della comunità locale all’informazione, i giudici costituzionali non esitarono ad affermare che per la “particolare delicatezza” dell’oggetto dell’informazione, cui si legano esigenze diverse rapportabili al principio di libertà di manifestazione del pensiero, non si potessero riconoscere competenze in questo settore al legislatore regionale. 58 Cfr. art. 5 della legge 14 aprile 1975, n. 103. Sul punto v. Roberto Zaccaria, I Comitati regionali per il servizio radiotelevisivo nel quadro del decentramento regionale, «Le Regioni», 3, 1976, pp. 912 e ss.; Maria Cristina Grisolia, Carlo Macchitella, Il ruolo dell’Ente regione nell’organizzazione radiotelevisiva, «Dir. delle radiodiff. e telecom.», 1979, pp. 845. 59 Per un commento all’art. v. Roberto Zaccaria, art. 49 (commento), in Augusto Barbera, Franco Bassanini (a cura di), I nuovi poteri delle regioni e degli enti locali, cit., pp. 311 e ss. 60 V. ad esempio la legge regionale Piemonte n. 72/1979 «Contributi alle Comunità Montane per attività divulgative della cultura e dell’informazione televisiva»; legge regionale Piemonte n. 48/1979 «Provvidenze in materia di promozione e diffusione della cultura e dell’informazione locale»; legge regionale Puglia n. 16/1983 «Provvedimenti per la diffusione dell’informazione. Primo intervento»; legge regionale Veneto n. 5/1984 «Disciplina dell’attività d’informazione ed editoriale della Giunta regionale»; legge regionale Abruzzo n. 47/1979 «Norme sulla promozione culturale»; legge regionale Toscana n. 12/1981 «Norme per la pubblicazione del Bollettino Ufficiale della Regione Toscana»; legge regionale Lombardia n. 33/1985 «Norme in materia di pubblicità degli atti regionali e riordino delle disposizioni relative al Bollettino Ufficiale nonché ad altre pubblicazioni della regione»; legge regionale Lazio n. 53/1985 «Provvedimenti per favorire la diffusione della documentazione e della informazione regionale»; legge regionale Lombardia n. 34/1980 «Interventi culturali e di informazione della regione per contribuire alla lotta contro il terrorismo, la criminalità e la violenza»; legge regionale Lombardia n. 3/1984 «Norme per la promozione e la diffusione della cultura e della informazione locale».


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tutto in riferimento al settore dell’informazione istituzionale, oltre che al sostegno delle attività culturali ed educative61. A segnare un decisivo passo avanti furono, solo molti anni più tardi, una serie di interventi sia della Corte costituzionale che del legislatore nazionale. Il nuovo corso della giurisprudenza costituzionale venne aperto dalla nota sentenza n. 348/1990, con cui la Consulta aderì ad una nozione di informazione non più legata al concetto di “materia”, ma di «condizione preliminare per l’attuazione ad ogni livello, centrale o locale, della forma propria dello Stato democratico»62. L’informazione, perciò, rappresenterebbe un presupposto per il corretto esercizio delle competenze di ogni soggetto investito di funzioni politiche, tale da giustificare interventi regionali tanto di disciplina dell’“informazione istituzionale”63 che della cd. “pubblicità promozionale”64, ma anche, più in generale, dell’informazione che autonomamente viene fornita da soggetti operanti nel settore informativo locale, qualunque sia il contenuto delle informazioni che vengono diffuse65. 61 Era questo un segno che già la piccola esperienza delle competenze “concesse” dal legislatore nazionale – e non radicate nel testo costituzionale – rispondevano all’esigenza di «articolare sul territorio l’esercizio di funzioni altrimenti difficilmente governabili da una o più autorità centrali». Cfr. Paolo Caretti, I Corecom nel sistema locale delle comunicazioni, «Le Regioni», 3, 2005, pp. 339 e ss. Un elemento, quello che mette in luce l’autore, che possiamo con certezza affermare rappresenti anche nello sviluppo futuro della disciplina dell’informazione a livello regionale il vero elemento di novità. 62 Come ha rilevato la dottrina, l’aver riconosciuto l’informazione come “principio costituzionale essenziale” per la realizzazione della forma democratica «fa sì che il suo perseguimento debba essere affidato appunto alla Repubblica, e cioè all’insieme di tutti i pubblici poteri, nell’ambito delle rispettive competenze, e non già assegnato in via esclusiva all’ente rappresentativo dell’intera collettività nazionale». Elisabetta Lamarque, Informazione e regioni, in AA.VV., Percorsi di diritto dell’informazione, Torino, Giappichelli, 2003, p. 351. 63 L’informazione svolta dagli stessi organi regionali ed avente ad oggetto la loro attività già prima delle sentenze della Corte era stata prevista negli Statuti regionali. Oggi la normativa di questo settore si trova nella legge n. 150/2000 di “Disciplina delle attività di informazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni”, che si qualifica proprio come legge quadro in materia per le regioni a statuto ordinario, prevedendo che le disposizioni del suo capo primo sono “principi fondamentali ai sensi dell’art. 117 della Costituzione”. 64 Espressione che comprende quelle iniziative informative nelle quali è prevalente l’intento promozionale-pubblicitario in ordine ad un aspetto della realtà regionale. 65 Il riconoscimento della Corte apre prospettive significative per il legislatore regionale, specie in un momento in cui anche a livello nazionale alcune leggi statali fondamentali stavano intervenendo per disciplinare un profilo particolare del diritto

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La linea interpretativa della sentenza del 1990 venne poi confermata e precisata nella successiva sentenza n. 29/1996, in cui i giudici costituzionali, da un lato, affermarono che era impossibile stabilire limiti di tipo «qualitativo» alla legge regionale e, dall’altro, individuarono in alcuni elementi «quantitativi» gli argini di questa «competenza»66. Lasciando da parte i risultati, pur importanti, raggiunti da questa giurisprudenza in tema di ruolo regionale nella gestione del servizio pubblico radiotelevisivo, quel che qui interessa sottolineare è che la legittimazione di «interventi autonomi» regionali, che, come è stato ricordato dalla dottrina, «concorrono con quelli delle altre istituzioni politiche a creare le condizioni per un sistema informativo realmente pluralistico», ha dischiuso un periodo ricco di novità sul piano legislativo ed istituzionale nel settore dell’informazione regionale67.

all’informazione, elevando a diritto soggettivo perfetto l’interesse sottostante. Già nel 1986 il legislatore nazionale con la legge n. 349 istitutiva del Ministero dell’Ambiente aveva riconosciuto il diritto di accesso dei cittadini alle informazioni ambientali in possesso dell’amministrazione (art. 14). Questo diritto viene esteso a tutti gli atti della pubblica amministrazione dalla legge sul procedimento amministrativo n. 241/1990, che introduce il diritto di accesso ai documenti amministrativi. Il dovere informativo della pubblica amministrazione è anche alla base della previsione dell’art. 12 del d.lgs. n. 29/1993 (di riforma del pubblico impiego) che ha imposto a tutte le pubbliche amministrazioni di istituire un “Ufficio per le relazioni con il pubblico”. 66 Un primo limite attiene alle «modalità di esercizio della libertà di informazione», che dovranno essere contenute «in una normativa statale non derogabile, né integrabile da parte del legislatore regionale». Le regioni, pertanto, non potrebbero disciplinare registrazioni, autorizzazioni o concessioni, natura e requisiti dei soggetti titolari, organi di governo del sistema, criteri generali di finanziamento, diritti di informazione attivi e passivi. Un secondo limite di natura «territoriale», inteso non solo come limite negativo ma anche come limite positivo che «consente la predisposizione di interventi solo a favore di imprese in ragione della localizzazione delle stesse e della sfera territorialmente delimitata della loro attività informativa». Un terzo limite consistente nel rispetto del «pluralismo esterno del sistema informativo regionale, diretto a garantire l’esistenza del maggior numero possibile di fonti di informazione». Cfr. sul punto Roberto Zaccaria, L’informazione come “finalità” anche di interesse regionale, la stampa e la radiotelevisione come materie di competenza statale, «Le Regioni», 5, 1991, pp. 1353 e ss.; e Paolo Caretti, L’informazione non come «materia», bensì come «modo» di esercizio delle funzioni regionali, «Giurisprudenza costituzionale», 1, 1996, pp. 283 e ss.; e le sentenze della Corte costituzionale n. 113 del 1993 (punto n. 7 del c.i.d.) e sent. n. 466 del 2002 (punto n. 8 del c.i.d.). 67 La frase è di Caretti, Le regioni nel nuovo ordinamento delle telecomunicazioni, cit., p. 514.


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Così, con la legge n. 223/1990 (cd. “legge Mammì”) alle regioni vennero riconosciuti una funzione consultiva in ordine alla definizione del piano di assegnazione delle frequenze, la possibilità di stipulare convenzioni con le sedi locali della concessionaria pubblica e l’importante compito di dettare autonomamente norme sui Co.Re.Rat.68. Con le leggi successive vennero poi individuate tali funzioni, tra cui si ricordano le competenze in materia di campagne elettorali69, di vigilanza sull’applicazione della nuova disciplina della destinazione della cd. pubblicità istituzionale70 e l’importante facoltà concessa al Garante di richiedere pareri ai Co.Re.Rat. su «questioni connesse alla tutela degli interessi collettivi degli utenti»71.

3.2 Lo sviluppo del potere regionale in materia di comunicazione nella legislazione degli anni Novanta. Negli anni successivi, il dovere di adeguare il diritto interno alla legislazione comunitaria in materia di liberalizzazione delle telecomunicazioni, la necessità di dare seguito alla sentenza n. 420/1994 della Corte costituzionale ed i veloci cambiamenti tecnologici imposero – con non poche difficoltà – un cambiamento di rotta. Fu così che venne approvata la legge 31 luglio 1997, n. 249, (nota anche come “legge Maccanico”) istitutiva dell’«Autorità per le garanzie nelle 68 Insieme a questo, la legge “Mammì” sanciva che il Garante e il Ministero avrebbero potuto «avvalersi» dei Co.Re.Rat. come organi ausiliari per lo svolgimento delle proprie funzioni. Come rileva Caretti, I Corecom nel sistema locale delle comunicazioni , cit., p. 340, aver inserito il ricorso all’istituto dell’“avvalimento” rappresenta la più grande novità della legge Mammì. Potere che in seguito venne disciplinato dal d.P.R. n. 225/1992. 69 In base all’art. 35 del Regolamento di attuazione della legge n. 223 del 1990, d.P.R. 27 marzo 1992, n. 255, il Garante ed il Ministero possono «avvalersi» dei Comitati in relazione allo svolgimento delle proprie funzioni che involgano questioni connesse alle realtà culturali ed informative delle singole Regioni e Province autonome, tra cui rientra l’esecuzione di verifiche sulla corretta applicazione della legge da parte delle emittenti locali, ed in particolare sulla corretta applicazione della normativa in tema di campagne elettorali. Per quanto riguarda le elezioni locali si veda l’art. 8 della legge n. 81 del 1993, mentre, per le politiche, l’art. 1, comma 4, della legge n. 515 del 1993. Per una disamina completa si veda Leonardo Bianchi, I comitati regionali per le comunicazioni, «Le Regioni», 4, 2002, pp. 685 e ss. 70 Cfr. art. 11-bis del d.l. n. 323 del 1993, poi convertito nella legge n. 422 del 1993. 71 Cfr. art. 35, comma 2, del d.P.R. 27 marzo 1992, n. 255.

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comunicazioni»72 e recante «norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo»73. Questi elementi, come è noto, portarono alla creazione di un soggetto indipendente che in un auspicato mercato concorrenziale garantisse i valori costituzionali della libertà di manifestazione del pensiero, del diritto all’informazione e della libertà di impresa economica attraverso l’esercizio di forti poteri regolamentari, amministrativi e sanzionatori74. 72 I vasti compiti dell’Autorità sono ripartiti tra due commissioni, l’una per le infrastrutture e le reti, l’altra per i servizi e i prodotti, e il consiglio, costituito dal presidente dell’Autorità e dagli otto commissari (quattro per ciascuna commissione) eletti a maggioranza semplice dal Senato e dalla Camera, quindi nominati con decreto del Presidente della Repubblica. 73 Nell’ampia prospettiva indicata, la creazione di una nuova Autorità venne giustificata da tre ragioni: la «convergenza tra informatica, telecomunicazioni e multimedialità» – e la connessa creazione di un «diritto della convergenza» –, l’esigenza di «liberalizzare il settore delle telecomunicazioni» e l’idea che «in un quadro di pluralismo ma anche di liberalizzazione e competizione dei mercati, era necessario salvaguardare l’integrità dei soggetti italiani in grado di competere nel mercato globale». Per un esame degli obiettivi della legge n. 249/1997 cfr. Lorenza Carlassare, Gli organi di governo del sistema, in Roberto Zaccaria (a cura di), Informazione e telecomunicazioni, Padova, Cedam, 1999, pp. 124 e ss. Per un quadro dei mutamenti nel settore delle telecomunicazioni durante gli ultimi anni v. Giuseppe Morbidelli, Filippo Donati, Comunicazioni: verso il diritto della convergenza?, Torino, Giappichelli, 2003, passim; Alessandra Valastro, Libertà di comunicazione e nuove tecnologie, Milano, Giuffrè, 2001, passim; Francesco Maria Salerno, Telecomunicazioni e autorità indipendenti: appunti sullo sviluppo dei rapporti tra diritto comunitario e organizzazione amministrativa interna, «Rivista italiana di diritto pubblico comunitario», 3-4, 2003, pp. 679 e ss. 74 Non bisogna dimenticare che nel settore della comunicazione italiano operano due distinte autorità: l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, incaricata della messa in opera dei principi scaturenti dalla legislazione ad hoc applicabile a questo particolare settore, e l’Autorità garante per la concorrenza ed il mercato, che gode di competenze generali per la salvaguardia della libertà di concorrenza. Nell’esperienza nordamericana, diversamente, tutte le funzioni riconducibili al binomio regolazione-concorrenza sono ricondotte ad un solo organo, la Federal Communications Commission (FCC). Un’altra sostanziale differenza tra i due sistemi è rappresentata dal controllo giurisdizionale sulle decisioni prese dalle Autorità italiane e dalla Commissione americana. Mentre nel nostro paese il ricorso contro le delibere delle Autorità sono ricorribili davanti al giudice amministrativo, che non è competente a risolvere questioni di costituzionalità, negli Stati Uniti, le decisioni della FCC sono giustiziate dinanzi all’ordine giudiziario federale, che ha anche il potere di decidere questioni di costituzionalità. Per un’indagine sulla collocazione dell’Agenzia federale statunitense nel suo contesto d’insieme si vedano Kahn – Tardiff – Weisman, The Telecommunications Act at Three Years: An economic Evaluation of this Implementation by the Federal Communication Commission, in www.elsevier.nl/locate/econbase; E. Berendt, Broadcasting Law. A Comparative Study, Oxford, Clarendon Press, 1994; Anna Maria Bernini, Profili della comunicazione nel diritto comparato. Ordinamento statunitense e ordinamento italiano, Padova, Cedam, 2001, passim.


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Per rendere l’azione dell’Autorità maggiormente rispondente al principio del decentramento delle funzioni, il legislatore si preoccupò inoltre di dotare l’Autorità di una rete di «Comitati regionali per le comunicazioni» (di seguito Corecom) che svolgessero, insieme a funzioni proprie definite secondo le leggi regionali, le funzioni delegate dalla stessa Autorità75. La legge del 1997 (art. 1, comma 13), partendo proprio dall’esigenza di assicurare, attraverso il decentramento territoriale, le «necessarie funzioni di governo, di garanzia e di controllo in tema di comunicazione», definisce i Comitati regionali per le comunicazioni “organi funzionali” dell’Autorità alla cui istituzione dovrà provvedere la legge regionale, cui spetta anche l’individuazione delle competenze non appartenenti al legislatore statale o all’Autorità76. Ne periodo successivo la legislazione regionale in materia di esercizio del diritto all’informazione sarà, dunque, assorbita dalla attuazione degli indirizzi della legge Maccanico ed in particolare dalla definizione dei poteri dei Corecom. L’Autorità garante per le telecomunicazioni con due delibere del 1999, una relativa all’organizzazione77 e l’altra riguardante le funzioni da 75 Come è stato già rilevato dalla dottrina il legislatore «prende atto delle diversità che il mercato delle comunicazioni presenta sul territorio nazionale, evidenziando conseguentemente la necessità di un monitoraggio diffuso nelle realtà locali». Sul piano dei principi costituzionali i Comitati sono così realizzazione anzitutto del principio del decentramento, del principio del buon andamento e dell’efficacia dell’azione dei pubblici poteri. Cfr. sul punto Bianchi, I comitati regionali per le comunicazioni, cit., pp. 685 e ss. e Francesco Maria Lazzaro, Il decentramento nei settori di competenza delle amministrazioni indipendenti: il caso dei comitati regionali per le telecomunicazioni, «Quad. reg.», 1, 2001, pp. 497 e ss. 76 È evidente la differenza con i Co.re.rat. Mentre questi ultimi erano organi consultivi delle regioni in materia radiotelevisiva, i Corecom esercitano i poteri di governo, di controllo e di garanzia su tutto il settore delle comunicazioni ed hanno un riferimento funzionale nell’Autorità, pur essendo istituiti con una legge regionale. 77 La prima delibera dell’Autorità (n. 52/99/CONS) prevede il modello organizzativo dei Corecom. Si prevede, ad esempio, che i Corecom siano composti di cinque membri, compreso il presidente, e che garantiscano una necessaria competenza nel settore della comunicazione e un’assoluta imparzialità ed indipendenza rispetto al sistema politico e agli interessi di settore. L’indirizzo generale prevede, poi, che la nomina “veda coinvolto” il Consiglio regionale e, senza possibilità di deroghe, che il presidente sia nominato, in analogia a quanto avviene a livello nazionale, direttamente dall’Esecutivo regionale. Gli indirizzi provenienti dalla legislazione analizzata sono molto diversificati. Tra le leggi regionali sin qui approvate circa otto affidano la nomina del presidente del Corecom al presidente del Consiglio regionale insie-

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svolgere78, ha conferito a questi enti i poteri necessari; successivamente le regioni con le proprie leggi79 hanno attivato questi me agli altri componenti del Consiglio regionale: in particolare si vedano i complessi meccanismi individuati nelle leggi delle regioni Marche, Calabria, Piemonte, Basilicata e Puglia. In questi casi il Consiglio regionale elegge, con votazioni separate e con voto limitato, sia il presidente che il vicepresidente, sia gli altri membri del Comitato. Diversa è la previsione della Regione Veneto che prevede l’elezione dei componenti da parte del Consiglio regionale, con voto limitato ad uno, mentre il presidente è eletto dal Consiglio regionale a maggioranza dei consiglieri assegnati. Vi sono poi le leggi regionali dell’Emilia-Romagna e della Liguria che rimettono l’elezione del presidente del Corecom al Consiglio regionale, su proposta del presidente della Giunta, mentre gli altri membri sono eletti dal Consiglio regionale con voto limitato. Diverso è poi il meccanismo di elezione individuato dalle Regioni Toscana, Valle D’Aosta e Friuli-Venezia Giulia, che hanno recepito il suggerimento della delibera n. 52/99/CONS in base al quale la nomina del Presidente, in analogia con la nomina del presidente dell’Autorità nazionale, spetta al Presidente della Giunta regionale, d’intesa con il presidente del Consiglio regionale. A margine si situa, poi, la previsione contenuta nella legge della Provincia autonoma di Bolzano 18 marzo 2002, n. 6 che affida alla Giunta il potere di nomina sia del presidente del Comitato che del vicepresidente, imponendo che i due appartengano a gruppi linguistici diversi. Tale opzione, impugnata di fronte alla Corte costituzionale dal Governo per violazione della normativa statale (in cui venivano fatte rientrare anche le due delibere dell’Autorità), è stata dichiarata non illegittima dalla Corte con la sentenza 15 ottobre 2003, n. 312. Ed anzi la Consulta nella stessa sede ha avuto modo di affermare che la distinzione tra il presidente ed il suo vice in ragione dell’appartenenza ha un valore che tende a realizzare meglio proprio il fine di tutela delle minoranze consiliare contenuto nella delibera n. 52 dell’AGCOM. 78 Alla determinazione dei compiti l’Autorità ha dedicato la seconda delibera (n. 53/99/CONS), che recepisce, come previsto dalla legge n. 249 del 1997, l’intesa della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato e le Regioni e le province autonome di Trento e Bolzano del 22 marzo del 1999. In base all’allegato contenuto nella delibera, l’Autorità può delegare, in particolare, le funzioni di gestione relative alla tenuta del registro degli operatori di comunicazione (di seguito R.o.c.) ed il monitoraggio delle trasmissioni radiotelevisive; le funzioni di vigilanza e controllo rispetto ai fenomeni di interferenze elettromagnetiche, rispetto dei diritti di interconnessione, rispetto dei tetti di radiofrequenze, verifica del rispetto della normativa in materia di campagne elettorali, rispetto delle norme a tutela dei minori, rispetto della tutela delle minoranze linguistiche; le funzioni consultive relative all’adozione del regolamento per l’organizzazione e la tenuta del R.o.c., alla definizione dei tetti di interconnessioni, all’adozione del regolamento sulla pubblicazione dei sondaggi e alla predisposizione dello schema di convenzione annessa alla concessione di servizio pubblico radiotelevisivo; le funzioni istruttorie in materia di controversie in tema di interconnessione e accesso alle infrastrutture di telecomunicazione, nonché delle controversie tra ente gestore del servizio di telecomunicazioni e utenti privati. 79 Pur essendo oggetto di considerazione più avanti, si deve fin d’ora notare che il cammino di attuazione delle previsioni della legge del 1997 nei contesti regionali ha trovato notevoli difficoltà. Al momento si sono insediati 19 Corecom: Umbria, l.r. n. 3/2000; Toscana, l.r. n. 22/2002; Puglia, l.r. n. 3/2000; Basilicata, l.r. n. 20/2000; Pie-


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organi ed hanno conferito loro una grande parte dei propri poteri in materia di comunicazioni e di informazione. La relativa legislazione regionale ancora non sembra aver assunto una fisionomia ben delineata; certamente non ha aiutato la lenta fase istitutiva di questi enti che ancora non si è conclusa80. Le regioni hanno attribuito ai Corecom le funzioni precedentemente svolte dai Co.re.rat.81 e le funzioni proprie e delegate riunendole sistematicamente in funzioni di consulenza, gestionali e di controllo, ponendo così le premesse per un più incisivo e articolato intervento regionale in materia, che rispetti la nuova competenza concorrente «ordinamento della comunicazione»82. La scelta compiuta, dunque, rappresenta un segno positivo, poiché consente alle regioni di esercitare un potere mai conosciuto nel settore delle comunicazioni dotandosi di uno strumento che

monte, l.r. n. 1/2001; Calabria, l.r. n. 2/2001; Liguria, l.r. n. 5/2001; Emilia Romagna, l.r. n. 1/2001; Marche, l.r. n. 8/2001; Friuli-Venezia Giulia, l.r. n. 11/2001; Lazio, l.r. n. 19/2001; Veneto, l.r. n. 18/2001; Abruzzo, l.r. 45/2001; Valle d’Aosta, l.r. n. 26/2001; Campania, l.r. n. 9/2002; Bolzano, l.p. n- 9/2002; Sicilia, legge finanziaria per il 2002; Molise, l.r. n. 18/2002; Lombardia, l.r. n. 20/2003. 80 Cfr. per i dati Autorità garante per le comunicazioni, Relazione annuale sull’attività svolta e sui programmi di lavoro, www.agcom.it, 2006, p. 238. Ad oggi sono state stipulate solo 13 convenzioni a fronte di 19 Corecom istituiti. Per gli aspetti di questa lenta gestazione cfr. Caretti, I Corecom nel sistema locale delle comunicazioni , cit., p. 344. 81 Tra le quali ad esempio la formulazione di «proposte, orientamenti ed indicazioni agli organi regionali in tutti i casi in cui essi debbano esprimere, od esprimano autonomamente, pareri all’Autorità o ad altri soggetti in materie interessanti il settore delle comunicazioni o adottino provvedimenti sulle stesse materie». Cfr. art. 13 della Legge della Regione Puglia n. 3 del 2000. 82 Secondo la legge della Regione Toscana rientrano tra le funzioni di consulenza, ad esempio, la cura delle analisi e ricerche a supporto dei provvedimenti che la regione adotta per disporre agevolazione a favore di emittenti radiotelevisive, di imprese editoriali e di comunicazione regionali; la formulazione di proposte in ordine alla collaborazione tra concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo, regione e istituzioni operanti nei settori culturali e dell’informazione. Tra le funzioni gestionali, invece, rientrano la tenuta e l’aggiornamento dell’Elenco regionale delle imprese radiotelevisive, la regolazione dell’accesso radiofonico e televisivo regionale e la tenuta dell’archivio dei siti delle postazioni emittenti radiotelevisive e degli impianti di trasmissione e ripetizione dei segnali di telefonia fissa o mobile, cui si connette, la terza tipologia di competenze, diretta al controllo e alla vigilanza, insieme all’Agenzia regionale per l’ambiente, sul rispetto della normativa nazionale e regionale relativa ai tetti di radiofrequenze compatibili con la salute umana.

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garantisse l’«emersione» degli interessi in conflitto e la cui azione è improntata ai principi di imparzialità e neutralità83. L’indipendenza dei Corecom, tuttavia, assume ancora caratteristiche differenti rispetto al contesto delle autorità nazionali. Se, da un lato, essi hanno il potere di operare in piena autonomia e indipendenza rispetto al contesto regionale, dall’altro, non possono mai operare in modo difforme dagli indirizzi dell’Autorità nazionale84. Sarebbe, perciò, più opportuno parlare di una indipendenza di doppio grado: una minore, figlia dall’indipendenza dell’Autorità centrale, rispetto alle funzioni delegate85; una maggiore, più ampia, legata al contesto regionale, che si riferisce alle competenze individuate dalle singole regioni. E proprio rispetto a quest’ultimo aspetto, se si passano in rassegna le leggi delle regioni che hanno provveduto ad istituire i Comitati, si nota che la maggior parte delle funzioni proprie individuate sono di mera consulenza e di studio, essendo considerato il Corecom come una sorta di “grande ufficio” provvisto di una competenza specifica nel settore delle telecomunicazioni e non ancora come l’autorità di governo del settore della comu-

83 Essi corrisponderebbero all’idea, «che pur nella generale vigenza del principio di dipendenza dell’amministrazione dall’Esecutivo (…) determinati settori di amministrazione attiva, oltre che consultiva e di controllo dovrebbero essere sottratti alla direzione dell’Esecutivo, sia nelle loro strutture organizzative sia nell’esercizio delle loro funzioni, per essere sottoposti solo alla legge». Cfr. Bianchi, I comitati regionali…, cit., p. 698. 84 Come previsto nella delibera, i Corecom dovranno esercitare le funzioni delegate nel «rispetto dei principi e dei criteri direttivi stabiliti dall’Autorità», così da assicurare il necessario coordinamento della loro azione su tutto il territorio nazionale. Con riguardo al modo di conferimento della delega di funzioni è prevista la stipula di apposite convenzioni con l’Autorità. Tuttavia, solo il raggiungimento di un adeguato livello di rappresentatività sul territorio nazionale consentirà di procedere alla formalizzazione delle deleghe di funzioni e compiti dei singoli Corecom. La delibera n. 53/99/CONS richiama anche l’esercizio delle funzioni proprie attraverso un generico rimando alla normativa nazionale, regionale e delle province autonome. 85 Prospettiva ribadita anche dalla cd. “Legge Gasparri” all’art. 13, in cui viene previsto che le funzioni di garanzia per il settore delle comunicazioni spettanti all’Autorità «sono svolte anche attraverso i Comitati regionali per le comunicazioni (CORECOM) la cui disciplina, relativamente ad aspettative e permessi dei loro presidenti e componenti, è demandata, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, ad apposito regolamento dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni da emanare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge».


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nicazione di livello locale86. Per il momento, dunque, la maggior parte delle attività che i Corecom svolgono a tutela dei diritti deriva dalle delibere dell’Autorità per la garanzia delle comunicazioni. Siamo, dunque, ancora molto distanti dalla possibilità di rintracciare nei Corecom il prototipo di una “autorità locale”, che consenta di mediare le situazioni di conflitto tra utenti e professionisti e permetta lo sviluppo di un mercato concorrenziale87. Certo che la definizione delle controversie tra ente gestore del servizio di telecomunicazioni e utenti, con specifico riguardo al tentativo di conciliazione88 e la delega relativa alla tutela dei minori, segnalano una evoluzione di questi enti come soggetti deputati alla decisione su aspetti non secondari nel settore delle telecomunicazioni locali.

3.3 La compatibilità del sistema delle leggi precedenti con il “nuovo” «ordinamento della comunicazione». Come è stato già

86 Si deve dare atto, tuttavia, che l’esperienza italiana si pone assolutamente in controtendenza rispetto alla situazione europea e addirittura americana. In Europa nessun altro paese conosce una simile articolazione delle competenze relative al governo della comunicazione. Per certi aspetti possiamo trovare analogie nella situazione inglese. In Galles ad esempio esiste un’autorità, la Welsh Fourth Channel Authority (Siedar Pedwar Cymru), istituita in base all’Act del 1990 (poi modificato nel 1996), nominata dal Secretary of State, che regola la trasmissione dei programmi mandati sul Canale 4 assicurando che una sostanziale porzione di programmi trasmessi siano in lingua gallese. La WFCA, tuttavia, appare più simile ad un soggetto che eroga un servizio pubblico, molto simile alla BBC (che opera livello nazionale), anche se il Chairman e i membri che ne fanno parte godono di particolari garanzie di indipendenza. Per un’ampia illustrazione del sistema inglese si veda Nicholas Reville, Broadcasting Law and Practice, London, Butterworths, 1997, pp. 154 e ss. 87 Sugli aspetti della promozione di autorità di regolazione a livello locale come mezzo per colmare le asimmetrie informative che esistono nel mercato cfr. Alessandro Petretto, Privatizzazione e regolamentazione, in Enciclopedia del Novecento Treccani, Supplemento, Roma, 2002, passim. 88 Dall’ultima relazione annuale dell’Agcom emergono dati assolutamente positivi sui tentativi di conciliazione svolti nell’anno di riferimento. Se si prende la Relazione annuale del 2005 si scopre l’impressionante dato dell’aumento del 150% dei casi di conciliazione tra utenti e operatori di telecomunicazione, con un 60% di questi che ha avuto l’esito positivo dell’accordo tra le parti. Un grande risultato che ha portato poi l’Autorità anche a modificare la delibera 182/02/CONS con la n. 137/06/CONS.


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ricordato, con l’entrata in vigore della legge costituzionale n. 3/2001, i titoli di legittimazione per l’intervento statale, regionale e dell’Autorità sulla disciplina dei Corecom sono cambiati. Se prima ad esempio le regioni avevano una competenza solo integrativo-attuativa in base alla legge n. 249/1997, ora hanno una competenza legislativa concorrente che deriva dalla nuova materia «ordinamento della comunicazione»89. Pur non potendo in questa sede individuare tutti i termini della nuova competenza90, è interessante notare che lo studio e l’osservazione delle principali fonti che disciplinano i Corecom individuano un primo ordine tra le competenze regionali e statali in materia di comunicazione. La disciplina analizzata non collide, anzi per molti versi anticipa i caratteri della riforma dell’ordinamento costituzionale e precede la “vittoria” della prospettiva del “diritto della convergenza” inserita nelle nuove direttive europee sulla comunicazione91.

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Da un punto di vista generale allo Stato ora spetta determinare solo i principi fondamentali in materia di comunicazione, mentre alle Regioni è dato il compito di sviluppare la legislazione di principio (norme di dettaglio e norme regolamentari) «valorizzando», come ha avuto modo di affermare il Presidente Ciampi, «il criterio dell’articolazione territoriale della comunicazione come espressione delle identità e delle culture locali», nel rispetto della disciplina comunitaria e delle norme internazionali generalmente riconosciute. Cfr. Messaggio alle Camere del Presidente della Repubblica Carlo Azeglio Ciampi in materia di pluralismo e imparzialità dell’informazione, reperibile all’url http//:www.quirinale.it. Per un commento al messaggio si veda Alessandro Pace, Per una lettura “in controluce” del messaggio presidenziale sul pluralismo e imparzialità dell’informazione, in www.associazionedeicostituzionalisti.it. 90 Su tale punto già la dottrina ha iniziato a dare delle possibili interpretazioni. In particolare si veda: Valastro, Il futuro dei diritti fondamentali in materia di comunicazione dopo la Riforma del Titolo V, cit.; Massimiliano Atelli, Riforma federalista e “ordinamento della comunicazione” come materia devoluta alla potestà legislativa concorrente: quid juris?, in www.astrid-online.it; Enrico Carloni, L’ordinamento della comunicazione dopo (ed alla luce della) riforma del Titolo V Parte II della Costituzione, «Diritto pubblico», 3, 2002, pp. 1001 e ss. 91 Il Parlamento europeo ed il Consiglio, al fine di istituire un quadro normativo comune volto a disciplinare la c.d. «convergenza tecnologica tra i settori delle telecomunicazioni, dei media e delle tecnologie dell’informazione», hanno adottato il 7 marzo 2002 quattro direttive aventi ad oggetto le reti ed i servizi di comunicazione elettronica. La Direttiva 2002/21/CE istituisce il quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (c.d. direttiva quadro); la Direttiva 2002/20/CE è relativa alle autorizzazioni per le reti e i servizi di comunicazione elettronica (c.d. direttiva autorizzazioni); la Direttiva 2002/19/CE riguarda l’accesso alle reti di interconnessio-


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Le competenze dell’Autorità nazionale, infatti, si basano sul rispetto dei «vincoli derivanti dalla normativa comunitaria»92. Mentre la creazione di organismi decentrati che mantengono un collegamento funzionalmente stabile con la Autorità – pur essendo riferiti e strutturati nel contesto locale – dimostra che la “comunicazione”, in quanto “ordinamento”, non sopporta una rigida ripartizione di funzioni e di poteri tra i diversi soggetti che fanno parte della Repubblica. Rispetto ad essa, infatti, sembra opportuno individuare tra Stato e Regioni concrete forme di collaborazione attiva e non un sistema di accentramento nazionale o di permanente rivendicazione delle peculiarità regionali.93 La bontà di questa prospettiva sembra confermata dalla più recente giurisprudenza della Corte costituzionale94 e dalla legislane alle reti di comunicazione elettronica e alle risorse correlate, nonché all’interconnessione delle medesime (c.d. direttiva accesso); mentre la Direttiva 2002/22/CE, disciplina il servizio universale e i diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica (c.d. direttiva servizio universale). Per un primo commento al cd. “pacchetto” di direttive si veda Salerno, Telecomunicazioni e autorità indipendenti: appunti sullo sviluppo dei rapporti tra diritto comunitario e organizzazione amministrativa interna, cit., pp. 679 e ss. 92 Cfr. art. 117, comma 1, della Costituzione. 93 Come ha già rilevato Giuseppe Verde, Alcune considerazioni sulla potestà legislativa statale e regionale nel nuovo art. 117 della Costituzione, «Diritto e società», 2, 2003, pp. 549 e ss. se «il concorso partitario di più soggetti alla Costituzione della Repubblica si tradurrà nella possibilità per Stato e regioni di partecipare a moduli procedimentali di produzione normativa integrata fra centro e periferia, allora sarà possibile immaginare un sistema armonico nel quale le competenze costituzionalmente garantite spostano il momento decisionale o verso l’alto o verso il basso ma, in ogni caso, la procedimentalizzazione della produzione normativa conosce fasi nelle quali tutti gli interessi (sia periferici che centrali) vengono valutati». Conclusioni analoghe si trovano pure in Rosanna Tosi, La legge costituzionale n. 3 del 2001: note sparse in tema di potestà legislativa e amministrativa, «Le Regioni», 6, 2001, pp. 1241 e ss. 94 La Consulta, chiamata a pronunciarsi sulla legittimità dell’art. 2 della legge n. 6 del 18 marzo 2002 della Provincia autonoma di Bolzano (Norme sulle comunicazioni e provvidenze in materia di radiodiffusioni), nel ribadire che la comunicazione rappresenta «non tanto una materia, quanto “una condizione preliminare” per l’attuazione dei principi propri dello Stato democratico» ha sancito che il Comitato opera quale mezzo di congiunzione delle competenze dell’Autorità e della regione in materia di comunicazione, svolgendo un importante compito «sotto il profilo della garanzia del pluralismo e dei diritti connessi». Cfr. sentenza 15 ottobre 2003, n. 312. Sul punto v. anche la sent. 29 ottobre 2003, n. 324, che affronta il tema del potere regionale rispetto alla «localizzazione dei siti sugli impianti di telecomunicazioni».


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zione statale più recente in tema di radiotelevisione: nel codice delle comunicazioni elettroniche95, nella “legge Gasparri”96 e nel TU della radiotelevisione97. Vero elemento di discontinuità rispetto al passato sono le previsioni contenute nei tre atti legislativi statali sulla partecipazione delle regioni, attraverso moduli cooperativi e collaborativi, alla definizione delle norme in materia di comunicazioni98. Soprattutto il Codice del 2003 prevede la leale collaborazione come punto di rife-

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In questo, oltre ad essere riconosciuto il ruolo della comunicazione di livello locale, si introducono meccanismi di raccordo procedurale tra i diversi titolari di competenze di regolazione sul piano interno nei settori oggetto di disciplina. D.lgs. 1 agosto 2003, n. 259, “Codice delle comunicazioni elettroniche”. 96 Legge 3 maggio 2004, n. 112 “Norme di principio in materia di assetto del sistema radiotelevisivo e della RAI-Radiotelevisione italiana S.p.a., nonché delega al Governo per l’emanazione del testo unico della radiotelevisione”. Gli artt. 7, 13 e 16 importanti norme per il sistema televisivo locale. Nel primo comma dell’art. 7, in particolare, si afferma che l’emittenza locale deve rispondere al bisogno di valorizzare e promuovere «le culture regionali o locali, nel quadro dell’unità politica, culturale e linguistica del Paese» e nel rispetto delle norme a «tutela delle minoranze linguistiche riconosciute dalla legge» (Cfr. art. 7, comma 1.); il secondo comma riserva poi alle emittenti locali un minimo delle radiofrequenze del mercato radiotelevisivo privato di ambito locale (in particolare la disciplina antitrust, tetti pubblicitari e sgravi fiscali); infine nel tredicesimo comma si prevede che l’Autorità, anche attraverso i Corecom, vigili «sulla diffusione della comunicazione pubblica a carattere pubblicitario sui diversi mezzi di comunicazione di massa». Un importante riferimento all’attività dei Comitati si trova pure nell’art. 13, che (ri)disciplina il potere dell’Autorità di potersi avvalere in “modo stabile” per lo svolgimento dei propri compiti dell’attività dei Comitati. A una prima impressione la formula usata nella “Legge Gasparri” rappresenta un plus nella conformazione dei comitati, che da semplici “organi eventuali” dell’Autorità in sede regionale assumono le vesti di organi necessari del sistema delle comunicazioni tanto quanto l’Autorità centrale. 97 D.lgs. 31 luglio 2005, n.177 “Testo unico della radiotelevisione”. Questo prevede all’art. 12 le competenze delle regioni. Competenze che ricalcano sostanzialmente le previsioni della legge delega, se si eccettuano le norme sulla disciplina dei Corecom, che non contengono una modifica rispetto a quanto previsto nelle leggi precedenti. 98 Come rileva Caretti, I Corecom nel sistema locale delle comunicazioni, cit., p. 346, i nuovi provvedimenti sono lontani dall’applicazione del modello normale di rapporti tra legislatore statale e legislatore regionale, giocato sulla mera giustapposizione tra due fonti normative diverse, autonome l’una dall’altra, ma si preferisce tracciare una via che consente di avviarli a soluzione senza dover ricorrere solo al contenzioso di legittimità. Ma è interessante come questo autore riconosca che è il cd. “modello Corecom” ad aver anticipato scelte fatte proprio dal legislatore nazionale. A conclusioni pressocché analoghe arriva anche Enrico Carloni, L’ordinamento della comunicazione alla luce della legislazione regionale (2001-2005), «Le Regioni», 5, 2005, pp. 785 e ss.


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rimento fondamentale dei rapporti Stato-regioni e per l’esercizio di importanti competenze a tutela della popolazione locale99.

3.4 Le caratteristiche dei diritti proclamati. L’esame complessivo della vicenda della comunicazione regionale esprime alcuni dati di cui non si può non tenere conto100. Le regioni, infatti, svolgono in questo settore un ruolo che si sviluppa su due piani: da un lato quello della definizione del contenuto del diritto; dall’altro quello della tutela degli stessi diritti. In questi anni le regioni, sulla base di quelle competenze “meramente concesse”101, hanno ad esempio specificato il contenuto degli obblighi informativi102 ed hanno poi esteso forme di tutela previste da leggi dello Stato a situazioni analoghe ovvero hanno sostenuto forme di incentivo all’esercizio della libertà di informazione e comunicazione103. A queste evoluzioni si lega fortemente la novità della materia “ordinamento della comunicazione” e i problemi interpretativi che essa ha determinato104, soprattutto con riguardo al (tormen99

Segnali sulla valorizzazione della dimensione collaborativa emergono anche dalla giurisprudenza della Corte costituzionale in materia, pur se i giudici costituzionali – come è stato rilevato – abbiano cercato di esprimere questo metodo all’interno di un rafforzamento delle esigenze di tipo unitario, e perciò di una maggiore garanzia della potestà legislativa statale. Nella sent. n. 324/2003 – ma ancora prima nelle pronunce n. 307 e 308/2003 – la Corte ha dato una lettura dell’evoluzione dei rapporti nella materia “ordinamento della comunicazione” tutta ispirata al principio della “continuità” con la situazione precedente, senza tenere conto che ora il titolo di legittimazione del legislatore regionale deriva direttamente dalla Costituzione. Per una ricostruzione di questo indirizzo v. Carloni, L’ordinamento della comunicazione alla luce della legislazione regionale (2001-2005), cit., pp. 795 e ss. 100 Soprattutto al fine di definire l’ambito della nuova competenza legislativa. 101 Per utilizzare l’espressione di Caretti, I Corecom nel sistema locale delle comunicazioni, cit., p. 340. 102 Si pensi a quanto avvenuto nel settore dell’informazione ambientale, del diritto all’accesso e dell’informazione istituzionale. 103 Anche se siamo consapevoli che queste forme di incentivo sono legate a prestazioni che la regione discrezionalmente decide di erogare e che costituiscono a volte non diritti soggettivi (come potrebbe essere il diritto sociale all’informazione) ma solo interessi meritevoli di tutela, riteniamo pure che per la debolezza di questi interessi sia quanto mai opportuna e significativa la legislazione regionale in questione proprio per consentire una migliore tutela del diritto all’informazione. 104 Su questi aspetti generali si rimanda ai saggi di Paolo Caretti, Il ruolo della Regione nell’ordinamento della comunicazione. Profili generali e problemi aperti, in Id. (a cura di), Stato, Regioni, Enti locali tra innovazione e continuità, Torino, Giappichelli, 2003, pp. 128 e ss.; Alessandro Pace, L’ordinamento della comunicazione,

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tato) rapporto tra la previsione dell’art. 117, comma 3, e l’art. 21 della Costituzione. Su questi aspetti pare potersi affermare con certezza che la competenza contenuta nel primo articolo né si sovrappone; né sconvolge il regime della tutela; né riscrive il riferimento alla garanzia della libertà di manifestazione del pensiero. La tutela regionale, infatti, si esprimerebbe sempre entro il quadro costituzionale. Anche perché su questo aspetto le regioni avrebbero numerosi limiti a fare da scudo alla riduzione della qualità e della quantità delle garanzie dell’art. 21 Cost. e alla eventuale espunzione (a livello regionale) di uno degli elementi dell’originario modello. Occorre tenere presente che ci muoviamo sempre nell’ambito di una (classica) libertà civile e che dunque vi sono prestazioni essenziali che non possono essere diminuite; così come sembra impossibile non considerare che attraverso la materia ordinamento della comunicazione non potrà mai derivare un allargamento della competenza regionale nel campo dell’ordinamento penale e dell’ordinamento civile105. Infine non bisogna mai dimenticare che nell’esercizio delle loro competenze le regioni devono rispettare i «vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario» (art. 117, comma 1, Cost.), per cui non possono eludere – tantomeno non dare attuazione a – le norme provenienti dall’Unione Europea. Dunque il rapporto tra art. 21 e 117 della Costituzione si struttura in modo particolare, diversamente rispetto agli altri settori, ma soprattutto in modo da non consentire limitazioni, ma solo estensioni di tutela. Anzi nel caso del diritto alla comunicazione sembra che il nuovo assetto delle competenze abbia portato a considerare diversamente l’esercizio di alcuni poteri amministrativi mediante l’uso del metodo collaborativo. Nel caso della comunicazione non si parla più di competenza statale generale, ma di processi di integrazione tra i diversi livelli «Diritto pubblico», 3, 2002, pp. 939 e ss.; Carloni, L’ordinamento della comunicazione dopo (ed alla luce della) riforma del Titolo V Parte II della Costituzione, cit., pp. 1001 e ss.; Paolo Stancati, La inclusione della materia «ordinamento della comunicazione» nell’art. 117, comma 3, Cost.: aspetti problematici della libertà di pensiero «regionalizzata» e del «federalismo della informazione», «Giurisprudenza costituzionale», 1, 2005, pp. 721 e ss. 105 Si pensi agli ambiti che sono certamente compresi nella disciplina dell’art. 21 come la disciplina penale relativa alla stampa e ai limiti alla manifestazione del pensiero (buon costume, onore, privacy) ovvero le norme sul pluralismo esterno ed interno.


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di governo, in cui la sede regionale oltre ad essere co-autrice della disciplina necessaria a soddisfare desideri e bisogni delle popolazioni locali, ha anche il compito di favorire che i diritti costituzionalmente garantiti possano «prendere corpo» nel rispetto delle esigenze di eguaglianza ed unità della Repubblica106. Sul piano strutturale la nuova legislazione statale tende a definire i poteri sempre in termini collaborativi, procedendo per la costruzione di «sedi condivise di regolamentazione in cui sempre meno si immagina possibile una distribuzione e separazione di competenze regolatrici tra i vari livelli»107, salvo poi identificare nel concreto i poteri in questo settore come unicamente statali. In questa direzione, le trasformazioni analizzate dell’ordinamento della comunicazione e gli aspetti nuovi della libertà di informazione rappresentano un caso paradigmatico, che si esprime a partire dall’individuazione di ambiti108 nei quali le regioni sono chiamate ad una tutela e una attuazione “concorrente” dei diritti, prima lasciata al monopolio esclusivo dello Stato. Questo indirizzo, tra l’altro sembra emergere nelle pieghe della legislazione nazionale e regionale più recente. Ci si riferisce in particolare alle norme del Codice della comunicazioni elettroniche che prevedono interventi regionali diretti a «rendere più efficace ed efficiente l’azione dei soggetti pubblici locali e di soddisfare le esigenze dei cittadini e degli operatori economici»109. 106

Su tale punto si veda Verde, Alcune considerazioni, cit., p. 579. Cfr. Franco Pizzetti, L’ordinamento costituzionale italiano fra riforme da adottare e riforme da completare, Torino, Giappichelli, 2003, pp. 65 e ss. 108 Comunicazione pubblica, comunicazione elettorale, sostegno alle imprese radiotelevisive, regolamentazione dei registri degli operatori della comunicazione. 109 Cfr. l’art. 5 secondo cui «al fine di rendere più efficace ed efficiente l’azione dei soggetti pubblici locali e di soddisfare le esigenze dei cittadini e degli operatori economici, le Regioni e gli Enti locali, nell’ambito delle rispettive competenze e nel rispetto dei principi di cui al primo comma dell’articolo 117 della Costituzione, dettano disposizioni in materia di: a) individuazione di livelli avanzati di reti e servizi di comunicazione elettronica a larga banda, da offrire in aree locali predeterminate nell’ambito degli strumenti di pianificazione e di sviluppo, anche al fine di evitare fenomeni di urbanizzazione forzata ovvero di delocalizzazione di imprese; b) agevolazioni per l’acquisto di apparecchiature terminali d’utente e per la fruizione di reti e servizi di comunicazione elettronica a larga banda; c) promozione di livelli minimi di disponibilità di reti e servizi di comunicazione elettronica a larga banda, nelle strutture pubbliche localizzate sul territorio, ivi comprese quelle sanitarie e di formazione, negli insediamenti produttivi, nelle strutture commerciali ed in quelle ricettive, turistiche ed alberghiere; 107

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4. I diritti dei consumatori 4.1 Introduzione. Durante gli anni Settanta, in contemporanea all’istituzione delle regioni ordinarie, si stava svolgendo nel nostro paese un intenso dibattito in merito alla tutela pubblicistica dei consumatori110. Il crescente interesse per la problematica della cd. consumer protection si sposava in pieno con l’interesse all’avvio di politiche locali che potessero garantire la maggiore partecipazione dei cittadini e che sapessero coniugare con questo l’emersione di nuovi diritti e la inclusione all’interno delle politiche pubbliche di nuove domande di protezione sociale. Molte regioni avvertirono quasi immediatamente la necessità di rispondere a queste esigenze e di cogliere attraverso queste la possibilità di garantire la protezione giuridica di situazioni che fino a quel momento erano state ridotte ad un terreno extra-istituzionale e irrilevante per il diritto111. L’obiettivo della tutela del consumatore nel contesto regionale, inoltre, si legava alla considerazione di tutta una fascia di rapporti economico-sociali e di relazioni giuridiche in cui si istaura un contatto con la pubblica amministrazione112 e dell’avvio, anche nel d) definizione di iniziative volte a fornire un sostegno alle persone anziane, ai disabili, ai consumatori di cui siano accertati un reddito modesto o particolari esigenze sociali ed a quelli che vivono in zone rurali o geograficamente isolate». 110 Cfr. per gli elementi del dibattito Guido Alpa, Come tutelare il consumatore?, «Politica del diritto», 5, 1979, pp. 619 e ss. 111 Si deve rilevare che nel contesto comunitario, già negli anni Settanta, iniziano a comparire le prime direttive che prevedono una tutela del “consumatore”. Nel 1973 l’Assemblea consultiva del Consiglio d’Europa approvò il testo della “Carta europea di protezione dei consumatori”, che istituiva il “Comitato consultivo dei consumatori”. Durante gli anni successivi l’interesse della Comunità per la protezione dei consumatori è cresciuto in modo esponenziale. Sulla base dei principi ispiratori della protezione del consumatore elaborati nei programmi d’azione, l’Atto Unico europeo del 1986 introdusse nel Trattato di Roma l’articolo 100 A, in base al quale la Commissione europea nelle sue proposte in materia di sanità, sicurezza, protezione dell’ambiente e dei consumatori e nell’elaborazione delle leggi sul Mercato Unico, è tenuta a proporre misure di tutela basandosi su «un livello di protezione elevato». Anche nel Trattato di Maastricht venne previsto un Titolo apposito dedicato alla «protezione dei consumatori» con cui si conferirono al legislatore comunitario nuove competenze in materia di protezione del consumatore, necessarie per realizzare una maggiore protezione di quest’ultimo. Infine la Carta dei diritti fondamentali firmata a Nizza, contiene nell’art. 38 una norma di rinvio che afferma la necessità di “livello elevato di protezione dei consumatori” nelle politiche dell’UE. Articolo tra l’altro inserito all’interno del Capo IV dedicato alla “Solidarietà”. 112 Come ad esempio accade nel settore dei servizi pubblici, ovvero del commercio, della tutela della salute, dell’assistenza sociale, dell’istruzione, tanto per citarne alcuni tra i più importanti.


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nostro Paese, di forme di protezione collettiva dei diritti dei consumatori, da realizzare mediante l’ingresso nella sfera pubblica di movimenti portatori di interessi collettivi e/o diffusi, che oggi hanno una protezione ben radicata all’interno della legislazione statale113. Le prime leggi regionali che menzionavano i diritti dei consumatori114 avevano come obiettivo principale la promozione della dimensione collettiva di questi, attraverso il riconoscimento dei diritti e degli interessi collettivi di quelle formazioni sociali che li raggruppano. L’ente regionale in quel momento sembrava un interlocutore capace di realizzare meglio l’obiettivo della promozione dell’associazionismo, vuoi perché la sua attività sembrava più prossima alla popolazione rispetto a quanto non fosse quella dello Stato, vuoi perché le regioni, enti giovani e non dotati di un forte radicamento nella società, avevano impostato i propri processi decisionali sulla base della più ampia partecipazione democratica della società civile115. In assenza di una disciplina nazionale di recepimento delle indicazioni generali provenienti dalle norme e dalle politiche comuni113 Solo nel 1998 è stata approvata la legge n. 281 di disciplina dei “diritti dei consumatori e degli utenti”, prima tappa per l’adozione in breve tempo anche nel nostro ordinamento di un “codice del consumo” in cui raccogliere tutta la disciplina incidente sui diritti del consumatore. Quest’ultimo, sotto il nome di “Codice dei consumatori” è stato approvato recentemente con il d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206. In esso sono riunite tutte le norme concernenti etichettatura, sicurezza generale dei prodotti, pubblicità ingannevole e clausole abusive, vendite a domicilio, vendite a distanza, contratti turistici e multiproprietà, le garanzie dei beni di consumo e le azioni inibitorie. 114 Le prime leggi a tutela dei diritti dei consumatori sono: l.r. Abruzzo n. 3 del 1984 “Norme in materia di assistenza e tutela dei consumatori”; l.r. Liguria n. 24 del 1988 “Norme per la tutela dei consumatori e degli utenti”; la l.r. Lombardia n. 11 del 1985 “Iniziative in materia di difesa dei consumatori ed utenti”; l.r. Marche n. 24 del 1986 “Norme per la tutela e l’ orientamento dei consumatori e per l’ attività dei comitati provinciali prezzi”; l.r. Piemonte n. 21 del 1985 “Provvedimenti per la tutela e difesa del consumatore”; l.r. Toscana n. 48 del 1985 “Norme per la tutela del consumatore utente”; l.r. Umbria n. 34 del 1987 “Norme per la tutela dei consumatori e degli utenti ed istituzione della Consulta regionale per l’utenza ed il consumo”; l.r. Veneto n. 3 del 1985 “Interventi in materia di tutela dei consumatori”. 115 Si consideri pure che gli stessi statuti regionali da poco approvati disegnavano una regione “fortemente partecipata”. Per quanto riguarda il valore della protezione dei diritti dei consumatori nella nuova «dimensione collettiva» cfr. Guido Alpa, Mario Bessone, Umberto Carnevali, Gustavo Ghidini, Tutela giuridica di interessi diffusi, con particolare riguardo alla protezione dei consumatori. Aspetti privatistici, in Antonio Gambaro (a cura di), Tutela degli interessi diffusi nel diritto comparato, Milano, Giuffrè, 1976, pp. 176 e ss.

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tarie, le regioni, dunque, anticiparono l’attuazione di alcuni degli indirizzi comunitari, impegnandosi nella tutela – ma soprattutto nella promozione – dei diritti fondamentali dei consumatori. Se si guarda alla nostra Costituzione, infatti, si può facilmente notare che essa né riconosce espressamente la figura del consumatore né distingue in relazione alla loro protezione quando attribuisce le competenze legislative e amministrative allo Stato e alle regioni116; ugualmente tacciono le leggi di attuazione del Titolo V della stessa (vecchio testo), in cui non si menziona la protezione del consumatore117. L’unica norma che sembra affidare alle regioni il potere di disciplinare aspetti interpretativamente riconducibili alla tutela del consumatore è quella contenuta nell’art. 77 del d.P.R. n. 616/1977, in base al quale è delegato alle regioni ordinarie l’esercizio delle funzioni di “promozione e orientamento dei consumi alimentari, di rilevazione e controllo dei dati sul fabbisogno alimentare”. Per quanto riguarda il consumo dei beni e dei servizi, i poteri accennati non conferiscono alle regioni un potere di incidere su aspetti della programmazione globale dell’economia – come la determinazione dei prezzi –, ma solo di promuovere ed incentivare attraverso vari strumenti amministrativi le esigenze della popolazione locale118. 116 È evidente che la Costituzione del 1948 non poteva contenere principi e riconoscimenti di categorie che hanno fatto la loro apparizione nel nostro ordinamento solo più tardi. È vero però che la Carta costituzionale nell’art. 2 prevede la tutela dei diritti fondamentali tanto riferita alla persona singolarmente presa che ai gruppi o alle collettività; nel catalogo dei diritti e delle libertà, poi, esistono non solo diritti che appartengono alla categoria delle libertà cd. negative, ma anche libertà che richiedono un intervento positivo da parte delle istituzioni pubbliche. Se a questi principi più generali si aggiunge poi la valutazione specifica che la nostra Costituzione fa di una serie di interessi e beni riferiti oggi ai consumatori (salute, sicurezza, utilità pubblica, cooperazione, informazione, educazione, dignità umana, libertà contrattuale, rappresentanza, ecc.) si capisce come nel nostro ordinamento non mancano norme a fattispecie più generale e regole costituzionali cui riferire la protezione del cittadino-consumatore ancor prima che a livello legislativo ne venisse data una caratterizzazione specifica. Sul rilievo della nostra Costituzione per la protezione dei consumatori v. tra tutti Valerio Onida, Regioni ed enti locali per la tutela dei consumatori, «Le Regioni», 3, 1983, pp. 359 e ss. 117 Su tali profili cfr. Aljs Vignudelli, Il rapporto di consumo. Profili di rilievo costituzionale, Rimini, Maggioli, 1984, pp. 135 e ss. 118 Sottolinea le particolarità della citata norma ai fini della tutela del consumatore Fabio Lorenzoni, Art. 77 (commento a), in Franco Bassanini, Augusto Barbera (a cura di), I nuovi poteri delle regioni e degli enti locali (Commentario al decreto 616 di attuazione della legge 382), Bologna, Mulino, 1978.


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Insieme a queste poche competenze sul settore particolare dei consumi, erano stati attribuiti alle regioni poteri in materia di igiene119 e in altri settori economici rilevanti, tra cui la disciplina delle attività commerciali, delle competenze che spettavano alle Camere di commercio, del turismo, delle fiere e dei mercati, dell’agricoltura, della tutela degli utenti dei servizi pubblici locali. Una serie di ambiti, dunque, da cui non era scontato desumere che le regioni avrebbero assunto un ruolo determinante e cospicuo nella previsione dell’attività amministrativa riferita al commercio e all’attività di distribuzione dei beni. Guardando agli effetti prodotti dalla combinazione di queste competenze amministrative, si comprende facilmente che l’allargamento delle attribuzioni regionali è frutto essenzialmente di una dinamica espansiva delle competenze amministrative regionali. Potremmo dire che in questo caso la via per il raggiungimento dell’obiettivo della tutela dei diritti è passata per una connessione dei poteri trasferiti dalle norme attuative del Titolo V120 e per uno sviluppo storico (id est: attualizzazione) delle competenze amministrative. Occorre precisare che pur essendo stato creato un nuovo settore di competenza regionale, il legislatore non ha abbandonato le materie originarie, ma è rimasto fermamente legato a queste, pur con l’obiettivo di raggiungere una tutela che superi gli ambiti originari. Non si tratta, perciò, di una pura e semplice sommatoria di competenze, ma della indicazione di un nuovo settore, in cui lo Stato inizialmente non è intervenuto o che è stato preso in 119 Per l’igiene degli alimenti e i requisiti di sicurezza dei prodotti il principale riferimento è oltre alla legge di settore, il d.P.R. n. 372 del 1980, anche la legge istitutiva del SSN, n. 833 del 1978 (v. art. 7, comma 4, sui compiti in materia di verifica dei prodotti zootecnici e art. 14, lett. o) su “igiene della produzione, lavorazione, distribuzione e commercio degli alimenti e delle bevande”. 120 L’esperienza delle cd. “fughe” dalle materie e l’allargamento delle materie per “avviare processi politici che consentono il costante adeguamento della realtà normative e della stessa prassi alle esigenze sostanziali perseguite” per giungere ad occuparsi di problemi estranei ai propri compiti istituzionali” è stata oggetto di valutazione approfondita da parte della dottrina e recepita dalla giurisprudenza costituzionale successiva con la sentenza n. 829 del 1988. Le parole virgolettate sono di Mor, Profili dell’amministrazione regionale, cit., pp. 193 e 194. Cfr. su tale punto anche quanto afferma Fabio Merusi, Tendenze della legislazione regionale all’allargamento delle competenze, in AA.VV., Le Regioni tra Costituzione e realtà politica. Atti del Convegno, I nuovi compiti della regione e l’evoluzione del sistema istituzionale, Torino, Giappichelli, 1977, pp. 61 e ss.

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considerazione solo per suoi aspetti specifici legati ai profili contrattuali, di cui le regioni si sono fatte carico per la necessità di rispondere alla domanda di protezione di un insieme di diritti riferiti alla nozione di consumatore.

4.2 Le leggi regionali a tutela del consumatore: legislazione “orizzontale” e “verticale”. Per esaminare la legislazione regionale su questi temi e così segnare il percorso del loro sviluppo la distingueremo in due categorie: da un lato le leggi che nel linguaggio oramai in uso tra gli studiosi del settore vengono chiamate leggi “orizzontali”, dall’altro le leggi chiamate “verticali”121. Al primo gruppo appartengono tutte quelle che hanno come oggetto la tutela e la protezione dei diritti e degli interessi riferibili al consumatore generalmente inteso, senza riferirsi ad una situazione particolare in cui si fanno valere. Al secondo gruppo, invece, fanno capo tutte le leggi che nel definire l’esercizio a livello regionale di funzioni amministrative o nel disciplinare oggetti affidati alla legislazione regionale dalla Costituzione, pongono anche norme che tutelano situazioni soggettive riferite ai consumatori o agli utenti122.

4.3 La legislazione “orizzontale”. Sono dodici le regioni a statuto ordinario che hanno approvato una o più leggi “orizzontali” a tutela dei consumatori123. Di queste ben dieci avevano già una 121 Distinzione di cui non ci arroghiamo la scoperta, dato che è variamente usata nel contesto comunitario per distinguere le direttive o i regolamenti che fissano principi e norme valevoli per tutto un settore di politiche e atti legislativi su uno o più aspetti particolari dell’intera disciplina. 122 Si pensi per fare degli esempi alle norme regionali che pongono norme dirette a garantire una maggiore sicurezza e qualità dei prodotti, la trasparenza e l’equità contrattuale, la trasparenza tariffaria, l’informazione dettagliata sulle condizioni contrattuali e sui servizi. In prima battuta i settori interessati da questa riconsiderazione sono: agricoltura, commercio, artigianato, sanità, trasporti, ambiente, turismo, comunicazione radiotelevisiva, pubblica amministrazione, formazione professionale. 123 Attualmente sono in vigore: l.r. Abruzzo n. 30 del 2001 “Norme per la tutela dei consumatori e degli utenti”; l.r. Basilicata n. 40 del 2000 “Norme per la tutela del consumatore e dell’utente”; l.r. Campania n. 19 del 2002 “Tutela dei consumatori e degli utenti”; l.r. Emilia-Romagna n. 45 del 1992 “Norme per la tutela dei consumatori e degli utenti”; l.r. Lazio n. 44 del 1992 “Norme per la tutela dell’utente e del consumatore”; l.r. Liguria n. 26 del 2002 “Norme per la tutela dei consumatori e degli


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legge prima della emanazione del pacchetto di direttive comunitarie a tutela del consumatore e perciò della relativa attuazione nell’ordinamento italiano124.

4.3.1 “Diritti” e “ruolo” dei consumatori. Sul piano della struttura, tutte le leggi che prevedono la “tutela dei consumatori e degli utenti” contengono, oltre a disposizioni di dettaglio disciplinanti i mezzi e le forme attraverso cui si disciplinano le posizioni tutelate dalla legge, anche norme di principio, che hanno l’obiettivo di individuare e riconoscere gli ambiti oggetto di tutela a livello regionale. All’interno di questo gruppo si possono distinguere da un lato le leggi che contengono il riconoscimento esplicito dei “diritti e gli interessi, individuali e collettivi, dei cittadini quali consumatori e utenti di beni e servizi” con riguardo soprattutto alla tutela “della salute e dell’ambiente, alla sicurezza e qualità dei prodotti e dei servizi, alla corretta informazione e all’educazione al consumo, nonché alla trasparenza ed equità nei rapporti contrattuali”125; dalutenti”; l.r. Lombardia n. 6 del 2003 “Norme per la tutela dei diritti dei consumatori e degli utenti”; l.r. Marche n. 15 del 1998 “Norme a tutela del consumatore e dell’utente”; l.r. Piemonte n. 21 del 1985 “Provvedimenti per la difesa del consumatore”; l.r. Toscana n. 2 del 2000 “Norme per la tutela e la difesa dei consumatori e degli utenti”; l.r. Umbria n. 34 del 1987 “Norme per la tutela dei consumatori e degli utenti ed istituzione della Consulta regionale per l’utenza ed il consumo”; l.r. Veneto n. 3 del 1985 “Interventi in materia di tutela dei consumatori”. Tra le regioni a statuto speciale e le province autonome, hanno una legge orizzontale anche la Provincia di Trento, l. prov. n. 8 del 21 aprile 1997, la Provincia di Bolzano, l. prov. n. 15 del 14 febbraio 1985, la Sicilia l.r. n. 7 del 23 maggio 1994. 124 Si tratta delle regioni Abruzzo, Emilia-Romagna, Lazio, Liguria, Lombardia, Marche, Piemonte, Toscana, Umbria, Veneto. In quel momento mancavano solo la Basilicata e la Campania. 125 Per ambedue le citazioni cfr. art. 1, l.r. Lombardia 3 giugno 2003, n. 6. Di questo tipo anche la legge della Liguria n. 24 del 1988, che «riconosce e promuove la tutela dei diritti e degli interessi dei cittadini in quanto consumatori ed utenti di beni e di servizi di godimento individuale e collettivo» (art. 1); la l.r. Piemonte n. 21 del 1985 «promuove la tutela dei diritti (senza menzione degli interessi) dei cittadini in quanto consumatori ed utenti di beni e servizi di godimento individuale e collettivo». La fissazione di questi diritti per i consumatori coincide con quanto previsto a livello comunitario. A norma dell’art. 153 del Trattato istitutivo della CE l’obiettivo di protezione del consumatore è indicato in questo modo: “Al fine di promuovere gli interessi dei consumatori ed assicurare un livello elevato di protezione dei consumatori, la Comunità contribuisce a tutelare la salute, la sicurezza e gli interessi economici dei consumatori nonché a promuovere il loro diritto all’informazione, all’educazione e all’organizzazione per la salvaguardia dei loro interessi”.

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l’altro le leggi che, con formule meno evocative, individuano la finalità della tutela regionale nella protezione del “fondamentale ruolo economico e sociale dei cittadini in qualità di consumatori di beni e servizi di godimento individuale e collettivo”126. In tutti e due i casi si tratta di diritti di diversa natura, richiamati già nei programmi comunitari citati che in alcuni casi assumono anche l’aspetto di diritti non ancora disciplinati127. La distinzione tra i destinatari delle norme di principio (diritti dei cittadini o ruolo del soggetto consumatore) apre ad un’ulteriore questione relativa alla funzione da attribuire a queste disposizioni: se cioè si tratta di mere clausole di stile – con valore puramente evocativo ed estetico –, ripetitive di interessi e diritti codificati e garantiti altrove (in fonti gerarchicamente sovraordinata) o sono vere e proprie posizioni giuridiche che valgono a conferire una maggiore tutela per le situazioni in cui la persona viene considerata nella veste di consumatore. La scelta per l’una o l’altra opzione non è una questione risolvibile esclusivamente su un piano teorico128. Si tratta semmai di un problema da affrontare valutando le leggi nella loro complessità e considerando oltre a queste norme anche quelle successive 126 Attraverso la formula del “ruolo” si individua un’area di protezione particolare di alcuni beni che coincidono con gli oggetti dei diritti riconosciuti nelle leggi del primo tipo. La regione, perciò, si impegna a riconoscere una tutela particolare a beni della vita umana che vengono in rilievo tanto attraverso vicende individuali, che collettive. Per la formula citata cfr. art. 1, l.r. Lazio 10 novembre 1992, n. 44. A dire il vero la previsione di un “ruolo” del singolo e delle associazioni nella determinazione delle scelte politiche regionali, attraverso la partecipazione all’esercizio della potestà legislativa ed amministrativa, è un obiettivo presente già nei primi statuti approvati dalle regioni. V. ad esempio l’art. 35, c. 1, dello Statuto della regione Veneto. Attraverso la formula del “ruolo” si individua un’area di protezione particolare di alcuni beni che coincidono con gli oggetti dei diritti riconosciuti nelle leggi del primo tipo. La regione, perciò, si impegna a riconoscere una tutela particolare a beni della vita umana che vengono in rilievo tanto attraverso vicende individuali, che collettive. 127 Anche se alcuni diritti erano già oggetto di garanzia costituzionale, come il diritto alla salute (art. 32) e il diritto alla sicurezza (art. 41, comma 2); altri erano ricavabili attraverso un’interpretazione dei diritti previsti in Costituzione, come il diritto all’educazione e la promozione dell’associazionismo (tutti ora ricompresi nel comma 2, art. 1, della legge 30 luglio 1998, n. 218); mentre altri ancora erano diritti non ancora disciplinati, che riguardavano essenzialmente gli aspetti del diritto all’informazione contrattuale e la tutela della posizione del consumatore nei rapporti commerciali. 128 Mere formule “garantiste” espressive di valori, di indirizzi, di tendenze, oppure diritti e interessi dotati di una protezione autonoma a livello regionale.


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che prevedono i meccanismi di tutela. Rimandiamo, perciò, all’analisi che effettueremo per una prima risposta sul punto.

4.3.2 Le consulte per la tutela dei consumatori. Una parte dell’attività di tutela dei consumatori a livello regionale viene svolta dagli organi regionali, che nell’esercizio delle loro funzioni debbono predisporre misure concrete a favore dei consumatori. Per garantire una maggiore protezione e innescare fenomeni di partecipazione attiva delle associazioni di consumatori e utenti, in quasi tutte le regioni129 è stato prevista la creazione di un organo consultivo, denominato variamente consiglio, consulta o comitato, cui partecipano rappresentanti dell’amministrazione regionale e delle associazioni che nella regione svolgono stabilmente attività a tutela dei consumatori130. I poteri di questi organismi sono essenzialmente di tipo consultivo. Ogni regione, pur secondo scelte diverse di drafting normativo, ha definito una serie di compiti che ricorrono in modo pressoché uniforme nelle leggi approvate131. Tra questi, poi, alcuni assumono un maggiore rilievo ai nostri fini: diverse regioni, infatti, prima ancora che questo divenisse un obiettivo assunto a livello nazionale nella legge n. 218/1998, hanno previsto che i comitati potessero favorire iniziative rivolte a promuovere il potenziamento dell’accesso dei consumatori e degli utenti ai mezzi 129

L’unica regione ad avere una legge per la tutela dei consumatori senza “Consulta” è l’Emilia-Romagna (l.r. 7 dicembre 1992, n. 45). 130 A questi si aggiungono, in quasi tutti i casi, membri designati dalle Camere di commercio, dalle associazioni maggiormente rappresentative dei Comuni e delle Province. Una minima parte di regioni prevede la partecipazione di altri soggetti, come le associazioni sindacali, le associazioni di imprenditori, le Università, le associazioni ambientali, Ministero dell’Industria e delle cooperative di consumatori, che però non hanno diritto di voto. In quasi tutte le regioni partecipano di diritto a questi organismi tutte le associazioni iscritte nell’albo regionale delle associazioni dei consumatori. In rari casi, Toscana, Umbria, Veneto, le associazioni hanno un numero fisso di rappresentanti stabilito dalla legge teso sicuramente a bilanciare il rapporto tra rappresentanti delle associazioni e gli altri soggetti. 131 Essenzialmente i compiti possono essere così riassunti: a) formulare proposte per la definizione dei programmi regionali di tutela, informazione e educazione dei consumatori e utenti; b) promuovere studi e ricerche; c) esprimere pareri sui progetti di leggi e sugli schemi di regolamenti riguardanti la tutela dei diritti dei consumatori e degli utenti.

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di giustizia, anche di tipo conciliativo, previsti per la risoluzione delle controversie132.

4.3.3 Il registro delle associazioni e i contributi a tutela delle associazioni. Anche in questo caso, prima ancora che la legge nazionale prevedesse l’istituzione di un registro nazionale delle associazioni che tutelano in modo stabile i diritti dei consumatori, già alcune regioni avevano istituito un “albo” o un registro regionale133. Il fine di queste misure ovviamente era, anzitutto, quello di individuare – mediante la fissazione di una serie di requisiti generali134 – le associazioni dotate di effettiva rappresentatività dei consumatori, e conseguentemente, di determinare quali possano ricevere contributi e accedere, attraverso propri rappresentanti, agli organismi consultivi regionali135.

4.3.4 Le caratteristiche dei diritti proclamati nella legislazione “orizzontale”. Come è stato già ricordato in precedenza, le leggi di tipo orizzontale prevedono una protezione particolare per una serie di beni maggiormente esposti a limitazioni nel momento in cui la persona agisce in qualità di consumatore. Alcune leggi con132 Tale potere viene previsto dalla legge nazionale di “disciplina dei diritti dei consumatori e degli utenti” (l. n. 218/1998) tra i compiti del Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti. Alcune regioni avevano previsto un incentivo alle associazioni perché utilizzando le sedi conciliative delle Camere di Commercio, della soluzione extragiudiziale delle controversie. Tra tutte le iniziative quella che poteva contenere un maggiore grado di interesse era prevista nell’art. 11 della l.r. Liguria n. 30 del 1994, che prevedeva la “costituzione di organi di arbitrato, ai sensi del codice di procedura civile, per la composizione delle controversie in materia di consumo ed utenza”. Questa disposizione, tuttavia, è stata abrogata dall’art. 7 della l.r. n. 26 del 2002, che ha sostituito questa nella definizione delle misure e dell’organizzazione regionale della tutela dei consumatori. Si segnala, inoltre, che tale compito di risoluzione stragiudiziale è svolto oggi dalle Camere di Commercio in base all’art. 2, comma 4, lett. a), della legge 29 dicembre 1993, n. 580. 133 Cfr. come primo casi l’art. 7, l.r. Umbria n. 34 del 1987. 134 I requisiti sono definiti in modo più o meno preciso in base ai seguenti dati: a) la costituzione dell’associazione deve essere risalente nel tempo (di solito si richiede che la costituzione sia avvenuta da almeno 2 anni); b) l’associazione deve dimostrare di aver svolto attività sul territorio regionale; c) avere come scopo solo la protezione dei consumatori e degli utenti, senza essere legata a produttori o associazioni di questi; d) avere una base democratica; e) essere costituita con atto pubblico o con scrittura privata.


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tengono il riferimento a beni aventi una tutela costituzionale cd. “forte”: salute, integrità fisica, informazione, educazione, interessi economici e giuridici, diritto di associazione, diritto ad essere rappresentato; altre leggi si riferiscono ad una serie di interessi “emergenti”: sicurezza, qualità della vita, capacità di effettuare scelte consapevoli. Per ognuno di questi, le regioni prevedono una serie di misure che comprendono l’indicata tutela delle associazioni – mediante il finanziamento di quelle che si iscrivono nel registro regionale – e la costituzione di comitati o consulte regionali con compiti di studio, di controllo e di proposta di politiche o di iniziative specifiche a favore dei consumatori. In tutte le leggi, poi, si indicano gli obiettivi che devono essere perseguiti nella programmazione economica della regione, come l’armonizzazione delle norme regionali a tutela dei consumatori e la creazione di sportelli a tutela dei consumatori, con compiti anche di conciliazione delle controverse tra consumatori e professionisti136. Si tratta di norme a forte connotazione promozionale e di spesa, che però arrivano a toccare aspetti riguardanti i rapporti tra consumatori e professionisti137. La tutela regionale in questi settori, infatti, può invadere con molta facilità il terreno dell’«ordinamento civile», competenza statale esclusiva, che precluderebbe all’ente regionale la disciplina sia dei profili dei contratti (offerta, trattativa, condizioni, prezzo, conclusione) sia il sistema di responsabilità in base al quale imputare ad alcuni soggetti appartenenti allo stadio produttivo/distributivo le conseguenze negative subite dal “consumatore”138. Nonostante questi limiti e l’attribuzione di un potere regiona135 In quasi tutti i casi l’iscrizione è un prerequisito per presentare la domanda di contributi. 136 Sono soprattutto le ultime leggi approvate a individuare negli sportelli gestiti dalle associazioni dei consumatori uno dei canali privilegiati per la tutela dei diritti dei consumatori. Cfr. art. 7, l.r. Basilicata n. 40 del 2000 e art. 7, l.r. Campania n. 19 del 2002. 137 Vedi ad esempio le norme che proclamano l’incentivo per i consumatori e gli utenti all’accesso a soluzioni extragiudiziali delle controversie. Cfr. tra tutti l’art. 4, l.r. Lombardia n. 6 del 2003. 138 Per la definizione di questi due aspetti come momenti della tutela del consumatore si v. Zeno Zencovich, Consumatore (tutela del), cit., p. 2 e 3.

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le solo di tipo amministrativo, le regioni sono arrivate spesso a toccare ambiti di cui si sarebbe dovuto occupare il legislatore nazionale, soprattutto costruendo un meccanismo “concorrente” di tutela. Come è stato affermato in precedenza, la legislazione regionale di tipo orizzontale non si è limitata a prevedere una serie di diritti senza protezione, ma ha percorso una propria strada, definendo le caratteristiche autonome di un sistema di garanzia, soprattutto con riguardo all’incentivo ed alla protezione dell’associazionismo e perciò dell’esercizio collettivo dei diritti dei consumatori. Sarebbe riduttivo leggere queste leggi solo come metodi per consentire la partecipazione delle formazioni sociali alla vita civile e politica o esclusivamente come estrinsecazioni e mezzi per rendere effettivo il diritto all’associazione, dato che questi soggetti svolgono anzitutto un’attività funzionale alla protezione di alcuni diritti dei consumatori e strumentale all’emersione e alla protezione di tutti gli altri diritti di questa categoria, fin anche quelli individuali139. Mediante queste norme, perciò, si cercava di preservare la differenziazione e la qualificazione delle associazioni che si occupano da anni ed in modo efficace della tutela dei consumatori140.

139 Non bisogna mai dimenticare che i diritti collettivi dei consumatori sono uno dei fondamentali aspetti della tutela di questi. Come è stato evidenziato più sopra, l’emersione di un diritto speciale a tutela dei consumatori è potuta avvenire proprio grazie all’aggregazione di persone che hanno iniziato a pretendere tanto nei rapporti civili che nei rapporti pubblici la tutela di proprie posizioni soggettive. Per questi aspetti si richiama quanto già detto sopra ed in particolare le considerazioni fatte da Alpa, Il diritto dei consumatori, cit., pp. 6 e ss. 140 Non si nasconde che in alcuni casi la fissazione di criteri rigidi di selezione delle associazioni da iscrivere sembra ottenere l’effetto inverso alla tutela e alla promozione dell’associazionismo tra i consumatori, soprattutto ove si indichi un numero tanto elevato di soci oppure si richieda l’affiliazione o l’essere un ramo di associazioni costituite a livello nazionale. Soprattutto requisiti del genere appaiono un po’ in contraddizione con la tendenza a tutelare principalmente le espressioni locali dell’associazionismo. Ad esempio art. 4, l.r. Campania 19 del 2002, che fissa un tetto minimo di 1500 soci; l’art. 4, l.r. Marche, n. 15 del 1998, che richiede la costituzione da almeno 3 anni; art. 4, l.r. Abruzzo, n. 30 del 2001, in base alla quale le associazioni devono dimostrare di avere svolto l’assistenza per almeno 50 casi nell’anno precedente ed aver svolto almeno 5 iniziative di rilievo, riprese dalla stampa a favore dei consumatori.


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4.4 La legislazione “verticale”. L’analisi condotta sulla legislazione regionale ha dimostrato un aumento complessivo della disciplina regionale su tutti questi temi, alcuni dei quali sono passati tra le competenze residuali regionali141. In questo caso, la connessione con l’esperienza regionale acquisita mediante la legislazione per la protezione generale dei consumatori ha generato alcune “vicende legislative” interessanti e degne di essere analizzate approfonditamente. Tra tutti questi settori, la scelta dell’esame è caduta sulle leggi regionali che prevedono norme particolari per gli organismi geneticamente modificati. Un caso particolarmente interessante di legislazione verticale, che allo stesso tempo esprime la forte estensione delle competenze regionali è lo sviluppo di forme di tutela nuove dei diritti dei consumatori, realizzate attraverso norme con finalità tanto preventive (volte ad impedire il verificarsi di fatti lesivi degli interessi dei consumatori o a promuovere comportamenti favorevoli a tali interessi), quanto repressive (comprendenti strumenti che consentono di accertare i fatti illeciti e lesivi, di impedire il diffondersi dei danni per le persone e di ripristinare i diritti lesi).

4.4.1 La vicenda del “bando” degli o.g.m. tra tutela del consumatore e tutela della popolazione e il caso della protezione del commercio equo e solidale. Tra le leggi regionali approvate di recente che coinvolgono i diritti dei consumatori, un posto di primo piano lo occupano sicuramente le norme sugli obblighi e i divieti relativi alla diffusione, alla coltivazione e il consumo di organismi geneticamente modificati. La vicenda della legislazione regionale relativa agli organismi geneticamente modificati assume contorni particolari per tre motivi: a) le leggi hanno un notevole impatto sulla protezione dei diritti nell’ordinamento regionale; b) sono tutti provvedimenti che interessano più competenze legislative delle regioni – molte delle quali proprio frutto delle nuove competenze attribuite dalla modifica del 2001 –142; c) ogni legge tocca questioni che hanno una regolazione 141

Tra tutte sicuramente il «turismo», l’«agricoltura», le «fiere e i mercati», etc. La disciplina degli organismi geneticamente modificati sembra un caso molto interessante di “materia nuova creata dall’aggregazione di materie già attribuite”, che ha subito l’effetto espansivo del nuovo riparto di competenze delineato dalla modifica 142

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– prima ancora che regionale o statale – di livello internazionale e comunitario: la legislazione regionale, infatti, è solo l’ultimo anello di un complesso corpus giuridico che lega più ordinamenti. Ad oggi sono otto le regioni a statuto ordinario che si sono date norme per disciplinare la materia degli organismi geneticamente modificati relativamente al loro rapporto con l’ambiente in cui si trovano e all’utilizzo che si fa di essi nel consumo alimentare143. Tutte le leggi secondo la distinzione che viene compiuta a partire dalle direttive comunitarie del 1990144, si occupano del rapporto degli o.g.m. con l’ambiente (emissione deliberata) e dell’udel Titolo V della Costituzione. Si pensi solo al fatto che si tratta di una materia i cui effetti vengono regolati contemporaneamente in base a diverse materie, tra cui la materia “trasversale” «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema»; la materia esclusiva statale «protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale»; le materie concorrenti «tutela della salute» e «ricerca scientifica e tecnologica»; le materie residuali/esclusive regionali «agricoltura» e «commercio». 143 Le leggi approvate dalle regioni a statuto ordinario sono dieci. In ordine cronologico: l.r. Marche, n. 9 del 23 febbraio 2000, “Norme in materia di consumo di prodotti geneticamente modificati nelle mense scolastiche, negli ospedali e nei luoghi di cura”; l.r. Toscana, n. 53 del 6 aprile 2000, “Disciplina regionale in materia di organismi geneticamente modificati (O.G.M.)”; l.r. Abruzzo n. 6 del 16 marzo 2001, “Norme in materia di coltivazione, allevamento, sperimentazione e commercializzazione di organismi geneticamente modificati (O.G.M.) e prodotti da loro derivati”; l.r. Umbria, n. 21 del 20 agosto 200, “Disposizioni in materia di coltivazione, allevamento, sperimentazione, commercializzazione e consumo di organismi geneticamente modificati e per la promozione di prodotti biologici e tipici”; l.r. Veneto, n. 6 del 1 marzo 2002, “Norme in materia di consumo di alimenti nelle mense prescolastiche e scolastiche, negli ospedali e nei luoghi di cura e di assistenza”; l.r. Basilicata, n. 18 del 20 maggio 2002, “Disposizioni per la precauzione in materia alimentare e per la coltivazione, l’allevamento, la sperimentazione e la commercializzazione di organismi modificati e di prodotti da essi derivati. Norme per la produzione dei prodotti biologici, tipici e tradizionali nelle mense pubbliche”; l.r. Emilia-Romagna, n. 29 del 4 novembre 2002, “Norme per l’orientamento dei consumi e l’educazione alimentare e per la qualificazione dei servizi di ristorazione collettiva”; l.r. Puglia, n. 26 del 4 dicembre 2003, “Norme in materia di coltivazione, allevamento e commercializzazione di Organismi geneticamente modificati (O.G.M.)”; l.r. Marche, n. 5 del 3 marzo 2004, “Disposizioni in materia di salvaguardia delle produzioni agricole, tipiche, di qualità e biologiche”; l.r. Emilia-Romagna, n. 25 del 22 novembre 2004 “Norme in materia di organismi geneticamente modificati”. 144 Le prime due direttive distinguevano tra impiego confinato per scopi scientifici e uso – che potremmo chiamare “pubblico” – di o.g.m. in agricoltura e nel commercio. Direttiva 90/219/CEE del Consiglio, del 23 aprile 1990, su “Impiego confinato di microrganismi geneticamente modificati” (GUCE L 117 del 08.05.90); Direttiva 220/90: del Consiglio, del 23 aprile 1990, su “Emissione deliberata nell’ambiente di microrganismi geneticamente modificati. Autorizzazione al rilascio o.g.m. per la ricerca. Autorizzazioni all’immissione in commercio di o.g.m.”. (GUCE L 117 dell’8 maggio 1990).


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tilizzo degli o.g.m. nell’industria alimentare e nella confezione degli alimenti (immissione nel commercio)145. Molte leggi fanno espresso riferimento alla nozione di consumatore ed ai diritti che vengono riconosciuti a questa categoria. Quasi tutte menzionano tanto i diritti dei consumatori che hanno una copertura costituzionale (diritto alla salute, alla sicurezza, all’informazione), quanto i diritti creati interpretativamente a partire dalle libertà costituzionali, che trovano la loro prima menzione proprio in una delle norme di tali leggi: come il diritto ad una corretta informazione delle conseguenze dell’assunzione di certi alimenti, il diritto all’educazione alimentare e al consumo consapevole, alla qualità alimentare per gli utenti delle mense pubbliche.

4.4.2 Struttura delle leggi in materia di o.g.m. e compatibilità dell’intervento con la disciplina nazionale e comunitaria. Sul piano strutturale possiamo distinguere due tipi di intervento, riconducibili – come si è detto – alla bipartizione creata nella disciplina comunitaria: emissione deliberata nell’ambiente e immissione nel commercio. Le leggi regionali trattano tutti e due gli aspetti. Le prime, in ordine cronologico, intervengono distintamente o sul tema dell’immissione in commercio o sul tema dell’emissione deliberata. 145 Alle prime direttive hanno fatto seguito numerosi atti comunitari diretti a modificare la disciplina originaria. Ai nostri fini rilevano soprattutto il Regolamento 287/97/CE del Parlamento europeo e del Consiglio sui nuovi prodotti e i nuovi ingredienti alimentari (cd. novel foods), che prevede un procedimento unico comunitario preliminare sull’immissione in commercio di nuovi prodotti e obblighi specifici in materia di etichettatura e informazione dei consumatori; la Direttiva 2001/18/CE del Parlamento europeo e degli Consiglio del 12 marzo 2001 su “Emissione deliberata nell’ambiente di organismi geneticamente modificati e che abroga la direttiva 90/220/CEE del Consiglio” (GUCE L 106 del 17 aprile 2001); il Regolamento n. 1829/2003/CE del Parlamento Europeo e Consiglio, del 22 settembre 2003, relativo agli “alimenti e ai mangimi geneticamente modificati” (GUCE L 268 del 18 ottobre 2003) e il Regolamento 1830/2003/CE del Parlamento e del Consiglio, del 22 settembre 2003 su “Tracciabilità e etichettatura di organismi geneticamente modificati e la tracciabilità di alimenti e mangimi ottenuti da organismi geneticamente modificati, nonché recante modifica della direttiva 2001/18/CE”. (GUCE L 268 del 18.10.2003). Per un’analisi della legislazione comunitaria in materia di o.g.m. cfr. Alberto Oddenino, La disciplina degli organismi geneticamente modificati. Il quadro di diritto comunitario, in Rosario Ferrara, Ignazio Maria Marino (a cura di), Gli organismi geneticamente modificati, Padova, CEDAM, 2003, p. 81 e ss.

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Quelle successive al 2001146, invece, trattano i due aspetti congiuntamente, come parti del problema della diffusione degli o.g.m. A partire dall’approvazione della legge della regione Umbria n. 21 del 20 agosto 2001, la tendenza è quella di unire la disciplina su coltivazione, allevamento e commercializzazione di sostanze, prodotti, colture e animali che contengono o che sono realizzati mediante o.g.m. o che sono geneticamente modificati. La scelta regionale, infatti, è stata sempre più quella di ricondurre nel medesimo intervento tanto aspetti relativi alla coesistenza di piante e animali geneticamente modificati con piante autoctone e varietà naturali a tutela essenzialmente dell’ambiente e dell’ecosistema, tanto aspetti della commercializzazione e del consumo di queste sostanze a tutela della salute, della sicurezza e degli altri diritti che qualificano la protezione della persona rispetto ai prodotti alimentari147. Riguardo alla disciplina del consumo e della commercializzazione l’imposizione dei divieti e dei nuovi obblighi riguarda due aspetti: l’etichettatura e la vendita dei prodotti, la somministrazione dei prodotti g.m. nelle mense. Le norme del primo tipo ricalcano quanto già previsto a livello nazionale sulla base delle direttive comunitarie in materia di etichette, pur con un innalzamento del livello di protezione: il consumatore di questi prodotti, infatti, deve essere avvertito in modo preciso ed efficace al momento dell’acquisto tanto attraverso l’etichetta148, quanto attraverso la collocazione dei prodotti in spazi e luoghi diversi da quelli degli alimenti normali149. Il 146 Senza azzardare facili conclusioni appare possibile e plausibile che uno dei motivi per cui le regioni hanno mutato il loro approccio su tali questioni deriva da una configurazione diversa delle proprie competenze normative. La diversa strutturazione delle competenze incidenti su questo settore (ambiente, agricoltura, salute, commercio) consente un diverso intervento pubblico regionale, non più costretto a muoversi solo nelle frammentarie competenze lasciate libere dallo Stato. 147 In tale senso la l.r. Umbria n. 21 del 20 agosto 2001; l.r. Basilicata n. 18 del 20 maggio 2002; l.r. Puglia n. 26 del 2003; l.r. Marche n. 5 del 2004. 148 Sotto questo profilo è interessante notare che in alcune regioni è prevista la redazione di un elenco delle imprese che commercializzano solo alimenti esenti da organismi geneticamente modificati o prodotti da essi derivati. Cfr. art. 7, l.r. Basilicata n. 18 del 2002. 149 Cfr. art. 5 della l.r. Umbria n. 21 del 2001 che impone ai gestori degli esercizi commerciali situati sul territorio regionale di verificare che i prodotti messi in vendita siano “dotati di evidenti etichettature indicanti l’eventuale presenza di organismi gene-


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secondo tipo di divieti considerati riguarda l’utilizzo di o.g.m. nelle mense scolastiche, negli ospedali e nei luoghi di cura: le leggi, in questo caso, prevedono un divieto generalizzato di somministrazione di tali prodotti, accompagnato dalla previsione di obblighi di certificazione e di comunicazione agli utenti della qualità e della provenienza degli alimenti somministrati150. Maggiore incisività hanno i divieti regionali relativamente all’emissione deliberata. L’intervento regionale in questi casi è molto incisivo. Utilizzando il principio di precauzione, infatti, le regioni sono arrivate fino a prevedere un divieto assoluto di coltivazione e produzione di specie che contengono o.g.m. La prima regione ad aver introdotto un divieto assoluto è stata la regione Toscana151. A questa hanno fatto seguito altre leggi regionali in cui il divieto veniva ridotto a zone del demanio regionale, alle proprietà collettive ricadenti nel territorio di queste, alle aree naturali protette regionali e ai terreni in cui si ricavano prodotti che accedono a marchi di qualità152. Nelle leggi approvate negli ultimi tre anni il divieto assoluto ticamente modificati o prodotti da essi derivati”, e di esporre al pubblico questi prodotti “in appositi e separati contenitori o scaffali, in modo da essere chiaramente identificabili”. La legge, inoltre, proprio al fine di aumentare il livello di protezione prevede anche che “i gestori che commercializzano esclusivamente alimenti esenti da organismi geneticamente modificati o prodotti derivati possono darne comunicazione alla regione, entro il 30 giugno di ogni anno, al fine di essere inseriti nell’elenco di tali esercizi commerciali redatto annualmente dalla regione”. 150 La prima legge regionale ad aver introdotto questo obbligo è la n. 9 del 23 febbraio 2000 della regione Marche. Ad oggi tutte le regioni che disciplinano gli o.g.m. hanno previsto il divieto di utilizzo degli stessi nelle mense collettive. La sanzione dell’utilizzo di prodotti g.m. in alcuni casi è addirittura la risoluzione del contratto di appalto di servizio. Cfr. art. 7 l.r. Toscana n. 53 del 2000. Anche in questo caso si prevede un livello di protezione maggiore di quanto previsto a livello nazionale. In alcuni casi addirittura le leggi che disciplinano questo aspetto arrivano a dichiarare il “diritto alla scelta alimentare”, null’altro che la possibilità per gli utenti delle ristorazioni collettive di scegliere pasti e diete vegetariane. Cfr. art. 10, l.r. Umbria n. 21 del 2001. 151 Cfr. art. 2, l.r. Toscana n. 53 del 4 aprile 2000. 152 Come regola generale il divieto di coltivazione di o.g.m. per questi terreni è previsto solo nelle regioni Abruzzo, Basilicata e Lazio (per quest’ultima il divieto è stato introdotto dalla l.r. n. 2 del 2004 “Legge finanziaria per il 2005”). Occorre notare che nel caso della legge della regione Basilicata al divieto di coltivazione viene aggiunta un’importante previsione, in base alla quale è possibile per gli agricoltori, singoli e associati, di fare richiesta alla Regione di dichiarare i propri terreni privi della presenza di organismi geneticamente modificati e di ottenere così una fascia di rispetto di due km dai propri siti, entro la quale è fatto divieto di usare o.g.m. anche a fini sperimentali (art. 2, comma 6).

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(su tutto il territorio) è riapparso153: le leggi delle regioni EmiliaRomagna, Marche e Puglia, infatti, hanno ristabilito il cd. “bando” degli o.g.m. per tutto il territorio regionale154. Le ultime due leggi sono state impugnate dal Governo. La questione tuttavia non è stata affrontata dalla Corte costituzionale, che, come detto, ha emanato una sentenza di inammissibilità per errore del-

153 Nel frattempo nella l.r. Umbria n. 21 del 2001 è stato previsto un divieto di coltivazione ma tenendo conto delle emissioni autorizzate ai sensi della disciplina comunitaria (cfr. art. 3). 154 Cfr. ll. regg. Puglia n. 26 del 4 dicembre 2003, Marche, n. 5 del 3 marzo 2004, Emilia-Romagna, n. 25 del 22 novembre 2004. È interessante notare come si conformano le diverse norme che prevedono il divieto di coltivazione nelle tre leggi. Nella legge della regione Puglia (art. 3) il divieto è relativo alla coltivazione e all’allevamento di animali anche a fini sperimentali. Tuttavia sempre lo stesso articolo prevede un’eccezione. Sono esclusi quei terreni in uso ad enti ed organismi pubblici di ricerca scientifica, opportunamente attrezzati e isolati dai campi normali, che siano stati autorizzati dall’Assessorato regionale. Interessante notare da ultimo su questo provvedimento normativo che la regione affida il compito di verificare la violazione delle norme ai carabinieri del NOS e del NOE. La regione, perciò, si avoca non solo il diritto di vietare le azioni che abbiano a che fare con gli o.g.m., ma si pone anche come ente ultimamente dotato del potere di autorizzare l’uso sperimentale degli o.g.m. e di sanzionare nel caso in cui questi siano illegittimamente immessi nell’ambiente. Nella legge della regione Marche, invece, si prevede soltanto il divieto – così come già era stato disciplinato dalla regione Toscana nel 2000 – di produzione e coltivazione di specie che contengono o.g.m.. In questo caso vi è un rimando ad una successiva disciplina di Giunta. Interessante notare rispetto a questa disciplina che il divieto, per come è scritta la norma, non comprende le specie animali. Il terzo caso, quello del divieto della legge della regione Emilia-Romagna, è strutturato diversamente dagli altri. La legge, infatti, si pone come attuazione diretta della normativa comunitaria ultimamente approvata in tale materia. La regione, infatti, pone il divieto di coltivare specie vegetali e allevare animali g.m. solo in via temporanea, cioè fino alla scadenza indicata dalla normativa nazionale per l’adozione del piano regionale inteso ad assicurare le condizioni di coesistenza tra colture transgeniche, convenzionali e biologiche e nelle more della fissazione di soglie di tolleranza comunitaria per la presenza accidentale di o.g.m. nelle sementi e nel materiale di moltiplicazione. Interessante notare di questa legge due fatti. Il primo è di ordine temporale. La legge è stata approvata nello stesso giorno in cui il Governo ha approvato il decreto legge n. 279 del 2004 (22 novembre 2004) che fissa proprio “Disposizioni urgenti per assicurare la coesistenza tra le forme di agricoltura transgenica, convenzionale e biologica” e che affida alle regioni la redazione dei piani di coesistenza. Le leggi delle Marche e della Puglia sono state impugnate dal Governo. La relativa questione non è stata tuttavia definita dalla Corte costituzionale, che per l’errore nell’individuazione della norma interposta della direttiva 2001/18/CE invocata a giustificare l’illegittimità delle norme regionali che prevedono il divieto assoluto, ha emesso una sentenza di inammissibilità.


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l’indicazione del parametro155. La questione sembra almeno interpretativamente essere stata risolta con una successiva sentenza, la n. 116/2006, che aveva ad oggetto l’incostituzionalità del decreto-legge n. 279/2005 in materia di coesistenza tra colture o.g.m. e colture tradizionali, in cui la Corte ha riconosciuto che non vi può essere una regione che possa vietare la coltivazione di o.g.m. A livello generale l’esame di queste leggi dimostra che alcune regioni negli ultimi anni hanno tenuto un atteggiamento alquanto severo e restrittivo nei confronti della diffusione degli o.g.m. sul proprio territorio. Anche i provvedimenti più permissivi, infatti, esprimono un preciso indirizzo politico diretto a escludere i possibili rischi che possono derivare dall’utilizzo di questi prodotti e sostanze156. In molti casi, infatti, i divieti e gli obblighi posti in agricoltura e nell’alimentazione sono diretti a vietare l’uso di sostanze e prodotti geneticamente modificati e arrivano a prevedere quasi forme di moral suasion circa la loro nocività o ad imporre sanzioni e misure ad effetto equivalente di queste157. L’invocazione della protezione dei diritti e la tutela stessa di questi assume un valore particolare, soprattutto se usato come metro per valutare tali provvedimenti. In termini sintetici si può dire che in queste leggi l’elemento della tutela dei diritti tende ad assumere un valore primario, giacché la tutela della popolazione locale è il motivo che ha spinto le regioni ad approvare le norme di divieto. Una legislazione di questo tipo, ovviamente, si scontra forte155 Cfr. Corte cost., sent. n. 150/2005. Per un commento v. Pietro Milazzo, Alcune leggi regionali sugli organismi geneticamente modificati avanti alla Corte Costituzionale fra diritto costituzionale e diritto comunitario, in www.federalismi.it, n. 9/2005. Sulle questioni relative all’intervento nel giudizio principale dei soggetti non titolari di potestà legislativa si v. Simone Calzolaio, La Corte dice “no” all’allargamento del giudizio in via principale, in www.forumcostituzionale.it 156 Le leggi sono ispirate ad una logica precauzionale nella sua accezione prescrittiva massima, tendente cioè alla proibizione delle attività o dell’impiego di tecniche che presentino potenzialmente il rischio di conseguenze dannose e rispetto alle quali non si ha ancora certezza scientifica di tali conseguenze. Per la distinzione tra accezione massima, intermedia e minima del principio di precauzione v. Francesco De Leonardis, Il principio di precauzione nell’amministrazione di rischio, Milano, Giuffré, 2005, passim; Luca Marini, Il principio di precauzione nel diritto internazionale e comunitario, Padova, Cedam, 2004, passim. 157 Si pensi all’esclusione dai marchi regionali di qualità.

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mente con l’approccio ed i poteri definiti in tema di o.g.m. a livello comunitario, dove la regolamentazione di questo fenomeno segue indirizzi completamente diversi. La disciplina comunitaria, infatti, segue un meccanismo definito dell’«approccio caso per caso» – diverso dall’«opzione repressiva» di cui si discute –, in base al quale l’utilizzo che può essere fatto degli o.g.m. è sottoposto ad autorizzazione il cui oggetto consiste in una valutazione tecnica che applica tra l’altro i principi di precauzione e di proporzionalità. A livello comunitario, inoltre, sono ammesse clausole di salvaguardia che consentono agli Stati una maggiore tutela, ma sempre entro i limiti dell’evidenza scientifica derivante da nuove acquisizioni e mai contro le disposizioni dei Trattati e degli atti comunitari che vietano “restrizioni dissimulate del commercio” fra Stati membri o “ostacoli al funzionamento del mercato interno”158. Le misure poste dalle regioni che si sono dichiarate “o.g.m. free” sembrano ad una prima valutazione incompatibili con il diritto comunitario. L’invocazione del principio di precauzione dovrebbe servire per giustificare una regolazione più accurata del fenomeno, diretta ad offrire una maggiore sicurezza per le persone e proteggere la biodiversità, mentre in questo caso viene adoperato per realizzare restrizioni ingiustificate. Ci troviamo, quindi, a metà di un guado. Da un lato è impossibile precludere alle regioni una valutazione autonoma del rischio prodotto o producibile con l’impiego di queste tecniche, dall’altro la dimensione del fenomeno o.g.m. fa sì che esso non possa essere trattato secondo logiche troppo particolari. Dal punto di vista degli effetti economici non si possono creare disparità tra aree regionali vicine. Allo stesso modo dal punto di vista ambientale non si può pensare ad una protezione regionale elevata quando ai confini vengono autorizzate colture o.g.m. La diffusione degli agenti inquinanti e la protezione delle biodiversità e delle varietà colturali impone valutazioni su territori sovra-regionali. 158 Su tale punto v. funditus Pietro Milazzo, Alcune questioni di intesse costituzionale in materia di organismi geneticamente modificati in agricoltura (a proposito del d.lg. n. 479 del 2004 sulla coesistenza fra le forme di agricoltura), «Diritto pubblico», 1, 2005, pp. 235 e ss.; Oddenino, La disciplina degli organismi geneticamente modificati. Il quadro di diritto comunitario, cit., p. 81 e ss.


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La domanda che occorre porsi, perciò, riguarda la possibilità di prevedere uno sviluppo della legislazione regionale che coniughi maggiore protezione e rispetto della disciplina comunitaria. Alcuni indizi di una risposta positiva a tale domanda già si trovano nella legislazione approvata fino ad ora. Non tutte le leggi regionali, infatti, seguono un tipo di approccio tendente ad escludere totalmente l’uso degli o.g.m. in agricoltura. In alcuni casi, come si è visto, la protezione riguarda solo le aree e le risorse ecologicamente sensibili, l’agricoltura biologica e le produzioni animali ottenute con metodi convenzionali della contaminazione con o.g.m. (la cd. ibridazione). Allo stesso modo nessuna regione esclude l’utilizzo degli o.g.m. in toto nell’industria alimentare o nel commercio, ma “invogliano” a non utilizzare queste tecniche e a non commercializzare prodotti con modificazioni genetiche, utilizzando incentivi economici. Una via per la soluzione a molti dei problemi posti sembra quella di individuare le caratteristiche che deve avere un intervento regionale che possa innalzare il livello di protezione ambientale previsto dall’ordinamento comunitario, senza però incorrere in una violazione delle norme previste dalle istituzioni di questo a tutela delle libertà di impresa e di ricerca scientifica. Al momento l’intervento che per contenuto e struttura delle proprie disposizioni pare avvicinarsi ad una situazione di corretto bilanciamento tra queste esigenze è la l. reg. 22 novembre 2004, n. 25 della regione Emilia-Romagna, che fissa all’art. 2 un divieto solo temporaneo alla coltivazione delle specie vegetali e all’allevamento di animali geneticamente modificati in attesa che si definiscano i “piani regionali di coesistenza” richiesti dalla disciplina nazionale contenuta nella l. n. 5 del 2005159. Nella legge, inoltre, vi sono due elementi che concorrono a rendere le misure adottate conformi al quadro comunitario di riferimento. La prima riguarda proprio la valutazione da un punto di vista scientifico della compatibilità tra colture naturali e o.g.m. L’Emilia-Romagna, infatti, crea un sistema di valutazione scientifico per fissare i criteri per la coesistenza, con a capo un “Comitato scientifico per le biotecnologie in agricoltura”, avente funzioni consultive sul Piano regionale di coesistenza e sulle linee di intervento 159

Di conversione del d.l. n. 479 del 22 novembre 2004.

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per l’attività di ricerca e sperimentazione160. La seconda riguarda il fatto che la regione indica direttamente nella legge di aver avviato una “procedura comunitaria di controllo” diretta a richiedere alla Commissione se nella legge è stato correttamente declinato l’utilizzo del principio di precauzione161.

4.4.3 Le caratteristiche dei diritti proclamati nella legislazione “verticale” esaminata. L’esempio delle leggi a tutela della popolazione dall’inquinamento derivante dall’uso di o.g.m. evoca quanto abbiamo già analizzato nel capitolo precedente in merito alla tutela del diritto alla salute. Qui le regioni individuano nuovi obblighi o divieti da cui non deriva direttamente il riconoscimento di un nuovo diritto dei consumatori, ma anzitutto la limitazione del diritto all’iniziativa economica dei coltivatori. In queste leggi, semmai, si potrebbe scorgere la realizzazione di un non corretto bilanciamento tra il diritto degli agricoltori di coltivare sul proprio fondo piante geneticamente modificate, gli interessi degli altri agricoltori che coltivano invece piante tradizionali (tutelato anch’esso all’interno della libertà di iniziativa economica) e i diritti dei consumatori (diritto all’ambiente salubre e alla garanzia della non nocività dei prodotti alimentari). Le regioni, infatti, non si limitano a fissare standards 160 Cfr. art. 3 della l.r. Emilia-Romagna, n. 25 del 2004, rubricato “Ricerca e sperimentazione”. 161 Cfr. art. 8 della l.r. Emilia-Romagna, n. 25 del 2004, rubricato “Procedura comunitaria di controllo” che richiama espressamente il comma 2 dell’art. 174 del TCE, in base al quale “la politica della Comunità in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni della Comunità. Essa è fondata sui principi della precauzione e dell’azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, nonché sul principio «chi inquina paga»”. Si ricorda tra l’altro che sul punto esiste già un caso molto simile nell’oggetto, relativo questa volta alla notifica da parte della Rappresentanza permanente dell’Austria presso l’Unione europea di un progetto di legge del 2002 del Land dell’Austria Superiore sul divieto di utilizzo delle tecniche di ingegneria genetica in deroga alle disposizioni della Direttiva 2001/18/CE del Parlamento e del Consiglio, culminato con il “respingimento” delle predette norme da parte della Commissione con la Decisione 2003/653/CE del 22 settembre 2003 (in GUCE L 230 del 19 settembre 2003). Per un commento cfr. Serena Poli, Legislazione anti-OGM degli Stati membri e mercato interno: il caso austriaco, «Dir. Unione Europ.», 2, 2004, pp. 356 e ss.


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più elevati di tutela del consumatore e dell’ambiente, ma si limitano ad escludere queste colture, per altro senza motivare questa decisione su solide evidenze di tipo scientifico. Al di là del problema specifico della competenza regionale su questo aspetto162, sembra interessante notare quanto è richiamato sul punto dalla sentenza n. 116/2006 della Corte, laddove si legge che «l’imposizione di limiti all’esercizio della libertà di iniziativa economica, sulla base dei principi di prevenzione e precauzione nell’interesse dell’ambiente e della salute umana, può essere giustificata costituzionalmente solo sulla base di “indirizzi fondati sulla verifica dello stato delle conoscenze scientifiche e delle evidenze sperimentali acquisite, tramite istituzioni e organismi, di norma nazionali o sovranazionali, a ciò deputati, dato l’essenziale rilievo che, a questi fini, rivestono gli organi tecnico scientifici”»163. L’imposizione di un nuovo obbligo, perciò, deve essere accompagnata dalla verifica scientifica della sua effettiva necessità, altrimenti si ridurrebbe ad una illegittima contrazione di una libertà costituzionalmente garantita164. Le regioni non possono “esagerare” nel richiamo alla garanzia dei diritti, perché ogni forma di interferenza a danno di interessi considerati di particolare rilevanza, tanto da essere racchiusi in un diritto, deve essere giustificata su basi solide.

5. Il diritto alla sicurezza dei cittadini 5.1 Introduzione. L’ultimo caso di leggi regionali che si esamina riguarda la tutela della “sicurezza” delle persone. Come è noto, il legislatore costituzionale del 2001 si è preoccupato di individuare in ben due titoli la competenza esclusiva 162 Rapporto tra competenza in materia di “agricoltura”, “tutela della salute” e “tutela dell’ambiente”. 163 Cfr. Corte cost., sent. n. 116/2006 che richiama nel testo (virgolettato) la sent. n. 282/2002. 164 In questo senso appare certamente degno di nota quanto si legge nella stessa sent. Corte cost. n. 116/2006 che nello stesso tempo in cui prevede l’abrogazione delle norme del decreto legge in materia di coesistenza, presuppone l’illegittimità delle norme delle leggi regionali che contengono un divieto incondizionato e irragionevole all’uso di o.g.m. in agricoltura.

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dello Stato sulla materia “sicurezza”165. Ciò nonostante alcune regioni negli ultimi anni, ed in modi diversi, hanno riconosciuto attraverso lo strumento legislativo un proprio e autonomo potere di garanzia e di promozione del “diritto alla sicurezza” dei propri cittadini. Di fronte ad un fenomeno di questo genere vale la pena porsi inizialmente due domande: la prima è relativa al titolo che consente alle regioni di approvare questo tipo di leggi ed alla finalità di queste. La seconda riguarda, invece, l’efficacia che hanno le disposizioni contenute in queste leggi e, soprattutto, la loro effettività per la tutela della sicurezza. Rispondere alla prima domanda richiede un chiarimento basilare delle coordinate della nozione di “sicurezza” e del riparto di competenze legislative tra Stato e regioni in tale materia.

5.2 La sicurezza nel riparto delle competenze tra Stato e regioni. Non è semplice dare una definizione di “sicurezza”. Il termine si presta a numerosi utilizzi: può definire la “protezione” di un bene, il limite ad una sfera di azione libera che arriva fino a divenire misura restrittiva, infine può identificare un ambito di azione dell’amministrazione, un compito o un insieme di funzioni la cui cura viene affidata a diversi soggetti pubblici166. Un concetto multiforme, dunque, come testimonia già l’utilizzo che ne viene fatto in Costituzione, tanto nella Prima Parte, come limite e garanzia per l’esercizio di alcuni diritti fondamentali, che nella Seconda, per delimitare i campi di azione del legislatore statale e regionale167. Tutti gli utilizzi possono essere ricondotti ad una matrice comune individuata dalla Corte costituzionale fin dalle sue prime pronunce, e che le riconosce il significo di «situazione nella quale 165 Art. 117, c. 2°, lett. d) “sicurezza dello Stato” e lett. h) “ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale”. 166 Cfr. Sergio Foà, Sicurezza pubblica, in Dig. Disc. Pubbl., Torino, 1999, pp. 127 e ss.; Paolo Torretta, «Diritto alla sicurezza» e (altri) diritti e libertà della persona: un complesso bilanciamento costituzionale, in Antonio D’Aloia (a cura di), Diritti e Costituzione. Profili evolutivi e dimensioni inedite, Milano, Giuffrè, 2003, pp. 451 e ss. 167 Sull’utilizzo della nozione di sicurezza in luogo di quella più generica di ordine pubblico nella Prima Parte della Cost. si v. Paolo Caretti, I diritti fondamentali, Torino, Giappichelli, 2002, pp. 112 e ss.


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sia assicurato ai cittadini, per quanto é possibile, il pacifico esercizio di quei diritti di libertà che la Costituzione garantisce», tutelata «quando il cittadino può svolgere la propria lecita attività senza essere minacciato da offese alla propria personalità fisica e morale»168. Una nozione prettamente strumentale, come è stato confermato anche nella successiva giurisprudenza della Corte costituzionale che ha individuato le funzioni di «pubblica sicurezza», conservate dal d.P.R. n. 616 del 1977 allo Stato, in quelle «misure preventive e repressive dirette al mantenimento dell’ordine pubblico, inteso come il complesso dei beni giuridici fondamentali o degli interessi pubblici primari sui quali, in base alla Costituzione e alle leggi ordinarie, si regge l’ordinata e civile convivenza dei consociati nella comunità nazionale», distinte dalle funzioni di «polizia amministrativa» conferite alle regioni169. La sicurezza, dunque, assume le vesti non solo di interesse pubblico dello stato di cui occorre bilanciare e limitare l’azione rispetto ai suoi possibili effetti restrittivi della libertà delle persone170, ma anche di bene dell’individuo strumentale al godimento delle libertà che l’ordinamento gli attribuisce171. La com168 Cfr. C. Cost. n. 2/1956. Questa nozione prettamente strumentale è stata confermata anche nella successiva giurisprudenza della Corte che ha individuato le funzioni di «pubblica sicurezza», conservate dal d.P.R. n. 616 del 1977 allo Stato, in quelle «misure preventive e repressive dirette al mantenimento dell’ordine pubblico, inteso come il complesso dei beni giuridici fondamentali o degli interessi pubblici primari sui quali, in base alla Costituzione e alle leggi ordinarie, si regge l’ordinata e civile convivenza dei consociati nella comunità nazionale». C. cost. sent. n. 1013/1988. Definizione poi pedissequamente riprodotta nell’art. 159, c. 2°, del d.lgs. n. 112/1998. 169 Che «riguardano le misure preventive e repressive primariamente dirette a tutelare la sicurezza delle attività materiali svolte da pubbliche amministrazioni, e, più precisamente, a garantire che, con lo svolgimento di dette attività, non si arrechino danni o pregiudizi alle persone o alle cose». Cfr. sent. n. 1013 del 1988. 170 Vedi Caretti, I diritti fondamentali, cit., pp. 111 e 112. 171 Su questo punto occorrono due precisazioni. La prima è che non si ritiene il riconoscimento di una autonoma domanda di sicurezza sufficiente per giustificare l’esistenza di un “diritto alla sicurezza”. Come ha affermato Edward Denninger, Diritti dell’uomo e legge fondamentale, Torino, Giappichelli, 1998, p. 38 affermare l’esistenza di un «diritto alla sicurezza dei cittadini» appare più come «una procura in bianco affidata allo Stato per ogni possibile intervento sulla libertà che non un “autentico” diritto fondamentale». La seconda è che il riconoscimento di interessi e aspettative tutelate o da tutelare a livello regionale non può servire a spingere verso la differenziazione di politiche criminali da regione a regione, ma più semplicemente a dimostrare il fondamento stessa della «polizia amministrativa locale».

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petenza espressa nel comma 2 dell’art. 117 Cost., quindi, non esaurisce il significato di questa clausola172. Essa, infatti, quale “presupposto” per la protezione di alcuni beni fondamentali, può divenire oggetto di una serie di aspettative e di interessi anche di «dimensione locale», connessi principalmente alla tutela della qualità della vita173.

5.3 La legislazione regionale sulla sicurezza. Nel complesso le leggi regionali denominate attraverso l’utilizzo del termine “sicurezza” sono dodici174. Tutti gli interventi assumono un mimino comune denominatore: sono diretti a garantire un “maggiore” livello di sicurezza per i cittadini, a prevenire episodi di criminalità ed a accrescere la cultura della legalità promuovendo l’ “integrazione tra le politiche sociali e territoriali, di competenza della regione e degli enti locali, e le politiche di contrasto della criminalità, di competenza degli organi dello Stato”175. Le misure concrete attraverso cui vengono realizzate le politiche regionali sono essenzialmente tre. Il primo tipo di misure è diretto a rafforzare la sicurezza sul lato della “prevenzione”. Si tratta in tutti i casi di norme che pre172 Cfr. per queste considerazioni anche Paolo Bonetti, Ordine pubblico, sicurezza, polizia locale e immigrazione nel nuovo art. 117 della Costituzione,, «Le Regioni», 23, 2002, pp. 485 e ss. 173 Come è stato già detto da chi che si è occupato del tema, la sicurezza intesa come autonomo bene della vita può divenire oggetto tanto di misure di «polizia» – attraverso attività di coazione o di prevenzione –, quanto di misure riconducibili al tema del benessere generale della persona – attraverso attività di prevenzione e di riparazione – che caratterizzano soprattutto l’aspetto della protezione “sociale” della convivenza civile. Cfr. Foà, voce Sicurezza pubblica, cit., 142. 174 Al momento in cui si scrive sono: l.r. Abruzzo, n. 40/2004; l.r. Calabria n. 5/2007; l.r. Emilia-Romagna, n. 24/2003; l.r. Lazio, n. 15/2001; l.r. Liguria, n. 10/2003; l.r. Lombardia, n. 4/2003; l.r. Marche, n. 11/2002; l.r. Piemonte, n. 6/2004; l.r. Puglia, n. 10/2000; l.r. Toscana, n. 30/2001; l.r. Umbria, n. 12/2002; l.r. Veneto, n. 9/2002. La lista fa riferimento solo alle leggi che raggruppano una serie di interventi sotto il nome di tutela della sicurezza, pur potendosi ritrovare alcune delle misure previste in queste anche in altre leggi che disciplinano questioni affini. 175 Queste ultime parole sono riprese dalla l.r. Toscana n. 38/2001, ma sono contenute, con varianti solo formali, in tutte le leggi regionali individuate. Da notare che in materia di coordinamento nella materie sicurezza la nostra Costituzione, al c. 3°, dell’art. 118, prevede un’apposita riserva di legge statale.


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vedono un “potenziamento della polizia locale”, l’“utilizzo di strumenti di vigilanza e di controllo anche elettronici”, che arrivano fino alla previsione dell’attivazione di “iniziative di supporto dirette alla prevenzione dello spaccio di sostanze stupefacenti e di ogni altra attività illegale”176. Il secondo tipo di misure riguarda la funzione “migliorativa” collegata alla tutela della sicurezza e che si traduce in interventi diretti a promuovere studi, a diffondere una “cultura della legalità e delle sicurezza”. Il terzo tipo, invece, comprende le misure – già conosciute a livello regionale grazie alla legge contro l’usura177 – a favore delle vittime dei reati, come la creazione di fondi diretti a prevedere forme di “risarcimento” per le vittime della criminalità178. Sul piano organizzativo in tutti i casi si prevede la costituzione di “osservatori” o di “consulte” con compiti di studio, di analisi dei fenomeni considerati e di valutazione dell’incidenza degli interventi regionali179, con l’obiettivo di raccogliere i dati sulla diffusione della criminalità e in alcuni casi addirittura di monitorare il grado di “insicurezza” nella regione. Quanto alla struttura dell’intervento, anche nel caso della tutela della sicurezza le regioni adottano metodi e forme tendenzialmente “concordate” sia verso l’alto, con la stipula di intese con gli organi periferici del Ministero degli Interni, sia verso il basso, con gli enti locali e un insieme vario di soggetti, anche privati, che possono “collaborare” a realizzare l’obiettivo di una maggiore sicurezza e vivibilità180. Relativamente al potere regionale in materia di sicurezza pubblica ed ai suoi limiti vi è anche una pronuncia della Corte costi176

Art. 10, c. 3°, lett. f), l.r. Piemonte n. 6/2004. Art. 14, c. 3°, legge n. 108/1996. 178 Cfr. sul punto anche le considerazioni di Antonio D’Aloia, Regioni e ordinamento della giurisdizione nel nuovo disegno costituzionale delle autonomie, in Lorenza Violini (a cura di), Itinerari di sviluppo del regionalismo italiano, Milano, Giuffrè, 2005. 179 Cfr. in particolare i compiti attribuiti all’Osservatorio tecnico-scientifico previsto nell’ art. 8 della l.r. Lazio n. 15 del 2001. 180 Occorre far notare che in questo caso la tutela concordata tra i diversi livelli è stata promossa ed incentivata, durante la passata legislatura, anche a livello statale. Cfr. art. 7 del D.P.C.M. 12 settembre 2000, in G.U. 30 dicembre 2000, serie gen., n. 303. 181 Sent. Corte cost. n. 134/2004. 177

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tuzionale che ha dichiarato illegittime parti della l. reg. Marche 24 luglio 2002, n. 11, istitutiva del «Sistema integrato per le politiche di sicurezza e di educazione alla legalità»181. La Consulta ha riconosciuto come “legittimo” il potere regionale di disciplinare il concorso della regione allo sviluppo della civile ed ordinata convivenza nelle città e nel proprio territorio promuovendo e sostenendo, in collaborazione con gli enti locali, l’integrazione delle politiche sociali e territoriali con le politiche di contrasto della criminalità degli organi statali. L’esercizio di questo potere, tuttavia, non giustifica deroghe o integrazioni regionali anche minime agli oggetti della potestà legislativa esclusiva statale, come nel caso specifico faceva la previsione di una partecipazione “obbligatoria” di organi appartenenti all’Amministrazione statale182.

5.4 Le caratteristiche dei diritti proclamati. Rispetto al crescente numero di leggi regionali che proclamano la tutela del diritto alla sicurezza occorre anzitutto chiedersi se siamo di fronte alla individuazione di un nuovo diritto ovvero non sia più utile parlare della individuazione di una serie di interventi regionali che hanno come interesse finalistico quello di contribuire a migliorare l’aspetto complessivo della vita della comunità regionale. In tutti i provvedimenti legislativi si cerca di garantire il profilo sociale della sicurezza. Le azioni tese a favorire il miglioramento delle condizioni di vivibilità di alcune zone “degradate” delle città, la tutela sociale delle vittime dei reati e in generale la prevenzione dei fenomeni di criminalità, non vengono perseguite attraverso la creazione di nuove sanzioni – per le quali le regioni non sarebbero competenti – ma attraverso l’incentivo, soprattutto di natura economica, di comportamenti responsabili, forme di autodisciplina, investimenti destinati in particolar modo ai comuni di minori dimensioni.

182 Che nel caso specifico era la disciplina dei compiti e delle attribuzioni degli organi dell’amministrazione statale (lett. g), c. 2°, art. 117 Cost.). Su questo aspetto si v. Paolo Bonetti, Ammissione all’elettorato e acquisto della cittadinanza: due vie dell’integrazione politica degli stranieri. Profili costituzionali e prospettive legislative, in www.federalismi.it.


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La garanzia della sicurezza, perciò, deriva in via indiretta dall’introduzione di un nuovo fine che l’amministrazione regionale e l’amministrazione locale devono perseguire a tutela della propria popolazione. Si introducono nuovi responsabilità e doveri della pubblica amministrazione, cui non consegue, tuttavia, una pretesa immediatamente azionabile da parte dei cittadini nel caso in cui i loro diritti siano meno tutelati proprio a causa di un basso livello di sicurezza. Si tratta, infatti, di un ulteriore caso di tutela promozionale di un diritto che viene realizzato attraverso la distribuzione di risorse e la creazione, a partire da queste, di nuove forme di garanzia amministrativa dei diritti.

Sezione seconda I diritti negli statuti regionali

1. Lo scenario della seconda stagione statuente: il contenuto delle “nuove” norme statutarie sui diritti

SOMMARIO:

1. Statuti e diritti; 1.1 La previsione dei diritti nei nuovi statuti regionali; 1.2 La seconda stagione statutaria di fronte alla Corte costituzionale (rinvio); 2. La formulazione dei diritti negli statuti; 2.1 Diritti per obiettivi; 2.2 Diritti per politiche; 3. L’oggetto delle norme sui diritti tra originalità e ricorrenza; 3.1 I diritti “ricorrenti”; 3.2 Diritti “meno ricorrenti”; 4. Indirizzi verso la protezione dei diritti provenienti dalle nuove leggi elettorali: la parità uomo-donna; 5. Esempi sulla via della maggiore effettività dei diritti; 6. Conclusioni sull’esame degli statuti regionali; 7. La giurisprudenza costituzionale sui primi statuti approvati: la negazione degli effetti giuridici delle norme sui diritti

1. Statuti e diritti Tutti i nuovi statuti regionali fino ad ora approvati contengono norme che prescrivono la tutela di diritti e situazioni soggettive1. Queste disposizioni assumono vari contenuti: in alcuni casi si limitano a dare indicazione dell’oggetto del diritto, nominandolo appena; in altri casi ne definiscono le caratteristiche; in altri ancora indicano sinteticamente le modalità di attuazione delle situazioni soggettive menzionate. Il fatto che gli statuti contengano queste norme non è una novità: già in quelli approvati durante gli anni Settanta si trovavano proclamazioni rivolte direttamente al legislatore regionale, 1

Al momento in cui si scrive sono stati approvati 10 Statuti: Calabria (l.r. 19 ottobre 2004, n. 25); Emilia Romagna (l.r. 31 marzo 2005, n. 13); Lazio (l. statutaria 11 novembre 2004, n. 1); Liguria (L. statutaria 3 maggio 2005, n. 1); Marche (l. statutaria 8 marzo 2005, n. 1); Piemonte (l. statutaria 4 marzo 2005, n. 1); Puglia (l.r. 12 maggio 2004, n. 7); Toscana (BURT 11 febbraio 2005, n. 12); Umbria (l.r. 16 aprile 2005, n. 21); Abruzzo (BURA 10 gennaio 2007, n. 1 Straordinario).

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formate attraverso il richiamo a situazioni soggettive, definite come diritti, cui ispirare la propria attività o come obiettivi politici da raggiungere. Contrariamente a quanto aveva auspicato la dottrina2, i Consigli regionali scelsero di disegnare gli statuti sul modello di una mini-costituzione regionale3, prevedendo accanto alle norme relative agli aspetti più organizzativi anche una serie di disposizioni contenenti il riferimento a principi e diritti4. Sulla legittimità ed efficacia di queste norme sorse un grande dibattito tra gli autori5, conclusosi solo alcuni anni più tardi gra2 Cfr. Ugo De Siervo, Cronaca delle fasi di formazione dello Statuto della Regione Toscana, «Giurisprudenza costituzionale», 1970, pp. 1971 e ss., e Andrea Orsi Battaglini, Contenuto dello statuto e legge regionale, in AA.VV., Problemi dello Statuto regionale (Unione regionale delle Province toscane), Firenze, Tip. Nazionale, 1970, pp. 49 e ss. V. al proposito anche le opinioni riportate da Franco Pizzetti, Osservazioni sulle norme di principio degli statuti delle regioni ordinarie, «Giurisprudenza costituzionale», 1971, pp. 2869 e ss. 3 Rilievo svolto in modo approfondito già da Federico Sorrentino, Lo statuto regionale nel sistema delle fonti, «Giur. cost.», 1971, pp. 424-455. 4 Una scelta, questa, che esprimeva un orientamento opposto anche alle “indicazioni” che potevano trarsi dalla legge “Scelba” (n. 62/1953) – successivamente abrogata – che affidava allo statuto regionale un modestissimo spazio normativo. 5 Durante la prima stagione statuente la dottrina si è interrogata soprattutto su quale fosse la materia disciplinata dallo statuto regionale e sulla opportunità di inserire all’interno di questo atto, dotato di una funzione particolare, norme che allora (con un linguaggio non preciso) vennero chiamate disposizioni di principio o addirittura “programmatiche”. Le posizioni della dottrina su questi temi furono veramente articolate e spesso tra di loro differenti. Pur nella consapevolezza che non è possibile sintetizzare in poche righe il contenuto di tante discussioni abbiamo individuato in due orientamenti le posizioni fondamentali sul punto. Secondo una parte della dottrina la legittimità di queste norme sarebbe giustificata, da un lato, dal fatto che la materia disciplinata dallo statuto «non sarebbe aprioristicamente definibile in termini astratti», poiché «il concreto contenuto statutario viene esattamente determinato attraverso il complesso procedimento di adozione dello statuto», e, dall’altro, dalla circostanza che attraverso queste norme gli statuti esprimerebbero il complessivo ruolo delle regioni come enti politici a fini generali, ruolo da espletare anche attraverso una serie di mezzi diversi dall’esercizio delle competenze legislative ed amministrative. V. in questo senso quanto affermato da Enzo Cheli, La regione Toscana, in Enzo Cheli, Ugo De Siervo, Paolo Caretti, Giuseppe Stancanelli, Domenico Sorace (a cura di), Commento allo statuto della regione Toscana, Milano, Giuffrè, 1972, pp. 12-13 e da Ugo De Siervo, Gli statuti delle regioni, Milano, Giuffrè, 1974, pp. 296 e ss. Si era già espresso sul potere che lo statuto ha di determinare le scelte politiche da seguire soffermandosi più sul rapporto tra statuto e principi fondamentali delle materie concorrenti F. Pizzetti, Osservazioni sulle norme di principio degli statuti delle regioni ordinarie, cit., pp. 2869 e ss. Un’altra parte della dottrina, invece, riteneva costituzionalmente illegittimo questo contenuto degli statuti. Anche le posizioni di questi autori si giustificavano su un duplice ordine di considerazioni. Da un lato sul fatto che la Costituzione non avesse indicato

SEZIONE SECONDA. 1. LO SCENARIO DELLA SECONDA STAGIONE STATUENTE

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zie alla constatazione di una parte della dottrina, che di fronte alla diffusione e alla consistenza del fenomeno ebbe la saggezza di affermare che sarebbe stato «irreale, ma addirittura erroneo» sostenere la «radicale illegittimità» o addirittura la «natura di dichiarazioni meramente politiche»6 di queste norme. Queste conclusioni – come si può notare – non intendevano certamente chiudere le questioni, ma solo indicare una strada che rispondesse in quel momento alla necessità di dare un autentico valore giuridico alla fonte statutaria e soprattutto di spiegare l’inserimento, con l’accordo di Consigli regionali e Parlamento, di un folto numero di disposizioni di principio in tutti gli statuti. Non è, dunque, un caso che alcuni anni dopo gli stessi autori denunciarono i limiti e la scarsa efficacia che le norme statutarie di principio avevano avuto nell’attuazione legislativa. Dopo l’iniziale scelta “possibilista” sull’inserimento di queste norme – come esempio più alto dell’autonomia sulla scelta del contenuto dello statuto regionale 7– si diffuse infatti nella dottrina degli anni sucun contenuto eventuale per gli statuti e dall’altro sulla considerazione che la potenziale incidenza di queste norme sulle materie di competenza regionale concorrente avrebbe potuto generare un loro contrasto con i principi fondamentali delle norme statali. V. per questa posizione Sorrentino, Lo statuto regionale nel sistema delle fonti, cit.; Antonio D’Atena, Forma e contenuto degli statuti regionali, in Scritti in onore di Vezio Crisafulli, II, Padova, CEDAM, 1985, pp. 236 e ss.; Franco Bassanini, Valerio Onida, Gli statuti regionali di fronte al Parlamento, Milano, Giuffrè, 1971, p. 59; Lorenzo Migliorini, Principi programmatici, in Camillo Camilli, Lorenzo Migliorini, Giovanni Tarantini (a cura di), Commento allo Statuto della regione Umbria, Milano, Giuffrè, 1974, pp. 9 e ss. Per una ricostruzione ancora più esaustiva della dottrina che durante gli anni ’70 e ’80 si è occupata del tema si rimanda alla ricostruzione effettuata di recente da: Leonardo Bianchi, Le norme di principio negli statuti, in Paolo Caretti (a cura di), Osservatorio sulle fonti 2005, Torino, Giappichelli, 2006; Marco Benvenuti, Le enunciazioni statutarie di principio nella prospettiva attuale, in Raffaele Bifulco (a cura di), Gli statuti di seconda generazione: le regioni alla prova della nuova autonomia, Torino, Giappichelli, 2006, pp. 22 e ss.; Quirino Camerlengo, Le fonti regionali del diritto in trasformazione, Milano, Giuffrè, 2000, pp. 56 e ss.; Monica Rosini, Le norme programmatiche dei nuovi statuti, in Massimo Carli, Guido Carpani, Arturo Siniscalchi (a cura di), I nuovi statuti delle regioni ordinarie: problemi e prospettive, Bologna, Il Mulino, 2006, pp. 31 e ss. 6 Cfr. Ugo De Siervo, Gli statuti delle regioni, cit., pp. 145 e ss. 7 V. ad esempio come si esprime l’autore citato Ugo De Siervo, Considerazioni preliminari sulla forza degli statuti regionali, in Centro studi della Fondazione Olivetti (a cura di), Le regioni: politica o amministrazione?, Milano, Edizioni di Comunità, 1973, p. 125, secondo cui dal «disegno costituzionale è ricavabile soltanto un contenuto necessario degli statuti e tutta una serie di limiti alla potestà statutaria, dovuti al rispet-

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cessivi un generale scetticismo sul loro valore cogente, prodotto sia dalla delusione per la mancata attuazione di molte di quelle disposizioni nella legislazione regionale successiva8, sia dalla modesta rilevanza che la fonte statutaria aveva per l’ordinamento regionale, fatti salvi gli aspetti meramente organizzativi9. Ciò nonostante tali norme non ebbero un effetto pari a zero. Anzi, esse contribuirono per parte loro a far evolvere alcune funzioni regionali e a rafforzare il ruolo istituzionale delle regioni10. L’affermazione da parte delle regioni di essere in grado di occuparsi anche di questioni di per sé estranee all’ambito delle attività ad esse affidate in Costituzione divenne, infatti, il volano – insieme ad un’interpretazione evolutiva delle competenze regionali concorrenti – per far progredire soprattutto il “ruolo politico” dei nuovi enti11. L’attuazione delle regioni fu, infatti, l’occasione per sperimentare molte delle nuove idee che erano state elaborate in tema di riforma dello Stato, specie in tema di organizzazione amministrativa, di risposta ad alcuni bisogni espressi da intere fasce della popolazione e di partecipazione di queste alla vita politica12. to delle norme costituzionali o di competenze riservate al Parlamento. Fra questo nucleo necessario dello statuto e le materie sottratte alla potestà statutaria regionale vi è però tutto uno spazio normativo che può fare parte o meno degli statuti a seconda delle volontà convergenti dei Consigli regionali e del Parlamento». 8 V. a tal proposito Ugo De Siervo, voce «Statuti regionali», in Enc. dir., XLIII, Milano, 1990, p. 1010. 9 V. il giudizio estremamente critico che esprime Livio Paladin, Diritto regionale, Padova, Cedam, 1985, p. 40, secondo il quale non è necessario «esagerare l’importanza degli statuti regionali, dal momento che essi sono tali di nome piuttosto che di fatto (…) sicché tali fonti non rappresentano affatto la manifestazione fondamentale dell’indirizzo politico delle regioni ordinarie; ma fondamentalmente si risolvono in un semplice strumento organizzativo, diretto a precisare i modi con cui si potrà svolgere l’autonomia legislativa ed amministrativa regionale». 10 La loro presenza, infatti, evidenziava da un lato la volontà delle classi politiche regionali di contribuire allo sviluppo delle rispettive comunità e dall’altro indicava bene che gli enti da poco istituiti sentivano il bisogno di dimostrare la loro capacità di esprimere un indirizzo politico-ammministrativo potenzialmente diverso da quello dello Stato e di natura “superiore” rispetto a quello degli enti locali. Cfr. Enzo Cheli, Atto politico e funzione d’indirizzo politico, Milano, Giuffrè, 1961. 11 Come sottolinea Donatello Serrani, Gli statuti regionali, «Riv. trim di dir. pubbl.», 2, 1972, pp. 600 e ss., non sono stati solo i politici regionali ad aver influito sulla conformazione degli statuti, ma sono anche questi ultimi ad aver attivato un processo in grado di incidere profondamente sulle stesse strutture sociali regionali. 12 Cfr. su questi aspetti Donatello Serrani, La lenta nascita delle regioni, «Politica del diritto», 3, 1971, pp. 311 e ss.


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Di questo effetto si trova traccia sia nei contributi della letteratura dell’epoca13, sia nella giurisprudenza costituzionale degli anni Settanta e Ottanta14, che contribuì a riconoscere alle regioni poteri anche oltre la titolarità di competenze legislative e amministrative15, e più tardi consentì di “aggiornare” i poteri regionali riconoscendo il loro contributo alla tutela di certi diritti, come ad esempio il diritto all’informazione, alla salute, alla sicurezza sociale, nonché le competenze in materia di tutela dei beni ambientali e culturali16. A parte questi risultati sul piano politico e un relativo effetto integrativo dei principi sulle materie di competenza regionale17, la difficoltà di cogliere il valore giuridico nell’esercizio della potestà legislativa condannò un gran numero di disposizioni sui diritti alla “inutilità” pratica18. Gli statuti sarebbero stati sempre lontani dal 13 Si possono citare a proposito i contributi di Franco Pizzetti, Osservazioni sulle norme di principio degli statuti delle regioni ordinarie, cit., p. 2870, di Giorgio Pastori, Agricoltura e statuti regionali, in INEA, Agricoltura e regioni, Bologna, Il Mulino, 1971, p. 12 e ss., Ernesto D’Albergo, La fase costituente regionale nel rapporto democrazia-diritto, «Dem. dir.», 1971, pp. 169 e ss. 14 Si tratta principalmente delle sentenze: nn. 40/1972, 10/1980, 48/1983, 290/1984, 99/1986, 88/1989, 348/1990. 15 In una nota sentenza proprio di quegli anni, la n. 829/1988, la Consulta arrivò ad affermare che al di là delle finalità rispetto alle quali le regioni possono svolgere le loro competenze legislative ed amministrative, «sussistono interessi e fini rispetto ai quali le regioni stesse possono provvedere nell’esercizio dell’autonomia politica che ad esse spetta in quanto enti esponenziali delle collettività sociali rappresentate». V. anche il commento alla sentenza di Manlio Mazziotti di Celso, Giulio M. Salerno, Competenze legislative delle Regioni e limite territoriale, «Giurisprudenza costituzionale», 1989, 3976 e ss. 16 Su questi aspetti specifici si rimanda alla parte analitica del lavoro. 17 Di cui sono espressione la sentenza nn. 10/1980, la quale espressamente afferma che «non possono venire trascurate quelle norme-principio sul pubblico impiego regionale che si ritrovano negli Statuti delle Regioni di diritto comune» e le sentenze successive 48/1983, 290/1984, 99/1986, 88/1989, 348/1990. Quest’ultima sembra rivalutare molto le norme sulla partecipazione che invece sono state ritenute – a torto – valide solo sulla carta. Contra Benvenuti, Le enunciazioni statutarie di principio nella prospettiva attuale, cit., p. 26. 18 La dottrina degli anni successivi, che pure si era espressa con favore rispetto alla produzione normativa regionale, manifestò più volte il proprio disappunto sull’inattuazione di queste disposizioni. In pochi si spinsero ad indagare quali fossero i motivi reali di una tale improduttività sul piano delle fonti e a trovare una ragione nella complessiva situazione dell’ordinamento regionale. Esprime questo giudizio con una posizione molto netta Livio Paladin, Diritto regionale, Padova, CEDAM, 1997, p. 47, che parla addirittura di «parte più velleitaria ed improduttiva di tutta la disciplina statutaria». Su questa linea anche D’Atena, Forma e contenuto degli statuti regionali, in Scritti in onore di Crisafulli, cit., p. 236.

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caratterizzarsi come una sorta di “rivoluzione promessa” del sistema autonomistico19; più modestamente, attraverso di essi, si cercò di dare “slancio” all’attività delle istituzioni regionali, tentando di non appiattire l’autonomia di queste su quella (di grado minore) degli enti locali, pur con tutti i limiti ben evidenziati proprio all’avvio della seconda fase statuente20.

1.1 La previsione dei diritti nei nuovi statuti regionali. Con l’entrata in vigore della riforma costituzionale del 1999 e la necessità della scrittura dei nuovi statuti regionali si è riproposto – pur se in un diverso contesto – il problema relativo all’ammissibilità e all’efficacia delle disposizioni statutarie che prevedono diritti21. Rispetto al passato vi sono novità consistenti. Sul piano testuale l’elemento più rilevante è certamente la differenza tra la vecchia e la nuova disciplina dell’art. 123 Cost., secondo cui la regione «ha uno statuto che, in armonia con la Costituzione, ne determina la forma di governo e i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento»22. Al comma secondo, inoltre, lo stesso articolo

19 Come indica anche Paolo Carrozza, Verso i nuovi statuti regionali: alcune riflessioni sul significato politico ed istituzionale degli statuti, in Tania Groppi, Emanuele Rossi, Rolando Tarchi (a cura di), Idee e proposte per il nuovo statuto della Toscana, Torino, Giappichelli, 2002, pp. 13 e ss. 20 Cfr. su tali aspetti Ugo De Siervo, La fonte statuto: natura e limiti, in Tania Groppi, Emanuele Rossi, Rolando Tarchi (a cura di), Idee e proposte per il nuovo Statuto della Toscana, cit., pp. 30 e ss. 21 Si deve rilevare che tra i primi commentatori della riforma della l. cost. n. 1/1999 non mancano voci che ritengono che il potere statutario proprio sul versante delle norme di principio sua aumentato considerevolmente. Opinione, questa, ritenuta emergente dal medesimo testo costituzionale, secondo alcuni (cfr. Antonio D’Atena, La nuova autonomia statutaria delle Regioni, «Rassegna parlamentare», 2000, p. 616, che sottolinea come nel testo dell’art. 123 Cost. compaiono non solo i «principi fondamentali» di organizzazione, ma anche di «funzionamento»), e dall’intero testo costituzionale secondo altri (cfr. Camerlengo, Le fonti regionali del diritto in trasformazione, cit., p. 61). 22 L’art. 123 riformato da un lato amplia considerevolmente il potere regionale in merito alle scelte organizzative interne della regione, attraverso il riconoscimento del potere di determinare la “forma di governo” e i “principi fondamentali” di “funzionamento”; dall’altro determina una regressione (rectius elevazione) del potere statutario di disciplinare l’organizzazione amministrativa limitandolo alla sola fissazione dei relativi “principi fondamentali”. Quanto ai limiti il nuovo testo impone che lo statuto sia in «armonia con la Costituzione», mentre la precedente formulazione conteneva un


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prevede che lo statuto venga approvato dal solo Consiglio regionale con una doppia deliberazione23. Assieme a questo, vi sono anche altri elementi, appartenenti al novellato Titolo V della Costituzione, che in parte appartengono alla dimensione giuridica – in parte sono legati ad un aspetto più generale che in ultimo si riferisce alla maggiore maturità politico-istituzionale raggiunta dalle regioni24– che complicano ulteriormente il quadro. La seconda stagione statuente, infatti, si svolge in un contesto istituzionale molto diverso rispetto a quello precedente. La l. cost. 3/2001 ha cambiato considerevolmente il ruolo delle regioni all’interno dell’ordinamento repubblicano25. La connessione tra le nuove caratteristiche del potere statutario ed i cambiamenti generali del sistema regionale, operati dalla riforma del 2001, hanno indotto alcuni autori a sostenere che il legislatore costituzionale avesse sancito la definitiva chiusura della querelle riguardante l’efficacia delle disposizioni statutarie che preulteriore riferimento all’«armonia con le leggi della Repubblica». Già i primi commentatori hanno indicato che il nuovo testo sembra evocare una divisione verticale di competenza tra lo statuto e le altre fonti regionali, assegnando al primo la sola fissazione dei principi fondamentali e alle seconde la restante disciplina di dettaglio. Cfr. D’Atena, La nuova autonomia statutaria delle Regioni, cit. p. 615 e nel medesimo senso Marco Olivetti, Nuovi statuti e forma di governo delle regioni: verso le Costituzioni regionali?, Bologna, Il Mulino, 2002, p. 145. 23 Viene meno, perciò, il diaframma della approvazione dello statuto attraverso una legge dello Stato. Come ricorda Maria Cristina Grisolia, Alcune considerazioni sulla prima attuazione dell’art. 123 Cost., in Paolo Caretti (a cura di), Osservatorio sulle fonti 2005, Torino, Giappichelli, 2006, p. 8, «la l. cost. 1/1999 ha avuto (…) il merito di aver definitivamente risolto quello che è stato uno dei problemi più dibattuti in passato dalla dottrina (…) relativo alla natura da attribuire a tale atto: se fonte, appunto, statale (in considerazione dell’approvazione parlamentare), o fonte regionale (in virtù della sua formazione da parte del Consiglio)». 24 Cfr. Antonio D’Atena, La nuova autonomia statutaria delle Regioni, cit., p. 615 e ss. 25 La riforma ha capovolto il meccanismo generale di allocazione del potere legislativo, regolamentare e amministrativo in senso – almeno formalmente – più favorevole alle regioni. Sia tra le nuove competenze concorrenti che tra le competenze residuali regionali se ne rinvengono alcune dirette ad attribuire alle regioni molti più poteri nella sfera dei servizi diretti a garantire il benessere delle persone. Mentre tra le materie di competenza esclusiva statale è stata introdotta una clausola che affida allo Stato la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (art. 117, comma 2, lett. m)), disposizione della quale è stata data da subito anche una lettura in senso favorevole alle regioni.

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vedono diritti o che fissano obiettivi diretti a conformare l’attività del legislatore regionale26. Al coro di voci favorevoli si è contrapposta altra parte della dottrina, secondo cui vi sarebbero non solo condizioni di opportunità politica, ma anche elementi di tipo formale, che dovrebbero sconsigliare l’inserimento di enunciazioni di questo tipo negli statuti27. Secondo questi autori le norme di principio e le norme sui diritti non sarebbero solo illegittime sul piano delle fonti del diritto – dato che l’art. 123 della Costituzione non muta la natura di fonte sull’organizzazione regionale dello statuto – ma anche inutili, poco produttive, e addirittura rischiose28. Come è noto, però, i Consigli regionali hanno agito nella quasi totale sordità di queste indicazioni ed hanno proceduto in vario modo a inserire negli statuti norme sui diritti e sugli obiettivi regionali. Ancora una volta, in mancanza di una norma costituzionale univoca, i legislatori regionali hanno scelto la strada di esprimere negli statuti, attraverso principi e norme a contenuto 26 V. tra tutti Olivetti, Nuovi statuti e forma di governo delle regioni: verso le Costituzioni regionali?, cit., pp. 137 e ss.; Raffaele Bifulco, Nuovi statuti regionali e («nuovi») diritti regionali, «Giurisprudenza italiana», 7, 2001, pp. 1757 e ss.; Stelio Mangiameli, Aspetti problematici della forma di governo e della legge elettorale regionale, «Le Regioni», 3-4, 2000, pp. 563 e ss.. Si possono individuare quattro punti sintetici a partire dai quali questi autori hanno ritenuto di poter affermare che la riforma avesse chiuso oramai il problema delle norme statutarie di principio: a) l’inserimento testuale nell’art. 123 Cost. del riferimento ai principi di funzionamento; b) il rafforzamento del ruolo delle regioni di enti a fini generali; c) la connessione stretta che vi è tra la capacità di decidere la forma di governo e la identificazione degli obiettivi fondamentali che l’ente regione può darsi; d) il dato empirico dovuto al fatto che se nella precedente stagione statutaria le regioni si erano orientate in senso favorevole, l’aumento dell’oggetto necessario degli statuti avrebbe indotto i consigli regionali a “giocare al rialzo” calcando ancora di più su una caratterizzazione particolare degli statuti soprattutto attraverso le norme sui diritti. 27 Tra gli autori che per primi hanno parlato in questo senso v. Rossana Tosi, Le «leggi statutarie» delle regioni ordinarie e speciali, in Antonio Ruggeri, Gaetano Silvestri (a cura di), Le fonti di diritto regionale alla ricerca di una nuova identità: seminario di Messina, 6 aprile 2001, Milano, Giuffrè, 2001, pp. 64 e 65. Si esprime invece per l’inutilità di queste disposizioni Roberto Bin, Nuovi Statuti e garanzie dei diritti. Relazione al convegno“Il governo degli interessi territoriali e i diritti dei cittadini”, Torino, 26 ottobre 2002, «Le Ist. del fed.», 2/2003, pp. 195 e ss. 28 Rischi che vengono identificati bene da chi mette in guardia da un uso anche “ideologico” della fonte statuto e dalla “pericolosa” frammentazione della tutela dei diritti fondamentali, la cui definizione è materia riservata alla Costituzione. Cfr. De Siervo, La fonte statuto: natura e limiti, cit. pp. 31 e ss. e Paolo Caretti, Introduzione, in Id. (a cura di), Osservatorio sulle fonti 2005, Torino, Giappichelli, 2006, p. 3.


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più generale, quella che da molti è stata chiamata la “vocazione politico-sociale” delle istituzioni regionali29. L’individuazione dei principi fondamentali e delle norme sui diritti ha impegnato molto i lavori delle commissioni statutarie, in alcuni casi arrivando anche a bloccare il loro operato30. In questa ottica non è certamente da sottovalutare che vi fosse, all’interno delle commissioni e dei Consigli regionali, la preoccupazione che, attraverso tali norme, si sarebbe potuto fissare una serie di indirizzi capaci di vincolare la Giunta e perciò restituire all’organo legislativo una parte del potere di indirizzo politico sottrattogli dopo le riforme del sistema elettorale31. Un dato, questo, che è testimoniato anche da una sorta di “indifferenza” dimostrata dai Presidenti regionali che, come è stato sottolineato, avrebbero avuto una grande responsabilità nel prolungamento della fase di gestazione degli statuti in modo da esercitare, nel frattempo, «i forti poteri derivanti dall’elezione diretta, senza i contrappesi che gli Statuti avrebbero necessariamente introdotto»32. Al di là delle valutazioni politiche, è certamente il mutato iter di approvazione dello statuto e la conseguente scomparsa del controllo precedentemente fornito dall’approvazione dello statuto con legge del Parlamento nazionale ad aver giocato un ruolo determi29 Il nuovo scenario costituzionale è stato inteso dalle maggioranze consiliari come un cambiamento diretto a qualificare in modo diverso e più ampio lo statuto: fonte sì specializzata su determinate materie, ma anche dotata di maggiore forza, perché approvata secondo un procedimento aggravato rispetto alla normale legge regionale, e dunque idonea a porsi al vertice di un “ideale” ordinamento regionale. Su questi aspetti v. Olivetti, Nuovi statuti e forma di governo delle regioni: verso le Costituzioni regionali?, cit., pp. 186 e 187. 30 Si pensi al caso della regione Veneto, il cui statuto non è arrivato alla fine per via proprio della discussione sulle norme di principio. Cfr. Luca Lanzalaco, Federica Cacciatore, Nuovi Statuti e politiche istituzionali: un’analisi comparata, in Giovanni Di Cosimo (a cura di), Statuti atto II. Le regioni e la nuova stagione statutaria, Macerata, Eum, 2007, pp. 17 e ss. 31 Come rilevato già in dottrina, il senso di “frustrazione” dei Consigli regionali deve aver giocato un ruolo decisivo nella sopravvalutazione della funzione statutaria ed in particolare nel moltiplicarsi di enunciazioni di principio e nella scelta alquanto libera della forma di governo regionale. Per il primo aspetto cfr. Benvenuti, Le enunciazioni statutarie di principio nella prospettiva attuale, cit., p. 37, per il secondo i contributi di Roberto Bin, La nuova stagione statutaria delle regioni, in www.issirfa.cnr.it e Antonio Ferrara, Chi ha paura degli statuti regionali?, in www.federalismi.it 32 Cfr. Massimo Carli, Lo Statuto dell’Emilia-Romagna, «Le istituzioni del federalismo», 1, 2005, pp. 19 e ss.

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nante sia nella fase di scrittura degli statuti che nella fase immediatamente successiva. L’arretramento del controllo politico è stato, infatti, sostituito con un sindacato giurisdizionale, affidato ai sensi dell’art. 123, comma 2, Cost. alla Corte costituzionale, che opera su impulso del Governo. È evidente che in questa situazione l’Esecutivo non ha nessun interesse a limitare il proprio potere di ricorrere alla Corte costituzionale, dato che in assenza di questo lo statuto potrà entrare in vigore senza alcun controllo esterno di corrispondenza alla Costituzione33.

1.2 La seconda stagione statutaria di fronte alla Corte costituzionale (rinvio). Come era prevedibile, molti degli statuti approvati sono stati impugnati dal Governo di fronte alla Corte costituzionale34. Nei ricorsi sullo statuto della Calabria, della Toscana, dell’Umbria e dell’Emilia Romagna, l’Esecutivo ha inserito tra le censure l’asserita illegittimità di alcune disposizioni statutarie sui diritti. A dire il vero già nella prima sentenza che analizza lo statuto della Calabria, la Corte ha cercato di indicare la propria posizione sul tema35. In un passaggio di questa pronuncia – riguardante alcune norme di principio che lo statuto calabrese poneva a base del proprio intervento in materia tributaria –, i giudici costituzionali, pur non esprimendo in modo netto una posizione negativa

33 Certamente si deve dare ragione a chi già ha parlato proprio a tal proposito di una ripoliticizzazione “obliqua e surrettizia” del controllo effettuato sulle deliberazioni statutarie. Cfr. Benvenuti, Le enunciazioni statutarie di principio nella prospettiva attuale, cit., p. 33. 34 Dei dieci statuti entrati in vigore il Governo ne ha impugnati 6: Calabria, Toscana, Emilia-Romagna, Umbria, Abruzzo, Lombardia. Interessante – anche se non insolito – il fatto che il Governo di centro-destra si sia mostrato particolarmente propenso a sollevare dubbi sugli statuti approvati dalle regioni “rosse” del Centro Italia. Le censure sono state ben dodici per la Toscana, nove per l’Emilia Romagna, quattro per l’Umbria; mentre per le altre regioni di centro destra, salvo la Liguria e l’Abruzzo che avevano provveduto a modificare lo statuto dopo il ricorso governativo, non è stato proposto nessun ricorso. In dottrina sul punto si era già espresso Rossi, Principi e diritti…, cit., pp. 65 e 66. 35 Sent. n. 2/2004.


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sulle norme di principio36, hanno lasciato intendere i loro dubbi riguardo alla possibilità di riconoscere una completa efficacia giuridica a queste disposizioni. La sentenza, infatti, se da un lato riprende quell’indirizzo giurisprudenziale che si è già richiamato e che aveva portato a riconoscere pienamente il ruolo di ente a fini generali della regione37, dall’altro afferma che è “opinabile” la misura dell’efficacia giuridica del contenuto “eventuale” dello statuto, anche perché – nello specifico – la norma sulla potestà finanziaria dello statuto calabrese non rappresenterebbe più che una «parafrasi» del testo costituzionale38. La pronuncia, dunque, non chiude affatto la questione. I giudici costituzionali, infatti, non chiariscono la misura dell’“opinabilità” della efficacia giuridica di queste norme. A rigore di logica si potrebbe dedurre che l’inefficacia è limitata all’utilizzo nei rapporti interprivati, mentre rimarrebbero efficaci tali norme nei confronti del legislatore regionale, obbligato a conformarsi a quanto è scritto, pur in forma di principi, nello statuto39. È evi36

La Corte, infatti, dichiara la questione infondata. Occorre anche richiamare un punto della sentenza n. 2 del 2004 che rivela molto bene tutta la difficoltà che la Corte esprime nel definire tutti i temi statutari: nel punto n. 3 del c.i.d. i giudici affermano che occorre «una lettura particolarmente attenta dei rapporti e dei confini fra le diverse aree normative affidate agli statuti o alle altre fonti legislative statali o regionali, senza presumere la soluzione del problema interpretativo sulla base della sola lettura di una singola disposizione costituzionale, tanto più ove essa utilizzi concetti che possono legittimamente giustificare interpretazioni tra loro non poco difformi a seconda del contesto in cui sono collocati». 37 La sent. 2/2004 parla infatti di «legittimità dell’esistenza, accanto ai contenuti necessari degli statuti regionali, di altri possibili contenuti, sia che risultino ricognitivi delle funzioni e dei compiti della regione, sia che indichino aree di prioritario intervento politico o legislativo» come la Corte aveva già detto nelle sentt. nn. 829 e 921/1988. 38 Cfr. punto n. 10 del c.i.d. della sentenza Corte cost. 13 gennaio 2004, n. 2. 39 Sul punto è interessante quanto fa notare Bianchi, il quale ricorda che già a partire dalla sent. n. 304/2002 la Corte costituzionale aveva indicato che la previsione di un controllo di costituzionalità in via preventiva delle deliberazioni statutarie ha l’obiettivo di impedire che eventuali vizi di legittimità dello statuto si riversino “a cascata” sull’attività legislativa regionale. Ne conseguirebbe che «le previsioni statutarie, ancorché contenute in una legge regionale, hanno forza superiore, tale da vincolare tutta la legislazione regionale. Lo statuto, in quanto tale, si pone, dunque, di per sé, in una posizione di superiorità vincolante l’esercizio delle diverse funzioni regionali, sicché il suo rispetto si prospetta come necessario e garantito da tutta la gamma degli strumenti previsti a protezione della legalità costituzionale». Lo statuto, così, finirebbe per «condensare in sé una funzione di indirizzo e limite, ma anche un valore di vincolo giu-

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dente che l’inefficacia potrebbe essere riferita a tutti gli effetti delle norme di principio, ma è solo la Corte che può offrire indicazioni univoche in tal senso. Questa appendice della pronuncia sullo statuto calabrese sarebbe stata probabilmente dimenticata se non fosse stata richiamata nelle successive sentenze sugli statuti delle regioni Toscana, Umbria ed Emilia-Romagna, in cui la Corte si ricollega proprio al precedente ragionamento al fine – questa volta – di escludere in modo totale l’efficacia giuridica delle norme statutarie di principio. Nella prima delle tre sentenze40, quella sullo statuto della Toscana, pur non mettendo in discussione la possibilità di un contenuto ulteriore dello statuto e della sua funzione di dimostrare che la regione ha compiti di interesse generale che vanno al di là del campo delle competenze legislative ed amministrative, i giudici delle leggi tracciano un vero e proprio ‘solco’ tra le censure che riguardano le norme comprese nei titoli statutari chiamati di solito “Principi fondamentali” o “Finalità principali” e le censure che riguardano invece «norme specifiche dello statuto»41. Per risolvere le prime, afferma la Corte, «appare innanzi tutto necessario precisare la natura e la portata» delle proposizioni che rientrano nei Titoli “iniziali” dello statuto. Anche se in modo più approfondito, la sentenza relativa allo statuto toscano richiama i due punti affrontati nella precedente sullo statuto Calabria, ricordando che gli statuti si compongono di una parte necessaria ed una parte eventuale e che le indicazioni di diritti e di obiettivi ha la funzione di legittimare la regione come ente esponenziale della propria collettività e del complesso dei relativi interessi e aspettative. A differenza del precedente caso, tuttavia, la Consulta scioglie il dubbio circa l’efficacia giuridica di queste proclamazioni. Deciridico, oltre che politico, per il legislatore regionale». Cfr. Bianchi, Le norme di principio negli statuti, cit., p. 47. In questo senso v. anche quanto aveva già affermato Giuseppe Volpe, Modelli costituzionali e nuovi statuti regionali, in Vittorio Angiolini, Lorenza Violini, Niccolò Zanon (a cura di), Le trasformazioni dello Stato regionale italiano. In ricordo di G. Mor, Milano, Giuffè, 2002, p. 235 e ss. 40 Sentt. nn. 372, 378 e 379/2004. 41 Occorre notare, inoltre, che questa distinzione tra principi generali o finalità e norme specifiche è contenuta solo nella sentenza n. 372/2004 sullo Statuto della Toscana. Si può ritenere che essa, pur non essendo stata riprodotta espressamente nelle altre sentenze, viene ripresa dalle altre due sentenze (378 e 379/2004).


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siva a tale proposito la considerazione che «alle enunciazioni in esame, anche se materialmente inserite in un atto-fonte, non può essere riconosciuta alcuna efficacia giuridica, collocandosi esse precipuamente sul piano dei convincimenti espressivi delle diverse sensibilità politiche presenti nella comunità regionale al momento dell’approvazione dello statuto»42. Queste norme, inoltre, non possono essere nemmeno lontanamente assimilate alle cd. norme programmatiche della Costituzione, dato che hanno un carattere «non prescrittivo e non vincolante», ma svolgono «una funzione, per così dire, di natura culturale o anche politica, ma certo non normativa». Sulla base di queste premessa, conclude la Corte, le enunciazioni statutarie contenute negli articoli 3 e 4 dello statuto della regione Toscana «non comportano né alcuna violazione, né alcuna rivendicazione di competenze costituzionalmente attribuite allo Stato e neppure fondano esercizio di poteri regionali»; il ricorso governativo, pertanto, è “inammissibile” perché queste norme sono carenti di «idoneità lesiva»43. Il ragionamento – in termini quasi identici – viene condotto nelle sentenze sugli statuti dell’Umbria e dell’Emilia-Romagna. Si deve segnalare solo che in questo caso, a differenza dello statuto della Toscana, la Corte non divide le censure solo tra l’inammissibilità e l’infondatezza, ma dichiara l’illegittimità delle norme, contenute in tutti e due gli statuti, sulle incompatibilità tra assessore e consigliere regionale44. Le tre sentenze, perciò, non hanno escluso che il legislatore regionale possa legittimamente inserire anche norme che appar42

Cfr. il c.i.d. della sent. n. 373/2004. Cfr. punto n. 2 del c.i.d. della sent. n. 372/2004. 44 La sent. n. 378/2004 dichiara illegittimo l’art. 66, comma 1 e 2 della delibera statutaria della regione Umbria; mentre la sent. n. 379/2004 dichiara illegittimo l’art. 45, comma 2, terzo periodo della delibera statutaria della regione Emilia-Romagna. In entrambi i casi la previsione della incompatibilità tra la carica di assessore e quella di consigliere regionale viola l’art. 122 Cost., in quanto non rientra tra le determinazioni lasciate all’autonomia statutaria, nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica, in materia di sistema di elezione e casi di ineleggibilità e di incompatibilità del Presidente e degli altri membri della Giunta regionale nonché dei Consiglieri regionali. Anche se – ricorda la Corte – le scelte circa l’incompatibilità tra l’incarico di assessore e consigliere possono essere originate da opzioni statutarie in tema di forma di governo della regione. 43


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tengono al cd. contenuto eventuale dello statuto45, ma hanno inteso ribadire che nel fare ciò le regioni devono essere consapevoli che quest’ultimo non può essere assimilato ad una Carta costituzionale46. Lo statuto, infatti, rimane una «fonte regionale “a competenza riservata e specializzata”» che deve «comunque “essere in armonia con i precetti ed i principi tutti ricavabili dalla Costituzione”»47. Dalla motivazione delle tre decisioni sorgono tre problemi che questa parte dello scritto intende contribuire a risolvere. Anzitutto, occorre capire quanto il giudizio della Corte sia il frutto di una valutazione contingente e legata alle disposizioni esaminate ovvero costituisca un giudizio che riguarda tutte le norme che si riferiscono ai diritti e ai fini dell’azione regionale espressi nello statuto. In secondo luogo, bisogna comprendere correttamente la differenza tra le «norme specifiche dello statuto», come le chiama la Corte nella sentenza n. 372 del 2004, e le norme che invece non hanno questo carattere e perciò vengono considerate prive di forza giuridica48: si tratta, infatti, di un discrimine mobile e poco chia45

Come già indicato a partire dalla sentenza n. 40 del 1972. Tanto meno a queste norme si può riconoscere uno statuto equivalente alle norme programmatiche costituzionali che come noto hanno una funzione di indirizzare la disciplina futura e di integrare e interpretare le norme di legge ordinaria in vigore. Distinzione messa in evidenza da P. Caretti, La disciplina dei diritti fondamentali è materia riservata alla Costituzione, «Le Regioni», n. 3/2005, pp. 15 e ss. 47 Cfr. sent. n. 372/2004 che richiama la sentenza n. 196/2003 nel virgolettato. La prima è in Giur. cost., n. 6 del 2004, p. 4040 e ss., la seconda in Giur. cost., n. 3 del 2003, p. 1489 e ss. 48 Questo esame risulta ancora più importante alla luce di due rilievi, ambedue evidenziati a partire da quanto si legge nella sentenza n. 372/2004 sullo statuto toscano. Il primo rilievo è che la Corte comunque ammette che un diritto, quello all’accesso, può essere disciplinato (diversamente) nello statuto. Secondo i giudici questo diritto rientrerebbe in maniera diretta all’interno dei “principi fondamentali di organizzazione e funzionamento”. Il secondo riguarda il fatto che la Consulta ha dichiarato infondata (e non inammissibile) la questione relativa alla legittimità di quella norma dello statuto della regione Toscana che prevede l’approvazione da parte del Consiglio del programma di governo nell’assunto che questa norma non ha un “effetto giuridicamente rilevante”, ma solo conseguenze politiche. La Corte perciò utilizza un metro diverso, per queste norme, forse perché esse possono essere fatte rientrare (più chiaramente) all’interno della definizione della forma di governo. Si noti infine che questo ragionamento viene seguito anche nella sentenza n. 12 del 2006 sullo statuto della regione Abruzzo, che viene dichiarato invece incostituzionale poiché alla non approvazione del programma veniva fatto seguire l’obbligo delle dimissioni (violazione della clausola dell’ aut simul stabunt aut simul cadent). 46


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ro che sembra contrastare con l’affermazione secondo cui un contenuto statutario eventuale non è escluso dalla Costituzione. In terzo luogo, la lettura delle motivazioni contenute nelle tre pronunce dimostra che la Corte ha tenuto un atteggiamento tendente a non chiudere del tutto l’argomento. Si ha, infatti, l’impressione di essere di fronte ad un giudizio frutto di una valutazione ancora tutta da precisare, allo stato “grezzo”, che in futuro potrà essere tanto affinata quanto corretta alla radice49. Per rispondere alle questioni poste, sembra più utile partire da un esame concreto delle formulazioni statutarie, cercando di analizzare – come è avvenuto per le leggi – i vari aspetti di similitudine che esse contengono relativamente alla protezione dei diritti. Solo al termine di questo esame potremo rispondere alle domande che provengono dall’esame della giurisprudenza costituzionale. Si rinvia, perciò, al settimo paragrafo per un esame più approfondito della giurisprudenza costituzionale.

2. La formulazione dei diritti negli statuti Anche in questo caso, perciò, come è avvenuto per l’esame dei diritti all’interno della legislazione regionale, effettueremo un’analisi prettamente empirica, che mira a scorgere elementi comuni nei testi degli statuti approvati nel tentativo di identificare le caratteristiche proprie delle norme sui diritti. Partiamo dal mero dato numerico: il numero degli articoli che ogni statuto dedica alle norme sui diritti è assolutamente variabile. Le parti sui principi e i diritti (spesso unite nello stesso “titolo” o “capo”) oscillano tra un minimo di 3 articoli (statuto della Calabria) ed un massimo di 19 articoli (statuto dell’Umbria)50. 49 La dottrina che si è occupata dell’esame delle sentenze ha riconosciuto che uno dei più grandi limiti di queste pronunce è proprio nel non aver compiuto distinzioni tra le diverse disposizioni. Cfr. Caretti, La disciplina dei diritti fondamentali è materia riservata alla Costituzione, cit. 50 Rispetto ai precedenti approvati durante gli anni settanta solo quattro regioni hanno aumentato il numero degli articoli, due sole lo hanno mantenuto inalterato, mentre le altre quattro hanno aumentato lievemente la cifra. Le regioni che hanno aumentato il numero degli articoli sono l’Emilia Romagna (da 5 a 13); il Lazio (da 2 a 9); il Piemonte (da 9 a 15 oltre alla Premessa); l’Umbria (da 12 a 19). Le regioni che hanno mantenuto inalterato il numero degli articoli sono: la Calabria (3 più la Premessa nel

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La constatazione non cambia se dai numeri si passa al linguaggio di questi articoli. Anche in questo caso si nota subito che ogni statuto è estremamente differente dall’altro51. Inoltre ad un giudizio sommario appare evidente che queste carte sono lontane dalla sobrietà espressiva che è propria di una carta costituzionale: a leggere gli statuti si ha l’impressione di essere di fronte ad una vera e propria babele linguistica in cui è difficile trovare elementi che possano dettare l’ordine da cui partire per un’indagine anche comparata degli articoli sui diritti. Eccettuati alcuni riferimenti che sono presenti in tutti gli statu52 ti , perciò, l’elemento che consente di leggere meglio le somiglianze tra i diversi atti statutari si può trarre dalla struttura complessiva e dal modo in cui le norme sui diritti sono state conformate. Sulla base di questo dato si possono individuare due modi di disciplinare i diritti. Da un lato, ci sono quegli statuti che prevedono i diritti all’interno di una rosa di obiettivi espressi in modo sintetico nel testo di un solo articolo statutario; per comodità, abbiamo dato a questi il nome di “diritti per obiettivi”. Prototipo degli statuti di questo tipo è lo statuto della Toscana. L’art. 4 di quest’ultimo, ad esempio, individua in ben 22 punti le «finalità principali» che la regione persegue: una lunga serie di obiettivi in cui compaiono 1971 e 3 nel 2004, a cui però fanno da contrappeso le 21 specificità indicate nell’art. 2); la Toscana (5 articoli rispettivamente nel vecchio e nel nuovo statuto). Mentre le regioni che hanno diminuito il numero degli articoli dedicati ai principi sono: l’Abruzzo (da 15 a 11); la Liguria (da 7 a 5 più la Premessa); le Marche (da 8 più la Premessa a 5 più la Premessa); la Puglia (da 20 a 12). 51 Su tale punto cfr. Benvenuti, Le enunciazioni statutarie di principio nella prospettiva attuale, cit., pp. 37 e ss. 52 Ad esempio tutti gli statuti contengono riferimenti all’unità della Repubblica, alla Costituzione, ai rapporti con l’Unione Europea. alla sussidiarietà verticale ed ai rapporti con gli enti locali, al valore universale dei diritti e alle principali carte internazionali. Per quanto riguarda gli atti comunitari si deve sottolineare che in alcuni statuti il richiamo agli atti internazionali assume una forma molto “ambigua”, come nel caso dello statuto della Calabria (art. 1, comma 2) in cui si legge che la regione “fa propria” la Carta dei diritti dell’Unione Europea o la regione Lazio (art. 6, comma 1) che “fa propria” la Dichiarazione universale dei diritti umani; così come è decisamente sfortunata (ma anche portatrice di una cattiva fortuna) la menzione nello statuto della Toscana che «fonda la propria azione (…) sugli accordi tra gli Stati per la Costituzione europea». Su questo punto v. Eleonora Ceccherini, Art. 3, in Paolo Caretti, Massimo Carli, Emanuele Rossi (a cura di), Statuto della regione Toscana, Torino, Giappichelli, 2006, p. 35.


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numerosi riferimenti ai diritti, ma non norme che definiscano quali sono i metodi della tutela e soprattutto i rapporti tra gli interessi tutelati. Dall’altro lato, vi sono quegli statuti che invece affermano la protezione dei diritti all’interno della descrizione delle politiche regionali che vengono condotte in alcuni macrosettori, come la sanità ed il benessere, la protezione sociale, il lavoro, la cultura e l’istruzione. I diritti per questi statuti assumono una particolare funzione descrittiva e di completamento – insieme con i principi – delle principali politiche su cui la regione si impegna; per comodità indicheremo questo gruppo con il nome “diritti per politiche”. L’esempio che meglio documenta questi è lo statuto dell’Emilia-Romagna, dove la maggior parte dei diritti che la regione intende tutelare compare in tre articoli dedicati alle “politiche ambientali”, alle “politiche del lavoro”, alle “politiche economiche”, alle “politiche sociali” e alle politiche di “promozione dell’associazionismo”. Proveremo nelle pagine che seguono a mettere in luce gli elementi comuni agli statuti che si possono classificare sulla base del primo o del secondo gruppo.

2.1 Diritti per obiettivi. In questo gruppo sono compresi oltre a quello della Toscana gli statuti della Liguria, del Lazio e della Calabria. Gli statuti che rientrano in questo tipo non contengono elementi testuali di somiglianza dal punto di vista linguistico, ma solo l’elemento strutturale della previsione dei diritti attraverso una serie di obiettivi sintetici. Lo stile degli enunciati, infatti, è decisamente orientato verso la previsione di una serie di obiettivi (o anche finalità) dichiarati prioritari, che la regione nella sua azione intende perseguire53. Il pregio evidente di queste norme è quello di individuare con immediatezza e in modo sintetico gli obiettivi regionali. Il principale difetto – ugualmente evidente – è che, in questo modo, non è chiaro quale sia il rapporto di preferenza tra ogni indicazione. Anche quando vengono formulate in termini di 53 Per alcuni statuti, come quello della Toscana, la scelta è quantomeno in formale continuità con il vecchio statuto.


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“diritti”, si tratta comunque di finalità che la regione individua in modo estremamente sintetico ed assertivo, senza un minimo riferimento agli aspetti della loro attuazione e implementazione54. Lo statuto della regione Toscana è certamente il prototipo più interessante di questo modo di scrittura delle norme sui diritti. Il riferimento a quest’ultimi è contenuto negli artt. 3 e 455. Tra questi, è compreso un numero elevato di diritti, anche di natura molto differente56. Bisogna ricordare, infine, che lo statuto della Toscana contiene una norma di chiusura relativa alla «verifica dei principi e dei diritti» ed un’altra riguardante l’istituzione di una «commissione di controllo» che ha lo specifico compito di accertamento dell’attuazione dello statuto57. Circa la prima norma è evidente che si tratta di una disposizione tesa a sancire, in una norma giuridica, il dovere della regione di verificare l’attuazione di queste disposizioni58. La seconda, invece, pur essendo direttamente collegata alla realizzazione delle politiche regionali59, contribuisce a garantire l’esigenza del con54

Tanto che in questo caso è lecito dubitare se l’aspetto della finalità non assorba del tutto anche la caratterizzazione sotto forma di diritto di alcune delle enunciazioni. 55 L’art. 3 prevede una serie di principi fondamentali sui diritti: «pieno sviluppo della persona», principi di «libertà», «giustizia», «uguaglianza», «solidarietà», «rispetto della dignità personale» e dei «diritti umani»; «partecipazione» e promozione dell’«effettivo esercizio dei diritti politici ai toscani residenti all’estero» e (nell’ambito dei principi costituzionali) dell’«estensione del diritto di voto agli immigrati». L’art. 4, poi, individua in 22 punti sintetici quali sono le «finalità principali» che la regione persegue. 56 Si parte dal diritto al lavoro e si termina, passando per la tutela dei diritti sociali, dei diritti degli animali, della tutela della famiglia e delle altre forme di convivenza, con l’affermazione della tutela delle comunità locali di piccole dimensioni. L’elencazione, anche se così dettagliata, non è del tutto esaustiva, mancando il riferimento ad alcuni diritti che pure erano emersi durante la fase di elaborazione dello statuto. Come ricordano Emanuele Rossi, Giuseppe Martinico, Art. 5. Verifica dei diritti e dei principi, in Paolo Caretti, Massimo Carli, Emanuele Rossi (a cura di), Statuto della regione Toscana: commentario, Torino, Giappichelli, 2005, p. 43, durante la seduta della commissione statuto del 5 maggio 2004 non sono mancati emendamenti tesi ad allargare il testo dello statuto ad altri diritti non ricompresi, come il diritto alla vita ed i diritti del concepito, ad inserire riferimenti espressi al principio di solidarietà e ad aggiungere aggettivi che potessero qualificare in modo migliore il diritto alla salute. 57 Si tratta rispettivamente degli artt. 5 e 20. Sui temi dell’effettività torneremo nella fine del capitolo. 58 Cfr. Rossi, Art. 5. Verifica dei diritti e dei principi, cit., p. 54. 59 Cfr. su tali aspetti Vanni Boncinelli, Art. 20 (commento a), in Paolo Caretti, Massimo Carli, Emanuele Rossi (a cura di), Statuto della regione Toscana, cit., pp. 115 e ss.


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trollo della realizzazione delle disposizioni statutarie che riguardano i diritti. Questi due articoli, perciò, indicano due canali di controllo che possono essere attivati in parallelo, ma che per il fatto di rispondere alla medesima ratio di dare effettività alle previsioni statutarie avranno certamente maggiore valore se saranno utilizzati insieme60. Del tutto simile allo statuto della Toscana è quello della regione Calabria. Anche quest’ultimo indica quali sono i campi dell’azione regionale usando una tecnica descrittiva molto simile a quella riscontrata nel precedente61. L’impianto generale dello statuto della regione Liguria ricalca quelli appena analizzati. In questo caso, tuttavia, colpisce che non vi sia, a differenza dei due casi esaminati precedentemente, il riferimento espresso ad alcuni diritti o a situazioni soggettive che negli altri invece compaiono62.

2.2 Diritti per politiche. Il secondo gruppo di regioni (Marche, Abruzzo, Piemonte, Emilia-Romagna, Umbria, Puglia e Lazio) ha scelto la strada della descrizione dei diritti e delle posizioni soggettive all’interno della previsione di una serie di “politiche” in cui la regione è prioritariamente impegnata. Queste politiche o azioni regionali si sviluppano tendenzialmente all’interno di quattro macro settori: salute e assistenza, ambiente-territorio e infrastrutture, lavoro e sviluppo economico, cultura e istruzione. Come si può notare, si tratta di aree che hanno una relazione molto stretta con le materie su cui le regioni da tempo hanno competenza legislativa63. 60 A questo si aggiunga anche che a norma dell’art. 57 dello Statuto il Collegio di Garanzia verifichi “la rispondenza delle fonti normative regionali allo Statuto”. 61 Cfr. art. 2 (Calabria) “Principi e finalità”. Tra le finalità prioritarie compare l’impegno regionale per l’«effettiva tutela e il pieno esercizio, per tutti, di diritti ed interessi riconosciuti dalla Costituzione, operando per il superamento degli ostacoli di ordine economico e sociale che impediscono il pieno sviluppo della persona umana». 62 Cfr. art. 2 (Liguria) “Principi dell’ordinamento e dell’azione regionale”. Dopo aver precisato che l’ordinamento della regione si ispira ai principi di «libertà, democrazia, uguaglianza, sussidiarietà, pluralismo, pace, giustizia e solidarietà», l’art. 2 indica, attraverso dodici obiettivi, le finalità generali della regione. Si tratta di obiettivi molto diversi tra di loro. 63 Senza anticipare quanto si affermerà più avanti, si noti che nel quadro delle aree descritte non compaiono, tranne per le politiche sociali, settori in cui le regioni hanno competenze in via residuale.


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All’interno di questo gruppo abbiamo distinto due sotto-gruppi, quello degli statuti in cui la parte sui diritti è più sintetica e quello in cui questa parte è più analitica. Nel primo sotto-gruppo rientrano le Marche, l’Abruzzo e la Puglia. Lo statuto delle Marche ha un impianto decisamente “minimale” quanto alle previsioni sui diritti: in soli tre articoli esso contiene la promozione ed il riconoscimento dei diritti che riguardano l’«uguaglianza e differenze di genere»64, lo «sviluppo economico e [i] rapporti sociali»65, la «salute, [l’] ambiente e [la] cultura»66. Le situazioni soggettive che lo Statuto richiama sono molte, anche se individuate secondo uno stile molto assertivo e poco descrittivo67. In modo analogo nello statuto dell’Abruzzo i pochi articoli dedicati allo sviluppo dei diritti attraverso le politiche regionali si distinguono a seconda che si tratti di «uguaglianza e divieto di discriminazioni» (art. 5), di «ordinamento sociale ed economico» (art. 7), di «cultura, sport, arte e scienza» (art. 8), «territorio, ambiente e parchi» (art. 9). A questi quattro articoli sui macro obiettivi si aggiungono tre articoli specificamente destinati all’individuazione dei metodi attraverso cui si realizza l’azione regionale: il primo individua l’obiettivo della sussidiarietà orizzontale e verticale (art. 10), il secondo la concertazione (art. 11) e il terzo la partecipazione (art. 12). La Puglia, all’interno di questo sotto-gruppo, ha uno degli statuti con il numero minore di riferimenti ai diritti. Pur essendo raggruppati secondo un ordine concettuale già riscontrato in altri casi (qualità della vita68, sviluppo economico69 e cultura70), questo sta64

Cfr. art. 3. Cfr. art. 4. 66 Cfr. art. 5. 67 I principali problemi che sorgono leggendo queste disposizioni sono relativi al modo in cui queste norme sono state scritte, alla eccessiva “compressione” di tutti questi diritti all’interno di un solo articolo, alla mancanza della benché minima indicazione dei modi attraverso cui la regione intende tutelare le situazioni soggettive menzionate. 68 Art. 10 «1. La Regione tutela e promuove la qualità della vita dei cittadini, con particolare attenzione alle condizioni dei diversamente abili, garantisce la sicurezza sociale e il diritto alla salute e all’assistenza». 69 Art. 11. 70 Art. 12. 65


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tuto non contiene un elevato riferimento ai diritti o comunque a interessi meritevoli di tutela71. Questo statuto, infatti, orienta decisamente l’azione regionale verso le politiche assistenziali e le azioni dirette verso la tutela dei soggetti svantaggiati e di coloro che sono a rischio di esclusione sociale: minori, anziani, donne, minoranze e immigrati72. Al secondo sotto-gruppo appartengono gli statuti del Piemonte, dell’Emilia-Romagna, del Lazio e dell’Umbria. La “lunghezza” di questi statuti è dovuta principalmente al fatto che essi prevedono, assieme ad una cornice di politiche entro cui collocare i diritti, anche appositi strumenti che possono garantire l’effettiva protezione delle posizioni soggettive e degli interessi menzionati. Lo statuto della regione Piemonte, ad esempio, contiene, accanto ai diritti inseriti nelle politiche regionali, anche una serie di articoli che riguardano da vicino la tutela di alcuni diritti di cui la regione assume una tutela prioritaria. Dopo gli articoli che descrivono le politiche in materia di «sviluppo economico e sociale» (art. 5), la tutela del «patrimonio naturale» (art. 6), del «patrimonio culturale» (art. 7) e del «territorio» (art. 8), altri articoli prevedono specifiche misure regionali dirette a tutela il diritto alla salute (art. 9), il diritto all’abitazione e la tutela dei consumatori (art. 10), il diritto all’informazione (art. 12) e il diritto allo studio (art. 14)73. 71 Nel computo ovviamente non si tiene conto del fatto che l’art. 1 dello statuto contiene un generico riferimento al rispetto della dignità umana, ai diritti e alle libertà fondamentali, alle carte internazionali sui diritti, come la “Dichiarazione universale dei diritti umani”, la “CEDU”, la “Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea” e ovviamente la stessa Costituzione. 72 Lo statuto della regione Puglia prevede tre titoli dedicati specificamente ai diritti e ai principi: Titolo I (artt. da 1 a 7) “Principi fondamentali”; Titolo II (artt. da 8 a 12) “Compiti e finalità”; Titolo III (artt. 13 e 14) “Partecipazione”. Nel Titolo sui “Principi fondamentali” i diritti sono individuati in modo molto sintetico all’interno della descrizione dei principi che sono alla base dell’azione regionale. Ad esempio l’art. 3 prevede un riferimento a dei valori fondamentali, come la pace, la solidarietà e l’accoglienza, e all’interno di questi chiama in causa la tutela dei diritti fondamentali dei popoli e della persona, con particolare riguardo alla tutela dei soggetti deboli, degli immigrati, dei diversamente abili. Allo stesso modo l’art. 4 prevede la tutela delle minoranze linguistiche e degli emigrati di ritorno, mentre l’art. 5 prevede una tutela specifica dell’infanzia, dei diritti dei minori, delle giovani coppie e dei nuclei familiari. 73 Accanto a questi ultimi articoli vi sono altri due articoli diretti a garantire i diritti sociali delle fasce più deboli della popolazione e il diritto alle pari opportunità.


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Anche nello statuto della regione Emilia-Romagna i diritti che promuove, riconosce e valorizza sono collocati all’interno di una classificazione sintetica che corrisponde ad una serie di politiche74, con un notevole grado di dettaglio e di precisione soprattutto relativamente ai mezzi attraverso cui la regione intende perseguire la tutela dei diritti menzionati. Lo statuto dell’Umbria – come i precedenti – connette le politiche regionali alla protezione dei diritti dando così preferenza ad una serie di posizioni soggettive all’interno dell’azione generale della regione75. A queste si aggiungono gli articoli dedicati alla descrizione dei metodi dell’azione istituzionale, tra cui compare – allo stesso modo delle esperienze precedenti – la sussidiarietà, la promozione delle autonomie funzionali, lo sviluppo del metodo della programmazione e della concertazione76. Infine il Titolo III prevede gli istituti di partecipazione e l’informazione regionale77. Un altro caratteristico esempio di statuti che appartengono alla categoria “diritti per politiche” è quello approvato dalla regione Lazio che contiene una serie di diritti all’interno degli artt. 6, 7 e 8. Lo stile di fondo è quello dell’elencazione delle politiche; ma vi sono alcune particolarità degne di nota. Anche questo statuto combina la descrizione dei diritti all’interno delle politiche regionali con la scelta per la fissazione sintetica di alcuni principi fondamentali cui si orienta in generale l’azione regionale78. Esso, inoltre, è l’unico a contenere un articolo, il 6, rubricato “Diritti e valori fondamentali”, in cui dopo un richiamo generale agli atti inter74

In ordine: «politiche ambientali» (art. 3), «politiche del lavoro» (art. 4), «politiche economiche» (art. 5), «politiche sociali» (art. 6), «promozione dell’associazionismo» (art. 7), «formazioni sociali» (art. 9) e «sviluppo dei territori» (art. 10). 75 Il Titolo II dello Statuto umbro, dedicato ai «principi programmatici», contiene all’art. 4 il diritto alla «pace», all’art. 5 l’affermazione del principio di «uguaglianza», all’art. 6 la «tutela dei consumatori», all’art. 7 il principio della «parità», all’art. 8 la «tutela degli immigrati e degli emigrati», all’art. 9 la «tutela della famiglia e delle altre forme di convivenza», agli artt.. 10 e 11 la «promozione dell’ambiente e del proprio territorio», all’art. 13 il «diritto alla salute», all’art. 14 «istruzione e formazione» infine all’art. 15 il «lavoro e [l’]occupazione». 76 Cfr. gli artt. da 16 a 19. 77 Cfr. gli artt. da 20 a 25. Interessante notare che il comma 2 dell’art. 21 “Informazione e comunicazione” prevede che: «La Regione favorisce il pluralismo dei mezzi di informazione e di comunicazione». 78 A differenza dei casi che vedremo nel paragrafo successivo, tuttavia, in questo caso gli obiettivi non sono collocati tutti all’interno di un unico articolo, ma vengono selezionati a seconda delle politiche.


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nazionali sui diritti, all’eguaglianza sostanziale e a tutti i valori fondamentali che già prevede la Costituzione, come la «democrazia», la «solidarietà» e la «pace», viene richiamata una serie di diritti che si riferisce alla parte della Costituzione sui Rapporti civili: diritti, si noti bene, che non compaiono assolutamente in nessun altro statuto79.

3. L’oggetto delle norme sui diritti tra originalità e ricorrenza Dopo aver classificato le norme statutarie in base alla loro “struttura”, secondo la distinzione tra “diritti per obiettivi” e “diritti per politiche”, passiamo a descrivere gli “oggetti” dei diritti proclamati e, in particolare, la distinzione tra diritti “ricorrenti” e diritti “meno ricorrenti”, che cioè non compaiono in tutti gli statuti e che perciò contribuiscono a dare originalità alle previsioni statutarie. Se si guarda agli oggetti delle norme che menzionano i diritti ed i principi, infatti, possiamo notare che vi sono alcuni riferimenti che ricorrono in quasi tutti ed altri che invece sono presenti solo in un numero minore di essi o addirittura in uno solo. Cercheremo, perciò, di classificare le formulazioni che richiamano i diritti ed i principi in relazione alla maggiore o minore “frequenza” nei testi esaminati, compiendo a margine di questo esame alcune valutazioni circa gli elementi maggiormente ricorrenti.

3.1 I diritti “ricorrenti”. Uno dei temi più ripetuti nelle carte statutarie è la tutela delle pari opportunità, l’effettiva parità di accesso alle cariche pubbliche e la eliminazione delle discriminazioni anche indirette che sono compiute a danno delle donne. Tutti gli statuti hanno certamente inteso attuare uno dei punti su cui le regioni dopo la riforma dell’art. 117 Cost. sono state chiamate ad un ruolo di maggiore responsabilità rispetto al passato80. La tutela della parità è sempre collegata alla realizzazione dell’egua79

art. 6 “Diritti e valori fondamentali”. Ulteriore conferma di questa maggiore considerazione è la previsione in quasi tutti gli statuti di una Commissione o una Consulta che si occupa dei problemi delle pari opportunità. 80

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glianza formale e sostanziale. Nessuno statuto scinde la realizzazione di queste politiche/obiettivi dalla garanzia dell’eguaglianza giuridica, economica e sociale delle donne. Vi sono tuttavia poche indicazioni su come questo principio debba essere realizzato e sul valore che esso assuma ad esempio nelle decisioni regionali81. Collegate a queste ultime sono le norme dirette a tutelare i soggetti “deboli” (anziani82, bambini e giovani83, soggetti diversamente abili84 e in generale portatori di handicap85) e le norme che descrivono le politiche regionali a favore della famiglia86. Anche le norme dirette a riconoscere una tutela particolare agli immigrati sono con ricorrenza presenti negli statuti. Tutti gli statuti fino ad ora approvati prevedono il riconoscimento del valore dell’accoglienza e dei diritti sociali degli immigrati, compresi a volte anche i «diritti civili»87 e l’integrazione non limitata alle sole persone ma anche le loro associazioni e comunità88; infine non 81 Si v. l’art. 6 “Diritti e valori fondamentali” dello Statuto del Lazio secondo cui la regione «garantisce le pari opportunità tra donne e uomini nell’esercizio delle funzioni regionali ed assicura l’equilibrio tra i sessi nelle nomine e designazioni di competenza degli organi regionali». 82 Art. 7, comma 2, Statuto della Calabria; art. 6, comma 2 e 7, Statuto dell’Emilia Romagna; art. 7, comma 2, lett. f), Statuto del Lazio; art. 5, comma 1, Statuto delle Marche; art. 11, comma 2, Statuto del Piemonte; art. 5 Statuto della Puglia; art. 4, lett. d), Statuto della Toscana; art. 5, comma 4, Statuto dell’Umbria. 83 Art. 7, comma 2, Statuto della Calabria; art. 6, lett. e), Statuto dell’Emilia Romagna; art. 7, comma 2, lett. a) e f), Statuto del Lazio; art. 4, comma 6, Statuto delle Marche; art. 11, comma 2, Statuto del Piemonte; art. 5, Statuto della Puglia; art. 4, lett. d), Statuto della Toscana; art. 5, comma 4, Statuto dell’Umbria. 84 Art. 7, comma 2, Statuto della Calabria; art. 6, lett. b) statuto dell’Emilia Romagna; art. 7, comma 2, lett. f), Statuto del Lazio; art. 5 comma 1, Statuto delle Marche; art. 11, comma 2, Statuto del Piemonte; art. 10 Statuto della Puglia; art. 4, lett. e), Statuto della Toscana; art. 5, comma 3, Statuto dell’Umbria. 85 In alcuni casi la previsione di una tutela maggiore di questi soggetti viene collegata alle previsioni relative alla garanzia della sicurezza sociale e la tutela della salute. In questo senso v. tutti gli statuti che sono ricompresi nella categoria “diritti per politiche” e lo statuto della regione Toscana che addirittura all’art. 4, lett. e), prevede «il diritto delle persone con disabilità e delle persone anziane ad interventi intesi a garantirne la vita indipendente e la cittadinanza attiva». 86 Art. 7, comma 1, Statuto dell’Abruzzo; art. 2, comma 2, lett. c) Calabria. 87 Così esplicitamente lo Statuto della regione Puglia, art. 3, comma 3, «La Regione persegue l’integrazione degli immigrati residenti nel proprio territorio, operando per assicurare loro il godimento dei diritti sociali e civili». 88 Cfr. Statuto regione Lazio, art. 7, comma 2, lett. c):«favorisce l’integrazione degli stranieri, regolarmente soggiornanti, nel rispetto delle loro culture nonché le relative associazioni e comunità».


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bisogna dimenticare che in alcuni statuti si prevede la “promozione” dell’estensione del diritto di voto, che per le consultazioni referendarie regionali è già stato riconosciuto89. L’altro elemento previsto in quasi tutti gli statuti è la tutela e la disciplina dei rapporti con gli emigrati della regione all’estero. Tranne uno statuto (Liguria) tutti prevedono forme di tutela anche molto specifiche, come gli aiuti a rientrare e le altre forme di garanzia dei diritti sociali come aiuto nei casi di ritorno90. Con formule non sempre capaci di identificare posizioni soggettive definite, tutti gli statuti disciplinano la protezione della salute, dell’ambiente salubre, del diritto allo studio, del lavoro e dell’occupazione. Ovviamente come per gli altri diritti già esaminati le previsioni oscillano dalla mera indicazione della “promozione” del diritto (molto frequente) alla previsione (meno frequente) delle modalità anche organizzative della tutela91 e degli elementi che completano la protezione del diritto madre, come i diritti del “malato” per la salute o la sicurezza sul lavoro per il diritto al lavoro92. La previsione di questi diritti si dirige verso il consolidamento degli interventi regionali in settori di sicura competenza regionale, come la garanzia dei diritti sociali che si è testé indicati. Occorre segnalare, inoltre, che tutti gli statuti prevedono norme relative al diritto all’informazione. Le carte statutarie fino ad ora approvate, infatti, prevedono una tutela specifica per il diritto all’informazione pubblica e per il diritto all’accesso93. 89

Cfr. art. 3, comma 6 dello Statuto della regione Toscana e art. 2, comma 1, lett. f) dello Statuto della regione Emilia-Romagna. Su questi temi si tornerà anche nel capitolo successivo durante l’analisi delle sentenze della Corte costituzionale sui due statuti citati. 90 In due casi, Abruzzo e Toscana, il rapporto con i residenti all’estero è maggiore. Questi due Statuti prevedono addirittura che la regione adotti misure particolari per la partecipazione politica degli elettori all’estero. 91 V. art. 6 dello Statuto dell’Emilia-Romagna che prevede «il rafforzamento di un sistema universalistico, accessibile ed equo di prevenzione, tutela della salute e sicurezza sociale che garantisca il pieno godimento dei diritti e dei servizi sociali e sanitari». 92 Cfr. per questa previsione l’art. 13 dello Statuto dell’Umbria. 93 Si veda ad es. l’art. 9 dello Statuto della Calabria, l’art. 39 dello Statuto delle Marche, l’art. 12 dello Statuto del Piemonte, l’art. 11 dello Statuto della Liguria, l’art. 21 dello Statuto dell’Umbria, l’art. 14 dello Statuto della Puglia. Su questi aspetti cfr. Enrico Carloni, L’ordinamento della comunicazione alla luce della legislazione regionale (2001-2005), «Le Regioni», 5, 2005, pp. 785 e ss. e Valerio Sarcone, La garanzia del diritto all’informazione pubblica nelle regioni, in www.astrid-online.it


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All’interno di questo settore sono particolarmente interessanti le disposizioni degli statuti della Toscana, dell’Umbria, della Liguria, del Piemonte, del Lazio e dell’Emilia-Romagna, per quanto riguarda la menzione della garanzia del principio del pluralismo delle fonti informative94.

3.1.1 La “contaminazione” tra norme sui diritti e norme sui principi. Oltre alle norme sui diritti, negli statuti da ultimo approvati – così come in quelli precedenti – ricorrono numerose disposizioni di principio che descrivono l’identità della regione e richiamano valori universali. La maggiore sensibilità degli statuti per questo tipo di norme è un dato alquanto evidente, specie se collegato al più avvertito convincimento delle regioni di essere unità esponenziali per la generalità delle esigenze dei cittadini e del territorio di competenza. L’interesse per questo tema, è ovvio, deriva dal fatto che in molti casi all’interno di queste norme si nascondono numerosi riferimenti a diritti tutelati o da tutelare, ma è evidente che per il loro stesso contenuto tali norme assumono un importante valore anche autonomamente. Tutti gli statuti ad esempio contengono un riferimento esplicito all’unità della Repubblica, alla Costituzione, ai rapporti con

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V. art. 4, comma, 1, lett. b), dello statuto della Toscana; art. 21, comma 2, dello Statuto dell’Umbria, l’art. 2 dello statuto della Liguria; art. 14, comma 2, dello statuto del Piemonte; art. 6, comma 4, dello statuto del Lazio; art. 14 dello Statuto dell’Emilia-Romagna. Particolarmente interessanti sono a tal proposito le norme contenute negli statuti della Toscana e del Lazio. Lo statuto della prima, ad esempio, prevede all’art. 4, comma1, lett. b), tra gli obiettivi fondamentali della regione, «la promozione dei diritti al pluralismo dell’informazione e della comunicazione, dell’accesso alla cultura come bisogno individuale e valore collettivo», dunque lega l’informazione alla tutela della espressione della cultura, come le prime leggi regionali. Mentre lo statuto del Lazio all’art. 6, comma 4, riconosce il «diritto alla informazione ed alla fruizione dei mezzi di comunicazione di massa e delle reti informatiche» e all’art. 34 istituisce una speciale “Commissione di vigilanza sul pluralismo dell’informazione” all’interno del Consiglio regionale che ha poteri di vigilanza oltre che sull’informazione istituzionale della regione, anche sulla garanzia del pluralismo nell’attività elettorale e sulla completezza dell’informazione resa dal servizio radiotelevisivo pubblico regionale. Dunque vigila soprattutto sulla garanzia del pluralismo cd. interno. Cfr. art. 34, comma 2. La Commissione è presieduta da un consigliere dell’opposizione.


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l’Unione Europea95, alla sussidiarietà verticale ed ai rapporti con gli enti locali. Accanto a questi riferimenti che potremmo chiamare “di contesto”, vi è anche tutta una serie di principi o di riferimenti a principi che non sembrano avere spazio nella fonte statutaria, ma che comunque sono stati inseriti. Sono elementi accessori, che non hanno uno specifico compito e dunque sembrano inseriti più per un intento descrittivo – o peggio decorativo – che per un motivo realmente prescrittivo. Il corredo di questi principi è molto ampio. Si va dal richiamo alla «pace» e alla «non violenza»96, alla tutela della «giustizia»97, fino al riferimento alla «tutela della certezza del diritto»98. Vi è poi una serie di elementi del tutto particolari che i legislatori statutari hanno inserito – soprattutto il richiamo a fatto storici fondamentali99 – aventi certamente uno scopo evocativo, ma che non aggiungono nulla alla cornice statutaria. Ugualmente del tutto inconferenti con la materia statutaria i riferimenti alla materia religiosa100 o certe proclamazioni “altisonanti” che compaiono nelle Premesse/Preamboli di certi statuti. 95 Su questo punto si deve sottolineare che in alcuni statuti il richiamo agli atti internazionali assume una forma molto “ambigua”, come nel caso dello Statuto della Calabria (art. 1, comma 2) in cui si legge che la regione “fa propria” la Carta dei diritti dell’Unione Europea o la regione Lazio (art. 6, comma 1) che “fa propria” la Dichiarazione universale dei diritti umani; così come è decisamente sfortunata (ma anche portatrice di una cattiva fortuna) la menzione nello Statuto della Toscana che «fonda la propria azione (…) sugli accordi tra gli Stati per la Costituzione europea». Su questo punto v. Ceccherini, art. 3, cit., p. 35. 96 Con diverse formulazioni questi principi sono espressi negli statuti di: Lazio (art. 6, comma 9); Liguria (art. 2, comma 1); Piemonte (Preambolo); Puglia (art. 3); Toscana (art. 4, lett. r)); Umbria (art. 2 e art. 4, comma 1) 97 Affermato da art. 1, comma 4, Statuto dell’Abruzzo; art. 2, comma 1 Statuto della Liguria; art. 3, comma 2, Statuto della Toscana. 98 art. 44, comma 1, Statuto della Toscana. 99 Il riferimento presente in un maggior numero di Statuti è quello alla “Resistenza”: Abruzzo (art. 2, comma 1); Liguria (Premessa); Marche (Preambolo); Toscana (art. 1); Umbria (art. 1). Poi vi è il riferimento al “Risorgimento”: Liguria (Premessa); Marche (Preambolo); Umbria (art. 1). Infine il riferimento alla “Liberazione”: Abruzzo (art. 2, comma 1); Piemonte (Premessa); Puglia (art. 1). A questi si possono aggiungere i riferimento alla «storia plurisecolare» della Puglia o all’«antica fisionomia» della Puglia. 100 Su questo punto è interessante notare che le scelte delle regioni sono state alquanto diverse, soprattutto in termini ideologici: ad esempio la regione Lazio ha inserito nello Statuto una serie di richiami al patrimonio religioso ed alla tradizione cattolica. All’art. 5 laddove si prevede la tutela e la valorizzazione di «Roma capitale» si

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3.2 Diritti “meno ricorrenti”. Veniamo ora ad una rapida elencazione dei diritti che sono presenti solo in un numero minimo di statuti. Tra le norme dello statuto del Lazio si trovano due diritti che non hanno avuto considerazione in nessun altro Statuto. Il primo è il diritto alla riservatezza. Si dice nell’art. 6 di questo statuto che la regione «opera affinché siano garantiti i diritti alla riservatezza della sfera personale dei singoli individui», mentre nell’art. 7 è previsto che per mantenere l’ordinata e civile convivenza, la regione si fa portatrice – anche nei rapporti con lo Stato – della individuazione di interventi istitutivi di un sistema integrato di sicurezza. Si tratta, come è noto, di due diritti non nuovi sulla scena regionale, tanto che sul punto si sono già formati orientamenti della Corte costituzionale101. L’altro diritto menzionato in modo espresso solo in due statuti è il diritto di associazione102. Negli statuti della regione Piemonte e della regione Emilia-Romagna questo diritto ha trovato una espressione molto dettagliata. Si dice infatti all’art. 2 dello statuto del Piemonte che la regione «valorizza il costituirsi di ogni associazione che intende concorrere con metodo democratico alla vita della regione e in particolare sostiene le iniziative per la realizzazione dei diritti»103. Nello statuto dell’Emilia-Romagna, invece, alla promozione dell’associazionismo è dedicato un intero articolo, che prevede anche la valorizzazione delle «forme di autotutela dei cittadini»104. Semlegge che la città è «centro del cattolicesimo e del dialogo fra i cristiani, luogo di incontro fra culture diverse e patrimonio storico e culturale universale»; così come all’art. 6, comma 10, si legge che la regione «collabora con la Chiesa cattolica, nel rispetto delle previsioni del quadro concordatario nonché con le confessioni religiose con le quali lo Stato stipula intese, al fine di tutelare la dignità della persona e perseguire il bene della comunità, in conformità ai principi della Costituzione». Diverso quanto si legge negli Statuti dell’Emilia-Romagna (Preambolo), delle Marche (Preambolo) e dell’Umbria (art. 1, comma 3), che espressamente affermano la «laicità delle istituzioni» e la «tradizione laica» della regione. Mentre esprime una posizione mediana lo Statuto del Piemonte (Preambolo) che affianca alla cultura “cristiana” quella “laica” e “liberale”. 101 Sul punto torneremo più avanti nella trattazione. 102 Bisogna tenere presente che il diritto di associazione è utilizzato in modo strumentale alla tutela del volontariato nell’art. 2, comma 2, lett. l), Statuto della Calabria; art. 7, comma 2, lett. m), Statuto del Lazio; art. 2, comma 3, Statuto del Piemonte; art. 4, comma 1, lett. q), Statuto della Toscana; art. 16, comma 3, Statuto dell’Umbria. 103 Questa menzione espressa che può apparire una duplicazione del principio di sussidiarietà orizzontale, in realtà ci sembra originale nell’ottica della individuazione delle caratteristiche peculiari della protezione regionale dei diritti. 104 Cfr. art. 7.


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pre nella sfera dei diritti delle formazioni sociali, due statuti, quello toscano e quello umbro, prevedono una disposizione riguardante il riconoscimento delle forme di convivenza diverse dalle famiglia. Si tratta di disposizioni molto essenziali. La Toscana indica tra i sui obiettivi il «riconoscimento delle altre forme di convivenza»105, mentre l’Umbria prevede che la regione oltre alla famiglia «tutela altresì forme di convivenza». Le due previsioni hanno dato luogo ad aspri dibattiti e sono state impugnate anche dal Governo nei giudizi sui due statuti a cui abbiamo fatto cenno in apertura dello scritto106. Per quel che qui concerne occorre solo notare che si tratta di due disposizioni che esprimono un contenuto ancora tutto da decifrare, pur indicando l’orientamento della regione verso una precisa forma di tutela.

3.2.1 I diritti limitati agli Statuti che li esprimono attraverso politiche. Meno frequente è il riferimento ad altri due tipi di diritti che negli ultimi cinque anni hanno ricevuto una grande considerazione all’interno della legislazione regionale: i diritti dei consumatori e i diritti degli animali. Riferimenti alla tutela dei diritti dei consumatori e alla protezione degli animali compaiono soltanto all’interno degli statuti delle regioni che rientrano nel gruppo che sopra abbiamo chiamato “diritti per politiche”, mentre sono totalmente assenti nelle regioni che rientrano nella categoria “diritti per obiettivi”107. In tutti i casi la tutela degli animali viene collocata all’interno della tutela dell’ambiente e del patrimonio faunistico. Ugualmente limitate sono le previsioni a tutela delle minoranze linguistiche. In questo caso il limite è dovuto alla circostanza 105

Lett. h) dell’art. 4. Sugli aspetti generali di queste due formule cfr. Rossi, Principi e diritti nei nuovi Statuti regionali, cit., pp. 79 e ss. 107 Per i diritti dei consumatori cfr. art. 7, comma 1, Statuto dell’Abruzzo; art. 7, lett. c) dello Statuto dell’Emilia Romagna; art. 6, comma 5, Statuto del Lazio; art. 4, comma 1, Statuto delle Marche; art. 5, comma 2, Statuto del Piemonte; art. 6, Statuto dell’Umbria. Per i diritti degli animali cfr. art. 9, comma 1, Statuto dell’Abruzzo; art. 3, comma 1, lett. a), Statuto dell’Emilia-Romagna ma solo limitatamente alla tutela delle specie; art. 9, comma 1, Statuto del Lazio; art. 5, Statuto delle Marche; Preambolo e art. 6, Statuto del Piemonte; art. 11, comma 3, Statuto dell’Umbria, limitatamente alla tutela delle specie autoctone. 106

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che non tutte le regioni hanno al loro interno comunità di un’etnia e lingua diverse108.

4. Indirizzi verso la protezione dei diritti provenienti dalle nuove leggi elettorali: la parità uomo-donna Tutti gli statuti approvati prevedono tra le norme sui diritti anche uno specifico richiamo alla parità tra sessi e alla effettiva parità nell’accesso alle cariche elettive. La disciplina della condizione femminile rientra, infatti, tra le competenze regionali dopo le ll. cost. n. 2 e 3/2001109. La volontà di dare seguito alla normativa costituzionale è particolarmente visibile negli statuti, pur con alcune eccezioni110. La maggior parte delle regioni ha isolato la disciplina del rapporto tra generi in una apposita disciplina statutaria. Nessuna regione, inoltre, esclude dal campo statutario la disciplina degli organismi finalizzati alla realizzazione della parità, di cui tutte le regioni si erano dotate fin dagli anni Settanta e che avevano essenzialmente funzioni promozionali. Il quadro della promozione della parità si è arricchito poi con l’approvazione da parte di sole cinque regioni delle leggi elettorali, in cui il tema della garanzia della rappresentanza di genere è considerato. Queste leggi, come è stato sottolineato, sono caratterizzate da una «disciplina estremamente ridotta dei meccanismi di promozione per l’accesso delle donne alle cariche elettive»111. Tra tutte le leggi elettorali approvate le indicazioni più interessanti provengono dalla legge n. 20/2004 della regione Toscana, che distingue i requisiti necessari per la presentazione della lista regionale e della lista provinciale. Per quest’ultima è previsto che in ciascuna lista «non possono essere presentati più di due terzi di can108 Solo gli statuti di Calabria, Emilia-Romagna, Piemonte e Puglia contengono un esplicito riferimento alle minoranze. 109 Per questi aspetti v. Parte I, Cap. II. 110 V. ad esempio lo Statuto della regione Lazio che è l’unico a non prevedere la parità in un articolo apposito, ma a inserirla all’interno di un articolo dedicato ai “Diritti fondamentali” (art. 5). 111 Cfr. Elisabetta Catelani, La legislazione elettorale regionale, con riferimento al principio delle pari opportunità, in Paolo Caretti (a cura di), Osservatorio sulle fonti 2005, Torino, Giappichelli, 2006.


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didati circoscrizionali dello stesso genere»112. La garanzia della percentuale di rappresentanza di un genere nella formazione delle liste provinciali si ritrova anche nelle altre leggi elettorali fino ad ora approvate113. L’unica differenza si riscontra negli effetti che vengono collegati al mancato rispetto di queste norme, da cui emerge un quadro non troppo rassicurante per la rappresentanza di genere: due regioni assicurano il rispetto di queste previsioni mediante una sanzione di tipo economico114 e solo una prevede la sanzione dell’inammissibilità della lista presentata nel caso di violazione della norma che prevede la percentuale di seggi da poter assegnare allo stesso genere115.

5. Esempi sulla via della maggiore effettività dei diritti Prima di concludere si devono sottolineare tre norme contenute negli statuti della regione Toscana, della regione Puglia e dell’Abruzzo cui nel futuro si dovrà fare molta attenzione nell’ottica della indagine circa l’effettività dei diritti statutari. Lo statuto della Toscana prevede all’art. 5 che «la Regione assume a base della sua azione i principi e i diritti del presente titolo, dei quali verifica periodicamente lo stato di attuazione». Questa norma ha in sé un potenziale notevole. Soprattutto la seconda parte della frase, quella che si riferisce alla “verifica” dell’attuazione, che ritorna tra le

112 Cfr. art. 8, comma 4, l.r. Toscana n. 20/2004. Anche se, come rileva sempre Catelani, La legislazione elettorale regionale, con riferimento al principio delle pari opportunità, cit., p. 168, nell’articolo non si dice nulla quanto all’ordine che deve essere seguito nella predisposizione della lista. Così che, se consideriamo anche il venire meno della possibilità di esprimere il voto di preferenza, l’effettività di questa norma non è realmente garantita. 113 Tranne la l.r. Calabria n. 1/2005. 114 Cfr. art. 3, comma 2, l.r. Lazio n. 2/2005, secondo cui «i movimenti ed i partiti politici presentatori di liste che non abbiano rispettato la proporzione di cui al presente comma sono tenuti a versare alla Giunta regionale l’importo del rimborso per le spese elettorali di cui alla legge 3 giugno 1999, n. 157, fino ad un massimo della metà, in misura direttamente proporzionale al numero dei candidati in più rispetto a quello massimo consentito» e l’art. 3, comma 3, l.r. Puglia n. 2/2005 che contiene una norma perfettamente identica a quella del Lazio. 115 Cfr. art. 9, comma 6, l.r. Marche n. 27/2004.

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competenze specifiche del Consiglio regionale116, potrà dare uno slancio positivo alla tutela dei diritti proclamati nello statuto della Toscana. Una seconda norma che contiene novità significative sul piano dell’effettività è l’art. 52 dello Statuto della Puglia, posto all’interno del Titolo V sull’ordinamento amministrativo, secondo cui la regione deve assicurare che «il cittadino possa rivolgersi al comune per il disbrigo di ogni e qualunque adempimento amministrativo che lo riguardi, indipendentemente dalle amministrazioni pubbliche competenti». La norma è interessante sotto molti punti di vista: perché si riferisce all’intero campo dei servizi amministrativi ed inoltre perché pone una sorta di obbligo di provvedere in capo alle amministrazioni comunali. Certamente anche in questo caso si dovrà comprendere quale sarà la risposta che daranno i comuni stessi, se cioè saranno capaci di dare realmente attuazione alle previsioni statutarie o intenderanno queste norme come la identificazione di un mero ruolo di “sportello reclami”. Infine nell’ultimo statuto approvato, quello della regione Abruzzo l’art. 83 prevede la costituzione di uno speciale organismo, chiamato “Osservatorio dei diritti” che ha finalità di verificare costantemente e periodicamente lo stato di attuazione delle iniziative relative alle previsioni contenute nel Titolo I dello Statuto.

6. Conclusioni sull’esame degli statuti regionali In molte regioni la fase statuente è stata assimilata ad una fase costituzionale vera e propria. Molteplici sono stati i tentativi di indicare in queste carte l’avvio di un nuovo modo di considerare lo stesso ordinamento regionale. Dall’esame condotto non si può certamente ritenere che gli statuti abbiano raggiunto tale risultato o che “promettano” di raggiungere tale finalità. La menzione di obiettivi e di politiche ha evidentemente un senso diverso rispetto a quello della elencazione sistematica e coerente di diritti come 116 Cfr. art. 11 e 20 dello Statuto della Regione Toscana. In particolare è da segnalare che questo secondo art. individua tra i poteri di una Commissione permanente di “controllo” anche la verifica dello stato di attuazione delle politiche regionali.


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avviene in una Carta costituzionale117. Gli Statuti, perciò, sono molto lontani dalle Costituzioni118. In nessun caso, inoltre, fissano “riserve” di legge, così come è raro nelle disposizioni esaminate che lo statuto indichi la via legislativa come prioritario strumento per dare attuazione agli obiettivi o alle politiche119. Con questa giusta dose di realismo possiamo dunque cercare di dare risposta alla domanda che ci siamo fatti in apertura, riguardante l’atteggiamento che il legislatore statutario ha avuto rispetto all’esperienza in atto di protezione di numerosi diritti all’interno della legislazione regionale. I dati emersi durante l’esame dei testi dei dieci statuti fino ad ora promulgati ci portano a considerare questa prima fase statutaria come decisamente “conservativa” e poco “sperimentale”. Gli statuti contengono solo alcuni diritti e soprattutto ognuno già presente e perciò tutelato in vario modo attraverso la legislazione regionale. I diritti richiamati, come era evidente, non sono del tutto comprensivi di quelli che emergono dall’esame della legislazione. I legislatori statutari hanno compiuto una selezione, come dimostra il fatto che nella maggior parte dei casi quelli espressi sono obiettivi o politiche “prioritari”. Anche le forme non matrimoniali di convivenza e la promozione dell’estensione del diritto di voto agli emigrati sono state già oggetto di riconoscimento all’interno del contesto regionale120. A ciò si aggiunga che, fatta eccezione della tutela della sicurezza sociale e dell’assistenza, negli statuti non emerge quello che era stato auspicato da più parti e cioè che questi prevedessero norme di principio che potessero fungere da guida per il legisla117 Che come ricorda Bin, Nuovi Statuti e garanzie dei diritti. Relazione al convegno“Il governo degli interessi territoriali e i diritti dei cittadini”, Torino, 26 ottobre 2002, cit., «Le Costituzioni nascono con la scrittura dei diritti (…); nelle Costituzioni la scrittura esprime e fissa gli interessi, i principi, i valori condivisi da tutte le parti che, accettando di convivere, si accingono a fondersi nella nuova comunità: l’idea è proprio che la nuova comunità si stabilizza nella scrittura dei diritti e dei principi costituzionali» 118 Cfr. sul punto Paolo Caretti, La disciplina dei diritti fondamentali è materia riservata alla Costituzione, «Le Regioni», cit., pp. 11 e ss. 119 Solo le norme relative alla parità di accesso alle cariche elettive fanno esplicito riferimento alla “legge”. 120 Si ricorda al proposito la legge della regione Emilia-Romagna sugli immigrati e i provvedimenti sociali a favore delle famiglie che in alcuni casi riconoscono provvidenze anche a favore delle “famiglie di fatto”, come il diritto alle provvidenze per il diritto all’abitazione.

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tore regionale nelle materie cd. residuali regionali dell’art. 117, comma 4, della Costituzione. Nessuno degli statuti approvati contiene norme esplicite in questo senso o indicazioni che possano valere per queste materie. Questo dato è avvalorato anche dalla prassi attuativa di queste norme: le regioni che fino ad ora hanno approvato una o più leggi che richiamano espressamente norme statutarie sui diritti sono l’Emilia Romagna, la Liguria, le Marche, la Toscana e l’Umbria121. La maggior parte di queste leggi non si spinge oltre il generico riferimento ad interi articoli dello statuto senza che l’attuazione sia finalizzata alla garanzia di un diritto122. Sul piano della struttura degli enunciati e della organizzazione della tutela vi sono dei difetti alquanto evidenti. Le politiche e gli obiettivi sono spesso privi di indicazioni attuative. Gli statuti si sono fermati alla descrizione di alcuni ambiti di politiche ma non hanno indicato come avviene la decisione in questi ambiti e soprattutto chi decide123. L’unica differenza che si riscontra tra gli statuti che prevedono i diritti attraverso le politiche e quelli che disciplinano i diritti indicandoli come obiettivi è essenzialmente di 121 Emilia-Romagna: art. 1 l.r. 6-6-2006 n. 6 (Norme per la promozione e lo sviluppo della cooperazione mutualistica in Emilia-Romagna); art. 1 l.r. 24-4-2006 n. 3 (Interventi in favore degli emiliano-romagnoli e funzionamento della consulta degli emiliano-romagnoli nel mondo); art. 1 l.r. 1-8-2005 n. 17 (Norme per la promozione dell’occupazione, della qualità, sicurezza e regolarità del lavoro). Liguria: art. 1 l.r. 8-62006 n. 15 (Norme ed interventi in materia di diritto all’istruzione e alla formazione); art. 1 l.r. 24-5-2006 n. 12 (Promozione del sistema integrato di servizi sociali e sociosanitari). Marche: art. 1 l.r. 8-6-2006 n. 15 (Norme ed interventi in materia di diritto all’istruzione e alla formazione); art. 1 l.r. 24-5-2006 n. 12 (Promozione del sistema integrato di servizi sociali e socio-sanitari). Toscana: art. 15 della l.r. 24-2-2005 n. 41 (Sistema integrato di interventi e servizi per la tutela dei diritti di cittadinanza sociale); art. 1 l.r. 23-2-2005 n. 37 (Disposizioni per il sostegno alla diffusione del commercio equo e solidale in Toscana); art. 1 l.r. 4-2-2005 n. 25 (Norme in materia di tutela della salute contro i danni derivanti dal fumo); art. 1 l.r. 31-1-2005 n. 19 (Norme sul sistema regionale dei beni culturali); art. 4 l.r. 3-1-2005 n. 1 (Norme per il governo del territorio); art. 2 l.r. 24-1-2006 n. 1 (Disciplina degli interventi regionali in materia di agricoltura e di sviluppo rurale). Umbria: art. 1 l.r. 22-12-2005 n. 30 (Sistema integrato dei servizi socio-educativi per la prima infanzia). 122 Vi sono poi dei casi in cui si parla espressamente di una «ispirazione» del legislatore regionale ai principi dello Statuto (interamente considerato), senza menzione specifica delle norme cui si intende dare attuazione. 123 Questa indicazione deriva soprattutto dalla suggestione che ha suscitato la lettura della descrizione dei “contenuti delle politiche pubbliche” fatta da Bruno Dente, Introduzione, in Id. (a cura di), Le politiche pubbliche in Italia, Bologna, Il Mulino, 1990, p. 17, che riprende la definizione data da Lowi.


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tipo qualitativo e non quantitativo: negli statuti che appartengono al primo gruppo è certamente più semplice trovare indicazioni sul contesto entro cui è inserita la protezione e, alcune volte, circa il modo con cui è realizzato il contemperamento con altre situazioni soggettive. In generale dunque negli statuti solo raramente compaiono formulazioni che assumono la struttura di un vero e proprio diritto. Queste carte, cioè, sono affette da una “vaghezza concettuale”; sembrano riferirsi più ad interessi (generali) della collettività cui l’azione della regione deve orientarsi, anziché fissare veri e propri diritti soggettivi, con descrizione dei titolari, delle prestazioni garantite, del come e del quando della tutela, delle strutture di tutela, delle norme per garantire l’effettiva realizzazione delle situazioni soggettive e degli interessi tutelati.

7. La giurisprudenza costituzionale sui nuovi statuti: la negazione degli effetti giuridici delle norme sui diritti Proviamo, allora, ad esaminare le sentenze della Corte costituzionale già menzionate nel paragrafo uno, alla luce dell’esame che abbiamo effettuato. Come già è stato ricordato di fronte all’impugnativa governativa degli statuti della Toscana, dell’Umbria e dell’Emilia-Romagna – in cui venivano riconosciute forme di tutela alle convivenze more uxorio e l’estensione del diritto di voto agli immigrati – la Corte, nelle decisioni nn. 372, 378, 379/2004, ha considerato la relativa questione di illegittimità inammissibile, poiché tutte le norme di principio e le norme sui diritti degli statuti risulterebbero prive di qualsiasi efficacia e, dunque, parallelamente, carenti di idoneità lesiva ai danni della Costituzione. Gli enunciati sui diritti, tuttavia, rimangono negli statuti. La Consulta, infatti, “butta la palla nell’angolo”124, adottando una pronuncia di inammissibilità che non entra nel merito dei rilievi proposti dal Governo e solo strumentalmente riconosce quanto avevano affermato le difese regionali, ovvero che le questioni relative a queste norme avrebbero dovuto dichiararsi infondate o comunque inammissibili laddove «prospettavano la lesione di 124

La frase è di Rossi, Principi e diritti…, cit., p. 84.

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competenze legislative dello Stato che le norme impugnate, per la loro natura e per i loro contenuti, non potrebbero vulnerare»125. Questo orientamento offre alla Corte un solido appiglio per sviluppare un ragionamento che in precedenza abbiamo solo indicato. Il percorso delle tre sentenze, infatti, ha due effetti da non trascurare nell’ottica della individuazione degli elementi complessivi, anche di natura politico-giuridica, che hanno portato a queste decisioni. Se infatti si pone mente all’effetto che deriva in questo caso dalla pronuncia di inammissibilità ci si renderà conto che essa, pur apparendo non definitiva, risolve molte questioni soprattutto di natura politica. Non bisogna mai dimenticare, infatti, che la scomparsa del filtro parlamentare per l’approvazione statutaria non ha prodotto magicamente il venire meno della necessità di un controllo anche politico sugli statuti regionali. Il caso che stiamo esaminando, o anche il fenomeno che si è verificato in alcune regioni che hanno provveduto dopo il ricorso del Governo a modificare e riapprovare lo statuto, senza attendere la decisione della Corte, dimostra che in realtà anche l’attuale forma di controllo sullo statuto ha caratteristiche di “politicità” che non possono essere trascurate. Nel caso di specie sono stati individuati almeno due elementi, uno di natura procedurale l’altro di natura sostanziale, che hanno certamente aiutato la Corte costituzionale ad andare nella direzione della pronuncia di inammissibilità126. 125 Cfr. Rossi, Principi e diritti…, cit., pp. 83 e 84 che cita testualmente la memoria della regione Toscana. 126 A dire il vero vi sarebbe anche un altro motivo, di natura più politica, che pur non avendo contribuito in modo sostanziale “aleggia” nel panorama dell’approvazione degli statuti. Si tratta delle allora (perché svoltesi nell’aprile 2005) imminenti elezioni regionali. Molti consigli regionali ad esempio hanno accelerato l’approvazione degli statuti per evitare che le elezioni regionali si svolgessero in base al meccanismo della l. n. 43/1995, anziché con una propria nuova legge elettorale come oggi prevede l’art. 122 Cost. La Corte tra l’altro si era espressa mettendo di fronte ai Consigli il fatto che «la nuova disciplina statutaria, cui è demandata la definizione della forma di governo regionale, condiziona inevitabilmente, in parte, il sistema elettorale per l’elezione del Consiglio. In pratica (…) [sono] esigui gli spazi entro cui può intervenire il legislatore regionale in tema di elezione del Consiglio, prima dell’approvazione del nuovo Statuto». Cfr. sent. n. 196/2003. In dottrina sul punto v. Giovanni Tarli Barbieri, Il complesso mosaico delle fonti in materia di sistema di elezione del Presidente e dei consiglieri regionali, in Paolo Caretti (a cura di), Osservatorio sulle fonti 2005, Torino, Giappichelli, 2006, pp. 111 e ss. e Ilaria Carlotto, Gli Statuti delle Regioni ordinarie tra Governo, Corte costituzionale e Consigli regionali: il caso ligure e il caso abruzzese, «Le Regioni», 2006, pp. 199 e ss.


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Il primo elemento riguarda l’incertezza relativa agli effetti del dispositivo di illegittimità sull’iter di approvazione dello statuto. Anche dopo le prime pronunce sull’autonomia statutaria è rimasto insoluto il problema relativo agli adempimenti necessari per dare seguito alle sentenze di caducazione parziale della disciplina statutaria127. Su questo tema la Consulta si è espressa solo successivamente, anche se in modo non esaustivo, dato che non ha definito fino in fondo quali fossero gli adempimenti necessari in sede regionale a seguito di una declaratoria di illegittimità della delibera statutaria impugnata secondo l’art. 123, comma 2128. Forse l’aver limitato le dichiarazioni di illegittimità allo stretto indispensabile può essere dovuto anche alla indeterminatezza della procedura ed alla difficoltà di entrare nel merito di una decisione che invece dovrebbe spettare alla decisione congiunta dello Stato e delle regioni. Il secondo elemento riguarda più da vicino il contenuto delle disposizioni censurate. I ricorsi governativi avevano ad oggetto norme che toccano temi politici molto delicati, come i diritti degli immigrati, le famiglie di fatto e i diritti delle persone omosessua127 Il tema non viene risolto, infatti, nella sent. n. 304/2002, che ha cercato di rispondere alle numerose questioni che il novellato testo dell’art. 123 poneva. Bisogna per altro ricordare che le regioni Emilia-Romagna ed Umbria all’indomani delle sentenze 378 e 379/2004 hanno chiesto al Consiglio di Stato un parere relativamente al tema in discussione. Quest’ultimo ha risposto con due pareri della Sez. I, adunanza 12/1/2005, nn. 12036/04 e 12054/04 in www.issirfa.cnr.it, che sostanzialmente seguono la linea di ragionamento della necessità di un nuovo passaggio consiliare allorché la decisione di accoglimento altera la deliberazione regionale. Per una ricostruzione dettagliata dell’iter di approvazione degli statuti e di tutti i problemi che si sono posti dal punto di vista procedurale si rinvia a Grisolia, Alcune considerazioni sulla prima attuazione dell’art. 123 Cost., pp. 7 e ss. e all’esaustivo lavoro di Andrea Cardone, Gli statuti regionali e la città di Zenobia. I limiti procedurali e sostanziali all’autonomia statutaria delle Regioni ordinarie alla luce della prassi e della giurisprudenza costituzionale, «Nuove autonomie», 2005, pp. 49 e ss. 128 La Corte si è espressa due volte sul tema: nella sentenza n. 445/2005 e nella sent. n. 469/2005. Nella prima la Corte si riferisce, quanto alle attività consiliari successive dalla sentenza di accoglimento della Corte, alla possibilità di evenienze diverse, che possono consistere o nella nuova deliberazione dello statuto da parte del Consiglio o in una attività con la quale a livello regionale ci si limiti a «prendere atto di un effetto meramente demolitorio di parte della deliberazione statutaria prodotto dalla sentenza di questa Corte» (punto n. 2 del c.i.d., sent. 445/2005). Su questi aspetti cfr. Paolo Giangaspero, La Corte costituzionale e il procedimento di approvazione degli statuti regionali ordinari: problemi risolti e questioni da definire in tema di interpretazione dell’art. 123 Cost., «Le Regioni», 2006, pp. 746 e ss.


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li. Non è escluso perciò che nella scelta del tipo di decisione abbia pesato all’interno del Collegio anche la volontà di non esporre troppo la Corte stessa e di non eccedere nell’uso di un potere con una grande dose di politicità. La decisione presa, dunque, evita ai giudici costituzionali il difficile compito di analizzare la legittimità di queste norme. In un contesto che già a partire dalla sentenza sullo statuto calabro si è rivelato “politicamente” difficile, la Corte ha interpretato il suo ruolo in termini di «forte garanzia dell’unità e della “tenuta” del sistema»129. Ad ogni buon conto, tuttavia, le risposte che vengono da questa giurisprudenza lasciano inevase importanti questioni di fondo che sono implicate nell’esercizio del potere statutario e riguardano l’effettivo e puntuale significato normativo di queste disposizioni. Come era immaginabile la netta posizione assunta dai giudici costituzionali nei confronti delle norme statutarie di principio ha aperto ulteriori e difficili questioni nell’interpretazione delle norme, molte delle quali sono già state indicate dalla dottrina130. Per parte nostra ci sembra di poter evidenziare alcuni argomenti che più di tutti sono in grado di mettere in discussione la coerenza del ragionamento seguito dai giudici costituzionali. Tra tutti i rilievi formulati anche da altri autori, quello con la maggiore decisività riguarda la distinzione tra contenuto necessario e contenuto eventuale: dall’analisi di alcuni passaggi delle tre 129

La citazione è tratta da Stefano Grassi, Gli statuti tra armonia e continuità nella Costituzione (Editoriale n. 2/2004), in www.federalismi.it. Bisogna dare atto che l’atteggiamento della Corte costituzionale di irrigidimento dell’interpretazione costituzionale ha un radicamento in molte delle sue pronunce che riguardano gli aspetti della forma di governo regionale, tra le quali si ricordano le sentt. 106 e 306 del 2002 e, in tempi più remoti, la sent. 496 del 2000. Su questi aspetti v. funditus Andrea Simoncini, Corte e concezione della forma di Governo, in Vincenzo Tondi della Mura, Michele Carducci, Raffaele G. Rodio (a cura di), Corte costituzionale e processi di decisione politica, Torino, Giappichelli, 2005, pp. 239 e ss. 130 La dottrina che si è occupata di un commento a caldo delle tre sentenze ha evidenziato la maggior parte delle questioni e dei cd. “bachi” che affliggono le tre sentenze: cfr. Sergio Bartole, Roberto Bin, Marco Cammelli, Paolo Caretti, Giandomenico Falcon, Giorgio Pastori, Franco Pizzetti, Antonio Ruggeri, Le norme programmatiche degli statuti dopo le sentenze della Corte costituzionale. Otto opinioni, «Le Regioni», 1-2/2005, pp. 11 e ss. e i commenti di Fausto Cuocolo, Adele Anzon, Alessandro Mangia, Elena Rinaldi, Damiano Nocilla, Marco Benvenuti alle sentenze nn. 372 e 378/2004 apparsi sul n. 6/2004 della rivista Giurisprudenza costituzionale.


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sentenze si ha, infatti, l’impressione che questo corollario non abbia in realtà un solido fondamento. Nella prima sentenza sul caso Toscana, si legge che sussisterebbe una distinzione tra «proposizioni che rientrano tra i “Principi generali” e le “Finalità principali” e quelle che riguardano norme specifiche dello Statuto»131: si tratta, a nostro avviso, di un discrimine mobile e poco chiaro che sembra contrastare con l’affermazione secondo cui un contenuto statutario eventuale non è escluso dalla Costituzione. Oltretutto questa separazione si sgretola nel prosieguo della stessa pronuncia e nelle altre due successive. Nella sentenza sullo statuto della Toscana, ad esempio, la Consulta ammette che un diritto, quello all’accesso, può essere disciplinato dalla regione nello statuto anche in modo diverso da quanto previsto dal legislatore nazionale. I giudici costituzionali, tra l’altro, affermano che questo diritto rientrerebbe in maniera diretta all’interno dei “principi fondamentali di organizzazione e funzionamento”. Ma forse uno degli elementi che in modo maggiore provano questo difetto di congruità è contenuto nella sentenza sullo statuto dell’Emilia-Romagna. La Corte si trova ad esaminare la legittimità dell’art. 15, comma 1, che riconosce i diritti di partecipazione e il diritto di voto nei referendum e nelle altre forme di partecipazione popolare132. Impugnata come l’art. 2, comma 1, lett. f) del medesimo testo statutario, che si riferisce genericamente al riconoscimento del diritto di voto agli immigrati, la norma in questione, pur comparendo tra le disposizioni di scopo dell’atto regionale, ha una diversa sorte: la censura avverso di esso, infatti, non viene dichiarata inammissibile, bensì infondata. Secondo la Consulta il cambiamento sarebbe giustificato dal fatto che, contrariamente all’art. 2, l’art. 15 dello statuto dell’Emilia-Romagna «si configura come norma relativa ad ambito di sicura competenza regionale, che la Regione potrà esercitare nell’ambito delle facoltà che le sono costituzionalmente riconosciute». Rientrerebbe, infat131 Questo esame risulta ancora più importante alla luce di due rilievi, ambedue evidenziati a partire da quanto si legge nella sentenza n. 372/2004 sullo statuto toscano. 132 Nel Titolo II dello statuto dell’Emilia-Romagna relativo anche alla partecipazione comunque si esclude l’ammissibilità dei meri residenti non cittadini italiani all’istruttoria pubblica (art. 17), all’iniziativa legislativa popolare (art. 18) e al referendum abrogativo (art. 20). Le uniche aperture agli immigrati sarebbero allora il diritto di petizione (art. 16) e il diritto di partecipare ai referendum consultivi (art. 21).


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ti, «nell’area delle possibili determinazioni delle Regioni, la scelta di coinvolgere in altre forme di consultazione o di partecipazione soggetti che comunque prendano parte consapevolmente e con almeno relativa stabilità alla vita associata, anche a prescindere dalla titolarità del diritto di voto e della cittadinanza italiana»133. La disciplina delle forme di partecipazione, dunque, sarebbe legittima non tanto e solo perché rientra nel contenuto necessario dello statuto, ma perché afferisce ad un ambito che appartiene alla competenza (si presume legislativa) regionale. Si ha dunque l’impressione che mano a mano che la Corte procede vengano meno le basi su cui la tesi di partenza si fonda, cioè la distinzione tra norme sui principi e norme specifiche e la differenza tra contenuto eventuale e contenuto necessario. Quella che veniva vista come separazione che obbedisce a criteri rigidi viene corretta e assume caratteri più morbidi e deformabili. Anzi, a voler giustificare le parole della Consulta, verrebbe da sottolineare che essa riconosce nella formula dei “principi fondamentali di organizzazione e funzionamento” una vera e propria clausola aperta in grado di poter aggregare via via precetti ulteriori come quelli regolanti la partecipazione o anche la programmazione e la pubblicità, in quanto metodi “funzionali” all’azione dell’ente regione134. Viene meno, tuttavia, l’unità delle norme di principio, che non sono – e forse non possono essere – tutte uguali, cioè prive di valore giuridico. Alcune infatti manterrebbero efficacia, come le norme che si astengono dal deviare il tracciato del riparto costituzionale di competenze e che, in un modo o nell’altro, sembrano avere un collegamento con lo spazio contrassegnato come “forma di governo regionale”135 ovvero rientrano tra i contenu133

Cfr. punti nn. 4 e 5. del c.i.d., sent. 379/2004. Cfr. Eleonora Rinaldi, Corte costituzionale, riforme, Statuti regionali, «Giur. cost.», 6, 2004, pp. 4073 e ss. che ravvisa in questo passaggio fatto dalla Corte una conferma della convinzione di alcuni tra i primi commentatori della riforma, secondo cui il riferimento ai “principi di funzionamento” sarebbe l’unico elemento in grado di giustificare il contenuto eventuale dello Statuto. 135 Si noti che la Consulta ha dichiarato infondata, e non inammissibile, la questione relativa alla legittimità di quella norma dello statuto della regione Toscana che prevede l’approvazione da parte del Consiglio del programma di governo nell’assunto che questa norma non ha un “effetto giuridicamente rilevante”, ma solo conseguenze politiche. La Corte perciò utilizza un metro diverso, per queste norme, forse 134


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ti statutari sulla cui interpretazione già vi è un orientamento consolidato136. Se è così, la distinzione che la Corte opera assume una forma diversa da quanto può apparire. A voler operare una schematizzazione si deve riconoscere che da una parte vi sarebbero i contenuti meramente “proclamatori”, non giuridicamente vincolanti, dall’altra i contenuti propriamente normativi, al cui interno però vige un’ulteriore distinzione: quella tra disposti necessari (specificamente, oggetto di riserva statutaria) e disposti normativi eventuali, non riservati alla fonte statuto (perlomeno alla luce di un lettura restrittiva dell’ art. 123 Cost.)137. In questo modo, tuttavia, si capovolgono i termini di partenza, e la teoria delle norme “cultural-politiche” che non sono produttive di effetti giuridici diventa il modo con cui spiegare la differenza tra contenuto eventuale e contenuto necessario. Pur non essendo questa la sede per approfondire tutti gli effetti ed i presupposti di questo indirizzo, non può essere taciuto che, a prendere per buone queste conclusioni, si rischia di depotenziare molto le norme costituzionali e la loro prassi applicativa a vantaggio della esclusiva validità di quelle norme statutarie che derivano – esplicitamente o implicitamente – dalla interpretazione giurisprudenziale. Forse allora è quest’ultimo il punto focale delle tre sentenze. La riproduzione in fondo di un atteggiamento che la Corte sta tenendo anche su tutti gli altri fronti in cui è impegnata a bilanciare tra ampliamento dell’autonomia regionale e la non comproperché esse possono essere fatte rientrare (più chiaramente) all’interno della definizione della forma di governo. Questo ragionamento viene inoltre seguito anche nella sentenza n. 12 del 2006 sullo Statuto della regione Abruzzo, che viene dichiarato invece incostituzionale poiché alla non approvazione del programma veniva fatto seguire l’obbligo delle dimissioni (violazione della clausola dell’aut simul stabunt aut simul cadent). 136 A tale conclusione già è pervenuto Giandomenico Falcon, Alcune questioni a valle delle decisioni della Corte, «Le Regioni», 1, 2005, pp. 31 e ss. 137 Sul punto cfr. Ferrara,Chi ha paura degli Statuti regionali?, cit., p. 9. Va precisato, peraltro, che sono ugualmente da considerarsi al riparo dall’inefficacia, sancita dalle tre discusse sentenze, pure le numerose norme degli Statuti in tema di pari opportunità. Anche alle formule statutarie che contemplano una simile materia, direttamente devoluta alle regioni per espressa volontà del costituente (v. art. 117, comma 7), è da riconoscere, dunque, pieno valore vincolante.


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missione delle esigenze unitarie138. La lettura delle motivazioni contenute nelle tre pronunce, infatti, dimostra che la Consulta ha optato per un orientamento tendente a non chiudere del tutto l’argomento. Si ha, infatti, l’impressione di essere di fronte ad un giudizio frutto di una valutazione ancora tutta da precisare, allo stato “grezzo”, che potrà essere tanto affinata, quanto corretta alla radice, nel futuro139. Nel frattempo, però, nulla impedisce ai legislatori regionali di attivarsi trattando quelle norme alla stregua di norme giuridiche, cui poter fare riferimento nell’attività legislativa e amministrativa140. Certo, rimangono aperte due questioni che dovranno essere risolte al più presto: la prima relativa proprio all’utilizzo delle norme statutarie nei futuri giudizi, su cui la Corte sarà chiama presto a dare un giudizio141; la seconda relativa ad una verifica dell’uso politico che si farà delle norme statutarie sui diritti, cioè come esse saranno riprese all’interno dell’attività dei consigli regionali e se esse potranno ad esempio portare i consigli ad approvare leggi che contengono elementi di diversità rispetto al 138

Non bisogna mai dimenticare che la Corte non ha riferimenti generali e sicuri cui relazionare il ruolo delle regioni (e, di conseguenza, dei relativi Statuti). Probabilmente tale carenza ha gravato più che mai nell’episodio ora in esame, dato che in discussione era l’introduzione di nuovi orientamenti ed inedite esigenze di riconoscimento e tutela, che inevitabilmente avrebbero finito per stressare ulteriormente i collegamenti tra centro ed enti regionali. Cfr. sul punto Marco Cammelli, Norme programmatiche e statuti regionali: questione chiusa e problema aperto, «Le Regioni», 2005, pp. 21 e ss. 139 La dottrina che si è occupata dell’esame delle sentenze ha riconosciuto che uno dei più grandi limiti di queste pronunce è proprio nel non aver compiuto distinzioni tra le diverse disposizioni. Cfr. Caretti, La disciplina dei diritti fondamentali è materia riservata alla Costituzione, cit. 140 Già Sergio Bartole, Possibili usi normativi delle norme e valore meramente culturale e politico, «Le Regioni», 1, 2005, p. 12; e Cammelli, Norme programmatiche e statuti regionali…, cit.; e Rossi, Principi e diritti…, cit., p. 85, si sono espressi in questo senso ritenendo che anche dopo le sentenze la questione è tutt’altro che chiusa proprio al livello dell’attuazione delle norme statutarie sui diritti. Ed è forse in questo senso che si può riconoscere che aveva colto nel segno il commento del prof. Bin all’interno della tavola rotonda nel numero 1-2/2005 di «Le Regioni» dedicato al tema “Le norme programmatiche degli statuti dopo le sentenze della Corte costituzionale”. 141 A dire il vero questa occasione sembra essere sempre più vicina. È stato pubblicato il ricorso del Governo contro la legge regionale della Calabria che istituisce la Consulta statutaria, organo che ha tra i suoi compiti anche quello di vigilare sul rispetto delle norme statutarie sui diritti. Su tale punto cfr. Patrizia Salvatelli, Il ruolo degli «organi di garanzia statutaria» di nuovo al vaglio della Consulta, in www.forumcostituzionale.it


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passato, in cui il riferimento ai diritti porti a riconsiderare l’organizzazione dell’amministrazione regionale in modo da renderla più capace di ascoltare e recepire gli indirizzi che provengono dalla realtà sociale regionale142. Il giudizio dato dalla Corte nelle tre sentenze sugli statuti della Toscana, dell’Umbria e dell’Emilia-Romagna ha evidenziato i maggiori difetti di cui soffrono queste norme: genericità, ripetizione di principi e diritti costituzionali, mancanza in molti casi del riferimento ad un apparato di forme di garanzia. L’esame condotto, tuttavia, dimostra che non tutti gli statuti hanno scelto la strada delle affermazioni meramente assertive che richiamano certi diritti solo per indicare un obiettivo o una finalità particolare che la regione realizza. In alcuni casi insieme a queste norme ne sono state approvate anche altre che danno ai diritti una base di attuazione e delle indicazioni sul rapporto con altre situazioni soggettive143. È evidente, però, che usando il metro dell’“originalità” non riusciamo a salvare nessuno degli statuti approvati fino ad ora. Se poi si tiene conto della differenziazione di tutela, che tanto aveva preoccupato i primi commentatori degli statuti, ci si accorge che dalle norme statutarie non appaiono molte diversità riguar142 Si ha notizia mentre si scrive che nella regione Toscana è in fase molto avanzata l’attività di una Commissione istituita per adempiere all’attuazione delle norme statutarie. Esaminando i lavori della Commissione e gli atti preparatori della sua attività si apprende che la Toscana sta per approvare una legge istitutiva della Conferenza permanente per le autonomie sociali, il cui primo obiettivo sarà quello di attuare il principio della sussidiarietà orizzontale a livello dell’amministrazione regionale. I lavori della commissione sono disponibili all’indirizzo internet: http://www.consiglio.regione.toscana.it/istituzione/default.asp 143 Lo statuto della Toscana ad esempio prevede all’art. 5 che «la Regione assume a base della sua azione i principi e i diritti del presente titolo, dei quali verifica periodicamente lo stato di attuazione». Questa norma ha in sé un potenziale notevole. Soprattutto la seconda parte della frase quella che si riferisce alla “verifica” dell’attuazione che rientra tra le competenze specifiche del Consiglio regionale, potrà dare uno slancio positivo alla tutela dei diritti proclamati nello statuto della Toscana. L’art. 52 dello Statuto della Puglia prevede che la regione assicuri che «il cittadino possa rivolgersi al comune per il disbrigo di ogni e qualunque adempimento amministrativo che lo riguardi, indipendentemente dalle amministrazioni pubbliche competenti». La norma è interessante sotto molti punti di vista: perché si riferisce all’intero campo dei servizi amministrativi ed inoltre perché pone una sorta di obbligo di provvedere in capo alle amministrazioni comunali. Certamente anche in questo caso si dovrà comprendere quale sarà la risposta che daranno i comuni stessi, se cioè saranno capaci di dare realmente attuazione alle previsioni statutarie o intenderanno queste norme come la identificazione di un mero ruolo di “sportello reclami”.

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do alle situazioni tutelate. Occorre ricordare infine che questa situazione non è ancora definitiva. Manca un terzo delle regioni a statuto ordinario all’appello dell’esercizio definitivo del potere statutario144, non tutte le regioni hanno approvato leggi che attuano le norme statutarie e la Corte costituzionale ancora non si è espressa con un giudizio definitivo sulle norme relative ai diritti. Inoltre quasi tutti gli statuti approvati145 hanno costituito un organo deputato a giudicare la “rispondenza” delle fonti regionali agli statuti146. Forse dall’attività “para giurisdizionale” di questi organi e dalla loro capacità di avere una voce all’interno dell’ordinamento regionale potrà venire il consolidamento dell’interpretazione negativa o un rilancio in senso positivo delle norme statutarie sui diritti.

144 Anche se dall’esame delle norme dei cinque Statuti non sembra apparire una situazione molto diversa da quella fino ad ora descritta. 145 Eccetto lo Statuto delle Marche. 146 Su questi organi v. Patrizia Salvatelli, I nuovi statuti regionali e gli organi di garanzia statutaria, in Paolo Caretti (a cura di), Osservatorio sulle fonti 2005, Torino, Giappichelli, 2006; Tania Groppi, Quale garante per lo Statuto regionale?, «Le Regioni», 2001, pp. 842 e ss.; Davide Baldazzi, Gli organi di garanzia statutaria: arbitri o vittime della politica regionale?, «Le Ist. del fed.», 2005, pp. 855 e ss.

Parte terza

Diritti e fonti regionali: spunti ricostruttivi

Conclusioni

1. Regioni e diritti tra testo costituzionale e contesto politico In avvio di questo lavoro ci siamo chiesti quali fossero i diritti tutelati dalle regioni e quale tutela emergesse dall’esame combinato degli statuti e delle leggi regionali. L’analisi effettuata ha dimostrato che nella legislazione regionale i diritti oltre ad essere proclamati sono anche oggetto di garanzia reale. Certo le regioni non hanno una competenza generale sui diritti. I loro limitati poteri normativi ed amministrativi le rendono solo uno dei livelli della protezione. È vero, però, che mediante un uso estensivo dei loro poteri normativi ed amministrativi i limiti oggettivi delle materie hanno subito notevoli modifiche, fino a comprendere spesso la protezione di diritti che astrattamente non rientravano negli oggetti delle competenze costituzionali regionali. La prospettiva della evoluzione del sistema regionale, inoltre, ha aiutato a scoprire che le qualità dei diritti proclamati nelle leggi avevano un punto di partenza nella struttura stessa del sistema regionale italiano, nel suo affermarsi come modello peculiare che cerca di coniugare la garanzia dell’unità con una maggiore responsabilità delle entità territoriali regionali. A questo proposito l’esame ha messo in luce che il ruolo delle regioni quali enti esponenziali della propria collettività e, perciò, di garanti pubblici dei diritti, si sta consolidando attraverso un complesso rapporto dinamico tra il “testo” della Costituzione e il “contesto” politico istituzionale repubblicano1. La protezione dei 1 Cfr. per queste conclusioni Andrea Simoncini, Alcune impressioni sulla «seconda stagione statutaria» ed i caratteri del regionalismo italiano. Verso una nuova «dimensione» costituzionale per gli Statuti?, in Giovanni Di Cosimo (a cura di), Statuti atto II. Le regioni e la nuova stagione statutaria, Macerata, Eum, 2007.

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PARTE TERZA. DIRITTI E FONTI REGIONALI: SPUNTI RICOSTRUTTIVI

diritti, infatti, è emersa dall’attività “libera” delle regioni che pur di fronte ai condizionamenti penetranti che derivano dall’attività statale, da un lato, hanno iniziato a gestire autonomamente buona parte dei poteri loro attribuiti dalla Costituzione e, dall’altro, hanno ricercato un proprio spazio politico attraverso l’esercizio di attività che, non implicando svolgimento di poteri pubblici, si realizza nella massima libertà. Anche riguardo al modo in cui le regioni tutelano i diritti è stato chiaro che non vi fosse, tranne che in rari casi, un paradigma unico di garanzia. In questo caso l’aspettativa iniziale era quella di una tutela regionale solo di tipo promozionale, secondo un modello che vede nelle regioni degli enti che si occupano della erogazione di alcune risorse economiche a favore della propria popolazione. La tutela regionale, invece, è molto diversa non solo a seconda del settore materiale, ma anche in relazione al tipo di libertà che si esamina. Se si guarda ai molti esempi di estensione della tutela sociale verso ulteriori categorie di persone non comprese inizialmente tra i destinatari, si scopre che le forme di garanzia sono aumentate nel tempo secondo modelli variabili. In molti settori da mere leggi di spesa siamo arrivati ad una tutela integrata di più situazioni soggettive e all’avvio della estensione di forme di tutela dei diritti costituzionali. Si pensi all’esempio della tutela sociale degli immigrati che inizialmente comprendeva solo il bene salute ed il bene sicurezza sociale e che ora comprende altri diritti sociali, come l’istruzione, e la tutela di alcune libertà di tipo politico. Ma anche il tema dell’estensione dell’attuazione amministrativa ha mostrato sia l’assoluta varietà delle posizioni soggettive tutelate sia la capacità di introdurre forme di tutela dei diritti che hanno a volte anticipato l’intervento del legislatore nazionale. Il caso della tutela del diritto di associazione dei consumatori è, in questo senso, molto esemplificativo.

2. Regioni e diritti nell’assetto attuale del sistema regionale Il tema dei diritti non è solo legato allo sviluppo del sistema regionale, ma si connette ai maggiori poteri sul piano legislativo ed amministrativo che le istituzioni regionali hanno acquisito oggi. Le regioni, infatti, stanno proseguendo non solo sulla strada dell’ac-

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quisizione di maggiori poteri, ma stanno orientando la propria attività verso la risposta pratica a problemi concreti, per garantire il superamento delle diseguaglianze e un maggiore livello di protezione delle persone. Le leggi regionali spesso rimodellano e ridefiniscono gli aspetti oggettivi e soggettivi delle situazioni giuridiche soggettive, adattandone le caratteristiche al contesto regionale. Mantenendosi sempre all’interno delle libertà già riconosciute a livello statale e comunitario, le regioni elaborano una propria forma di tutela dei diritti. Nel capitolo sull’estensione della tutela sociale questo dato è comparso in modo alquanto evidente. L’esame dei diritti proclamati a tutela della salute, ad esempio, dimostra che le regioni hanno un rilevante potere sulla garanzia “attiva” del profilo individuale di questo bene (cure mediche) e un limitato potere sugli aspetti della garanzia “passiva” delle cure e sulla tutela della salute come interesse collettivo. Se è così il livello di tutela della salute delle persone dipende in modo maggiore dal modo in cui all’interno della regione viene organizzato e finanziato il sistema sanitario e dalle cure mediche che le strutture sanitarie offrono. Per l’istruzione l’esame della regionalizzazione di alcuni diritti che vi fanno parte dà anche prova della esistenza di una sorta di competizione nella tutela tra regioni che garantiscono la forma “soggettiva” del diritto all’istruzione, intendendo quest’ultima come un bene pubblico diretto a correggere le disuguaglianze di fatto, e regioni che invece garantiscono la forma “soggettiva” del diritto all’istruzione, intendendo questa come bene privato da garantire attraverso misure economiche che favoriscono la libertà degli individui di scegliere l’istituto scolastico pubblico o privato. Diversamente l’estensione della tutela mediante l’individuazione di nuovi destinatari della protezione sociale – come è stato già ricordato in precedenza – ha un legame diretto con l’obiettivo della solidarietà sociale. In questi casi le regioni dimostrano una grande capacità di modellare le prestazioni sociali a favore di categorie di persone che inizialmente non erano state considerate come possibili beneficiari. Questi casi sono particolarmente interessanti anche perché in alcuni di essi – come ad esempio è stato per il mobbing – si riscontra l’albore di un nuovo sistema di protezione dei diritti, in cui la prevenzione del verificarsi di fattispe-


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cie illecite è funzionale al completamento della tutela del diritto proclamato. In questi casi – per essere ancora più espliciti – la creazione di strutture amministrative regionali che si occupano di prevenire e di dare consulenza alle persone che subiscono gli atti vessatori (“mobbing”), ha lo scopo di tutelare il lavoratore nel momento in cui può sorgere la lesione dei sui diritti, senza che vengano meno le garanzie di tipo processuale. Anche il capitolo successivo, relativo alla tutela mediante l’estensione dell’attuazione amministrativa, ha fatto emergere come oramai vi sia un nesso inscindibile tra la protezione dei diritti e l’organizzazione delle funzioni amministrative. L’affermazione del principio del pluralismo amministrativo, contenuto ora nell’art. 118 della Costituzione, dimostra che la titolarità della funzione amministrativa comporta anche la capacità di regolarne l’organizzazione e lo svolgimento, così da assicurarne l’esercizio autonomo e responsabile da parte del soggetto investito. Inoltre le funzioni amministrative devono essere svolte in via preferenziale dai cittadini singoli e associati, secondo il principio della sussidiarietà orizzontale2. L’amministrazione, come è stato affermato, deve oggi essere ripensata come «funzione dell’ordinamento e delle autonomie che concorrono a costituirlo e, insieme, come funzione finalizzata al responsabile perseguimento degli obiettivi e dei compiti di cui sono investiti»3. Le leggi esaminate sono importanti esempi del fatto che dall’orientamento dell’amministrazione alla tutela dei diritti deriva anche la possibilità di un nesso con lo Stato e con gli enti locali. La regione nel legame con il primo partecipa alla determinazione dei fini dell’azione complessiva dell’amministrazione pubblica e nel rapporto con i secondi garantisce che le decisioni prese possano aderire maggiormente alle esigenze della collettività. In questo senso dalle leggi esaminate emerge – non senza alcune eccezioni e difficoltà – che le regioni intendono i propri poteri amministrativi – come ad esempio quelli relativi alla tenuta di albi e ai poteri sanzionatori – e i servizi pubblici come orientati alla garanzia dei diritti. La valorizzazione degli organismi indipendenti 2

Art. 118, comma 4, della Costituzione. Cfr. Giorgio Pastori, La funzione amministrativa nell’odierno quadro costituzionale, «Il dir. dell’economia», 3-4, 2002, pp. 475 e ss. 3

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nel caso del diritto alla comunicazione consente, ad esempio, di migliorare la tutela della libertà di informazione e di rendere il sistema informativo più legato al territorio. Ugualmente la programmazione di azioni regionali dirette a finanziare progetti comunali di risanamento di alcune zone con alto tasso di criminalità consente di incentivare il protagonismo degli enti locali nella direzione della garanzia di più elevati standards di sicurezza. Ma questo dimostra che i diritti si muovono contemporaneamente su più livelli e la loro protezione dipende dall’azione combinata di più piani. La garanzia regionale si lega alla protezione statale e comunitaria, ma si riflette fin nell’attività amministrativa degli enti locali e nelle iniziative autonome delle persone singole ed associate per lo svolgimenti di attività di interesse generale. L’esperienza esaminata consente, inoltre, di svolgere due ulteriori considerazioni. La prima riguarda il rapporto tra i diritti proclamati e la Costituzione. Nella legislazione regionale tende sempre a realizzarsi una protezione dei diritti secondo le forme indicate dalla Costituzione. Anche negli esempi di leggi che la Corte costituzionale ha totalmente annullato sul presupposto che la regione non fosse competente a regolare la protezione di quel diritto4, le regioni non hanno abbandonato quei settori, ma hanno corretto la loro legislazione per rendere la propria azione corrispondente alle indicazioni della Consulta. La protezione regionale, perciò rimane legata alla Costituzione. È importante notare che questo non avviene solo perché in quest’ultima sono stabiliti i poteri regionali, ma perché è in essa che sono stabilite le caratteristiche delle libertà5. Ogni diritto tutelato, ogni situazione soggettiva menzionata, ogni forma innovativa di protezione regionale contribuisce, infatti, alla tutela delle libertà costituzionali cui fa riferimento, per divenire un elemento che consente l’effettiva protezione della libertà affermata nella Carta fondamentale. La seconda considerazione riguarda il ruolo dell’istituzione regione che si trae nell’esame condotto. L’impegno regionale per garantire i diritti è essenziale per defi4

L’esempio è quello del “mobbing”. In questo senso Paolo Caretti, La disciplina dei diritti fondamentali è materia riservata alla Costituzione, «Le Regioni», 3, 2005, pp. 11 e ss. 5


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nire il ruolo costituzionale delle regioni. Da ciò deriva che esse in quanto istituzioni componenti il sistema autonomistico, sono partecipi del sistema costituzionale complessivo e, perciò, “corresponsabili” dell’adempimento delle finalità fondamentali sancite dalla Costituzione. Quest’ultima, come ha affermato da tempo la giurisprudenza costituzionale, non considera la regione una “monade”6, ma uno dei soggetti che contribuisce con la propria attività all’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà che sono propri dei diversi enti che costituiscono la Repubblica. L’estensione della tutela sociale e l’estensione della tutela attraverso l’attuazione amministrativa delle competenze trasferite dallo Stato si inseriscono in questo orientamento e costituiscono il mezzo attraverso cui le regioni hanno assunto la connotazione di enti generali in modo diretto e originale.

3. Regioni e diritti tra tutela effettiva e mera proclamazione Siamo coscienti che è molto rischioso dare troppa enfasi alla possibilità che dal contesto regionale possa ripartire una nuova considerazione dei diritti. Troppo spesso si trovano nelle stesse leggi regionali indicazioni di diritti cui non ha fatto seguito una tutela effettiva. Anche se la nostra scelta è andata verso l’esame di quei settori in cui si potessero riscontrare gli aspetti positivi della protezione regionale, l’analisi ha mostrato diverse volte i difetti che sono propri della tutela regionale, come quello di leggi che si limitano solo ad erogare contributi senza norme che possano rendere effettivi i diritti corrispondenti o di leggi che si limitano solo a proclamare la necessità della tutela, senza strumenti che possano garantirla concretamente. Così come l’analisi ha avuto spesso a che fare con i difetti e l’inattuazione delle norme costituzionali del nuovo Titolo V, da cui dipende molto l’effettività della tutela. Un esempio su tutti di questo rischio è quello dei nuovi statuti regionali, sui quali si è molto discusso a partire dalle note sentenze della Corte costituzionale dell’ottobre 20047. Come abbiamo affermato nel corso del libro, gli statuti sono stati sovraccaricati di 6 7

Cfr. Corte cost., sent. n. 829/1989. Sentt. nn. 372, 378 e 379/2004.

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riferimenti ai diritti ed ai principi che reggono la protezione di questi, tanto da apparire simili a delle micro-costituzioni. Anche se l’orientamento della Corte costituzionale sul punto ha chiuso per ora ogni possibilità che queste norme siano considerate giuridicamente efficaci, ad un primo esame non sono poche le leggi regionali che richiamano tra i propri principi quelli affermati nello statuto regionale. Inoltre dall’esame che abbiamo condotto si è compreso che i legislatori statutari hanno inteso recepire molti diritti che erano già emersi all’interno della legislazione regionale precedente, utilizzando il riferimento a queste situazioni soggettive per “orientare” e “qualificare” «l’azione dei poteri regionali, stabilendone soprattutto i modi, gli obiettivi ed i controlli»8. La decisione della Corte costituzionale di adottare un indirizzo più stringente in materia di norme sui diritti dimostra tutta la difficoltà di ricostruire il ruolo che questi hanno nella definizione dei poteri e delle responsabilità delle regioni. Ma questo è certamente segno del problema fondamentale che si presenta al giurista ogni qual volta si affronti lo studio dei diritti fondamentali, la cui disciplina risente delle continue tensioni che percorrono tanto il rapporto tra autorità e libertà, quanto i rapporti tra diritti e diritti9. L’esame delle fonti regionali, dunque, se da un lato testimonia che la mera disciplina formale dei diritti fondamentali non è di per sé sufficiente a garantirne l’effettivo godimento, dall’altro dimostra che la realizzazione dei valori costituzionali richiede l’impegno costante di tutti i livelli di governo, senza del quale l’area dei diritti tende a restringersi anziché ad espandersi.

8 Cfr. Simoncini, Alcune impressioni sulla «seconda stagione statutaria» ed i caratteri del regionalismo italiano. Verso una nuova «dimensione» costituzionale per gli Statuti?, cit., passim. 9 Cfr. Paolo Caretti, I diritti fondamentali, Torino, Giappichelli, 2002, p. XVII.

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Regioni e diritti. La tutela dei diritti nelle leggi e negli statuti regionali

I contenuti digitali: tecnologie, diritti e libertà

Le relazioni giuridiche nel sistema dei diritti sociali

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