Politische Fuhrung in westlichen Regierungssystemen: Theorie und Praxis im internationalen Vergleich

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Author: Martin Sebaldt | Henrik Gast

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Martin Sebaldt · Henrik Gast (Hrsg.) Politische Führung in westlichen Regierungssystemen

Martin Sebaldt · Henrik Gast (Hrsg.)

Politische Führung in westlichen Regierungssystemen Theorie und Praxis im internationalen Vergleich

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

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1. Auflage 2010 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2010 Lektorat: Frank Schindler VS Verlag für Sozialwissenschaften ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Druck und buchbinderische Verarbeitung: Ten Brink, Meppel Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in the Netherlands ISBN 978-3-531-17068-8

Inhalt

Vorwort

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Einführung und theoretische Grundlagen Henrik Gast Politische Führung als politikwissenschaftliches Problem: zur Einführung in den Gegenstand

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Henrik Gast Politische Führung als Gegenstand interdisziplinärer Theorieforschung: Erträge und Defizite

34

Politische Führung im Parlamentarismus Gerhard Hopp Politische Führung in der Westminster-Demokratie: Großbritannien

71

Henrik Gast Politische Führung in der Kanzlerdemokratie: die Bundesrepublik Deutschland

95

Andreas Friedel Politische Führung im Staat der Autonomen Gemeinschaften: Spanien

121

Stefan Köppl Politische Führung zwischen „Erster“ und „Zweiter“ Republik: Italien

148

Politische Führung im Präsidentialismus Benjamin Zeitler Politische Führung im klassischen Präsidentialismus: die USA

173

Aletta Hofmann Politische Führung im Koalitionspräsidentialismus: Brasilien

196

Tobias Nerb Politische Führung im Zeichen der Vergangenheitsbewältigung: Argentinien

212

Stephanie Rübenach Politische Führung nach dem Ende der Militärdiktatur: das Fallbeispiel Chile

228

6

Inhalt

Politische Führung in Semipräsidentialismus und Direktorialsystem Nina Huthöfer Politische Führung im Semipräsidentialismus: das Fallbeispiel Frankreich

257

Yvonne Hempel Politische Führung im Direktorialsystem: die Schweiz

281

Politische Führung in der Europäischen Union Christian Schramek Politische Führung im supranationalen Mehrebenensystem: die Europäische Union

307

Folgerungen Martin Sebaldt Die Muster politischer Führung in westlichen Regierungssystemen: empirische Befunde im Vergleich

335

Martin Sebaldt Die Praxis politischer Führung und ihre wissenschaftliche Erklärung: theoretische Folgerungen für die Leadership-Forschung

362

Autorenverzeichnis

379

Vorwort

Die Begriffe „Führung“ und „Leadership“ sind im öffentlichen Diskurs außerordentlich populär. Gerade in Krisenzeiten wird von Politikern erwartet, dass sie Führung zeigen. Zur Frage, über welche Handlungsspielräume politische Führer verfügen, und wie sie diese nutzen können, besteht jedoch kein Konsens, zumal in komparativer Perspektive: Wie unterscheidet sich etwa die deutsche Art, politisch zu führen, von der in Großbritannien, den USA oder in Brasilien? Dieser Sammelband nimmt sich dieses Themenfeldes an und untersucht in international vergleichender Perspektive die Führungsbedingungen und Führungsstile von Regierungschefs. Dabei sollen drei Fragestellungen beantwortet werden:

Erstens: Welche Umweltbedingungen finden politische Führer im internationalen Vergleich vor? Wie sieht das politische und institutionelle Kräftefeld aus, in dem sie agieren? Zweitens: Mit welchen Eigenschaften und Verhaltensweisen werden die Regierungschefs ihren Aufgaben gerecht? Drittens: In welchem Ausmaß weisen die Führungsstile in den untersuchten politischen Systemen Gemeinsamkeiten auf, und wo unterscheiden sie sich?

Dabei ist offensichtlich, dass die Fragestellungen in einem logischen Zusammenhang stehen. Die Umweltbedingungen nehmen Einfluss darauf, welche Verhaltensweisen oder Eigenschaften sich als vorteilhaft erweisen. Um Erkenntnisse darüber zu sammeln, wie politische Führer in unterschiedlichen Kontexten agieren und sich legitimieren, haben die Herausgeber innerhalb der „Familie“ der westlichen Demokratien unterschiedliche Systeme anhand theoretischer Überlegungen ausgewählt. Zunächst ist es plausibel anzunehmen, dass sich politische Führung in parlamentarischen und präsidentiellen Regierungssystemen unterscheidet, da hier die Legitimationsund Beziehungsmuster zwischen den einzelnen politischen Institutionen stark voneinander abweichen. Daher wurden je vier Fallbeispiele entlang dieser Dimension ausgewählt: Deutschland, Großbritannien, Italien und Spanien als klassische parlamentarische Regierungssysteme, Argentinien, Brasilien, Chile und die USA als typische Präsidentialismen. Zusätzlich werden Frankreich und die Schweiz analysiert, da sie sich als semipräsidentielle bzw. direktoriale Ordnungen der einfachen Dichotomie von präsidentiellen und parlamentarischen Regierungssystemen entziehen. Außerdem werden sowohl einheitsstaatliche bzw. lediglich regionalisierte (Chile, Frankreich, Großbritannien, Italien, Spanien) als auch vollwertig föderale Systeme (Argentinien, Brasilien, Deutschland, Schweiz, USA) analysiert, um die Auswirkungen unterschiedlicher territorialer Organisationsformen zu erfassen. Die Europäische Union schließlich wird auf spezifische Führungsmuster in politischen Mehrebenensystemen hin untersucht. Neben diesen institutionellen Gesichtspunkten sollten bei der Fallauswahl unterschiedliche Kulturräume und Regionen (Westeuropa, Nord- und Lateinamerika) und damit auch variable Vorstellungen und politisch-kulturelle Traditionen von Führung berücksichtigt

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Vorwort

werden. Argentinien, Brasilien und Chile schließlich wurden in der Fallauswahl auch deshalb berücksichtigt, um politische Führung in Transformationsstaaten mit derjenigen in traditionsreichen konsolidierten Demokratien zu vergleichen. Methodisch bleibt ein solches komparatives Unterfangen diffizil. Grundsätzlich hätten die Herausgeber jede Fallanalyse durch strikte Vorgabe von Vergleichskriterien strukturieren können. Andererseits wäre es möglich gewesen, den Autoren bei der Konstruktion der Fallstudien größtmögliche Flexibilität zu gewähren und erst im Nachhinein nach möglichen Vergleichskategorien zu suchen. Wir haben letztlich einen Mittelweg gewählt. Gemäß den Leitfragen haben wir die Autoren gebeten, Antworten auf folgende Fragen zu liefern:

Wie ist die Forschungsdiskussion zum Thema „Führung“ und „Leadership“ im jeweiligen System verlaufen? Welche Diskussionsschwerpunkte sind feststellbar? Welchen Handlungslimitationen sind politische Führer ausgesetzt? Welche Akteure oder Institutionen sind als Vetospieler zu kennzeichnen? Welchen Erwartungen sehen sich politische Führer jeweils ausgesetzt? Wie wird die Führungsrolle inhaltlich beschrieben? Welche strukturellen und damit personenunabhängigen Handlungsressourcen besitzen die Amtsinhaber? Bestehen zum Beispiel Machtressourcen wie die deutsche Richtlinienkompetenz oder das Recht, die Minister zu entlassen oder das Parlament aufzulösen? Zuletzt sollten die Beiträge beschreiben, wie die Amtsinhaber ihre Rolle interpretiert haben. Welche Verhaltensweisen sind auf besonders positive Reaktionen im jeweiligen politischen und sozialen Umfeld gestoßen? Oder umgekehrt: Was führte dazu, dass Amtsinhaber an Akzeptanz verloren haben?

Die Fallstudien werden eingerahmt durch die Darstellung des Forschungsstandes und die Präsentation der interdisziplinären Ansätze der Führungsforschung zu Beginn und empirisch-komparative wie auch theoretischen Folgerungen am Ende des Sammelbandes. Damit soll das Kompendium nicht nur einen empirischen, sondern auch einen theoretischen Mehrwert erbringen. Regensburg, im Juli 2009 Henrik Gast

Martin Sebaldt

Einführung und theoretische Grundlagen

Politische Führung als politikwissenschaftliches Problem: zur Einführung in den Gegenstand Politische Führung als politikwissenschaftliches Problem

Henrik Gast

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Politische Führung und „Leadership“: die Fragestellung

Die Frage, über welche Handlungsspielräume politische Führer verfügen und was Führung im Kern ausmacht, wird in der Politikwissenschaft höchst kontrovers diskutiert. Unklar ist, welches Verhalten einen Regierungschef als führungsstark oder führungsschwach kennzeichnet. Ist es ein Zeichen von Stärke oder Schwäche, wenn ein Bundeskanzler wie Konrad Adenauer intensiv von der Richtlinienkompetenz Gebrauch gemacht hat? Ist Angela Merkel schon deswegen eine führungsstarke Kanzlerin, weil sie die Große Koalition zusammenhält, oder ist sie führungsschwach, weil sie sich in Konfliktsituationen nicht immer eindeutig öffentlich positioniert? Was könnten die Kriterien für eine gelungene Führung sein, und welche Instrumente benutzen Regierungschefs im internationalen Vergleich, um diese zu erreichen? In diesem einführenden Beitrag wird zunächst ein Einblick in den politikwissenschaftlichen Forschungsstand vermittelt, um für die nachfolgenden empirischen Fallstudien den Boden zu bereiten. Dabei wird zunächst auf das vielfach diagnostizierte Forschungsdefizit verwiesen (2). Sodann wird erläutert, worin eine sinnvolle Definition politischer Führung liegen könnte (3). Anschließend wird gezeigt, aus welchen grundsätzlichen Strömungen sich die Führungsforschung aus politikwissenschaftlicher Perspektive speist (4). Standen sich strukturalistische und personenzentrierte Ansätze einst diametral gegenüber, so hat es sich die gegenwärtige Politikwissenschaft zum Ziel gesetzt, diese Gegensätze zu überwinden und verfolgt damit eine integrative Herangehensweise. Dieser Logik folgend wird versucht, den politischen Führer und seine Umwelt zusammen zu erfassen. Allerdings sind auch gegenwärtig noch erhebliche Forschungsdefizite zu konstatieren. Das abschließende Kapitel dieser Einführung wird genauer analysieren, worin diese im Detail liegen (5), bevor ein kurzer Ausblick auf die Zukunft der politikwissenschaftlichen Führungsforschung gegeben wird (6).

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Die Exekutivforschung – ein unterbelichtetes Feld?

Obgleich dem Phänomen große gesellschaftliche Bedeutung zukommt, wurde das Handeln der Exekutive zumindest in Deutschland lange Zeit nicht systematisch untersucht. Auch eine geschlossene Theorie der politischen Führung liegt bis dato nicht vor (Peele 2005: 188). Auf diese Tatsache macht eine Reihe von Autoren aufmerksam. Die Bemerkungen zum Forschungsdefizit sind so zahlreich, dass eine Sammlung erhebliches Material zutage fördern würde. So konstatierte Wilhelm Hennis (1990: 47): „Man wird kaum sagen können, daß die Art und Weise, wie […] das Geschäft der Lenkung, Führung und Koordination

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Henrik Gast

eines Gemeinwesens besorgt, kurzum wie regiert wird [,] […] eine leitende Fragestellung unseres Faches wäre, von der aus die einzelnen Materien, auch ihre traditionellen, etwa das institutionelle Instrumentarium, ihre systematische Ordnung erfahren würden.“ Auch HansHermann Hartwich (1990: 11) notiert, dass es „untragbar“ sei, „daß die moderne Politikwissenschaft sich nicht auch ganz konkret mit der Frage befaßt, was denn eigentlich das ‚Regieren‘ ausmacht, worin es besteht, welche Voraussetzungen, ja auch ‚Fähigkeiten‘ dazu prinzipiell zu gehören scheinen, um dann auch Kriterien für die Bewertung des konkreten und aktuellen Regierens zu erarbeiten“. Ludger Helms (2000: 412) erkennt ebenfalls innerhalb der Exekutivforschung ein erhebliches Maß an „methodischer und analytischer Unterbelichtung“. Dieser Auffassung ist auch Heinrich Oberreuter (1992: 159), der konstatiert, dass die Führungspraxis als Zusammenspiel von Regierung und Parlament keineswegs aufgeklärt sei. Die Gründe für diese geringe Aufmerksamkeit in Deutschland sind vielschichtig und hängen zusammen mit der geschichtlich bedingten „Führerproblematik“, die einem nüchternen Zugang zum Phänomen eher hinderlich war, der staatsrechtlichen Prägung der Politikwissenschaft und der Tendenz, eher die Institutionen denn die Personen in den Blick zu nehmen (Hennis 1990: 48-50). Das Forschungsdesiderat resultiert schließlich auch aus der Prämisse, stärker die Herrschaftslimitierung als die Herrschaftsausübung zu analysieren. Dies hatte zur Folge – um es mit den Worten von Wilhelm Hennis zu formulieren –, dass das „Was und Wie des Regierens“ lange nicht im Mittelpunkt stand. Einzuräumen ist, dass gerade in jüngster Zeit eine Reihe von Publikationen zum Thema „Regieren“ erschienen ist, sodass zumindest unter Berücksichtigung der letzten Dekade nicht mehr behauptet werden kann, das Thema würde vernachlässigt (besonders: Fliegauf / Kießling / Novy 2008; Glaab 2007; Goetz 2004; Grunden 2009; Helms 2008; Holtmann / Patzelt 2007; Korte / Grasselt 2007; Raschke / Tils 2007; Zimmer / Jankowitsch 2008).

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Was heißt eigentlich „politische Führung“?

Es ist mittlerweile gängige Meinung, dass die vielfältige Forschung noch kein einheitliches Verständnis darüber herbeiführen konnte, was unter Führung eigentlich zu verstehen ist (Bennis 1959: 260). Ein allgemein akzeptierter Kanon von Elementen, die Führung kennzeichnen, hat sich bisher in der Forschungsdiskussion nicht abgezeichnet. Obwohl gerade in Nordamerika in den letzten Dekaden eine Vielzahl von Führungspersönlichkeiten empirisch untersucht worden ist, scheint noch immer nicht klar, was Führer von Nichtführern im Kern unterscheidet (Jago 1995: Sp. 619-620). Die folgende Auswahl von möglichen Führungsdefinitionen verdeutlicht, dass zwar unterschiedliche Akzentsetzungen bestehen, jedoch nach Ansicht vieler Autoren eine Einflussausübung als gemeinsames Kernelement von politischer Führung anzusehen ist (3.1). Die Frage, worauf sich dieser Einfluss bezieht, führt zu einer funktionsorientierten Führungsdefinition (3.2-3.4). Diese bietet den Rahmen für eine heuristisch anspruchsvolle und analytisch weiterführende Analyse von politischer Führung (detaillierter Gast 2009).

Politische Führung als politikwissenschaftliches Problem

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3.1 Führung als Beeinflussung Eine bestimmte Klasse von Definitionen bestimmt den Führer als aktiven Part, der auf andere Personen, die eher passiv sind, einwirkt. Die Asymmetrie der Einflussausübung wird vor allem bei Bernard M. Bass deutlich, der „Leader“ als jene Personen charakterisiert, die andere stärker beeinflussen als sie wiederum von ihnen beeinflusst werden (Stogdill / Bass 1981: 16). Vertreter der politikwissenschaftlichen Disziplin stellen dieses Beeinflussen und Überzeugen ebenfalls in den Vordergrund: „Das eigentliche Geschäft des Politikers ist es, andere Menschen zu einem bestimmten Tun zu veranlassen. Den Wählern bestimmen, an der erwünschten Stelle sein Kreuz einzuzeichnen; in Partei, Parlament und Bürokratie Zustimmung und Mitarbeit zu erreichen. Von niemandem wird diese Kunst in höherem Grade erwartet als von dem, der auf der höchsten Sprosse angelangt ist und von dort aus für eine ganze Nation die Richtlinien der Politik bestimmen soll, dem Regierungschef“ (Hennis 1964: 29). Der Akzent liegt bei diesen Definitionen mehr oder minder auf dem Führer. Dabei gerät zu Unrecht in den Hintergrund, dass die jeweiligen politischen Führer ihre Anhänger überzeugen und sich für ihre Handlungen rechtfertigen müssen. Im politischen Kontext kann nicht übersehen werden, dass die Gefolgschaft ebenso auch die Führer kontrolliert. Zu behaupten, die Steuerungswirkung würde auf einer Einbahnstraße verlaufen, hieße, das Problem zu verkennen. Besonders Joseph C. Rost (1991: 107-108) betont in seiner eigenen Definition von Leadership, dass der Begriff „follower“ nicht zu der Assoziation verleiten dürfe, dass die Bezugsgruppe passiv und daher ohne Bedeutung sei. Joseph A. Schlesinger (1967: 266) ist sich dieser Tatsache bewusst, wie aus seiner Führungsauffassung hervorgeht, nach der sich die Beziehung zwischen dem Führer und der Gefolgschaft als ein rationaler Austausch interpretieren lasse, in dem die Bezugsgruppen ihre Unterstützung anbieten, wenn im Gegenzug Ziele verfolgt werden, die ihren Interessen entsprechen. Eine ähnliche Ansicht vertritt Edwin Paul Hollander (1978: 4): „Certainly, the leader is the central and often vital part of the leadership process. However, the followers are also important in the picture. Without responsive followers there is no leadership, because the concept of leadership is relational. It involves someone who exerts influence, and those who are influenced. However, influence can flow both ways.“ Dem empirischen Phänomen im Hinblick auf politische Prozesse angemessener erscheint es, Führer und Gefolgschaft als prinzipiell gleichberechtigte Interaktionspartner aufzufassen. Der von Georg Simmel einmal zitierte Ausspruch eines deutschen Parteivorsitzenden „Ich bin ihr Führer, also muß ich ihnen folgen“ ist überzeichnet, trägt aber einen zutreffenden Kerngehalt in sich (zit. nach Geiger 1928: 22-23). Inwieweit die jeweilige Gefolgschaftsgruppe den Führer ihrerseits steuern kann, hängt von den organisationsbestimmten Rahmenbedingungen ab: Innerhalb eines betriebswirtschaftlichen Unternehmens ist die Abhängigkeit des Chefs von seinen Angestellten geringer als im Wirkungsfeld politischer Parteien zu veranschlagen, da ein Unternehmer einen Mitarbeiter prinzipiell jederzeit entlassen kann. Für einen Parteichef oder einen Regierungschef sind Handlungen dieser Art meistens formal nicht möglich, und wenn doch, mit erheblichen politischen Folgekosten verbunden. Führung heißt aus diesem Grunde, die eigenen Verhaltensweisen so anzupassen, dass sie bei der Gefolgschaft akzeptiert werden und diese deswegen dem Führer freiwillig folgt.

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Henrik Gast

3.2 Führung als Integrationsaufgabe Innerhalb von soziologischen und politikwissenschaftlichen Abhandlungen wurde Führung von Beginn an vermehrt als Kompromissmanagement und damit gruppenabhängiger Prozess verstanden. In einem wegweisenden Aufsatz zur Frage „Was soll denn politische Führung?“ hat Hans Peter Fagagnini (2000: 291) herausgearbeitet, dass sich die Führung in einem permanenten „Rückkopplungsprozess“ befindet und darauf achten muss, dass die Gefolgschaft nicht auseinanderfällt. Anhand des Bildes eines „Regelkreises“ weist er daraufhin, dass Führung über die Fähigkeit der Antizipation verfügen sollte: „Gute Führungen zeichnen sich dadurch aus, dass sie die eigene Gefolgschaft richtig einzuschätzen verstehen“ (Fagagnini 2000: 277). Auch der Politikwissenschaftler James MacGregor Burns (1978: 18) spielt darauf an, dass der politische Führer die Bedürfnisse der Gefolgschaft erkennen muss. Die Führungsdefinitionen griffen allerdings zu kurz, wenn sie lediglich betonen würden, dass der Führer sein Verhältnis zur Gruppe ausbalancieren muss, um Integration zu stiften. Zusätzlich muss er auch dafür Sorge tragen, dass die Gruppenmitglieder untereinander ein möglichst konfliktfreies Verhältnis entwickeln, beibehalten und insgesamt ein organisationskonformes Verhalten zeigen. Der jeweilige politische Führer muss darauf hinwirken, dass die Gruppe insgesamt Kohäsionskraft und Selbststeuerungsfähigkeiten entwickelt und auch unter den alltäglichen Bedingungen der gruppeninternen Konflikte Zusammengehörigkeitsgefühl generiert. Konflikte zwischen Personen um strittige Organisationsnormen und über Möglichkeiten der Umweltanpassung müssen gelöst werden. Eberhard SchuettWetschky (2004: 20) versteht ebendaher unter politischer Führung ein Kompromissmanagement: „Es geht – salopp formuliert – darum, den eigenen Haufen zusammenzuhalten, und zwar nicht nur in dem Sinne, dass die Mitglieder der Gruppe beisammen bleiben, sondern auch in dem Sinne, dass sie nach außen ‚mit einer Stimme sprechen‘, also als eine Gruppe agieren.“ Die auf den Führer und auf die Gruppe bezogene Integrationsfunktion ist demnach ein wesentlicher Bestandteil der Führungsaufgabe, die allerdings je nach Situation in ihrer Bedeutung variieren kann.

3.3 Führung als Ausrichtung auf die Gruppen- und Organisationsziele Der Rolle des politischen Führers wird allerdings noch eine weitere wesentliche Aufgabe zugeordnet: Er soll dafür sorgen, dass die Gruppen- oder Organisationsziele erreicht werden, was soziologisch unter den Aufgabentypus der Lokomotionsfunktion fällt: Der Führer legt Ziele fest, strukturiert Aufgaben und bestimmt Zweck-Mittel-Relationen – allerdings unter der Vorgabe, dass diese dem allgemeinen Gruppenwillen nahe kommen oder zumindest integrativ wirken. Eine Reihe von Definitionen verbindet dies primär mit Führung: Für Alex Bavelas (1960: 497) muss der Führer Sorge dafür tragen, dass die Effektivität der Organisation gewahrt bleibt. Folglich bedeutet „Leadership“ für ihn im engeren Sinne: „maintaining the operational effectiveness of the decision-making systems which comprise the management of the organization“. Howard Elcock (2001: 107) konstatiert in ähnlicher Weise: „Setting goals and values is the most fundamental role of heads of governments: presidents, prime ministers, cabinet members, mayors, council leaders and so on.“ Über je mehr Positionsmacht ein Führer verfügt, desto autonomer kann er die Ziele festlegen. Um-


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gekehrt trifft zu, dass ein Führer, der in vielfältigen Abhängigkeiten steht, Rücksichten nehmen muss. Da politische Führer Mehrheiten organisieren müssen, um Entscheidungen durchzusetzen, fällt die Überzeugungsarbeit bei ihnen stärker ins Gewicht. Das bedeutet, dass in diesem Fall ein hierarchischer Stil des Diktierens zu einer Erosion von Motivation und Organisationsloyalitäten führt, was langfristig negative Auswirkungen zeitigt. Diesen Aspekt berücksichtigt Dirk Baecker (1994: 32), indem er konstatiert: „Führung soll heißen, Anweisungen zu geben, die befolgt werden, weil die Untergebenen sich mit ihnen identifizieren.“ Entscheidend ist allerdings, dass die Führung die Gruppenziele nicht nur im Hinblick auf die interne Integration festlegen kann, sondern auch die Anpassung an externe Umstände berücksichtigen muss.

3.4 Zusammenfassende Führungsdefinitionen und weitere Perspektive Wenn diese beiden grundsätzlichen Ziele zusammengefasst werden, lässt sich mit Kurt Lukasczyk (1960: 183) folgende Aussage treffen: „Führungsverhalten sollen alle jene Verhaltensweisen heißen, die primär den Funktionen der Gruppen-Lokomotion und GruppenKohäsion dienen.“ Diese Definition ist insofern weiterführend, da Führung nicht mehr nur als Einflussausübung verstanden wird, sondern erörtert wird, worauf sich der Prozess richtet (ähnlich: Misumi 1985: 8). Es wird deutlich, dass eine funktionsorientierte Führungsdefinition insgesamt am tragfähigsten ist. Sie weist der Führungsperson jene Aufgaben zu, die für den Aufbau und die Erhaltung eines sozialen Systems notwendig sind. Hiermit setzen die Definitionen einen wichtigen Ankerpunkt für die noch zu leistende Theoriearbeit. Diese müsste die Verhaltensweisen und Situationsfaktoren skizzieren, die angeben, unter welchen Bedingungen diese Funktionen erfüllt werden. Die eigentliche Arbeit der Forschung beginnt deswegen bei der Frage, auf welche Weise diese Interaktions- und Einflussbeziehung zwischen dem Führer und der Gefolgschaft verändert wird. Ausgehend von diesem Führungsverständnis müsste eine Theorie eine große Anzahl von Fragen beantworten – etwa, welche Auswirkungen die Umweltstrukturen auf die Führung haben, welche Eigenschaften von Führungspersönlichkeiten in welchem Kontext von Bedeutung sind. Es müsste erläutert werden, wie sich die Organisations- und die Persönlichkeitsstrukturen der Gefolgschaft und die Dynamik ihrer Gruppenbildung auswirken. Kurzum: Es sollten alle jene Faktoren berücksichtigt werden, die die Einflussprozesse selbst beeinträchtigen und Auswirkungen auf die Führungsfunktionen zeigen.

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Das integrative Paradigma des interaktionistischen Ansatzes

Die Tradition der politikwissenschaftlichen Führungsforschung (innerhalb der empirischen Theoriebildung) speist sich im Kern aus zwei Strömungen – der Great-Man-Theorie und dem Strukturalismus – die sich jedoch weniger auf das konkrete Verhalten von Führern, sondern eher allgemein auf das Verhältnis von Individuum und Strukturen bei der Induzierung von gesellschaftlichen Veränderungen konzentrieren. Beide Ansätze sind in ihren extremen Formen nicht als ernst zu nehmende Führungstheorien einzustufen, da sie den gesellschaftlichen Wandel zu deterministisch auf den Einfluss großer Führer oder auf struk-

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Henrik Gast

turelle Kräfte zurückführen. Neuere Publikationen haben es sich zur Aufgabe gemacht, zwischen den beiden Positionen zu vermitteln und beiden Faktoren, sowohl den personellen als auch den strukturellen, Rechnung zu tragen. Da innerhalb dieser Beiträge der Einfluss von Strukturen und Personen in Verbindung gesetzt wird, wird dieses Paradigma als „interaktionistisch“ bezeichnet (Blondel 1987; 1993). Es wird davon ausgegangen, dass Personen innerhalb einer Umgebung handeln, die sie prägt und einengt. Gleichzeitig sind jedoch innerhalb dieser strukturellen Zwänge unterschiedliche Handlungsweisen möglich, die unterschiedliche Folgen zeitigen. Es ist empirisch zutreffender, die Strukturen, von denen ein politischer Führer umgeben ist, nicht deterministisch zu verstehen, sondern sie als Handlungskorridore aufzufassen, die personelle Einflussmöglichkeiten zugleich ermöglichen, aber auch begrenzen. Entscheidend ist, dass diese Korridore flexibel sind und im jeweiligen Entscheidungsprozess immer neu bestimmt werden. Es ist zudem einzubeziehen, dass politische Führer auch ihre Umgebung beeinflussen und etwa die Organisationsstrukturen oder die Einstellungen und Bedürfnisse ihrer Gefolgschaft ändern können. Politische Führung muss daher stärker als ein offener Prozess mit unterschiedlichen Wirkungsfaktoren, die sich untereinander beeinflussen, aufgefasst werden. Im Kern spiegeln dies die Grundannahmen des Ansatzes des „akteurzentrierten Institutionalismus“ wider, den Fritz W. Scharpf und Renate Mayntz geprägt haben (etwa: Mayntz 1995; Scharpf 2000). Die Aufgabe für die Führungsforschung besteht darin, es nicht bei der abstrakten Feststellung der Interdependenz von Struktur und Individuum zu belassen, sondern die wirkenden Variablen herauszuarbeiten und systematisch in Beziehung zu setzen. Innerhalb dieses Paradigmas des Interaktionismus wird im Folgenden erörtert, welche Auswirkungen politische Strukturen zeigen. Nachfolgend wird analysiert, wie die Rolle, die politische Führer und die Gefolgschaft in diesem Umfeld spielen, politikwissenschaftlich erfasst werden kann.

4.1 Institutionelle Ansätze innerhalb der interaktionistischen Forschung Bei der systematischen Erörterung, wie politische Führung ausgeübt wird, hat sich die Politikwissenschaft mehr auf die Strukturen denn auf das handelnde Individuum konzentriert – ohne jedoch grundsätzlich aus dem Auge zu verlieren, dass sich beides beeinflusst. Dies bedeutet, dass zumeist institutionelle Zugänge gewählt wurden. Wenn politikwissenschaftliche Ansätze wie der Neoinstitutionalismus (Powell / DiMaggio 1991; Senge / Hellmann 2006) oder die Veto-Spieler-Theorie (Stoiber 2007; Tsebelis 2002) auf Führungsfragen übertragen werden, wird der Fokus eher auf die handlungsbegrenzenden Schranken des politischen Handelns gelegt (jüngst: Helms 2008). Dies ist sowohl forschungslogisch als auch forschungspragmatisch ein empfehlenswerter Weg. Es hat den Vorteil, dass zunächst feststehende Regelsysteme beschrieben werden können, um dann den schwieriger zu erfassenden Einfluss der Persönlichkeit zu erörtern (zu den informellen Spielregeln: Wewer 1991b). Einflussreiche Werke, wie die umfassende Monographie „Political Leadership“ von Jean Blondel (1987), messen daher den Institutionen einen hohen Stellenwert bei. Auch innerhalb von komparativen Darstellungen ist diese Schwerpunktsetzung zu beobachten: Die vergleichenden Darstellungen von Robert Elgie (1995) oder Anthony King (1994) konzentrieren sich im Wesentlichen auf institutionelle Variablen. In diese Reihe ist ebenso die Darstellung „Presidents and Prime Ministers” der Herausgeber Richard Rose und Ezra N. Suleiman (1981) zu stellen, da sie ebenfalls strukturzentriert ausgerichtet ist. Jede Füh-


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rungstheorie muss die jeweilige Umwelt berücksichtigen, in der ein Führer handelt und versucht, Einfluss auszuüben. Bei einer solchen Betrachtung liegt es nahe, die Hypothese zu formulieren, dass ein Regierungschef umso mehr verhandeln und Rücksicht nehmen muss, je mehr machtvolle Akteure ihm gegenüberstehen und je mehr Regelungen seinen Handlungsradius begrenzen. Regelverstöße eines Regierungschefs werden umso eher geahndet, je zahlreicher und mächtiger seine Interaktionspartner sind. Eine Analyse der Führungsbedingungen erfordert daher zwingend eine Analyse der Systembedingungen, in denen sich Regierungschefs befinden. 4.1.1 Institutionen als Führungslimitierung Von Relevanz für den Führungsprozess ist erstens die Frage, ob das jeweilige politische System über ein parlamentarisches oder ein präsidentielles Regierungssystem verfügt (zur Unterscheidung: Steffani 1983). Der Vorteil eines präsidentiellen Systems liegt zunächst darin, dass sich der Präsident durch die Wahlen direkt auf das Volk als „Legitimationsspender“ berufen kann. Zudem kann ihn das Parlament auch nicht abberufen, was seine Stellung festigt und ihm mehr Freiheit einräumt. Allerdings kann er dem Parlament im Gegenzug auch nicht damit drohen, es aufzulösen, was seinen Einfluss begrenzt. Zudem ist nicht zu erwarten, dass er über eine geschlossene Partei verfügt, mit der er das Regierungsprogramm durchsetzen kann, da in einem präsidentiellen Regierungssystem mit einer höheren Fragmentierung der Fraktionen und Parteien zu rechnen ist. Schließlich stehen diese funktionslogisch nicht vor der Verpflichtung, den Regierungschef permanent zu unterstützen. Ein aktiver Präsident wird daher auch parteiübergreifende Koalitionen innerhalb des Parlamentes schmieden müssen. Innerhalb eines parlamentarischen Regierungssystems ist das Schicksal des Regierungschefs hingegen unverbrüchlich mit dem der Parlamentsmehrheit verbunden – die Regierung ist „Blut vom Blute und Fleisch vom Fleische“ des Parlaments (Hugo Preuß) – was dazu führt, dass der Regierungschef über größere Machtressourcen verfügt (Drohung mit Parlamentsauflösung), aber auch in größerer Abhängigkeit steht (Misstrauensvotum). Der größte Unterschied liegt darin, dass ein Regierungschef im parlamentarischen Regierungssystem permanent auf dieselben Verhandlungspartner zurückgreifen muss (Parlamentsmehrheit) und sich relativ stabile Informations- und Einflusskanäle institutionalisieren, während sein Amtskollege im präsidentiellen Regierungssystem stärker von Fall zu Fall sondieren kann – und womöglich auch muss.1 Abzulesen ist hieran, dass die Funktionslogik des Regierungssystems auch Verhaltensstrategien für die politische Führung vorgibt. Eine zweite wesentliche Unterscheidung betrifft die Frage, ob die Staaten föderal oder eher unitarisch strukturiert sind. Bei einer föderalen Staatsstruktur wird der Regierungschef in vielen Politikbereichen nur zusammen mit den jeweiligen Länderregierungen handeln können – insbesondere bei einer kooperativen Föderalismusstruktur. Zudem werden einige Handlungsfelder dem Regierungschef vollkommen entzogen sein. Meistens resultieren aus der föderalen Struktur für den Regierungschef Verhandlungszwänge, die seinen Handlungsradius begrenzen. Eine ähnliche Bedeutung kommt den zweiten Kammern im Regierungssystem zu (im Vergleich: Riescher / Ruß / Haas 2000; Schüttemeyer / Sturm 1992). Je größer deren Kom1

Minderheitsregierungen in einem parlamentarischen Regierungssystem sind hierbei ausgenommen.

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petenzen ausfallen, desto größer werden die Notwendigkeiten zum Verhandeln und „Kompromissmanagement“ ausfallen. Die Spannbreite von schwachen zweiten Kammern (Großbritannien) bis hin zu einem symmetrischen Kräfteverhältnis von erster und zweiter Kammer (Schweiz, Italien) ist groß. Eher von situativer denn von struktureller Bedeutung ist der Faktor, ob sich die parteipolitischen Mehrheiten in den beiden Kammern aus unterschiedlichen Parteien zusammensetzen. Im letzteren Fall erschwert sich die Kompromisssuche für den Regierungschef. Wie bei den Aspekten zuvor ergeben sich hierdurch strukturelle Verhandlungsnotwendigkeiten. Viertens ist zu beachten, inwieweit das Parlament als Institution gestärkt oder geschwächt wird (im internationalen Überblick: Döring 1992; Ismayr 2008; Norton 1998). Eine Gegenüberstellung der parlamentarischen Rechte des Deutschen Bundestages und des britischen Unterhauses zeigt mit aller Deutlichkeit, dass ein Bundeskanzler weitaus stärker Rücksicht auf die parlamentarischen Akteure nehmen muss als ein britischer Premier (Helms 1996; 2001). Die Stärke oder Schwäche der parlamentarischen Kompetenzen resultiert aus unterschiedlichen Aspekten, etwa der Struktur des Ausschusswesens oder der Möglichkeit, die Agenda der Institutionen eigenständig zu bestimmen (Ismayr 2004). Die Interaktionsbedingungen zwischen den Akteuren werden durch diese institutionellen Regelungen zumindest prozedural maßgeblich geprägt (Stoiber 2007). Für die Praxis gouvernementalen Handelns ist von großer Bedeutung, ob die Exekutive die Zeitplanung und die Themensetzung der Legislative allein- oder mitentscheiden kann bzw. hierauf keinen Einfluss hat und inwieweit die Parlamentarier Unterstützung durch eine eigene Ministerialbürokratie erfahren (Schnapp 2004; Schnapp / Harfst 2005). Dies betrifft fünftens natürlich nicht nur das Verhältnis zwischen der Exekutive und dem Parlament, sondern auch die Beziehungsmuster der Akteure innerhalb der Exekutive: Es ist für die Handlungskapazitäten eines Regierungschefs von Relevanz, ob er über die zu behandelnden Themen des Kabinetts bestimmen kann, zumindest formal über das Recht verfügt, die Minister einzusetzen und zu entlassen, ob er in der Wahl seiner Minister auf die Parlamentsmitglieder beschränkt ist (Kompatibilitätszwang), inwieweit das Ressortprinzip und die Eigenverantwortlichkeit des Ministerhandelns ausgeprägt sind und wie stark die administrativen Ressourcen des Regierungschefs ausfallen (generell zur Rolle der Kabinette: Blondel / Müller-Rommel 1988; 1993; 1997). Sechstens ist zu fragen, ob die Rolle des Staatspräsidenten rein repräsentativ verstanden wird oder ob diesem auch Einfluss innerhalb des Entscheidungsprozesses zugestanden wird. Bei semipräsidentiellen Systemen ist Letzteres der Fall, sodass von Fall zu Fall ein weiterer Vetospieler die politische Arena betritt und dem „Regiment“ des Premierministers Schranken auferlegt (Bahro / Veser 1995; Duverger 1980; Steffani 1995). Da Kompetenzen formal häufig nicht genau festgelegt werden – wie in der V. Französischen Republik –, avanciert politische Führung zu einem Prozess, der stark von persönlichen und situativen Faktoren geprägt wird (im internationalen Vergleich Elgie 1999; Elgie / Moestrup 2007). Auch die juristische Begleitung des politischen Entscheidungsprozesses stellt (siebtens) für den Regierungschef eine entscheidende strukturelle Schranke dar. Die Verfassungsgerichtsbarkeit besitzt im internationalen Vergleich eine unterschiedliche Bedeutung (Shapiro / Stone 1994; Starck / Weber 1986). Unstrittig ist, dass diese Institution bei der Analyse der Möglichkeiten und der Restriktionen von Führung zu erörtern ist. Wenn sie vorhanden und mit beträchtlichen Rechten ausgestattet ist – wie etwa in Deutschland, den USA oder der Europäischen Union – kann hieraus eine beträchtliche Einschränkung des


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Regierungshandelns bei juristisch umstrittenen politischen Vorhaben folgen (kritisch diskutierend: Stüwe 2001; Wewer 1991a). Will der Regierungschef vermeiden, dass Entscheidungen einer Kontrolle ex post unterzogen werden, wird er die möglichen Reaktionen des Gerichts antizipieren und seine politischen Vorhaben danach ausrichten. Im komparativen Ländervergleich ist achtens oft darauf verwiesen worden, dass sich die Stellung der Interessengruppen und die Funktionen, die sie jeweils erfüllen, wesentlich unterscheiden (Hartmann 1992; Stoiber / Abromeit 2006: 198-247). Auch im Hinblick auf die Führungsprozesse lassen sich hieraus Ableitungen treffen. Je enger die Beziehung zwischen den Interessengruppen und dem Staat und je institutionalisierter und formalisierter die Verhandlungsprozesse in manchen Politikfeldern ausfallen, desto stärker wird der Handlungsradius des Regierungschefs eingeengt. Ein neu ins Amt kommender politischer Führer wird zwar langfristig die korporatistischen Arrangements verändern und lockern können, allerdings wird er sich kurzfristig innerhalb einer Struktur befinden, in der bestimmte Erwartungen an ihn gehegt werden, denen er entgegenkommen muss (zum Konzept der Verhandlungsdemokratie statt vieler: Lehmbruch 1996). Ein Regierungschef wird in einem Land mit einer langen korporatistischen Tradition die Interessengruppen als Verhandlungspartner nicht ignorieren können. Dies bedeutet nicht, dass dies im Hinblick auf die Durchsetzung von politischen Zielen nicht auch fallweise Vorteile einbringen kann. Es kann etwa einfacher sein, Informationen zu erheben und politische Unterstützung zu generieren, wenn die Kommunikationskanäle gut „geölt“ sind und insgesamt die Bereitschaft zur kooperativen Zusammenarbeit besteht. Allerdings wird insgesamt der Verhandlungscharakter von gouvernementalen Entscheidungsprozessen verstärkt. Zudem kann auch der Fall vorliegen, dass bestimmte Politikfelder im Zuge der sozioökonomischen Selbstregulierung der Interessengruppen dem Einfluss der Regierung entzogen sind (Sebaldt / Straßner 2004: 211-214). Dies bedeutet einerseits faktisch eine wesentliche Einengung des Handlungsspielraums, andererseits befreit es die Regierung von der Bürde, in hochsensiblen und konfliktreichen Politikfeldern Entscheidungen zu treffen, die sie selbst zum Ziel öffentlicher Kritik machen könnte (vgl. für das deutsche politische System Abromeit 1994). Neuntens, wenn bei der Regierungsbildung Koalitionen notwendig sind – etwa aufgrund des Wahlsystems –, verändert dies die Anforderungen an die politische Führung grundlegend (Kropp / Sturm / Schüttemeyer 2002; Laver / Schofield 2001; Müller / Strøm 2000). Da die Kompromissfindung zwischen zwei kooperierenden, aber auch konkurrierenden Partnern fast immer außerordentlich diffizil ist, erscheinen weitreichende Reformpläne des Regierungschefs unrealistisch. Eine Koalition bedeutet daher eine starke Begrenzung von politischer Führung, was die Zielsetzungen betrifft, und zugleich eine große Herausforderung, da es meistens schwieriger ist, in einer Koalition den inneren Zusammenhalt zu gewährleisten. Da Koalitionspartner zumindest im deutschen Fallbeispiel zu Beginn der Wahlperiode einen formellen Koalitionsvertrag schließen, wird der Handlungsspielraum von diesem Zeitpunkt an eingeengt, aber auch durch die Absprachen stabilisiert (Kropp / Sturm 1998). Aus diesen Überlegungen den Schluss zu ziehen, dass Regierungschefs in parlamentarischen Mehrheitsverhältnissen, in denen eine Partei alleine die Regierung stellen kann, die Integrationsaufgabe vernachlässigen können, wäre unangemessen. Bei sehr heterogenen Parteien und Fraktionen – ein Extrembeispiel wäre Japan –, kann dies sogar noch weitaus schwieriger sein als in manchen Koalitionsregierungen. Wenn das politische Gewicht der einzelnen parteiinternen Gruppierungen hinreichend groß und permanent vorhanden ist, können sie als Vetospieler bewertet werden, mit denen der Regierungschef

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verhandeln muss. Es lässt sich resümieren, dass die Struktur des Koalitionsformats und der Parteien sowie die Fraktionen für den Führungsprozess von großer Bedeutung sind, da sie die Parameter vorgeben, an denen sich der Führungsstil ausrichten muss. Wenngleich die beschriebene institutionelle Ausgestaltung eines politischen Systems eine zentrale Schranke für die politische Führung darstellt, darf nicht übersehen werden, dass der Handlungskorridor auch durch fluide, zeitgeschichtlich bedingte Erwartungen beeinflusst wird. Es ist anzunehmen, dass die Rolle des Regierungschefs in allen westlichen Systemen in den letzten 60 Jahren erhebliche Bedeutungsänderungen erfahren hat. Dies bedeutet, dass sich das Verhalten der Regierenden an die geänderten Erwartungen und Rollenprofile anzupassen hat, um Akzeptanz zu erlangen. Normen und Werte, die durch die politische Kultur eines Landes geprägt werden, stellen Kriterien bereit, anhand derer politische Führer beurteilt werden, und sind damit für die Beschreibung der Umweltbedingungen bedeutsam. 4.1.2 Institutionen als Führungsressource Die Faktoren, die bisher aufgeworfen wurden, entsprechen weitgehend der bekannten Unterscheidung zwischen einer Konkurrenz- und einer Konsensdemokratie (Lijphart 1969; 1980; 1984; 1999). Sie geben im Wesentlichen an, auf welche Vetospieler der Regierungschef achten und mit wem er verhandeln muss, um erfolgreich zu sein. Institutionelle Maßgaben limitieren allerdings nicht nur das Handeln. Seine Amtskompetenzen, seine Positionsmacht verleihen dem Regierungschef zugleich Handlungsmöglichkeiten und Durchsetzungskraft. Im Einzelfall ist zu analysieren, mit welchen Kompetenzen diese Rolle ausgestattet ist. Zu erörtern ist daher, inwieweit dem Regierungschef eine formelle oder informelle Richtlinienkompetenz zukommt oder er nur primus inter pares ist, ihm Patronagemacht zur Verfügung steht, er über eine effektive Regierungszentrale verfügt und er das Drohpotenzial der Ministerentlassung und der Parlamentsauflösung nutzen kann. Diese Perspektive konzentriert sich weniger auf die Frage, wie ein Regierungschef durch seine Persönlichkeit Einfluss ausüben kann, sondern darauf, welche Möglichkeiten ihm sein Amt bietet. 4.1.3 Zur Verbindung zwischen den institutionellen Kontexten und den Führungstypen Um die Handlungsressourcen und -restriktionen von politischen Führern typologisch einzuordnen, ist die folgende Vier-Felder-Typologie von Richard Rose heuristisch wertvoll, da sie eine Anbindung an die oben erläuterten institutionellen und strukturellen Variablen ermöglicht. Die Grundthese lautet, dass je nach den Rahmenbedingungen unterschiedliche Führungstypen auftreten. Den beiden Variablen, die er zunächst betrachtet – die „Zentralisierung der institutionellen Struktur“ und das „Regierungsformat“ – kommt dabei das größte Gewicht als externe Restriktionen zu. Insgesamt zeigt die Typologie vier verschiedene Typen auf:


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Tabelle 1: Regierungschefs in unterschiedlichen strukturellen Kontexten Variablen

Regierungsformat

Zentralisierung der institutionellen Strukturen

Dezentralisierung der institutionellen Strukturen

EinparteienRegierung

Leader

Bargainer

Koalitionsregierung

Juggler

Symbol

Quelle: mit geringfügigen Änderungen übernommen aus: Rose 1991: 19.

Der Typus eines „Leaders“, dem die Möglichkeit offen steht, großen Einfluss auszuüben, liegt dann vor, wenn einerseits die institutionelle Struktur in der Exekutive zentralisiert ist und zum anderen eine relativ homogene Einparteienregierung besteht. Wenn nun das politische System die Macht insgesamt stärker dezentralisiert, ergibt sich eine größere Anzahl an Vetospielern, mit denen der Regierungschef verhandeln muss. Diesen Typ mit dem Begriff „Bargainer“ zu bezeichnen, weist daraufhin, dass das Kompromissmanagement besonders stark im Mittelpunkt steht. Der Typus „Symbol“ kennzeichnet innerhalb dieser Typologie jene Konstellation, in der ein politisches System die politische Macht auf viele Institutionen und Akteure verteilt – und damit dem Regierungschef keine herausgehobene Stellung zubilligt – und zugleich eine Koalitionsregierung vorliegt. Die Gestaltungsmöglichkeiten sind hier so gering, dass der Regierungschef eher Vermittler und Repräsentant als Richtungsgeber des politischen Prozesses ist. Mit dem letzten Typ „Juggler“ bezeichnet Rose eine zentralisierte Machtstruktur im politischen System, in der der Regierungschef eine Koalitionsregierung anführt. Einerseits stärkt das formale Regelset den Regierungschef, andererseits zwingt ihn die Koalitionsregierung zu Kompromissen. Auch wenn sich Kritiker an den Begriffen stoßen mögen, zeigt diese begriffliche Einordnung zumindest, dass die Führungsbedingungen und der Führungsstil nur zusammenhängend betrachtet werden können.

4.2 Politikwissenschaftliche Ansätze zur Beschreibung der Rolle und des Verhaltens des politischen Führers 4.2.1 Typologische Verortungen Die Exekutivforschung kann sich gewiss nicht damit zufriedengeben, zu analysieren, von welchen Strukturen Führer umgeben sind. Resolut fordert Hans-Hermann Hartwich (1990: 18), dass endlich gesagt werden müsse, dass die Regierungsforschung auch „die konkrete Befassung mit der handelnden Person“2 erzwinge. Wie die politischen Führer innerhalb dieses Rahmens agieren und Einfluss ausüben können, ist insgesamt jedoch weniger systematisch untersucht worden – dies betrifft besonders die komparative Perspektive (Edinger 1990). Wie langsam die Fortschritte gerade im Hinblick auf die Variable ‚Persönlichkeit‘ ausfallen, lässt sich daran sehen, dass häufig mit eindimensionalen Typologien gearbeitet

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Hervorhebung im Original.

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wird. Diese konzentrieren sich mit unterschiedlichen Akzentsetzungen auf die Aktivität des Führers, seinen Führungsanspruch, sein Selbstverständnis und seine Risikobereitschaft. Eine einfache Unterscheidung nimmt Dennis Kavanagh (1990: 247) vor, der „mobilising“ und „expressive“ leaders analytisch trennt, wobei erstere als risikofreudig, entscheidungs- und aufgabenorientiert, jedoch weniger beziehungsfokussiert beschrieben werden. Zur Durchsetzung ihrer Ziele gehen sie Konflikte mit den jeweiligen Interaktionspartnern ein. Die „expressive leader“ versuchen in stärkerem Ausmaß die menschlichen Beziehungen positiv zu gestalten und orientieren sich hinsichtlich der politischen Ziele eher am Status quo. Auf eine ähnliche Weise verarbeitet Jean Blondel den Einfluss unterschiedlicher Persönlichkeiten, die im Amt sind. Typologisch trennt er anhand der Frage des Innovationswillens „great leaders“, die eine Gesellschaft verändern wollen, von „,mere‘ office-holders“: „The second extreme type corresponds to the case of rulers who do not wish to bring about any change and are content with undertaking operations of a routine administrative character: they are pure ‚managers‘“ (Blondel 1993: 8). Zwischen diesen beiden Extrempunkten liegen zunächst „redefiners“, die in relativ vielen Bereichen wenig verändern, und „innovators“, die in wenigen Bereichen viel umstrukturieren wollen. Zuletzt fasst Jean Blondel „saviours“ als Führer auf, die aus eigenem Antrieb die Gesellschaft nicht verändern wollen, jedoch zu Anpassungen gezwungen werden, da die Umwelt resp. die Gesellschaft sie dazu veranlassen. Eine andere Unterscheidung nimmt Benjamin Barber vor, der amerikanische Präsidenten entlang zweier Dimensionen einordnet, zum einen hinsichtlich ihres Aktivitätsgrads und zum anderen hinsichtlich der Frage, ob die Präsidenten ihrem Amt eher positiv oder negativ gegenüberstehen (Barber 1977: 3-14; 1992). Hieraus entsteht eine Vier-Felder-Typologie, mit der das Verhalten von politischem Führungspersonal beschrieben werden soll. Gleichwohl dieses Faktorenset viele psychobiographische Darstellungen angeregt hat, gibt es noch keine direkte Auskunft, durch welche Kombinationen das Führungspotenzial gesteigert wird. Es ist möglich, dass ein nachdenklicher und eher passiver Regierungschef in der einen Situation Sicherheit vermittelt und damit sein Einflusspotential steigert, aber in einer anderen Situation als jemand wahrgenommen wird, der die Probleme des Landes nicht mit der hinreichenden Energie bearbeitet. Ein aktiver Regierungschef kann ebenfalls als dynamisch und führungsstark, aber auch als zu aktionistisch wahrgenommen werden. Der Wert dieser Typologien liegt darin, dass sie darauf aufmerksam machen, dass das Selbstbild und das Rollenverständnis des politischen Führers von Bedeutung sind. Der Nachteil der dargestellten Typologien liegt darin, dass sie das Verhalten eines politischen Führers eher beschreiben, als dass sie den Erfolg oder Misserfolg des Interaktionsstils erklären. Innerhalb der Politikwissenschaft wurde hinreichend oft darauf hingewiesen, dass nicht ein und derselbe Führungsstil in jeder Situation erfolgreich sein wird (Clarke 1991: 331). Schon nuancierte Veränderungen können die Wirkungen eines Führungsstils ins Gegenteil umschlagen lassen. Die Frage von Barbara Kellerman (1986: 349), „Is there a leaderhip for all seasons?“, muss also mit einem Nein beantwortet werden. 4.2.2 Exemplarische Einordnungen von Führungstechniken und Führungseigenschaften Wenn die Führungsforschung die Variable ‚Persönlichkeit‘ systematischer erfassen will, müssen die Eigenschaftsdispositionen und die Verhaltensweisen des Führers mit den Reaktionen der Gefolgschaft und dem Situationskontext verbunden werden (skeptisch hierzu:


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Murswieck 1991: 81-82). Im Kern bezieht sich diese Frage darauf, welches Anforderungsprofil an den Regierungschef gestellt und welche Rollenerwartungen gehegt werden. Zugleich gilt es zu erörtern, welcher Techniken sich politische Führer bedienen, um ihre Ziele zu erreichen. Politikwissenschaftliche Autoren haben sich zu Recht gescheut, die notwendigen Eigenschaften eines politischen Führers zu bestimmen, da das Gespür dafür, dass dies situationsabhängig ist, stets vorhanden war. Leider hat diese Erkenntnis dazu geführt, dass Eigenschaften und Verhaltensweisen von Führungspersonen immer weiter aus dem Blick der politikwissenschaftlichen Forschung geraten sind. Das Werk von Howard Elcock „Political Leadership“ (2001) und hier insbesondere das Kapitel „The personalities and environments of political leaders“ kann als mehr oder minder repräsentatives Beispiel für die geringe systematische Erfassung des Problems aufgefasst werden. Weiterführend ist hingegen sicher die Darstellung von Karl-Rudolf Korte und Nico Grasselt (2007), da sie das Handeln von politischen Führern hinsichtlich verschiedener Arenen differenzieren (parlamentarische Arena, verhandlungsdemokratische und öffentliche Arena). Zu beklagen ist insgesamt – dies betrifft allerdings nicht nur die Politikwissenschaft – dass den Untersuchungen kein eindeutiges Konzept der Variablen „Persönlichkeit“, „Eigenschaften“ und „Verhaltensweisen“ zugrunde liegt. Hilfreich wäre, Eigenschaften als Reservoir für Handlungsweisen zu verstehen, die im Verhalten Anwendung finden können (Norton 1987: 332). Welche Eigenschaften im Führungsprozess generell notwendig sind, lässt sich aufgrund der vielfältigen Arbeitsfelder und Anforderungen, aufgrund der Komplexität des Umfeldes, nicht per se bestimmen. Jedoch wird immer wieder auf bestimmte Eigenschaften und Verhaltensweisen verwiesen, denen besondere Bedeutung zukomme: etwa die Dominanz, das Durchsetzungsvermögen, die Empathie, die Soziabilität, die Anpassungsfähigkeit, das Selbstbewusstsein, das Aussehen und die Schlagfertigkeit. Anhand von zwei ausgewählten Beispielen soll im Folgenden illustriert werden, dass nur eine kontextdefinierte Perspektive diese Eigenschaften bzw. individuelle Verhaltensweisen auf den Führungsprozess beziehen kann. Eine besondere Wirkung haben viele Autoren erstens der Rhetorik beigemessen (Michels 1989: 65). Dass sie ein zentrales Element im Überzeugungsprozess darstellt, ist insgesamt keine neue Erkenntnis. Allerdings wurde bisher nicht ausreichend analysiert, was dies für die konkrete sprachliche Praxis bedeutet. Die sprachlichen Strategien, die genauer zu analysieren wären, sind von großer Zahl: Rücktrittsdrohungen wären ebenso zu untersuchen wie das Hervorrufen einer hohen Gruppenkohäsion durch kommunikative Elemente, die Schlagfertigkeit in hitzigen Diskussionen ebenso wie subtile oder offene Schmeicheleien. Bemerkenswert ist die Darstellung von John Heritage und David Greatbatch (1986), in der untersucht wird, durch welche sprachlichen Elemente das Klatschen des Publikums bei Parteikonferenzen ausgelöst wird. Auch Max Atkinson (1984) hat mit der Monographie „Our Masters' Voices“ in ähnlicher Richtung geforscht. Beide Publikationen untersuchen, welche rhetorischen Stilfiguren die Zustimmung der Zuhörerschaft erzeugen. Der Nachteil dieses Katalogs liegt darin, dass suggeriert wird, dass es einen festen, zum Erfolg führenden Kanon an rhetorischen Elementen gibt, die jederzeit einsetzbar sind. Die Rollenerwartungen an den kommunizierenden Regierungschef werden sich allerdings von Handlungsfeld zu Handlungsfeld unterscheiden. Bei Gesprächen mit Medienvertretern, in Talkshows, im Kabinett oder im Parteivorstand werden jeweils unterschiedliche Anforderungen hervortreten. Innerhalb des Kabinetts wird zum Beispiel eher ein sach- und ergebnisorientiertes als ein angriffslustiges Auftreten erwartet. Wenn ein Regierungschef im Kabinett mit einer

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rhetorischen Pointe nach der anderen aufwartet, dann würde dies inadäquat wirken. Zugleich muss die Rhetorik eines Führers bezugsgruppenangemessen sein und die jeweiligen vorhandenen Stimmungen aufnehmen und reflektieren. Dies kann allenfalls die allgemeine Hypothese illustrieren, dass je nach Kontext unterschiedliche sprachliche Strategien erfolgreich sein werden. Als weitere Eigenschaft des Führers, die sein Überzeugungspotenzial steigert, ist zweitens ein hohes Machtbedürfnis einzustufen. Dieses zielt im engeren Sinne darauf ab, dass Politiker persönliche Freude daran verspüren, andere Menschen zu einer bestimmten Einstellungsveränderung zu bewegen. Bis zu einem gewissen Grad sollten sie Motivation aus diesem Persuasionsprozess ziehen können. Da Politik zu betreiben bekanntlich „ein starkes langsames Bohren von harten Brettern“ bedeutet (Weber 1993: 67), benötigen die Akteure eine ausgeprägte Willensstärke und Dominanz. Diese Eigenschaften können sich jedoch in bestimmten Situationen ebenfalls nachteilig auswirken: In sehr heterogenen Gruppen wird ein Führer zum Beispiel seine Integrationskraft einbüßen, wenn er seine Interaktionspartner immer als Konkurrenten versteht und ihnen seine Überlegenheit verdeutlichen will. In komplexen Verhandlungssituationen kann zudem eher ein vorsichtiges Austarieren gefragt sein, das ein sehr bestimmender, tonangebender Politiker nur schwer leisten kann. Diese Ausführungen zeigen deutlich, dass eine komplexe Theorie der Persönlichkeit zugleich die Umgebung angemessen berücksichtigen müsste. Dabei spielen die Rollenerwartungen der Gefolgschaft, die zu erledigenden Aufgaben und die Situationsfaktoren eine erhebliche Rolle. Politischen Führern werden also je nach Kontext unterschiedliche Qualitäten abverlangt. Es ist Jean Blondel (1987: 128) Recht zu geben, dass zu viel Wert auf einzelne biographische Darstellungen und zu wenig Wert auf die Gewinnung genereller Kriterien zur systematischen Einbeziehung der Persönlichkeit gelegt wurde. Eine umfassendere Analyse müsste darauf eingehen, welche Handlungsstrategien Regierungschefs innerhalb bestimmter Arenen entwickelt haben (hierfür: Korte 2001). In der Öffentlichkeit agieren politische Führer mit einem anderen Instrumentarium als innerhalb der parlamentarischen Arena. Vor allem in Bezug auf Deutschland sind zum Beispiel in der letzten Dekade unterschiedliche Entwicklungen diagnostiziert worden – für die Arenen des Kabinetts, der Koalition, der Fraktion und der Partei die zunehmende Informalisierung der Entscheidungsprozesse (statt vieler: Manow 1996; Schreckenberger 1994), für die Arena Partei eine zunehmende Distanzierung von den mittleren Parteiebenen (Poguntke 2005) und innerhalb der Öffentlichkeit eine zunehmende Professionalisierung der Regierungskommunikation (Glaab 2000; Kamps / Nieland 2006). Umfangreichere Darstellungen müssten diese spezifischen Strategien genauer erfassen und auf ihre jeweiligen Bedingungen und Wirkungen überprüfen.

4.3 Die führungsrelevanten Prozesse innerhalb der Gefolgschaft Obwohl insbesondere die durch Max Weber inspirierte Charisma-Forschung Hinweise gibt, wie lohnenswert es ist, sich intensiv mit der Gefolgschaft zu beschäftigen, ist die politikwissenschaftliche Führungsforschung diesem Auftrag nicht nachgekommen (allerdings: Fliegauf / Kießling / Novy 2008). Die Frage „Why do we follow?“, die Barbara Kellerman (1984: 79) schon früh notierte, bleibt zum Teil politikwissenschaftlich unbeantwortet. Wegweisende Anregungen hat Robert Michels hierfür schon zu Beginn des 20. Jahrhunderts


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niedergeschrieben, die zwar heute modifiziert werden müssten, aber zeigen, wie notwendig es ist, diese Faktoren zu integrieren. Dabei kommt er zu dem Ergebnis, dass die Gefolgschaft innerhalb der sozialistischen Parteien zu großen Teilen aus politisch relativ indifferenten Personen bestehe. Die Mehrzahl sei froh, „wenn sich Männer finden, welche bereit sind, die Geschäfte für sie zu besorgen“ (Michels 1989: 50). Zudem diagnostiziert er eine Bereitschaft zur Unterordnung, zur Gefolgsamkeit, kurzum: ein Führungsbedürfnis. Es ist ersichtlich, dass dieses Führungsbedürfnis in der Gefolgschaft ursächlich für die spätere Genese von „starken“ und „machtvollen“ Führern ist. Die Bezugsgruppen wünschen sich diesen Führertypus und weisen ihm damit einen weiten Handlungsspielraum zu. Dabei werden psychoanalytische Prozesse miteinbezogen: „Meistens hingegen werden die Massen, die der dem Redner gegebenen Fähigkeit zum Berauschen unterliegen, von ihm so sehr hypnotisiert, daß sie in ihm dauernd sozusagen einen Vergrößerungsspiegel des eigenen Ichs sehen. Ihre Bewunderung und Begeisterung für den Redner wird dann im letzten Grunde zu einer Bewunderung und Begeisterung für ihre eigene Persönlichkeit, die der Redner dadurch unterstützt, daß er im Namen der Masse, also im Namen jedes Einzelnen spricht und zu handeln verspricht. Die Heeresfolge, die die Masse dem großen Redner leistet, entspringt den unbewußten Eingebungen des Egoismus“ (Michels 1989: 68). Die Thesen von Sigmund Freud zur Massenpsychologie finden bei Robert Michels eine Übersetzung in die politische Sphäre. Dabei vertritt er die Auffassung, dass als Auslöser für derartige Idealisierungsprozesse gefühlte Bedrohungen, materielle und emotionale Not eine Rolle spielen können. Auch wenn diese Thesen heute sicher nicht mehr unumschränkt Geltungskraft beanspruchen können und die Kontextbedingungen stärker berücksichtigt werden müssten, bleibt die Grundfrage aktuell: Welche Prozesse vollziehen sich während des Führungsprozesses in der Gefolgschaft? Der Gedanke, dass sich ein politischer Führer vor seiner Gefolgschaft legitimieren muss, ist politikwissenschaftlich trivial und oft herausgestellt worden. Dennoch müssten Motivlagen und Bedürfnisse gerade in sozialpsychologischer Hinsicht in wesentlich stärkerem Maße in die politikwissenschaftliche Führungsforschung integriert werden. Hierzu böte es sich an, Anleihen und Anregungen aus der Motivationsforschung, der Sozialpsychologie und der allgemeinen Psychologie zu entnehmen. Naheliegender wäre noch, die Ergebnisse der Parlamentarismusforschung verstärkt auf Führungsprozesse zu beziehen und die Motivlagen und Rollenerwartungen der Abgeordneten theoretisch zu integrieren.

4.4 Zur Charisma-Forschung innerhalb der Politikwissenschaft Die Typologie der legitimen Herrschaftsformen, die Max Weber entworfen hat, ist in der Politikwissenschaft intensiv rezipiert worden. Von Anbeginn an war diese Diskussion komplex, da die Variablen Führer, Gefolgschaft und Situation in Verbindung gebracht wurden, was die Politikwissenschaft insgesamt inspiriert hat. Charisma versteht Weber als eine Herrschaftsform „kraft affektueller Hingabe an die Person des Herrn und ihre Gnadengaben (Charisma)“ (Weber 1988: 481). Primär wird es durch die Persönlichkeit des Führenden hervorgerufen, obwohl schon Weber anmerkt, dass es letztlich auf die Perzeption der Gefolgschaft ankomme und damit der späteren Attributionstheorie den Weg bahnt. Die Anerkennung wird dem Führer gezollt, weil sich die Gefolgschaft ihm – von Begeisterung erfüllt oder von der Not geplagt – in der Hoffnung auf eine bessere Zukunft zuwendet. Ein

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Blick auf die Publikationen verrät, dass der Idealtyp Webers seine forschungsleitende Funktion in jeder Perspektive erfüllt (statt vieler: Gebhardt / Zingerle / Ebertz 1993). Die deutsche Politikwissenschaft hat diese Anregungen aufgenommen und verarbeitet, aber kaum weiterentwickelt. Die Frage, aus welchen Quellen die Anziehungskraft eines charismatischen Führers herrührt, hat die eher beschreibende Typologie Webers nicht hinreichend beantwortet, sodass hier ein Ansatzpunkt für die Theorieentwicklung vorliegt (jüngst Gast 2008). Einen wegweisenden Schritt innerhalb dieses Forschungssegments unternahm James McGregor Burns (1978), der zwischen der „transaktionalen“ und „transformationalen“ Führung unterschieden hat (Bass / Steyrer 1995). Auch wenn sich Burns nicht primär mit Weber auseinandersetzt, knüpft seine Typologie an dessen Gedankengang an. Ihn interessiert ebenfalls die Führung, die sich durch die außerordentliche Begeisterung der Anhängerschaft auszeichnet. Besonders hebt Burns hervor, dass in diesem Prozess Veränderungen sowohl des Führers als auch der Gefolgschaft zu verzeichnen sind. Eine transformationale Führung liegt vor, wenn eine oder mehrere Personen sich einander derart verpflichtet fühlen, sodass sich Führende und Geführte gegenseitig zu höheren Ebenen der Motivation und Moralität heben (Burns 1978: 20). In diesem Fall unterstützt die Gefolgschaft den Führer nicht, weil sie sich persönliche Vorteile materieller Natur erhofft, sondern weil sie von der Idee und der Person des Führenden begeistert ist. Die transaktionale Betrachtung definiert Führung hingegen als einen Austauschprozess, bei dem die Gefolgschaft den Führer unterstützt, weil sie ihrerseits etwas von ihm bekommt. Burns (1978: 19) konstatiert, dass dieser Austausch ökonomischer, politischer oder psychologischer Art sein kann. So wäre es kennzeichnend, wenn Personen aus der Reihe der Gefolgschaft dem Führer folgen, weil sie sich im Gegenzug die Erfüllung ihrer Karriereambitionen erhoffen. Der sehr fruchtbare Zweig der interdisziplinären Charisma-Forschung hat diese Unterscheidung aufgenommen und systematisch untersucht, wodurch diese Gefolgschaftsbereitschaft hervorgerufen wird. Auch in der politikwissenschaftlichen Forschung hat diese Typologie Anlass zu empirischen Untersuchungen gegeben (Rosenberger 2005).

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Allgemeine Defizite der politikwissenschaftlichen Führungsforschung

Auch wenn sich mit diesem Überblick nicht alle relevanten Arbeiten und Entwicklungen erfassen lassen, so zeigt sich doch ein Panorama der politikwissenschaftlichen Führungsforschung auf, das bestimmte Defizite offen legt.

Der Mangel an fallübergreifenden Hypothesen: Innerhalb der politikwissenschaftlichen Literatur ist kein Mangel an Einzeldarstellungen zu Regierungschefs zu beklagen. Im Gegenteil, es bestehen vorzügliche Darstellungen, die den Regierungsprozess allerdings häufig eher beschreiben denn erklären. Leider werden nur in den wenigsten Fällen allgemeine Hypothesen aufgestellt. Gerade die häufig sehr detaillierten Darstellungen haben nicht dazu geführt, dass verallgemeinerbare Thesen oder differenziertere Führungstypologien hergeleitet wurden. Die Vernachlässigung der soziopsychologischen Komponente im Führungsprozess: Offensichtlich ist, dass bisher zu wenig einbezogen wurde, dass Führung kein Prozess


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ist, der einseitig vom Führer ausgeht, sondern ebenso durch die Geführten beeinflusst wird. Die sozialen und die psychologischen Prozesse, die zwischen dem Führer und der Gefolgschaft ablaufen, wurden nicht hinreichend erfasst. Ein Beispiel hierfür bietet die höchst relevante Frage, wie Charisma entsteht. Im Kern ist die Politikwissenschaft bei der Rezeption von Max Webers Typologie der legitimen Herrschaft verharrt und hat keine weiteren Erklärungsansätze für das Entstehen der besonderen Hingabe an eine Person oder eine Idee geliefert. Es wurde etwa noch nicht hinreichend analysiert, von welchen Faktoren es abhängt, ob ein Versuch, einen anderen Akteur zu überzeugen, erfolgreich sein wird. Offensichtlich ist, dass diese Persuasionsprozesse von Person zu Person unterschiedlich verlaufen, insoweit Ziele, Wertestruktur und Motivlagen sich unterscheiden. Die Identitäten der Interaktionspartner wurden allerdings bisher kaum angemessen berücksichtigt. Die unzureichende Erfassung des Persönlichkeitsfaktors: Die Hypothesenarmut ist besonders bei der Frage zu beklagen, welche Eigenschaften und Verhaltensweisen politische Führer generell aufweisen sollten, um erfolgreich regieren zu können. Generell wird oft konstatiert, dass die Anforderungen an die Persönlichkeit höchst variabel sind, da sich der Kontext, in dem gehandelt wird, verändert. Allerdings darf diese richtig erkannte Situationsabhängigkeit nicht zu der Einschätzung führen, dass Eigenschaften und damit der Faktor der Persönlichkeit generell nicht klar erfassbar seien. Vielmehr müsste die zukünftige Forschung die Persönlichkeit und das jeweilige Umfeld stärker in Verbindung setzen. Es fehlen umfangreiche Studien zur kommunikativen Persuasion von Regierungschefs, in denen die sprachlichen Strategien und Vermittlungsversuche dargestellt werden. Auf die Bedeutung der nonverbalen Kommunikation wird öfters hingewiesen, allerdings hat dies nur wenige Studien mit Bezug zum Regierungschef zur Folge gehabt (Dieball 2002; Sinclair 2005). Die ungenügende Beachtung der kontextspezifischen Handlungsbedingungen: Thesen über politische Führung erweisen sich meist als zu unspezifisch, wenn sie keine Aussagen über die jeweiligen Gültigkeitsbedingungen treffen. Dies bedeutet, dass die Umweltbedingungen in eine komplexere Theorie einbezogen werden müssten. Eine erste Möglichkeit, um die Situationsfaktoren systematisch einzubeziehen, liegt in der analytischen Trennung der jeweiligen Handlungsarenen (des Kabinetts, der Koalition, der Fraktion, der Partei und der Öffentlichkeit), die im jeweiligen Fallbeispiel von Bedeutung sind. Eine solche Einteilung erscheint sinnvoll, da die Handlungsbedingungen hier jeweils unterschiedlich ausfallen und daher auch verschiedene Verhaltensstrategien angewandt werden. Des Weiteren ist es möglich, zwischen der Führung einer relativ heterogenen Gruppe und der einer relativ homogenen Gruppe zu unterscheiden. Zu untersuchen wäre, ob und welche Auswirkungen diese Faktoren auf den jeweiligen Führungsstil haben. Im internationalen Vergleich tritt besonders deutlich hervor, dass sich auch die Regeln und Normen der Verfassungen und der Geschäftsordnungen unterscheiden und dadurch unterschiedliche Führungsbedingungen darstellen. Die geringe interdisziplinäre Anbindung: Das folgende Kapitel dieses Sammelbandes wird zeigen, dass aus anderen Forschungsbereichen zum Teil Erkenntnisse übertragen und Anregungen aufgenommen werden können. Deswegen ist zu beklagen, dass sich die Disziplinen in der sie gemeinsam betreffenden Frage der Führung eher voneinander abschotten als inspirieren. Jüngst ist etwa moniert worden, dass die politikwissenschaftlichen Ergebnisse nicht mit denjenigen benachbarter Disziplinen zusammenge-

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führt werden (Peele 2005). Dieses Defizit betrifft allerdings nicht nur die Politikwissenschaft: Auch der Betriebswirt Jürgen Weibler konstatiert, dass die Theoriediskussion „nur gelegentlich integrative Absichten“ verfolge. Kennzeichnend sei vielmehr „die isolierte Behandlung des jeweiligen Ansatzes“ (Weibler 2004: Sp. 299).

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Die interdisziplinäre Zukunftsperspektive der Führungsforschung

Gerade um eine theoretische Weiterentwicklung anzustoßen, erscheint es hilfreich, die Führungsperspektiven anderer Disziplinen einzuholen (ebenso Kaarbo 1997: 562). Die Kommunikationswissenschaft, die Gruppenforschung, die Organisationssoziologie und die Betriebswirtschaftslehre haben etwa eigene Beiträge entwickelt, bei denen das Transferpotential zwar jeweils überprüft werden muss. Dass jedoch in den Worten von Gilian Peele (2005: 187) ein „overlap of interests“ besteht, dürfte augenscheinlich sein. Im nachfolgenden Beitrag soll deshalb genauer dargestellt werden, dass durch die Synthese der Forschungsströmungen wertvolle Erkenntnisfortschritte erreicht werden könnten.

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Politische Führung als Gegenstand interdisziplinärer Theorieforschung: Erträge und Defizite Politische Führung als Gegenstand interdisziplinärer Theorieforschung

Henrik Gast

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Die multidisziplinäre Führungsforschung – ein unübersehbares Feld?

Was die Führungsforschung auszeichnet, lässt sich als Vor- oder Nachteil deuten: Sie ist durch eine starke Heterogenität der Zugänge und Methoden gekennzeichnet. Die Gründe für diese Fragmentierung liegen erstens darin, dass die Untersuchungsbereiche sehr weit auseinander liegen: Führungsprozesse innerhalb von Kleingruppen im Kindergarten, in militärischen Organisationen, in weltweit agierenden Unternehmen und im politischen Bereich unterscheiden sich grundsätzlich hinsichtlich der Kontextbedingungen. Folglich können kaum gegenstandsübergreifende Ergebnisse der Führungsforschung formuliert werden. Zweitens treten Forscher unterschiedlicher Disziplinen an den Gegenstand heran: Betriebswirte, Organisationssoziologen, Gruppenforscher, Verwaltungswissenschaftler, Kommunikationswissenschaftler, Psychoanalytiker, Historiker und Politikwissenschaftler legen jeweils unterschiedliche Facetten frei. Innerhalb des folgenden Beitrags wird gezeigt, dass die ausgesprochene Interdisziplinarität der Führungsforschung zwar auf der einen Seite Schwierigkeiten bereitet – etwa bei dem Versuch, zu einem gemeinsamen begrifflichen Kanon zu gelangen. Auf der anderen Seite zeichnet sich die Forschung jedoch durch eine hohe Dynamik aus. Positiv ist, dass die Interdisziplinarität dazu beiträgt, dass sich die Forschung nicht auf ein Paradigma verengt, sondern im Erkenntnisprozess offen bleibt. Das immense Forschungsinteresse zeigt sich daran, dass eine einschlägige Bibliographie im Jahre 1990 schon über 3000 Titel verzeichnete (Bass 1990). Seither hat sich die Forschung weiter intensiviert.1 Den profundesten – auch interdisziplinären – Überblick für den anglo-amerikanischen Raum bietet nach wie vor Bernard M. Bass (1990). Nicht vergleichbar breit angelegt, aber dennoch instruktiv für einen Überblick ist die in nunmehr sechster Auflage erschienene Monographie von Gary Yukl (2006) „Leadership in Organizations“, die in verständlicher Weise wesentliche Ergebnisse darlegt. Im deutschen Sprachraum haben Alfred Kieser, Gerhard Reber und Rolf Wunderer (1995) als Herausgeber des „Handwörterbuch[s] der Führung“ ein Sammelwerk publiziert, das dem amerikanischen Pendant von Bass in nichts nachsteht. Zwar weist es einen betriebswirtschaftlichen und organisationstheoretischen Schwerpunkt auf, dennoch erfasst es einen großen Teil des Forschungsstandes in bündiger und präziser Form.2 Die Brüche zwischen den Disziplinen

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Deutlich wird dies an den Gründungen der maßgebenden Zeitschriften für den angelsächsischen Raum „The Leadership Quarterly“ (seit 1990) und „Leadership“ (seit 2005). 2 Weitere hilfreiche Überblicksdarstellungen über die Leadership-Diskussion bieten in kürzerer Form Robert J. House und Ram N. Aditya (1997) und in längerer Form Martin M. Chemers (1997) und Joseph C. Rost (1991). Einer der renommiertesten Führungsforscher im deutschsprachigen Raum ist ferner der Psychologe Oswald Neu-

Politische Führung als Gegenstand interdisziplinärer Theorieforschung

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lassen sich daran erkennen, dass in kaum einer politikwissenschaftlichen Publikation zum Thema Führung auf die genannten Standardwerke anderer Disziplinen rekurriert wird. Im Folgenden wird gezeigt, welche Perspektiven die unterschiedlichen Disziplinen entwickelt haben. Dies soll verdeutlichen, dass die politikwissenschaftliche Forschung von den Ergebnissen der Nachbardisziplinen profitieren kann. Deswegen werden nur jene Ansätze in den Mittelpunkt gestellt, bei denen ein politikwissenschaftlicher Mehrwert absehbar ist. Allerdings ist es hierfür nötig, zunächst einmal die grundlegenden Annahmen der Theorien aufzuzeigen. Dabei wird versucht, die politikwissenschaftliche Relevanz und mögliche Transfermöglichkeiten zu umreißen. Die Kernaussagen der Theorien stehen dabei im Vordergrund. Unterschieden werden können die Theorien nach dem Fokus, den sie auf den Führungsprozess legen:

Vor allem organisationssoziologische Ansätze thematisieren eher das statische und personenunabhängige Moment des Führungsprozesses (Fokus auf die Umweltbedingungen). Insbesondere rollentheoretische Ansätze, Attributionstheorien, Motivationstheorien und auch tiefenpsychologische Ansätze erörtern, welchen Einfluss die Gefolgschaft auf die Führungskonstellation besitzt (Fokus auf die Bezugsgruppen). Weitere Theorien, wie etwa mikropolitische Ansätze, das Impression-Management, das Idiosynkrasiekreditmodell, die Eigenschaftstheorie sowie die Motivations- und Kommunikationsforschung, stellen eher die Frage, wie sich die Führer innerhalb dieser Umgebung legitimieren und durchsetzen können (Fokus auf den Führer).

Gemäß dieser Reihenfolge werden im Folgenden unterschiedliche theoretische Ansätze zur Führungsforschung vorgestellt.

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Die institutionellen Rahmenbedingungen im Fokus der Theoriebildung

2.1 Organisationen als Restriktion und Ressource Organisationssoziologische Theorien versuchen grundsätzlich die Umgebung, in der Interaktion stattfindet, systematisch in die Analyse einzubeziehen. Führung vollzieht sich schließlich nicht im ‚luftleeren‘ Raum, sondern innerhalb von Organisationen. Diese können aus verschiedenen Perspektiven als Führungsrestriktion, -stabilisator, -ressource und -substitution aufgefasst werden. Der (Neo)-Institutionalismus versteht die Normen und Regeln der Organisation primär als Mittel zur Einhegung des Individuums (grundlegend: Powell / DiMaggio 1991; Scott 2001; Türk 2004; Walgenbach 2001). So stellen Klaus Bartölke und Jürgen Grieger (2004: Sp. 469) fest, dass Organisation in instrumenteller Hinsicht „die Beschränkung von Verhaltens-, Handlungs- und Entscheidungsmöglichkeiten“ bedeutet. Die standardisierten, personenunabhängigen Rollen garantieren, dass die komplexen Handlungsabläufe ineinandergreifen. In Bezug auf den Führer heißt dies, dass die Organisaberger (2002), der mit dem Standardwerk „Führen und führen lassen“ einen differenzierten Einblick in den Forschungsstand bietet.

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tion ihm nicht uneingeschränktes Handeln gewährt, sondern nur innerhalb der Organisationsregeln. Klaus Türk (2004: Sp. 923) weist daraufhin, dass der Neo-Institutionalismus Prozesse und Strukturen nicht als autonome Entscheidungen einzelner Personen erklärt, sondern durch die Einbettung in gesellschaftliche Verhältnisse. Aus dieser Perspektive wird vor allem deutlich, dass die Organisation das Verhalten politischer Führer ebenso prägt wie das eines jeden anderen Organisationsmitglieds (Keohane 1988: 382). Das Konzept der Organisationskultur (Mayrhofer / Meyer 2004) weist besonders darauf hin, dass sich innerhalb der Gruppe der Organisationsmitglieder durch Tradition und Routinen Erwartungen und Normen verfestigen, die bestimmte Rollenerwartungen induzieren. Hieran wird deutlich, dass organisationssoziologische und rollentheoretische Zugänge über erhebliche Schnittmengen verfügen. Neben der formalen Ordnung muss auch die informale Seite der Organisation berücksichtigt werden. In jeder Organisation bestehen „ungeschriebene Gesetze“, Rollenerwartungen, die dem Führer ein bestimmtes Handeln nahe legen. Je dichter dieses Regelnetzwerk ist, desto enger ist der Handlungsspielraum des jeweiligen Regierungschefs (hierzu Weibler 2004: Sp. 299). Aus einem zweiten Grund kann die Organisation des Regierungsprozesses als Restriktion beschrieben werden: Jeder politische Führer wäre überfordert, wenn er mögliche Lösungen für gesellschaftliche Probleme allein kreieren sollte. Durch die Komplexität der zu regelnden Bereiche muss der Regierungsapparat funktional nach Sachgebieten ausdifferenziert werden. Dies bedeutet zugleich, dass die Organisation bestimmte Lösungen für politische und gesellschaftliche Probleme vorschlägt und damit einen Pfad einschlägt. Natürlich werden diese Vorschläge innerhalb der Regierungszentrale auf der Grundlage der Vorstellungen der jeweiligen Regierung resp. des Regierungschefs ausgearbeitet. Dennoch impliziert diese Vorgehensweise, dass der Führer auf die Zuarbeit durch die Organisation angewiesen ist und deswegen auch durch sie gesteuert wird. Dass die Regierungszentrale ihm die „richtigen“ Informationen liefert und bestimmte Lösungswege nicht ausblendet, sondern alle Alternativen sondiert, kann der Regierungschef nicht kontrollieren (hierzu besonders: Allison / Zelikow 1999: 143-196; Levy 1986): Er muss seiner Organisation partiell vertrauen. Institutionen stellen jedoch nicht nur eine Restriktion für die Führung dar, sondern auch eine Ressource: Individuen, die ihren Einfluss in Organisationen formalisiert haben, können die Macht ihrer Position bzw. ihres Amtes dazu benutzen, um ihre Ziele durchzusetzen. Die Organisation bietet dem Akteur damit Durchsetzungsmöglichkeiten, die ihm als Individuum nicht zukämen (Bartölke / Grieger 2004: Sp. 467). Es ist offensichtlich, dass die genannten Aspekte auf Führungssituationen im betriebswirtschaftlichen Umfeld ebenso zutreffen wie auf Situationen in politischen Handlungsfeldern.

2.2 Organisationen und Bürokratien als Führungsstabilisatoren und -substitute Innerhalb der Organisationsforschung haben Bürokratien, wie sie schon Max Weber idealtypisch beschrieben hat, aufgrund ihrer vermeintlichen Starrheit der Strukturen, der Rigidität und der fehlenden Flexibilität viel Kritik erfahren (Gmür 2004: Sp. 118–119; grundlegender: Türk 1976). Aus der Perspektive der Führung tragen sie jedoch zum reibungslosen Ablauf der Interaktion innerhalb eines komplexen Handlungsgefüges bei. Zugleich reduzie-


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ren sie Unsicherheit (Türk 1995). Markus Reihlen (2004: Sp. 411) konstatiert, dass „die Hierarchie mit ihrer formalen Aufbau- und Ablaufstruktur eine stabile Ordnung mit generalisierten Verhaltenserwartungen, durch die der Bestand auch bei häufigem Wechsel der Mitglieder gewährleistet werden kann“, herstellt. Organisationen lösen durch ihr Regelwerk Konflikte zwischen Individuen, da genaue Angaben gemacht werden, wie sie miteinander interagieren sollen: Ein Beispiel im Bereich der politischen Führung ist etwa in der Regelung in der Geschäftsordnung der Bundesregierung zu finden, dass Kabinettsvorlagen mindestens eine Woche vor der Diskussion im Bundeskanzleramt und bei den Ministern eintreffen sollten. Wenn diese Norm nicht in der Geschäftsordnung verankert wäre, müssten der Regierungschef resp. die Regierungszentrale jedes Mal erneut aushandeln, wann die Kabinettsvorlage einzugehen hat. Aus dieser Perspektive wird deutlich, dass Organisationen der personellen Führung Aufgaben abnehmen, da sie das Verhalten der Organisationsmitglieder regulieren. In bestimmten Bereichen lässt sich Führung fast vollkommen organisatorisch ausfüllen: „Der Vorgesetzte wird in derartigen, perfektioniert bürokratischen Systemen die Feuerwehr für den Ausnahmefall, zum Lückenbüßer der Organisation“ (Comelli / von Rosenstiel 2003: 86). Allerdings kommt dieser These nur begrenzte Relevanz für die politische Führung zu, da das organisatorische Regelwerk nicht die Führung im genuin politischen Bereich, etwa bei den Verhandlungen um ein bestimmtes politisches Projekt, ersetzen kann. Diese Aufgabe ist nur personell, aber nicht organisatorisch zu lösen (ausführlicher: Katz / Kahn 1966: 530-535). Führungsaufgaben lassen sich grundsätzlich dann organisatorisch substituieren, wenn bestimmte Aufgabentypen regelmäßig vorkommen und sich damit standardisierte Lösungen etablieren lassen. Insbesondere für die Regierungszentralen-Forschung bietet die Analyse von „Standard Operating Procedures“ ein zentrales Untersuchungsthema.

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Die Bezugsgruppen im Fokus der Theoriebildung

3.1 Der politische Führer im Zentrum von Erwartungen: rollentheoretische Analysemöglichkeiten Um Erkenntnisse über ein gewisses Amt innerhalb einer Organisation zu erlangen, bietet es sich an, diese Position personenunabhängig als „Rolle“ zu verstehen. Mit dem Begriff der „Führungsrolle“ werden ganz unterschiedliche Perspektiven verbunden. Zum einen hat es die Forschung veranlasst, die Tätigkeitsfelder, die mit der Führungsrolle verbunden sind, genauer zu untersuchen. Diese Aktivitätsstudien erörtern, in welche Kategorien sich das alltägliche Handeln der Manager unterteilen lässt. Den Status eines Klassikers nimmt hierbei die Monographie von Henry Mintzberg (1973) „The Nature of Managerial Work“ ein, in der zehn unterschiedliche Rollen klassifiziert werden: der Repräsentant, der Führer, der Koordinator, der Informationssammler, der Informationsverteiler, der Sprecher, der Unternehmer, der Krisenmanager, der Ressourcenzuteiler und der Verhandlungsführer. Dieser Arbeit kommt Pioniercharakter zu, da sie erstmals das Verhalten empirisch beschreibt. Ob es angemessen ist, die „Führung“ als eine von zehn Rollen aufzunehmen, sei an dieser Stelle dahingestellt. Der Bezug zur Führungsforschung, die Einflussprozesse erklären will, ist allerdings nur indirekt vorhanden, da die „aktivitätsorientierte Rollenbeschreibung“ vornehmlich beschreibt und weniger erklärt. Als Ausgangspunkt für weitere politikwissen-

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schaftliche Forschungen wäre es jedoch weiterführend und fruchtbar, wenn die Arbeit von Regierungschefs möglicherweise auch komparativ empirisch detaillierter erfasst würde (für die Managementforschung ferner: Staehle 1991). Von größerer analytischer Relevanz ist es, wenn nicht nur die Aktivitäten zeitlich erfasst werden, sondern vor allem die inhaltlichen Erwartungen, die mit einer Rolle verknüpft sind. Kein politischer Führer kann sich beliebig und nach Gutdünken verhalten, ohne die negativen Sanktionen seiner Bezugsgruppe zu spüren. Deswegen hat Peter R. Hofstätter in seinem wegweisenden Werk „Gruppendynamik“ einen Abschnitt mit „Die Unfreiheit des Führers“ überschrieben, was dem Alltagsverständnis zunächst kontradiktorisch gegenübersteht. Er begründet den Titel dadurch, dass jeder Führer zum Teil durch die Gruppe absorbiert wird. Erst wenn dieser sich bereit erklärt, sich strenger an die Gruppennormen zu halten als alle anderen Gruppenmitglieder, würde er als Führer akzeptiert (Hofstätter 1971: 147). Aus gleichem Grund notiert George Caspar Homans (1970: 157), dass der Führer „nicht die freieste, sondern die unfreieste Person der Gruppe“ sei. Diese beiden Zitate weisen darauf hin, dass der Führer in einem engen Reziprozitätsverhältnis zur Gruppe steht (Gouldner 1960). Die Theorie, die sich dieses Themas angenommen hat, ist die soziologische Rollentheorie. Im Kern geht sie davon aus, dass sich innerhalb von Gruppen stabile Verhaltens- und Erwartungsmuster herausbilden, die erfolgreiche Interaktionen ermöglichen. Stabilität ist nur dadurch zu gewährleisten, dass sich jedes Mitglied der Ordnung fügt. Eine Rolle kann dabei als das „vorweggenommene Einverständnis zur Standardisierung des Verhaltens“ interpretiert werden, aus dem sich Erwartungshaltungen und Forderungen ableiten lassen (Neuberger 1995: Sp. 980). Damit werden primär die Restriktionen für den jeweiligen Führer betont. Gerade im internationalen Vergleich wäre es interessant, die Rollenerwartungen an Regierungschefs zu vergleichen und unterschiedliche gouvernementale Rollenprofile zu skizzieren. Der Begriff „Rollentheorie“ sollte nicht suggerieren, dass es sich hierbei um eine geschlossene, monolithische Theorie handelt (Neuberger 2002: 318-337; Wiswede 2004). Vielmehr bestehen verschiedene Strömungen, die das Verhältnis zwischen der Gruppe, dem Individuum und der Rolle unterschiedlich beschreiben. Das strukturalistische Paradigma konzentriert sich ausschließlich auf die Einflüsse der Rollensender. Der Rolleninhaber erscheint hier als jemand, der den externen Einflüssen ausgesetzt ist. Nicht alle Erwartungen sind jedoch von gleicher Virulenz: Ralf Dahrendorf (2006) hat zwischen Muss-, Sollund Kann-Erwartungen unterschieden, die den unterschiedlichen Verbindlichkeitsgrad typologisch erfassen. Während Regelverstöße gegen Muss-Erwartungen harte negative Sanktionen nach sich ziehen, ist Gleiches bei Kann-Erwartungen nicht der Fall. Auch beim politischen Führungspersonal werden qualitative Untersuchungen ergeben, dass manche Erwartungen von zentralerer Bedeutung sind als andere. Eine zweite Strömung der Rollentheorie, die interaktionistische Schule, beleuchtet, wie Akteure ihre Persönlichkeit in die Rollen einbringen und wie sie die Rolle interpretieren. Es wird nicht nur in den Blick genommen, dass Akteure Rollenvorstellungen entsprechen müssen („role-taking“), sondern auch, dass diese wiederum die Rolle selbst prägen können („role-making“) (Graen 1976). Rollen werden hierbei deutlich flexibler als in der strukturalistischen Strömung interpretiert. Generell ist zu erwarten, dass die Rollenerwartungen für Positionen mit hohem Status (Führungspositionen) weitmaschiger und flexibler ausfallen und das Verhalten weitaus weniger im Detail festlegen als bei Positionen mit niedrigem Organisationsstatus. Die politikwissenschaftliche Führungsforschung könnte an


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rollentheoretisches Gedankengut anknüpfen und analysieren, welche Möglichkeiten und Wege bestehen, gouvernementale Rollen zu interpretieren. Politische Führung ist komplex und anspruchsvoll, weil die Rollenerwartungen teilweise von inneren Widersprüchen und Dilemmata geprägt sind (hierzu: Kahn / Wolfe / Quinn et al. 1964; Neuberger 2002: 321-326; 337-371; Seeman 1953). Ein Beitrag der Rollentheorie liegt darin, dass sie die typischen, immer wiederkehrenden Konflikte systematisiert hat: Zu unterscheiden ist erstens ein Inter-Rollenkonflikt, der dadurch charakterisiert ist, dass eine Führungsperson unterschiedliche Rollen ausübt, denen sie nicht gleichzeitig gerecht werden kann. Ein Regierungschef hat zum Beispiel neben seiner primären Funktion (meistens) noch die Rolle eines Fraktions-, eines Koalitions- und eines Parteimitglieds (möglicherweise eines Parteichefs), sowie gegenüber manchen Personen auch die Rolle eines Freundes inne. Wenn die Verhaltenserwartungen sich widersprechen, liegt ein Konflikt zwischen verschiedenen Rollen vor. Je mehr Rollen eine Führungsperson übernimmt, desto wahrscheinlicher werden diese Konflikte auftreten.3 Der Begriff „IntraRollenkonflikt“ bezeichnet zweitens einen Konflikttyp, bei dem Differenzen zwischen unterschiedlichen Forderungen auftreten, die gleichzeitig an eine Rolle gestellt werden. Drittens können sich auch Konflikte zwischen dem Selbstverständnis einer Führungsperson und seiner Rolle einstellen (Personen-Rollenkonflikte), was dazu führt, dass diese nicht akzeptiert, was von ihr gefordert wird. Gewöhnlich hat dies Leistungsdefizite und Gruppenkonflikte zur Folge. Eine Übertragung dieser Rollenkonflikte wäre für die politikwissenschaftliche Führungsforschung sicherlich von Wert, da eine systematische Analyse struktureller Gruppenprobleme ermöglicht wird (hierzu Gast 2008b).

3.2 Soziologische Gruppenforschung: Führungsfunktionen und Rollenaufteilung Ansätze, die sich zu stark auf den Führer als entscheidende Variable konzentrieren, leiden daran, dass sie die Rolle der Gruppe nicht hinreichend erfassen können. Durch ihren Fokus nehmen sie nicht wahr, dass Tätigkeiten, die sich auf Führungsfunktionen beziehen, nicht ausschließlich durch eine Person erfüllt werden. Führungsleistungen und Führungsbedingungen werden entscheidend durch die Gruppe beeinflusst. Die Rolle der direkten Umgebung eines Führers ist von zentraler Bedeutung. Da die Gruppensoziologie keine geschlossene Theorie darstellt, werden im Folgenden nur einzelne Aspekte betrachtet, die in besonders engem Bezug zur Führung stehen. 3.2.1 Die multipersonale Führung und das Divergenztheorem Innerhalb der soziologischen Gruppenforschung wurde früh festgestellt, dass meistens alle Personen in einer Gruppe von Zeit zu Zeit Führungsaufgaben übernehmen: etwa indem sie neue Themen auf die Agenda setzen, Lösungsvorschläge für aktuelle Probleme skizzieren, andere Gruppenmitglieder an ihre Pflichten erinnern, die Werte und grundlegenden Ideen, welche die Gruppe zusammenhält, im aktuellen Kontext betonen oder dafür sorgen, dass 3

Allerdings birgt die Rollenkumulation auch Vorteile, da der Führer seinen Einfluss steigert, wenn er einer anderen Person in vielfachen Rollen gegenübertritt.

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sich die Gruppenatmosphäre entspannt (Luhmann 1976: 208). Wenn das gesamte Gruppenverhalten auf die Führungsfunktionen bezogen wird, ist der Terminus „multipersonale Führung“ aus dieser Perspektive angemessener. Dieses Phänomen ist keineswegs neu: Schon Theodor Geiger (1928: 32) konstatierte, dass Führungsfunktionen verschiedenen Personen gleichzeitig zufallen können. Niklas Luhmann (1976: 208) betont ebenso, dass „in einem elementaren Sinne […] jedes Mitglied in einem sozialen System“ führt. Auch in aktuellen Monographien zur Leadership-Diskussion wird diese Frage wieder aufgegriffen (Yukl 2006: 3-4). Diesen Anmerkungen ist zwar entgegenzuhalten, dass aus einem einfachen Mitglied noch kein ‚richtiger‘ Führer wird, nur weil es partiell Führungsaufgaben miterledigt. Allerdings darf der Beitrag, den die weiteren Gruppenmitglieder zur Zielausrichtung und inneren Integration leisten, nicht aus dem Blick verloren werden. Bestimmte, immer wiederkehrende Führungskonstellationen, in denen sich die Leistungen auf mehrere Gruppen verteilen, haben die Forschung intensiver beschäftigt. Die bekannteste von ihnen wird u. a. unter dem Begriff „Führungsdual“ thematisiert. Dabei wird von einem funktionalen Trade-off zwischen unterschiedlichen Führungsfunktionen ausgegangen, der eine personale Aufgabenaufteilung erzwingt. Übertragen auf einen politischen Führer wird dies folgendermaßen begründet: Wenn der Regierungschef einerseits dafür Sorge tragen soll, dass die jeweilige Organisationsleistung abgerufen wird und zu diesem Zweck auch Konflikte eingeht, wird es ihm andererseits schwerer fallen, seinen Beitrag zur emotionalen Integration zu leisten (hierzu: Gast 2008b). Die Lokomotions- und die Kohäsionsfunktion müssen zwar nicht automatisch in widersprüchliche Verhaltensanforderungen münden, dennoch ist es für einen Regierungs- oder einen Parteichef diffizil, beides zu vereinbaren. Untersuchungen der Gruppenforschung haben es als wiederkehrendes Phänomen charakterisiert, dass Tüchtigkeit (im Sinne der Zielorientierung) und Beliebtheit (im Sinne der Integration) sich oftmals nicht in einer Person vereinigen lassen. Peter R. Hofstätter (1971: 140) legt mit Bezug auf weitere Forschungsergebnisse dar, dass sich in Gruppen immer zwei Rangordnungen ergeben – zum einen die soziotele Struktur (Tüchtigkeitsrangordnung) und zum anderen die psychetele Struktur (Beliebtheitsrangordnung). Wenn ein Führer zwar als tüchtig eingeschätzt wird, aber unbeliebt ist, können die Führungsfunktionen formal oder informal aufgeteilt werden, sodass zwei Führer entstehen, von denen sich einer als Sozial- und der andere als Aufgaben-Spezialist erweisen muss. Klaus Paschen (1995: Sp. 253) bemerkt, dass dies auch als Führungsstrategie verstanden werden kann: „Reicht das Verhaltensrepertoire eines Vorgesetzten nicht aus, so stellt die ‚Installierung‘ eines komplementären Vorgesetzten eine führerorganisatorische Möglichkeit dar, dieses Defizit zu beheben.“4 Jene Beiträge, die unter die Namen „Divergenztheorem“, „Führungsdual“ oder „duale Führung“ subsumiert werden, versuchen diese Führungskonstellation theoretisch zu erfassen (für einen Überblick: Bales 1966; Bales / Slater 1969; Burke 1967; Esser 1965; Krichevskii 1983; Paschen 1995). Anhand der Theorie der dualen Führung wird deutlich, dass ein Führer nicht immer einen bestimmten Kanon von vermeintlichen Führungseigenschaften aufweisen muss, um erfolgreich zu sein, da die jeweiligen Defizite gruppensoziologisch kompensiert werden können. Je nach Persönlichkeit des Führers kann die Gruppe unterschiedliche Anpassungsleistungen vollbringen. Angeregt durch diese Perspektive wäre es sicher fruchtbar, wenn die politikwissenschaftliche Führungsforschung die Mehr-Personen-Führung in ihren Untersuchungen stärker berücksichtigte. Interessant wäre es zu analysieren, inwiefern 4

Hervorhebung im Original.


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Regierungschefs Kooperationen eingehen und Führungsaufgaben mit anderen Rollenträgern gemeinsam erfüllen. 3.2.2 „Gruppenkohäsion“ als Führungssubstitut Aus gruppensoziologischer Perspektive wird ferner sichtbar, dass bestimmte Funktionen, die für den Bestand der Gruppe essenziell sind, nicht nur durch den Führer, sondern durch die Gruppe als Ganzes erfüllt werden. Die Gruppenkohäsion ist dabei als zentrale Variable anzusehen, da sie unmittelbar zur Integration beiträgt. Sie lässt sich auch als Surrogat der Führung auffassen, da sie ein Indikator für ihr Potenzial zur Selbststeuerung ist. Wenn die Gruppenkohäsion hoch ist, bedeutet dies, dass der Gruppenmitgliedschaft eine hohe Bedeutung zukommt und in der Folge Verletzungen der Gruppenregeln geahndet werden. Profiliert sich eine Person auf Kosten der Gruppe oder reduziert sie ihren Beitrag für den Erhalt der Gruppe (Trittbrettfahrer), werden die Sanktionsmechanismen der Gruppe einsetzen, die nicht unbedingt formaler Natur sein müssen. Es reicht vielfach schon, wenn der betreffenden Person ihr Missverhalten deutlich gemacht wird, um sie wieder auf den „rechten“ Weg zu führen. Es ist in diesem Fall nicht mehr nötig, dass der formale Führer eingreift und einen Tadel ausspricht. Daraus folgt, dass Gruppen mit hoher Gruppenkohäsion einen Teil der Führungsaufgaben eigenständig übernehmen. Eher schwach wird diese Substitution der personalen Führung ausfallen, wenn die Gruppen extrem groß und heterogen sind und die Mitgliedschaft nicht von zentraler Bedeutung ist. In diesen Fällen kann die jeweilige Führung zumindest versuchen, durch geeignete Maßnahmen ein höheres Zusammengehörigkeitsgefühl herbeizuführen, was das Selbststeuerungspotenzial steigert. Charles C. Manz und Henry P. Sims (1995: Sp. 1875) haben einen Führer daher als jemanden definiert, der in der Lage ist, eine Gruppe so zu führen, dass diese sich selbst führt, was sie mit dem Begriff „Superführer“ bezeichnen. Ein elaborierterer Ansatz müsste im Detail erklären, unter welchen Bedingungen sich die Führungssubstitution durch Gruppen vollzieht, wodurch diese forciert werden kann und welche Führungsfunktionen hiervon vor allem betroffen sind. Hinzuzufügen ist allerdings, dass eine sehr hohe Gruppenkohäsion in bestimmten Situationen auch negative Auswirkungen hervorrufen kann. Irving Lester Janis (1972; 1982) hat bei der Analyse außenpolitischer Entscheidungsprozesse gezeigt, dass ein hohes Zusammengehörigkeitsgefühl („Groupthink“) das interne Kontroll- und Kritikpotenzial reduziert, was inhaltliche Defizite von Entscheidungen zur Folge haben kann (zur Übersicht: Lüthgens 1997; Moorhead / Neck 1995). Bemerkenswert ist damit, dass eine stark ausgebildete Integration der Gruppe (Zusammengehörigkeitsgefühl) somit negativ auf die Entscheidungsqualität wirken kann.

3.3 Wann wird ein Akteur als Führer ‚erkannt‘? Zur Heuristik attributionstheoretischer Ansätze 3.3.1 Die prozessorientierte Attributionstheorie Die Führungsforschung ist insgesamt so vielschichtig und in manchen Teilen auch disparat, dass ähnliche Schlussfolgerungen und Annahmen oft nur mit unterschiedlichem Vokabular kommuniziert werden: Der zugrunde liegende Gedankengang der Attributionstheorie weist

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zum Beispiel eine hohe Ähnlichkeit zur Rollentheorie auf, da in beiden Fällen rekonstruiert wird, warum ein Führer Akzeptanz erfährt. Während die Rollentheorie versucht, die Normen der Gruppe zu sondieren, systematisch darzustellen und dabei den Begriff der „Rollenerwartungen“ verwendet, konzentriert sich die Attributionstheorie vermehrt auf kognitive Prozesse, die im Individuum stattfinden, und benutzt hierfür den Begriff des „Schemas“ (Chemers 1997: 95-108; Mitchell 1995). „Leadership“ erscheint als ein Prozess, der dazu führt, von anderen als Führungskraft wahrgenommen zu werden (Lord / Maher 1991: 11). Führung entspricht damit keiner objektiven Realität mehr, sondern wird durch die Wahrnehmung der Geführten erklärt (Calder 1977). „It assumes that followers react to, and are more influenced by their constructions of the leader’s personality than they are by the ‚true‘ personality of the leader“ (Meindl 1995: 330-331). Jeder Mensch verfügt über eine meistens diffuse (unreflektierte) Vorstellung, was Führung oder „Leadership“ für ihn bedeutet, und mit welchen Assoziationen diese Begriffe belegt sind. Diese impliziten Annahmen ermöglichen es jedem Individuum, durch die Wahrnehmung Führer von Nicht-Führern zu unterscheiden (zum neueren Forschungsstand: Schyns / Meindl 2005a). Das Verhalten anderer Personen wird beobachtet und kategorisiert. Manche Verhaltensweisen lösen hierbei die Vorstellung eines „Führers“ aus, bei anderen wird diese Assoziation nicht geweckt. Aus der Perspektive der Attributionsforschung ist entscheidend, dass sich das Verhalten eines Führers in irgendeiner Art und Weise vom Verhalten der gewöhnlichen Gruppenmitglieder unterscheidet: Andernfalls ließe sich die Attributierung als Führung nicht erklären. Für den Prozess der Attribution ist entscheidend, dass sich die Führungsperson hinreichend ausgeprägt verhält, damit sie als eine solche identifiziert wird. Zudem darf sich das Führungsverhalten nicht auf eine einmalige Situation beschränken, sondern muss eine zeitliche Konstanz aufweisen, damit die Attribution des „Leaders“ ausgelöst wird. Innerhalb der Attributionstheorie spielt eine entscheidende Rolle, über wie viele alternative Handlungsoptionen der Führende verfügt und inwieweit sein Handeln durch seine Persönlichkeit bestimmt wird. Wenn die Gefolgschaft eine Aktion des Führers als situationsdeterminiert wahrnimmt, wird kein „Führungs-Schema“ ausgelöst, da die Ursache des Verhaltens nicht in der Person des Führenden zu finden ist bzw. nicht als solche wahrgenommen wird. Insgesamt hat dieser Forschungsstrang eine hohe Sensibilität dafür entwickelt, dass sich diese impliziten Führungstheorien („Was macht einen Führer aus?“) je nach Gruppe und Situation unterscheiden (Lord / Maher 1990). Generelle inhaltliche Hypothesen sind demnach schwer zu formulieren. Es ist anzunehmen, dass die kognitiven Schemata zwischen unterschiedlichen Bezugsgruppen – etwa zwischen Straßenbanden von Jugendlichen und parlamentarischen Fraktionen – erheblich divergieren werden. Die Attributionstheorie versucht hierbei nicht die „objektive Realität“ des Führungsprozesses zu erklären, sondern diesen aus der Perspektive der Gefolgschaft zu rekonstruieren. Durch diesen Forschungsstrang werden insgesamt keine vollkommen neuen Perspektiven eröffnet, allerdings versuchen die Attributionsforscher, im Unterschied zu den Forschern innerhalb der Rollentheorie, wesentlich stärker die Ursachen und Bedingungen der kognitiven Prozesse und deren Folgen für die Wahrnehmung zu eruieren. 3.3.2 Die inhaltsorientierte Attributionstheorie Inhaltsorientierte Attributionstheorien machen verständlich, warum bestimmte Schemata an Führer herangetragen werden. So zeigen Untersuchungen, dass mit einem Führer häufig die


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Erwartung verknüpft wird, dass er Dominanz, Kompetenz und Stärke ausstrahlt. Diese Befunde können durch Forschungen innerhalb der Attributionstheorie, die im Wesentlichen durch James R. Meindl (1985) forciert wurden, erklärt werden. So hebt der Autor hervor, dass Menschen danach streben, in einer kontrollierten Umwelt zu leben. Die Gefolgschaft hegt das Bedürfnis nach Sicherheit und versucht, es in ihrer Konstruktion des Führers zu stillen. Sie verdrängt, dass auch nicht beeinflussbare Kräfte wie etwa die Globalisierung und die Ökonomie bestehen, und gibt sich der Annahme hin, dass ihr Umfeld durch eine Person gesteuert werden kann (Pfeffer 1977: 109-110). „Führung“ wird als eine Art der Wahrnehmung verstanden, in der sich die Gefolgschaft auf die personale Steuerung fokussiert, weil sie sich eine solche wünscht (ausführlich: Meindl / Ehrlich / Dukerich 1985: 7980). Diese Prozesse führen zur Wahrnehmung eines durchsetzungsstarken Führers, die jedoch nicht realistisch sein muss. Deswegen haben James R. Meindl, Sanford B. Ehrlich und Janet M. Dukerich (1985) diese Attribution der Führung auch als „Romantisierung“ („Romance of Leadership“) bezeichnet. Gemäß dem „Thomas-Theorem“ hat diese verzerrte Perzeptionswirklichkeit faktische Auswirkungen (Thomas / Thomas 1970: 572), da sich dadurch die Rollenerwartungen verschieben und sich insgesamt eine höhere Gefolgschaftsbereitschaft ergibt. Im Extremfall werden sich die Mitglieder der Bezugsgruppe in eine infantilisierte Position versetzen, da sie sich nach einer überlegenen Vater- oder Mutterfigur sehnen (Neuberger 2002: 164-165). Um diese Motive zumindest teilweise zu befriedigen, bedienen sich politische Führer des politikwissenschaftlich lange bekannten symbolischen Handelns (Edelman 1976; Sarcinelli 1987). Die Romantisierung kann jedoch auch negative Auswirkungen haben, da der Regierungschef mit Erwartungen konfrontiert wird, die er nicht immer erfüllen kann. Unrealistische Rollenerwartungen implizieren die Gefahr, dass die Akzeptanz und Unterstützung des Führers abrupt wieder entzogen wird. Bemerkenswert ist, dass innerhalb der Attributionsforschung die Notwendigkeit erkannt wurde, dass die Gefolgschaft ihre fehlerhaften Erwartungen reflektiert, um ein reibungsloseres Verhältnis zum Führer zu ermöglichen (Schyns / Meindl 2005b: 16). Die Lernprozesse setzen nicht beim Führer, sondern bei der Gefolgschaft an. Eine differenzierte Theorie müsste die Frage klären, bei welchen Individuen und welchen Situationen die Gefahr der „Romantisierung“ auftritt (Felfe 2005). In summarischer Betrachtung ist hervorzuheben, dass die Attributions-, die Motivations- und die tiefenpsychologische Forschung sich bei diesem Erklärungsansatz hervorragend verknüpfen lassen und fruchtbare Verbindungen eingehen. Rollenerwartungen und Führungswahrnehmungen können als Ausfluss von psychischen Bedürfnissen und dem Wunsch nach Komplexitätsreduktion verstanden werden.

3.4 Die Motivstruktur und die Bedürfnisse der Gefolgschaft: die Motivationsforschung Ein politischer Führer wird sich dann dauerhaft legitimieren können, wenn er Gefolgschaft zu mobilisieren versteht. Allgemein liegt daher der Gedanke nicht fern, unter der Führung auch die Motivation zu subsumieren. Adolf Maria Stöber, Rudolf Bindig und Peter Derschka (1974: 9) fassen Führung daher auf als „die Durchsetzung von Herrschaft auf dem Wege der Motivierung“ (ebenso Nerdinger 2004: Sp. 911-912). Mit der Frage, welche Motive signifikant auf den Führungsprozess wirken könnten, hat sich die vielschichtige Motivationsforschung beschäftigt. Der Bezug zur Führungsforschung kann auf eine Kernfrage redu-

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ziert werden: Es ist zu klären, was Gefolgsleute zu motiviertem Handeln im Dienste der Organisation veranlasst und wie dieses ausgelöst werden kann. Insgesamt muss berücksichtigt werden, dass die Motivationsforschung nicht als einheitliches Gebilde zu betrachten, sondern durch unterschiedlichste Strömungen geprägt ist (ausführlich: Heckhausen / Heckhausen 2006b). Zu unterscheiden sind innerhalb der Motivationsforschung unterschiedliche Faktoren, die das Verhalten beeinflussen: physische Bedürfnisse, Anreize von außen, kognitive Faktoren und humanistische Aspekte, wie der Wunsch nach Selbstverwirklichung (von Rosenstiel / Molt / Rüttinger 2005: 261-262). Ein einheitliches Set an Motiven ist nicht vorhanden (vgl. die unterschiedlichen Klassifikationen von Neuberger 1974; Rüttinger / von Rosenstiel / Molt 1974; Vroom 1964). Gleichwohl finden bestimmte Motive, wie das Leistungs-, das Anschluss- oder das Prestigemotiv, in der Diskussion häufigere Erwähnung und sind sicherlich auch für die Führungsforschung von größerer Relevanz. Die allgemeine Hypothese, die sich aus der motivationstheoretischen Perspektive ergibt, lautet, dass ein Führungsstil dann erfolgreich ist, wenn er sich den jeweiligen Motiven der Gefolgschaft anpasst. Ein einheitlicher Stil, der nicht zwischen den Bezugspartnern variiert, wäre daher unzweckmäßig. Ein Beispiel verdeutlicht die Aussage: Eine Person, die sich etwa durch einen starken Wunsch nach sozialen Kontakten und Geselligkeit auszeichnet, kann viel eher durch freundschaftliche Gesten, durch eine angenehme Atmosphäre und durch Freundlichkeit eingenommen werden als eine leistungsorientierte Person. Die meisten Menschen werden das Bedürfnis spüren, in ihrer sozialen Umgebung geachtet zu werden, sodass sich erhebliche Verstimmungen vermuten lassen, wenn ein Regierungschef dieses Gebot missachtet. Dieses Beispiel sollte andeuten, dass die jeweilige Persönlichkeitsstruktur der Gefolgschaft nähere Auskünfte darüber geben könnte, wie sich Führungsstile auswirken und welche Interaktionsstile zum Erfolg führen. Die Bereiche der prozessorientierten Motivationsforschung fokussieren sich weniger auf die inhaltlichen Motive, sondern eher auf die Frage, in welchem Zusammenhang die Motivation mit der Vorstellung der Selbstwirksamkeit, der wahrgenommenen Situationsdeterminiertheit und der Erfolgswahrscheinlichkeit steht (Vroom 1964). Zur Erklärung der Motivation werden die Motive hierbei in einen komplexen Zusammenhang mit den Situationsfaktoren gestellt. Die Gefolgschaft wird umso mehr motiviert sein, je mehr sie überzeugt ist, dass ihr Bemühen auch Auswirkungen zeigt (Heckhausen / Heckhausen 2006a: 1). Innerhalb der parlamentarischen Arena ist dies häufig jedoch nicht möglich, sodass es für viele Abgeordnete eine „herbe Enttäuschung“ sei, „daß individuell zurechenbarer Erfolg dieser Art […] selten möglich ist“ (Mayntz / Neidhardt 1989: 385). Um Abgeordnete zu motivieren, könnte es für Regierungschefs entscheidend sein, diesen das Gefühl zu vermitteln, ein Ziel aus eigener Kraft erreichen zu können und sie für Leistungen auch einmal zu loben.

3.5 Der idealisierte Führer – die psychoanalytische Perspektive Politikwissenschaftlich kaum erfasst, aber dennoch von Bedeutung, sind die tiefenpsychologischen Einflüsse auf die Beziehungen zwischen einem politischen Führer und der Gruppe. Die drei großen Schulen der Tiefenpsychologie von Sigmund Freud, Alfred Adler und Carl Gustav Jung können einen eigenen genuinen Beitrag zur Führungsforschung leisten,


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allerdings haben sie keine eigenen Führungstheorien entwickelt (Hofstätter 1995: Sp. 1035). Für partielle Bereiche des Führer-Gefolgschaftsverhältnisses sind Erklärungen vorhanden, die die Führungsforschung jedoch noch nicht zusammengeführt hat. In Bezug auf die Gefolgschaft hat Sigmund Freud Bemerkungen zum psychologischen Führungsbedürfnis verfasst, die sehr radikal anmuten: So schreibt er, dass wir wüssten, dass „bei der Masse der Menschen ein starkes Bedürfnis nach einer Autorität [bestehe, H.G.], die man bewundern kann, der man sich beugt, von der man beherrscht, eventuell sogar mißhandelt wird“ (Freud 1950b: 217). An anderer Stelle wird deutlich, dass er diese Asymmetrie zwischen Führern und Nichtführern für nicht veränderbar hält; es sei „ein Stück der angeborenen und nicht zu beseitigenden Ungleichheit der Menschen, daß sie in Führer und Abhängige zerfallen“ (Freud 1950a: 24). Allerdings ist mit diesen deterministisch anmutenden Aussagen noch nicht erklärt, woher dieses Führungsbedürfnis stammt. Aus der psychoanalytischen Perspektive werden interne Konflikte als Katalysatoren für Führer-Verehrungen und Idealisierungen betrachtet. Grundsätzlich entsteht eine psychische Dissonanz, wenn Menschen einen Unterschied zwischen dem eigenen Ich-Ideal und dem realen Ich entdecken. Das Ich-Ideal artikuliert den Wunsch nach Macht, Erfolg, Unabhängigkeit und sozialer Anerkennung. Insoweit die Mitglieder der Bezugsgruppe bemerken, dass ihr eigenes Ich den Ansprüchen nicht genügt, kann der Prozess der Idealisierung einer externen Person initiiert werden, mit dem sich das Ich fortan identifiziert (hierzu: Kehrer 1982: 19-20). Durch diese personale Identifikation kann sich das eigene Ich selbst erweitern und auf diese Weise an der Macht einer anderen Person teilhaben. Sigmund Freud spricht von einer „Introjektion des Objekts ins Ich“ (Freud 1993: 69). Treffend formuliert Oswald Neuberger (2002: 180): „Der eigene Wunsch nach Größe, Vollkommenheit, Macht ist in anderen erfüllt. […] Narzisstische Geführte haben den ‚grandiosen‘ Teil ihres Selbst an den Führer delegiert. Sie idealisieren ihn und identifizieren sich mit ihm, sodass sie an seiner Größe und seinem Erfolg partizipieren.“ Psychoanalytisch nimmt der Führer die Position des Über-Ichs resp. des Ich-Ideals ein. Einen Masseneffekt kann es nach sich ziehen, wenn dies nicht nur bei einer Person, sondern bei einer ganzen Gruppe geschieht (Freud 1993: 78; Herv. i. O.). Der Führer erlangt Einfluss, da dieser innerhalb der Psyche der Geführten die handlungssteuernde Funktion des Ich-Ideals einnimmt. Die Idealisierung und die damit einhergehende Bewunderung des politischen Führers sind besonders bei jenen Menschen wahrscheinlich, die über eine brüchige Persönlichkeit verfügen und fehlende eigene Stärke durch die Identifizierung mit einer externen Person kompensieren. Peter R. Hofstätter (1995: Sp. 1040) vermutet ebenso, dass dieser Prozess vor allem in Ausnahmephasen, etwa in Krisensituationen, hervorgerufen wird. Bei der Frage, warum solche psychischen Prozesse entstehen, rekurrieren Heinz Kohut (1976) und Sigmund Freud – wie die gesamte Psychoanalytik – vor allem auf Erlebnisse in der frühkindlichen Phase (Kets de Vries 1988a; 1988b; Lindholm 1988). Diese Erkenntnisse sind durchaus in die Führungsforschung einbezogen (Aschauer 1970: 34-35), allerdings nur rudimentär auf politikwissenschaftliche Fragestellungen übertragen worden. Vor allem in den Schriften der Charisma-Forschung wird der Gedanke weitergetragen, dass der Führer als Ich-Ideal wirkt und deswegen eine entscheidende Funktion einnimmt.

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Der Führer im Fokus der Theoriebildung

Während bisher primär die Erwartungen und kognitiven Prozesse innerhalb der Bezugsgruppe oder die Bedingungen im näheren Umfeld im Mittelpunkt standen, konzentrieren sich unterschiedliche Ansätze auf die Frage, durch welche Eigenschaften oder Verhaltensweisen sich Akteure bewähren und sich für die Führungsrolle eignen und hier reüssieren. Die Führungspersönlichkeit selber wird einer Analyse unterzogen.

4.1 Die Eigenschaftstheorie und die These des geborenen Führers In diesem Kanon der persönlichkeitszentrierten Ansätze gehört die Eigenschaftstheorie zu den ältesten Theorien der Führungsforschung. Sie entstammt der Tradition der „GreatMan“-Theorie, die Führungserfolg allein als Auswirkung der Persönlichkeit auffasst (einen Überblick über frühe Forschungsergebnisse vermitteln: Mann 1959; Neuberger 1976; Stogdill 1948). Eigenschaften werden als „relativ breite und zeitlich stabile Dispositionen“ definiert, die „konsistent in verschiedenen Situationen auftreten“ (Delhees 1995: Sp. 898). Folgende exemplarische Persönlichkeitsmerkmale, die mit dem Führungserfolg in Verbindung gebracht wurden, sind dabei in unterschiedlichen methodischen Settings untersucht worden: das Alter, die Intelligenz, die Rhetorik, das Aussehen, das Gewicht, die Dominanz, die Anpassungsfähigkeit etc. Dabei wurden zumeist eher quantitative denn qualitative Methoden angewandt. Frühe Studien können die Leistungsfähigkeit der Eigenschaftstheorie nicht nachweisen, da die Korrelationen, wie zum Beispiel zwischen der Intelligenz und dem jeweiligen Erfolgskriterium, relativ niedrig ausfielen (von Rosenstiel / Molt / Rüttinger 2005: Sp. 321; Stogdill 1948). Neuere Studien von Lord, DeVader und Allinger (1986) zeigen zwar eine deutlich ausgeprägtere Verbindung zwischen den Persönlichkeitsmerkmalen und dem Erfolg, können aber die Eigenschaftstheorie nicht rehabilitieren. Innerhalb der Eigenschaftstheorie hat sich daher kein fester Kanon an Persönlichkeitsmerkmalen etabliert, die einen prototypischen Führer kennzeichnen. Allenfalls besonders bedeutsam erscheinen die Kompetenz des Führers, seine Auffassungsgabe und Intelligenz, seine Willenskraft, sein Machtmotiv, seine Fähigkeit, die Bedürfnisse der Bezugsgruppen wahrzunehmen, sein Selbstvertrauen, seine rednerische Begabung, seine Dynamik, sein Aussehen und seine nonverbale Kommunikation. Diese Eigenschaften steigern jedoch nicht per se die Führungsfähigkeit eines Regierungschefs, sondern müssen je nach Handlungsort und den Erwartungen der Bezugsgruppen differenziert werden. Es trifft den Kern des Problems, wenn Lutz von Rosenstiel, Walter Molt und Bruno Rüttinger (2005: 321323) konstatieren, dass die jeweiligen Situationsfaktoren die Bedeutung der jeweiligen Eigenschaften festlegen. Je nach Aufgabentypus und Gruppengefüge können demnach unterschiedliche Eigenschaften relevant sein (Pfeffer 1992: 81). Aus dieser Überlegung lässt sich auch die methodische Kritik formulieren, dass die oftmals quantitativen Eigenschafts-Studien der Betriebswirtschaftslehre die Situationsfaktoren nicht systematisch genug einbezogen haben. Auf die beiden einzigen Eigenschaften, die nicht situationsabhängig definiert werden müssen, haben Stephen J. Zaccaro, Janelle A. Gilbert, Kirk K. Thor und Michael D. Mumford (1991) hingewiesen – „social perspectiveness“ und „behavioral flexibility“. Diese Eigenschaften befinden sich auf einer übergeordneten Ebene, da sie dazu


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beitragen, dass charakterliche Dispositionen situativ angemessen im Verhalten umgesetzt werden. Insgesamt sollten innerhalb einer modernen Eigenschaftstheorie bestimmte Eigenschaften nicht mehr isoliert als „sine qua non“-Bedingungen des Führungsprozesses aufgefasst werden. Defizite innerhalb eines Eigenschaftsbereiches können durch Stärken innerhalb eines anderen kompensiert werden. Zudem können Rollen von den jeweiligen Amtsinhabern unterschiedlich interpretiert werden, sodass auch unterschiedliche Eigenschaften Anwendung finden. Insgesamt lässt sich feststellen, dass die Eigenschaftstheorie gescheitert ist, wenn sie darauf abzielt, den einen Führer zu beschreiben. Wilhelm Bernsdorf (1969: 314) weist darauf hin, „daß es bis heute nicht gelungen ist, eindeutig eine Art Generalfaktor ‚Führerbegabung‘ festzustellen oder eine entsprechend definierte ‚mehrdimensionale Eigenschaftskonstellation‘ ausfindig zu machen“. Es gebe „zu viele Ausnahmen und Gegenbeispiele, vor allem zeigen sich bei unterschiedlicher individueller Zusammensetzung der Gruppen, bei veränderter Gruppenstruktur, bei anderen Gruppenzielen und Situationen unterschiedliche F[ührung]sweisen und daher jeweils andere Persönlichkeitsmerkmale der Führer“. Allerdings heißt dies umgekehrt auch nicht, dass die Eigenschaften überhaupt keine Rolle spielen (House / Shane / Herold 1996) oder dass „alle denkbaren Eigenschaften von gleichem Gewicht“ seien (Weibler 2004: Sp. 299). Die weitere Forschung innerhalb der Eigenschaftstheorie müsste analysieren, in welchem Verhältnis bestimmte Eigenschaften, Verhaltensweisen, Gruppengefüge und Situationen stehen (Hogg 2001: 185) und die Typenbildung vorantreiben. Ein fertiges Set von Hypothesen kann die politikwissenschaftliche Forschung der Eigenschaftstheorie nicht entnehmen. Für die Anbindung an spezifische Situationskontexte besteht zwar ein eigener Theoriezweig, die Kontingenztheorie (Fiedler 1974; Fiedler 1963; Mitchell / Biglan / Oncken / Fiedler 1970). Sie bietet aber aufgrund der spezifischen betriebswirtschaftlichen Bedingungen kaum Transferpotenzial. Allerdings hat sich die Eigenschaftstheorie wesentlich intensiver und mit mehr Energie den idiosynkratischen Dispositionen gewidmet. Eine politikwissenschaftliche Eigenschaftstheorie wäre gut beraten, diese Ergebnisse als Ausgangspunkt zu wählen.

4.2 Besteht eine typische Motivstruktur bei einem politischen Führer? Ansätze der Motivationsforschung Auch innerhalb benachbarter Disziplinen haben Forscher die Frage gestellt, welche Persönlichkeitszüge sich insbesondere für Führungspositionen als vorteilhaft erweisen. Insbesondere die Motivationsforschung kann zu diesen Fragen einen Mehrwert erbringen: Sie geht davon aus, dass jeder Mensch über bestimmte Bedürfnisstrukturen oder Zielvorstellungen verfügt, die ihn zu einem bestimmten Handeln antreiben. Motive können insgesamt als eine „aktivierende […] Ausrichtung des momentanen Lebensvollzugs auf einen positiv bewerteten Zielzustand“ interpretiert werden (Rheinberg 2006: 15; Herv. i. O.). Die Klasse der inhaltsorientierten Motivationstheorien hat sich insgesamt die Aufgabe gestellt, diese Motive zu ordnen: Die Arbeiten von Sigmund Freud und Henry Alexander Murray (1962) über Abraham Maslow (2005) bis zu Steven Reiss (2000) haben den Forschungsstand ausdifferenziert. Hinsichtlich des Phänomens Führung werden insbesondere drei Motivationstypen erörtert, die im Folgenden dargestellt werden.

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Das Leistungsmotiv ist erstens dadurch gekennzeichnet, dass sich eine Person durch Aufgaben und ihre Bewältigung gereizt fühlt und prüfen möchte, ob es ihr gelingt, eine Aufgabe noch zu bewältigen. Das Messen der eigenen Fähigkeiten anhand eines Prüfmaßstabes, der eine mehr oder minder objektive Bewertung ermöglicht, steht hierbei im Zentrum (zum Überblick: Brunstein / Heckhausen 2006). Das Leistungsmotiv korreliert positiv mit der Aufgabenorientierung von Gruppen. Schließlich avancieren in Gruppen oftmals Personen zu Führern, die sich als besonders tüchtig erweisen. Daher ist bei Führern prinzipiell ein hohes Leistungsmotiv zu erwarten, was empirische Untersuchungen bestätigen (McClelland 1966). Der Argumentation von Falko Rheinberg (2006: 122) ist allerdings zuzustimmen, dass ein hohes Leistungsmotiv keineswegs eine zwingende Voraussetzung sein muss, um Führungsämter erfolgreich auszuüben. Ein Regierungschef verfügt in der Regel über administrative Ressourcen, die ein Leistungsdefizit des Regierungschefs kompensieren könnten. Der Zusammenhang zwischen dem Führungserfolg und dem Leistungsmotiv ist allenfalls als implizit einzustufen. Eine größere Rolle im Führungsprozess spielt zweitens das Machtmotiv. Schon in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts machten Forscher auf dieses innere Antriebsphänomen aufmerksam, das sie mit unterschiedlichen Begriffen beschrieben (Überblick bei Rheinberg 2006: 102-112; Schmalt /Heckhausen 2006: 213-214). Im Laufe der Forschungsentwicklung ist das Machtmotiv – eben auch aufgrund seiner sozialen Brisanz – theoretisch und empirisch intensiv untersucht worden. Auch wenn keine konsensuale Definition vorhanden ist, lässt es sich sinngemäß beschreiben als das Bedürfnis einer Person, eine andere Person oder eine Personengruppe zu einem bestimmten Verhalten zu bewegen (Rheinberg 2006: 101; anders: McClelland 1978: 30). Dass ein Regierungschef gegenüber der Durchschnittsbevölkerung und möglicherweise auch gegenüber den durchschnittlichen Parteimitgliedern ein höheres Machtmotiv aufweist, ist aufgrund der Selektionsprozesse wahrscheinlich. Wenn eine Person an dem Spiel des Ringens um die Dominanz in einer Gruppe nicht zumindest partiell Befriedigung verspürt, würde sie sich mit hoher Wahrscheinlichkeit ein anderes Beschäftigungsfeld suchen. Die Forschungsergebnisse von William McClelland (1975) haben wesentlich dazu beigetragen, die Ausdrucksweisen des Machtmotivs auszudifferenzieren. Sie machen darauf aufmerksam, dass dieses Motiv in einem sehr ambivalenten Verhältnis zum Führungsprozess steht. Wenn der Wunsch nach Stärke und Durchsetzungsvermögen nur durch jene Handlungen befriedigt werden kann, die eine Unterordnung der Interaktionspartner bedeuten, dann wird diese Disposition des Führers negative Folgen zeitigen – zumal dann, wenn sich die Gefolgschaft ebenfalls durch ein hohes Machtmotiv auszeichnet. Insgesamt ist eine Portion Aggressivität und Kampfeswillen im politischen Prozess jedoch sicher notwendig, um sich als Regierungschef durchzusetzen und um den politischen Gegner das Gefühl zu vermitteln, eine Auseinandersetzung nicht zu scheuen. Insoweit Politik von vielen Teilnehmern, aber auch von Beobachtern als „Kampf“ erlebt und mit „Kriegsmetaphern“ beschrieben wird, ist offensichtlich, dass sich in diesem Umfeld eher Menschen durchsetzen werden, die gerne Auseinandersetzungen eingehen. Dem Machtmotiv entgegengesetzt ist drittens der Wunsch eines Menschen, ein positives, harmonisches Verhältnis zum sozialen Umfeld aufzubauen (hierzu generell Heckhausen / Sokoloswki 2006). Personen, die durch ein ausgeprägtes Anschlussmotiv charakterisiert werden, haben das Bedürfnis, in ihrem Umfeld Freundschaften aufzubauen und Konflikte zu vermeiden. Bei Untersuchungen zum Führungserfolg mittelständischer Unternehmer wurde festgestellt, dass hier jene Personen sich durchgesetzt haben, die zwar leistungs-


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und macht-, aber weniger anschlussmotiviert waren (Kock 1965). Allerdings ist hier – wie generell in der Führungsforschung – darauf zu verweisen, dass Situationen ganz unterschiedliche Anforderungen stellen. Mit Recht ist konstatiert worden, dass in den Konstellationen, in denen vertrauensvolle Beziehungen für den Führungserfolg wichtig sind, das Anschlussmotiv positiv wirkt (Rheinberg 2006: 125). Die Gefahr bei einem sehr stark ausgeprägten Anschlussmotiv liegt allerdings darin, dass der Führer als zu schwach wahrgenommen wird, weil er Konflikte eher vermeidet und ihm nicht zugetraut wird, dass er potenziell auch straff führen könnte: „If you shy away from conflict, you are not likely to get your way very often“ (Pfeffer 1992: 177). Insgesamt bietet die Motivationsforschung sicher anschlussfähige Positionen für politikwissenschaftliche Fragestellungen, gleichwohl es methodisch sicher kein einfaches Unterfangen ist, die Motivtypen bei politischen Führungspersönlichkeiten abzutesten.

4.3 Die Analyse des Führers aus tiefenpsychologischer Perspektive: das Konzept des Narzissmus Obgleich der Begriff der „narzisstischen Persönlichkeit“ negativ besetzt ist, ist doch auffällig, wie häufig sich narzisstische Züge bei Akteuren in leitenden Positionen zeigen. Manche Autoren konstatieren sogar, dass die typische Konstellation einer Führerpersönlichkeit die narzisstische sei (Kets de Vries / Miller 1995: Sp. 1609; Rosenthal / Pittinsky 2006: 617618). Auch Erich Fromm (1974: 181) hat festgestellt, dass unter politischen Führern „ein hochgradiger Narzißmus“ sehr häufig anzutreffen sei. Damit zeigt sich die prinzipielle Relevanz der Narzissmus-Forschung für die Führungsforschung. Dem Narzissmus-Konzept liegt zunächst die empirische Feststellung zugrunde, dass sich Führer häufig auszeichnen durch ein überschäumendes Selbstbewusstsein, Dominanzstreben, Geltungssucht, das Gefühl, sich nur auf sich selbst verlassen zu können, das Verlangen, von anderen bewundert zu werden, sowie die Bereitschaft, andere emotional auszubeuten. Die psychoanalytische Forschung hat untersucht, wie die Ausbildung dieses immer wiederkehrenden Persönlichkeitsbildes zu erklären ist und sich dabei auf frühkindliche Sozialisationsphasen bezogen (Erikson 1995). Holzschnittartig lässt sich hierbei Folgendes zur Erklärung anfügen: Bei einer normalen Sozialisation verbindet das Kind in einer Frühphase mit sich selbst und auch mit den Eltern das Bild der Allmächtigkeit, der Stärke und der Macht, um besser mit der eigenen Hilflosigkeit umzugehen. Im Laufe der Zeit korrigieren sich diese illusionären Annahmen. Das Kind entwickelt ein Selbstbewusstsein, das ohne die Vorstellung der großen allmächtigen, beschützenden Eltern oder der eigenen Vollkommenheit auskommt. Narzisstische Persönlichkeiten können sich aufgrund gestörter Beziehungen zu ihren Bezugspersonen von diesen beiden Bildern nicht trennen und versuchen auch im späteren Leben, diese Sehnsüchte zu realisieren. Sie wünschen sich, dass ihre Umwelt sie bewundert und demonstrieren eine enorme Überzeugung von der eigenen Person. Worin liegen nun die Auswirkungen für den Führungsprozess? Eine These lautet, dass die Anziehungskraft von Narzissten deswegen so groß ist, weil sie scheinbar mit sich und der Umwelt zufrieden sind und deswegen Zuversicht ausstrahlen. Gerade Menschen, die aus anderen – möglicherweise ebenso pathologischen Gründen – ein eher negatives Selbstbild von sich haben, können einen Narzissten deswegen als Projektionsfläche für das eigene Ich-Ideal gebrauchen (Neuberger 2002: 176). Gerade das Selbstbewusstsein und die Dyna-

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mik, die Narzissten auszeichnen, sind häufig ursächlich für ihre hohe zwischenmenschliche Anziehungs- und Überzeugungskraft – vor allem dann, wenn die politischen Führer mit räumlicher Distanz wahrgenommen werden. Jedoch sind nicht nur positive Auswirkungen zu verzeichnen: Da narzisstische Führer häufig so auf sich konzentriert sind, dass sie andere Personen und ihre Bedürfnisse nicht mehr wahrnehmen und auch launisch und leicht reizbar sein können, treten im Führungsprozess bei längeren, intensiven zwischenmenschlichen Verhältnissen eher die negativen Folgen hervor. An dieser skizzenhaften Darstellung wird insgesamt deutlich, dass eine Reihe von tiefenpsychologischen Prozessen nicht nur für das jeweilige Individuum von Bedeutung ist, sondern auch zu einem tieferen Verständnis von Gruppenprozessen beitragen. Für die Politikwissenschaft erscheinen die unterschiedlich komplexen tiefenpsychologischen Erklärungsmuster der Genese von narzisstischen Persönlichkeitsstörungen dabei weniger interessant als die Auswirkungen auf die Interaktionen.

4.4 Zwischen Konformität und Kompetenz: das Verhalten des Führers als Variable zur Legitimierung Die bisherigen Ansätze beschreiben die langfristigen Konturen der Führungspersönlichkeit. Andere Modelle versuchen stärker einzubeziehen, wie sich „Leader“ durch ihr Verhalten legitimieren und wie sie in der Gefolgschaft Akzeptanz erlangen. Einen besonderen Bekanntheitsgrad hat hierbei der Ansatz von Edwin P. Hollander (1995) erlangt, der insbesondere die Kompetenz und die Konformität als unabhängige Variablen untersucht: Der Autor geht davon aus, dass an den Führer einerseits die Erwartung gestellt wird, dass er die Gruppenregeln beachtet und damit der Gruppe Respekt zollt, und andererseits für Innovationen sorgt, damit auch diskonform agiert und damit die Leistung der Gruppe erhöht. Besonders prekär ist hierbei die Frage, wann Nichtkonformität des Führers durch die Gefolgschaft akzeptiert wird. Diese Paradoxie löst sich auf, wenn das Führungsverhältnis in eine zeitliche Perspektive gestellt wird: Die Interaktion wird dabei insgesamt als Austauschprozess aufgefasst, bei dem sich der Führer Anerkennung erwerben muss und später wieder einlösen kann (Homans 1958). Die Notwendigkeit, dass der Führer individuelle Akzeptanz erwirbt, unterstreicht auch der Name des Modells („Idiosynkrasiekreditmodell“). Die Kompetenz des Leaders trägt dazu bei, dass die Aktionen der Gruppenmitglieder koordiniert und zum Ziel geführt werden. Sie ist grundsätzlich notwendig, um Legitimation zu erhalten. Durch seine Konformität zeigt er ferner, dass er die Spielregeln der Gruppe anerkennt. Vor allem im frühen Stadium der Gruppenentwicklung ist ein gruppenkonformes Verhalten notwendig, wenn sich der Führer Kredite erwerben möchte, die ein nichtkonformes Verhalten zu einem späteren Zeitpunkt kompensieren. Ein Führer, der Innovationen durchführen möchte, wird eher Legitimationsprobleme bekommen, wenn er seine Zuverlässigkeit und Gruppenloyalität nicht durch eine langjährige Mitgliedschaft nachweisen kann (hierzu instruktiv: Luhmann 1962). Je länger sich ein Führer an die Gruppennormen gehalten hat und je größer seine Kompetenz ausfällt, desto höher wird auch die nachfolgende Toleranz der Gruppe gegenüber Diskonformität ausfallen. Hiermit werden also vorhin angemerkte Thesen zur generellen Unfreiheit des Führers nicht vollkommen verworfen, aber in zeitlicher Perspektive differenziert. Die Unfreiheit eines Gruppenmitglieds ist demnach zu Beginn seiner Mitgliedschaft größer, bei einer lang währenden Mitgliedschaft geringer einzuschätzen. Bemerkenswert ist zudem, dass Hollander auch emotionale und kognitive Aspekte


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einbezieht: So macht er darauf aufmerksam, dass frühe Nichtkonformität eines Führers Wahrnehmungsbarrieren bei der Gefolgschaft zur Folge haben kann, die dazu führen, dass der Führer insgesamt in einem negativeren Licht gesehen und seine Kompetenz zu einem geringeren Maße anerkannt wird (Hollander 1995: Sp. 930). Da insbesondere politische Führer von ihren Gruppen akzeptiert werden müssen, zeigen diese Thesen ein besonders hohes politikwissenschaftliches Transferpotenzial (hierzu: Verba 1967).

4.5 Führung durch Sprache und Symbole: die Kommunikationswissenschaft Aus kommunikationswissenschaftlicher Perspektive ist Führung primär ein sprachlich zu vollziehender Akt. Schon früh konstatierte Theodor Geiger (1928: 31), dass die Funktion des Führers darin besteht, „den ‚richtigen‘ Ausdruck für die Stimmung der Gesamtheit zu finden und ‚anzustimmen‘. Dadurch, daß die anderen ‚einstimmen‘, ist er in seiner Führerrolle bestätigt. ‚Trifft er nicht den Ton‘, ‚findet er nicht das rechte Wort‘, so wird er durch Ausbleiben des Echos abgewiesen.“ Während diese Ausdrucksfunktion bei Geiger eine unter mehreren Führungsaufgaben darstellt, hat die Kommunikation für Linda Smircich und Gareth Morgan (1982: 258) eine noch zentralere Bedeutung: „Leadership is realized in the process whereby one or more individuals succeed in attempting to frame and define the reality of others.“ Wilfred H. Drath und Charles J. Palus (1994) pflichten dieser Annahme bei, da sie ebenso von der Tatsache ausgehen, dass Leadership „Meaning-Making“ bedeutet. Auch weitere Autoren vertreten die Auffassung, dass sich Führung „vorrangig mit der Aufgabe beschäftigt, übereinstimmende Interpretationen zwischen Führern und Geführten herzustellen“ (Schauenberg / Föhr 1995: Sp. 2211), was primär durch die Sprache vollzogen wird. Um Einblicke in die Kommunikationsforschung zu vermitteln, werden im Folgenden zwei Aspekte exemplarisch erörtert: erstens die Bedeutung der unterschiedlichen Ebenen der Kommunikation und zweitens das „Framing“ (Rahmensetzen) innerhalb der Sprache. Eine übergeordnete Rolle für erfolgreiches Kommunizieren spielt erstens die Fähigkeit des Führers, sich in den Interaktionspartner hineinzuversetzen und ein Gefühl dafür zu entwickeln, wie eine bestimmte Nachricht aufgenommen wird (Goleman / Boyatzis / McKee 2005). Von dem Kommunizierenden werden Sensibilität und Antizipationsvermögen verlangt, wenn er seinen jeweiligen Interaktionspartner beeinflussen will. Die Analyse der Führungskommunikation muss sich generell auf zwei Ebenen beziehen, die in jeder sprachlichen Äußerung enthalten sind. Sprachliche Äußerungen transportieren jeweils inhaltliche und beziehungsorientierte Informationen (Watzlawick / Beavin / Jackson 2003: 53-56). Jede Botschaft vermittelt dem Empfänger nicht nur bestimmte Sachinformationen, sondern auch Informationen darüber, wie der Sender sich und den Gesprächspartner sieht und bewertet. Die Konfliktlösung erschwert sich, wenn den Interaktionspartnern nicht klar ist, auf welcher Ebene die Auseinandersetzung zu lokalisieren ist, oder dies nicht offen kommuniziert wird. Schwierig wird es, wenn dieser Beziehungskonflikt nicht als ebensolcher, sondern in Gestalt eines Sachkonflikts ausgetragen wird. Durch die Verquickung der Ebenen wird die Schlichtung a posteriori ungleich diffiziler. Sprachliche Führung bedeutet aus dieser Perspektive, dass die Führungsperson Integration und Zielerreichung fördert, indem sie beide Sprachebenen zumindest analytisch trennt und auf Vermengungen der Ebenen mit persönlichen Gesprächen, die der Klärung und Lockerung der Gesprächsatmosphäre dienen, reagiert. In zahlreichen Unternehmen wird deswegen allgemeinen Gesprä-

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chen, die Feedback, Kritik und Anerkennung in einem gelösten Rahmen ermöglichen, ein großer Stellenwert beigemessen (Kossbiel 1995). Eine umfassendere Theorie sprachlichen Führens müsste die Kenntnisse um die Führungsfunktionen und die verschiedenen Sprachebenen mit weiteren Kommunikationselementen in Verbindung setzen (etwa zum Humor einschlägig: Neuberger 1988; Schwarz 2007). In Überzeugungssituationen spielt zweitens eine zentrale Rolle, wie Entscheidungssituationen dargestellt werden. Jene Literatur, die sich mit dem Komplex des sprachlichen „Framing“ befasst, erklärt, durch welche sprachlichen Strategien Führung ausgeübt wird. Dabei wird herausgehoben, dass eine Meinung besonders überzeugend wirkt, wenn sie in einem geeigneten Rahmen präsentiert wird (daher der Begriff „Frame“). Das Erklären und Deuten der Realität avanciert damit zu einer Führungsaufgabe, da sie anderen Menschen die Aufgabe abnimmt, die Geschehnisse einzuordnen und Reaktionsmöglichkeiten zu entwerfen. Gail T. Fairhurst und Robert A. Sarr (2000: 15) stellen fest, dass in dem Moment eine Führungsrolle übernommen wird, indem in „komplexen und manchmal sogar verwirrenden Situationen“ Sinn vermittelt wird. „Andere zu führen, bedeutet im Grunde genommen, genau dieses Risiko auf sich zu nehmen und die Welt selbst zu interpretieren.“ Das Wort „Framen“ zielt hierbei auf den Rahmen ab, in dem ein Ereignis vermittelt wird, auf die Informationen, die ausgewählt oder weggelassen werden. Nach Deanne N. Den Hartog und Robert M. Verburg (1997: 360) bezieht sich das „Frame Alignment“ darauf, einen gemeinsamen Orientierungs- und Interpretationsrahmen zu schaffen, damit sich die Werte, Glaubenselemente und Interessen zwischen dem Führer und der Bezugsgruppe angleichen. Jay A. Conger (1991: 32) konstatiert, dass „Framing“ die Wahrnehmung der Umwelt entscheidend beeinflussen soll. Um eine politische Entscheidung gegenüber der Öffentlichkeit vorteilhaft zu präsentieren, bestehen unterschiedliche Möglichkeiten: Zum Beispiel kann die Entscheidung in einen historischen Kontext gestellt werden, der ihr Legitimität verleiht. Die positiven Seiten des eigenen Vorschlags können besonders hervorgehoben werden, wenn sie mit den negativen Aspekten eines Alternativvorschlags kontrastiert werden. Ferner ist es möglich, zwischen verschiedenen Themen eine Verbindung zu schaffen, um damit die Zuhörer zu lenken. Entscheidend ist insgesamt, dass die Informationen bewusst ausgewählt werden und mit Assoziationen und Metaphern gespielt wird, um einen positiven Eindruck hervorzurufen. „The key is to understand what form of argument will be convincing in one´s particular environment, and to have the ability to formulate an argument in the appropriate fashion, using whatever analysis or data are accepted in that fashion“ (Pfeffer 1992: 260). Diese Anmerkungen zeigen, dass die sprachliche Darstellung eine enorme Auswirkung auf die Überzeugungskraft hat. Dieser Gedanke ist innerhalb der Politikwissenschaft und besonders der Wahlkampfforschung immer präsent gewesen. Leider fehlt noch eine Systematisierung und Typologisierung unterschiedlicher kommunikativer Strategien, die Führer anwenden (hierzu Gast 2007). Die Beiträge, die innerhalb des Themenkreises „Framing“ entstanden sind, könnten hierbei für die noch zu leistende Theoriearbeit hilfreiche Anregungen vermitteln.


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4.6 Führung als taktisches und strategisches Verhalten: die Theorie der Mikropolitik Innerhalb der Organisationstheorie hat sich als Gegenbewegung zu makrosoziologischen Betrachtungen, die mit der Systemtheorie in der Nachkriegszeit Hochkonjunktur hatten, eine Strömung etabliert, die den Blick gezielt auf die Handlungsweisen des Akteurs wirft. Das Forschungssegment der Mikropolitik, das sich hauptsächlich seit den 80er Jahren entwickelt hat, versucht zu erklären, wie sich einzelne Akteure in ihrer Organisation verhalten und durchsetzen (Küpper 2004; Küpper / Ortmann 1992; Neuberger 2006). Damit wurde zugleich infrage gestellt, ob Organisationen faktisch so einheitliche und geschlossene Einheiten darstellen, in denen alle Handlungen durch die Rollen bestimmt werden und damit der übergeordneten Organisationslogik folgen, wie es der Idealtyp der bürokratischen Herrschaft suggeriert. Die Forscher der Mikropolitik gehen davon aus, dass die Organisationsmitglieder eigene Präferenzen entwickeln und zur Durchsetzung ihrer Interessen ihre Machtmittel einsetzen. Sie verfolgen die Annahme, dass eine Organisation nicht nur durch die formale, sondern zusätzlich auch durch die informale Ordnung bestimmt wird. Die Kernfrage lautet daher, wie Entscheidungen in Organisationen durch Akteure taktisch und strategisch gesteuert werden und wie die Akteure die Spielräume, die ihre Rollen bereitstellen, nutzen. Obwohl die Organisationssoziologen, die sich dieser Frage angenommen haben, den Konnex zu Führungsfragen nicht immer herausgestellt haben, ist die Verbindung offensichtlich: „Wer erfolgreich führen will, muß die ‚Schattenordnung‘ seiner Organisation möglichst weitgehend kennen und auch selber mikropolitisch denken und handeln“ (Bosetzky 1995: Sp. 1518). Der Begriff Mikropolitik stammt ursprünglich aus der amerikanischen Forschung (Burns 1962) und wurde erst später in der deutschen Forschung, vor allem von Horst Bosetzky (1977) und Oswald Neuberger (2006) eingeführt. Eine Reihe von Arbeiten wird nicht unter dem Begriff der „Mikropolitik“, sondern unter der Bezeichnung der „MachtForschung“ subsumiert (Überblick bei: Sandner / Meyer 2004; ausführlicher: Al-Ani 1993; Huczynski 2004; Pfeffer 1992). Das Erkenntnisinteresse unterscheidet sich jedoch nicht grundsätzlich. Meistens zeichnen sich diese Darstellungen durch eine starke deskriptive Ausrichtung aus. Einzuwenden wäre, dass es für Politikwissenschaftler keine prinzipiell neue Erkenntnis darstellt, dass in Organisationen Machtspiele stattfinden. Der Mehrwert liegt darin, dass grundsätzlicher über die taktischen Methoden und Techniken reflektiert wird. Eine kontextbezogene Differenzierung wird innerhalb der Mikropolitik nur partiell erreicht – etwa, wenn einbezogen wird, welche Machttaktiken verstärkt gegenüber Vorgesetzten, Kollegen oder Untergeordneten angewendet werden (Blickle 1995; 1997). Eher qualitative Studien versuchen zudem auf Bedingungen und Folgen der möglichen Anwendung von mikropolitischen Verhaltensweisen hinzuweisen (Bosetzky 1980; Neubauer/ Rosemann 2006: 41-116). Im Folgenden werden ausgewählte Taktiken erörtert, die innerhalb der mikropolitischen Forschungsbeiträge Beachtung fanden (umfassend: Heinrich/ Schulz zur Wiesch 1998). Gewöhnlich sind Organisationen zu komplex und zu wenig durchschaubar, als dass es möglich wäre, sich als Einzelkämpfer zu behaupten. Die Auswirkungen und Bedingungen der formalen und informalen Koalitionsbildung stellen daher ein zentrales Element des Untersuchungsgegenstandes dar (Pfeffer 1992: 101). Horst Bosetzky (1995: Sp. 1519– 1522) stellt gleich eine ganze Reihe von Vorteilen heraus, die mit der Mitgliedschaft in

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einer Koalition verbunden sind: Erstens wird dem jeweiligen Führer ein vertieftes Wissen über die eigene Organisation bereitgestellt, sodass er die offiziellen Informationen besser einschätzen kann. Gerüchte und Informationen über interne Vorgänge wird ein Mitglied adäquater einschätzen können. Zweitens bieten Mitgliedschaften auch die Chance, sein eigenes Image zu verbessern und das eigene Durchsetzungsvermögen zu steigern, da das einzelne Mitglied einer Organisation als machtvolles Koalitionsmitglied wahrgenommen und dementsprechend auch in die politischen Entscheidungen eingebunden wird. Drittens steigen die eigenen Karrieremöglichkeiten eines Organisationsmitglieds, wenn es durch eine Koalition protegiert wird. Zu berücksichtigen ist hingegen auch, dass Koalitionen negative Auswirkungen haben können (Bosetzky 1995: Sp. 1522–1524). So werden Personen häufig eher negativ wahrgenommen, wenn ihre Koalitionsbindung als Günstlingswirtschaft perzipiert wird. Die Verbindung zur politischen Sphäre ist leicht herzustellen: Helmut Kohl war ein Bundeskanzler, der über ein ausgezeichnetes Netzwerk in der eigenen Partei verfügte. Gerade deswegen geriet er später mit dem pejorativen Begriff „System Kohl“ (Narr / Roth / Vack 2000) in die Kritik. Informale Koalitionen in formalen Organisationen stellen indes ein zentrales Element des mikropolitischen Handlungsrepertoires dar. Mikropolitik bedeutet jedoch nicht automatisch, dass die formale Ordnung des Systems unterlaufen wird. Vielmehr können sich Akteure auch gezielt auf dieselbe berufen, wenn sie Entscheidungen durchsetzen oder verhindern wollen (French / Raven 1959: 159). Die genaue Kenntnis der organisatorischen Verfahren und Regeln – etwa in Form der Geschäftsordnung – avanciert insgesamt zu einer Handlungsressource, die von großer Bedeutung ist. Verschiedene Beiträge innerhalb der Bürokratieforschung haben schon darauf verwiesen, dass Organisationen ihre Effektivität verlieren, wenn sich alle Mitglieder pedantisch an die vorgeschriebenen Normen halten (etwa Crozier 1971), was darauf verweist, welche Blockademacht diese Verhaltensweise in sich birgt. Negative Konsequenzen könnte dies allerdings haben, wenn dem Ruf des Akteurs durch dieses Verhalten ein langfristiger Schaden zugefügt wird. Eine andere Taktik liegt darin, Entscheidungssituationen gezielt zu emotionalisieren: Wenn ein Akteur seine eigene rationale Unterlegenheit spürt, kann ein bewusst herbeigeführter emotionaler Ausbruch eine zweckrationale Handlung sein, um sich Handlungsressourcen zu verschaffen. Ein Wutanfall kann den Interaktionspartner irritieren, einschüchtern oder ihn zumindest veranlassen, die sachrationale Argumentationslinie zu verlassen. Je mehr die Diskussion emotional eingefärbt wird, desto stärker werden sich die anfänglichen Handlungsvorteile des Interaktionspartners nivellieren. Eine weitere Taktik, um Ressourcen innerhalb einer Organisation zu aktivieren, liegt darin, sich als hilflos darzustellen, damit sich andere Personen zur Hilfe genötigt fühlen. Interaktionspartner können sich durch die Bitte um Hilfe geehrt fühlen, sich als Person aufgewertet sehen und sich dadurch auch selbst stark fühlen. Eine mikropolitische Taktik liegt darin, das Helfersyndrom bei anderen Personen auszunutzen und dadurch die eigenen Interessen zu forcieren. Diese mikropolitischen Taktiken, die hier nur angedeutet wurden, prägen die Realität einer Organisation, auch wenn sie normativ nicht erwünscht sein mögen. Von der Taktik, Informationen zurückzuhalten, sich einzuschmeicheln, bis hin zum Mobbing steht den Akteuren ein breit gefächertes Handlungsrepertoire zur Verfügung. Ausführliche Überblicksstudien, wie etwa von Oswald Neuberger (2006), geben einen Einblick in die Reichhaltigkeit der bisherigen empirischen Untersuchungen. Der Nutzen dieser Studien dürfte noch höher sein, wenn sie sich nicht nur auf das Beschreiben und systematische Erfassen verlegen, sondern auch die Rahmenfaktoren (Identitäten der Bezugsgruppe und die Situati-


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onsfaktoren) einbeziehen würden. Innerhalb mancher Untersuchungen wurden gezielt Differenzierungen vorgenommen, indem die unterschiedlichen Verhaltensstrategien auf ihre langfristigen Folgekosten hin überprüft wurden (Neubauer / Rosemann 2006). Diese sind besonders zentral, da sie berücksichtigen, dass eine Verhaltensstrategie, wie zum Beispiel das „Einschüchtern“, kurzfristig zu einem Erfolg gegenüber dem Interaktionspartner, aber langfristig zu einer Erosion der eigenen Reputation führen kann. Wenn die mikropolitische Theorie der Führung mit diesen Differenzierungen auf das Gebiet der politischen Führung übertragen wird, könnte sie die Forschung sicher bereichern.

4.7 Die Selbstdarstellung in der Interaktion: die Impression-ManagementTheorie Auch Forscher der Impression Management-Theorie gehen grundsätzlich davon aus, dass Organisationen zwar durch mehr oder minder starre Rollengefüge geprägt sind, dem individuellen Rollenträger gleichwohl ein breites Spektrum an Verhaltensweisen bleibt, um Einfluss auszuüben und seinen Spielraum auszudehnen. Unter „Impression-Management“ wird hierbei das individuelle Vermögen verstanden, die Informationen zu steuern, die das eigene Selbst nach außen vermittelt, um damit Eindruck auszuüben (generell: Mummendey 1995; 2004; Rosenfeld / Giacalone / Riordan 1995; Schlenker 1980; 1985). Die Forschungsrichtung wurde wesentlich durch die Werke Erving Goffmans (2007) beeinflusst, der die These vertrat, dass im individuellen Verhalten immer auch das Bemühen um die Vermittlung der eigenen Identität nach außen zu sehen ist. Erst gegen Ende der achtziger Jahre begann jedoch die systematische Forschung zum Impression-Management einzusetzen. Wesentliche Impulse verlieh der Forschung zusätzlich Edward E. Jones (1964), der mit einer Studie zum ‚Einschmeicheln‘ („Ingratiation“) weitere Arbeiten inspirierte. Die Sammelwerke von Robert A. Giacalone und Paul Rosenfeld (1989; 1991) und James T. Tedeschi (1981) fungierten als wegweisende Schlüsselwerke. Aufgrund der ähnlichen Grundannahmen sind Überschneidungen zur symbolisch-interaktionistischen Rollentheorie offensichtlich. Berührungspunkte bestehen ebenso zur Theorie der Mikropolitik, die gleichfalls organisationsinterne Einflussprozesse untersucht. Im Gegensatz zu dieser betrachtet die Impression Management-Theorie jedoch primär, wie sich die Rollenträger selbst darstellen (statt vieler: Gardner / Cleavenger 1998; Gardner / Martinko 1988; Gardner III 1992). Personenunabhängige Taktiken, wie Netzwerk- und Koalitionsbildung, spielen daher nur eine untergeordnete Rolle. Innerhalb der Impression Management-Theorie werden mehrere Unterscheidungen getroffen (umfangreichste Klassifikation bei Tedeschi / Lindkold / Rosenfeld 1985): Die erste Differenzierung betrifft die Intentionalität des Verhaltens. Ein Teil des Verhaltens wird durch das Unterbewusstsein geregelt und ist dem bewussten Handeln nicht zugänglich. Dies betrifft zum Beispiel einen Teil des nonverbalen Verhaltens. Die zweite Unterscheidung ist typologisch grundlegend, da sie jenes Impression Management, das auf die positive Darstellung der eigenen Person angelegt ist, von jenem Verhalten trennt, das dazu dient, die eigene Identität vor Angriffen von außen zu schützen (zu den folgenden Elementen Mummendey 1995: 135-171). Zu den positiven Strategien zählt in erster Linie jenes Set von Verhaltensweisen, das in angloamerikanischen Darstellungen unter dem Begriff „Ingratiation“ subsumiert wird. Diesen liegt die These zugrunde, dass eine Person umso

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beliebter ist, je mehr positive, harmonische Signale von ihr ausgehen. Die eigene Außenwirkung kann demnach gesteigert werden, wenn „opinion conformity“ mit dem jeweiligen Gesprächspartner hergestellt wird. Dies impliziert, dass dessen grundsätzliche Einstellungen und aktuelle Meinungen erhoben und selber nach außen getragen werden. Je größer die Ähnlichkeiten zwischen den Gesprächspartnern ausfallen, umso sympathischer werden sie sich empfinden. Eine andere Taktik liegt darin, den Gesprächspartner aufzuwerten, indem ihm geschmeichelt wird („other-enhancement“). Die Wirkung dieser beiden Verhaltensformen hängt entscheidend davon ab, in welcher Dosis und in welcher Situation die jeweiligen Verhaltensweisen eingesetzt werden. Eine weitere Taktik liegt darin, die eigene Person in einem sehr positiven Licht darzustellen, um damit die eigene Anziehungskraft zu erhöhen („self-enhancement“). Zu diesem Zwecke können die eigenen Leistungen, Fähigkeiten und Potenziale hervorgehoben werden. Insgesamt hat die Impression ManagementTheorie sich verstärkt der Frage angenommen, unter welchen Bedingungen mittels dieser Verhaltensweisen nachhaltige positive Auswirkungen für das eigene Image erreicht werden können. Ähnlichkeiten zu dem „self-enhancement“ weist die Strategie „exemplification“ auf, die impliziert, dass die eigene Person als vorbildhaft dargestellt wird. Dies gelingt besonders dann, wenn deutlich gemacht wird, welchen Aufwand eine Person im Interesse der Gruppe auf sich nimmt. Auf die Norm der Reziprozität rekurriert die Taktik „favourdoing“. Wer anderen einen Gefallen tut, wird Dankbarkeit ernten und bei dem jeweiligen Interaktionspartner das Gefühl hervorrufen, dass er in der Schuld von ihm stehe. Beides hat zur Folge, dass Ego bei Alter einen positiven Eindruck hervorruft (hierzu besonders: Bosetzky 1974). Die bisherigen Ausführungen sollen nicht suggerieren, dass es im Führungsprozess unter allen Umständen darum geht, ein positives Selbstbild nach außen zu tragen. Die Taktik der „intimidation“ beschreibt jene Verhaltensweisen, in denen ein Akteur andere Personen einschüchtert, um auf diese Weise seinen Einfluss geltend zu machen. Die politikwissenschaftlich brisante Fragestellung lautet, in welchen Situationen und gegenüber welchen Interaktionspartnern Einschüchterungen erfolgreich sind. Wie reichhaltig die Palette möglicher Taktiken ist, zeigt zuletzt das indirekte Impression Management: Dieser Begriff beschreibt das Bestreben von Akteuren, ihre Person mit vielen positiven Ereignissen und Personen zu verbinden und möglichst von negativen Vorkommnissen zu trennen. Ruhm und Glanz von Personen des öffentlichen Lebens können auf diese Weise auf Individuen übertragen werden, die an dem Erfolg eigentlich keinen Anteil haben. Deutlich wird an diesen Anmerkungen, dass die Impression ManagementForschung über große Schnittmengen mit der Führungsforschung verfügt, da beide danach fragen, wie ein möglichst hohes Maß an Einfluss ausgeübt wird. Der Mehrwert für die politikwissenschaftliche Führungsforschung liegt darin, dass die Impression ManagementForscher sich wesentlich intensiver damit befassen, wie Akteure innerhalb von Organisationen ein eigenes Image produzieren und Einfluss ausüben. Allerdings wurden die Ergebnisse der Impression Management-Forschung bisher kaum in den politikwissenschaftlichen Bereich übertragen (aber: Laux / Schütz 1996).


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4.8 Die interdisziplinäre Charisma-Forschung: zur Wirkung von Visionen Die intensivste Entwicklung ist jüngst im Bereich der Charisma-Forschung zu verzeichnen. Die Begriffe charismatische, visionäre, transformationale Führung werden häufig synonym verwendet und sind keineswegs trennscharf (Shamir / House 1993). Eine Reihe von Forschern hat beklagt, dass Max Weber den Begriff des Charismas im Gefolge von Rudolf Sohms zwar verwendet, aber nicht hinreichend erklärt hat, worauf die psychologische Bindung zwischen Führern und Gefolgschaft beruht (statt vieler: Post 1986: 676). Die Frage nach der psychischen Anziehungskraft gewann in den achtziger und neunziger Jahren auch deswegen immer mehr an Interesse, weil Führung zunehmend nicht mehr nur als rein ökonomischer Tauschakt verstanden wurde (Interessenvertretung gegen Gefolgschaft) (hierzu: Bass / Steyrer 1995; Hollander 1995; Homans 1958), sondern als ein emotionaler Akt, bei dem sich die Präferenzen von Führer und Gefolgschaft erheblich verändern. Es entstanden unterschiedliche Erklärungsmuster für die hohe Gefolgschaftsbereitschaft der Bezugsgruppe gegenüber dem Führer (im Überblick: Shamir 1991). Eine Reihe von Autoren zog die tiefenpsychologischen Bindungskräfte heran (Kets de Vries 1988a; 1988b; Lindholm 1988).5 Weitere Autoren erklärten das Phänomen, indem sie auf die Bedeutung der Selbstdarstellung des Führers und die Anziehungskraft von Visionen verwiesen (Conger 1988; Conger / Kanungo 1988; 1998; House / Howell 1992; Klein / House 1995; Sashkin 1988). Verbindungen zur vorher dargestellten Impression-Management-Theorie lagen nahe und wurden teilweise hergestellt (besonders Gardner / Cleavenger 1998). Die Forschungsdiskussion haben insbesondere komplexere Modelle geprägt, die die Bedeutung von Visionen mit grundlegenden Annahmen zum Zusammenspiel von Führer, Gefolgschaft und Situation verbunden haben (Conger / Kanungo 1987; House 1977; Shamir / Arthur / House 1993). Diese Charisma-Forschung ist gerade für die politikwissenschaftliche Diskussion von Wert, da sie selbst verschiedene Theorien synthetisiert. Am deutlichsten tritt dieses Moment bei den Darstellungen von Robert J. House, Michael B. Arthur und Boas Shamir hervor, die Ergebnisse der Motivations- und der Identitätsforschung in ihr Charisma-Modell integrieren (House 1977; Shamir / Arthur / House 1993). Folgende Aspekte haben die Forschungsdiskussion zur visionären Führung dabei maßgeblich geprägt: Charisma-Forscher stellen erstens die Identitäten der Geführten in den Mittelpunkt der Erklärungen. Eine Vision wirkt nicht, weil sich die Menschen rational materielle Vorteile erhoffen, sondern weil sie emotional berührt werden. Sie ruft Gefolgschaftseffekte hervor, weil sie auf geteilte, hoch geschätzte Werte rekurriert. Durch das Gefühl, für eine „richtige“ Sache zu arbeiten und damit großen Idealen zu dienen, werden die Arbeiten der jeweiligen Gruppe und damit auch diese selbst aufgewertet. Boas Shamir, Michael B. Arthur und Robert J. House (1993) schildern, dass dieser Effekt dann eintritt, wenn die Visionen mit den Selbst-Konzepten der jeweiligen Personen verbunden werden. Für den Inhalt der Vision besagt es, dass diese ideelle – zumindest identitätsstiftende – Werte beinhalten sollte. Eine pragmatische und nüchtern gehaltene Zukunftsperspektive wird weniger Wirkung entfalten. Zweitens wirkt eine Vision anziehend, weil sie etwas erfüllt, was auch innerhalb der Attributions- und Motivationsforschung herausgestellt wurde: Eine Vision ist in der Lage, Ordnung und Sinn zu stiften und Komplexität zu reduzieren. Meist werden innerhalb der 5

Vgl. zu diesen Erklärungen Abschnitt 3.5.

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Vision Vergangenheit und Zukunft verbunden, sodass dem Individuum seine Umwelt verständlich wird, was zu einer positiven Empfindung führen kann. Die beiden genannten Funktionen werden verstärkt, wenn innerhalb der Bezugsgruppen eine hohe Unzufriedenheit mit dem gegenwärtigen Zustand vorhanden ist. In diesem Fall werden die Individuen empfänglicher für Visionen sein, die erklären, wie der Status quo verändert werden kann. Der Einfluss der Situation spielt daher in fast allen Charisma-Modellen eine zentrale Rolle (besonders anschaulich: Pfeffer 1992: 79-81). Eine wichtige motivationale Rolle spielt drittens, inwieweit der Führer seine Überzeugung kommuniziert, dass die Gruppe den Zustand ändern könne und zu herausragenden Leistungen in der Lage sei. Wenn eine Gruppe den Glauben entwickelt, einen Zustand aus eigener Kraft ändern zu können, so kann dies zu einer gesteigerten Motivation führen, da das Selbstbewusstsein positiv beeinflusst wird. Die artikulierten Erwartungen können auch an eine einzelne Person gerichtet sein; meistens tritt jedoch der Fall ein, dass diese gegenüber einer Gruppe kommuniziert werden. Hierbei wird betont, dass die Erreichung der Ziele nur dann möglich ist, wenn gemeinsame Anstrengungen unternommen werden, wodurch die kollektiven gegenüber den individuellen Zielen hervorgehoben werden. Damit gewinnt das Kollektiv eine höhere, identitätsstiftende Bedeutung für die Gruppenmitglieder. Die Frage, wie der Führer seine Vision inhaltlich bestimmt, benennt viertens eine zentrale Führungsanforderung: Der Regierungschef muss sensibel gegenüber der Umwelt sein und die Situationen und Gruppen ‚verstehen‘, um Potenziale für Visionen zu entdecken. Dabei wird der Führer gemeinsame potenzielle Werte und Ideale identifizieren, die Grundlage einer Zukunftsperspektive sein könnten. Um charismatisch zu wirken, wird der politische Führer den Status quo zunächst negativ beschreiben und versuchen, eine gemeinsame Perzeption der Gruppe aufzubauen, um dann seine Ziele davon abzuheben. Nach Jay A. Conger und Rabindra N. Kanungo (1998: 54) ist es der „idealized aspect of the vision“, der diese charismatisch macht. Diese Ziele müssen in zweifacher Hinsicht abgewogen werden: Zum einen ist zu fragen, ob diese Ziele von den relevanten Bezugsgruppen als wünschenswert eingestuft werden. Denn eine Fehleinschätzung an dieser Stelle würde Charisma erst gar nicht entstehen lassen (Conger / Kanungo 1998: 52). Zum anderen ist zu fragen, ob der Führer über genügend Ressourcen verfügt, um diese Vision auch umsetzen zu können. Ein politischer Führer wird schnell an Akzeptanz verlieren, wenn er weitreichende Ziele formuliert und dann allesamt verfehlt. Um seine Vision umzusetzen, hat der politische Führer fünftens die Bezugsgruppen von der Attraktivität derselben zu überzeugen. Dies wird ihm umso eher gelingen, je selbstbewusster, expressiver und optimistischer er diese Ziele nach außen trägt (House 1977: 193-194; Tucker 1968: 749). Insgesamt vermittelt ein charismatischer Führer idealtypisch, dass die Ziele eng mit seiner eigenen Persönlichkeit verknüpft sind und nicht rein strategisch eingesetzt werden. Seine persönliche Überzeugungskraft wird verstärkt, wenn er emotional kommuniziert. Wirkungsvoll wird eine Vision, wenn der Regierungschef sich kommunikativ in den Dienst der politischen Ziele stellt, bereit ist, große Mühen aufzunehmen und auch hohe Risiken nicht scheut. Wenn die These akzeptiert wird, dass eine Person umso überzeugter (und überzeugender) wahrgenommen wird, je mehr sie bereit ist, für diese Ziele zu opfern, so gilt dies auch in Bezug auf die Entstehung von Charisma. Je mehr der politische Führer als Rollenvorbild agiert, desto überzeugender wird er wirken. Um von Gruppenmitgliedern außergewöhnlichen Einsatz, Energie und Loyalität gegenüber einer Vision einzufordern, ist es daher notwendig, dass der Regierungschef diese Forderungen


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selbst erfüllt. Bei der Vermittlung der Vision liegt es nahe, dass wiederum die mediale Inszenierung eine große Bedeutung erfährt. Durch gezielte Imagepflege kann sich der Regierungschef so präsentieren, dass sein Auftreten als kongruent mit der Vision empfunden wird. Um das Selbstkonzept der Gruppenmitglieder positiv zu verändern, ist es wirkungsvoll, bestimmte kommunikative Stilmittel einzusetzen (Shamir / Arthur / House 1994: 29): So hat es einen verstärkenden Effekt, wenn er häufig Bezüge zur Vergangenheit der jeweiligen Gruppe herstellt und in stärkerem Maße Bezug nimmt auf die kollektive Identität. Dabei gilt es, weniger die individuellen Interessen zu betonen, sondern das kollektive Ziel hervorzuheben. Zusätzlich es ist förderlich, wenn der Regierungschef positive rhetorische Elemente einsetzt, um den Wert der Gefolgschaft, aber auch den von einzelnen Personen zu betonen. Dabei ist es besonders wirkungsvoll, wenn der Regierungschef Ähnlichkeiten zwischen sich und den Bezugsgruppen verdeutlicht, indem er kommuniziert, dass er wisse, wie es ihnen gehe, weil er ihre Lage aus seinem eigenen Leben kenne. Zuletzt muss die Kommunikationsart Optimismus beinhalten und der Bezugsgruppe das Gefühl vermitteln, dass eine realistische Aussicht besteht, dass sie die Ziele erreicht. Die Charisma-Forschung ist inspirierend, da sie innerhalb der Metavariablen „Führer – Gefolgschaft – Situation“ systematische Verbindungen herstellt und somit die immer wieder erhobene Forderung nach der Berücksichtigung dieser Faktoren einholt. Das Konzept des Charismas kann zwar nicht den gesamten Führungsprozess abbilden, da auch vollkommen uncharismatische Regierungschefs erfolgreich sein können. Dennoch würde der Einbezug der Forschungsergebnisse für die Politikwissenschaft sicherlich auch konzeptionell von Vorteil sein (hierzu: Gast 2008a).

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Die Multiperspektivität als Gewinn – ein Fazit

Dieser Überblick über benachbarte Theorien zeigt, dass das Phänomen Führung aus unterschiedlichen Perspektiven beleuchtet werden kann. Diese Ansätze sollten hierbei nicht als konkurrierende Erklärungsmöglichkeiten wahrgenommen werden, sondern als sich ergänzende. Multiperspektivität bietet immer die Gewähr, dass eine Fragestellung aus verschiedenen Blickwinkeln beantwortet wird. Im Sinne einer „aktive[n] Ideenkonkurrenz“ können gegenseitige Defizite erkannt, korrigiert und überwunden werden (Schanz 1995: Sp. 2194). Nur wenn die unterschiedlichen Forschungsstränge gleichermaßen zur Kenntnis genommen werden, bietet sich die Chance, die Defizite theoretischer Verengung auf bestimmte Paradigmen zu vermeiden. Dies setzt allerdings voraus, dass Erkenntnisse benachbarter Disziplinen wahrgenommen werden. Auf dieser Grundlage ist das Transferpotenzial für die politikwissenschaftliche Exekutivforschung als sehr hoch einzuschätzen. Ganz sicher werden sich die Forschungsfragen und das methodischen Design nicht 1:1 in die Politikwissenschaft übertragen lassen, da bestimmte Erhebungsmethoden, wie etwa Experimentalstudien, oftmals nicht zur Verfügung stehen. Als Quelle für Anregung, Inspiration und für die systematischere Betrachtung des Gegenstandes kann die interdisziplinäre Führungsforschung jedoch sicher zahlreiche Hilfestellungen geben. In manchen Bereichen kann sicherlich auch die Politikwissenschaft Stimuli für Nachbardisziplinen bieten. Wenn zum Beispiel die Betriebswirtschaftslehre „Führung von unten“ thematisiert und Mitsteuerungseffekte von Mitarbeitern untersucht, wäre sie gut beraten, einzubeziehen, welche Ergebnisse die empirische Politikwissenschaft hier zutage befördert hat (insbesondere: Schwarzmeier 2001).

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Politische Führung im Parlamentarismus

Politische Führung in der Westminster-Demokratie: Großbritannien Gerhard Hopp

1

Cabinet Government vs. Prime Ministerial Government – eine endlose Debatte im Lichte unterschiedlicher Premierminister?

„If the Cabinet is the kitchen, is it then the Prime Minister who is the Cook? And is it the Study upstairs at Number Ten which is the centre of government?“ (Mount 1993: 134). Diese Fragen, die der Journalist und langjährige Regierungsbeamte Ferdinand Mount aufwarf, leiten ohne Umwege zu den nach wie vor drängenden Fragestellungen der britischen Politikwissenschaft: Wo ist die politische Führung im Institutionensystem Großbritanniens zu verorten? Fungiert das Kabinett als zentrales Entscheidungsgremium oder dominiert der Premierminister dieses im Sinne eines Prime Ministerial Government? Die Diskussion innerhalb der britischen Forschung ist dabei keineswegs neu, sondern wird bereits seit Mitte des 20. Jahrhunderts mit wechselnder Intensität geführt. Die Krisen und Ausnahmezustände der beiden Weltkriege führten insgesamt zu einer Stärkung der politischen Führungspersonen und ihrer Machtzentralen. Aus der zunehmenden Personalisierung des politischen Geschehens sowie der Wahrnehmung einer immer stärker werdenden Stellung des Premierministers folgerte John Mackintosh bereits in den 1960er Jahren, dass die traditionelle britische Kabinettsregierung von einem Premierministersystem abgelöst worden sei (Mackintosh 1962, 451f.). Noch deutlicher wurde Richard Crossman, der in einem Kommentar zu Walter Bagehots Standardwerk The English Constitution die Machtverschiebung zugunsten des Premierministers sogar als Degradierung des Kabinetts zu einer Institution mit eher symbolischem denn realem Wert auslegte (Crossman 1964). Dabei ging er sogar so weit, dem britischen Regierungssystem eine eindeutige präsidiale Tendenz zu attestieren: „If we mean by presidential government, government by an elective first magistrate, then we in England have a president as truly as the Americans“ (Crossman 1964: 22). Dieser Ansatz wurde im Verlauf der folgenden Jahre vielfach aufgegriffen: Hierbei wurde vermerkt, dass die Stellung des Premierministers im Kabinett nicht als primus inter pares einzustufen sei, da er über deutlich größere Machtressourcen verfüge. Deswegen sprach beispielsweise Lord Hailsham mit Blick auf James Callaghan von einer „elective dictatorship“, während Michael Foley, der auf die Thematik in den 1990er Jahren erneut Bezug nahm, das britische Regierungssystem als informelle Präsidentschaft charakterisierte (Lord Hailsham 1978; Foley 1993). In der Forschungsdiskussion wurde grundlegend gefragt, inwiefern es die jeweiligen Persönlichkeiten der Premierminister sind, die ihren Einfluss primär bestimmen (Barber 1991: 128), oder strukturelle Einflüsse dazu führten, dass die Premierminister an Macht gewannen und eine dem US-amerikanischen Präsidenten

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Gerhard Hopp

vergleichbare Position einnahmen?1 Obwohl dem Premierminister generell zwar attestiert werden kann, dass seine Macht zugenommen hat, lässt sich in der politikwissenschaftlichen Diskussion keine einheitliche Einschätzung hinsichtlich der Frage feststellen, worauf dieser Machtzuwachs zurückzuführen ist. Ein Punkt ist allerdings klar: Obwohl das britische Regierungssystem je nach Amtsinhaber in größerem oder geringerem Maß als Kabinetts- oder Premierministerregierung wahrgenommen wird und der persönliche Führungsstil des einzelnen Regierungschefs eine wichtige Variable darstellt, sind es doch stets die strukturellen Handlungsbedingungen, die den Rahmen abstecken, in dem Premierminister agieren. Daher soll in den folgenden Abschnitten zunächst grundlegend aufgearbeitet werden, welche Ressourcen und Möglichkeiten, aber auch Restriktionen politische Führung in Großbritannien allgemein sowie britische Regierungschefs konkret vorfinden. Darauf aufbauend werden die unterschiedlichen Persönlichkeitsmerkmale, Charakteristika und Verhaltensmuster der Premierminister innerhalb der Kontextbedingungen erörtert.

2

Führungskontext und handlungsstärkende Faktoren

2.1 Rahmenbedingungen politischer Führung in Großbritannien Verfassungsrechtlich gesehen ist das Vereinigte Königreich noch immer eine konstitutionelle Erbmonarchie mit der Queen in Parliament als Herzstück. Faktisch übernimmt die Krone mittlerweile aber vornehmlich repräsentative, integrative sowie zeremonielle Funktionen, während der Premierminister als politischer Leader (offizielle Bezeichnung ist First Lord of the Treasury)2 die Regierungsgeschäfte führt. Aufgrund der zum Teil „ungeschriebenen“ Verfassung und des damit einhergehenden Fehlens eines einheitlichen Verfassungsdokumentes mangelt es der Exekutive an expressis verbis festgeschriebenen Kompetenzen. Dieses geringe Maß an Verrechtlichung führt im Umkehrschluss dazu, dass das Innenleben der Exekutive im Prinzip ohne große formale Hindernisse grundlegend gewandelt werden kann und strukturverändernde Entscheidungen leicht möglich sind. Eine formal überragende Rolle im politischen System Großbritanniens nimmt die Legislative ein, da die Souveränität de jure nicht beim Volk selbst liegt, sondern dem Parlament zukommt. Die Unteilbarkeit dieser Parlamentssouveränität bedingt die Ausgestaltung des Vereinigten Königreiches als unitarischer Staat sowie den Ausschluss vertikaler Gewaltenteilung. Das Parlament kann zwar Aufgaben delegieren, wie in der Devolution geschehen, dies ist jedoch jederzeit revidierbar. „Länderfürsten“ mit starken Vetospielerpositionen, wie die deutschen Ministerpräsidenten, können sich daher nicht in Stellung bringen. Neben der Devolution als (freiwillige) Machteinschränkung des „Absolutheitsanspruches der Parlamentssouveränität“ (Sturm 2003a: 228) bringt die voranschreitende Europäisierung der Politik zwar auch im europaskeptischen Großbritannien gewisse Einschränkungen der Handlungsfreiheit der nationalen politischen Führung mit sich. Roland Sturm warnt jedoch davor, den realen

1

Terminologisch ist zu kritisieren, dass es sicherlich zu kurz greifen würde, unter Präsidentialismus automatisch eine starke und durchsetzungsfähige Führung zu verstehen. 2 Die vollständige Bezeichnung lautet „First Lord of the Treasury and Minister for the Civil Service of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland“.

Politische Führung in der Westminster-Demokratie: Großbritannien

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Machtverlust des britischen Premierministers durch die Gegengewichte der Dezentralisierung und Europäisierung zu überschätzen (Sturm 2006: 803).3 Die Gewaltenteilung weicht in der politischen Realität parlamentarischer Regierungssysteme wie dem britischen einer Gewaltenverschränkung mit faktischer Verschmelzung von Exekutive und Legislative. Eine Besonderheit ist dabei, dass das britische Parlament den Premierminister nicht selbst wählt, sondern das Staatsoberhaupt den Vorsitzenden der siegreichen Partei zum Regierungschef ernennt. Die Besonderheit der britischen Verfassungstradition führt in Kombination mit einer im westeuropäischen Vergleich relativ stark ausgeprägten Anerkennung von Personal Rule und einer stark majoritär geprägten Kultur dazu, dass eine systematisch kodifizierte Festlegung der Rechte und Pflichten des Premierministers unterbleibt (Wimmer 2000: 453). Im Gegenzug bedeutet dies einen breiten Spielraum für die politische Führung. Dieses Verständnis vom Regierungschef „as a political as well as an executive leader“ (Kavanagh 2000: 264), bei dem die in Deutschland mögliche Trennung von Parteivorsitz und Regierungsamt faktisch undenkbar ist, weist dem jeweiligen Premierminister eine absolute Spitzenposition zu. Der Automatismus, dass der Parteiführer der bei Wahlen siegreichen Partei zum Premierminister zu ernennen ist, lässt auf eine starke parteipolitische Verankerung als Voraussetzung für die Übernahme des Amtes schließen. Parteipolitische Quereinsteiger kommen damit nur schwerlich in Frage. Die majoritäre Kultur, die Verantwortung eindeutig zuweist, führt zur generellen Akzeptanz von regelmäßigen Regierungswechseln (vgl. Tabelle 1). Diese „Normalität“ des Wechsels von Regierungs- und Oppositionstätigkeit lässt sich auch daran ablesen, dass Regierungschefs auch nach dem Ende ihrer Amtszeit an der Spitze des Staates politisch aktiv, zum Teil sogar in führender Position, wie beispielsweise als Leader of the Opposition, blieben. Die hervorgehobene Stellung von Unterhaus und Premierminister spiegelt sich in der Schwäche der Zweiten Kammer (House of Lords) wider. Das Oberhaus hat sich zu einer dem Unterhaus klar nachgeordneten Institution entwickelt, das lediglich suspensive Vetorechte besitzt. Allerdings fallen auch die Kontroll- und Einflussmöglichkeiten des Unterhauses im internationalen Vergleich recht bescheiden aus: Spezielle Parlamentsausschüsse (Select Committees) wurden zwar 1979 eingeführt, um die Arbeit der jeweiligen Ministerien kritisch zu begleiten. Allerdings übernehmen sie eher die Funktionen von Untersuchungsausschüssen und bieten kaum Möglichkeiten, Einfluss auf die konkrete Gestaltung von Gesetzen zu nehmen. Dies wäre zwar prinzipiell innerhalb der dafür zuständigen Standing Committees möglich. Ihre variable Personalzusammensetzung verhindert jedoch, dass sich die Mitglieder thematisch spezialisieren und mittels Sachwissen auch an Einfluss gewinnen. Ihnen kommt daher nur eine untergeordnete Rolle im Machtgefüge zu. Vergleichen mit etwa deutschen Ausschüssen können sie auch ferner deshalb nicht standhalten, da sie kaum aktiv gestaltend in den Gesetzgebungsprozess eingebunden sind, sondern lediglich dessen Umsetzung begleiten (Baines 1985: 15). Die Dominanz der Exekutive wird auch daran deutlich, dass der legislative Prozess in den meisten Fällen durch Initiativen der Regierung beginnt. Gesetzesentwürfe einzelner Abgeordneter haben hingegen kaum Aussichten auf Erfolg.4 Im Beratungsfortgang, der zwei Lesungen im Plenum des Unterhauses, eine 3

Ludger Helms (2005b: 198) weist darauf hin, dass die regionale Reichweite der britischen Zentralregierung auch nach der Abgabe von Gesetzgebungsmacht v. a. an Schottland, Wales und Nordirland nach wie vor ungleich größer als in der Bundesrepublik ist. 4 Die Möglichkeiten für einzelne Abgeordnete, Gesetze einzubringen, sind sehr begrenzt: Sie können unter anderem entweder an einem Losverfahren zu Beginn der Sitzungsperiode teilnehmen, Gesetzesentwürfe in speziell

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Gerhard Hopp

Ausschussphase, einen Bericht und eine abschließende Lesung umfasst, hat die Opposition zudem wenig Möglichkeiten zur Einflussnahme, da sich die eindeutigen Mehrheitsverhältnisse in den zumeist etwa 20 Mitglieder umfassenden Ausschüssen widerspiegeln. Bis auf die seltenen Opposition Days bestimmt die Regierungsmehrheit sowohl über die inhaltliche Ausgestaltung der Debatte, ein frühzeitiges Ende eines Teils (closure) oder gar der ganzen Debatte sowie den Zeitpunkt der Abstimmung (guillotine) und die Diskussionsgegenstände bei den Beratungen (kangaroo) (Sturm 2009: 282). Tabelle 1: Premierminister und Regierungswechsel seit 1945 Premierminister

Partei

Amtszeit

Mehrheit

Clement Attlee

Labour

1945-1950

146 Sitze

Clement Attlee

Labour

1950-1951

5 Sitze

Sir Winston Churchill

Conservative

1951-1955

17 Sitze

Sir Anthony Eden

Conservative

1955-1959

58 Sitze

(ab 1957 Harold Macmillan)

Conservative

Harold Macmillan

Conservative

1959-1964

100 Sitze

(ab 1963 Sir Alec Douglas-Home)

Conservative

Harold Wilson

Labour

1964-1966

4 Sitze

Harold Wilson

Labour

1966-1970

96 Sitze

Edward Heath

Conservative

1970-1974

30 Sitze

Harold Wilson

Labour

02-10/1974

-33 Sitze

Harold Wilson

Labour

1974-1979

3 Sitze

(ab1976 James Callaghan)

Labour

Margaret Thatcher

Conservative

1979-1983

43 Sitze

Margaret Thatcher

Conservative

1983-1987

144 Sitze

Margaret Thatcher

Conservative

1987-1992

102 Sitze

(ab 1990 John Major) John Major

Conservative

1992-1997

21 Sitze

Tony Blair

Labour

1997-2001

179 Sitze

Tony Blair

Labour

2001-2005

166 Sitze

Tony Blair

Labour

2005

67 Sitze

(ab 2007 Gordon Brown)

Labour

Insgesamt 12 Insgesamt 12 verschiedene Regierungschefs Regierungswechsel Quelle: Becker 2002: 313f. und eigene Zusammenstellung.

In Bezug auf das grundlegende Verhältnis zwischen Legislative und Exekutive ist zwar ein gestiegenes Selbstbewusstsein der einzelnen Parlamentarier – unabhängig von ihrer Zugehörigkeit zur Regierungs- oder Oppositionsfraktion – im Zug einer zunehmenden Professidafür zur Verfügung stehenden Zeiträumen einbringen und mit kurzer Redezeit vortragen. Die Erfolgsaussichten sind jeweils sehr gering (Sturm 2009: 281).


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onalisierung und Verbesserung der finanziellen Ausstattung zu konstatieren. Trotzdem können britische Abgeordnete im Vergleich zu westeuropäischen Kollegen noch immer auf deutlich weniger Ressourcen (Raumausstattung, Zugang zu Informationen) und institutionelle Rechte und Einflussmöglichkeiten zurückgreifen. Die Rollenverteilung im legislativen Prozess zugunsten der Regierung zeigt sich auch daran, dass Regierungsbeamte von den Unterhausausschüssen lediglich um Auskünfte gebeten, aber nicht zur Teilnahme an den Gremiensitzungen gezwungen werden können (Sturm 2003a: 231).5 Die starke Rolle, die der Mehrheitsfraktion im Parlament und der Regierung zukommt, macht sich auch durch das Fehlen einer eigenständigen Verfassungsgerichtsbarkeit bemerkbar, die der britischen Tradition der Parlamentssouveränität naturgemäß fremd ist. Eine weitere wichtige Variable, die den Handlungsrahmen für britische Regierungen absteckt, stellt das relative Mehrheitswahlsystem dar, das maßgeblich zu den klaren Mehrheitsverhältnissen und einem Duopol zweier Großparteien (Labour Party sowie Konservative) beigetragen hat.6 Daraus folgt, dass schwierige Koalitionsverhandlungen für den Regierungschef ebenso entfallen wie ein Ausbalancieren der Koalitionspartner aus verschiedenen Parteien im Regierungsalltag.

2.2 Handlungsressourcen und handlungsstärkende Faktoren des Premierministers Obwohl dem britischen Regierungschef aufgrund der fehlenden rechtlichen Fixierung seiner Kompetenzen und Pflichten keine explizite Richtlinienkompetenz wie seinem deutschen Amtskollegen zukommt, verfügt er über eine außerordentlich große Machtfülle. So ist der Premierminister aufgrund der ausgeprägten Personalisierung der britischen Politik Inbegriff der Regierung und – wie bereits angesprochen – keinen Beschränkungen durch ein föderales System, einen Koalitionspartner oder ein einflussreiches Verfassungsgericht ausgesetzt (Hennessy 2000a). Als Regierungschef, Partei- und Fraktionsvorsitzender vereint er nahezu alle entscheidenden Positionen im politischen Entscheidungs- und Umsetzungsprozess (Becker 2002: 133-134). Die hohe Konzentration von Entscheidungsmacht beim Premierminister lässt sich anhand mehrerer Beispiele darstellen. Erstens verfügt er zwar über keine dokumentarisch festgelegten, aber eine Vielzahl von verbürgten Rechten, die großen Handlungsspielraum mit sich bringen. Der Monarch ernennt auf Vorschlag des Premiers nicht nur die Minister7, sondern löst auf sein Ersuchen hin auch das Parlament auf. Damit hat der Regierungschef die Möglichkeit, innerhalb der fünfjährigen Legislaturperiode selbst den Zeitpunkt der Neuwahlen festzulegen. Allerdings zeigt die Historie, dass der Zeitpunkt vorgezogener Neuwahlen von den Premierministern nicht immer glücklich gewählt war, wie beispielsweise Clement Attlee 1951 und Edward

5

Effektiver Widerstand gegen Beschlüsse des Kabinetts ist im Parlament daher nur durch umfassenden Widerstand der gesamten Parlamentsfraktion der Regierungspartei einschließlich der „Hinterbänkler“ möglich; darauf weisen Krumm und Noetzel (2006: 177) hin. 6 Dieser Befund ist jedoch weit weniger eindeutig als er im ersten Moment erscheint, da im Parlament dennoch stets mehr als drei Parteien, zum Teil weit über zehn, vertreten waren. 7 Auf das Kabinett wird aufgrund dessen Bedeutung als politischer Arena im folgenden Kapitel explizit eingegangen.

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Heath 1974 bitter erfahren mussten.8 Diese Möglichkeit kann sich also durchaus als „zweischneidiges Schwert“ für den Regierungschef erweisen (Krumm/ Noetzel 2006: 181). Zweitens kann der britische Regierungschef als „Head Appointing Officer“ (Becker 2002: 134) wie kaum ein anderer Ämter und Positionen vergeben. Neben den rund 20 Ministern innerhalb des Kabinetts kann der Premierminister zusätzlich nochmals doppelt so viele Positionen außerhalb des Kabinetts (Minister ohne Kabinettsrang) besetzen.9 Das Patronagepotenzial des Regierungschefs erstreckt sich jedoch auch auf weitere Ämter außerhalb der Regierung, sodass der Premier etwa einem Drittel seiner Unterhausfraktion zu einem Karrieresprung verhelfen kann (vgl. Tabelle 2). Personalpolitischen Einfluss kann der Premierminister schließlich auch in der Verwaltung (Civil Service) entfalten, da er in Abstimmung mit dem Finanzminister sowie den Ressortministern Ernennungen beispielsweise von Permanent Secretaries absegnet. Tabelle 2: Zusammensetzung des Kabinetts 1950

1960

1970

1980

1990

1999

Kabinettsminister

18

19

21

22

22

22

Minister außerhalb des Kabinetts

20

20

33

28

33

34

Juniorminister

43

43

48

47

48

49

Unterhausmitglieder mit Regierungsposten

68

65

85

86

80

82

Oberhausmitglieder mit Regierungsposten

13

17

17

21

22

24

Gesamte Zahl an bezahlten Regierungsposten

81

82

102

107

103

106

Parliamentary Private Secretaries im Unterhaus

27

36

30

37

47

47

95

101

115

123

127

129

Gesamtzahl an Abgeordneten mit Regierungsposten Quelle: Butler / Butler 2000: 71.

Drittens besitzt der Premierminister in den Medien und der Öffentlichkeit einen deutlichen Aufmerksamkeitsvorsprung gegenüber allen anderen politischen Akteuren (Krumm/ Noetzel 2006: 180). Eine Rolle spielt dabei, dass der Nachrichtenstrom zwischen Regierung und Medien bzw. Öffentlichkeit in Großbritannien grundsätzlich stärker reglementiert und kontrolliert wird als in anderen Ländern. So dominierte bis zur Amtsübernahme Tony Blairs traditionell eine gewisse Reserviertheit der politischen Elite gegenüber den Medien sowie eine „Tradition der Geheimhaltung des Regierungsgeschehens“ (Sturm 2003a: 235). Was in anderen Staaten im negativen Sinne als Abschottung interpretiert werden könnte, wird in Großbritannien eher positiv als Geschlossenheit von Regierung und Parlament wahrge8

Für die Regierungschefin erfolgreiche, vorzeitige Neuwahlen fanden 1983 und 1987 statt, bei denen Thatcher jeweils ein Jahr vor Ende der regulären Legislaturperiode die für sie günstige Stimmung nutzte. 9 Minister müssen einer ungeschriebenen Konvention folgend entweder dem Ober- oder dem Unterhaus angehören.


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nommen. In diesem Kreis sticht der Premierminister durch seine herausgehobene Position hervor, sodass sich die Medien auf ihn fokussieren (Kavanagh 2000: 267). Auch aufgrund der gewachsenen Präsenz von Staatschefs auf internationaler Ebene und durch den höheren Koordinations- und Steuerungsbedarf moderner Staaten rückt der Premierminister in das Zentrum der Diskussionen. Viertens: Entscheidende Basis für die Durchsetzungsfähigkeit eines Regierungschefs sind seine unmittelbaren administrativen Ressourcen. Formal untersteht dem Premierminister zwar weder ein eigenes Ministerium noch eine beispielsweise dem Bundeskanzleramt in seiner Ausprägung vergleichbare zentrale Institution. Unter Premierminister Wilson, der die Norm, dass der Premierminister Rat lediglich vom Kabinett sowie den Beamten des parteipolitisch strikt neutralen Civil Service einholen solle, durch die Einsetzung von persönlichen Beratern umging, begann ein Ausbau der politisch-administrativen Strukturen der Regierungszentrale (Pryce 1997: 6-21). Parallel dazu setzte sich bei Wilson ebenso wie seinen Nachfolgern im Amt ein ständiger Ausbau der Regierungszentrale und des Prime Minister’s Office (PMO) fort, das mit weiteren administrativen Ressourcen, wie dem Political Office, der Policy Unit, dem Private Office sowie dem Press Office, kontinuierlich erweitert wurde (Krumm/ Noetzel 2006, Becker 2002, Sturm 2009). In der Regierungszeit Tony Blairs wurden nicht nur eine hohe Zahl von „special advisers“ benannt, sondern auch Spiegelreferate zu den einzelnen Ministerien eingerichtet und das Prime Minister’s Office als Steuerungszentrale der Regierung weiter ausgebaut. Die Personalausstattung10 verdoppelte sich im Vergleich zur Major-Regierung, sodass ein Mitarbeiter feststellte: „Do we need a Prime Minister´s Department? It´s a largely academic debate now because we already have one” (zit. nach: Hennessy 2000b: 388). Formaler Ort der Regierungskoordination ist das Kabinettsamt (Cabinet Office). Den Regierungssitz in Downing Street No. 10 allein heranzuziehen, würde daher zu kurz greifen: Roland Sturm weist darauf hin, dass das PMO sowie das Kabinettsamt gemeinsam als „funktionales Äquivalent zum Kanzleramt“ (Sturm 2003b: 254) gesehen werden können. Und Martin Burch sowie Ian Holliday stellen fest: „An executive office in all but name already exists. It centres on the Prime Minister´s and Cabinet Offices, and has been significantly developed since the 1960s… Quietly and without publicity, indeed in an evolutionary manner that is typically British, there has been a transformation of the centre of the state (Burch / Holliday 1999: 43). Fünftens: Im Kabinett, das als zentraler Bestandteil einer Kabinettsregierung oberste Entscheidungsinstanz im politischen Machtgefüge ist, beansprucht der Premierminister seit den 1920er Jahren zunehmend eine herausgehobene Stellung, die weit über das Verständnis eines primus inter pares hinausgeht (James 1997: 92). Unabhängig von der Entwicklung der Machtverteilung innerhalb des Kabinetts rahmen zwei Grundprinzipien das Regierungshandeln ein: Zum einen ist jeder Minister für Entscheidungen seines Ministeriums persönlich verantwortlich (Ministerverantwortlichkeit). Zum anderen führt das Prinzip der kollektiven Verantwortung aller Kabinettsmitglieder zu hoher Kabinettsdisziplin und be-

10

Zum Mitarbeiterstab in Downing Street No.10 gibt es widersprüchliche Angaben. Während Krumm und Noetzel für die Regierung Blair von etwa 50 Mitarbeitern ausgehen (Krumm/ Noetzel 2006: 185), nennt Roland Sturm im Jahre 2003 110-120 Mitarbeiter im Prime Minister´s Office (Sturm 2003b: 247). Für die Thatcher-Amtszeit geht Sturm von etwa 70-80 Mitarbeitern aus. Becker gibt für 2002 einen 200 Personen starken Mitarbeiterstab an (Becker 2002: 280).

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grenzt zudem den Aktionsrahmen jedes Ministeriums, da die Politik eines Ressorts mit der Regierungslinie und damit den Vorgaben des Premierministers übereinzustimmen hat. Die Führungsrolle des Premierministers im Vergleich zu seinen Kabinettskollegen ist nach John P. Mackintosh auf ein Zusammenwirken sowohl von Persönlichkeitsstrukturen der verschiedenen Regierungschefs als auch auf strukturelle Faktoren wie die Entwicklung der Anforderungen an die Regierungstätigkeit zurückzuführen (Mackintosh 1977: 428 ff.). Der Premierminister übernimmt Koordinations- und Führungsaufgaben, die funktional der Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers entsprechen. Innerhalb des Kabinetts kommen ihm zentrale Kompetenzen zu, anhand derer er das Gremium dominieren kann: So ist es allein dem Premierminister überlassen, den genauen Zuschnitt der Ressorts vorzunehmen und damit die Machtverteilung innerhalb des Kabinetts zu beeinflussen. Das zentrale Instrument der Kabinettsumbildung, das im britischen Fall vergleichsweise häufig zur Anwendung kommt, bietet dem Premierminister die Möglichkeit, die Machtverhältnisse zu seinen Gunsten zu verändern. Da ein Premier das erste Kabinett nach seinem Amtsantritt aufgrund zahlreicher Verpflichtungen oder Versprechen an sein Schattenkabinett während der Oppositionszeit häufig nicht vollständig nach seinen Vorstellungen zusammenstellen kann, hat er die Möglichkeit, dies im Rahmen einer Neuorganisation zu korrigieren. Wie bereits angesprochen, beinhaltet jede Umbildung jedoch auch Gefahren für den Regierungschef, da sie sein Ansehen und seinen Rückhalt in Regierung, Fraktion, Partei oder der Öffentlichkeit schwächen kann. Die Organisationsgewalt des Premiers beschränkt sich nicht nur auf die Berufung der Kabinettsmitglieder, sondern erstreckt sich sogar auf Einteilung und personelle Besetzung der Kabinettsausschüsse. Dies ist umso bedeutender, als sich diese als „wichtiges Strukturelement des intragouvernementalen Entscheidungsprozesses“ (Helms 2005b: 195) entwickelt haben und Entscheidungen des Kabinetts nicht nur vorbereiten, sondern zu einem überwiegenden Teil vorwegnehmen. Durch die Modifizierung der Rolle des Kabinetts anhand von Entscheidungsebenen unterhalb der Kabinettsebene können die Premierminister ihre Position stärken. Bei den bedeutendsten Ausschüssen übernimmt der Regierungschef oft selbst den Vorsitz. Welche Themen in welchem Ausmaß behandelt werden, kann der Regierungschef dabei ebenfalls vorgeben, da ihm die Kontrolle der Agenda der Kabinettssitzungen untersteht und er somit missliebige Themen zumindest bis zu einem gewissen Grad verzögern kann. Der Handlungsspielraum in diesem Bereich ist jedoch begrenzt, da bestimmte Themen aufgrund ihrer Dringlichkeit, ihrer Aktualität oder aufgrund des Drucks von außen auf die Agenda gesetzt werden müssen, auch wenn sie für den Premierminister unangenehm sind. Wie wenig im Kabinett selbst überhaupt entschieden wird, zeigt sich an der Häufigkeit und Dauer der Sitzungen: Unter Premier Blair trat das Kabinett beispielsweise einmal wöchentlich (Donnerstag) für die Dauer von etwa einer Stunde (oder kürzer) zusammen. In dieser Ausprägung reduziert sich die Kabinettssitzung auf rein formale Zustimmung zu in den Ausschüssen bereits getroffenen Entscheidungen, sodass das „Full Cabinet“ gegenüber den „Cabinet Committees“ oder anderen Entscheidungsgremien an Bedeutung verliert. Der Premierminister hat hier mit der Kontrolle des Nachrichtenstroms durch das Prime Minister´s Office, die Koordination durch das Cabinet Office sowie die Möglichkeit von Kabinettszirkeln und persönlichen Vorgesprächen beste Möglichkeiten, das Kabinett „auf Linie zu bringen“.


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Hier soll jedoch kein allzu einseitiges Bild eines unterwürfigen Kabinetts und allmächtigen Premiers gezeichnet werden. So ist die Interaktion des Kerns der Exekutive – den Premier und Kabinett bilden – nicht als Nullsummenspiel, sondern als Zusammenwirken verschiedener interdependenter Akteure zu sehen, da sich die politische Führung trotz ihrer Machtfülle zumeist auf die Vorgabe der großen Richtlinien beschränken muss, während das jeweilige Ministerium aufgrund seiner umfangreicheren Ressourcen den Entwurf detaillierter Konzepte und die Umsetzung der Politik übernimmt: „Für ein erfolgreiches Zusammenspiel als Regierung sind beide auf Austausch angewiesen. Dabei können die Minister vor allem ihr Fachwissen aus der Ministerialbürokratie einbringen, der Premierminister seine Fähigkeit zum Überblick, seine Autorität und Persönlichkeit“ (Krumm/ Noetzel 2006: 178).

3

Handlungslimitierende Faktoren britischer Premierminister

Um ein vollständiges Bild der Handlungskorridore, innerhalb der sich die Regierungschefs bewegen, zu erhalten, ist ein ergänzender Blick auf die Restriktionen ihres Handelns notwendig. Eine ebenso offensichtliche wie tief greifende Einschränkung der Macht des Premierministers liegt in seinem begrenzten Zeitbudget. Ein bedeutender Teil seines Tages ist durch vorgegebene Abläufe grundsätzlich blockiert, sodass seine Einflussmöglichkeiten auf einzelne politische Projekte der Ministerien begrenzt sind, da diese jeweils innerhalb der Ministerien erarbeitet, entwickelt und zumindest vorentschieden werden. Die hohe Arbeitsbelastung und der Zeitmangel beschränken die Möglichkeiten des Premierministers, in allen Politikfeldern gleichermaßen direkt in den Prozess der Politikformulierung einzugreifen. Sein zwar zahlenmäßig gewachsener Mitarbeiterstab kann dies nur in begrenztem Umfang kompensieren, da Expertise sowie personelle Ausstattung der Regierungszentrale trotzdem mit der Gesamtheit der jeweils spezialisierten Ministerien nicht vergleichbar sind und sich der administrative Unterbau des Premierministers in seinem Umfang nicht mit dem Apparat, den beispielsweise das Bundeskanzleramt bereitstellt, vergleichen lässt: „The British Prime Minister appears to be less well provided with this type of political support than leaders in most other Western states“ (Kavanagh 2000: 265). Wirklich umfassende Kontrolle der Kommunikation aller Regierungsbereiche im Sinne eines „joined-up government“ (Bogdanor 2006: 2) kann nicht erreicht werden. Der enorme Zuwachs im Ausschusssystem des Kabinetts erschwert zudem die Übersicht. Notwendigerweise müssen sich die Premierminister bzw. ihr administrativer Unterbau daher neben Koordination und Vorgabe von Richtlinien auf zentrale Politikfelder wie die Wirtschafts- und Außenpolitik konzentrieren. In Einzelthemen, die von besonderer Relevanz oder Interesse für den Premierminister sind, kann das Prime Minister´s Office aber durchaus eingreifen. Die wachsende Intensität und Schnelligkeit der Medienberichterstattung erhöht dabei den Zeitdruck zusätzlich. Ein weiterer Faktor wirkt machtbegrenzend: So macht die Vielzahl an zentralen Funktionen, die der Regierungschef gleichzeitig ausfüllt, zwar seine große Stärke und Machtfülle aus. Die Ämterkumulation als Partei- und Fraktionsvorsitzender, Vorsitzender des Kabinetts und Regierungschef bringt aber regelmäßig Interessenkonflikte zwischen den verschiedenen Rollen mit sich: Das nationale Interesse kann beispielsweise mit den Zielsetzungen der Partei kollidieren. Eine oder gar mehrere Entscheidungen gegen Grundsätze der eigenen Partei können in diesem Zusammenhang die nötige parteipolitische Gefolgschaft

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schnell erodieren lassen. Innerhalb seiner Partei wandelt der Premierminister daher auf einem schmalen Grat zwischen Stärke und Schwäche. Zwar steht es dem Premierminister frei, „über die Partei als machtverstärkendes Instrument in nahezu allen Politikbereichen seinen Einfluss geltend“ (Fröhlich 1997: 164) zu machen, allerdings muss er im Gegenzug auf die Stimmungslage in derselben Rücksicht nehmen, um sich diese Unterstützung zu erhalten. Der große Einfluss, den Parteien in parlamentarischen Systemen mit nur wenigen „checks and balances“ wie in Großbritannien ausüben können, kann sich daher im Positiven ebenso wie im Negativen bei den Führungspersonen bemerkbar machen. Dies galt auch und gerade für besonders dominierende Premiers wie Margaret Thatcher oder Tony Blair, die auch von der eigenen Partei nur so lange gestützt wurden, wie sie Erfolg garantierten, wie George Jones noch vor Thatchers Rücktritt voraussagte: „As long as her style brings success to her party it will be accepted, but if her luck runs out and she appears a liability, she will be dropped“ (Jones 1990: 6). James Barber fasst den Zusammenhang zwischen Machtfülle und drohendem Machtverlust griffig zusammen: „[…] as long as a premier can deliver the electoral goods his power, uninhibited by a written constitution, may be greater than that of a president elsewhere, but if the government ran into serious electoral trouble the Prime Minister´s position became much weaker“ (Barber 1991: 127). Im Kabinett unterliegt die dominierende Rolle des Premierministers ebenfalls Beschränkungen. Da Erfolg genau wie Misserfolg vor allem auf den Premierminister zurückfallen, ist er auf die Kooperation und Unterstützung des Kabinetts angewiesen. Auf Dauer wird es daher für den Regierungschef schwierig, gegen breiten Widerstand im Kabinett politische Maßnahmen durchzusetzen. Das Prinzip der kollektiven Verantwortlichkeit stößt hier an seine Grenzen, da Minister zwar in die Pflicht der Kabinettsdisziplin genommen werden können, diese aber ihren Unmut über Entscheidungen durch Weitergabe von Hintergrundinformationen an Journalisten, Andeutungen oder gar Rücktrittsdrohungen publik machen können, auch wenn ein Rücktritt für das Kabinettsmitglied persönlich ein „ticket to politicial obscurity“ (Forman / Baldwin 1999: 310) bedeutet. Anzeichen für Unstimmigkeiten und Uneinigkeit in der Regierung signalisieren nach Außen jedoch vor allem Schwächen der politischen Führung und damit des Premierministers. Die Kabinettsumbildung, anhand derer missliebige Minister ausgetauscht werden können, darf als Instrument nicht überstrapaziert werden, da es durchaus Gefahren mit sich bringt. Umbesetzungen können – vor allem wenn sie häufig vorgenommen werden – auch als Anzeichen für Führungsschwäche gedeutet werden – deren Wirkung somit ins Gegenteil umschlagen, da sie als Panikreaktion des Regierungschefs wahrgenommen werden. Dazu ist zu beachten, dass personelle Veränderungen immer auch Ressentiments der ehemaligen Kabinettsmitglieder mit sich bringen und sich damit die Hausmacht des Premiers verringert sowie potenzielle Gegner geschaffen werden. Vor allem wenn die Mehrheit der Regierungsfraktion im Unterhaus relativ klein ausfällt, engt dies den Handlungsspielraum des Premierministers zunächst ganz allgemein, aber auch im Hinblick auf Kabinettsumbildungen empfindlich ein, da er sich keine unbegrenzte Anzahl an fraktionsinternen Widersachern leisten kann. So wichtig die Zusammenarbeit aller Mitglieder des Kabinetts ist, so kommt der Beziehung zwischen Premier- und Finanzminister (Chancellor of the Exchequer) eine besonders herausragende Bedeutung im Positiven wie Negativen zu. Trotz des immer weiter voranschreitenden institutionellen Ausbaus der Regierungszentrale in Downing Street No. 10 ist der Regierungschef in besonderem Maß auf die Unterstützung durch das Schatzamt


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angewiesen, da dieses vor allem im Bereich der Finanz- und Wirtschaftspolitik die politische Richtung maßgeblich mitbestimmt11 (Zur Aufgabenverteilung Blair-Brown: Smith 2002: 232). Der Erfolg der Regierung hängt vom Zusammenspiel dieser beiden „Schwergewichte“ im Kabinett ab. Scheitert der Schatzkanzler, wird dies in stärkerem Maß als bei seinen Kabinettskollegen als gleichzeitiges Scheitern des Premierministers wahrgenommen. Wie negativ sich ein schlechtes Verhältnis oder gar eine offene Konfrontation zwischen Finanz- und Premierminister auswirkt, lässt sich am Beispiel der Auseinandersetzung zwischen Margaret Thatcher und ihrem Schatzkanzler Nigel Lawson über den Beitritt zum Europäischen Währungssystem (EWS) und die Wechselkurspolitik in den Jahren 1988 und 1989 dokumentieren. Der Riss innerhalb der Regierung führte nicht nur zum Rücktritt von Lawson, sondern trug langfristig zur negativen Wahrnehmung der Regierung allgemein in der Öffentlichkeit und nicht zuletzt mit zur Ablösung Thatchers bei. Ein Zerwürfnis zwischen den Protagonisten schadet beiden Beteiligten und rückt die Führungsqualitäten des Premiers in ein schlechtes Licht (Paoli 1991: 206-207; Kavanagh 2000: 269). Insgesamt lässt sich der Grundsatz festhalten, dass der Premierminister trotz weit reichender Handlungsressourcen mit der Unterstützung von Partei, Fraktion und Kabinett ebenso steht wie fällt und daher im gewaltenverschränkenden System nur so stark sein kann, wie dies die Partei, die Unterhausfraktion sowie die Kabinettskollegen zulassen (Jones 1985: 196).12

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Anforderungen, Profile und persönliche Führungsstile britischer Premierminister

Institutionell betrachtet kann der Premierminister also auf eine große Machtfülle zurückgreifen und muss sich lediglich mit einer relativ geringen Anzahl an Vetospielern arrangieren. Da die institutionellen und verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen dem Premierminister jedoch in großem Maß Freiraum zur Entfaltung eines individuellen Führungsstiles lassen, ist eine große Bandbreite zwischen starker Dominanz und einem kollegialen Führungsstil möglich. Ein etwas weiter zurückliegendes Zitat eines britischen Premierministers der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts erscheint daher aktueller denn je: „[…] the office of Prime Minister is what the holder chooses and is able to make of it“ (Lord Asquith 1926: 185). Die Persönlichkeit des Premierministers ist also durchaus ein Faktor, der Aufschluss darüber gibt, inwieweit er innerhalb der beschriebenen Handlungskorridore die vorhandenen Machtressourcen für sich nutzen kann und wie er seine Rolle als Regierungschef interpretiert, wie auch der Historiker Lord Blake feststellte: „The truth is that the powers of the Prime Minister have varied with the personality of the Prime Minister, or with the particular political circumstances of the tenure“ (Blake 1975: 51). Und weiter: „The differences, if we are to take any half century, or even more, are largely between personalities – the way in which this or that occupant of 10 Downing Street in the light of his own circumstances 11

Im Kabinett selbst können wirtschafts- und finanzpolitische Entscheidungen kaum diskutiert werden. Die Entscheidungen über Geld- und Zinspolitik sowie den Haushalt bereitet das Schatzamt unter Abstimmung des Finanzministers mit dem Premier vor. Strukturell nimmt das Finanzministerium im politisch-administrativen Bereich eine deutlich stärkere Stellung als in Deutschland oder den meisten westeuropäischen Ländern ein (Zunker 1975: 61). 12 Wie schnell ein Premierminister seine Machtstellung ohne Unterstützung von Fraktion und Partei verlieren kann, dokumentiert das Beispiel Margaret Thatchers (Weir / Beetham 1999: 136 f.).

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feels he should or can or wants to behave” (zit. nach Barber 1991: 127). Ganz so weit will Anthony King die Freiheit der Amtsführung des Premierministers nicht gelten lassen und schränkt ein: „[A] prime minister does not create or re-create the prime ministership: the job, to a considerable extent, already exists“ (King 1991: 31). Festzuhalten ist: Ein Premierminister kann sein Amt nicht vollständig neu erfinden oder definieren, da mit der Übernahme des Amtes bestimmte Rollenerwartungen und Anforderungen, die er zu erfüllen hat, an ihn gerichtet werden.

4.1 Persönlichkeitsmuster und Charakteristika britischer Premiers Welche Charakteristika weisen die britischen Regierungschefs nun auf? Wie schätzen sie ihr Amt und sich selbst ein? Zunächst lässt sich feststellen, dass alle Premierminister über einen großen politischen Erfahrungsschatz verfügten und vor ihrer Amtsübernahme bereits führende Regierungs- und Parteiämter innehatten. Bis auf Tony Blair, der eine Durststrecke der Labour Party von 18 Jahren ohne Regierungsbeteiligung beendete, absolvierten alle Premierminister zuvor bei zumindest einem ihrer Vorgänger eine „Regierungslehrzeit“. Der Führungsstil der Premierminister wird dadurch immer – ob bewusst oder unbewusst – beeinflusst, sei es durch Anlehnung an ihren Führungsstil oder durch den Versuch, gezielt andere Akzente zu setzen, wie dies bei John Major am deutlichsten ersichtlich war (King 1991: 31). Der Umfang parlamentarischer Erfahrung fällt unterschiedlich aus: Während Winston Churchill fast vier Jahrzehnte (38 Jahre) als Parlamentarier tätig war, kommt beispielsweise John Major nur auf elf Jahre. Die bereits angesprochene strukturell notwendige enge Verzahnung der Arenen Partei und Regierung bringt es mit sich, dass alle Premierminister entweder den Parteivorsitz übernahmen oder diesen vor Amtsantritt bereits innehatten.13 War es bei konservativen Premierministern historisch gesehen zunächst eher üblich, erst nach der Übernahme des Premierministeramtes den Parteivorsitz anzustreben, wurde spätestens mit Edward Heath die Reihenfolge Parteivorsitz – Premierminister gängig, wie traditionell auch bei Labour-Premiers (Helms 2005a: 60). Neben der gouvernementalen Erfahrung und dem dabei erworbenen Sachwissen können die Premierminister daher auf ein umfassendes Verständnis der parteiinternen Strukturen und Prozesse zurückgreifen (beziehungs- und prozessorientiertes Wissen). Eine nahezu vollständige „Ausbildung“ durchlief James Callaghan, der vor seiner Zeit als Premierminister mit dem Außen-, Innenund Finanzministerium alle weiteren bedeutenden Regierungsämter bereits innehatte (Hennessy 2000a: 379). Charakteristisch ist zudem, dass mit einem Studium an einer der Eliteuniversitäten des Landes – allen voran „Oxbridge“ – eine wichtige erste Sprosse auf der Karriereleiter eines späteren Premierministers erklommen wird. Bis auf John Major und James Callaghan können alle Premiers auf ein Studium verweisen. Umfassende parteipolitische Erfahrung, langjährige Regierungstätigkeit sowie eine hochqualifizierte Ausbildung sind wichtige Voraussetzungen, um politische Führung an zentraler Stelle ausüben zu können. Fehlt eine dieser Komponenten – wie ein Studium bei James Callaghan – muss dies allerdings keineswegs 13

Sieben Premierminister (Attlee 1945, Churchill 1951, Wilson 1964 und 1974, Heath 1970, Thatcher 1979 sowie Blair 1997) kamen als Parteivorsitzende nach gewonnenen Wahlen ins Amt, während sechs Premiers (Eden 1955, Macmillan 1957, Douglas-Home 1963, Callaghan 1976, Major 1990 und Brown 2007) innerhalb der Legislaturperiode durch die Übernahme des Vorsitzes ihrer Partei die Regierungsführung beanspruchen konnten.


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ein unüberwindbares Hindernis auf dem Weg an die Spitze sein. So konnte er dieses Manko durch seine Erfahrung in anderen Bereichen kompensieren. John Major, der „nur“ auf eine Bankausbildung zurückgreifen konnte, war für sein überaus gutes Gedächtnis bekannt. Im Gegenzug lässt sich Alec Douglas-Home anführen, der trotz Studiums wirtschaftliches Fachwissen vermissen ließ und sein mangelndes Interesse durchaus auch eingestand (Hennessy 2000a: 274 ff.). Jeder Regierungschef steht vor der Herausforderung, zum einen Generalist sein zu müssen, sich aber dennoch gegenüber dem Spezialwissen der Kabinettsmitglieder zu behaupten. Je mehr Fachwissen er aufweisen und sich damit „auf Augenhöhe“ mit den Ministern auseinandersetzen kann, umso stärker kann der Premierminister in einzelne Politikfelder eingreifen. Harold Wilson brachte dies in einem Interview ein Jahr nach seinem Amtsantritt auf den Punkt: „A Prime Minister governs by curiositiy and range of interest“ (zit. nach: Hennessy 2000a: 54). Als Generalist den Überblick über die gesamte Regierungsstrategie zu behalten und gleichzeitig in Spezialthemen nach Bedarf wirkungsvoll aufzutreten – dieser Spagat ist zu meistern. Eine zu hohe Detailorientierung, wie sie Edward Heath nachgesagt wird, erschwert die Arbeit sogar noch. Beschränken sich das Interesse und Fachwissen – wie beispielsweise bei Anthony Eden oder auch Clement Attlee – auf vergleichsweise wenige Politikbereiche, führt das fast zwangsläufig zu einem kollegialeren Führungsstil sowie zur Stärkung anderer Kabinettsmitglieder, deren Expertise dann stärker einbezogen werden muss. Vor allem in der Wirtschafts- und Finanzpolitik überließen manche Premiers ihren Schatzkanzlern fast vollkommen das Feld. So konnte sich Harold Macmillan als Finanzminister unter Premier Eden in vergleichbarem Maß profilieren und sich für die spätere Übernahme des Amtes als Regierungschef in Stellung bringen, wie dies auch Gordon Brown unter Tony Blair gelang. Umgekehrt zeigt sich, dass Premiers mit ausgeprägtem Führungsanspruch und großem Detailwissen stark in den einzelnen Ministerien intervenierten (Macmillan, Heath, Thatcher). Etwas überspitzt formuliert bedeutet dies beispielsweise für Macmillan: „Intellectually Macmillan towered head and shoulders over his Cabinet colleagues and, often mistrustful of their judgement, he insisted on full control … [he] interfered continuously with his colleagues´ conduct of their departmental affairs“ (Lamb 1995: 1). Vertrauen der Bevölkerung in die Fähigkeiten eines Premierministers befördert dessen Akzeptanz in der Öffentlichkeit, seinen Rückhalt in den Partei- und Regierungsgremien und damit seine Durchsetzungsfähigkeit. Das zuvor angesprochene Beispiel der aristokratischen Herkunft Douglas-Homes führt zu einer Besonderheit in der Wahrnehmung der Premierminister in Großbritannien: Vor allem bei konservativen Premierministern wie Douglas-Home ist zu beobachten, dass deren privilegierter Hintergrund und ihre Zugehörigkeit zur Aristokratie keineswegs schädlich waren, wie dies in anderen europäischen Staaten wie etwa der Bundesrepublik Deutschland zu erwarten sein könnte, sondern vielmehr sogar zu deren Popularität beitrugen und ihnen einen großen Vertrauensvorschuss ermöglichten (Hennessy 2000a: 274). So taten Douglas-Homes wenig professionelles Auftreten und seine schwache Rhetorik seiner Popularität ebenso wenig Abbruch wie sein exzentrisches Auftreten Winston Churchill. Erst mit Edward Heath übernahm in den 1970er Jahren ein Konservativer nicht nur die Parteiführung, sondern auch das Premierministeramt, der keine traditionellen Charakteristika der Tories aufwies (aristokratische Herkunft, wohlhabend). Dieses Phänomen ist im Zusammenhang damit zu sehen, dass Erscheinungsbild und Ausstrahlung einer Führungspersönlichkeit von großer Bedeutung für sein Durchsetzungs-

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vermögen sind. Da Premiers in Großbritannien nicht nur die Regierungsgeschäfte führen, sondern neben der Königin das Land nach außen und innen repräsentieren, kommt ihnen eine präsidiale Erscheinung ebenso zugute wie ein aktives, „fittes“ Auftreten. Um das gewaltige Arbeitspensum, das das Amt mit sich bringt, zu bewältigen, sind eine widerstandsfähige Gesundheit und die Neigung zum „Workaholic“ unabdingbare Voraussetzungen. So wurde beispielsweise Winston Churchill nicht müde herauszustellen, dass er bis auf wenige Ausnahmen immer gut schlafe: „I just turn out the light, say ‚bugger everyone‘, and go to sleep“ (Zitat nach Hennessy 2000a: 185). Auffallend ist, dass eine ganze Reihe von Premierministern – vor allem in der Nachkriegszeit – im Verlauf ihrer Amtszeit mit ernsthaften gesundheitlichen Problemen zu kämpfen hatten.14 Krankheiten können zwar zu einem gewissen Grad kaschiert werden. Sobald jedoch nachhaltig die Führungsfähigkeit in Frage gestellt wird, verliert der Premierminister schnell an Autorität und Unterstützung. Diese Verknüpfung verdeutlicht eine Diagnose der Ärzte Anthony Edens: „The Prime Minister´s health gives cause for anxiety … This gives us much concern because of the serious operations in 1953 and some subsequent attacks of fever. In our opinion his health will no longer enable him to sustain the heavy burdens inseparable from the office of Prime Minister“ (Hervorhebung durch den Autor; zit. nach: Hennessy 2000a: 208). Vitalität und Selbstbewusstsein sind wichtige Faktoren, die die Autorität von Führungsfiguren positiv oder negativ beeinflussen können. Nur wenn Premierminister in ihrem Auftreten ihren Führungsanspruch dokumentieren, wird dieser auch visuell wahrgenommen. Attribute wie die bekannte Handtasche von Margaret Thatcher wurden in diesem Kontext gar zu Symbolen ihres dominanten Auftretens als Teil ihres Regierungsstils. Kabinettsmitglied Douglas Hurd erinnerte sich etwa: „Margaret Thatcher […] carried the authority of her office always with her. It was in her handbag […] She was asserting it the whole time“ (zit. nach Hennessy 2000a: 397). Sein eher unscheinbares, „graues“ Äußeres wurde bei John Major nicht nur mit seinem konsensualen, pragmatischen und unprätentiösen Stil, sondern auch seinem Auftreten als „antidote“ zu seiner Vorgängerin Thatcher in Verbindung gebracht (Hennessy 2000a: 440). Erscheinungsbild und Auftreten können zwar zu einem bestimmten Teil selbst beeinflusst und gezielt eingesetzt werden (durch Kleidung, Haltung usw.), aber eben nicht vollständig, da eine charismatische Erscheinung schwerlich antrainiert werden kann, wie auch am Beispiel von Clement Attlee ablesbar wird: „On the Richter Scale of charismatic leadership, the needle scarcely flackered“ (Hennessy 2000a: 148). In welchem Ausmaß Premierminister selbstbewusst und überzeugend auftreten, hängt jedoch auch davon ab, ob sie sich mit ihrer Rolle identifizieren und wie sie sich darin selbst sehen. „It´s never a misfortune to become Prime Minister. It´s always the greatest thing in your life“ (Hennessy 1996: 44). Dieses Zitat von James Callaghan, das von ihm trotz des Verlustes der Mehrheit seiner Parlamentsfraktion kurz nach seinem Amtsantritt überliefert ist, belegt die Anziehungskraft dieses Amtes, dem sich wohl keiner der Bewerber oder gar Inhaber entziehen konnte. Bei einer ganzen Reihe von Premierministern (Churchill, Wilson, Heath, Thatcher, Blair) wurde ihre Überzeugung deutlich, dass nur sie diese Aufgabe übernehmen konnten, oder um es in Churchills Worten zu sagen: „[life] had been but a preparation for this hour…“ (Churchill 1964: 238). Bei Margaret Thatcher zeigt sich eine ähnliche 14

Harold Macmillan musste wegen gesundheitlicher Probleme sogar von seinem Amt zurücktreten. Auch Attlee, Eden und Douglas-Home waren gesundheitlich beeinträchtigt.


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Motivationslage: „Andere hätten es als große Belastung empfunden, an der Spitze der Regierung zu stehen. Nicht so Margaret Thatcher. Für sie war es von lebensnotwendiger Bedeutung, sie fühlte sich vom Schicksal dazu bestimmt“ (Paoli 1991: 185). Bei aller Ehrfurcht und allem Respekt vor den Herausforderungen des Amtes können diejenigen Führungspersönlichkeiten die größte Energie und Überzeugungskraft entwickeln, die wie Thatcher ein Sendungsbewusstsein und eine eigene Vision mitbringen. Auch Pflichtgefühl gegenüber dem Vaterland, wie bei Douglas-Home, motivieren zur Übernahme des Amtes. Eine ungünstige Voraussetzung ist mangelnde Überzeugung, für das Amt geeignet zu sein, wie im Falle John Majors, der vom Angebot Thatchers, ihr nachzufolgen, vollkommen überrascht wurde („it was too soon for me“, Major 1999: 209). Das andere Extrem eines „almost Marxian […] sense of struggle“ (Hennessy 2000a: 402), das Margaret Thatcher zugeschrieben wurde und mit einem fast manichäischen Weltbild mit einer Unterteilung in „Us“ und „Them“ einherging, kann aber auch dazu führen, dass viel Potenzial an Zusammenhalt und Unterstützung verloren geht.

4.2 Verhaltensweisen britischer Premiers in der politischen Praxis Im Kabinett als traditioneller, zentraler Arena der Regierungstätigkeit lassen sich am anschaulichsten Variationen der persönlichen Führungsstile der Premierminister in der Spannbreite zwischen absoluter Dominanz und kollegialer Zusammenarbeit ausmachen. Die Unterscheidung zwischen kollegial-konsensualen und dominant-konfrontativen Führungsstilen ist zwar holzschnittartig, lässt sich aber durchaus anwenden.15 Eine Faustregel bietet sich hier an: Je ausgeprägter das Selbstverständnis der Premierminister als Vordenker, Visionäre und damit ihr Anspruch auf umfassenden, tief greifenden Einfluss ist, umso dominanter und bestimmender agieren diese im Kabinett. Margaret Thatcher als sicherlich exponierteste Vertreterin des dominierenden Stils trat ausgesprochen hart, aggressiv und aufbrausend im Kabinett auf, wie ein für sie typischer Satz zu einem Kabinettsmitarbeiter mit Blick auf die Minister belegt: „Why won´t they do what I want them to?“ (zit. nach Hennessy 2000a. 402). Dieses Zitat verdeutlicht, dass in ihrem Führungsstil und nach ihrem Verständnis offene Diskussionen und gemeinsam gefällte Entscheidungen im Sinne der kollektiven Verantwortlichkeit eines „Full Cabinet“ keine große Rolle zu spielen hatten. Ähnliche Eigenschaften, Ansprüche sowie Ansätze im Regierungsstil finden sich – wenn auch in geringerer Intensität – bei Edward Heath, der zwar durchaus kollegial vorgehen wollte, aber dennoch eine „overwhelming personal dominance“ über seine Kabinettskollegen ausübte (Hennessy 2000a: 336). Großes Selbstbewusstsein mit der Zielsetzung, in allen Politikfeldern die Zügel in der Hand zu halten, führt tendenziell zu einem „One-Man-Government“. Da dies in der großen Runde des vollständigen Kabinetts nur schwer und nur unter großen Anstrengungen möglich ist, sind für Premiers gewisse Umwege zweckdienlich: Effektive Kontrolle und Zustimmung des Kabinetts lässt sich durch Informalisierung der Entscheidungsmechanismen und die Verortung der Entscheidungszentren außerhalb des „Full Cabinet“ erreichen. Im kleinen Kreis sowie in Vier-Augen-Gesprächen haben Premierminister 15

Eine umfassende Auf- und Gegenüberstellung der unterschiedlichen Führungstypen und -stile kann im Rahmen dieses Aufsatzes nicht geleistet werden.

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bessere Möglichkeiten, ihre Vorstellungen durchzusetzen als in großer Runde. Margaret Thatcher perfektionierte diese Taktik der bilateralen Gespräche, der Einsetzung von ad hocGruppen und Task Forces sowie der gezielten Besetzung von Kabinettsausschüssen, um ihre keineswegs unumstrittenen Maßnahmen vorzubereiten. Dies führte in ihrem Fall so weit, dass im Gesamtkabinett selbst fast keine Diskussionen zustande kamen, da diese zum einen nicht mehr nötig waren und zum anderen von Thatcher gezielt verhindert wurden. Der Vorteil dieser Technik des so genannten „squaring“ besteht darin, dass der Regierungschef in jedem Ressort Einfluss nehmen und seine Richtung vorgeben kann. In diesem Zusammenhang ist bei Thatcher sowie bei Blair, deren Regierungstechniken sich stark ähneln, die zunehmende Bedeutung des persönlichen Beraterstabes („special advisers“) zu sehen (Sturm 2003b: 257). Unter dem Leitbild einer zentralisierten Regierung („core executive“, „joined-up government“) strebten Thatcher sowie Blair den Ausbau eines von der Bürokratie unabhängigen Informationsmanagements an, durch das die in Großbritannien traditionell starke Ministerialbürokratie sowie der „unpolitische“ Sachverstand des Civil Service durch eine politisierte und allein nach den Vorstellungen des Premiers zusammengestellte Regierungszentrale in den Hintergrund gedrängt werden sollten: „The central theme in Blair´s approach to Number Ten is that political advice from ´chocolate soldiers` should ripple through all the activities of Number Ten – and flavor the actions of civil servants elsewhere in Whitehall too“ (Rose 2001: 40). Die faktische Aushebelung des Prinzips der kollektiven Verantwortlichkeit des Kabinetts bringt aber auch Nachteile mit sich. So musste sich Thatcher den Vorwurf gefallen lassen, die Möglichkeiten sowie die Expertise des Kabinetts nicht ausreichend genutzt, viele Streitigkeiten mit Ministern nicht innerhalb der Gremien geklärt, sondern in die Öffentlichkeit gebracht und dort unter Inkaufnahme aller politischen Kosten ausgetragen zu haben. So kritisiert einer ihrer ehemaligen Minister: „The main reason for Margaret Thatcher´s loss of the leadership was […] her failure over the years to make the best of the Cabinet system [which] depends on mutual tolerance and mutual support which in turn depends on knowledge of each other“ (zit. nach Hennessy 2000a: 398). Eine Unterscheidung zwischen einem „Inner Cabinet“ sowie einem „Full Cabinet“, wie dies beispielsweise Harold Wilson zu praktizieren versuchte, führt ebenfalls zu Problemen: Ein ausgewählter, überschaubarer Führungszirkel erleichtert zwar die Entscheidungsfindung und deren Durchsetzung im größeren Kreis. Langfristig führen Inner Cabinets als vorbereitendes Gremium aber zu Widerständen bei den anderen Kabinettsmitgliedern, da sich diese als „Minister 2. Klasse“ fühlen, wie ein Mitarbeiter von Heath sowie Wilson feststellte: „[It is a] matter of disgrace to a minister who is not on it …“ (zit. nach Hennessy 2000a: 319). Ein langjähriges Kabinettsmitglied von Premier Wilson macht die typische Arbeitssituation deutlich: „When the Cabinet gets going, the Prime Minister just sits and chats and we occasionally ask him a question and the meeting disintegrates into amiable discussion, because all the decisions are taken by the P.M. and his little groups behind the scenes“ (Crossman 1975: 515). Das Instrument der Kabinettsumbildung wird zudem dazu genutzt, Widerständen gegen geplante Maßnahmen vorzubeugen und latenten oder bereits bestehenden Widerspruch durch die personelle Neubesetzung zu begegnen. Das reshuffle als Bestandteil der eigenen Führungsstrategie nutzte wohl kaum ein Regierungschef derart intensiv wie Margaret Thatcher. Diese Furcht, etwa vor einer drohenden Entlassung, fungiert jedoch nicht nur in Ausnahmesituationen als disziplinierender Faktor, sondern kann auch im Kabinettsalltag vor-


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herrschen. Manche Premierminister – auch Vertreter eines eher kollegialen Stils – wollten mit einer betont straffen Führung Angst auslösen, wie Edward Heath für sich selbst bemerkt: „I want to be feared“ (zit. Curtis 1998: 440). Wenn man schlecht vorbereitet in Kabinettssitzungen Clement Attlees kam, konnte es laut einem seiner Mitarbeiter passieren, dass dieser „buzzed…(like a wasp) in your face and stung you hard“ (Mallaby 1965: 59). Bei Edward Heath hatte sein dominantes Auftreten sogar Auswirkungen auf die Kommunikation zwischen den anderen Kabinettsmitgliedern: „Even those ministers who where naturally good communicators, with a sympathy for more open government, became afraid to talk even privately about their departmental policies“ (Margach 1978: 162). Dass dominantes Auftreten im Kabinett zu unterschiedlichen Reaktionen des Kollektivs führen kann, zeigt der Vergleich von Edward Heath und Margaret Thatcher. Während sich bei Heath die Rücktritte trotz seines dominanten Anspruchs und seiner zwischenmenschlichen Defizite in Grenzen hielten, führte Thatchers harter, kompromissloser Umgangston dazu, dass sich langfristig viele Unterstützer von ihr entfremdeten und die wachsende Zahl von Gegnern letztlich ihren Fall beförderte: „Lässt sich eine Versammlung des gesamten Kabinetts nicht umgehen, ruft sie [Thatcher] jeden Minister einzeln auf, seinen Standpunkt darzulegen, und setzt sich dann mit ihm so hart auseinander, dass dem Betreffenden oft Hören und Sehen vergeht. Widerspruch begegnet sie rücksichtslos und unbarmherzig mit einem nicht endenwollenden Redeschwall, den ihre Kollegen jedesmal höchst irritierend finden. Heath, nicht viel weniger eigensinnig als sie, hatte ebenfalls die schlechte Angewohnheit, anderen mit einer verletzenden Bemerkung ins Wort zu fallen, aber er war kurz angebunden und ließ es dabei bewenden. Thatcher dagegen lässt jeder hämischen oder schneidenden Bemerkung eine Lawine von Tatsachen und Zahlen folgen, die nicht unbedingt logisch oder zusammenhängend sind, bis das Opfer in die Knie geht“ (Kieser 1989: 101). Dass Dominanz und intellektuelle Überlegenheit nicht zwangsläufig zu schlechter und von Angst geprägter Stimmung führen müssen, zeigt das Beispiel Harold Macmillans, dessen Kabinettssitzungen sogar Spaß machten und für die Kabinettsmitglieder zum Teil den Eindruck eines „dining club“ (Lord Hailsham, zit. nach Hennessy 2000a: 250) vermittelten: „Harold Macmillan enjoyed the company of Cabinet. He was a very amusing man“ (Douglas-Home über Macmillan, zit. nach Hennessy 2000a: 249-250). Eine lockere, kollegiale Atmosphäre kann durchaus positiv auf die Motivation der Mitarbeiter ausstrahlen. Dies mag auch John Major beabsichtigt haben, als er die Stimmung im Kabinett in Abgrenzung zu Thatcher deutlich verbessern wollte. Humor ist dabei nicht im Sinne von Albernheit oder Narretei zu verstehen, da er sehr zielgerichtet eingesetzt werden kann: Premierminister Macmillan, ein sehr belesener und intelligenter Mann, verstand es, in seiner blumigen Sprache, die aber sehr deutlich und manchmal sogar verächtlich werden konnte, in einer subtilen Art die Stimmung je nach Notwendigkeit in seinem Interesse zu beeinflussen. Neben Humor, Selbstironie und Taktgefühl sowie überzeugender Argumentation erweist sich das gezielt eingesetzte Lob als effektives Instrument für den Regierungschef, um die Gruppendynamik positiv zu beeinflussen und integrierend zu wirken. Nicht alle Premierminister konnten dies nutzen, so ein ehemaliger Minister über Clement Attlee: „It´s a pity he´s so ready to tell us off and he might sometimes say `well done`“ (Lord Strauss, zit. nach Hennessy 2000a: 154). Da Vertrauen nicht nur im Hinblick auf die Öffentlichkeit, sondern auch in den unterschiedlichen Gremien eine wichtige Rolle für den Erfolg von Premiers spielt, ist Selbstkritik sowie ehrlicher Umgang ein probates Mittel. Hier kann erneut Attlee als Beispiel die-

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nen, über den James Callaghan 1995 sagte: „The secret of Attlee´s success is that he never pretended to be anything other than himself […] So he won the confidence of them all without ever becoming a faction fighter“ (zit. nach Hennessy 2000a: 171). Um einen falschen Eindruck zu vermeiden: Selbst Margaret Thatcher musste Zugeständnisse an das Kabinett machen, um die notwendige Zustimmung zu ihrer Politik zu erhalten. Auch stärker kollegial-konsensual orientierte Führungspersönlichkeiten wie John Major und mit Abstrichen James Callaghan, der durchaus dominant auftreten konnte, nutzten die Instrumente des Agenda-Settings als Kabinettsvorsitzende, der bilateralen Gespräche sowie der Informalisierung der Entscheidungswege. Für Callaghan waren die bilateralen Gespräche zudem von großer Bedeutung, um sich im Rahmen eines „chat á deux“ zu informieren (Hennessy 2000a: 391). Vor allem zu Beginn seiner Amtszeit versuchte Major jedoch in gezielter Abgrenzung zu seiner Vorgängerin, das Full Cabinet zu stärken und dort vor allem als Moderator im Sinn eines Cabinet Chairman aufzutreten. Dies mag auf einem unterschiedlichen Machtverständnis („I think I felt differently about power than many prime ministers this century“; Major 1999: 210), aber auch auf dem weniger stark ausgeprägten Selbstverständnis als Visionär beruhen. Inwieweit Premierminister in der Lage sind, dominantere oder konziliantere Führungsstile auszuüben, hängt zu einem bedeutenden Teil von äußeren Rahmenbedingungen wie aktuellen Ereignissen und der Mehrheit seiner Parlamentsfraktion ab. So musste James Callaghan fast unmittelbar nach seiner Amtsübernahme aufgrund von Rücktritten und der Auswirkung von Nachwahlen mit einer Minderheitsregierung zu Recht kommen. Ohne klare Mehrheit im Unterhaus war es schlicht unmöglich, im Kabinett konfrontativ und bestimmend aufzutreten. Obwohl Callaghan Wert darauf legte, klarzustellen, wer an entscheidender Stelle sitzt („It´s my responsibility“; zit. nach Dell / Hunt 1994: 461), hielt er das Kabinett durch einen bewusst kollektiven und konsensualen Ansatz zusammen und damit sich selbst im Amt. Dass selbst bei betont kollegial orientierten Führern in bestimmten Politikfeldern „einsame Entscheidungen“ notwendig sind, zeigt sich daran, dass auch James Callaghan brisante Entscheidung zur nationalen Sicherheit wie in der Nuklearwaffenpolitik außerhalb des Kabinetts fällte. Partei und Parlamentsfraktion stellen für den Premierminister die Eintrittskarte zum Regierungsamt dar. Dies gilt im Positiven wie im Negativen, sodass schwindender Rückhalt in den eigenen Reihen – anders als in präsidentiellen Systemen – unmittelbar zu einem abrupten Ende der Regierungszeit führen kann. Der faktischen Überbelastung durch ihre Ämterkumulation können konservative Premiers dadurch begegnen, dass sie das Tagesgeschäft von einem „Party Chairman“ ausüben lassen. Ungeachtet dieser Rollenverteilung sind alle Premiers besonders in der Pflicht, ihre Partei hinter sich zu bringen bzw. weit schwieriger: zu halten. Vor allem bei dominanteren Premierministern wie Heath, Thatcher und Blair ist zu beobachten, dass deren Führungsstil Unzufriedenheit in Partei und Parlamentsfraktion hervorrief. Fehlende Bindung zwischen Parteibasis und einem Parteiführer, der fast nur als Regierungschef auftritt, kann dazu führen, dass der Kredit in der Partei in Krisenzeiten sehr schnell aufgebraucht ist. So stolperte Margaret Thatcher letztlich über den Widerstand von Hinterbänklern (Eccleshall 1998: 367 f.; Helms 2005a: 171 f.). Wie nachhaltig ihr konfrontatives Verhalten sowie ihre fundamentalistische Rhetorik und ihr Unvermögen, konziliant aufzutreten, auf die Partei wirkte, bekam ihr Nachfolger John Major zu spüren, der aufgrund der Spaltung der Konservativen gar nicht erst die Möglichkeit hatte, entschiedene Führung zu übernehmen. In dieser schwierigen Situation kam ihm seine kollegiale Herangehensweise zugute: „[Major] has, at heart, been a chief whip man-


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qué […] extremely skilful in handling MPs, understanding their personal and constituency interests“ (Riddell 1994: 47-48). Ein spezielles Binnenverhältnis im Kabinett bedarf genauerer Betrachtung, da dies Rückschlüsse auf die mögliche Ausprägung präsidialer oder kollektiv-konsensualer Regierungsstile ermöglicht: die besondere Beziehung zwischen Premierminister und Schatzkanzler. Der machtzentrierende Ansatz Tony Blairs mit Analogien zu Margaret Thatcher lässt allzu schnell auf ein einziges Gravitationszentrum der britischen Politik in Downing Street No. 10 bzw. dem Cabinet Office mit Blair an den zentralen Schalthebeln der Regierungspolitik schließen. Der faktische Einfluss seines Schatzkanzlers Gordon Brown, der – keineswegs ungewöhnlich, wie das Beispiel des Verhältnisses Anthony Eden – Harold Macmillan belegt – ihm als Premier nachfolgte, relativiert diese Sichtweise. So wies Blair selbst schon 1998 darauf hin, dass im Finanzministerium ein weiterer elementarer Teil des Regierungszentrums zu sehen sei (Becker 2002: 274). Die nicht nur bei Blair – Brown erfolgte Aufteilung der Regierungspolitik, in der Brown in der Finanz- und Wirtschaftspolitik federführend war und Blair sich auf die Außenpolitik konzentrierte, war so offensichtlich, dass von einer „dual premiership“ gesprochen wurde (Kavanagh 2001: 14, Hennessy 2000a: 526 f.). Auch wenn diese Aufteilung vereinfacht auf die Formel „Brown regiert innen-, Blair außenpolitisch“ reduziert werden kann, bedeutete dies nicht, dass beide nebeneinander her agieren konnten, sondern vielmehr in einem engen Beziehungsgeflecht und permanenter bilateraler Abstimmung handelten. Diese Bipolarität des Machtzentrums – auch wenn Blair in der Öffentlichkeit präsenter erschien – lässt die oberflächliche Annahme einer Präsidentialisierung der britischen Regierung unter Blair in gänzlich anderem Licht erscheinen. Aus der Sicht des Premierministers bedeutet die Kooperation mit seinem Schatzkanzler einerseits die Chance, Verantwortlichkeiten in bestimmten Themengebieten abzugeben und sich damit weniger angreifbar zu machen. Gleichzeitig besteht jedoch die Gefahr, durch die Abgabe von Kompetenzen potenzielle Konkurrenten zu stark zu fördern. Neben Regierung, Kabinett und Parlament sind Öffentlichkeit und Medien zentrale Felder, in denen der Premierminister sich und seine Zielsetzungen präsentieren kann. Wie Regierungschefs in diesem an Bedeutung zunehmenden Feld agieren, ist im Zusammenhang mit ihrer Persönlichkeit, ihrer Selbsteinschätzung und ihrem Stil zu sehen. So trat Clement Attlee, der sich seiner Schwächen in Rhetorik und Äußerlichkeit durchaus bewusst war, auch in der Öffentlichkeit zurückhaltend auf. Seinem Naturell, wenig Wert auf Selbstdarstellung zu legen, entsprach es, die Medien nicht für sich nutzen zu wollen: „In his approach to the media he was, if anything, pre-modern“ (Hennessy 2000a: 170). Dass Zurückhaltung im Umgang mit den Medien keineswegs ein Produkt des Zeitgeistes der unmittelbaren Nachkriegszeit war, zeigt Attlees Vorgänger (und Nachfolger) Winston Churchill, der bei ausgeprägtem Hang zur Selbstdarstellung „blood, toils, tears and sweat“-Rhetorik und öffentlichkeitswirksame Auftritte bewusst einsetzte. Die Notwendigkeit, sich in unterschiedlichen Arenen – Kabinett, Partei, Parlament oder Öffentlichkeit – und zu unterschiedlichen Zeiten – Wahlkampf, Krieg – jeweils an die Situation und die betreffende Klientel angepasst zu verhalten, erkannten die meisten Premierminister. So war beispielsweise Harold Macmillan als ausgezeichneter Redner bekannt. Mangelnde rhetorische Fertigkeiten – wie im Fall von Edward Heath, der bei Auftritten in Fernsehen, Parlament sowie der Öffentlichkeit keine große Begeisterung entfachen konnte – nehmen bei aller fachlichen Kompetenz viel an Überzeugungskraft. Selbst Churchill, der in anderen Arenen sehr überzeugend auftreten konnte, hatte große Probleme im Umgang mit dem

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neuen Medium Fernsehen: „[Churchill] reacted to the TV cameras in the manner of a seventeenth-century aristocrat who did not want the vulgar mob to stare at him“ (Cockerell 1988: 22). Welche Bedeutung professioneller Umgang mit Medien und Öffentlichkeit einnimmt, offenbart der Vergleich von Heath mit Thatcher, da sich beide in Anspruch und Umgang mit dem Kabinett ähnelten, Thatcher aber eine ungleich präsentere Rolle in der Medienwelt einnehmen konnte. Dies mag an der Entwicklung der modernen Mediengesellschaft mit stärkerer Personalisierung liegen. Neben Thatcher versuchte jedoch auch schon James Callaghan, das Auftreten des Premierministers sowie die Pressearbeit zu professionalisieren und zu managen, sodass dies keineswegs als Phänomen erst seit den 1980er Jahren gedeutet werden kann. In ihrem umfassenden Anspruch, in allen Belangen die Initiative zu behalten und Aktivität auszustrahlen, führte Thatcher nicht nur in Verwaltung und Politik, sondern auch in der Öffentlichkeitsarbeit ökonomische Grundprinzipien ein. In diesem Feld war klar, dass sie selbst im Mittelpunkt stehen sollte, wie Schlagzeilen wie „Maggi Acts!“ oder „Maggi Steps In!“ verdeutlichen (Kavanagh 2000: 274). Um ihren keineswegs unumstrittenen Kurs zu unterlegen, wählte sie dazu eine aggressive Rhetorik, die die Welt dichotomisch in „Us“ und „Them“ unterteilte. Tony Blair, der stattdessen das „We“ in den Mittelpunkt seiner Rhetorik stellte, um Aufbruchsstimmung und breite Zustimmung zu erreichen, knüpfte zwar nicht unbedingt in der Wortwahl, jedoch im Informationsmanagement an Thatcher an, indem er – zumindest in den ersten beiden Jahren seiner Amtszeit besonders ausgeprägt, später abgeschwächt – das „Media Management“ mit Schwerpunkt auf der Präsentation der Regierungsarbeit zu perfektionieren versuchte. Auf der Grundlage der Erkenntnis, dass althergebrachte Kommunikationsformen, wie beispielsweise der traditionelle Weg über die Parteien, überholt seien, rückte Blair die Bedeutung von direkter Kommunikation mit der Öffentlichkeit, das „media management“ sowie die gezielte strategische Kommunikation bestimmter Inhalte in den Vordergrund (Paterson 2000: 146-155).16 Blair war es auch, der das Image eines communicator in chief perfektionierte und die Öffentlichkeitsarbeit der gesamten Regierung in Downing Street No. 10 zentralisierte, auch wenn er damit Ansätze von Vorgängern wie Margaret Thatcher oder James Callaghan aufgriff. Um eine durchgehende „overall message“ aller Regierungsabteilungen zu gewährleisten, wurde in der Regierungszentrale die Öffentlichkeitsarbeit der Ministerien koordiniert. Zentrales Mittel waren dabei die täglich zweimal stattfindenden Pressebriefings mit einer ausgewählten Gruppe von Journalisten. Tony Blairs Nachfolger Gordon Brown ist im öffentlichen Auftreten eher dem zurückhaltenden Typus zuzuordnen, wobei ihm seine „puritanische Ausstrahlung, ein nicht sonderlich stark ausgeprägtes rhetorisches Talent und zuweilen eine gewisse Unbeholfenheit im parlamentarischen Auftreten und vor den Kameras“ das Leben schwer machen (Larres 2008: 102). In der Gesamtsicht ist auffallend, dass diejenigen Regierungschefs, die aufbauend auf einem hohen Anspruch einen dominierenden Regierungsstil verfolgten, auch in der Kommunikation eine professionelle, offensivere Vorgehensweise umzusetzen suchten.

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Dokumentieren lässt sich dies daran, dass Blair allein 1998 28.000 mal in der Presse erwähnt wurde, während die übrigen Kabinettsmitglieder fast durchweg auf deutlich unter 10.000 Auftritte kamen und lediglich Finanzminister Gordon Brown mit 11.753 über 10.000 Erwähnungen erzielte (Becker 2002: 136).


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Premierminister und ihre Umweltbedingungen

Wagt man einen internationalen Vergleich, dann befindet sich der britische Premierminister in einer durchaus angenehmen und viel versprechenden Situation, da er sich mit verhältnismäßig wenigen echten Vetospielern auseinandersetzen muss und eine Vielzahl von Kompetenzen vereint, die auf dem Papier kaum Wünsche offen lassen. „Durchregieren“ erscheint jenseits des Ärmelkanals also auf den ersten Blick durchaus möglich. Zu vorschnell wäre es jedoch, von der Machtfülle, der Ämterkumulation sowie der gewachsenen personellen Ausstattung der Regierungszentrale im Herzen Londons auf ein endgültiges Ende der Kabinettsregierung sowie auf einen Siegeszug eines Premierminister- oder gar Präsidialsystems zu schließen. So sind Zentralisierung, Personalaufstockung und Modernisierung der Regierungsinstitutionen als Reaktion auf die enorm gestiegenen Anforderungen an moderne Staaten zu sehen. In diesem Licht erscheint die Ausstattung des britischen Premiers keineswegs überwältigend. Trotzdem ist der Handlungskorridor, innerhalb dessen sich die Regierungschefs bewegen können, breit und stellt ein stabiles Fundament dar, das genügend Spielraum für eine individuelle Interpretation des Amtes lässt. Im Handlungskorridor, um es bildlich zu nehmen, kann der Premierminister „hoch hinaus“ und eine überaus dominante Rolle in der Regierung, im Parlament sowie in der Partei einnehmen. Die Schwierigkeit für ihn besteht darin, den Spagat zwischen der Führung in der Vielzahl an Arenen, in der der Premier auftritt, und dem Erhalt der eigenen Machtbasis zu meistern. Ein Regierungschef, der selbstbewusst, bestimmend sowie führungs- und durchsetzungsstark auftritt, kann in Großbritannien auf eine positive Resonanz in den Regierungs-, Partei- und Parlamentsgremien sowie der Öffentlichkeit vertrauen. Erscheint er aber arrogant und abgehoben, und vernachlässigt er die Parteibasis, so geht sein Sturz umso schneller und tiefer vonstatten. Jeder Premierminister ist an diese Aufgabenstellung auf seine eigene Art und Weise herangegangen. Auf dominante Premiers wie Margaret Thatcher folgten zurückhaltendere, kollegialere wie John Major. Ähnlich ist der Ablauf bei Blair und Brown einzuschätzen. Jedem der unterschiedlichen Typen politischer Führungspersönlichkeiten ist gemein, dass die Pflege der Beziehungen zur Partei und zur Parlamentsfraktion ein entscheidender Faktor dafür ist, wie fest er im Regierungssattel sitzt. Dennoch: So sehr sich ein Premier aber als Regierungschef, Kabinettsvorsitzender, Vorsitzender der Parlamentsfraktion oder seiner Partei darum bemüht, alles im Griff zu haben und Führung zu übernehmen, einen alles entscheidenden und zum Teil unvorhersehbaren Faktor hat er nicht unter Kontrolle: „Events, my dear boy, events“ (Harold Macmillan, zit. nach Larres 2008: 100).

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Politische Führung in der Kanzlerdemokratie: die Bundesrepublik Deutschland Politische Führung in der Kanzlerdemokratie: die Bundesrepublik Deutschland

Henrik Gast

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Der Streit um die „Kanzlerdemokratie“ – eine deutsche Diskussion um „Führung“

Die analytische Erörterung der Kategorien Führung, Macht und Herrschaft stand über einen langen Zeitraum im Abseits der deutschen politikwissenschaftlichen Forschung. Diese war eher geprägt von der normativen Frage nach einer angemessenen Verteilung von Herrschaftsressourcen denn nach den -techniken. Die Untersuchung der politischen Führung ist demgegenüber erst in den letzten beiden Dekaden wieder ins Zentrum gerückt (besonders: Hartwich / Wewer 1990, 1991b, 1991a; Helms 2000, 2005; Korte / Grasselt 2007; Oberreuter 1992). Die ersten Schriften der Nachkriegszeit haben ihren Ausgangspunkt nicht in systematischen, sondern in begrifflichen Erörterungen genommen: Im Mittelpunkt stand die Frage, ob der Terminus „Kanzlerdemokratie“ das deutsche politische System insgesamt angemessen beschreibt oder lediglich eine Ausnahmeerscheinung kennzeichnet, die eng mit der Person des ersten deutschen Bundeskanzlers Konrad Adenauer verknüpft war. Die Debatte zeichnete sich durch einen starken normativen Zug aus: So implizierte der Terminus für viele Beobachter – auch aus journalistischer Warte – normative Demokratiekritik, da sie die Gefahr einer autoritären Überformung der Gesellschaft sahen und den Begriff der „Kanzlerdemokratie“ daher pejorativ benutzten. Gerade die geringe zeitliche Distanz zum Nationalsozialismus stärkte die Furcht vor der autoritären Variante persönlicher Herrschaft. Mit den Jahren konzentrierte sich die Debatte eher auf die empirische Frage, ob der Begriff der „Kanzlerdemokratie“ – und damit die Hypothese der Kanzlerdominanz – berechtigt ist. Von den Schriften in diesem Diskussionszirkel profitiert die Führungsforschung noch heute (statt vieler: Bracher 1974; Haungs 1986; Jäger 1988; Schwarz 1989). Prägend wurde das Konzept von Karlheinz Niclauß, der die Kanzlerdemokratie mit unterschiedlichen Merkmalen charakterisierte (hierzu prägnant: Niclauß 1990, 1999; und ausführlicher: Niclauß 2004). Auch andere Beobachter konstatierten, dass der Begriff „Kanzlerdemokratie“ personenübergreifende Gültigkeit erfahre (Haungs 1986: 61). Kritik an der Bezeichnung „Kanzlerdemokratie“ wurde aus unterschiedlichen Gründen geübt: Axel Murswieck (1990: 153) bemängelte, dass der Begriff ungeeignet sei, da er die „faktische Institutionenverschränkung“ nur ungenügend einbezöge und deswegen das „System des Regierens“ nicht erfasse. Rüdiger Altmann (1960: 191-194) hat die Ansicht vertreten, dass das Ende der Kanzlerdemokratie abzusehen sei, da die Voraussetzungen derselben eng an die Person des ersten Regierungschefs geknüpft seien. Zweifel an der Relevanz der Bezeichnung Kanzlerdemokratie hat ebenso Wolfgang Jäger artikuliert. Er charakterisiert den Begriff als „historisch überholt“, da er die Koordinationserfordernisse zwischen den Akteuren verschleiere (Jäger 1988: 31). Auch Anselm Doering-Manteuffel (1988; 1991) hält die Kanzlerdemokratie nicht für ein strukturelles Merkmal des deutschen Regierungssystems,

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sondern für ein eng auf die Ära Adenauer bezogenes Phänomen, in dem situative Faktoren wie das Besatzungsstatut, die besondere Rolle der Außenpolitik, Adenauers enge Beziehung zu den Hohen Kommissaren und die politische Kultur den Regierungschef in eine besondere Position befördert hätten. An diesen Argumenten lässt sich der Gesamtcharakter der Diskussion ablesen, die teilweise eher historisch als politikwissenschaftlich und damit ausgesprochen zeit- und fallgebunden ausgerichtet war (etwa: Baring 1984). Positiv ist zu verzeichnen, dass die Diskussion um die Kanzlerdemokratie treffend herausgestellt hat, dass die Möglichkeiten und Grenzen der politischen Führung nur analysiert werden können, wenn die kurzfristigen und langfristigen Kontextfaktoren einbezogen werden. In den folgenden Abschnitten wird zunächst von einzelnen Amtsinhabern abstrahiert und grundsätzlich erörtert, welche strukturellen Handlungsressourcen und -begrenzungen vorhanden sind. Anschließend wird dargestellt, welche Persönlichkeitsmerkmale notwendig sind, um als Kanzler Führung leisten zu können und welche Varianten bestehen. Hierbei wird gezeigt, wie die Bundeskanzler auf die Kontextbedingungen reagiert haben.

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Die Rolle des Führungskontextes: handlungsstärkende Faktoren

Die verfassungsrechtlichen Elemente statten den Kanzler mit erheblichen Führungsressourcen aus. Dies veranlasste einen Politikwissenschaftler zu der berühmt gewordenen Formulierung, dass die Amtsausstattung „nichts zu wünschen übrig“ lässt: „Im Moment seiner Wahl ist das Roß gesattelt und gezäumt, er muß nur reiten können“ (Hennis 1964: 27). Zu diesen institutionellen Ressourcen zählt erstens das Investiturverfahren: Ins Amt kommt der Kanzler, indem er vom Bundestag in den ersten Wahlgängen mit absoluter und, falls dies nicht möglich ist, nach einer Frist von vierzehn Tagen mit relativer Mehrheit gewählt wird (Art. 63 des Grundgesetzes [GG]). Die Minister werden ihrerseits nicht durch das Parlament bestätigt, was die Führungsrolle des deutschen Regierungschefs unterstreicht. Da die Kanzlerkandidaten aufgrund des lange Zeit übersichtlichen Parteiensystems schon frühzeitig vor der Wahl feststehen, ist die Parlamentswahl auch als plebiszitäre Bestimmung des Bundeskanzlers interpretiert worden (Heidenheimer 1961). Dies wirkt ohne Zweifel legitimitätssteigernd. Verfassungsrechtlich betrachtet hat der Kanzler freie Hand in der Besetzung des Kabinetts: In Art. 64 GG heißt es, dass die Bundesminister „auf Vorschlag des Bundeskanzlers vom Bundespräsidenten ernannt und entlassen“ werden. Dabei ist eindeutig, dass dem Bundespräsidenten kein Vetorecht zukommt. Im Gegensatz zu anderen Regierungschefs kann der Kanzler einen missliebigen Bundesminister zumindest rein formal jederzeit entlassen. Ebenso kommen ihm beim Zuschnitt der Bundesministerien Kompetenzen zu.1 Wie sehr die Minister – verfassungsrechtlich betrachtet – auf den Bundeskanzler ausgerichtet sind, zeigt sich auch daran, dass ihre Amtszeit mit der des Bundeskanzlers automatisch endet. Die im Vergleich deutlichste Stärkung des deutschen Regierungschefs erfolgt durch die im Grundgesetz verankerte Richtlinienkompetenz. In Art. 65 GG heißt es: „Der Bundeskanzler bestimmt die Richtlinien der Politik und trägt dafür die Verantwortung.“ Diese Kompetenz wird in der Geschäftsordnung der Bundesregierung vielfach untermauert: „Die1

Verfassungsrechtlich stammt diese Norm der Organisationsgewalt aus der Kombination der Art. 64 Abs. 1; Art. 65 Satz 1 und 4 GG und aus der Geschäftsordnung der Bundesregierung § 9 Satz 1 (Stern 1980: 284).

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se [Richtlinien] sind für die Bundesminister verbindlich und von ihnen in ihrem Geschäftsbereich selbstständig und unter eigener Verantwortung zu verwirklichen“ (§ 1 der Geschäftsordnung der Bundesregierung [GO-BReg]). Im gleichen Paragraphen wird darauf verwiesen, dass in „Zweifelsfällen“ die Entscheidung des Bundeskanzlers einzuholen ist. Zusätzlich ist den Bundesministern aufgetragen, dass sie dem Bundeskanzler eine Mitteilung machen und um eine Entscheidung bitten, sofern sie eine Änderung der Richtlinien bewirken wollen (§ 4 GO-BReg). Ferner werden die Minister dazu verpflichtet, dem Bundeskanzler innerhalb ihres Ressorts jene Informationen zu übermitteln, die für „die Leitung der Geschäfte der Bundesregierung von Bedeutung sind“ (§ 3 GO-BReg). Rein formal muss sogar jeder Bundesminister die Zustimmung des Bundeskanzlers einholen, wenn er sich mehr als drei Tage von seinem Amtssitz entfernen möchte (§ 13 GO-BReg). Diese Elemente zeigen an, dass der Kanzler verfassungsrechtlich nicht eine Rolle als „primus inter pares“, sondern eine herausgehobene Stellung einnimmt. Die intensivste (staatsrechtliche) Diskussion hat sich hierbei um die Frage entwickelt, wie der Begriff „Richtlinie“ und damit auch die Kanzlerdominanz zu bewerten ist (Junker 1965; Knöpfle 1965; Schuett-Wetschky 2003, 2004; jüngst: Holtmann 2007). Verfassungsdogmatisch gilt, dass der Begriff Richtlinie im Gegensatz zu einer Detailvorgabe steht. Mit einer Richtlinie soll der Bundeskanzler das Grundsätzliche, das Richtungsweisende deutlich machen, aber nicht in allen Einzelheiten in die Ressorts hineinregieren (Stern 1980: 303). Allerdings kann sich das Grundsätzliche gerade in einem Detail zeigen (Knöpfle 1965: 861). Insofern ist diese Norm unpräzise; die „Offenheit des Begriffs“ ist oft diagnostiziert worden (Rudzio 2006: 243). Inwieweit der Bundeskanzler die Richtlinien bestimmen kann, lässt sich zwar im Einzelfall mittels einer Organklage bestimmen, allerdings ist dies für die praktische Politik unbedeutsam: Denn ein Kabinett ist politisch lange am Ende, bevor ein Akteur Zuständigkeiten juristisch einklagt. Die Richtlinienkompetenz ist demnach von Fall zu Fall neu zu interpretieren und politisch durchzusetzen. Zwar prägt sie die Rollenerwartungen der Akteure, da die Führungsrolle des Kanzlers auch deswegen akzeptiert wird, weil jeder die Vorgaben des Grundgesetzes kennt. Dennoch nimmt sie dem Bundeskanzler keineswegs das Risiko für politische Entscheidungen ab. Wenn der Kanzler keine Mehrheiten hinter sich weiß, hilft ihm die Richtlinienkompetenz wenig. Weniger bekannt, aber dennoch für die praktische Politik im Kabinett bedeutsam, ist die Kompetenz des Kanzlers, die Tagesordnung des Kabinetts zusammen mit dem Leiter des Bundeskanzleramtes zu bestimmen (§ 21.1 GO-BReg). Themen, die der Bundeskanzler für nicht entscheidungsreif hält, kann er deshalb auf formalem Wege vom Kabinett fernhalten. Gegenüber dem Bundestag liegen die wirksamsten Handlungsressourcen in der Vertrauensfrage (Art. 68 GG) und dem konstruktiven Misstrauensvotum (Art. 67 GG). Ein Bundeskanzler, der ein politisches Vorhaben mit der grundsätzlichen Frage nach dem Erhalt der Regierungsmehrheit verbindet, stellt die Abgeordnetenmehrheit vor eine neue Entscheidung: Ist ihnen eine sachpolitische Entscheidung so bedeutsam, dass sie deswegen eine Auflösung des Parlaments, eine Neuwahl und den möglichen Verlust des eigenen Mandats riskieren? Da diese Frage oftmals – wie in jüngster Vergangenheit bei der Abstimmung über den Afghanistan-Einsatz 2001 – verneint wird, wird der Kanzler als Akteur gestärkt. In Verbindung mit einer Sachfrage avanciert die Vertrauensfrage zu einem „vollwertigen Kampfinstrument des Regierungschefs gegen ein Parlament, das nicht recht weiß, ob es mit ihm zusammenarbeiten will“ (Leicht 1974: 49).

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Gleichzeitig wird mit dem konstruktiven Misstrauensvotum der Sturz der Regierung erschwert. Eine rein negative Mehrheit wie in der Weimarer Republik, die sich nur in der Ablehnung der gegenwärtigen Regierung vereint, reicht nicht aus (Art. 54 Weimarer Reichsverfassung [WRV]). Sie muss sich auf einen neuen Regierungschef einigen und somit konstruktiv mitgestalten. Gerade in Situationen, in denen die Mehrheit der Regierung knapp ist, kann diese Ausgestaltung des Misstrauensvotums Schutz bieten. Eine ganz erhebliche strukturelle Stärkung erlangt der Bundeskanzler durch die Regierungszentrale, die er kraft der Organisationsgewalt aufbauen konnte (im Überblick: Knoll 2004; Mertes 2003; Müller-Rommel / Pieper 1991). Sie berät den Kanzler, formuliert mögliche Entscheidungsalternativen und kontrolliert, inwieweit die Ressorts den Richtlinien der Politik Folge leisten. Vor allem dem Chef des Bundeskanzleramtes kommt eine zentrale Bedeutung zu. Helmut Schmidt konstatierte einmal, dass er „vom genialischen Regieren“ nichts halte: „Die Bürokratie ist unentbehrlich zur Vorbereitung von Entscheidungen. Ich brauche fähige Beamte wie Manfred Schüler [damaliger Leiter des Bundeskanzleramtes], um mich zu kontrollieren“ (zit. nach Krause-Burger 1980: 36). In der Öffentlichkeit wird der deutsche Bundeskanzler zunehmend durch eine Tendenz gestärkt, die sich zwar nicht in Geschäftsordnungen oder der Verfassung niederschlägt, aber dennoch wirksam ist: Er steht durch die Prominenz seiner Rolle viel stärker im Fokus der öffentlichen Wahrnehmung als andere Akteure. Ihm kommen daher größere Chancen zu, kommunikativ zu beeinflussen; seinem Wort wird höheres Gewicht beigemessen.

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Die Rolle des Führungskontextes: die handlungslimitierenden Faktoren

3.1 Rolle des Kabinetts Mit diesen zumeist verfassungsrechtlichen Elementen, die den Bundeskanzler stärken, ist jedoch nur die ‚Hälfte der Wahrheit‘ ausgesprochen. In allen Handlungsarenen bestehen Faktoren, die seine Führung begrenzen. Zum Teil zählen sie zu den harten Regeln der formalen Organisation, zum Teil zu den informellen, ungeschriebenen Regeln des politischen Prozesses (hierzu: von Beyme 1991; Wewer 1991a). Besonders das Ressortprinzip ist im bundesdeutschen System stark ausgeprägt. Es betont, dass jeder Bundesminister eigenverantwortlich für seinen Zuständigkeitsbereich ist. In Bezug auf das Verhältnis zum Außenminister brachte Gerhard Schröder dieses Prinzip folgendermaßen zum Ausdruck: „Alle wichtigen Fragen werden mit mir besprochen, aber ich weiß andererseits auch, daß ich ihm weder reinreden kann, formal, noch will“ (zit. nach Krause-Burger 2000: 91). Zweitens verfügen die Ressortchefs auch über die Personalhoheit, wodurch die Patronagemöglichkeiten des Regierungschefs deutliche Schranken erfahren. Zudem gilt, dass das Kabinett als Kollegium Entscheidungen trifft, die nicht einfach per Richtlinienentscheid zu umgehen sind: Gesetzentwürfe bedürfen der Bestätigung durch das Kabinett. Auch im Falle von Meinungsverschiedenheiten von Bundesministern hat sich das Kabinett als Kollegium mit dem Streitfall zu befassen (§ 15.1 GO-BReg). Die Bundesminister sind also keinesfalls machtlose Interaktionspartner. Zwar verfügt der Kanzler über das Kanzleramt als Steuerungszentrale und hat den Vorsitz innerhalb des Kabinetts inne und damit die Möglichkeit, die Themen zu setzen; zu bedenken ist jedoch, dass ein Kanzler kaum ein Thema über ei-


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nen längeren Zeitraum von der Agenda fernhalten kann, wenn es brisant ist und in der Öffentlichkeit für Diskussionsstoff sorgt. Zudem wird der Kanzler das Agenda-Setting schon deswegen selten taktisch einsetzen, da die Minister ähnliche Techniken verwenden können: Es bleibt ihnen überlassen, die Entscheidungsprozesse künstlich zu verlängern, Informationen nicht weiterzugeben und sich im Koordinationsprozess querzustellen. Welches selbstbewusste Rollenverständnis bei den meisten deutschen Ministern vorherrscht, zeigt sich daran, dass sich der langjährige Außenminister Hans-Dietrich Genscher einmal gegen die Formulierung gewehrt hat, dass ein Minister „unter einem Bundeskanzler“ arbeite (Merz 2001: 58). Im Gegensatz zu den ‚secretaries‘ im US-amerikanischen Präsidialsystem genießen sie im deutschen Regierungssystem den Status eines Staatsorgans (Ipsen 2007: 145). Neben der formal-rechtlichen verfügen die Bundesminister zumeist auch über eine erhebliche politische Bedeutung. Sie beziehen ihre politische Kraft über ihre Anhängerschaft in der Partei, über ihr Gehör in der Öffentlichkeit und ihren Rückhalt in der Fraktion. Schon aus politischem Kalkül heraus kann ihnen ein Bundeskanzler keine bloßen Weisungen geben. Gerade ein Netzwerk zu den Mehrheitsfraktionen potenziert den Einfluss eines Ministers, wie das Zitat eines ehemaligen Ressortleiters illustriert: „Wer Zugang zum Fraktionsvorsitzenden hatte resp. zur Geschäftsführung, hatte so gut wie gewonnen“ (zit. nach Merz 2001: 51). Gleichwohl sich erhebliche Unterschiede bei der politischen Bedeutung der Minister entwickeln, ist das Kabinett als Organ insgesamt auf Kollegialität und Konsens angelegt.

3.2 Die Rolle der Koalitionen Die deutlichste Divergenz zwischen Verfassung und Verfassungswirklichkeit ist in der Bundesrepublik Deutschland auf die Rolle der Koalitionen zurückzuführen, die ihre eigenen Spielregeln entwickeln (Wewer 1990). Zwar ist in der Verfassung zu lesen, dass der Bundeskanzler die Bundesminister ernennt und erlässt. Dennoch räumt ein Bundeskanzler ein, dass es „der Praxis in allen Koalitionen [entspricht], dass die Partner ihr Personal selbst bestimmen“ (Schröder 2006: 289). Auch während der Wahlperiode kann der Kanzler nicht frei über derartige Personalfragen entscheiden, da sie den Kernbereich der Zusammenarbeit betreffen. Entließe der Kanzler einen zentralen Minister des Koalitionspartners gegen dessen Willen, bedeutete dies zugleich das Ende der Koalition. Auch aus staatsrechtlicher Perspektive hat dies Folgen: „Das rechtliche Dürfen kann [...] zur Frage des politischen Könnens zusammenschrumpfen“ (Stern 1980: 304). Ebenso gilt während der Wahlperiode in Koalitionen die Norm, dass wesentliche Entscheidungen im Konsens herbeigeführt werden, was in manchen Koalitionen sogar formalisiert wurde. Zwar ist die Richtlinienkompetenz deswegen nicht irrelevant, aber praktisch bei heiklen Fragen nicht einsetzbar. Dem Verhandeln auf gleicher Augenhöhe gibt Helmut Kohls ‚Goldene Regel‘ beredten Ausdruck: „Mute deinem Koalitionspartner niemals zu, was du nicht selber zugemutet bekommen möchtest“ (zit. nach Mertes 2000: 67). Da gerade zu Beginn der Koalition immer ein erhebliches Misstrauen zwischen den Partnern besteht, werden weitreichende und detaillierte Koalitionsvereinbarungen festgeschrieben. Diese haben sich im Laufe der Nachkriegsgeschichte immer weiter ausdifferenziert. In ihnen legen die Koalitionspartner mehr oder weniger genau fest, welche politischen Vorhaben sie umsetzen wollen. Darüber hinaus reichende Politikbereiche sind dem Bundeskanzler nach der Festlegung des Koalitionsver-

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trages damit zumeist entzogen (hierzu: Schreckenberger 1994). Nur im gegenseitigen Einverständnis lässt sich von diesem abweichen. Regierungskoalitionen haben ferner unterschiedliche Mechanismen entwickelt, um sicherzustellen, dass die Koordination funktioniert. Das Kabinett eignet sich hierfür im Regelfall nicht, weil hierin nicht alle Personen vertreten sind, die ein politisches Vorhaben durchsetzungsfähig machen. Zudem leidet das Kabinett teilweise an einer Teilnehmergröße von über 20 Teilnehmern, die ihm die Entscheidungskraft nimmt. Oftmals fehlen zum Beispiel die Partei- und die Fraktionsvorsitzenden. Koalitionsausschüsse gleichen diese Defizite des Kabinetts aus und haben sich zum festen Bestandteil des deutschen Regierungssystems entwickelt (hierzu: Rudzio 1970, 1991, 2002). Einzelne Beobachter, wie etwa der damalige Verteidigungsminister Rupert Scholz, diagnostizieren, dass sich die Rolle des Bundeskanzlers dadurch verändert habe: „Da sich seit Jahrzehnten nur Koalitionen als mehrheits- und damit regierungsfähig erwiesen haben, überlagert das parteipolitische Koalitionswesen zunehmend die originären Zuständigkeiten des Kanzlers, wird dieser mehr und mehr in die Rolle des bloßen Koordinators der koalitionsmäßig vorformulierten Politik und ihrer Richtlinienvorgabe gedrängt. Dieser Verdrängungseffekt vom ‚Richtlinienkanzler‘ zum ‚Koordinationskanzler‘ entspricht sicher nicht den Intentionen des Grundgesetzes, ist inzwischen jedoch verfestigte Verfassungsrealität“ (Scholz 1989). Dieser Effekt wird eher noch zunehmen, wenn sich in Zukunft Drei- oder Vier-Parteien-Koalitionen in einem unübersichtlicheren Parteiensystem bilden.

3.3 Die Rolle der Fraktionen im Deutschen Bundestag Die Fraktionen der Regierungsmehrheit nehmen im politischen Entscheidungsprozess eine starke Stellung ein. Ein Mitglied der FDP-Fraktionsführung gab einmal pointiert kund, dass der Bundeskanzler „nicht völlig frei entscheiden und sagen [kann]: ‚Das mache ich jetzt alles‘, sondern er muß sich der Mehrheiten versichern, und muß (…) vor allen Dingen die Regierungsfraktionen hinter sich bringen und muß sie davon überzeugen. Er muß steuern, er (…) kann aber nicht völlig frei in der Luft steuern und sagen: Jetzt denke ich mir das [so und so]‘“ (zit. nach Schwarzmeier 2001: 209). Fraktionen überprüfen die Argumente des Kanzlers genau, setzen ihn unter Druck, zwingen ihn zur Begründung der eigenen Position, sodass der Auftritt des Regierungschefs in der Fraktionsversammlung zuweilen als Eintritt ins „Fegefeuer“ charakterisiert wurde (Gerstenmaier 1980: 403). Bundeskanzler haben es deswegen für eine „maßlose Übertreibung“ gehalten, dass der Regierungschef alles selbst entscheiden könne (Kohl 2005: 824; generell: Helms 2004). Auch bei der Kabinettsbestellung bestehen Anspruchshaltungen: Die unterschiedlichen Fraktions- und Parteiflügel versuchen, ihre Vertreter in einem wichtigen Ressort unterzubringen. Gelingt dies nicht, treten Verstimmungen auf, die wieder geglättet werden müssen. Die Mehrheitsfraktionen sind keineswegs einfach zu führen. Charakteristisch für die Rollenkonfiguration ist insgesamt die Aussage des sozialdemokratischen Fraktionsvorsitzenden Peter Struck zu Beginn der Neuauflage der Großen Koalition ab 2005: „Klar ist eines: Die Regierung wird nicht alles so bekommen, wie sie es gern hätte. Das weiß auch die Kanzlerin als ehemalige Fraktionsvorsitzende. Für beide Fraktionen gilt: Wir sind keine Abnickvereine“ (Der Spiegel 2005: 28).


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Besonders viel Druckpotenzial können sogar kleinere Gruppen von Abgeordneten der Mehrheitsfraktion entwickeln, wenn der Stimmenüberschuss über die absolute Mehrheit gering ist und sie damit drohen können, ein Gesetzesvorhaben zu Fall zu bringen. An Tabelle 1 lässt sich ablesen, dass sich etwa in der 6. Wahlperiode (1969-1972) durch einige Fraktionswechsel der Mandatsvorsprung der sozialliberalen Koalition sukzessive verringerte. Tabelle 1: Regierungsmehrheiten jeweils zu Beginn der Wahlperioden im Vergleich

Quellen: Feldkamp 2005: 295; Schindler 1999: 1122-1132 und eigene Recherchen für die 16 WP. 2

Die Zahlen in Klammern geben die Gesamtmandatszahl mit den nur teilweise stimmberechtigten WestberlinerAbgeordneten bis zur Wiedervereinigung 1989/1990 an.

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In solchen Situationen können einzelne Abgeordnete hohen Druck entwickeln. Manche Bundeskanzler waren nicht mehr in der Lage, die innerparteilichen Opponenten zu überzeugen. Gerhard Schröder sah sich etwa einem „erhöhte[n] Erpressungspotential in der Fraktion und in der Koalition“ ausgesetzt (Spiegel Online 2005). Zwar besteht in jeder parlamentarischen Regierungsmehrheit aufgrund der ihr eigenen Funktionslogik ein gewisses Zusammengehörigkeitsgefühl. Der Bundeskanzler kann sich darauf verlassen, dass ihn die Koalitionsfraktionen grundsätzlich unterstützen, allerdings nur dann, wenn er sich seinerseits um sie bemüht und zu Kompromissen bereit ist. Um den Einfluss der Bundestagsfraktion zu analysieren, ist deren Binnenstruktur allerdings differenziert zu betrachten: Auch wenn „kein Schema für die Willensbildung“ besteht und dies immer personenabhängig ist (Hirsch 1969: 83), verfügt die engere Fraktionsführung generell über wesentlich größere Handlungsressourcen als die typischen Hinterbänkler (Schulte 1969). Gerade weil die Fraktionsvorsitzenden ihrerseits von der Gesamtfraktion gewählt werden und die Willensbildungsprozesse einschätzen können, kommt ihnen erhebliches Machtpotenzial zu. Führung ist durch den Bundeskanzler nur dann möglich, wenn er die Fraktion(svorsitzenden) in die Entscheidungsprozesse frühzeitig einbezieht und ihre Meinung akzeptiert. Kurt Georg Kiesinger hat es in der Nachbetrachtung als einen Fehler seiner Amtszeit betrachtet, dass er sich nicht hinreichend um die Kommunikation mit dem Fraktionsvorsitzenden des Koalitionspartners bemüht hat (Beleg bei Knorr 1975: 209). Kennzeichnend für das Selbstverständnis und das Selbstbewusstsein der Parlamentarier ist das sogenannte ‚Strucksche Gesetz‘3, nach dem kein Gesetz so den Bundestag verlässt, wie es hineingekommen ist (Hildebrandt / Niejahr / Ulrich 2006). „Die Freiheit des Parlaments, die ihm zugeleiteten Vorlagen anzunehmen, zu verändern oder zu verwerfen, ist das […] Gegenstück zu dem Recht des Bundeskanzlers, die Richtlinien der Politik zu bestimmen“ (Gerstenmaier 1980: 364). Gestärkt werden die Fraktionen institutionell durch eine relativ parlamentsfreundliche Ausgestaltung des Grundgesetzes und der Geschäftsordnung des Bundestages. So kann zum Beispiel keine Regierung dem Bundestag die Agenda diktieren, sondern muss hinnehmen, dass der Ältestenrat diese Aufgabe übernimmt (§ 20 der Geschäftsordnung des Bundestages, [GO-BT]). Das Ausschusswesen wird nicht durch das Grundgesetz oder gar die Regierung festgelegt, sondern eigenständig durch die Parlamentarier ausgestaltet (§ 54 GO-BT). Der Regierung steht es nicht zu, die Debatten und Änderungsvorschläge zeitlich oder sachlich zu limitieren. Die Effizienz der parlamentarischen Ausschüsse wird ferner dadurch gestärkt, dass sie unter Ausschluss der Öffentlichkeit tagen (§ 69 BO-BT). Es entsteht eine vergleichsweise sachorientierte Atmosphäre, die einer intensiven Kontrolle der Exekutive förderlich ist. Hinzu kommt, dass sich die Sachexperten oftmals schon über Jahre kennen; hierdurch entsteht Vertrauen, was auch die parteiübergreifende Zusammenarbeit begünstigt.

3.4 Die Auswirkungen der Parteien auf die Führungsstrukturen Neben den Fraktionen haben Bundeskanzler aufgrund der organisationsspezifischen Stärke auch die Gliederungen der Parteien einzubeziehen (hierzu: Helms 2002; Padgett 1994). In 3

Benannt nach dem Fraktionsvorsitzenden (1998-2002 und seit 2005) der SPD, Peter Struck.


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ihnen bilden sich unterschiedliche Flügel, die nach Berücksichtigung im Willensbildungsprozess streben. Bei der CDU sind dies u. a. die Christlich-Demokratische Arbeitnehmerschaft (CDA) und die Mittelstands- und Wirtschaftsvereinigung der CDU/CSU (MIT), bei den Sozialdemokraten der Seeheimer Kreis, die Parlamentarische Linke (PL) und die Netzwerker. Gerade die Parteifunktionäre auf der mittleren Ebene der Hierarchie, die die Parteibasis mit der Führung verbinden, üben einen erheblichen Einfluss aus. Es reicht nicht aus, die Vorhaben nur in der Fraktion durchzusetzen; notwendig ist es ebenso, das weitere Umfeld der Partei zu integrieren: Kanzler Schröder konnte 2003 gar nicht umhin, einen Sonderparteitag einzuberufen, um die Agenda 2010 zur Diskussion zu stellen. Parteilinke drohten damals sogar, hinreichend viele Stimmen zu sammeln, um einen Mitgliederentscheid durchzuführen (Der Spiegel 2003). Daran zeigt sich exemplarisch, dass die Parteibasis und besonders die Parteifunktionäre durchaus in der Lage sind, gouvernementale Reformprojekte zu torpedieren, wenn sie nicht hinreichend vermittelt werden oder grundlegende Werte der Partei unterlaufen. Die strukturelle Macht des Kanzlers wird ferner dadurch eingeschränkt, dass er kaum Einfluss auf die Besetzung der parlamentarischen Mandate hat. Im Unterschied etwa zu Großbritannien entscheiden in Deutschland die Wahlkreisorganisationen weitgehend eigenständig darüber, welche Personen als Direktkandidaten antreten. Die Landeswahlvorschläge (Parteilisten) werden ebenfalls regional von den Bezirken bzw. den Landesverbänden aufgestellt. Formal kann deshalb ein Kanzler kaum damit drohen, einem opponierenden Parteimitglied in Zukunft das Mandat zu verweigern. Kennzeichnend für den deutschen Fall der Parteienführung ist ferner, dass das Amt des Regierungschefs nicht zwingend mit dem des Parteivorsitzenden verbunden ist. Ludwig Erhard, Helmut Schmidt und Gerhard Schröder haben dieses Amt (phasenweise) nicht gleichzeitig ausgeübt und standen schon deswegen in einiger Distanz zu ihrer Partei. Dies kann ein Vorteil sein, wenn die Arbeitsteilung mit dem Parteivorsitzenden glückt, sich aber ebenso als Nachteil erweisen, wenn ein weiterer Vetospieler den Entscheidungsprozess erschwert (Gast 2008b).

3.5 Der deutsche kooperative Föderalismus und die Rolle des Bundesrates Neben der starken Rolle der Regierungsfraktionen, der Koalition, der Partei und des Kabinetts birgt die deutsche Konstruktion des Föderalismus einen weiteren handlungslimitierenden Effekt. Erstens teilen sich alle Gesetze auf in Zustimmungsgesetze, denen der Bundesrat zwingend zustimmen muss, und in Einspruchsgesetze, bei denen er nur über ein suspensives Vetorecht verfügt. Da darüber hinaus eindeutige parteipolitische Mehrheiten in der Ländervertretung immer seltener vorhanden sind, hat der Bundeskanzler häufiger mit Konflikten bei Zustimmungsgesetzen zu rechnen. Zwischen 1949 und August 2008 haben rund 53 % Prozent aller Gesetze der Zustimmung des Bundesrates bedurft.4 Damit wird deutlich, dass der zweiten Kammer5 in Deutschland der Status eines Vetospielers zukommt. Für den Bundeskanzler ist der Umgang mit den Ministerpräsidenten und dessen Vertretern einfacher, wenn sie die gemeinsame Parteizugehörigkeit verbindet. Auch dann treten zwar Konflikte auf, da sich die Länder- nicht immer mit Bundesinteressen decken, aber sie wer4

Angaben nach der Statistik des Bundesrates (2008). Formal ist der Bundesrat eigenständiges Verfassungsorgan. Deswegen trifft der Begriff „Zweite Kammer“ verfassungsrechtlich nicht zu.

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den abgedämpft und die Chancen auf eine Kompromissfindung sind hoch. Schwieriger wird es, Entscheidungen durchzusetzen, wenn die Oppositionsparteien im Bundestag durch ihre Beteiligungen an den Länderregierungen im Bundesrat über Blockadepotenzial verfügen. In diesem Fall haben diese durch ihre Rollendefinition als Oppositionspartei ein Interesse daran, die Regierung gezielt zu schwächen. Die Konfliktlösungen werden durch die feindlichen Interaktionsorientierungen ungleich diffiziler. Insbesondere die Kanzler der sozialliberalen Koalition (Willy Brandt, Helmut Schmidt) hatten mit ungünstigen Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat zu kämpfen (genauer: Sturm 2001: 62-66; Stüwe 2004: 27) und konnten zum Beispiel sozialpolitische Initiativen nicht durchsetzen. Auch die Bundeskanzler Helmut Kohl und Gerhard Schröder verfügten abschnittsweise über keine eigene Mehrheit im Bundesrat und mussten daher mit den Oppositionsparteien verhandeln. Rein formal wird, wenn sich die Konflikte zwischen Bundestag und Bundesrat nicht lösen lassen, der Vermittlungsausschuss einberufen.6 Auch wenn sich die Mehrheiten entsprechen, kann diese Instanz benutzt werden: Angela Merkel drohte 2006 in einem intensiven Konflikt über die Gesundheitsreform den Ministerpräsidenten der eigenen Partei, den Vermittlungsausschuss einzuberufen (Ulrich 2006). Daran zeigt sich, dass auch bei verbindenden Parteimitgliedschaften kein „Durchregieren“ möglich ist. Auch wenn der Anteil der Gesetze, die durch den Bundesrat faktisch blockiert werden, prozentual gering ist, ist die Wirkung dieses Organs dennoch hoch. Nach dem Prinzip der ‚antizipierten Reaktion‘ lenken Bundesregierung und Bundestag regelmäßig vorher ein und versuchen schon in der Anlage ihrer Gesetzesentwürfe, etwaige Bedenken der Ministerpräsidenten zu berücksichtigen (Stüwe 2004: 29). Die Konsenserfordernisse werden zusätzlich dadurch erhöht, dass Grundgesetzänderungen nur durch eine 2/3-Mehrheit der Stimmen im Bundestag und Bundesrat möglich sind. Durch diese Norm verfügt die jeweilige Opposition über Handlungsressourcen, da sie bei Verhandlungen einbezogen werden muss. In diesen genannten Situationen kann der Bundeskanzler aus seiner Richtlinienkompetenz keinen Nutzen ziehen, da sie auf föderale Verhandlungen keine Anwendungen findet. Ein weiterer handlungslimitierender Effekt des Föderalismus liegt darin, dass bestimmte policy-Felder – wie vor allem die Bildung und die Kultur – dem Einfluss der Bundesregierung weitgehend entzogen sind, weil sie nicht in ihren Kompetenzbereich fallen. Ein ähnlicher Effekt geht von der Europäisierung des deutschen Regierungssystems aus (ausführlich Sturm / Pehle 2006: bes. 43-96). Die kooperative Ausgestaltung des deutschen Föderalismus bedeutet für den Bundeskanzler, dass er in vielen Fällen zu Verhandlungen gezwungen wird. Das regionale Selbstbewusstsein ist so ausgeprägt, dass sich kein Ministerpräsident vom Bundeskanzler am Gängelband durch die politischen Arenen führen lässt.

3.6 Die Rolle des Bundesverfassungsgerichts Obgleich dem deutschen Bundesverfassungsgericht im internationalen Vergleich eine bedeutende Rolle zukommt, lässt es sich nicht als genuin politischer Vetospieler charakterisieren. Denn die Richter am Bundesverfassungsgericht (BVerfG) definieren sich nicht als politische Akteure, die die Regierungspolitik konterkarieren können und wollen. Vielmehr steht für sie nach verfassungsrechtlichem Auftrag und Selbstverständnis der Schutz der 6

In der 15. Wahlperiode (2002-2005) war dies relativ häufig der Fall (100 Anrufungen; Bundesrat 2008).


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Verfassung und insbesondere der Grundrechte im Vordergrund (zur Diskussion: Wewer 1991b). In seinen Entscheidungsverfahren kommt einer rein politischen Argumentation deswegen kaum Bedeutung zu. Zu einem Vetospieler wird das Verfassungsgericht nur dann, wenn die Regierung oder andere Institutionen die Verfassung verletzt haben – insofern wird der Handlungskorridor des deutschen Bundeskanzlers im Vergleich deutlich begrenzt. Da die Politikfelder mit unterschiedlichen konkurrierenden Rechtsgütern und unklaren Normen insgesamt höchst komplex sind, kommt dem Verfassungsgericht dennoch eine zentrale Rolle zu. Allerdings wird es nicht von sich aus aktiv, sondern muss angerufen werden. Auffällig ist, dass es im deutschen Fall ein breites Instrumentarium an Klagemöglichkeiten gibt. Neben der Verfassungsbeschwerde sind hier insbesondere die konkrete und abstrakte Normenkontrolle zu nennen. Da letztere u. a. von einem Drittel der Bundestagsabgeordneten angewandt werden kann (Art. 93 GG), steht sie in den meisten Fällen auch den Oppositionsfraktionen zur Verfügung. Angesichts der Tatsache, dass der Ausgang von Normenkontrollverfahren sehr oft unvorhersehbar ist, kann die Opposition mit der Drohung, eine solche zu initiieren, erheblichen politischen Druck ausüben (zum Erfolg oppositioneller Initiativen: Stüwe 2001). Sie ist ein „Mittel des politischen Kampfes“ (Leicht 1974: 90). Beizeiten zeigt sich die Regierung zu Kompromissen bereit, wenn die Klage im Gegenzug fallen gelassen wird. Indirekt spielt das Verfassungsgericht auch dann eine Rolle, wenn in Entscheidungsprozessen etwa in der Koalition oder im Kabinett Bedenken ausgesprochen werden, ob das entsprechende Vorhaben verfassungskonform sei. Da dies in den meisten Fällen nicht so schnell zu überblicken ist, führt es oftmals zu einer Vertagung der Entscheidung, was durchaus im Sinne des Fragestellers gelegen haben kann.

3.7 Tripartistische Arrangements als korporatistische Handlungsrestriktion Die Interessengruppen als Herzstück eines pluralistischen Gemeinwesens stellen für jede Exekutive eine Herrschaftsbegrenzung und Herrschaftskontrolle dar, da sie anzeigen, welche gouvernementalen Vorhaben mit den gesellschaftlichen Interessen korrespondieren und damit durchsetzbar sind.7 Das Diktum des ehemaligen BDI-Vorsitzenden, Fritz Berg, „Ich brauche nur zum Kanzler zu gehen, um das Papier vom Tisch zu wischen“, ist sicherlich nicht repräsentativ für den Einfluss von Interessengruppen (zit. nach Stoiber / Abromeit 2006: 237). Unbestritten ist allerdings, dass ihnen erheblicher Einfluss im Willensbildungsprozess zukommt – besonders dann, wenn sie über Drohpotenzial verfügen. Die Besonderheit des deutschen Interessengruppensystems liegt darin, dass es sich in der frühen BRD im Unterschied zur Weimarer Republik relativ stark zentralisiert hat. In vielen Bereichen gründeten sich Einheitsorganisationen – wie zum Beispiel der DGB im Bereich der Gewerkschaften, der Bundesverband der freien Berufe im Bereich der Selbstständigenberufe, der Zentralverband des Deutschen Handwerks im Bereich der Handwerkerverbände oder BDI und BDA im Bereich der Unternehmer- und Arbeitgeberverbände. Diese Interessensaggregation war auch für die Exekutive entscheidend, da sich den Ministern und dem Bundeskanzler Verhandlungspartner boten, mit denen sich korporatistische Arrangements gestalten ließen. Wären die Interessengruppen branchenspezifisch und regional zerklüftet ge7

Generell zum Verhältnis zwischen Interessengruppen und Regierungschefs: Abromeit 1994.

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wesen, hätte sich kaum die Chance wie 1967 zu einer „Konzertierten Aktion“ und 1998 zu einem „Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit“ geboten. Diese beiden tripartistischen Bündnisse, bei denen jeweils vor allem Gewerkschaften, Arbeitgeber und die Regierung darüber verhandelten, wie gesellschaftliche – vor allem ökonomische – Probleme zu lösen sind, zeigen an, was auch typisch für die deutsche politische Landschaft ist: der Hang zum konsensualen Aushandeln. Dies drückt ebenso das Zitat eines deutschen Bundeskanzlers trefflich aus: „Meine Erfahrung war dagegen, dass man nicht nur eine solide Mehrheit in beiden Kammern braucht, sondern das gesellschaftliche Klima ist dafür mindestens ebenso wichtig. Diese Einsicht hat meine Regierungsarbeit zumeist bestimmt. Daher der Versuch, Konsens mit Gewerkschaften oder Verbänden zu bilden […]“ (Schröder 2006: 105). Ferner bleibt der Exekutive zum Teil auch gar nichts anderes übrig, als in die Verhandlungen einzutreten, da hierarchische Entscheidungen entweder politisch nicht opportun oder schlichtweg nicht möglich sind. Durch die Tarifautonomie entscheiden Gewerkschaften und Arbeitgeber zum Beispiel weitgehend eigenständig über die Ausgestaltung der Arbeitsbeziehungen. Es steht der Regierung nicht zu, Einfluss in Form einer Zwangsschlichtung wie in der Weimarer Republik zu nehmen. Will sie dennoch Änderungen herbeiführen und etwa das Lohnniveau senken, um die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft zu erhöhen, muss sie in den korporatistischen Dialog eintreten und die Interessengruppen als gleichberechtigte Partner akzeptieren. Ähnliche Verhältnisse liegen auch in anderen Gebieten vor, in denen die Interessengruppen eine sozioökonomische Selbstregulierung vornehmen (Sebaldt / Straßner 2004: 210-241). Erneut: Um Interessengruppen zu beeinflussen, ist die Richtlinienkompetenz eine stumpfe Waffe. Dies bedeutet nicht, dass Bundeskanzler nicht auch in klarer Konfrontation zu einzelnen Organisationen gestanden hätten. Zu betonen ist eher, dass hierarchische Durchsetzungsformen in den meisten Fällen nicht politisch weiterführend sind, um die Interessengruppen, die Öffentlichkeit und die anderen politischen Arenen von einem politischen Projekt zu überzeugen.

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Anforderungen und Profile der Bundeskanzler

Die spezifisch deutschen Kontextstrukturen für die politische Führung sind damit gekennzeichnet: Der Bundeskanzler muss in einem relativ konstanten Personenkreis von Kabinetts-, Fraktions-, Koalitions- und Parteimitgliedern Integration und Zielführung erreichen. Die Interaktionen zwischen ihnen sind strukturell auf Wiederholung und Langfristigkeit angelegt. „Die Beteiligten müssen einander immer wieder in die Augen blicken können“ (Luhmann 2000: 46). Ein Kanzler arbeitet gewöhnlich nicht mit wechselnden Koalitionen; er kann die Minister nicht nach Belieben auswechseln und schon gar nicht den Fraktionsvorsitzenden. Im Ländervergleich verfügen in Deutschland relativ viele Akteure über Vetopotenzial – oder können zumindest glaubhaft damit drohen. Diese geschilderten Ausgangsbedingungen geben zwar nicht an, welche exakten Verhaltensweisen Bundeskanzler zeigen müssen, damit sie ‚führen‘ können – aber sie geben Korridore vor. Im Folgenden wird nun zu zeigen sein, wie die Bundeskanzler diese Handlungsräume genutzt haben.


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4.1 Eigenschaften, Image und Auftreten: zentrale Führungsressourcen Es steht außer Zweifel, dass die Rolle ‚Bundeskanzler‘ von unterschiedlichen Persönlichkeitstypen gleichermaßen ausgefüllt werden kann. Es besteht kein Skript, wie sie im Detail zu deuten ist. Dies bedeutet, dass sie bis zu einem gewissen Grade offen für unterschiedliche Rolleninterpretationen ist. Dies ist im Übrigen fast allen Führungspositionen eigen, da diese im Regelfall wenig standardisierte Aufgaben beinhalten. An den deutschen Bundeskanzler bestehen größtenteils unspezifische Rollenerwartungen, an denen er gemessen wird.8 Welche Eigenschaften und Persönlichkeitsmuster zeichnen deutsche Regierungschefs nun aus? Erstens fällt auf, dass alle schon wesentliche politische Erfahrungen gesammelt haben. Außenseiter haben – anders als in manchen präsidentiellen Regierungssystemen – keine Chance, das Amt des Regierungschefs zu erhalten oder es dauerhaft erfolgreich auszuüben. Alle Bundeskanzler verfügten – wenn auch nicht in gleichem Ausmaß – über Akzeptanz in ihren Parteien und Fraktionen, die sie sich durch verschiedene Ämter und Mandate erworben haben. Einige Kanzler waren vorher Ministerpräsidenten oder Regierende Bürgermeister (Kiesinger, Brandt, Kohl, Schröder), Fraktionsvorsitzende im Bundestag (Kohl, Schmidt, Merkel), Parteivorsitzende (Brandt, Kohl, Merkel) oder hatten Ministerämter auf Landes- oder auf Bundesebene inne (Erhard, Brandt, Schmidt, Merkel). Durch diese gouvernementale Erfahrung verfügten sie über einen gehörigen Fundus an sachspezifischem und prozessorientiertem Wissen. Als sie ins Amt gelangten, wussten sie mit vielen Situationen umzugehen, die sie in ähnlicher Weise schon vorher erlebt hatten. Dies verkürzte die Lern- und Anpassungsprozesse. Zugleich konnten sie durch ihren Werdegang Unsicherheiten absorbieren, die mit jedem Amtswechsel verbunden sind (prägnant hierzu: Luhmann 1962). Die Gefolgschaftsgruppen kannten den neuen Kanzler schon lange, und es fiel ihnen daher nicht schwer, Vertrauen zu fassen. Zweitens ist für den Rollenerfolg entscheidend, wie stark sich Bundeskanzler mit den unterschiedlichen Facetten ihrer Rolle identifizieren oder ggf. Rollendistanz aufbauen (Rollenidentifikation). Nur wer die Position auch übernehmen will, wird sie mit dem hinreichenden Engagement ausfüllen. Zwar können Teile der mit der Rolle verbundenen Aufgaben auch delegiert werden, allerdings nicht wesentliche Segmente. Manche Bundeskanzler, wie Helmut Schmidt, haben zunächst vehement abgelehnt, das Amt zu übernehmen, es dann aber aus Pflichtgefühl trotzdem getan. Generell ist davon auszugehen, dass die Anziehungskraft und das Prestige der Rolle ‚Bundeskanzler‘ so groß sind, dass alle Rolleninhaber dieses Amt gerne und daher mit besonderer Energie ausüben. Lediglich Ludwig Erhard zeigte ein Amtsverständnis, das Teile der Rolle ausblendete (Kontaktpflege und Netzwerkbildung) und legte damit den Grundstein zu seinem Scheitern, da dies nicht anderweitig kompensiert werden konnte. Darüber hinaus können drittens nur die Politiker als Bundeskanzler reüssieren, die über eine robuste physische Natur verfügen und Aktivität ausstrahlen. Konrad Adenauer ist in dieser Hinsicht Legende, aber auch Helmut Kohl oder Gerhard Schröder beschreiben in ihren Memoiren, dass sie mit einer widerstandsfähigen Natur gesegnet seien. Das in der 8

Zu bedenken ist, dass die folgenden Eigenschaften nicht in allen Situationen gleichermaßen eine Rolle spielen. Die arenen- und situationsspezifische Analyse muss jedoch einer ausführlicheren Erörterung vorbehalten bleiben.

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Rolle verankerte Arbeitspensum ließe sich im anderen Falle unmöglich erfüllen. Typisch ist etwa die Bemerkung Schröders, dass er sich bis auf wenige Ausnahmen immer auf seinen „erholsamen und tiefen Schlaf“ verlassen konnte (Schröder 2006: 374). Gerade um auf Dauer die von der Rolle geforderte Energie und geistige Frische auszustrahlen, ist die stabile Physis eine conditio sine qua non für den Kanzler. Eine der wichtigsten Anforderungen, um Führung auszuüben, liegt viertens darin, Sachkompetenz zu besitzen. Wer die Memoiren, Tagebücher und Autobiografien führender Politiker der Bundesrepublik liest, gewinnt den Eindruck, dass die meisten Bundeskanzler erst deswegen Erfolg hatten, weil sie dieses Wissen aufwiesen. In ihrer „umfassenden Information auch im Detail“ lag der Ursprung ihrer Dominanz (für Adenauer: von Merkatz 1976: 127). Von Willy Brandt berichtet ein Mitarbeiter im Kanzleramt, dass er „ein harter Arbeiter – der genaueste Aktenleser seit Konrad Adenauer [war] […]. Immer wieder überraschte mich Brandts stupende Kenntnis der Details, und ich wage zu behaupten, daß er die Zahlen des Haushalts nicht weniger exakt im Kopf hatte als sein Finanzminister Helmut Schmidt“ (Harpprecht 2000: 13). Fachwissen ist gerade notwendig, um der Aufgabe, Perspektiven vorzugeben, Ziele und Mittel zu nennen, gerecht zu werden. Sicherlich ist Helmut Schmidt in diesem Bereich besonders positiv in Erinnerung geblieben. Ihm schien es bisweilen auch Vergnügen zu bereiten, die Fachminister auf ihrem eigenen Feld zu übertrumpfen. In die andere Richtung schlägt Ludwig Erhard aus, wenn man dem ehemaligen Bundesminister und Fraktionsvorsitzenden Heinrich Krone Glauben schenkt: „Immer wieder: Erhard weiß und versteht nichts von Politik, schon gar nichts von der Außenpolitik. Diese oberflächlichen Sätze und Selbstverständlichkeiten. Er präpariert sich auch nicht; so weiß er eben nichts“ (Krone 2003: 306). Ein Bundeskanzler verliert rasch an Einfluss und Reputation, wenn offenkundig ist, dass er in Diskussionen nicht die thematische Lufthoheit besitzt. Dies ist im Gegensatz zum Rollenprofil von Fachpolitikern deswegen besonders schwierig, da ein Regierungschef Generalist sein muss. Es reicht nicht aus, nur in einem bestimmten Politikfeld Expertise zur Hand zu haben. Bundeskanzler haben unterschiedliche Techniken entwickelt, um sich diese anzueignen. Helmut Schmidt studierte oft bis tief in die Nacht Akten und arbeitete in Eigenregie, während sich Gerhard Schröder zum Beispiel lieber die Kenntnisse im Dialog mit seinen Mitarbeitern im Kanzleramt aneignete. Dabei verstand er, schnell die Kernaspekte eines Problems zu erfassen. Ungeachtet der unterschiedlichen Methoden der Erkenntnisgewinnung zeichnet Kanzler ein überdurchschnittliches Auffassungsvermögen aus, wie es eine journalistische Beobachterin an Gerhard Schröder beobachtet hat: „Seine Beamten, aber auch die Minister bittet er häufig zu sich. Immer sieht er auch beim mündlichen Vortrag auf knappe und kurze Information, nimmt sie dann aber mit einer ‚schnellen Auffassungsgabe‘, einer ‚unglaublichen Perzeptionsgeschwindigkeit‘ auf. Er läßt sich etwas sagen, schöpft das Wissen seiner Mitarbeiter voll aus“ (Krause-Burger 2000: 116). Neben diesem Sachwissen besteht noch ein weiterer Typ von Wissen, der politisch mindestens ebenso hohe Relevanz genießt – das prozessorientierte Wissen. Hier gilt es, die politische Rationalität eines Vorhabens zu verstehen und mögliche Reaktionen und Folgen zu antizipieren. Eine weitere Kategorie bildet das beziehungsorientierte Wissen: „‚Wenn er nichts weiß‘, sagt einer seiner Minister [über Bundeskanzler Helmut Kohl], ‚so hat er doch stets im Kopf, was der Bürgermeister aus Hintertupfingen und der Landrat aus Hinterjettingen am Sonntag zum Frühstück mögen‘“ (zit. nach Krause-Burger 1984: 19). Diese Kennt-


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nisse sind weniger hilfreich, um eine sachgerechte Lösung für ein Politikfeld zu produzieren, aber umso förderlicher, um Freundschaften und Loyalitäten zu festigen. Um in Diskussionen den eigenen Standpunkt überzeugend zu vermitteln, ist fünftens die Anlage zur kognitiven Intelligenz erforderlich: Sie gibt Auskunft, in welcher Weise ein Kanzler Wissen verknüpfen, logisch argumentieren und Schwächen der Gegenargumentation erkennen kann. Helmut Schmidt war zum Beispiel in der Lage, schnell die sensiblen Punkte eines Problems zu erkennen und drängte auch im Kabinett darauf, dass ‚zur Sache‘ gesprochen werde (Vogel 1996: 100). Sachverhalte von hoher Komplexität auf den Punkt zu bringen, bringt dem Kanzler Reputation ein, da sie das Image eines intellektuell gleichwertigen oder überlegenen Kanzlers erzeugen. Sechstens: Womöglich noch wichtiger als Sachwissen und die Intelligenz ist ein selbstbewusstes Auftreten, um die Führung angemessen zu repräsentieren. Typisch für die Rolle ist die Erinnerung eines Bundesministers: „Adenauer imponierte mir schon durch sein souveränes, selbstbewußtes Auftreten. Er strahlte Persönlichkeit, Charakterstärke und Führungsstärke aus […]“ (Strauß 1989: 116). Alle Bundeskanzler haben die Erwartungen in dieser Hinsicht bestätigt. Gerade weil die Gefolgschaft normalerweise durch eine gewisse Unsicherheit gekennzeichnet ist, benötigt ein Bundeskanzler Selbstsicherheit, um der Gruppe ein Gefühl der Festigkeit zu vermitteln. Dabei gilt, dass der Einfluss eines selbstsicheren Kanzlers umso größer sein wird, je unsicherer und unwissender seine Gefolgschaft ausfällt. Das Selbstbewusstsein äußert sich dabei in unterschiedlichen Formen: Es kann sich in der Entschiedenheit ausdrücken, mit der ein Kanzler seine Meinung vorträgt. Zum anderen artikuliert es sich auch in einer Bereitschaft zum Konflikt: Bei Adenauer und Schmidt, aber auch Kohl und Schröder resultierte ein Teil der Gefolgschaftsbereitschaft auch aus der Furcht, mit dem Kanzler in Konflikt zu geraten. Ein CSU-Abgeordneter gab in einem Interview kund: „Wenn ich mich mit dem Kanzler anlege, werde ich das irgendwann merken. Das ist klar, das muß jeder wissen“ (zit. nach Schwarzmeier 2001: 217). Der Abgeordnete Walter Althammer führt in seinen Erinnerungen aus, dass kaum ein Abgeordneter in der Gesamtfraktion eine Konfrontation mit Konrad Adenauer initiierte. Wenn es doch einmal geschah, sei es jedes Mal zu einem „Waterloo“ für den Herausforderer geworden (Althammer 2002: 128). Auch Kohl wurde häufig von Kritik ausgespart, weil es „erwiesenermaßen gefährlich“ war, ihn zum Feind zu haben (Zundel 1989). Allerdings hat nicht jeder Bundeskanzler diese Autorität besessen, wie aus einer Erinnerung eines Abgeordneten deutlich wird. „In der ganzen Zeit, in der Ludwig Erhard Kanzler war, habe ich nie erlebt, dass er ein Fraktionsmitglied in scharfer Form zurechtwies, weder im Fraktionsvorstand noch in der Gesamtfraktion“ (Althammer 2002: 130). Auch andere Beobachter gewannen den Eindruck, dass ihm einfach der „Stahl in den Knochen“ gefehlt habe (Krone 2003: 243). Selbstbewusstsein und Konfliktbereitschaft kulminieren psychologisch in einem ausgeprägten Machtmotiv. Diese Anlage tritt sicherlich nicht nur beim Kanzler, sondern bei der Mehrzahl der Politiker auf Führungsebenen auf. Sie dürfte beim Regierungschef lediglich von größerer Bedeutung sein. Bei allen diesen genannten Eigenschaften ist siebtens nicht zu vernachlässigen, dass der Kanzler ein Gefühl für Menschen, Persönlichkeiten, Situationen und Gruppen erlangen sollte. Helmut Kohl sagte einmal etwas selbstzufrieden, dass er in der Lage sei, Menschen zu lesen wie andere Leute Bücher (Baring / Schöllgen 2006: 207). Er entwickelte ein feinfühliges Sensorium dafür, welchem Typus Mensch sein Gegenüber entsprach; er antizipierte, wie dieser auf bestimmte Aktionen reagierte und konnte damit Situationen gut einschät-

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zen. Diese emotionale Intelligenz, die Empathie, avanciert unter den genannten Kontextbedingungen zu einer zentralen Handlungsressource. Kohls ausgeprägte Menschenkenntnis hing auch damit zusammen, dass er selbst ein Bedürfnis nach menschlicher Atmosphäre verspürte: „(…) um mich wohl zu fühlen, bin auch ich auf ein bissel Wärme angewiesen“ (zit. nach Krause-Burger 1984: 16). Teamspieler haben in dieser Hinsicht einen Vorteil gegenüber Einzelgängern, weil sie schneller erkennen, wie auf Motive und Bedürfnisse des Gegenübers zu reagieren ist. Zuletzt spielt ein Faktor eine Rolle, der bisher wissenschaftlich kaum systematisch untersucht wurde: Bundeskanzler haben einen Teil ihrer Autorität aus ihrer äußeren Erscheinung bezogen. Natürlich besteht kein prototypisches Aussehen eines Kanzlers, aber manche Erscheinungen unterstrichen hilfreiche Attribute. Bei Adenauer haben seine gerade Haltung, seine Körpergröße und sein „an einen Indianer gemahnende[r] Gesichtsausdruck“ – wie Franz Josef Strauß (1989: 414) in seinen Erinnerungen festhält – Respekt eingeflößt. Bei Helmut Schmidt haben seine harte Mimik, sein strenger Haarscheitel und seine gerade Haltung seine Disziplin und sein preußisches Pflichtethos auch nach außen unterstrichen. Seine äußerliche Erscheinung hat sein Image als ‚Macher‘ sicher nicht allein hervorgerufen, aber zumindest positiv unterstützt. Erhard hat mit seiner rundlichen Statur und seinen Zigarren, die er gerne rauchte, eher Gemütlichkeit und Optimismus ausgestrahlt. Auch dies kann in manchen Situationen vorteilhaft sein, um ‚Atmosphäre‘ zu schaffen. Eine ganz andere Wirkung hatte zuweilen die enorme Physis von Kohl: In der Öffentlichkeit wurde er als „schwarze[r] Riese“ bespöttelt (Baring / Schöllgen 2006: 183), aber in Sitzungen konnte er damit leichter als andere die Aufmerksamkeit auf sich ziehen. Allein durch seine Präsenz konnte er andere Akteure einschüchtern und Interaktionssituationen dominieren: „Im Gegensatz zu manchen stattlichen Figuren, die sich eher klein machen, setzt Kohl seine Größe ein. Und wenn nur die Hälfte davon wahr ist, was Mitarbeiter und Politiker erzählen, so dominiert er fast überall, übrigens auch in der Fraktion“ (Zundel 1989). Auch wenn er Chefredakteure im Kanzleramt empfing, machte er Eindruck: „Strahlend vor Glück, strotzend vor Gesundheit füllt er den Rahmen, füllt auch schon den Raum. Ganz pauschal verströmt er erstmal seine Wärme, seine so greifbare Gegenwart und wendet sich danach den einzelnen zu, geht mit Riesenschritten, den Kopf wie zum Sturm nach vorn gereckt, um den ovalen Tisch, schenkt jedem seiner Gäste einen Handschlag und etlichen noch ein paar freundliche Worte“ (Krause-Burger 1984: 13). Die grundlegende Bedeutung der Ausstrahlung eines Akteurs, die sich nicht nur durch sein Äußeres erklären lässt, sondern auch auf seine Reputation, sein Alter und seine Lebensleistung rekurriert, zeigt eine Erinnerung von Herbert Blankenhorn. Er beschreibt das Auftreten von Konrad Adenauer: „Bevor er ins Kabinett kam, war eifriges Zeitungsrascheln zu hören, die einen rauchten, die anderen unterhielten sich. Wenn er dann ziemlich geräuschlos durch die Tür in den Kabinettssaal trat, herrschte augenblicklich absolute Stille und Konzentration auf ihn. Es war wirklich ein wenig wie in der Schule, wenn der Lehrer das Klassenzimmer betrat“ (zit. nach Küpper 1985: 124).

4.2 Mehrheitsbildung durch Netzwerke und Koalitionen Kanzler haben auf die konsensualen Strukturen des bundesdeutschen Regierungssystems reagiert, indem sie ihre Netzwerke ausgebildet haben, die diese Vetostrukturen überbrückt


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haben. In den meisten Fällen bestanden diese Netzwerke schon, bevor sie das Amt des Regierungschefs einnahmen. Von höchster Bedeutung ist dies in den Arenen Partei und Fraktion. Der Bundeskanzler, der diese Kontaktpflege zur Meisterschaft getrieben hat, ist Helmut Kohl, der in seinen Memoiren schreibt: „Als Kanzlerwahlverein sah ich meine Partei überhaupt nicht. Auch deshalb kümmerte ich mich wie kaum ein anderer Kanzler intensiv um die CDU. Mit der Doppelrolle war ein erheblicher Zeitaufwand für die Partei verbunden, denn trotz des Wechsels vom Oppositionsführer zum Bundeskanzler gab es für mich keinerlei zeitliche Einschränkung, wenn es um die Belange der Union ging. Auf allen Ebenen der Partei hielt ich das Netzwerk persönlicher Kontakte aufrecht und pflegte intensiv persönliche Beziehungen und Loyalitäten bis weit in die Kreisverbände der CDU hinein. Dabei war das Telefon unverzichtbar, denn so konnte ich weiterhin das direkte Gespräch mit Mandats- und Funktionsträgern der Partei ebenso pflegen wie mit Mitgliedern der Bundesregierung“ (Kohl 2005: 131). Bemerkenswert ist hieran vor allem die Prioritätensetzung: Er hat seiner Partei bei konkurrierenden Terminen und Anforderungen stets den Vorzug gegeben. Auch sozialdemokratische Kanzler haben diese Kontaktpflege betrieben (Schöllgen 2003: 256). Für diese Mühen haben die Kanzler im Gegenzug auch etwas bekommen: Primär haben sie ihre Informationslage verbessert. Zu einem Sachthema die nötigen Details zu kennen, ist sicherlich unersetzlich; aber ein Gefühl für die Stimmungslage in der Partei und dem Lande zu gewinnen, ist von ebenso großem Wert. Kohl schützte sein Netzwerk sogar vor Intrigen, da er jederzeit auf dem neuesten Stand der inneren Entwicklung der Partei war. Bezeichnend sind wiederkehrende Formulierungen in seinen Memoiren, die typischerweise lauten: „Hier zahlte sich mal wieder der Kontakt zur Basis, zur mittleren und oberen Ebene der Partei aus, den ich damals wie heute in besonderer Weise pflegte“ (Kohl 2005: 928). Gerade die Mitglieder der unteren Ebenen fühlten sich durch den direkten Kontakt zum Kanzler geehrt und geschätzt. Dieses, wenn auch mühsame, Vorgehen ist hervorragend geeignet, langfristige und krisenfeste Loyalitäten zu schaffen. Mittels dieses Netzwerkes haben Kanzler die Personalpolitik auch als Mittel zur Machtdurchsetzung begriffen und zentrale Positionen mit ihren Vertrauensleuten besetzt. Andere Kanzler wie Ludwig Erhard, Helmut Schmidt und Gerhard Schröder hatten keinen vergleichbar engen Bezug zu ihrer Partei. Besonders bei Erhard machte sich die fehlende Hausmacht in der eigenen Partei und Fraktion negativ bemerkbar. Helmut Schmidt und Gerhard Schröder haben dieses Defizit erkannt und den Vorsitz der Partei bewusst an einen Akteur abgegeben, der über diese Bindung verfügte und der ihnen Flankenschutz geben konnte. Allerdings ist dieser Modus der dualen Führung dann schwierig, wenn die Koordination zwischen den beiden Führungspersonen aufgrund menschlicher oder sachlicher Probleme schwierig wird, was besonders zwischen Schmidt und Brandt (als Parteivorsitzender) der Fall war. Dauerhafte Netzwerke und Koalitionen lassen sich in allen politischen Arenen nur dann erhalten, wenn der Bundeskanzler zu Kompromissen und Koppelgeschäften bei seinen politischen Leitvorstellungen bereit ist. Mehrheiten lassen sich nur dann schnüren, wenn er seinen Interaktionspartnern in Partei, Fraktion und Koalition inhaltlich entgegenkommt. Kanzler, die von ihren eigenen Vorstellungen keine Abstriche machen wollen, können kaum erfolgreich sein, weil sie das ungeschriebene Gesetz der Reziprozität missachten.

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4.3 Aufbau von Vertrauen und Loyalitäten Parlamentarische Regierungssysteme zeichnen sich insbesondere dadurch aus, dass sie iterative Spielsituationen hervorrufen, in denen der Ruf des Regierungschefs eine große Rolle einnimmt. Wenn niemand mehr mit ihm kooperieren möchte, weil er über ein zweifelhaftes Ansehen verfügt, ist er politisch bankrott. Bundeskanzler haben deshalb zu zentralen Akteuren im Entscheidungssystem eine intensive Vertrauensbeziehung aufgebaut und darauf viel Energie verwendet. Die Variable zielt primär darauf, den Eindruck von Redlichkeit, Ehrlichkeit und Glaubwürdigkeit zu erzielen. Politische Willensbildungsprozesse erschweren sich erfahrungsgemäß, wenn sich die Akteure nicht mehr sicher sind, ob der Bundeskanzler ‚mit doppeltem Boden spielt‘. Ehrlichkeit ist damit ein Attribut, das politische Führung wesentlich erleichtert. Die Stabilität der sozialliberalen Koalition unter Brandt gründete sich auch darauf, dass der Regierungschef in der Erinnerung von Walter Scheel „[b]is zum Letzten ehrlich“ gewesen sei (zit. nach Baring / Schöllgen 2006: 119). Loyalitäten wurden ferner durch eine umfangreiche Informationspolitik erreicht: Fast alle Akteure reagieren negativ, wenn sie Informationen aus der Öffentlichkeit entnehmen, die in ihren Kompetenzbereich fallen. Wenn die Regierung ihr Herrschaftswissen zurückhält und in den Verdacht gerät, dieses zu manipulieren, entsteht leicht Misstrauen. In allen Arenen entsteht eine verdrießliche Stimmung, wenn der Eindruck vermittelt wird, der Kanzler präjudiziere Entscheidungen. Stattdessen sollte er dafür sorgen, den Akteuren das Gefühl zu geben, auch ihre Meinung sei im Entscheidungsprozess von Bedeutung. Schon kleinere Verstöße können das empfindliche Gerüst einer Vertrauensbeziehung zerstören. Vielleicht das wesentlichste Element ist somit die frühzeitige Einbindung von Akteuren, die sich regelmäßig und damit berechenbar vollzieht. Ferner können Kanzler besonders günstige Bedingungen für Vertrauen schaffen, wenn sie sich nicht (nur) wie Vorgesetzte verhalten, sondern auch wie Freunde – und Loyalitäten betonen und belohnen. Journalisten wussten zum Beispiel zu berichten, dass Helmut Kohl seinen Ressortministern Manfred Wörner und Christian Schwarz-Schilling auch in den Zeiten, in denen sie durch Skandale und Verquickungen in die Schlagzeiten gerieten, immer den Rücken stärkte und kein einziges Mal gefragt habe, ob an den Vorwürfen etwas dran sei: „So etwas bindet“ (Hofmann 1988). In unterschiedlichem Ausmaß haben Bundeskanzler eine vertrauensvolle Zusammenarbeit gefördert, indem sie sich um die Belange der Personen in ihrer unmittelbaren Umgebung gekümmert und eine freundliche Atmosphäre geschaffen haben. Bei Gerhard Schröder war es zum Beispiel üblich, dass man sich duzte, was die „ganze Atmosphäre im Kanzleramt“ prägte (Krause-Burger 2000: 114). Helmut Schmidt wurde hingegen mit ‚Herr Bundeskanzler‘ angeredet, was Ausdruck einer formaleren, hierarchischeren Kommunikation war. Insgesamt zählt zu den Techniken der politischen Führung in hohem Maße die Fähigkeit, in Gesprächen ‚Atmosphäre‘ zu schaffen. In den Memoiren von Zeitgenossen lassen sich zu allen Kanzlern Erinnerungen finden, die diese Fähigkeiten hervorheben. Dabei muss ein Kanzler manchmal auch schauspielern können, wie aus dem Zitat vom Kanzleramtschef Horst Ehmke hervorgeht: „Willy Brandts Charme lag in seiner Fähigkeit zum Zuhören, die andere Menschen zum Sprechen brachte, und in seiner Art, Menschen für seine Sache zu gewinnen, indem er sie von sich überzeugte. Er konnte sich, freundlich und aufmerksam, selbst um Leute bemühen, von denen ich wußte, daß er wenig von ihnen hielt“ (Ehmke 1994: 193).


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Auch von anderen Bundeskanzlern wird berichtet, dass sie in Gesprächen mit Vertretern von Vereinen und Verbänden intensives Interesse an deren Belangen zeigten und dabei fast so neugierig wie Journalisten fragten. Dies zeigt, dass Menschen auch dadurch positiv beeinflusst werden können, wenn sich der Regierungschef zurücknimmt, entgegen den Rollenprägungen einmal nicht im Gesprächsmittelpunkt steht und anderen Menschen Freiräume zur Selbstdarstellung überlässt.

4.4 Rhetorische Kompetenzen von Bundeskanzlern Die Anlage zu Empathie und zudem die Erfahrung setzen Bundeskanzler rhetorisch ein, wenn sie ein Gefühl für die angemessene Kommunikation entwickeln (allgemein zur kommunikativen Führung: Gast 2007). Die Kunst liegt darin, „den ‚richtigen‘ Ausdruck für die Stimmung der Gesamtheit zu finden und ‚anzustimmen‘„ (Geiger 1928: 31). Wie dem Kanzler die Meinungslage in einer Fraktionssitzung angezeigt wird, beschreibt ein SPDMandatsträger: „Das Kontrollelement beginnt bei der Stärke des Beifalls [für den Beitrag des] Bundeskanzlers, oder ob es Unruhe gibt, ob er merkt, ob er richtig liegt, und dann bei den Fragen und bei der Diskussion einzelner Gesetzgebungsprojekte oder einzelnen Sachthemen“ (zit. nach Schwarzmeier 2001: 215). Diese Signale nehmen Kanzler auf und reagieren entsprechend. Welche rhetorischen Fähigkeiten eingesetzt werden können, hängt entscheidend von dem Format der Gesprächssituation ab: In Fraktions-, Kabinetts-, Koalitions- oder Parteivorstandssitzungen, die sich durch einen Dialogcharakter auszeichnen, ist die Hartnäckigkeit des Kanzlers, die bei Adenauer beispiellos gewesen sein soll, von größerer Bedeutung. Hier ist die Kraft entscheidend, die eigene Position in immer neuen Formulierungen, Begründungen und Argumenten zu vertreten. Feingefühl braucht es allerdings für die richtige Balance zwischen Aktivität und Zurückhaltung: Denn nach der Einschätzung eines CSU-Mandatsträgers hat sich der Kanzler aber davor zu hüten, „die Fraktionssitzungen zu dominieren, indem er sich ‚zu häufig mit seinem Thema in der Fraktion meldet, sonst ist er auch wieder unten durch‘“ (zit. nach Schwarzmeier 2001: 219). Noch am ehesten wird vom Kanzler im Kabinett Dominanz erwartet, weil ihm hier auch formal die Geschäftsleitung zukommt. Adenauer und Schmidt wird nachgesagt, dass sie relativ brüsk anderen Ministern das Wort abschnitten, wenn sie den Eindruck hatten, das Gesagte trüge nichts zur Sache bei. Andere Kanzler wie Erhard, Kiesinger und Brandt haben allerdings zu weicheren Formen der Moderation gegriffen, um Verstimmungen zu vermeiden. In welcher Art und in welchem Modus die Gesprächsführung erfolgt, hängt auch von der jeweiligen Gruppenstimmung und der Meinungslage ab. Regierungschefs, die flexibel sind und ihren Stil modifizieren können, werden bei der Mehrheitsbeschaffung Vorteile haben. Um die Interaktionspartner zu überzeugen, setzen Kanzler primär die Kraft der rationalen Argumentation ein. Politische Wegbegleiter waren über Konrad Adenauer erstaunt: „Unheimlich, wo nahm dieser Mann den Geist zur logischen Begründung der kompliziertesten politischen Vorgänge und die Kraft zur überzeugenden Durchsetzung seiner Argumente her?“ (Jahn 1987: 477). „Dabei verfügt er über eine seltene, dem anderen entgegenkommende Überzeugungskraft. Ob er in einem kleinen Kreis sprach oder in einem größeren, vor Verbänden oder in der Fraktion, er hatte eine unnachahmliche Art, seinen Zuhörern

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den Eindruck zu vermitteln, daß die Entscheidung nur so und nicht anders ausfallen konnte, und das Eigentümliche und Besondere daran war, daß sich durchweg niemand übergangen oder überspielt fühlte. Wenn er in seiner einfachen, schmucklosen Redeweise eine Sache darlegte, hatte der Hörer den Eindruck, daß die Probleme, so schwierig sie sein mochten, sich entwirrten und Klarheit in die Sache kam. Eine Frage blieb bei ihm nie im Unbestimmten stecken. Selten kam es vor, daß seine Überzeugungskraft nicht ausreichte“ (Krone 1976: 120). Hierarchische Machtworte kommen hingegen in den politischen Arenen selten vor. Sie ersetzen nicht Überzeugungsarbeit, die notwendig ist, um die politischen Akteure zu einer Mehrheit zusammenzuschmieden. Zwar finden sich etliche Beispiele, dass Adenauer in bestimmten Entscheidungsprozessen auf die Richtlinienkompetenz verwiesen hat (Eschenburg 1988). Dies ist jedoch eher als Beleg dafür zu verstehen, dass er in einer derart starken Situation war, dass er es sich leisten konnte, die Willensbildungsprozesse derart zu verkürzen. Insgesamt ging Adenauer mit der „Flamme des Zornes“ eher sparsam um (Krone 1976: 120). Auch von Helmut Schmidt sind Aussagen zu vernehmen, dass er im Kabinett die Minister zur Räson gerufen hat: „Das ist ein Verfassungsorgan der Bundesrepublik Deutschland. Benehmt Euch“ (zit. nach Merz 2001: 62). Jedoch haben die Kanzler in Fragen, die für eine Koalition entscheidend waren, nicht auf den Artikel 65 GG verwiesen; dies wäre politisch höchst inopportun gewesen. Manche Kanzler mussten hierbei Lernprozesse absolvieren. Kurt Georg Kiesinger betonte zu Beginn seiner Amtszeit noch vollspurig: „Wer mit meinen Richtlinien nicht einverstanden ist, der soll es sagen und kann gehen, man kann sich durch opponierende Kabinettsmitglieder nicht an der Arbeit hindern lassen“ (zit. nach Knorr 1975: 215). Recht bald hat er aber erkannt, dass in der ersten Großen Koalition keine Richtlinien gegen Brandt und Wehner möglich waren. In manchen Betrachtungen wurde diese kognitive Umstellung vom machtvollen Ministerpräsidenten in BadenWürttemberg zum „wandelnden Vermittlungsausschuss“ (Conny Ahlers) in Bonn als eigentliche Leistung Kiesingers gewürdigt (Knorr 1975: 219). Nur Gerhard Schröder meinte, mit einem ‚Basta‘ einen Richtungsstreit in der SPD entscheiden zu können und hat hierfür seine politische Karriere aufs Spiel gesetzt. Aber dies sind eher die Ausnahmen als die Regel. Die harten Instrumente der politischen Kommunikation – das legendäre Basta, die Rücktrittsdrohung, der Verweis auf die Richtlinienkompetenz – eignen sich nicht für den Alltag und die politische Kärrnerarbeit. Hierfür sind die geduldige, rationale Argumentation, das Taktgefühl, der Humor, die Fähigkeit zur Selbstironie, die Höflichkeit, die Fähigkeit, die Bedürfnisse eines anderen Menschen zu erkennen, das bewusst eingesetzte Lob und auch die Entschuldigung wesentlich effektiver. Manche Kommunikationsformen waren nicht jedem Kanzler sofort zugänglich: Auf die Frage, ob er auch loben könne, gab Helmut Schmidt zu: „Ich habe im Laufe des Lebens gelernt, dass es notwendig ist, andere Leute auch zu loben. Ich selber bin kaum jemals von einem Vorgesetzten gelobt worden; aber ich habe das Lob auch nicht vermisst“ (Schmidt 2008: 54). Anderen Kanzlern fiel es wesentlich leichter, die Leistungen von Mitarbeitern und politischen Akteuren zu würdigen und erreichten damit Motivations- und Integrationseffekte, wie sich ein Mitarbeiter im Kanzleramt erinnert: „Niemals vergaß Willy Brandt, der ein Mann von aufmerksamer Höflichkeit und genau bedachten Formen war, sich für die geleistete Arbeit zu bedanken“ (Harpprecht 2000: 13). Aufgrund der gestiegenen Bedeutung der Arena Öffentlichkeit sind Kommunikationsfertigkeiten bedeutsamer geworden, die unterhaltsam wirken: Gerade während der öffentli-


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chen Auftritte – etwa bei einer Geburtstagsveranstaltung einer honorigen Person – helfen Kanzlern die Fähigkeiten zur kurzweiligen Unterhaltung, zur seichten Rede. Illustrativ ist, wie eine Journalistin das Auftreten Schröders beschreibt: „Da harrt der Kanzler aus wie alle anderen auch, lächelt leise, faßt sich ans Ohr, schaut auch fast verlegen zur Seite, […] bis er dann selbst mit einer kleinen Laudatio auf den BDI-Präsidenten an der Reihe ist. Und siehe, da sprüht er plötzlich, schüttelt eine amüsante und leicht ironische Viertelstunde aus dem Ärmel, frotzelt den zu Lobenden. […] Jeder Satz sitzt, auch jede Pointe, das muß man können. […] Heiterkeit allseits. Beifall natürlich“ (Krause-Burger 2000: 41). Dabei gilt es nicht nur ein Gefühl dafür zu entwickeln, was vor einem bestimmten Gremium zu sagen ist, sondern auch wie: Auf einer Wahlkampfveranstaltung reden Bundeskanzler typischerweise anders als in einer Fraktionssitzung – wie am Beispiel von Gerhard Schröder zu sehen ist: Während die Themen die gleichen sein mögen, „bringt er jetzt doch ganz andere Gesten und Tonlagen zum Einsatz. Hier, vor einem großen Genossenpublikum, muß er weniger Kanzler, muß er mehr der gefühlssozialistische Vorsitzende seiner Partei sein. Also preßt er die Stimme zusammen – Willy Brandt hat es vorgemacht –, bis sie ihm ganz heiser und männlich-leidenschaftlich aus der Kehle schrammt, und wettert: ‚Wir zahlen 82 Milliarden Zinsen im Jahr.‘ Die rechte Hand hängt er mahnend in die Luft, läßt sie dort baumeln, läßt sie dort leuchten wie ein Lampion seiner Anhänglichkeit an die reine Lehre. […] Und dann aber: Bauch rein, Hintern raus, runter in die Knie, nochmal und nochmal runter, obwohl er dabei immer wieder fast gänzlich hinter dem Pult verschwindet, während sein Kampfruf gegen die Union erschallt“ (Krause-Burger 2000: 25-27). Auch die nonverbale Rhetorik muss sich den jeweiligen Gegebenheiten anpassen. Im Kabinett wäre eine solch ausgeprägte Gestik sicherlich unangebracht. Durch ihre langjährige Erfahrung bekommen Kanzler ein Gefühl dafür, wann sie welches rhetorische Element einsetzen können. Sicher besteht kein monolithischer Typ der Kanzlerrhetorik, dafür sind die Persönlichkeiten der Amtsinhaber zu unterschiedlich. Allerdings zeigen sich bestimmte Formen der Kommunikation, etwa das Erklären von Problemsituationen und das Argumentieren (als Form der Komplexitätsreduktion, die Führung immer zu leisten hat) oder das inständige Umgarnen der Interaktionspartner als besonders funktional.

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Bundeskanzler und ihre Umweltbedingungen: ein Fazit

Die Kontextbedingungen zeigen an, dass der Bundeskanzler auf eine Vielzahl von permanenten Akteuren angewiesen ist und mit ihnen kooperieren muss, um politisch zu führen. Bestimmte Verhaltensweisen werden aus dem Bereich des politisch opportunen Handelns ausgeschlossen: Wenn sich ein Kanzler übermäßig arrogant verhält, besserwisserisch auftritt, wird er nicht lange als Regierungschef akzeptiert werden. Die Mehrheiten werden sich ihm versagen. Gleiches gilt für einen sachunkundigen Regierungschef. Den grundlegenden Muss-Erwartungen an die Rolle hat der Inhaber zu entsprechen. Damit verbleibt allerdings ein weiter Spielraum, wie er die weniger fixierten Bereiche der Rolle interpretieren kann. Während die Bezugsgruppen Willy Brandt für seine charismatische Ausstrahlung9 verehrten, respektierten sie Helmut Schmidt aufgrund der Staatsautorität, die er zu repräsentieren vermochte. Helmut Kohl verkörperte in vielerlei Hinsicht einen väterlichen Führer, da er 9

Zum Konzept des Charismas bei Regierungschefs Weiteres bei: Gast 2008a.

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sich intensiv um die Belange seiner Gefolgschaft kümmerte. Jeder Kanzler hat die Rolle mit seiner persönlichen Interpretation versehen. Dabei hat sich herausgestellt, dass – sofern die Beziehungen zu den Interaktionspartnern hinreichend gepflegt werden – unterschiedliche Führer-Gefolgschafts-Konstellationen möglich sind. Misserfolge werden dann auftreten, wenn die individuelle Rolleninterpretation zu sehr der parlamentarischen Funktionslogik widerspricht, was vor allem bei Ludwig Erhard der Fall war (Hildebrand 1997; Oberreuter 1990), oder ein Kanzler durch die Gunst der Medien so sehr betört wird, dass die bedeutende Rolle der Parteien und Fraktionen aus seinem Blickwinkel gerät: „Basta-Politik kommt vor dem Fall“ (Bannas 2007).

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Politische Führung im Staat der Autonomen Gemeinschaften: Spanien Andreas Friedel

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Präsidentielle Führung in einer parlamentarischen Monarchie?

Bei einer Untersuchung der Stellung des spanischen Regierungschefs im politischen System des Landes stellte Patrick Camiller in einem Aufsatz nüchtern fest, dass die politischen Rahmenbedingungen so zum Vorteil des Ministerpräsidenten gestaltet seien, dass sie es ihm ermöglichen würden, „to operate what is in effect a presidential regime, rather than to act as a prime minister accountable to a parliamentary majority“ (Camiller 1994: 260). Dieses Zitat kann als Paradebeispiel für die Richtung dienen, die auch die Führungsforschung im Falle Spaniens vor einigen Jahren einschlug. Wenngleich Spanien sowohl in der Verfassung als auch in politikwissenschaftlichen Typologien formal als parlamentarische Monarchie eingeordnet wird, hat die Leadership-Forschung jüngst die Tendenz zur Präsidentialisierung der Exekutive Spaniens hervorgehoben. Gleichwohl dieser Begriff nicht per se mit Stärke und Dominanz assoziiert werden darf und in diesem Zusammenhang deshalb eher vorsichtig zu verwenden ist, scheint er im Falle Spaniens aufgrund der Beziehung des Ministerpräsidenten zum Parlament durchaus passend zu sein: Wie im Folgenden noch deutlich werden wird, verfügt der Regierungschef nämlich nicht nur über einen großen Umfang an Machtressourcen, sondern gerade auch über eine starke institutionelle Absicherung seines Amtes. Diese lässt ihn weitgehend unabhängig vom Parlament agieren und politische Führung in Spanien auf den ersten Blick in der Tat auch als de facto präsidentiell in einem „rationalised parliamentary system“ (Bar 1998: 123) erscheinen. Autoren wie Heywood, Molina, Bar sowie van Biezen und Hopkin widmen sich in ihren Aufsätzen u. a. der Frage, inwieweit von einer Präsidentialisierung im oben erwähnten Sinne die Rede sein kann, und worauf diese beruht. In diesem Zusammenhang ist zu vermerken, dass ein Führungsstil, der den Spielregeln eines parlamentarischen Regierungssystems allzu sehr widerspricht, an seine Grenzen stößt und langfristig zur Legitimationserosion führt. Insgesamt wird in der spanischen Exekutivforschung untersucht, wodurch politische Führung grundsätzlich bestimmt wird, und wie sie sich konkret ausprägt (Heywood 1995, Heywood / Molina 2000, Bar 1998, van Biezen / Hopkin 2005). Es fällt auf, dass sich die spanische Leadership-Forschung im Vergleich zu derjenigen, die sich auf die klassischen Regierungssysteme, wie USA, Frankreich, Großbritannien und Deutschland bezieht, bescheiden ausnimmt (Helms 2008: 22). Gleiches gilt für die Untersuchung der Rolle politischer Führung während der Transition nach dem Tode Francos (Pasquino 1990, Encarnación 2001). In dieser Abhandlung sollen Führungsbedingungen und Führungsstile in Spanien herausgearbeitet und analysiert werden, die zur Klärung der Frage, ob und inwieweit sich ein quasi-präsidentieller Führungsstil in Spanien entwickelt hat, notwendig sind. Bevor jedoch Führungsmuster im Allgemeinen oder persönliche Führungsstile der Ministerpräsidenten im Besonderen herausgearbeitet werden, müssen zuerst die strukturellen Kontextbedingun-

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Andreas Friedel

gen erörtert werden, die den Handlungsrahmen der Führungsperson definieren (Stoiber 2008: 38-40; Helms 2005: 40f und 46f). Bei der Analyse der institutionellen Konfiguration der politischen Arena werden deshalb zunächst die Vetospieler untersucht, die den Handlungsspielraum politischer Führer einschränken. Dies ist auch dahin gehend von Bedeutung, um die Stellung des Ministerpräsidenten innerhalb des politischen Systems und die daran angepassten persönlichen Führungsstile der Akteure richtig einordnen zu können (Helms 2008: 17). Gleiches gilt für die anschließende Betrachtung der Machtressourcen des spanischen Ministerpräsidenten. Mithilfe der ihnen durch die Verfassung zufallenden Kompetenzen können Regierungschefs einen beträchtlichen Einfluss auf die Entscheidungsprozesse ausüben und damit ihre politischen Ziele erreichen (Glaab 2007: 306; 316). Vor dem Hintergrund dieser Rahmenbedingungen politischer Führung wird es dann in einem letzten Abschnitt möglich sein, unterschiedliche charakteristische Führungsstile und Führungsmerkmale spanischer Ministerpräsidenten sowie die Interdependenz mit bestimmten strukturellen und situativen Faktoren aufzuzeigen.

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Rahmenbedingungen politischer Führung in Spanien: die Vetospieler des Ministerpräsidenten

2.1 Die Rolle des Parlaments im politischen System Spaniens Die Stärke des spanischen Ministerpräsidenten wird an der Schwäche seiner institutionellen Interaktionspartner deutlich: Im internationalen Vergleich verfügt das asymmetrisch bikamerale Parlament (Cortes Generales) über nur eingeschränkte Kompetenzen. Der Senat (Senado) ist hierbei mit noch weniger Ressourcen ausgestattet als das Abgeordnetenhaus (Congreso de los Diputados). Zwar verfügen beide Kammern über Rechte zur Gesetzesinitiative und zur Ämtervergabe, doch ist die Regierung nach Art. 112-114 alleine dem Congreso verantwortlich, und auch in der Gesetzgebung vermag es der Kongress, die zumeist nur suspensiven Senatsvetos regelmäßig zu überstimmen (Heywood 1991: 98, Barrios 2009: 717). Doch trotz der parlamentarischen Verantwortlichkeit der Regierung ist das Kontrollpotenzial des Congreso eingeschränkt, da effektive Sanktionsmittel – bedingt durch ein schwer einzusetzendes konstruktives Misstrauensvotum1 – gegen die Exekutive fehlen (Helms 2008: 25). So besteht die Möglichkeit, dass eine Parlamentsmehrheit der Regierung das Vertrauen und die Zusammenarbeit verweigert, diese aber, wie im Falle des Ministerpräsidenten González im Herbst 1995 geschehen, längere Zeit weiter im Amt bleibt. Das Parlament ist somit, „though powerful in blocking executive action, […] faced with limitations“ (Maurer 1999: 41). Auch in der alltäglichen Parlamentsarbeit sind legislative Kontrollmöglichkeiten Einschränkungen unterworfen. Zeit und Umfang betreffende restriktive Regelungen bei der Abhaltung von Fragestunden sowie hohe Hürden zur Einsetzung von Untersuchungsausschüssen sollen einerseits der flüssigen Parlamentsarbeit dienen, verhindern jedoch andererseits eine effektive Regierungskontrolle (Barrios 2009: 719f, Sanders / Bale / Canel 1999: 464). 1

Siehe ausführlich unter Punkt 3.2.

Politische Führung im Staat der Autonomen Gemeinschaften: Spanien

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Der einzelne Abgeordnete des Congreso, der für vier Jahre per Verhältniswahl in unterschiedlich großen Wahlkreisen auf starren Parteilisten (cerradas y bloqueadas) gewählt wird (Montero 1999: 71, Nohlen / Hildenbrand 2005: 263f), befindet sich gegenüber seiner Partei zudem in einem starken Abhängigkeitsverhältnis, was zu einer hohen Fraktionsdisziplin führt. So führen besonders die großen Wahlkreise zu einer geringen Bindung zum Wahlvolk und verstärken hingegen die zur eigenen Partei, die die Listenplätze vergibt (Heywood 1998: 115, Bar 1998: 123). Groß ist zudem der Einfluss der Fraktionsvorsitzenden sowie des Parlamentspräsidiums Mesa, die die Parlamentsarbeit maßgeblich koordinieren und somit Gesetzgebung und Regierungskontrolle dominieren (Barrios 2004: 56, Barrios 2009: 718 und 730). Folglich stellen in einer gegenüber der Exekutive eher schwachen Legislative weniger die Abgeordneten die politisch bedeutenden Akteure dar, sondern die Parteien mit ihrem Einfluss auf Listennominierung und Vergabe zentraler Posten in der Parlamentsorganisation.

2.2 Die Folgen des spanischen Wahl- und Parteiensystems für die Regierungsbildung Die Besonderheit der spanischen Parteienstruktur erfordert einen abermaligen Blick auf das Wahlsystem. Die unterschiedliche Größe der den Wahlkreisen entsprechenden Provinzen sowie die 3%-Sperrklausel führen zu einer Disproportionalität, von der insbesondere die großen Parteien und in Provinzen mit starker regionaler Identität die Regionalparteien profitieren (Montero 1999: 72-75). In der Folge konnte sich in Spanien ein moderates, bipolares Zwei-Parteiensystem mit dem sozialdemokratischen PSOE und der konservativen UCD (bis 1982) bzw. der PP (seit ca. 1990) entwickeln.2 Die beiden jeweils großen Parteien erhalten regelmäßig um die 70% der Wählerstimmen, werden allerdings flankiert von stärker werdenden Regionalparteien, wie der baskischen PNV und der katalanischen CiU, die Stimmenanteile zwischen 10% und 15% auf sich vereinen können (van Biezen / Hopkin 2005: 110, Hopkin 2005: 12f, Nohlen / Hildenbrand 2005: 303). Dieser Umstand und die Modalitäten zur Wahl des Parlamentes und der Regierung begünstigen die Entstehung von Minderheitsregierungen, ein in Spanien stets wiederkehrendes Phänomen (Tabelle 1). In diesen Fällen dienen besonders die Regionalparteien als Mehrheitsbeschaffer (partido bisagra, Scharnierpartei) und kooperieren mit der Regierungspartei bei Investitur und Gesetzgebung. Zwar werden Kooperationen in den meisten Fällen schriftlich in so genannten pactos legislativos vereinbart, formale Koalitionen oder personelle Regierungsbeteiligungen wurden bisher allerdings nie eingegangen (Barrios 2009: 726 und 740, Colomer 1998: 49).3 Diese Tolerierungen durch einen kleineren Partner führen zu einer sichtbaren Einschränkung exekutiver Macht, gilt es dann doch für den Ministerpräsidenten, seine Interessen 2

Die Jahre 1982 bis 1990 waren nach dem Auseinanderbrechen der UCD von der Dominanz des PSOE geprägt, sodass sich in jenen Jahren ein fragmentiertes Mehrparteiensystem mit einer dominanten Partei herausbildete (Linz / Montero 2007: 156-158). 3 Besondere Fälle stellen die jährlichen Erneuerungen der pactos zwischen González und der UiC ab 1993 und fallweise Kooperationen mit unterschiedlichen Klein- und Regionalparteien unter Zapatero seit 2004 dar. Nach der Wahl 2008 stand zudem eine formelle Koalition zwischen PSOE und CiU kurzeitig in der Diskussion (Gibbons 1999: 120, Barrios 2009: 742, Däumer / Grundberger et al. 2008: 4f).

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Andreas Friedel

auch mit denen der betreffenden Kleinpartei in Einklang zu bringen. Deutlich wird dieser Zwang zu Kompromissen bei der Regionalisierungspolitik, als besonders unter Minderheitsregierungen die Kompetenzen der Autonomen Gemeinschaften (AG) ausgeweitet wurden. Die Dynamik, die dieser Kompromissdruck auslösen kann, zeigte sich auffällig in der ersten Amtszeit José María Aznars (1996-2000), der sich als Vertreter der eher zentralistischen PP gezwungen sah, auf Druck der Regionalparteien den Einfluss der AG auszuweiten (Encarnación 2008: 107f). Tabelle 1: Spanische Regierungen seit 1977 Ministerpräsident

Regierungspartei

Amtszeit

Regierungstyp

Adolfo Suárez

UCD

07/1977 - 04/1979

Minderheitsregierung

Adolfo Suárez

UCD

04/1979 - 02/1981


Leopoldo Calvo-Sotelo

UCD

02/1981 - 12/1982


Felipe González

PSOE

12/1982 - 07/1986

Mehrheitsregierung

Felipe González

PSOE

07/1986 - 12/1989

Mehrheitsregierung

Felipe González

PSOE

12/1989 - 07/1993


Felipe González

PSOE

07/1993 - 05/1996


José María Aznar

PP

05/1996 - 03/2000


José María Aznar

PP

03/2000 - 03/2004

Mehrheitsregierung

José Luis Rodríguez Zapatero

PSOE

03/2004 - 03/2008


José Luis Rodríguez Zapatero Quelle: Barrios 2009: 726.

PSOE

03/2008 -


Um das Vertrauen in seine Regierung zu erhalten, muss sich der Ministerpräsident somit nicht nur mit seiner eigenen Partei abstimmen, sondern zusätzlich auch mit der Tolerierungspartei. Bei einem solchen Bedeutungs- und Machtzuwachs einer Scharnierpartei gewinnt das Parlament als Ganzes allerdings wieder nur eingeschränkt an Einfluss: Primär bezieht die Regierung in jenen Fällen vornehmlich die Fraktionschefs in Konsultationen ein, und fördert so eher ein Aushandeln in Hinterzimmern statt öffentliche Debatten (Maurer 1999: 35f, Barrios 2009: 718, van Biezen / Hopkin 2005: 108). Der Ministerpräsident ist folglich in Phasen der Tolerierung gezwungen, mehr als juggler unterschiedlicher Interessen denn als dominierender wielder zu agieren (King 1994: 154).

2.3 Regierungsparteien als Vetospieler der Ministerpräsidenten Allerdings können sich nicht nur tolerierende Regional- und Kleinparteien zu handlungslimitierenden Faktoren entwickeln, die eine solche Rolle des Ministerpräsidenten erfordern, sondern auch die Konfiguration der eigenen Regierungspartei (Elgie 1995: 20). Besteht die exekutivtragende Partei aus vielen heterogenen Faktionen, erfordert dies, wie bei der Abhängigkeit von einer tolerierenden Partei, große Anstrengungen für einen Ministerpräsidenten, mit Konzessionen und Kommunikation auf die unterschiedlichen Interessen einzugehen,


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um den Fortbestand der parlamentarischen Zusammenarbeit garantieren zu können. Je gespaltener eine Regierungspartei folglich auftritt, desto stärker können Abgeordnete oder Parteigruppierungen im Parlament Einfluss auf die Exekutive nehmen und die Macht des Ministerpräsidenten als zusätzliche Vetospieler massiv einschränken (Maurer 1999: 35): So nötigten die Parteiflügel der besonders fragmentierten UCD Adolfo Suárez zu Kabinettsumbildungen, die zu einer eingeschränkten Regierungsfähigkeit und in Kombination mit der geringen Parteidisziplin schließlich gar zum Rücktritt des Ministerpräsidenten führten (Hopkin 2005: 8, Bar 1998: 126). Die gegenteilige Entwicklung der Machtverteilung zwischen Partei und Regierung konnte González erfahren: Seine zentralistische Führung des PSOE sorgte für eine hohe Parteidisziplin, sodass die Stabilität seiner Regierungen eng mit der seiner Partei verknüpft war (Bar 1998: 126, Gibbons 1999: 117, Méndez-Lago 2005: 176).

2.4 Die zunehmende Bedeutung der Autonomen Gemeinschaften als Vetospieler Während das Vetospielerpotenzial von Parteien und Parlament wegen der Abhängigkeit von den genannten Faktoren schwankt, nimmt die Macht einer anderen Gruppe von Akteuren seit der transición merklich zu: Auch wenn die Dezentralisierung des Landes noch nicht in einen föderalen Staatsaufbau gemündet ist, genügen die regionalen Kompetenzen bereits, um dem Ministerpräsidenten bestimmte policy-Bereiche zu entziehen und mit Regionalparlamenten und Regionalpräsidenten nicht unerhebliche Vetospieler auftreten zu lassen (Heywood 1991: 108). Während des Verfassungsgebungsprozesses führten die unterschiedlichen Ziele der Zentralisten und der Regionalisten zu einem notwendigen Kompromiss, in dem man sich zwar gegen einen föderalen Staatsaufbau entschied, aber die Möglichkeit einer Dezentralisierung festschrieb (Wendland 1998: 73, Heywood 1995: 143). In der Verfassung wurde dieser Kompromiss dahin gehend zum Ausdruck gebracht, dass dort zum einen von der unauflöslichen Einheit der spanischen Nation (nación) die Rede ist, diese zum anderen aber aus verschiedenen Nationalitäten (nacionalidades) und Regionen (regiones) besteht, denen ein Recht auf Autonomie zugesprochen wird. Dass dieser Prozess aber bewusst offen gehalten worden ist, zeigt die Tatsache, dass in der Verfassung weder die Anzahl der Autonomen Gemeinschaften (AG) noch die generelle territoriale Struktur des Staates festgelegt wurde (Nohlen / Hildenbrand 2005: 279, Hildenbrand Scheid 2004: 148f). Allerdings wird die Art und Weise, wie AG zu bilden sind, ausführlich geschildert. So besteht für die historischen und bereits vor Franco mit Autonomierechten ausgestatteten Regionen Galicien, Katalonien und das Baskenland die Möglichkeit, eine Autonomie mit hohem Kompetenzniveau inkl. Regionalregierungen und Regionalparlamenten zu erreichen. Für alle anderen Regionen auf dem niedrigen Kompetenzniveau ist dieser Weg nur mit Hindernissen und Verhandlungen mit Madrid zu beschreiten.4 Bis Mai 1983 bildeten sich die heutigen 17 AG, die durch Reformgesetze von der Zentralregierung fünf Jahre später nach Art. 150 alle auf das hohe Kompetenzniveau gehoben wurden, sodass die Kompetenzen der AG heute annähernd angeglichen sind (Hildenbrand Scheid 2004: 150-154; Nohlen / Hildenbrand 2005: 287).

4

Ausführlich siehe Hildenbrand Scheid 2004: 150-154.

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Andreas Friedel

Diese Kompetenzen sind in der Verfassung ebenfalls klar aufgeteilt: Insgesamt 32 Bereiche, wie Außen- und Verteidigungspolitik, das Finanz- und Justizwesen, Außenhandel und Telekommunikation fallen nach Art. 149,1 ausschließlich in den Kompetenzbereich des Zentralstaats (Wendland 1998: 143). AG des niedrigen Kompetenzniveaus verfügen über Befugnisse in Städtebau und Raumordnung, Verkehrswesen, Landwirtschaft, Umweltschutz und Kultur (Art. 148,1), AG des höheren Kompetenzniveaus zusätzlich über alle Kompetenzen, die nicht dem Zentralstaat zuzuordnen sind, bzw. die dieser in den einzelnen Autonomiestatuten an die AG abgetreten hat und die zumeist die Bereiche Wirtschaftsplanung, Verwaltung, Gesundheit und Bildung betreffen (Wendland 1998: 145f, Nohlen / Hildenbrand 2005: 286f). Unklare Zuweisungen bei Art. 148,2, inwieweit die AG in den Kompetenzbereich des Zentralstaates vorstoßen dürfen, führen zu häufigen Streitfällen zwischen den AG und dem Zentralstaat vor dem Verfassungsgericht (Tribunal Constitucional) (Barrios 2009: 754f). Die Finanzierung der AG erfolgt aufgrund der Finanzhoheit Madrids in der Mehrheit der Fälle durch zentralstaatliche Zuweisungen von Steueranteilen. Das Baskenland und Navarra verfügen hingegen über teilweise Finanzautonomie, müssen jedoch Steueranteile an Madrid abgeben. Zusätzlich kann der Zentralstaat im Rahmen des interterritorialen Ausgleichsfonds (Fondo de Compensación Interterritorial) Zuweisungen an wirtschaftlich weniger entwickelte AG leisten (Barrios 2009: 755, Encarnación 2008: 104, Nohlen / Hildenbrand 2005: 289f). Als Vetospieler des Ministerpräsidenten treten die Autonomen Gemeinschaften in sechs Bereichen auf: Über die Regionalparteien im Congreso, im Senat, in bilateralen Gesprächen zwischen Zentralstaat und AG, bei Sektoralkonferenzen, vor dem Verfassungsgericht und in der Außen- und Europapolitik:

5

Als für die AG effektivster Ort, um eigene Interessen durchsetzen zu können, etablierte sich der Congreso. Unter Rückgriff auf die Erkenntnisse aus Punkt 2.2 muss hier abermals der Umstand hervorgehoben werden, dass es den AG besonders in den Jahren, in denen eine Minderheitsregierung aus UCD, PSOE oder PP auch vom Vertrauen bestimmter Regionalparteien abhängig war, gelang, für bestimmte oder auch alle AG politische Konzessionen einzufordern. Dieses „political blackmail[ing]“ (Encarnación 2008: 108) zeigt sich weniger bei dem eher autonomiefreundlichen PSOE als unter den diesbezüglich eher ablehnenden Regierungen von UCD und PP. Maßgebliche Schritte der Autonomiepolitik fanden dort gerade auch deswegen statt, weil die Regierungen Suárez, Sotelo und Aznar auf die Unterstützung von Regionalparteien angewiesen waren. Während Aznar, ein langjähriger Gegner des Autonomieprozesses, unter Tolerierung der CiU und PNV genötigt war, den AG in größerem Umfang wirtschaftliche und politische Kompetenzen zu übertragen (Woodworth 2004: 11; Hildenbrand Scheid 2004: 173-176; Encarnación 2008: 61), unternahm er als Regierungschef mit absoluter Mehrheit keinerlei Anstrengungen mehr zur weiteren Dezentralisierung (Colino 2008: 389; Balfour 2005: 159). Gegenüber dem Congreso ist die Bedeutung des Senats bei der Interessenvertretung der AG noch eher unterentwickelt, weshalb er seit einigen Jahren Gegenstand von Reformdiskussionen ist.5 Kernproblem seiner institutionellen Konfiguration ist seine

Zur Reformdebatte ausführlich Roller 2002 und Barrios 2009: 722.


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Doppelrolle sowohl als zweite Parlamentskammer als auch als Territorialvertretung. Seine Schwäche in der ersten Rolle im Vergleich zum Congreso wurde bereits unter Punkt 2.1 thematisiert. Aber auch seiner zweiten Funktion kann der Senado kaum gerecht werden, da die Senatoren nach Art. 66,1 der Verfassung Spanien als Ganzes und nicht nur eine AG vertreten, und nur knapp ein Fünftel der Mitglieder von den Parlamenten der Gemeinschaften ernannt wird, während die Mehrheit hingegen auf Provinzebene gewählt wird (Speer 1999: 18, Nohlen / Hildenbrand 2005: 263-266). Der Senat spielt als Arena möglicher Auseinandersetzungen zwischen Ministerpräsident und AG folglich eine noch eher untergeordnete Rolle. Jedoch kann dieser bei einer umfangreichen Reform in eine echte Territorialvertretung an Bedeutung gewinnen. Einen ersten Schritt in diese Richtung stellte 1994 die Schaffung eines Allgemeinen Ausschusses der AG im Senado dar, auf dessen Ebene die AG bei sie betreffenden Gesetzesinitiativen oder europapolitischen Entwicklungen explizit integriert und konsultiert werden müssen (Hildenbrand Scheid 2004: 164f). Aufgrund der gering ausgeprägten Rolle des Senats als Organ der Territorialvertretung etablierten sich in der Verfassung nicht aufgeführte Formen der Kooperation und Kommunikation zwischen Zentralstaat und AG. Was beim Aushandeln des Kompetenzumfangs der Autonomiestatute Leitprinzip ist, setzte sich somit auch bei anderen Politikbereichen durch: das bilaterale Verhandeln zwischen den beiden Ebenen. Dieses principio de colaboración findet sich besonders bei der Art der Ausführung von zentralstaatlichen Normen im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung. Diese Kooperation ist trotz ihrer häufigen Anwendung nur wenig institutionalisiert und führt zu einer Konkurrenz zwischen den AG um die weitgehendsten bilateralen Arrangements mit dem Zentralstaat (Wendland 1998: 194-196, Nohlen / Hildenbrand 2005: 336). Um aus dieser Konkurrenz erwachsene Antagonismen zu verringern und das Gesamtinteresse des Landes mehr ins Zentrum zu rücken, führte Madrid in den 1980er Jahren sogenannte Sektoralkonferenzen ein, in denen Minister der Zentralregierung und Vertreter oder Fachminister der AG im Konsens beide staatlichen Ebenen betreffende Sachverhalte behandeln. Diese Konferenzen können im Staat der Autonomen Gemeinschaften jedoch ihr Potenzial noch nicht vollends nutzen, da das Funktionieren einer Konferenz einerseits vom Willen des Ministers aus Madrid abhängig ist, und andererseits das Baskenland und Katalonien mit Verweis auf ihre historische Sonderstellung weiterhin eine bilaterale Kooperation mit dem Zentralstaat vorziehen (Speer 1999: 20-23). Wie bereits bei der Beschreibung der Kompetenzkonflikte zwischen Zentralstaat und AG angeführt, spielt das Tribunal Constitucional eine zentrale Rolle in den Auseinandersetzungen zwischen den beiden staatlichen Ebenen (Heywood / Molina 2000: 127). Besonders das abstrakte Normenkontrollrecht ist hierbei von großer Bedeutung. Dieses können nicht nur Zentralregierung und 50 Abgeordnete bzw. Senatoren in Anspruch nehmen, sondern eben auch Parlamente und Regierungen der AG. Letztere allerdings nur in den Fällen, in denen ihre Autonomie betroffen ist (Barrios 2009: 750, Wendland 1998: 218 und 225). Diese Möglichkeit wurde neben den Ministerpräsidenten besonders von den Gemeinschaften als „Abwehrrecht gegen den Staat“ (Wendland 1998: 217) verstanden, um die in der Verfassung weitgehend unklare Kompetenzverteilung vom Verfassungsgericht klären zu lassen. Mit der dadurch geschaffenen Rechtsklarheit sowie durch die autonomiefreundlichere Politik in Phasen der Minder-

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Andreas Friedel

heitsregierungen nahmen diese Rechtsstreitigkeiten in den letzten Jahren aber ab (Nohlen / Hildenbrand 2005: 288). Ein lang andauernder Konflikt wurde 1994 ebenfalls vom Verfassungsgericht mit weitreichenden Konsequenzen gelöst: Fällt die Außenpolitik nach Art. 149,1.3 eigentlich in den Kompetenzbereich des Zentralstaats, entschied das Verfassungsgericht 1994, dass auch die AG bei Tourismus- und Kulturangelegenheiten internationales Parkett betreten dürfen. Besonders folgenreich war jedoch die nun eröffnete Möglichkeit, sich an europäischen Institutionen, wie dem Ausschuss der Regionen, beteiligen zu können (Nohlen / Hildenbrand 2005: 369f, Morata 2006: 522).

Auch wenn Spanien trotz der jüngeren Entwicklungen noch nicht als föderaler Staat bezeichnet werden kann (Encarnación 2008: 103f, Colomer 1998: 40), führten die kompetitiven Elemente im Verhältnis AG–AG und AG–Zentralstaat und nicht zuletzt das heute annähernd symmetrische Kompetenzniveau dazu, dass sich die AG im Estado de los Autonommías in den letzten drei Jahrzehnten zu ernstzunehmenden Vetospielern entwickelt haben. Trotz der fortwährenden Abhängigkeit von finanziellen Zuweisungen des Zentralstaates führte das Anwachsen der Kompetenzen von Regionalparlamenten und Regionalregierungen gerade in Zeiten der tolerierten Minderheitsregierungen zu immer einflussreicheren Präsidenten v.a. der historischen Regionen. Personen wie der Parlamentspräsident Kataloniens, Jordi Pujol, gerierten sich als Führer einer eigenen Nation oder gar als „de facto vice-president“ (Heywood 1995: 245) der Zentralregierung, und auch der spätere Ministerpräsident Aznar konnte sich als Präsident der AG Kastilien-La Mancha prominent in Szene setzen (Heywood 1991: 107f). Vom Ministerpräsidenten erfordert dieser Kompetenzzuwachs der AG einen zunehmenden Rollenwechsel vom leader zum bargainer, der sich mit Forderungen und Beteiligungsrechten der AG arrangieren muss (Heywood / Molina 2000: 127, Heywood 1991: 107f). Besonders schwierig wird dies in jenen Fällen, in denen Kräfte – meist nationalistische der baskischen, aber auch der katalanischen und galicischen AG – wenig kompromissbereit sind und den Regierungschef mit maximalen Forderungen konfrontieren (Nohlen / Hildenbrand 2005: 334). Allerdings ist für den Regierungschef weiterhin der Umstand von Vorteil, dass aufgrund der noch unterentwickelten Rolle des Senado und der Sektoralkonferenzen v.a. der Congreso als Arena der Konfrontation und Kooperation zwischen Zentralstaat und den Regionalparteien fungiert. Die Ministerpräsidenten sind v. a. dann bereit, den AG zusätzliche Kompetenzen zu übertragen oder bestimmte Konzessionen zu gewähren, wenn sie in einer Minderheitsregierung durch die sie tolerierenden Regionalparteien dazu genötigt werden. Eine Regierung, die sich auf eine absolute Mehrheit und eine disziplinierte Partei stützt, kann es sich erlauben, eher dominant-konfrontativ gegenüber den AG aufzutreten und es riskieren, erst durch Entscheidungen des Tribunal Constitucional in die verfassungsmäßigen Schranken verwiesen zu werden. Das Vetospielerpotenzial der AG und die daraus folgende Notwendigkeit des Ministerpräsidenten, ihnen gegenüber als bargainer aufzutreten, hängt somit in bedeutendem Maße auch von der Stärke des Regierungschefs in den Arenen Parlament und Partei ab.


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2.5 Das geringe Vetospielerpotenzial von Monarch und Militär Die Rolle der weiteren Vetospieler ist im politischen System Spaniens eher gering einzuschätzen. Dem Monarchen stehen nach der Verfassung als Staatsoberhaupt nur weitgehend repräsentative Kompetenzen zu, die sich besonders in seiner Funktion als Symbol der Einheit des Staates und Verkünder der Gesetze manifestieren. Zwar fungiert er auch als Oberbefehlshaber der Streitkräfte und vermag es formell, das Parlament aufzulösen und Neuwahlen anzusetzen, doch sind diese Kompetenzen an den Willen des Ministerpräsidenten gebunden (Heywood 1991: 98, Barrios 2009: 716f) und somit hauptsächlich actos debidos (Erfüllungsaufgaben; Heywood 1995: 85). Die politisch bedeutsamste Aufgabe kommt ihm im Rahmen der Regierungsbildung zu, bei der er – nach Konsultation mit den Parteien – einen Kandidaten zur Wahl des Ministerpräsidenten vorschlägt. In politischen unklaren Situationen kann der Monarch jedoch zusätzlich als moderierendes und vermittelndes Staatsoberhaupt fungieren (Nohlen / Hildenbrand 2005: 227 und 259f). Dies war nicht zuletzt im Jahr 1981 der Fall, als ein Putschversuch konservativer Militärs durch das beherzte Eingreifen des Königs abgewendet werden konnte. Gerade während der ersten Jahre der Transformationsphase stellten konservative Teile der Streitkräfte noch einen Unsicherheitsfaktor dar, weil deren Integration in das demokratische System zunächst noch Probleme bereitete. Die Militärreformen der nachfolgenden Regierungen, sowie die Integration in die Strukturen der NATO, ließen die Vetospielerpotenziale der Streitkräfte aber Schritt für Schritt verschwinden (Heywood 1991: 106f; Nohlen / Hildenbrand 2005: 225-227).

2.6 Die Europäische Integration und die Folgen für die Vetospieler Der Beitritt Spaniens zur Europäischen Gemeinschaft im Jahre 1986 führte, wie auch in den anderen Mitgliedsländern, zu einer Umverteilung der politischen Ressourcen innerhalb des Landes. Aufgrund der zentralen Rolle der nationalen Regierungen bei den politischen Prozessen der EU ist sowohl eine Vergrößerung der Informationsasymmetrie zugunsten der Exekutive als auch eine Zunahme des Einflusses und der Kontrolle der innenpolitischen Agenda durch die Regierung zu beobachten (Moravcsik 1997: 211f). Neben dem Parlament, dem europapolitische Vorlagen nur noch zur Ratifikation vorgelegt werden, erleidet mit den AG ein weiterer Vetospieler durch eine doppelte Zentralisierungspolitik eine Schwächung: Zum einen konnte die Zentralregierung auf europäischer Ebene mit der Wirtschafts- und Agrarpolitik Themen behandeln und Befugnisse an die EU abtreten, die eigentlich in den Kompetenzbereich der AG fallen. Zum anderen führte dieses Entscheidungsmuster dazu, dass die AG auf europäischer Ebene gefasste Beschlüsse ausführen mussten, ohne über Mitwirkungsrechte zu verfügen, selbst wenn sie selbst betroffen waren (Speer 1999: 26f; Morata 2006: 508). Allerdings gelang es den AG seit Ende der 1980er Jahre, mit Hilfe des Verfassungsgerichts ein Mitspracherecht in der Europapolitik zu erstreiten und auch auszubauen (Morata 2006: 511-513 und 516f). Während der Ministerpräsident und seine Regierung durch das weitgehende Monopol der Exekutive in der EU-Politik eine unzweifelhafte innenpolitische Stärkung erfuhren (Poguntke / Webb 2005: 14; Moravcsik 1997: 251), ermöglichten es den AG nun neue Formen der Partizipation innerhalb der politischen Systeme Spaniens und der

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EU (Sektoralkonferenzen, Teilnahme an EU-Sitzungen, Ausschuss der Regionen), das Informationsdefizit gegenüber der Regierung abzubauen und somit durch die europäische Integration verloren gegangene Kompetenzen zumindest partiell zu kompensieren. Somit gelang es den AG, ihr Vetospielerpotenzial zu erhalten, auch wenn ihre Involvierung in europapolitische Prozesse im Vergleich z. B. zu den deutschen Bundesländern noch immer begrenzt ist (Morata 2006: 510; Nohlen / Hildenbrand 2005: 337).

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Der Ministerpräsident und seine umfangreichen Ressourcen

3.1 Der Ministerpräsident als zentrale Figur des politischen Systems Spaniens Im Zentrum des politischen Systems Spaniens steht seit der transición vom franquistischen Autoritarismus zum demokratischen Staat mit der Verfassungsgebung von 1978 ein starker Ministerpräsident. Seine Bedeutung wird schon in seiner spanischen Bezeichnung als Presidente del Gobierno deutlich: Aufgrund vieler instabiler Regierungen vor dem Bürgerkrieg stärkte man das Amt und schuf an Stelle eines schwachen, nur als primus inter pares agierenden Ministerpräsidenten nun einen starken „Präsidenten der Regierung“ (Heywood 1995: 88f, Heywood / Molina 2000: 110). Der spanische Regierungschef erfährt in den letzten Jahren das gleiche Schicksal wie die meisten seiner Kollegen: Massenmedien, aber auch die gewachsene Präsenz der politischen Führer auf internationalen Gipfeln führen zu einer zunehmenden Fokussierung der Öffentlichkeit auf die Figur des Ministerpräsidenten, der somit noch mehr die zentrale Position innerhalb des politischen Systems einnimmt (Helms 2008: 28). Auch die schwache Parteiorganisation zu Beginn der transición führte zu einer Personalisierung und Monopolisierung des öffentlichen Parteibildes durch die Parteiführer, was durch ihre Dominanz in den Wahlkämpfen und ebenso durch die Rededuelle zwischen Ministerpräsident und Oppositionsführer zum Ende einer Sitzungsperiode deutlich wird (van Biezen / Hopkin 2005: 107 und 120; Barrios 2004: 60).

3.2 Die starke Stellung des Ministerpräsidenten gegenüber dem Parlament Die gegenüber anderen Institutionen hervorgehobene Stellung des Ministerpräsidenten wird vor allem durch die ihn betreffenden Wahlverfahren und seine umfangreichen Machtressourcen sichtbar (Heywood 1991: 100): Die Bestellung der Regierung ist in Spanien vollständig auf den Ministerpräsidenten ausgelegt, denn nur er wird durch die erste Kammer des Parlamentes (Congreso de los Diputados) gewählt. Es werden somit keine Regierung als Ganzes oder einzelne Minister parlamentarisch legitimiert, sondern ausschließlich deren Presidente. Dies wird auch dahin gehend ersichtlich, dass seine Investitur mit der Vorstellung des Regierungsprogrammes und einer Vertrauensabstimmung hierüber verbunden ist (Barrios 2009: 723). Ein Aspekt, der die starke Position des Ministerpräsidenten innerhalb des politischen Systems Spaniens deutlich macht, wird in der Diskrepanz von Wahl und Abwahl des Regierungschefs ersichtlich: Während die Wahl durch eine relative Mehrheit vergleichsweise


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problemlos durchzuführen ist (Barrios 2004: 59), kann eine Abwahl nach Art. 113 der Verfassung nur durch ein konstruktives Misstrauensvotum erfolgen, was durch das spanische Parteien- und Wahlsystem praktisch nur schwer durchzuführen ist und somit einen großen machtpolitischen Vorteil für den Amtsinhaber darstellt (Helms 2005: 190). Wie sehr diese verfassungsrechtliche Konfiguration zu der im Verfassungsgebungsprozess erwünschten Stabilisierung des politischen Prozesses führte, zeigt sich auch in der im europäischen Vergleich ausgeprägten Regierungskonstanz (Damgaard 2008: 306f, 328-330, Linz / Jerez 2003: 83). Neben dieser guten institutionellen Absicherung der Regierung gegenüber der Legislative verfügt der Ministerpräsident über weitere Ressourcen, die seine starke Stellung ebenfalls zementieren. Ähnlich wie seinem Amtskollegen in London steht auch dem Presidente del Gobierno das Recht zu, die Cortes Generales oder eine einzelne Kammer aufzulösen. Allerdings konnte sich die britische Gepflogenheit, Neuwahlen häufig in politisch günstigen Momenten anzusetzen, in Spanien nicht durchsetzen,6 sodass diese Kompetenz den Regierungschef gegenüber der Legislative hauptsächlich aufgrund ihrer potenziellen Sanktionswirkung stärkt (Barrios 2004: 61; Damgaard 2008: 306f; Linz / Jerez 2003: 83). Ein weiteres Instrument zur Disziplinierung des Parlaments steht mit der Vertrauensfrage zur Verfügung. Hier obliegt es abermals alleine dem Ministerpräsidenten – nach Rücksprache mit dem Kabinett – den Congreso aufzufordern, ihm und seinem Regierungsprogramm das Vertrauen auszusprechen. Eine Kombination mit einer Abstimmung über einen Gesetzentwurf ist allerdings nicht möglich. Während eine Abstimmungsniederlage den Rücktritt der Regierung und die Wahl eines neuen Ministerpräsidenten nach sich ziehen, reicht auch hier bereits eine einfache Mehrheit, um die Regierung im Amt zu halten. In der politischen Praxis nutzen die Ministerpräsidenten die Vertrauensfrage allerdings eher zur Legitimation eines politischen Kurswechsels bzw. um die Parteidisziplin zu forcieren und stellen sie folglich nur bei klaren Erfolgsaussichten (Barrios 2009: 725). Mit der Kompetenz – nach Zustimmung der absoluten Mehrheit des Congreso –, ein konsultatives Referendum abzuhalten (Art. 92,1), besteht für den Regierungschef ferner die Möglichkeit, bestimmte Entscheidungen zusätzlich vom Volk legitimieren zu lassen (Barrios 2009: 733). Auf diese Weise konnte z. B. González nach einem NATO-kritischen Wahlkampf 1982 seinen programmatischen Schwenk hin zu einem Verbleiben im Bündnis legitimieren (Heywood 1991: 109).

3.3 Die Dominanz des Ministerpräsidenten innerhalb der Exekutive Neben dem Umstand, als einziges Mitglied der Exekutive vom Congreso gewählt und somit parlamentarisch legitimiert zu sein, setzt sich der Regierungschef mit diesem Legitimationsmonopol von den übrigen Ministern auch aufgrund seiner weitreichenden Ressourcen und Kompetenzen in der Personal- und Sachpolitik ab, die so seine dominierende Stellung in der ohnehin bereits starken Exekutive demonstrieren (Bar 1998: 124). Der Ministerpräsident verfügt zum einen über die alleinige Kompetenz zur Auswahl seiner Kabinettsmitglieder. Da ein Parlamentsmandat oder eine Parteimitgliedschaft hierfür nicht Voraussetzung 6

Hiervon abgesehen machte bis auf die Ministerpräsidenten Aznar und Zapatero allerdings jeder Amtsinhaber in Ausnahmefällen von diesem Recht Gebrauch (Linz / Jerez 2003: 83).

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sind, kann er bei der Nominierung weitgehend autonom handeln (Heywood, 1991: 99; Barrios 2004: 62). Während ein Organgesetz die Anzahl der Ministerämter zwar beschränkt, steht es dem Regierungschef aber frei, eine beliebige Anzahl zusätzlicher Minister ohne Geschäftsbereich und stellvertretende Ministerpräsidenten zu ernennen, ein Umstand, der zu einem hohen Patronagepotenzial führt (Barrios 2009: 726f; Heywood 1995: 197; Heywood / Molina 2000: 115-117). Neben dem Recht auf Ernennung und Entlassung der Minister speist sich die zentrale Rolle des Ministerpräsidenten innerhalb der Exekutive zusätzlich aus seiner Leitungs- und Koordinierungsfunktion. Auch hier existieren keine Vorgaben, wie die Kabinettsarbeit zu organisieren ist. Allerdings etablierten sich ressortübergreifende Ausschüsse (Comisiones Delegadas del Gobierno), die als Diskussions- und Koordinierungsplattform dienen (Bar 1998: 129; Gibbons 1999: 102, Barrios 2009: 727). Die Minister können eigenständig Gesetzesvorlagen ausarbeiten und ministerielle Verordnungen erlassen und sind nach Art. 89,2 der Verfassung für ihr Ressort verantwortlich. Gerade das Wirtschafts- und Finanzministerium kann hier im Vergleich zu den anderen Ministerien aufgrund seiner Kontrolle der Haushaltspolitik eine hervorgehobene Stellung für sich beanspruchen (Gibbons 1999: 102f; Bar 1998: 120f, Heywood 1998: 112). Doch auch die kollektive Verantwortlichkeit der Regierung (Art. 108) darf nicht über die Tatsache hinwegtäuschen, dass der Ministerpräsident aufgrund seiner Richtlinienkompetenz die treibende und dominierende Kraft auch in der Sachpolitik darstellt (Heywood / Molina 2000: 113; Gibbons 1999: 102 und 117). Potenziert wird diese dominante Stellung des Ministerpräsidenten noch durch einen eigenen Verwaltungsapparat, der an seinem Amtssitz, dem Moncloa-Palast, konzentriert ist. Das Ministerio de la Presidencia mit einem umfangreichen Beraterstab (gabinete) übernimmt v.a. Aufgaben der Presse- und Öffentlichkeitsarbeit, kümmert sich aber ebenso um die Kommunikation zwischen Exekutive und Legislative, gerade auch in Phasen der Minderheitsregierungen (Sanders / Bale / Canel 1999: 472f; Heywood / Molina 2000: 117f). Ein eigener Minister im Amt des Regierungschefs (Ministro de la Presidencia) entlastet den Ministerpräsidenten im administrativen Bereich, wie bei der Leitung und Koordinierung des Kabinetts in Gesetzgebungsverfahren (Barrios 2009: 727; van Biezen / Hopkin 2005: 116). Der Ministerpräsident verfügt folglich aufgrund seiner Autorität, seiner Sanktionspotenziale und seiner weitgehenden Autonomie in der Regierungspolitik auch innerhalb der Exekutive über eine Ausnahmestellung (van Biezen / Hopkin 2005: 109). Dies führt aber noch nicht dazu, dass er unabhängig von allen Vetospielern agieren kann. Denn auch er muss, wie in anderen parlamentarischen Systemen üblich, versuchen, Sach- und Personalfragen in Übereinstimmung mit den Parteigremien zu behandeln. Bilanzierend äußerte sich zu dieser abermals besonderen Rolle der Parteien der stellvertretende Ministerpräsident unter González, Alfonso Guerra: „The Council of Ministers does not discuss politics, they are matters for the party leadership“ (zit. n. Gibbons 1999: 102).

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Der Ministerpräsident: Anforderungen, Profile und persönliche Führungsstile

Die bisherige Analyse erlaubt es, dem spanischen Ministerpräsidenten eine hohe Fülle an Macht bei gleichzeitig wenig bedeutenden Vetospielern zuzuschreiben. Sind parlamentarische Mehrheiten gesichert und verfügt er über die Kontrolle einer kohärenten Partei, ver-


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kommt besonders das Parlament zunehmend zur „sounding-box“ (Camiller 1994: 260), und es sind kaum institutionelle Hindernisse – auch nicht durch die AG – zu erwarten, die den Regierungschef als zentrale Figur des politischen Systems in seinem politischen Handeln einschränken. Vor dem Hintergrund schwacher Vetospieler offenbart sich für den Presidente del Gobierno in der Folge gar die Möglichkeit, annähernd hegemonial regieren zu können (Bar 1998: 123). Jedoch können Parlament und Regierungspartei besonders in den Situationen zu handlungslimitierenden Faktoren werden (Maurer 1999: 29), in denen bei einer Minderheitsregierung mit einer tolerierenden Partei oder durch Faktionen innerhalb der Regierungspartei zusätzliche Akteure die Arena betreten und den Regierungschef zur weiteren Kooperation mit ihnen nötigen (Heywood 1998: 115, Maurer 1999: 36 und 39). In der Literatur ist von „starken“ und „schwachen“ Ministerpräsidenten die Rede (Heywood 1991: 100), allerdings ermöglicht die Betrachtung ausschließlich der institutionellen Rahmenbedingungen und der (macht)politischen Ressourcen des Presidente del Gobierno allenfalls eine oberflächliche Annäherung an das Phänomen politischer Führung in Spanien. Aus diesem Grund wird die Analyse persönlicher Merkmale und Führungsstile umso wichtiger. Ob er innerhalb des vorgegebenen, um situative Faktoren ergänzten strukturellen Handlungsrahmens mithilfe seiner ihm zur Verfügung stehenden Machtressourcen erfolgreich agieren kann, liegt insbesondere auch in der Persönlichkeit des spanischen Ministerpräsidenten begründet (Helms 2005: 46f; Bar 1998: 127). Somit hängt es nicht nur von spezifischen Ereignissen ab, die einen Regierungschef eher konsensual oder konfrontativ mit den Vetospielern umgehen lassen, sondern eben auch von seiner persönlichen Ausgestaltung und Auffassung der Rolle des Amtes. Vor diesem Hintergrund soll nun aufgezeigt werden, mit welchen Charaktereigenschaften und Führungsfähigkeiten die Ministerpräsidenten auf die oben dargestellten Rahmenbedingungen politischer Führung reagierten und welche Rolleninterpretationen und Führungsstile sich vor diesem Hintergrund entwickeln konnten.

4.1 Persönlichkeitsprofile der spanischen Ministerpräsidenten Die politisch wie medial zentrale Stellung des spanischen Ministerpräsidenten führt zu einer Reihe von Anforderungen, die er zur erfolgreichen Ausgestaltung seiner Rolle als Presidente del Gobierno mitbringen muss. In Abhängigkeit von den parlamentarischen Mehrheitsverhältnissen muss er entweder als Moderator unterschiedlichster Parteiinteressen agieren oder kann sachpolitische Entscheidungen weitgehend autonom treffen. Seiner Rolle als bargainer muss er zusätzlich auch gegenüber seiner eigenen Partei in situationsabhängig unterschiedlicher Intensität nachkommen. Neben der grundsätzlichen Aufgabe, die eigenen Reihen politisch auf Kurs zu bringen und zu halten, muss er besonders dann moderierend auftreten, wenn es gilt, Faktionen innerhalb der eigenen Partei zu integrieren oder zumindest unter Kontrolle zu halten. Doch nicht nur Moderationsaufgaben werden von ihm erwartet: Die zunehmende Personalisierung der Politik und die Identifizierung des Ministerpräsidenten mit der Regierung erfordern besondere mediale Qualitäten, um auch in der öffentlichen Wahrnehmung das Bild des dominanten Regierungschefs pflegen und bestätigen zu können (Helms 2008: 28). Auch mit der Integration in internationale Organisationen kommen auf den Ministerpräsidenten neue Aufgaben zu. Stellt die Außenpolitik ohnehin

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bereits eine Domäne der Exekutive dar, führen z. B. Verhandlungen auf Ebene der Europäischen Union zu einer weiteren Aufwertung der Rolle des Regierungschefs als Vertreter seines Landes, der er auch in seinem Auftreten gerecht werden muss (Glaab 2007: 311). Das Amt des spanischen Ministerpräsidenten ist somit mit etlichen Rollenerwartungen verknüpft, die durch die Amtsinhaber allerdings auf unterschiedliche Weise erfüllt werden können und zu teilweise völlig gegensätzlichen Amtsstilen führten. Grundvoraussetzung für eine erfolgreiche Amtsführung ist dabei zunächst sach- und prozessorientiertes Wissen. Die große Mehrheit der bisherigen Ministerpräsidenten verfügte darüber, brachten sie doch einen Erfahrungsschatz aufgrund ihrer Ausbildung und ihrer vorherigen Tätigkeitsbereiche in politischen oder Parteifunktionen mit. Bis auf den Chemieingenieur Sotelo konnten alle eine juristische Ausbildung vorweisen, die ergänzt wurde durch praktische Erfahrungen aus Tätigkeiten in unterschiedlichen politischen Institutionen Spaniens. Auf regionaler Ebene stand Aznar als Präsident einer AG vor, González und Zapatero hingegen hatten dort Parteiämter inne. Suárez und Sotelo konnten vor ihrer Amtszeit als Ministerpräsident zudem Regierungserfahrung in Ministerämtern sammeln, während Aznar und Zapatero mehrere Legislaturperioden im Congreso parlamentarisch tätig waren. Die bedeutende Rolle der politischen Parteien wird auch durch den Umstand deutlich, dass alle Regierungschefs zugleich Vorsitzende ihrer Parteien waren (Encyclopædia Britannica Online 2009a-e). Je mehr sich ein Ministerpräsident auf bestimmte Politikfelder konzentriert, desto größer wird in der Folge sein Einfluss in diesen sein, allerdings mit der Gefahr, andere Bereiche aus dem Blick zu verlieren und dort entsprechend an Wirkungspotenzial zu verlieren. Das besondere Interesse für einen Politik-Bereich kann sich somit für den Regierungschef sowohl machtsteigernd als auch machthemmend auswirken. Gerade das Beispiel Suárez zeigt, wie sehr er durch die intensive Beschäftigung mit der Verfassungsgebung andere Politikbereiche aus dem Blick verlor und damit seine dominante Stellung als Ministerpräsident beschädigte, indem die anderen Ministerien in diesen weitgehend unabhängig agieren konnten. Zum Ende seiner Amtszeit war der Regierungschef nicht zuletzt hierdurch weitgehend handlungs- und führungsunfähig, was seinen Rücktritt zur Folge hatte (Gibbons 1999: 117; Heywood 1995: 91). Auch wenn jeder der folgenden Regierungschefs Schwerpunkte auf bestimmte Politikfelder legte, konzentrierten sie sich jedoch nicht vergleichsweise einseitig auf ausgewählte Themen (Heywood / Molina 2000: 113; Däumer / Jörgens 2008: 2; Encarnación 2008: 153), was möglicherweise zeigt, dass die Amtsinhaber von den Erfahrungen ihrer Vorgänger gelernt haben. Durch seine zentrale und öffentliche Stellung ist es für einen Regierungschef ferner von Bedeutung, in seinem Auftreten in der Innen- wie Außenpolitik ein starkes und überzeugendes Bild seines Amtes zu zeichnen, das nicht nur der eigenen Partei und den Kabinettskollegen die Stärke des Ministerpräsidenten vor Augen führt, sondern auch dem Volk und somit dem potenziellen Wähler symbolisiert, dass ihr Land bei ihm in guten Händen liegt. Selbstbewusstes, staatsmännisches Auftreten legten die bisherigen Amtsträger auf unterschiedliche Weise an den Tag. Suárez gelang es zu Beginn seiner Amtszeit, sich als „articulate, charming, energetic heir of Franco“ (Encarnación 2008: 55) zu präsentieren, und versuchte erfolgreich, diese Art des präsidentiellen Regierens aus der Franco-Zeit in die neue Demokratie zu importieren. González übernahm diese staatsväterliche Inszenierung in einem solchen Maße, dass Beobachter feststellten, dass er „was treated as an inviolable part of the national patrimony“ (Gilmour 1985: 260). Besonders in der Außenpolitik inszenierte er sich als internationaler Staatsmann mit guten Kontakten zu Brandt und Kohl


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(Nohlen / Hildenbrand 2005: 359; Sanders / Bale / Canel 1999: 483). Auch sein Nachfolger Aznar versuchte dieses Bild zu prägen, indem er die internationale Bühne mit dem Ziel nutzte, „to give the impression of a statesmen among equals“ (Woodworth 2004: 7). Wie später noch deutlich werden wird, gelang ihm dies jedoch nur eingeschränkt, da er nicht über ein selbstbewusstes, charismatisches Auftreten verfügte. Zapateros Gegner versuchten hingegen im Wahlkampf 2004 erfolglos, ihn als naiven „Bambi“ (Encarnación 2008: 150) zu karikieren. Doch sein lockerer und jugendlicher Habitus führte ihn gerade zum Erfolg, da es ihm dadurch gelang, sich zum einen als Vertreter einer neuen Generation von der alten PSOE-Elite, aber auch persönlich von dem eher biederen Aznar abzugrenzen. Einer der Schlüsselfaktoren für seinem Wahlerfolg war zusätzlich auch hier eine staatsmännische Souveränität, die Zapatero unmittelbar nach den Madrider Attentaten im März 2004 an den Tag legte (Encarnación 2008: 66f; Däumer / Grundberger et al. 2008: 3). Gerade bei Suárez und González wurde das staatsmännische Auftreten durch das Charisma ihrer Persönlichkeit noch verstärkt. Diese für Führer sowohl in Überzeugungs- und Moderationsaufgaben sehr hilfreiche Charaktereigenschaft stärkte Suárez in der frühen Transformationsphase, in der er sich mit einer fehlenden Parlamentsmehrheit und einer fragmentierten UCD konfrontiert sah (Bar 1998: 125; Encarnación 2008: 55). Allerdings war sein Charisma sehr stark mit den Erfolgen der transición verbunden. In anderen Politikfeldern und besonders mit Abschluss der wichtigsten Aufgaben im Prozess der Verfassungsgebung musste sich Suárez nun nämlich mit Themen beschäftigen, die weit weniger konsensuell waren und ihn aufgrund des Zustandes der UCD immer angreifbarer machten. Mit dem Verlust der prestigeträchtigen Rolle als Architekt der transición schwanden seine gute Öffentlichkeitswirkung und sein charismatisches Auftreten zunehmend, und sein fragiles Selbstvertrauen trat mehr und mehr zutage (Heywood 1991: 104; van Biezen / Hopkin 2005: 117). Auch sein Nachfolger Sotelo verfügte kaum über Charisma und schaffte es aufgrund seiner kurzen Amtszeit auch nicht, sich dies durch politische Erfolge zu erarbeiten (Encarnación 2008: 58). Anders verhält es sich bei González, der in einer Vielzahl von Publikationen als durchgehend charismatisch dargestellt wird (Heywood 1991: 105; Sanders / Bale / Canel 1999: 463; van Biezen / Hopkin 2005: 113). Wie sehr der Faktor „Charisma“ bei der Bestimmung von Führungsqualitäten von Bedeutung ist, zeigt sich bei einem Blick auf die situativen Faktoren gegen Ende der Amtszeit des PSOE-Ministerpräsidenten. Obwohl Regierung wie Partei in Korruptionsaffären verwickelt waren, gelang es González durch sein Auftreten und mit stark auf ihn fokussierten Wahlkämpfen 1989 und 1993, von den Problemen abzulenken und diese zwei Wahlen zu gewinnen (Heywood 1995: 195; Gibbons 1999: 73). Dies wurde auch dadurch ermöglicht, dass ihm mit Aznar ein Konkurrent gegenüberstand, der kaum mit charismatischem Auftreten punkten konnte. Es zeigte sich, welcher Nachteil es sein kann, wenn einer politischen Führungspersönlichkeit solche Eigenschaften fehlen (Gibbons 1999: 73). Aznar versuchte diesen Mangel deshalb durch ein bewusstes Einsetzen seines eher biederen Auftretens wettzumachen. So verwies er auf seine Vergangenheit als Steuerinspektor und versuchte sich so gegenüber dem zwar charismatischen, jedoch einer Korruptionsaffäre ausgesetzten González als unspektakulärer, aber dafür ehrlicher Ministerpräsident zu präsentieren (van Biezen / Hopkin 2005: 122). Auch wenn ihm dies bei seiner Wahl zugutekam (Pérez Alcalá 2004: 371), ließen ihn sein trockener und

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nüchterner Stil dennoch nie zu einem charismatischen Regierungschef wie González werden (van Biezen / Hopkin 2005: 119f). Ein letzter Erfolgsfaktor eines Regierungschefs ist die Fähigkeit, Politikinhalte und Regierungsentscheidungen der Partei und Öffentlichkeit in Parlament und Medien zu vermitteln. Auch hier dient González als positives Beispiel, der es als „good public speaker and debater“ (Gibbons 1999: 73) verstand, sein staatsmännisches und charismatisches Auftreten mit seiner Sprachgewandtheit zu kombinieren und somit als überzeugender Redner politische Entwicklungen zu beeinflussen und beim Volk Zustimmung zu erhalten (Camiller 1994: 260; Heywood 1995: 195; Lancaster 1994: 184). Als gegenteiliger Fall eines Regierungschefs mit eingeschränkten rhetorischen Fähigkeiten erweist sich etwas unerwartet Suárez. Trotz seines charismatischen und staatsmännischen Auftretens, v. a. in der Phase der transición, lagen ihm Rededuelle und das öffentliche Kommunizieren weit weniger. Gute Reden gelangen ihm nur mit einem vorgefertigten Skript, und das Parlament mied er häufig, um eine Verwicklung in Debatten zu vermeiden (Heywood 1991: 104). Dieser Umstand beeinträchtigte Suárez allerdings nur begrenzt, da er ohnehin weniger in der Öffentlichkeit Politikinhalte kommunizierte, sondern eher das informelle Gespräch mit Verhandlungspartnern suchte und dort durchaus überzeugend wirken konnte (Hopkin 2005: 9f): So wird er beschrieben als eine Person mit einer „great capacity for personal dialogue and engaging those with whom he had to negotiate, listening to them, and then creating a certain sense of trust without necessarily making promises he was uncertain about being able to satisfy“ (Encarnación 2008: 38f).

4.2 Führungstechniken in der Praxis: Die Arenen Partei, Parlament, Kabinett und Öffentlichkeit In diesem Teil der Darstellung soll beleuchtet werden, inwiefern sich beim Zusammentreffen der strukturellen Rahmenbedingungen mit persönlichen Charaktereigenschaften bestimmte Führungsstile in den unterschiedlichen politischen Arenen herausbilden konnten. Hierzu wird typisches Führungsverhalten der spanischen Ministerpräsidenten unter bestimmten situativen Umständen in den vier Arenen Partei, Parlament, Kabinett und Öffentlichkeit untersucht, um in einem abschließenden Fazit bestimmte Führungsmuster unter Berücksichtigung der Wechselwirkung von strukturellen Rahmenbedingungen und persönlichen Charaktereigenschaften bestimmen zu können. Bereits bei der Untersuchung der strukturellen Rahmenbedingungen wurde erkennbar, dass die Partei ein zentrales Element bei der Bestimmung der Stärke des spanischen Ministerpräsidenten darstellt.7 So zeigte sich bereits beim Wahlsystem und bei der Organisation des Parlamentes, dass Parteien die wichtigsten Ansprechpartner des Regierungschefs darstellen. Auch wenn er durch das konstruktive Misstrauensvotum vor einer Abwahl institutionell gut abgesichert ist, setzen eine effektive Regierungsarbeit und eine erfolgreiche Gesetzgebung ein kooperatives Verhalten voraus. Was für viele parlamentarische Regierungssysteme zutrifft, gilt somit auch für Spanien: Ein Ministerpräsident kann seine verfassungsrechtliche und der zentralen Position im politischen System geschuldete Stärke nur dann extensiv nutzen, wenn er auch seine Partei diszipliniert hinter sich weiß und nicht durch 7

Detailliert zur generellen Rolle der Partei für politische Führung: Elgie 1995: 19f.


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parteiinterne Vetospieler eingeschränkt wird (Bar 1998: 124). Gelingt ihm dies, sinken die Einflussmöglichkeiten der Legislative als Ganzes und verringern wiederum – wie oben dargestellt – deren Vetospielerpotenzial. Folglich kann er seine Dominanz innerhalb der Exekutive dann vollends ausspielen und die Kontrolle der beiden anderen Arenen Kabinett und Partei sicherstellen. Zusammengefasst bedeutet dies, dass es für den Ministerpräsidenten von großer Bedeutung ist, seine Partei entweder zu kontrollieren oder konsensual einzubinden. In Spanien etablierte sich deshalb die Gewohnheit, wonach alle Regierungschefs gleichzeitig auch ihrer Partei vorstanden und somit auf sie Einfluss nehmen, mit Sanktionen drohen und für Kohärenz sorgen konnten, um sich somit eine „optimale Ausgangslage für politische Führung“ (Stoiber 2008: 47) zu schaffen. Der erste Ministerpräsident des demokratischen Spaniens war vor diesem Hintergrund aber gleich von Anfang mit einem Problem belastet: Seine Partei UCD war eher eine faktionalistische ad hoc-Gruppierung als eine echte kohärente Partei (Heywood 1991: 101). Auch wenn Suárez die Partei sehr zentralistisch führte, stellte sich die Moderation zwischen den vielen heterogenen Faktionen als schwierig dar. Zu Beginn seiner Amtszeit galt er noch als Architekt der Transformation und konnte auf die Unterstützung sowohl der eigenen wie auch der anderen Parteien bauen (Heywood 1991: 100). Doch je mehr er sich der Tagespolitik widmete, desto mehr sah er sich auch mit parteiinternen Problemen konfrontiert. Sowohl in der Sach- wie in der Personalpolitik musste er unterschiedlichste Interessen befriedigen, was zu mangelnder Parteidisziplin und aufgrund vieler Ministerrotationen zur Instabilität der Regierung führte (van Biezen / Hopkin 2005: 113; Hopkin 2005: 8). Dies erwies sich für Suárez als wenig effektiv, worauf er in der Folge den Fehler beging, sich kaum mehr mit der UCD und ihren Faktionen abzustimmen. Aufgrund der konsensualen Organisation und Durchführung der Transformation verständigte er sich mehr mit der Opposition als mit der eigenen Partei. Weiterhin stützte er sich mehr und mehr auf persönliche Berater, die fontaneros (Klempner), und distanzierte sich auch dadurch weiter von Partei und Fraktion, um Konflikten durch das schlichte Vermeiden von Kommunikation zu entgehen (van Biezen / Hopkin 2005: 117, Heywood 1995: 92). Mit diesem Verhalten gestand Suárez sich und den anderen politischen Akteuren aber letztlich ein, dass er nicht mehr in der Lage war, die Partei zu führen, was zu immer stärker werdenden Spannungen zwischen beiden Seiten und 1981 schließlich zu seinem von der Partei erzwungenen Rücktritt als Ministerpräsident führte (Edles 1998: 143). Der Journalist José Oneto erkannte die Führungsschwäche des Regierungschefs in der Alltagspolitik bereits 1980, als er feststellte, dass die „political class seems convinced that [Suárez was] the right man for the transition, but that [he is] not the right man for democracy“ (Edles 1998: 142). Auch wenn Suárez’ Amtszeit wegen der transición besonders schwierigen Umständen ausgesetzt war, diente sein Umgang mit dem Schlüsselakteur Partei seinen Nachfolgern als warnendes Beispiel (van Biezen / Hopkin 2005: 117). Diese erkannten deren Bedeutung als die wohl wichtigste Institution im politischen System neben dem Regierungschef (Encarnación 2008: 68), und waren deshalb an einer starken Parteiführung sehr interessiert. González und Aznar praktizierten dies beide sehr professionell, indem sie als dominante Parteichefs auftraten und ihre Basis zuverlässig hinter sich sammeln und sich als leader von Partei und Regierung beweisen konnten. Das charismatische Auftreten des PSOE-Ministerpräsidenten und die aufgrund seiner Wahlsiege sehr starke Position innerhalb der Partei ermöglichten ihm eine Konzentration der Entscheidungsprozesse im Moncloa-Palastes (van Biezen / Hopkin 2005: 113; Lancaster 1994: 184). Die herausragende

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Stellung des Regierungs- und Parteichefs innerhalb des PSOE ermöglichte es ihm auch, eigentlich unpopuläre Richtungsänderungen durchzusetzen. Ohne größere Widerstände gelang es ihm so beispielweise, nach Amtsantritt Partei und Volk von einem Verbleib des Landes in der NATO zu überzeugen (Encarnación 2008: 114-116; Fischer 2004: 277). Diesen dominanten Führungsstil etablierte er gemeinsam mit seinem Parteivize und stellvertretendem Ministerpräsidenten Guerra, welcher als Verbindungsmann zwischen PSOE und Regierung fungierte. Auch wenn die Führung der beiden Männer als „democratic centralism“ (Heywood 1991: 102) kritisiert wurde, führte sie dazu, dass innerparteiliche Opposition entschärft werden konnte und die Partei zumeist strikt diszipliniert auftrat (Gibbons 1999: 107 und 117; van Biezen / Hopkin 2005: 118). Allerdings hatte diese starke Position des Parteichefs zur Folge, dass die Kommunikation zwischen ihm und dem PSOE auf einer eher informellen Ebene stattfand. Diese Aufgabe übernahm wiederum Guerra, der bis zu seinem Ausscheiden aus der Regierung 1991 als „Machiavellian manipulator [...] behind the scenes“ (Heywood 1991: 102) agierte. Nach dem Ausscheiden seines Vizes fiel die Kommunikation mit der Partei wieder ausschließlich González zu, der zwar stets den Kontakt zur Basis suchte, Schlüsselpersonen des PSOE aber allenfalls bei Bedarf kontaktierte, da keine festen Termine für Absprachen zwischen Partei und Exekutive existierten (Camiller 1994: 261; Sanders / Bale / Canel 1999: 473). Gerade in der Phase der Mehrheitsregierung band González parteiliche Gruppierungen kaum mehr in politische Prozesse ein. Gesetzesvorlagen arbeitete er maximal noch mit Vertretern der Fraktion aus, doch bei gegensätzlichen Ansichten behielt stets er das letzte Wort (Hopkin 2005: 9; Giol / Cotarelo et al.: 1990: 109f) und degradierte die Fraktion somit zum „privileged observer“ (Giol / Cotarelo et al. 1990: 116). Besonders deutlich wurde das Verhältnis zwischen Partei und Ministerpräsident auch nach dem Wahlsieg 1993, als er den PSOE innerhalb von 12 Minuten über die neue Regierungszusammensetzung informierte und so eindrucksvoll demonstrierte, wie stark seine Rolle innerhalb der Partei war (Lancaster 1994: 188). Auch Aznar war sich der Bedeutung einer disziplinierten und kontrollierten Partei bewusst. Seine Dominanz innerhalb der PP speiste sich v. a. aus dem Umstand, dass er es war, der sie modernisierte und aus ihr die mitgliederstärkste Partei formte, die auf Augenhöhe mit dem PSOE konkurrieren und nun auch den Ministerpräsidenten stellen konnte (Linz / Montero 2007: 161). Was ihm an charismatischem Auftreten fehlte, machte er durch eine hierarchische Parteiführung wett, die zwar außerhalb der PP oftmals als autoritär kritisiert wurde, aber zu einer hohen Geschlossenheit der Regierungspartei führte (van Biezen / Hopkin 2005: 119f; Woodworth 2004: 8; Balfour 2005: 156). Kennzeichnend für diesen dominant-konfrontativen Führungsstil waren v. a. die fehlende innerparteiliche Demokratie in Sach- und Personalfragen, da alle wichtigen Entscheidungen von Aznar selbst getroffen wurden (Balfour 2005: 149f und 163f). Innerparteiliche Abweichler beschimpfte er als miserables (Elende), und auch bei der Bestimmung seines Nachfolgers überging er die Parteigremien und ernannte diesen schlichtweg per dedazo (Fingerzeig) (Nohlen / Hildenbrand 2005: 309). Wie sehr die Kontrolle der eigenen Partei auch für das Agieren in den anderen politischen Arenen von Bedeutung ist, zeigt sich auch in der politischen Führung innerhalb des Kabinetts. Steht hinter dem Ministerpräsidenten eine geschlossene Partei, reduziert dies auch die Notwendigkeit, Kompromisse zu schließen, die er bei Sach- und Personalfragen in der Regierung eingehen müsste. In der Folge kann er aufgrund seiner herausragenden Kompetenzen im Kabinett eine Rolle als dominanter leader einnehmen.


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Im Vergleich zu seinen Amtsvorgängern und -nachfolgern gilt González als besonders dominanter Ministerpräsident. Mit ‚seiner‘ Partei im Rücken machte er sich seine institutionellen Ressourcen und persönlichen Charaktereigenschaften zunutze und agierte als echter „Presidente“ seiner Regierung. Er dominierte den policy-making-Prozess wie kaum ein anderer vor und nach ihm und verknüpfte Regierungshandeln sehr stark mit seiner Person. In der Konsequenz stand es alleine ihm zu, Aktivitäten der Exekutive nach außen zu kommunizieren, während die anderen Minister ins zweite Glied rücken mussten (Gibbons 1999: 102; Sanders / Bale / Canel 1999: 473f). Zwar war er persönlich an einer harmonischen Zusammenarbeit mit den Kabinettskollegen interessiert und versuchte bei der Erarbeitung von Regierungsbeschlüssen, im Konsens mit den anderen Ministern zu handeln, doch ließ er niemanden im Zweifel, dass allein sein Wort am Ende zählen würde. Echte kollektive Beschlüsse des Kabinetts waren somit eher eine Seltenheit (Bar 1998: 129; Gibbons 1999: 117). Trotz der Kompetenzen der einzelnen Ressortleiter in der Ausarbeitung von Gesetzesvorlagen dominierte González die Regierungsarbeit in einem solchen Ausmaß, dass die anderen Minister „acted more as his collaborators than as heads of sectoral departments“ (Heywood / Molina 2000: 126). Eine wichtige Unterstützung fand der Regierungschef hier in seinem Stellvertreter als Regierungs- und Parteichef Guerra, der als zweitwichtigster Mann im Kabinett für die Kommunikation und den Zusammenhalt des PSOE verantwortlich war. Die anderen Minister waren ihnen so weit untergeordnet, dass sach- und personalpolitische Entscheidungen nie ohne die beiden entschieden werden konnten (Linz / Jerez 2003: 82; Méndez-Lago 2005: 184). Anfang der 1990er Jahre, als González sich aufgrund der Korruptionsvorwürfe innerhalb des PSOE besonders der Außenpolitik widmete, um innenpolitischen Angriffen der Opposition zu entgehen, verschob sich jedoch die Machtverteilung innerhalb der Exekutive durch eine Änderung der Kabinettsorganisation etwas: Seine erweiterten Aktivitäten auf internationalem Parkett führten einerseits dazu, dass er seinen Außenminister Javier Solana zum reinen Verwalter des Außenministeriums degradierte (Niehus / Freisinger 2004: 90), anderseits überließ er nun den Ministern weitgehend die innenpolitische Regierungsarbeit, wobei Guerra als Koordinator fungierte (Gibbons 1999: 73; Heywood / Molina 2000: 117). Auch bei der Art der Regierungsführung bietet sich als Kontrastpunkt zu dem dominanten PSOE-Ministerpräsidenten dessen Vorvorgänger Suárez an, der aufgrund der mangelnden Kontrolle seiner Partei große Schwierigkeiten hatte, seine Regierung zu führen. Zu dieser Problematik trat gegen Ende der Transformation zusätzlich auch noch sein wenig selbstbewusstes Auftreten hinzu, was dominantes Führen kaum möglich machte. Dies schlug sich sichtbar in der Organisation und Kommunikation innerhalb der Exekutive nieder: In seinen ersten Regierungsjahren widmete sich Suárez vorrangig dem erfolgreichen Ablauf der transición. Während er Verfassungsbestimmungen im Konsens mit den anderen politischen Kräften ausarbeitete, überließ er die Alltagspolitik im Kabinett weitgehend seinem Wirtschafts- und Finanzminister (Gibbons 1999: 117). Aufgrund der Absenz des Regierungs- und Parteichefs konnten die aus den vielen Faktionen innerhalb der UCD stammenden Minister nun weitgehend autonom agieren und initiierten so eine ungesteuerte Kommunikation mit den ihnen nahestehenden Parteigruppierungen, während regierungsinterne Absprachen kaum stattfanden (Giol / Cotarelo et al. 1990: 108f). Bei der versuchten Rückkehr ins politische Alltagsgeschäft in den Jahren nach der Verfassungsgebung fand sich Suárez handlungsunfähig in einer Situation wieder, die mit der verfassungstheoretisch so herausragenden Stellung des Ministerpräsidenten nur noch wenig gemein hatte. Auf-

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grund seiner Charaktereigenschaften und der mangelnden Einheit der UCD gelang es ihm nicht mehr, die Kontrolle über die Regierungspolitik zu erlangen, worauf er mit seinem Rückzug aus dem politischen Tagesgeschäft reagierte und sich somit auch innerhalb des Kabinetts noch weiter isolierte (Heywood 1991: 104; Heywood 1995: 93). An diesen beiden Extrembeispielen wird außerdem ersichtlich, wie sehr persönliche Charaktereigenschaften und situative Faktoren strukturelle Rahmenbedingungen verändern können. Während der starke Parteichef und rhetorische Charismatiker González seine Regierung ebenso dominant führen konnte wie sein dominant-konfrontativ agierender Nachfolger Aznar, war der an das konsensuale Aushandeln von Politikergebnissen in informellen Runden gewöhnte und von den multiplen Interessen der UCD überforderte Suárez schlichtweg zu schwach, um die Exekutive überhaupt noch ‚leiten‘ zu können. So ist es durchaus zutreffend, dass diese Schwächephase zum Ende seiner Amtszeit als desgobierno (Nichtregierung) bezeichnet wurde (Heywood 1995: 93). Die Stellung des Regierungschefs in der parlamentarischen Arena ist, wie bereits beschrieben, sehr stark von situativen Faktoren, wie Mehrheitsverhältnissen und Parteikohärenz, abhängig, die bestimmen, ob er dort eher als dominant-konfrontativer leader oder kollegial-konsensualer bargainer auftreten kann. Ein Ministerpräsident, der einer kohärenten Partei vorsteht und gleichzeitig über eine parlamentarische Mehrheit verfügt, muss sich nur vor der eigenen Fraktion für sein Handeln rechtfertigen. Je mehr parlamentarische Vetospieler auftreten, sei es in Form von duldenden Regionalparteien oder von Parteifaktionen, desto mehr Überzeugungs- und Integrationsleistung muss der Ministerpräsident dann erbringen, um regierungs- und handlungsfähig zu bleiben. Welche Konsequenzen dies für die Kooperationsbereitschaft des Regierungschefs mit dem Parlament bei einer Mehrheitsregierung haben konnte, zeigten González (absolute Mehrheit 1982-1989) und Aznar (absolute Mehrheit 2000-2004) auf deutliche Weise. Beide Ministerpräsidenten nutzten das ohnehin schwache Kontrollpotenzial des Parlamentes und ihre absoluten Mehrheiten gezielt aus, indem sie den Cortes Generales in einer Mischung aus Arroganz und Ignoranz entgegentraten und als leader agieren konnten, da keinerlei Notwendigkeit zum bargaining bestand. Der PSOE-Politiker suchte das Abgeordnetenhaus kaum mehr auf, und bevorzugte demgegenüber das Regieren per Dekretrecht (Sanders / Bale / Canel 1999: 464; Balfour 2005: 164). Sein Nachfolger Aznar überging es 2003 gar bei seinem Entschluss, Spanien am US-Feldzug gegen den Irak zu beteiligen (Encarnación 2008: 64). Wegen der Schwäche von Partei und Fraktion aufgrund der zentralisierten Parteiführung mussten beide Ministerpräsidenten kaum mit parteilichen oder parlamentarischen Sanktionen rechnen (van Biezen / Hopkin 2005: 118). Der Einfluss des Parlaments auf politische Entwicklungen hielt sich folglich in jenen Phasen eher in Grenzen (Maurer 1999: 35f und 38). Wie bei der Analyse der Rolle der AG ersichtlich wurde, musste dieser Umstand nun auch Konsequenzen für die Politik der Autonomisierung nach sich ziehen. Denn sobald mit dem Parlament die wichtigste Arena für die Kooperation zwischen der Zentral- und den Regionalregierungen in ihrer Bedeutung eingeschränkt wird, muss auch der Einfluss der AG sinken. Während González und der PSOE aufgrund ihrer geringen Vorbehalte gegenüber dem Autonomisierungsprozess diese Situation nicht ausnutzten, stellte gerade Aznar nach dem Gewinn der absoluten Mehrheit 2000 die Bemühungen um den Dezentralisierungsprozess und die Senatsreform ein und setzte in seiner zweiten Amtszeit dem Bild des plurinationalen Spaniens eine betont spanische Patriotismuspolitik entgegen (Colino 2008: 389; Hildenbrand / Scheid 2004: 177; Däumer /


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Jörgens 2008: 3). Weiter betrachtete er den vorhandenen Autonomiestaat als Ende der Dezentralisierungsentwicklung und versuchte zusätzlich, den AG wieder einige Kompetenzen zu entziehen (Nagel 2005: 460f). Durch die Schwächung der Vetospieler Parlament und AG und der daraus resultierenden Stärke ihres eigenen Amtes entwickelten beide Regierungschefs deshalb mit der Zeit eine zunehmende Arroganz bei ihren Auftritten im Congreso, die durch geringschätzende Äußerungen und Beleidigungen der Opposition sichtbar wurden (Heywood 1991: 104f; Nohlen / Hildenbrand 2005: 309 und 318). Gerade der ohnehin weder konsenswillige noch konsensfähige Aznar gerierte sich im Umgang mit Kritikern und Mitgliedern der Opposition „als demokratisch legitimierter Despot“ (Nohlen / Hildenbrand 2005: 318). Doch selbst in Zeiten der Minderheitsregierung steigt die Bereitschaft der Ministerpräsidenten zur kooperativen Konsenspolitik mit dem Parlament nicht unbedingt. Nachdem Parlamentsbesuche in Phasen der Mehrheitsregierungen unter González selten stattfanden, suchte er den Congreso nach Verlust der absoluten Mehrheit zwar gelegentlich wieder auf, gestattete den Abgeordneten aber gerade einmal 15 Minuten zur Regierungsbefragung (Sanders / Bale / Canel 1999: 464). Selbst während der Korruptionsaffäre konnte er es sich noch erlauben, aufgrund seines großen Rückhaltes innerhalb des PSOE der – ihn sichtbar langweilenden – Innenpolitik und der Konfrontation mit dem Parlament zu entgehen, indem er den Schwerpunkt seiner Arbeit auf den Bereich der prestigeträchtigeren Außenpolitik legte (Heywood 1995: 195; Gibbons 1999: 73). Ähnliches gilt für Aznar, der zwar auch auf die Kooperation mit Regionalparteien angewiesen war, aber oftmals wenig motiviert für die Mehrheitssuche war und deshalb ebenfalls vermehrt von seinem Dekretrecht Gebrauch machte (Balfour 2005: 164). Allerdings lässt sich dennoch bilanzieren, dass in den Phasen der Minderheitsregierungen die Ministerpräsidenten deutlich konsensorientierter mit den Parteien, den Vertretern der Legislative und auch den AG kooperieren und – abhängig von ihrer jeweiligen Persönlichkeit – in einer Mischung aus Zwang und Überzeugung als kollegial-konsensuale bargainer agieren (Maurer 1999: 36 und 39). González trat so weit weniger arrogant der Opposition gegenüber auf und suchte den Kontakt zu möglichen Kooperationspartnern (Heywood 1991: 111). Besonders kontrastreich wurden die unterschiedlichen Führungsstile auch beim Regierungswechsel 2004 sichtbar. Im Gegensatz zu der dominant-konfrontativen und selten kompromissbereiten Politik seines Amtsvorgängers Aznar versuchte Zapatero wieder konsensorientierter zu regieren und stellte seinen Regierungsstil 2004 unter das Motto der regeneración, die den politischen Dialog aller politischer Kräfte wiederherstellen und somit auch wieder eine Zusammenarbeit mit anderen Parteien jenseits der Polarisierung unter Aznar ermöglichen sollte (Nohlen / Hildenbrand 2005: 305; Encarnación 2008: 162). Durch seinen Verzicht auf ein formelles Kooperationsabkommen demonstrierte er diesen Willen auch gleich, indem er sich offen für die Zusammenarbeit mit allen Parteien zeigte (Barrios 2009: 726). Der Wille zur Konsensbereitschaft lässt sich mit Einschränkungen auch bei Suárez finden. Aufgrund der heterogenen UCD musste er bei der Führung der Regierungsgeschäfte nicht nur die Interessen der tolerierenden, sondern auch die der Faktionen seiner eigenen Partei integrieren (Heywood 1991: 101f). Diese notwendige Einbindung von Teilen des Parlamentes in Regierungsentscheidungen ermöglichte dem Parlament somit einen „considerable influence on policy“ (Maurer 1999: 36). Doch schränkte ihn bei seinem Verhältnis zum Parlament dasselbe Führungsproblem ein wie bei seinen Kontakten zu Partei und Ka-

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binett: Es gelang Suárez auch in der parlamentarischen Arena nicht, die multiplen Kommunikationsbeziehungen sowohl innerhalb der eigenen wie auch mit der tolerierenden Partei zu kontrollieren oder zumindest zu moderieren. Ergänzt um seine rhetorischen Defizite und sein Unwohlsein in Parlamentsdebatten, versuchte er, sich auch vor diesen Problemen durch Isolation zu retten, indem er Sitzungen des Parlaments vermied und sich „cocooned by muzak and screened from the real political world“ (Heywood 1991: 104) in sein Büro zurückzog. Das Ausmaß dieses freiwilligen Rückzuges vom politischen Tagesgeschäft lässt sich auch daran ablesen, dass Suárez während seiner Amtszeit knapp drei Viertel der parlamentarischen Abstimmungen verpasste (Edles 1998: 142). Die politischen Folgen für diesen freiwilligen Verzicht auf Führungsverantwortung wurden bereits thematisiert. Eine politische Führungsperson muss aber nicht nur in traditionell politischen Arenen, wie Partei, Parlament und Kabinett kommunizieren und agieren, sondern in einer Demokratie besonders auch mit und in der Öffentlichkeit. Ein Ministerpräsident kann diese Arena nutzen, um dem Volk seine politischen Pläne vorzustellen, es von seinen Inhalten zu überzeugen, oder gegebenenfalls auch sein Regierungshandeln zu verteidigen. Aufgrund dessen verwundert es nicht, dass Suárez nach seiner Zeit als Koordinator der Transformation als eher schlechter Kommunikator galt. Seine schwache Stellung innerhalb des Kabinetts und mit der Zeit auch in der UCD kaschierte er, indem er Auftritte in den politischen Arenen vermied, und auch in der Öffentlichkeit trat er kaum mehr auf, gab keine Interviews und entfremdete sich somit auch von der Bevölkerung. Ebenso blieb González seinem Führungsstil bei der Kommunikation mit der Öffentlichkeit treu. Seine herausragende Stellung innerhalb des Kabinetts ließ er durch den Umstand deutlich werden, dass nur er ‚seine‘ Regierungspolitik nach außen kommunizierte, und dabei die Spielregeln vorgab, indem er Pressemitteilungen zu außergewöhnlichen Zeitpunkten veröffentlichen ließ, um auf Äußerungen der anderen Parteien reagieren zu können (Sanders / Bale / Canel 1999: 473f). Weiter verstand er es, durch sein staatsmännisches Auftreten und die Nutzung der Medien dem Volk unpopuläre Entscheidungen, wie den Verbleib in der NATO, überzeugend zu vermitteln (Heywood 1991: 109). Allerdings führte seine Dominanz in Partei, Kabinett und somit im politischen Leben auch dazu, dass er sich – wie auch in der parlamentarischen Arena – der medialen Öffentlichkeit gegenüber zunehmend arrogant verhielt und während der Korruptionsaffäre innerhalb des PSOE nur selektiv innenpolitische Präsenz zeigte (Sanders / Bale / Canel 1999: 479f). Aznar demonstrierte seine Arroganz, die er v. a. von 2000 bis 2004 gegenüber dem Parlament zeigte, auch gegenüber der Öffentlichkeit. Gerade in Ausnahmesituationen wie dem Madrider Attentat versuchte er, die Medien zu manipulieren und mit Beschönigungen und Lügen von eigenen Versäumnissen oder politisch unliebsamen Hintergründen abzulenken (Nohlen / Hildenbrand 2005: 318). Aufgrund seiner frühzeitigen Ankündigung, für keine dritte Amtszeit mehr zur Verfügung zu stehen (Woodworth 2004: 18), und seiner Kontrolle über die PP war es ihm auch möglich, ohne Rücksicht auf die öffentliche Meinung und bei Ausschlagen jeglichen politischen Dialoges wertkonservative Gesetze in der Bildungs- und Familienpolitik verabschieden zu lassen und somit einen großen Teil der Bevölkerung zu verschrecken (Balfour 2005: 157f; Encarnación 2008: 161). Auch in der Außenpolitik sorgte er für einen Bruch mit dem gesellschaftlichen Konsens, indem er sich gegen den Willen des spanischen Volkes und ohne öffentliche Rechtfertigung am USFeldzug gegen den Irak beteiligte (Niehus / Freisinger 2004: 97f und 108f; Encarnación


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2008: 64).8 Dieses als „demokratiefeindlich“ (Nohlen / Hildenbrand 2005: 309) kritisierte, polarisierende und konfrontative Verhalten führte zur größten Spaltung der spanischen Gesellschaft seit Franco (Woodworth 2004: 8). Diese konnte auch Zapatero nach seiner Wahl 2004 nicht überwinden, da auch er den Fehler beging, seine gesellschaftspolitischen Reformen als Umkehrung der Politik Aznars ins ideologische Gegenteil nicht auf Basis eines gesellschaftlichen Konsenses stattfinden zu lassen (Barrios 2009: 759; Däumer / Grundberger / Kähler 2008: 55-60).

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Der spanische Ministerpräsident – Umweltbedingungen und Führungsmuster

Bilanziert man die Erkenntnisse aus der Analyse der strukturellen Rahmenbedingungen und der Ressourcen des Regierungschefs, wird deutlich, dass der spanische Ministerpräsident im Vergleich zu seinen europäischen Amtskollegen über besonders umfangreiche Kompetenzen und Einflussmöglichkeiten verfügt (King 1994: 153). Durch seine institutionell gut abgesicherte Position im Zentrum der Exekutive und des gesamten politischen Systems, die eingeschränkten Kontroll- und Sanktionsfähigkeiten des Parlaments, sowie aufgrund seiner umfangreichen Kompetenzen ist er „constitutionally vested with the authority to assume the dominant role in the policy process“ (Heywood 1998: 106). Doch diese institutionellen Faktoren alleine genügen nicht, um erklären zu können, warum spanische Ministerpräsidenten meistens als dominante leader auftreten können. Sicherlich stellt die Schwäche der möglichen Vetospieler eine Basis für die günstigen Führungsbedingungen des Regierungschefs dar, wenn selbst die AG aufgrund der noch unklaren Rolle des Senado ihr Vetopotenzial noch nicht auf einem konstanten Niveau ausspielen können. Das Kernelement erfolgreicher und dominanter Führung, welches bestimmt, auf welche Führungsstile ein Regierungschef in Spanien zurückgreifen kann, liegt jedoch bei der Verfasstheit der Regierungspartei. Wie in dieser Darstellung an mehreren Stellen deutlich wurde, kann ein Ministerpräsident sein verfassungstheoretisch herausragendes Machtpotenzial nur dann auch in die politische Praxis umsetzen und als dominanter leader agieren, wenn er als starker Vorsitzender über eine kohärente Partei verfügt. Potenziert werden kann diese besondere Stellung zusätzlich durch absolute Mehrheiten im Congreso und persönliche Führungsfähigkeiten und Charaktereigenschaften der Amtsträger, wie Charisma, staatsmännisches Auftreten und rhetorische Fähigkeiten (Bar 1998: 124; Heywood / Molina 2000: 128; van Biezen / Hopkin 2005: 124). Kann ein spanischer Regierungschef auf die zuletzt genannten Faktoren nicht zurückgreifen, erfordert dies u.U. mehr bargaining und somit konsensual-kollegiales Führen. Die Hauptdeterminante für die Führungsstärke des spanischen Ministerpräsidenten stellt aber selbst dann weiterhin die Verfasstheit der Regierungspartei dar. Trotz Berücksichtigung der Tatsache, dass die Macht des ersten Presidente del Gobierno in der Konsolidierungsphase noch nicht vollständig etabliert sein konnte, dürfen somit besonders die beiden Amtsträger Suárez und González als Beispiele für die Fälle dienen, in denen die eben genannten, den Handlungskorridor politischer Füh-

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Woodworth stellt hierzu fest, dass „the occupation of Iraq was not just one party's war. It was one man's war“ (Woodworth 2004: 7).

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rung schwächenden und stärkenden Faktoren in besonderer Deutlichkeit auftreten (Gibbons 1999: 73). Auch wenn eine Präsidentialisierung politischer Führung in Spanien im Sinne der aktuell darüber geführten Forschungsdebatte damit insgesamt nicht vorprogrammiert ist9, darf festgestellt werden, dass die strukturellen Gegebenheiten eine Entwicklung in diese Richtung lenken können. Treten, ganz im Sinne der interaktionistischen Führungsforschung, zusätzlich noch bestimmte situative Faktoren, wie Parteikohärenz und klare parlamentarische Mehrheiten sowie besondere persönliche Charaktereigenschaften und Führungsfähigkeiten hinzu, können spanische Ministerpräsidenten dann in der Tat und kaum beeinflusst von Vetospielern auf eine Weise führen, „what is in effect a presidential regime, rather than to act as a prime minister accountable to a parliamentary majority“ (Camiller 1994: 260).

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Ausführlich hierzu Rospir 1996: 168, Poguntke / Webb 2005: 5 und van Biezen / Hopkin 2005: 107 und 123f.


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Politische Führung zwischen „Erster“ und „Zweiter“ Republik: Italien Stefan Köppl

1

Die italienische Politik im Umbruch

Eine Untersuchung über die politische Führung in Italien kommt an einer Unterscheidung nicht vorbei: der zwischen der so genannten „Ersten“ und der „Zweiten“ Republik. Über die Verwendung des Begriffes der „Ersten“ Republik besteht weitgehend Konsens: Damit ist die Zeit der relativ stabilen parteipolitischen Verhältnisse zwischen 1948 und dem Beginn der 1990er Jahre gemeint, mit der Dauerherrschaft der christdemokratischen Democrazia Cristiana (DC) und der durchgehenden Ausgrenzung des kommunistischen Partito Comunista Italiano (PCI) von der Regierung, was Italien wegen der fehlenden Machtwechsel das Etikett der „blockierten Demokratie“ einbrachte. Anfang der 1990er Jahre löste sich diese festgefahrene Konstellation abrupt auf: Das langfristig fortschreitende dealignment der italienischen Wähler von den etablierten Parteien und die rasant gewachsene Unzufriedenheit mit den politischen Eliten entluden sich schlagartig, als lawinenhaft die weitverbreitete Korruption aufgedeckt wurde. Die alten Parteien gingen größtenteils im Korruptionssumpf unter; neue Formationen, teilweise auch aus Teilen der alten gebildet, füllten das Vakuum. Die Einführung einer gemischten Variante der Mehrheitswahl 1993 führte schließlich dazu, dass sich die so tief greifend umgewälzte Parteienlandschaft in zwei Lager strukturierte, die sich seither nach jeder Wahl an der Regierung ablösen, sodass die „blockierte Demokratie“ der Vergangenheit angehört. Für diese radikalen Umbrüche wurde schnell der Begriff der Transition geprägt, des Übergangs zu einer „Zweiten“ Republik. Ob Italien in dieser bereits angekommen ist oder sich immer noch in einem Stadium des Übergangs befindet, ist unter Beobachtern umstritten. Ungeachtet dieser terminologischen Frage soll allerdings hier der Begriff „Zweite“ Republik für die Zeit nach der Transition Verwendung finden. Die Umbrüche der Transition haben, obwohl sie sich primär in der Parteienlandschaft niederschlugen, auch die Rahmenbedingungen und Ausgestaltung politischer Führung grundlegend verändert. Die Untersuchung politischer Führung in Italien ist daher in erster Linie eine Analyse ihres Wandels sowie der Frage nach Veränderung und Kontinuität zwischen „Erster“ und „Zweiter“ Republik. Damit bietet der italienische Fall die seltene Gelegenheit eines Vergleichs politischer Führung unter signifikant unterschiedlichen Rahmenbedingungen, ohne die Ländergrenzen überschreiten zu müssen, wobei dieser Beitrag den Schwerpunkt auf die „Zweite“ Republik legen wird.

Politische Führung zwischen „Erster“ und „Zweiter“ Republik: Italien

2

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Forschungsstand

Der erste Blick auf die italienische Politik nach dem Zweiten Weltkrieg liefert das Bild einer eher „führungsfeindlichen“ politischen Umwelt: eine lange Liste von Regierungen (insgesamt 59 im Zeitraum 1946-2008, mit einer durchschnittlichen Amtsdauer von 349 Tagen; vgl. Tabelle 1), eine zersplitterte und fluide Parteienlandschaft sowie eine Institutionenordnung, die mehr auf Machtverteilung und Kontrolle denn auf effizientes Regieren bedacht ist. Schlagwörter wie „Kanzlerdemokratie“ (Deutschland), „prime ministerial government“ bzw. „elective dictatorship“ (Großbritannien) oder „imperial presidency“ (USA) findet man in der wissenschaftlichen Literatur zum Fall Italien daher vergebens. Stattdessen ist bei der Charakterisierung des italienischen Regierungssystems über Jahrzehnte von der „diffusion of power“ (Della Sala 1989) die Rede, von der „Zentralität des Parlaments“ (Cotta 1994) oder vom „bargained pluralism“ (Hine 1993). Dementsprechend ist politische Führung durch Regierungen oder Regierungschefs lange Zeit de facto kein Thema; das Schlagwort zur Beschreibung des politischen Herrschaftsmodells lautete eher „Parteienherrschaft“ (partitocrazia). In den 1970er Jahren kommt die Frage auf, ob italienische Regierungen überleben, ohne zu regieren (Di Palma 1977), oder gar ob in Italien überhaupt regiert werde (Allum 1973, Cassese 1980). Robert Elgie überschreibt seine Fallstudie über Italien noch im Jahre 1995 mit „Acephalous Leadership“ (Elgie 1995). Jedoch entsteht in den 1980er Jahren angesichts weit verbreiteter Unzufriedenheit mit Verfahren und Output der Politik ein Diskurs sowohl unter führenden Politikern wie unter Bobachtern um eine Verbesserung der Regierungsfähigkeit (governabilità) durch die Stärkung der Regierung. Symbolfigur dieses Diskurses war der sozialistische Regierungschef Bettino Craxi, der 1983 mit der Devise des decisionismo das Amt übernahm, eine informelle Machtkonzentration anstrebte und in der Tat mit 1058 Tagen Amtsdauer für italienische Verhältnisse einen Fabelrekord aufstellte. Doch war dies nur begrenzt Ausdruck des Erfolgs seiner Strategie; schon bald kehrte die Praxis zur gewohnten Kurzlebigkeit der Kabinette und Schwäche der Regierungschefs zurück. Die Sehnsucht nach Regierungsfähigkeit und politischer Führung blieb jedoch seitdem (und bis dato) ein zentraler Topos des politischen, publizistischen und wissenschaftlichen Diskurses. Sie bildet den Hintergrund für die Umwälzungen der 1990er Jahre, in deren Zuge die Einführung der Mehrheitswahl als wichtigste institutionelle Innovation die Bipolarisierung des Parteiensystems, eine abrupte Personalisierung der Politik und die bis dahin unbekannte Figur des Spitzenkandidaten mit sich brachte, der sich an der Spitze eines Parteienbündnisses zur quasi-direkten Wahl als Regierungschef stellt. Rund eineinhalb Jahrzehnte danach ist leadership ein in der italienischen Politikwissenschaft gängiger Begriff. Auch hat der Begriff leader in seiner englischen Fassung Eingang in den politischen Sprachgebrauch, bei Politikern wie Beobachtern gefunden. Nicht nur Spitzenkandidaten und Regierungschefs, auch Parteivorsitzende werden immer wieder mit diesem Begriff belegt. Trotz einiger Veränderungen bleiben bis dato auch starke Kontinuitäten; so fällt auch in einer jüngeren Gesamtdarstellung noch der Begriff „anarchical government“ (Cotta / Verzichelli 2007: 134). Wegen der noch relativ jungen Entwicklung haben sich im italienischen Fachdiskurs aber noch keine „Klassiker“ der Forschung zu politischer Führung herausbilden können. Die meiste Beachtung hat die Figur des leaders in der Forschung zum Wählerverhalten

150

Stefan Köppl

(z.B. Barisione 2007) und zur politischen Kommunikation (Campus 2002, 2004, 2007; Roncarolo 2005; Roncarolo / Belluati 2008; Wallisch 1998) gefunden. Abseits von Wahlkämpfen und Kampagnen bleibt die wissenschaftliche Beachtung politischer Führung durch Regierungschefs nach wie vor eher gering. Ausnahmen sind etwa Gianfranco Pasquino (Pasquino 2001, 2007a) und Donatella Campus (Campus 2006, Campus / Pasquino 2006). Pasquino umschrieb noch 2007 den Forschungsstand und gleichzeitig die Desiderata: „Es ist verwunderlich, dass es eine umfangreiche Literatur zur Bewertung der politischen Qualitäten und der institutionellen Größe der Präsidenten der USA gibt und dass man mit nachvollziehbarer Übereinstimmung der Sichtweisen weiß, welche britischen Premierminister und welche französischen Präsidenten als gut oder herausragend zu betrachten sind, während nichts Wissenschaftliches und Systematisches dieser Art über die italienischen Regierungschefs vorliegt, auch wenn diese eine Kasuistik mit beträchtlicher quantitativer Breite und politischer wie persönlicher Vielfalt bieten“ (Pasquino 2007b, S. 13; eigene Übersetzung). In der Tat fehlen bislang sowohl ausführliche Fallstudien wie auch vergleichende Untersuchungen zu einzelnen Regierungschefs, die etwa unterschiedliche Führungsstile herauszuarbeiten in der Lage wären (mit Ausnahme von Barbieri 2001) – vielleicht mit einer Ausnahme, die im Folgenden ausführlich zu thematisieren sein wird: Silvio Berlusconi.

3

Strukturelle Bedingungen der politischen Führung: von der fragmentierten Konsensdemokratie zur unvollendeten Mehrheitsdemokratie

Die strukturellen Bedingungen politischer Führung sind in Italien eher schwierig. Das zentrale Charakteristikum der italienischen Verfassungsordnung ist das ausgesprochene Bestreben zur Machtverteilung und -kontrolle (vgl. Köppl 2007), resultierend aus der nachhaltigen Diskreditierung jeglicher Idee einer starken Regierung durch die Erfahrung des Faschismus und aus der kompromisshaften Verschmelzung divergierender Ordnungsvorstellungen von Christdemokraten und Kommunisten während der Ausarbeitung der Verfassung 1946/47. „[The constitution] is infused with checks and balances which are intended as a guarantee against the abuse of power by any one branch. The system is clearly intended to operate through legalism, mutual vetoes, and institutional bargaining umpired by a series of non-partisan institutional guarantors. [...] the constitution disperses power across a range of institutions, and contains few provisions which can be used to strengthen the power of the executive” (Hine 1993, S. 149). Trotz dieser Gesamteinschätzung verfügt Italien auch nach einigen Regionalisierungsschritten seit den 1990er Jahren nach wie vor über keinen Föderalismus oder eine starke Dezentralisierung. Die Stellung der Regionalpräsidenten ist zwar durch deren Direktwahl und die Kompetenzverlagerungen auf die regionale Ebene durchaus zu einer attraktiven Karrierestation geworden, doch erwächst daraus dem nationalen Regierungschef keine Konkurrenz, wie es im deutschen Föderalismus durch opponierende Ministerpräsidenten möglich ist. Auch haben die italienischen Regionen keine Eingriffsmöglichkeiten auf die Gesetzgebung der nationalen Ebene, sodass aus dieser Richtung keine Verkomplizierung der Entscheidungsprozesse droht.


151

Der Senat, neben der Abgeordnetenkammer die zweite Parlamentskammer, ist dementsprechend keine echte Vertretung regionaler Interessen. Auch wenn er laut Verfassung „auf regionaler Basis“ gewählt werden soll, ist er de facto eine zweite Kammer der nationalen Ebene, ein „Zwillingsbruder“ der Abgeordnetenkammer (Seißelberg 2000). Im italienischen bicameralismo perfetto sind nämlich beide Parlamentskammern in ihren Kompetenzen exakt gleich gestellt: Die Regierung bedarf des Vertrauens beider Kammern, und in der Gesetzgebung müssen beide Kammern einem identischen Gesetzestext zustimmen, bevor er in Kraft treten kann. Da es kein Vermittlungsverfahren gibt, pendeln immer wieder Gesetzentwürfe zwischen Senat und Abgeordnetenkammer hin und her. Das parlamentarische Entscheidungsverfahren ist also faktisch verdoppelt und mit ihm die Erfordernisse der Mehrheitsbildung, was politische Führung angesichts innerparteilicher Fragmentierung, geringer Fraktionskohäsion und heterogener Mehrparteienkoalitionen vor beträchtliche Herausforderungen stellt. „Gegenmittel“ gegen diesen eher schwierigen und blockadeanfälligen Gesetzgebungsprozess sind die Kompetenz der Regierung zum Erlass von Notverordnungen (decretilegge, diese müssen allerdings innerhalb von 60 Tagen in Gesetze umgewandelt werden, um in Kraft zu bleiben) und die Ermächtigung der Regierung zum Erlass von Verordnungen mit Gesetzeskraft (decreti legislativi) durch das Parlament. Diese Instrumente wurden bis dato auch umfangreich genutzt, wobei die Praxis der Notverordnungen (auch aufgrund verfassungsrichterlicher Intervention) eher zurückgegangen ist und dafür die Übertragung von Verordnungskompetenzen auf die Regierung häufiger wird (Cotta / Verzichelli 2007: 130f.). Das Verhältnis von Exekutive und Legislative folgt der Logik des parlamentarischen Regierungssystems: Der italienische Regierungschef erhält zunächst nach der Wahl vom Staatspräsidenten einen Auftrag zur Regierungsbildung und wird schließlich zusammen mit den von ihm vorgeschlagenen Ministern und Staatssekretären durch diesen vereidigt. Die so ins Amt gekommene Regierung muss sich allerdings unmittelbar danach Vertrauensabstimmungen in beiden Parlamentskammern stellen. Verweigert nur eine der Kammern der Regierung das Vertrauen, muss diese zurücktreten. Auch danach führt ein erfolgreiches Misstrauensvotum in nur einer der beiden Kammern unmittelbar zum Sturz der Regierung; regierungsstabilisierende Vorkehrungen wie besondere Mehrheitserfordernisse oder das konstruktive Misstrauensvotum gibt es nicht. Der italienische Verfassungsgerichtshof (Corte Costituzionale) verfügt über die Kompetenz zur konkreten und abstrakten Normenkontrolle, wobei sich die abstrakte allerdings nur auf die Kompetenzabgrenzung zwischen nationaler und regionaler Ebene erstreckt. Außerdem entscheidet er über Organstreitigkeiten zwischen den politischen Institutionen und über die Zulässigkeit von Referendumsinitiativen. Im Laufe der Zeit hat sich der Verfassungsgerichtshof von der Politik emanzipiert und zum eigenständigen Akteur entwickelt, der immer wieder Gesetze verwirft oder verfassungskonforme Auslegungen vorgibt sowie verfassungsrechtlich bedenkliche Praktiken und Vorhaben anprangert. Ein weiterer „Sicherungsmechanismus“ gegen Machtkonzentration ist neben relativ niedrigen Hürden für die Einleitung von Volksabstimmungen über Verfassungsänderungen das abrogative Referendum: So kann eine einfache Mehrheit der Abstimmenden (allerdings bei einem Quorum von mindestens 50% Beteiligung) Gesetze wieder verwerfen – ein Instrument, das häufig in Anspruch genommen wurde und in einigen Fällen die Intentionen der Regierenden durchkreuzte, etwa in Sachen des Wahlrechts.

152

Stefan Köppl

Die institutionelle Machtdiffusion fand bei Inkrafttreten der Verfassung ihre Entsprechung in einer ideologisch fragmentierten Parteienlandschaft, die über Jahrzehnte vom Dualismus der beiden größten Parteien, Christdemokraten und Kommunisten, geprägt blieb. Zwischen diesen beiden Antipoden etablierten sich als kleinere Kräfte die Sozialisten und drei weitere (so genannte laizistische) Parteien, die zusammen mit den Christdemokraten ein Kartell zum Ausschluss der Kommunisten von der Regierung schlossen und folglich in wechselnder Zusammensetzung, aber stets unter Führung der Christdemokraten die Regierung bildeten. Dass in diesen Koalitionen von bis zu fünf Parteien auch kleine Parteien eine unverzichtbare Stellung behaupten konnten, ermöglichte ein permissives Verhältniswahlrecht ohne effektive Sperrklausel, das daher von vielen als Ursache der parteipolitischen Fragmentierung und folglich der Regierungsprobleme gesehen wurde. Der Übergang zu Varianten der Mehrheitswahl (beide Mischsysteme von 1993 und von 2005 sind trotz großer Unterschiede in diese Kategorie einzuordnen) brachte zwar eine Bipolarisierung des Parteiensystems, nicht aber eine Verminderung der Fragmentierung, die sich danach vielmehr verschärfte. Damit bedeutete (und bedeutet bis heute) Regieren in Italien primär Regieren in Vielparteienkoalitionen, was das Koalitionsmanagement zu der zentralen Führungsaufgabe macht. Eine weitere Verkomplizierung der politischen Landschaft ergab sich dadurch, dass sich vor allem in den größeren Parteien – Christdemokraten, Sozialisten und Kommunisten – unter dem Dach der nationalen Parteiorganisation ideologische Flügel bzw. klientelistische Seilschaften bildeten. Vor allem die „Strömungen“ (correnti) der Christdemokraten bildeten ein kleines innerparteiliches Parteiensystem in sich und handelten gar als eigenständige politische Subjekte, die z.B. bei Regierungsbildungen auf eine angemessene Repräsentation und Ausstattung mit Pfründen pochten (Hine 1993: 122-140; Mershon 2001). Angesichts dieser institutionellen wie politischen Machtdiffusion waren Konsens und Proporz bis zum Beginn der Transition die zentralen Prinzipien der italienischen Politik. Da zusätzlich dazu noch die tiefe ideologische Spaltung zwischen katholischer und kommunistischer Subkultur institutionell verarbeitet werden musste, zeigte die italienische Form der Konsensdemokratie eine andere Logik der Aggregation der politischen Akteure als in anderen Fällen: Eine Beteiligung aller Lager, also auch der Kommunisten, an der Regierung war ausgeschlossen, doch band das regierende Parteienkartell die Opposition, allen voran die größte Oppositionspartei PCI, informell in den politischen Prozess ein: Da der Entscheidungsprozess über verschiedene institutionelle Arenen verteilt war, boten sich viele Möglichkeiten zur Bildung von Mehrheiten, die unter Einbeziehung der Kommunisten von der Regierungsmehrheit abwichen, insbesondere in den Ausschüssen des Parlaments. Indem man dem Parlament einen in anderen parlamentarischen Demokratien ungekannten Einfluss auf den Entscheidungsprozess zugestand, konnten die Kommunisten am Gesetzgebungsprozess partizipieren, ohne formal mit der Regierung und der sie tragenden Koalition verbunden zu sein. Gleichwohl war der PCI vielerorts auf subnationalen Ebenen die regierende Kraft. Der stark polyzentrische Charakter des Regierungssystems traf sich so mit einer informellen Anerkennung von Vetorechten für alle politischen Akteure innerhalb des Systems. Akteure, die in der einen Arena verloren, hatten viele Chancen, dies in einer anderen Arena auszugleichen und doch noch Einfluss auf die Entscheidungen zu nehmen (Fabbrini 2006). Die institutionellen Rahmenbedingungen dieses Konsenssystems sind – mit Ausnahme des Wahlrechts – trotz vieler Versuche weder während noch nach der Transition wesentlich


153

verändert worden.1 Allerdings veränderten sich die politischen Rahmenbedingungen drastisch: Der weitgehende Abbau der ideologisch-subkulturellen Spaltung und der Wandel bzw. Untergang der sie verkörpernden Parteien öffneten – auch durch den Wahlsystemwechsel mit induziert – das Tor zu einer Mehrheitsdemokratie, in der nicht mehr durch Proporz und Konsens, sondern in einem offenen Wettbewerb zweier konkurrierender Lager bei Wahlen über die Machtverteilung entschieden wird. Die Bipolarisierung des Parteiensystems weist in diese Richtung, ebenso wie der Umstand, dass seit 1994 nach jeder Wahl sowohl die personelle wie parteipolitische Zusammensetzung der Regierung wechselte. Wesentliche Gründe für das vormalige Konsenssystem sind damit weggefallen, auch wenn sich die gesellschaftliche wie parteipolitische Fragmentierung weiter auf hohem Niveau bewegt. Im Ergebnis befindet sich die italienische Politik auch eineinhalb Jahrzehnte nach Beginn der Transition in einer Situation, in der der Übergang zu einer Mehrheitsdemokratie stecken geblieben zu sein scheint (Fabbrini 2006): Der institutionelle Rahmen bleibt der für die Bedürfnisse einer Konsensdemokratie konzipierte, und das Zusammenspiel von Wahlrecht und Parteienlandschaft erzeugt nach wie vor eine hohe Anzahl von Vetopositionen. Gleichzeitig erzeugt der bipolare Parteienwettbewerb einen konfrontativen Dualismus von Regierungsmehrheit und Opposition, der funktionslogisch auch die institutionelle Begünstigung einer starken Regierung erforderte. Zahlreiche Friktionen in der italienischen Politik seit der Transition sind auf dieses widersprüchliche Nebeneinander von konsensuellen und majoritären Elementen zurückzuführen, das auch die strukturellen Bedingungen politischer Führung entscheidend prägt.

4

Strukturelle Handlungsressourcen: Der Regierungschef in sich wandelnden Bündniskonstellationen

4.1 Institutionelle Schwäche Entsprechend der Intention, Machtkonzentration zu vermeiden, stattet die italienische Verfassung den Regierungschef kaum mit Instrumenten zur politischen Führung der Regierung aus (Hine / Finocchi 1991). Artikel 95 beschreibt seine Aufgaben: „Der Präsident des Ministerrates bestimmt die Richtlinien der Politik und trägt dafür die Verantwortung. Durch Förderung und Abstimmung der Tätigkeit der Minister sorgt er für eine einheitliche Ausrichtung des politischen und administrativen Handelns der Regierung.“ Damit verfügt der Regierungschef zwar über eine ähnliche Richtlinienkompetenz wie der deutsche Bundeskanzler, doch ist dies allein – wie in der Bundesrepublik – noch keine Handhabe zur Durchsetzung seiner Vorgaben gegenüber den Ministern. Die zweite Aufgabe des Regierungschefs, die in der Verfassung normiert ist, ist der Vorschlag der Minister, die der Staatspräsident dann ernennt. Darüber hinaus finden sich keine Bestimmungen, die den Regierungschef mit Instrumenten zur Führung der Regierung ausstatten: Zum einen kann er keine Minister entlassen (die einzige Möglichkeit, Minister gegen ihren Willen aus dem Amt zu 1

Die Diskussion um eine breit angelegte Verfassungsreform zur Behebung institutioneller Defizite, vor allem zur Stärkung der Regierungsfähigkeit, währt in Italien bereits über 30 Jahre. Insgesamt vier globale Reformanläufe scheiterten (Köppl 2003), der letzte vom Mitte-Rechts-Lager einseitig unternommene Versuch wurde 2006 in einer Volksabstimmung zurückgewiesen (Bull 2007).

154

Stefan Köppl

entfernen, ist der Rücktritt des Regierungschefs selbst, der den der gesamten Regierung bedeutet), womit ihm das wichtigste Mittel zur Disziplinierung des Kabinetts und zur Durchsetzung seines Führungsanspruches fehlt. Zum anderen verfügt er auch nicht über die Organisationsgewalt über das Kabinett, denn „Anzahl, Zuständigkeiten und Aufbau der Ministerien werden durch Gesetz geregelt“ (Art. 95 der Verfassung). Zur Durchsetzung der Regierungspolitik im Parlament steht dem Regierungschef die Vertrauensfrage zur Verfügung, die auch mit der Abstimmung über eine Gesetzesvorlage verknüpft werden kann. Allerdings ist dies in Italien ein vergleichsweise stumpfes Schwert, da eine verlorene Vertrauensfrage nur selten Konsequenzen hat: Weder muss der Regierungschef seinen Rücktritt einreichen noch kann er vom Staatspräsidenten die Parlamentsauflösung verlangen. Bei einem Rücktritt der Regierung während der Legislaturperiode geht die bisherige Praxis vielmehr dahin, alle Möglichkeiten einer neuen Regierungsbildung auszuschöpfen, bevor der Staatspräsident als ultima ratio die Kammern auflöst. Folglich ist die Verweigerung der Gefolgschaft durch Parlamentarier der Regierungsmehrheit bei der Vertrauensfrage mit eher geringen Gefahren verbunden. Auch hinsichtlich der administrativen Ressourcen war der italienische Regierungschef lange eher schwach ausgestattet. Ein von der Verfassung gefordertes Gesetz über die Organisation des Ministerrates und dessen Vorsitz wurde jahrzehntelang verschleppt. So fehlte lange die gesetzliche Grundlage für eine Regierungszentrale, die als konzeptionelles und administratives Führungsinstrument hätte fungieren können. Der Regierungschef verfügte offiziell weder über ein eigenes Budget noch über einen administrativen Mitarbeiter- oder Beraterstab und hatte nur Mittel zur unmittelbaren Organisation der Regierungsarbeit. Zwar fanden sich Umwege und informelle Mechanismen, um ihn trotzdem mit einem umfangreichen persönlichen Stab auszustatten, doch blieb dieser weit hinter Institutionen wie dem deutschen Bundeskanzleramt zurück und widmete sich weitgehend administrativen statt politikkoordinierenden Tätigkeiten (Cassese 1980). Erst 1988 wurde dieser Missstand behoben, doch handelte es sich zunächst eher um eine symbolische denn wirkliche Stärkung, da durch das entsprechende Gesetz2 über die Präsidentschaft des Ministerrates (Presidenza del Consiglio dei Ministri), die dem Regierungschef untersteht und ihm zuarbeitet, vor allem bereits etablierte Verfahrensweisen institutionalisiert und kaum echte Innovationen etabliert wurden (Hine / Finocchi 1991: 82f.); vieles wurde erst 1993 von der Übergangsregierung Ciampi implementiert.3 Allerdings wurde später darauf aufgebaut; denn während der Rest des institutionellen Settings auch von der Transition unberührt blieb, hat sich der am britischen Vorbild orientierte Ausbau der Präsidentschaft des Ministerrates hin zu einer effektiven Regierungszentrale fortgesetzt (Criscitiello 2003). Sowohl die Mitte-Links-Regierungen ab 1996 als auch die Mitte-Rechts-Regierungen ab 2001 verabschiedeten hierzu wichtige Dekrete und schnitten den Apparat immer mehr auf die Bedürfnisse des Regierungschefs zu, der einen umfangreichen persönlichen Stab mit voller finanzieller und organisatorischer Autonomie erhielt. War dieser früher nur für Karrierepolitiker zugänglich, tummeln sich dort nun PR- und Politikberater, die wesentlich mit der Koordination der Regierungsarbeit beschäftigt sind, sichtbar an der Schaffung einer eigenen Abteilung für die Umsetzung des Regierungsprogramms. Vor allem Silvio Berlusconi nutzte diese Möglichkeiten, um im Büro des Regierungschefs ein persönliches Kommunikationszentrum einzurichten. Zudem wurde das Generalsekretariat der Präsidentschaft zu einem wichtigen Koordinationszentrum für alle 2 3

Gesetz Nr. 400/1988. Mit dem Dekret des Präsidenten des Ministerrats vom 10.11.1993.


155

Aktivitäten des Regierungschefs. Es erhielt auch die Kompetenz, selbstständig Anpassungen der internen Organisationsstruktur des Büros des Regierungschefs vorzunehmen, ohne dazu die Zustimmung des Parlaments zu benötigen (Calise 2005). Unter den mitunter zahlreichen der Präsidentschaft zugeordneten Ministern ohne Portefeuille, z.B. für institutionelle Reformen oder für die Beziehungen zu den Regionen, spielen vor allem der Minister für die Umsetzung des Regierungsprogramms und der Minister für die Beziehungen zum Parlament (dessen Aufgabe es ist, den Weg von Regierungsinitiativen im Parlament zu verfolgen und den Regierungschef zu informieren, sobald Probleme entstehen) eine wichtige Rolle. Wichtigster Adlatus ist jedoch der ohne Fachressort speziell dem Regierungschef zugeordnete Staatssekretär, der zu diesem gewöhnlich eine enge Vertrauensbeziehung unterhält und als dessen Alter Ego bei der Behandlung äußerst delikater Fragen agiert. Zieht man hinsichtlich der strukturell verankerten Handlungsressourcen ein erstes Resümee, so ist der italienische Regierungschef einer der schwächsten, wenn nicht gar der schwächste in den westlichen Demokratien (Barbieri 2001: 24, Cotta / Verzichelli 2008: 143). Hierarchische Führung, etwa durch Weisungen, steht ihm somit nicht zu Gebote. Folglich hängen die Möglichkeiten politischer Führung gänzlich von informalen Instrumenten ab, für die sich die Rahmenbedingungen zwischen „Erster“ und „Zweiter“ Republik radikal veränderten.

4.2 Die „Erste“ Republik: Moderation zwischen den Parteien als Hauptaufgabe Die zentrale Determinante für informelle politische Führung in Italien war und ist die Parteienlandschaft, genauer die sich daraus ergebende Formation der Parteien, die die Regierungskoalition bilden (Elgie 1995). Dies wird schon klar bei einem Blick auf die Auswahl der Regierungschefs vor der Transition: Mit Ausnahme des Zeitraums zwischen 1945 und 1953, als Alcide De Gasperis Führungsanspruch innerhalb der DC und in der Regierung unangefochten war4, wurde die Besetzung des Amts des Regierungschefs nach der Wahl von den bis zu fünf Koalitionsparteien ausgehandelt. Bezugsgrößen dabei waren die Wahlergebnisse und die daraus folgenden Machtverhältnisse zwischen den Parteien der Regierungsmehrheit und den innerparteilichen Strömungen der DC. Spitzenkandidaten für das Amt des Regierungschefs gab es vor der Wahl nicht, sodass die Legitimation des Regierungschefs ausschließlich von den Parteien abgeleitet war. Sein Amt war nur ein Teil der Verhandlungsmasse zwischen den Parteien bzw., solange die Christdemokraten ihr Monopol auf dieses Amt aufrecht erhalten konnten, zwischen den correnti der DC. Die restlichen Posten innerhalb der Regierung wurden nach denselben Gesichtspunkten verteilt; der Regierungschef hatte dabei keinen Einfluss qua Amt. Dass durch den dauerhaften Ausschluss von Neofaschisten und Kommunisten von der Regierungsbildung der Parteienwettbewerb faktisch suspendiert und von einem Kartell der fünf verbleibenden „regierungsfähigen“ Parteien dominiert wurde, verschaffte jeder einzel4

Dies basierte zum einen auf einem überragenden Wahlsieg der DC im Jahre 1948 (48,5%) und zum anderen auf deren noch fragiler Organisation, in der sich noch keine innerparteilichen Faktionen (correnti) herausgebildet hatten.

156

Stefan Köppl

nen Partei eine starke Verhandlungsposition: Sie konnte mit hoher Wahrscheinlichkeit davon ausgehen, dass sie auch für die Bildung der nächsten Koalition wieder unverzichtbar sein würde, und somit jede ihrer Forderungen mit der glaubhaften Drohung des Regierungssturzes untermauern. Daher erzwangen koalitionsinterne Konflikte zahlreiche Regierungsneubildungen während der Legislaturperioden und auch vorgezogene Neuwahlen (vgl. Tabelle 1). Tabelle 1: Italienische Regierungen 1945-2008 Leg.

Nr. Regierungschef

O.p.

-

Parri

I

P.Az.

21.06.1945

09.12.1945

DC, PCI, PSIUP, PLI, DL, P.Az. 157

-

De Gasperi

I

DC

10.12.1945

12.07.1946

DC, PCI, PSI, PLI, DL, P.Az.

1

De Gasperi

II

DC

13.07.1946

01.02.1947

DC, PCI, PSI/PSIUP, PRI

191

2

De Gasperi

III

DC

02.02.1947

30.05.1947

DC, PCI, PSI

100

A.C.

I

II

III

IV

V

VI

VII

Partei Reg. chef

Beginn

Ende

In der Regierung vertretene Parteien

Dauer (Tage)

203

3

De Gasperi

IV

DC

31.05.1947

22.05.1948

DC, PLI, Techniker

347

4

De Gasperi

V

DC

23.05.1948

26.01.1950

DC, PSDI, PLI, PRI

599

5

De Gasperi

VI

DC

27.01.1950

25.07.1951

DC, PSDI, PRI

535

6

De Gasperi

VII DC

26.07.1951

15.07.1953

DC, PRI

704

7

De Gasperi

VIII DC

16.07.1953

16.08.1953

DC (Minderheitsregierung)

12

8

Pella

DC

17.08.1953

17.01.1954


151

9

Fanfani

DC

18.01.1954

09.02.1954


12

10

Scelba

DC

10.02.1954

05.07.1955

DC, PSDI, PLI

497

11

Segni

DC

06.07.1955

18.05.1957

DC, PSDI, PLI

670

12

Zoli

DC

19.05.1957

30.06.1958


396

13

Fanfani

II

DC

01.07.1958

14.02.1959

DC, PSDI

209

14

Segni

II

DC

15.02.1959

24.03.1960


374

15

Tamborini

DC

25.03.1960

25.07.1960


116

16

Fanfani

III

DC

26.07.1960

20.02.1962


556

17

Fanfani

IV

DC

21.02.1962

20.06.1963

DC, PSDI, PRI

449

18

Leone

I

DC

21.06.1963

03.12.1963


137

19

Moro

I

DC

04.12.1963

21.07.1964

DC, PSI, PSDI, PRI

205

20

Moro

II

DC

22.07.1964

22.02.1966

DC, PSI, PSDI, PRI

548

21

Moro

III

DC

23.02.1966

23.06.1968

DC, PSI, PSDI, PRI

833

I I

22

Leone

II

DC

24.06.1968

11.12.1968


148

23

Rumor

I

DC

12.12.1968

04.08.1969

DC, PSI, PSDI, PRI

205

24

Rumor

II

DC

05.08.1969

26.03.1970


186

25

Rumor

III

DC

27.03.1970

05.08.1970

DC, PSI, PSDI, PRI

101

26

Colombo

DC

06.08.1970

16.02.1972

DC, PSI, PSDI, PRI

527

27

Andreotti

I

DC

17.02.1972

25.06.1972


9

28

Andreotti

II

DC

26.06.1972

07.07.1973

DC, PSDI, PLI

351

29

Rumor

IV

DC

07.07.1973

13.03.1974

DC, PSI, PSDI, PRI

238

30

Rumor

V

DC

14.03.1974

22.11.1974

DC, PSI, PSDI

203

31

Moro

IV

DC

23.11.1974

11.02.1976

DC, PRI

410

32

Moro

V

DC

12.02.1976

28.07.1976


77

33

Andreotti

III

DC

29.07.1976

10.03.1978


536

34

Andreotti

IV

DC

11.03.1978

19.03.1979


326

35

Andreotti

V

DC

20.03.1979

03.08.1979

DC, PSDI, PRI

11

Politische Führung zwischen „Erster“ und „Zweiter“ Republik: Italien Leg.

Nr. Regierungschef

VIII

36

Cossiga

37

Cossiga

38

Forlani

39

Spadolini

40 41 IX

X

XI XII XIII

XIV

157

Partei Reg. chef

Beginn

Ende

In der Regierung vertretene Parteien

Dauer (Tage)

I

DC

04.08.1979

03.04.1980

DC, PSDI, PLI

228

II

DC

04.04.1980

17.10.1980

DC, PSI, PRI

176

DC

18.10.1980

27.06.1981

DC, PSI, PSDI, PRI

220

I

PRI

28.06.1981

22.08.1982

DC, PSI, PSDI, PLI, PRI

405

Spadolini

II

PRI

23.08.1982

30.11.1982


82

Fanfani

V

DC

01.12.1982

03.08.1983

DC, PSI, PSDI, PLI

149

42

Craxi

I

PSI

04.08.1983

31.07.1986


1058

43

Craxi

II

PSI

01.08.1986

16.04.1987


214

44

Fanfani

VI

DC

17.04.1987

27.07.1987


11

45

Goria

DC

28.07.1987

12.04.1988


227

DC

46

De Mita

13.04.1988

22.07.1989


401

47

Andreotti

VI

DC

23.07.1989

11.04.1991


614 377

48

Andreotti

VII DC

12.04.1991

27.06.1992


49

Amato

I

PSI

28.06.1992

27.04.1993

DC, PSI, PSDI, PLI

298

50

Ciampi

pl.

28.04.1993

09.05.1994

DC, PSI, PSDI, PLI

353

51

Berlusconi

FI

10.05.1994

16.01.1995

FI, AN, LN, CCD, UDC

226

52

Dini

pl.

17.01.1995

16.05.1996

parteilose Techniker

359

53

Prodi

PPI

17.05.1996

20.10.1998

PDS, PPI, RI, Verdi, UD

875

54

D'Alema

I

DS

21.10.1998

21.12.1999

DS, PPI, RI, Verdi, UDR, SDI, PDCI

423

55

D'Alema

II

DS

22.12.1999

24.04.2000

DS, PPI, Democratici, Verdi, RI, 119 PDCI, UDEUR

56

Amato

II

pl.

25.04.2000

10.06.2001

DS, PPI, Democratici, Verdi, RI, 401 PDCI, UDEUR, SDI

I

57

Berlusconi

II

FI

11.06.2001

22.04.2005

FI, AN, LN, UDC

1409

58

Berlusconi

III

FI

23.04.2005

16.05.2006

FI, AN, LN, UDC, NPSI, PRI

374

XV

59

Prodi

II

pl.

17.05.2006

07.05.2008

PD (DS+Margherita), PRC, PDCI, Verdi, IdV, UDEUR, PR

617

XVI

60

Berlusconi

IV

FI

08.05.2008

FI, AN, LN, DCA

Quelle: Homepage der italienischen Regierung (http://www.governo.it) und Istituto Cattaneo (http://www. cattaneo.org/index.asp?l1=archivi&l2=argo; Stand: 05.10.2008). O.p.: Ordinamento provvisorio (25.07.194323.05.1948). A.C.: Assemblea Costituente (02.06.1946-31.01.1948) unter dem Ordinamento provvisorio, spricht den Kabinetten De Gasperi II, III, IV das Vertrauen aus. pl.: parteilos. Leg.: Legislaturperiode. P.Az.: Partito d’Azione. In der Regierung vertretene Parteien: ohne Parteien, die nur sottosegretari, aber keine Minister stellten. Dauer: von Amtsantritt bis Erklärung des Rücktritts (ergo ohne kommissarische Führung der Amtsgeschäfte bis zur Bildung einer neuen Regierung). Zur Zählung: Gemeinhin wird De Gasperi II als erste Regierung der Republik betrachtet (nach der Proklamation der Republik am 02.06.1946). Nach einer anderen Zählung (Inkrafttreten der Verfassung am 01.01.1948) wäre De Gasperi IV oder auch De Gasperi V die erste Regierung, die nach den ersten regulären Parlamentswahlen am 18.04.1948 ins Amt kommt.

Da die Mitglieder dieses Kartells über Jahrzehnte im Wesentlichen dieselben blieben, resultierte diese Konstellation in der für Italien sprichwörtlichen Parteienherrschaft (partitocrazia). So war im Italien der „Ersten“ Republik politische Führung „more the result of mediation among factions, pressure groups, and parties, than the result of elaboration, promotion, and planning by responsible and expert ministry officials“ (Cassese 1980: 201). Konkret bedeutet das, dass sich ein großer Teil des politischen Prozesses statt um Programme um die Ressourcen- d.h. Postenverteilung zwischen den Koalitionsparteien drehte.

158

Stefan Köppl

Die wichtigsten Akteure für die Gestaltung der Politik saßen hierbei nicht am Kabinettstisch, sondern in den Parteizentralen. Denn es war Usus, dass sich die Chefs der Regierungsparteien nicht über einen Kabinettsposten in die Regierung einbinden ließen, sondern es vorzogen, das politische Geschehen von außen zu beeinflussen. Außerdem wurde im Laufe der Zeit die Regierung immer weiter vergrößert, um immer neue Begehrlichkeiten zufriedenzustellen. So umfasste das Kabinett gewöhnlich 20 bis 30 Minister und zusammen mit den Staatssekretären bis zu 90 Personen (Cotta / Verzichelli 2007: 122); als politisches Entscheidungszentrum oder enger Führungszirkel schied es damit schon wegen seiner schieren Größe aus, woran auch die Schaffung eines „Kernkabinetts“ (consiglio di gabinetto) in den 1980er Jahren nichts substanziell änderte. In der Konsequenz führten diese Faktoren zu einer Verschiebung des Ortes der Entscheidungsfindung weg vom Kabinett (in welchem dem Regierungschef eine Führungsposition hätte zukommen können) hin zu informalen Verhandlungen zwischen den Parteien, die Robert Elgie treffend als das wichtigste Charakteristikum der „kopflosen“ Führung Italiens in den Jahren 1948-1992 nennt (Elgie 1995: 182). Der sichtbarste Ausdruck dieser Verschiebung sind die häufigen „Mehrheitsgipfel“ (vertici di maggioranza), d.h. Treffen der führenden Vertreter der Koalitionsparteien und des Regierungschefs. Diese Gipfeltreffen fungierten spätestens seit den 1970er Jahren als das zentrale Instrument zur Lösung von Regierungskrisen, von Konflikten zwischen den Koalitionsparteien oder auch nur zur Aushandlung von Entscheidungen über die Regierungspolitik, welche die unterschiedlichen Positionen und Interessen der Regierungsparteien reflektierten (Criscitiello 1996). Die Abstimmung innerhalb der formalen Kabinettsarena wurde so ersetzt durch informale, gleichwohl regelmäßige und quasi-institutionalisierte Verhandlungsrunden zwischen den Parteien, mit den Parteichefs als wichtigste Akteure. Dem Regierungschef blieb hier vor allem die Rolle des Moderators und Vermittlers in Konflikten und weniger die eines eigenständigen Akteurs. Dies umso mehr als nach einem ungeschriebenen Gesetz der DC die Ämter des Regierungschefs und des Parteichefs mit nur wenigen Ausnahmen in den Händen unterschiedlicher Personen lagen, die noch dazu politisch nicht auf einer Linie liegen mussten; vielmehr handelte es sich oft um innerparteiliche Rivalen bzw. die Führer rivalisierender correnti. Die Moderatorenrolle des Regierungschefs zeigte sich auch darin, dass ihm kommunikativ die Aufgabe zukam, die gefundenen Kompromisse in der Öffentlichkeit darzustellen und zu verteidigen, während sich Parteichefs und Minister meist auf das für sich Erreichte konzentrierten. Somit resultierte daraus auch in der politischen Kommunikation für den Regierungschef nur eine geringfügig herausgehobene Rolle, da die maßgeblichen politischen Parameter die Positionen der Parteien im Kräfteparallelogramm der Regierungskoalition waren. Ein weiterer in den Spezifika italienischer Koalitionsregierungen begründeter und die Herausbildung starker Regierungschefs verhindernder Faktor war die extrem hohe Fluktuation der Regierungen. Für den Zeitraum 1948-1992 ergibt sich eine durchschnittliche Amtsdauer von 322 Tagen; den Rekord hält für diese Periode die Regierung Craxi I mit 1058 Tagen, manche Regierungen amtierten nur wenige Tage. Nicht weniger als 19 verschiedene Personen standen in dieser Zeit an der Spitze des Kabinetts. Vor diesem Hintergrund war jeder Regierungschef ein Regierungschef auf Abruf, sodass bereits der längere Verbleib im Amt als Führungserfolg gewertet werden muss. Nach der Ära De Gasperi schafften es nur noch Aldo Moro und Bettino Craxi, über einen Zeitraum von mehr als drei Jahren in diesem Amt zu bleiben – allerdings auch dies mit zwischenzeitlichen Rücktritten


159

und Regierungsneubildungen. Dass es nicht ungewöhnlich war, von der Spitze des Kabinetts in ein Ministeramt und wieder zurück zu wechseln, unterstreicht die kaum herausgehobene Stellung des Amts des Regierungschefs. Die unterschiedlich langen Amtszeiten deuten dennoch auf mehr oder weniger erfolgreiche Amtsinhaber hin, was auf unterschiedliche Erklärungsfaktoren zurückgeführt werden kann, etwa persönliche Eigenschaften wie Rückhalt in der Partei oder Verhandlungsgeschick; der wichtigste Faktor ist aber, ob die jeweilige Amtszeit mit der aufsteigenden Phase einer neuen Koalitionsformel koinzidierte (mit einer größeren programmatischen Konvergenz der Koalitionsparteien), oder mit einer absteigenden Phase, in der die Gemeinsamkeiten erodierten. Die Regierungschefs der aufsteigenden Phase konnten also Regierungen führen, die stärker an politischen Programmen orientiert waren, und mussten weniger als innerkoalitionäre Streitschlichter auftreten (Verzichelli / Cotta 1997). Ein Vergleich von Aldo Moro und Bettino Craxi bestätigt dies: Moro war die Verkörperung der Vermittlung zwischen Parteien, während Craxi als eigenständiger Akteur mit eigenen Zielen über politische Inhalte verhandelte. Damit war ersterer vor allem Konfliktschlichter, letzterer auch, oszillierend zwischen Vorstößen und Rückzügen, Ursache von Konflikten. Trotz dieser Unterschiede, die die beiden Personen oberflächlich als Antitypen erscheinen ließen, ergibt eine Analyse ihrer Führungspraxis abseits der Öffentlichkeit, dass beide weit entfernt vom Modell des leaders und vielmehr sehr nahe am Modell des Vermittlers zu verorten sind (Barbieri 2001). Nimmt man die beschriebenen Gesichtspunkte zusammen – die Vielparteienkoalitionen, die starken Machtzentren in den Parteien, die Moderationsrolle des Regierungschefs und die hohe Regierungsfluktuation – so verwundert es nicht, dass sich auch über die Jahrzehnte keine Erwartungshaltungen herausbilden konnten, die dem Regierungschef qua Amt eine Führungsrolle oder auch nur eine zentrale Rolle im politischen Entscheidungsprozess zugesprochen hätten. Auch konnte sich mit diesem Amt kaum Autorität im Sinne eines legitimen Führungsanspruchs verbinden, der sich – zumindest teilweise – auf den Amtsinhaber hätte übertragen und somit zur strukturellen Handlungsressource hätte werden können. Weil es also nie einer politischen Führungsfigur gelang, so viel Gestaltungsmacht anzusammeln, dass ihr der Erfolg (oder Misserfolg) einer Regierungspolitik zumindest teilweise zugerechnet werden konnte, traf noch zu Beginn des neuen Jahrtausends die Beobachtung zu, dass „Italian politicians are not likely to be viewed as responsible for the conduct of the government“ (Campus 2002: 184).

4.3 Strukturelle Veränderungen nach der Transition: die Multiplizierung der Rollen Die eingangs skizzierten Umbrüche der 1990er Jahre haben strukturell tief greifende Veränderungen hinterlassen, die sich nur augenscheinlich auf das Parteiensystem beschränken, das nach der Einführung der Mehrheitswahl 1993 eine bipolare Struktur mit zwei konkurrierenden Lagern angenommen hat (Köppl 2007: 95-100). Die Veränderungen betreffen auch nachhaltig die Stellung und die Handlungsressourcen der Regierungschefs, was unten anhand zweier Beispiele näher analysiert werden soll. Doch zunächst ein genereller Blick auf die strukturellen Veränderungen selbst. Anders als zuvor werden künftige Regierungskoalitionen nun vor der Wahl gebildet, nämlich als

160

Stefan Köppl

Parteienbündnisse, die sich als klar identifizierbare Alternativen zur Wahl stellen. Dabei formierten sich seit der Wahl 1996 jeweils zwei große Bündnisse mit realistischen Siegchancen. Über die Zusammensetzung der Regierungskoalition entscheiden folglich nun die Wähler bei der Stimmabgabe und nicht mehr die Parteiführungen nach der Wahl. Daraus ergeben sich vier Konsequenzen, die Ressourcen und Restriktionen für Regierungschefs beeinflussen:

Erstens erfordert die Mehrheitswahl die Bildung von Wahlbündnissen, da allein antretende Parteien kaum Chancen auf einen Wahlsieg haben; die Erfolgschancen sind umso höher, je größer das Wahlbündnis ist. Angesichts der fragmentierten italienischen Parteienlandschaft bedeutet das die Aggregation einer hohen Anzahl ideologisch meist höchst heterogener Parteien. Z.B. standen sich 2006 13 Parteien im Mitte-LinksBündnis und 12 Parteien im Mitte-Rechts-Bündnis gegenüber. Die Spitzenvertreter der Parteien haben also bereits im Vorfeld der Wahlen eine enorme Aggregations- und Koordinationsleistung zu erbringen. Wenn auch viele der Parteien eines Bündnisses letztlich nicht den Einzug in das Parlament schaffen, bleibt es damit auch nach der Transition dabei, dass italienische Regierungskoalitionen Vielparteienkoalitionen darstellen. Zweitens geht mit der Bündnisbildung vor der Wahl die Aufgabe einher, einen Spitzenkandidaten für das Amt des Regierungschefs zu finden. Nur 1994 ging das MitteLinks-Bündnis ohne Spitzenkandidat in die Wahl; seitdem haben alle Bündnisse in dieser Hinsicht den Erfordernissen moderner, d.h. personalisierter politischer Kommunikation Rechnung getragen. So ist inzwischen der Spitzenkandidat auch ein wichtiger Aspekt geworden, der die Wahlentscheidung der Italiener beeinflusst (Barisione 2007). Dabei sind die Bündnisbildung und die Auswahl eines Spitzenkandidaten wesentlich miteinander verwoben, denn der Kandidat muss nicht nur nach außen als Wählkämpfer erfolgreich, sondern auch nach innen für alle Bündnisparteien akzeptabel sein. Vielmehr noch kann der Spitzenkandidat die entscheidende Rolle bei der Bündnisbildung übernehmen, indem er die unterschiedlichen Parteien hinter sich schart. Seine eigene Verortung im Parteiengefüge kann dabei ein wichtiger, förderlicher oder hinderlicher Faktor sein. Drittens gewannen die mediale Darstellung von Politik und speziell Wahlkämpfe massiv an Bedeutung. In der „Ersten“ Republik hatten diese einen vergleichsweise geringen Stellenwert: Die Wählerschaft war größtenteils subkulturell gebunden und in ihrem Wahlverhalten stabil. Wo sich diese Bindungen im Laufe der Zeit langsam auflösten, wurden sie weitgehend durch klientelistische Mechanismen der Bindung an eine Partei ersetzt, was eine Öffnung des Wählermarktes verhinderte. So gab es auch keinen Grund für die kommunikative Fokussierung auf attraktives Spitzenpersonal in den Wahlkämpfen – für die die partitocrazia allerdings ohnehin keinen Raum gelassen hätte (Campus 2002). Dies veränderte sich radikal mit dem Verschwinden der meisten etablierten Parteien, das den größten Teil der Wähler politisch heimatlos und damit für neue Angebote ansprechbar machte. Die Wahlen seit 1994 zeigen, dass der italienische Wählermarkt deutlich fluider geworden ist (wenn auch vor allem innerhalb der Lager) und dass der Mobilisierung der potenziellen eigenen Wählerschaft wahlentscheidende Bedeutung zukommen kann (Bellucci 2008). Damit sind die kommunikativen Anforderungen enorm gewachsen, sowohl im Wahlkampf als auch in der Regierung – wo-


161

von der im Zentrum der Aufmerksamkeit stehende Spitzenkandidat bzw. Regierungschef besonders betroffen ist. Viertens besteht im Unterschied zu den kartellartig ausgehandelten Regierungen der „Ersten“ Republik nun ein direkter Zusammenhang zwischen Wählervotum und Regierungsbildung, ablesbar auch daran, dass es seit 1994 nach jeder Wahl zu einem Machtwechsel kam. Damit kann im Erfolgsfalle nicht nur das siegreiche Wahlbündnis als Regierungskoalition, sondern auch der siegreiche Spitzenkandidat als Regierungschef ein quasi direktes Mandat der Wähler für sich reklamieren – verbunden mit dem Urteil über Erfolg oder Misserfolg der Regierungspolitik. Versuche, unmittelbar nach der Wahl eine andere Koalition zu bilden oder einen anderen Regierungschef zu installieren, gab es bis dato nicht.5 Der so quasi-direkt gewählte Regierungschef ist damit erheblich gestärkt und spielt – im Unterschied zu der Zeit vor der Transition – eine aktive Rolle bei der Zusammenstellung des Kabinetts.

Anders als in der Periode vor der Transition wird also nun das Fundament für die Möglichkeiten und Grenzen politischer Führung durch den Regierungschef lange vor dem Amtsantritt gelegt. Vor der Wahl ein Bündnis zu bilden und bei der Wahl zum Sieg zu führen, ist nun untrennbar mit der Aufgabe verbunden, im Erfolgsfalle die Regierung zu führen – und dies unter gewachsenen kommunikativen Herausforderungen, aber auch mit einigen Kommunikationsprivilegien, da sich auf den Regierungschef nun als unbestreitbar wichtigster politischer Figur des Landes (Calise 2005: 96) die Aufmerksamkeit konzentriert. So verbirgt sich hinter den vier genannten Aspekten ein enorm gewachsenes Spektrum von Arenen, Rollen und Herausforderungen, denen sich leadership in Italien heute stellen muss (Campus / Pasquino 2006). Erfolgreiche politische Führung beinhaltet die Bildung von großen Wahlbündnissen, die siegreiche Führung von Wahlkämpfen, das Management einer heterogenen Vielparteienkoalition und die Vermittlung der Regierungspolitik als „communicator-in-chief“ (ebd., S. 34) sowie unter Umständen die Führung einer eigenen Partei. Wie die Regierungschefs der „Zweiten“ Republik mit diesen gewachsenen Anforderungen umgegangen sind, soll im folgenden Abschnitt anhand zweier prominenter Beispiele untersucht werden.

5

Politische Führung in der „Zweiten“ Republik: Berlusconi und Prodi als Typen oder Ausnahmen?

Setzt man den Beginn der „Zweiten“ Republik 1994 an, also bei den ersten Parlamentswahlen mit dem neuen Wahlrecht, als bereits eine in weiten Teilen umgewälzte Parteienlandschaft zur Wahl stand, so ragen nach diesem Einschnitt zwei Regierungschefs als prägende Persönlichkeiten hervor: Silvio Berlusconi und Romano Prodi. Von den zehn Regierungen, die seitdem gebildet wurden, führten diese beiden Politiker sechs (vgl. Tabelle 1). Noch mehr ragen diese beiden Personen hervor, wenn man sich vergegenwärtigt, dass von den 15 Jahren zwischen 1994 und 2009 Berlusconi mit vier Regierungen etwa 6,5 Jahre an der Macht war (und bis dato noch ist), Prodi mit zwei Regierungen etwa 4,5 Jahre. Auch sind 5

Wohl aber die Ablösung des aus der Wahl als Sieger hervorgegangenen Regierungschefs durch einen anderen während der Legislaturperiode.

162

Stefan Köppl

dies die beiden einzigen, die in dieser Zeit als Spitzenkandidat eine Wahl für sich entscheiden konnten. Die Frage nach politischer Führung unter den veränderten Bedingungen der „Zweiten“ Republik verweist also geradezu zwingend auf eine Analyse des Führungshandelns dieser beiden Personen.6 Beginnt man mit einer vergleichenden Betrachtung der parteipolitischen Voraussetzungen, unter denen Silvio Berlusconi und Romano Prodi als Regierungschef agierten, so stößt man bereits hier auf einen Punkt, der zweierlei zeigt: zum einen die unterschiedlichen Ausgangsbedingungen und zum anderen den – zumindest bis dato und für die „Zweite“ Republik – interessanten Befund, dass die eigene Partei des Regierungschefs als Führungsherausforderung faktisch ausfällt – wenn auch aus gänzlich verschiedenen Gründen. Im Falle Prodis ergibt sich dies schlicht daraus, dass er beide Male als Parteiloser Regierungschef wurde, ja dass ihm geradezu diese Parteilosigkeit ins Amt verhalf: Zum einen konnte er mindestens 1996 als politischer Outsider gelten (was angesichts des italienischen Niveaus der Skepsis gegenüber Politikern ein Vorteil ist); zum anderen machte ihn dies zum idealen Kompromisskandidaten in einem von Eifersüchteleien hinsichtlich der Führungsrolle geprägten Mitte-Links-Lager. Nachteil dieser Parteilosigkeit war für Prodi, dass ihm eine Hausmacht fehlte, die er in die Waagschale hätte werfen können; er war somit als Person verzichtbar, sodass das Mitte-Links-Lager nach seinem Sturz 1998 leicht auch ohne ihn eine neue Regierung bilden konnte, diesmal mit dem Vorsitzenden der größten Koalitionspartei an der Spitze (Massimo D’Alema) – was 2008 nicht mehr gelang. Der Vorteil war allerdings beide Male, dass Prodi frei agieren konnte, ohne auf die Befindlichkeit einer eigenen Partei Rücksicht nehmen zu müssen. Das erhöhte seine Handlungsfähigkeit bei Verhandlungen mit den Koalitionspartnern und machte ihn als Vermittler glaubhafter.7 Gänzlich anders stellt sich die Lage für Silvio Berlusconi dar: Seit seinem Einstieg in die Politik 1994 ist er auch Chef der erfolgreichsten Partei Italiens, der Forza Italia (FI). Die FI wurde von Berlusconi unter massivem Einsatz seines Vermögens und seines privaten Firmenimperiums – mit Meinungsforschungsinstituten, Werbeagenturen und vor allem einem weitreichenden Medienkonzern – aus dem Boden gestampft, das Personal der Anfangszeit vom Parteigründer selbst handverlesen. Sowohl die Verflechtungen mit Berlusconis Unternehmen als auch die alles beherrschende Stellung des Parteivorsitzenden in den Statuten hatten zur Folge, dass die Partei in den fünfzehn Jahren ihres Bestehens stets ein willfähriges Instrument in den Händen ihres Gründers war. Da in der FI alle wichtigen Personalentscheidungen bis hin zu Kandidatenaufstellungen vom Vorsitzenden selbst oder seinem engsten Führungszirkel getroffen wurden, verdankten de facto alle Mandatsträger der Partei ihr Amt dem Parteichef – ein Instrument, das auch gezielt eingesetzt wurde, um persönliche Gefolgschaft zu sichern (Ginsborg 2004, Grasmück 2005, Raniolo 2006). Im Ergebnis führte dies dazu, dass der Regierungschef Berlusconi – im Unterschied zu seinen 6

Die folgenden Ausführungen basieren – soweit nicht anders angegeben – auf den regelmäßigen Analysen der politischen Entwicklung in den vom Istituto Cattaneo herausgegebenen Jahrbüchern „Politica in Italia“ bzw. „Italian Politics“, Jahrgänge 1995ff. 7 Dass der Faktor „eigene Partei“ dennoch zum entscheidenden Knackpunkt werden kann, zeigt der Fall Walter Veltronis: Als gefeierte Gründungs- und Integrationsfigur des Partito Democratico (PD) schien der Mitte-LinksSpitzenkandidat des Jahres 2008 trotz seiner Niederlage gegen Berlusconi fest im Sattel zu sitzen, ja gestärkt aus der Wahl hervorzugehen. Doch trat er schon nach weniger als einem Jahr als Oppositionsführer vor allem wegen Störfeuer aus der eigenen Partei entnervt vom PD-Vorsitz zurück. Daher kann aus den hier analysierten Fällen keinesfalls abgeleitet werden, dass die Führungsarena „eigene Partei“ im Italien der „Zweiten“ Republik generell bedeutungslos wäre.


163

vielen Vorgängern – bislang so gut wie keine Kritik oder Herausforderungen aus der eigenen Partei zu bewältigen hatte und sich folglich ganz auf das Management der Regierung konzentrieren konnte. Ob es für Berlusconi dabei bleibt, nachdem es im März 2009 zu der von ihm massiv betrieben Fusion der Forza Italia mit der Alleanza Nazionale und einigen Kleinparteien zur großen Mitte-Rechts-Partei Popolo della Libertà (PdL) kam, bleibt abzuwarten. Einerseits hat sich Berlusconi als Gründer und Vorsitzender des PdL in den Statuten eine ähnlich dominante Position gesichert wie in der Forza Italia; doch andererseits ist die neue Partei deutlich heterogener und nun voller erfahrener Politiker mit eigenen Profilen und Ambitionen, die sich kaum so geräuschlos und geschlossen hinter ihren Vorsitzenden scharen werden, wie es Berlusconi von seiner ersten Schöpfung gewohnt war. Somit war sowohl für Prodi als auch für Berlusconi die eigene Partei – und damit auch analog die entsprechenden Parlamentsfraktionen – nie eine wesentliche Bezugsgröße in ihrem Führungshandeln, wenn auch aus unterschiedlichen Gründen: einmal, weil diese Größe von Anfang an unproblematisch war, und einmal, weil sie schlicht nicht existierte. Als zentrale Ansprechpartner politischer Führung bleiben somit für beide: das Kabinett und vor allem die Koalitionspartner. Eine Vorbedingung bei dem Agieren in diesen Arenen ist beiden Akteuren gemeinsam und zugleich die wesentliche Neuerung, die aus der Transition resultiert: die quasi-direkte Legitimation des Regierungschefs. Da seit 1996 beide großen Lager explizit mit Spitzenkandidaten für das Amt des Regierungschefs antreten und dieses horse race im wesentlichen per Mehrheitswahl von den Wählern direkt entschieden wird, gehen nicht nur die Bündnisse, sondern auch die sie anführenden Personen als Sieger hervor. Der siegreiche Spitzenkandidat (und spätere Regierungschef) kann sich nicht nur wie bisher auf die im Parlament hinter ihm stehenden Parteien stützen, sondern gewinnt ein zweites Standbein hinzu: das der plebiszitären Legitimation durch das Wahlvolk. Mit diesem neuen Pfund in der Hand des Regierungschefs wucherten sowohl Berlusconi als auch Prodi, wenngleich auf unterschiedliche Weise. Silvio Berlusconi setzt sehr stark auf diese Karte: Seine gesamte Rhetorik und Darstellung ist auf seine – nach eigenen Aussagen mit einer Mission der Vorsehung zur Rettung Italiens ausgestatteten (Pallaver 1995) – Person zugeschnitten. Genauso verhält es sich mit der Struktur seiner Partei und mit den extrem personalisierten Wahlkampagnen (Roncarolo 2005). Populismus mischt sich hier mit Antipolitik, indem Berlusconi gezielt auf Ressentiments gegen Politiker und Parteien baut, um sich selbst als Nicht-Politiker und Ausnahmeerscheinung gegen die politische Kaste zu stilisieren (Pasquino 2007a). Häufig wird dabei die Figur der „elective dictatorship“ verwendet: Dem vom Volk mit einem Mandat ausgestatteten Regierungschef dürften keine Hindernisse bei der Erfüllung seiner Aufgabe in den Weg gelegt werden – weder von der Opposition oder nicht-gewählten Institutionen wie der Justiz noch von den eigenen Koalitionspartnern. Dabei hat diese öffentlich oft bemühte Rhetorik neben dem Ziel, generell Zustimmung seitens der Wähler zu erzeugen und gelegentliche Nachstellungen der Justiz oder Kritik der Opposition zu diskreditieren, auch die Funktion, Berlusconi zumindest teilweise von der Abhängigkeit von den Koalitionsparteien zu emanzipieren und in koalitionsinternen Konflikten zu stärken. Inwieweit dies von Erfolg gekrönt war, wird noch zu untersuchen sein. Auch wenn die Berufung auf die direkte Legitimation vor allem in Berlusconis öffentlicher Rhetorik zu finden ist, heißt das nicht, dass nicht auch Romano Prodi zu diesem In-

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Stefan Köppl

strument gegriffen hätte: Vor den Wahlen 2006 ließ er sich durch Vorwahlen von den Mitte-Links-Anhängern zum Spitzenkandidaten wählen, sodass er in dieser Position nicht nur von den Parteiführungen abhing. Außerdem wurde er während seiner anschließenden Regierungszeit nicht müde zu betonen, dass er derjenige sei, der von den Wählern als Regierungschef gewählt worden sei. Sein Ende sei damit nicht nur das Ende der Regierung, sondern auch der Koalition und der Legislaturperiode, sein Sturz bedeute also Neuwahlen. Diese Strategie, das Schicksal der Regierung, der Koalition und auch aller Parlamentarier mit seiner Person zu verbinden, kann als Lehre aus seinem Sturz 1998 gesehen werden, als der Nachfolger D’Alema schon in den Startlöchern war und das Mitte-Links-Lager noch ganz im Stile der „Ersten“ Republik weitere drei Regierungen während der restlichen Legislaturperiode bildete. Dass diese Figur der unerlässlichen direkten Legitimation des Regierungschefs sich auch über die beiden Fälle Prodi und Berlusconi hinaus etabliert hat, könnte daran abzulesen sein, dass nach Prodis zweitem Sturz stets von einer „Übergangsregierung“ die Rede war, die nur den nächsten Urnengang vorbereiten sollte (nämlich mit einer erneuten Wahlrechtsreform). Ein Lackmustest für die tatsächliche Stärkung des Regierungschefs durch die zusätzliche direkte Legitimation ist die Kabinettsbildung. Hier ist dieser Faktor im Falle Berlusconis allerdings schwer zu isolieren, denn als Chef der erfolgreichsten Partei Italiens hat er natürlich auch bei der Regierungsbildung die Verfügung über die der FI zustehenden Ministerposten, die er bislang bei jeder Regierungsbildung mit treuen Gefolgsleuten besetzte. In dieser Hinsicht ist sein Einfluss auf die personelle Zusammensetzung des Kabinetts größer als bei jedem anderen Regierungschef der italienischen Republik. Dass sich sein Einfluss aber durchaus über den des Parteichefs hinaus erstreckt, ist daran abzulesen, dass er zumindest bei der Regierungsbildung 2008 (in geringerem Umfang auch schon 2001) einen überproportionalen Anteil an FI-Vertretern in der Regierung platzieren konnte, darunter enge Vertraute wie Giulio Tremonti (Cotta 2002, Köppl 2008). Auch bei Prodi ist ein Effekt festzustellen, denn es gelang ihm sowohl 1996 als auch 2006 trotz fehlender eigener Partei, parteilose Experten seines Vertrauens in wichtige Regierungsämter zu bringen, z.B. 1996 Carlo Azeglio Ciampi und 2006 Tommaso Padoa-Schioppa in das äußerst bedeutende Amt des Wirtschafts- und Finanzministers. Was den Rest der Regierungsposten angeht, funktionieren die üblichen Koalitionsmechanismen auch nach der Transition weiter, d.h. die Parteien besetzen größtenteils autonom die ihnen zustehenden Posten. Im Ergebnis sind italienische Regierungen nun eine Mischung aus „government of the leader and government of the coalition“ (Cotta 2002: 155), wozu sowohl Berlusconi als auch Prodi mit ihren Anstrengungen beigetragen haben. Diese aktive Personalpolitik, mit der sich der Regierungschef zumindest eine bestimmte Anzahl persönlich loyaler Personen ins Kabinett holt, ist ein Novum der „Zweiten“ Republik. Dass allerdings auch diese nicht unangreifbar sind, zeigt das Beispiel Giulio Tremontis, der trotz seiner Nähe zum Regierungschef 2004 auf Druck der Koalitionspartner seinen Hut nehmen musste – um allerdings bei der Regierungsneubildung 2005 auf Betreiben Berlusconis wieder ins Kabinett zurückzukehren. Ein weiterer Indikator für erfolgreiche Personalpolitik ist die Frage, ob es gelingt, die jeweiligen Chefs der Koalitionsparteien als Minister in das Kabinett einzubinden – diese hatten es ja in der „Ersten“ Republik meist vorgezogen, die Regierung von außen zu kritisieren. Sowohl Berlusconi als auch Prodi waren bestrebt, dies in ihren Regierungen zu


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ändern (Cotta 2002: 151). Hier kann Prodi als nur mäßig erfolgreich gelten, auch wenn in seinem zweiten Kabinett einige Parteichefs vertreten waren. Doch scheiterte er beide Mal bei der Einbindung des Chefs der größten Koalitionspartei. Berlusconi hingegen konnte bei seinen Regierungsbildungen ab 2001 die Parteichefs entweder in das Kabinett einbinden oder in relativ ungefährliche repräsentative Posten wie das Amt des Präsidenten der Abgeordnetenkammer manövrieren, in denen sich rein parteipolitisches Agieren verbietet. Die weitaus stärkere Stellung bei der Kabinettsbildung garantiert dem italienischen Regierungschef der „Zweiten“ Republik allerdings immer noch kein ruhiges Leben, denn nach wie vor bleiben die Kabinette groß, und die zentralen Entscheidungen fallen nach wie vor in einer anderen Arena: in der Koalition. Hier hat sich nichts daran geändert, dass die Drohung mit dem Koalitionsbruch vergleichsweise schnell bei der Hand ist und die einzelnen Parteien bereit sind, ihr Erpressungspotenzial auszureizen. Dabei sind die heterogenen und besonders im Mitte-Links-Lager zahlreichen Parteien, die die Koalitionen bilden, die zentrale Herausforderung: Die zwangsläufig zwischen ihnen auftretenden Konflikte durch Vermittlung zu dämpfen, ist die wichtigste Aufgabe des Regierungschefs (Campus / Pasquino 2006: 31-33). Dabei blieben die vertici di maggioranza, die Treffen der Parteiführer, die zentrale Führungsarena. Diese versucht Berlusconi ebenfalls mit seinem persönlichen Image des Machers zu verbinden, indem er zu Koalitionsgipfeln, aber auch zu ad hoc-Treffen über bestimmte Themen in seinen Wohnsitz nahe Mailand einlädt. In der privaten Atmosphäre sollen Konflikte entschärft und Kompromisse gefunden werden. Die große Bedeutung der Person Berlusconis ist ihm auch hier hilfreich: Er ist nicht nur Gründer der FI, sondern auch Architekt des gesamten Mitte-Rechts-Bündnisses, das ohne ihn nicht denkbar wäre (Pasquino 2007a: 43f.). Die Position seiner FI in der rechten Mitte des Parteiensystems machte sie zum zentralen Dreh- und Angelpunkt: Weder die postfaschistische Alleanza Nazionale (AN) noch die regionalpopulistische Lega Nord (LN) haben Bündnisalternativen. Einzig die zentristische UDC konnte glaubhaft mit einem Lagerwechsel drohen. Die zentrale, ja lebensnotwendige Position Berlusconis für das gesamte Mitte-RechtsBündnis ist auch der wichtigste Faktor zur Erklärung dafür, dass es ihm gelang, einige Gesetze ad personam auch gegen Widerstand der Koalitionspartner durchzusetzen (Ginsborg 2004). Dass das Pochen auf diese zentrale Position allerdings auch Grenzen hat, zeigen die ebenso zahlreichen Fälle, in denen sich Berlusconi gerade wegen innerkoalitionären Widerstands mit seinen Vorstellungen nicht durchsetzen konnte, z.B. in Sachen Rechtshilfe oder bei der Besetzung von RAI-Posten. So war auch Berlusconi im Alltagsgeschäft größtenteils reaktiv damit beschäftigt, Konflikte zu entschärfen und widerstreitende Koalitionspartner im Zaum zu halten – was mit der öffentlichen Inszenierung einer aktiven und dominanten Rolle kontrastiert (Cotta / Verzichelli 2003). Roland Höhne beschreibt dies plastisch: „Die Gegensätze innerhalb der Regierungskoalition zwingen Berlusconi, ständig zwischen den verschiedenen Positionen zu vermitteln. Er braucht nicht nur die Zustimmung der Parteiführer, sondern auch die der Minister, der Fraktionschefs und Meinungsführer. Unter diesen gibt es Herzöge, Grafen und Ritter. Jeder will ernst genommen werden, jeder hat seine eigene Meinung. Auch die einfachen Parlamentarier, die Hinterbänkler, wollen beachtet werden, denn von ihnen hängt die parlamentarische Mehrheit ab. Ein Land lässt sich nicht wie ein großes Unternehmen führen, Italien ist nicht die Fininvest“ (Höhne 2003: 83).

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Wie sehr auch Berlusconis Position vom Wohlwollen der Koalitionspartner und vom Erfolg abhing, zeigte das Jahr 2005, als sich die koalitionsinternen Querelen verschärften und die Widersacher immer mehr in die Offensive gingen (Diamanti / Lello 2005). Nach einer Reihe von Niederlagen für Mitte-Rechts bei Testwahlen, vor allem auf regionaler Ebene, musste Berlusconi dem Druck nachgeben und durch seinen Rücktritt den Weg zu einer Regierungsumbildung freimachen. Danach wurde die Regierung parteipolitisch identisch und auch personell weitgehend unverändert neu gebildet – aber vor allem die UDC hatte mit ihren Drohungen wichtige Zugeständnisse erpresst. Damit glich die Regierungskrise vom April 2005 denjenigen der „Ersten“ Republik und zeigte die Grenzen der Veränderungen auf. Der Befund, dass auch der quasi-direkt gewählte Regierungschef der „Zweiten“ Republik in erster Linie als Moderator und Vermittler fungiert, gilt für Romano Prodi noch weit mehr. Sein zurückhaltender, ruhiger Stil ähnelte viel mehr dem Handeln der vielen DCRegierungschefs. Aber noch mehr sind es die Fragmentierung und die inhaltliche Heterogenität der Mitte-Links-Koalitionen, die ein anderes Agieren kaum möglich machten. Letztlich spricht hier das Resultat für sich: Prodi wurde zweimal gestürzt, indem eine Bündnispartei aus der Mehrheit ausscherte – was aber kaum allein auf defizitäre politische Führung zurückgeführt werden kann (Fabbrini 2000, Paolucci / Newell 2008). Die unterschiedlichen Positionen, aber auch Herangehensweisen Berlusconis und Prodis spiegeln sich geradezu symbolhaft in zwei Handlungen dieser Akteure: dem „Vertrag mit den Italienern“ Berlusconis und dem Vertrag mit den Bündnispartnern Prodis. Silvio Berlusconi unterschrieb im Wahlkampf 2001 – feierlich und öffentlichkeitswirksam im Fernsehen zur besten Sendezeit, fünf Tage vor der Wahl – einen „Vertrag mit den Italienern“, in dem er sich auf die Erreichung bestimmter Ziele verpflichtete, sollte er gewählt werden. Konkret versprach dieser Vertrag: erstens Senkung der Steuern; zweitens Erhöhung der inneren Sicherheit: mehr Polizisten und weniger Verbrechen; drittens Erhöhung der Renten; viertens die Halbierung der Arbeitslosigkeit durch Schaffung von 1,5 Millionen neuer Arbeitsplätze; fünftens Start eines Programms zur Ausbau der Infrastruktur (Pasquino 2007a: 48f.). Paradigmatisch ist hierbei, dass Berlusconi diesen Vertrag als Person direkt mit den Wählern schloss. Es kommt darin zwar die Formulierung vor, dass er im Einklang mit allen Partnern des Wahlbündnisses handele, doch waren deren Vertreter weder zugegen noch Mitunterzeichner, und das Versprechen, bei Nichterreichung von mindesten vier der fünf Ziele nicht wieder anzutreten, gab allein Berlusconi als Person ab. Hier zeigte sich sein Politikansatz, der auf einer direkt-plebiszitären, charisma-artigen Beziehung zwischen der Person Berlusconi und den Wählern beruht, aus der er ein Mandat zur Führung des Landes ableitet – im Gegensatz zu einer Legitimation aus einer parlamentarischen Mehrheit und durch die darin vertretenen Parteien. Prodi versuchte ebenfalls, das Instrument eines Vertrages einzusetzen. Allerdings schloss er seinen nicht mit den Wählern, sondern mit den Parteiführungen seiner Bündnisparteien: Noch vor seiner Urwahl zum Spitzenkandidaten im Oktober 2005 erreichte Prodi die Zusage, dass der Gewinner der Vorwahlen und im Erfolgsfalle spätere Regierungschef ganze fünf Jahre von den Koalitionspartnern unterstützt werden sollte – mit dem bekannten Effekt. Auch ein zweiter Versuch brachte nicht viel: Nachdem Prodi im Februar 2007 bereits seinen Rücktritt angeboten hatte, verpflichtete er seine Koalitionspartner auf ein Zwölf-Punkte-Programm als Bedingung für sein Verbleiben im Amt. Doch nur elf Monate darauf wurde er zum zweiten Mal zu Fall gebracht.


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Letztlich versuchten beide Akteure, mit diesen Instrumenten dem Klammergriff der Koalitionsparteien ein Stück weit zu entkommen und Handlungsfreiheit zu gewinnen – was auf die ähnlichen strukturellen Zwänge, denen beide ausgesetzt waren, verweist. Doch sind hier auch in nuce unterschiedliche Stile zu erkennen: In Prodis Handeln scheint die „Erste“ Republik auf, in der die wichtigsten Akteure und Bezugspunkte die Parteien sind, deren Anzahl und inhaltliche Heterogenität die Schnittmengen klein und den Handlungskorridor eng hält. Mit diesen Rahmenbedingungen versucht Prodi so gut wie möglich umzugehen. Berlusconi dagegen versucht als Exponent einer „Zweiten“ Republik mit seinem direkten Appell an die Wähler, der seinem plebiszitären Politikverständnis entspricht, den Ausbruch aus oder zumindest die Abmilderung der Logik der Koalitionszwänge – allerdings mit ähnlich wenig Erfolg wie Prodi. Allein das für italienische Verhältnisse ungemein lange Verbleiben Berlusconis im Amt verweist aber auf seinen Ausnahmecharakter, der für andere Akteure kaum erreichbar scheint: Erstens hatte niemand je in der größten italienischen Partei eine so unangefochtene Stellung inne. Zweitens sind das Berlusconi zur Verfügung stehende Medienimperium und die finanziellen Mittel einzigartig. Und drittens ist das Mitte-Rechts-Bündnis trotz allem wohl eine der übersichtlichsten und inhaltlich homogensten Koalitionen, die Italien je gesehen hat. Ob diese – für italienische Verhältnisse vergleichsweise führungsfreundliche – Konstellation auch mit einer anderen Person möglich ist, wird erst die Zukunft zeigen.

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Fazit

Die italienische Politik hat in den letzten zwei Jahrzehnten tief greifende Umbrüche erfahren, die sich auf die Möglichkeiten politischer Führung ausgewirkt haben. Konstant blieben institutionelle und politische Faktoren, die diese Möglichkeiten sehr einschränken, vor allem die machtverteilende Verfassungsordnung und die fragmentierte Parteienlandschaft. Dagegen haben die Bipolarisierung des Parteienwettbewerbs, der substanzielle Wandel der Regierungsorganisation und nicht zuletzt die personalisierte politische Kommunikation die Rolle des italienischen Regierungschefs gestärkt: Statt nur ein primus inter pares und kaum mehr als ein Moderator zwischen den Parteien und Faktionen seiner Regierung zu sein, hat er sich zur bei weitem wichtigsten politischen Figur der Nation entwickelt, die – bei aller Machtverteilung zwischen den Akteuren – das größte Einflussquantum in Händen hält (Calise 2005: 96). Doch hat der Regierungschef trotz aller Stärkung in der „Zweiten“ Republik nicht alle seine klassischen Schwächen überwunden. Seine Rolle als Führer des Wahlbündnisses und Wahlsieger kann ihn nicht völlig vor dem Risiko einer koalitionsinternen Krise bewahren. Wie sowohl Berlusconi als auch Prodi am eigenen Leib erfuhren, kann dies zum Sturz der Regierung oder zumindest zur Neuverhandlung der Koalitionsgrundlagen führen. Nach wie vor bleiben die italienischen Regierungskoalitionen fragmentiert und heterogen; daher kann das elektorale Mandat nicht in eine wirkliche Kontrolle über die Regierung übersetzt werden, da der Regierungschef sowohl personell wie auch inhaltlich in letzter Instanz von den Koalitionsparteien abhängig bleibt. Dagegen schützen weder direkte Appelle an das Wahlvolk noch schriftliche Vereinbarungen. Ein Vergleich zwischen den Mitte-Rechts-Regierungen und Mitte-Links-Regierungen nach der Transition legt nahe, die zentrale erklärende Variable für erfolgreichere und weni-

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ger erfolgreiche politische Führung trotz aller Unterschiede weniger in verschiedenen Führungsstilen oder Führungsstrategien zu suchen, sondern vielmehr in der internen Beschaffenheit der Regierungskoalition, den internen Führungsstrukturen der Regierungsparteien und dem Verhältnis der Regierungsparteien und ihrer Parteichefs untereinander. Somit ist sowohl vor als auch nach der Transition die zentrale Determinante für politische Führung in Italien das Parteiengefüge und im engeren Sinne die Regierungskoalition. Primär davon hängt ab, welche Führungsansätze erfolgreich sein können und welche nicht. So ist Berlusconis Führungsverhalten nur an der Spitze seines Mitte-Rechts-Bündnisses denkbar, und der verhandelnde, moderierende Stil Prodis eine bzw. die einzige Art politischer Führung, die in einer heterogenen und zersplitterten Koalition wie der Mitte-Links-Koalition überhaupt möglich erscheint. „Neither Prodi nor Berlusconi could ever really govern effectively given the structural constraints of the electoral law and coalition dynamics […] which limited their power while increasing the power of blackmail of even the smallest of their allies. The paradox was, for both, that they needed to maximise coalition size in order to win the election, but once in government the logic of the permanent campaign forced every ally to compete for media exposure and communication space“ (Paolucci / Newell 2008: 287). Der Einschätzung Robert Elgies, dass die zentralen Determinanten für politische Führung in Italien die institutionellen Schwächen und die Charakteristika der Parteienlandschaft sind, ist nach wie vor zuzustimmen, auch wenn er diese Einschätzung hinsichtlich der „Ersten“ Republik formulierte. So kann als These dieses Beitrages festgehalten werden: Die Ausgestaltung politischer Führung ist in Italien mehr als in anderen Ländern von den konkreten Rahmenbedingungen abhängig und weniger von der spezifischen Interpretation der Rolle durch die Akteure. Folglich kann es sich auch bei den Fällen, die hier exemplarisch erörtert wurden, kaum um paradigmatische Beispiele für die Gesamtlage handeln. Paradigmatisch ist paradoxerweise vielmehr ihr Einzelfallcharakter, der für die extreme Abhängigkeit von den konkreten Rahmenbedingungen steht. Generalisierbare Aussagen zur politischen Führung in der „Zweiten“ Republik lassen sich folglich nach wie vor kaum treffen, da der Ausnahmecharakter Silvio Berlusconis, aber auch der Romano Prodis es nicht zulassen, Schlüsse über den Einzelfall hinaus zu ziehen. Doch gilt: Bis sich eine „Zweite“ Republik konsolidiert hat, bleiben die Ähnlichkeiten mit der „Ersten“ groß.

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Politische Führung im Präsidentialismus

Politische Führung im klassischen Präsidentialismus: die USA Politische Führung im klassischen Präsidentialismus: die USA

Benjamin Zeitler

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Politische Führung in den USA: zum Forschungsstand

Untersucht man die Kontextbedingungen und Voraussetzungen für politische Führung in den USA, beschäftigt man sich mit einem Hauptuntersuchungsgegenstand der amerikanischen Politikwissenschaft. Deswegen hat die US-amerikanische Leadership-Forschung auch weltweit eine Vorreiterrolle übernommen. Erklärt werden kann diese Fokussierung der Wissenschaft vor allem mit der zentralen Rolle des Präsidenten im politischen System der USA. Allein mit der faktischen Direktwahl des US-Präsidenten und den monokratischen Exekutivstrukturen wird dem Präsidenten ein enormer Handlungsspielraum eingeräumt (Helms 2000: 416). In der Forschung herrschte jedoch selten Einigkeit über die Rolle des Präsidenten. Allerdings vertritt heute niemand mehr die These, dass der Kongress im Zentrum des politischen Entscheidungsprozesses stehe und man von Congressional Government sprechen könne, wie der spätere US-Präsident Woodrow Wilson sein 1885 erschienenes Buch betitelte. Selbst der Autor widerrief diese Aussagen und sah in seiner späteren Amtszeit im Kongress keineswegs das Machtzentrum der US-Politik (Hübner / Münch 2007: 142). Darüber hinaus existiert aber keine einheitliche Deutung und Definition der Stellung des USPräsidenten. Dies ist sicherlich auch der Tatsache geschuldet, dass es in den letzten hundert Jahren mehrfach zu Machtverschiebungen zwischen dem Kongress und dem Präsidenten gekommen ist, die meist zugunsten des Präsidenten wirkten. Außerdem führt die zunehmende Medialisierung dazu, dass das institutionelle setting nicht mehr zur alleinigen Erklärung dieser Rolle ausreicht, da „institutions shape much but, in the end, determine little“ (Rockman 1997: 55). Gerade in den 1970er Jahren wurde sehr intensiv über die These von Arthur M. Schlesinger diskutiert, dass sich die Präsidentschaft zu einer imperial presidency entwickelt habe. Doch zeigte die Entwicklung in der Folge, dass das Machtpendel auch wieder in Richtung Kongress zurückschwingen konnte. Aaron Wildavsky (1969) versuchte, diese stete Machtverschiebungen mit der Theorie der sog. two presidencies zu beschreiben. In der Innenpolitik habe der Präsident relativ wenig Freiraum, während er sich in der Außenpolitik fast ohne Behinderungen bewegen könne. Doch auch wenn diese Aussagen in der Tendenz richtig sind, ist trotzdem anzumerken, dass der Präsident auch in der Außenpolitik nicht ohne Unterstützung des Kongresses auskommt. Vor allem ab den 1970er Jahren entstand eine ganze Flut von Publikationen zur presidential leadership, die bis heute anhält. Aus dieser Vielzahl von Werken sind zwei bedeutende herauszugreifen: So stellte Richard E. Neustadt in seiner Studie Presidential Power (1960) fest, dass ein erfolgreicher Präsident die Funktionsweise der US-Politik kennen, mit den Machtbeziehungen sensibel umgehen und voll Selbstvertrauen sich dem Wert seiner

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Politik und der Fähigkeit, die Nation zu führen, bewusst sein müsse. David Barber schuf in seinem erstmals 1972 erschienen Werk ein Raster für die Beschaffenheit des Charakters eines erfolgreichen Präsidenten (Barber 1992). Diese einfachen Schemata, die sich zwischen aktiv und passiv sowie positiv und negativ bewegen, stellen sehr vereinfacht die präsidentielle politische Psychologie dar. In der Folge ist eine ganze Reihe von Sammelbänden und Monographien entstanden, die sich meist mit den Präsidenten von Roosevelt bis in die aktuelle Zeit befassen und die einzelnen Charaktere und Führungsstile beschreiben (Wilson 1995; Gergen 2000; Gould 2003; Genovese 2001; Hargrove 2008; Taranto / Leo 2004; Rubenzer / Faschingbauer 2004; Hargrove 1998; Roper 2000). In der neuesten Forschung hat vor allem die Arbeit von Greenstein Spuren hinterlassen (Greenstein 2004), der die Führungsqualität von Präsidenten anhand von sechs Qualitätsmerkmalen (public communication, organizational capacity, political skill, policy vision, cognitive style und emotional intelligence) misst. Letztlich kommt aber auch er zur Erkenntnis, dass es keine „royal road to the understanding of presidential personality“ (Greenstein 2002: 8) gibt. Im Folgenden soll nun versucht werden, die handlungsstärkenden und handlungsbeschränkenden Faktoren des politischen Systems der USA darzustellen sowie die daraus erwachsenden Anforderungen und Führungsstile des Präsidenten herauszuarbeiten.

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Rahmenbedingungen der politischen Führung in den USA: handlungsstärkende Faktoren

2.1 Zentrale Rolle im Institutionengefüge Die US-Verfassung stattet den Präsidenten mit enormen Handlungsressourcen aus, die vor allem in Artikel II zusammengefasst werden und mit dem Statement beginnen: „The executive power shall be vested in a President of the United States of America.“ Dabei fließen die Funktionen des Staatsoberhaupts und des Regierungschefs zusammen und bilden eine „geschlossene Exekutive“ (Helms 2008: 20). So verfügt der Präsident zusätzlich über die Möglichkeit, politische Repräsentation und Integration als Ressource zu nutzen. Am deutlichsten wird diese Rolle des Staatschefs in der jährlich zu haltenden State of the Union adress. „Certainly this triumphal occasion, attended by the Congress, Cabinet, Supreme Court, top military officers, and the foreign diplomatic corps, is far cry from the often merciless grilling on the floor of parliament to which prime ministers are subjected every week“ (Smith 2008: 79). Diese Rede wird auch als „throne speech“ (Smith 2008: 79) bezeichnet, was deren Bedeutung nochmals bekräftigt. Darüber hinaus weist der Artikel II dem Präsidenten noch die Aufgabe als commander-in-chief und als chief diplomat zu. Trotz dieser Bündelung der Macht in einer Hand kann aber letztlich nicht von einer „monistischen Exekutive“ (Hübner / Münch 2007: 133) ausgegangen werden, in der beim Präsidenten allein die vollziehende Gewalt liegt. Denn so wie der Präsident genauso an der Legislative beteiligt ist, hat der Kongress auch die Möglichkeit, in die Exekutive hineinzuwirken. Dominierend ist also das funktionale Moment der Gewaltenverschränkung, das Richard Neustadt mit der Formulierung „separated institutions sharing powers“ (Neustadt 1990: 29) treffend umschrieben hat.

Politische Führung im klassischen Präsidentialismus: die USA

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Dabei legten die Verfassungsväter das Amt des Präsidenten so aus, dass er formal allein für das Handeln der Exekutive verantwortlich zeichnet. Dies schloss zwar nicht aus, dass er sich Rat von Mitgliedern der Administration einholen kann, verhinderte aber die Bildung einer neben dem Präsidenten verantwortlichen Regierungsinstitution (Helms 1999a: 67). Konsequenterweise taucht in der Verfassung der Begriff cabinet nicht auf, weshalb dieses auch von Richard Fenno treffend als „secondary political institution“ (Fenno 1959: 67) beschrieben wurde. Und Elgie geht noch weiter, indem er feststellt: „There is no formal mention of the Cabinet in the Constitution and, while there is a Cabinet in practice, it is not a decision-making body“ (Elgie 2003: 109).1 Nichtsdestotrotz kann der Präsident sein Kabinett nicht uneingeschränkt besetzen. Nominierte Kandidaten müssen vom Senat bestätigt werden, und eine Änderung des Regierungszuschnitts bedarf der Zustimmung des Kongresses.2 Ist ein Minister jedoch einmal ernannt, untersteht er rechtlich ab diesem Zeitpunkt ausschließlich der Autorität des Präsidenten.3 Somit bleibt das cabinet vorrangig ein Beratungsorgan und den Weisungen des Präsidenten untergeordnet.4 Eine Stärkung erfuhr der Präsident zudem, als ihm aufgrund der immer komplexeren Regierungsaufgaben ein eigener Beamtenapparat zur Seite gestellt wurde. Diese Möglichkeit wurde dem Präsidenten durch den Reorganization Act von 1939 zugebilligt. Das neu geschaffene Executive Office of the President (EOP) hat sich seitdem zu einem zentralen Macht- und Steuerungsorgan des Präsidenten entwickelt. Dabei versammelten sich im EOP mehrere Behörden. Das Office of Management and Budget (OMB) wurde aus dem Schatzministerium im EOP transferiert. Weiter kamen 1946 der Council of Economic Advisers hinzu, der National Security Council folgte 1947, und schließlich wurde 1993 der National Economic Council (NEC) integriert. Die Aufgaben dieser executive branch bestehen in der „policy co-ordination; outreach and communications; and internal co-ordination“ (Helms 2005: 35) – alles Bereiche, die die Ressourcen des Präsidenten für eine wirksame Führung stärken. Großer Vorteil dieser Behörden im Gegensatz zum Kabinett ist, dass deren Besetzung zum größten Teil nicht von der Zustimmung des Senats abhängig ist. So greifen die neu gewählten Präsidenten bei der Besetzung dieser Einrichtungen meist auf Wegbegleiter während der Wahlkampagne zurück (King/ Riddlesberger 1996: 501). Den „inner circle“ (Jones 2007: 98) des Beraterkreises bildet das White House Office (WHO), das dem Präsidenten nicht nur räumlich im Weißen Haus am nächsten steht. Die Größe dieses engen Beraterkreises bewegt sich zwischen 400 und 600 Mitarbeitern (Warshaw 1999: 131), wobei jeder davon für ein Spezialgebiet zuständig ist. In den vergangenen Jahrzehnten wurde die Leitungsebene im White House Office immer mehr politisiert (personal presidency statt institutional presidency), und in der

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Einige Autoren konstatieren deshalb lapidar, dass es in den USA „kein Kabinett“ gebe; vgl. Lösche (1989: 119). Allerdings kann der Präsident meist mit der Zustimmung des Senats rechnen. Denn dieser hat bei den bisher weit über 500 Kabinettsmitgliedern nur bei sieben sein Placet verweigert. Mehr Probleme bereiteten dagegen die Änderung, Verkleinerung oder Vergrößerung der Regierungsstruktur, die die Zustimmung des gesamten Kongresses benötigten, vgl. Hübner/ Münch (2007: 139). 3 Dies macht etwa die im US-Sprachgebrauch benutzte Bezeichnung departments für Ministerien und secretaries (nämlich des Präsidenten) für die Minister deutlich; darauf weisen etwa Filzmeier und Plasser (1997: 125) hin. 4 Vgl. dazu stellvertretend für viele Pfiffner (2000: 110ff), der auch die von Abraham Lincoln bekannte Anekdote anführt, der das Abstimmungsverfahren in seinem Kabinett folgendermaßen zusammengefasst haben soll (111): „Seven nays and one aye – the ayes have it.“ 2

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Konsequenz kam den engsten Mitarbeitern immer größerer Einfluss auf die Politik des Präsidenten zu.5 Abbildung 1:

Das Executive Office des Präsidenten6

Office of Management and Budget (1939)

White House Office

Council of Economic Advisers (1946)

National Security Council (1947)

Office of the Vice President

Office of the United States Trade Representatives (1963)

Der Präsident

Office of National Drug Control Policy

Council of Environmental Quality (1969)

Office of Science and Technology Policy (1976)

Office of Policy Development Domestic Policy Council (1993)

National Economic Council (1993)

Office of Administration (1977)

Quelle: Executive Office of the President (www.whitehouse.gov/government/eop.html, 10.01.2009).

Seit den 50er Jahren gibt es in der executive branch auch einen Kongressverbindungsstab (congressional liaison office), der für die Beziehungen zum Kongress zuständig ist (Jäger 2007b: 150). Die sogenannten liaison staffs haben die Aufgabe, im Kongress für die Ziele des Präsidenten zu werben (Hübner / Münch 2007: 124). Indem der liaison staff einen engen Kontakt zu den Abgeordneten und Senatoren hält und, wenn möglich, ihren Wünschen und Plänen entgegenkommt, versucht er im Kongress Mehrheiten für die Politik des Präsidenten zu erringen. Wie bei der Analyse der handlungsbeschränkenden Faktoren politischer 5

Kritikwürdig ist diese Besetzungspraxis insofern, da bei jedem Präsidentenwechsel alle Ämter neu besetzt werden und es somit an Fachkompetenz, „institutioneller Kontinuität und institutionellem Gedächtnis“ mangelt; vgl. Hart (1987: 204). 6 Jeder Präsident nutzte das Organisationsrecht im EOP, um eigene Akzente zu setzen, und so kamen etwa unter George W. Bush noch folgende Büros hinzu: Office of Faith-Based and Community Initiatives, Office of Homeland Security, Office of National AIDS-Policy, President´s Critical Infrastructure Protection Board, President´s Foreign Intelligence Advisory Board, USA Freedom Corps, White House Military Office.


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Führung noch zu zeigen sein wird, erweist sich gerade der Kongress als diejenige Institution, die am meisten Möglichkeiten hat, die Führung des Präsidenten einzuschränken. Eine automatische Gefolgschaft ist im Kongress aufgrund der Heterogenität der Abgeordnetenpopulation und der geringer ausgeprägten Parteidisziplin nicht zwingend gegeben. Andererseits gesteht die Verfassung dem Präsidenten ein suspensives Veto in der Gesetzgebung zu (Art. I, Sec. 7, U.S. Constitution). Dieses kann der Kongress allerdings mit einer Zweidrittelmehrheit in beiden Häusern zurückweisen. Der Einsatz oder selbst die Androhung des Vetos stärkt die Position des Präsidenten gegenüber dem Kongress enorm, da es dem Kongress nur sehr selten gelingt, die erforderlichen Quoren in beiden Häusern zu erreichen. Von den bisher etwa 2.500 Vetos in der Geschichte der USA wurden weniger als 4 Prozent im Kongress überstimmt (Davidson 2000: 253).7 Eine weitere handlungsstärkende Eigenschaft ist die unbestrittene Führungsrolle innerhalb der eigenen Partei. Begründet wurde diese presidential party leadership bereits von Thomas Jefferson (Jäger 2007b: 138). Dabei hat der Präsident zwar kein formelles Amt inne, da dies der Unabhängigkeit des Präsidentenamts widersprechen würde, doch ist er faktisch ihr Aushängeschild und Wortführer. Gleichwohl sind die ihm daraus erwachsenden Machtpotenziale begrenzt, was vor allem an der Schwäche und der heterogenen Struktur der US-Parteien liegt. So sind die nationalen Parteien eher als lockere Dachverbände zu bezeichnen, da sie nur die 50 unterschiedlich starken und eigenständigen Parteiorganisationen in den US-Staaten zusammenfassen. Außerdem sind es keine Mitgliederorganisationen europäischen Typs, die auf eine feste Mitgliederbasis bauen könnten. Da die Parteien auch ideologisch und inhaltlich weit weniger festgelegt sind als etwa westeuropäische Parteien, kommt es im Kongress nicht zu Abstimmungen, die klar entlang der Parteigrenzen verlaufen. Möglich ist dies vor allem auch aufgrund der faktischen Unabhängigkeit der USRegierung vom Parlament. Selbst bei der Nominierung des Präsidentschaftskandidaten wird durch die Zunahme der Vorwahlen der Einfluss der Parteien zurückgedrängt (Helms 1999b: 314). So wurden im Jahr 2000 bereits 85,7% der Demokratischen Parteikonventsdelegierten in 40 Staaten und 93,1% der Republikanischen Parteikonventsdelegierten durch Vorwahlen bestimmt. Auch die von den national conventions und deren Ausschüssen formulierten inhaltlichen Aussagen, die sogenannten presidential platforms, dienen den Präsidenten nur in bescheidenem Maße als Richtschnur für sein programmatisches Handeln (Helms 1999b: 322). Der US-Präsident kann also faktisch relativ unabhängig von der Partei agieren und wird in seiner politischen Führung von ihr nicht wesentlich eingeschränkt.8 Die entscheidende und bedeutendste handlungsstärkende Ressource des Präsidenten ist dessen popular legitimacy. Der US-Präsident ist neben seinem Vize die einzige Person, die landesweit gewählt wird, und somit kann er stets auf die Mehrheit des US-amerikanischen Volkes verweisen. Dabei profitiert er als Person schon davon, dass die Vorauswahl der Kandidaten in den primaries bereits mehrheitlich entschieden wird. „Unlike members of Congress, for example, the President can justifiable claim to represent the will of the people

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Darüber hinaus gab es v.a. in den 1990er Jahren eine Diskussion zur Einführung der sogenannten line-item vetos, mit denen es dem Präsidenten ermöglicht werden sollte, auch einzelne Passagen von Gesetzen zu blockieren, ohne das gesamte Gesetz zum Scheitern bringen zu müssen. Diese vom Kongress 1996 eingeführten Vetos wurden, wenig überraschend, bereits 1998 vom Supreme Court als verfassungswidrig erklärt, weil sie dem Präsidenten „unilateral authority to change the text of duly enacted statutes“ verleihen würden. Vgl. Davidson und Oleszek (2002: 308). 8 Zur Zusammenarbeit zwischen Präsidenten und den US-Parteien s. u.a. Milkis (2003).

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and can use this claim (at least in the short term) as a means by which to bring about innovative policy change“ (Elgie 2003: 117). Vor allem in den ersten 100 Tagen der sogenannten honeymoon period hat der Präsident die besten Aussichten, sich mit seinem Programm durchzusetzen.9 Gerade das Beispiel Roosevelts, der in den ersten Wochen nach der Machtübernahme viele seiner Schlüsselreformen durchsetzen konnte, zeigte dies deutlich (Elgie 2003: 117). Dementsprechend ist die Durchsetzungsfähigkeit des Präsidenten während der gesamten Legislaturperiode stets von seinen Popularitätswerten abhängig. Je höher diese Werte sind, desto besser kann der Präsident gegenüber den anderen politischen Akteuren seine Agenda durchsetzen (Lammers / Genovese 2000: 13-14). Dieser Faktor kann allerdings ebenso handlungsbeschränkend wirken, wenn die Umfragen für den Präsidenten weniger positiv ausfallen. Dementsprechend ist es von großer Bedeutung, bei der Bevölkerung anerkannt zu sein, um freier agieren zu können, wie ein Kommunikationsdirektor von Ronald Reagan feststellte: „Everything here is built on the idea that the President´s success depends on grassroots support“ (Kernell 1986: 36).

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Limitierung der Macht: Handlungsrestriktionen der US-Präsidenten

3.1 Der Präsident und der Kongress Die US-Verfassung weist dem Kongress die gesamte Legislative zu. So steht in Artikel 1, Sektion 1: „All legislative Powers herein granted shall be vested in a Congress of the United States which shall consist of a Senate and House of Representatives.“ Doch so wenig von einer monistischen Exekutive gesprochen werden kann, kann der Kongress als einziges Organ im Bereich der Legislative gesehen werden. Jedoch fehlen auch dem US-Präsidenten in diesem Bereich vielfach Mittel und Maßnahmen, die einem Regierungschef in parlamentarischen Systemen zustehen. So kann er den Kongress nicht vorzeitig auflösen und Neuwahlen ausschreiben, sondern ist stets an die regulären Legislaturperioden gebunden. Darüber hinaus dürfen weder der Präsident noch seine Regierungsmitglieder gleichzeitig einen Sitz im Kongress innehaben. Eine Ausnahme stellt der Vizepräsident dar, der dem Senat vorsitzt. Außerdem fehlt dem Präsidenten die formelle Möglichkeit der Gesetzesinitiative, und er kann nicht auf ein absolutes Vetorecht bei Ausgabegesetzen zurückgreifen (Hübner / Münch 2007: 110-111). Warum die Bedeutung des Präsidenten an der Fähigkeit gemessen wird, „den Kongreß zu führen“ (Burns 1956: 186), liegt vor allem daran, dass er sich durch die fehlende Parteidisziplin nur in sehr geringem Ausmaß auf seine Partei verlassen kann, selbst wenn die eigene Partei die Mehrheit in beiden Häusern stellt. So stellt sie zwar immer den Kern der Mehrheitsbildung dar, doch muss darüber hinaus stets versucht werden, aus beiden Parteilagern Stimmen zu gewinnen. Die parteiliche Geschlossenheit im Kongress erreicht nur selten hundert Prozent

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Johnson brachte diesen Anfangsbonus folgendermaßen auf den Punkt: „You´ve got to give it all you can that first year. Doesn´t matter what kind of majority you come in with. You´ve got just one year when they treat you right, and before they start worrying about themselves“, zit. in Lammers / Genovese (2000: 71).


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und bleibt damit meist die Ausnahme.10 Die parteiliche Kohäsion wird allerdings in Zeiten der Krise, wie etwa nach dem 11. September, und in Zeiten der Ideologisierung merklich gestärkt. In den letzten Jahrzehnten ist auch deshalb ein Anstieg der Parteigeschlossenheit zu beobachten (Helms 1999c: 859). Infolgedessen ist es für den Präsidenten auch nur bedingt von Bedeutung, ob er in den Häusern des Kongresses eine eigene parteipolitische Mehrheit hat, zumal eine Situation des divided government keineswegs mit gesetzgeberischem Stillstand (gridlock) einhergeht.11 Dies zeigt allein die Tatsache, dass zwischen 1945 und 2004 zwei Drittel der Periode, also 38 Jahre, vom Zustand des divided government (Helms 2005: 133) geprägt waren. Die Tatsache, dass sich der Präsident kaum auf eine zuverlässige Unterstützung seiner Partei verlassen konnte, trug im Laufe des 20. Jahrhunderts auch zum Ausbau des Ausschusssystems bei, wie Bailey (1992: 132) zusammenfasst: „Without the cement provided by unified parties, it is difficult to hold together the various stages of the legislative process over a sustained period of time. A decentralized legislative process where committee, subcommittee and individual prerogatives are stressed is the result.“ Bis 1971 waren die Strukturen der Ausschüsse relativ stabil und der Gesetzgebungsprozess vorhersehbar (Davidson 1981: 103). Entscheidend dafür war die Macht des Vorsitzenden des Repräsentantenhauses, der die Ausschüsse nach seinem Gutdünken besetzen konnte. Außerdem galt das Senioritätsprinzip, das besagte, dass an die Spitze der Gremien diejenigen aufrücken sollten, die diesem Ausschuss am längsten angehörten. Dies gewährleistete Stabilität und beschränkte die Zahl einflussreicher Personen im Kongress (Hartmann 2004: 112). Institutionelle Reformen in den 1970ern schränkten aber nicht nur das besagte Senioritätsprinzip ein, sondern führten auch zur Entstehung einer Vielzahl von Unterausschüssen und damit zu einer Machtdispersion. Im 110. Kongress existierten in beiden Häusern fast 250 Ausschüsse und Unterausschüsse, die größtenteils als ständige Ausschüsse tagten (Hübner / Münch 2007: 121). Aufgrund dieser Atomisierung der Macht musste sich der Präsident mit einer deutlich größeren Zahl an Ausschussvorsitzenden auseinandersetzen, und Gesetzeserfolge waren somit schwieriger zu erreichen.12 In den 1970ern kam es darüber hinaus zu mehreren Gesetzesinitiativen, die die Macht des Präsidenten einschränken sollten. Denn spätestens durch den Zweiten Weltkrieg waren die USA endgültig in den weltpolitischen Fokus geraten, in dem sie bis heute stehen. Dies führte in der Folge zu einem Ausbau der exekutiven Machtbefugnisse und eines enormen Beamtenapparats. Die Präsidentschaft mutierte immer mehr zu einer „Imperial Presidency“ 10

Ein Grund liegt auch darin, dass die Kongressmitglieder zuvorderst auf die Interessen und Notwendigkeiten ihres Wahlkreises achten. So ergaben Umfragen, dass 57 Prozent der Kongressmitglieder ihren Wahlkreis für vorrangig halten und nur 34 Prozent die Nation als Ganzes; vgl. dazu Fiorina (1982: 39). 11 Die amerikanische Politikwissenschaft zeigt sich in dieser Frage allerdings höchst uneinig. So stellte etwa Mayhew (1991) nur einen geringen Unterschied für den Erfolg von gesetzgeberischen Vorhaben zwischen den Phasen des divided government und des unified government fest. Anders dagegen sehen es etwa Davidson (2000: 261) oder auch Elgie (2003: 121–122). Vor allem in der Clinton-Administration scheint sich der Befund, dass die Erfolgsquote des Präsidenten im Kongress bei einem unified government deutlich höher ist, zu bestätigen; vgl. dazu Helms (1999c: 858–859). Tendenziell treffen somit wohl die Befunde von Thorson (1998) zu, der feststellte, dass sich die Wahrscheinlichkeit einer geschlossenen Unterstützung durch die Mehrheitspartei im Kongress während des Zustands des unified government deutlich erhöht. 12 Allerdings erfuhr die Fraktionsspitze gerade während der Sprecherzeit des Republikaners Gingrich (1995-1999) wieder eine deutliche Stärkung. Eine lineare Entwicklung der Machteinbuße der Fraktionsführung ist also nicht zu diagnostizieren. Vielmehr ist sie sehr abhängig von den gestaltenden Akteuren. Vgl. zur Entwicklung des Ausschusswesens und den Ausschussreformen Davidson / Oleszek (2002: 224–230).

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(Schlesinger 1973), die sich verstärkt der öffentlichen Kontrolle vor allem durch den Kongress entzog. Und so nutzte das Parlament eine Phase der Schwäche des Präsidenten, um diesen Zustand zu ändern. Der verlorene Vietnamkrieg sorgte für ein lädiertes Ansehen des Präsidenten: Nixon weigerte sich, Haushaltsansätze komplett auszuschöpfen, und sein Vizepräsident S. Agnew musste aufgrund eines Bestechungsskandals zurücktreten. Neben den oben dargestellten kongressinternen Reformen kam es vor allem zu drei nennenswerten Gesetzen: Mit der War Powers Resolution (1973) verankerte der Kongress die parlamentarische Zustimmung zu Auslandseinsätzen der amerikanischen Streitkräfte, wenn diese länger als 60 Tage dauern.13 Der Budget and Impoundment Control Act von 1974 begründete ein Haushaltsverfahren, das es dem Kongress ermöglichte, dem Präsidenten mit seinem OBM als Entwickler des Haushaltsentwurfs Paroli zu bieten. Der National Emergency Act von 1976 schließlich schränkte die Kompetenzen des Präsidenten im Bereich der Geheimdienste ein. Letztlich erweist sich der Wille zur Machtbegrenzung des Präsidenten in innenpolitischen Fragen wirksamer als bei außenpolitischen Problemstellungen. Zwar hat der Kongress seine passive Rolle im Bereich der Außenpolitik seit dem Vietnamkrieg verlassen, aber nichtsdestotrotz verfügt der Präsident dort im Vergleich zum Parlament über einen deutlich größeren Handlungsspielraum. Festzuhalten ist, dass die Beziehungen zwischen dem Präsidenten und dem Kongress einer ständigen Entwicklung unterworfen sind. Dabei ist das Zusammenwirken von einem steten Konflikt geprägt. Die Aussage von George Bush sen. von 1990, dass es schwieriger sei, mit dem Kongress zu verhandeln als mit Saddam Hussein (Hübner / Münch 2007: 149), ist zwar sicherlich übertrieben, doch zeigt sie die Tendenz auf, dass gerade hier der Präsident Führungsstärke und Führungsgeschick beweisen muss. Im Ergebnis hängt es also gerade in der legislativen Arena davon ab, ob es der Präsident schafft, mit seinem persönlichen Führungsstil seine Ziele zu erreichen.

3.2 Der Präsident und der Supreme Court Allerdings ist der Kongress bei Weitem nicht der einzige Vetospieler, der exekutive Führung beschränkt. Vielmehr gibt es noch eine ganze Reihe weiterer Institutionen und Akteure, die die Bandbreite der presidential leadership im amerikanischen politischen System begrenzen. Um ein treffendes Bild von den Möglichkeiten der politischen Führung aufzuzeigen, müssen auch diese Bereiche dargestellt werden. Zu den genannten Institutionen gehört der oberste Gerichtshof, der Supreme Court. Es kombiniert die Funktionen des höchsten Berufungsgerichts in den USA und die des obersten Verfassungsgerichts. Er tritt nicht direkt als Vetospieler auf, da er sich mit der Verfassungskonformität der Gesetze auseinandersetzt und somit nicht unmittelbar in laufende politische Entscheidungsprozesse eingreift. Allerdings können so vom Supreme Court Gesetzesvorhaben, die von Präsidenten ausgehen, gestoppt werden. Darüber hinaus hat das Gericht mehrfach darüber verhandelt, inwieweit das Handeln des Präsidenten rechtmäßig war. Auch damit hat das oberste Gericht den Handlungsrahmen für den Präsidenten abgesteckt. 13

Die Präsidenten haben dieses Gesetz niemals akzeptiert. So wurden sowohl die Realitätsnähe und die Verfassungsmäßigkeit bezweifelt. Bei raschen und kurzzeitigen Militäraktionen, wie etwa bei dem Einmarsch in Grenada (1983) und dem Bombenangriff auf Libyen (1986) während der Reagan-Administration konnte der Präsident durch die 60-Tage-Frist ohnehin kaum wirksam behindert werden (2007b: 155).


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Die neuen Richter werden zwar vom Präsidenten unter Zustimmung des Senats ernannt, können aber durch ihre Berufung auf Lebenszeit unabhängig agieren. Deswegen versuchen die Präsidenten bei Neubesetzungen immer darauf zu achten, Kandidaten zu finden, die ihrer politischen Richtung entsprechen, doch heißt dies nicht automatisch, dass deshalb die Richter stets konservativ oder progressiv agieren. Das Urteil Gore vs. Bush (2000) zur nochmaligen Auszählung der Wahl in Florida machte dies etwa deutlich, als zwei von republikanischen Präsidenten ernannte Richter für den Demokraten Gore stimmten (Yalof 2003: 482). Allerdings hat der Supreme Court meist nur sehr zurückhaltend gegen den Präsidenten agiert, und dies nicht zuletzt aus zwei Gründen (Biskupic / Witt 1997: 169): Zum einen ist die Verfassung in Bezug auf den Präsidenten teilweise so offen formuliert, dass kaum verfassungsrechtliche Ansatzpunkte zur rechtlichen Bewertung präsidialer Aktionen bestehen. Zum Zweiten sind öffentliches Ansehen und Prestige des Präsidenten für das Gericht oftmals ein Hindernis, in der gleichen Schärfe gegen ihn vorzugehen wie gegen andere Exekutivakteure. Aktuelle Untersuchungen haben sogar einen Zusammenhang zwischen der Popularität des Präsidenten und den Urteilen des höchstens Gerichts nachgewiesen. Beliebtere Präsidenten bekommen vom Gericht deutlich weniger Gegenwind als unbeliebte (Yates / Whitford 1998). Insgesamt betrachtet ist das oberste Gericht eher „a friend of the presidency“ (Cronin / Genovese 2004: 228), da selbst für den Präsidenten zuerst negativ erscheinende Entscheidungen langfristig meist eine Ausweitung seines Handlungsspielraums bedeuten. So regelte die Entscheidung United States vs. Nixon (1974) nicht nur, dass der Präsident aus dessen Sicht geheime Tonträger der Öffentlichkeit zur Verfügung stellen muss, sondern stellte gleichzeitig fest, dass der Präsident in beschränktem Maße ein executive privilege besitzt (Helms 2005: 145). Dagegen verweigerte der Supreme Court im Fall Clinton eine Verzögerung des Falls Jones vs. Clinton (1997), sodass letztlich die Lewinsky-Affäre ans Tageslicht kam (Segal / Howard 1999: 178–179). Trotz aller präsidentenfreundlichen Urteile ist der Supreme Court also stets auch eine handlungsbeschränkende Institution für die oberste Exekutive.

3.3 Die Rolle des Bundesstaats Auch der amerikanische Föderalismus hat einen handlungslimitierenden Effekt für den Präsidenten. Im Gegensatz zu einem zentralisierten Einheitsstaat schränkt eine föderale Struktur das Handeln des Bundes und damit des Präsidenten stets in gewissen Bereichen ein. Der amerikanische Bundesstaat besteht heute aus 50 Einzelstaaten. Diese verfügen über eine ganze Reihe von Kompetenzen. Dabei unterscheidet die US-Verfassung nur zwei Zuständigkeitsbereiche, die ausschließliche Gesetzgebung des Bundes und die ausschließliche Gesetzgebung der Staaten.14 Bei der Aufteilung der Aufgaben gilt zunächst, dass alle Kompetenzen, die nicht eindeutig dem Bund zugewiesen sind, automatisch in den Aufgabenbereich der Staaten fallen. Dabei werden nicht nur die Gesetze auf den verschiedenen Ebenen beschlossen, sondern 14

Für die Verfassungsväter war dies eine Grundprämisse der föderalen Ordnung. Dieses Konzept, das auch als dual federalism bezeichnet wurde, hatte aber spätestens seit den 1950ern keine herausgehobene Bedeutung mehr, da der Bund immer mehr Kompetenzen an sich gezogen hat, wie im Folgenden noch beschrieben wird. Die Erosion dieses Konzepts begann vor allem mit dem New Deal-Programm von Roosevelt in den 1930er Jahren (Elgie 2003: 132).

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gleichzeitig auch von eigenen Verwaltungen implementiert. In der Konsequenz bleiben dem US-Präsidenten zumindest nach dem Verfassungstext verschiedene policy-Felder, wie etwa die Bildungs-, Sozial- und Verkehrspolitik, zunächst verschlossen, weil sie in den Kompetenzbereich der Staaten fallen. Die US-Präsidenten entwickelten daher häufig ein Interesse, den politischen Unitarisierungsprozess voranzutreiben und mehr Kompetenzen an sich zu ziehen. Eine rechtliche Handhabe boten dafür vor allem verschiedene Generalklauseln der Verfassung (general welfare clause, interstate commerce clause etc.), welche bei wohlwollender Auslegung zu einer gezielten Kompetenzausweitung des Bundes genutzt werden konnten, zumal in innenund außenpolitischen Krisenphasen. Dabei konnte der Präsident auf die Unterstützung des Supreme Court zählen, der vor allem im 20. Jahrhundert den Bundesgesetzen Priorität einräumte (Hübner / Münch 2007: 41–45). Auch das immer weiter ausgebaute System der Bundeszuweisungen (federal grants) wirkte in diese Richtung und konnte von den Präsidenten ebenfalls politisch instrumentalisiert werden. Diese zerfallen zwei Kategorien: Die categorical grants binden die Empfänger an strikte Auflagen des Bundes, während bei den sogenannten block grants dem Empfänger die Möglichkeit bleibt, die Mittel im vorgegebenen Aufgabenfeld eigenständig zu verwalten und einzusetzen.15 Tabelle 1: Entwicklung der Bundeszuschüsse an die Einzelstaaten und Kommunen Jahr Bundeszuschuss 1929 1,1 Mrd.$ 1950 2,2 Mrd. $ 1955 3,2 Mrd.$ 1960 7,0 Mrd.$ 1965 10,9 Mrd.$ 1970 24,0 Mrd.$ 1975 49,8 Mrd.$ Quelle: Hübner/ Münch 2007: 47; Jäger 2007: 87-88.

Jahr 1980 1985 1990 1995 2000 2005

Bundeszuschuss 91,5 Mrd.$ 105,9 Mrd.$ 135,3 Mrd.$ 225,0 Mrd.$ 284,8 Mrd.$ 426,0 Mrd.$

Erst unter Reagan gab es Tendenzen, die Einzelstaaten wieder zu stärken. Doch schaffte er es mit seinem New Federalism-Programm nicht, die federal grants deutlich zu senken. Ziel seiner Politik war es, einen aus seiner Sicht ausufernden Sozialstaat zurückzudrängen. Auch Clinton sprach von der Dezentralisierung der Macht und wollte mehr Kompetenzen auf die Einzelstaaten zurückverlagern. Doch bei ihm blieb ebenfalls ein großer Unterschied zwischen „devolution rhetoric and devolution reality“ (Kincaid 2001: 147). Denn auch er ließ eher nationale Programme für die Staaten entwickeln, als die Rolle der Bundesebene zurückzudrängen. Trotz aller Rhetorik war somit die Tendenz zur Zentralisierung ungebrochen. Bis auf wenige Reservatrechte sind die Kompetenzen nun entweder in der ausschließlichen oder in der gemeinsamen Kompetenz von Bund und Staaten. Durch die Terroranschläge vom 11. September 2001 hat sich dieser Trend noch verstärkt. Vor allem im neu geschaffenen 15

In der Nixon-Administration wurden noch die sogenannten revenue-sharing grants eingeführt, die als Pauschalbeträge ohne Auflagen an die Einzelstaaten und Kommunen überwiesen wurden. Diese wurden aber bereits 1986 wieder abgeschafft; vgl. Hübner/ Münch (2007: 47).


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180.000 Mann starken Homeland Security Department wurden sehr viele Kompetenzen von Bund und Einzelstaaten gebündelt. Trotz der Ausweitung der Handlungsressourcen für den Präsidenten in diesem Bereich kann festgehalten werden, dass er auf die Einzelstaaten und die Kommunen angewiesen ist. Entscheidend ist dabei, dass es am Präsidenten und seinem Führungsstil liegt, in welche Richtung sich der Föderalismus entwickelt. Alle großen Änderungen in diesem Bereich gingen jeweils vom Präsidenten aus. Insgesamt wurde deutlich, dass der Präsident zwar in mehreren Bereichen in seiner politischen Führung eingeschränkt ist, sich in den letzten vier Jahrzehnten jedoch in allen Bereichen – ob nun in der Zusammenarbeit mit dem Kongress und dem Supreme Court oder beim Zusammenwirken mit den Einzelstaaten und den Interessengruppen – eine noch stärkere Fokussierung auf den Präsidenten ergeben hat. Er hat es geschafft, in allen Bereichen an Einfluss und Gestaltungsfreiheit zu gewinnen. Nichtsdestotrotz ist der Präsident stets gezwungen, mit den verschiedenen Institutionen, Organisationen und Akteuren zusammenzuarbeiten, um seine politischen Ziele zu erreichen.

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Anforderungen, Profile und persönliche Führungsstile

Im internationalen Vergleich hat der US-Präsident relativ wenig starke Vetospieler. Ob ein Präsident seine Politik durchsetzen kann, hängt daher im Wesentlichen von zwei Faktoren ab: Zum einen, ob er sich als Chief Legislator im Kongress durchsetzen kann, zum anderen, ob er in der Öffentlichkeit ein Ansehen und eine Beliebtheit erreicht, die es ihm auch gegenüber anderen Institutionen erlauben, kraftvoll zu agieren.

4.1 Rollenerwartungen und Anforderungsprofile des US-Präsidenten Aus den oben benannten Funktionen des amerikanischen Präsidenten ergibt sich eine Fülle an Erwartungen, die an den Amtsinhaber herangetragen wird. Als Regierungschef soll er die führende Rolle im politischen Alltag übernehmen und für eine positive Entwicklung des Landes sorgen, als Staatschef steht er als oberster Repräsentant des Landes im Mittelpunkt, und als Oberbefehlshaber der Streitkräfte ist er für die Sicherheit der Bürger und des Landes verantwortlich. Zuvorderst soll der Präsident aber Führer des US-Volkes sein. Dazu muss er Visionen entwickeln, Durchsetzungskraft beweisen und in der Umsetzung einen strikten Kurs fahren. Von Anfang an steht in den USA deshalb die Persönlichkeit des Präsidenten viel mehr im Mittelpunkt als seine politischen Ziele (Helms 2005: 27). Der Präsident hat damit nicht nur ein Amt inne, sondern steht im „Zentrum der politischen Kultur“ (Troy 2000: 284). „As head of state, symbol of the nation, a figurehead who represents the country at home and abroad, the presidency is idealized, and its occupants and their families become models or culture types. They are Mr. and Mrs. America, an ideal First Family expected to represent cherished U.S. values“ (Campbell 1996: 188). Damit verbunden ist die Erwartung, dass er dieses Amt auch machtvoll ausübt. Gleichzeitig soll er moralisches Vorbild und Identifikationsfigur sein (Weiss 2008: 90). Die Präsidenten nahmen diese Erwartungen auf, indem z.B. Roosevelt betonte, dass die Präsidentschaft „nicht nur ein Regierungsamt (…), sondern vor allem ein Ort der moralischen Füh-

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rung“ (Leuchtenberg 1995: 11) sei. Um als Identifikationsfigur zu gelten, erwartet man vom Präsidenten und seiner Familie, dass ihr Lebensstil dem einer Durchschnittsfamilie ähnelt. Darüber hinaus ist eine der wichtigsten Handlungsressourcen, die ein Präsident besitzt, die öffentliche Unterstützung für sein Amt. Folglich sind sein Auftreten in der Öffentlichkeit, seine rhetorischen Fähigkeiten und sein Umgang mit den Medien eine bedeutende Anforderung, die jeder Präsident erfüllen muss. Das Verhältnis zum Kongress wiederum verlangt von dem Chief Executive, dass er auch fähig ist, mit den Verantwortungsträgern zu verhandeln, ihnen gegenüber Stärke zu zeigen und mit Hilfe von Netzwerken und Patronage seine politischen Ziele durchzusetzen. Treffend fasst der Politologe Korzi (2004: 203) die Erwartungshaltung der Bevölkerung zusammen, die vom Präsidenten erhofft, dass er „den Kongress und die politische Landschaft dominiere, die Öffentlichkeit für seine ehrgeizigen Gesetzes- und Reformvorhaben gewinne […] und Amerika zum [politisch] gelobten Land führe“.

4.2 Persönlichkeitsmuster und Eigenschaften der US-Präsidenten Die Rollenerwartungen an den US-Präsidenten sind sehr hoch und gehen über die Erwartungen an Regierungschefs in parlamentarischen Systemen weit hinaus. Nichtsdestotrotz können diese Anforderungen durchaus von unterschiedlichen Persönlichkeiten erfüllt werden. Dennoch lassen sich bei den Präsidenten der Nachkriegszeit durchaus Parallelen in Eigenschaften und Persönlichkeitsmustern entdecken, die notwendig zu sein scheinen. Darüber hinaus lässt sich feststellen, dass Präsidenten, denen gewisse Eigenschaften nicht zuteil waren, sich in der Umsetzung ihrer politischen Ziele schwerer taten. Wie lassen sich nun die Eigenschaften der US-Präsidenten beschreiben? Zunächst ist auffallend, dass die Präsidenten keineswegs politische Erfahrungen benötigen, um ins Amt zu kommen. Noch dazu gibt es keine speziellen Ämter, die Präsidenten typischerweise im Laufe ihrer Karriere innehaben. Die Zeitspanne, die sich Amtsinhaber im Vorfeld in politischen Ämtern engagiert haben, reicht von 27 Jahren bei Johnson bis zu überhaupt keinem bei Dwight D. Eisenhower, der 1953 ohne jegliches vorangegangene politische Mandat Präsident der USA wurde. Was die politischen Ämter betrifft, die die Präsidenten ansonsten typischerweise vorher innehatten, ist im 20. Jahrhundert ein Wandel zu erkennen. So waren die Präsidenten bis in die 1970er Jahre – mit Ausnahme Eisenhowers – vorher Mitglied des Senats. Johnson und Ford ragten hier mit einer überaus langen Amtszeit hervor (beide waren über 25 Jahre Mitglieder des Kongresses).16 Die Nachfolger von Ford (Carter, Reagan, Clinton und Bush jr.) waren dagegen alle Gouverneure. Erst Barack Obama schaffte den Sprung ins Weiße Haus direkt von seinem Senatsposten aus und durchbricht damit diese Reihe. Betrachtet man die Karriereverläufe der Präsidenten, fällt weiterhin auf, dass auch das Amt des Vizepräsidenten vielfach als Sprungbrett dient. Sowohl Truman als auch Johnson kamen durch den Tod des Präsidenten ins Amt und wurden in der nachfolgenden Wahl bestätigt. Auch Ford übernahm in dieser Funktion nach Nixons Rücktritt die Präsidentschaft, verlor allerdings die darauf folgende Wahl. Noch dazu wurde er nicht gewählt, sondern von Nixon in das Amt des Vizepräsidenten berufen, nachdem Spiro T. Agnew wegen Korruptionsvorwürfen von diesem hatte zurücktreten müssen. Von der öffentlichen Wahr16

Deshalb bezeichneten Peabody, Ornstein und Rhode den Senat auch als „presidential incubator“ (1976).


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nehmung als Vizepräsident profitierten darüber auch Nixon und George Bush sen. Letzterer schaffte sogar den direkten Sprung vom Vizepräsidentenamt ins Weiße Haus. Man kann also feststellen, dass es keine typischen Karriereverläufe für Präsidenten gibt. Bis auf die Ausnahme Eisenhowers, der vor allem von seiner öffentlichen Wahrnehmung als Oberbefehlshaber im Zweiten Weltkrieg profitierte, hatten jedoch alle Amtsinhaber im Vorfeld politische Erfahrungen gesammelt. Dass dafür eine nicht all zu lange Zeit notwendig ist, zeigen die aktuellen Präsidenten. So war George Bush jr. nur sechs Jahre Gouverneur in Texas und Barack Obama nur vier Jahre US-Senator sowie vorher nur im Senat des Staates Illinois tätig. Diese beiden Beispiele machen auch deutlich, dass die Präsidenten häufig keine bundespolitische Erfahrung mitbringen, wenn sie ins Amt gelangen. Aufgrund der Schwäche der US-Parteien verwundert es kaum, dass die US-Präsidenten sehr unterschiedlich in ihrer Partei verankert waren. Auch hier stellt Eisenhower wieder eine Ausnahme dar, da er bis kurz vor seiner Entscheidung, an dem Rennen um das Präsidentenamt teilzunehmen, nicht einmal sagte, zu welcher Partei er tendiere. Doch auch Kennedy und George Bush sen. hatten keine Positionen in der Partei inne. Die meisten anderen Präsidenten bekleideten dagegen zumindest ein Amt auf lokaler, staatlicher oder nationaler Ebene (v.a. Nixon, Reagan und George Bush jr.). Johnson und Ford waren für die Partei nur als Parteiführer im Kongress tätig und nicht auf der nationalen Parteiebene. Dies war aber auch nie ein Hindernis in der Amtsführung, da das Wissen um die parteiinternen Strukturen für die Präsidenten nicht von zentraler Bedeutung war. Daneben muss der Präsident auch physisch und psychisch robust sein. Zum einen ist dies notwendig, um den Präsidentenalltag zu bewältigen, zum anderen für die Außenwirkung. Von ihm wird erwartet, dass er aktiv ist und vollen Einsatz für sein Land erbringt. Dies entspricht auch dem Selbstverständnis der Präsidenten, wie Gerald Ford ausführte: „It´s a hard job being President – but despite all the talk about the heavy burdens, the job is not too big for any one man. […] It is a job that takes about twelve to 14 hours a day. But what is wrong with that? The President of the United States ought to be willing to spend that kind of time“ (zit. nach Light 1999: 23). Die Gesundheit des Präsidenten ist somit eine wichtige Grundvoraussetzung zur Ausfüllung dieses Amtes. Deswegen war auch während der Wahlkampagne des zweiundsiebzigjährigen Republikaners McCain im Jahr 2008 mehrfach dessen Gesundheitszustand Thema in den Medien. Ärzte diskutierten öffentlich über die Zehn-Jahres-Überlebenschance von McCain, der mehrfach an Hautkrebs erkrankt war. Diese Diskussion wurde umso heftiger geführt, nachdem die Bevölkerung und die Medien der von ihm gekürten Vizepräsidentschaftskandidatin Sarah Palin die Führung des Präsidentenamtes nicht zutrauten und in den US-Medien bereits kursierte, dass sie „one heartbeat away from the presidency“ sei (Becker 2008). Drittens benötigt der Präsident auch kognitive Intelligenz. Diese gibt Auskunft darüber, in welcher Weise der Präsident Informationen auffasst, zueinander in Bezug setzt und an andere kommuniziert. Vor allem Richard Nixon und Jimmy Carter hatten diesbezüglich eine ausgeprägte Auffassungsgabe: „His [Jimmy Carter´s, B.Z.] cognitive mastery was impressive. He was very well informed and continually amazed legislators and others by his great knowledge of problems and proposals“ (Hargrove 1988). Weniger geschickt konnten dagegen z.B. Truman und Reagan mit Informationen umgehen und diese verarbeiten: „Truman´s uncritical reading of works of popular history made him susceptible to false historical analogies. Reagan was notorious for his imperfect

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understanding of a number of his policy initiatives“ (Greenstein 2004: 221). Auch George Bush jr. wird „unreflectiveness“ unterstellt und dass er kein „paragon(s) of deep thinking or self-reflection“ gewesen sei (Immelman 2002: 94, Hervorhebung im Original). Doch gerade die Beispiele Truman und Reagan zeigen, dass dies allein noch nichts über den Erfolg der Präsidentschaft aussagt. Darüber hinaus spielt auch das genuine Fachwissen des Präsidenten eine große Rolle. Ein Berater Kennedys sah das bei seinem Präsidenten gegeben: „When Kennedy was inaugurated, he had had detailed experience with a variety of programs […]. He understood the problem of parochial aid in the education bills; he understood the problem of area redevelopment in West Virginia. […]. When the staff would give him advice, Kennedy had a good feel for the accuracy and value of information. He knew where it would fit in the puzzle. The fact, that he had had intimate contact with certain issues made him well prepared for the early decisions“ (Light 1999: 20). Sein Unwissen im Bereich der Wirtschaft machte ihn allerdings verwundbar, und er war hier in starkem Maße auf seine Berater angewiesen. George Bush jr. brachte dagegen sehr viel weniger Fachwissen mit. Er war geprägt von „his limited experience, knowledge, and intellectual interest in most matters of government“ (Quirk 2003: 181). Seine öffentlichen Statements „raised questions about his familiarity with basic information about government and public policy“ (Quirk 2003: 181). Neben dem Sachwissen müssen die prozessorientierten Erfahrungen als weiteres Element genannt werden, das für die politische Führung in den USA von Bedeutung ist. Der Präsident muss dabei nicht nur wissen, wie politische Entscheidungsprozesse ablaufen, sondern auch, an welchen Stellen welche Akteure zu beeinflussen sind, um sich in der Sache durchzusetzen. Ein Kongressbeobachter bringt es auf den Punkt: „The last thing a President needs to relearn how to make policy once he is elected. He should know how bills are drafted, how the Congress works, how to implement policy. […] But you´d be surprised about how much they don´t know. Carter and Nixon didn´t really know how the system worked, when they entered office“ (Light 1999: 22). Dagegen hatte etwa Johnson durch seine jahrelange Erfahrung als Mehrheitsführer im Senat eindeutige Vorteile, da er wusste, wo er anzusetzen hatte und wann der richtige Zeitpunkt dafür war. Im Gegensatz dazu war Carter der politische Alltag in Washington völlig fremd, und er versuchte viel aus seinen Erfahrungen in Georgia zu übertragen, was ihm nur sehr bedingt gelang. Senator Howard H. Baker jr. beschreibt dagegen Reagan wieder als deutlich kompetenter: „In dealing with Congress, he´s closer to Lyndon Johnson than anyone else. […] Carter never understood the legislative process. Ford understood, but he couldn´t do anything about it. Nixon never paid enough attention to it to be successful. For give-andtake with Congress, Reagan is the best I´ve ever served with“ (zit. nach Davidson / Oleszek 2002: 315). In diesem Zusammenhang ist allerdings von Bedeutung, inwieweit es dem Präsidenten gelingt, seine Schwächen durch einen geeigneten Beraterstab auszugleichen. Das Organisationstalent des Präsidenten wird somit ebenfalls essenziell für seinen Erfolg. Dazu zählt die Fähigkeit des Präsidenten, ein Team zu bilden und sich mit geeigneten Beratern zu umgeben. Dazu gehört des Weiteren, dass er auch seine Verwaltung und insbesondere die Mitarbeiter im Weißen Haus managen kann, weshalb auch von der „managerial presidency“ (Pfiffner 1999; Arnold 1998) gesprochen wird. Dabei gilt Eisenhowers Diktum: „Organization cannot make a genius out of an incompetent. […] On the other hand, disorganization


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can scarcely fail to result in inefficiency and can easily lead to disaster. […] Therefore organization helps the responsible individual make the necessary decision, and helps assure that it is satisfactorily carried out“ (zit. nach Greenstein 1988a: 83). Dabei lässt sich bei den Präsidenten kein typisches Organisationsmuster feststellen. Gerade bei den engsten Beratern hatte jeder Präsident seinen eigenen Stil. In der Tendenz ist die Entwicklung erkennbar, dass die Präsidenten dem Weißen Haus mehr Gewicht zukommen lassen als dem Kabinett. Der Umgang mit der Bürokratie in der modernen Präsidentschaft ist aber letztlich zentral „to the president´s capacity to use, abuse, or lose control over discretionary policy-making“ (Greenstein 1988b: 350). So umgab sich etwa Bush jr. im Weißen Haus und im Kabinett mit Personen, die auf eine langjährige Erfahrung bauen konnten, somit den Washingtoner Alltag gut kannten und damit das Unwissen des Präsidenten ausgleichen konnten (Quirk 2003: 181-182). Clintons Beraterstab wurde dagegen verglichen mit einem „little boys´ soccer team with no assigned positions and each player chasing the ball“ (Greenstein 2004: 186). Als Meister in diesem Bereich galt Eisenhower: „No other chief executive has entered the White House with his organizational experience, and none has put comparable effort into structuring the presidency“ (Greenstein 2004: 55). Insgesamt wird deutlich, dass die Präsidenten mit Hilfe von geeigneten Beratern verschiedene Schwächen in ihrem Führungsstil ausgleichen und somit trotzdem erfolgreiche politische Führung praktizieren können. Überdies spielen für die Autorität eines politischen Führers auch das äußere Erscheinungsbild und das Auftreten eine Rolle. Beispielhaft gilt das etwa für Johnson, der schon als Mehrheitsführer im Senat wusste, seine körperliche Größe für die Überzeugungsarbeit einzusetzen. Auch ein anderer Präsident wird in diesem Zusammenhang oft als Beispiel genannt: „John F. Kennedy pioneered the use of style in modern American politics: that is, he created an aesthetically appealing image of himself“ (Barnes 2005: 50). Um dies zu erreichen, legte er sich einen eigenen Haarstylisten zu, betrieb regelmäßig Maniküre und achtete sehr auf sein Gewicht (Barnes 2005: 56). Eine weitere Voraussetzung erfolgreicher politische Führung ist zudem, dass der Präsident und seine Familie Glaubhaftigkeit ausstrahlen und den moralischen Erwartungen der Bevölkerung entsprechen. Ist beides nicht gegeben, verliert der Präsident an öffentlichem Rückhalt und somit auch an politischen Einflussmöglichkeiten. Dies zeigt etwa Richard Nixon, der seine Rolle selbst als Beispiel „in providing the spiritual and moral leadership […]“ (Hinckley 1990: 65) sah, nach Watergate und Vietnam allerdings selbst diesen Ansprüchen nicht mehr gerecht wurde. Sein Ansehen sank, und somit hatte er auch keine Möglichkeit mehr, die moralische Führung des Landes für sich zu beanspruchen. Dies bezieht auch das Verhalten des Präsidenten im Privatleben mit ein: So wurden etwa Edward Kennedy, dem demokratischen Kandidaten 1980, mehrfach außereheliche Beziehungen nachgesagt. Journalistische Kommentare zogen daraufhin seine Führungsfähigkeit in Zweifel: „A man who has a pattern of brief affairs is a child with an unending, babyish need to puff up his ego with adoration from new women. Is a person like that mature enough to govern the country?“ (Weiss 2008: 99). Das bekannteste Beispiel in diesem Zusammenhang ist sicherlich die Lewinsky-Affäre Clintons, die sogar zur Eröffnung eines impeachment-Verfahrens führte (Phelps 2001: 6). Wird der US-Präsident seiner moralischen Führerrolle aus Sicht der Öffentlichkeit nicht gerecht, hat dies also auch negative Auswirkungen auf seinen Handlungsspielraum für politische Führung.

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Seiner Rolle als head of the state muss der Präsident insbesondere dadurch gerecht werden, dass er den Menschen eine Vision vermittelt und die Ziele seiner Amtszeit unter ein größeres Ganzes stellt. Dabei hat der Begriff in diesem Zusammenhang mehrere Konnotationen. Zum einen ist es die „capacity to inspire“ (Greenstein 2004: 220). Darüber hinaus bezieht sich die Vision auf den Umgang mit Politikinhalten. Die Vision soll die Durchführbarkeit der Politik verdeutlichen und sie in einen zukunftsorientierten Zusammenhang stellen. Durch die Vision ist „the presidency […], in a modern and sophisticated form, a religious-like institution in a secular state“ (Mullan 1992: 43). Demgegenüber bringt eine vision-free leadership durchaus Probleme mit sich, da sie „internally inconsistent programs, policies that have unintended consequences, and sheer drift” (Greenstein 2004: 220) beinhaltet. Gerade die Präsidenten Bush sen. und Bush jr. hatten damit ihre Schwierigkeiten – allerdings in ganz unterschiedlicher Form. Ersterer sprach davon nur abwertend als „the vision thing“, verweigerte sich also konsequent der Suche nach eigenen langfristigen Perspektiven (Quirk 2003: 178). Letzterer entwickelte dagegen einen derart missionarischen Trieb im Kampf gegen den Terrorismus, dass er am Ende nicht mehr ausgewogen über die konkret zu treffenden Maßnahmen reflektierte. Last but not least ist ein Präsident darauf verwiesen, in der Mediendemokratie als geschickter political communicator zu agieren und mit Hilfe von Rhetorik, Mimik und Gestik seine Politik erfolgreich zu vermitteln. Diese Fähigkeit spielt eine solch zentrale Rolle, dass sogar von der „rhetorical presidency“ (Tulis 1987) gesprochen wird. Herausragend agierte hier Ronald Reagan, der deshalb auch vielfach als „Great Communicator“ (Kamps 2007: 14) bezeichnet wurde. „What became apparent was that this President (Ronald Reagan, Anm. d. Verf.) had an extraordinary ability to communicate his message in precise language: a positive tool for any president, but particularly for one who came into office with an established agenda. To reach his goals, domination of the message was essential“ (Griscom 1980: 338). Dabei setzte er nicht nur geschickt seine rhetorischen Fähigkeiten ein, sondern ließ sich auch von einer Vielzahl von Beratern umgeben. So baute er sich z.B. eine Abteilung mit neun Redenschreibern auf (Stüwe 2004: 86). Im Gegensatz dazu galt etwa George Bush sen. als wenig überzeugend (Craig 1995: 349).

4.3 Die Alltagsmuster politischer Führung: die Arenen Kongress, Partei, Medien und Öffentlichkeit Wie oben gezeigt wurde, bietet das amerikanische Regierungssystem dem US-Präsidenten enorme Spielräume. Doch entscheidend für den Erfolg einer Präsidentschaft ist seine Durchsetzungskraft gegenüber dem Kongress. Selbst mit einer extensiven Ausweitung präsidialer Verordnungen (executive orders) kann er Misserfolge im Bereich der legislative leadership kaum ausgleichen. „Nachhaltige politische Erfolge amerikanischer Präsidenten müssen weniger innerhalb der Exekutive, als vielmehr auf dem Capitol Hill errungen werden“ (Helms 2008: 25). Dabei hat er verschiedene Möglichkeiten und Wege, sich im Kongress durchzusetzen. Diese gehen von der Einforderung der Parteiloyalität, über Verhandlungen hinter verschlossenen Türen und Kompromissbildung, Nutzung informeller Kontakte, Überredung und Einschüchterung bis hin zu öffentlichen Mobilisierungskampagnen (going public).


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Seit jeher treffen sich die Präsidenten mit den Parteiführern, um informell verschiedene Themen und aktuelle Entscheidungen zu besprechen. Dabei ist es für den Präsidenten für den Erfolg seiner Gesetzvorhaben zwar etwas einfacher, wenn seine Partei die Mehrheit stellt (unified government). Denn „bargaining ‚within the family‘ has a rather different quality than bargaining with members of the rival clan“ (Neustadt 1990: 187). Allerdings dominiert weiterhin das Verhandeln und nicht etwa die Parteidisziplin. Unabhängig von den Mehrheitsverhältnissen im Kongress muss der Präsident also stets verhandeln. Darüber hinaus ist der Präsident auf die Partei angewiesen, um Gesetzentwürfe einzubringen. Die Verfassung gesteht dem Präsidenten kein Initiativrecht zu, sodass die im Weißen Haus ausgearbeiteten Entwürfe meist über führende Vertreter der Partei in das formale Gesetzgebungsverfahren eingebracht werden (Helms 1999c: 846). Die Aushandlung der Details findet meist in den Fachausschüssen statt, und es bilden sich in den politischen Verhandlungsprozessen sogenannte iron triangles heraus, welche die zuständigen Abgeordneten, die betroffenen Ministerien und die Interessengruppen umfassen. Der Präsident bleibt hier zunächst außen vor. Doch hat er mehrere Möglichkeiten, diesen Prozess zu beeinflussen. Für die Umsetzung dieses Lobbyings im Kongress kann der Präsident auf das sogenannten White House Liaison Office zurückgreifen, mit dem Präsident Truman eine institutionelle Grundlage für die Beziehungspflege zum Kongress schuf. Die Präsidenten legten und legen großen Wert auf eine enge Zusammenarbeit ihrer Berater und Mitarbeiter mit dem Kongress. So forderte Präsident Johnson: „[Get off] your ass and see how fast you can respond to a congressional request. Challenge yourself to see how quickly you can get back to him or her with an answer, any kind of an answer, but goddamn it, an answer“ (Davidson / Oleszek 2002: 309). Die Mitarbeiter dieser Einrichtung können den Abgeordneten entgegen kommen, indem sie z.B. „heed legislators´ advice in formulating policies, help them gain favorable publicity back home, and give them advance notice of executive actions“ (Davidson/ Oleszek 2002: 313). Vor dem Verbot der Ämterhäufung nutzte man auch noch die vielfältigen Möglichkeiten der politischen Patronage, indem man politische und juristische Spitzenpositionen vergab. Darüber hinaus beinhaltete die Patronage aber auch die Unterstützung der Kandidaten im Wahlkampf, Einrichtung von Bundesinstitutionen in deren Wahlkreisen oder Flüge mit der Air Force One. Zudem kann der Präsident versuchen, Abgeordnete zu gewinnen, indem er ihnen in ihren Sachfragen entgegenkommt, wie folgendes Beispiel illustriert: „John Kennedy was trying to make a case to Senator Robert Kerr for an investment credit tax bill that was bottled up in the Senate Finance Committee, of which Kerr was an influential member. Kerr responded by asking why the administration opposed his Arkansas River project and by demanding a trade. Kennedy smiled and replied, ‚You know, Bob, I never really understood that Arkansas River bill before today.‘ Kerr got his project as well as several of other benefits. In return, he provided Kennedy with important support and managed the president´s high-priority Trade Expansion Act in the Senate“ (Edwards 1980: 129). Weniger erfolgreich dagegen ist es, wenn Präsidenten versuchen, Abgeordnete oder Senatoren zu bestrafen, wenn sie sie nicht unterstützen. Meist haben sie diese Kongressmitglieder dann dauerhaft zum Gegner.17 Je besser es der Präsident darüber hinaus schafft,

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So hatte etwa Clinton Senator Richard C. Shelby (Alabama) ein Bundesprogramm in seinem Staat gestrichen, nachdem jener ihn in einem Wirtschaftsprogramm nicht unterstützt hatte. In der Folge stimmte Shelby stets mit

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informelle Kontakte zu den einzelnen Abgeordneten aufzubauen, desto erfolgreicher wird er sie auch bei Sachfragen für sich gewinnen können. Ein demokratischer Abgeordneter beschreibt dies folgendermaßen: „When I came here President Kennedy would have six or seven of us down to the White House every evening for drinks and conversation. Johnson did the same thing, and they created highly personal involved relationships. With Carter, he has 140 people in for breakfast and a lecture“ (Davidson / Oleszek 2002: 315). Durch die Zerfaserung der Macht innerhalb des Kongresses in den 1970er Jahren war der Präsident zunehmend darauf angewiesen, mit diesen Mitteln ad hoc-Koalitionen zu bilden, um eine Mehrheit zu erlangen. Daneben wuchs die Zahl der Ansprechpartner, und es reichte nicht mehr aus, nur zu den führenden Kongressmitgliedern Kontakt zu haben. Um dieser neuen Situation gerecht zu werden, kommt es auch immer häufiger dazu, dass Pakete geschnürt werden, die mehrere policy-Felder umfassen, um so die Zustimmung für den eigenen wichtigen Bereich zu erlangen. Wenn der Präsident nicht durch Verhandlungen weiter kommt, bleibt ihm noch die Möglichkeit, dem Kongress mit dem Veto zu drohen. Denn allein die Androhung dieser negativen Waffe kann zu einem positiven Verhandlungsergebnis führen. Präsident Bush sen. wusste dieses Mittel besonders erfolgreich einzusetzen (Sinclair 1991: 168). Langzeitstudien konnten aber nachweisen, dass solche Vetodrohungen nur in Ausnahmefällen Zugeständnisse vom Kongress erreichen konnten (Helms 1999c: 848).18 Im Verhältnis zum Kongress gewinnt immer mehr die präsidentielle Strategie an Bedeutung, öffentlich Themen zu positionieren und durch den Druck der Öffentlichkeit die Agenda im Kongress zu bestimmen. Samuel Kernell (1986) hat dafür den Begriff des going public geprägt. Entscheidend für diese Entwicklung ist nicht nur die Medialisierung der Gesellschaft, sondern auch die Individualisierung der Interessen. Dadurch sind auch die einzelnen Abgeordneten immer stärker der öffentlichen Wahrnehmung ausgesetzt und müssen sich mit Themen auseinandersetzen, die derzeit in den Medien diskutiert werden. „By making an issue newsworthy, he [der Präsident, B.Z.] can force other negotiators to deal with it“ (Kernell 1986: 53). Als Meister dieser Strategie galt Ronald Reagan, der mit seiner Erfahrung als Schauspieler hervorragend auf diese Aufgabe vorbereitet und sich dessen auch bewusst war: „With the forum of national television available to the President, Reagan was certain that his own communicative skills were sufficient to persuade Congress and the country to do whatever it was that was asked of them“ (Kernell 1986: 113). So konnte er sich mit seinem Budget-Plan 1981 durch den Einsatz geschickter Verhandlungstechniken und zu guter Letzt auch durch die Mobilisierung der Öffentlichkeit durchsetzen. Nur zwei Tage vor der Abstimmung im Kongress wandte er sich mit einer Fernsehansprache direkt an die Bürger: „During recent months many of you have asked what can you do to help make America strong again. I urge you again to contact your senators and congressmen. Tell them of your support for this bipartisan proposal. Tell them you believe this is an unequaled opportunity to help return America to prosperity and make government again the servant of the people“ (zit. nach Kernell 1986: 120). Doch auch andere Präsidenten wussten diese Strategie gekonnt einzusetzen. So versuchte Bush jr. breite öffentliche Unterstützung für seine nationale Energiepolitik zu erhalten, die er im Mai 2001 ankündigte. Für diese groß angelegte Kampagne mussten alle Akder Opposition, bis er sogar zu den Republikanern wechselte und dort vehement gegen Clintons Vorhaben kämpfte; vgl. Davidson und Oleszek (2002: 310). 18 Zum veto bargaining s. u.a. Cameron (2004).


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teure der Republikaner, vom Kabinett über den Vizepräsidenten bis hin zu den Wortführern im Kongress, durch das Land reisen, um einen grassroots support für die Pläne des Präsidenten zu erhalten (Davidson / Oleszek 2002: 312). Aufgrund der vielfältigen Möglichkeiten, die sich dem Präsidenten in der neueren Zeit mit dem Internet noch zusätzlich bieten, ist das going public mittlerweile zu einer schlagkräftigen Waffe geworden, sich mit seinen eigenen Initiativen im Kongress durchzusetzen.

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US-Präsidenten und ihre Umweltbedingungen: ein Fazit

Die US-Verfassung hat den Präsidenten mit einer enormen Machtfülle ausgestattet. Ihm steht zumindest auf den ersten Blick eine vergleichbar geringe Zahl an Vetospielern gegenüber. Er ist head of state, chief executive, commander in chief und chief diplomat. Und trotzdem unterliegt er substantiellen Handlungsrestriktionen. Der Gesetzgebungsprozess gerät für ihn durch die institutionelle Trennung zwischen Exekutive und Legislative und die Schwäche der Parteien zur permanenten Suche nach neuen Mehrheiten. Jeder Präsident hat dabei sein eigenes Profil entwickelt. Während es etwa Johnson durch seine lange Senatserfahrung perfekt verstand, mit dem Kongress zu verhandeln, glänzte der ehemalige Hollywood-Star Reagan als great communicator. Präsident Eisenhower dagegen war ein hervorragender Organisator und hatte eine große Vision, aber erhebliche Defizite im Bereich der politischen Kommunikation. Extrembeispiele sind am Ende aber besonders lehrreich: Was Franklin D. Roosevelt hier insgesamt im Positiven darstellte, war Jimmy Carter im Negativen. Greensteins Urteil über Letzteren ist deshalb sehr deutlich: „No presidency provides a fuller catalogue of avoidable shortfalls than his“ (Greenstein 2004: 215). Darüber hinaus lässt sich feststellen, dass sich auch das Machtverhältnis zwischen Kongress und Präsident stets ändert. So hatten die Präsidenten nach dem Zweiten Weltkrieg und durch das Erreichen der Weltmachtstellung enorm an Handlungsspielraum hinzu gewonnen, sodass von einer imperial presidency gesprochen werden konnte. Doch durch das Desaster im Vietnamkrieg und die sinkende Popularität des Präsidenten nach der Watergate-Affäre konnte sich der Kongress wieder mehr Rechte gegenüber dem Präsidenten sichern. Von einer steigenden Politisierung und Ideologisierung der Parteien unter Bush jr., die sich vor allem nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 vollzogen, profitierte wiederum der Präsident, der so seine außenpolitischen Ziele und innenpolitischen Maßnahmen besser umsetzen konnte. Entscheidend für die Zugkraft von Programmen des Präsidenten ist neben den Erfolgen in der legislativen Arena die öffentliche Unterstützung. Sinken seine persönlichen Umfragewerte, wird er sich kaum mehr durchsetzen können. Dies zeigte ebenso Bush jr., als er u.a. durch die außenpolitischen Misserfolge im Irak und Afghanistan immer mehr an Zustimmung verlor und dadurch auch im Kongress eine immer größere Opposition gegen sich hatte. Der Politikwissenschaftler Greenstein (1988b: 352) schloss sein Buch über die moderne Präsidentschaft in den USA mit dem Hinweis, dass folgende Gospelzeile auf einen USPräsidenten besser zutreffe als auf jede andere Person: „He´s got the whole world in his hand.“ Diese Charakterisierung mag zwar überspitzt sein, verweist jedoch letztlich treffend auf die großen Macht- und politischen Führungspotenziale, die der Rolle des chief executive in den Vereinigten Staaten von Amerika innewohnen.

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Politische Führung im Koalitionspräsidentialismus: Brasilien Aletta Hofmann

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Präsidentialismus und politische Führung in Lateinamerika

Obwohl de facto in fast allen lateinamerikanischen Staaten die Regierungsform der Präsidentialismus ist, fallen die politische Führung sowie die institutionellen Rahmenbedingungen in den einzelnen Staaten zum Teil sehr unterschiedlich aus. Momentan prägen besonders auffällige, provokative und in den Medien omnipräsente politische Führungspersönlichkeiten wie Hugo Chávez oder Evo Morales das Bild eines lateinamerikanischen Präsidentialismus im Zeichen des Populismus. Dabei stellen diese líder zum Beispiel durch Plebiszite oder die Hervorhebung der eigenen Biographie einen möglichst engen Bezug zum Volk her. Sie stilisieren sich zum Messias, der im Namen eines unterdrückten Volkes einen Stellvertreterkrieg führt. Nur die Populisten allein sehen sich imstande, die Bürger vor einem korrupten Establishment zu schützen und eine Änderung des Status quo zum Positiven herbeiführen zu können.1 Häufig ist auch die Rede von einem lateinamerikanischen Hyperpräsidentialismus à la Ecuador oder Peru. Im Präsidentialismus fällt dem mit bestimmten Sonderrechten ausgestatteten Staatsoberhaupt eine gewichtige Rolle im politischen System zu. Im Hyperpräsidentialismus versteht es der Präsident, seine Macht so sehr zu bündeln, dass die vorhandenen Kontrollmechanismen umgangen werden, da in der Regel das System der checks and balances, wie es beispielsweise in der Verfassung der USA verankert ist, nicht oder nicht ausreichend funktioniert (Werz 2008: 279). Aber auch moderatere Formen des Präsidentialismus, in denen die gegenseitige Kontrolle der politischen Organe besser funktioniert, wie beispielsweise in Uruguay oder Chile2, werden genannt. Dort hat das Parlament eine eindeutig höhere Gestaltungsmacht (Krennerich 2003: 12) als in jenen Ländern, in denen der Hyperpräsidentialismus vorherrscht. Zwischen Hyperpräsidentialismus und der moderaten Form des Präsidentialismus reiht sich der Superpräsidentialismus ein, für den Argentinien3 als Beispiel zu nennen ist. Im Zusammenhang mit ungünstigen Rahmenbedingungen, insbesondere immer prekärer werdenden sozioökonomischen Daten, Marginalisierung breiter Bevölkerungsschichten, wiederkehrenden politischen, ökonomischen und sozialen Krisen, dem Vertrauensverlust in politische Institutionen und ethnischen Problemen wird häufig die Frage gestellt, ob Länder in dieser Region, vor allem die der Andenregion4, überhaupt noch als regierbar einzustufen sind. In dieses breite Spektrum von Regierungsformen, das vom Hyperpräsidentialismus über den Superpräsidentialismus bis hin zu moderaten Formen des Präsidentialismus reicht,

1

Hierzu und allgemein zum Thema Populismus siehe ausführlich die verschiedenen Beiträge in Decker 2006. Siehe hierzu den Artikel von Stephanie Rübenach in diesem Sammelband. 3 Siehe hierzu den Artikel von Tobias Nerb in diesem Sammelband. 4 Vergleiche hierzu weiterführend: Winter / Scharmanski 2005. 2

Politische Führung im Koalitionspräsidentialismus: Brasilien

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gilt es nun, unter besonderer Berücksichtigung der Ausprägungen politischer Führung, die Föderative Republik Brasilien einzuordnen. Das politische System Brasiliens ist in der politikwissenschaftlichen Literatur vielfach untersucht worden. Hierbei handelt es sich hauptsächlich um Analysen zur Regierbarkeit oder Unregierbarkeit des Landes. In der Analyse Palermos (2002) beispielsweise werden die verschiedenen Ansätze untersucht und einander gegenübergestellt. Mainwaring (1995), Costa (2008) und Lamounier (1996) skizzieren das politische System Brasiliens, zeigen die Rechte und Pflichten der verschiedenen Organe auf, besprechen die Rolle des intermediären Sektors und gehen auf Probleme und Konfliktlinien im politischen Prozess ein. Chaffee (2006) liefert neben einer breiten historischen Darstellung ebenfalls eine Analyse des politischen Systems. In diesen Werken sowie bei Krumwiede und Nolte (2000) finden sich auch Hinweise auf die herausragende Stellung des Präsidenten und die im System gesetzlich verankerten Kontrollmechanismen. Die Verfassung5 der föderativen Republik liefert hierzu weitere Erkenntnisse. Zahlreiche weitere Publikationen (Sammelbandartikel, Monografien sowie Artikel aus Fachzeitschriften und der Presse) gewähren tiefere Einblicke in die Praxis brasilianischer politischer Führung. Einige Veröffentlichungen behandeln gezielt die Thematik politischer Führung (wie zum Beispiel Palermo 2002), andere beziehen sich im Schwerpunkt nicht auf dieses Themenfeld, zeigen aber dennoch interessante Hintergrundinformationen zur Vorgehensweise der Präsidenten auf den verschiedenen Handlungsfeldern auf. Hierzu sind besonders die Veröffentlichungen Hofmeisters (2004, 2006a-d, 2007a-b) zu nennen.

2

Das politische System Brasiliens: eine kurze Einführung

Im Zuge des Prozesses der Redemokratisierung gab sich Brasilien im Jahre 1988 eine neue Verfassung als Grundlage der sogenannten Neuen Republik. Brasilien ist demnach eine präsidiale Bundesrepublik, die aus dem Bundesdistrikt, 26 Bundesstaaten (Costa 2008: 132133) und 5.564 Munizipien (Amorim Neto / Coelho 2007: 76), die nach Artikel 18 der Verfassung jeweils autonom sind (Chamber of Deputies 2008: 20), besteht. Präsidentialismus hat in Brasilien eine lange Tradition. Bereits in der ersten föderativen Republik Brasilien, die 1891 ausgerufen wurde, war er als Regierungsform etabliert. Präsidentialismus beinhaltet die nachfolgenden allgemeinen Charakteristika: „Die Wahl des Regierungschefs durch das Volk; die Mandate der Exekutive und Legislative sind auf einen bestimmten Zeitraum festgelegt und hängen nicht vom gegenseitigen Vertrauen ab; die Regierungsmitglieder werden vom Regierungschef ernannt; der Präsident besitzt durch die Verfassung festgelegte gesetzgeberische Funktionen“ (Palermo 2002: 356). In der Zeit nach der Überwindung der Militärdiktatur und der Phase der Verfassungsgebenden Versammlung kam es vor dem Hintergrund der Erarbeitung eines neuen Verfassungstextes zu zahlreichen Diskussionen, ob es nicht sinnvoll sei, anstelle des Präsidentialismus in Brasilien ein parlamentarisches Regierungssystem zu etablieren. In dieser Kontroverse konnten sich die Befürworter des Parlamentarismus nur insofern durchsetzen, als sie die Aufnahme einer Klausel in die Verfassung von 1988 erwirken konnten, wonach im Jahre 1993 in einem Referendum über die Staats- und Regierungsform abgestimmt werden 5

In englischer Sprache findet sich die Verfassung bei Chamber of Deputies 2008.

198

Aletta Hofmann

sollte (Jost 2003: 67-68, Alcántara Sáez 1989: 81). Die Verfassung hatte diesbezüglich also nur vorübergehenden Charakter. Bei dem Referendum 1993 sprachen sich 66% der Brasilianer für die Republik und 10% für die Etablierung einer Monarchie aus, 55% votierten für die Beibehaltung des Präsidentialismus, 25% für ein parlamentarisches Regierungssystem (Werz 2008: 283). Die Verfassung wurde in den Folgejahren weiter modifiziert und den sich verändernden gesellschaftlichen Rahmenbedingungen angepasst.6 Ihr zufolge „stellen eine autonome Judikative, eine auf dem Präsidentialismus basierende Exekutive und eine Legislative mit zwei Kammern die Grundlage des brasilianischen, rechtsstaatlichen Institutionengefüges dar. Der Föderalismus und die daraus folgende Autonomie der Staaten und Munizipien stehen ebenfalls im Vordergrund“ (Costa 2008: 118). Der Präsident wird direkt für eine Legislaturperiode von vier Jahren gewählt. Erhält ein Kandidat im ersten Wahlgang nicht die absolute Mehrheit, findet zwischen dem Erstplatzierten und dem Zweitplatzierten eine Stichwahl statt. Eine einmalige unmittelbare Wiederwahl sowie die Wiederwahl nach Ablauf einer Legislaturperiode sind möglich (Krumwiede / Nolte 2000: 28). Seit der Redemokratisierung 1985 hatte das Land fünf Präsidenten7: José Sarney war Präsident Brasiliens von 1985 bis 1990 und Fernando Collor de Mello von 1990 bis 1992. Itamar Franco bekleidete dieses Amt in den Jahren 1992 bis 1995. Im Anschluss kam Fernando Henrique Cardoso an die Macht. Seit 2003 ist Luiz Inácio Lula da Silva Brasiliens Präsident. Bei allen Parlamentswahlen findet ein Verhältniswahlrecht mit offenen Listen Anwendung (Hofmeister 2006c: 6, Chaffee 2006: 384). Die Wähler können sich dabei für einzelne Kandidaten entscheiden (was etwa 90% auch tun) und nicht nur eine Partei wählen (Bertelsmann Transformation Index [im Folgenden: BTI] 2008: 8). Diese stark personalisierte Form der Wahl drängt Parteien faktisch in die politische Irrelevanz (Hofmeister 2006b: 2). Die Wahlbeteiligung ist aufgrund der gesetzlich festgelegten Wahlpflicht stets hoch (Hofmeister 2006c: 2). Der Kongress setzt sich im brasilianischen Zweikammersystem laut Artikel 44 der Verfassung aus dem Abgeordnetenhaus8 und dem Senat9 zusammen (Chamber of Deputies 2008: 32). Das Abgeordnetenhaus besteht aus 513 Mitgliedern, die auf vier Jahre gewählt werden. Mindestens acht, höchstens 70 Abgeordnete vertreten einen Bundesstaat. Die Verteilung der Sitze folgt keinem einheitlichen, sich an der Bevölkerungszahl orientierenden Proporz (Hofmeister 2006c: 4). Im Senat werden die Bundesstaaten und der Bundesdistrikt durch je drei Senatoren vertreten. Er zählt 81 Mitglieder, die für acht Jahre gewählt werden. Alle vier Jahre finden Senatswahlen statt, in denen es zu einer Teilerneuerung kommt (Chaffee 2006: 387). Die Sitzverteilung der Senatoren ist immer wieder Gegenstand politischer Diskussionen, denn kleine, bevölkerungsarme Bundesstaaten sind demzufolge gegenüber großen, bevölkerungsreichen Staaten überrepräsentiert: Nur 43% der Bevölkerung Brasiliens leben im Norden, Nordosten oder im Mittelwesten des Landes. Diese Regionen

6

1994 wurde beispielsweise die Amtszeit des Präsidenten von fünf auf vier Jahre reduziert (Jost 2003:68). Für eine Übersicht aller brasilianischen Präsidenten seit 1889 siehe: Presidência da República Federativa do Brasil 2006-2007. 8 Câmara dos Deputados. Die Zusammensetzung des Abgeordnetenhauses zwischen 1982 und 1990 findet sich bei Mainwaring 1995: 366, die von 2002 und 2006 bei Hofmeister 2006c: 5 und Calcagnotto 2006: 4. 9 Senado. Die Zusammensetzung des Senats von 1982 bis 1990 findet sich bei Mainwaring 1995: 367, die von 2002 und 2006 bei Hofmeister 2006c: 7 und Calcagnotto 2006: 4. 7


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verfügen aber im Senat über 74% der Sitze und haben damit ein übermäßiges politisches Gewicht (Hofmeister 2006c: 5; 6). Um eine Verfassungsänderung herbeizuführen, müssen drei Fünftel der Abgeordneten und der Senatoren in getrennten Abstimmungen dem Antrag zustimmen (Hofmeister 2004: 73, Lamounier 1996: 166). Bei der Gesetzgebung auf Bundesebene ergänzen sich die beiden Kammern. Ein beschlossener Gesetzentwurf einer Kammer bedarf der Zustimmung der anderen (Costa 2008: 119). In der „Dekade zwischen 1985 und 1995 kam es zu einer ausgedehnten Zersplitterung des Parteiensystems“ (Lamounier 1996: 157), die bis heute anhält. Bereits kurz nach der Überwindung der Militärdiktatur, in der lediglich zwei Parteien zugelassen waren (Costa 2008: 116), stieg die Anzahl der registrierten Parteien auf elf. Bei den Präsidentschaftswahlen 1989 waren bereits 22 Parteien bei der Wahlbehörde akkreditiert (Costa 2008: 123). Bis 2002 stieg die Zahl der zugelassenen Parteien auf 30. Von diesen konnten 17 ins Parlament einziehen (Calcagnotto 2002: 223), 2006 waren es 21 Parteien (Gratius / Zilla 2006: 2).10 Die ineffiziente und intransparente Justiz Brasiliens ist das schwächste Glied im brasilianischen System (Chaffee 2006: 387). Es besteht aus dem Supremo Tribunal Federal, das auch als Verfassungsgericht fungiert und Gesetze als verfassungswidrig einstufen und annullieren kann (Costa 2008: 131), dem Tribunal Superior de Justicia, dem höchsten Gericht für Kriminalfälle, sowie aus regionalen Gerichten, Arbeitsgerichten, Landesgerichten, dem Obersten Wahlgericht und dem Militärgericht (Alcántara Sáez 1989: 83 und Chaffee 2006: 387). Eine Reform des von zahlreichen Korruptionsaffären geplagten Justizsystems (Hofmeister 2004: 89) wird seit Jahren angestrebt.

3

Handlungsressourcen des Präsidenten

Der brasilianische Präsident erhält durch seine direkte Wahl durch das Volk eine besondere Legitimation und wird durch die Verfassung mit einigen Sonderrechten ausgestattet. Er steuert die Exekutive und ist Regierungschef und Staatsoberhaupt in einer Person (Costa 2008: 119). Als Regierungschef ist er befugt, Minister zu ernennen und zu entlassen, das Kabinett umzubilden sowie neue Ministerien zu schaffen oder bestehende abzuschaffen (Costa 2008: 119). Auch die Ernennung der Bundesrichter (Chaffee 2006: 387) und hoher Beamter (Palermo 2002: 357) obliegt allein dem Präsidenten.11 Der brasilianische Präsident hat gegenüber dem Kongress weitreichende proaktive und reaktive gesetzgeberische Befugnisse (Motejl 2005: 43). Durch die proaktiven Befugnisse erhält das Staatsoberhaupt in einigen Bereichen das Initiativrecht. Der Präsident hat das Initiativmonopol für Gesetze, welche Verwaltung, Steuern und Haushalt betreffen (Costa 2008: 121). Auch in anderen Bereichen kann er Gesetzesinitiativen einbringen. Im Schnitt finden 86% der in Brasilien erlassenen Gesetze ihre Urheberschaft in der Exekutive (Figueiredo/ Limongi 2000: 155, Amorim Neto / Coelho 2007: 75). Nach Artikel 62 der Ver10

Eine Übersicht der im brasilianischen System vertretenen Parteien mit kurzen Informationen findet sich bei Mainwaring 1995: 356-357 und Amorim Neto / Cohelo 2007: 74. Nolte 2006 analysiert den Institutionalisierungsgrad brasilianischer Parteien. Für eine genaue Analyse der Entwicklung des Parteiensystems in der Neuen Republik siehe: Mainwaring 1995: 369-382 und Chaffee 2006: 387-388. 11 Etwa 20 000 Stellen werden in Ministerien, deren nachgeordneten Behörden, in der Verwaltung und in staatlichen oder halbstaatlichen Unternehmen nach einem Regierungswechsel neu besetzt (Hofmeister 2004: 74).

200

Aletta Hofmann

fassung (Chamber of Deputies 2008: 38) hat der brasilianische Präsident die Möglichkeit, Dekrete zu erlassen.12 Diese so genannten medidas provisórias werden von den Präsidenten seit der Redemokratisierung häufig dazu genutzt, ihre Ideen in vielen Politikbereichen durchzusetzen. Diese Befugnisse wurden durch die Etablierung eines parlamentarischen Vetorechts in der Verfassung von 1988 modifiziert. Dies war im Vergleich zur vorherigen Version der Verfassung als formale Einschränkung der Macht des Präsidenten (Krumwiede / Nolte 2000: 147) und als Ende seiner unkontrollierten Herrschaft per Dekret gedacht.13 Allerdings hat sich in der Praxis herausgestellt, dass der Zeitraum, in dem das Parlament auf die Maßnahme mit Zu- oder Ablehnung reagieren muss, viel zu kurz ist, „da in der Regel dieser Zeitraum für eine intensive parlamentarische Befassung nicht ausreicht“ (Krumwiede / Nolte 2000: 147). Eingebrachte provisorische Maßnahmen treten „nach ihrer Ankündigung unmittelbar und zunächst für 60 Tage in Kraft“ (Costa 2008: 121). Seit 1989 gilt die Regelung, dass der Kongress innerhalb eines Zeitraums von 30 Tagen in einem Sonderausschuss beider Kammern (Krumwiede / Nolte 2000: 137) die verfassungsmäßige Zulässigkeit und den Inhalt des Gesetzes prüft und in einem zweiten Schritt darüber abstimmt. Wird sie in diesem Zeitraum vom Kongress nicht abgelehnt oder wird ihr nicht zugestimmt, kann der Präsident die Maßnahme ein zweites Mal für die Dauer von 60 Tagen einbringen. Hält der Sonderausschuss die Maßnahme für nicht rechtens, „müssen beide Kammern des Kongresses in gemeinsamer Sitzung binnen 48 Stunden darüber entscheiden – eine Bestimmung, die erkennbar unrealistisch ist“ (Krumwiede / Nolte 2000: 147). Diese Regelung war eigentlich als Notlösung gedacht, ist aber über die Jahre zu einer allgemein anerkannten, normalen Art und Weise der Gesetzgebung geworden14, die allerdings unter Umgehung der Legislative stattfindet (Palermo 2002: 367). „Insgesamt wurden in den Jahren 1985 bis 1995 387 „medidas provisórias“ neu verabschiedet und 862 „medidas provisórias“ neu aufgelegt. 125 (22) während der Regierung von Sarney, 88 (69) unter Collor, 142 (366) unter Itamar Franco und 32 (405) im ersten Regierungsjahr von Cardoso“ (Krumwiede / Nolte 2000: 148). Nur wenige der provisorischen Maßnahmen werden vom Kongress abgelehnt (Palermo 2002: 370). Die Verfassung der Neuen Republik spricht dem Senat und dem Abgeordnetenhaus ein „virtual veto of any presidential action“ (Chaffee 2006: 385) zu. Allerdings machen die Kammern von ihren Einflussmöglichkeiten nur selten Gebrauch (Chaffee 2006: 385) und stärken so wiederum die Stellung des Präsidenten. „Gerade das Verhalten der Parlamente gegenüber der präsidentiellen Dekretherrschaft ist ein Beleg dafür, in welchem Ausmaß Parlamente auf ihre Gestaltungsmacht verzichten. Aus der Tatsache, dass in Brasilien nur wenige Dekrete vom Parlament abgelehnt wurden, darf man nicht folgern, seine Verhinderungsmacht sei als gering zu veranschlagen“ (Krumwiede / Nolte 2000: 141, Hervorhebungen im Original). Die reaktiven Befugnisse des Präsidenten beschränken sich auf Vetorechte. In Artikel 66 der Verfassung wird dem Präsidenten die Möglichkeit zugesprochen, gegen bereits im 12

Bereits in der Zeit der Militärdiktatur hatte das Staatsoberhaupt das Recht, Dekrete zu erlassen (Krumwiede / Nolte 2000: 146). 13 „Historically, the president of Brazil has functioned largely independently of the Congress“ (Chaffee 2006: 385). 14 Dies zeigt sich durch die Häufigkeit der Anwendung: Zwischen 1988 und 1999 wurden 3412 provisorische Maßnahmen erlassen (Octavio Amorim Neto zitiert nach Costa 2008: 121).


201

Kongress angenommene Gesetze, gegen den gesamten Gesetzestext oder Teile desselben sein Veto einzulegen (Chamber of Deputies 2008: 39; Costa 2008: 121). Der gleiche Artikel regelt auch, dass ein Veto des Regierungschefs durch eine absolute Mehrheit der Abgeordneten und der Senatoren abgewendet werden kann (Chamber of Deputies 2008: 39; Alcántara Sáez 1989: 83).15

4

Handlungsrestriktionen des Präsidenten

4.1 Impeachment-Verfahren Die Liste lateinamerikanischer Präsidenten, die ihre Amtszeit aufgrund gesellschaftlichen und politischen Drucks nicht zu Ende führen konnten und ihr Amt niederlegten, ist lang. Im Präsidentialismus existiert aber auch eine verfassungsgemäße Form, die Präsidenten des Amtes zu entheben. Auch die Verfassung der Neuen Republik sieht ein Vorgehen gegen den Präsidenten, insbesondere in Fällen von Amtsmissbrauch, vor.16 Die Verfassung legt in Artikel 85 die Sachverhalte fest, bei denen ein Amtsenthebungsverfahren, das sogenannte Impeachment-Verfahren, eingeleitet werden kann: „Those acts of the President of the Republic which attempt on the Federal Constitution and especially on the following, are crimes of malversation: I – the existence of the Union; II – the free exercise of the Legislative Power, the Judicial Power, the Public Prosecution and the constitutional Powers of the units of the Federation; III – the exercise of political, individual and social rights; IV – the internal security of the country; V – probity in the administration; VI – the budgetary law; VI – compliance with the laws and with court“ (Chamber of Deputies 2008: 43). Werden solche Unregelmäßigkeiten vermutet, kann der Kongress Untersuchungskommissionen einsetzen, welche die Sachlage prüfen (Chaffee 2006: 386). Sprechen sich zwei Drittel der Mitglieder des Abgeordnetenhauses für eine Überprüfung aus, wird entweder bei strafrechtlich relevanten Verstößen der Supremo Tribunal Federal, oder bei Amtsmissbrauch der Senat angerufen. In einem folgenden Schritt wird der Präsident vom Amt suspendiert, sobald entweder der Supremo Tribunal Federal die Anklageschrift beziehungsweise die Beschwerde erhält oder der Prozess vom Senat eingeleitet wurde. Sollte nach einem Ablauf von 180 Tagen das Verfahren gegen den Präsidenten nicht abgeschlossen sein, wird dieses eingestellt und der Präsident wieder in sein Amt eingesetzt (Chamber of Deputies 2008: 43). In der Neuen Republik wurde bisher nur einmal von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht, als ein Verfahren gegen Collor de Mello eingeleitet wurde. Gegen den 1989 zum Präsidenten gewählten Populisten wurden 1992 Korruptionsvorwürfe laut, in deren Folge auch Massendemonstrationen gegen das Staatsoberhaupt stattfanden. Um sich der drohenden Amtsenthebung durch ein Impeachment-Verfahren zu entziehen, trat Collor de Mello zurück17 (Werz 2003: 57-58).

15

Für einen grafisch dargestellten Überblick des Gesetzgebungsverfahrens mit einer vom Kongress ausgehenden Gesetzesinitiative siehe: Câmera dos Deputados 2009. 16 Hiervon wurde zum Beispiel in Venezuela und Peru bereits Gebrauch gemacht (Werz 2008: 279). 17 Collor de Mello wurde bei den Wahlen 2006 politisch rehabilitiert und in seinem Heimatstaat Alagoas zum Senator gewählt.

202

Aletta Hofmann

4.2 Zwang zur Koalitionsbildung In Brasilien werden Präsident und Kongress unabhängig voneinander gewählt. Dadurch verfügen der Staatschef und die beiden Kammern jeweils über eine eigene Legitimationsbasis und ein entsprechendes unabhängig konstituiertes Machtpotential. Bereits 1988 hat der damalige Präsident Sarney anlässlich der Verabschiedung der Verfassung der Neuen Republik deshalb die Befürchtung geäußert, dass eine Konfliktsituation zwischen Staatschef und Parlament zur Unregierbarkeit des Landes führen könnte (Palermo 2002: 359). Das Prinzip der dualen Legitimation ist vor allem „insofern problematisch, als bei Konflikten zwischen Parlament und Präsident kein Entscheidungsmechanismus demokratischer Natur vorgesehen ist. Denn weder kann das Parlament den Präsidenten durch ein Misstrauensvotum stürzen, noch kann dieser das Parlament auflösen oder mit dessen Auflösung drohen“ (Krumwiede / Nolte 2000: 31). Die Mehrheitsverhältnisse können sich zudem von der einen zur anderen Wahl drastisch ändern, weshalb das Staatsoberhaupt in der Regel nicht über eine gesicherte eigene parlamentarische Mehrheit verfügt. Dies ist auch in der Vielzahl der existierenden Parteien (Mainwaring 1995: 375) und dem Fehlen einer Sperrklausel (Lamounier 1996: 157) begründet. Um die notwendige Mehrheit (Leubolt 2007: 137) im Kongress zur Implementierung von Gesetzesinitiativen zu erreichen, ist die Exekutive gezwungen, breite Bündnisse18 zu schließen. Diese können häufig nur erreicht werden über „eine Tauschbörse, in der die Regierung bzw. die Regierungspartei sich die Unterstützung der Parlamentarier mit Ministerien, Posten in der Verwaltung, Umsetzung von Vorhaben, aber auch mit der illegalen Finanzierung von Wahlkämpfen erkauft“ (Costa 2008: 119). Durch „ein weitgefächertes System politischer Patronage“ (Krumwiede / Nolte 2000: 37) stellt der Präsident eine enge Bindung zwischen sich, den jeweiligen Parteien und vor allem den Fraktionsführern her. Die Handlungsbefugnisse der Fraktionsführer sind trotz geringer Fraktionsdisziplin (Zoller 2009) nicht zu unterschätzen. „Dem Gremium, das die Fraktionsvorsitzenden bilden, kommen wichtige Funktionen zu: Es berät den Vorstand [des Abgeordnetenhauses] über die Zusammensetzung der Tagesordnung und kann zu bestimmten Materien verbildliche Entscheidungen treffen“ (Costa 2008: 120). Der Präsident kann sich bei einer regelrechten ‚Kultur der ad-hoc-Abstimmungen‘ (Nogueira 2008: 116) kaum einer Entscheidung der Abgeordneten oder Senatoren in seinem Sinne sicher sein. Hinzu kommt eine hohe parteipolitische Fluktuation unter den Abgeordneten. Dieser so genannte transfugismo (FAZ 2007: 7) liegt im fragmentierten Parteiensystem (Mainwaring 1995: 374) und der inneren Struktur der Mehrzahl der brasilianischen Parteien19 begründet, die eher als Bewegungen zu definieren sind und „denen sich Politiker je nach ihrem momentanen Eigeninteresse anschließen bzw. die sie auch wieder kurzfristig verlassen. In manchen Legislaturperioden wechseln 40 Prozent der Politiker ihre

18

Bei diesen Bündnissen handelt es sich immer um lose, zweckgebundene Zusammenschlüsse, die jedoch zumeist keine Koalitionsverträge abschließen (Leubolt 2007: 137). 19 Diese sind in der Mehrzahl als wenig institutionalisiert und eher als „single-issue-Parteien“ zu kennzeichnen, ohne tatsächliche politische Programme vorweisen zu können (Nogueira 2008: 120).


203

Partei, besonders zwischen Wahltag und Regierungsbildung gibt es immer einen starken Drang zu den wahrscheinlichen Regierungsparteien“ (Zoller 2009).20 Da auch in Brasilien das Mandat personengebunden ist, geht es im Falle eines Parteiwechsels an die neue Partei des Abgeordneten über (Hofmeister 2007b: 4). 2007 rief der Supremo Tribunal Federal den Kongress auf, endlich Reformen voranzutreiben, die dem transfugismo der Abgeordneten ein Ende bereiten sollten. Dem schloss sich das Oberste Wahlgericht an und verlangte die Erweiterung des Verbots auch für Vertreter der Exekutive: Präsident, Bürgermeister, Gouverneure. Die Reform soll bei den Präsidentschaftswahlen 2010 Anwendung finden. Der Senat befasste sich sogleich mit der Thematik; ob allerdings die von ihm eingebrachte Verfassungsänderung auch verabschiedet wird, hängt von der Zustimmung des Abgeordnetenhauses ab. Inwieweit dieses Ziel zu erreichen ist, bleibt offen (FAZ 2007: 7). Tabelle 1 zeigt exemplarisch die Zusammensetzung der Kabinette in der ersten Legislaturperiode Lulas und die daran beteiligten Parteien. Bei dieser Darstellung zeigt sich auch die hohe Fragmentierung der Regierung. Es wird deutlich, wie viele verschiedene Parteien in die Regierung einzubinden sind, um einigermaßen entscheidungsfähig zu sein, wobei das Abstimmungsverhalten im Abgeordnetenhaus und im Senat aus den beschriebenen Gründen oft wenig verlässlich und berechenbar ist. Tabelle 1: Die Zusammensetzung des Kabinetts in der ersten Wahlperiode da Silvas Zeitraum

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Im Kabinett vertretene Parteien PT

PSB

PDT

X

PPS

PL

PTB

PM DB

PP

PRB

Câmera dos Deputados

PC doB

PV

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

62,0%

(nominale Unterstützung)

Jan. 03Jan. 04

X

X

49,3%

Jan. 04Juli 05

X

X

Juni 05Aug. 05

X

X

X

X

X

X

X

59,8%

Aug. 05Sept. 05

X

X

X

X

X

X

X

69,0%

Sep. 05Apr. 06

X

X

X

X

X

X

X

X

Apr. 06Dez. 06

X

X

X

X

X

X

X

X

69,0% 58,4%

Quelle: Amorim Neto / Coelho 2007: 71, in veränderter Form.

Fünf Kabinettsumbildungen innerhalb einer Legislaturperiode von vier Jahren zeugen davon, dass der Präsident seine Minister einer Koalitionslogik folgend bestellen muss, um regierungsfähig bleiben zu können. Unterstrichen wird dies durch die Vielzahl brasilianischer 20

Alleine in den Monaten Januar bis Oktober 2003 wechselten 127 Parlamentarier ihre Partei (Hofmeister 2004: 76). Aber auch schlechte Umfrageergebnisse eines Präsidentschaftskandidaten können bereits vor den Wahlen Parteiwechsel hervorrufen (Papacek 2006: 1). 21 Auf die Erklärung der genauen Bezeichnung der Parteien wird an dieser Stelle verzichtet, da in diesem Zusammenhang lediglich die Vielzahl der im Kabinett vertretenen Parteien zu demonstrieren ist.

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Ministerien: derzeit existieren 34 (Gratius / Zilla 2006: 2).22 Die Ministerien werden je nachdem, welche Parteien besondere Berücksichtigung finden müssen, geschaffen, abgeschafft oder umbesetzt. Durch diese Praxis kann es auch vorkommen, dass Minister ernannt werden, die eigentlich als fachlich ungeeignet einzustufen sind und denen es an notwendiger Erfahrung fehlt (Hofmeister 2004: 74), aber entscheidenden Einfluss auf ihre Parteimitglieder und damit auf die Mehrheitsverhältnisse haben (Palermo 2002: 386-387). So ist die Exekutive Brasiliens durch ständig wechselnde Mehrheiten und Konstellationen geprägt. Die Regierbarkeit des Landes wird dadurch deutlich erschwert. Eine Reformfähigkeit, vor allem mit Blick auf nötige Verfassungsänderungen, ist unter diesen Bedingungen kaum gegeben.

4.3 Der brasilianische Extremföderalismus und die Rolle der Gouverneure23 Mit der Verfassung von 1988 fand der Föderalismus besondere Betonung, und die Bundesstaaten wurden in ihren Rechten gestärkt. Neben der Zersplitterung des Parteiensystems ist der Föderalismus folglich ein weiterer Grund für die Segmentierung der Macht im brasilianischen System (Palermo 2002: 361). Die Verteilung der Aufgaben zwischen Bund und Ländern ist allerdings nicht eindeutig geregelt (Faust 2002: 4), was immer wieder zu Kompetenzüberschneidungen führt. Die Parteien unterliegen einer starken Regionalisierung und kooperieren mit lokalen und regionalen Eliten. Ihre Machtzentren finden sich daher eher auf lokaler und regionaler Ebene. Infolgedessen fühlen sich zahlreiche Parlamentarier auch eher ihrer Region als dem Nationalstaat oder den nationalstaatlichen Zielen ihrer Partei verpflichtet. In dieser Konstellation erhalten die Gouverneure der Bundesstaaten gewichtige Einflussmöglichkeiten auf die Parlamentarier und nicht zuletzt auf das Staatsoberhaupt (Palermo 2002: 361). Sie können in vielen Fällen größeren Einfluss auf die Abgeordneten ausüben, als dies der Parteiführung möglich ist (Faust 2002: 4). Die nationale Führung einer Partei kann dem Präsidenten zwar die Unterstützung aussprechen, was aber nicht für die bundesstaatlichen Ebenen der Partei gelten muss (Palermo 2002: 363). Der Präsident kann sich, trotz Zusage der nationalen Parteiführung, einer Mehrheit nicht sicher sein. Daher ist die ständige Überzeugung und Einbeziehung der Gouverneure notwendig.

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Führungsstile und Profile brasilianischer Präsidenten

5.1 Allgemeine Anforderungen an den Präsidenten Die brasilianischen Präsidenten stehen, bedingt durch das Regierungssystem und die Direktwahl, stark im Fokus der öffentlichen Diskussion (Faust 2002: 6). Diese Tradition der Personalisierung zeigt sich besonders deutlich in Zeiten des Wahlkampfes. Charismatiker

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Für eine genaue Auflistung der Ministerien siehe: Amorim Neto / Coelho 2007: 69-71. Die Gouverneure sind die Regierungschefs der Bundesstaaten. Das Ergebnis der Gouverneurswahlen 2006 findet sich bei Hofmeister 2006d: 3.

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oder Personen mit einer besonderen Biographie können sich unter diesen Rahmenbedingungen leichter durchsetzen. Hilfreich ist für den brasilianischen Präsidenten sicherlich, wenn er ein Gespür für die aktuelle politische, ökonomische und soziale Situation im Lande entwickelt. Wenn er es schafft, auf diese Herausforderungen zu reagieren, ohne aber bestimmte gesellschaftliche Gruppierungen im Diskurs zu vernachlässigen, wird ihm die Führung leichter fallen. Dem aktuellen Präsidenten gelingt dies derzeit, indem er Sozialprogramme wie bolsa familia24 und fome zero25 auflegt, auf der anderen Seite aber die Elite auch zu deren Vorteil vor allem in ökonomische Prozesse einbezieht. Er muss in allen Arenen, in denen er sich bewegt, und zu jeder Zeit, ob im Wahlkampf oder im Kampf um Stimmen im Kongress und bei den nationalen Führern, ein „Meister der Versöhnung“ sein, der die Leistung erbringen muss, „letztendlich alle zu umarmen“ (Hofmeister 2007b: 2-3). Dabei bedarf es einiger Grundvoraussetzungen wie Verhandlungsgeschick, Empathie, Charisma und Selbstbewusstsein. Die Unterstützung des Präsidenten im Kongress und durch lokale Führer ist allerdings nicht allein von dessen Verhandlungsgeschick abhängig. Denn sobald er an Popularität in der Bevölkerung einbüßt und seine Beliebtheit nachlässt, kann sich der Regierungschef des Votums der Abgeordneten und der Senatoren sowie der Unterstützung der Gouverneure nicht mehr bzw. noch weniger sicher sein (Palermo 2002: 363 ). Wichtig ist daher das Verhältnis zu den Medien. Zum Beispiel verstand es Collor de Mello, die Medien in seinem Sinne zu instrumentalisieren. „With brilliant use of slogans, sound bites, photo sessions, television debates, and press briefings, Collor convinced Brazilians that he was an effective leader“ (Conniff 1999: 59).

5.2 Schwache Parteien – starke Führer Der intermediäre Sektor im Allgemeinen und die politischen Parteien im Besonderen genießen in Brasilien, ähnlich wie in vielen anderen lateinamerikanischen Staaten, nur geringes Ansehen. Laut der neuesten Studie des Latinobarómetro vertrauen in Brasilien lediglich 20% der Bevölkerung den politischen Parteien, was dem lateinamerikanischen Mittel entspricht (Latinobarómetro 2008: 87). Gerade in solchen politischen Systemen, in denen Politikverdrossenheit herrscht, weil sich die Bürger von den politischen Institutionen nicht oder nicht ausreichend repräsentiert fühlen, finden populistische Techniken und Vorgehensweisen immer wieder Anwendung und haben so genannte Outsider, Antipolitiker (Werz 2003: 46; Montaner 2005: 13) und Unabhängige (Hofmeister 2002: 14) ein leichtes Spiel, politischen Raum zu gewinnen. In Lateinamerika setzt der Populismus26 die Tradition der Caudillos27 fort. Durch Putsche und Rebellionen übernahmen Caudillos – im Zeitraum von der Unabhängigkeit vieler 24

Familienbeihilfe. Das Programm bolsa familia ist ein Sozialhilfeprogramm, mit dem derzeit ca. 44 Millionen Brasilianer unterstützt werden (Schaeber 2006). 25 Null Hunger. Neben dem Kampf gegen Hunger (Leubolt 2007: 148) hat sich die Regierung Lulas mit fome zero die soziale Inklusion marginalisierter Bevölkerungsteile zum Ziel gesetzt. Siehe hierzu ausführlich: Presidência da República Federativa do Brasil 2005. Die Sozialprogramme unter Lula setzen die Bemühungen der Regierung Cardoso fort (Ortiz / Schorr 2008: 133), soziale Gerechtigkeit zu schaffen. 26 Siehe hierzu für einen Blick auf den lateinamerikanischen Kontext: Conniff 2003. Die Geschichte des Populismus in Brasilien findet sich ausführlich bei Conniff 1999. 27 Zu übersetzen mit Anführer. Siehe hierzu ausführlich: Waldmann 1978 und Boris / Sterr 2003.

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lateinamerikanischer Staaten bis etwa 1870 – die politische Macht in ihren Ländern (Werz 2003: 47). Der Caudillismus kann definiert werden als „ein Typus autoritärer Herrschaft, der nicht institutionell verankert ist, sondern primär auf den persönlichen Führungsqualitäten des bzw. der Herrschenden beruht“ (Waldmann 1978: 194). Die Herrschaft des Caudillos basiert in erster Linie auf einer freiwilligen oder gewaltsamen Unterwerfung der Gefolgsleute sowie auf Patronage und Klientelismus. Brasilien kann auf eine lange Tradition populistischer Regierungen zurückblicken. Getulio Vargas28 und Fernando Collor de Mello29 sind die beiden bekanntesten Populisten. Diese Tradition schlägt sich nicht nur in der Amtsführung der jeweiligen Populisten nieder, auch die politische Kultur ist durch die Erfahrungen mit populistischen Regimes geprägt. Noch 2004 sprachen sich 64 % der Lateinamerikaner für eine starke Führung aus (Werz 2008: 365). Bis heute haben sich vor allem in Brasilien einige Rahmenbedingungen sowie die politische Kultur in der Hinsicht verändert, dass ein Populismus im Sinne eines klassischen Populismus des Varguismo30 oder in neopopulistischer Ausprägung wie in Venezuela, zumindest momentan nicht möglich ist. „Das Misstrauen vieler Brasilianer gegenüber der Politik und den Politikern, das sich aus vielen Enttäuschungen nährt, fördert […] ein gesundes Misstrauen gegenüber messianistischen Heilsversprechungen. Hinzu kommt die Wachsamkeit der Medien, die eine wichtige Rolle als kritische Beobachter spielen und mit zum Teil erstaunlicher analytischer und kriminalistischer Kapazität falsche Versprechungen und Verführungsversuche der Politik aufdecken“ (Hofmeister 2006a: 30). Damit stehen den brasilianischen Präsidenten populistische Techniken zur Massenmobilisierung kaum mehr zur Verfügung. Lediglich im Wahlkampf versuchen Politiker, sich eher als Outsider zu präsentieren und sich von ihrer Partei so weit wie möglich, wenn auch nicht inhaltlich, zu distanzieren. So war es während des Wahlkampfes 2006 das erklärte Ziel Lulas, „sich möglichst als ‚unabhängigen‘ Kandidaten zu präsentieren, der mit den ‚Niederungen‘ des Parlaments – und des Parteiwesens nichts zu tun hat“ (Hofmeister 2006b: 3). Dies liegt in der Struktur des Systems begründet, in dem Kandidaten einen absolut personalisierten Wahlkampf betreiben (Mainwaring 1995: 381). Auch stilisierte er sich zum Retter der Armen und Marginalisierten (Nogueira 2008: 114).31 Lula instrumentalisiert hierbei gerne seinen biographischen Hintergrund (Calcagnotto 2006: 1), um dem Volk zu vermitteln, er sei einer von ihnen.32

5.3 Der Spagat zwischen eigener Partei und Koalition Durch die im brasilianischen System gegebene Notwendigkeit, eine möglichst breite Koalition zu schließen, um im Parlament bzw. im Senat eine Stimmenmehrheit zu erreichen, werden an das Staatsoberhaupt hohe Anforderungen gestellt. „In einem personalistischen 28

Präsident Brasiliens von 1930-1945. Zum Vargas-Regime siehe ausführlich Conniff 1999: 47-48. Siehe hierzu ausführlich: Conniff 1999: 59. 30 Lateinamerikaner neigen dazu, bestimmte Perioden nach dem jeweiligen Präsidenten zu benennen. So werden die Zeit, in der Vargas an der Macht war, und die Inhalte seiner Politik als Varguismo bezeichnet. Äquivalente sind der Peronismo (Juan Domingo Perón), der Lulismo (Arias 2009, Lula da Silva) oder der Evismo (Evo Morales). 31 Siehe hierzu auch: Castro Berardi 2004 und Hofmeister 2007a: 3. 32 Lula da Silva wurde in ärmliche Verhältnisse geboren, sein Vater verließ früh die Familie. Er arbeitete in seiner Kindheit als Zeitungsausträger und Schuhputzer und träumte davon, Fußballstar zu werden. Mit 14 verließ er die Schule, um Metallarbeiter zu werden (Times Online 2003). Zur Biographie Lulas siehe ausführlich: Morrison 2005. 29


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und klientelistischen System ist [die Koalitionsfindung, A.H.] die Aufgabe des Präsidenten, der schon vor Antritt seiner Amtsperiode eine Vielzahl von Einzelinteressen ausgleichen muss. Genau genommen muss er dies schon als Präsidentschaftskandidat tun, da er sonst keine Chance hat überhaupt gewählt zu werden. Ideologen müssen auf diesem „levantinischen Basar“ scheitern“ (Zoller 2009). Mit dieser Anforderung sah sich auch Lula, der als Gewerkschaftsführer stets radikale Ansichten hatte und diese auch im Wahlkampf33 vertrat, schnell konfrontiert. Inhaltliche Kompromisse mussten zwangsläufig geschlossen werden. Dementsprechend muss es der Präsident verstehen, Koalitionen zu bilden, ohne die Ideen seiner Partei zu verraten. Lula da Silva trat als Gewerkschaftsführer um einiges radikaler auf, als er dies heute tun kann. Und auch in seiner Partei sind die radikalen Kader zu moderaten Reformisten geworden (Castaneda 2006). Im Bündnis eines brasilianischen Präsidenten sind zahlreiche Parteien vertreten, denen er allen gerecht werden muss. Der brasilianische Präsident muss es demnach verstehen, geschickt thematische Kompromisse zu schließen, auch wenn dies die Abkehr von früheren (ideologischen) Ansichten (Hofmeister 2007b: 2), das Treffen unpopulärer Entscheidungen in der Partei, die Zusammenarbeit mit von der eigenen Partei nicht geschätzten Parteien (Hofmeister 2004: 73) oder die Kooperation mit Parteien eines anderen oder gar entgegengesetzten politischen Lagers34 beinhaltet. Seiner Partei muss er die Logik der Regierungsführung und die Notwendigkeit inhaltlicher Kompromisse auf eine Weise nahe bringen, dass diese auch Koalitionspartner akzeptiert, die eine entgegengesetzte Auffassung zu Themenbereichen haben oder gar einer gänzlich unterschiedlichen Ideologie folgen. Praktisch bedeutet der Zwang zur Koalitionsbildung für die politische Führung, jeden einzelnen Abgeordneten individuell zu überzeugen, indem schlüssige Argumente für die jeweilige Position dargelegt oder „indem ihm ein hoher Posten oder Ressourcen versprochen werden“ (Palermo 2002: 363).

5.4 Bundesstaat Der Präsident sollte immer auch die regionalen und sogar lokalen Fragen im Auge behalten und diese bei den Koalitionsverhandlungen berücksichtigen, um für ihn ungünstige Abstimmungen in diesen Politikbereichen abzuwenden. Das Staatsoberhaupt muss daher nicht nur Verbündete in den beiden Kammern suchen, sondern auch die Gouverneure immer wieder von seinem Kurs überzeugen. Neben der breiten Basis auf nationaler Ebene muss der Präsident auch für eine solche auf bundesstaatlicher Ebene sorgen (Hofmeister 2006c: 8). Außerdem hat es sich bewährt, in Reformfragen mit den Regierungen der Bundesstaaten zusammenzuarbeiten. Dies führt erstens zur Einbeziehung regionaler Belange in die Reformen, zweitens kann durch die Überzeugung der Gouverneure das Abstimmungsverhalten der regional verwurzelten Abgeordneten mit beeinflusst werden. Der Erfolg der Politiker eines Bundesstaates wird von den Wählern in der Regel daran gemessen, wie viele Zusatzleistungen des Bundes diese für ihren Bundesstaat akquirieren können. Außerdem sind die Gouverneure auf zentralstaatliche Zuweisungen angewiesen, um 33

Lula trat bereits fünfmal bei Präsidentschaftswahlen an, dreimal scheiterte er: 1989 gegen Collor de Mello, 1994 und 1998 gegen Cardoso. Bei den Wahlen 2002 und 2006 konnte sich Lula durchsetzen. 34 Um ein Beispiel zu nennen: Lulas linksgerichtete Partei PT (Partido dos Trabalhadores) muss mit dem konservativen Lager kooperieren (Leubolt 2007: 137).

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eine effektive Administration bezahlen zu können (Mainwaring 1995: 389). Der Präsident kann mit entsprechenden Zugeständnissen und anderen Gegenleistungen das Abstimmungsverhalten der Abgeordneten beeinflussen beziehungsweise die Gouverneure zur Kooperation bewegen. Präsident Sarney gelang es beispielsweise auf diesem Wege, die Mitglieder der Verfassungsgebenden Versammlung für eine Verlängerung der Amtszeit des brasilianischen Regierungschefs von vier auf fünf Jahre zu gewinnen (Mainwaring 1995: 389-390).

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Zusammenfassung und Ausblick

Brasiliens Regierungssystem lässt sich im Spektrum der lateinamerikanischen Präsidentialismen als moderate Form einordnen. Die Verfassung der Neuen Republik sieht einen starken Präsidenten vor, der sich allerdings einigen Vetospielern gegenüber sieht (Faust 2002: 1). Der Kooperationszwang zwischen Exekutive und Legislative, die getrennt ablaufende elektorale Legitimation, die Notwendigkeit, möglichst viele Parteien zur Mehrheitsbildung ins Kabinett einzubinden, sowie die große Macht regionaler Führer (vor allem der Gouverneure) sind Ursache dafür, dass das Regierungssystem Brasiliens als Koalitionspräsidentialismus (Costa 2008: 119) zu charakterisieren ist. „Die brasilianische Tradition der Kooption unterschiedlichster Interessengruppen“ (Hofmeister 2007b: 3) ist die Grundlage, Brasilien überhaupt regierbar zu machen. Diese Tradition zwingt den Präsidenten, eine möglichst breite, daher instabile, schwer kontrollierbare und meist ineffiziente Regierung zu bilden (Palermo 2002: 357). Reformen lassen sich in diesem System schwer durchsetzen (BTI 2008: 8). Unabhängig von der Person des brasilianischen Staatsoberhauptes ist politische Führung geprägt durch das Wahlsystem, die fragmentierte Parteienlandschaft, die hohe Rate der Parteiwechsel der Abgeordneten und Senatoren sowie die große Macht regionaler Führerpersönlichkeiten. „Insgesamt steckt Brasiliens Politik in der Verflechtungsfalle“ (Faust 2002: 4). Dies bedeutet nicht allein die Abhängigkeit von Allianzen im Kongress mit den oben beschriebenen Konsequenzen, es bedeutet auch die Berücksichtigung zahlreicher weiterer Interessen (bundesstaatliche, nationale, lokale, regionale Interessen der Abgeordneten, der Gouverneure, etc.). „Um Brasilien regieren zu können, müssen immer wieder neue Mehrheiten im Abgeordnetenhaus und im Senat gefunden werden. Es müssen die Interessen der ‚Regierungsparteien‘ […] berücksichtigt werden, aber auch die jedes einzelnen Abgeordneten oder Senators“ (Zoller 2009). Dies führt zu einer Situation, in der ein Mehr an gesetzgeberischer Durchsetzungskraft ein Weniger an politischer Gestaltungsfähigkeit bedeutet (Radermeacher / Meier 2006: 4). Populismus als zentrales Element politischer Führung ist nicht mehr nachzuweisen. Zwar finden sich immer wieder populistische Stile und Techniken bei Präsidenten, diese beschränken sich aber in der Regel auf den Wahlkampf oder Einzelaspekte. Die Medien und die Gesellschaft sind gegenüber dem Thema heute kritischer eingestellt. Die politische Kultur hat sich in diesem Zusammenhang vor dem Hintergrund der Erfahrungen aus dem Vargas-Regime, der Militärdiktaturen und der Regierungszeit Collor de Mellos deutlich verändert. Die Tatsache, dass in Brasilien ein Gewaltoligopol vorherrscht, in dem landlords Aufgaben des Staates übernehmen (BTI 2008: 25) und sich der Staat vor allem in Teilen der Großstädte immer weiter zurückzieht (Faust 2002: 2), trägt zu einer politischen Kultur bei,


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in der Politiker, politische Institutionen und vor allem die Parteien ein immer schlechteres Ansehen genießen. Politikverdrossenheit und zahlreiche Korruptionsskandale schwächen das politische System zudem und machen die Implementierung bereits seit Jahren angestrebter, notwendiger politischer Reformen fast unmöglich. Die Vielzahl der Möglichkeiten zur Einschränkung der Handlungsmöglichkeiten des brasilianischen Präsidenten verhindert nachhaltig das Aufkommen eines Hyperpräsidentialismus. In Teilen versucht die aktuelle Regierung, die strukturellen Probleme Brasiliens zu entschärfen. So strebt Lula eine Reform des Wahlsystems und des Parteiensystems an (Calcagnotto 2006: 1), womit einigen Problemen im Entscheidungsfindungsprozess entgegengewirkt werden soll. Die neuen Gesetze sollen „unter anderem die ‚Parteitreue‘ regeln, d.h. den Parteiwechsel während einer Wahlperiode erschweren oder gänzlich verbieten“ (Hofmeister 2006d: 5). Auch die Etablierung einer Sperrklausel würde Koalitionen – und damit die Regierungen – stabilisieren und zu einer weiteren Konsolidierung der Demokratie beitragen. Allgemein würde eine Reform des Parteien- und Wahlsystems die Konsolidierung der Demokratie weiter vorantreiben (BTI 2008: 2). Allerdings scheiterte schon Präsident Cardoso aufgrund der beschriebenen Handlungsrestriktionen an einer politischen Reform. Eine Reform wäre dringend notwendig, um die Repräsentation der einzelnen Regionen im Parlament anzupassen, die Anzahl der im Abgeordnetenhaus, im Senat und schließlich der Regierung vertretenen Parteien zu minimieren, um die Effizienz des Parteiensystems zu erhöhen, das ausgeprägte Wechseln der Parteien zu unterbinden (BTI 2008: 21) und Brasilien damit letztlich regierbarer zu machen.

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Politische Führung im Zeichen der Vergangenheitsbewältigung: Argentinien Tobias Nerb

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Politische Führung in Argentinien zwischen Militär und Populismus

Nähert man sich dem Phänomen der politischen Führung in Lateinamerika bzw. in Argentinien, gilt der erste Blick den Regierungssystemen der betreffenden Staaten. Der Präsidentialismus ist die vorherrschende Regierungsform in lateinamerikanischen Staaten. Als Vorbild diente ihnen die Funktionslogik des US-amerikanischen Regierungssystems. Doch lässt sich in Lateinamerika im Allgemeinen und in Argentinien im Besonderen eine deutliche Diskrepanz zwischen Verfassungstext und Verfassungswirklichkeit beobachten. Gelten die USA in puncto Demokratie in der öffentlichen Wahrnehmung häufig als Maß der Dinge, erweisen sich die lateinamerikanischen Staaten im „Hinterhof“ der USA meist als Krisenherde und gelten als „Sinnbild der Instabilität und des Autoritarismus“ (Rinke/ Stüwe 2008: 9). Moderne Populisten wie Hugo Chávez in Venezuela oder Evo Morales in Bolivien verkörpern das öffentliche Bild von politischen Führern in Lateinamerika. Der überhöhten Stellung des Präsidenten in lateinamerikanischen Systemen, meist mit dem Terminus Hyperpräsidentialismus (Nino 1992: 504; Nolte 1996: 60) tituliert, wird von europäischer Seite oft mit Skepsis begegnet. Die Konsolidierungsprobleme vieler lateinamerikanischer Staaten führen zu einer politikwissenschaftlichen Debatte „über die Frage, ob die vorherrschenden präsidentiellen Regierungssysteme die Chancen der Demokratiekonsolidierung negativ beeinflussen“ (Rinke/ Stüwe 2008: 32). Der Politologe Juan Linz konstatierte gar ein Scheitern des präsidentiellen Regierungssystems in Lateinamerika (Linz 1994). Allerdings hat die verfassungsrechtliche Tradition starker Präsidenten in Lateinamerika und Argentinien sowohl historische als auch geopolitische Ursachen. Der Gegensatz zwischen Stadt und Land ist, wie in den meisten lateinamerikanischen Ländern, historisch bedingt. Schon zur Zeit der spanischen Kolonialherrschaft existierten Konflikte zwischen den bevölkerungsarmen und strukturschwachen „frontiers“ (Hänsch/ Riekenberg 2008: 59) und den Städten. Zur Bewältigung dieser Konfliktkonstellation war eine starke Stellung des politischen Führers unabdingbar, was die lateinamerikanische Tradition des Caudillismus seit dem Beginn des 19. Jahrhunderts maßgeblich begründete. Will man politische Führung in Argentinien richtig einschätzen, muss man sich darüber hinaus auch mit den Phänomenen des Populismus als Folge dieser CaudillismusTradition, der Rolle des Militärs in Bezug auf die autoritäre Vergangenheit und der politischen Kultur als Basis politischen Handelns befassen. Neben diesen historischen und kulturellen Rahmenbedingungen politischer Führung wird grundsätzlich erörtert, welche strukturellen Handlungsressourcen und Handlungsbegrenzungen politischer Führung in Argentinien vorhanden sind. Am Beispiel der Präsidentschaften von Perón und Menem wird dar-

Politische Führung im Zeichen der Vergangenheitsbewältigung: Argentinien

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über hinaus der für Argentinien elementare Faktor der Person im Kontext politischer Führung skizziert. Perón wurde ausgewählt, weil er als Prototyp des argentinischen Führers gilt. Ohne die Analyse seiner Rolle kann politische Führung in Argentinien nicht verstanden werden. Menem hingegen repräsentiert eine Riege neuer Führungspersönlichkeiten, die sich allerdings ebenfalls auf die peronistische Tradition beruft. So sollen die Möglichkeiten und Grenzen politischer Führung in Argentinien aufgezeigt und Besonderheiten des argentinischen Beispiels herausgearbeitet werden.

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Historische und kulturelle Rahmenbedingungen politischer Führung

Der nachfolgende Abschnitt soll die historischen und kulturellen Rahmenbedingungen aufzeigen, unter denen politische Führung in Argentinien erfolgt. Die Befreiungsbewegungen des 19. Jahrhunderts führten die lateinamerikanischen Staaten in die Unabhängigkeit von der spanischen bzw. portugiesischen Krone. Indes kristallisierte sich bereits in der ersten postkolonialen Phase ein bestimmter Typus politischer Führer heraus, der Caudillo. Diese Entwicklung prägte die Rollenerwartungen nachhaltig und führte zu einer Fokussierung auf Personen, die sich zumindest partiell populistischer Herrschaftstechniken bedienen. In diesem Kontext entwickelte sich in Argentinien eine für Lateinamerika typische Form politischer Kultur. Diese besticht zum einen dadurch, dass sich politisches Handeln auf eine Person, einen Líder, konzentriert, dessen Worte und Taten mehr wiegen als parteipolitische Programmatik oder Ideologie. Zum anderen herrscht im politischen Wettbewerb eine Tradition der politischen Gewalt vor, was am Beispiel Argentinien einen kurzen Seitenblick auf die Rolle des Militärs als politischer Akteur notwendig macht. Die Phase der Militärdiktaturen in Argentinien zeigt sowohl die Mängel in der demokratischen Konsolidierung des Landes als auch das Selbstverständnis lateinamerikanischer Militärs, zum „Wohle und zur Stabilität des Landes“ auf Mittel der Gewalt und des Terrors gegen die Zivilbevölkerung zurückzugreifen. Wahrheitskommissionen und soziopolitische Aufarbeitung dieser Verbrechen sind auch Jahrzehnte später zentrales Thema der Politik in Argentinien und bemühen sich um Vergangenheitsbewältigung.1

2.1 Caudillismus Der heutige Staat Argentinien entstand aus Teilen des ehemaligen spanischen Kolonialreiches. Der Venezolaner Simón Bolívar und der Argentinier San Martín werden noch heute als Urväter der lateinamerikanischen und im Falle Martíns der argentinischen Souveränität gefeiert. Indes hinterließ der Zusammenbruch der spanischen Kolonialadministration zunächst ein politisches Machtvakuum, das durch neue politische Ordnungsformen erst Schritt für Schritt gefüllt werden konnte. Hier liegen dann auch die Wurzeln des Caudillismus, der durchaus auch als eigenständiger Herrschaftstypus verstanden werden kann.

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Zum Thema Vergangenheitsbewältigung in Lateinamerika siehe ausführlich Straßner 2007.

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„Während der Unabhängigkeitsbewegung im frühen 19. Jahrhundert setzten sich wie in anderen Teilen Lateinamerikas auch im La Plata-Raum neue Vorstellungen von Herrschaftslegitimation und politischer Repräsentation durch“ (Hänsch/ Riekenberg 2008: 63). Denn nach Erreichen der Unabhängigkeit beherrschten die Caudillos die neuen Staaten Lateinamerikas. Lediglich Brasilien und Chile bildeten hierbei eine Ausnahme.2 Erstmals wechselte das Machtzentrum eines lateinamerikanischen Staates von der Stadt aufs Land. Das Hacienda-System wurde zur neuen Herrschaftsform. Familien, lokale oder regionale Allianzen und persönliche Loyalitäten prägten damals die politische Führung und haben auch heute noch nachhaltig Einfluss auf die politische Führung in Lateinamerika und Argentinien. Peter Waldmann bezeichnet den Caudillismus als „Typus autoritärer Herrschaft, der nicht institutionell verankert ist, sondern primär auf den persönlichen Führungsqualitäten des bzw. der Herrschenden beruht“ (Waldmann 1978: 194). Der Führertypus Caudillo ist durch drei Charakteristika gekennzeichnet: 1.

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Ausgangspunkt dieser Herrschaftsform ist Gewalt. Sie ist das leitende Herrschaftsprinzip, dient dem Machterhalt und dem Machttransfer. Ohne institutionelle Kontrollen agiert der Caudillo gleichsam in einem permanenten Ausnahmezustand. Nur engste Vertraute (hombres de confianza) und die Familie sind in Entscheidungen eingebunden – und nur ihnen kann der politische Führer vertrauen. Um Vertrauensmänner zu gewinnen, wird ein System von Klientelismus und Patronage etabliert. Die Gefolgsleute werden mit Geld, Waffen und Nahrung versorgt und somit an den Caudillo gebunden. Neben Gewalt und Patronage basieren die Autorität und die Herrschaft der Caudillos auf freiwilliger Anerkennung seitens der Anhängerschaft. Diese wird begünstigt durch charismatische Züge der politischen Führer, einer frühen Form des lateinamerikanischen Populismus (Werz 2008: 119).

Der Caudillo ist also eine personifizierte Einheit aus politischer und militärischer Macht. In Argentinien manifestierte sich das o.g. Hacienda-System parallel zur wirtschaftlichen Entwicklung des Landes. Seit der späten Kolonialzeit bilden der Getreideanbau und die Rinderzucht die wirtschaftliche Basis Argentiniens. Die Großgrundbesitzer (estancieros) besaßen neben ihren finanziellen Möglichkeiten zugleich enormen politischen Einfluss. Das politische System Argentiniens trug bis zum Militärputsch von 1930 zunehmend oligarchische Züge. Auch nach dem Putsch hatte diese „konservative Ordnung“ der estancieros und ihrer Familien noch unterschwellig Bestand. Da die estancieros trotz ihrer landwirtschaftlichen Erwerbsbasis in den Städten residierten, prägten sie zudem die urbane Elite und das Bildungsbürgertum (Hänsch/ Riekenberg 2008: 60-62).

2.2 Politische Kultur in Argentinien Die politische Kultur in Lateinamerika ist geprägt vom Vertrauen der Bevölkerung in das „gesprochene Wort“. Daraus resultieren die hohen Erwartungen der Menschen in die Person des Präsidenten. Gepaart mit einer „zentralistischen Tradition“ (Werz 2008: 361) lässt 2

Vergleiche hierzu die Beiträge von Aletta Hofmann und Stephanie Rübenach in diesem Sammelband.


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sich daraus auch das Selbstverständnis der politischen Führer ableiten. Entgegen den Annahmen der Modernisierungstheorie, der zu Folge aus ökonomischer Modernisierung demokratisches Empfinden und liberale Werte entstehen, bleiben lateinamerikanische Staaten den kolonialen leftovers verhaftet. Korporatistische, patrimoniale, semifeudale und autoritäre Elemente erhielten sich über Jahrhunderte als Grundmuster politischen Verhaltens (Mansilla 1991). Der starke Einfluss der katholischen Kirche in Lateinamerika verstärkt hierbei die patrimonialen Elemente zusätzlich.3 Ergänzt werden diese Muster von einer Tradition der politischen Gewalt. Sie dient vielfach als „probates Mittel zur Durchsetzung politischer Interessen“ (Hofmann/ Nerb 2007: 112). In Argentinien „existiert generell und bis in die heutigen Tage eine starke Tradition der außerstaatlichen Regulierung gesellschaftlichen Lebens. […] Soziale Sicherungssysteme funktionierten hier allein auf der Grundlage verwandtschaftlicher oder klientelarer Bindungen“ (Hänsch/ Riekenberg 2008: 79). Versuche, in die gesellschaftliche Sphäre mittels staatlicher Projekte einzudringen, wie in der Zeit des Peronismus, scheiterten. Diese klientelistischen Strukturen sind zumeist im kommunalen Bereich angesiedelt. Für die politische Führung Argentiniens ist eine Akzeptanz dieser Strukturen unabdingbar, will man sich der Unterstützung der ländlichen Gebiete versichern. Das System von Klientelismus und Patronage geht Hand in Hand mit der politischen und sozialen Bedeutung personaler Bindungen und Loyalitäten (Hänsch/ Riekenberg 2008: 80). Die ökonomische Katastrophe der 1980er Jahre, auch als „verlorene Dekade“ bezeichnet, hat sich auch auf die kulturelle Sphäre Argentiniens übertragen. Anfang des 20. Jahrhunderts war Argentinien eines der reichsten Länder der Welt und so auch im kulturellen Selbstverständnis das „europäischste“ Südamerikas. Hyperinflation und politische Gewalt haben das Vertrauen der Argentinier in ihre politischen Institutionen in den Folgejahrzehnten allerdings merklich erschüttert (Rehrmann 2005: 254). So misstrauen durchschnittlich 92,2% der Argentinier den politischen Parteien auf Bundesebene (regional und kommunal sind es 78% der Befragten). 85% misstrauen dem Parlament und rund 77,6% der Regierung. Das Vertrauen in Justiz und Polizei ist ähnlich desaströs ausgeprägt (Latinobarómetro zitiert nach Straßner 2007: 84). Diese Misstrauensgesellschaft ist Ergebnis der historischen, politischen und gesellschaftlichen Erfahrungen. Argentinien gilt zu Recht als „conflict society“ (Snow 1979: 98). Eine „ideologische Starrhalsigkeit und fehlende politische Kompromissbereitschaft“ (Straßner 2007: 74) begünstigten die politische Instabilität des Landes. Seit der Absetzung der Regierung durch die Streitkräfte 1943 trat ein weiterer Vetospieler im politischen System auf den Plan, das Militär.

2.3 Die Rolle des Militärs Bis zum ersten Militärputsch 1930 hatte sich das argentinische Militär an europäischen, speziell deutschen Vorbildern orientiert und sich nicht in politische Angelegenheiten eingemischt. Das Militär fühlte sich der verfassungsmäßigen Ordnung verpflichtet (Hänsch/ Riekenberg 2008: 75). Nach dem Putsch von 1930 wandelten sich die Rolle und das Selbstverständnis der Militärs. Statt der Verteidigung des Landes gegen äußere Feinde 3

So sind in Argentinien 92% der Bevölkerung römisch-katholisch. Ausführlicher zum Einfluss der katholischen Kirche und der Befreiungstheologie: Werz 2008: 215-234.

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fühlten sich die Befehlshaber sukzessive der Geopolitik verpflichtet. Nationalistische Ansätze wurden hierin mit Debatten über Raumdenken, nationale Zukunftsprojektionen und später mit dem Antikommunismus verknüpft. Aus der Geopolitik sollte sich später die Doktrin der Nationalen Sicherheit entwickeln, die den Militärdiktaturen der 1970er Jahre als ideologisches Fundament diente und sich vereinfacht auf folgende vier Merkmale verkürzen lässt: ideologische Legitimation des Militärs, Verabsolutierung des Staates, übersteigertes Selbstverständnis der Machteliten und Einsatzmöglichkeit des Militärs im Inneren zur Niederschlagung subversiver, „kommunistischer“ Kräfte. Diese Doktrin schwächte pluralistische Konzepte und förderte den Einfluss militärischen Denkens in Argentinien (Werz 2008: 192). Seit Mitte der 1950er Jahre befand sich Argentinien in einer permanenten Krise, und das Militär intervenierte seither massiv in die Politik. Jedoch hatte das Militär bereits vorher mehrfach direkt in die Politik eingegriffen. Insgesamt waren 16 der 24 amtierenden Präsidenten der Jahre 1930-1983 Generäle. Von 1929 bis 1999 waren die Parlamente für insgesamt über 23 Jahre aufgelöst. Die Militärs nannten ihr Regime Proceso de Reorganización4; dieser hatte das Ziel, „die moralischen Werte der Nation, die nationale Sicherheit und ökonomische Effizienz sowie die authentisch-repräsentative Demokratie wiederherzustellen“ (Straßner 2007: 75). Ab 1955 wurde das Militär folglich zum entscheidenden Träger einer Herrschaftstechnik, die Sandra Carreras als „vormundschaftliche Intervention“ (Carreras 2002: 36) bezeichnet. Dieser Mechanismus übte vor allem Druck auf die Zivilregierungen aus und versuchte den Peronismus auszuschließen. Allerdings kam es zu keiner „Institutionalisierung der politischen Rolle des Militärs“ (Hänsch/ Riekenberg 2008: 75). So schufen die Militärs auch in der politischen Praxis keinen Gegenpol zum heterogenen Parteiensystem. Im Gegenteil, die Parteien und andere politische Akteure definierten ihre Rollen neu und wurden zu Interessengruppen, die gegenüber dem Militär ein Bittstellerdasein fristeten.5 Die hochtrabenden Pläne der Streitkräfte zur Verbesserung der ökonomischen und fiskalischen Lage des Staates scheiterten allesamt kläglich und brachten Argentinien in den 1980er Jahren gar an den Rand des Staatsbankrotts. Negativer Höhepunkt der Militärherrschaft ist die hohe Opferzahl von über 30.000 Menschen (Hänsch/ Riekenberg 2008: 75), welche von den Streitkräften im Zuge des Kampfes gegen die Subversion ermordet wurden. An Opfer und Vermisste erinnern noch heute die Madres de Plaza de Mayo, die Mütter der Opfer, die immer noch regelmäßig auf Buenos Aires größtem Platz für Aufklärung und Entschädigung demonstrieren. Durch diese Verbrechen des Staatsterrorismus hat das Militär an Ansehen in der Bevölkerung massiv eingebüßt. Die Aufarbeitung der Verbrechen aus der Zeit der Militärdiktatur spielt eine zentrale Rolle im politischen Prozess Argentiniens. So wurde unter Präsident Raúl Alfonsín der Versuch unternommen, die Verantwortlichen vor Gericht zu stellen. Indes sah sich Alfonsín Widerständen gerade jüngerer Offiziere ausgesetzt, die offenkundig nicht mit den Verbrechen der 1970er Jahre in Verbindung gebracht werden konnten und einen generellen und für sie persönlich schädlichen Ansehensverlust der Streitkräfte befürchteten. Präsident Menem erließ Ende der 1990er Jahre eine Generalamnestie für alle Angehörigen der Streitkräfte, „die jede Art von rechtlicher Konsequenz für die Gewalttaten der 1970er Jahre stoppte“ (Hänsch/ Riekenberg 2008: 76). 4 5

Zu übersetzen mit „Prozess zur Reorganisation der Nation“. Der argentinische Politologe Alain Rouquié (1983: 67) spricht hier von einer „prätorianischen Umkehrung“.


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Eine entscheidende Änderung der Stellung des Militärs brachte schließlich der Falkland- bzw. Malvinen-Krieg. Die rasche militärische Niederlage gegen Großbritannien diskreditierte das Militär und bestärkte die zivilen Kräfte. So fand 1989 nach 61 Jahren der erste demokratische Regierungswechsel statt. Das Verhältnis der Zivilbevölkerung zum Militär bleibt auch heute noch gespannt. Gerade unter den Führungskadern der Armee kursieren weiterhin autoritär geprägte, nationalistische Dogmen. Weiter gelten die Verbrechen der 1970er Jahre zwar als juristisch abgehandelt, aber nicht aufgearbeitet, und eine „tatsächliche zivile Suprematie über sie [das Militär, Anm. des Autors] ist jedoch nicht hergestellt“ (Diamint 2002: 338). Die Militärdiktatur hat also nachhaltig das Vertrauen der Argentinier in politische Institutionen unterminiert. Zum anderen ist die Vetoposition des argentinischen Militärs noch immer nicht vollends ausgeschaltet. Für die politische Führung bleibt ein konsensualer Umgang mit den Militärs bei gleichzeitiger Aufarbeitung der Verbrechen unabdingbar. Die Sonderrolle des Militärs, bedingt durch den historischen Kontext, muss in der Diskussion über politische Führung in Argentinien also beachtet werden.

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Institutionelle Handlungsressourcen des Präsidenten

Die lateinamerikanischen Demokratien haben präsidentielle Regierungssysteme gewählt, welche sich an der Verfassung der USA orientieren.6 Die Republik Argentinien ist eine präsidiale, repräsentative Bundesrepublik. Das Regierungssystem fußt folglich auf der klassischen Doktrin einer horizontalen Trennung der Staatsgewalten Exekutive, Legislative und Judikative. Diese Teilung sollte gemäß den Überlegungen der US-amerikanischen Gründungsväter einen bestmöglichen Schutz vor Machtmissbrauch und Tyrannei bieten (Thibaut 1997: 138). Seine institutionelle Struktur geht auf die Verfassung von 1853 zurück. Auch nach der Re-Demokratisierung 1983 wurde dieses System erneut etabliert – ohne jemals formal abgeschafft worden zu sein. Laut Bernard Thibaut hat man es nicht versäumt, in diesem window of opportunity eine neue Verfassung zu entwickeln, sondern sich nach dem Prozess der jahrzehntelangen Auseinandersetzung mit dem Militär bewusst für die „Wiederbelebung der alten, symbolträchtigen Verfassung“ (Thibaut 1997: 139) entschieden. Dem Staatspräsidenten kommt eine besondere Stellung innerhalb des Institutionengefüges zu. Er ist sowohl Staatsoberhaupt als auch faktischer Regierungschef. Zwar existiert zusätzlich auch ein parlamentarisch verantwortlicher „Kabinettschef“ (Jefe de Gabinete), jedoch erst seit der Verfassungsreform von 1994. Zudem ist dieser faktisch von den präsidialen Weisungen abhängig und daher nicht einem Premierminister eines parlamentarischen Regierungssystems vergleichbar (Hänsch/ Riekenberg 2008: 67-68). Insgesamt existiert ein „Primat der Exekutive“ (Fernandéz/ Nohlen 1991: 42), das dem Präsidenten einen klaren Machtvorsprung gegenüber den anderen Gewalten und Verfassungsorganen einräumt. Bereits in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts, in einer Phase der Konsolidierung der jungen Demokratien, wurden die militärischen Caudillos mit politischer Macht ausgestattet. „Machtvolle Präsidenten haben demnach in Lateinamerika eine verfassungsrechtliche Tradition“ (Rinke/ Stüwe 2008: 29). Zugleich führt der argentinische Prä6

Ausnahmen bilden einige Karibikstaaten. Sie orientierten sich als ehemalige britische Kolonien am parlamentarischen Westminstermodell.

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sident den Oberbefehl über die Streitkräfte und ist oberster Verwaltungsbeamter. Er kann allerdings nur maximal zwei Legislaturperioden am Stück amtieren. Danach muss mindestens eine Legislaturperiode pausiert werden; eine erneute Wahl ist dann aber möglich. Teilweise bilden sich in diesem System „Herrschergeschlechter“ heraus: Beispielhaft hierfür ist die Dynastie Perón oder auch in jüngster Zeit diejenige des Ehepaars Kirchner.

3.1 Gesetzgebung Innerhalb des gewaltenteiligen Rahmens werden dem Präsidenten auch bedeutende legislative Ressourcen gewährt. Artikel 77 der Verfassung legt fest, „dass der Gesetzgebungsprozess der Initiative eines oder mehrerer Angehöriger des Kongresses so wie einer exekutiven Gesetzesinitiative entspringen kann“ (Hänsch/ Riekenberg 2008: 68). Der Präsident hat so das Recht zur Gesetzesvorlage, kann verfassungsmäßige Garantien aufheben und – was in Lateinamerika besondere Tragweite hat – den Notstand ausrufen. Von großer Bedeutung ist auch die Möglichkeit, per Dekret oder Notverordnung zu regieren und auf diesem Weg sämtliche Kontrollmechanismen auszuhebeln. Zwar sind diese Ressourcen eigentlich nicht in der Verfassung vorgesehen. Doch haben sich diese Instrumente in der politischen Praxis etabliert und wurden vom Obersten Gerichtshof als verfassungsmäßig akzeptiert (Llanos 2002: 56). Darüber hinaus kann er mittels Vetorecht in den Gesetzgebungsprozess eingreifen und vom Kongress bereits beschlossene Vorlagen blockieren. Allerdings ist dieses Vetorecht nur suspensiver Natur und daher von den beiden Kammern überstimmbar. Im Bereich der Gesetzgebung kommen dem Präsidenten also durchaus substanzielle Handlungsressourcen zu, die allerdings ebenso effektiven parlamentarischen Rechten gegenüberstehen. Dieses Prinzip der checks and balances wird auch noch auf weiteren legislativen Handlungsfeldern greifbar: So handelt der Staatspräsident zwar die internationalen Verträge aus, die allerdings der Zustimmung des Kongresses bedürfen. Ein Gesetzgebungsverfahren darf sich zudem nicht länger als ein Jahr hinziehen. Im Bereich der Haushaltsplanung schließlich, formal eines der wichtigsten Rechte der Parlamente, beschneidet die Exekutive die Macht und Einflussmöglichkeiten des Kongresses deutlich, da die Vorlagen der Ministerialverwaltung präskriptive Wirkung zeigen (Hänsch/ Riekenberg 2008: 69).

3.2 Wahlrecht und Kommunikation Der Präsident wird gemeinsam mit dem Vizepräsidenten alle vier Jahre7 direkt vom Volk gewählt. Die Bürger müssen allerdings in Wahlregistern eingeschrieben sein. Angehörige des Militärs sind von der Wahl ausgeschlossen, und Bürger von über 70 Jahren sind von der ansonsten geltenden Wahlpflicht befreit (Hänsch/ Riekenberg 2008: 70). Seit 1947 gilt das Wahlrecht auch für Frauen. Durch die Direktwahl erfährt das Staatsoberhaupt einen hohen Grad an Legitimation. Auch die Möglichkeit, nach zwei Amtsperioden zu pausieren und dann erneut zu kandidieren, schafft die Möglichkeit, die Macht zu verfestigen. Seit dem Jahr 2000 ist eine Debatte zur Reform des Wahlsystems in Gang gekommen, da es „Personenkult und Korruption begünstige“ (Hänsch/ Riekenberg 2008: 71). 7

Vor der Verfassungsreform von 1994 dauerte eine Legislaturperiode sechs Jahre.


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3.3 Patronage und Korruption Die Korruption ist in Argentinien in allen Bereichen endemisch. Amtsmissbrauch von Mandatsträgern bleibt in der Regel straffrei. Auch der Oberste Gerichtshof rechtfertigt in seinen Urteilen diese illegitime Machtausübung (Bertelsmann Transformation Index 2003: 6). Da zwischen formell geltenden und faktisch wirksamen Regeln in Argentinien eine Diskrepanz besteht, werden Korruption, Klientelismus und Nepotismus insgesamt begünstigt. Durch die Intransparenz der politischen Entscheidungsfindung verliert die Öffentlichkeit die Möglichkeit, Kontrolle auszuüben und eigene Interessen durchzusetzen. Insbesondere die Präsidenten Carlos Menem und Eduardo Duhalde kultivierten einen Politikstil, der auf Patronagenetzwerke setzte. Eine gezielte Vergabe von staatlichen Ressourcen, wie öffentliche Stellen und Mittel aus Sozial- und Infrastrukturprogrammen, ermöglicht eine Kontrolle des Parteiapparates durch die loyalen Politiker einerseits und führt andererseits zu einer lokalen Anbindung nichtorganisierter Personen, wie z.B. aus dem informellen Sektor. Auch die Führung unter Néstor Kirchner setzte auf diese Form der Netzwerkbildung. Korruption ist darüber hinaus prägendes Element der Herrschaft Menems, besonders bei der Privatisierung der Staatsunternehmen (Wolff 2003: 7).

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Institutionelle Handlungsbegrenzungen des Präsidenten

4.1 Checks and Balances Der Präsident ist dem Parlament gegenüber politisch kaum verantwortlich. Als eine der wenigen Möglichkeiten zur Kontrolle sei an dieser Stelle auf das Impeachment-Verfahren nach US-amerikanischem Vorbild hingewiesen. Das Parlament hat die Möglichkeit, im Rahmen dieses Verfahrens den Präsidenten wegen eines strafrechtlichen Vergehens anzuklagen und ein Amtsenthebungsverfahren gegen ihn einzuleiten (Werz 2008: 279). Allerdings kam ein solches Verfahren in Argentinien bis dato nicht zustande. Der durch die Verfassungsreform von 1994 dem Präsidenten zur Seite gestellte Kabinettschef kann darüber hinaus durch ein einfaches parlamentarisches Misstrauensvotum (Art. 100 und 101 der Verfassung) gestürzt werden, was gleichzeitig den Rücktritt des gesamten Kabinetts zur Folge hat (Rinke/ Stüwe 2008: 31). In der Praxis verfügt der Jefe de Gabinete, wie bereits angesprochen, kaum über eigenständige Kompetenzen. Der Präsident hat auch nach der Schaffung dieses Amtes die faktische Regierungsführung inne. Die Wirkungsmöglichkeiten des Kabinettchefs hängen also vor allem vom Wohlwollen des Präsidenten und dessen Bereitschaft zum Delegieren ab. Die Legislative wird vom Kongress gebildet, der aus zwei gleichberechtigten Kammern besteht. Es handelt sich ergo um ein symmetrisches Zweikammersystem. Im Abgeordnetenhaus entscheiden vornehmlich die bevölkerungsreichen Wahlkreise der urbanen Zentren über die entsprechenden Mehrheitsverhältnisse. Im Senat sind alle 23 Provinzen unabhängig von ihrer Bevölkerungszahl mit gleichen Stimmenanteilen vertreten. Das „argentinische Regierungssystem [war] stets auf eine eher getrennte Konstituierung der verschiedenen Staatsorgane ausgerichtet“ (Thibaut 1997: 140). Das bedeutet, dass sich der Präsident auf wechselnde Mehrheitsverhältnisse in den Kammern einstellen muss, da Senat und Abgeordnetenhaus alle zwei Jahre die Hälfte bzw. ein Drittel ihrer Abgeordneten wäh-

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len lassen. Die Rolle des Kongresses beim Gesetzgebungsprozess darf dabei nicht unterschätzt werden: So verfügt der Kongress über die Möglichkeiten, „Gesetzesinitiativen einzubringen, zu verabschieden, zu verzögern, zu ergänzen oder zurückzuweisen“ (Llanos 2002: 56). Mithilfe einer Zwei-Drittel-Mehrheit kann auch ein Veto des Präsidenten überstimmt werden. Der institutionelle Rahmen in Argentinien bietet allerdings weiten Spielraum. So können politische Konflikte sowohl mittels Kommissionen und Kompromissen gütlich beigelegt als auch unter Anwendung der Mehrheitsregel kompromisslos ausgetragen werden. Der Oberste Gerichtshof spielte in der Regierungskontrolle nie eine nennenswerte Rolle. So gelang es dem obersten argentinischen Gericht nicht, eine Schiedsrichterfunktion zwischen Regierung und Parlament auszuüben. Darüber hinaus gab es bei der Berufung der Richter seitens der Präsidenten teils verfassungswidrige Praktiken.8 Erst mit der Verfassungsreform von 1994 ist die Richterberufung der direkten Kontrolle des Präsidenten entzogen worden, um die parlamentarische Opposition zu stärken. In der Spruchpraxis lässt sich allerdings keine Stärkung der Opposition bzw. der judikativen Kontrollfunktion konstatieren (Thibaut 1997: 141-142).

4.2 Parteien Die Bildung politischer Parteien in Argentinien fußt auf dem Stadt-Land-Gegensatz und erfolgte unter dem Eindruck regionaler Konflikte. Anfänglich ließen sich die Parteien deshalb in Unitaristen, Verfechter einer zentralisierten Staatsordnung und Föderalisten unterscheiden. Bei den ersten Parteien im 19. Jahrhundert handelte es sich anfänglich um eher lose Zusammenschlüsse ohne feste Organisationsstrukturen, Programme oder Ideologien (Soyke 1975: 65). Spiegelte das Parteiensystem anfangs noch die oligarchischen Strukturen des Landes wider, gelang es mit der Zuwanderung der Europäer Ende des 19. und zu Beginn des 20. Jahrhunderts, neues Gedankengut nach Argentinien zu schleusen. Ideen des Anarchismus wurden vor allem von italienischen und spanischen Zuwanderern vertreten. Deutsche Einwanderer hatte Einfluss auf die 1894 gegründete Sozialistische Partei. Mit der Gründung der Unión Cívica Radical (UCR) 1890 wurden erstmals Teile der argentinischen Gesellschaft politisch in einer Vereinigung aktiv. Allerdings bestach der Radicalismo, wie die neue Partei bald genannt wurde und bis heute heißt, durch eine programmatische Heterogenität, was für ein durchwachsenes Identifikationspotenzial sorgte. Die UCR forderte in ihrem Programm radikale Lösungen der sozioökonomischen und politischen Konfliktlagen. Allerdings waren die angestrebten Lösungsversuche eher illusorisch (Rehrmann 2005: 224-225). Die wichtigste Neugründung einer Partei neben der UCR wurde die Peronistische Partei Partido Justicialista (PJ), die als „Stütze des Regimes von Juan Domingo Perón“ (Hänsch/ Riekenberg 2008: 73) fungierte. Mit der Rückkehr zur verfassungsmäßigen Ordnung im Jahr 1983 änderte sich auch das Parteiensystem. Die ideologischen Anschauungen beider großer Parteien, der Peronisten wie der Radikalen, haben sich elementar gewandelt und sind wirtschaftsliberalen, bürgerlich-konservativen bzw. gemäßigt sozialdemokratischen Ansichten gewichen. Mit ihren Vorgängern haben diese Parteien nur noch wenig gemein. 8

Siehe hierzu exemplarisch Abschnitt 5.2.


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Zwar wird das politische System Argentiniens noch heute von den beiden großen Parteien dominiert. Ein reines Zweiparteiensystem, wie es bis 1993 vorherrschte, existiert jedoch nicht mehr. Argentinische Parteien neigen in der Regierungsverantwortung dazu, sich dauerhaft als hegemoniale Macht etablieren zu wollen. Zu diesem Zweck versuchen sie, die Handlungsspielräume der Opposition systematisch zu beschneiden. Das wiederum führt zu illoyalem Verhalten seitens der Oppositionsparteien, die dann sogar versuchten, systemkonträr zu operieren (Carreras 2002: 37). So folgten die Parteien oft der Tradition politischer Gewalt, indem sie versuchten, ihre Interessen unter Zuhilfenahme des Militärs durchzusetzen (Rouquíe 1983: 67). Trotz des hohen Mobilisierungspotenzials der einzelnen Parteien waren ihre organisatorischen Strukturen schwach ausgeprägt (Grossi / Gritti 1989: 47-49). Es fehlt eine genuin bundesweite Organisation. Es dominieren die Wahlkreisorganisationen. So neigen die Parteien ebenso wie das gesamte politische System Argentiniens zum Personalismus und Faktionalismus, was die Stellung des Präsidenten sowohl schwächen als auch stärken kann. Einerseits muss er sich selten nach seiner Wahl gegen innerparteiliche Opposition behaupten – wenn doch, kann diese ihre Interessen nur schlecht organisieren oder mobilisieren. Andererseits verfügt er aufgrund der mangelnden Organisationsstruktur über wenige Chancen, die Partei als Rückendeckung für seine Politik einzusetzen. So lässt sich eine Dominanz der Parteiführer in der Peronistischen wie der Radikalen Partei beobachten. So gelang es Präsident Menem 1989, seine Nominierung gegen Widerstände innerhalb des Parteiapparates der PJ durchzusetzen. Während der Amtszeiten, auch bei der Radikalen Partei unter Alfonsín, verloren die Regierungsparteien deutlich an Einfluss (Mainwaring/ Scully 1995: 17-19). Trotz dieser Missstände „kann man feststellen, daß [sic!] die Parteien in Argentinien von zentraler Bedeutung sind. […] Die politischen Parteien sind der wichtigste politische Artikulationskanal für die Bürger und das wichtigste Vehikel, um politische Positionen zu besetzen und Regierungspersonal zu rekrutieren“ (Nolte 1996: 31).

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Führungsstile und Profile argentinischer Präsidenten

Im folgenden Abschnitt werden am Beispiel von Perón und Menem der Führungsstil und das Profil argentinischer Präsidenten skizziert. Perón kann als Prototyp einer politischen Führungsfigur in Argentinien verstanden werden. Das Weiterleben seiner Partei und die Tatsache, dass noch heute argentinische Präsidenten immer wieder versuchen, einen Bezug zu Perón herzustellen und sich als legitime Erben verstehen, machen es unmöglich, politische Führung in Argentinien ohne das Phänomen des Peronismus zu verstehen. Der Führungsstil von Carlos Menem, der sich ebenso auf die peronistische Tradition beruft, soll aufzeigen, wie sich das Führungsverständnis der Präsidenten nach der Re-Demokratisierung gewandelt hat bzw. wo es Anknüpfungspunkte an Traditionen und alte Herrschaftsmuster gibt.

5.1 Juan Domingo Perón (1946-1955 und 1973-1974) „Es ist verfehlt, von einem politischen Ordnungsentwurf, von systematisch verfolgten Zielen Peróns zu sprechen, denn beides hat es nie gegeben. […] Außerdem war Perón schnell

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dazu bereit, seinen ursprünglichen politischen Kurs zu revidieren, als er damit auf Schwierigkeiten stieß und seine Machtambitionen gefährdet sah. […] Der durchgehende, in allen Bereichen und Phasen hervortretende Zug des Regimes war vielmehr ein bestimmter Regierungsstil, zu dessen charakteristischen Merkmalen eine Mischung aus autoritären und manipulativen politischen Praktiken sowie ein grenzenloser Opportunismus zählten“ (Waldmann 1974: 131). Versucht man sich dem Phänomen des Peronismus zu nähern, so muss man den Führungsstil Peróns bzw. des charismatischen Führungspaares zusammen mit den autoritären Verhaltensmustern und seinen Ordnungs- und Programmvorstellungen betrachten, um das Gesamtgebäude der peronistischen Herrschaft richtig erfassen zu können. Ein zentraler Aspekt der politischen Führung Peróns war es, staatliche Kompetenzen und Aktivitäten systematisch in den gesellschaftlichen Raum auszuweiten. Die faschistischen Ideale eines korporativen Staates hatte er als Militärattaché Ende der 1930er Jahre in Rom kennengelernt. Dennoch nahm sich der selbst ernannte Líder in struktureller Hinsicht das spanische Franco-Regime zum Vorbild. Mittels der staatlichen Verwaltungsbehörden sollte eine Kontrolle möglichst weiter gesellschaftlicher Bereiche erfolgen. In der Praxis wurde ein System von Patronage und Klientelismus errichtet, das in erster Linie Loyalitäten schaffen sollte und in der Konsequenz einzig und allein dem Machterhalt diente. Die Komplexität der argentinischen Gesellschaft, die politische Kultur und die mangelnde Erfahrung des Beamtenapparates führten aber in der Folge zu Ineffizienz und letztendlich zum Scheitern dieser Bemühungen. Ferner schuf Perón auch kein Kontrollorgan für seinen neuen Verwaltungsapparat, das befugt gewesen wäre, mangelnde Leistungsfähigkeit aufzudecken oder zu ahnden. Peróns Verfassungsplan sah keine vertikale Gewaltenteilung vor. Er beabsichtigte, die Macht in der Führungsspitze und in seiner Person zu konzentrieren. Kontrolle und Einfluss konnten demnach nur von ihm oder der linientreuen Regierung ausgeübt werden (Waldmann 1974: 133-137). Das Führungsduo aus Perón und seiner Frau Evita setzte dabei bewusst auf charismatische Ausstrahlung. Perón war von großer Gestalt und hatte symmetrische, gleichmäßige Gesichtszüge. Als besondere Stärken wurden ihm immer wieder ein gewinnendes Lächeln und eine offene Mimik attestiert. Vor dem Volk trat er meist hemdsärmlig auf und bediente sich einer einfachen, direkten Rhetorik. Seine Frau gab sich rhetorisch eher klassenkämpferischer und bemühte sich um mehr Pathos, was ihr vor allem die Sympathien der unteren sozialen Schichten einbrachte (Eickhoff 1999: 138-142). Evita sorgte dafür, dass der Justicialismo auch vom weiblichen Anteil der Bevölkerung getragen wurde. Doch blieben die patriarchalen Strukturen im Wesentlichen weiter bestehen. Das Führungspaar hatte aber das politische Potenzial der Bürgerinnen erkannt und für sich zu nutzen verstanden (Rehrmann 2005: 240). Weiter hilfreich war sicherlich, dass beide aus der Unter- bzw. der unteren Mittelschicht stammten und sich so dem Volk glaubwürdig als ihnen zugehörig präsentieren konnten. Mit dem Ableben Evitas änderte sich diese Funktionsteilung. Doch selbst ihre Beerdigung diente noch der Propaganda. Der tragische Tod „hob sie in eine Sphäre gesteigerter Liebe und Verehrung durch die unteren Schichten, die dem Heiligenkult vergleichbare Züge aufwies“ (Waldmann 1974: 142). Der daraus resultierende Totenkult diente Perón als zusätzliche Legitimationsquelle seiner Herrschaft. Der Führungsstil Peróns lässt sich am besten als autoritär-plebiszitär umschreiben. Die Arbeiterschicht sollte mobilisiert und integriert werden, und sie diente Perón darüber hinaus als Legitimationsgrundlage. Auf diesem Weg konnte er die organisierten Massen, wie z.B. die Gewerkschaften, als Schild gegen die alten Eliten führen. Dieser Führungsstil war in


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Argentinien bis zu diesem Zeitpunkt völlig unbekannt. So wurden Massenveranstaltungen inszeniert, die an das faschistische Italien erinnerten. Für den guten Besuch der Veranstaltungen sorgte die Regierung, indem sie die Bevölkerung an diesen Tagen von der Arbeit freistellte (Waldmann 1974: 138). Diese Kundgebungen waren propagandistisch bis ins Detail durchgeplant. In filmreifer Manier strömten dabei Hunderttausende Anhänger mit Plakaten und Bildern des Führungspaares auf den Platz vor dem Regierungssitz in Buenos Aires. Strategisch wurden solche Veranstaltungen vor Wahltagen oder aber bei Verdacht auf politische Unruhen seitens der Opposition inszeniert. So konnte Perón dem politischen Gegner eindrucksvoll die Solidarität „seines“ Volkes demonstrieren. Die Regierung Perón ging entsprechend unbekümmert gegen jedwede Opposition vor. Erstmals trat neben die übliche Repression gegen Dissidenten und politische Gegner nun auch das Phänomen der desaparecidos (Verschwundene), später als argentinischer Tod bezeichnet (Rehrmann 2005: 237). Trotz dieser offenkundigen Missstände erlangte Perón eine erstaunliche Popularität. Die dargelegten Herrschaftstechniken dienten letztlich dem Zweck, möglichst viele Anhänger an die Person Perón zu binden. Perón war der Prototyp einer neuen Form des Caudillismus. Diese Art der politischen Führung wird in der Wissenschaft als Peronismus oder Justizialismus bezeichnet. Darüber hinaus gilt Perón als typischer Vertreter des klassischen Populismus.

5.2 Carlos Menem (1989-1999) „Die Konzentration der politischen Macht im Bereich der Exekutive gilt als eines der entscheidenden Merkmale des politischen Systems Argentiniens während der neunziger Jahre. Begriffe wie Unilateralismus, präsidentieller Cäsarismus, hobbesianischer Stil, personalistischer Stil und andere sollen die deutliche Tendenz von Präsident Carlos Menem ausdrücken, Entscheidungen in seinem eigenen Wirkungsbereich zu zentralisieren“ (Llanos 2002: 53). Menem gilt darüber hinaus als neuer Populist. Auf seinem Weg in das Präsidentenamt trat er im Wahlkampf mit dem Stil eines Provinzcaudillos auf. Unter dem Slogan Síganme! (Folgt mir!) mobilisierte Menem sehr erfolgreich eine große Wählerschaft. Marienanrufungen und katholischer Impetus rundeten seine Wahlkampfauftritte ab (Werz 2008: 318). Die Regierungszeit Menems gilt als Paradebeispiel des in Lateinamerika oft zu beobachtenden Hyperpräsidentialismus. Die von Verfassungswegen große Machtfülle des Präsidenten wird durch die Dynamik des demokratischen Prozesses noch verstärkt, indem der Kongress zur Unterordnung neigt und seine begrenzten Kontrollfunktionen nur bedingt wahrnimmt. Auch die Judikative – schließlich ist die Ernennung der Richter von der Zustimmung des Senats abhängig – scheint nicht gewillt, auf Kosten der Macht des Präsidenten zu entscheiden oder sich in politische Prozesse einzumischen. In der Regierungszeit Carlos Menems lässt sich also ein Ungleichgewicht zugunsten der Exekutive verzeichnen. Legislative und Judikative scheinen hier an Bedeutung und politischem Einfluss zu verlieren und sind in der Praxis demzufolge von sekundärem Gewicht (Llanos 2002: 53). So präsentierte sich Menem während seiner Amtszeit als einzig legitimer Repräsentant der argentinischen Nation. Als Herrscherfigur stand er über Parteien und organisierten Interessen. Ganz im Stile Perons kam es zu einer Wiederbelebung populistischer Techniken. Allerdings verband Menem traditionelle Elemente aus der peronistischen Identität mit neuen Elementen. So „bedeutete Menems Führungsstil keine Rückkehr in die Vergangenheit“

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(Llanos 2002: 75). Menem schaffte es, die Regierungspartei zu reformieren, neu auszurichten und deren Institutionalisierung voranzutreiben. Betrachtet man zusätzlich die Verteilung der Machtressourcen, so verschafften die Wahlergebnisse in den beiden Häusern des Kongresses Menem weitere Vorteile. In seiner ersten Amtsperiode konnte er sich auf eine absolute Mehrheit seiner peronistischen Partei Partido Justicialista im Senat und auf eine einfache Mehrheit der PJ im Abgeordnetenhaus stützen. Nach seiner Wiederwahl 1995 verfügte die Partei zwei Jahre lang über eine absolute Mehrheit in beiden Kammern. 1997 gelang es einer Allianz der oppositionellen Parteien, diese Mehrheit im Abgeordnetenhaus zu kippen (Llanos 2002: 57). Um seine weitreichenden Reformen im Bereich der Wirtschaft und der Staatsorganisation durchsetzen zu können, versuchte Menem potenziellen Widerstand des Obersten Gerichtshof mithilfe seiner parlamentarischen Mehrheiten zu unterminieren, indem er die Mitgliederzahl des Gerichts von fünf auf neun anhob und die Posten entsprechend regierungsfreundlich besetzte. So konnte Menem 1990 sechs neue Richter des Obersten Gerichtshofs ernennen. Das Beispiel soll zeigen, dass Menem nicht nur mittels Dekreten und Vetoaktionismus an den anderen Gewalten „vorbeiregierte“, sondern sich dank der günstigen parteipolitischen Konstellation der regulären verfassungsmäßigen Verfahren bedienen konnte, ohne den Eindruck von Despotismus zu erwecken. Nichtsdestoweniger spielten Notstands- und Dringlichkeitsverordnungen, die bei der demokratischen Wiederbegründung Argentiniens 1983 als große Neuerungen verabschiedet wurden, in Menems politischer Führung eine substanzielle Rolle. So wurden in Menems erster Amtsperiode zwischen 1989 und 1994 336 Dekrete unterzeichnet, insgesamt zehnmal mehr als zwischen der Staatsgründung 1853 und Menems Amtsantritt 1989 (Ferreira Rubio/ Goretti 1996: 451). Da diese Instrumente expressis verbis nur in außerordentlichen (Not)Fällen angewandt werden sollten, kann ihr inflationärer Gebrauch demokratisch kaum gerechtfertigt werden. Da Menem die Dekrete nicht nur in außergewöhnlichen Situationen benutzte, wie in der Zeit der Hyperinflation oder gegen oppositionelle Mehrheiten, gelten sie als Beleg für einen autoritären Führungsstil.

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Politische Führung zwischen Personenkult und Instabilität – ein Fazit

Argentinien verfügt auch im lateinamerikanischen Vergleich über eine starke Stellung des Präsidenten. Trotz verschiedener Verfassungsreformen, wie etwa aus dem Jahr 1994, konnten die Machtbefugnisse des Präsidenten kaum beschnitten werden. Das Prinzip von checks and balances entfaltet gegenüber dem Staatsoberhaupt de facto nur begrenzte Kontrolleffekte. Der Oberste Gerichtshof hat sich trotz einer Reform des Berufungsverfahrens in seiner Spruchpraxis (noch) nicht als Kontrollgremium oder Schiedsinstanz zwischen Exekutive und Legislative erwiesen. Die Parlamente haben zwar an Bedeutung hinzugewonnen, halten aber einem internationalen Vergleich, was Kontroll- und Vetorechte betrifft, nicht stand. Einzig die duale Legitimation von Exekutive und Legislative sowie die zeitlich versetzte Konstituierung der beiden Kammern bieten eine Chance zur Machtbeschränkung des Präsidenten. Dies gilt insbesondere für den Fall abweichender parteipolitischer Mehrheiten in den beiden Kammern.


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Die schlechten Erfahrungen des Landes mit dem populistischen Peronismus und den Regierungen der Militärjunta schwächten das Vertrauen der Bevölkerung in Demokratie und Institutionen nachhaltig. Der Peronismus der 1940er und 1950er Jahre gilt dabei als „die idealtypische Ausformung des Populismus in Lateinamerika“ (Hänsch/ Riekenberg 2008: 80). Die Aufarbeitung der Verbrechen des Staatsterrors seit 1945 ist bei Weitem nicht abgeschlossen. Trotz der schlechten Erfahrungen mit populistischen Führungspersönlichkeiten ist der Präsidentialismus in Argentinien stark personalisiert. Einerseits ist das auf die latente Schwäche der beiden großen Parteien, der Peronisten und der Radikalen, zurückzuführen. Andererseits ist die Ausprägung starker, charismatischer Führungspersönlichkeiten in allen lateinamerikanischen Staaten historisch bedingt. Menem gilt als Neopopulist, die Präsidentschaften des Ehepaars Kirchner werden oft mit dem Führungspaar Perón verglichen. An dieser Stelle sei darauf hingewiesen, dass populistische Rhetorik heute meist nur im Wahlkampf zum Einsatz kommt und im politischen Tagesgeschäft von der Agenda verschwunden ist. Die Rolle des Präsidenten wird aber weiterhin von starken Persönlichkeiten in der Tradition Peróns und Menems definiert. Kommunikation erfolgt ohne intermediäre Mittlungspunkte meist zwischen politischem Führer und dem Adressaten – dem argentinischen Volk. Netzwerke werden auf Patronage und Klientelismus errichtet und schaffen so Loyalitäten. Die Tradition des Caudillismus setzt sich ergo bis heute fort. Mit der Wahl Christina Fernández de Kirchner knüpft Argentinien an das Prinzip der Dynastienbildung aus der Ära Perón an. Ihr gelang, was Hillary Clinton in den USA verwehrt geblieben ist: Vormals First Lady von Argentinien, folgte Fernández de Kirchner ihrem Ehemann Nestór 2007 in das Amt des Präsidenten. Das bedeutet neben der starken Personalisierung auch einen erneuten Wahlsieg der Peronisten. Neben dem persönlichen Erfolg der Politikerin bedeutet der eindeutige Wahlsieg vor allem auch eine Prämie für die insgesamt erfolgreiche Politik ihres Gatten Nestór Kirchner. Diesem gelang es während seiner Präsidentschaft, die schwer angeschlagene argentinische Wirtschaft nach der Systemkrise der Jahre 2001 und 2002 wieder auf Wachstumskurs zu bringen. Seine Entscheidungen in Sachen Menschenrechts- und Verschuldungsfrage trugen dazu bei, dass die erschütterte und der Politik entfremdete argentinische Gesellschaft wieder stärkeres Vertrauen in die politischen Institutionen fassen konnte (Bodemer 2007: 1). Den erneuten Wahlsieg der Peronisten kann man zugleich als herbe Quittung für das Versagen der nach wie vor stark fragmentierten Opposition betrachten. Im Wahlkampf gelang es weder programmatisch noch personell, eine überzeugende Alternative zu Christina Fernández de Kirchner aufzustellen. So könnte man die chronische Instabilität und Fragmentierung der parlamentarischen Opposition als durchgängige Konstante der argentinischen Geschichte des 20. Jahrhunderts betrachten. Diese Instabilität und die mangelnde Aufarbeitung der Verbrechen der Militärdiktatur lasten dabei schwer im kollektiven Gedächtnis der Argentinier. Dass es den Präsidenten Eduardo Duhalde und Nestór Kirchner gelungen ist, den fast schon unvermeidbar geglaubten totalen Systemkollaps zu vermeiden und die Wirtschaft wieder auf Wachstumskurs zu bringen, „grenzt teilweise an ein Wunder“ (Bodemer 2007: 2). Die Vergangenheitsbewältigung in Argentinien hat also durchaus ihre Grenzen. Die Aufarbeitung der Verbrechen des Staatsterrorismus findet im juristischen und gesellschaftlichen Bereich statt. Es gilt, Opfer zu entschädigen und die Wahrheit über die Verbrechen ans Licht zu fördern. Vor den politischen Institutionen und der Rolle des Präsidenten als politischem Führer macht dieser Prozess indes Halt.

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Politische Führung nach dem Ende der Militärdiktatur: das Fallbeispiel Chile Politische Führung nach dem Ende der Militärdiktatur: das Fallbeispiel Chile

Stephanie Rübenach

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Die Pinochet-Diktatur: täglicher Begleiter der demokratischen Führung Chiles

„Imagine what it would be like to be President of Spain with Franco still alive. I am with my Franco. It’s General Pinochet“ (Nash 1992). Diese Worte stammen von Patricio Aylwin, dem ersten demokratisch gewählten Präsidenten Chiles nach der sechzehnjährigen Militärdiktatur Pinochets. Er war es, der als Staatsoberhaupt eines präsidentiellen Systems die Transition von der Diktatur zur Demokratie anführte. Die Transition war eine ausgehandelte, ein „do ut des“ zwischen altem Regime und der demokratischen Opposition. Um eine friedliche Transition zu sichern, kooperierte man, und Pinochet blieb Teil des politischen und militärischen Systems. Essenzieller Bestandteil der Transition war dabei das strikt verfassungskonforme Verhalten der Regimeopposition. Doch die Verfassung von 1980, die bis heute besteht, war keineswegs neutral (Nolte 2004: 368). Sie ist, wie auch Pinochet selbst lange Zeit, ein autoritäres Relikt – ein politischer Leibwächter für den Diktator und seine Anhänger nach einem Übergang zur Demokratie. Um die politische Führung in Chile zu untersuchen, bietet es sich grundsätzlich an, das Amt des Präsidenten im Lichte seiner Eigenschaft als „Rolle“ zu analysieren. Wie die vier bisherigen chilenischen Präsidenten diese vorgegebene Rolle ausgefüllt haben und welche persönliche Note sie ihr verliehen haben, stellt die Leitfrage dieser Abhandlung dar.1 Um diese Frage zu beantworten, werden zuerst diejenigen Normen erörtert, die die Führungsrolle von außen bestimmen (verfassungsrechtliche Ordnung, gesellschaftliche Erwartungen) (Gerhardt 1971: 138). Hieraus ergeben sich die strukturellen Handlungsressourcen und -limitationen des chilenischen Präsidenten. Es wird genauer zu prüfen sein, welche politischen Interaktionsmuster diese strukturellen Bedingungen erfordern und insbesondere, welche Erwartungen in einer durch die Diktatur gespaltenen und durch Pinochet geprägten Gesellschaft bestehen. Der zweite Teil der Arbeit wird sich mit dem Rolleninhaber als „autonomem Subjekt“ (Gerhardt 1971: 293) beschäftigen und die Persönlichkeitsprofile der Amtsinhaber untersuchen. Letzteres ist essenziell, da man im Sinne des interaktionistischen Ansatzes der Rollentheorie davon ausgeht, dass eine Rolle nicht nur ein „Schnittpunkt von Erwartungen“ (Neuberger 1995: Sp. 983) ist, sondern dem Rolleninhaber auch Möglichkeiten zum rolemaking, also zur aktiven Ausgestaltung der Rolle, bleiben (Neuberger 1995: Sp. 983-984; Graen 1976). Abschließend wird in einem Fazit das chilenische Führungsmodell im Kontext der Rollentheorie bewertet. 1

Auf eine separate Darstellung der Rollentheorie wird in dieser Stelle verzichtet, da sie in den Beiträgen von Gast in diesem Band behandelt wird.

Politische Führung nach dem Ende der Militärdiktatur: das Fallbeispiel Chile

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Im Gegensatz zu Fallbeispielen wie Großbritannien und Deutschland existiert in englischer und deutscher Sprache keine systematische Führungsforschung zu Chile nach dem Ende der Militärdiktatur. Man wird bei der Recherche zurückgeworfen auf beiläufige Charakterisierungen der vier bisherigen Präsidenten in Analysen zum politischen Geschehen: Besonders zu erwähnen sind hier die zahlreichen Veröffentlichungen des Instituts für Iberoamerika-Kunde in Hamburg. Auffällig ist im Bereich der deutschen Literatur, dass Veröffentlichungen von einigen wenigen Chile-Experten, im Besonderen Nolte und Radseck, vorherrschen. Analysen zum politischen System sind ausreichend vorhanden. Darunter ist Siavelis (2000) Monographie The President and Congress in Postauthoritarian Chile. Institutional Constraints to Democratic Consolidation die umfassendste. Hierzu sei allerdings angemerkt, dass aufgrund von Verfassungsreformen die meisten Werke zum politischen System bereits schon wieder veraltet sind. Die aktuellste Studie, die einbezogen wurde, stammt von Rinke (2008).

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Rollenerwartungen als Handlungsressourcen und -limitationen politischer Führung: verfassungsrechtliche Normen und gesellschaftliche Erwartungen

Wie einleitend festgestellt, wird zunächst untersucht, wie das chilenische Präsidentenamt von außen definiert wird. Diese Rollenerwartungen können den Präsidenten einerseits einschränken, da nicht jeder Führungsstil akzeptiert wird, andererseits aber auch seinen Handlungsradius erweitern, da ihm besondere Rechte und Ressourcen zugewiesen werden. Um Rollenerwartungen zu untersuchen, bietet sich zunächst ein Blick in die Verfassung an. Um deren Geist zu verstehen, sind einführende Erläuterungen zur Entstehung notwendig: Die derzeit gültige chilenische Verfassung, die Basis der strukturellen Analyse, entbehrt bis heute einer direkten demokratischen Legitimation durch das Volk, denn das Plebiszit zur Annahme der Verfassung, welches das Regime seiner Zeit initiierte, genügte demokratischen Ansprüchen nicht (Nolte 2004: 336). Obwohl die Verfassung im Laufe der Zeit diversen Reformen unterworfen wurde – darunter besonders bedeutsam die großen Reformpakete 1989 und 2004/05 – haftet ihr noch bis heute der Geist Pinochets an. Die Verfassung hatte zwei Ziele, die beide bis weit in die demokratische Periode hineinwirkten: Zum ersten die Legitimation der langen Militärdiktatur, „indem sie die schrittweise Rückkehr zur Demokratie versprach“ (Rinke 2008: 140). Aus diesem Grund wurde auch das Plebiszit des Jahres 1988 angesetzt, in dem man für oder gegen Pinochets Regime stimmen können sollte. Freilich rechnete das Militärregime nicht damit, dass die demokratische Opposition (zusammengefasst in der so genannten Concertación) dieses Plebiszit organisiert für einen verfassungsmäßigen Umbruch nutzen würde. 55% votierten in dieser Volksabstimmung gegen Pinochet (Rinke 2008: 141). Das zweite große Ziel war der Vorsorgegedanke: Die verschiedenen Gruppen innerhalb der Militärjunta und die zivilen Unterstützergruppierungen, beispielsweise die Großunternehmer, wollten im Falle eines Scheiterns der Diktatur ihre Interessen gewahrt wissen (Nolte 2004: 337). Auch nach einem ‚Deal‘ zwischen Regime und Concertación („You Win Some, You Lose Some“, Heiss / Navia 2007), der 1989 über 50 Verfassungsreformen und diverse Transitionsvereinbarungen auf den Weg brachte und nötig war, um eine Gesellschaft zu stabilisieren, die mit nur knapp über 50 Prozent die Demokratie unterstützte, blieben in der

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Verfassung viele so genannte ‚autoritäre Enklaven‘ (Rinke 2008: 141) bestehen, die eine so genannte protected democracy (Heiss / Navia 2007: 178) ausmachten. Im Folgenden wird im Detail erläutert, wie dieses paradoxe System in Bezug auf die politische Führung funktionierte und noch funktioniert.

2.1 Institutionelle Handlungsressourcen für den Präsidenten In einem präsidentiellen System ist der Präsident grundsätzlich deutlich weniger auf Kooperation angewiesen und genießt mehr Handlungsfreiheit als ein parlamentarischer Regierungschef (Jesse / Nohlen 2004: 761). So auch in Chile: Der Präsident kann hier vom Kongress (außer im Falle eines impeachment-Verfahrens) nicht abgesetzt werden2 und wird direkt vom Volk gewählt. Erhält er nicht die absolute Mehrheit, kommt es zu einer Stichwahl (Art. 26 der Verfassung; Payne / Zovatto G. / Carrillo Flórez et al. 2002: 287-289). Damit wird sichergestellt, dass mehr als die Hälfte der Wähler ihn legitimieren müssen. Die in einem präsidentiellen System meist relativ strikte separation of powers ist in Chile nur unvollkommen verwirklicht, was dem Präsidenten zugutekommt. Er verfügt über erhebliche Eingriffsmöglichkeiten in den legislativen Prozess (Payne / Zovatto G. / Carrillo Flórez et al. 2002: 189): Signifikant sind hier insbesondere das Initiativrecht, das agenda setting und die Vetomacht. Da das präsidentielle Veto vom Kongress nur mit einer 2/3 Mehrheit überstimmt werden kann, stellt es eine beträchtliche Handlungsressource dar. Ferner bestehen exklusive präsidentielle Initiativrechte, u. a. auch in der Finanz- und Haushaltsgesetzgebung. Wird der derart initiierte Jahreshaushalt vom Kongress außerdem nicht innerhalb von 60 Tagen angenommen, tritt er automatisch in Kraft (Payne / Zovatto G. / Carrillo Flórez et al. 2002: 288-289). Siavelis betont die Bedeutung dieser Exklusivrechte in einem Vergleich mit der klassischen Einordnung Chiles von Shugart und Carey (1992): „However, in terms of their scores for exclusive initiative for certain types of legislation, Shugart and Carey give the Chilean president a score of 1, because Congress has the ability to amend or reject presidential initiatives altogether. While this is true for some types of legislation, there is a nuance not captured by this score. In certain areas (i.e., creation of new public services, remunerations, salaries, loans, benefis, social security, expenditures), the Congress may only accept, reduce, or reject presidential proposals. Congress cannot amend presidential initiatives or redistribute or increase expenditures in any of these areas. Thus, the Chilean president should probably score a 2 in this area“ (Siavelis 2000: 15). Auch aus diesem Grund verortet ein tabellarischer Vergleich von Alemán die agenda setting-Vollmachten des chilenischen Präsidenten unter den drei ausgeprägtesten in Lateinamerika. Er kann die Dringlichkeit (urgencia) eines Gesetzes bestimmen (Art. 74 Verf.), obwohl er keine Sanktionsmöglichkeiten hat (Nolte 2004: 347), und er hatte bis zu einer Reform 2004 (Radseck / Schwabe 2004: 152) die alleinige Macht, außerordentliche Sitzungen einzuberufen (Alemán 2006: 130; Siavelis 2000: 16-19).3 Einzig die Dekretvollmachten des Präsidenten sind moderat (Art. 32/3 Verf.). Diese Kombination an Vollmachten im Amt des chilenischen Präsidenten kategorisierten Payne et al. als „moderate proactive“ und gleichzeitig als „strong reactive“ (Payne / Zovatto G. / Carrillo Flórez et al. 2002: 204). Anschaulich erklärt Nolte diesen Zusammenhang – konkret geht es um das Erbe Pinochets: 2 3

Er hat jedoch seit 1989 auch keine Möglichkeit mehr, den Kongress aufzulösen (Nolte 2004: 339). „During these sessions, the Congress can only consider proposals introduced by the executive“ (Siavelis 2000: 18).


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„So kennzeichnen das chilenische Präsidialsystem [...]: ein starkes präsidentielles Veto, ein ausgeprägtes Recht zur exklusiven Gesetzgebungsinitiative in bestimmten Bereichen, ein dominierender Einfluss auf die Haushaltsgesetzgebung, aber auch das Fehlen eigenständiger Dekretvollmachten und die Notwendigkeit, bei vielen Gesetzen eine qualifizierte Mehrheit in beiden Kammern zu erreichen. [...] Die Kombination aus umfassenden „reaktiven“ Kompetenzen, um den gesetzgeberischen Status quo zu verteidigen, und eingeschränkten „proaktiven“ Kompetenzen, um Neuerungen durchzusetzen, entspricht voll der Logik und Zielen der Verfassungsgeber“ (Nolte 2004: 344-345). Nicht zu Unrecht rangiert Chile also in einer tabellarischen Einordnung der präsidentiellen Macht über den Kongress im Hinblick auf die Balance der Gewaltenteilung auf Platz 3 im heutigen Lateinamerika (Samuels / Shugart 2003: 43). Siavelis nennt ihn gar „the most important legislator in the country“ (Siavelis 2000: 15). Es gilt des Weiteren, einen Blick auf die nicht-legislativen Kompetenzen des Präsidenten zu werfen. Der chilenische Präsident allein kann seine Minister einsetzen und entlassen (Art. 32/8 Verf.). Er braucht den Kongress nicht zu deren Bestätigung oder zu Stellungnahmen. Auch eine Ministerzensur ist nicht mehr vorgesehen (Payne / Zovatto G. / Carrillo Flórez et al. 2002: 203-204).4 Siavelis zählt des Weiteren nonstatutory sources of presidential power auf, die keine verfassungsmäßigen Kompetenzen des Präsidenten darstellen, jedoch nicht unerheblich zu seiner Macht beitragen. Besonders wichtig ist die Bedeutung der Bürokratie – die Exekutive hat zum einen deutlich mehr Personal als die Legislative („a vast network of attorneys, experts, and advisors within each of the ministries [...]. Because the ministers are divided along functional lines, the staffs tend to be expert in the subject area“), zum anderen haben sie einen deutlich besseren Zugang zu Informationen (Siavelis 2000: 21). Der Kongress hat nur einen Bruchteil dieser personellen Unterstützung. Abgeordnete oder Senatoren müssen auf vielen Gebieten beschlagen sein und können sich schlecht spezialisieren. Auch die parlamentarischen Ausschüsse haben keine ständigen Experten zur Seite. Weitere Gründe, wie zum Beispiel die weite Entfernung des Kongressgebäudes von Santiago (Siavelis 2000: 21-22), verschlechtern die Chancen der Parlamentarier auf effiziente Arbeit und verbessern damit die legislativen Kompetenzen des Präsidenten: „This makes the already limited chances for the approval for legislatives iniatives [der Legislative, Anm. d. Verf.] even less likely“ (Siavelis 2000: 23).

4

Auch die Möglichkeit, bestimmte Ämter zu besetzen, gehört zu den nicht-legislativen Kompetenzen des Präsidenten. Diese wird im Zuge der Untersuchung der Vetospieler im folgenden Abschnitt analysiert.

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2.2 Institutionelle Handlungslimitationen für den Präsidenten5 2.2.1 Das Wahlsystem und die Gefahr des divided government An dieser Stelle soll geprüft werden, inwiefern diese erheblichen Kompetenzen des Präsidenten durch Handlungslimitationen an anderer Stelle beschränkt werden. Es wird analysiert, in welchen Bereichen der Präsident auf andere Akteure des politischen Systems Rücksicht nehmen muss und auf Kooperation angewiesen ist. Dem Wahlsystem kommt in diesem Zusammenhang eine besondere Bedeutung zu, da dieses weitere Faktoren, etwa die Regierungsbildung, maßgeblich beeinflusst. Im Rahmen von Untersuchungen zur so genannten separation of purpose weisen Samuels und Shugart (2003: 44-46) auf Folgendes hin: Die Frage, ob Präsidentschafts- und Kongresswahlen gleichzeitig stattfinden, hat großen Einfluss darauf, ob der Wähler Exekutive und Legislative getrennt voneinander beurteilt. Einfacher gesagt wird der Präsident, so die These, bei gleichzeitig stattfindenden Wahlen mitverantwortlich gemacht für Fehler in der Wahlkreispolitik der Abgeordneten, das heißt, er muss während seiner Amtszeit kooperieren und die Abgeordneten streng auf Linie halten. Im demokratischen Chile fanden die Wahlen nicht immer gleichzeitig statt, da das Parlament vier Jahre amtierte, Frei und Lagos jedoch sechs Jahre im Amt waren.6 Mit der Verfassungsreform wurden 2005 erstmals die Wahlen wieder gleichzeitig vollzogen (Art. 26 Verf.), da die Amtszeit des Präsidenten auf vier Jahre verkürzt wurde, jedoch immer noch ohne Wiederwahlmöglichkeit (Art. 25 Verf.). Oberflächlich gesehen war es folglich bis einschließlich 2004 weniger wichtig, während der Regierungszeit die Abgeordneten der eigenen Partei bzw. des präsidialen Bündnisses auf Linie zu halten, weil man nicht unbedingt für ihre Fehler mitverantwortlich gemacht wurde. Die getrennten Wahlen führten jedoch auch dazu, dass es für den Präsidenten in keiner Weise sicher war, im Parlament eine eigene Mehrheit zu erlangen (Samuels / Shugart 2003: 48): Denn trotz eigener hoher Zustimmungswerte kann seine Partei in der Bevölkerung durchaus unbeliebt sein. Der Zwang zur Kooperation mit dem Kongress ist dem chilenischen Präsidenten damit gleichsam in die Wiege gelegt, da Konstellationen eines divided government damit ständig eintreten können. Weitere Handlungslimitationen wurden für den an sich starken Präsidenten durch den Modus der Kongresswahlen geschaffen. Das so genannte binominale Wahlsystem, welches das Militärregime kurzfristig nach dem verlorenen Plebiszit durchsetzte, beruht auf Mehrheitswahl in Zwei-Mann-Wahlkreisen (Carey 2002: 226). Die beiden stärksten Parteilisten 5

Die folgenden Vetospieler, die normalerweise ein Kompromissmanagement durch den Präsidenten notwendig machen, sind im Fall Chiles von nachgeordneter Bedeutung: Föderale Ebenen, direkte Demokratie und Interessengruppen. Gründe hierfür sind, dass diese Faktoren im Großen und Ganzen geringfügige Handlungslimitationen für die politische Führung darstellen. Der gewerkschaftliche Organisationsgrad beispielsweise ist außerordentlich niedrig (nur ca. 17 Prozent), und die Gewerkschaftslandschaft stellt sich sehr zersplittert dar. Die Unternehmerschaft hingegen hat aufgrund der stark neoliberalen Wirtschaftspolitik einen verhältnismäßig hohen Einfluss (Rinke 2008: 158-159). Bei Chile handelt es sich um einen Einheitsstaat mit Dekonzentrierung und Dezentralisierung der Verwaltung (Nolte 2004: 342). Von einer Handlungslimitation des Präsidenten kann man an dieser Stelle nicht sprechen. Genauso verhält es sich bei den direktdemokratischen Elementen: Diese beschränken sich im Wesentlichen auf ein Plebiszit, das der Präsident abhalten kann, wenn beide Kammern einer Verfassungsreform zugestimmt haben, der Präsident diese ablehnt und die Kammern im Folgenden mit 2/3 ihrer Mitglieder den Präsidenten überstimmen. Die Reform tritt in der Folge in Kraft, wenn der Präsident nicht das Plebiszit ausruft oder gewinnt (Art. 128 Verf.). 6 Daten siehe unter http://www.elecciones.gov.cl/nav_historico.html.


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gewinnen in einem Wahlkreis ein Mandat. Eine Partei kann nur dann beide Mandate erringen, wenn sie mehr als doppelt so viele Stimmen bekommt wie die zweitstärkste Partei (Nolte 2004: 352). Diese zweiten Mandate geben in den Wahlen meist den Ausschlag (Wittelsbürger 2005). Offensichtlich ist, dass in diesem System a) kleinere Parteien keine Chance haben, eigene Mandate zu erringen, b) die Parteien Wahlbündnisse eingehen, um die Chancen, ein Mandat zu gewinnen, zu erhöhen und c) der rechte Parteiblock, der aus Regimeunterstützern hervorging, überproportional bevorzugt wird (Rinke 2008: 145). Mit einer Unterstützung Pinochets im Plebiszit von über 40 Prozent ist davon auszugehen, dass diese rechtsgerichteten Parteien zumindest als zweitstärkste Kraft hervorgehen. Somit bewegen sich die Wahlergebnisse meist knapp um die 50:50-Marke herum (Wittelsbürger 2005) und für den Präsidenten ist es schwer, bei den erwähnten Mehrheitserfordernissen radikale Reformen des Status quo durchzusetzen. 2.2.2 Einfluss der Koalition und der beteiligten Parteien Ein weiterer limitierender Faktor für die politische Führung Chiles ist der so genannte „Koalitionspräsidentialismus“ (Nolte 2004: 359-360): Dieser wurzelt bereits in der demokratischen Regimeopposition, in der ehemals verfeindete Parteien zusammenarbeiteten (Aylwin 1994: 23), um den Sturz der Militärjunta auf verfassungsrechtlichem Wege möglich zu machen (Barrett 2000: 1).7 Verstärkt wurde diese Sonderform des Präsidentialismus in der Folge durch die verschiedenen strukturellen ‚Zwänge‘ zur Kooperation. Die vier bisherigen Präsidenten gehören zwar unterschiedlichen Parteien an, sind jedoch allesamt Teil der Mitte-Links-Koalition Concertación, die aus der demokratischen Regimeopposition hervorgegangen ist (vgl. Tabelle 1). Die Koalition der Concertación (sowie diejenige der rechten Parteien) kann folgendermaßen charakterisiert werden: „The coalitions coexist with the party organizations that are their main component parts. In conjunction with the traditional parties, they organize nominations for legislative elections, the legislative committee system, and floor voting. In the first post-transition decade, the coalitions themselves have resembled parties composed of multiple factions“ (Carey 2002: 224). Tabelle 1: Die Präsidenten Chiles seit 1990 Präsident

Koalition

Partei

Amtszeit

Aylwin, Patricio

Concertación

PDC (Christdemokraten)

1990-1994

Frei, Eduardo

Concertación

PDC (Christdemokraten)

1994-2000

Lagos, Ricardo

Concertación

PS-PPD (Partido Socialista/ 8 Partido por la Democracia)

2000-2006

PS (Partido Socialista)

2006-2010

Bachelet, Michelle Concertación Quelle: eigene Darstellung.

7

Die genaue Zusammensetzung der Concertación variierte. Besonders wichtig ist jedoch, dass Christdemokraten, die den Sturz Allendes durch das Militär unterstützten, mit reformerischen Sozialisten (nicht mit den Kommunisten) koalierten, die einst in Allendes Unidad Popular saßen. Heute gehören ihr die PDC, der PS, der PPD und die PRSD (Partido Radical Socialdemócrata) an (Rinke 2008: 155-156). 8 Lagos gehörte der PS an, die unter Pinochet jedoch verboten wurde. Als Reaktion auf das Verbot der PS wurde Ende der 80er die PPD gegründet. Lagos war eines der Gründungsmitglieder. 1989 wurde die PS jedoch wieder zugelassen (Rinke 2008: 155).

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In Wahlen treten die Kandidaten entsprechend sowohl als Mitglieder ihrer Koalition als auch ihrer Partei an (Carey 2002: 226-227). Die Frage, inwiefern eine Balance zwischen diesen Mitgliedschaften gefunden wurde und welchen Einfluss der Präsident hierauf hat, wird weiter unten behandelt, da dies weniger eine strukturelle als eine situative Frage bzw. ein Aspekt der Persönlichkeit des jeweiligen Präsidenten ist. Grundsätzlich muss festgehalten werden, dass die Koalition den Präsidenten einerseits handlungsfähiger macht, da sie legislative Mehrheiten überhaupt erst ermöglicht: „Majority control in the Chilean Chamber of Deputies demands coalition unity“ (Alemán 2006: 144). Um seine Mehrheit im Kongress zu sichern, ist der Präsident jedoch daran gebunden, gegenüber der Koalition entsprechende Gegenleistungen zu erbringen: Kooperationsbereitschaft und Rücksicht auf die Wünsche der einzelnen Parteien ohne Bevorzugung der eigenen Partei sind hierbei die wichtigsten. So werden auch die Ministerämter proportional auf die Parteien verteilt, und den Ministern werden Mitglieder „aus anderen Koalitionsparteien zugeordnet, um parteipolitische ‚Fürstentümer‘ zu verhindern und den ‚Koalitionsgeist‘ zu erhöhen“ (Nolte 2004: 362). Beinahe unnötig zu erwähnen, dass hierdurch der Entscheidungsspielraum des Präsidenten bei der Besetzung seines Kabinetts um ein Weiteres eingeschränkt wird. Es soll jedoch nicht verschwiegen werden, dass eine in präsidentiellen Systemen häufige Handlungslimitation – die schwache bzw. sogar ganz fehlende Fraktionsdisziplin – für den chilenischen Präsidenten nur von abgeschwächter Bedeutung ist (Payne 2007: 103). Von Nolte, Oettler und Llanos (2008: 44) etwa wird die Fraktionsdisziplin grundsätzlich als sehr hoch eingestuft. Das liegt vor allem daran, dass die politische Karriere der einzelnen Abgeordneten relativ stark von ihrer Partei abhängt: „Parties control access to the ballot are necessary for furthering a political career outside the legislature. Inside Congress, party leaders manage committee assignments, bill referrals, and debate time [...] recurrent undisciplined behavior has been punished with expulsion [...]“ (Alemán 2006: 141). 2.2.3 Die Rolle des Kongresses Beim chilenischen Kongress handelt es sich um einen nur leicht asymmetrischen Bikameralismus mit einer starken Zweiten Kammer (Nolte 2004: 357). Diese wird ebenfalls direkt legitimiert und besitzt im legislativen Bereich die gleichen Kompetenzen wie das Abgeordnetenhaus. Ein Gesetz kann in beiden Kammern eingebracht werden, und in jedem Fall müssen beide Kammern einem Gesetz zustimmen (Nolte 2004: 356-57). Einzige Asymmetrie: Die Kontrollfunktion gegenüber der Regierung (darunter Anfragen, Entschließungsanträge oder Untersuchungsausschüsse) obliegt ausschließlich dem Abgeordnetenhaus (Nolte 2004: 354) und fällt damit unter die „Atribuciones exclusivas de la Cámara de Diputados“, die die Verfassung in Art. 52 (Verf.) festschreibt. Je stärker die zweite Kammer ausgestaltet ist, desto mehr Kompromissmanagement ist für die politische Führung normalerweise nötig, weil sie nicht nur die Unterstützung einer Kammer braucht, sondern zwei Mehrheiten erforderlich sind. Mit der Verfassung von 1980 hat Pinochet durch die Ausgestaltung der Zweiten Kammer die Bewahrung des Status quo weit in die demokratische Ära Chiles hinein gesichert.9 Normalerweise zählen die Mehrheitsverhältnisse in beiden Kammern eher zu den 9

Dies wurde erst mit der Reform 2004/05 wieder geändert.


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situativen und weniger zu den strukturellen Faktoren. Es wäre dem scheidenden Regime jedoch bei Weitem zu unsicher gewesen, die Mehrheitsverhältnisse gänzlich dem Wähler zu überlassen. Außer den 38 gewählten Senatsmitgliedern (Heiss / Navia 2007: 178) wurden neun Senatoren ernannt, und die Expräsidenten (mindestens sechs Jahre im Amt – das schließt Aylwin aus und sicherte Pinochet ab 1998 einen Sitz) durften dem Senat auf Lebenszeit angehören (Art. 45 Verf., Stand 1980): „The provision in article 44 [sic!] of the Chilean Constitution for including appointed Senators in the upper chamber is probably the most notorious feature of Chile’s legislative institutions“ (Londregan 2000: 83). Nur zwei der Senatoren wurden vom Präsidenten ernannt, drei hingegen vom Corte Suprema und vier vom Nationalen Sicherheitsrat – einem Organ der Armee (Siavelis 2000: 39). Bedenkt man ferner, dass diese für acht Jahre im Amt waren (Art. 45 Verf., Stand 1980) und dass Pinochet noch die erste Besetzung für die demokratische Periode vorgenommen hatte, wird schnell deutlich, dass eine Mehrheit für die Concertación lange Zeit nicht zustande kommen konnte. Die schwerwiegende Bedeutung dieser fehlenden Mehrheit kann gar nicht überschätzt werden, wenn man an die hohen Mehrheitserfordernisse und dabei besonders an die Hürden zur Verfassungsreform denkt.10 Einer Abschaffung dieses Systems selbst wurde somit vorgebeugt. Die Vetospielerqualitäten des chilenischen Kongresses gestalten sich summa summarum also recht variabel: Hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Kompetenzen kann das Parlament zunächst kaum als starker Machtfaktor bezeichnet werden.11 Durch die unkalkulierbaren Mehrheitsverhältnisse und die damit einhergehenden Kooperationsnotwendigkeiten seitens der Exekutive gewannen die Abgeordneten in der politischen Praxis trotzdem erheblichen Einfluss. Verfassungstext und Verfassungsrealität sind hier also keineswegs deckungsgleich. 2.2.4 Handlungslimitationen der politischen Führung durch die Judikative Tatsächlich wird der chilenische Präsident von drei Institutionen der Judikative in Schach gehalten, deren mögliche Reaktionen er bei der legislativen Arbeit antizipieren muss: Dem Corte Suprema, dem Tribunal Constitucional und der Contraloría General. Doch auch hier hinterließen Pinochets Ernennungen noch lange in die demokratische Zeit hinein Spuren, abseits der formellen institutionellen Ordnung: Die Justiz ordnete sich „dem Militärregime, dessen Legitimität sie nie ernsthaft in Frage stellte, fast widerstandslos unter [...]. Durch die gezielte Personalpolitik der Militärs blieb sie lange über 1990 hinaus eine zentrale autoritäre Enklave“ (Rinke 2008: 161). Erst Personalwechsel und Reformen in der zweiten Hälfte der 90er Jahre machten aus dem regimetreuen Akteur einen unabhängigen, demokratischen Vetospieler. Bis 1989 mit enormer Macht über die Legislative ausgestattet (Heiss / Navia 2007: 173-174), ist das Verfassungsgericht heute primär Instanz präventiver Normenkontrolle. 10

3/5 der Mitglieder beider Häuser oder 2/3, wenn die Macht des Präsidenten, Verfassungsrechte, der Status des Militärs, das Verfassungsgericht oder der Nationale Sicherheitsrat betroffen sind (Siavelis 2000: 40; Art. 127 Verf.). 11 Gemäß dem Index von Krumwiede (1997: 96) ist der chilenische Kongress als schwächstes Parlament Lateinamerikas. einzustufen. Anzumerken ist allerdings ein Recht des Senats, welches den Präsidenten noch etwas in seiner Macht beschneidet: Nach 1997 erhielt der Senat das Recht, die Auswahl der Richter des Corte Suprema aus einer Liste durch den Präsidenten zu bestätigen (Art. 77 Verf.). „Das gleiche Verfahren wurde für die Bestimmung des Fiscal Nacional festgelegt“ (Art. 85 Verf.) (Krumwiede / Nolte 2000: 78).

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Innerhalb dieses Rahmens kann es unter anderem selbstständig aktiv werden, um verfassungsauslegende Gesetze zu kontrollieren, was natürlich die Position als Vetospieler gegenüber der politischen Führung deutlich stärkt. Daneben kann es zum Beispiel für einfache Gesetzesinitiativen oder Verfassungsänderungen vom Präsidenten oder einer der beiden Kammern des Kongresses angerufen werden (Nolte 2004: 364). Des Weiteren bietet das Verfassungsgericht dem Präsidenten die Möglichkeit, Dekrete und präsidiale Erlasse, die wiederum die Contraloría General (als Rechnungshof und autonome Instanz außerdem für die Kontrolle der Staatsfinanzen zuständig; Rinke 2008: 151) abgelehnt hat, überprüfen zu lassen (Nolte 2004: 365). Der Oberste Gerichtshof hingegen entscheidet im Sinne eines judicial review in laufenden Verfahren, „ob bestimmte Rechtsnormen gegen die Verfassung verstoßen“ (Nolte 2004: 362). Hier handelt es sich folglich um eine konkrete Normenkontrolle. Einen Rest begrenzten Einflusses behält sich der Präsident durch die Ernennung der Richter dieser Institution vor: Sie werden von ihm aus einer fünfköpfigen Liste, vorgelegt vom Corte, ernannt, müssen jedoch seit 199712 vom Senat mit 2/3 Mehrheit bestätigt werden (Nolte 2004: 363; Nolte 1998: 118; Art. 78 Verf.). Dieses Einverständnis des Senats benötigt er im Übrigen auch bei der Ernennung des Contralor General (Art. 32/9 Verf.). An der (mittlerweile) zehnköpfigen Besetzung des Verfassungsgerichtes ist er nur bedingt beteiligt: Der Präsident zeichnet sich für die Ernennung von drei Mitgliedern verantwortlich. Weitere vier werden vom Kongress gewählt und drei vom Corte Suprema (Art. 92 Verf.). Vor der Verfassungsreform 2004/05 hatte der Nationale Sicherheitsrat noch ein Vorschlagsrecht (Rinke 2008: 162). Die Amtszeit beträgt neun Jahre (Art. 92 Verf.) und entspricht damit den im Vergleich moderaten Amtzeiten in Spanien, Italien oder Frankreich. Alles in allem ist die chilenische Justiz mittlerweile relativ stark, weil sie, mit einigen Kompetenzen ausgestattet, nicht mehr allein auf Ernennungen des Präsidenten angewiesen und damit verhältnismäßig unabhängig ist: Chile rangiert im Index Perception of Judicial Independence, 2005 des World Economic Forum auf Platz 3 der lateinamerikanischen Länder (Carrillo-Flórez 2007: 119). Insofern ist die Judikative als veto player auf demokratischer Grundlage durchaus ernst zu nehmen. 2.2.5 Das Militär als autoritäre Enklave und Handlungslimitation besonderer Art Für eine Beurteilung der Macht des Präsidenten in Chile ist es von besonderer Bedeutung, das Militär als Vetospieler zu untersuchen. Als eine Art vierte Gewalt war das Militär bis zur Verfassungsreform 2004/05 „,guarantor‘ of the democratic order“ (Heiss / Navia 2007: 166). Es kommt hinzu, dass diese Wächterfunktion nicht nur verfassungsrechtlich festgelegt, sondern durch den Nationalen Sicherheitsrat (COSENA) auch politisch institutionalisiert war (Rinke 2008: 157). Immerhin gehörten diesem seit 1989 außer den vier Oberbefehlshabern der Teilstreitkräfte eine gleiche Zahl Zivilisten an (Nolte 2004: 339). So war das Militär lange eine Art vierte Gewalt und genießt als solche ein nicht unerhebliches Maß an Autonomie (Heiss / Navia 2007: 166-167; Fuentes 2000: 112). Mittlerweile vermerkt Rinke (2008: 157) jedoch eine „Anerkennung des Primats der Politik“ und eine stärkere „Unterordnung unter die zivilen Autoritäten“. Mit den Reformen 2004/05 wurden die Militärjustiz der Ziviljustiz und die Oberbefehlshaber dem Präsidenten 12

In diesem Jahr wurde unter Frei eine umfangreiche Justizreform in die Wege geleitet, die auch eine unabhängige Staatsanwaltschaft schuf (Nolte 1998: 118)


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unterstellt, und der COSENA wurde zum beratenden Organ herabgestuft (Rinke 2008: 146; Art. 106 Verf.). Mit der Reform von Artikel 104 erhielt der Präsident außerdem das Recht, eine vorzeitige Versetzung der Oberbefehlshaber in den Ruhestand zu erwirken: „El Presidente de la República, mediante decreto fundado e informando previamente a la Cámara de Diputados y al Senado, podrá llamar a retiro a los Comandantes en Jefe [...], en su caso, antes de completar su respectivo período.“13 Zuvor durfte der Präsident diese (aus einer Auswahl der fünf ältesten Generäle, Art. 104 Verf.) lediglich ernennen. Verantwortlich waren sie nur dem COSENA (Heiss / Navia 2007: 180). Gerade diese Unabsetzbarkeit verlieh Pinochets Riege außergewöhnlich lange Einfluss (Flemes 1999: 124-25), zumal eine spezielle Übergangsregelung die reguläre Amtszeit der Oberbefehlshaber (vier Jahre, Art. 104 Verf.) deutlich ausweitete: „For the commanders in chief in office in 1990, the law established an exception. General Pinochet in the army, General Fernando Matthei in the air force, and the Chief of the Carabineros [...] Rodolfo Stange could stay in office for eight years. Only Pinochet exercised this privilege for the full eight years“14 (Fuentes 2000: 138). 2.2.6 Gesellschaftliche Erwartungen an den chilenischen Präsidenten: Rollenkonflikte als Handlungslimitationen Während die institutionellen Faktoren als verfassungsrechtliche Normen verhältnismäßig eindeutigen Charakters sind, können gesellschaftliche Erwartungen stark variieren. Sind die Diskrepanzen hier ausgeprägt, so befindet sich die politische Führung in einer von mehreren möglichen Ausprägungen eines Rollenkonfliktes. Es handelt sich um einen Konflikt „among contradictory expectations imposed on role occupants who may or may not perceive these contradictory expectations“ (Roos / Starke 1981: 294). Zwar gehört es zur Normalität demokratischer Strukturen, dass sich Führungsakteure divergierenden Erwartungen gegenübersehen. Im Falle Chiles bestehen jedoch Anzeichen dafür, dass die Erwartungen außergewöhnlich stark auseinanderfallen und zudem in elementaren Fragen divergieren. So forderten zum Beispiel nach Beginn der demokratischen Herrschaft nur etwas mehr als die Hälfte der Bevölkerung – 55% der Chilenen waren gegen eine Amtszeitverlängerung Pinochets (etwa Rinke 2008: 141) – eine konsequente Umsetzung demokratischer Herrschaft und eine Beseitigung der autoritären Enklaven in der Verfassung von 1980, kurzum eine Veränderung des autoritär geprägten Status quo. Es scheint für diesen Bevölkerungsteil dabei von nachgeordneter Bedeutung gewesen zu sein, dass mit Abschaffung der autoritären Enklaven der Präsident durch Wegfall einiger (wenn auch wenig demokratischer) checks and balances zu überproportional viel Macht gelangen könnte. Auf der anderen Seite versteht es sich von selbst, dass den Unterstützern Pinochets – knapp unter 50 Prozent – vor allem aber den militärischen sowie wirtschaftlichen Eliten unter Pinochet am Erhalt ihres Status und ihrer Privilegien gelegen war. Für eine lange Zeit sorgten die autoritären Enklaven der chilenischen Verfassung und weitere Übereinkünfte der Transition für die Erfüllung dieser Erwartungen – man denke nur an das Wahlsystem, an die achtjährige Übergangsamtszeit der Oberbefehlshaber oder auch an die Garantie ge13

Übersetzung der Verfasserin: „Der Präsident der Republik kann mittels eines wohlbegründeten Beschlusses und nach vorheriger Information des Abgeordnetenhauses und des Senats die Oberbefehlshaber in den Ruhestand versetzen, gegebenenfalls bevor diese ihre jeweilige Amtszeit beendet haben.“ 14 Mit der Niederlegung dieses Amtes trat Pinochet sein Amt als Senator auf Lebenszeit an.

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gen Amtsenthebungen von Angestellten des öffentlichen Dienstes (Rinke 2008: 141). Erwartungsgemäß war diesen an einem stark limitierten Handlungsspielraum des Präsidenten gelegen. Es liegt nahe, diese Erwartungs- und Rollendiskrepanzen unter die Handlungslimitationen zu subsumieren, da sie den Aktionsspielraum des Präsidenten einengen. Schließlich muss er versuchen, verschiedenste Erwartungen gleichzeitig zu erfüllen. Eine sehr prägende Erwartungshaltung der alten Elite betraf insbesondere die Wirtschaftspolitik: Um den bedenklichen Konsequenzen der Importsubstitution entgegenzuwirken, führte das Militärregime neoliberale Wirtschaftsreformen ein (Aylwin 1994: 21-22), die in der Transitionsphase noch einmal verstärkt wurden. „The most dramatic of there were the phenomenal growth of exports, a second wave of privatizations, the tremendous expansion of the privatized social security system as a source of investment capital, the emergence of a business class more powerful and dynamic than ever before and firmly committed to the regime’s economic model“ (Barrett 2000: 7). Auf die Erwartungen dieser Großunternehmer und ihrer Verbände musste auch die demokratische politische Führung große Rücksicht nehmen, da nach dem knappen Ausgang des Plebiszits langfristig eine Regierung ohne deren Unterstützung kaum vorstellbar war. Zum anderen war schnell klar, dass das Wirtschaftswachstum, welches durch die neoliberale Politik erzeugt wurde, durchaus Erfolg versprechend war: „Undoubtedly, the first democratic government benefited enormously form the fiscal health and economic policies inherited from the previous regime“ (Siavelis 2000: 51). Tatsächlich waren unter der Regierung Aylwin die wirtschaftlichen Erfolge so gut, dass man aufgrund merklicher Verbesserungen der wirtschaftlichen Lage der unteren Schichten (Fermandois / Morris 1995: 14) über das grundsätzliche Problem einer trotzdem größer werdenden Einkommenskluft zwischen Arm und Reich noch hinwegsehen konnte. Mit der Zeit wurde Chile zu einem der Länder mit dem höchsten Wirtschaftswachstum in ganz Lateinamerika, gleichzeitig aber auch mit ausgeprägten Differenzen in der Einkommensverteilung (z.B. Flemes 1999: 123-124). Dies ist das Resultat eines einfachen Problems des kapitalistischen Wirtschaftssystems: „All capitalist societies are characterized by a permanent tension between the imperative of sustained capital accumulation and the conflicts over sociopolitical inclusion and distribution“ (Barrett 2000: 1). Die Erwartungen an die politische Führung in einem Land, wie Chile, in dem es keine Balance zwischen diesen Extremen gibt, sind ähnlich gespalten. Nach der Vorlage der Regierung Aylwin wurde Wirtschaftswachstum zu einem der wichtigsten Faktoren, der eine erfolgreiche Regierung und ein erfolgreiches Chile definierte: „Ein beachtlicher Teil der Unterstützung der Concertación liegt in der Wirtschaftsleistung des Landes und nicht so sehr in der Programmatik des Bündnisses“ (Rovira 2006: 2). Keine Frage, dass wirtschaftlicher Erfolg auch zu einem Faktor der Wiederwahl der Koalition wurde (Rovira 2006: 6). Auf der anderen Seite wurden die drei Präsidenten in der Folge mit den Erwartungen derer konfrontiert, die von diesem System nicht profitieren konnten und Reformen forderten. Zudem richteten und richten sich gesellschaftliche Erwartungen auf die Aufarbeitung der militärdiktatorischen Vergangenheit und ihrer Menschenrechtsverletzungen. Ehemalige Regimemitglieder und Regimegetreue waren natürlich an ihrer Verdrängung interessiert, und ein noch gültiges Amnestiegesetz (1978) beschützte sie ohnehin bis zu einem gewissen Grad vor Strafverfolgung (Lagos / Muñoz 1999: 31). Opferorganisationen und Hinterbliebene erwarteten Aufklärung oder Entschädigung. Die zentrale Frage an die politische Führung formulieren der spätere Präsident Lagos und Mitautor Muñoz treffend: „How does a


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nation strike an adequate balance between justice and forgiveness when returning to democracy after a traumatic period of dictatorship?“ (Lagos / Muñoz 1999: 32).

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Die Präsidenten der jungen chilenischen Demokratie: Persönlichkeitsprofile

3.1 Relevante Persönlichkeitsmerkmale der chilenischen Führung Die vielleicht wichtigsten Persönlichkeitsfaktoren, um schwierigen strukturellen Bedingungen wie denen Chiles zu begegnen, sind diejenigen der Mäßigung und Rationalität. Die Führung muss sich bewusst sein, dass die persönlichen Wünsche, die Wünsche der Partei oder der Koalition in einer gespaltenen Gesellschaft und mit den gegebenen Bedingungen des politischen Systems oft nicht durchsetzbar sind: „The Chilean head of state [Aylwin, Anm. d. Verf] said his aim was to pursue the politics of the possible, not the politics of the ideal“ (Nash 1992). Extrempositionen können in Chile nicht zum Erfolg führen, weil sie nicht mehrheitsfähig sind. Aylwin war der Prototyp des „moderate leader“ (Christian 1989b), der genau einschätzen konnte, was durchsetzbar war und was nicht. Doch auch Lagos zeigte sich immer schon – trotz seiner etwas raueren Schale – gemäßigt (Radseck 2000: 20). Nur deshalb war seine Kandidatur auch schon 1989 ein Thema (Radseck 2000: 20), und auch nur deshalb war es für die chilenische Gesellschaft möglich, nach den Erfahrungen mit Allende einen sozialistischen Präsidenten an die Spitze des Staates zu wählen. Idealerweise werden diese Fähigkeiten ergänzt durch umfassende soziale Kompetenzen, die Kooperation und Integration erleichtern. Lagos beispielsweise wird attestiert, dass er sich mit Ruhe und Aufmerksamkeit gut in seine jeweilige Umgebung integrieren konnte und ihm der Umgang mit Gruppen jeglicher Art, unabhängig von ihrer sozialen Herkunft, leicht fiel ( 2006: 63-64). Bachelets Persönlichkeit kommt diesen Eigenschaften auf neue Weise nahe (deren Akzeptanz zeugt außerdem von einem bedeutenden sozialen Wandel): Es handelt sich um soziale Kompetenzen, die speziell als weiblich und mütterlich wahrgenommen werden: Sie wird als emotional, warmherzig, beruhigend, familiär und menschlich beschrieben (Ross 2006: 725-726). Kurzum, ein Mensch, mit dem man schnell warm wird – und damit das genaue Gegenteil von Frei, von dem es schon lange vor seiner Präsidentschaft hieß, er sei „reserved of manner“ (Christian 1989a). Die chilenische Bevölkerung „commonly call their president by her first name and sing the Beatles tune of the same name to her“, und Bachelet selbst bemerkt: „The possibility of my presidential candidacy emerged spontaneously in public opinion polls. For my part, I noticed people's affection when I was doing work on the ground. I think the important thing is that my candidacy was born from citizens themselves“ (Dixon 2006). Um dennoch ernst genommen zu werden und Fortschritt aktiv vorantreiben zu können, ist es jedoch auch wichtig, diese Eigenschaften mit Selbstbewusstsein, Durchsetzungsvermögen und Konsequenz zu verbinden. Nur so kann Autorität vermittelt werden. Doch nur im angemessenen Verhältnis mit den zuerst genannten Eigenschaften entfalten sie ihre richtige Wirkung – nämlich Respekt. Ein allzu autoritär wirkender Präsident kann schwerlich breite Unterstützung generieren. Auch in diesem Bereich schneiden Aylwin und Lagos sehr gut ab: „Lagos kommt zugute, dass er von Freund wie Feind als entscheidungs- und willensstarke Führungsfigur wahrgenommen wird“ (Radseck / Strüver 2005: 18). Von allen

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Präsidenten war er am meisten „Staatsmann“ (Radseck 2001b: 77; Häuser 2005: 12/13). Man bewunderte ihn vor allem für seine klugen politischen Schachzüge, die von großer Erfahrung zeugten: Ein gutes Beispiel ist, wie er gerade seinen politischen Konkurrenten Zaldívar (PDC) mit dem Thema Verfassungsreform betraute. Wären diese Reformen auch unter ihm gescheitert, hätte die politische Verantwortung bei Zaldívar gelegen (Radseck 2001b: 90). Aylwin war in ähnlicher Weise für seine sichere Führung bekannt; er kannte die Grenzen der Kooperation und er war sich sehr bewusst, dass er letztlich die Entscheidungen zu treffen hatte: „Die Parteien akzeptierten die Führerschaft, die Leitung des Präsidenten. Als ich zum Präsidentschaftskandidaten gewählt wurde, sagte ich zu ihnen: ‚Um die Wahl anzunehmen, bitt ich Sie nur um das Eine: Ich werde Ihnen zuhören; ich werde das, was Sie darlegen, berücksichtigen; aber schließlich werde ich es sein, der allein entscheidet. Und wir werden nicht in Quotierungen zwischen den Parteien eintreten. Der Präsident wird in jedem Augenblick so entscheiden, wie er es für das Land als das Beste ansieht.‘ Und sie respektierten mich und meine Entscheidungen mit einer exemplarischen Loyalität“ (Aylwin 1994: 31). Entsprechend gute Zustimmungswerte beider Präsidenten (Navia 2006: 23) bestätigen die Annahme, dass Durchsetzungsvermögen sowie Konsequenz für das Ansehen des Staatsoberhaupts unabdingbar sind. Frei und Bachelet hingegen ließen bzw. lassen Konsequenz, Durchsetzungsvermögen und sichere Führung vermissen. Im Zusammenhang mit einer der ersten Krisen unter der Regierung Bachelet schreibt Ruderer gar von „Unsicherheit“ und „Planlosigkeit“ (Ruderer 2007: 6). Außer diesen beiden Eigenschaftsbündeln ist eine weitere passive Eigenschaft der chilenischen Führung auffällig. Die gewählten Präsidenten verkörperten durch ihre Biographie die Nation mit ihrer schwierigen Geschichte als Identifikationsfigur und wirken damit als Integrationspunkt. Aylwin verkörperte den zentristischen Politiker, der den Putsch gegen Allende durch das Militär zunächst begrüßt und unterstützt hatte (Schlüter 1994: 38) und erst zu spät merkte, welche humanitäre Katastrophe dieser zur Folge hatte. Wie viele seiner Landsleute lud er damit eine indirekte Schuld auf sich, die es durch Widerstand und Wiederaufbau zu begleichen galt. Die Wahl Freis als Präsidentensohn (Comas 1993) und als Sprössling einer Familie, die einen Beliebtheitsgrad wie die Kennedys in den USA aufweist (Christian 1989a), war der Versuch, an die Zeit vor Allende und Pinochet anzuknüpfen und zurück in den Alltag zu gelangen. Schnell wurde klar, dass die Nation noch nicht so weit war, und so wurde die Sozialistin Bachelet letztlich zum Symbol des Vergebens, aber nicht Vergessens. Ihr Vater starb an den Folgen der Folter unter der Diktatur, auch sie selbst wurde gefoltert und musste mit ihrer Mutter ins Exil gehen (Rieff 2007). „Trotzdem hat sie weder eine aggressive noch eine revanchistische Rhetorik“ (Rovira 2006: 5). Rovira schreibt ganz richtig, dass Bachelet, dadurch dass sie als Opfer der Diktatur die direkte Kontrolle über das Militär übernahm, die Geschichte eines Landes repräsentiert, „das sich schmerzlich von der Konfrontation zur gesellschaftlichen Concertación gewandelt hat“ (Rovira 2006: 3). Es ist möglich, die Kooperations- und Konsensfähigkeit außerdem mit dem Maß an politischer Erfahrung zu koppeln: Wer mehr Erfahrung hat, verfügt über mehr Verhandlungsgeschick, kann Reaktionen antizipieren und Menschen einschätzen. Aylwin verfügte über ausreichend politische Erfahrung: Bereits 1945 im Alter von 27 trat er in die Falange Nacional, einen Vorgänger der christdemokratischen PDC, ein. Zur Zeit des Putsches war


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Aylwin Vorsitzender der PDC (Schlüter 1994: 33-35), und während der Diktatur engagierte er sich in Oppositionsbewegungen (Aylwin 1994: 23). Ein Gegenbeispiel bietet Eduardo Frei: Er blickte auf eine nur kurze politische Karriere zurück. Gerade einmal Mitte der 80er Jahre (España 2003: 22) entschloss er sich in der Tradition seiner Familie zum Gang in die Politik. Er wurde nie Teil der chilenischen politischen Klasse. España beschreibt ihn als afuerino, als outsider (España 2003: 23), der die ungeschriebenen Regeln des politischen Establishments nicht verinnerlicht hatte: „Frei parece mantener un modelo de toma de decisiones que poco se aviene con los códigos no escritos de la clase política. Se va abriendo una distancia entre La Moneda y la Concertación que afectaría la posibilidad de contar con ciertos filtros que amortiguaran algunos conflictos“ (España 2003: 24).15 Lagos und Bachelet sammelten ihre politischen Erfahrungen vor allem als Minister: Lagos war Erziehungsminister unter Aylwin und Bauminister unter Frei (Radseck 2000: 19). Bachelet war Lagos’ Gesundheitsministerin und später Verteidigungsministerin (Radseck / Strüver 2005: 21). Allerdings ist auffällig, dass Bachelet ähnlich wie Frei erst spät eine wirklich verantwortungsvolle Rolle übernahm (Rovira 2006: 3) und ihr somit der Bezug zur alten Elite der Concertación fehlt. Wie sich zeigen wird, schränkte dies auch ihre Handlungsfähigkeit ein. Kooperation wird außerdem erleichtert, wenn die politische Führung es schafft, in so vielen Feldern wie möglich kompetent zu wirken und damit in der Lage ist, fachkundig verschiedene Positionen zu verbinden. Das schließt eine genaue Kenntnis der Verfassung und der Gesetze ein, um genau zu wissen, in welchen Bereichen man seine Kompetenzen ausreizen darf und wann nicht. Eine gute und vielseitige Ausbildung ist hier sehr hilfreich. Aylwin, dessen Vater bereits Präsident des Corte Suprema war (Schlüter 1994: 48), und Lagos profitierten sehr von ihrem Jurastudium. Lagos hatte noch darüber hinaus eine Ausbildung als Wirtschafts- und Sozialwissenschaftler absolviert. Er verfügte damit tatsächlich über ein außergewöhnlich breites Fachwissen und näherte sich den politischen Problemen in Chile im Exil noch hauptsächlich wissenschaftlich (Milbradt 2005: 18-19). Dieses imposante Fachwissen und die praktische wie theoretische Erfahrung sind es denn auch, die sein häufig als hochmütig und überheblich ( 2006: 63) interpretiertes Auftreten gleichzeitig wettmachten und rechtfertigten. Dennoch verfügte Aylwin sicherlich auch aufgrund seiner bescheideneren Natur über höhere Sympathiewerte, und damit fiel ihm soziale Interaktion jeglicher Art trotz weniger breiter Ausbildung sicherlich etwas leichter. Frei wies als Ökonom auch eine klassische universitäre Ausbildung auf (Rovira 2006: 3). Jedoch wirkte bei ihm dieses Fachwissen auch auf seine Agenda zurück und engte seinen Blick etwas ein (Fuentes 2000: 127). Bachelet hingegen hatte Medizin studiert (Rovira 2006: 3). Zwar folgten Studien der Sicherheits- und Verteidigungspolitik (Radseck / Strüver 2005: 21), jedoch fehlte ihr gerade im Bereich der Ökonomie einiges an Fachwissen, das für das Amt des Präsidenten unabdingbar ist: „She’s a doctor, and she studied defence issues, but economic issues aren’t her forte [...] That reflects an ignorance about a pretty fundamental area. [...] So I think this lack of knowledge will be her greatest difficulty“ (Illanes zit. nach Ross 2006: 730). 15

Übersetzung der Verfasserin: „Frei scheint ein Modell der Entscheidungsfindung zu pflegen, das sich kaum mit den ungeschriebenen Regeln der politischen Klasse verträgt. Es kam zu einer Distanz zwischen La Moneda und der Concertacíon, die die Möglichkeit beeinträchtigte, mit bestimmten Filtern zu rechnen, die einige Konflikte abschwächen können.“

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3.2 Führungstechniken chilenischer Präsidenten in unterschiedlichen Arenen Dieser Abschnitt untersucht, welche Führungstechniken in den Arenen Kabinett, Koalition und Opposition sich als besonders erfolgsversprechend erwiesen, speziell im Kontext der Kooperations- und Konsenserfordernisse. Aylwin lieferte als Transitionspräsident mit seiner beispiellosen Kooperationsfähigkeit eine fast unerreichbare Vorlage und gleichzeitig ein Erfolgsrezept für seine Nachfolger. Er war in der Lage, die eigene christdemokratische Partei, die Concertación und vor allem auch sein Kabinett vor Spannungen zu bewahren, eine loyale Opposition zu schaffen (Siavelis 2000: 53; Nash 1992) und damit den Bruch in der Gesellschaft ansatzweise zu kitten. Sein Kabinett war bekannt als partido transversal, eine Regierung, deren Loyalitäten in gleichem Maße Aylwin galten wie der eigenen Partei (Barrett 2000: 34; Carey / Siavelis 2005: 7). Dieses Vertrauensverhältnis rührte vor allem aus einer Stabilität des Kabinetts, die keiner seiner Nachfolger mehr erreichte: „Aylwin resisted making any significant changes in his cabinet, which helped to [...] maintain goodwill and trust [...]. Aylwin repeatedly underscored the idea that the Concertación government could remain „above“ petty partisan politics“ (Siavelis 2000: 66). Sein vielleicht wichtigstes Charakteristikum war seine Fähigkeit, als einer der mächtigsten Präsidenten Lateinamerikas dennoch primus inter pares zu bleiben (Christian 1988). Denn er stellte sich selbst in den Dienst der Koalition: „Ich hatte die Ehre, ausgewählt zu werden, um diese politische Koalition bei den Präsidentschaftswahlen vom Dezember 1989 zu vertreten“ (Aylwin 1994: 26). Lagos orientierte sich in seiner Kabinettszusammenstellung an den Erkenntnissen Aylwins: Er setzte auf Kontinuität und schaffte damit Vertrauen. Gleichzeitig huldigte er wie alle seiner Amtskollegen dem Parteienproporz. Jedoch schien er unempfindlich und unabhängig gegenüber der Macht von traditionellen Politikerclans innerhalb der PDC: „Insbesondere die colorines um Senator Adolfo Zaldívar, aber auch die um den Clan der Familie Frei sich scharenden freístas fühlten sich nicht hinreichend berücksichtigt“ (Radseck 2001a: 130). Im Gegensatz zu Aylwin, der ein außergewöhnliches Maß an Kooperation durch von ihm persönlich angeleitete informelle Verhandlungen auf den Weg brachte und damit öffentliche Machtdemonstrationen vermied (Fermandois / Morris 1995: 12; Siavelis 2000: 57), und Lagos, der später die Macht bestimmter Politikerclans ignorierte, fehlten Frei diese Fähigkeiten gänzlich. Unter ihm zerbrach die partido transversal, und auch die PDC wurde von internen Spannungen – Flügelkämpfen, Kampfabstimmungen, persönlichen Animositäten (Radseck 2000: 20) – förmlich zerrissen. Er schuf sich ein Kabinett ganz anderer Art. Spöttisch sprach man von einem „gabinete de Su Excelencia“ (Kabinett seiner Exzellenz) statt von einem „gabinete de excelencia“ (zit. nach Siavelis 2000: 67). Es setzte sich zusammen aus persönlichen Freunden und Unterstützern. Seine Loyalität gegenüber diesem Kabinett hielt sich dennoch in Grenzen, und es kam zu einer Vielzahl an Kabinettsumbildungen. Diese Entscheidungen traf er jedoch meist, ohne zuvor die Koalition zu konsultieren (Siavelis 2000: 67-68; Nolte 1995: 115; Nolte 1997: 148). Dass dieses Verhalten weniger der Rollenerwartung an den chilenischen Präsidenten entsprach, zeigte sich nicht nur anhand der zahlreichen Spannungen und Streitpunkte, sondern auch an der Tatsache, dass unter seiner Regierung die dringlichen Verfassungsreformen bezüglich der autoritären Enklaven nicht durchgesetzt werden konnten (Nolte 1995: 114; Nolte 1996: 169-170; Nolte


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1997: 146; Nolte 1998: 120). Er ging außerdem davon aus, dass er diese ohnehin nicht durch den Kongress bringen würde, und so standen diese Reformen nicht an der Spitze seiner Agenda (Fuentes 2000: 127). Erstaunlicherweise wiederholte Bachelet einige der Fehler, die Frei bereits begangen hatte und die zu Spannungen in der Koalition führten: Nicht nur, dass sie die alte Riege der Concertación bei der Kabinettsbildung nicht hinreichend berücksichtigte, wie Aylwin und Lagos, und sie durch newcomer ersetzte. Sie unterwarf ihre Wahl auch nicht dem Konsens der Koalition. „Bachelet did not consult the parties for a list, or approval of her choices, and was broadly criticized as a result“ (Ross 2006: 729). Wendet man sich nun, wie schon bei den Persönlichkeitserfordernissen beschrieben, der wichtigen Balance zwischen Kooperation und Autorität zu, wird deutlich, wie bedeutend die Betonung der präsidentiellen Handlungsressourcen besonders gegenüber starken Vetospielern wie dem Militär war, um trotz autoritärer Enklaven effektiv führen zu können. Dieser Punkt trifft auf das Präsidentenamt ab Bachelet nur noch in abgeschwächter Form zu, da die meisten autoritären Enklaven mit der Reform von 2004/05 verschwunden sind und undemokratische mächtige Vetospieler, wie die gewählten Senatoren oder das Militär, mittlerweile entweder abgeschafft oder den zivilen Autoritäten unterworfen wurden. Siavelis (2000: 60) bezeichnete Aylwins Ausübung seiner Kompetenzen als beinahe aggressiv und beschreibt, wie sich Kongressabgeordnete durch seine informellen Absprachen – von denen man nur noch erwartete, dass sie verabschiedet würden – übergangen fühlten (Siavelis 2000: 64): „Moved into the house of authoritarianism, he feels quite comfortable there“ (zit. nach Siavelis 2000: 65). Auch Lagos beschreibt an sich selbst ähnliche Eigenschaften ( 2006: 63). Nachdem er sich mit seinen Beratern über ein Thema verständigt hatte, zog er sich zurück und traf die Entscheidung allein, weswegen er sogar als „einsamer Wolf“ bezeichnet wird ( 2006: 63). Interessant ist, dass Lagos seine Autorität nutzte, um durch sein Kabinett Volksnähe zu zeigen und damit die gesellschaftliche Integration zu stärken: Radseck (2001a: 129) beschreibt, wie er seinen Ministern verordnete, statt im Büro vor Ort „mit einem allzeit offenen Ohr für die Sorgen und Nöte ihrer Landsleute“ zu arbeiten. Diesem sehr dominanten – jedoch in Kombination mit den kooperativen und integrativen Fähigkeiten sehr erfolgreichen – Führungsstil steht derjenige einer Michelle Bachelet gegenüber, der als „weiblicher“ beschrieben wird: „Based on consensus-building, teamwork, and consultation, rather than traditional authoritarian styles“ (Ross 2006: 725). Dies ist besonders bemerkenswert, als ihre Handlungslimitationen durch die Reformen unter Lagos deutlich geringer waren als diejenigen ihrer Vorgänger.16 Inwiefern diese guten Vorsätze jedoch wirklich erfolgreich waren, ist fraglich. Schließlich schaffte sie es nach Unsicherheiten in der eigenen Führung nicht immer, ihr Team auf Linie zu halten: „There have been [...] demonstrations in which, much to Bachelet’s publicly expressed annoyance, some members of her government have participated – a breakdown in discipline that Lagos never faced and that is a continuing challenge to Bachelet’s authority“ (Rieff 2007). Gesondert zu erwähnen ist außerdem, dass sowohl Aylwin als auch Lagos trotz verfassungsrechtlicher Handlungslimitationen konsequent daran arbeiteten, das Militär den zivilen Autoritäten, genauer dem Präsidenten, unterzuordnen. „Lacking many direct legal powers, Aylwin attempted to use all the legal power generally available to reinforce civilian supremacy“ (Fuentes 2000: 120). Die Literatur berichtet von mehreren Begebenheiten, in 16

Andererseits hat sich jedoch nichts geändert am Wahlsystem, den hohen Mehrheitserfordernissen und der geringen separation of purpose durch die gleichzeitigen Wahlen.

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denen Aylwin Pinochet persönlich zu sich zitierte und Erklärungen für Demonstrationen von Macht und Autonomie forderte (Fuentes 2000: 123). Ähnliches ist von Ricardo Lagos bekannt (Agüero 2006: 61-62), der nach einer öffentlichen und provokanten Demonstration von Geschlossenheit der Oberbefehlshaber im Jahr 2000 vor laufenden Kameras mit diesen abrechnete und sie klar dem Präsidenten und dem Verteidigungsminister unterordnete: „Le he pedido al ministro de Defensa que les haga ver a los comandantes en jefe la molestia del Presidente de la República por este hecho. No seamos ingenuos, todos sabemos lo que se buscó ayer. No es necesario demostrar a nadie la unidad de las fuerzas armadas, porque las fuerzas armadas están unidas detrás del Presidente de Chile“ (Agüero 2006: 62).17 Derart beeindruckende Demonstrationen von Autorität ließ die Administration Frei dagegen vermissen. Ganz untypisch für Frei, verfolgte er gerade in diesem Bereich eine Politik der Kooperation und der Vermeidung offener und auch öffentlich ausgetragener Konflikte (Fuentes 2000: 125-133).

3.3 Umgang mit gesellschaftlichen Erwartungen: chilenische Spezifika der politischen Führung 3.3.1 Umgang mit der gesellschaftlichen Heterogenität: Bewahren und Entwickeln Wie bereits dargelegt, hat man es in Chile grundsätzlich mit Erwartungen einer noch immer stark polarisierten Gesellschaft zu tun. Auf der einen Seite steht der Wunsch nach Erhalt des Status quo, auf der anderen derjenige nach Fortentwicklung – insbesondere nach Verfassungsreformen zur Beseitigung der autoritären Enklaven. Es wurde angegeben, dass die Ausfüllung einer Führungsrolle beides erfordert: Bewahrung und Entwicklung. Es gilt herauszufinden, inwiefern Aylwin, Frei, Lagos und Bachelet eine Balance finden konnten, um einerseits zunächst die von Pinochet definierte Rolle als Hüter des Status quo auszufüllen, andererseits dann aber darüber hinaus zu gehen und die demokratische Transformation entscheidend voranzutreiben. Für Eduardo Frei stand dabei die Bewahrung des Status quo deutlich im Vordergrund. Er nahm folglich primär die von Pinochets Verfassung vorgegebene Rolle an, ohne sie gezielt an die neuen demokratischen Verhältnisse anzupassen. Unter Ricardo Lagos wurden dann entsprechende Reformen 2004/05 schließlich durchgesetzt. Rinke schreibt dies vor allem den sich verändernden Mehrheitsverhältnissen im Senat zu (Rinke 2008: 146) und damit weniger der Person Lagos’ an sich. Es muss dennoch vermerkt werden, dass diese Verhältnisse durchaus nicht eindeutig waren. Zwar erreichte die Concertación erstmals eine absolute Mehrheit im Senat, als Frei seinen Sitz als Senator einnahm und Pinochets Amt und das eines weiteren Senators wegen Gerichtsverfahren ruhten (Radseck 2001a: 131132). Jedoch kam es bereits 2001 nach den Parlamentswahlen wieder zu einem Patt im Senat (Radseck 2002: 147), und 2002 verlor die Koalition wegen eines Korruptionsskandals fünf Abgeordnete im Unterhaus und damit ihre absolute Mehrheit (Radseck 2003: 119120). Insofern darf Lagos’ Fähigkeit, Mehrheiten zu mobilisieren, nicht zu sehr unterschätzt 17

Übersetzung der Verfasserin: „Ich habe den Verteidigungsminister dazu aufgefordert, dass er den Oberbefehlshabern die Unannehmlichkeiten für den Präsidenten durch dieses Verhalten deutlich machen möge. Wir sind nicht naiv, wir alle wissen, was gestern herausgefordert wurde. Es ist unnötig, irgendjemandem die Einheit des Militärs zu demonstrieren, weil das Militär hinter dem Präsidenten vereint ist.“


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werden. Er hatte im Gegensatz zu Frei die Prioritäten gleich im ersten Regierungsjahr klar gesetzt und Senatspräsident Zaldívar (PDC) mit Verhandlungen beauftragt (Radseck 2001a: 132). Dennoch ist auffällig, dass dem chilenischen Präsidentenamt trotz der Unterschiede etwa zwischen Frei und Lagos immer ein gewisser Hang zur Bewahrung des Status quo anhaftete. Dies liegt nicht nur am Erbe Pinochets und den Wünschen der chilenischen Rechten – auch innerhalb der Concertación fanden sich um die Jahrtausendwende entsprechende Ideen: „One side were those who shared the belief that this was not the time for grand government programs or great ideas of historic significance. This was not because they had lost faith in the importance of politics but because they feared a return to the ideological polarization“ (Garretón 2000: 79). Doch diese Angst war nach der Festnahme Pinochets in der Gesellschaft immer geringer geworden (Rovira 2006: 4), und die Verfassung war umfassend reformiert worden. Doch Michelle Bachelet hat es dennoch nicht geschafft, sich von der Angst vor einschneidenden strukturellen Veränderungen zu befreien, obwohl unter ihr durch die Abschaffung der ernannten Senatoren zum ersten Mal die Mehrheitsverhältnisse günstiger waren.18 Ruderer beurteilt dieses „Fehlen einer langfristigen politischen Strategie, die auf umfassende politische Veränderungen abzielte“, ebenfalls als Altlast Pinochets und der Concertación (Ruderer 2007: 2), die nach dem Erfolg Aylwins auf die ewig gleichen Gesichter setzte und in dem von ihm gesetzten Rahmen eher zu Stabilität als zu Innovation tendierte. Auch die Tatsache, dass Bachelets viel kritisiertes paritätisches Kabinett von newcomern bei einer der ersten Krisen scheiterte und mit der Aufnahme etlicher „gestandener Concertación-Politiker“ (Ruderer 2007: 6) umgebildet wurde, zeugt davon, dass Aylwin – als Inbegriff eines Concertación-Politikers – und sein Kabinett die Rolle der Präsidentschaft so sehr geprägt haben, dass sich die chilenische politische Führung schwer tut, davon abzuweichen. Experimentierfreude gehört nicht zur Stärke der politischen Führung, und wenn sie denn experimentieren wollte, braucht es schon einen durchgreifenden, führungsstarken Politiker à la Lagos oder Aylwin, der der Koalition Paroli bieten könnte. Es ist jedoch auch Lagos, der dieses Dilemma und die Notwendigkeit für die Zukunft erkennt, den Teufelskreis zu durchbrechen: „‚We have been in power for 17 years‘, he said flatly, ‚and that is a very long time in politics [...]. I think that if we are going to win again in 2010, we are going to have a new agenda and new faces, not the same old cast of characters‘“ (zit. nach Rieff 2007). 3.3.2 Verwaltung des Neoliberalismus In direktem Zusammenhang mit dem chilenischen Unwillen, einschneidende Reformen einzuleiten, steht die Überzeugung, dass das von der Diktatur übernommene neoliberale Wirtschaftsmodell von der Führung zu erhalten ist. Diese Überzeugung steht außerhalb jeglicher Diskussion (Rovira 2006: 5). Für die politische Führung gilt es lediglich, mögliche negative Auswirkungen einzuhegen. Man könnte es kaum besser ausdrücken als Rude-

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Natürlich aber sind Mehrheiten auch jetzt nicht selbstverständlich: Bachelet beispielsweise verfügt auch derzeit im Senat über keine absolute Mehrheit. Die Concertación hält im Moment 17 Sitze, die rechtsgerichtete Alianza nimmt 16 Sitze ein, und weitere 5 Sitze verteilen sich auf Independiente, Chile Primero und einen Parteilosen (www.senado.cl).

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rer: Es geht für die Führung schlicht um eine Verwaltung des Neoliberalismus (Ruderer 2007: 2). Es handelte sich um eine der wichtigsten Übereinkünfte zwischen dem Regime und der neuen Führung, die den Erfolg der Transition sichern sollte. Der enorme Erfolg dieses Modells koppelte bereits ab Aylwins Präsidentschaft die Beliebtheit des Präsidenten und die Wiederwahlchancen der Koalition an das wirtschaftliche Wachstum. Frei konnte am Ende seiner Regierungszeit insbesondere als Folgeerscheinung der asiatischen Wirtschaftskrise nicht einmal mehr 30 Prozent Zustimmung auf sich vereinen (Navia 2006: 17-18), und Ricardo Lagos war in der Folge der erste Präsident der Concertación, der einen zweiten Wahlgang benötigte. Auffällig ist, dass der Konsens über das Wirtschaftsmodell unabhängig vom ideologischen Lager ist: Die beiden Präsidenten des sozialistischen Lagers haben diese Politik genauso konsequent vertreten wie ihre beiden christdemokratischen Vorgänger. Radseck (2001b: 83) beschreibt dies passend als „laute[s], parteiübergreifende[s] Getöse um immer neue Wachstumsrekorde“. Dieses Erbe Pinochets und der Transition ist folglich so stark im nationalen Konsens und in den Anforderungen der chilenischen Führungsrolle verankert, dass persönliche Ansichten der Präsidenten zu diesem Thema keine Rolle spielen. Aylwin bekannte sich immer zu seiner kritischen Ansicht „mercado es cruel“, „porque prevalece en él la ley del más fuerte“19 (Santibáñez Martínez 1994: 122). Auch ein Grund, warum gerade in diesem einen Bereich business man Frei mehr zu überzeugen vermochte als Aylwin: „[U]nlike Aylwin, his commitment to the economic model was unquestioned“ (Barrett 2000: 17). Ähnlich wie Aylwin kritisiert auch Lagos die alleinige Herrschaft des Marktes öffentlich (Lagos 2005: 34), doch auch für ihn blieb diese Erkenntnis letztlich ohne Konsequenzen. Und so blieb für die politische Führung letztlich immer die undankbare Aufgabe, das ökonomische Modell möglichst unangetastet zu lassen, aber dennoch Auswirkungen wie Einkommensunterschiede oder Arbeitskämpfe ausgleichen zu müssen. Und diese stiegen nach der Amtszeit Aylwin drastisch an (z.B. Flemes 1999: 123). Doch auch in diesem Bereich zeigten sich alle Administrationen einig: Man bekämpfte ausschließlich die Symptome, ohne den ‚Krankheitsherd‘ anzugehen. Das heißt größere, einschneidende Reformen wurden vermieden, und dies allzu häufig zugunsten rein symbolischer Schritte, aus Angst, man könnte das Wachstum bremsen. Alle Präsidenten übten sich in der Rhetorik, mehr soziale Gerechtigkeit sei ein Muss, und auf allen Agenden standen Arbeiterrechte oder die Verbesserung der Arbeitslosenquote ganz oben (Radseck 2001b: 84). Doch in der Folge fanden sich immer Aussagen wie folgende: „Eine der ersten Amtshandlungen [Bachelets, Anm. d. Verf.] betraf den Gesundheitssektor: [...] Die Situation der „armen Kranken“ wurde dadurch verbessert, doch eine umfassende Reform des Gesundheitswesens [...] steht noch aus.“ „Der [...] Gesetzesvorschlag [zur Rentenreform; Anm. d. Verf.] steht somit beispielhaft für die Sozialpolitik der Regierung Bachelet: eine punktuelle Verbesserung der Rentenansprüche eines Großteils der Chilenen wird angestrebt, eine grundlegende Reform [...] ist jedoch nicht vorgesehen“ (Ruderer 2007; 2/3). Zu Lagos und seiner Regierung, die zerrissen ist zwischen „arbeiterorientierten“ Sozialisten und „unternehmerfreundlichen“ Christdemokraten, schreibt Radseck: „Eine wirklich gerechtere Einkommensverteilung können und wollen beide Strategien ohnehin nicht herbeiführen, da hierzu einschneidende 19

Übersetzung der Verfasserin: „Der Markt ist unerbittlich“, „weil in ihm das Recht des Stärkeren vorherrscht“.


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Strukturreformen im stark defizitären Bildungs- und Gesundheitswesen notwendig wären“ (Radseck 2001b: 89). 3.3.3 „Management“ der Vergangenheit Die Vergangenheitspolitik ist genauso integraler Bestandteil des Anforderungsprofils an die politische Führung und beinhaltet dabei traditionell einen Spagat zwischen Wiedergutmachung und Vergebung, da das Militär bis heute Teil des politischen Alltags ist. So bestätigt das Standardwerk von Veit Straßner zum Thema Vergangenheitspolitik, dass es keine postdiktatorische Periode gab, in der dieser Punkt nicht auf der Agenda stand (Straßner 2007: 294). Es gab dennoch leichte Handhabungsunterschiede, die sich jedoch an den bereits erläuterten Führungsstilen der jeweiligen Präsidenten orientieren. Die positivste Bilanz weist Aylwin auf, der mit seiner sensiblen und umfassenden Behandlung der Vergangenheitspolitik Maßstäbe setzte. Nicht Verdrängung, sondern Aufarbeitung stand im Vordergrund dieser Arbeit: Er betrieb Aufklärungsarbeit, Entschädigung (nicht nur monetärer Art, sondern genauso in Form von Ausbildungshilfen, Befreiung der Nachkommen vom Militärdienst oder psychologischer Hilfe) oder auch Gedenkpolitik (Straßner 2007: 252). Frei versuchte im Rahmen seiner Hoffnung auf Normalisierung, die Angelegenheit auf der Agenda als low-profile-Thema herabzustufen und stieß damit auf Unverständnis bei den Opferorganisationen, die ihn für unsensibel hielten. Sonst führte er die von Aylwin vorgegebene Politik, wenn auch mit weitaus weniger ehrlichem Engagement, fort (Straßner 2007: 268). Lagos schloss sich seinen beiden Vorgängern an, hoffte jedoch wie Frei, dieses Thema von der Spitze seiner Agenda fernhalten zu können. Lagos trieb jedoch im Gegensatz zu seinen Vorgängern die strafrechtliche Verfolgung der Täter voran, beispielsweise durch die Einsetzung der Jueces Especiales (Straßner 2007: 284- 285), obwohl er wie seine Vorgänger das Amnestiegesetz offiziell nicht aufhob – ein enormes Zugeständnis an das ehemalige Regime, denn durch die sich verändernden Mehrheitsverhältnisse wäre dies möglich gewesen (Straßner 2007: 296). Dies zeugt natürlich von einer fest verankerten Überzeugung, die präsidentielle Rolle im Sinne der Transition und zur Befriedung einer noch gespaltenen Gesellschaft weiterzuführen. Auf eine Neuinterpretation der Rolle und auf eine exzessive Ausnutzung aller Handlungsressourcen wird daher verzichtet.

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Der chilenische Präsident und seine Umweltbedingungen: Role-taking oder Role-making?

Die langjährige Diktatur Pinochets und ihre gesellschaftlichen Folgen haben Spuren hinterlassen in der politischen Führung Chiles: Lange schränkten diverse verfassungsrechtliche Limitationen den Präsidenten in der Ausübung seiner starken Führungsressourcen ein. Selbst heute, nach der Reform 2004/05, tun sie dies noch insbesondere über das Wahlsystem und die hohen Mehrheitserfordernisse. Das oberste Ziel lautete: Erhalt des Status quo. Um den Fortschritt durchsetzen zu können, wird Kooperation daher zur zentralen Aufgabe für den chilenischen Präsidenten. Des Weiteren wird die chilenische Führungsrolle von gegensätzlichen Erwartungen geprägt – Positionen, die man jedoch meist im Sinne der Transition mehr oder weniger erfolgreich miteinander zu verbinden suchte (Kontinuität und

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Fortschritt / Neoliberalismus und Sozialpolitik / Aufarbeitung und Verschonung). Dies übte nachhaltigen Einfluss auf die Rollenprägung der politischen Führung aus. Es wurde jedoch deutlich, wie sehr auch Aylwin als erster sehr erfolgreicher demokratischer Präsident durch seine extreme Konsensfähigkeit und die von ihm persönlich geprägte Zusammenarbeit mit der „alten Riege“ der Concertación auf die Rolle zurückwirkte. Er prägte damit auch innerhalb der Concertación Erwartungen an den Präsidenten und sein Interaktionsverhalten derart, dass sich seine Nachfolger schwer taten, diesen Rollenerwartungen zu entsprechen und die Rolle selbst weiterzuentwickeln. Aylwin selbst – als „Prototyp“ – profilierte sich in diesem Sinne sicherlich als role-maker im doppelten Sinne: Er lebte vor, wie man als Demokrat im Laufe der Präsidentschaft die von Pinochets Regime vorgegebene Rolle annehmen und dabei dennoch die Diktatur bewusst überwinden konnte. Indem er jedoch die Rolle auch über seine Amtszeit hinaus prägte und neue Rollenerwartungen schuf, erhält die Bezeichnung role-maker eine zusätzliche Dimension, da er die Rolle „Präsident“ auch für die Nachfolger prägte. So haben sowohl die Diktatur Pinochets als auch die prototypische Präsidentschaft Aylwins bis heute ihre Wirkkraft nicht verloren und verleiten die politische Führung eher zur Bewahrung der überkommenen Rolle und zur Politik der kleinen Schritte als zu radikalen Kehrtwenden. Natürlich kann man argumentierten, dass Ricardo Lagos durch seine Verfassungsreform entscheidend auf die verfassungsrechtliche Ausgestaltung der präsidentiellen Rolle Einfluss nahm. Zudem hatte er auch schon zuvor seinen Handlungsspielraum durch seinen Respekt einflößenden Umgang mit dem Militär erweiterte. Doch dies war hauptsächlich deshalb möglich, weil seine Persönlichkeit in wichtigen Punkten (soziale Kompetenz, Balance zwischen Mäßigung und Autorität) der Aylwins nahe kam und er sich auch in der Art und Weise der politischen Interaktion an Aylwin orientierte. Doch auch wenn seine Integrationsleistung innerhalb der Concertación mit derjenigen Aylwins nicht mehr vergleichbar war, setzte er bei der Kabinettsbildung auf Kontinuität und Disziplin. Die zivil-militärischen Beziehungen führte er in Aylwins Tradition fort. So schaffte er es nach Frei, wieder eine Balance zwischen Kooperation und Autorität herzustellen.20 So ist die Führungsrolle spätestens seit Aylwin relativ strikt definiert – man greift gerne zurück auf bewährte Rezepte. Die „langweilige“ Politik Chiles ist sprichwörtlich (Fermandois / Morris: 16; Rovira 2006: 6/7). Der gesellschaftliche Konsens ist institutionalisiert, wird von der politischen Führung gewöhnlich nicht mehr infrage gestellt und garantiert Stabilität. Es wurde dargestellt, dass es beispielsweise in der Wirtschaftspolitik nur mehr um eine Verwaltung durch die Führung geht. Diese Kontinuität der Rolle und der Alltagspolitik wird daher nur sekundär durch persönliche Züge geprägt, wie etwa durch Freis mangelnde Führungsqualitäten oder Bachelets weiblicheren Ansatz. Wie fest dieses Rollenverständnis zumindest in der Concertación verankert ist, zeigt sich insbesondere darin, dass das chilenische Präsidentenamt seit 2005 von einigen Handlungslimitationen befreit und dennoch keine umfassende Neuinterpretation der Rolle durch Bachelet eingetreten ist. Die persönlichen Züge, die am ehesten ein erfolgreiches Ausüben der Rolle zulassen, sind die viel zitierten Kombinationen aus Mäßigung, Kooperativität und autoritären Charakterzügen. Dennoch lassen sich weitere Charakterzüge feststellen, die dem noch vorgeschaltet sind und sie erleichtern. Charisma – eine Eigenschaft, die Frei nicht besaß und ihm 20

In diesen Kontext ist auch die Vergangenheitspolitik einzuordnen: Sie ist eine Mischung aus Transitionsvereinbarung (Rücksichtnahme auf das Militär) und gleichzeitig Unterordnung der militärischen Macht durch die Weigerung, die Verbrechen zu verdrängen.


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höchstens zugeschrieben wurde, weil sein Vater sehr beliebt war – zeigte sich für die anderen drei Präsidenten in unterschiedlichen Ausprägungen hilfreich: Aylwins großväterlicher Charme machte ihn auch für seine politischen Gegner vertrauenserweckend, Lagos war ganz stattlicher und gebildeter Staatsmann, und so verzieh man ihm als Respektsperson dann sogar scheinbare Überheblichkeiten. Bachelet dagegen vermittelt eine neue Art von „informellem“ Charme abseits vom gängigen Politikerbild: Sie besitzt eine außergewöhnlich mütterliche Ausstrahlung. Innerhalb des definierten Rahmens der Führungsrolle scheinen also verschiedene Interpretationen möglich – bis es jedoch zu einschneidenden Neuinterpretationen der Führungsrolle kommt oder auch zu den nötigen politischen Reformen, wird wohl noch mindestens eine Concertación-Generation vergehen müssen. Vergleicht man abschließend die chilenische politische Führung mit denjenigen anderer deutlich konsolidierterer westlicher Demokratien, wie etwa Deutschlands oder Großbritanniens, so ist vor allem auffällig, dass die junge chilenische Demokratie trotz oder gerade wegen der hohen Konsenserfordernisse noch immer nach einem ‚starken Mann‘ verlangt. Ein Verlangen, das Aylwin und Lagos mit einem Hang zu autoritären Führungstechniken erfüllten und das sie im Vergleich zu ihren Amtskollegen am ehesten zu dem machte, was man als ‚erfolgreiche‘ Präsidenten bezeichnen könnte. Umso interessanter ist letztlich die Wahl Bachelets zur Präsidentin, die diesem Muster in keinster Weise entspricht. Ihre Wahl könnte das Ergebnis einer gereiften Demokratie sein und des Wunsches, den Transitionsprozess und die mit ihm verbundenen autoritären Relikte langsam hinter sich zu lassen. Die Frage ist natürlich, ob Chile bereits so weit ist. Die Unsicherheiten und Probleme Bachelets in der politischen Führung des Landes lassen Zweifel hieran aufkommen. Und dennoch soll an dieser Stelle noch einmal dezidiert betont werden, dass die Transition mit weniger moderaten, konsensfähigen und rationalen Führungspersönlichkeiten nicht notwendigerweise hätte gelingen müssen. Kurzum: Zwar ist die Führungsrolle in sehr engen Grenzen definiert und lässt sich nur langsam nachhaltig weiterentwickeln, aber ohne Persönlichkeiten, die bereit und in der Lage gewesen wären, diese Rolle anzunehmen und die Spielregeln zu befolgen (role-taking), gäbe es heute wohl kein stabiles, demokratisches Chile: „Transformation of their country from the Chile of Pinochet to the Chile of Michelle Bachelet is that rarest of commodities in our wounded times – genuine good news“ (Rieff 2007).

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Politische Führung in Semipräsidentialismus und Direktorialsystem

Politische Führung im Semipräsidentialismus: das Fallbeispiel Frankreich Politische Führung im Semipräsidentialismus: das Fallbeispiel Frankreich

Nina Huthöfer

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Der Semipräsidentialismus in der französischen Politikwissenschaft

Die Auseinandersetzung mit dem Gegenstand der politischen Führung in Frankreich ist so alt wie die V. Republik selbst. Sie stand meist im Zusammenhang mit der typologischen Einordnung des Systems. Seit 1958 fragen sich Wissenschaftler, ob es sich beim französischen System um eine monarchie présidentielle oder eine dyarchie parlementaire handelt. Der erste Präsident, Charles de Gaulle, gab der Diskussion zusätzlich Nahrung, da er die Kompetenzen des Präsidenten über den Verfassungstext hinaus ausweitete. Zum Kreis dieser Wissenschaftler, die sich mit dem Verhältnis zwischen Staatspräsident und Premierminister auseinandergesetzt haben, gehören etwa Jean Massot (1987, 1993, 2001) oder Philippe Ardant (1987). Neuen Auftrieb bekam die Diskussion jeweils während Phasen politischer Cohabitation. Anders als befürchtet zerbrach das System an dieser Belastungsprobe nicht, auch wenn der Premierminister die politische Führung übernahm und die Rolle des Staatsoberhaupts stärker auf ihre repräsentativen Funktionen reduziert wurde (siehe etwa Ardant 1999; Rouvillois 2001). Hubert Beuve-Méry, Journalist und Gründer der Zeitung Le Monde, benutzte den Begriff des semipräsidentiellen Systems im Jahr 1959 als Erster, ohne ihn jedoch näher zu definieren (Elgie 2004a: 1). Im Jahr 1970 führte Maurice Duverger den Begriff in die französische Politikwissenschaft ein.1 Er bezeichnete das politische System der V. Republik aufgrund der Verschmelzung von Merkmalen präsidentieller und parlamentarischer Regierungssysteme als semipräsidentiell (Duverger 1970: 277). In der Praxis überwiegt bei parteipolitischer Übereinstimmung innerhalb der Exekutive der präsidentielle Charakter des Systems, in Zeiten einer Cohabitation dagegen ist die Nähe zum parlamentarischen Regierungssystem größer. Duverger arbeitete die Besonderheiten des Semipräsidentialismus sukzessive stärker heraus (Duverger 1974, 1978 und 1980). Durch seine Vorarbeit entstand in Frankreich Ende der 1970er Jahre eine rege Diskussion (Elgie 2004a: 1). Außerhalb Frankreichs erregte die Theorie des Semipräsidentialismus erst in den 1980er Jahren das Interesse der Forschungsgemeinde. Gegenwärtig gibt es wenig Neues zum Konzept des Semipräsidentialismus, obwohl es immer wieder kritisiert wurde. Die Kritik beruhte insbesondere auf Unklarheiten bezüglich der Definition des Begriffs und der Klassifizierung von Ländern, die diesem Typ entsprechen (Elgie 2004a: 2ff.). Den Se1

Nach zunächst bestehenden Zweideutigkeiten in seiner Definition des Semi-Präsidentialismus kam Duverger 1980 zu dem Schluss, dass diesen folgende Merkmale auszeichnen: Die Exekutive teilt sich in Premierminister und Staatspräsidenten, wobei Letzterer direkt vom Volk gewählt wird und über reine Repräsentation hinaus gehende Machtbefugnisse verfügt. Ihm gegenüber stehen der Premier und die Minister, die über Regierungsmacht verfügen. Sie sind dem Parlament verantwortlich (Duverger 1980: 166). Gemäß dieser Definition betrachtete Duverger Finnland, Frankreich, Island, Irland, Österreich und Portugal als semipräsidentielle Systeme.

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Nina Huthöfer

mipräsidentialismus als eigenen Systemtyp zu bewerten, ist selbst innerhalb Frankreichs umstritten.2 „Largement adoptée […] la notion de regime semi-présidentiel est encore controversée en France. […] la plupart des constituionnalistes de l’hexagone (mis à part les plus sérieux) rendent encore un culte fétichiste à cette vision dualiste [régime parlementaire et présidentiel] et jugent sacrilege qu’on propose de la completer par un modèle nouveau […]“ (Duverger 1992: 901f.). Um der Kritik zu begegnen, bemühte sich unter anderem Giovanni Sartori, Zweideutigkeiten in Duvergers Definition zu beheben.3 Weiterhin trug Robert Elgie dazu bei, Duvergers Konzept weiterzuentwickeln. Für ihn ist ein semipräsidentielles Regime „the situation where a popularly elected fixed-term president exists alongside a prime minister and cabinet who are responsible to parliament“ (Elgie 2004a: 13). Indem Elgie lediglich den Ernennungs- bzw. Abwahlmodus des Staatsoberhauptes und des Regierungschefs als bestimmende Faktoren heranzieht und nicht auf die Kompetenzverteilung eingeht, ist die Klassifizierung semipräsidentieller Systeme mit schwachen Präsidenten unproblematisch.

2

Die Rolle des Führungskontextes: die handlungsstärkenden Faktoren

Im Regierungssystem Frankreichs hängt die politische Führung stark von den Mehrheitsverhältnissen in der Nationalversammlung ab. Betrachtet man die Kompetenzen, die die Verfassung beiden Exekutivakteuren verleiht, hat man den Eindruck, dass der Premierminister die dominierende Figur ist. Dagegen stellt man in der Verfassungswirklichkeit eine heraus gehobene Stellung des Staatspräsidenten im Institutionengefüge fest. Dies liegt erstens an der Verfassungspraxis Charles de Gaulles (etwa Frears 1981: 34; Massot 2001: 9f.), der dadurch das Führungsverständnis der Franzosen geprägt hat. Zweitens kam es durch die Einführung der Direktwahl zu einer Präsidentialisierung des ganzen Systems (siehe Elgie 1995: 60). In der Verfassung von 1958 erfuhr das Amt des Staatspräsidenten einen besonderen Bedeutungszuwachs. Dieser sollte nicht mehr länger nur repräsentative Zwecke erfüllen (inaugurer les crysanthèmes). Das Staatsoberhaupt verfügt über Rechte, zu deren Wahrnehmung kein anderer Akteur notwendig ist (pouvoirs propres). So kann er den Premierminister ernennen (Art. 8 Abs. 1 der französischen Verfassung4). Dadurch ist es ihm erlaubt, eine Persönlichkeit an die Spitze der Regierung zu stellen, mit der ihn ein Vertrauensverhältnis verbindet oder mit der ihm eine Kooperation möglich erscheint. Darüber hinaus ist der Präsident selbst niemandem politisch verantwortlich. Ferner hat er das Recht, 2

Auch Winfried Steffani lehnt den Begriff Semipräsidentialismus ab. Für ihn ist die V. Republik erst einmal ein parlamentarisches System, da die Abberufbarkeit der Regierung durch das Parlament verfassungsrechtlich festgelegt ist (Steffani 1979: 39ff.). Um die weit reichenden Kompetenzen des Präsidenten begrifflich zu berücksichtigen, bezeichnet er Frankreich als „parlamentarisches System mit Präsidialdominanz“ (Steffani 1997: 121). 3 Der Präsident eines semipräsidentiellen Systems muss nach Sartori gewählt werden „by a popular vote – either directly or indirectly – for a fixed term of office“ (Sartori 1997: 131). Würde nach Duverger die Direktwahl des Präsidenten ein maßgebliches Kriterium darstellen, wären Länder wie Finnland oder Irland nicht als semipräsidentiell einzuordnen. Grundsätzlich ging es Duverger aber darum, dass der Präsident nicht von den Parteien gewählt wird (Elgie 2004a: 8f.). 4 Alle folgenden Angaben zu bestimmten Artikeln beziehen sich auf die aktuelle französische Verfassung, insofern keine anderslautenden Angaben gemacht werden.

Politische Führung im Semipräsidentialismus: das Fallbeispiel Frankreich

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die Nationalversammlung aufzulösen (Art. 12), wodurch seine Verhandlungsposition gegenüber der Legislative deutlich gestärkt wird. Bei Gefährdung der nationalen Sicherheit verleiht ihm Artikel 16 der Verfassung umfassende Sondervollmachten. Schließlich kann er den Verfassungsrat anrufen (Art. 54, 61) und drei seiner neun Mitglieder sowie seinen Präsidenten berufen (Art. 56). Von einem präsidentiellen System kann trotz der bedeutenden Befugnisse des Präsidenten nicht die Rede sein, da er vielfach auf die Unterstützung des Premierministers und der Regierung angewiesen ist. Man spricht hier von den pouvoirs partagés. Die pouvoirs partagés umfassen insbesondere die Ernennung der Regierungsmitglieder (Art. 8 Abs. 2), das Übersenden eines Gesetzes zur erneuten Beratung an das Parlament (Art. 10), die Unterzeichnung von Dekreten und Verordnungen (Art. 13 Abs. 1), die Initiierung von Referenden (Art. 11, 89), die Akkreditierung ausländischer Botschafter (Art. 14) und die Ernennung hoher ziviler und militärischer Beamter (Art. 13 Abs. 2 und 4). Andererseits muss der Präsident alle Dekrete unterzeichnen (Art. 13). Weiterhin ist der Premierminister für die nationale Verteidigung verantwortlich (Art. 21), aber der Präsident der Oberbefehlshaber der Streitkräfte (Art. 15). Ebenso ist der Premierminister der Regierungschef, jedoch hat den Vorsitz im Ministerrat der Präsident inne (Art. 9). Die Führung der nationalen Politik verblieb allerdings wieder bei der Regierung (Art. 20). Die pouvoirs partagés weisen darauf hin, dass beiden Akteuren der doppelten Exekutive eine entscheidende Führungsfunktion zukommt. Dabei trägt der Premierminister die Verantwortung für die tägliche Regierungsarbeit, während der Präsident über die langfristigen Interessen des Landes wachen soll. Trotz dieser generellen Aufgabenverteilung zwischen low und high politics sind die Kompetenzen beider Akteure so verschränkt, dass sie grundsätzlich beide die Kontrolle über den Entscheidungsprozess für sich beanspruchen können (siehe Elgie 2004b: 77). Die Verfassungswirklichkeit hat gezeigt, dass sich in Kohärenzphasen, in denen die Partei des Präsidenten auch über die Mehrheit in der Nationalversammlung verfügt, sich dann auch das Staatsoberhaupt durchsetzt. De Gaulles Präsidentschaft schuf hier den Präzedenzfall für präsidentielle Führung über die konstitutionellen Beschränkungen hinaus. „De facto presidential powers were grafted on to the de jure provision for prime ministerial leadership in domestic matters. As a result, presidential leadership was not simply tolerated, it became the norm“ (Elgie 1995: 63). Von Anfang an nahm de Gaulle seine Ernennungsrechte voll in Anspruch und schuf sich einen „gaullistischen Staat“. Nach der Unabhängigkeit Algeriens richtete er außerdem seine Aufmerksamkeit primär auf die Innenpolitik. Die wachsende Stärke der Gaullisten verhalf ihm, seine Führung zu konsolidieren (siehe Elgie 1995: 63). Mit seiner Amtsführung schuf de Gaulle bei den Franzosen die Erwartung, dass das ganze politische System, die Innenpolitik inbegriffen, vom Präsidenten geführt werden müsse. Durch die Reform des Artikels 6 der Verfassung im Jahr 1962 wurde die Präsidentialisierung und Personalisierung des französischen Systems nochmals deutlich verstärkt.5 Denn die Direktwahl durch das Volk verleiht dem Präsidenten eine besondere Legitimation und stärkt ihn gegenüber dem Premierminister. Darauf gestützt verlangt der Präsident in Kohä5 Elgie (2004b: 78ff.) zufolge war das Referendum zur Direktwahl des Präsidenten ein entscheidender Schritt zur Präsidentialisierung des Systems. Denn nach dem Willen Charles de Gaulles ging es bei dem Referendum nicht nur um eine konstitutionelle Reform, sondern um eine Abstimmung über die Regierung, das Regime der V. Republik und den General selbst. Siehe zu den Folgen der Direktwahl des Präsidenten auch Messerschmidt (2003) und Wahl / Quermonne (1995).

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renzphasen die Unterordnung des Premierministers. Die Regierung ist in dieser Konstellation auf die Aus- und Durchführung präsidentieller Weisungen beschränkt. Unterstrichen wird diese Rangordnung durch die informelle Möglichkeit des Präsidenten, den Premier jederzeit zum Rücktritt aufzufordern. In seiner Funktion als Schiedsrichter über die Einhaltung der Verfassung und als Wächter über das Funktionieren der öffentlichen Gewalt und der Kontinuität des Staates (Art. 5) kann er uneingeschränkt Entscheidungen treffen. Durch diese Norm wird der Präsident über den profanen Politalltag erhoben und kann auf sie gestützt nahezu alle seine Eingriffe legitimieren (Elgie 2004b: 76). Es liegt insbesondere am Auflösungsrecht des französischen Präsidenten (Art. 12), der selbst nicht durch ein Misstrauensvotum gestürzt werden kann, dass er mächtiger ist als alle seine Amtskollegen in präsidentiellen Regierungssystemen. „If the term ‚imperial presidency‘ can be applied with any degree of validity, one might chose to apply it to the President of France rather than to his counterpart in the United States“ (Suleiman 1980: 103f.). Der semipräsidentielle Charakter der V. Republik hat zur Folge, dass der französische Präsident von den Vorteilen sowohl eines parlamentarischen als auch eines präsidentiellen Systems profitiert. Zusammengefasst bedeutet dies, dass er über eigene Kompetenzen und einen gewissen Entscheidungsfreiraum verfügt, politisch unabhängig ist und Druck auf die anderen Verfassungsorgane ausüben kann (Mény 1999: 92). Die lange Amtszeit von sieben bzw. fünf Jahren6 und die Möglichkeit der (nunmehr einmaligen) Wiederwahl erlauben es dem Präsidenten, die französische Politik nach seinem Willen zu gestalten. Nichtsdestotrotz gibt es Faktoren, die sein Handeln einschränken.

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Die Rolle des Führungskontextes: die handlungslimitierenden Faktoren

3.1 Die Rolle des Premierministers Die Teilung der Exekutive birgt ein großes Konfliktpotenzial im Verhältnis zwischen Präsident und Premierminister. Denn, wie anhand der pouvoirs partagés gesehen, muss der Präsident trotz seines Führungsanspruchs mit dem Premierminister und der Regierung kooperieren. Das politische System ist „a bicephalous system whose heads are unequal but also in oscillation between themselves“ (Sartori 1997: 123). „The ‚first head‘ is by custom (the conventions of the ‚living‘ constitution) the president, but by law (the written text of the constitution) the prime minister“ (Clift 2007: 221f.). „The oscillations reflect the respective majority status of one over the other“ (Sartori 1997: 123). Der Präsident selbst nimmt am parlamentarischen Gesetzgebungsprozess formell nicht teil. Erst seit der Verfassungsänderung vom 21. Juli 2008 hat er überhaupt das Recht, vor dem Kongress zu sprechen. Dagegen muss der Premierminister Mehrheiten für die Regierungsvorhaben beschaffen, weshalb er in ständigem Kontakt zu den Parteien steht und die Verantwortung für die Politik der Regierung vor dem Parlament übernimmt. Daher wird die Regierungsarbeit in erster Linie mit ihm in Verbindung gebracht. Daneben führt der Pre6

Am 24. September 2000 entschied das französische Volk, dass die Amtszeit des Staatsoberhauptes von sieben auf fünf Jahre verkürzt werden sollte. Das erste Quinquennat läutete im Jahr 2002 die zweite Hälfte der Präsidentschaft Chiracs ein.


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mierminister die Regierungsmannschaft während der Wahlen und wirbt um die Gunst der Wähler. Während also der Präsident Garant für die Sicherheit und die Integrität Frankreichs ist, trägt der Premierminister die Verantwortung für das tägliche Regierungsgeschäft (Elgie 2004b: 70). In seiner Funktion als Regierungschef leitet der Premierminister die Arbeit des Kabinetts und vermittelt zwischen den einzelnen Ministerien. Am Sitz des Premierministers ist die Administration angesiedelt, der die Ausführung der Gesetze obliegt und die seiner Kontrolle untersteht. Der Premierminister verfügt zudem über die Verordnungsgewalt.7 Er ernennt die hohen zivilen und militärischen Beamten, wenn dies nicht dem Staatschef vorbehalten ist. Als Verantwortlicher für die Landesverteidigung setzt er die vom Staatspräsidenten vorgegebenen Ziele in der Militär- und Verteidigungspolitik um. Gegenüber dem Parlament hat der Premier Vorrechte, die ihn als Gegengewicht zum Staatspräsidenten stärken. So verfügt er über die Gesetzgebungsinitiative (Art. 39) und hat das Recht, Dekrete in den Bereichen zu erlassen, in denen das Parlament nicht zuständig ist (Art. 21, 37). Er kann das Parlament zu Sondersitzungen einberufen (Art. 29) sowie zur Beschleunigung des Gesetzgebungsprozesses aufrufen (Art. 38). Darüber hinaus kann nur er den Vermittlungsausschuss zwischen Nationalversammlung und Senat einberufen. Außerdem kann er Gesetze vor ihrer Verkündung vom Verfassungsrat auf ihre Verfassungsmäßigkeit überprüfen lassen (Art. 61). Nach Beschluss im Ministerrat, mit Zustimmung des Staatsoberhauptes, kann er im Parlament die Vertrauensfrage stellen (Art. 49). Das Verhältnis zwischen Staatsoberhaupt und Regierungschef ist also sehr komplex. Wenn auch während gleicher Mehrheitsverhältnisse eine Hierarchie festzustellen ist, die die Dominanz des Präsidenten garantiert, so kann dieser doch nicht ohne den Premierminister handeln. Umgekehrt ist Letzterer auf die Unterstützung durch den Staatschef angewiesen. Dennoch wurde das hierarchische Verhältnis von allen bisherigen Premierministern gewahrt, obwohl der Premierminister auf seinen verfassungsrechtlich festgelegten Kompetenzen bestehen könnte. Durch eine strategisch kluge Besetzung des Hôtel Matignon sichert der Präsident bei gleichen Mehrheitsverhältnissen seine Vormachtstellung.8 „[…] le premier ministre n’est même plus le chef d’état-major du Président. Il apparaît plutôt comme un simple directeur de cabinet, dont les fonctions sont de préparer certains dossiers et de détourner stoïquement sur lui le mécontement populaire“ (Petitfils 1981: 59). Ein besonderes Konfliktpotenzial birgt die Cohabitation für die doppelte Exekutive. In diesem Fall ist es dem Präsidenten nicht möglich, einen loyalen Premierminister aus dem eigenen Lager zu bestimmen. Dadurch wird sein Einfluss auf den Entscheidungsprozess erheblich beschnitten. Während einer Cohabitation bestimmt der Premierminister die in7

Bei Verordnungen handelt es sich um Rechtsnormen, die von der Regierung oder einer Verwaltungsstelle erlassen werden. Eine Verordnung bedarf immer einer gesetzlichen Ermächtigung. Anders als Gesetze durchlaufen sie nicht das Gesetzgebungsverfahren im Parlament. Sie sind daher nur Rechtsnormen im materiellen, nicht aber im formellen Sinn. 8 Olivier Duhamel (1984) hat in einem Artikel in der Zeitung Le Monde darauf hingewiesen, dass es sich beim ersten Premierminister in der Amtsperiode eines Präsidenten meist um eine eigenständige politische Persönlichkeit handelt, der der Präsident vertraut. Der Premierminister weiß eine Parlamentsmehrheit hinter sich, was ihm eine gewisse Autonomie gegenüber dem Präsidenten verleiht. Beispiele hierfür sind Michel Debré, Jacques Chirac oder Pierre Mauroy. Häufig drückten Präsidenten mit der Ernennung ihre Dankbarkeit für den Einsatz im Präsidentschaftswahlkampf aus. So gelang es Giscard d’Estaing 1974 erst durch die Hilfe Chiracs, den offiziellen Kandidaten der gaullistischen Partei zu besiegen. Im Gegensatz dazu ist der zweite Premierminister in der Regel ein Technokrat (Maurice Couve de Murville, Raymond Barre) oder eine Persönlichkeit aus der engsten Umgebung des Präsidenten (Laurent Fabius, Édith Cresson, Dominque de Villepin). Der Staatspräsident will damit jegliche weitere Konkurrenz für die bevorstehenden Präsidentschaftswahlen unterbinden.

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nenpolitische Agenda und übernimmt die politische Führung (Elgie 2004b: 73). Der Präsident befindet sich dagegen in der Defensive. Zwar kann er Kritik äußern und Verzögerungstaktiken anwenden, aber darüber hinaus hat er keine Möglichkeiten, in den Entscheidungsprozess einzugreifen. Lediglich in der Außen- und Verteidigungspolitik kann er weiterhin einen gewissen Einfluss ausüben (Elgie 2004b: 73). Der französische Präsident hat formal betrachtet keine Vetomacht gegenüber der Legislative. Dagegen kann er Dekrete der Regierung durch sein Veto blockieren. Im Fall der Cohabitation kann der Premier das Veto des Präsidenten umgehen, indem er ein diesem missfallendes Dekret in ein Gesetz verwandelt. Da er sich auf eine parlamentarische Mehrheit stützen kann, ist die Wahrscheinlichkeit, dass der Gesetzesvorschlag verabschiedet wird, hoch.

3.2 Die Rolle des Kabinetts Das französische Wort cabinet entspricht nicht der deutschen Bedeutung des Wortes Kabinett. In Frankreich handelt es sich dabei um den persönlichen Beraterstab des Präsidenten bzw. der Minister.9 Die Mitglieder des cabinet bemühen sich, die Interessen ihres Chefs gegenüber den anderen Akteuren zu vertreten bzw. durchzusetzen sowie Beschlüsse umzusetzen. Zudem erteilen sie der Administration Weisungen und überwachen deren Arbeit. Dem deutschen Kabinett entspricht in Frankreich der Conseil des ministres. Dieser ist für den Entscheidungsprozess faktisch bedeutungslos. Politikwissenschaftler weisen darauf hin, dass es sich beim Ministerrat lediglich um ein formales Beschlussfassungsorgan handelt (Massot 1993: 161f.; Kempf 2006: 307). „[…] avec la nette présidentialisation du régime de la Vième République […] le Conseil des ministres se présente de plus en plus comme un organe plus consultatif que délibératif. Les ministres apparaissent comme des conseillers du Président de la République que l’on consulte sur tel ou tel aspect technique de la politique gouvernementale“ (Michel Debré zit. nach Pellissier 1978: 119). Die Entscheidungsfindung findet in der Regel bereits statt, bevor der Ministerrat tagt, nämlich in Absprache zwischen Staatspräsident und Premierminister oder in interministeriellen Sitzungen (Conseils restreints).10 Hier kommen in ad hoc-Zusammenkünften der Staatspräsident, der Premierminister, die zuständigen Minister und hohe Beamte zusammen. Der Präsident kann dabei die politische Richtung vorgeben und die Beschlüsse nach seinem Willen gestalten. Der Präsident ernennt bzw. entlässt die Minister auf Vorschlag des Premierministers. Faktisch entscheidet jedoch in Kohärenzphasen das Staatsoberhaupt über die Besetzung der wichtigsten Ministerposten. Da ihm die Minister ihre Ernennung verdanken, orientieren sie sich an den Politikvorstellungen des Staatschefs. Die Richtlinienkompetenz liegt damit faktisch eindeutig bei ihm. Eine autonome Autorität der Minister wies de Gaulle von Anfang an zurück. „De là à en déduire que les ministres (et les secrétaires d’Etat) ne sont que des collaborateurs du Président de la République […]“ (Maus 1986: 117). 9

Innerhalb des Mitarbeiterstabs des Präsidenten kommt dem Generalsekretär die bedeutendste Rolle zu. Dies zeigt sich daran, dass er der Einzige ist, der den Präsidenten regelmäßig trifft. Er ist das Bindeglied zum Hôtel Matignon, mit dessen Generalsekretär er sich kontinuierlich abstimmt. Dies gilt auch in Phasen der Cohabitation. Beim Generalsekretär handelt es sich, wie bei vielen hohen Ämtern in der V. Republik, um eine Vertrauensperson des Präsidenten. 10 Daneben gibt es ständige Räte wie den Conseil de Défense.


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In Cohabitation-Zeiten folgt der Entscheidungsprozess in der Außen- und Sicherheitspolitik ebenfalls dem oben genannten Muster. Dagegen trifft ein Cohabitation-Premierminister Entscheidungen in der Innenpolitik in sog. Comités interministériels mit seinen Ministern. Dem Staatspräsidenten werden diese im Ministerrat lediglich zur Kenntnisnahme vorgelegt. Seinem Missfallen gegenüber einem Regierungsvorhaben kann er dann nur in einer öffentlichen Äußerung Ausdruck verleihen.

3.3 Die Rolle der Koalitionen Die Macht des Präsidenten hängt laut Duverger neben einem loyalen Premierminister von der Art der parlamentarischen Mehrheit ab. So ist die Macht des Präsidenten am größten, wenn sich seine Partei auf eine absolute Mehrheit im Parlament stützen kann. Weniger mächtig ist der Präsident, wenn die Mehrheit, die ihn unterstützt, aus einer Koalition besteht.11 Entscheidend ist auch, ob die Machtverhältnisse innerhalb der Koalition ausgeglichen und ob die Regierungspartei(en) geschlossen oder in sich heterogen sind (Elgie 2003: 117). In Zeiten von Einparteienregierungen, etwa in der Zeit nach den Parlamentswahlen 2002, bestimmt der Präsident den Entscheidungsprozess maßgeblich. Ist die Regierungspartei oder die Regierungskoalition geschlossen – wie die Union pour la Nouvelle République (UNR) von 1962 bis 1968, die de Gaulle unterstützte – vergrößern sich die Machtressourcen des Präsidenten. Ist die Regierungspartei bzw. -koalition dagegen gespalten, ist eine straffe Führung durch den Präsidenten schwierig. So gab es innerhalb des Rassemblement pour la République (RPR) zwischen 1995 und 1997 Streitigkeiten zwischen dem pro- und dem antieuropäischen Lager sowie zwischen den Unterstützern Chiracs und Balladurs nach der Wahl. Daneben gab es auch innerhalb der Union pour la Démocratie française (UDF) Spannungen in Bezug auf Politikinhalte und Strategien. In einer schwachen Position ist der Präsident schließlich, wenn das gegnerische Lager die Mehrheit hat, insbesondere wenn es sich dabei um eine einzelne Partei und nicht um eine Koalition handelt. Zum anderen hängt die Stellung des Präsidenten von der Beziehung zwischen ihm und der Mehrheit ab (Duverger 1996: 511). Die beste Ausgangslage hat er als Führer der Mehrheit. Weniger günstig ist es für ihn, wenn er lediglich ein Mitglied der Mehrheit oder eine neutrale Figur ist. Die Macht des Präsidenten hängt also von der Art der parlamentarischen Mehrheit ab, auf die er sich stützen kann. Wenn es dem Präsidenten gelingt, eine breite Mehrheit hinter sich zu bringen, kann er sich als Führungsfigur des ganzen Systems in Stellung bringen. Der Premierminister fungiert in diesem Fall lediglich als ein besserer Regierungssprecher. Bei oppositionellen Majoritäten in der Nationalversammlung wird die Rolle des Staatsoberhaupts durch den dann deutlich stärkeren Premier merklich eingeschränkt.

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Da ein Kandidat, um erfolgreich zu sein, mindestens 50 Prozent der Stimmen auf sich vereinen muss, muss er weit reichende Wahlkoalitionen innerhalb des eigenen Lagers schmieden. Im Gegenzug bekommen die Koalitionspartner Regierungsämter.

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3.4 Die Rolle der Parteien Die Verfassung weist den Parteien lediglich die Aufgabe zu, an den Wahlen mitzuwirken. Andere klassische Funktionen von Parteien, wie die Regierungsbildung oder die Formulierung eines Regierungsprogramms, werden nicht erwähnt. Anders als von de Gaulle beabsichtigt, wurden die Parteien aber durch die Einführung der Direktwahl des Präsidenten aufgewertet, da sie so zum entscheidenden Instrument seines Machterwerbs wurden. Durch das Aufeinandertreffen der beiden bestplatzierten Kandidaten im zweiten Wahlgang kam es darüber hinaus zu einer Bipolarisierung und Stabilisierung des Parteiensystems (siehe dazu Messerschmidt 2003). Der Einfluss der Parteipolitik gilt also als „crucial for the ongoing exercise of presidential power“ (Elgie 2003: 117). In erster Linie dienen die französischen Parteien also als Plattform für den Präsidentschaftskandidaten (présidentiable), auf deren Struktur und Möglichkeit zur Koalitionsbildung er zurückgreifen kann (Clift 2007: 225). Daher waren fast alle Präsidenten gleichzeitig Parteichef bzw. nahmen in den Regierungsparteien eine informelle Führungsrolle ein.12 Selbst Charles de Gaulle war inoffiziell Vorsitzender der damaligen Mehrheitspartei (Kempf 2006: 308). Von diesem Verhältnis profitieren beide Seiten. Die Partei kann mit einem populären Präsidenten Stimmen gewinnen, der Staatspräsident kann im Gegenzug mit der parlamentarischen Unterstützung seine Politik durchsetzen. Allerdings hat diese enge Bindung an den Präsidentschaftskandidaten auch negative Auswirkungen. Die Parteien werden von den Interessen ihres Präsidentschaftskandidaten geprägt. Dieser tritt bei den Wahlen in der Regel mit einem eigenen Programm auf. Zudem ist die Parteiorganisation auf ihn ausgerichtet, sodass die breite Masse der Parteimitglieder wenig Einfluss auf die Ausrichtung der Partei nehmen kann. Insgesamt ist das Parteiensystem zersplittert; immer wieder kam es zu Neu- und Umgruppierungen, und finanzielle Unterstützung durch den Staat gab es bis 1988 mit Ausnahmen gar nicht. Dies führte dazu, dass die französischen Parteien in der Regel nur eine schwache Organisationsstruktur aufweisen, worunter auch der innerparteiliche Zusammenhalt immer wieder leidet.13 Trotzdem kann der Präsident in Nicht-Cohabitation-Zeiten seine Entscheidungen innerhalb des eigenen Lagers meist durchsetzen. Die Macht, die ein Präsident über seine Partei hat, hängt davon ab, wie viele Stimmen er ihr bei den Wahlen einbringt. Die Wahlen zur Nationalversammlung finden in der Regel unmittelbar nach den Präsidentschaftswahlen statt. Ein schlechtes Abschneiden der Partei(en), die den Präsidenten unterstützen, wird daher als Abstrafung des Präsidenten selbst gewertet. Ein schlechtes Ergebnis der Regierungsparteien schwächt dann das Staatsoberhaupt selbst. Die Bedeutung der Parteien bei der Rekrutierung der Regierungsmitglieder ist gering. Viele Minister haben sich nicht über eine hohe Stellung in der Partei und eine lange parlamentarische Erfahrung für ihr Amt qualifiziert (vgl. Clift 2007: 232, Hartmann 2000: 189, Schmitter 1986: 51). Vielmehr wurden sie aus der hohen Beamtenschaft rekrutiert, die in den Kaderschmieden der Grandes Écoles geformt wird (Hartmann 2000: 188). Diese sog. Enarchen14 treten nach Absolvierung einer Grande École häufig in eines der Verwaltungskorps15 ein, aus denen dann die hohen Beamten der Republik rekrutiert werden (siehe 12

Ausgenommen hiervon waren Zeiten der Cohabitation und die Amtszeit Valéry Giscard d’Estaings. Eine Ausnahme bilden hier nur die Parti socialiste und die Parti communiste. 14 Die Ecole Nationale d’Administration, kurz ENA, bereitet auf den Verwaltungsdienst vor. 15 Siehe zum Einfluss der Grands Corps auf die weitere Karriere Schmitter 1986: 111ff. 13


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Schmitter 1986: 115). So etwa kommen die Beamten des Wirtschafts- und des Finanzministeriums zum Großteil aus dem Personalpool der Finanzinspektion. Auf dem Weg über den Beraterstab eines Ministers oder des Präsidenten übernehmen viele die Leitung eines Ministeriums (Kempf 2006: 311). Pierre Birnbaum spricht daher auch von „ministres hauts fonctionnaires“ (Birnbaum 1977). Demzufolge qualifiziert sich ein Kandidat eher durch exekutive als parlamentarische Erfahrung für die Übernahme eines Ministerpostens. In großen Teilen wird das politische System der V. Republik also von Verwaltungstechnokraten geprägt.

3.5 Die Rolle der Nationalversammlung „Under the new regime the Parliament of France, once among the most powerful in the world, became one of the weakest“ (Williams 1968: 21). In der V. Republik sollte das Parlament nach dem Willen de Gaulles die Regierungsarbeit nicht mehr torpedieren können. Die Verfassungsväter schwächten deshalb die Parteien und das Parlament. So wurden die gesetzgeberischen Kompetenzen des Parlaments eingeschränkt und die Möglichkeiten zur Regierungskontrolle begrenzt. Dieser Kompetenzverlust des Parlaments ging deshalb klar zugunsten der Regierung. Artikel 34 der französischen Verfassung beschränkt die Gesetzgebung auf genau definierte Bereiche. Alle anderen Gebiete werden laut Art. 37 auf dem Verordnungsweg geregelt. Der Zuständigkeitsbereich des Parlaments ist folglich erheblich eingeschränkt. Oftmals können sich die Abgeordneten nur bemühen, die Regierung bei Gesetzesvorlagen zu Zugeständnissen zu bewegen. Über großes Druckpotenzial verfügen sie dabei jedoch nicht. Lediglich in Zeiten knapper Mehrheiten oder unter Minderheits- bzw. CohabitationRegierungen erhöhen sich die Chancen auf Erfolg. Laut Artikel 38 der Verfassung kann der Zuständigkeitsbereich des Parlaments zusätzlich über den Weg der ordonnances beschnitten werden. Hierbei kann das Parlament die Regierung auf Antrag dazu ermächtigen, Gebiete, die normalerweise der Gesetzgebung unterliegen, durch Rechtsverordnungen zu regeln.16 Die Regierung hat zudem bedeutenden Einfluss auf die Tagesordnung des Parlaments.17 Daneben hat die Regierung verschiedene Möglichkeiten, in das Gesetzgebungsverfahren einzugreifen. Sie kann das Verfahren durch eine Dringlichkeitserklärung abkürzen (Art. 45 Abs. 2), sodass in jeder Kammer nur eine Lesung stattfindet. Außerdem kann sie jederzeit eine Abstimmung über den Gesamttext oder über einzelne Teile verlangen und dabei festlegen, dass nur über ihre eigene Vorlage und von ihr akzeptierte Zusatzanträge abzustimmen ist (Art. 44 Abs. 3). Auf diese Weise kann die Regierung unangenehme Zusatzanträge der Opposition, aber auch aus den eigenen Reihen, ins Leere laufen lassen. Nach Art. 48 der Verfassung müssen Regierungsvorlagen und Vorlagen aus der Mitte der Nationalversammlung, die von der Regierung ausdrücklich befürwortet werden, anderen Gesetzesvorlagen zur Beratung vorgezogen werden. Versucht eines der beiden Häuser durch eine als navette bezeichnete Verschleppungstaktik Gesetzesentwürfe zu blockieren, ist der Pre16

Ordonnanzen sind an genau festgelegte Bedingungen gebunden. Siehe dazu Art. 38 der Verfassung. Seit der Verfassungsreform im Juli 2008 kann das Parlament hier zwar mitentscheiden, die Zeit, die der Kontrolle der Regierung gewidmet ist, bleibt aber kurz. Zudem kann die Opposition die Agenda nur einmal im Monat bestimmen.

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mierminister berechtigt, einen Vermittlungsausschuss aus je sieben Abgeordneten und Senatoren einzuberufen. Kommt der Ausschuss zu keiner Einigung, hat die Regierung nach einer erneuten Lesung in beiden Kammern laut Artikel 45 Abs. 4 der Verfassung das Recht, von der Nationalversammlung eine endgültige Beschlussfassung zu verlangen. Schließlich hat der Premier noch die Möglichkeit, nach Beschluss im Ministerrat einen Gesetzesentwurf mit der Vertrauensfrage zu verbinden (Art. 49 Abs. 3).18 Dieses Mittel nutzt die Regierung, wenn eine Vorlage Gefahr läuft, vom Parlament abgelehnt zu werden. Denn diese gilt als angenommen, wenn innerhalb der folgenden 24 Stunden kein Misstrauensantrag eingebracht und mit absoluter Mehrheit angenommen wird. Eine parlamentarische Abstimmung über den Inhalt des Gesetzesentwurfs findet nicht statt. Dieser ursprünglich für Ausnahmefälle gedachte Artikel wurde in der politischen Praxis aus machttaktischen Gründen dann auch häufig angewandt. Die Nationalversammlung darf laut Verfassung nicht mehr als acht (früher sechs) Ausschüsse einrichten. Gleiches gilt für den Senat. Daher bestehen die Ausschüsse aus 80 bis 140 Mitgliedern, wodurch effektive Detailarbeit an Gesetzesvorlagen dort kaum möglich ist. Im Gegensatz zu den mächtigen Fachausschüssen der III. und IV. Republik, die Minister, Behörden und Beamte beherrschten, sind die Ausschüsse also heute schwache Gremien (Hartmann 2000: 179). Zudem wurde im Jahr 1995 die Sitzungsperiode der Nationalversammlung auf lediglich 120 Tage festgelegt (Art. 28). Da das Parlament in dieser kurzen Zeit das Gesetzgebungspensum erledigen muss, bleibt ihm auch deshalb wenig Zeit, die Regierungsarbeit zu beeinflussen (siehe Hartmann 2000: 177). Gesetzesentwürfe der Regierung oder Vorlagen von Abgeordneten, die beim Präsidenten der Nationalversammlung eingehen, übermittelt dieser an den jeweils federführenden Ausschuss. Dessen Aufgabe beschränkt sich weitgehend auf die Koordinierung der verschiedenen Änderungsanträge. Der Staatspräsident selbst wird vom legislativen Verfahren formal weitgehend ausgeschlossen. Die Gesetzesinitiativen einer loyalen Regierung kann er jedoch entscheidend beeinflussen. Die Kontrollfunktion des Parlaments ist im rationalisierten Parlamentarismus der V. Republik ebenfalls sehr eingeschränkt. Reformen zu Beginn der 1970er Jahre haben an dieser Situation nur wenig geändert. Zu einer wichtigen Änderung kam es aber im Oktober 1974. Seitdem können je 60 Abgeordnete und Senatoren für alle Gesetze noch vor der Unterzeichnung durch den Staatspräsidenten eine Überprüfung durch den Verfassungsrat beantragen. Dadurch kann die geschwächte Position des Parlaments im Gesetzgebungsprozess zumindest etwas ausgeglichen werden. Weitere Kontrollinstrumente des Parlaments sind schriftliche und mündliche Anfragen sowie die Einrichtung von Untersuchungsausschüssen. Hier gibt es jedoch eine Beschränkung, die gerade die Opposition schwächt: So können Untersuchungsausschüsse nur durch Mehrheitsbeschluss der Nationalversammlung oder des Senats einberufen werden; hier wird die Mehrheit ihrer Regierung im Regelfall nicht in den Rücken fallen. Seit 1991 steht der Opposition jedoch zu, einmal im Jahr einen Untersuchungsausschuss einzusetzen. Darüber hinaus wird die Besetzung des Ausschusses seither nicht mehr durch Mehrheitsbeschluss vollzogen, sondern unter Berücksichtigung der Fraktionsstärke der einzelnen Fraktionen. Allerdings darf ein Untersuchungsausschuss nicht länger als sechs Monate tagen, seine Arbeit muss geheim bleiben und seine Ergebnisse haben keine rechtlichen Folgen.

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Dieser Artikel wurde durch die Verfassungsänderung vom Juli 2008 eingeschränkt. Fortan gilt er nur noch für Gesetzesvorlagen zum Staatsbudget oder zur sozialen Sicherheit sowie einer weiteren Vorlage pro Sitzungsjahr.


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Der Bedeutungsgewinn der Parteien durch die Direktwahl wirkte sich positiv auf die Rolle des Parlaments aus. Durch die Bipolarisierung des Parteiensystems erfuhr das Parlament eine machtpolitische Stärkung (Messerschmidt 2003: 390). Es entwickelte sich ein Fraktionenparlament mit klarer, die Regierung stützender Mehrheit und einer ihr entgegen gesetzten Opposition (Messerschmidt 2003: 397). Der Sonderfall der Cohabitation zeigt deutlich, wie sehr die Rolle des Präsidenten von einer stabilen Mehrheit im Parlament abhängig ist. Allerdings darf nicht vergessen werden, dass das Parlament von der Regierung im Gesetzbebungsprozess häufig umgangen werden kann und die Rekrutierungs- und Kontrollfunktion des Parlaments beschränkt ist. Um ein Gleichgewicht zwischen der exekutiven und der legislativen Gewalt herzustellen, müssten die verfassungsrechtlichen Kompetenzen des Parlaments deutlich gestärkt werden.

3.6 Dezentralisierung und die Rolle des Senats In Frankreich gibt es keine föderale Gewaltenteilung zwischen zentralstaatlichen und regionalen Gebietskörperschaften. Das politische System Frankreichs ist geprägt von der Dominanz der Institutionen auf der zentralstaatlichen Ebene. Dies wird mit der Unteilbarkeit der französischen Republik (Artikel 2) begründet. Der legislativen Gewalt des Zentralstaates sind keine formalen Grenzen gesetzt. Repräsentanten der Zentralregierung sorgen für die Umsetzung der Gesetze und überwachen die regionalen und lokalen Institutionen. Immer noch ist der Glaube an die Allmacht des Staates tief in der politischen Kultur verwurzelt: Der Staat soll verhindern, dass die Republik durch Partikularinteressen beschädigt wird. Infolge der Dezentralisierungsmaßnahmen des Jahres 1981 ist der Einfluss der regionalen und lokalen Institutionen aber gestiegen. Seit 1982 verfügen Regionen und Departments über einige Kompetenzen in der regionalen Wirtschaftsplanung, im kulturellen und sozialen Bereich und damit über einen Handlungsspielraum, der zuvor aufgrund der zentralistisch-etatistischen Tradition kaum denkbar war. Die Bürgermeister, gerade großer Städte, genießen zudem meist großes Ansehen in der Bevölkerung und können dieses in Verhandlungen mit dem Zentralstaat in die Waagschale werfen. Trotz dieser Aufwertung der Gebietskörperschaften bleibt der Zentralstaat allerdings der dominierende Akteur, was unter anderem an dessen Budgethoheit liegt; nur in beschränktem Maße können Regionen und Departements eigene Steuermittel erheben. Damit kann Paris die Kommunal- und Regionalpolitik auch weiterhin effektiv beeinflussen (siehe Hartmann 2000: 193). Umgekehrt sind Departements und Gemeinden durch den Senat, der in einem indirekten Verfahren gewählt wird, auf zentralstaatlicher Ebene repräsentiert. Da der Senat im Regelfall aber nur über ein suspensives Vetorecht verfügt, ist seine Rolle im politischen Entscheidungsprozess insgesamt nur gering ausgeprägt und kann den Gebietskörperschaften in der nationalen Politik nicht wirklich Einfluss verschaffen.

3.7 Die Rolle des Conseil Constitutionnel Der Verfassungsrat, der in seinen Anfängen aufgrund seiner „regimetreuen“ (Kempf 2006: 319) Rechtsprechung als zahnloser Tiger betrachtet wurde, wurde seit einer richtungsweisenden Entscheidung vom 16. Juli 1971, in der das Gericht mit den traditionellen Prinzipien

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des französischen Rechts sowie der Souveränität des Gesetzes brach19, und der Ausweitung der Beschwerdeberechtigten zu einem vollwertigen Verfassungsgericht aufgewertet.20 Seither findet nicht nur eine formelle, sondern auch eine materielle Prüfung am Verfassungsrecht, v. a. am Maßstab der Grund- und Menschenrechte, statt. Dem Verfassungsrat kommt nach Artikel 61 Abs. 2 eine Kompetenz zur präventiven Normenkontrolle zu: Jedes Gesetz kann ihm vor der Verkündung vorgelegt werden. Der Verfassungsrat muss innerhalb von einem Monat bzw. acht Tagen über die Verfassungskonformität einer Norm entscheiden. Stellt er deren Verfassungswidrigkeit fest, darf sie weder verkündet noch angewandt werden. Außerdem überprüft er verfassungsergänzende Gesetze (lois organiques) sowie auf Antrag internationale Verträge (vgl. Kempf 2006: 320). Vorlageberechtigt sind der Staatspräsident, der Premierminister, die beiden Kammerpräsidenten sowie je 60 Abgeordnete oder Senatoren. Ein Selbstbefassungsrecht hat der Verfassungsrat nicht. Ebenso wenig konnte er bis zur Verfassungsreform des Jahres 2008 eine Norm nach ihrer Ausfertigung überprüfen.21 Seit der Gründung der V. Republik „[…] hat sich dieser Verfassungsrat zu einem Organ von verfassungspolitischer Bedeutung entwickelt, das den Vergleich mit modernen Verfassungsgerichten zuläßt“ (Hartmann 2000: 175). Allerdings kann der Präsident Einfluss auf die Besetzung des neunköpfigen Gremiums nehmen, das auf neun Jahre ernannt wird. Denn ein Drittel der Richter wird von ihm ernannt.

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Profile der französischen Staatspräsidenten

Bei gleichen Mehrheitsverhältnissen steht dem französischen Staatspräsidenten kein ebenbürtiger Gegner gegenüber. Der Premierminister und die Minister ordnen sich ihm unter und führen die Regierungspolitik nach seinen Vorstellungen. Das Parlament ist gegenüber der Exekutive mit schwachen Kompetenzen ausgestattet und kann seiner Kontrollfunktion nur eingeschränkt nachkommen. Denn der Staatspräsident ist politisch niemandem verantwortlich, und bei einem Misstrauensvotum gegenüber einer ihm loyalen Regierung kann dieser mit der Auflösung der Nationalversammlung drohen. Darüber hinaus haben die französischen Staatspräsidenten ihr Handlungspotenzial durch besondere Eigenschaften und Verhaltensweisen gesichert und ausgeweitet, was im Folgenden näher untersucht wird.

4.1 Eigenschaften, Image und Auftreten: zentrale Führungsressourcen „Leadership is conceived as a response to requirements of the group“ (Williams 1965: 380). Dies gilt auch für den französischen Präsidenten. Wenn sich auch die Persönlichkeiten der 19

Die Verfassungstradition des 19. und 20. Jahrhunderts war vom Gedanken der Suprematie des Volkswillens geprägt, der im Votum des Parlaments zum Ausdruck kommt. Kein Gericht durfte demnach über dem Gesetzgeber stehen und dessen Entscheidungen auch dann nicht überprüfen, wenn sie gegen Verfassungsrecht verstießen (Hartmann 2000: 175). 20 Siehe zum Aufstieg des Verfassungsgerichts Rousseau 2001. 21 Durch die Verfassungsreform des Jahres 2008 erfuhr der Verfassungsrat jedoch diesbezüglich und auch hinsichtlich weiterer Normenkontrollverfahren eine merkliche Erweiterung seiner Kompetenzen. Vgl. dazu im Einzelnen Kempf 2009: 401.


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Amtsinhaber unterschieden, so gibt es doch Eigenschaften, die für den Einzug in den Elysée-Palast generell wichtig sind. „It is not that leadership in the Fifth Republic must be Gaullist or gaullien, but that it must be personalised, and, to be successful, must be in a relationship to French political culture (and all that this means), on the one hand, and to the institutions, in all their relational complexity, on the other“ (Gaffney 2002: 321f.). Die Präsidentschaftswahl konnten Kandidaten für sich entscheiden, die auf eine historische Rolle und einen außerordentlichen Intellekt verweisen konnten (Frears 1981: 40). Entscheidend ist außerdem, dass ein Kandidat exekutive Erfahrung hat. Charles de Gaulle war Führer der Résistance und Chef der Übergangsregierung nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs. Jacques Chirac war Mitarbeiter von Georges Pompidou, zwei Mal Premierminister (1974-1976; 1986-1988) und Bürgermeister von Paris (1977-1995), bevor er im Jahr 1995 in den Elysée einzog. Auch alle anderen Präsidenten hatten bereits Regierungserfahrung, als sie ihr Amt übernahmen. Aufgrund ihrer Erfahrungen in der Exekutive verfügten die französischen Präsidenten über ein enormes Wissen, was ihnen in der Auseinandersetzung mit anderen Akteuren von Nutzen war. So konnte Pompidou gegenüber Premierminister Jacques Chaban-Delmas seine Vormacht allein schon durch sein enormes Faktenwissen behaupten, das er sich in seiner Zeit als Regierungschef angeeignet hatte und über das sein Premierminister nicht verfügte. Zudem umgaben sich die Präsidenten mit Experten, die ihnen bei den nötigen Sachfragen zur Seite standen. Mitterrand hatte sich während seiner Zeit als Generalsekretär der Parti Socialiste ein großes Netzwerk aufgebaut, das er nutzte, um sich umfassend zu informieren, bevor er zu einer Entscheidung kam. „No matter how apparently trivial the subject might be, François Mitterrand never relies on only one source of information, despite the fact that it might be the most complete and competent available. On the contrary, he will always multiply his contacts, conversations and research before making up his mind“ (Schifres / Sarazin 1985: 109f.). Auf diese Weise war es den Präsidenten immer wieder möglich, am Premierminister oder den Fachministern vorbeizuregieren. Von Reformvorschlägen erfuhren diese häufig erst im Nachhinein. Die Rolle des Präsidenten wurde entscheidend vom ersten Inhaber dieses Amtes geprägt. Für Charles de Gaulle bildete der Präsident den Schlussstein des Institutionengefüges: „Or, la clef de voûte de notre régime, c’est l’institution nouvelle d’un Président de la République désigné par la raison et le sentiment des Français pour être le chef de l’État et le guide de la France.“22 De Gaulle zufolge sollte ein „überparteilicher und interessenneutraler Staatschef als Stabilitätsanker dienen“, dem „die gesamte unteilbare Autorität des Staates zugebilligt“ wird (Kempf 2006: 303). Als erster Präsident der V. Republik hat er das Institutionengefüge so präsidentialisiert, dass seine Nachfolger in weiten Teilen ihren Führungsanspruch vor den anderen Verfassungsorganen behaupten konnten. Während de Gaulle anfangs sein Augenmerk auf die Außenpolitik, insbesondere die Beendigung des Algerienkonfliktes, legte, nahm er später immer stärker auf die Innenpolitik Einfluss (Elgie 2004b: 71). Aufgrund der Direktwahl des Präsidenten, durch die diesem allein die unteilbare Autorität über den Staat übertragen werde, könne es neben ihm keine gleichwertige Autorität geben, weder eine ministerielle, noch eine militärische oder richterli22

Rundfunkansprache am 20. September 1962, zit. nach Gaulle 1999 : 812f.

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che, wie de Gaulle auf einer Pressekonferenz 1964 ostentativ betonte (Maus 1996: 16). Seinen Interventionismus begründete de Gaulle zudem mit der Schiedsrichterfunktion, die dem Präsidenten in Artikel 5 der Verfassung zugewiesen werde. Als „[g]uide de la France et chef de l’Etat républicain, j’exercerai le pouvoir suprême dans toute l’entendue qu’il comporte désormais et suivant l’esprit nouveau qui me l’a fait attribuer“ (de Gaulle 1970a: 64). Dieses Begründungsmuster findet sich auch bei de Gaulles Nachfolgern. „Le chef de l’Etat, investi directement de la confiance de la nation, est et doit être le chef incontesté de l’exécutif. C’est lui qui, avec son Gouvernement, doit définir la politique et la conduite […] [le Premier ministre est dans une situation de] subordination fondamentale“ (Maus 1996 : 63ff.). Sie teilten sein Bild vom Präsidenten, der „[…] à la fois chef suprême de l’exécutif, gardien et garant de la Constitution, il est à ce double titre chargé de donner les impulsions fondamentales, de définir les directions essentielles, et d’assurer et de contrôler le bon fonctionnement des pouvoirs publics; à la fois arbitre et premier responsable national“ (Pompidou zit. nach Abadie / Corcelette 1994: 306). Von de Gaulle bis Sarkozy griffen alle Präsidenten mehr oder weniger stark in den Bereich der low politics ein. Valéry Giscard d’Estaing definierte den Kompetenzbereich des Präsidenten einmal ex negativo, als er sagte, dass es nur zwei Bereiche gebe, in die er nicht eingreifen würde, die Justiz und das Informationswesen (Maus 1996: 64). Auch Nicolas Sarkozy folgt der Tradition französischer Präsidenten. Seinen Premierminister und die Regierung hat er ihrer Verantwortung beraubt: „[il] a pris l’actualité politique en otage“ (Lecaussin 2008: 29). Statt auf Premierminister François Fillon stützt sich Sarkozy auf seine engsten Mitarbeiter im Elysée. Sie verfügen über größere faktische Kompetenzen als ihnen formell eigentlich zustehen: Sie entscheiden und nehmen aktiv an der Politik der Exekutive teil. Anstatt im Geheimen zu beraten, kritisieren sie die Regierungsmitglieder öffentlich. Sie sind mächtiger als die Minister und wichtiger als die Abgeordneten (Lecaussin 2008: 36). Generalsekretär Claude Guéant ist der mächtigste Mann nach dem Präsidenten. Die Degradierung der Regierungsmitglieder und Abgeordneten zu bloßen Verrichtungsgehilfen des Elysée ist nicht mit der Verfassung vereinbar. Möglich ist dies, da die Franzosen trotz wachsenden Misstrauens gegenüber der Pariser Elite das Eingreifen des Staates zugunsten der Zivilgesellschaft begrüßen (siehe Lecaussin 2008: 69). Der Präsident soll sich um alle wichtigen Politikbereiche kümmern. Fünf (früher sieben) Jahre beträgt die Amtszeit eines französischen Präsidenten. Sowohl Mitterrand als auch Chirac wurden einmal wiedergewählt. Französische Staatspräsidenten sind im Vergleich mit Amtskollegen in anderen Ländern also lange im Amt. Um ihre Rolle zu erfüllen, bedürfen sie einer robusten Gesundheit. Dies umso mehr, als alle französische Präsidenten einen mehr oder weniger stark ausgeprägten Interventionismus zeigten. Nicolas Sarkozy ist von einem unerschöpflichen Aktionismus getrieben: „[il] s’occupe de tout, il est partout. Il est omnipotent et omniscient. Pour le moment, son pouvoir es absolu“ (Lecaussin 2008: 67). Sarkozy ist gerne am Ort des Geschehens und nimmt die Dinge selbst in die Hand, wobei er das Parlament ignoriert. Dieser Führungsstil und die damit sich verfestigende Erwartung der Bevölkerung, dass der Präsident aktiv ist, können sich allerdings auch nachteilig auswirken – insbesondere dann, wenn das Staatsoberhaupt physisch geschwächt ist und seine dominierende Stellung in Bedrängnis gerät. Dies war etwa am Ende von Mitterrands Amtszeit zu beobachten. Gezeichnet von seiner Krebserkrankung,


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ließ er Premierminister Edouard Balladur einen großen Handlungsspielraum. Während sich die Cohabitation mit Chirac sehr konfliktreich gestaltete, zeichnete sich die zweite Cohabitation durch ein kooperatives Verhältnis der beiden Spitzen der Exekutive aus. Chirac wirkte gegen Ende seines Quinquennats ebenfalls erschöpft. Zum einen hatten ihn die Machtkämpfe innerhalb der Union pour un Mouvement Populaire (UMP)23 sowie die Auseinandersetzungen mit Nicolas Sarkozy geschwächt. Als es im Jahr 2005 zu den Unruhen in den Vorstädten kam, wurde er ins Militärkrankenhaus Val-de-Grâce eingeliefert und konnte mehrere Wochen sein Amt nur begrenzt ausüben. Während Innenminister Sarkozy durch Präsenz und hartes Vorgehen auffiel, reagierte Chirac verspätet. Die Medien hatten Chirac zu diesem Zeitpunkt bereits abgeschrieben. Für sie „[lag] der französische Präsident Jacques Chirac [politisch] fast schon auf dem Siechbett“ (o. A. 2005). Von ihrem Präsidenten erwartet die französische Öffentlichkeit also, dass er seine Entscheidungen selbstbewusst und entschlossen vertritt. Tritt er dagegen zögerlich und unsicher auf, wird ein Machtvakuum an der Spitze des Staates vermutet. Wer den Erwartungen der Wähler nicht entsprechen kann, wird von diesen sanktioniert. Alle französischen Präsidenten zeigten großes Selbstbewusstsein in der Ausübung ihrer dominanten Stellung, die ihnen rein aus der Auslegung des Verfassungstextes in dieser Form nicht zustand. Den Premierminister sahen sie nicht als Partner auf gleicher Augenhöhe, sondern als Stabschef, der ihre Anweisungen auszuführen habe. „La mission du premier ministre et du Gouvernement, c’est de mettre en œuvre les choix qui furent les miens en tant que candidat“ (Mitterrand zit. nach Gicquel 2003: 524). Während ausgeglichener Mehrheitsverhältnisse akzeptierten bislang alle Premierminister diese Richtlinienkompetenz des Staatspräsidenten (Kempf 2006: 307) und ordneten sich in die bestehende Hierarchie ein. Alain Juppé betrachtete sich selbst als Maurer, der die Pläne des Architekten (Jacques Chirac) ausführte (Chevallier et al. 2002: 430f.). Sogar Jacques Chaban-Delmas, der Premierminister der V. Republik, dem es trotz kongruenter Mehrheitsverhältnisse gelang, die meisten eigenen Politikinitiativen voranzutreiben, war sich seiner untergeordneten Stellung bewusst. „The president is captain of the ship, the Prime Minister his first lieutenant“ (Chaban-Delmas zit. nach Frears 1981: 35). Er war auch der Meinung, dass ein Premierminister nicht im Amt bleiben könne, wenn er nicht mehr über das Vertrauen des Präsidenten verfüge (vgl. Frears 1981: 35f.). Wurde diese Hierarchie doch einmal in Zweifel gezogen, nutzten die Präsidenten ihre Möglichkeiten, sich vom Herausforderer zu lösen: Pompidou entließ im Jahr 1972 Premierminister Jacques Chaban-Delmas, obwohl dieser kurz zuvor eine Vertrauensfrage deutlich gewonnen hatte. Er machte damit deutlich, dass die parlamentarische Mehrheit die Autorität der Entscheidungsfindung nicht eigenmächtig vom Staatsoberhaupt auf den Regierungschef übertragen könne (Quermonne 1987: 101). „Il faudrait savoir qui commande ici“ (Pompidou zit. nach Roussel 1985: 396). Auch Giscard d’Estaing zeigte mit der Ernennung Raymond Barres zum Premierminister, dass seine Macht nicht von der parlamentarischen Mehrheit abhängig war. Barre war bis zu diesem Zeitpunkt weder Mitglied der Nationalversammlung noch des Senats gewesen und gehörte keiner politischen Partei an. Besonders deutlich sieht man die IchBezogenheit französischer Präsidenten an den Reden und Schriften Giscards: „J’ai pris 23

Die UMP hieß ursprünglich Union pour la Majorité Présidentielle und wurde am 23. April 2002 gegründet, um Chirac im zweiten Wahlgang der Präsidentschaftswahlen zu unterstützen. Sie ist ein Zusammenschluss der politischen Rechten und der Mitte und ersetzte den RPR.

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l’initiative…“, „J’ai voulu…“, „J’ai veillé à ce que…“ (Petitfils 1981: 86). Die Zahl interministerieller Treffen im Elysée nahm unter ihm zu, wodurch sich die Macht immer mehr im Elysée konzentrierte. Das Generalsekretariat schien ein Parallelministerium mit Allzuständigkeit zu sein. Auch François Mitterrand intervenierte in den ersten Jahren seiner Amtszeit in alle Bereiche der Innenpolitik. Unter ihm wurden zahlreiche Reformen, unter anderem die Verstaatlichung von Schlüsselindustrien und die Dezentralisierung, durchgeführt. Obwohl beide Premierminister dieser Zeit, Pierre Mauroy und Laurent Fabius, intensiv in den Entscheidungsprozess einbezogen waren, war es Mitterrand, der den Reformprozess überwachte und die Richtung bestimmte (Elgie 1993). Hatte Mitterrand vor seiner Wahl davon gesprochen, das institutionelle Gleichgewicht wiederherstellen zu wollen, leitete er entsprechende Schritte nicht ein. Schließlich wäre dies nur durch eine Beschneidung der präsidentiellen Kompetenzen möglich gewesen. Gleichzeitig war kein Staatspräsident bereit, vor der Öffentlichkeit die Verantwortung für die konkrete Arbeit der jeweiligen Regierung zu übernehmen. Wenn ein Präsident merkte, dass er aufgrund seines Interventionismus zu sehr mit der Arbeit seines Premierministers in Verbindung gebracht wurde, zog er sich zurück. Giscard musste feststellen, dass seine Autorität und seine Funktion als überparteilicher Schiedsrichter abnahmen, wenn er in allen Politikbereichen aktiv war. Von da an verlagerte Giscard seine Handlungsschwerpunkte: Anstatt sich mit der Alltagspolitik zu beschäftigen, formulierte er langfristige politische Visionen (Frears 1981: 42f.). Mitterrand hatte ebenfalls übersehen, dass der Premierminister als Regierungschef auch die Funktion eines Puffers zwischen Präsident und öffentlicher Meinung hat, um so das Präsidentenamt zu schützen. Im Jahr 1984 war er der unbeliebteste Präsident der V. Republik (Cole 1997: 87). Als Konsequenz dieser Erfahrung begann Mitterrand, sich als europäischer Staatsmann zu profilieren. In die Innenpolitik griff er nur ein, wenn dies nötig war, etwa bei der Krise in der Stahlindustrie (1983) oder beim Savary-Gesetz (1984). Dadurch zeigte er seine Fähigkeit zum Krisenmanagement. Um glaubwürdig zu bleiben, muss der Präsident seine Politik an äußere Zwänge anpassen und unter Umständen parteipolitische Grundsätze vernachlässigen. Dies fiel besonders unter Mitterrand auf. Gerade der Wechsel in der Wirtschaftspolitik zeigte, dass die Regierungspolitik unter Mitterrand weniger aus seiner Überzeugung heraus geführt wurde, sondern vielmehr aufgrund von äußeren Zwängen, die ihn veranlassten, traditionell sozialistische Politik zu modifizieren. „His key political virtue was that of adaptability, rather than that of unbending conviction. Given the intense pressures faced by his governments, this quality of adaptability served him well. His ability to comprehend the nature of constraints facing his governments involved the Left sacrificing various of its sacred cows […]“ (Cole 1997: 40f.). De Gaulle hat dem Präsidentenamt eine Symbolik verliehen, die auch von seinen Nachfolgern gepflegt wurde. Der Präsident ist der Repräsentant aller Franzosen, und das Präsidentenamt soll integrative Wirkung entfalten. Auf das politische Tagesgeschäft soll er sich eigentlich nicht einlassen. Selbst der Sozialist Mitterrand behielt pomp and circumstances der Amtsführung de Gaulles bei (Messerschmidt 2003: 394). Auch Chirac liebte es, sich zu inszenieren. Im Gegensatz dazu wollte Giscard die Distanz zwischen dem Inhaber des Präsidentenamtes und den Bürgern verringern (siehe Petitfils 1981: 79). Er mied großes Zeremoniell bei seinen Auftritten, verzichtete auf staatliche Insignien und


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suchte die Nähe zum Bürger. War dieser informelle Stil in seiner Zeit als Finanzminister jedoch gut angekommen und hatte ihm den Aufstieg zu einem beliebten politischen Führer erleichtert, degoutierten die Franzosen dies, als er Präsident war. Von ihrem Präsidenten erwarteten sie ein majestätisches Auftreten.

4.2 Netzwerk Partei Wie oben dargestellt ist eine stabile parlamentarische Mehrheit für die Machtstellung des Präsidenten essenziell. Daher muss er insbesondere innerhalb seiner Partei eine starke Position haben. Der Einfluss der einzelnen Präsidenten auf „ihre“ Partei ging dabei unterschiedlich weit. De Gaulle gab sich vorrangig als über den Parteien stehend, prüfte jedoch die Kandidaten der Union pour la Nouvelle République (UNR) für die Parlamentswahl. Pompidou dagegen kontrollierte die Partei vollständig, indem er Alain Peyrefitte als Generalsekretär einsetzte. Er wählte nicht nur die Kandidaten der Union des Démocrates pour la Vième République (UDR) aus, sondern auch das Programm, die Slogans und die Wahlplakate (Clift 2007: 225f.). Bis etwa 1988 gelang es Mitterrand, die Netzwerke innerhalb der Parti Socialiste zu kontrollieren. Indem er Persönlichkeiten, wie Fabius und Attali, förderte, band er diese an sich. Allerdings bemühte er sich immer, ihren Einfluss nicht zu stark werden zu lassen, um sie noch hinreichend kontrollieren zu können. Dies rächte sich schließlich. Jospin und Fabius gingen auf Distanz zu Mitterrand und näherten sich seinem Erzrivalen Rocard an (vgl. Cole 1997: 82). Am Beispiel Chirac wird deutlich, wie sehr es den Präsidenten schwächt, wenn er in seiner Partei umstritten ist. Zu Beginn seiner ersten Amtszeit hatte er sich aufgrund der Gegenkandidatur Balladurs bei den Präsidentschaftswahlen 1995 innerhalb der RPR gegen eine Opposition im eigenen Lager zu behaupten. Immer wieder zwangen ihn die Führer einzelner interner Parteigruppierungen, ihre Positionen zu berücksichtigen. Seine Agenda Setting-Funktion konnte Chirac daher nicht uneingeschränkt wahrnehmen. Sein Einfluss wurde auch während der Cohabitation durch die Zerrissenheit des bürgerlich-konservativen Lagers geschwächt, was im Sieg der gauche plurielle24 unter Führung des Sozialisten Lionel Jospin (1997-2002) deutlich zum Ausdruck kam. Daher konnte Lionel Jospin „[…] die Politik Frankreichs in einem Maße gestalten und bestimmen […], wie kein anderer Regierungschef der V. Republik vor ihm“ (Müller-Brandeck-Bocquet 2004: 159). Dagegen war Chirac eine „spent force“ (Elgie 2004b: 74), den seine Partei für die hohen Verluste der Rechten bei den Wahlen verantwortlich machte. Außer öffentlicher Kritik an der Regierungspolitik hatte er Jospin wenig entgegenzusetzen und musste hinnehmen, dass „[…] le pouvoir a résolument changé de rive, et d’une manière apparemment durable“ (Gouaud 2001: 47). Dies galt zum Teil sogar für die domaine reservé25 des Präsidenten, insbesondere für die Europapolitik. 24 Diese Koalition verband Sozialisten, Kommunisten, die Grünen, den Mouvement des Citoyens (MDC) und die Parti Radical de Gauche (PRG). 25 Auf dem EU-Gipfel von Amsterdam 1997 war Jospin innerhalb der französischen Delegation der dominierende Akteur (Cole / Drake 2000: 33ff.). Auch wenn er bei den folgenden Ratstreffen wieder Chirac den Vortritt ließ, hielt er den Anspruch der Regierung auf die operative Europapolitik während der ganzen Zeit aufrecht (MüllerBrandeck-Bocquet 2004: 192).

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Die parlamentarische Mehrheit kann den Präsidenten folglich zwingen, ihre Vorstellungen zu berücksichtigen, indem sie damit droht, andernfalls ihre Unterstützung zurückzuziehen. Allerdings bleiben die Möglichkeiten zur Opposition und zur Kontrolle beschränkt, solange die Abgeordneten in so großem Umfang von der Gunst des Parteichefs und Präsidenten abhängig sind.

4.3 Aufbau von Vertrauen und Loyalitäten Aufgrund der Direktwahl verbindet den französischen Staatspräsidenten eine besondere Beziehung zum Volk. Der Präsident kann sich als die Verkörperung der öffentlichen Meinung betrachten, wodurch er direkt legitimiert wird (présidence d’opinion). Die Unterstützung durch die Öffentlichkeit ist für französische Präsidenten also sehr wichtig. Vor allem de Gaulle wollte seine Herrschaft nicht auf eine Partei stützen, sondern sie durch seine Beziehung zum französischen Volk legitimieren. De Gaulle war überzeugt, dass sich die Macht des Präsidenten aus der öffentlichen Meinung speise (Cayrol 1995: 98, 103). Schließlich war ihm das Amt von der Bevölkerung selbst angetragen worden. Das Abschneiden des Präsidenten bei den Wahlen, in Referenden oder in Meinungsumfragen entscheidet deshalb maßgeblich über die Machtposition, die er gegenüber den anderen politischen Akteuren für sich behaupten kann. Die Nachfolger de Gaulles setzten zwar stärker auf die Unterstützung durch eine Partei.26 Nichtsdestotrotz waren sie sich bewusst, wie sehr die öffentliche Meinung ihre Position gegenüber den anderen politischen Akteuren stärken konnte.27 „Wer heutzutage im Rampenlicht der Öffentlichkeit steht, muß bei seiner Ausbildung, bei seinen Überlegungen darauf abstellen, dass er Kommunikator sein muß […] Es wird zu seinem Besten sein: er wird nämlich sehr rasch begreifen, dass die öffentliche Meinung – wie sie nun einmal ist, wie sie fühlt, wie sie regiert – das Kraftfeld darstellt, mit dem jeder Politiker arbeiten muß“ (Giscard d’Estaing 1987: 141). Alle Präsidenten nutzten zudem die Möglichkeit, wichtige Ämter in der Administration, aber auch im parastaatlichen Bereich, besetzen zu können, um sich ein Netzwerk aus loyalen Mitstreitern aufzubauen. „Le clientélisme fut une constante de la Vième République en atteignant son apogée sous Mitterrand et en continuant systématiquement sous la présidence de Jacques Chirac“ (Lecaussin 2008 : 17). Im Vordergrund stand dabei oft weniger die Eignung des Kandidaten als seine politische Zugehörigkeit oder seine persönliche Verbindung zum Präsidenten (Frears 1981: 38, Petitfils 1981: 58). Besonders auffallend war dies zu Beginn der Präsidentschaft Mitterrands. In seinem ersten Mitarbeiterstab fanden sich wenige Beamte. Dagegen versammelte er Schriftsteller, Künstler, Professoren und loyale Parteimitglieder um sich, von denen die meisten seit Jahren mit ihm verbunden waren. Die Schlüsselministerien besetzte er entweder mit treuen Weggefährten (Hernu, Fabius) oder Spezialisten (Cheysson, Badinter, Delors) (Schmitter 1986: 73ff.). Mitglieder der innerparteilichen Opposition (Rocard, Cot, Chevènment) mussten sich trotz ihrer hohen Qualifikation mit zweit- oder drittklassigen 26

De Gaulle hatte 1969 ein Referendum zur Reform des Senats mit der Vertrauensfrage verbunden. Aus dem negativen Ergebnis zog er die Konsequenzen und trat zurück. Seine Nachfolger waren nach ihrer Wahl aber nicht mehr bereit, ihre politische Karriere in dieser Form von der öffentlichen Meinung abhängig zu machen. 27 Siehe dazu näher Seggelke 2007: 173ff.


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Posten zufrieden geben (Schmitter 1986: 83ff.). Ältere Beamte mit konservativem Hintergrund wurden durch Bürokraten mit Verbindung zur sozialistischen Partei ersetzt. Mitterrand wollte damit deutlich machen, dass mit ihm eine neue Elite in den Elysée einzog. Seine Personalpolitik speiste sich aus dem Misstrauen gegenüber den Pariser Technokraten einerseits und einer Bürokratie aus 25 Jahren rechter Führung des Landes andererseits (Cole 1997: 98). Dennoch schätzte er die Expertise der Enarchen und wusste, diese für sich zu nutzen. Mit dem Fortschreiten und der Festigung seiner Präsidentschaft verloren persönliche Bindungen an Bedeutung. Stattdessen wurde es wichtiger, Verwaltungskompetenz zu demonstrieren, weshalb Mitterrand dann wieder verstärkt auf die traditionelle Elitenrekrutierung zurückgriff. Wie andere Präsidenten neigte auch Mitterrand dazu, Familienmitglieder mit wichtigen Posten zu versorgen, weshalb oft von einer Mitterrand’schen Dynastie gesprochen wird (Cole 1997: 107) und was ihm den Vorwurf des Nepotismus einbrachte (Cole 1997: 108). Sein ältester Sohn Jean-Christophe beispielsweise war sein Berater für die Afrikapolitik, die seit de Gaulle einen wichtigen Bereich der domaine reservé bildete. Aufgrund dieser großen Bedeutung Afrikas für Frankreich gilt der Berater quasi als Minister für Afrika, der direkten Zugang zu den Staatsoberhäuptern der frankophonen Länder des Kontinents hat. Seine guten Beziehungen ließ Jean-Christophe auch für Freunde spielen, die dort in undurchsichtige Geschäfte verwickelt waren (Cole 1997: 108f.). Mitterrand baute sich so „[…] a highly complex series of overlapping networks and clienteles, each focused on the personal relationship maintained with selected individuals by Mitterrand. These networks included (at various stages): family and kinship relations, political confidants from the resistance, the Fourth and early Fifth Republics“ (Cole 1997: 112). Ende der 1980er Jahre wandten sich einige der ehemaligen Günstlinge, wie Fabius, von Mitterrand ab und versuchten, sich auf seine Kosten zu profilieren. Hieran zeigt sich die negative Seite, die allzu persönliche Bindungen zwischen Führer und Geführten in sich bergen. Ähnliche Erfahrungen machte Chirac mit seinem politischen Ziehsohn Nicolas Sarkozy, der im Vorfeld der Präsidentschaftswahlen 1995 ins Lager von Chiracs Konkurrenten Balladur wechselte und ihn auch später immer wieder herausforderte. Durch die Besetzung von Ministerposten oder Kommissionen mit Mitgliedern der Opposition gelang es Sarkozy, einen Keil in die Parti Socialiste zu treiben. Er läuft damit aber auch Gefahr, die konservative Wählerschaft zu verschrecken. Die Größe seines persönlichen Mitarbeiterstabs übertrifft mit mehr als 70 Personen alle bisherigen Stäbe. Die meisten von ihnen sind Enarchen. Hier ist wieder das typische Rekrutierungsschema hoher Staatsbeamter erkennbar.

4.4 Rhetorische Kompetenzen Für den direkt gewählten französischen Präsidenten ist die Verbindung zu den Wählern besonders bedeutsam: Er muss Vertrauen schaffen, die Erwartungen der Bürger in eine von ihm gewollte Richtung lenken und ihnen gleichzeitig entsprechen sowie den Anschein erwecken, die Ereignisse unter Kontrolle zu haben. (Kuhn 2005: 307). Als Wege der direkten Kommunikation mit der Öffentlichkeit stehen dem Präsidenten Reden, Fernsehansprachen und Interviews zur Verfügung. Indem sich der Präsident direkt an die Öffentlichkeit wendet, kann er seinen Einfluss im politischen Verhandlungsprozess außerhalb des institu-

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tionellen Rahmens vergrößern. Indem er ein Thema an die Presse gibt, kann er Verhandlungspartner zwingen, sich damit auseinander zu setzen. Indem er selbst entscheidet, welche Informationen er verlautbart, gibt er vor, in welche Richtung die Diskussion gehen soll (Kernell 1986: 53). Er ist hierbei nicht auf die Gunst eines Medienvertreters angewiesen, sondern kann den Zeitpunkt und die Art seines Auftritts selbst steuern. Mit Hilfe des going public kann der Präsident während einer Cohabitation Abstand von der Regierungspolitik nehmen oder Druck auf den politischen Gegner ausüben. Im Oktober 1998 stellte sich Chirac in einer Rede vor der Landwirtschaftskammer von Aurillac offensiv gegen die neue Agrarpolitik der Regierung Jospin und versprach eine Weiterführung der bisherigen französischen Landwirtschaftspolitik. Nachdem Chirac die Öffentlichkeit in die Debatte einbezogen hatte und die Interessenverbände sich hinter ihn gestellt hatten, musste sich die Regierung seiner Haltung beugen. Allerdings birgt das going public auch Gefahren. Indem er seine Meinung nämlich öffentlich festlegt, verschließt er sich unter Umständen den Weg für Kompromisslösungen. Unter den bisherigen Präsidenten wusste insbesondere De Gaulle Sprache und Bilder geschickt einzusetzen und das neue Medium Fernsehen wirkungsvoll zu nutzen. Immer wieder wandte er sich in Radio- und Fernsehansprachen, Pressekonferenzen sowie öffentlichen Reden an die Franzosen (Hoyer 1998). De Gaulle verfügte auch über ein beeindruckendes schauspielerisches Talent. Kein anderer Politiker seiner Zeit hatte einen solchen Sinn für das perfekte Timing dramatischer Auftritte und konnte durch seine Reden so viel Autorität erzeugen wie er (Crozier 1973: 663). Verschiedene Gründe haben in Frankreich dazu geführt, dass der Umgang mit den Medien professionalisiert wurde. Erstens ist die Nachfrage der Medien nach neuen Geschichten gewachsen und zweitens das Mediensystem komplexer geworden. Drittens werden die Politiker immer häufiger mit Meinungsumfragen konfrontiert, auf die sie reagieren müssen. Frankreich zählt zu den Ländern mit den meisten Umfragen zu führenden Politikern. Schließlich müssen die Politiker um die Gunst der Wähler werben, deren Wahlverhalten wechselhafter geworden ist oder die den Wahlen ganz fern bleiben (Kuhn 2005: 309f.). Nicolas Sarkozy weiß die Medien besonders für sich zu nutzen. Einige Beobachter sind der Ansicht, dass er geradezu davon besessen ist, diese zu beeinflussen. Zwischen Mai und August 2007 war er 224 Mal im Fernsehen zu sehen, also mehr als einmal am Tag (Lecaussin 2008: 22). Um sich eine hohe Medienpräsenz zu sichern, pflegt er nicht nur Beziehungen zu den großen Medienmogulen, sondern lädt auch „kleine“ Journalisten in den Elysée ein. Viele dieser Freundschaften hat er bereits in seiner Zeit als Minister geknüpft (Kuhn 2005: 316). Der möglichen Vorteile, die hieraus entstehen, war er sich bereits vor der Übernahme des Präsidentenamts bewusst. Indem er sich auch intensiv in die Tagespolitik einmischt, kann er sich der medialen Aufmerksamkeit sicher sein. Über den Weg der Medien kann er sein Bild als „Macher“, der aktiv und zugleich handlungsfähig ist, einem breiten Publikum vermitteln (Kuhn 2005: 317).

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Politische Führung im Semipräsidentialismus: ein Fazit

Im Lauf der Zeit hat sich die Position des Amtsinhabers im Elysée-Palast geändert. Während am Anfang ein überparteilicher Präsident stand, wurde dieser mit der Einführung der


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Direktwahl faktisch ein Mehrheits- und Regierungschef28, der von der Unterstützung durch eine Partei oder Regierungskoalition abhängig ist. Davon sind insbesondere seine instrumentellen Funktionen29 betroffen (Messerschmidt 2003: 390). Außerdem gerät er vor allem in Zeiten von Wahlen in eine Zwickmühle. Denn einerseits ist er der de facto-Chef seiner Partei, andererseits muss er aufgrund seiner Schiedsrichterfunktion parteipolitische Zurückhaltung üben. Eine stabile parlamentarische Mehrheit beeinflusst das Machtpotenzial des Staatspräsidenten also entscheidend. Durch die Globalisierung sind Faktoren hinzugekommen, die politische Führung erschweren. Dazu gehören die Schwächung des Staates, die misstrauischen und unbeständigen Wähler und die internationalen Verpflichtungen. So führte die Wahl des Gaullisten Chirac in den Elysée dann auch nicht einfach zur monarchie républicaine (Duverger 1974) de Gaulles zurück. Es zeigte sich, dass sowohl die innenpolitischen als auch die außenpolitischen Restriktionen für die Ausübung präsidentieller Macht stärker geworden sind (Elgie 2004b: 72). Die Beziehungen zu den europäischen Nachbarn zwangen das Staatsoberhaupt, seinen integrationskritischen Kurs aufzugeben und sich für den Vertrag von Maastricht auszusprechen, womit sich Chirac gegen seine eigene Position während des Wahlkampfes stellte. Insgesamt gilt, dass die Machtstellung des Präsidenten in den Anfangsjahren der V. Republik am stärksten ausgeprägt war, wohingegen es seit Mitte der 1980er Jahre immer wieder Phasen gab, in denen der Premierminister die Regierung dominierte (Elgie 2004b: 68). Zwischen 1986 und 2007 haben die Premierminister mehr Möglichkeiten bekommen, den politischen Entscheidungsprozess zu prägen (Elgie 2004b: 74). Mit dem Amtsantritt Sarkozys im Mai 2007 ist der Präsident allerdings wieder der unumstrittene Führer im semipräsidentiellen System Frankreichs.

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Zu dieser Entwicklung genauer Messerschmidt 2003: 390. Instrumentelle Funktionen sorgen für einen konkreten Output einer Institution und leisten damit einen Beitrag zur Steuerung des politischen Systems. Ihnen gegenüber stehen die symbolischen Funktionen. Darunter versteht man die symbolischen Repräsentationsleistungen, die eine Institution zur Integration eines Gemeinwesens beisteuert (Messerschmidt 2003: 391).

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Politische Führung im Direktorialsystem: die Schweiz Yvonne Hempel

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Politische Führung im Schatten der Konkordanz- und Referendumsdemokratie

Das politische System der Schweiz stellt international gesehen eine Ausnahmeerscheinung dar, die immer wieder das Interesse der nationalen und der ausländischen Forschung auf sich gezogen hat. Besonders die zahlreichen direktdemokratischen Mitwirkungsmöglichkeiten der Schweizer Bürger und die jahrzehntelang praktizierten konsensorientierten Entscheidungsmuster standen im Fokus wissenschaftlicher Arbeiten. Als „paradigmatischer Fall einer Konkordanz- und Referendumsdemokratie“ (Brühl-Moser 2007: 200) symbolisierte die Schweiz für den ausländischen Beobachter meist eine geglückte Demokratieform, in der das Volk ebenso wie sämtliche politisch wichtige Gruppen direkt in den Entscheidungsprozess eingebunden und ihre Interessen berücksichtigt werden. In der Schweiz selbst wurden dagegen schon seit den 1960er Jahren die negativen Begleiterscheinungen hervorgehoben (Hablützel 1986: 280, Klöti 1986: 5-8) und verschiedene Reformmodelle diskutiert. Trotz Kritik an der langwierigen und oft als unbefriedigend empfundenen Entscheidungsfindung wurde allerdings auch in der Schweizer Politikwissenschaft die Frage nach der politischen Führung und hierbei vor allem der Rolle des Bundesrates als Schweizer Regierung eher am Rande behandelt, da ebenfalls die Konkordanz- und die Referendumsdemokratie im Mittelpunkt standen. Noch seltener befasste sich die internationale Forschung mit der Frage nach der politischen Führung in der Schweiz. Ein Grund mag darin bestehen, dass das Schweizer System das Amt eines Regierungschefs nicht kennt. Die Regierungsaufgaben und auch der damit verbundene Auftrag, das Land politisch zu führen, werden der Regierung als Ganzes zugewiesen. Unter diesen international einmaligen Bedingungen gewinnt die Diskussion um die politische Führung eine neue Dimension, denn die Frage nach den strukturellen Handlungsressourcen und den persönlichen Führungsstilen der Regierungschefs kann so nicht beantwortet werden. Vielmehr müssen bei der Diskussion um die politische Führung in der Schweiz die Regierung als Ganzes, deren strukturelle Handlungsressourcen, aber auch deren Handlungslimitierungen betrachtet werden, die Rückwirkungen auf die Art und Weise haben, wie Führung in der Schweiz ausgeübt werden kann. Hilfreich sind hierbei die Veröffentlichungen der Schweizer Staatsrechtler, die sich seit Jahren mit dem Bundesrat, seiner Organisation und der Bedeutung des Kollegialprinzips befassen (etwa Buser 1982, Breitenstein 1993, De Pretto 1988, Ueberwasser 1989, Ueberwasser 1991, Zwicky 1985). Wenngleich die international ungewöhnliche direktoriale Ausgestaltung des Bundesrates unter rechtlichen Gesichtspunkten im Vordergrund steht, wird zumindest teilweise die Frage thematisiert, ob er seinem Auftrag der „Staatsleitung“ nachkommt. Gemäß der verfassungsrechtlichen Bestimmung, wonach der Bundesrat „die oberste leitende und vollziehende Behörde des Bundes“ (Art.174 Bundesverfassung (BV)

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von 19991) sei, dominiert in der Schweiz die Bezeichnung „Staatsleitung“ (ausführlicher hierzu Jenny 1988 und aktuell Brühl-Moser 2007). Die Begriffe „Leadership“ oder „Führung“ werden weniger verwendet. Allerdings verweisen die meisten Autoren darauf, dass unter dem Begriff der „Staatsleitung“ die Führungsaufgabe des Bundesrates als Schweizer Regierung subsumiert wird (statt vieler Brühl-Moser 2007: 477). Die juristische Beschäftigung ging mit einer seit Jahren geführten politischen Diskussion um die Reform des Bundesrates einher, da ihm meist in der Politik und in der Öffentlichkeit eine ungenügende Leitungsfunktion attestiert wurde. Dennoch behandelten die Politologen den Bundesrat zunächst nur am Rande (Altermatt 1992: 13f.). Inzwischen ist insoweit ein Wandel in der Forschungsperspektive festzustellen, als aufgrund des seit den 1990er Jahren erfolgten Aufstiegs der nationalkonservativen Schweizer Volkspartei (SVP) unter dem charismatischen Politiker Christoph Blocher die Zukunft des Schweizer Konkordanzsystems wieder vermehrt – nun auch im Ausland – diskutiert wird (z.B. Batt 2005, Krumm 2008, Lutz / Vatter 2000, Steppacher 2005, Vatter 2008). Die überraschende Wahl Christoph Blochers in den Bundesrat und die damit verbundene Modifikation der „Zauberformel von 1959“, die die parteipolitische Zusammensetzung der Regierung über vier Jahrzehnte festgeschrieben hatte, rückte den Bundesrat in den Fokus wissenschaftlicher Studien. Obwohl in diesem Zusammenhang die mangelnde Führungsleistung des Bundesrates allmählich auch in der Politikwissenschaft thematisiert wird, besteht weiterhin erheblicher Forschungsbedarf. Denn erneut steht die Frage nach der Zukunft der Konkordanzdemokratie im Vordergrund, die zwar einen wesentlichen, aber nicht den alleinigen Faktor für die Frage nach der politischen Führung in der Schweiz darstellt. Speziell mit der „Staatsleitungsfunktion“ beschäftigen sich wiederum staatsrechtliche Veröffentlichungen, die von einer rechtlichen Auseinandersetzung geprägt sind, jedoch ebenfalls eine mangelnde Leitungsfunktion des Bundesrates beklagen (zuletzt die umfassende Darstellung von Brühl-Moser 2007). Nach überwiegender Meinung ist diese Führungsschwäche des Bundesrates systemimmanent bedingt und keine Folge persönlicher Eigenschaften der Regierungsmitglieder. Allerdings wurde bisher die Frage nach Führungspersönlichkeiten und ihren Führungsstilen kaum thematisiert. Dies ist darauf zurückzuführen, dass das Schweizer Regierungssystem die Institution eines Regierungschefs nicht kennt und die politische Führungsfunktion dem Bundesrat als Kollektiv zuweist. Dennoch wird deren tatsächliche Ausübung von den persönlichen Eigenschaften der Regierungsmitglieder mitgeprägt. Doch auch diesbezüglich besteht erheblicher Forschungsbedarf, da bisher das Interesse an den einzelnen Bundesratsmitgliedern ebenso wie den hierfür nötigen persönlichen Voraussetzungen eher gering ist.2 Einen Sonderfall der letzten Jahrzehnte bildete Christoph Blocher, der von 2003 bis 2007 Mitglied des Bundesrates war. Dessen Führungsstil erregte größere Aufmerksamkeit (vgl. Batt 2005: 351-362), was allerdings an die Person und nicht an seine primäre Tätigkeit als Bundesratsmitglied geknüpft war. Bislang konnte kein vergleichbares Interesse an den weiteren Regierungsmitgliedern festgestellt werden. Um nun die Frage nach der politischen Führung in der Schweiz beantworten zu können, werden in den folgenden Abschnitten zunächst die strukturellen Bedingungen des 1

Diese Bestimmung wurde 1999 unverändert von der seit 1848 gültigen, 1874 teilmodifzierten Verfassung übernommen. 2 Eine der wenigen Ausnahmen stellt das biographische Lexikon aller bis Anfang der 1990er Jahre im Bundesrat vertretenen Mitglieder von Altermatt 1992 dar.

Politische Führung im Direktorialsystem: die Schweiz

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politischen Systems und seine Spezifika dargelegt. Vor allem die seit Jahrzehnten vorherrschende Konkordanzdemokratie schränkt als struktureller Handlungsrahmen die Führungsmöglichkeiten des Bundesrates erheblich ein. Handlungslimitierend wirken aber auch die Besonderheiten des Schweizer Regierungssystems, in dem die Funktionen eines Regierungschefs ebenso wie die eines Staatsoberhaupts der Regierung als Ganzes zugewiesen werden. Die formalen Handlungsmöglichkeiten sind ebenso wie die weltweit einmalige Konstruktion des Bundesrates seit der Gründung des Schweizer Bundesstaates im Jahr 1848 nahezu unverändert geblieben. Neue politische Herausforderungen haben jedoch neben der Herausbildung konkordanter Entscheidungsstrukturen die tatsächlichen Handlungsmöglichkeiten modifiziert, weshalb die strukturellen Handlungsressourcen auch hinsichtlich ihrer praktischen Relevanz betrachtet werden. Das Fehlen eines Regierungschefs, die konsensorientierten Entscheidungsmuster sowie ein „schweizerische[s] Misstrauen gegenüber einer Personalisierung der Politik“ (Lüthi 2006: 129) verhindern die Herausbildung international vergleichbarer Führungspersönlichkeiten mit einem ausgeprägten Führungsstil. Zur kollektiven Führung des Landes benötigen die Schweizer Regierungsmitglieder stattdessen andere persönliche Eigenschaften und Kommunikationsstile, die abschließend thematisiert werden. Aufgrund der direktorialen Ausgestaltung, der international ungewöhnlichen Entscheidungsfindung unter Ausschluss der Öffentlichkeit und des bisher äußerst geringen Interesses der Forschung an den einzelnen Bundesratsmitgliedern fällt dieser Abschnitt vergleichsweise kurz aus.

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Die strukturellen Bedingungen der politischen Führung

Die Schweiz gilt seit Jahren als typisches Beispiel einer Konsensdemokratie3, die durch eine Vielzahl von Vetospielern gekennzeichnet ist und dementsprechend die Führungsmöglichkeiten des Bundesrates massiv einschränkt. Dies gilt umso mehr, als die Schweiz aufgrund der ausgeprägten institutionalisierten Verhandlungsmuster und Proporzregeln eine über die von Arend Lijphart definierte Konsensdemokratie hinausgehende „Konkordanzdemokratie“4 bzw. „Verhandlungsdemokratie“ (Neidhart 2002: 351) darstellt. Deren Entscheidungsstrukturen sind in einem noch stärkeren Maße durch eine einvernehmliche Konfliktregulierung und durch eine Machtteilung gekennzeichnet (ausführlich Linder 1999: 297f., Linder 2003: 499f. mit weiteren Literaturhinweisen, Brühl-Moser 2007: 491-499). Nach gängiger politikwissenschaftlicher Ansicht beruht das Konkordanzsystem schweizerischer Prägung sowohl auf gesellschaftlich-kulturellen Zwängen, wie etwa der Mehrsprachigkeit des Landes, den liberalen Elementen der Schweizer Kultur und dem ausgeprägten Misstrauen gegenüber der Personalisierung der Politik, als auch auf institutionellen Zwängen, wie dem Föderalismus, dem 1919 eingeführten Proporzwahlrecht und der Einrichtung der direkten Demokratie (Brühl-Moser 2007: 200-202, Klöti 2006: 155f., Linder 1999: 295f.). Diese institutionellen Faktoren führten zur Etablierung eines Konkordanzsystems

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Zu der grundlegenden Gegenüberstellung der beiden Demokratietypen „Konsensdemokratie“ und „Mehrheitsdemokratie“ siehe die beiden Standardwerke Lijphart 1984 und Lijphart 1999. 4 Als einer der Ersten gebrauchte Lehmbruch 1968 diesen Begriff, der prägend für die schweizerische Demokratie geworden ist, ebenso wie die im angelsächsischen Sprachgebrauch etwa von Lijphart 1969 verwendete Bezeichnung „consociational democracy“.

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mit einer hohen Anzahl potenzieller Vetospieler, welche bis heute die Führungsmöglichkeiten des Bundesrates limitieren.

2.1 Der Föderalismus Von besonderer Bedeutung ist der ausgeprägte Föderalismus. Die Schweiz gehört im internationalen Vergleich zu „einem der dezentralisiertesten Länder“ (Linder 2003: 490, Vatter 2008: 21-23 mit zahlreichen Belegen; zum Schweizer Föderalismus allgemein Linder 2005: 139-195). Noch stärker als in anderen Bundesstaaten wird auf diese Weise der Handlungsrahmen der gesamtstaatlichen Ebene und damit auch des Bundesrates begrenzt. Seit der Gründung der Schweizer Eidgenossenschaft mit der Verabschiedung der ersten Bundesverfassung von 1848 verfügen die inzwischen 26 Kantone über eigene Verfassungen, Organe, Kompetenzen, Finanzen sowie über weitreichende Mitwirkungsrechte auf Bundesebene. So bedarf zum Beispiel jede Kompetenzübertragung auf den Bund als Verfassungsänderung der Zustimmung des Volkes und der Kantone, was eine zu starke Ausweitung der Bundeskompetenzen verhindert hat.5 Darüber hinaus haben sich die Verfassungsgeber auf die Einrichtung eines Zweikammersystems geeinigt, das nach amerikanischem Vorbild aus zwei gleichberechtigten Kammern besteht. Während der 200 Mitglieder umfassende Nationalrat das Volk als Ganzes repräsentieren soll, obliegt dem von den Kantonsbevölkerungen direkt gewählten Ständerat die Vertretung der kantonalen Interessen.6 Ein Bundesgesetz kommt nur zustande, wenn beide Kammern zustimmen. Bei allen Verfassungsänderungen ist zusätzlich die Zustimmung des Volkes nötig, wobei das Erfordernis des „doppelten Mehrs“ die Mehrheit der Gesamtbevölkerung sowie die Mehrheit der Kantonsbevölkerungen voraussetzt.7 Auf diese Weise werden die bevölkerungsärmeren Kantone neben dem Senatsprinzip im Ständerat überproportional stark berücksichtigt, was ihr Verhandlungspotenzial erheblich erhöht. Dementsprechend wirken die Kantone auch im vorparlamentarischen Gesetzgebungsverfahren direkt durch ihre Beteiligung in Expertenkommissionen und im Vernehmlassungsverfahren mit.8 Die weitere Möglichkeit, Volksabstimmungen zu initiieren, verstärkt die Position der Kantone zusätzlich und damit die Notwendigkeit, sie über 5

Dennoch ist es in der Schweiz gleichfalls zu einer Aufgabenverflechtung zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden gekommen. Mit der 2004 vom Volk angenommenen Neugestaltung des Finanz- und Lastenausgleichs wurde ein erster Schritt zur Entflechtung der Aufgaben und Finanzen unternommen. Vgl. Vatter 2008: 22. 6 In den 20 Vollkantonen werden je zwei, in den sechs „Halbkantonen“ (Obwalden, Nidwalden, Basel-Stadt, Basel-Landschaft, Appenzell Ausserrhoden und Appenzell Innerrhoden) je ein Mitglied nach kantonalem Wahlrecht direkt von der Bevölkerung gewählt. 7 Jeder Vollkanton, in dem die Bevölkerung mehrheitlich zustimmt, wird mit einer Stimme, die sechs Halbkantone jeweils mit einer halben Stimme gewertet. Nur wenn mindestens 12 von 23 möglichen Stimmen erreicht werden, wird die Kantonsmehrheit erzielt. 8 Der Gesetzgebungsprozess umfasst in der Schweiz vier Phasen: Im administrativen Bereich werden analog zu anderen Ländern in der Verwaltung erste Vorentwürfe ausgearbeitet. In der Schweiz folgt anschließend ein sog. vorparlamentarisches Verfahren, bei dem unter Heranziehung von Expertenkommissionen diese Vorentwürfe behandelt und gegebenenfalls modifiziert werden. Die dabei vorgelegten Entwürfe werden danach im Vernehmlassungsverfahren an interessierte Kreise (Kantone, Parteien und Verbände) zur schriftlichen Stellungnahme weitergeleitet. Erst danach entscheidet der Bundesrat, ob er die Gesetzesvorlage unverändert oder verändert ins Parlament einbringt oder nicht. In der parlamentarischen Phase werden die Gesetzesvorlagen sowohl vom Nationalrat als auch vom Ständerat behandelt, die beide zustimmen müssen. Zuletzt folgt die plebiszitäre Nachentscheidung, sofern eine Volksabstimmung zwingend vorgeschrieben ist oder vom Volk oder den Kantonen initiiert wird. Zum Gesetzgebungsverfahren Linder 2003: 502f., speziell zum Vernehmlassungsverfahren Blaser 2003.


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die Mitwirkung im Ständerat hinaus im politischen Entscheidungsprozess besonders zu beachten. Die direkte Einbindung wurde umso wichtiger, als zunehmend von verschiedenen Seiten die unzureichende Berücksichtigung der kantonalen Interessen im Ständerat kritisiert wurde (so Lüthi 2006: 133f., die zu einem abgewogenen Urteil kommt; ähnlich Vatter 2008: 24 mit weiteren Belegen). Bilden allein die beiden gleichberechtigten Kammern zwei institutionelle Vetospieler, ohne deren Zustimmung keine Gesetze erlassen werden können, verfügen die Kantone je nach Themengebiet und kantonalem Interesse über weitere Vetospielerqualitäten. Damit stellt die 1848 getroffene Entscheidung, einen Bundesstaat mit starker Stellung der Kantone und einem gleichberechtigten Zweikammersystem zu schaffen, bis heute eine wichtige Voraussetzung für die Etablierung konkordanter Entscheidungsstrukturen dar. Nichtsdestotrotz kann aus diesem Faktor allein nicht die Entstehung einer Konkordanzdemokratie erklärt werden. Dies zeigt sich auch darin, dass bis zum Ersten Weltkrieg die Mehrheitspolitik der Freisinnig-Demokratischen Partei (FDP) dominierend war (statt vieler Linder 2003: 500). Weitere institutionelle Elemente waren nötig, die ebenfalls Auswirkungen auf die Handlungsmöglichkeiten des Bundesrates haben. Ein historisch wichtiger Schritt war die Einführung des Proporzwahlrechts im Jahr 1919, das gravierende Folgen für das Parteiensystem sowie die Muster der Regierungsbildung hatte.

2.2 Das Proporzwahlrecht Seit 1919 werden die 200 Mitglieder des Nationalrates nach einem Verhältniswahlrecht gewählt. Eine Sperrklausel ist nicht vorgesehen. Da allerdings jeder Kanton einen Wahlkreis darstellt und in bevölkerungsmäßig kleinen Kantonen nur eine geringe Anzahl von Mandaten zu vergeben ist, kann in manchen Wahlkreisen von einer hohen faktischen Sperrklausel gesprochen werden (Vatter 2008: 17). Dennoch nahm die Zahl der im Nationalrat vertretenen Parteien mit der Einführung des Proporzwahlsystems zu. Infolge dieser Entwicklung verlor die FDP als die bis dahin herrschende Regierungspartei endgültig die Mehrheit im Nationalrat. Seit 1919 ist die Einbindung mehrerer Parteien in den Bundesrat unumgänglich. So bekam die Christliche Volkspartei (CVP), die bereits seit 1891 mit einem Mitglied im Bundesrat vertreten war, 1919 einen zweiten Bundesratssitz. Die parteipolitische Ausweitung setzte sich 1929 mit einem Sitz für die SVP und 1943 mit einem Sitz für die Sozialdemokratische Partei der Schweiz (SPS) fort (Altermatt 1992: 49f.). Dagegen werden die Mitglieder des Ständerates mit Ausnahme des Kantons Jura nach dem Mehrheitsprinzip gewählt, weshalb in der zweiten Kammer die bürgerlichen Parteien FDP, CVP und SVP bis heute dominieren und eine zusätzliche Rücksichtnahme auf die Mehrheitsverhältnisse im Ständerat erfordern. Dies ist umso mehr geboten, als nicht nur die Zustimmung beider Kammern zu Gesetzen nötig ist, sondern die parlamentarischen Entscheidungen vom Volk nachträglich aufgehoben werden können.

2.3 Die direkte Demokratie Die Schweiz nimmt auch hinsichtlich der Möglichkeiten ihrer Bürger, politische Entscheidungen in Volksabstimmungen direkt zu treffen, eine internationale Sonderstellung ein.

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Seit der Gründung des Bundesstaates im Jahr 1848 wurden die Volksrechte nach und nach ausgebaut. Inzwischen wird die Schweiz nicht nur als „Referendumsdemokratie“, sondern vielmehr als „halbdirekte Demokratie“ (Linder 2003: 495, weiterführend Linder 2003: 494499, Linder 2005: 241-299, Neidhart 2002: 353-412, Trechsel 2006: 459-488) bezeichnet, in der alle wichtigen politischen Entscheidungen dem Volksvotum unterliegen. Mit dem obligatorischen Verfassungs- und Staatsvertragsreferendum stehen alle Verfassungsänderungen und alle möglichen Beschlüsse zum Beitritt supranationaler Organisationen oder solcher kollektiver Sicherheit unter dem Vorbehalt, dass das Volk als Ganzes und die Mehrheit der Kantone zustimmen. Durch das fakultative Gesetzes- und Staatsvertragsreferendum können alle Gesetze, referendumspflichtigen Bundesbeschlüsse und Staatsverträge mit wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen auf Antrag von 50 000 Unterschriften oder acht Kantonen dem Volk zur Entscheidung vorgelegt werden, das damit nachträglich die Beschlüsse der Regierung und des Parlaments aufheben kann. Mit der Verfassungsinitiative und seit 2003 mit der allgemeinen Volksinitiative kann das Volk zudem eine Verfassungsänderung oder eine gesetzliche Regelung anregen und somit selbst initiativ tätig werden. Vor allem die notwendige Zustimmung des Volkes zu allen Verfassungsänderungen sowie die Möglichkeit, Gesetze in einem fakultativen Referendum scheitern zu lassen, weisen dem Volk eine immens wichtige Rolle im politischen Entscheidungsprozess der Schweiz zu. Mit dem Ausbau der Mitwirkungsrechte ist das Volk „zum allgegenwärtigen, mächtigen Vetospieler und Letztentscheider“ (Abromeit / Stoiber 2006: 91) avanciert. Diese besondere Vetospielerposition beruht nicht nur auf dem tatsächlichen Gebrauch der Volksrechte, sondern vielmehr auf ihrer Vorwirkung. Allein die Tatsache, dass Gesetze und wichtige Bundesbeschlüsse nachträglich am Votum des Volkes scheitern können, hat zur Folge, dass der Bundesrat ebenso wie das Parlament besonders auf die Stimmungen des Volkes achten muss. Zudem haben die Volksrechte zur Einbindung sämtlicher „referendumsfähiger“ Gruppen in den Willensbildungs- und Entscheidungsprozess geführt, was den Handlungsrahmen des Bundesrates erheblich einschränkt. Denn neben der parlamentarischen Zustimmung und der Rücksichtnahme auf die einzelnen Kantone müssen alle politisch relevanten Parteien und „referendumsfähigen“ Interessengruppen im Gesetzgebungsprozess beachtet werden, um eine nachträgliche Mobilisierung des Volkes zu verhindern.

2.4 Die Schweizer Regierungsbildung Eine weitreichende Folge dieser Rücksichtnahme ist die Ausweitung der im Bundesrat vertretenen Parteien. Zusammen mit der Einführung des Proporzwahlsystems und der Zunahme der Parteien im Nationalrat stieg die Zahl der Bundesratsparteien stetig an. Im Jahr 1959 verständigte man sich auf die Einbindung der vier größten Parteien FDP, CVP, SPS und SVP, die zusammen rund 80% der Wählerstimmen auf sich vereinigten. Die Verteilung der Bundesratssitze erfolgte bis ins Jahr 2003 nach dem festgelegten Zahlenschlüssel 2, 2, 2, 1, wobei die SVP nur ein Mitglied stellte. Da unabhängig von den Wahlergebnissen die parteipolitische Zusammensetzung des Bundesrates aufgrund dieser „Zauberformel von 1959“ gleich blieb, wurden die Wahlen auf Bundesebene für die Regierungsbildung weitgehend bedeutungslos (Linder 2003: 506, zur Vorgeschichte und Entwicklung der „Zauberformel“ siehe Neidhart 2002: 331f.). Die „Zauberformel von 1959“ markiert den endgültigen und symbolischen Übergang zum Konkordanzsystem, wenngleich es nicht allein auf


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dieser „Zauberformel“ beruht. Dementsprechend greifen die zahlreichen Veröffentlichungen der letzten Jahre, die infolge der Veränderungen der Zauberformel und damit der parteipolitischen Zusammensetzung der Regierung in den Jahren 2003 und 2007 ein Ende der Schweizer Konkordanzdemokratie diskutieren, zu kurz (so etwa Batt 2005, Krumm 2008, Steppacher 2005, Vatter 2008). Die Konkordanzdemokratie ist vielmehr auf weitere Faktoren zurückzuführen.

2.5 Das Verbände- und Parteiensystem Die Ausweitung der direkten Demokratieformen begünstigte darüber hinaus eine außerordentlich starke Stellung der Schweizer Interessenorganisationen, auf die die Regierung ebenfalls Rücksicht nehmen muss. Vor allem deren Möglichkeit, Referenden zu initiieren, hat nach dem Zweiten Weltkrieg dazu geführt, dass die Verbände institutionell in den Gesetzgebungsprozess eingebunden wurden (ausführlicher hierzu Linder 1999: 296f.). So besitzen sie im vorparlamentarischen Entscheidungsbereich umfassende Anhörungsrechte, wenn sie von der geplanten gesetzlichen Maßnahme betroffen sind. Zudem wirken Wirtschaftsverbände, aber auch Umwelt- und Konsumentenorganisationen häufig bei der Gestaltung der Gesetze mit, obgleich in den letzten Jahren Absprachen zwischen Staat und Spitzenverbänden schwieriger geworden sind (Linder 2003: 508, ähnlich Vatter 2008: 21). Dennoch sind sie aufgrund der international vergleichsweise klein gehaltenen öffentlichen Verwaltung für den Gesetzesvollzug nötig. Da die Schweizer Interessenorganisationen somit direkt auf den politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess Einfluss nehmen und infolge der Referendumsdrohung auch kleinere Gruppen „potentielle politikfeldspezifische Vetospieler“ (Abromeit / Stoiber 2006: 92) sein können, arbeiten sie vergleichsweise wenig mit Parteien zusammen. Dies schwächt die Parteien zusätzlich, die an sich „keine starke Stellung im schweizerischen Politiksystem“ (Linder 2003: 503, ebenso Abromeit / Stoiber 2006: 162-164, Steppacher 2005: 312, ausführlicher zum Schweizer Parteiensystem Ladner 2006: 317-343, Linder 2005: 81-110) einnehmen.9 Denn auf nationaler Ebene stellen die Parteien relativ schwach ausgebildete, wenig professionalisierte und föderalistische Organisationen dar. Die vergleichsweise unabhängig agierenden kantonalen Parteien, die stärker als in anderen Bundesstaaten unterschiedliche politische Ausrichtungen haben können, behindern ein starkes und einheitliches Auftreten auf nationaler Ebene. Dies gilt auch für die Bundesratsparteien, die ähnlich wie in präsidentiellen Regierungssystemen über eine relativ gering ausgeprägte Fraktionsdisziplin verfügen.

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Allerdings diagnostizieren neuere Forschungsarbeiten, wie etwa Vatter 2008: 18ff, in den letzten Jahren eine allmähliche Stärkung der Parteien vor allem im Gesetzgebungsprozess. Zudem verweisen mehrere Forscher, darunter etwa Neidhart 2002: 308, darauf, dass die zahlreichen Möglichkeiten der Bürger, Entscheidungen selbst zu treffen, die Parteien auf der einen Seite zwar schwächen, auf der anderen Seite aber auch insoweit stärken, als die Parteien die Formen der direkten Demokratie ebenfalls zu ihren Zwecken instrumentalisieren können.

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2.6 Zusammenfassung Aus den eben genannten Gründen besitzt die Schweizer Regierung keine, parlamentarische Regierungssysteme kennzeichnende, stabile und zuverlässige Regierungsmehrheit. Dieser Faktor ist ebenso wie die hohe Anzahl potenzieller Vetospieler (zwei gleichberechtigte Parlamentskammern, Kantone mit wichtigen Mitwirkungsrechten bei der Bundesgesetzgebung, Volk mit zahlreichen direkten Mitentscheidungskompetenzen, Parteien und vergleichsweise starke Interessenorganisationen) wichtig für die Frage nach der politischen Führung in der Schweiz. Je höher die Anzahl der Vetospieler, desto umfassender ist deren notwendige Einbeziehung in den politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess und desto eingeschränkter sind damit die Handlungsmöglichkeiten der Regierung. Dementsprechend haben die genannten institutionellen Gründe neben gesellschaftlich-kulturellen Zwängen zur Etablierung einer Konkordanzdemokratie geführt, die zusammen mit der hohen Zahl an potenziellen Vetospielern von einem ausgeprägten Verhandlungsstil gekennzeichnet ist. Wenngleich diese Entwicklung verfassungsrechtlich nicht zwingend ist und theoretisch in der Schweiz eine Mehrheitsdemokratie möglich wäre, stellt die Konkordanzdemokratie bis heute einen entscheidenden strukturellen Rahmen dar, innerhalb welchem der Bundesrat das Land politisch zu leiten hat. Seine Handlungsmöglichkeiten sind aber nicht allein durch die bisher besprochenen Spezifika des schweizerischen Systems geprägt, sondern ebenso durch seine Konstruktion. Obwohl durchaus Gemeinsamkeiten zum parlamentarischen und besonders zum präsidentiellen Regierungssystem bestehen, erschweren gerade die Unterschiede zu diesen beiden Regierungstypen eine Zuordnung. Nach vorherrschender Meinung handelt es sich um ein spezifisches, „einzigartiges“ (Klöti 2006: 154) Regierungssystem, in dem die Regierung als Kollektiv bzw. als Direktorium agiert, weshalb von einem Direktorialsystem gesprochen wird.10 Die 1848 bewusst getroffene Entscheidung, auf einen Regierungschef zu verzichten und dessen Aufgaben ebenso wie die Funktionen eines Staatsoberhaupts dem Bundesrat als Ganzes zuzuweisen, hat weitreichende Folgen für die Frage, ob und wie er als politisches Führungsorgan agiert.

3

Die formalen und faktischen Handlungsressourcen des Bundesrates als direktoriales Führungsorgan

Ein wichtiges Merkmal des Schweizer Regierungssystems ist die institutionelle und personelle Unabhängigkeit zwischen Parlament und Regierung, die Ähnlichkeiten mit dem USamerikanischen System aufweist. Sowohl die beiden Kammern als auch der Bundesrat werden jeweils für die Dauer von vier Jahren gewählt. Eine vorzeitige Auflösung des Parlaments durch die Regierung oder eine vorzeitige Abwahl der Regierungsmitglieder durch das Parlament gibt es nicht. Im Unterschied zum amerikanischen System gilt die Schweizer Regierung allerdings als vergleichsweise schwach, die zwar „eine zentrale, aber machtmässig stark eingeschränkte Stellung […] im politischen System“ (Klöti 2006:154) einnimmt. 10

Ausführlicher zu der Einordnung der Schweiz und den unterschiedlichen Forschungsmeinungen Brühl-Moser 2007: 199f., die allerdings entgegen der vorherrschenden Ansicht die Nähe zum parlamentarischen und nicht zum präsidentiellen Systemtyp postuliert.


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Dies ist unter anderem auf die Wahl und die Zusammensetzung des Bundesrates zurückzuführen.

3.1 Die Wahl und die Zusammensetzung des Bundesrates Die Verfassungsgeber von 1848 haben sich für eine siebenköpfige Regierung entschieden, die bis heute aus völlig gleichberechtigten Mitgliedern besteht. Aus ihrem Kreis wird zwar jährlich ein Bundespräsident von den Mitgliedern des Ständerates und Nationalrates in Form der Vereinigten Bundesversammlung gewählt, doch ist seine Stellung nur als „primus inter pares“11 zu charakterisieren. Als formellem Bundesratsvorsitzenden obliegt ihm lediglich die Leitung der Geschäfte, politische Führungsaufgaben werden ihm ausdrücklich nicht mehr zugewiesen. Auf die im 19. Jahrhundert übliche Praxis, ihm während der Amtsdauer das „politische Departement“ und damit die Außenpolitik zu übertragen, wurde bewusst verzichtet. Erst seit einigen Jahren übernimmt er wieder repräsentative Funktionen. Nichtsdestotrotz hat er weder die Stellung eines Regierungschefs noch die eines Staatsoberhaupts. Zudem verhindern der verfassungsrechtlich vorgeschriebene jährliche Wechsel und die permanente Aufgabenüberlastung der Bundespräsidenten, die ihr Departement weiterführen, auch in der Praxis den Ausbau politischer Macht dieses Amtes (Klöti 2006: 161). Traditionell werden das Präsidium und das Vizepräsidium der Reihe nach an alle Regierungsmitglieder übertragen, wobei der Vizepräsident in der Regel den kommenden Bundespräsidenten stellt und die neugewählten Mitglieder zuletzt dieses Amt einnehmen (Brühl-Moser 2007: 689, Häfelin / Haller / Keller 2008: 482). Auch in dieser Rotation kommt „das im Bewusstsein der Schweizer tief verwurzelte Misstrauen gegen die Machtkumulation in einer Person zum Ausdruck“ (Brühl-Moser 2007: 479), was die Herausbildung von Führungspersönlichkeiten bis heute behindert. Gleiches gilt für das Parlament, da konsequenterweise Art.152 BV von 1999 an der Spitze des Nationalrats und Ständerats ebenfalls einen jährlichen Wechsel vorschreibt. Mit dem Rotationsverfahren im Amt des Bundespräsidenten wird zudem die Gleichberechtigung aller sieben Bundesratsmitglieder unterstrichen. Diese kommt ebenso in ihrer gleichen individuellen Legitimation zum Ausdruck. Denn alle sieben Mitglieder werden zu Beginn einer Legislaturperiode gemäß Art.175 BV von 1999 von der Vereinigten Bundesversammlung einzeln und mit absoluter Mehrheit für vier Jahre gewählt. Die anschließende Ressortverteilung erfolgt intern nach dem Anciennitätsprinzip, d.h. die sieben Departemente (Inneres, Äußeres, Justiz und Polizei, Volkswirtschaft, Verkehr und Energie, Finanzen, Militär) werden nach der Reihenfolge der Amtsdauer vergeben. Neugewählten Mitgliedern verbleiben damit die weniger begehrten Departemente (Neidhart 2002: 333). Auch dieses Vorgehen unterstreicht den ausdrücklichen Verzicht auf eine Führungspersönlichkeit. Die Verfassungsgeber von 1848 haben sich aber nicht nur bewusst gegen die Wahl eines Regierungschefs ausgesprochen, der die weiteren Regierungsmitglieder und ihre Ressortverteilung bestimmt, sondern ebenfalls dezidiert gegen eine Volkswahl, die auf kantonaler Ebene inzwischen üblich ist. Denn nach ihrer Ansicht kann nur das Parlament sicherstellen, dass 11

Diese Bezeichnung hat sich seit seiner erstmaligen offiziellen Verwendung durch den Bundesrat im Jahr 1913 fest etabliert, nachdem zuvor von einer politisch stärkeren Stellung ausgegangen worden war. Siehe hierzu etwa Brühl-Moser 2007: 685f., Klöti 2006: 161 und Steppacher 2005: 314 mit weiteren Belegen. Ausführlicher zur Stellung des Bundespräsidenten und ihrer Veränderungen im 19. Jahrhundert De Pretto 1988: 148ff.

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die verschiedenen Minderheiten, Regionen und Sprachgruppen in angemessener Weise in der Bundesregierung berücksichtigt werden (Klöti 2006: 155, zu den genauen Wahlmodalitäten Häfelin / Haller / Keller 2008: 478-480, Linder 1999: 220-223). Auf diesem Wege hoffte man der multikulturellen, mehrsprachigen und religiös gespaltenen Bevölkerung Rechnung zu tragen und ihre politische Integration zu fördern. In der Folgezeit haben sich mehrere, meist freiwillig praktizierte Proporzregeln herausgebildet. Diese haben die tatsächlichen Auswahlmöglichkeiten der Regierungsmitglieder erheblich eingeschränkt und zu einem „nach diversen Proporzgesichtspunkten kunstvoll zusammengestellte[n] Gebilde“ (Abromeit / Stoiber 2006: 90) geführt. Während die im 19. Jahrhundert gehandhabte religiöse Proporzregel weitgehend an Bedeutung verloren hat, orientiert man sich bis heute an einer angemessenen sprachlichen und geographischen Verteilung. Diese ist seit der Einführung des Frauenwahlrechts im Jahr 1971 durch eine Frauenquote ergänzt worden.12 Da die Bundesratsmitglieder mit absoluter Mehrheit zu wählen sind, müssen zusätzlich die parteipolitischen Mehrheitsverhältnisse berücksichtigt werden. Infolge des Proporzwahlrechts und der damit verbundenen Zunahme der im Nationalrat vertretenen Parteien ist seit 1919 stets die Zustimmung mehrerer Parteien nötig. Auch aus diesem Grund hat sich die „Zauberformel“ herausgebildet. Unabhängig von der tatsächlichen parteipolitischen Zusammensetzung der Vereinigten Bundesversammlung stellten ab 1959 FDP, CVP, SPS und SVP im Zahlenverhältnis 2:2:2:1 die siebenköpfige Regierung. Obwohl seit den 1960er Jahren Kritik an dieser Zusammensetzung geübt wurde und vor allem linke Parteien die Bildung einer Mitte-Links-Regierung forderten, hielt man trotz sinkender Wahlbeteiligungen an dieser Vereinbarung fest. Erst infolge der enormen Stimmengewinne der SVP ab den 1990er Jahren kam es unter dem SVP-Politiker Christoph Blocher zur ersten Modifikation. In einer Kampfabstimmung gelang es ihm, sich gegen die nochmals kandidierende CVP-Politikerin Ruth Metzler durchzusetzen.13 Neben der proportionalen Veränderung der parteipolitischen Zusammensetzung stellte die Tatsache, dass ein amtierendes Bundesratsmitglied nicht wiedergewählt wurde, eine Sensation dar. Denn seit der Gründung der Eidgenossenschaft im Jahr 1848 kam die Nichtwiederwahl eines erneut kandidierenden Regierungsmitglieds in der Praxis so gut wie nicht vor (Klöti 2006: 154, Linder 2003: 491, Neidhart 2002: 333, Steppacher 2005: 323). Die Wahl Christoph Blochers im Jahr 2003 war erst die dritte Nichtwiederwahl nach 1854 und 1872. Auf diese Weise wurde de facto eine lange personelle Kontinuität innerhalb des Bundesrates erzielt. Diese wirkte sich sowohl auf die Stellung der einzelnen Regierungsmitglieder als auch auf die Führungsmöglichkeiten des Bundesrates positiv aus. Im Unterschied zu anderen Staaten verfügen die einzelnen Regierungsmitglieder neben einer besonderen Legitimation, die sie unabhängig von den Entscheidungen eines Regierungschefs machen, über eine jahrelang nahezu unangefochtene Möglichkeit, die Regierungspolitik zu bestimmen. Diese potenzielle Machtfülle einzelner 12

Art.175 Abs.4 BV von 1999 schreibt inzwischen vor, „dass die Landesgegenden und Sprachregionen angemessen vertreten sind“, womit der politischen Praxis Rechnung getragen wird. Denn seit Jahrzehnten achtet man darauf, dass jedes Bundesratsmitglied grundsätzlich aus einem anderen Kanton kommt und zudem die deutschsprachige Schweiz mit maximal fünf, in der Regel vier Mitgliedern, die französischsprachige Schweiz mit einem bis üblicherweise zwei Mitgliedern und die italienischsprachige Schweiz mit einem Regierungsmitglied repräsentiert sind. Seit 1983 ist meist zumindest eine Frau vertreten. 13 Nur vier Jahre später kam es zur erneuten Modifikation, als Christoph Blocher überraschend nicht wiedergewählt wurde. Diese Entwicklungen führten im In- und Ausland zu einer intensiven Diskussion um die Zukunft des Schweizer Konkordanzsystems. Ausführlicher zu den Wahlen 2003, 2007 und ihren politischen Folgen Batt 2005: 348-351, Krumm 2008: 687f., 691-700, Steppacher 2005: 315-319, 322-326, Vatter 2008: 11f.


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Regierungsmitglieder wird aber durch die ausgeprägte Konkordanz- und Referendumsdemokratie sowie durch weitere politische und institutionelle Faktoren wieder erheblich begrenzt. Allerdings kam es mehrmals dazu, dass die Vereinigte Bundesversammlung andere als von den Parteien vorgeschlagene Kandidaten wählte (Klöti 2006: 155, Linder 1999: 222 mit Nennung von Beispielen). Dies erschwert den Rückhalt einzelner Bundesratsmitglieder in ihrer Partei zusätzlich. Denn die Schweizer Regierung stellt trotz der Wahl der Bundesratsmitglieder nach parteipolitischen Gesichtspunkten keine Koalitionsregierung im eigentlichen Sinne dar. Sie beruht weder auf einer Koalitionsvereinbarung noch verfügt sie während der Legislaturperiode über eine solide parlamentarische Mehrheit. Dies hat strukturell bedingte, aber auch politische Gründe. Da die Bundesratsmitglieder nicht vorzeitig abgewählt werden können und diese zudem keine Möglichkeit der vorzeitigen Auflösung des Parlaments haben, agieren Regierung und Parlament während der Legislaturperiode relativ unabhängig voneinander. Dies führt ähnlich wie in präsidentiellen Regierungssystemen dazu, dass die Schweizer Regierung prinzipiell für jedes Vorhaben parlamentarische Mehrheiten suchen muss. Im Unterschied zum amerikanischen System, das trotz Ähnlichkeiten eine starke Regierung besitzt, behindert dies eine Führungsrolle des Bundesrates. Denn neben der vergleichsweise schwach ausgeprägten Fraktionsdisziplin erfordert das Vielparteiensystem stets parteiübergreifende Koalitionen, deren Bildung durch relativ starke kantonale Parteiorganisationen zusätzlich erschwert wird. Dementsprechend gestaltet sich die Mehrheitsbeschaffung oft als schwierig und als sehr langwierig. Negativ wirkt sich dabei die Tatsache aus, dass sich die im Bundesrat offiziell vertretenen Parteien nicht auf ein gemeinsames Regierungsprogramm einigen, das für die Legislaturperiode gemeinsame politische Ziele festschreibt. Da Bundesratsmitglieder in der Regel keine parteipolitischen Führungspersönlichkeiten sind und Parteimitglieder von der Vereinigten Bundesversammlung mit den Stimmen anderer Fraktionen gewählt werden können, die nicht aufgestellt wurden, ist ihr Rückhalt in der eigenen Partei vergleichsweise gering. Die Bundesratsmitglieder nehmen zwar in der Praxis meist an den Fraktionssitzungen ihrer Partei teil und bemühen sich um deren Unterstützung, Sanktionsmittel gegenüber ihrer Fraktion haben sie aber nicht. Formal gesehen hat der Bundesrat damit zwar das Potenzial einer „relativ starken, vom Einfluß der Parteien und Fraktionen unabhängigen Regierungspolitik“ (Linder 2003: 491), doch die oftmals ungewisse Unterstützung durch ihre Parteien relativiert diesen Handlungsspielraum erheblich und behindert den Bundesrat in der Ausübung seiner Aufgaben.

3.2 Die Aufgaben des Bundesrates Der Bundesrat soll trotz seiner im internationalen Vergleich ungewöhnlichen Wahl und Zusammensetzung neben dem klassischen Gesetzesvollzug und der Organisation sowie Führung der Bundesverwaltung die Aufgabe übernehmen, das Land politisch zu leiten. Hierbei ist er zwar auf die Zusammenarbeit mit dem Parlament angewiesen, dennoch kommt ihm als Regierung ein wesentlicher Teil der Staatsleitung zu (so die Studie von Jenny 1988 sowie Klöti 1986: 13f., Klöti 2006: 152). Um diesem Auftrag gerecht zu werden, ist die Schweizer Regierung mit mehreren formalen Kompetenzen ausgestattet (Art.180-187 BV von 1999, ergänzt durch das Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG) von 1997, ferner Brühl-Moser 2007: 768ff, Häfelin / Haller / Keller 2008:

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488-493, Klöti 2006: 152f.). So bestimmt der Bundesrat nach Art.180 BV von 1999 „die Ziele und die Mittel seiner Regierungspolitik. Er plant und koordiniert die staatlichen Tätigkeiten“. Hierzu verfügt er z.B. über ein Gesetzesinitiativrecht, das Recht, nach Ermächtigung rechtsetzend tätig zu werden, Verordnungen zur inneren und äußeren Sicherheit zu erlassen und den Finanzplan zu erarbeiten. Zudem ist er für die Kommunikation mit der Öffentlichkeit, für die Außenvertretung der Schweiz und für die Pflege der Beziehungen zwischen Bund und Kantonen zuständig. Aus politikwissenschaftlicher Sicht kann die verfassungsrechtlich vorgesehene staatsleitende Aufgabe der Regierung in vier Funktionsbereiche untergliedert werden (Klöti 2006: 153f. mit weiterführenden Literaturbelegen):

Zur Wahrnehmung der Planungsfunktion informiert sich die Regierung über sämtliche Entwicklungen im In- und Ausland, unterhält ein umfassendes Expertensystem zur regelmäßigen Lagebeurteilung, bestimmt Ziele staatlichen Handelns und entwickelt bei Handlungsbedarf neue Maßnahmen und Programme. Die Koordinationsfunktion umfasst die horizontale Koordination der auf sieben Departemente verteilten Regierungsaufgaben sowie die vertikale Koordination der Regierungstätigkeiten im dreistufigen Bundesstaat. Aufgrund der hohen Anzahl potenzieller Vetospieler im Schweizer Konkordanzsystem obliegt dem Bundesrat zudem die Einbeziehung und Berücksichtigung der unterschiedlichen Interessen, um einvernehmliche Lösungen zu ermöglichen. Da ein eigenständiges Staatsoberhaupt und ein Regierungschef fehlen, ist der Bundesrat als Ganzes für die Repräsentation des Landes im Ausland sowie der bundesstaatlichen Führungsspitze im Inneren zuständig. Zuletzt kommt der Informationsfunktion eine wachsende Bedeutung zu. Sowohl die konkordanten Entscheidungsstrukturen als auch die ausgeprägte Referendumsdemokratie erfordern die umfassende Information der Bürger sowie der an den politischen Entscheidungen beteiligten Parteien, Verbände und Kantone. Vor allem die frühzeitige Information über geplante oder anstehende Maßnahmen soll vom Bundesrat wahrgenommen werden.

Von besonderer Bedeutung für die Frage, ob der Bundesrat seinem Führungsauftrag gerecht wird, ist die Betrachtung der Planungsfunktion. Kommt der Bundesrat dem Regierungsauftrag, das Land durch neue Initiativen, Richtungsentscheidungen, Entwicklung und Umsetzung lang- und mittelfristiger politischer Ziele und durch Lösung dringender Probleme zu leiten, nach? Oder bestehen Defizite, wenn ja, warum? Betrachtet man zur Beantwortung dieser Fragen das Initiativrecht, so gehen auch in der Schweiz die meisten, von beiden Parlamentskammern beschlossenen Gesetze auf Initiativen des Bundesrates zurück. Beispielsweise wurden zwischen 1991 und 1995 94,2% der erlassenen Gesetze vom Bundesrat eingebracht (Lüthi 2006: 137). Aus dieser Zahl allein kann allerdings nicht auf einen wichtigen Einfluss des Bundesrates auf die Gesetzgebung geschlossen werden. In der Schweiz müssen die Besonderheiten des vorparlamentarischen Gesetzgebungsverfahrens neben einer faktisch relativ schwachen Stellung des Parlaments berücksichtigt werden. Obwohl ohne Zustimmung beider Kammern keine Gesetze beschlossen werden, kommt dem Parlament aufgrund eines wenig ausgeprägten Ausschusswesens, einer vergleichsweise geringen Infrastruktur und einem international ungewöhnli-


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chen Milizsystem14 eine untergeordnete Rolle zu. Wenngleich neuere Studien zeigen, dass seit der Einführung ständiger Ausschüsse (sog. Kommissionen) im Jahr 1992 die legislative Position der beiden Kammern gegenüber dem Bundesrat gestärkt wurde (Jegher 1999, Lüthi 1997), basieren nach wie vor die meisten Gesetze auf Bundesratsvorlagen, was an sich für einen relativ großen Einfluss des Bundesrates sprechen würde. Allerdings ist die hohe Zahl von Bundesratsvorlagen darauf zurückzuführen, dass die Konkordanz- und Referendumsdemokratie den Ausbau des vorparlamentarischen Verfahrens nach sich gezogen hat. Im Anschluss an die Ausarbeitung eines ersten Vorentwurfs durch die Bundesverwaltung wird dieser zunächst unter Heranziehung von Expertenkommissionen behandelt und gegebenenfalls modifiziert. Die Auswahl der Experten erfolgt durch den Bundesrat. Damit kann er zwar Einfluss auf die Besetzung der Expertenkommissionen nehmen und formal von deren Voten abweichen, doch angesichts der potenziellen Referendumsdrohung sowie der notwendigen Unterstützung beim Gesetzesvollzug ist eine Nichtbeachtung ihrer Vorschläge wenig ratsam. Dies schränkt den Handlungsspielraum des Bundesrates deutlich ein. Darüber hinaus folgt der Überarbeitung des Entwurfs in den Expertenkommissionen das Vernehmlassungsverfahren, bei dem die Entwürfe formal an interessierte Kreise (Kantone, Parteien und Verbände) weitergeleitet und ihnen Möglichkeit zur Stellungnahme gegeben wird. Auch an deren Voten ist der Bundesrat theoretisch nicht gebunden, doch eine Nichtberücksichtigung würde mit großer Wahrscheinlichkeit ein Scheitern der Vorlage im Parlament oder spätestens in einem fakultativen Referendum nach sich ziehen. Aus diesem Grund bemüht sich der Bundesrat vor der offiziellen Ausarbeitung einer Bundesratsvorlage, die ins Parlament eingebracht wird, möglichst sämtliche Interessen im Vorfeld einzubinden und unter Heranziehung sämtlicher „referendumsfähiger“ Gruppen Kompromisse zu erzielen. Dementsprechend beruhen die Bundesratsvorlagen häufig auf vorab getroffenen Vereinbarungen. Dazu gehört auch die Einbeziehung der Parteien, weshalb die Bundesratsvorlagen anschließend im Parlament relativ häufig verabschiedet werden. Von einer automatischen „Absegnung“ der Bundesratsvorlagen kann zwar nicht gesprochen werden, aber in der Regel sind nach einem erfolgreichen vorparlamentarischen Verfahren „echte Konflikte zwischen Parlamentsmehrheit und Bundesrat“ (Jegher 1999: 204) eher die Ausnahme. Jeghers Untersuchung ergab zudem, dass vor allem für den Zeitraum von 1995 bis 1997 Bundesratsvorlagen, die auf Kompromissen im Vernehmlassungsverfahren beruhten, öfter unverändert vom Parlament übernommen wurden als Vorlagen, bei denen die Kritikpunkte des Vernehmlassungsverfahrens unzureichend berücksichtigt wurden. Hier erfolgten häufiger Modifikationen durch die Parlamentarier. Auf die Einbringung relativ aussichtsloser Vorlagen wird aber vom Bundesrat in der Regel verzichtet, weshalb die bloßen Zahlen hinsichtlich der Gesetzesinitiativtätigkeit nur bedingt zur Beantwortung der Frage dienen können, ob der Bundesrat seine politische Führungsfunktion effektiv wahrnimmt. Die häufiger in der Forschung vorzufindende Ansicht, wonach die Regierung nur mangelhaft der Agendasetzung nachkommt (Abromeit / Stoiber 2006: 91ff), greift aber 14

So gilt bis heute der Grundsatz, dass das parlamentarische Mandat nebenberuflich ausgeübt wird und die Parlamentarier nur eine Entschädigung in Höhe eines Facharbeiterlohns erhalten. Wenngleich bereits Riklin / Möckli 1991 in ihrer Untersuchung zu dem Ergebnis kommen, dass die eidgenössischen Räte unter dem Gesichtspunkt des Zeitaufwandes eher einem „Halbberufsparlament“ und nicht mehr einem „Milizsystem“ entsprechen, behindert die berufliche Tätigkeit die parlamentarische Arbeit. Zusätzlich erschweren die geringe Sach- und Personalausstattung die legislative Tätigkeit sowie eine effektive Kontrolle der Regierung und Verwaltung. Siehe Lüthi 2006: 136f.

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ebenfalls zu kurz. Denn das Schweizer System kennt an sich kein eigentliches Machtzentrum: „Kein Akteur vermag den Prozess als Ganzes nach seinem Willen zu steuern, vielmehr sind Verbandssystem, Regierung, Parlament und Volk nacheinander frei, anders zu entscheiden als der vorherige Akteur. […] Der geringe gemeinsame Nenner der Konkordanz und die Unwägbarkeiten der direkten Demokratie lassen wenig Raum für Regierungsprogramme, langfristige oder konzeptionelle Planung“ (Linder 1999: 313). Dies zeigt sich ebenso in den 1968 eingeführten Richtlinien der Regierungspolitik, die zu Beginn der vierjährigen Amtsdauer vom Bundesrat vorgelegt werden. Die Richtlinien beinhalten ein Programm mit Schwerpunkten und Prioritäten für die jeweilige Legislaturperiode, die seit 1976 mit der Finanzplanung gekoppelt sind (ausführlicher Buser 1982, Klöti 1986: 22, Linder 1999: 229). Weil ihnen keine förmlichen Parteiabsprachen vorausgehen und der Bundesrat zunehmend dazu übergegangen ist, den Fahrplan für bereits geleistete Projekte zu formulieren, sind diese Richtlinien nicht das erhoffte „Führungsinstrument der Exekutive“ (Buser 1982: 688). Aber auch der Referendumsvorbehalt durch das Volk und die als ungenügend empfundene Unterstützung durch die Parlamentsfraktionen begrenzen die Möglichkeiten des Bundesrates zur konzeptionellen Politik (Linder 1999: 229 mit weiteren Belegen). Unter den spezifischen Bedingungen der Schweizer Konkordanz- und Referendumsdemokratie gewinnt der politische Führungsauftrag dementsprechend eine andere Dimension. Der Bundesrat stellt weniger eine international vergleichbare Führungsspitze dar, die die Richtlinien der Politik vorgibt. Er wirkt stattdessen als „Forum der Auseinandersetzung“ (Kriesi 1980: 675), das „im Zentrum eines verzweigten Netzes Fäden ziehen kann, Verhandlungen führt, Initiativen ergreift, Konsens sucht und zwischen verschiedenen Tendenzen vermittelt. Staatsleitung durch den Bundesrat heisst demnach v.a. Führung über die Beeinflussung von Verfahren und über Mediation“ (Klöti 2006: 160). Ohne die Rücksichtnahme auf die vielen potenziellen Vetospieler kann der Bundesrat die politische Agenda nicht bestimmen. Aber durch die Auswahl des Gesetzesprogramms, der Experten und durch die Berücksichtigung der im Vernehmlassungsverfahren beteiligten interessierten Kreise kann er sie zumindest inhaltlich beeinflussen. Auf diese Weise kommt ihm eine wichtige staatsleitende Funktion zu. Auch im weitverzweigten und sehr komplexen Entscheidungssystem der Schweiz bedarf es einer Koordinationsinstanz, die kurz-, mittel- und langfristige Probleme auf die Tagesordnung bringt. Um dieser Rolle gerecht zu werden, haben die Verfassungsgeber von 1848 die interne Struktur des Bundesrates nach zwei Prinzipien ausgerichtet: dem Kollegial- und dem Departementprinzip (inzwischen Art.177 BV von 1999).

3.3 Das Kollegial- und das Departementprinzip Von besonderer Bedeutung ist das Kollegialprinzip, da der Bundesrat als Kollegium gleichberechtigter Mitglieder den Schweizer Bundesstaat zu leiten hat. Im Unterschied zum Typus des „geführten Kollegiums“ anderer Staaten, an deren Spitze ein Regierungschef steht und die Regierung lenkt, handelt es sich beim Schweizer Bundesrat um ein „selbsttätiges Kollegium“ (Brühl-Moser 2007: 621f., Klöti 2006: 161). Dem Bundespräsidenten obliegt als Bundesratsvorsitzendem nur die Geschäftsleitung. Eine politische Führungsaufgabe etwa durch eine Richtlinienkompetenz oder durch ein besonderes Stimmengewicht besitzt er nicht. Entscheidungen des Bundesrates sind gemäß Art.177 Abs.1 BV von 1999


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immer im Kollegium zu treffen. Obwohl in der Praxis die Suche nach einvernehmlichen Kompromissen üblich ist (Klöti 2006: 161), waren sich die Verfassungsgeber bewusst, dass nicht alle Entscheidungen einstimmig gefällt werden können. Um Blockaden zu verhindern, sind demnach Beschlüsse mit einfacher Mehrheit möglich. Nach dem Grundsatz der Gleichberechtigung besitzt jedes Regierungsmitglied eine Stimme. Allerdings beinhaltet das Kollegialprinzip nach herrschender Meinung, dass alle, auch nur mit Mehrheit getroffenen Entscheidungen einheitlich nach außen vertreten werden müssen. Selbst ein Bundesratsmitglied, das in eigenen Departementangelegenheiten überstimmt wird, ist an den Mehrheitsbeschluss gebunden und muss ihn dementsprechend nach außen mittragen (Linder 1999: 224f.). Ein geschlossenes Auftreten des Bundesrates ist angesichts der zahlreichen strukturellen Handlungslimitierungen unabdingbar, um überhaupt den politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess beeinflussen und vor allem lenken zu können. Dies beinhaltet nicht nur die formelle Bindung aller Regierungsmitglieder an gemeinsam getroffene Beschlüsse, sondern zugleich die Verpflichtung, interne Verhandlungen und Entscheidungen vertraulich zu behandeln (Klöti 2006: 161, Neidhart 2002: 334, Ueberwasser 1991: 324). Auch aus diesem Grund ist über die genauen Entscheidungsvorgänge innerhalb des Bundesrates wenig bekannt, der unter Ausschluss der Öffentlichkeit tagt (BrühlMoser 2007: 623, Häfelin / Haller / Keller 2008: 484, Linder 2005: 231). Wenngleich in den letzten Jahren immer wieder „das Gebot der Vertraulichkeit der Regierungssitzungen und der Mitberichte“ (Brühl-Moser 2007: 627) gebrochen wurde, hält man an diesem verfassungsrechtlich verankerten Kollegialprinzip fest, da es Vorteile bietet (zu den folgenden Ausführungen siehe Brühl-Moser 2007: 618f., 636-639, Klöti 2006: 161f.). So wird die machthemmende Wirkung von einem international vergleichsweise hohen Maß an Stabilität und Kontinuität begleitet. Diese beruht unter anderem auf der Möglichkeit, infolge der proportionalen Zusammensetzung der Regierung dem Pluralismusgedanken Rechnung tragen zu können. Zudem erhoffte man sich eine Verbesserung der Entscheidungsqualität, wenn mehrere, gleichberechtigte und vom Parlament direkt legitimierte Regierungsmitglieder gemeinsam Beschlüsse fassen und die weiteren komplexen sowie langwierigen, konsensorientierten Entscheidungsmuster als relativ kleines Gremium koordinieren. Nichtsdestotrotz offenbarte die Regierungspraxis der letzten Jahrzehnte Nachteile des Kollegialprinzips. So birgt es trotz der Möglichkeit von Mehrheitsentscheidungen die Gefahr einer wechselseitigen Blockade in sich. Weil die Überstimmung von Bundesratsmitgliedern ein konstruktives Klima der Zusammenarbeit beeinträchtigen kann, bemüht man sich in der Praxis um einvernehmliche Lösungen. Wenn nun die verschiedenen parteipolitischen Vorstellungen erheblich divergieren, werden Entscheidungen entweder auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner getroffen oder gänzlich blockiert. In der Praxis ist zudem die Tendenz einer „negative[n] Koordination“ (Klöti 2006: 162) erkennbar, d.h. es werden nur noch solche Vorlagen beschlossen, die kein Ressort benachteiligen. Darüber hinaus behindert die zunehmend festzustellende Dominanz des Departementprinzips als zweites grundlegendes internes Strukturprinzip das kollegiale Auftreten des Bundesrates und damit seine Führungsaufgabe. Denn auch die Schweizer Verfassung hat sich für eine international übliche Ressortaufteilung entschieden. Obwohl alle Beschlüsse im Kollegium zu treffen sind, werden die Geschäfte des Bundesrates nach Art.177 BV von 1999 „nach Departementen auf die einzelnen Mitglieder verteilt […] und zur selbstständigen Erledigung übertragen“. Da ein Regierungschef fehlt, erfolgt die Verteilung der sieben Departemente nach dem bereits geschilderten Anciennitätsprinzip. Die selbstständige Erle-

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digung, bei der lediglich der Rechtsschutz sichergestellt werden muss, beinhaltet die eigenverantwortliche Führung des jeweiligen Ressorts. Weder das Kollegium als Ganzes noch der Bundespräsident oder ein anderes Mitglied verfügen über rechtliche Sanktionsmittel gegenüber einzelnen Mitgliedern (Neidhart 2002: 336). Einflussmöglichkeiten auf die Ressortführung bestehen theoretisch darin, dass alle Entscheidungen im Kollegium zu treffen sind und ein Bundesratsmitglied in eigenen Angelegenheiten überstimmt werden kann. In der Praxis wird allerdings in der Regel darauf verzichtet, um das Gruppenklima nicht unnötig zu gefährden. Zudem kommt dem Departementprinzip aufgrund der Ausweitung staatlicher Aufgaben und der damit verbundenen Spezialisierung der einzelnen Bundesratsmitglieder inzwischen größere Bedeutung als dem Kollegialprinzip zu. Infolge der wachsenden Anforderungen an gesetzliche Beschlüsse dominieren auch in der Schweiz administrative Vorarbeiten. Die Verwaltung verfügt über das hierzu nötige Fachwissen sowie die erforderliche Vollzugserfahrung (etwa Linder 1999: 229f.). Hinzu kommt die Beteiligung von Experten und sämtlichen interessierten Kreisen im vorparlamentarischen Verfahren, weshalb Entscheidungen gegen den Ressortinhaber die Ausnahme bilden. Die kollektive Leitung der Geschäfte wird zudem dahingehend behindert, dass die Zahl der Bundesratsmitglieder und damit der Departemente seit 1848 unverändert geblieben ist. Die steigenden Anforderungen an den Bundesstaat gingen mit einer zunehmenden Aufgabenübertragung auf die einzelnen Ressorts einher. Trotz vermehrter Delegation staatlicher Aufgaben auf neugeschaffene Bundesämter wird seit Jahren eine Überlastung des Bundesrates beklagt. Im Zuge dieser Arbeitsüberlastung verliert das Kollegialprinzip gegenüber dem Departementprinzip zusätzlich an Bedeutung, da in der Regel die von den Ressorts gefertigten, im vorparlamentarischen Bereich ausgehandelten Kompromisse im Bundesrat übernommen werden. Problematisch ist weniger die Übernahme der im Vorfeld ausgearbeiteten Entwürfe, sondern vielmehr die Tatsache, dass der Bundesrat aufgrund seiner Überlastung immer weniger in der Lage ist, „eine ganzheitliche, zukunftsgerichtete Politik zu führen und gleichzeitig rasch und effizient kurzfristig entstehende Krisen zu meistern“ (Klöti 2006: 169, ähnlich Brühl-Moser 2007: 578ff, Linder 1999: 228f.). Selbst einige Bundesratsmitglieder beklagen die wachsende Beanspruchung mit der Folge, ihrem Leitungsauftrag aus Zeitgründen nicht mehr gerecht werden zu können (zitiert nach: Brühl-Moser 2007: 579f.). Es bleibt nicht die Zeit, kurz-, mittel- und langfristige Probleme auf die Tagesordnung zu bringen, mögliche Lösungsansätze zu präsentieren, die verschiedenen Akteure mit unterschiedlichen Interessen im konkordanten Entscheidungssystem zu koordinieren und zu einem Ausgleich zu bringen. Auch unter diesen Gesichtspunkten wird zunehmend über die „Führungsschwäche“ der Schweizer Regierung geklagt. Obwohl seit Jahrzehnten eine Reform des Bundesrates diskutiert wird, blieb die organisatorische Ausgestaltung weitgehend unverändert. Lediglich auf die Schaffung von Staatssekretären, die Gewährung persönlicher Mitarbeiter für die Bundesratsmitglieder sowie auf den Ausbau der Bundeskanzlei konnte man sich bisher verständigen (Linder 1999: 232). Letztere besteht aus einem von der Vereinigten Bundesversammlung gewählten Bundeskanzler und zwei vom Bundesrat gewählten Vizekanzlern, die die Regierungsgeschäfte vorbereiten und koordinieren sollen (Linder 2003: 491f.). Politische Führungsaufgaben darf die Bundeskanzlei nicht übernehmen. Mit diesen Neuerungen konnte die Arbeitsüberlastung des Bundesrates nicht behoben werden. Zahlreiche Reformversuche der letzten Jahrzehnte, die auf eine umfassende Reform der Staatsleitung zielten, scheiterten entweder am Votum des Bundesrates selbst oder


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im Parlament sowie in Volksabstimmungen.15 Obwohl in den letzten Jahren zunehmend die Schwäche der Regierung beklagt wird, insbesondere da wachsende wirtschaftliche Probleme, steigende Arbeitslosenzahlen und internationale Herausforderungen den Ruf nach einer stärkeren Führung des Landes laut werden lassen, konnte man sich bislang nicht auf eine nachhaltige Reform des Bundesrates einigen. Doch ohne eine entsprechende Reform der rechtlichen Grundlagen wird die oftmals beklagte Führungsschwäche nicht behoben werden können. Denn diese Führungsschwäche ist Folge systemimmanenter Gründe und „nicht eine Persönlichkeitsfrage der Regierungsmitglieder“ (Brühl-Moser 2007: 580). Da das Schweizer Direktorialsystem bewusst auf eine Personalisierung der Macht verzichtet, existiert auch keine, international vergleichbare Führungspersönlichkeit, die mit einem ausgeprägten Führungsstil die Schwäche der Regierung beheben könnte. Im Gegenteil, das Kollegialprinzip stellt andere Anforderungen an die persönlichen Eigenschaften der Bundesratsmitglieder und an den internen Kommunikations- und Entscheidungsstil.

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Persönliche Eigenschaften und interner Kommunikationsstil

Die Entscheidung der Schweizer Verfassungsgeber, die politische Führung des Landes einem siebenköpfigen Bundesrat zu übertragen, setzt Mitglieder voraus, die zu kollektiven Beschlüssen fähig sind. Dies beinhaltet zwar gewisse Führungseigenschaften (Klöti 2006: 158) und vor allem die Bereitschaft, Entscheidungen zu treffen. Doch müssen sie in erster Linie von ihrer Persönlichkeitsstruktur her „Teamplayer“ (Brühl-Moser 2007: 627, FN 3338) sein. Zur kollektiven Leitung des Landes bedarf es einer einheitlich auftretenden, durch Kollegialität charakterisierten „Führungsmannschaft“. Einzelkämpfer und ausgeprägte Führungspersönlichkeiten wirken sich nicht nur hinderlich auf den internen Abstimmungsprozess aus, sondern widersprechen dem tief verwurzelten Misstrauen der Schweizer Bevölkerung gegenüber der Personalisierung der Macht. Die bewusste Entscheidung für ein Kollegialprinzip setzt zudem den Willen der Bundesratsmitglieder voraus, Beschlüsse gemeinsam zu fassen. Obwohl Mehrheitsentscheidungen möglich sind, bemüht man sich innerhalb des Bundesrates stets um einvernehmliche Lösungen. Nur wenn möglichst alle Regierungsmitglieder hinter der Entscheidung stehen, kann sie überzeugend nach außen vertreten werden. Diese Vorgehensweise ist auch mit Blick auf ein positives Gruppenklima unabdingbar. Da bis vor wenigen Jahren die Nichtwiederwahl eines amtierenden Bundesratsmitglieds so gut wie nicht vorkam, arbeitete man oftmals über mehrere Legislaturperioden hinweg zusammen. Dies förderte einen persönlichen, konsensorientierten Kommunikationsstil innerhalb des Bundesrates. „Über Jahrzehnte hinweg wurden ausschließlich solche Politiker in den Bundesrat gewählt, die das konkordanzdemokratische Credo der Entscheidungslogik des gütlichen Einvernehmens und der Konsenssuche verinnerlicht hatten“ (Batt 2005: 358). Die besonderen strukturellen Bedingungen der Schweizer Konkordanzdemokratie mit ihren zahlreichen Vetospielern haben zu einem international ungewöhnlich intensiv genutzten Verhandlungsstil geführt, mit dem Ziel, zu allgemein verträglichen Kompromissen zu kommen. Dies gilt für sämtliche Ent15

Mit den unterschiedlichen Reformvorschlägen beschäftigen sich mehrere Veröffentlichungen. Einen ersten Überblick ermöglichen Häfelin / Haller / Keller 2008: 486, Klöti 2006: 169-171, Linder 1999: 232-234. Die einzelnen Vorschläge werden v.a. von Brühl-Moser 2007: 515ff behandelt, die zudem eine Diskussion um die Reform der Staatsleitung schon seit dem 19. Jahrhundert konstatiert (Brühl-Moser 2007: 474).

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scheidungsprozesse in der Schweiz. Aber mehr als von allen anderen politischen Akteuren wird von den Bundesratsmitgliedern erwartet, dass sie in ihrem Handeln diesen Politikstil möglichst idealtypisch vorleben. Um dies zu erreichen, wurde bis vor wenigen Jahren vorausgesetzt, dass die einzelnen Regierungsmitglieder „über den Parteien stehen“ (Brühl-Moser 2007: 479, ähnlich Krumm 2008: 688) und nicht auf parteipolitischen Forderungen beharren. Nur auf diesem Wege kann eine einvernehmliche Lösung von sieben Personen erzielt werden, die vier von links nach rechts orientierte Parteien repräsentieren. Dies schließt die Forderung ein, dass die Bundesratsmitglieder nicht aktiv in den Wahlkampf für den National- und Ständerat eingreifen und eine gewisse parteipolitische Neutralität üben. Dementsprechend wählen die Parteien in der Regel Bundesratsmitglieder aus, die „nicht grosse Charismatiker, sondern berechenbare Persönlichkeiten“ (Neidhart 2002: 335) sind. Zusammen mit dem Grundsatz, interne Verhandlungen vertraulich zu behandeln und Auseinandersetzungen nicht an die Öffentlichkeit zu tragen, führt dies dazu, dass den einzelnen Regierungsmitgliedern während der Legislaturperiode unter parteipolitischen Gesichtspunkten relativ wenig Interesse entgegengebracht wird. Im Unterschied zu anderen Ländern sind „nicht alle Erwartungen und Augen auf einen »grossen Mann« im Staat gerichtet […], der sich täglich in den Fernsehnachrichten dem Volk mit starken Worten zeigt“ (Neidhart 2002: 335f.). Nur die Wahl der Bundesratsmitglieder selbst steht im Fokus der Öffentlichkeit und der Medien. Besonders bei vakanten Stellen ist aufgrund der schwierigen Kandidatensuche, die neben den persönlichen Voraussetzungen die bereits geschilderten Proporzkriterien erfüllen, oftmals bis zur Wahl selbst unklar, wer tatsächlich von der Vereinigten Bundesversammlung gewählt wird (Linder 2005: 228f.). Infolge der überraschenden Wahlergebnisse der letzten Jahre werden die Bundesratswahlen inzwischen von einer ungewöhnlich hohen Medienpräsenz begleitet. Ansonsten ist das öffentliche Interesse an den einzelnen Regierungsmitgliedern eher gering. Zudem werden die Entscheidungsprozesse wegen der mangelnden Transparenz als undurchsichtig kritisiert. Abgesehen von Indiskretionen dringen kaum Informationen über interne Positionen und Verhandlungen an die Öffentlichkeit. Die Folge sind seit Jahren sinkende Wahlbeteiligungen an den National- und Ständeratswahlen, da die Wahlergebnisse bis 2003 keine Modifikationen der parteipolitischen Zusammensetzung der Regierung nach sich gezogen haben. Dies begünstigte neben weiteren Faktoren den Aufstieg der SVP unter dem charismatischen Politiker Christoph Blocher. Infolgedessen kam es zu einer erkennbaren Personalisierung der Schweizer Politik, die den Bundesrat erreicht hat (Brühl-Moser 2007: 632, 479 mit weiteren Belegen). So treten beispielsweise in den letzten Jahren einzelne Bundesratsmitglieder als „Wahlkampfhelfer“ für ihre Partei in Erscheinung, was zuvor nahezu undenkbar war. Dadurch besteht allerdings die Gefahr, dass langfristig vom bisher vorherrschenden Prinzip, auf die Diffamierung des politischen Gegners zu verzichten, abgewichen wird. Zusammen mit der Tatsache, dass inzwischen vermehrt starke Persönlichkeiten in den Bundesrat gewählt werden (nach Aussage der ehemaligen Bundeskanzlerin Huber-Hotz, zitiert nach: Brühl-Moser 2007: 627, FN 3338), die deutlicher als zuvor inhaltliche Prioritäten vertreten, wird damit der kollegiale Verhandlungsstil zunehmend bedroht. Spätestens mit der Wahl Christoph Blochers im Jahr 2003 hat ein neuer Typus von Politiker Eingang in den Bundesrat gefunden, der die jahrzehntelange, auf Kompromisssuche ausgerichtete Entscheidungsfindung unter Druck gesetzt und zunächst auch in Frage gestellt hat. Mit ihm kam es nicht nur zu einer Verschärfung der Streitkultur, sondern zu ei-


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nem vorher unbekannten Regierungsstil im Bundesrat (ausführlicher zu der Persönlichkeit Christoph Blochers und seinem Regierungsstil Batt 2005: 351-353, 364f.). Als Wirtschaftsunternehmer war Christoph Blocher eine ausgeprägte Führungsperson, die machtbewusst und mit klaren politischen Vorstellungen als Bundesratsmitglied seine Arbeit antrat. Wenngleich seine vierjährige Amtszeit (2003-2007) durch einen provokativen politischen Stil und eine Verletzung des Kollegialitätsprinzips gekennzeichnet war, was für Unruhe und gewisse Veränderungen innerhalb des Bundesrates gesorgt hat (Batt 2005: 358-362), konnte er den jahrzehntelang praktizierten Politikstil des Verhandelns und der Kompromissfindung nicht beseitigen. Denn auch nach seiner Wahl im Jahr 2003 und der damit einhergehenden Modifikation der Zauberformel sind die Konkordanzzwänge bestehen geblieben. Diese bedurften auch während seiner Amtszeit einer konsensorientierten Entscheidungsfindung im Bundesrat, die von den sechs anderen Regierungsmitgliedern weiterhin praktiziert wurde. Christoph Blocher hat zwar in den ersten Amtsjahren „die interne – an kollegialer Konsenssuche als Verhandlungsmodus ausgerichtete – Balance aus dem Lot gebracht“ (Batt 2005: 365), abschaffen konnte er sie aber nicht. Vielmehr passte er sich in einigen Fragen dem bisher üblichen Politikstil an. Beispielsweise versuchte er nach anfänglich provokantem Auftreten im Bundesrat, mögliche Verbündete für seine Vorhaben allmählich in Vier-Augen-Gesprächen zu finden. In diesen persönlichen Gesprächen wurde ihm immer wieder eine große Argumentations- und Überzeugungskraft zugesprochen (so Batt 2005: 360f.). Dennoch sorgte sein Auftreten für eine Verschärfung der Streitkultur auch innerhalb des Bundesrates. Zusammen mit seiner öffentlichen Profilierung und der Nichtbeachtung des Grundsatzes, interne Angelegenheiten vertraulich zu behandeln, sorgte dies für erhebliche Unruhe unter den weiteren Bundesratsparteien. Aus diesem Grund wurde sein oftmals als unkollegial betrachtetes Verhalten insoweit von den anderen Parteien „bestraft“, als er im Jahr 2007 überraschend nicht wiedergewählt wurde. Stattdessen wählte die Vereinigte Bundesversammlung die nicht zur Wahl angetretene SVP-Politikerin Eveline WidmerSchlumpf in den Bundesrat. Der anschließende Gang der SVP in die Opposition hat aber nicht das prognostizierte Ende der Konkordanzdemokratie gebracht. Letztlich ist mit der Nichtwiederwahl Christoph Blochers dessen Nichtbeachtung eingespielter Kommunikationsstile quittiert worden. Trotz Kritik an bestehenden konkordanten Entscheidungsstrukturen, der fehlenden Führungsleistung des Bundesrates und der wachsenden Personalisierung der Politik sind die jahrzehntelang praktizierten Kommunikationsstile im Bundesrat bis heute dominierend. Eine Herausbildung expliziter Führungspersönlichkeiten, die bisherige Verhaltensmuster konterkarieren, wird nicht akzeptiert. Zudem ist zu bezweifeln, ob mit ausgeprägten Führungspersönlichkeiten der Bundesrat überhaupt noch fähig sein kann, Entscheidungen vorzubereiten, die im Schweizer Konkordanzsystem mit seinen zahlreichen Vetospielern Aussicht auf Erfolg haben. Denn innerhalb der siebenköpfigen Regierung mit Vertretern der vier größten Parteien können nur dann tragfähige Kompromisse ausgearbeitet werden, wenn alle Mitglieder gleichberechtigt an dieser Konsenssuche beteiligt sind. Trotz einer international ungewöhnlichen Entflechtung der Regierungs- und Parteipolitik akzeptiert keine Partei Bundesratsmitglieder einer anderen Partei, die eine Führungsrolle beanspruchen. Zudem beugt deren gleichberechtigte Stellung einem Machtmissbrauch vor. Da sich die Verfassungsgeber gegen die parlamentarische Kontrolle der Regierung in Form eines Misstrauensvotums entschieden haben, bedarf es einer internen Kontrolle, die über das Kollegialprinzip seit 1848 wirksam ausgeübt wird.

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Darüber hinaus haben die Besonderheiten des Schweizer Regierungssystems zur Folge, dass ein Austritt aus der Regierung nicht mit einer Verbesserung der oppositionellen Handlungsmöglichkeiten einhergeht. So musste die SVP im Folgejahr erkennen, dass der Verlust von Regierungsverantwortung mit einem Machtverlust verbunden ist (so auch Brühl-Moser 2007: 593f. mit weiteren Belegen). Dies mag einer der Gründe für die SVP gewesen sein, mit der Wahl ihres langjährigen Parteivorsitzenden Ueli Maurer im Dezember 2008 als neues Bundesratsmitglied in die Regierung zurückzukehren. Nach seiner Wahl bekräftigte Ueli Maurer ein „Ja zur Konkordanz“ und den Willen, Lösungen im Interesse aller zu verfolgen (Die SVP ist zurück in der Schweizer Regierung 2008: 4).

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Fazit

Unter den geschilderten besonderen strukturellen Bedingungen der Konkordanzdemokratie und der weltweit einmaligen Konstruktion des Bundesrates als siebenköpfiges Direktorium gewinnt die Frage nach der politischen Führung in der Schweiz eine spezifische Dimension. Auch das Schweizer System bedarf einer konzeptionellen Leitung, die ebenfalls – nicht ausschließlich, jedoch maßgeblich – von der Regierung erwartet wird. Im Unterschied zu anderen Staaten entschieden sich die Verfassungsgeber aber für ein „selbsttätiges Kollegium“, bei dem bewusst aufgrund der spezifischen Kultur auf eine explizite Führungsperson verzichtet wurde. Dem Bundesrat wurde als Ganzes der Auftrag übertragen, das Land kollegial zu leiten und als „Forum der Auseinandersetzungen“ (Kriesi 1980: 675) politische Maßnahmen vorzubereiten. Dies ist umso mehr geboten, als sich im Laufe der Schweizer Geschichte aus institutionellen sowie gesellschaftlich-kulturellen Gründen eine ausgeprägte Konkordanzdemokratie entwickelt hat. Diese beruht auf politischen Kompromissen, die möglichst im Rahmen der Regierung auszuarbeiten bzw. zumindest vorzubereiten sind. Angesichts der hohen Zahl potenzieller Vetospieler ist ein vergleichsweise kleines Gremium zur Konsensfindung unabdingbar, wozu ein kollegiales Verhalten der Bundesratsmitglieder erforderlich ist. Bis heute gilt allerdings der Befund Schweizer Wissenschaftler, dass im Bundesrat der politische Konsens nicht nur bewusst durch ein aktives, kompromissorientiertes Handeln der Parteien herbeigeführt, sondern auch durch gesellschaftliche und systemimmanente Gründe erzwungen wird. Unter diesen Gesichtspunkten sind die seit Jahren für nötig gehaltenen umfassenden Reformen des Bundesrates schwer realisierbar. Auch die immer wieder angedachte Einführung eines Regierungschefs mit einer politischen Richtlinienkompetenz nach ausländischem Vorbild wird letztlich aufgrund der Schweizer Spezifika des politischen Systems verworfen. Gerade der stark polarisierende Politiker Christoph Blocher, der mit dem Willen angetreten war, den jahrzehntelang etablierten Politikstil innerhalb der Regierung zugunsten einer starken Führung zu modifizieren, veranschaulicht die Grenzen der Veränderungsfähigkeit des Schweizer Regierungsstils. Theoretisch sind mehrere Kommunikations- und Entscheidungsstile möglich. In der Praxis bewährt hat sich bisher nur ein konsensorientierter Verhandlungsstil, der auf Kommunikationsfähigkeit, einem positiven Gruppenklima und einem Verzicht auf öffentlichkeitswirksames provokantes Verhalten basiert. Obwohl immer wieder die Führungsschwäche im Schweizer Direktorialsystem diskutiert und besonders die politische Führungsleistung des Bundesrates sowohl in der Öffent-


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lichkeit als auch in der Politik kritisiert wird, sollte nicht außer Acht gelassen werden, dass die Regierung ebenso wie das gesamte politische System seit Jahrzehnten über eine international außergewöhnliche Stabilität verfügt. Für den ausländischen Beobachter ist erstaunlich, dass trotz fehlender Koalitionsabkommen oder verbindlicher Regierungsprogramme die Schweiz politisch entscheidungsfähig ist. „Abgesehen vom politischen Basiskonsens besteht Einigkeit im Prinzip nur darüber, dass man sich einigen sollte und gemeinsam regieren will (concordia discors)“ (Neidhart 2002: 344). Bis heute reicht dieser Grundsatz aus, um eine völlige Blockade zu verhindern und mittels Kompromissen politisch handlungsfähig zu bleiben.

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Politische Führung in der Europäischen Union

Politische Führung im supranationalen Mehrebenensystem: die Europäische Union1 Christian Schramek

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Einleitung

Wie im einführenden Beitrag zu diesem Sammelband zu Recht festgestellt wird, konnte in der Forschung bis heute kein einheitliches Verständnis darüber herbeigeführt werden, was denn unter politischer Führung genau zu verstehen sei. Während aber über die Definition dieses Terminus in der Fachwelt noch weitgehend Uneinigkeit herrscht, bereitet doch zumindest die Zuordnung von politischen Führungsrollen zu konkreten Akteuren in der Regel weniger Probleme. So wird kaum jemand infrage stellen, dass die Führungsaufgabe in der deutschen „Kanzlerdemokratie“ – und zwar unabhängig von der jeweiligen Definition von „politischer Führung“ – dem Bundeskanzler beziehungsweise der Bundeskanzlerin zukommt. Im amerikanischen Präsidialsystem obliegt diese Aufgabe dem Präsidenten, auch wenn ihm aufgrund eines ausgeklügelten Systems der „checks and balances“ ein starkes Parlament gegenübersteht. Die Aufgabe der politischen Führung wäre demnach bei der Regierung anzusiedeln. Möchte man die „Machtzentrale“ innerhalb eines gegebenen politischen Systems ausfindig machen, gilt es somit zu untersuchen, wer dort die Regierungsgewalt innehat. Diese Bestimmung bereitet in der Regel auch keine größeren Schwierigkeiten. Ganz anders verhält sich dies allerdings, wenn man sich mit der Funktionslogik politischer Führung im supranationalen Mehrebenensystem der Europäischen Union2 auseinandersetzt. Möchte man in Anlehnung an die obigen Ausführungen das „Entscheidungszentrum“ der EU ausfindig machen, so wird man schnell auf Schwierigkeiten stoßen: Es ist keineswegs klar, wo im politischen System der Europäischen Union die Regierungsgewalt genau zu verorten ist. So schreiben Bomberg / Peterson (1999: 8) in ihrer Studie, die EU würde einem „system of governance“ ähneln, „that […] has no ‚government‘ […]“. Die Funktionslogik politischer Machtausübung ist nämlich in der Europäischen Union weitaus weniger transparent als in den meisten Nationalstaaten und lässt sich daher auch kaum in Analogie zu ihnen analysieren. Andererseits kann die Union aber auch nicht als bloße internationale Organisation angesehen werden. Vielmehr entspricht sie einem System „sui generis“ (Pfetsch 2005: 131): Die Union stellt ein Mehrebenensystem dar, in dem supranationale (Kommission, Parlament und Gerichtshof), nationale (Mitgliedstaaten), subnationale (Regionen) und nichtstaatliche Akteure (Wirtschafts- und Sozialausschuss) in unterschiedlicher Form und in unterschiedlichem Ausmaß am Entscheidungsprozess beteiligt 1

Mein herzlicher Dank für die Durchsicht des Textes und die daraus resultierenden wertvollen Hinweise gilt Frau Mag. Gudrun Mücke und Herrn Mathias Marquard, M.A. 2 Wenn im Folgenden allgemein von der „Europäischen Union“ die Rede ist, bezieht sich dies nicht ausschließlich auf die Inhalte des Vertrages über die EU von 1992, sondern auch auf die Verträge über die Europäische Gemeinschaft und Euroatom sowie – bis zum Jahr 2002 – den EGKS-Vertrag. Lediglich wo dies aus sachlichen Gründen notwendig erscheint, wird zwischen den einzelnen Verträgen differenziert.

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sind. Dementsprechend schwierig ist es, den Sitz politischer Machtausübung genau zu bestimmen (Tömmel 2008a: 1). Hinzu kommt, dass sich die politische Machtverteilung zwischen diesen Akteuren je nach Politikfeld stark unterscheidet. Während beispielsweise die Kommission in den vergemeinschafteten Politikfeldern (der ersten Säule im Bild der Tempelkonstruktion) über weitreichende Kompetenzen verfügt und dort unter anderem das alleinige Initiativrecht für alle Gesetzesvorhaben hat, werden die zweite (Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik) und dritte Säule (Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit) nach wie vor von den Mitgliedstaaten dominiert. Es ist denn auch dieses Spannungsfeld zwischen supranationalem und intergouvernementalem Charakter der EU, in dem sich die Theoriedebatte um die politische Führung in der Union bisher abspielte. Während die einen politische Eliten auf der supranationalen Ebene – verkörpert durch die Kommission – als Triebkraft der Integration ansehen (Haas 1958, Schmitter 1970), heben die anderen die Bedeutung der Nationalstaaten hervor, welche den Vergemeinschaftungsprozess aus kalkuliertem Eigeninteresse immer weiter vorantreiben würden (Hoffman 1966, Moravcsik 1998). Versuche, diese beiden grundverschiedenen Ansätze in einer theoretischen Synthese zu vereinen, sind bisher weitgehend gescheitert (Bache / George 2006: 15ff.). Dies verwundert nicht, beleuchten sie doch jeweils ganz unterschiedliche Facetten des europäischen Einigungsprozesses und haben daher auch unterschiedliche Schwerpunktsetzungen. Im Rahmen dieser Darstellung soll daher auch gar nicht versucht werden, diese beiden Positionen in einer theoretischen Synthese zusammenzuführen. Es wird allerdings angestrebt, nicht nur die supranationalen oder intergouvernementalen Akteure des Einigungsprozesses zu betrachten, sondern eine neue Perspektive hinzuzufügen. Anknüpfungspunkte liefert dabei unter anderem der von Gary Marks (1993) entwickelte Ansatz der „multi-level governance“, welcher die EU als ein mehrere Ebenen umfassendes System begreift. Allerdings bleibt Marks bei seinen Ausführungen weitgehend deskriptiv, sodass sein Ansatz kaum theoretische Schlussfolgerungen erlaubt (Bache / George 2006: 35). Im hier zu entwickelnden Modell werden daher auch die systemtheoretischen Überlegungen von David Easton (1965a und 1965b), Talcott Parsons (1965) und Niklas Luhmann (1976) mit einbezogen. Das Modell soll dabei erstens erklären, welchem Zweck politische Führung in supranationalen Mehrebenensystemen dient, und zweitens analysieren, warum an dieser Führungsrolle verschiedene Akteure in unterschiedlichem Ausmaß beteiligt sind. Mithilfe dieses Analyserasters sollen dann folgende Leitfragen beantwortet werden: (1) Wer sind die Akteure des europäischen Supranationalismus, und inwieweit sind sie dazu in der Lage, politische Führung auszuüben?3

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Aufgrund der komplexen Verteilung von Führungspositionen in der Europäischen Union ist es sinnvoll, gerade auf das Zusammenspiel der unterschiedlichen Akteure einzugehen. In den meisten bisherigen Darstellungen wurde hingegen lediglich ein Akteur – in der Regel der Europäische Rat oder die Kommission – ausgewählt und sodann dessen Potenzial zur politischen Führung untersucht. So behandelt etwa Ingeborg Tömmel (2008b) in ihrem Aufsatz mit dem Thema „Political Leadership in der Europäischen Union“ ausschließlich das Amt des Kommissionspräsidenten – wobei aber unklar bleibt, warum sie die politische Führungsrolle gerade bei ihm verortet und andere Akteure nicht berücksichtigt werden. Im vorliegenden Beitrag wird dagegen versucht, den Beitrag aller Akteure, beispielsweise auch den des Parlaments oder des Gerichtshofs, zur Ausübung politischer Führung in der Union zu erhellen. Die Untersuchung wird zeigen, dass unter bestimmten Umständen auch diese eine politische Führungsrolle in der Union einnehmen können.

Politische Führung im supranationalen Mehrebenensystem: die Europäische Union

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(2) Welche Systemebenen umfasst die Europäische Union, wie sind diese miteinander verbunden und welche Konsequenzen ergeben sich daraus für die beteiligten Akteure? (3) Welche Handlungsressourcen stehen den Akteuren zu Verfügung, und wie können sie diese einsetzen? (4) Welche Möglichkeiten zur Führung haben die Akteure in Abhängigkeit von der Art der Entscheidung, die getroffen werden muss? Diese Fragen gilt es im Rahmen der vorliegenden Darstellung zu beantworten. Abschließend sollen die Ergebnisse nochmals zusammengefasst und ein Ausblick auf die weitere Entwicklung gegeben werden.

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Politische Führung in supranationalen Mehrebenensystemen als theoretisches Problem

Im Folgenden soll zunächst untersucht werden, welche Theorieansätze zur Erklärung von politischer Führung in supranationalen Mehrebenensystemen bisher entwickelt wurden. Da die EU zum gegenwärtigen Zeitpunkt das einzige derartige System darstellt, beziehen sich auch alle diesbezüglich verfassten Arbeiten auf den europäischen Supranationalismus. Die Frage nach der politischen Führung in der Union wurde dabei in erster Linie im Rahmen der Integrationstheorien behandelt. Diese wollen den Prozess der europäischen Integration erklären, wobei selbstverständlich auch die Frage nach den Akteuren, die die Integration vorantreiben, eine wichtige Rolle spielt. Das Problem politischer Führung wird von den Integrationstheorien thematisiert, allerdings wird keine explizite Führungstheorie entwickelt. Aufbauend auf den Erkenntnissen der Integrationstheorien und unter Rückgriff auf einschlägige Ansätze zur Erklärung von „Leadership“ im Allgemeinen soll daher ein Modell erarbeitet werden, welches explizit zur Untersuchung von politischer Führung in Mehrebenensystemen geeignet ist.

2.1 Die Theoriedebatte über das supranationale Mehrebenensystem der EU Die Theoriedebatte über die Europäische Union verlief und verläuft weitgehend im Spannungsfeld zwischen Supranationalismus und Intergouvernementalismus. Während Vertreter des erstgenannten Paradigmas supranationale politische Eliten – allen voran die Europäische Kommission – als treibende Kraft des europäischen Einigungsprozesses ansehen, sind für die Verfechter des intergouvernementalen Ansatzes die Nationalstaaten die maßgeblichen Akteure. Als dominierender Ansatz innerhalb des supranationalen Integrationsparadigmas ist der Neofunktionalismus in seinen unterschiedlichen Ausprägungen anzusehen (vgl. etwa Haas 1958 oder Schmitter 1970). Die Neofunktionalisten gehen im Gegensatz zur realistischen Denkschule davon aus, dass nichtstaatliche Akteure in der internationalen Politik eine wichtige Rolle spielen. Im Zuge immer stärker werdender zwischenstaatlicher Interdependenzen seien die Nationalstaaten in zunehmendem Ausmaß dem Einfluss transnationa-

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ler Akteure ausgesetzt, welche die Richtung des Integrationsprozesses vorgeben würden. Die Europäische Kommission sei dabei der einflussreichste dieser Akteure und würde den Einfluss der verschiedenen nationalen und internationalen Interessengruppen auf das staatliche Handeln derart manipulieren und koordinieren, dass die nationalen Regierungen gar nicht umhin kämen, den Integrationsprozess auch in solchen Politikbereichen voranzutreiben, wo sie zunächst noch zögerten (Bache / George 2006: 9). Der für diesen Theorieansatz zentrale Effekt des „spill-over“ – die funktional motivierte Ausweitung der Integration auf immer mehr Politikbereiche – würde demnach nicht unkoordiniert ablaufen, sondern der Steuerung durch die Kommission unterliegen, welche Kontakte zu den zahlreichen Interessengruppen unterhielte und über diese die Entscheidungen auf staatlicher Ebene beeinflussen würde. Dieser als „cultivated spill-over“ bezeichnete Mechanismus (TranholmMikkelsen 1991) verdeutlicht, dass in der neofunktionalistischen Denkweise die politische Führung innerhalb der Union nicht bei den Nationalstaaten zu verorten ist, sondern diese Aufgabe der supranational agierenden Kommission zukommt. Die Neofunktionalisten konnten den Integrationsverlauf während der „Boomphasen“ der Integration in den 50er Jahren und ab Mitte der 80er Jahre gut erklären, für die lange Stagnationsphase ab Mitte der 60er Jahre allerdings – eingeleitet durch die französische „Politik des leeren Stuhls“ 1965 – konnten sie jedoch keine plausible Begründung liefern. Dies rief Kritiker auf den Plan, die anknüpfend an die realistische Denkschule in den internationalen Beziehungen den Nationalstaat wieder stärker in den Mittelpunkt rückten. So erkannte Stanley Hoffmann (1964) zwar an, dass Regierungsentscheidungen von den unterschiedlichsten Akteuren beeinflusst werden. Es sei aber falsch, das Regierungshandeln ausschließlich als Reaktion auf den Einfluss von Interessengruppen zu deuten. Oftmals stünden die Entscheidungen der staatlichen Akteure sogar deutlich im Widerspruch zu deren Forderungen (Hoffmann 1964: 93). Nach Hoffmann könnten supranationale Institutionen nur dann Einfluss gewinnen und ausüben, wenn dies im Interesse der Nationalstaaten als alleinigen Trägern demokratisch legitimierter Souveränität sei. Die Nationalstaaten seien somit die entscheidenden Akteure, denen die Führung innerhalb der Gemeinschaft zufällt: Der Integrationsprozess könne nur so weit fortschreiten, wie die Regierungen dies im Rahmen der Verfolgung ihrer nationalen Ziele zulassen. Gut dreißig Jahre später kommt auch Andrew Moravcsik (1998) mit Hilfe seines liberal-intergouvernementalistischen Theorieansatzes zu dem Ergebnis, dass alle wichtigen Entscheidungen für eine Vertiefung der Integration die Präferenzen der beteiligten Nationalstaaten widerspiegeln würden. Allerdings kritisiert Fritz Scharpf (1999: 165) zu Recht, dass allen von Moravcsik ausgewählten Fallbeispielen (unter anderem die Verträge von Rom, die Einheitliche Europäische Akte und der EU-Vertrag) zwischenstaatliche Verhandlungen zugrunde liegen, die alltäglichen Mechanismen der Entscheidungsfindung innerhalb der EU aber nicht behandelt werden. Es sei daher nicht verwunderlich, wenn Moravcsik zu dem Ergebnis käme, dass für die Führung in der Union vor allem die Nationalstaaten verantwortlich zeichneten. Auch einige neuere Arbeiten, wie beispielsweise der von Beach/ Mazzucelli (2007c) herausgegebene Sammelband, behandeln die Frage politischer Führung ausschließlich in Bezug auf Regierungskonferenzen. Scharpfs Kritik ist daher sicherlich nach wie vor berechtigt und soll im Rahmen dieses Beitrags berücksichtigt werden. Auch Gary Marks (1993) war sich dieses Problems bewusst und fokussierte in seiner Studie daher auf die Bedeutung von subnationalen Akteuren in der EU, zunächst für die Implementierung der europäischen Strukturpolitik, dann aber auch für den Prozess der


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Entscheidungsfindung (Blank / Hooghe / Marks 1996). Marks, Hooghe und Blank kamen dabei zum Ergebnis, dass die kollektiven Entscheidungsmechanismen in der Union die Handlungsfähigkeit der Nationalstaaten einschränken. Die diesbezüglichen Kompetenzen seien zwischen Akteuren verteilt, welche auf unterschiedlichen Ebenen – supranational, national, regional und lokal (Marks 1993: 392) – agieren.4 Auch wenn der Ansatz der „multi-level-governance“ (MLG) eher als ein Amalgam bisheriger Theorien zu verstehen ist und mehr eine Beschreibung der EU als eine Analyse derselben darstellt (Jordan 2001), verdanken wir ihm doch wertvolle Einblicke sowohl in die Vielschichtigkeit des politischen Systems der EU als auch in die Heterogenität der Akteure, welche auf den unterschiedlichen Systemebenen agieren.

2.2 Politische Führung in supranationalen Mehrebenensystemen: Versuch einer Definition Die soeben dargestellten Arbeiten zeigen auf, welche theoretischen Aspekte bei der Untersuchung von Mehrebenensystemen berücksichtigt werden müssen. Allerdings thematisieren sie die Frage der Führung eher indirekt – in Bezug auf die Erklärung des europäischen Einigungsprozesses – und entwickeln keine explizite Theorie politischer Führung. Was soll also unter „politischer Führung“ in diesem spezifischen Zusammenhang genau verstanden werden? Die entscheidende Frage hinsichtlich dieses Problems hat David Easton (1965b: 15) bereits vor über 40 Jahren gestellt: „How can any political system ever persist whether the world be one of stability or of change?“ Er kommt dabei zu dem Ergebnis, dass der Erhalt eines Handlungszusammenhangs nur dann garantiert werden kann, wenn durch Entscheidungen angemessen auf die Herausforderungen reagiert wird, denen sich das System stellen muss. Die Funktionen, die diese Entscheidungen erfüllen müssen, wurden von Talcott Parsons (1965: 38ff.) im Rahmen seines AGIL-Schemas spezifiziert:

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Unter der von Marks als „supranational“ bezeichneten Ebene ist im wortwörtlichen Sinn eine übernationale, also über den Nationalstaaten liegende Ebene zu verstehen. Aus terminologischer Sicht ergibt sich daraus aber ein Problem, da das Adjektiv „supranational“ nicht nur eine Systemebene, sondern auch eine bestimmte Eigenschaft der meisten europäischen Institutionen beschreibt: Es wird darunter – im Gegensatz zu intergouvernementalen Formen der Zusammenarbeit – das „pooling of sovereignty“ verstanden, also die Übertragung von Entscheidungsbefugnissen seitens der Nationalstaaten auf europäische Institutionen. Diese letztgenannte Definition des Terminus „supranational“ wird der neuen Qualität der Europäischen Union als „supranationalem Mehrebenensystem“ im Endeffekt eher gerecht: Zusammenarbeit zwischen den Staaten auf einer überstaatlichen Ebene gab es auch früher schon. Das qualitativ neue Element in der Europäischen Union ist hingegen der Transfer von Souveränität auf Institutionen, die bei ihren Entscheidungen nicht mehr an die Weisungen der jeweiligen Mitgliedstaaten gebunden sind. Trotz dieser terminologischen Problematik wird in diesem Aufsatz aber das bereits vorhandene Begriffsinventar benutzt, auch deshalb, weil keine akzeptablen Alternativen zur Verfügung stehen – die Termini übernationale, internationale oder auch transnationale Ebene sind zur Beschreibung von Marks supranationaler Ebene wenig geeignet und teilweise auch semantisch bereits anderweitig besetzt. Es gilt also im Folgenden zu beachten: Bezieht sich das Adjektiv „supranational“ auf eine bestimmte Systemebene, so ist damit lediglich gemeint, dass sich diese Ebene über der nationalstaatlichen Ebene befindet; bezieht es sich auf die europäischen Institutionen, wird damit – im Unterschied zu intergouvernementalen Formen der Zusammenarbeit – das „pooling of sovereignty“ bezeichnet.

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Adaptation: Das System muss dazu in der Lage sein, sich den verändernden äußeren Rahmenbedingungen anzupassen und auf diese angemessen zu reagieren. Zielerreichung (Goal Attainment): Die Ziele des Systems müssen definiert und anschließend auch verwirklicht werden. Integration: Der Zusammenhalt zwischen den Systemmitgliedern muss hergestellt und abgesichert werden. Normerhaltung (Latent Pattern Maintenance): Zur Erfüllung der Aufgaben muss innerhalb des Systems die Stabilität von grundlegenden normativen Mustern und Strukturen gewährleistet werden.

Setzt man diese Funktionen mit dem Input-Output-Schema David Eastons in Beziehung, so ließe sich politische Führung folgendermaßen definieren: Es ist die Fähigkeit eines Akteurs, weitere am Entscheidungsprozess beteiligte Akteure derart zu beeinflussen (Lokomotion), dass vom System gerade solche Entscheidungen produziert werden, welche die Funktionen der Normerhaltung, Zielerreichung, Adaptation und Integration erfüllen und so den Erhalt oder Ausbau des Systems garantieren. Wenn im Rahmen dieser Arbeit von politischer Führung die Rede ist, so ist darunter diese funktionsorientierte Definition zu verstehen.

2.3 Ein Analyseraster zur Erfassung von politischer Führung in supranationalen Mehrebenensystemen In Anlehnung an die Vertreter der Systemtheorie (Easton 1965a und 1965b; Parsons 1965; Luhmann 1976) und des Ansatzes der „multi-level-governance“ (Marks 1993; Blank/ Hooghe / Marks 1996) wird im Rahmen dieses Beitrags davon ausgegangen, dass es sich bei der Europäischen Union um ein offenes Mehrebenensystem handelt. Derartige Systeme reagieren auf bestimmte Inputs in Form von Entscheidungen, welche unterschiedliche Funktionen (Adaptation, Zielerreichung, Integration und Normerhaltung) erfüllen müssen und so den Erhalt oder auch den Ausbau des Systems sicherstellen. Abbildung 1: politische Führung in supranationalen Mehrebenensystemen

Quelle: eigene Darstellung.


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Am Entscheidungsprozess selbst sind dabei mehrere Akteure beteiligt, welche untereinander um Einfluss konkurrieren. Als politischer Führer wird derjenige Akteur angesehen, der die anderen Akteure so beeinflussen kann, dass gerade systemerhaltende oder -erweiternde Entscheidungen produziert werden. Entscheidend werden im Rahmen dieses Modells also der Akteur und seine Fähigkeit, in einer bestimmten Situation Einfluss ausüben zu können. Im Gegensatz zu den oben dargestellten Theorieansätzen soll also nicht davon ausgegangen werden, dass entweder ausschließlich supranationale oder ausschließlich intergouvernementale Akteure den Prozess dominieren. Vielmehr muss dies von Situation zu Situation untersucht werden. Die Akteure können dabei auf verschiedenen Systemebenen (supranational, national oder subnational) agieren. Diese sind allerdings nicht streng voneinander getrennt, sondern durch multiple Netzwerkstrukturen miteinander verbunden, wodurch auch der Prozess der Entscheidungsfindung geprägt wird: Die Akteure operieren in der Regel auf mehreren Systemebenen gleichzeitig, sodass sich der Entscheidungsfindungsprozess am ehesten als „two-level-game“ (Putnam 1988) – oder noch besser: „two-or-more-level-game“ – bezeichnen lässt. Die Zusammensetzung der am Entscheidungsprozess beteiligten Akteure kann sich dabei im Zeitverlauf ändern: Neue Akteure treten hinzu – vgl. etwa den Ausschuss der Regionen auf der europäischen Ebene –, bereits etablierte können aber auch wieder verschwinden (so etwa der bayerische Senat). Auch die jeweilige Ausstattung der Akteure mit Handlungsressourcen ist nicht a priori vorgegeben, sondern unterliegt in Abhängigkeit von den Umweltbedingungen Schwankungen. Die Akteure können dabei entweder auf materiale, informationale und reputationale Handlungsressourcen zurückgreifen (ähnlich Beach / Mazzucelli 2007b: 11f.). Unter materialen Ressourcen würde man beispielsweise die formalrechtlichen Kompetenzen verstehen, die den Akteuren im Mehrebenensystem zustehen. Aber auch die finanziellen Mittel, über die ein Akteur verfügt, würden derartige materiale Ressourcen darstellen. Informationale Handlungsressourcen bezeichnen dagegen das Wissen der Akteure über bestimmte Verfahrensmuster, einen Verhandlungsgegenstand oder auch über die anderen Akteure. Schließlich versteht man unter reputationalen Ressourcen das Ansehen eines Akteurs, welches er im Rahmen des Systems genießt. Der Vergleich der verschiedenen Integrationstheorien verdeutlicht zudem, dass die Autoren bei ihren Überlegungen verschiedene Arten von Entscheidungen in den Mittelpunkt rücken. Diese sollen hier in die analytischen Kategorien system-making, policymaking und policy-shaping unterteilt werden (ähnlich Bomberg / Peterson 1999: 4ff.). Unter system-making werden diejenigen Entscheidungen zusammengefasst, die die Struktur des Systems oder dessen Reichweite verändern – beispielsweise durch die Inkorporation neuer Subsysteme. Als policy-making hingegen werden Entscheidungen bezeichnet, welche als Folge des Zusammenspiels der am Gesetzgebungsprozess beteiligten Akteure produziert werden. Auf der europäischen Ebene wären darunter beispielsweise Richtlinien, Verordnungen und Entscheidungen zu verstehen. Policy-shaping schließlich sind Entscheidungen, die der Umsetzung dieser Rechtsakte dienen – beispielsweise in der Form von Durchführungsbestimmungen. Dieses Analyseraster soll dazu beitragen, die Funktionslogik politischer Führung im supranationalen Mehrebenensystem der Europäischen Union zu erfassen.

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Politische Führung I: die Akteure des europäischen Mehrebenensystems und ihre Fähigkeit zur Ausübung von Führung5

Im Folgenden soll mithilfe des oben entwickelten Modells zunächst untersucht werden, welche Akteure für die politische Führung in der EU verantwortlich zeichnen. Im nächsten Kapitel wird dann aufgezeigt, auf welchen Systemebenen sie dabei agieren, welche Machtressourcen sie einsetzen können und welche Befugnisse den Akteuren in Abhängigkeit von der Art der Entscheidung zukommen. Welche Akteure sind dazu in der Lage, gemäß der oben vorgenommenen Definition politische Führung in der Europäischen Union auszuüben? Zunächst kommt dabei dem Europäischen Rat große Bedeutung zu. In Art. 4 EUV (Vertrag über die Europäische Union nach den Änderungen von Nizza) heißt es: „Der Europäische Rat gibt der Union die für ihre Entwicklung erforderlichen Impulse und legt die allgemeinen politischen Zielvorstellungen für diese Entwicklung fest.“ In der englischen Fassung desselben Artikels heißt es gar „and shall define the general political guidelines“ (Herv. C.S.). Verfügt der Rat somit über eine Art „Richtlinienkompetenz“, ähnlich wie der deutsche Bundeskanzler? In der Tat spielte der Rat seit seiner Gründung im Jahr 1974 eine herausragende Rolle bei der politischen Führung in der Union. Nicht nur gab er entscheidende Impulse und formulierte die wichtigsten Zielvorstellungen der Union (1993 Formulierung der Kopenhagener Kriterien), auch zu allen bedeutenden außenpolitischen Fragen und internationalen Krisensituationen nahm er in der Vergangenheit Stellung (2008 Beschlüsse zum Georgienkonflikt). Außerdem überwacht er die Anwendung der „Offenen Methode der Koordinierung“ und spielt zudem eine herausragende Rolle bei der Überarbeitung der Gründungsverträge, wozu allein die Staats- und Regierungschefs rechtlich legitimiert sind. Allerdings sind der Handlungsfähigkeit des Europäischen Rats auch Grenzen gesetzt, welche diese Führungsrolle in mehrfacher Hinsicht einschränken. Der Rat ist ein intergouvernementales Organ und trifft alle seine Entscheidungen einstimmig. Ursprünglich geschaffen als Rahmen für informelle „Gespräche am Kamin“, umfasst er heute die 27 Staatsund Regierungschefs der Union, die entsprechenden Außenminister, den Präsidenten der Europäischen Kommission, einen weiteren Vertreter der Kommission sowie zahlreiche Teilnehmer mit Beobachterstatus. Wie Tsebelis plausibel macht, nimmt aber die Wahrscheinlichkeit einer Einigung bei Verhandlungen in dem Maße ab, wie sich die Anzahl der Vetospieler erhöht (Tsebelis 2002). Von den Anwesenden bei den EU-Gipfeln sind zwar nur die Staats- und Regierungschefs stimmberechtigt, es wurde aber in den letzten Jahren deutlich, dass durch die gewachsene Zahl der Teilnehmer die Problemlösungskapazität des Rats beträchtlich abnahm. Ein deutliches Anzeichen hierfür sind sowohl die sogenannten „left overs“ am Ende von Regierungskonferenzen – ungelöste Fragen, über die keine Einigkeit erzielt werden konnte und die auf zukünftige Verhandlungsrunden verschoben werden – wie auch die Suche nach alternativen Entscheidungsmechanismen, wie etwa die Konventsmethode im Zuge der Ausarbeitung des Verfassungsvertrages (Maurer 2003). 5

Einen hervorragenden Überblick über die formalen Kompetenzen und informellen Machtressourcen der einzelnen europäischen Institutionen bieten dem Leser nach wie vor die Beiträge in Weidenfeld / Wessels (2006) – mittlerweile in der neunten Auflage erschienen – sowie ausführlicher und mit einer expliziten Schwerpunktsetzung hinsichtlich des Problems politischer Führung in Peterson / Shackleton (2006).


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Zudem wird das Potenzial zur Führung dadurch eingeschränkt, dass aus zeitlichen Gründen der Rat nur vier- bis fünfmal im Jahr zu Beratungen zusammentritt. Es ist einleuchtend, dass sich die Staats- und Regierungschefs aufgrund ihrer anderen Verpflichtungen nicht dauerhaft mit der Führung in der Union beschäftigen können. Im Rahmen der Gipfeltreffen werden so zwar die allgemeinen politischen Leitlinien festgelegt, keinesfalls aber kann im Europäischen Rat eine Institution gesehen werden, welche in Analogie zu den Nationalstaaten als Regierung bezeichnet werden könnte. Die multinationale Union mit ihrer Vielzahl von Entscheidungsverfahren und potenziellen Vetospielern ist viel zu komplex, als dass sie von einem vierteljährlich tagenden Gremium auf Dauer effektiv gesteuert werden könnte (De Schoutheete 2006: 55). Die Bewertung hinsichtlich der Kapazität zur politischen Führung fällt somit ambivalent aus: Einerseits werden dem Rat durch den EU-Vertrag formalrechtlich weitreichende Führungsaufgaben übertragen, andererseits wird die Fähigkeit zur Führung durch zahlreiche Faktoren eingeschränkt. Kaum kann er daher als Regierung der Union bezeichnet werden. Auch wenn viele Autoren den Europäischen Rat und den Ministerrat als „zwei Ausprägungen einer zentralen Institution“ (Pfetsch 2005: 144) ansehen, soll Letzterer hier als eigenständiger Akteur behandelt werden. Dazu gibt nicht nur die unterschiedliche Zusammensetzung Anlass – im Europäischen Rat ist im Unterschied zum Ministerrat die Kommission vertreten –, auch die unterschiedliche Aufgabenstellung im Hinblick auf die Ausübung politischer Führung spricht dafür. Während der Europäische Rat im geltenden EUVertrag nicht als Organ aufgeführt wird (Art. 5 enthält hierzu eine abschließende Auflistung) und vor allem die großen politischen Leitlinien der Politik festlegen soll, ist der Ministerrat das oberste Rechtsetzungsorgan der Gemeinschaft (Tömmel 2008a: 69). Allerdings wird auch seine Macht bei der Ausübung dieser Funktion in vielerlei Hinsicht eingeschränkt. So hat er keinerlei Initiativrechte, sondern kann die Kommission nach Art. 208 EGV lediglich dazu auffordern, Vorschläge zu unterbreiten. Zudem wird die Führungsrolle des Rats in der Gemeinschaft dadurch eingeschränkt, dass ihm im Gesetzgebungsprozess mit dem Europäischen Parlament ein heute in vielen Politikfeldern gleichberechtigter Akteur gegenübersteht, der im Rahmen des Mitentscheidungsverfahrens nach Art. 251 EGV Rechtsakte der Gemeinschaft sogar scheitern lassen kann (Maurer 2006: 234). Dies gilt allerdings ausschließlich für die vergemeinschafteten Politikbereiche – in der zweiten und dritten Säule ist der Ministerrat nach wie vor das dominierende Organ. Von großer Bedeutung für die Entscheidungsfindung sowohl im Europäischen Rat als auch im Ministerrat ist die halbjährlich zwischen den Mitgliedstaaten wechselnde Ratspräsidentschaft. Jede Präsidentschaft stellt zu Beginn ihrer Amtsperiode ihr Arbeitsprogramm und die darin enthaltenen Prioritäten vor und verfügt somit über bedeutende „agendashaping powers“ (Tallberg 2003). Zudem leitet der Präsident – im Europäischen Rat der Staats- oder Regierungschef, im Ministerrat der jeweils zuständige Fachminister – die Sitzungen, sodass ihm eine besondere Führungsrolle zugeschrieben werden kann: Seine Aufgabe ist es, „to ensure that business is conducted smoothly“ (De Schoutheete 2006: 43). Dies impliziert aber auch, dass die Handlungsfähigkeit des Präsidenten gewissen Einschränkungen unterliegt: Um von seinen Kollegen als Vorsitzender akzeptiert zu werden und so seine reputationalen Handlungsressourcen voll ausspielen zu können, muss er die eigenen nationalen Interessen hintanstellen und eine neutrale Position einnehmen. So wurde etwa die französische Präsidentschaft 2000 in der zweiten Jahreshälfte heftig dafür kriti-

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siert, bei der Diskussion um institutionelle Reformen zu offensichtlich die Interessen der großen Mitgliedstaaten verfolgt zu haben (Hayes-Renshaw 2006: 70). Der Europäische Rat und der Ministerrat sind Organe, in denen die Mitgliedstaaten ihre Interessen artikulieren können und in der Regel auch versuchen, diese durchzusetzen. Sie werden daher in der Literatur fast einhellig als intergouvernementale Gremien bezeichnet (stellvertretend für viele Garrett / Tsebelis 2001: 357). Im Verlauf seiner über dreißigjährigen Geschichte hat sich aber gezeigt, dass der Europäische Rat im Zuge der Vertragsrevisionen trotz seines intergouvernementalen Charakters immer wieder entscheidend zur Supranationalisierung der Union beitrug – nicht zuletzt dank des deutsch-französischen Motors, der den Vergemeinschaftungsprozess immer weiter vorantrieb (Bomberg / Peterson 1999: 12f.). Auch der Ministerrat ist sicherlich als intergouvernemental angelegte Institution zu bezeichnen, wobei er aber durch die Ausweitung von Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit in zunehmendem Maß auch supranationale Züge aufweist: Durch die Möglichkeit des Überstimmtwerdens verlieren die einzelnen Mitgliedstaaten an Entscheidungsmacht und müssen auch Beschlüsse umsetzen, denen sie nicht zugestimmt haben. Dieser Modus der Entscheidungsfindung geht über die rein zwischenstaatliche Zusammenarbeit sicherlich hinaus. Bezüglich der Führungsrolle in der Union spielen aber nicht nur die von den Mitgliedstaaten dominierten Organe eine wichtige Rolle. Große Bedeutung kommt auch der Kommission zu, welche hinsichtlich der Ausübung politischer Führung in dreierlei Hinsicht von Bedeutung ist. So wird sie aufgrund ihres Initiativmonopols in der EG als „Motor der Integration“ bezeichnet: Nur sie kann durch ihre Vorschläge in den vergemeinschafteten Politikfeldern neue Gesetzesvorhaben auf den Weg bringen, welche dann von Rat und Parlament in der Regel nochmals modifiziert werden. Durch ihre Initiativen gab sie aber auch häufig die allgemeine Stoßrichtung der Integration vor, wie etwa durch die Veröffentlichung des „Weißbuchs zur Vollendung des Binnenmarktes“ im Jahr 1985. Zudem wird sie häufig als „Exekutive der Gemeinschaft“ bezeichnet, da sie im Rahmen ihrer Befugnisse verbindliche Durchführungsbeschlüsse erlässt und internationale Abkommen verhandelt. Als „Hüterin der Verträge“ schließlich überwacht sie die Umsetzung und Anwendung des Gemeinschaftsrechts in den Mitgliedstaaten (Diedrichs 2006: 151). Der Schlüssel zum Verständnis politischer Führung im Mehrebenensystem der EU liegt zu einem Großteil im Zusammenspiel zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten – bzw. den von ihnen dominierten Institutionen (Europäischer Rat/Ministerrat) – begründet. So kann die Kommission der ihr zugedachten Rolle eines „Motors der Integration“ nur dann gerecht werden, wenn ihre Vorschläge und Initiativen von den Mitgliedstaaten nicht blockiert werden. Die weitgehende Ohnmächtigkeit der Kommission in den 70er Jahren und zu Beginn der 80er Jahre ist insbesondere auch darauf zurückzuführen, dass die Mitgliedstaaten intergouvernementale Formen der Zusammenarbeit (vgl. die Beschlüsse des Gipfels von Den Haag 1969) integrierten Problemlösungsstrategien auf Gemeinschaftsebene vorzogen. Die Kommission kann noch so viele gut gemeinte und sinnvolle Initiativen lancieren: Nur wenn diese von den Mitgliedstaaten aufgenommen und unterstützt werden, kann sie auch eine politische Führungsrolle einnehmen. Andererseits ist es natürlich auch möglich, dass die Kommission an ihrer eigenen internen Schwäche scheitert. Selbst in einem ansonsten günstigen Umfeld fällt der Kommission die politische Führungsrolle nicht automatisch zu: Hierzu muss innerhalb des heterogenen Kollegiums (zurzeit 27 Kommissare aus ebenso vielen Ländern) der nötige Zusammenhalt hergestellt und eine überzeugende Strategie entwickelt werden. Auch die zur Um-


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setzung der jeweiligen Strategie notwendigen Handlungsressourcen müssen erst mobilisiert werden. Dem Kommissionspräsidenten kommt dabei eine besonders Bedeutung zu: Obwohl er rein formal lediglich primus inter pares ist, liegt die Verantwortung für das Kommissionshandeln doch in seinen Händen. Für die Ausübung effektiver politischer Führung muss er sich daher Machtressourcen verschaffen, über die er auf dem Papier eigentlich gar nicht verfügt (Ross 1995: 27). Dass politische Führung in der EU maßgeblich durch den Europäischen Rat bzw. Ministerrat und die Kommission geprägt wird, ist sicherlich keine Überraschung. Wie sieht es aber mit den anderen europäischen Institutionen aus? Können auch diese hinsichtlich der weiter oben vorgenommenen Definition eine politische Führungsrolle einnehmen? Die folgenden Ausführungen zeigen, dass sich auch das Europäische Parlament und der Europäische Gerichtshof an der politischen Führung in der Union beteiligen können – wenn auch in geringerem Umfang als der Europäische Rat/Ministerrat oder die Kommission. Mit Blick auf das Europäische Parlament unterscheidet Wolfgang Wessels (2004: 88ff.) zwischen einer Interaktions-, Politikgestaltungs-, und Systemgestaltungsfunktion. Eine Kreationsfunktion kann zusätzlich formuliert werden. Die Interaktionsfunktion – die auf die Beziehungen zwischen Abgeordneten und Bürgern abzielt – ist in Bezug auf das Europäische Parlament nur schwach ausgeprägt und für den hier behandelten Gegenstand auch vernachlässigbar; Politikgestaltungs-, Systemgestaltungs- und Kreationsfunktion hingegen sind für die Funktionslogik von politischer Führung im Mehrebenensystem der EU durchaus von Relevanz. Unter Politikgestaltungsfunktion wird dabei die Fähigkeit verstanden, Einfluss auf die Formulierung von Politik zu nehmen. Vergegenwärtigt man sich die Entwicklung des Europäischen Parlaments seit der ersten Direktwahl 1979, so lässt sich festhalten, dass seine formalen Rechte nach jeder Vertragserweiterung gestärkt und auf zusätzliche Politikbereiche ausgedehnt wurden. Beim Mitentscheidungsverfahren, welches zurzeit in mehr als der Hälfte der Politikbereiche Anwendung findet, agiert das Parlament heute auf Augenhöhe mit dem Ministerrat und verfügt durch das ihm praktisch zustehende Vetorecht über ein bedeutendes Mittel, um Einfluss auf den Prozess der Politikformulierung zu nehmen (Tsebelis 1994). Allerdings bezieht sich dieses Recht lediglich auf die vergemeinschafteten Politikbereiche der ersten Säule und auch hier nur auf die Politikfelder, in denen das Mitentscheidungsverfahren Anwendung findet. Hinsichtlich der Systemgestaltungsfunktion liegen die Kompetenzen fast ausschließlich bei den Mitgliedstaaten als den „Herren der Verträge“. Lediglich der Aufnahme neuer Mitgliedstaaten muss das Parlament nach Art. 49 EUV zustimmen, verfügt dadurch aber über ein nicht unbedeutendes Mittel, um den Erweiterungsprozess zu beeinflussen (Shackleton 2006: 114). Zudem erhöht die neu eingeführte und bisher zwei Mal angewendete Konventsmethode die Einflussmöglichkeiten des Parlaments: So konnte es den Verfassungsentwurf maßgeblich mitgestalten, da es dort in einer parlamentsähnlichen Umgebung agieren und so seine informationalen Ressourcen nutzen konnte (Maurer 2007: 126ff.). Darüber hinaus besteht natürlich auch die Möglichkeit der informellen Einflussnahme, etwa durch Lobbyarbeit im Rahmen von Regierungskonferenzen, wo die Mitgliedstaaten über Änderungen in den Gründungsverträgen entscheiden. Die Tatsache, dass seine Rechte bei allen bisherigen Vertragsrevisionen gestärkt wurden, zeigt, dass das Europäische Parlament bei seinen Bemühungen bisher durchaus erfolgreich war.

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Politische Führung im weiteren Sinne übt das Europäische Parlament zudem durch seine Kreationsrechte aus. Auch hier fand seit der ersten Direktwahl von 1979 eine erstaunliche Entwicklung statt. Ende der 70er Jahre noch ohne jegliche Möglichkeit, auf die Zusammensetzung der Kommission Einfluss zu nehmen, muss das Parlament seit dem Vertrag von Amsterdam nicht nur der Ernennung der Kommission als ganzer, sondern vorab auch der Ernennung des Kommissionspräsidenten zustimmen. Dass das Parlament dadurch in der Praxis bedeutenden Einfluss auf die Besetzung von politischen Führungspositionen in der Union ausüben kann, zeigte die „Rocco Buttiglione-Affaire“: Kurz vor der Abstimmung im Europäischen Parlament musste der designierte Kommissionspräsident José Manuel Barroso sein Kabinett im Jahre 2004 nochmals umbilden, da sich abzeichnete, dass sein Team aufgrund der ultra-konservativen Äußerungen des italienischen Kandidaten für das Amt des Kommissars für Justiz, Freiheit und Sicherheit keine Zustimmung im Parlament finden würde (Peterson 2006: 93). Durch das Mitspracherecht bei der Besetzung wichtiger Führungspositionen nimmt das Parlament auch auf den politischen Kurs der Kommission während der nächsten Amtszeit großen Einfluss. Bei der Frage nach der Funktionslogik politischer Führung in der EU spielte und spielt auch der Europäische Gerichtshof eine nicht unbedeutende Rolle. Vor allem in den frühen Jahren der Integration wurden durch seine Entscheidungen grundlegende Prinzipien formuliert, die den rechtlichen Charakter der Gemeinschaft maßgeblich prägen sollten. Zu nennen wären hier insbesondere zwei Urteile: In Van Gend & Loos wurde 1963 die unmittelbare Wirksamkeit von EG-Recht festgestellt, in Costa/ENEL 1964 EG-Recht Vorrang gegenüber nationalem Recht eingeräumt. Beide Prinzipien, welche weitreichende Folgen für die Funktionslogik der Gemeinschaft hatten, waren so in den Verträgen nicht vorgesehen (Tömmel 2008a: 81). Auch den Integrationsprozess selbst hat der Gerichtshof maßgeblich vorangetrieben. In Cassis de Dijon formulierte er 1979 das Prinzip der „gegenseitigen Anerkennung“ und markierte so einen Durchbruch auf dem Weg zur Vollendung des Binnenmarktes: Alle Bestrebungen, durch nationale Sonderregelungen die heimischen Märkte zu schützen, waren ab diesem Zeitpunkt zum Scheitern verurteilt. Schließlich nahm der Hof auch auf die Machtverteilung zwischen den einzelnen Institutionen Einfluss, etwa als er 1980 im Isoglucose-Urteil die Rechte des Europäischen Parlaments im Rahmen des Anhörungsverfahrens stärkte (Bache / George 2006: 319f.). Somit lässt sich festhalten, dass der Europäische Gerichtshof aufgrund der Notwendigkeit zur Auslegung der Verträge faktisch selbst Recht gesetzt und durch seine „hochgradig politischen Entscheidungen“ (Bomberg / Peterson 1999: 15) die weitere Entwicklung der Gemeinschaft maßgeblich beeinflusst hat. In diesem Sinne kann ihm also durchaus eine politische Führungsrolle zugeschrieben werden. Neben den bisher genannten nehmen noch weitere Akteure Einfluss auf den Prozess der Politikformulierung im Mehrebenensystem der EU und können, in Anlehnung an die weiter oben vorgenommene Definition, auch Anteil an der politischen Führung haben. Zu nennen wären hier etwa der Wirtschafts- und Sozialausschuss oder der Ausschuss der Regionen, aber auch die vielen wirtschaftlichen Akteure, Verbände und gesellschaftlichen Interessengruppen, die unaufhörlich versuchen, die europäische Politik in einem für sie positiven Sinne zu beeinflussen. Da dies den Rahmen der Arbeit sprengen würde, können diese Akteure hier nicht genauer behandelt werden; auf ihre Existenz und Bedeutung sei aber dennoch hingewiesen. Nach der Analyse der wichtigsten Akteure hinsichtlich ihrer Fähigkeit, im Mehrebenensystem der EU politische Führung auszuüben, sollte klar geworden sein, dass diese


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Aufgabe nicht nur einem Akteur zufällt, sondern dass daran viele unterschiedliche Akteure beteiligt sind. Einerseits kann dabei ein Dualismus zwischen Europäischem Rat/Ministerrat/ Mitgliedstaaten und Europäischer Kommission festgestellt werden, welche mit Blick auf die politische Führung in der Union sicherlich eine besonders bedeutende Rolle spielen. Andererseits können aber auch das Europäische Parlament und der Gerichtshof ihren Anteil zur Steuerung des Mehrebenensystems beitragen – wenn auch in geringerem Ausmaß. Letztendlich darf aber auch die Vielzahl an Verbänden und Interessengruppen sowie wirtschaftlichen Vereinigungen nicht vergessen werden: Auch diese haben ein genuines Interesse daran, den Kurs der Europäischen Union zu beeinflussen.

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Politische Führung II: Systemebenen, Machtressourcen und Entscheidungen im europäischen Supranationalismus

Im Folgenden soll nun aufgezeigt werden, auf welchen Systemebenen die oben dargestellten Akteure in der EU agieren, welche Machtressourcen sie dabei einsetzen können und welche Befugnisse ihnen in Abhängigkeit von der Art der Entscheidung, die sie dabei treffen müssen, zukommen.

4.1 Systemebenen Grundsätzlich können die obigen Akteure in der Europäischen Union auf drei unterschiedlichen Systemebenen aktiv werden: auf der supranationalen, auf der nationalen und auf der subnationalen Ebene. Aufgrund des Mehrebenencharakters der EU agieren die meisten Akteure aber in der Regel auf mehreren dieser Ebenen gleichzeitig (two-or-more-levelgames), sodass eine genaue Zuordnung eines Akteurs zu einer bestimmten Systemebene oftmals nicht eindeutig möglich ist. So setzt sich der Ministerrat zwar aus den jeweiligen nationalen Fachministern zusammen, agiert aber als Organ auf der supranationalen Ebene. Ähnliches gilt beispielsweise auch für den Ausschuss der Regionen: Zwar sind dort die subnationalen Gebietskörperschaften der einzelnen Mitgliedstaaten vertreten, als Organ agiert aber auch er auf der supranationalen europäischen Ebene und nimmt dort Einfluss auf den Entscheidungsfindungsprozess. Eine derartige Einbindung von subnationalen Akteuren in den Prozess der Politikformulierung im Mehrebenensystem ist nur als konsequent zu bezeichnen, da diese ja auch vom Kompetenztransfer auf die europäische Ebene direkt betroffen sind. Als Beispiel ließe sich etwa der deutsche Verbundföderalismus anführen, in dem eine Vielzahl von Gesetzgebungsbefugnissen bei den Bundesländern liegt und diese nicht ohne Weiteres auf die europäische Ebene übertragen werden können. Mit der Neufassung von Art. 23 GG wurde daher auch ein ausgeklügeltes System der Mitwirkung und Einbindung der deutschen Länder in den europäischen Entscheidungsfindungsprozess geschaffen (Große Hüttmann 2005: 29). In der Tat stellt die starke Vernetzung zwischen den einzelnen Systemebenen ein bedeutendes Charakteristikum des europäischen Supranationalismus dar. An dieser Stelle soll dies nochmals anhand des ursprünglichen Ausgangspunktes des „multi-level-governance“Ansatzes von Gary Marks verdeutlicht werden, nämlich der Strukturpolitik der Europäischen Union. Mithilfe der Strukturpolitik möchte die EU die Ziele der Art. 158 und 160

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EGV erreichen, also zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts der Gemeinschaft sowie zur Verringerung der Unterschiede im Entwicklungsstand der verschiedenen Regionen beitragen. Vor allem durch den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) wird eine Vielzahl von Zielen und Maßnahmen finanziert, darunter auch die für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit bedeutende Maßnahme INTERREG (1990 bis 2006) bzw. Ziel 3 (2007 bis 2013). Von den Fördergeldern profitieren auch die sogenannten Europaregionen, also institutionalisierte grenzübergreifende Vereinigungen auf kommunaler Ebene, welche dem Austausch von Informationen, der Bündelung von Interessen sowie der Abstimmung regionaler Prozesse in den Grenzgebieten dienen (Könönen 2004: 65). Die Fördermittel der EU sind für die Europaregionen von herausragender Bedeutung und haben diese auch entscheidend in ihrer Entwicklung beeinflusst, wie die Aussage eines Akteurs verdeutlicht: „Ohne die INTERREG-Programme in Vergangenheit und Gegenwart wären wir heute bei weitem nicht so weit, wie wir das sind“ (Interview 1). Interessanterweise hat also gerade die Herausbildung des europäischen Supranationalismus – über die Förderung der regionalen Ebene durch die EU – auch zu einer Regionalisierung Europas beigetragen. Die Einflussnahme zwischen den einzelnen Systemebenen ist dabei aber keinesfalls als Einbahnstraße zu bezeichnen. So versuchen die Europaregionen beispielsweise durch gezielte Lobbyarbeit, auch den Entscheidungsfindungsprozess auf den übergeordneten Ebenen zu beeinflussen. Die bayerische Arbeitsgemeinschaft der deutsch-tschechischen Euregio Egrensis6 etwa unterhält aufgrund der Sonderstellung ihres Geschäftsführers, welcher gleichzeitig auch bayerischer Staatsbeamter ist, äußerst intensive Kontakte zur Regierung von Oberfranken und zum Freistaat Bayern (Interview 1). Aber auch mit anderen Entscheidungsträgern stehen die euregionalen Akteure in engem Kontakt und sind bemüht, dort Einfluss zu nehmen. So unterhalten sie Beziehungen zur Bundesregierung und können sich dort nach eigenen Angaben bei Gesetzesvorhaben zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit auch Gehör verschaffen (Interview 2). Über den Vizepräsidenten der Europäischen Kommission, Günter Verheugen, verfügt man zudem über eine Verbindung nach Brüssel, wo man bei Bedarf die euregionalen Belange geltend machen kann (Interview Nr. 2). Nach Angaben der Vertretung der Europäischen Kommission in München verfügt die Euregio Egrensis in Brüssel in der Tat „über einen guten Ruf“ (Der Neue Tag vom 28. August 2006). Das neue Ziel 3-Programm der Europäischen Union verdeutlicht, wie stark die einzelnen Systemebenen miteinander verwoben sind, sich gegenseitig bei ihrer Arbeit unterstützen, aber auch kontrollieren. Gemäß Art. 63 Abs. 1 der Verordnung (EG) 1083/2006, welche die Rechtsgrundlage für den neuen Förderzeitraum darstellt, müssen die Maßnahmen im jeweiligen Fördergebiet von einem Ausschuss begleitet werden. Dieses Gremium überwacht die Effizienz und Qualität der Programmdurchführung, bewertet die Fortschritte bei der Umsetzung und wählt unter allen eingehenden Projektanträgen die förderwürdigen Maßnahmen aus. In Art. 11 dieser Verordnung wird dabei festgelegt, dass jeder Mitgliedstaat im Rahmen seiner geltenden Regelungen und Gepflogenheiten hierzu eine Partnerschaft mit den zuständigen regionalen, lokalen, städtischen und anderen Behörden wie auch mit den Wirtschafts- und Sozialpartnern organisieren muss. Folgerichtig ist der binationale 6

Die Euregio Egrensis besteht aus drei rechtlich unabhängigen Arbeitsgemeinschaften in Bayern, Sachsen/Thüringen und in der Tschechischen Republik, welche auf der Grundlage einer „Gemeinsamen Erklärung“ aus dem Jahr 1993 zusammenarbeiten.


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Begleitausschuss für den sächsisch-tschechischen Grenzraum mit sächsischen und tschechischen Vertretern staatlicher, regionaler und lokaler Verwaltungsebenen besetzt. Hierzu gehören die involvierten Ministerien, die Bezirksämter, die Euroregionen sowie Wirtschafts- und Sozialpartner (vgl. Übersicht über die Verwaltungsstrukturen im Ziel-3Programm). In der Regel ist in diesem Gremium aber auch ein Vertreter der Kommission anwesend, der die Gespräche nicht nur verfolgt, sondern auch mit Hinweisen begleitet und unterstützt (Interview 3). Die Beispiele des Ministerrats, des Ausschusses der Regionen und der EU-Regionalpolitik verdeutlichen, wie stark die verschiedenen Systemebenen im europäischen Supranationalismus ineinander verschachtelt (two-or-more-level-games) und miteinander vernetzt sind. Zwar hat die europäische Ebene dabei großen Einfluss auf die jeweils darunter liegende nationale oder subnationale Ebene, es handelt sich dabei aber keinesfalls um eine hierarchisch geprägte Form von Governance. Vielmehr bilden die Strukturen ein Netzwerk, in dem sich die unterschiedlichen Akteure – je nach Verteilung der Machtressourcen – gegenseitig beeinflussen und sich im Rahmen eines komplexen Entscheidungsfindungsprozesses gemeinsam an der Produktion des Outputs beteiligen. Hinsichtlich der Ausübung politischer Führung ist dies dahin gehend von Bedeutung, als auf diese Weise die Macht der jeweils übergeordneten Ebenen beschränkt (die Kommission kann ohne Zutun der Mitgliedstaaten im Ministerrat keine Gesetzesprojekte realisieren) und gleichzeitig den untergeordneten Ebenen die Möglichkeit zur Partizipation eröffnet wird (beispielsweise der subnationalen Ebene im Ausschuss der Regionen).

4.2 Handlungsressourcen Um in der Europäischen Union politische Führung ausüben zu können, müssen die einzelnen Akteure über Machtressourcen verfügen. Mit ausgeprägten materialen Machtressourcen sind dabei insbesondere die Mitgliedstaaten ausgestattet: Nur diese können als „Herren der Verträge“ Reformen am Vertragswerk vornehmen und spielen zudem über den Ministerrat eine entscheidende Rolle beim Gesetzgebungsprozess. Führungsansprüche machen dabei besonders häufig die großen Mitgliedstaaten geltend und können diese in der Regel auch durchsetzen: Aufgrund ihrer Ausstattung mit finanziellen Mitteln können sie mehr Einfluss ausüben als die kleinen Staaten. So haben die großen Mitgliedstaaten im Rahmen von Regierungskonferenzen die Möglichkeit, durch finanzielle Zugeständnisse an kleinere Staaten Verhandlungsblockaden in bestimmten Sachfragen zu lösen. Die großzügige finanzielle Ausstattung des Kohäsionsfonds zu Beginn der 90er Jahre kann beispielsweise als Ausgleich für Spanien interpretiert werden, das im Gegenzug die Wirtschafts- und Währungsunion akzeptierte (Beach / Mazzucelli 2007a: 230). Die materialen Ressourcen des deutsch-französischen Tandems können dabei als eine entscheidende Voraussetzung dafür angesehen werden, dass diese beiden Länder ihrer Rolle als Motor der europäischen Integration gerecht werden konnten. Helmut Kohl sei einem hochrangigen deutschen Regierungsbeamten zufolge davon überzeugt gewesen, „that the bigger […] Europe gets, the more important it is that the big states – and the original, old, founding members – should send impulses to the whole project“ (zitiert nach Bomberg / Peterson 1999: 14). Auch die Kommission verfügt über materiale Machtressourcen, allerdings fast ausschließlich in den vergemeinschafteten Politikbereichen, wo sie unter anderem das alleinige

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Initiativrecht für Gesetzesvorhaben hat und so eine bedeutende „agenda-setting-function“ ausübt. Zudem ist sie mit der Umsetzung von Ratsbeschlüssen beauftragt („Exekutive der Gemeinschaft“) und kann so darauf Einfluss nehmen, wie die einzelnen Rechtsakte in der Form von Durchführungsbestimmungen konkret umgesetzt werden (Tömmel 2008a: 68). So kann sie etwa durch die Verwaltung der Strukturfonds – wie weiter oben bereits angedeutet wurde – nicht unbedeutenden Einfluss auf die Entwicklungen in der Union nehmen. Schließlich wurden auch dem Europäischen Parlament in den letzten Jahren zunehmend materiale Machtressourcen zuteil: Die Ausweitung des Mitentscheidungsverfahrens auf immer mehr Politikbereiche, die neu geschaffenen Kreationsrechte sowie die obligatorische Zustimmung zur Erweiterung der Union haben die strukturellen Ressourcen des Parlaments deutlich erhöht (Tsebelis 1994). Der Gerichtshof schließlich ist dahin gehend mit materialen Handlungsressourcen ausgestattet, dass er die oberste Schiedsinstanz im EUSystem darstellt. Verfügen die Mitgliedstaaten über die wichtigsten materialen Handlungsressourcen, so ist die Europäische Kommission derjenige Akteur, der im Mehrebenensystem der EU über die größten informationalen Ressourcen verfügt. Die europäischen Beamten setzen sich Tag für Tag intensiv mit den verschiedenen Politikfeldern in der Gemeinschaft auseinander und verfügen daher über inhaltliches Fachwissen, das bei den nationalen Beamten so nicht vorhanden ist. Der Unterschied ist vor allem darin zu sehen, dass die Kommissionsbeamten einen hervorragenden Überblick über die Ländergrenzen hinaus haben, während den nationalen Beamten der Einblick in die Problemlagen der anderen Mitgliedstaaten weitgehend fehlt. Aufgrund ihrer Aufgabenstellung („Motor“ und „Exekutive“) verfügt die Kommission zudem über ein hohes Maß an prozeduralem Wissen hinsichtlich der Funktionslogik der Union. So ist ihr administrativer Apparat im Vergleich mit den nationalen Administrationen zwar relativ klein, hat aber im Laufe der Zeit ein hohes Maß an Fachwissen angehäuft, sodass die Kommission in europäischen Angelegenheiten einen deutlichen Informationsvorsprung gegenüber den Mitgliedstaaten besitzt (Dimitrakopoulos / Kassim 2007: 100). Auch das Europäische Parlament verfügt aufgrund seiner Arbeitsweise als arbeitsteiliges Fraktionenparlament über die Möglichkeit, sich gegenüber den Mitgliedstaaten einen wichtigen Informationsvorsprung zu verschaffen. Die Vernetzung der politischen Parteien auf europäischer Ebene mit den jeweiligen nationalen Pendants – welche unter Umständen auch in der nationalen Regierung vertreten sind – führt dazu, dass das Parlament über ein hohes Maß an länderübergreifendem inhaltlichen Fachwissen verfügt, das es sich beim Prozess der Politikformulierung zunutze mache kann, z.B. beim Zusammenspiel mit dem Ministerrat im Rahmen des Mitentscheidungsverfahrens. Zudem kommt dem Parlament seine prozedurale Erfahrung zugute, wenn es in einer parlamentsähnlichen Umgebung agieren kann. Die Einflussmöglichkeiten des Parlaments im Reformkonvent zur Erarbeitung einer Verfassung waren beispielsweise gerade deshalb um ein Vielfaches höher als bei bisherigen Vertragsrevisionen, weil es mit der dortigen Arbeitsweise (Bildung von arbeitsteiligen Ausschüssen neben dem Plenum) bestens vertraut war (Maurer 2007: 120). Ob ein Akteur über reputationale Handlungsressourcen verfügt und sich diese zum Zweck der politischen Führung zunutze machen kann, hängt in hohem Maße davon ab, ob sein Verhalten von den anderen Akteuren als systemorientiert angesehen wird oder nicht. Im Europäischen Rat und im Ministerrat kommt dabei der jeweiligen Ratspräsidentschaft entscheidende Bedeutung zu: Nur wenn diese von den übrigen Beteiligten als neutral angesehen wird, kann sie beim Versuch erfolgreich sein, effektiv politische Führung auszuüben.


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Die Bedeutung reputationaler Ressourcen im Rat wird dadurch ersichtlich, dass die Präsidentschaft in der Regel zwei Delegationen in die Fachsitzungen entsendet: Eine führt den Vorsitz, während die andere die nationalen Interessen verteidigt. Interessanterweise werden gerade Präsidentschaften von kleinen Mitgliedstaaten als besonders erfolgreich wahrgenommen: Diese würden weniger Eigeninteressen in die Verhandlungen einbringen und deshalb konsensorientierter arbeiten. So wurden beispielsweise die dänische Präsidentschaft in der zweiten Jahreshälfte 2002 oder die irische Präsidentschaft in der ersten Jahreshälfte 2004 als besonders gelungen bezeichnet (Hayes-Renshaw 2006: 71). Bezüglich der Kommission kommen Burley und Mattli (1993) zu dem Ergebnis, dass es gerade auch ihre reputationalen Ressourcen sind, die ihr zu einer bedeutenden Führungsposition innerhalb der Gemeinschaft verhelfen. Als neutraler und allseits akzeptierter Lieferant von Informationen und Expertise stünde die Kommission über den politischen Auseinandersetzungen der Mitgliedstaaten und könnte so die anderen Akteure in ihren Entscheidungen beeinflussen. So würde etwa der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung gerade deshalb so häufig der Argumentation der Kommission folgen, um sich dem Vorwurf politisch motivierter Rechtsprechung zu entziehen: „From the Court’s […] perspective […] the chief advantage of following the Commission is the ‚advantage of objectivity‘“ (Burley / Mattli 1993: 71). Diese Argumentation verdeutlicht auch, welche Strategie der Europäische Gerichtshof anwendet, um von den übrigen Akteuren als überparteiliche Schiedsinstanz anerkannt zu werden. Nach Burley / Mattli hätte er den Integrationsprozess vor allem deshalb so entscheidend beeinflussen können, weil er stets angeführt habe, das europäische Recht lediglich auszulegen und selbst völlig unpolitisch zu handeln. Diese Argumentation hätte den Gerichtshof vor allzu harschen Reaktionen seitens der Mitgliedstaaten bewahrt, selbst wenn diese mit seiner Rechtsprechung nicht einverstanden gewesen seien (Burley / Mattli 1993: 44). Sowohl Kommission als auch Gerichtshof konnten auf diese Weise Kritik an ihren Entscheidungen stets mit dem Hinweis entkräften, dass sie ja nur ihren „Job“ machen würden (Garrett / Tsebelis 2001: 363). Der kurze Überblick verdeutlicht, dass die Machtressourcen zwischen den einzelnen Akteuren höchst unterschiedlich verteilt sind. Während die Mitgliedstaaten über die größten materialen Ressourcen verfügen, können die Kommission und das Parlament vornehmlich ihre informationalen Ressourcen zur Ausübung politischer Führung einsetzen. Die Möglichkeit des Gerichtshofes, durch die Auslegung des Gemeinschaftsrechts faktisch selbst Recht zu setzen, beruht hingegen vor allem auf seiner Reputation, objektive Entscheidungen zu treffen.

4.3 Art der Entscheidung Ein letzter maßgeblicher Faktor für die Fähigkeit zur Ausübung politischer Führung liegt in der Art der jeweiligen Entscheidung, die im Rahmen der Union getroffen werden muss. Aufgrund der bisherigen Darstellung dürfte bereits deutlich geworden sein, dass im Mehrebenensystem der EU tagtäglich eine Vielzahl von Entscheidungen getroffen wird. Nicht alle Entscheidungen haben dabei allerdings dieselbe politische Bedeutung. Es ist ein Unterschied, ob im Rahmen einer Regierungskonferenz eine Entscheidung über die zukünftige Stimmengewichtung im Ministerrat oder über die maximal zulässige Krümmung von Ba-

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nanen oder Gurken getroffen wird. Gemäß dem oben erarbeiteten Modell wird daher im Folgenden zwischen system-making, policy-making und policy-shaping decisions unterschieden. Es wird deutlich werden, dass die Fähigkeit zur Ausübung politischer Führung durch einen bestimmten Akteur äußerst eng mit der Frage zusammenhängt, um welche Art von Entscheidung es sich dabei handelt. Als system-making werden Entscheidungen bezeichnet, welche entweder die Struktur des Systems oder dessen Reichweite verändern. Hinsichtlich struktureller Veränderungen des Systems haben in der EU die Mitgliedstaaten zweifelsohne das größte Potenzial zur Ausübung politischer Führung: Sie allein können als „Herren der Verträge“ die grundlegenden Spielregeln in der Union in der Form von Vertragsrevisionen verändern. Derartige Vertragsänderungen werden im Rahmen von Regierungskonferenzen vorgenommen, an deren Ende die Staats- und Regierungschefs der Union als die höchsten Repräsentanten der Mitgliedstaaten die entsprechenden Dokumente unterzeichnen. Wie Bomberg / Peterson (1999: 9) zu Recht schreiben, hat die EU bei derartigen Entscheidungen „a firm, intergovernmental backbone“. Abbildung 2:

Politische Führung in Abhängigkeit von der Art der Entscheidung Art der Entscheidung

system-making •

systemverändernd (z.B. Vertragsrevisionen)

Mitgliedstaaten führend, Kommission, Parlament und auch Gerichtshof durch seine politischen Entscheidungen beteiligt •

policy-making •

Quelle: eigene Darstellung.

•

weitgehend gleichberechtigtes Zusammenspiel zwi schen Kommission, Ministerrat und Parlament; Gerichthof als oberste Schiedsinstanz

•

in nicht-vergemeinschafteten Politikbereichen (zweite Säule: Gemeinsame Außenund Sicherheitspolitik; dritte Säule: Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit)

Mitgliedstaaten führend (durch Verträge von Amsterdam und Nizza aber Transer von Politiken aus der dritten in die erste Säule)

systemerweiternd (Aufnahme von neuen Mitgliedern)

Mitgliedstaaten führend, Kommission und Parlament beteiligt

in vergemeinschafteten Politikbereichen (erste Säule: Binnenmarkt, Umweltund Sozialpolitik, Budgetpolitik, Agrar-, Strukturfondsund Kohäsionspolitik)

policy-shaping in erster Linie Durchführungsbestimmungen zur Umsetzung des beschlossenen Gemeinschaftsrechts sowie Verwaltung der Strukturfonds und anderer Programme Kommission führend; starker Einfluss der Mitgliedstaaten (Komitologie) und – in geringerem Ausmaß – auch des Parlaments


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Obwohl die Mitgliedstaaten bei diesem Prozess aber letztinstanzlich über eine Revision entscheiden, dürfen die entsprechenden Gipfeltreffen nicht als Zusammenkünfte angesehen werden, bei denen die Staats- und Regierungschefs nach Gutdünken und ohne Einflussnahme durch andere Akteure über die zukünftigen Regelungen entscheiden können. Vielmehr sind die entsprechenden Verhandlungen als Endpunkt eines langen Aushandlungsprozesses im Rahmen der vorangehenden Regierungskonferenz zu sehen, und hier haben andere Akteure durchaus die Möglichkeit, Einfluss zu nehmen. Insbesondere die Kommission versorgt aufgrund ihrer informationalen Ressourcen die jeweilige Präsidentschaft und das Sekretariat des Rats in der Regel mit wertvollen Informationen technischer Art und erteilt zudem Ratschläge, wodurch sie auch die Verhandlungsergebnisse beeinflussen kann (Dimitrakopoulos / Kassim 2007: 97). Auch der Europäische Gerichtshof spielt in diesem Zusammenhang eine bedeutende Rolle, selbst wenn er auf die Änderung der Verträge selbst keinen Einfluss ausüben kann. Bei der Auslegung des Vertragswerks trifft aber auch er Entscheidungen, die zweifellos als system-making bezeichnet werden können. So sind viele heute allseits anerkannte Rechtsgrundsätze in der Union, wie beispielsweise die unmittelbare Anwendbarkeit und Wirkung von Gemeinschaftsrecht, dessen Vorrang vor nationalem Recht oder die Haftung der Mitgliedstaaten bei Verstößen gegen das Gemeinschaftsrecht nicht auf Entscheidungen der Staats- und Regierungschefs, sondern auf Urteile des EuGH zurückzuführen. Summa summarum hat er durch seine „hochgradig politischen Entscheidungen“ (Bomberg / Peterson 1999: 15) auch maßgeblich zur Gestaltung des Systems selbst beigetragen. Einige Autoren vertreten daher auch die Meinung, der Gerichtshof hätte das Gemeinschaftsrecht nicht nur ausgelegt, sondern sprechen in diesem Zusammenhang sogar von einer „Rechtsfortbildung“ (Magiera / Trautmann 2006: 2001). Neben der Kommission und dem Gerichtshof konnte auch das Europäische Parlament bei Vertragsrevisionen in der Vergangenheit Einfluss nehmen. Einerseits geschah dies im Rahmen von Regierungskonferenzen (Maurer 2007: 124f.); andererseits und in weitaus stärkerem Ausmaß zeichnen dafür aber die Änderung des Vertragsrevisionsverfahrens und die damit einhergehende Anwendung der Konventsmethode im Jahr 2003 verantwortlich, durch die die Einflussmöglichkeiten des Parlaments stark erweitert wurden. Als system-making sind darüber hinaus Entscheidungen anzusehen, welche die Reichweite des Systems durch die Aufnahme neuer Mitglieder verändern. Auch diese Entscheidungen werden maßgeblich von den Mitgliedstaaten getroffen, ohne deren Zustimmung keine Erweiterung vorgenommen werden kann. Exemplarisch sei hierfür die blockierende Haltung Frankreichs in den 60er Jahren angeführt, als der Beitritt Großbritanniens zweimal am Veto des damaligen französischen Präsidenten Charles de Gaulle scheiterte (Brunn 2004: 148ff.). Aber auch heute ist der Rat als Vertretung der Mitgliedstaaten beim Aufnahmeprozess das entscheidende Gremium, welches in letzter Instanz über den Betritt eines Kandidaten entscheidet (vgl. hierzu das Beitrittsverfahren nach Art. 49 EUV). Allerdings muss seit der Einheitlichen Europäischen Akte auch das Parlament seine Zustimmung zu Neumitgliedschaften wie auch zum Abschluss von Assoziierungsabkommen geben, wodurch den europäischen Abgeordneten ein nicht unbedeutendes Mittel der Einflussnahme zukommt. Und wenn sie auch über keinerlei formelle Entscheidungsrechte verfügt, spielt aufgrund ihrer informationalen Ressourcen auch die Kommission eine überaus bedeutende Rolle. Durch ihre verbindlichen Stellungnahmen und Empfehlungen, welche gegebenenfalls durch Studien über die Auswirkungen des Beitritts auf die EU ergänzt werden (Lippert

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2006: 122ff.), steckt sie den Handlungsrahmen für das weitere Vorgehen der Mitgliedstaaten ab. Bei der Formulierung der system-making decisions sind also die Mitgliedstaaten zweifellos diejenigen Akteure, denen am ehesten eine politische Führungsrolle zugeschrieben werden kann: Der Verhandlungsprozess ist intergouvernemental angelegt und verläuft vor allem im Rahmen von Regierungskonferenzen und im Europäischen Rat/Ministerrat. Allerdings darf nicht übersehen werden, dass auch andere Akteure den Entscheidungsfindungsprozess beeinflussen (Kommission und Parlament) oder gar selbst bedeutende Rechtsgrundsätze formulieren können (Gerichtshof). Neben systemverändernden oder -erweiternden gibt es aber auch solche Entscheidungen, die innerhalb des Systems produziert werden und der Formulierung von bestimmten Politiken im Rahmen der Union dienen. Derartige Entscheidungen werden als policymaking bezeichnet und können nochmals dahin gehend differenziert werden, ob sie sich auf vergemeinschaftete oder nicht-vergemeinschaftete Politikfelder beziehen. In den vergemeinschafteten Politikfeldern der ersten Säule verläuft die Entscheidungsfindung im Rahmen eines ausgeklügelten institutionellen Zusammenspiels zwischen Kommission, Ministerrat und Parlament. Ohne auf die Einzelheiten der verschiedenen Verfahren eingehen zu wollen, können doch einige Charakteristika des Entscheidungsfindungsprozesses in der ersten Säule herausgearbeitet werden. Hierzu gehören unter anderem das alleinige Initiativrecht der Kommission, die Mehrheitsbeschlüsse (qualifizierte Mehrheit) im Ministerrat als Regelfall sowie die aktive Rolle des Parlaments (Stellungnahmen, Abänderungsanträge etc.). Im Rahmen der institutionellen Funktionslogik der ersten Säule haben auch Kommission und Parlament wichtige politische Führungspositionen inne: Erstere besitzt das alleinige Vorschlagsrecht für Gesetzesvorhaben, sodass ohne ihr Zutun keine Initiativen auf den Weg gebracht werden können, Letzteres ist heute beim Gesetzgebungsprozess ein weitgehend gleichberechtigter Partner des Ministerrats und kann aufgrund des ihm zustehenden Vetorechts maßgeblichen Einfluss auf den Prozess der Politikformulierung nehmen („conditional agenda setting powers“ nach Tsebelis 1994). Zu den vergemeinschafteten Politikbereichen der ersten Säule gehören heute unter anderem alle Fragen des Binnenmarkts und seiner vier Freiheiten für Personen, Waren, Kapital und Dienstleistungen, die Wettbewerbspolitik und Teile der Umwelt- und Sozialpolitik sowie die Budgetpolitik einschließlich der gemeinsamen Agrar- sowie der Struktur- und Kohäsionspolitik. Die nichtvergemeinschafteten Politikbereiche beziehen sich auf die zweite und dritte Säule der EU, also die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik und die Polizeiliche und Justizielle Zusammenarbeit. In diesen beiden Säulen werden die Entscheidungen weitgehend intergouvernemental getroffen, politische Führung wird dort in erster Linie von den Mitgliedstaaten ausgeübt. Zentrales Organ für die Entscheidungsfindung ist dabei der Ministerrat, der in allen wichtigen Bereichen mit Einstimmigkeit beschließt (Pfetsch 2005: 190). Für die policy-making decisions fällt die Analyse somit ambivalent aus: Während in den vergemeinschafteten Politikfeldern Kommission, Ministerrat und Parlament politische Führung weitgehend gleichberechtigt ausüben („Gemeinschaftsmethode“), verläuft die Entscheidungsfindung in den nicht-vergemeinschafteten Bereichen in erster Linie intergouvernemental, sodass die Mitgliedstaaten nach wie vor die maßgeblichen Akteure sind. Als policy-shaping schließlich werden Entscheidungen bezeichnet, die zur Umsetzung der im Rahmen der ersten Säule (vergemeinschaftete Politikfelder) beschlossenen Rechtsakte dienen. Hierbei spielt die Kommission eine wichtige Rolle, ist sie doch nach Art. 211


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EGV damit beauftragt, „am Zustandekommen der Handlungen des Rates und des Europäischen Parlaments mitzuwirken“. Diesem Auftrag kommt die Kommission auch nach und trifft die notwendigen Entscheidungen zur Durchführung von Rechtsakten der Gemeinschaft („Durchführungsbestimmungen“). Allerdings wurden ihr durch den Rat ca. 400 Ausschüsse beigeordnet, die sie bei ihrem Handeln begleiten und beeinflussen. Im Endeffekt schränken diese sogenannten „Komitologie“-Ausschüsse den Handlungsspielraum der Kommission stark ein. Auch das Europäische Parlament ist in die Durchführung von Rechtsakten eingebunden, die im Mitentscheidungsverfahren erlassen wurden: Über die betreffenden Durchführungsbestimmungen muss es unterrichtet werden und kann diese unter bestimmten Umständen zur Überprüfung an die Kommission zurückverweisen. Neben der Durchführung von Rechtsakten ist die Kommission auch für die Ausführung des Haushaltsplans eigenverantwortlich zuständig, wobei ihr insbesondere bei der Verwaltung der Strukturfonds und finanzkräftiger Programme wie der Forschungs-, Bildungs- und Umweltpolitik große Bedeutung zukommt (Diedrichs 2006: 158). In diesen beiden Bereichen kann der Kommission – trotz der erwähnten Abstriche – zweifelsohne eine wichtige Führungsrolle zugeschrieben werden. Summa summarum kann festgehalten werden, dass die Verteilung politischer Führungsrollen auch maßgeblich von der Art der Entscheidung abhängt, die von den jeweiligen Akteuren getroffen werden muss. Das hier vorgestellte Schema ist sicherlich idealtypisch und wird nicht alle in der EU gefällten Entscheidungen zu hundert Prozent erfassen können. Es verdeutlicht aber, dass das Potenzial der einzelnen Akteure zur Ausübung politischer Führung auch davon abhängt, ob es sich um eine systemverändernde (system-making) Entscheidung handelt, ob durch die Entscheidung bestimmte Politikfelder geformt werden sollen (policy-making), oder ob lediglich Detailfragen zur Umsetzung eines bereits beschlossenen Rechtsakts geregelt werden müssen (policy-shaping). Insgesamt konnte in den vorangehenden zwei Kapiteln verdeutlicht werden, dass das Potenzial zur Ausübung politischer Führung im Mehrebenensystem der EU auf viele Akteure verteilt ist. Sicherlich kann dabei den Mitgliedstaaten und der Europäischen Kommission in fast allen Bereichen eine bedeutende Rolle zugeschrieben werden. Es wurde allerdings auch gezeigt, dass diese beiden Akteure in keinem Bereich über die ausschließliche Fähigkeit verfügen, Führungspositionen einzunehmen. Selbst in so sensiblen Bereichen wie den Vertragsrevisionen, wo die Mitgliedstaaten gemeinhin als die „Herren der Verträge“ gelten, können Kommission und Parlament unter bestimmten Umständen Einfluss geltend machen und Entscheidungen in ihrem Sinne beeinflussen.

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Schlussbetrachtung

Wer kann in der EU unter welchen Umständen politische Führung ausüben? Diese Frage galt es in der vorliegenden Darstellung zu erörtern. Zu diesem Zweck wurde in Anlehnung an einige prominente Vertreter der Systemtheorie ein Analyseraster entwickelt, mit dessen Hilfe politische Führung in Mehrebenensystemen fassbar gemacht werden kann. Dabei wurde eine funktionsorientierte Definition des Terminus „politische Führung“ zugrunde gelegt: Es sollte darunter die Fähigkeit eines Akteurs verstanden werden, weitere am Entscheidungsprozess beteiligte Akteure so zu beeinflussen, dass gerade systemerhaltende bzw. -erweiternde Entscheidungen getroffen werden.

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Im empirischen Teil wurden dann zunächst die Akteure und ihr Potenzial zur Ausübung politischer Führung untersucht (Leitfrage 1): Hierbei kann dem Europäischen Rat eine herausragende Rolle zugeschrieben werden, welcher der Union die für ihre Entwicklung erforderlichen Impulse gibt und ihre allgemeinen politischen Zielvorstellungen festlegt. Allerdings wird der Handlungsspielraum des Rats sowohl aufgrund der Vielzahl der anwesenden Staats- und Regierungschefs – jeder der heute 27 Entscheidungsträger ist ein potenzieller Vetospieler – als auch durch die Tatsache eingeschränkt, dass diese sich lediglich vier bis fünf Mal pro Jahr treffen und auch noch andere Aufgaben zu erledigen haben. Auch das Potenzial des Ministerrats zur Ausübung politischer Führung ist ambivalent zu bewerten: Einerseits ist er das oberste Rechtsetzungsorgan der Gemeinschaft, andererseits besitzt er keinerlei Initiativrechte und muss sich beim Gesetzgebungsprozess zudem mit einem heute in vielen Politikbereichen weitgehend gleichberechtigten Parlament auseinandersetzen. Neben diesen beiden Organen, in denen die Mitgliedstaaten ihre Interessen vertreten und die Zusammenarbeit in erster Linie intergouvernemental verläuft, spielen bei der Ausübung politischer Führung aber auch die supranational geprägten Institutionen eine bedeutende Rolle. Allen voran ist die Kommission mit ihrem Initiativmonopol in der Vergangenheit immer wieder als „Motor der Integration“ bezeichnet worden. Allerdings kann sie eine derartige politische Führungsrolle nur dann einnehmen, wenn die Mitgliedstaaten ihre Initiativen aufnehmen und diese unterstützen. Zudem erfordert es seitens des Präsidenten viel Geschick, die heterogene Kommission (27 Kommissare aus ebenso vielen Ländern) zusammenzuhalten und auf eine gemeinsame Linie einzuschwören. Auch dem Europäischen Parlament kann unter bestimmten Umständen eine politische Führungsrolle zugeschrieben werden: so etwa bei Erweiterungen der Union (aufgrund seiner obligatorischen Zustimmung), bei der Einsetzung einer neuen Kommission sowie im Rahmen des Mitentscheidungsverfahrens („conditional agenda setter“) im Rahmen der ersten Säule. Und wenn dies auch überrascht, darf bei der Frage nach der politischen Führung in der Union auch der Gerichtshof nicht unerwähnt bleiben: Durch seine hochgradig politischen Entscheidungen hat er wichtige Rechtsgrundsätze in der Gemeinschaft formuliert und so entscheidend zur Integration beigetragen. Im Anschluss an diese Akteuranalyse wurde untersucht, welche Faktoren im Mehrebenensystem das Potenzial zur Ausübung politischer Führung maßgeblich beeinflussen. Zunächst ist hier die Existenz von unterschiedlichen Systemebenen an sich von Bedeutung (Leitfrage 2): Diese sind nicht hierarchisch gegliedert, sondern ineinander verschachtelt (two-or-more-level-games) und durch multiple Netzwerkstrukturen miteinander verbunden. Dies beschränkt die Macht der jeweils übergeordneten Ebene und eröffnet gleichzeitig den untergeordneten Ebenen die Möglichkeit zur Partizipation. Des Weiteren sind zur Übernahme einer Führungsposition auch die Machtressourcen von Bedeutung, die den Akteuren zur Verfügung stehen (Leitfrage 3). Dabei konnte festgestellt werden, dass die Mitgliedstaaten unter allen Akteuren über die größten materialen Machtressourcen verfügen. Die Fähigkeit zur Ausübung politischer Führung durch die Kommission und das Parlament beruht dagegen vor allem auf ihren informationalen Ressourcen, während die Entscheidungen des Gerichtshofs in erster Linie aufgrund seiner reputationalen Ressourcen die Union entscheidend prägen konnte. Schließlich konnte festgestellt werden, dass die Verteilung politischer Führungsrollen auch stark von der Art der Entscheidung abhängt, die von den Akteuren getroffen werden


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muss (Leitfrage 4). Bei den system-making decisions haben die Mitgliedstaaten sicherlich das größte Führungspotenzial. Dagegen gleicht der Entscheidungsfindungsprozess im Rahmen der policy-making decisions in den vergemeinschafteten Politikfeldern heute weitgehend einem gleichberechtigten Zusammenspiel zwischen Kommission, Ministerrat und Parlament, wobei in den nicht-vergemeinschafteten Politikfeldern der zweiten und dritten Säule die intergouvernementale Zusammenarbeit im Ministerrat weiterhin dominiert. Policy-shaping decisions schließlich werden in erster Linie von der Kommission getroffen. Trotz der Beantwortung der eingangs aufgeworfenen Leitfragen konnten im eng begrenzten Rahmen dieses Beitrags nicht alle Faktoren analysiert werden, die für die Funktionslogik politischer Führung im Mehrebenensystem der EU von Bedeutung sind. So wäre es beispielsweise interessant zu untersuchen, welche Führungsstile europäischer Politiker am besten zur Ausübung von Führung in der Union geeignet sind. Eine wichtige Rolle scheint hierbei die Frage zu spielen, ob die Führungsperson – beispielsweise der Kommissionspräsident oder der Ratsvorsitzende – aufgrund seiner Herkunft einen konkurrenz- oder konkordanzdemokratischen Politikstil bevorzugt. In der Vergangenheit hat sich gezeigt, dass die auf Konsens ausgerichteten deutschen oder französischen Politiker eher dazu in der Lage sind, eine Einigung auf europäischer Ebene herbeizuführen als ihre von konkurrenzdemokratischem Denken geprägten britischen Kollegen. Hinsichtlich der Frage nach der Funktionslogik politischer Führung in der EU besteht also noch reichlich Forschungsbedarf, auch wenn einige Fragen im Rahmen des vorliegenden Beitrags erhellt werden konnten. Dies würde vor allem auch für den Fall gelten, dass der Vertrag von Lissabon trotz der gegenwärtigen Ratifizierungsprobleme in Irland und in der Tschechischen Republik eines Tages in Kraft treten sollte. Im Endeffekt hätte dies nämlich auch weitreichende Folgen für die Verteilung politischer Führungsrollen in der Union. Das Europäische Parlament würde im Rahmen der policy-making decisions durch die Ausweitung des Mitentscheidungsverfahrens einen weiteren Kompetenzzuwachs erfahren. Da die Annahme des Vertrags mit einer Abschaffung der Säulenstruktur verbunden wäre, würde die heute in der ersten Säule angewandte „Gemeinschaftsmethode“ zudem zum regulären Gesetzgebungsverfahren werden. Auch die Ausweitung der Mehrheitsentscheidungen im Rat und die Einführung der „doppelten Mehrheit“ als Abstimmungsverfahren (ab 2014) würden das Potenzial der einzelnen Akteure zur Ausübung politischer Führung verändern. Konkret wäre zu erwarten, dass sich der Handlungsspielraum des Rats erhöht, da die Möglichkeiten eines einzelstaatlichen Vetos reduziert würden. Zudem würde der Vertrag von Lissabon mit dem Präsidenten des Europäischen Rats, der künftig für je zweieinhalb Jahre vom Europäischen Rat ernannt werden und für eine größere Kontinuität dieses Organs sorgen soll, ein völlig neues Amt einführen. Welche Auswirkungen diese Änderungen auf die Funktionslogik politischer Führung in der Union im Einzelnen haben werden, kann allerdings nur schwer vorausgesagt werden und bleibt einer Untersuchung nach dem Inkrafttreten des Vertrags vorbehalten.

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Bibliographie a. Interviews In dieser Darstellung fanden Informationen aus drei Interviews Eingang, die der Autor im Rahmen einer Studie über die deutsch-tschechischen Europaregionen im Juni 2006 und im November 2008 durchführte. Die Befragten bekleideten wichtige Positionen in der Euregio Egrensis und der Euroregion Elbe/Labe. b. Zeitungsartikel DER NEUE TAG: Grenzen als Narben der Geschichte. Ausgabe vom 28. August 2006; http://www.derneuetag.de/zeitung/915423-126,1,0.html; Zugriff am 17. März 2009. c. Sonstige Quellen Übersicht über die Verwaltungsstrukturen im Ziel-3-Programm zur Förderung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit zwischen dem Freistaat Sachsen und der Tschechischen Republik; abzurufen unter http://www.ziel3-cil3.eu/media/de/Verwaltungsstrukturen_DE.pdf; Zugriff: 17. März 2009.

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Folgerungen

Die Muster politischer Führung in westlichen Regierungssystemen: empirische Befunde im Vergleich Die Muster politischer Führung in westlichen Regierungssystemen

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Der Vergleich politischer Führungsmuster als Herausforderung: zur Einführung

Die komparative Erforschung politischer Führung stellt in mehrerlei Hinsicht eine wissenschaftliche Herausforderung dar. Zum einen ist schon der Begriff, zumal in Deutschland der des „Führers“, generell nicht frei von wertenden Konnotationen und daher im intersubjektiven Diskurs durchaus problematisch (Pelinka 2008: 46). Zweitens sind diese normativen Aufladungen im internationalen Vergleich keineswegs gleich gelagert, was den wissenschaftlichen Austausch darüber, was Führung denn eigentlich ausmache, weiter erschwert: Während das englische Wort leader primär positiv besetzt ist und mit Bezug etwa auf Winston Churchill oder John F. Kennedy vor allem auf die politischen Steuerungsleistungen herausragender Persönlichkeiten verweist (Elgie 1995: 9-24), weckt die Vokabel „Führer“ im deutschsprachigen Raum geschichtlich bedingt regelmäßig negative Assoziationen: Von der Verknüpfung mit der Person Hitlers ausgehend verbindet man mit dem „Führer“ oft antidemokratisch motivierte, autoritäre Handlungsmuster, welche sich für moderne demokratische Gemeinwesen eben gerade nicht eignen, sondern sie geradezu gefährden (Pelinka 2008: 46). Ambivalent schließlich ist das spanische líder zu qualifizieren, das sowohl die Vorstellung eines starken, visionären und tatkräftigen politischen Führers impliziert als auch die Gefahr populistischen, ja antidemokratischen Missbrauchs der eigenen Macht. Fidel Castro – der sich selbst zum Máximo Líder stilisierte –, Juan Perón oder Hugo Chávez können hier als typische Beispiele dieser zwiespältigen Bewertung zwischen Bewunderung und Misstrauen dienen, die gerade im lateinamerikanischen Raum mit seinen caudillistischen politisch-kulturellen Traditionsbeständen weit verbreitet ist (Werz 2008: 118-121, 284-289). Was Begriffe und Vokabeln betrifft, gilt sinngemäß auch für die vergleichende Betrachtung der praktischen Führungsmuster: Keineswegs hat sich in modernen westlichen Regierungssystemen ein einheitliches Profil politischer Führung herauskristallisiert, sondern dieses variiert von Land zu Land oft beträchtlich. Mehrere Faktoren zeichnen hierfür verantwortlich und bilden damit gleichsam Stellschrauben der Macht, welche am Ende sowohl über die Handlungsressourcen politischer Führer entscheiden als auch über die Restriktionen, denen sie unterliegen. Zum einen spielen die systemischen Rahmenbedingungen eine große Rolle: Sowohl der Typus des Regierungssystems als auch die Struktur der Exekutive definieren Rolle und damit Führungsprofile von Regierungschefs maßgeblich (Helms 2005a: 19-24), wie auch die Konturen der einzelnen Parteien sowie des gesamten Parteiensystems, welche den innerparteilichen Handlungsspielraum politischer Führer abstecken sowie die Wahrscheinlichkeit von machtbegrenzenden Koalitionsregierungen beeinflussen. Weiterhin ist das

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Wirken judikativer (Verfassungsgerichte) und territorialer (Bundesländer bzw. Gebietskörperschaften) Vetospieler in die Gesamtrechnung einzubeziehen (Tsebelis 2002), und generell ist schließlich nach den Ausprägungen der jeweiligen politischen Entscheidungsstile zu fragen, die zwischen den Idealtypen „Konkurrenz“ und „Konkordanz“ ebenfalls eine deutliche Variationsbreite entfalten (Schmidt 2008: 306-318). Doch nicht nur die Effekte der institutionellen Rahmenbedingungen sind relevant, sondern auch die individuellen Anforderungsprofile an den „Führer“: Politisch-kulturell bedingt können die generellen Rollenerwartungen ebenfalls erheblich variieren, den hemdsärmelig auftretenden, impulsiven Populisten ebenso zum Idealbild stilisieren wie den ikonenhaft überhöhten ‚Vater der Nation‘, der sich durch mustergültige Lebensführung und asketische Ausstrahlung gleichsam über die politischen Niederungen erhebt (Rosenberger 2008). Die dazu jeweils passenden, mithin Erfolg versprechenden Persönlichkeits- und Kommunikationsprofile unterscheiden sich entsprechend stark: Das getragene rhetorische Pathos und das gemessene Auftreten von Charles de Gaulle passten eben ideal zur politischen Rollenerwartung der meisten Franzosen in den fünfziger Jahren, als es die krisenhafte Erblast der IV. Republik zu bewältigen galt, wofür der über dem Parteiengezänk stehende Kriegsheros geradezu prädestiniert war (Elgie 1995: 62-63). Im modernen populistisch geprägten Szenario Venezuelas, in dem Hugo Chávez gerade mit seiner volksnahen Hemdsärmeligkeit äußerst effektiv ist (Kestler 2008: 596), würde ein derartiges Führungsmuster aber ebenso befremdlich wirken wie im betont nüchtern geprägten konkordanten politischen Führungsalltag der Schweiz (Linder 2009: 571-573). Umgekehrt wiederum hätte ein sachlich kalkulierender und unprätentiös auftretender Koalitionär vom Schlage eines Helmut Schmidt (Helms 2005a: 74) in emotionalisierten und gleichzeitig auf präsidiale Selbstdarsteller zugeschnittenen populistischen Szenarien Lateinamerikas wohl nicht den Hauch einer politischen Chance. Kurzum: Auch die Erfolgswahrscheinlichkeit individueller Führungsmuster kann keineswegs pauschal bemessen werden, sondern wird vom jeweiligen politisch-kulturellen Kontext maßgeblich vorgeprägt. Dieser Sachverhalt soll im Folgenden anhand einer komparativen Synopse der wesentlichen Ergebnisse der vorangegangenen Fallstudien systematisch erschlossen werden.

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Führung und Kontext: die generellen Profile der politischen Systeme im Vergleich

Schon durch die Auswahl der Fallbeispiele sollte die faktische Vielfalt sowohl der institutionellen Rahmenbedingungen als auch der politisch-kulturellen und situativen Einflussfaktoren adäquat abgebildet werden. Hinsichtlich der politischen Ordnungen fanden daher neben den vier parlamentarischen Regierungssystemen Großbritannien, Deutschland, Spanien und Italien auch vier Präsidialsysteme (USA, Brasilien, Argentinien, Chile) Berücksichtigung sowie mit dem semipräsidentiellen Frankreich und dem Direktorialsystem der Schweiz zwei Staaten, die diesbezüglich als Misch- bzw. als Sonderformen zu qualifizieren sind (Schmidt 2008: 295-297). Bei der Auswahl der parlamentarischen und der präsidentiellen Regierungssysteme wurde zudem darauf geachtet, sowohl einheits- als auch bundesstaatliche Ordnungen adäquat zu repräsentieren, um den Einfluss der territorialen Gliederungsmuster auf die jeweili-

Die Muster politischer Führung in westlichen Regierungssystemen

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ge politische Führung (Elgie 1995: 16-18) differenziert evaluieren zu können. Großbritannien und Italien bzw. Chile stehen dabei in ihren Gruppen stellvertretend für wiederum variabel konturierte, weil unterschiedlich stark regionalisierte Einheitsstaaten, während Spanien und Deutschland bzw. die USA, Brasilien und Argentinien die verschiedenen Ausprägungen föderaler Machtdispersion abbilden. Der variable politisch-kulturelle bzw. situative Kontext wurde vor allen Dingen durch eine breite regionale Streuung der Beispielsysteme erfasst: Durch den Einbezug von drei südamerikanischen Demokratien, die jeweils mit der Erblast zurückliegender Militärdiktaturen und der Herausforderung dauerhafter demokratischer Konsolidierung konfrontiert sind, wurden neben traditionsreichen und schon lange stabilen angloamerikanischen Demokratien auch typische zeitgenössische Transformationssysteme (Huntington 1993) mit immer noch brüchiger politischer Kultur und noch ausbaufähiger demokratischer Identität erfasst. Aber auch innerhalb der ausgewählten westeuropäischen Demokratien gibt es diesbezüglich graduelle Unterschiede: Die Schatten diktatorischer Vergangenheit fallen in Spanien, Deutschland und Italien bis heute – wiederum unterschiedlich abgestuft – auf die politisch-kulturelle Befindlichkeit, während Großbritannien und die Schweiz hiervon unbelastet sind. Eine Sonderkonstellation stellt schließlich das supranationale Gefüge der Europäischen Union dar: Als System sui generis hat es auch völlig neuartige politische Führungsmuster generiert, die am Ende nur mehr ansatzweise auf bestimmte Personen bzw. Amtsträger konzentriert sind, sondern von breit angelegten, viele Einzelakteure umfassenden GovernanceStrukturen kollektiv getragen werden (Tömmel 2008: 122-125). Deshalb lässt sich die Analyse politischer Führung in der EU eben nicht vorschnell auf bestimmte herausgehobene Akteure, wie etwa den Kommissionspräsidenten oder den Vorsitzenden des Europäischen Rats, beschränken, sondern muss die Führungsbeiträge der einzelnen Organe zunächst spezifisch isolieren und dann zu einem differenzierten Gesamtbild zusammenfügen.

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Strukturen als Handlungsressourcen und -restriktionen: komparative Befunde

Profil und Wirkungsgrad politischer Führung werden durch die Strukturen der jeweiligen Ordnungen maßgeblich vorgeprägt. Diesbezüglich können sie einerseits begünstigend wirken, indem sie umfassende formale Kompetenzen der Exekutive verankern bzw. ihr die zur Führung nötigen organisatorischen Ressourcen verleihen. Andererseits wirken sie aber durchweg restriktiv auf Führung ein, indem aus Strukturen regelmäßig bremsende Vetospieler erwachsen und komplexe Organisationen zudem hochgradige Arbeitsteilung implizieren, die interne Kompetenzkonflikte und die Herausbildung konkurrierender informaler Entscheidungsnetzwerke systematisch fördern. Im Einzelfall ist es daher gar nicht einfach, die führungsbezogenen Effekte politischer Strukturen zu evaluieren, weil sie in dieser Hinsicht sowohl begünstigend als auch restriktiv wirken können. In welcher Form dieses Dilemma in den Beispielsystemen greifbar wird, soll im Folgenden genauer erörtert werden.

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3.1 Die verfassungsrechtliche Stellung des Regierungschefs Ausgangspunkt dieser komparativen Analyse ist naturgemäß die verfassungsrechtliche Stellung des Regierungschefs, der im Fokus der Führungsforschung steht. Schon hier offenbaren die untersuchten Staaten eine sehr große Bandbreite formalrechtlicher Verankerung und Kompetenzausstattung: Das eine Extrem besetzt dabei die Schweiz, die einen eigenständigen Regierungschef von vornherein nicht vorsieht, sondern die Exekutivgeschäfte bewusst in die Hand des siebenköpfigen Bundesrats gelegt hat, der als reines Kollektivgremium ohne richtliniengebendem Vorsitzendem entscheidet (Linder 2009: 572). Unter diesen Bedingungen wird politische Führung nachhaltig kollektiviert. Beschränkt dieses Strukturmerkmal also die Führungsmöglichkeiten einzelner Regierungsmitglieder, erfahren diese auf der anderen Seite durch den Wahl- bzw. Abwahlmodus wieder eine merkliche Stärkung: Im Regelfall werden erneut kandidierende Bundesräte wiedergewählt (Neidhart 2002: 333), und eine formelle Abwahl während ihrer Amtszeit ist auch nicht möglich. Am anderen Ende der Skala stehen mit Argentinien, Brasilien, Chile und den USA dann die vier Präsidialsysteme mit direkt gewählten, parlamentarisch nicht abberufbaren und formal alleine mit der Exekutivführung betrauten Präsidenten. Hier sind die politischen Führungsfunktionen schon durch den Wahlmodus bewusst auf einen Einzelakteur fokussiert, der dann durch die Verfassung regelmäßig mit sehr starken formalen Kompetenzen ausgestattet ist. Jedoch ergeben sich auch hier Nuancen: Denn während in Brasilien, Chile und den USA der Präsident sämtliche Funktionen des Staatsoberhaupts und des Regierungschefs monopolisiert (Rinke/ Stüwe 2008: 28-32), ist ihm in Argentinien seit 1994 ein parlamentarisch verantwortlicher Kabinettschef an die Seite gestellt (Hänsch/ Riekenberg 2008: 65). Bis heute hat dies zwar nicht zu einer nennenswerten Machtbeschränkung des argentinischen Präsidenten geführt, zumal der Jefe de Gabinete auch das Vertrauen des Staatsoberhaupts besitzen muss. Grundsätzlich ist jedoch bei bestimmten Personalkonstellationen (schwacher Präsident, starker Kabinettschef) auch eine Verschiebung der Machtverhältnisse denkbar. In den vier parlamentarischen Regierungssystemen Deutschland, Großbritannien, Italien und Spanien liegt die Wahl des Regierungschefs dann faktisch in der Hand der Parlamente, wobei die formellen Verfahren hier jedoch stark differieren, was auch für die Spielräume politischer Führung von Bedeutung ist: Während in Deutschland, Italien und Spanien formelle Wahlakte bzw. parlamentarische Vertrauensabstimmungen vorgesehen sind (Ismayr 2009: 20-27), erfolgt in Großbritannien eine bloße Ernennung des Premierministers durch die Monarchin (Becker 2002: 107). Bei eindeutigen Mehrheitsverhältnissen sind diese Unterschiede zwar unerheblich; Bedeutung gewinnen sie jedoch in diesbezüglich unklaren Situationen: Da dann die Person des Regierungschefs nicht von vornherein feststeht, erhalten die Staatsoberhäupter in diesen Fällen einen größeren Spielraum bei dessen Auswahl bzw. einen größeren Mitwirkungseinfluss. In Großbritannien hat dies in den letzten Jahrzehnten aufgrund klarer Mehrheitsverhältnisse zwar keine faktische Bedeutung erlangt, ist aber potenziell durchaus denkbar. In Italien kam dem Staatsoberhaupt dagegen gerade während der sog. „Ersten Republik“ mit ihrer unübersichtlichen Parteienszenerie regelmäßig eine wichtige Funktion bei der Auswahl des neuen Regierungschefs zu (Köppl 2007: 141). Da dieser dort zudem Vertrauensabstimmungen in beiden Kammern überstehen muss, war und ist die informelle Vorab-Suche nach Erfolg versprechenden Kandidaten sehr


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wichtig. Unabhängigkeit und Handlungsspielräume parlamentarisch legitimierter Regierungschefs werden also schon durch den Wahlmodus maßgeblich beeinflusst. Im französischen Semipräsidentialismus schließlich ist die Szenerie naturgemäß komplexer: Der seit 1962 direkt gewählte Staatspräsident besitzt eine ähnlich starke formale Legitimation wie seine Kollegen in den reinen Präsidialsystemen. Der Premierminister unterliegt dagegen der parlamentarischen Handlungslogik, was vor allen Dingen zu Zeiten einer Cohabitation von Belang ist: Das formal dem Präsidenten zukommende Ernennungsrecht wird dann de facto von der Nationalversammlung wahrgenommen, indem die dortige Mehrheit den Premier gleichsam designiert und dann in der nachfolgenden Vertrauensabstimmung nur mehr formell bestätigt (Kempf 2007: 85-95). Gerade dies stärkt einen Kohabitations-Premier dann gegenüber dem Präsidenten, doch andererseits ist auch er in seinen Führungsspielräumen durch die Einflussnahme seiner eigenen Mehrheitsfraktionen beschränkt. Gleiches gilt für die Abwahlverfahren: Wo konstruktive Misstrauensvoten vorgesehen sind (Deutschland, Spanien), sind die Hürden zur Auswechselung des Regierungschefs naturgemäß sehr viel höher als in Szenarien mit lediglich einfacher Abwahlprozedur (Ismayr 2009: 20-27). Gerade in Italien hat dies die Position des Ministerpräsidenten nachhaltig geschwächt, zumal hier schon das Negativvotum einer einzelnen Kammer genügt, um ihn aus dem Amt zu drängen. Zwar sind formelle Abwahlen in Rom trotzdem unüblich; parlamentarisch in Ungnade gefallene Regierungschefs nehmen dort diesen Akt durch eigenen Rücktritt aber gleichsam vorweg, was im Laufe der Jahrzehnte zu einer großen Zahl von Regierungswechseln geführt hat (Ullrich 2009: 651-656). In Deutschland sind diese während laufender Legislaturperioden dagegen die große Ausnahme geblieben und nur erfolgt, wenn sich die zugrunde liegenden Koalitionskonstellationen veränderten. Großbritannien schließlich aber zeigt, dass auch unter den Bedingungen formal einfacher Abwahl die Position eines Regierungschefs stark sein kann, wenn die parteipolitische Szenerie im Parlament eindeutig ist: Solange ein britischer Premier seine Mehrheitsfraktion effektiv disziplinieren kann, spielt der formal durch einfache Abstimmung mögliche Vertrauensentzug keine Rolle (Helms 2005b: 70-86). Nur in Krisensituationen mit einem deutlich geschwächten Premier und aufbegehrenden parteiinternen Konkurrenten und Hinterbänklern wird diese Option wirklich aktuell. Im französischen Semipräsidentialismus schließlich ist die Szenerie wiederum heterogener: Dem direkt gewählten und parlamentarisch verantwortlichen Staatsoberhaupt steht ein Premier zur Seite, der jederzeit durch einfachen Vertrauensentzug gestürzt werden kann. Gerade dieser Mechanismus hat ja erst zu den Kohabitations-Konstellationen geführt: Wenn eine gegnerische Mehrheit die Nationalversammlung dominiert, muss der Präsident deren Kandidaten nolens volens zum Regierungschefs ernennen, da er gegebenenfalls eigenmächtig ernannte Vertrauensleute in kürzester Zeit durch Misstrauensvoten wieder verlieren würde (Kempf 2007: 48-57). Die parteipolitische Konstellation im Parlament bestimmt also maßgeblich sowohl die diesbezüglichen Gestaltungsspielräume des Präsidenten als auch den Grad der Unabhängigkeit des Premiers gegenüber dem Staatsoberhaupt. Drittens ist nach den formalen Kompetenzen der Regierungschefs zu fragen, die naturgemäß die politischen Führungspotentiale ebenfalls maßgeblich vorprägen. Auch hier sind die Unterschiede zwischen den einzelnen Systemen enorm. Formal verankerte und gleichzeitig umfangreiche Richtlinienkompetenzen besitzen dabei auf der einen Seite die direkt gewählten Präsidenten Argentiniens, Brasiliens, Chiles und der USA (Rinke/ Stüwe 2008: 28-

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32). Ihre Aufgaben werden in den jeweiligen Verfassungen mehr oder weniger detailliert festgeschrieben. Aber auch hier offenbaren sich Unterschiede im Detail: Denn dem USPräsidenten ist trotz seiner Machtfülle kein formelles legislatives Initiativrecht verliehen, was ihn zur intensiven Kooperation mit dem diesbezüglich allein befugten Kongress nötigt. De facto ist er zwar trotzdem seit langem der chief legislator, indem die Masse der Vorlagen von seiner Ministerialverwaltung ausgearbeitet wird (Stüwe 2008: 550); sein inhaltlicher Gestaltungsspielraum wird dadurch aber trotzdem eingeschränkt, weil es am Ende doch eines Kongressabgeordneten bedarf, der die jeweilige Initiative offiziell einbringt. Am anderen Ende der Skala steht erneut die Schweiz, deren Direktorialsystem mit kollektiver Führung durch den Bundesrat bewusst keine Richtlinienkompetenz eines Regierungschefs verankert hat. Richtlinien muss das siebenköpfige Gremium also kollektiv bestimmen, zumal auch der im jährlichen Turnus aus den Bundesräten gewählte Bundespräsident mangels eigenständiger Kompetenzen dazu nicht befugt ist (Klöti 2006: 161). Unklar ist die Situation diesbezüglich auch in Frankreich, jedoch aus anderen Gründen: Die Verfassung sieht hier sowohl Richtlinienbefugnisse des Präsidenten als auch des Premierministers vor, und deren Abgrenzung ist keineswegs eindeutig: So kommt dem Staatsoberhaupt zwar der Oberbefehl über die Streitkräfte zu, und auch die Entscheidung über den Einsatz von Atomwaffen liegt in seiner Hand; gleichzeitig aber kommt dem Premier die Richtlinienkompetenz bei der Gestaltung der Verteidigungspolitik zu. Wie in der Außenpolitik auch haben in der Vergangenheit beide Exekutivakteure daraus für sich sicherheitspolitische Kompetenzen abgeleitet, was vor allen Dingen in parteipolitisch kontroversen Kohabitations-Konstellationen zu Kompetenzkonflikten zwischen ihnen führte (Elgie 2004). In den vier parlamentarischen Regierungssystemen ist die Richtlinienkompetenz dagegen insgesamt wieder stark verankert, wobei auch hier graduelle Unterschiede zu beachten sind. In Großbritannien sind Richtlinienbefugnisse mangels geschriebener Verfassung bis heute nicht formell kodifiziert, durch die starke Stellung des Premiers in seiner zentralistisch organisierten Partei sowie durch Verfassungskonventionen faktisch jedoch umfänglich verankert (Helms 2005a: 194-199). Das deutsche Grundgesetz sowie die spanische und die italiensche Verfassung haben dies dann auch explizit festgeschrieben, wobei die Spielräume des Regierungschefs gerade in Rom wieder deutlich eingeschränkt werden, indem er über die Zusammensetzung bzw. Änderung seiner Ministerriege nicht frei entscheiden kann (Ullrich 2009: 652). Eine Sonderrolle spielt schließlich in diesem Gesamtzusammenhang die EU: Schon generell ist in ihrem komplexen supranationalen Gefüge kein präziser Ort bzw. eine bestimmte Person zu isolieren, welche politische Führungsaufgaben monopolisieren könnte. Vor allen Dingen die institutionelle Konkurrenz zwischen der Kommission, dem variabel zusammengesetzten Ministerrat sowie dem Europäischen Rat (ER) lässt am Ende viele Orte ausmachen, an denen jeweils politische Führungsaufgaben wahrgenommen werden, aber eben nicht exklusiv (Tömmel 2008: 122-125). Vertraglich verankerte Richtlinienbefugnisse können dabei sowohl die Kommission als auch der ER geltend machen, erstere vor allen Dingen durch ihr legislatives Initiativmonopol, ihre Funktion als „Hüterin der Verträge“ sowie ihre exekutivischen Kompetenzen, letzterer durch seine Aufgabe, die generellen Leitund Entwicklungslinien der EU festzulegen (Wessels 2008: 85-94). Durch ihr legislatives Beschlussrecht haben darüber hinaus auch die Fachministerräte maßgeblich an der Führung Anteil. Zusätzlich verkompliziert wird die Szenerie durch die sukzessive Kräfteverschiebung innerhalb der Kommission: Deren Präsident hat durch die letzten Vertragsänderungen


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(Amsterdam, Nizza) hinsichtlich der Mitwirkung bei der Auswahl der übrigen Kommissare und durch inhaltliche Richtlinienbefugnisse stark an Gewicht gewonnen (Pfetsch 2005: 161), was sich bei Inkrafttreten des Lissabonner Vertrages noch einmal verstärken würde. Bezüglich der Wahl- und Abwahlprozeduren ergeben sich aber deutliche Unterschiede zwischen diesen Organen: Während sie bisher weder für den ER noch für die Fachministerräte von Belang sind, da deren Mitglieder von den nationalen Regierungen gestellt werden, ist hier die Stellung der Kommissionsmitglieder deutlich schwächer: Sie müssen einerseits vom ER (Kommissionspräsident) bzw. von den nationalen Regierungen (übrige Kommissare) nominiert und andererseits vom Europäischen Parlament (EP) bestätigt werden (Bieber/ Epiney/ Haag 2005: 143). Zudem steht dem EP ein Misstrauensrecht gegenüber der Kommission zu, wofür allerdings eine politisch schwer zu erzielende Zweidrittelmehrheit erforderlich ist. Bislang ist daher noch keine einzige Kommission formell abgewählt worden, und auch bei Vertrauensverlust vorweggenommene Rücktritte blieben deshalb die große Ausnahme (Sebaldt 2002: 23). Durch „Lissabon“ würde sich diese gesamte Konstellation jedoch erneut verändern, weil dieser Vertrag nunmehr einen hauptamtlichen, von den Staats- und Regierungschefs gewählten Vorsitzenden des ER vorsieht, dem nun eigene Gestaltungsbefugnisse zukommen (Brok/ Leinen 2008: 24), der aber auch von den übrigen ER-Mitgliedern wieder abgewählt werden kann. Das setzt ihn – wie auch die Kommissare – gerade dann unter Anpassungsdruck, wenn er nach seiner ersten Amtszeit eine Wiederwahl anstrebt.

3.2 Die Rolle des Kabinetts im Vergleich Die verfassungsrechtlich verankerten Gestaltungskompetenzen des Regierungschefs werden aber regelmäßig von kollektiven Exekutivstrukturen begrenzt, in welche sie eingebunden sind und ohne die sie ihre politischen Führungsaufgaben nicht wahrnehmen können. Von besonderem Interesse ist dabei die Rolle des Kabinetts, dessen Bedeutung im internationalen Vergleich jedoch auch sehr stark variiert. Hier reicht die Bandbreite von politischen Ordnungen, in denen dieses exekutive Kollektivgremium verfassungsrechtlich überhaupt nicht vorgesehen ist und bestenfalls als informelle Ministerrunde unter Vorsitz des Regierungschefs tagt, bis hin zu Kabinetten, die nicht nur als reguläre Verfassungsorgane konstituiert sind, sondern denen auch formelle Beschlussrechte zukommen (Blondel/ Müller-Rommel 1997). Naturgemäß erfahren die politischen Gestaltungsmöglichkeiten eines Regierungschefs im letzteren Falle eine deutlich stärkere Einschränkung als im ersteren, da er hier Regierungsbeschlüsse nicht eigenständig treffen kann, sondern sich dafür jeweils eine Mehrheit in der Ministerrunde sichern muss. Informelle Kabinette implizieren derlei Vetopotentiale dagegen nicht und stehen darüber hinaus zur Disposition des Regierungschefs, der sie je nach eigenem Regierungsstil häufiger oder seltener einberufen bzw. sogar ganz auf sie verzichten kann. Eine starke Stellung besitzen Kabinette regelmäßig in parlamentarischen Regierungssystemen, so auch in den Beispielstaaten Deutschland, Großbritannien, Italien und Spanien. In allen vier Ländern haben sie die Qualität von Verfassungsorganen und sind dementsprechend auch mit kollektiven Beschlussrechten ausgestattet, an welche die jeweiligen Regierungschefs gebunden sind (Ismayr 2009: 27-31). Großbritannien macht hier nur insoweit eine Ausnahme, als das Kabinett aufgrund des Fehlens einer einheitlichen kodifizierten

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Verfassung nicht in gleichem Maße formalrechtlich verankert ist. Die diesbezüglichen constitutional conventions sind jedoch spätestens seit Mitte des 19. Jahrhunderts von ähnlich starker rechtlicher Bindungswirkung und daher ein Äquivalent (Jennings 1969: 228289). Die Kompetenzen dieser formellen Kabinette sind dabei vor allem im Bereich der Gesetzgebung von Bedeutung, indem für die Einbringung eines Regierungsentwurfs in das Parlament in allen vier Staaten regelmäßig ein Kabinettsbeschluss nötig ist. Eine Sonderrolle spielt in diesem Zusammenhang die Schweiz, indem dort der Bundesrat sämtliche Exekutivfunktionen ohnehin kollektiv wahrnimmt und damit ein eigenständiger Regierungschef fehlt, dessen Kompetenzen dann gegenüber der Ministerrunde zu definieren bzw. abzugrenzen wären (Klöti 2006: 154-161). Demgegenüber spielen diese formellen Exekutivgremien in den vier Präsidialsystemen bestenfalls eine untergeordnete Rolle, wobei allerdings Nuancen erkennbar werden: In Chile und den USA besitzen Kabinette überhaupt keinen formalrechtlichen Status; in beiden Verfassungen sind sie nicht vorgesehen, sondern konstituieren sich nur dann, wenn es der jeweilige Präsident für opportun erachtet bzw. wenn er durch einen ausgeprägt kollektiven Führungsstil die Konstituierung einer regelmäßig tagenden Ministerrunde zulässt. Gerade in den USA hat dies zu großen Bedeutungsschwankungen von cabinets geführt (Helms 1999). In Argentinien ist die Rolle des Kabinetts insoweit etwas stärker, als es seit 1994 als Ministerrunde unter Vorsitz des formell parlamentarisch verantwortlichen Jefe de Gabinete tagt und dessen Vorlagen beschließen muss (Hänsch/ Riekenberg 2008: 67-68). Da der Kabinettschef jedoch formell wie faktisch weitgehend vom Präsidenten abhängig und dieser zudem nicht an die Kabinettsbeschlüsse gebunden ist, engt dies die politischen Führungsspielräume des argentinischen Staatsoberhaupts nur unwesentlich ein. Das gilt auch für Brasilien, wo ein Kabinett trotz fehlender verfassungsrechtlicher Verankerung zwar faktisch existiert (Costa 2008: 120), allerdings unter direktem Vorsitz des Staatspräsidenten und ohne eigenständige Beschlussrechte. Im Semipräsidentialismus Frankreichs hat der Ministerrat dagegen eine dem Hybridcharakter des gesamten politischen Systems entsprechende mittelstarke Stellung erhalten, die jedoch auch von den jeweiligen parteipolitischen Konstellationen abhängig ist. Schwächer als klassische Kabinette ist der conseil des ministres insoweit, als das formelle Gesetzesinitiativrecht dort dem Premierminister in Person zukommt (Kempf 2007: 133); formelle Kabinettsbeschlüsse sind hierfür also nicht erforderlich. Andererseits kann ein Regierungschef nur auf seinen Beschluss hin vor der Nationalversammlung die Vertrauensfrage stellen; partielle Entscheidungskompetenzen besitzt das Gremium also sehr wohl. Relevant ist dabei noch die Tatsache, dass seine Sitzungen nicht vom Premierminister geleitet werden, sondern vom Staatspräsidenten, der es infolgedessen vor allem in parteipolitischen Kohärenzphasen dominiert. Während einer cohabitation wird der Ministerrat dagegen zu einem wichtigen Machtfaktor des Premiers im Stellungsspiel mit dem Staatsoberhaupt und erfährt dann eine signifikante Aufwertung seiner politischen Stellung (Elgie 2004). Die EU schließlich ist diesbezüglich erneut nicht eindeutig zu qualifizieren, indem die dort mit politischen Führungsaufgaben betrauten Organe keiner einheitlichen Entscheidungslogik folgen. Am ehesten folgt noch die Kommission der klassischen Kabinettslogik, indem ihre Beschlüsse nur durch ein kollektives Votum aller Kommissare zustande kommen können, insbesondere bei Verordnungs- und Richtlinieninitiativen (Pfetsch 2005: 162163). Der Kommissionspräsident ist hier also in einer ähnlichen Rolle wie ein Regierungschef eines parlamentarischen Regierungssystems. Der Ministerrat entscheidet dagegen zwar


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auch als Kollektiv, lässt jedoch in vielen Politikbereichen offene Mehrheitsentscheide zu (Bieber/ Epiney/ Haag 2005: 134-137), welche dem klassischen Kabinettsprinzip widersprechen: Denn dieses lässt interne kontroverse Abstimmungen zwar durchaus zu, sieht dann jedoch die geschlossene und kollektive Vertretung des Ergebnisses nach außen vor – wie auch von der Kommission praktiziert. Der ER fällt dann noch weiter aus dem Rahmen, als er bis heute trotz seiner wichtigen Richtlinienfunktion keinen offiziellen Organstatus besitzt und infolgedessen keiner formalisierten Entscheidungslogik folgt. Erst mit dem Inkrafttreten des Lissabonner Vertrags würde sich dies kategorial ändern (Bieber/ Epiney/ Haag 2005: 115-117).

3.3 Die Relevanz von Koalitionen Auch die Notwendigkeit zur Bildung von Koalitionen schränkt den Gestaltungsspielraum eines politischen Führers regelmäßig ein. Zwar können diese durchaus auch als Handlungsressource verstanden werden, wenn sich ein Regierungschef gegenüber seiner eigenen Partei mit dem Argument Spielraum verschafft, er benötige Gestaltungsfreiheit zur Aushandlung von Kompromissen zwischen den Koalitionären. Darüber hinaus bietet die Koalitionskonstellation ihm auch immer wieder die Möglichkeit, die verschiedenen Regierungspartner gegeneinander auszuspielen. Im Vordergrund bleibt insgesamt betrachtet jedoch das restriktive Moment (Müller/ Strøm 2003). Schon ein erster Blick auf die Beispielstaaten zeigt, dass sich die Beispielsysteme hier deutlich anders und damit nicht mehr gemäß der Organisationslogik der Regierungssysteme gruppieren: Weder präsidentielle noch parlamentarische Ordnungen bilden hier also homogene Blöcke, sondern weisen auch gruppenintern substantielle Unterschiede auf. Unter den parlamentarischen Regierungssystemen besitzen Deutschland und Italien seit Jahrzehnten konstant Koalitionsregierungen, wobei deren Heterogenität und Instabilität in Rom auch im internationalen Vergleich besonders ausgeprägt sind. Das war vor allen Dingen während der „Ersten Republik“ dem hochgradig fragmentierten Parteiensystem geschuldet, doch auch unter den neuen Bedingungen sind die nun eher weltanschaulich gruppierten Parteienblöcke intern recht heterogen strukturiert und führen auch weiterhin zu recht unübersichtlichen Koalitionskonstellationen (Köppl 2007: 154-164). Die bundesdeutsche Szenerie ist demgegenüber lange Zeit sehr berechenbar geblieben, indem den beiden Großparteien CDU/CSU und SPD mit der FDP jeweils nur ein Partner zur Bildung einer Kleinen Koalition zur Verfügung stand, zumal zumindest auf Bundesebene Große Koalitionen die Ausnahme geblieben sind. Mit dem sukzessiven Hinzutritt von Grünen und PDS bzw. Linkspartei haben sich die Koalitionsoptionen insbesondere im letzten Jahrzehnt aber merklich ausgeweitet und sind damit auch weniger berechenbar geworden (Niedermayer 2006). In Großbritannien spielen sie dagegen seit dem kriegsbedingten Coalition Government Winston Churchills keine Rolle mehr, was vor allem durch die klare parteipolitische Konstellation und das verzerrende relative Mehrheitswahlrecht bewirkt wird (Becker 2002: 155159). Bei einer deutlichen Schwächung der Großparteien, wie aktuell bei Labour zu beobachten, sind aber auch hier Koalitionskonstellationen denkbar, wenn die Wählerwanderungen sich nicht auf viele Kleinparteien verteilen, sondern einer größeren Drittpartei zugute kommen sollten. Auch haben im Zuge der Devolution erste Erfahrungen mit Koalitionsoder sogar Minderheitsregierungen in Schottland bzw. Wales in der traditionell konkur-

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renzbetonten britischen Politik die Berührungsängste gegenüber diesem Regierungsformat deutlich abgeschwächt (Deacon/ Sandry 2007). Spanien schließlich nimmt insoweit einen Zwischenstellung ein, als es in Madrid bis heute nicht zur Bildung formeller Koalitionen gekommen ist, sondern PSOE oder PP die Regierungen jeweils alleine stellten. Jedoch waren dies mehrheitlich Minderheitskabinette, die dann jeweils auf die Duldung insbesondere regionaler Kleinparteien angewiesen waren (Barrios 2009: 726). Das führte dann auch zur Herausbildung informeller Koalitionen, indem die Tolerierung der Regierung durch den jeweiligen kleinparteilichen Mehrheitsbeschaffer auf einem klaren Verhandlungsergebnis beruhte, das fast schon als Äquivalent für einen formellen Koalitionsvertrag zu werten ist. Aber auch unter den vier präsidentiellen Systemen variiert die Bedeutung von Regierungsbündnissen signifikant. Geradezu zum Markenzeichen sind sie in Brasilien und Chile geworden, deren politische Ordnungen daher nicht ohne Grund als „Koalitionspräsidentialismus“ charakterisiert werden (Costa 2008: 119; Nolte 2004: 359-360). Sowohl in Brasilia als auch in Santiago bzw. Valparaiso nötigen die heterogenen Parteiensysteme, die dann auch zu einer fragmentierten Zusammensetzung der dortigen Parlamente führen, die jeweiligen Präsidenten unter Berücksichtigung seiner parlamentarischen Mehrheitsbeschaffer zur Bildung einer sehr heterogenen Regierungsmannschaft, die gerade in Brasilien zudem großen personellen Fluktuationen auch während laufender präsidialer Amtszeiten unterliegt (Palermo 2002). In den USA spielen Koalitionen aufgrund der hochgradigen Fragmentierung von Demokraten und Republikanern sowie der daraus resultierenden schwachen innerparlamentarischen Fraktionsdisziplin dagegen keine Rolle. Zwar kommt es immer wieder vor, dass der jeweilige Präsident auch Angehörige der anderen Partei in seine Regierungsmannschaft aufnimmt (Helms 2005b: 30-36); da die Parteien aber durchweg nicht als geschlossene Organisationen agieren, mithin ihre Angehörigen nicht in erster Linie als ‚Parteisoldaten‘, sondern als unabhängige politische Individuen gewertet werden, ist dies – und wird dies – nicht als Bildung einer parteienübergreifenden Koalition verstanden. Argentinien schließlich nimmt hier insoweit wieder eine Zwischenstellung ein, als sich die diesbezüglichen Konstellationen seit der Rückkehr zur Demokratie 1983 merklich verändert haben: Die anfängliche Dominanz der in der Regierungsverantwortung alternierenden Peronisten und der bürgerlichen UCR hat sich durch den Stimmenzuwachs anderer Parteien deutlich abgeschwächt. Vor allem nach dem Ende der Amtszeit Carlos Menems schloss sich diesbezüglich eine instabile Phase mit einer koalitionsbasierten Präsidialregierung unter Fernando de la Rúa an. Auch die wachsende Fragmentierung der Peronisten trägt zur zunehmenden Heterogenität des Parteiensystems und damit zur größeren Wahrscheinlichkeit von Koalitionsbildungen bei (Carreras 2002). In den Hybridsystemen Frankreich und Schweiz spielen Koalitionen dagegen durchweg eine große Rolle, wobei Bedingungen und Formate erneut stark voneinander abweichen. In der Eidgenossenschaft ist die seit 1959 praktizierte „Zauberformel“, welche die vier langjährigen Regierungsparteien CVP, FDP, SPS und SVP in einem festen und bislang nur einmal leicht veränderten Proporzregime zusammenbindet, geradezu zum Markenzeichen des Regierungssystems geworden (Steppacher 2005). Unter Berücksichtigung auch verfassungsrechtlich verankerter Proporzerfordernisse (ausgewogene Repräsentation von Kantonen bzw. Sprachgruppen) wird hier infolgedessen unabhängig von den konkreten Wahlergebnissen seit Jahrzehnten die gleiche Koalition gebildet, die Stabilität und Konti-


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nuität auch dadurch gewinnt, dass die ihr angehörenden Bundesräte parlamentarisch nicht abberufbar sind und im Regelfall bei erneuter Kandidatur auch wieder gewählt werden. Derart strukturbildend sind Koalitionen in Paris zwar nicht, aber auch dort bilden sie eher den Normalfall als die Ausnahme – und dies sowohl in Kohärenz- als auch in Kohabitationsphasen. Das ist dem trotz romanischem Mehrheitswahlverfahren recht fragmentierten Parteiensystem geschuldet, das an Heterogenität auch durch die häufigen innerparteilichen Friktionen gewinnt, die in der Vergangenheit immer wieder zu Abspaltungen bzw. Neugruppierungen geführt haben (Höhne 2006). Insoweit sind auch starke Präsidenten regelmäßig zur Befolgung einer komplexen Koalitionslogik gezwungen, indem sie nicht nur verschiedene Parteien im Ministerrat berücksichtigen, sondern auch einer funktionalen Repräsentanz der jeweiligen innerparteilichen Flügel Rechnung tragen müssen. In der EU schließlich sind parteipolitisch bedingte Koalitionen bislang nicht strukturbildend, da zumindest in den zur politischen Führung geschaffenen Organen die mitgliedstaatliche Machtlogik dominiert. Dies gilt vor allem für den ER sowie die Fachministerräte, in denen eine parteipolitisch motivierte Gruppierung auch deshalb selten ist, weil die einzelnen nationalen Parteiensysteme bzw. politischen Färbungen der Regierungen keineswegs gleichartig sind (Niedermayer/ Stöss/ Haas 2006). Insbesondere die mittel- und osteuropäischen Neumitglieder weisen bis heute meist instabile und auch abweichend strukturierte Parteienlandschaften auf. Ein gewisses Vordringen der Koalitionslogik ist allerdings bei der Bildung der Kommission zu beobachten, vor allen Dingen durch die seit dem Vertrag von Amsterdam deutlich gestärkte Rolle des EP bei der Bestätigung ihres Präsidenten (Sebaldt 2002: 29-30). Sowohl bei der ersten Wahl des jetzigen Amtsinhabers Barroso als auch insbesondere bei seiner nunmehr angestrebten Wiederwahl sind die parteipolitischen Mehrheitsverhältnisse unter den Europaparlamentariern und die parteipolitische Logik deutlich in den Vordergrund getreten: Barroso wird als Kandidat der Konservativen und Liberalen gewertet und daher sowohl von den Sozialisten als auch von den Grünen im EP sehr kritisch betrachtet bzw. sogar abgelehnt. Mit einer weiteren Stärkung der parlamentarischen Rechte durch den Vertrag von Lissabon dürfte diese Parteipolitisierung der Kommission künftig noch an Relevanz gewinnen.

3.4 Judicial review: die Bedeutung verfassungsgerichtlicher Kontrolle Auch bei der Bedeutung der verfassungsgerichtlichen Kontrolle politischer Führung lässt sich keineswegs ein einheitliches Muster feststellen, sondern Kompetenzen und faktischer Wirkungsgrad der betreffenden Richtergremien streuen innerhalb und zwischen den jeweiligen Regierungssystemtypen deutlich. Auch hier ist vorab grundsätzlich zu bemerken, dass eine starke Verfassungsgerichtsbarkeit nicht pauschal als Handlungsrestriktion gewertet werden darf. Denn wenn sie sich im Sinne eines judicial self restraint bzw. gemäß der USamerikanischen political question doctrine konsequent auf die Prüfung der Verfassungskonformität strittiger Vorlagen beschränkt und den Entscheid über politische Fragen ablehnt, ist der genuine Gestaltungsbereich politischer Führung im Rahmen der Verfassungsgrundsätze weitgehend unbeeinträchtigt (Säcker 2008: 22-23). Dass diesbezüglich immer strittige Grauzonen bleiben werden, liegt allerdings auch auf der Hand. Darüber hinaus kann sich ein Verfassungsgericht sogar zur Quelle erweiterter Führungsspielräume erwei-

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sen, wenn es etwa in Organ- oder föderalen Streitfällen zugunsten exekutiver Privilegien (z.B. Geheimhaltungsvorschriften der Regierung) oder der Stärkung von Bundeszuständigkeiten (z.B. New Deal-Gesetzgebung Roosevelts) votiert (Hübner 2007: 41-45). Im Regelfall steht aber auch bei der Verfassungsgerichtsbarkeit das restriktive, weil Führungsspielräume rechtlich limitierende Moment im Vordergrund – zumal im politischen Kalkül der davon betroffenen Regierungschefs. Die große Ausnahme stellt dabei unter den Beispielsystemen allerdings Großbritannien dar, wo das bis heute verfassungssystematisch zentrale Prinzip der Parlamentssouveränität die Einrichtung einer eigenständigen Verfassungsgerichtsbarkeit nicht zugelassen hat (Sturm 2009: 267). Unbeschadet der auch für die britische Politik immer wichtiger werdenden reglementierenden Wirkung von EuGHUrteilen befindet sich daher der britische Premier in der bequemen Position, verfassungsgerichtliche Vetopotentiale in der politischen Planung von vornherein nicht berücksichtigen zu müssen. Auch dies hat neben dem generell exekutivlastigen politischen Willensbildungsprozess maßgeblich zum ausgeprägten Führungspotential britischer Regierungschefs beigetragen (Helms 2005b: 161-190). In den drei anderen parlamentarischen Regierungssystemen sind dagegen mit leichten Abstufungen jeweils recht starke und den politischen Führungsprozess maßgeblich beeinflussende Verfassungsgerichte geschaffen worden. Zumal in Deutschland ist die Antizipation der weit reichenden Vetopotentiale der Karlsruher Richter inzwischen so weit fortgeschritten, dass viele Beobachter bereits eine Justizialisierung der Politik diagnostizieren (Säcker 1995), was den für seine markigen Sentenzen berüchtigten langjährigen Vorsitzenden der SPD-Bundestagsfraktion, Herbert Wehner, einmal zur Warnung vor den „acht Arschlöchern aus Karlsruhe“ (zit. nach Piazolo 2006: 293) hinriss. Aber auch nüchtern betrachtet ist der Führungsspielräume begrenzende Effekt durch Normenkontrollentscheide sowie Urteile in Organ- und Bund-Länder-Streitigkeiten des Bundesverfassungsgerichts als enorm zu qualifizieren. Das gilt im Übrigen auch für das nach deutschem Vorbild geschaffene spanische Tribunal Constitucional, das in der Vergangenheit vor allem durch eine föderalismusfreundliche Rechtsprechung maßgeblich zur deutlichen Stärkung der Rechte der Autonomen Gemeinschaften beigetragen hat (Barrios 2009: 749-756). Auch die Rechte des italienischen Verfassungsgerichts sind substantiell und weit reichend, wobei die Richter dort gerade im Zuge des Wechsels von der „Ersten“ zur „Zweiten Republik“ eine politisch brisante Rolle einnahmen, die unter den Beispielsystemen wiederum einzigartig ist. Denn zum einen trug die referendumsfreundliche Urteilspraxis des Corte Costituzionale in den neunziger Jahren maßgeblich zur Umsetzung der Abschaffung des alten Verhältniswahlrechts bei, die gegen den erklärten Widerstand vieler Parlamentarier erst durch abrogative Referenden möglich geworden war (Ullrich 2009: 659). Darüber hinaus spielten prominente Staatsanwälte und Untersuchungsrichter, wie etwa der Mailänder Staatsanwalt Antonio Di Pietro, bei der Aufdeckung der Korruptionsskandale der alten Parteieliten eine so maßgebliche Rolle, dass diesbezüglich im Nachgang vielfach von einer „Revolution der Richter“ gesprochen wurde (Della Porta 2001), welche das Ende der abgewirtschafteten „Ersten Republik“ maßgeblich herbeigeführt habe. Das mag überspitzt formuliert sein; eine ausgeprägte Politisierung der Richterschaft gerade in dieser Übergangsphase lässt sich aber nicht bestreiten. Unter den vier Präsidialsystemen sind die diesbezüglichen Unterschiede dann aber deutlich geringer ausgeprägt, was vor allem daran liegt, dass sich Argentinien, Brasilien und Chile hier über weite Strecken am US-amerikanischen Vorbild orientiert haben. Ein


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signifikanter, wenngleich in der Praxis wenig relevanter Unterschied bleibt unbeschadet sonstiger Kompetenzabweichungen im Detail gleichwohl: Bis heute sind die Normenkontrollrechte des Supreme Court in Washington nicht explizit verfassungsrechtlich verankert, sondern gründen auf der Präzedenzwirkung maßgeblicher Grundsatzurteile (insb. Marbury vs. Madison 1803) (Hübner 2007: 158-159). Demgegenüber sind – der dann schon greifbaren US-Gerichtspraxis folgend – diese Rechte in den später verabschiedeten südamerikanischen Verfassungen bereits formell verankert. Argentinien und Brasilien sind dem USVorbild dabei auch in organisatorischer Hinsicht gefolgt, indem sie kein eigenständiges Verfassungsgericht schufen, sondern diese Funktionen dem jeweiligen obersten Gerichtshof überantworteten. Nur Chile besitzt seit 1970 neben dem Corte Suprema einen eigenständigen Verfassungsgerichtshof (Rinke 2008: 162). Auf den Wirkungsbereich und das führungsbegrenzende Vetopotential der einzelnen Verfassungsgerichte hat dann noch die jeweilige Territorialstruktur der politische Systeme Auswirkungen: Streitigkeiten zwischen Bund- und Gliedstaaten können naturgemäß nur in bundesstaatlichen Gefügen auftreten. Infolgedessen haben die Obersten Gerichte Argentiniens, Brasiliens und der USA hier gegenüber dem einheitsstaatlich strukturierten Chile noch einen zusätzlichen Wirkungsbereich, der restriktiv auf die nationale Regierung dann einwirkt, wenn die Einzelstaaten bzw. Provinzen eine Bundesnorm als Kompetenzüberschreitung des Zentralstaats werten und dagegen Klage führen. Generell schwächer ist die Verfassungsgerichtsbarkeit dann noch in den Hybridsystemen ausgeprägt, wobei die Gründe hierfür durchaus differieren. Das Bundesgericht der Schweiz – auch hier existiert kein eigenständiges verfassungsgerichtliches Gremium – ist in formaler Hinsicht dem US-Supreme Court nachempfunden, wie auch die gesamte USVerfassung große Vorbildwirkung für den 1848 geschaffenen eidgenössischen Bundesstaat besaß. Allerdings hat man in Bern im Unterschied zu den USA bis heute davon Abstand genommen, dem Bundesgericht auch umfassende Normenkontrollkompetenzen zu verleihen. Nur die Prüfung der Konformität kantonaler und kommunaler Gesetzgebung mit der Bundesverfassung ist zulässig, und darüber hinaus ist auch die Regelung von Streitigkeiten zwischen Bundesorganen nicht vorgesehen (Kälin/ Rothmayr 2006). Der französische Verfassungsrat ist demgegenüber sowohl aufgrund spezifischer ideengeschichtlicher Traditionen als auch durch die Gründungsumstände der V. Republik nur als partiell wirksames Verfassungsgericht einzustufen. Zum einen beschränkten sich seine diesbezüglich wichtigen Kompetenzen bis zur Verfassungsreform von 2008 auf die präventive Kontrolle im Entscheidungsprozess befindlicher Gesetzesvorschläge, wobei sich der sukzessive etwas ausgeweitete Kreis der Antragsberechtigten bis zu diesem Zeitpunkt nur auf Parlaments- und Regierungsmitglieder erstreckte (Kempf 2009: 370-372, 401); ex post erfolgende abstrakte und konkrete Normenkontrolle, zumal durch sonstige Antragsteller, war also bewusst nicht vorgesehen. Im Rahmen dieses ohnehin schon begrenzten Kompetenzspektrums hat der Conseil Constitutionnel dann der direktdemokratischen Tradition folgend aber zudem noch Entscheidungen in Verfahren abgelehnt, die einem Referendum und damit einem direkten Votum des Souveräns unterlagen (Müller-Brandeck-Bocquet/ Moreau 1998: 88). Insgesamt war der Verfassungsrat im Kalkül de Gaulles ohnehin primär als zusätzliches Disziplinierungsinstrument gegenüber einem renitenten Parlament gedacht, dessen Beschlüsse er gegebenenfalls durch ein präventives Votum der mehrheitlich von ihm selbst ausgewählten Verfassungsräte zu kassieren gedachte. Durch die Ausweitung der Antragsberechtigen 1974 hat sich das Gremium aber seither faktisch zu einem häufig ge-

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nutzten Instrument der parlamentarischen Opposition gewandelt, die, bildlich gesprochen, diesen Spieß nun gleichsam umdreht und gegen die Regierung nutzt (Kempf 2007: 162). Der Europäische Gerichtshof schließlich spielt als supranationales Richtergremium erneut eine Sonderrolle. Gleichwohl kann er in funktionaler Hinsicht durchaus als vollwertiges ‚Verfassungsgericht‘ gewertet werden, weil ihm sowohl umfangreiche Kompetenzen zur Regelung von Streitigkeiten zwischen den EU-Organen bzw. zwischen der Gemeinschaft und einzelnen Mitgliedstaaten zustehen als auch Normenkontrollbefugnisse, die hier jedoch erneut einen spezifischen Charakter aufweisen: Denn nicht nur steht es in seiner Macht, die Konformität sekundären Rechts mit dem primärrechtlichen Vertragsbestimmungen zu überprüfen, sondern er hat auch die Aufgabe, Verstöße der Mitgliedsstaaten bei nicht sinngemäßer bzw. rechtzeitiger Umsetzung europäischer Richtlinien in nationales Recht gerichtlich zu ahnden (Bieber/ Epiney/ Haag 2005: 146-148). Damit besitzt er also auch wichtige Aufgaben für die EU-weite Harmonisierung der Rechtsordnung.

3.5 Föderalismus und Regionalisierung als territoriale Kontextbedingungen Auch in territorialer Hinsicht sind politische Führer in den Beispielsystemen mit beträchtlich variierenden Kontextbedingungen konfrontiert. Regelmäßig wirken dabei ausgeprägt föderal strukturierte politische Systeme restriktiver auf die Gestaltungsspielräume nationaler Regierungen ein als einheitsstaatliche, in welchen den Gebietskörperschaften diesbezüglich kaum effektive Vetopotentiale zur Verfügung stehen. Gleichwohl darf auch hier eine ausgeprägte Föderalisierung nicht zu einseitig als Behinderung erfolgreicher politischer Führung interpretiert werden. Denn simultan bietet eine derartige Ordnung nationalen Regierung regelmäßig die Chance, mit den Kompetenzüberschneidungen und Undurchsichtigkeiten zu spielen, die Mehrebenensystemen regelmäßig zu eigen sind: Unpopuläre Entscheidungen bzw. deren Konsequenzen können hier wesentlich leichter auf eine andere Entscheidungsebene abgeschoben werden, um durch „blame avoidance“ das eigene gute Image nicht zu beschädigen (Sebaldt 2002: 45). Im der Gesamtschau der Fallbeispiele zeigt sich nun, dass Einheitsstaatlichkeit keineswegs pauschal mit effektiverer politischer Führung durch die nationale Regierung einhergeht, sondern dass die Verhältnisse merklich komplexer liegen: Zwar finden sich mit Großbritannien und Frankreich hier in der Tat einheitsstaatliche politische Systeme, in denen Regierungschef bzw. Staatspräsident ihre politische Stärke nicht unwesentlich aus dem unitarischen Charakter ihrer politischen Ordnungen ziehen – in London vor allen Dingen durch das Prinzip der Parlamentsouveränität, das eine formelle Föderalisierung der politischen Ordnung strikt ausschließt (Sturm 2009: 267), in Paris durch das traditionell nicht infrage gestellte Prinzip der unteilbaren Nation und den ausgeprägten Etatismus mit zentralistischer Verwaltung (Münch 2005). Letztlich ist aber in beiden Systemen die Existenz vergleichsweise straff organisierter Parteiorganisationen für den Erfolg politischer Führung noch wichtiger, was durch den Vergleich mit den beiden anderen Einheitsstaaten Chile und Italien deutlich wird, die diesbezüglich Abweichungen aufweisen: Denn weder in Santiago noch in Rom konnte politische Führung in der Vergangenheit aus dem weitgehenden Fehlen gebietskörperschaftlicher Vetoakteure signifikanten Nutzen bzw. Spielraum gewinnen, weil die komplexe Parteienlandschaft weder im chilenischen „Koalitionspräsidentialismus“ noch im heterogenen Par-


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lamentarismus Italiens allzu unabhängige Regierungen zuließ (Nolte 2004: 359-360; Köppl 2007: 143-167). Auch in diesen beiden Systemen ist also primär die Logik der Parteienorganisation bestimmend für den Wirkungsgrad politischer Führung, weniger die Territorialstruktur. Am anderen Ende der Skala finden sich dann mit Argentinien, Brasilien, der Schweiz und den USA vier bundesstaatliche Ordnungen, die zumindest institutionell als duale Föderalismen zu charakterisieren sind, indem sie alle über direkt gewählte zweite nationale Parlamentskammern verfügen (Krumwiede/ Nolte 2000: 127-135; Lüthi 2006). Und so sind weder die Provinzgouverneure Argentiniens noch diejenigen der brasilianischen Einzelstaaten unmittelbar bundespolitisch eingebunden, was für die eidgenössischen Kantonalregierungen wie auch die Governors der US-Einzelstaaten gleichermaßen gilt. Diese strukturellen Parallelen sind kein Zufall, denn hier sind die USA für die drei anderen, später verabschiedeten Verfassungen erneut als Vorbild herangezogen worden (Rinke/ Stüwe 2008: 19-20). Die damit strukturell zunächst begrenzten Gestaltungsspielräume der jeweiligen nationalen Regierungen werden jedoch durch Zusatzbestimmungen und politische Traditionen merklich modifiziert. Generell ist trotz dieser Trennkonstruktion eine fortschreitende politische Unitarisierung dieser Föderalismen zu beobachten. Vergleichsweise stark ist diese in Argentinien und den USA ausgeprägt, bei letzteren vor allen Dingen seit dem New Deal und unter Nutzung bundesfreundlicher Generalklauseln der Verfassung (Gellner/ Kleiber 2007: 129-133), bei ersterem durch den generellen Vorrang von Bundesgesetzen gegenüber provinzialem Recht, ein Steuerverbundsystem und zusätzliche Interventionsrechte der Bundesregierung in Buenos Aires (Haldenwang 2002). Größere Autonomie konnten sich demgegenüber die einzelstaatlichen Regierungen in Brasilien und insbesondere in den Schweizer Kantonen bewahren (Linder 2005: 139-195). Aber selbst in der Eidgenossenschaft wird der traditionelle duale Föderalismus durch ebenenübergreifende administrative Verflechtung schleichend unitarisiert. Eine derartige Ebenenverflechtung ist im deutschen Verbundföderalismus schon von vornherein gegeben, ja auch bewusst gewählt worden, um dem Verfassungsauftrag zur Schaffung „einheitlicher“ bzw. „gleichwertiger Lebensverhältnisse“ in allen Bundesländern leichter gerecht werden zu können (Sturm/ Zimmermann-Steinhart 2005: 43). Die durch das Bundesratsmodell garantierte permanente bundespolitische Präsenz der Landesregierungen und ihre formelle Einbindung in den föderalen Gesetzgebungsprozess haben jede Bundesregierung dann auch wesentlich stärker reglementiert als dies ihren Pendants in den Trennföderalismen je geschehen könnte. Das gilt im Übrigen sinngemäß auch für die Europäische Union, deren Ministerrat ebenfalls nach dem Bundesratsprinzip zusammengesetzt ist (Pfetsch 2005: 144). Freilich fehlt auf europäischer Ebene bislang ein dem deutschen Beispiel entsprechender strikter politischer Harmonisierungsauftrag. Jedoch auch hier sollte man sich vor zu einseitigen Qualifizierungen hüten, hat die Verbundkonstruktion des deutschen Bundesstaates doch auch die Formierung landesweiter Parteien und die Stärkung ihrer Bundeszentralen gefördert. Was ein Regierungschef hier also regelmäßig an Gestaltungsspielraum durch einen schwierig zu steuernden Bundesrat verliert, gewinnt er häufig wieder in seiner Funktion als Parteiführer durch eine im Vergleich zu trennföderalistischen Szenarien meist effektivere Einflussnahme auf die Landesverbände seiner politischen Machtbasis (Renzsch 1994). Ob dies sich auf lange Sicht auch auf europäischer Ebene einstellen wird, bleibt bislang eher unwahrscheinlich. Denn Grundvoraussetzung dafür wäre wohl eine klar nach parteipolitischen Kriterien zusammengesetz-

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te Kommission und vor allem ein von einer eindeutigen parteipolitischen Mehrheit im EP getragener Kommissionspräsident, der gleichzeitig Führungsfunktionen im europäischen Dachverband seiner Partei übernimmt. Aber selbst in dieser Konstellation könnte er nur etwas bewirken, wenn die europäischen Parteien gegenüber den nationalen deutlich mehr Profil und vor allem politisches Gewicht gewönnen (Jansen 2008). Spanien schließlich bildet dann noch insoweit einen Sonderfall, als es zwar staatsund verfassungsrechtlich noch als Einheitsstaat zu qualifizieren ist, allerdings mit mittlerweile so ausgeprägten Kompetenzen der Autonomen Gemeinschaften (AG), dass es häufig schon als Föderalstaat charakterisiert wird. Vor allen Dingen die autonomiefreundliche Entscheidungspraxis des Verfassungsgerichts hat diesen Prozess befördert, aber auch die Madrider Regierungen selbst haben sukzessive Kompetenztransfers in die Wege geleitet, allerdings zumeist in Phasen der Duldung durch regionale Kleinparteien, wenn sie als Minderheitsregierung auf deren politische Unterstützung angewiesen waren (Encarnación 2008: 107108). Trotzdem hat die spanische Zentralregierung durch die nach wie vor sehr unitarisch geprägte Finanzordnung und durch die nur schwache Einbindung der AG in die nationale Politik (gewählter Senat ohne Repräsentanz der Regionalregierungen) bis heute gute Möglichkeiten, den Gestaltungsspielraum der Regionen effektiv zu begrenzen (Nohlen/ Hildenbrand 2005: 286-291). Gerade bei nationalen Einparteienregierungen ohne kleinparteilichen Duldungspartner werden die restriktiven Potentiale der AG regelmäßig stark begrenzt.

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Führungsprofile und Führungstypen: personen- und systemspezifische Erkenntnisse

Führungsprofile und Führungstypen werden durch die strukturellen Rahmenbedingungen also substantiell geprägt. Gleichwohl tragen sie zur Erklärung des Phänomens letztlich nur partiell bei, da politisch-kulturelle Bedingungen und individuelle Gaben für die Chance eines Politikers auf erfolgreiche Führung ebenso relevant sind. Bei ersteren ist vor allem nach dem jeweils vorherrschenden politischen Entscheidungsstil (Konkurrenz vs. Konkordanz) und nach den landesspezifischen und oft aus bestimmten Traditionen erwachsenden Rollenerwartungen an politische Führer zu fragen, bei letzteren müssen die Eignung individueller Persönlichkeits- und Kommunikationsprofile (Eigenschaften, Images, Auftreten, Rhetorik) sowie von politischen Handlungsstilen vergleichend herausgearbeitet werden. Erst die Synopse dieser verschiedenen Faktoren ermöglicht dann jeweils die Charakterisierung eines landesspezifischen persönlichen ‚Erfolgsrezeptes‘ politischer Führung.

4.1 Zwischen Konkurrenz und Konkordanz: Entscheidungsstile als Handlungsbasis Politische Kultur und Landestradition können zu ganz unterschiedlichen generellen politischen Entscheidungsstilen führen. Idealtypisch betrachtet stehen sich dabei der konkurrenzdemokratische Modus, in dem die Güte politischer Entscheidungen vor allen Dingen von einer kompetitiven Gegenüberstellung konkurrierender Personen bzw. Konzepte und dem anschließenden Mehrheitsentscheid für die eine oder die andere Option abhängig gemacht werden, und der konkordanzdemokratische gegenüber, in welchem ein ausgrenzen-


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der Mehrheitsentscheid gerade verhindert werden soll und stattdessen die einvernehmliche, konsensuelle Suche nach breiten Kompromissen bzw. personellen Koalitionen die Szenerie prägten. Für die politischen Führungsprofile bzw. ihre jeweilige Erfolgswahrscheinlichkeit ist dieser Handlungsrahmen naturgemäß sehr wichtig: Wer etwa die Konkurrenzlogik ohne Augenmaß in ein ausgeprägt konkordantes politisches System einzuführen trachtet, wie etwa der SVP-Politiker Christoph Blocher jüngst in der Schweiz (Brühl-Moser 2007: 479, 632), taugt dort nicht zum erfolgreichen Führer, obwohl er damit in einer konkurrenzbetonten Demokratie sicherlich gepunktet hätte. Umgekehrtes gilt sinngemäß. Gleichwohl ist es im internationalen Vergleich oft gar nicht einfach, den jeweils zugrunde liegenden Entscheidungsstil pauschal zu charakterisieren. Politische Ordnungen mit eher vermischten Handlungsmustern sind weitaus in der Überzahl (Schmidt 2008: 308-310), was dann die Skizzierung eines dort jeweils geeigneten individuellen Handlungsstils durchaus schwierig macht. In Großbritannien und mit Abstufungen auch in Argentinien, Chile, Frankreich und Spanien herrscht dabei die Konkurrenzlogik vor, wobei sie im britischen Westminstersystem mit seiner klassischen Konfliktsituation zwischen einer großen Regierungs- und einer ebenfalls starken Oppositionspartei geradezu idealtypisch verwirklicht ist (Lijphart 1999: 10-21). Insofern bemisst sich der Erfolg britischer Regierungschefs dann auch am konsequenten Verfolgen dieser kompetitiven Linie. Ein konsensuell und allzu sehr auf Ausgleich bedachter Politiker würde in dieser Tradition schnell als durchsetzungsschwacher „wet“ abqualifiziert, wie dies den moderaten Mitgliedern der ersten Kabinette Margaret Thatchers bald widerfuhr (Sampson 1983: 53-55). Die übrigen hier zugeordneten Staaten können dagegen nur mit Abstrichen als Konkurrenzdemokratien qualifiziert werden, weil sie entweder über komplexere Parteiensysteme verfügen, die Koalitionen bzw. Duldungen und damit eben auch weniger konfliktbetonte Umgangsformen bedingen (Chile, Frankreich, Spanien), oder föderal und damit als Mehrebenensysteme ebenfalls mit Konsenserfordernissen ausgestattet sind (Argentinien). Da in allen vier Systemen jedoch starke konkurrierende Großparteien die politische Szenerie prägen, die zum Teil auch Zentren von sich gegenüberstehenden Parteiblöcken geworden sind (Chile, Frankreich), herrscht am Ende aber doch der Konkurrenzmodus vor. Umgekehrtes gilt für die Schweiz, die EU und mit Abstrichen auch für Italien: Vor allem in der Eidgenossenschaft ist der konkordante und auch auf explizit verankerten Proporzregelungen basierende einvernehmliche Politikstil seit langen Teil der Staatsraison. Die Koalitionäre der seit 1959 bestehenden ‚Zauberformel‘ sind trotz durchaus häufiger interner Dissense schon im eigenen Interesse darauf bedacht, zumindest im Rahmen des Bundesrates nach außen als Einheit aufzutreten und auch im Inneren konsensbasiert zu entscheiden (Klöti 2006: 161). Denn eine Überlagerung dieser Institution durch konfliktbetonte Entscheidungsmuster würde die Grundlage der ‚Zauberformel‘ bald zur Disposition stellen. Auch in der EU ist letztlich nur ein konkordanter Entscheidungsmodus möglich; im komplexen Entscheidungsgefüge der Organe und mit dem mittlerweile auf 27 Staaten ausgedehnten Mehrebenensystem sind inzwischen so viele Vetopotentiale institutionalisiert, dass ein konkurrenzbetonter Entscheidungsmodus unweigerlich zum politischen Stillstand führen würde (Wessels 2008: 98-102). Nicht von ungefähr werden daher gerade für Führungspositionen in der EU ausgeprägt konsensfähige und ausgleichend wirkende Persönlichkeiten gesucht.

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Italien kann vor allen Dingen in der Phase der „Ersten Republik“ als weitgehend konkordantes System charakterisiert werden. Zwar wurden auch in dieser Periode die Parteien am rechten und linken Ende des Spektrums (MSI, PCI) konsequent von der Regierungsverantwortung ausgegrenzt. Die dazwischen angesiedelte breite Koalition der Mitte, zumeist unter Führung der DC, war jedoch schon aus Gründen des Machterhalts zu einem ausgeprägten interparteilichen Konsensstil genötigt, und zudem wurden gerade die Kommunisten trotz offizieller Nichtbeteiligung an der Regierung in viele Entscheidungen zumindest informell einbezogen (Köppl 2007: 62-63). Seit dem Wechsel zur „Zweiten Republik“ hat sich das Konkurrenzmoment durch die Herausbildung von zwei Parteiblöcken mit jeweils vorab feststehenden Spitzenkandidaten aber etwas verstärkt. Die interne Heterogenität dieser Parteigruppierungen setzt dem Konkurrenzmodus aber auch unter den neuen Bedingungen merkliche Grenzen (Zohlnhöfer 2006). Die verbleibenden Beispielsysteme Brasilien, Deutschland und USA können dann am Ende aber nur als reine Mischsysteme qualifiziert werden, da sich Konkurrenz- und Konkordanzelemente hier vielfältig überlagern. Für die dortigen politischen Führer ist das insoweit eine Herausforderung, als sie jeweils arenenspezifisch entscheiden müssen, welcher Stil nun angemessener bzw. politisch Erfolg versprechender ist. In allen drei Staaten wirkt zum einen der Föderalismus konkordanzfördernd, besonders ausgeprägt im deutschen Verbundsystem (Laufer/ Münch 1997). Gleiches gilt für das ständige Erfordernis zur Koalitionsbildung in Brasilien und Deutschland, wenngleich unter ganz unterschiedlichen Bedingungen der Regierungssysteme praktiziert. Für die USA lässt sich hier insoweit eine Parallele ziehen, als der Präsident gerade bei der Gesetzgebung im parteipolitisch ausgesprochen fragmentierten Kongress permanent neue „issue coalitions“ zimmern muss, was sich auch angesichts der generell mächtigen Position des US-Parlaments nicht mit einem allzu konkurrenzbetonten Umgangsstil des Präsidenten vertrüge (Oleszek 2004). Demgegenüber haben jedoch in den Präsidialsystemen Brasiliens und der USA die ausgesprochen starke Konzentration der Macht beim Regierungschef und vor allem der Modus der Direktwahl mit den damit verbundenen hochgradig personalisierten Wahlkampagnen das Konkurrenzmoment gefördert. Das gilt mit Abstrichen auch für Deutschland, wo bei Bundestagswahlkämpfen die Spitzenkandidaten beider Großparteien nach wie vor die Szenerie dominieren und durch Koalitionsaussagen frühzeitig die parteipolitischen Lager zu formieren trachten (Rudzio 2006: 181-192).

4.2 Geschichte als Verpflichtung: historische Kontexte politischer Führung Aber noch in einer anderen Hinsicht variiert der politisch-kulturelle Kontext der Beispielstaaten signifikant und beeinflusst damit erneut die individuellen Profile politischer Führung: Denn unter ihnen finden sich mit Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien, der Schweiz und den USA sechs als „alte Demokratien“ zu qualifizierende politische Ordnungen (Sebaldt 2009), die seit vielen Jahrzehnten als konsolidiert gelten und in denen es nicht mehr dominierende Aufgabe und damit Rollenerwartung an den politischen Führer ist, nach Ende einer diktatorischen Periode feindliche Lager miteinander zu versöhnen und in den Neuaufbau einer demokratischen Ordnung gleichermaßen einzubinden. Letzteres charakterisiert dagegen gerade die Transformationssysteme bzw. jungen Demokratien Ar-


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gentiniens, Brasiliens und Chiles, die alle erst in den achtziger bzw. neunziger Jahren nach der Überwindung von Militärdiktaturen entstanden (Werz 2008: 338). Insoweit verwundert es nicht, dass in diesen Transformationsszenarien vor allen Dingen Persönlichkeiten zu geachteten und gleichzeitig erfolgreichen politischen Führern wurden, die diese Herausforderung meisterten und insbesondere über genug Verhandlungsgeschick verfügten, um zwischen den Anhängern des alten Regimes und der Demokratiebewegung zu vermitteln. In Argentinien personifiziert diesen Typus bis heute Raúl Alfonsín (Hänsch/ Riekenberg 2008: 65), in Chile Patricio Aylwin (Siavelis 2000: 53). Beiden gelang der schwierige Spagat zwischen der nötigen Aufarbeitung von Verbrechen während der Diktaturen sowie der Entfernung diskreditierter Amtsträger des alten Regimes einerseits und der Einbindung der alten Eliten durch wohldosierte Amnestieregelungen in die neue Demokratie andererseits. Für Brasilien gilt dies mit Abstrichen für den Übergangspräsidenten José Sarney, dessen zentrale Leistung die Steuerung und Begleitung der Verfassungsreform nach dem Ende der Militärdiktatur darstellte (Costa 2008: 116). Werden politische Führer in solchen Transformationsszenarien diesem Rollenbild aber nicht gerecht, sind regelmäßig Krisen vorprogrammiert: In Brasilien musste Sarneys Nachfolger Fernando Collor de Mello nicht nur wegen eines Korruptionsskandals vorzeitig sein Amt räumen, sondern auch weil er mit seinem populistischen Stil den Transformationserfordernissen nicht entsprach (Costa 2008: 116; Conniff 1999). Ein derartiges Schicksal wurde dem Populisten Carlos Menem, der recht unbekümmert an die peronistische Tradition anknüpfte, in Argentinien zwar nicht zuteil; jedoch haben sein kompetitiver Politikstil und seine unsensible Amnestiepraxis für viel Unruhe gesorgt, weswegen seine Präsidentschaft trotz wirtschaftlicher Erfolge in seiner ersten Amtszeit in Argentinien bis heute zwiespältig beurteilt wird (Birle/ Carreras 2002). In den „alten“ Demokratien stellen sich diese unmittelbaren Herausforderungen naturgemäß nicht. Aber auch sie sind – wiederum in unterschiedlichem Ausmaß – mit Problemen der Vergangenheitsbewältigung konfrontiert, welche bei politischer Führung berücksichtigt werden wollen. Dies gilt unter den Beispielsystemen für Deutschland, Frankreich und Italien. Die ehemaligen Achsenmächte sind auch heute noch mit den langfristigen Nachwirkungen von Drittem Reich bzw. faschistischer Diktatur konfrontiert, wobei dies angesichts des millionenfachen Judenmordes in Deutschland eine besondere Herausforderung darstellt (Aretz/ Buchstab/ Gauger 2003). Frankreich verfolgt dagegen der Schatten des undemokratischen Vichy-Regimes und das damit einher gehende Phänomen der Kollaboration, bis heute ebenfalls nicht gänzlich bewältigte Probleme (Hüser 2005: 52-54). Insoweit müssen politische Führer in allen drei Ländern gewärtigen, sich in den entsprechenden Situationen (Gedenktage etc.) auch als souveränes Gewissen der Nation zu präsentieren, mithin binnen kurzem vom Modus des Parteiführers umschalten zu können auf die Rolle des geschichtsbewussten nationalen Integrators. In Großbritannien, der Schweiz und den USA dagegen stellt sich diese Herausforderung heute so nicht mehr. Zwar waren sowohl die Eidgenossen als auch die USAmerikaner im 19. Jahrhundert mit Bürgerkriegen konfrontiert; sie liegen aber inzwischen so weit zurück, dass sie für politische Führer in Bern wie Washington keine ernsthafte aktuelle Herausforderung darstellen. Eine Sonderrolle spielt in diesem Zusammenhang einmal mehr die EU. Zwar hat sie keine der bisher beschriebenen Transformationsprobleme zu bewältigen, doch durch ihren permanenten Wandel, der ihre Konturen von Vertragsrevision zu Vertragsrevision nachhal-

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tig ändert, ist sie als Institution selbst die Verkörperung der Transformation (Elvert 2006). Mithin ist es neben dem schon beschriebenen Verhandlungsgeschick die größte Herausforderung für politische Führer der EU, diesen stetigen, auch informell ablaufenden Wandlungsprozess in ihrem Handeln adäquat zu berücksichtigen. So hat das EP in den letzten Jahrzehnten konstant an Gestaltungspotential gewonnen, der eben nicht nur in den Vertragstexten – etwa durch Einführung des Mitentscheidungsverfahrens – zum Ausdruck kommt, sondern auch durch die praktisch-politisch immer intensivere Einbindung der Europaparlamentarier (Sebaldt 2002: 5-36). Diese Zeichen der Zeit nicht rechtzeitig zu erkennen, wäre dann auch der zuverlässige Schlüssel zum Misserfolg europäischer politischer Führung.

4.3 Persönlichkeitsprofile politischer Führer: Eigenschaften und Habitus Auf diesem komplexen strukturellen und politisch-kulturellen Hintergrund wird klar, dass es auch kein pauschal erfolgreiches Persönlichkeitsprofil politischer Führer geben kann. Je nach spezifischer Tradition und auch nach historischer Periode wird dieses Erfolgsmuster andere Konturen besitzen. Dieser komplexe Zusammenhang kann an dieser Stelle naturgemäß nur skizzenhaft erfasst werden; die Bandbreite des in diesem Rahmen Möglichen soll jedoch anhand geeigneter Beispiele jeweils illustriert werden. Grundsätzlich wird zunächst niemand infrage stellen, dass erfolgreiche politische Führer als Rüstzeug Bildung und Intelligenz mitbringen sollten. Schon aus Gründen der Konvention und der politischen Korrektheit wird dem im Grundsatz nicht widersprochen werden. Freilich werden diese recht allgemeinen Termini von System zu System und von Epoche zu Epoche unterschiedlich inhaltlich gefüllt sein. Winston Churchill etwa verkörperte für die meisten Briten seiner Zeit den typischen Exponenten der alten englischen Aristokratie – weltbewandert und mit einem unerschöpflichen Fundus klassischer Bildung ausgestattet. Mit „Bildung“ assoziierte man dabei das Generalistentum; wissenschaftlich fundiertes Spezialwissen war Sache der Ministerialbeamten (Sampson 1963: 51-65; Döring 1998: 164-166). Das hat sich heute durchaus geändert, wenngleich eine klassische „Oxbridge“Bildung immer noch kein Schaden ist. Aber aus der beruflichen Praxis aufgestiegene Parteifunktionäre vom Schlage eines John Major haben heute durch einen gewandelten Bildungsbegriff, in dem eben dieses Spezialwissen einen deutlich größeren Stellenwert besitzt, insgesamt doch wesentlich größere Chancen auf Führungsverantwortung als früher (Hennessy 2000). Als modernes Gegenbeispiel für einen völlig anders gearteten Bildungsanspruch kann der derzeitige brasilianische Präsident Lula da Silva gewertet werden. Auch ihm ist unbestreitbar eine hohe kognitive und soziale Intelligenz eigen. Zum politischen Erfolg verhalf ihm aber darüber hinaus, dass er eben gerade nicht dem Establishment mit klassischer, breit angelegter Bildung entspringt, sondern sich seit Kindheit an ohne umfangreiche Schuldbildung mühevoll nach oben gearbeitet hat (Morrison 2005). Damit wurde und wird er zur Identifikationsfigur für die brasilianischen Unterschichten, die von ihm daher gerade nicht die Demonstration umfangreicher alltagsferner Bildung erwarten, sondern die hemdsärmelige Beschäftigung mit ihren täglichen Problemen. Auch für den aus bescheidenen Verhältnissen stammenden Juan Perón war dies in Argentinien der Schlüssel zum Erfolg im Dialog mit den Massen obwohl er im Zuge seiner Generalstabsausbildung viel Bildung im Nachhi-


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nein erwarb (Page 1983). Ergo: Der Erfolg von „Bildung“ ergibt sich für politische Führer eben nur kontextbezogen, und es ist auch ein Indikator für deren politisches Geschick, wenn sie hier die Zeichen der Zeit jeweils richtig erkennen. Freilich wäre es unangemessen, diese Bilder zu pauschal zu zeichnen. Denn natürlich existieren in jedem Land auch unterschiedliche Teilöffentlichkeiten, die von politischen Führern spezifisch bedient sein wollen. Selbst ein ansonsten bei den Massen erfolgreicher Populist wird mit seiner Hemdsärmeligkeit Schiffbruch erleiden, wenn er sie vor fachlich geschulten Parlamentariern zur Geltung bringt sucht, die den fachlichen Dialog suchen. Die arenenspezifische Variation kommunikativer Inhalte ist also unbeschadet der generellen hier beschriebenen Unterschiede für jeden politischen Führer geradezu überlebenswichtig (Elgie 1995: 10-12). Gleiches gilt für die Rhetorik. Auch hier ist grundsätzlich unbestritten, dass ein großes rednerisches Talent für politische Führer nicht nur wichtig, sondern oftmals sogar entscheidend ist. Was jedoch einen guten Redner auszeichnet, ist jedoch einmal mehr höchst kontextabhängig, und dies sowohl in zeitlicher als auch in landesspezifischer Hinsicht. So ist in Großbritannien die Beherrschung des formvollendeten rituellen Dialogs im Parlament seit langem eine wesentliche Voraussetzung für eine politische Karriere (Jennings 1970: 13-22). Wer dies nicht lernt, hat ein Problem, weswegen die Debattenkultur schon in den zahlreichen „debating societies“ während des Studiums eingeübt wird. Gleichwohl haben sich Duktus und Stil dieser Debatten in den letzten Jahrzehnten deutlich geändert. Die getragenen, noch vom viktorianischen Pathos geprägten Reden Churchills muten neben den beherzt zupackenden und emotionalen Sentenzen Tony Blairs nicht nur dem Durchschnittsbriten merkwürdig antiquiert an, sondern würden auch im Parlament heute bestenfalls Schmunzeln ernten. 1940 jedoch, zu Zeiten höchster nationaler Gefahr, fand Churchill gerade damit den Weg in die britischen Herzen (Taylor 1979: 488-489). Auch Charles de Gaulles Reden waren in ihren jeweiligen zeitlichen Kontexten Meisterwerke (Hoyer 1998), besitzen aber aufgrund ihres gestelzten Profils inzwischen gleichfalls einen recht musealen Charakter. Neben diesen zeitbedingten Wandlungsprozessen sind aber auch die interkulturellen Unterschiede von großer Bedeutung. Populistischen und caudillistischen Traditionen (Werz 2008: 136-140) folgend wird von lateinamerikanischen politischen Führern generell ein Rhetorikprofil erwartet, das von schwerem Pathos getragen ist, an die Emotionen der Massen appelliert, sich inhaltlich an den Alltagsbedürfnissen des Durchschnittsbürgers orientiert und in möglichst einfacher Sprache gehalten ist. Zugkräftige Populisten wie Perón oder Menem in Argentinien oder Collor de Mello in Brasilien wussten auf dieser Klaviatur meisterhaft zu spielen. In der vergleichsweise nüchtern und konkordanzorientiert geprägten Schweiz (Brühl-Moser 2007: 627) wäre gerade eine solche pathosschwangere und hemdärmelige Rhetorik der sichere Schlüssel zum Scheitern, weil nunmehr als billiger Populismus abgetan und gleichzeitig als Indikator für mangelndes Sachwissen gewertet. Auch in der deutschen Szenerie wirkte ein derartiger byzantinischer Schwulst eher befremdlich, während er in Italien zumindest seit dem Auftreten von Silvio Berlusconi größeren Zuspruch findet (Priester 2007: 201-214). Einmal mehr sei aber darauf hingewiesen, dass sich auch die rhetorischen Anforderungsprofile in jedem Land arenenspezifisch gestalten. Eine pathosschwangere Rede mag sich – je nach Land unterschiedlich stark – für einen Wahlparteitag oder für eine öffentliche Demonstration eignen, für eine Ausschusssitzung im Parlament ist sie aber mit Sicherheit

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die falsche Textsorte und bestens dazu geeignet, den Rapport mit den Abgeordneten zu zerstören. Eng verbunden mit den rhetorischen Profilen sind dann auch die Muster öffentlicher Selbstdarstellung, über deren Erfolg oder Misserfolg ebenfalls der jeweilige Kontext maßgeblich entscheidet: Der klassische englische Gentleman eignet sich weder mit seiner elitären Rhetorik noch mit seiner klassischen Bildung für populistische Massenveranstaltungen, die auch von der intensiven Körpersprache und Gestik des Redners leben. Mit seinem minimalistischen Gestus eignet er sich in der Tat am besten für die meist sittsam und nach feststehendem Regularium ablaufenden Unterhaus-Debatten (Schiller 2002). Vom Wahlkämpfer erwartet man dagegen buchstäblich den Einsatz der ganzen Person, wobei südeuropäisches bzw. lateinamerikanisches Pathos für deutsche und schweizerische Politiker wieder eher übertrieben anmutet, die Wahlkampagnen zwar auch durchaus lebhaft gestalten, sich dabei aber immer ein gerüttelt Maß an teutonischem Ernst und würdevoller Zurückhaltung bewahren (Grafe 1994: 11-21). Eine arenenabhängige Variation des Auftretens ist aber auch hier sehr wichtig.

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Führung als strukturelle und personelle Herausforderung: ein typologisches Fazit

All diese strukturellen und personellen Faktoren wirken letztlich bei der Herausbildung individueller Führungsstile zusammen. Insoweit ist sowohl im internationalen Vergleich als auch innerhalb eines einzelnen politischen Systems je nach Epoche eine Vielzahl unterschiedlicher Führungsprofile entstanden. Gleichwohl soll abschließend doch der Versuch gewagt werden, diese Vielfalt zumindest grob typologisch zu ordnen, um damit unbeschadet der verbleibenden individuellen Eigenheiten doch generelle Muster bzw. Cluster zu isolieren. Die Typologie von Richard Rose bietet dafür trotz ihrer etwas gewöhnungsbedürftigen Terminologie einen brauchbaren Ansatzpunkt, indem sie je nach Stringenz und Dominanz politischer Führung graduell abgestuft zwischen dem Leader, dem Bargainer, dem Juggler und schließlich dem Symbol unterscheidet (Rose 1991: 19). Während Rose den besonders führungsstarken Leader in einheitsstaatlichen Gefügen ohne effektive territoriale Vetospieler und gleichzeitig an der Spitze einer homogenen Einparteienregierung verortet sieht, findet sich das Symbol in komplexen Koalitionsszenarien mit simultan hochgradig föderalmachtteilenden Strukturen, die dem Regierungschef am Ende eben nur mehr symbolhafte Führungsfunktionen zugestehen. Die anderen beiden Führungstypen repräsentieren dann Mischformen, je nachdem ob eine Konstellation aus Einparteienregierung und dezentralisiertem System (Bargainer) oder eine Koalitionskonstellation in einem einheitsstaatlichen Gefüge (Juggler) vorliegt. Ein vergleichender Blick auf die Beispielsysteme zeigt dann aber, dass die einzelnen Staaten bzw. Führungstypen selbst mit dieser recht einfach strukturierten Typologie keineswegs immer pauschal zugeordnet werden können, sondern je nach politischer Konstellation unter verschiedenen Typen auftreten. Generell rubrizierbar sind zum einen Großbritannien, die Schweiz und die Europäische Union, wobei das einheitsstaatliche und durchweg von straff organisierten Einparteienregierungen geprägte Vereinigte Königreich die LeaderKonstellation geradezu modellhaft verkörpert (Helms 2005b: 161-190), während die Eid-


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genossenschaft und die EU ihren politischen Führern im Wesentlichen nur Symbolfunktionen zugestehen – in Bern aufgrund des ausgeprägten Föderalismus und der direktorial strukturierten Regierung, in Brüssel aufgrund des überaus heterogenen Kräftefeldes der verschiedenen Organe und der divergierenden mitgliedstaatlichen Interessen (Linder 2009: 571-573; Tömmel 2008). Als klassische Juggler können weiterhin die italienischen Regierungschefs und die chilenischen Präsidenten eingestuft werden: In Rom waren bzw. sind die Ministerpräsidenten sowohl in der „Ersten“ als auch in der „Zweiten Republik“ mit einem komplexen Koalitionsmanagement konfrontiert (Köppl 2007: 143-167), und auch im chilenischen „Koalitionspräsidentialismus“ dominiert dieses Führungsmuster (Nolte 2004: 359-360). Eine Bargaining-Konstellation findet sich schließlich annäherungsweise in den Föderalstaaten Argentiniens und der USA, wobei der Verhandlungsmodus in dem südamerikanischen Staat durch den Leader-betonten Populismus merklich abgeschwächt ist (Carreras 2002), während er in den USA durch die sehr heterogene Struktur der dortigen Parteien und auch in Form regierungsinterner Koordinationsarbeit zum Ausdruck kommt (Helms 2005a: 205-210). Die übrigen Systeme bereiten aber bei ihrer Einordnung größere Schwierigkeiten. Spanien etwa nähert sich zu Zeiten von Einparteienregierungen zwar erkennbar dem britischen Leader-Typ an; die bislang häufigeren Minderheitsregierungen waren aber regelmäßig auf die Duldung durch Kleinparteien angewiesen, deren Wohlwollen zumindest informell durch eine modifizierte Juggler-Strategie erkauft werden musste (Encarnación 2008. 107108). Auch in Frankreich sind politische Führer trotz der starken Stellung des Staatspräsidenten aufgrund der häufigen Koalitionen vielfach auf ein derartiges Jonglieren angewiesen, wobei diese Aufgabe meist dem Premierminister zufällt, während sich das Staatsoberhaupt weitgehend aus dem Koalitionsmanagement heraushält (Kempf 2007: 85-95). Eine Leader-Strategie vermag der Präsident am Ende nur in den eher seltenen Phasen mit klarer Dominanz der eigenen Partei durchzusetzen. Die politischen Führer der restlichen Staaten (Brasilien, Deutschland) können dann tendenziell als Bargainer eingestuft werden, weil sie regelmäßig in föderalen Szenarien agieren, gleichzeitig aber trotz bestehender Koalitionen als starke Regierungschefs agieren, was eine Einstufung gemäß der Typologie von Rose als bloßes Symbol abwegig erscheinen ließe. Aber auch hier sind die landesspezifischen Eigenheiten durchaus substantiell: Während der brasilianische Präsident seine Stärke vor allen Dingen durch seine Direktwahl und seine Unabhängigkeit vom parlamentarischen Vertrauen erlangt, ist er doch ähnlich wie sein chilenischer Kollege mit der komplexen Situation eines „Koalitionspräsidentialismus“ konfrontiert, welche ihn wieder deutlich schwächt (Costa 2008: 119). In Deutschland verfügt der Bundeskanzler dagegen zwar über keine derartige institutionelle Unabhängigkeit, doch konnte er in den bislang vorherrschenden kleinen Koalitionen seinen Führungsanspruch vergleichsweise leichter durchsetzen als der brasilianische Präsident in seinen großen und zugleich starken personellen Fluktuationen unterliegenden Koalitionskabinetten (Helms 2005b: 191-222; Palermo 2002). Trotz dieser groben und im Einzelfall durchaus diskussionswürdigen Typisierung politischer Führungsstile in westlichen Demokratien bleibt aber am Ende die Erkenntnis, dass es kein pauschales Erfolgsrezept für politische Führer gibt. Was in einem Land zum politischen Fixstern qualifiziert, kann in einem anderen Garant für das politische Scheitern sein. Und selbst in einem einzelnen Land können sich die Zeiten diesbezüglich radikal ändern: Ludwig Erhards barocke Gemütlichkeit war solange zugkräftig, als er mit ihr den kollekti-

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ven Wunsch Nachkriegsdeutschlands nach „Wohlstand für alle“ authentisch verkörperte (Helms 2005a: 149). Wohlstand wünschen sich die Deutschen auch heute, doch erwartet wird er inzwischen nicht mehr vom bequemen, in sich ruhenden Bourgeois, sondern vom rastlosen, dynamischen Manager nach dem Muster Edmund Stoibers (Kießling 2004: 236252). Insoweit wandelt sich das Erfolgsprofil politischer Führung permanent – Herausforderung für Wissenschaft und politische Praxis zugleich!

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Die Praxis politischer Führung und ihre wissenschaftliche Erklärung: theoretische Folgerungen für die LeadershipForschung Die Praxis politischer Führung und ihre wissenschaftliche Erklärung

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Die Kontextabhängigkeit politischer Führungsmuster: der Ausgangsbefund

Die vergleichende empirische Analyse hat ergeben, dass die Profile politischer Führung in westlichen Demokratien erheblich variieren. Sowohl das jeweilige Regierungssystem und die spezifische Territorialstruktur eines Staates prägen ihn als auch der Konsolidierungsgrad der politischen Ordnung und die politisch-kulturell gewachsenen bzw. im Alltag verankerten Handlungsstile. Deutlich wurde dabei zum einen, dass präsidentielle Regierungssysteme schon allein durch ihre Verfassungsarchitektur die Personalisierung politischer Führung fördern, indem sie die formale exekutive Verantwortung in die Hand eines direkt gewählten Regierungschefs legen. Hand in Hand geht das regelmäßig mit einem ausgeprägt individualistischen Führungsstil der jeweiligen Präsidenten, die durch diese Verfassungsstruktur systematisch motiviert werden, politische Führung als ihr Monopol zu betrachten (Linz 1990). Demgegenüber wirken parlamentarische Regierungssysteme eher kollektivierend: Sowohl durch die permanente Abhängigkeit von der eigenen Parlamentsmehrheit als auch durch die strukturelle Einbindung in die Kabinettssolidarität ist ein Regierungschef in diesem Szenario regelmäßig zu einem eher moderierenden Führungsmuster genötigt, zumal dann, wenn er einer Koalitionsregierung vorsteht (Elgie 1995: 9-23). Ausnahmen, in denen parlamentarisch legitimierte Premiers trotzdem tendenziell präsidial führen konnten (Margaret Thatcher), bestätigen dabei die Regel. Bei semipräsidentiellen Ordnungen schließlich findet sich, ihrer Natur als Mischsystem gemäß, dann durchweg eine Vermengung auffällig personalisierter (Präsident) und eher kollektivbezogener (Premier) Führungsstile (Helms 2005a: 199-205). Auch die komparative Betrachtung der Territorialstrukturen offenbart auffällige Muster: Regelmäßig begünstigen einheitsstaatliche Gefüge die Entfaltung offensiver Führungsstile mit weit reichenden Programminhalten, während ausgeprägt föderal segmentierte von vornherein zu defensiverem und kurzfristig orientiertem Führungsverhalten anleiten, da die hier strukturell verankerten Vetopotentiale von Einzelstaaten bzw. Ländern eine ungehinderte Umsetzung ‚großer Würfe‘ sehr unwahrscheinlich machen (Elgie 1995: 9-23). Gleichwohl liegen auch hier die Unterschiede im Detail: Bei Verbundföderalismen nach deutschem Muster, mit unmittelbarer Einbindung der Länder in den Prozess der Bundesgesetzgebung, ist dieses Restriktionspotential naturgemäß noch ausgeprägter als in dualen Bundesstaaten nach US-amerikanischem Vorbild, in welchen die einzelstaatlichen Regierungen eben nicht mit Sitz und Stimme in den zentralstaatlichen Verfassungsorganen vertreten sind (Welz 1998: 99-100).

Die Praxis politischer Führung und ihre wissenschaftliche Erklärung

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Der Konsolidierungsgrad einer politischen Ordnung wirkt ebenso prägend: Regelmäßig sind die persönlichen Spielräume politischer Führung in Transformationsszenarien wesentlich größer, weil sich die gesamte Verfassungsordnung im Umbruch befindet und damit die Rolle des Regierungschefs weder hinsichtlich allgemeiner Erwartungshaltungen noch bezüglich konkreter verfassungsrechtlicher Kompetenzen klar definiert ist (Merkel/ Puhle 1999: 105-133). In einer derartigen Situation können hochgradig selbstbestimmte, mit individuellem Geltungsdrang ausgestattete politische Führer erfolgreich, ja sogar unabdingbar sein, weil sie dieses Vakuum zügig mit ihrer eigenen Situationsdefinition füllen. In konsolidierten Staaten mit gewachsener und feststehender Verfassungsarchitektur dagegen wäre diese individualistische Willkür hochgradig dysfunktional, da hier sowohl die verfassungsrechtlichen Kompetenzen des Regierungschefs als auch die politischen Rollenerwartungen an ihn weitgehend feststehen und damit einen stabilen Handlungskorridor vorgeben, welcher individuelle Führungsstile nachhaltig reglementiert (Helms 2008: 27-33). Freilich wirken hier die jeweiligen politisch-kulturellen Traditionen durchaus differenzierend: Wo Populismus und Caudillismus die Erwartungshaltungen gegenüber den politischen Führern stark bestimmen, wie dies in Lateinamerika noch weit verbreitet ist (Werz 2008: 136-140), können auch im Rahmen einer konsolidierten Demokratie die politischen Stilerwartungen an den jeweiligen Regierungschef deutlich personalisierter sein als in nüchtern geprägten Konkordanzsystemen. Zusammengefasst und gleichzeitig idealtypisch verkürzt bedeutet dies, dass politische Führer in einheitsstaatlichen, transformatorischen und von populistischen Traditionen geprägten Präsidialsystemen am ehesten die Möglichkeit zu einer hochgradig personalisierten, ja tendenziell sogar willkürlichen und damit demokratiegefährdenden Führung besitzen, während sie in föderalen, konsolidierten, antipopulistischen parlamentarischen Ordnungen regelmäßig zu einem kollektiveren Führungsstil genötigt werden, weil sie in kollektive Strukturen eingebunden sind und zugleich deutlich rigidere, mithin machtbegrenzendere Rollenerwartungen zu erfüllen haben. Zwischen diesen beiden Extremen lassen sich dann noch Mischtypen verorten, die erneut zeigen: ein generelles Erfolgsrezept politischer Führung ist in westlichen Demokratien nicht vorfindbar, sondern dieses ist in hohem Maße kontingent (Helms 2005b: 226-252). Diese komparativen empirischen Befunde sollen nun schlaglichtartig auf die wesentlichen Traditionen und Ansätze der interdisziplinären Führungsforschung bezogen werden.1 Verdeutlicht werden soll dabei vor allen Dingen, dass die Kontextabhängigkeit politischer Führung bzw. ihres Erfolges auch theoretisch besser abgebildet werden muss: Durchweg werden die Muster und Performanz von Leadership zu pauschal bemessen, was den analytischen Blick auf das Phänomen eher verstellt als klärt. Das gilt für personenzentrierte Ansätze der Führungsforschung ebenso wie für solche, die den jeweiligen strukturellen Handlungskontext eines politischen Führers in den Fokus stellen; insoweit sollen beide Perspektiven nun nacheinander thematisiert werden.

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Dabei orientiert sich die Darstellung über weite Strecken an der Systematik des Theoriebeitrags von Henrik Gast, um die Einzelteile dieses Sammelbandes noch besser zu vernetzen.

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Politische Führung und Individuum: personenzentrierte Aspekte

2.1 Geboren zur Macht? Eigenschaften politischer Führer Die Eigenschaftstheorie politischer Führung, zumal in der Form der „Great Man-Theory“, steht gleichsam am Anfang der hier zu betrachtenden Forschungstradition (Mann 1959). Dem traditionellen Muster der Historiographie folgend wird hier vor allem die Person des Führers in Augenschein genommen und ihr Erfolg in erster Linie von bestimmten persönlichen Eigenschaften abhängig gemacht. Gleichwohl bleibt von vornherein strittig, welche hier besonders wichtig sind. Intellektuelle Kapazitäten und kognitive Fähigkeiten werden ebenso benannt wie soziale Intelligenz, dominanter Habitus, Empathiefähigkeit und phänotypische Qualitäten (Aussehen, Stil, Ausstrahlung etc.). Im Zuge dieses Disputs ist bald erkannt worden, dass sich ein derartiger Kanon von Eigenschaften wohl nicht pauschal wird bestimmen lassen, sondern dass er nur kontextspezifisch zu isolieren sein wird. Die interdisziplinäre Führungsforschung ist jedoch über die bloße Diagnose dieser zunächst recht banal anmutenden Sachverhalts bis heute nicht wesentlich hinausgelangt, was wohl auch daran liegt, dass die hierzu nötigen Erkenntnisse zwischen den einzelnen Disziplinen nicht in ausreichendem Maße ausgetauscht worden sind: Gerade die wirtschaftswissenschaftliche und soziologische Führungsforschung berücksichtigt dabei bis heute kaum die diesbezüglich verwertbaren Erträge der Politikwissenschaft (vgl. Neuberger 2002: 223-311), was umgekehrt allerdings genauso gilt (z.B. Helms 2005a: 29-43). Auf dem Hintergrund der zuvor gewonnenen empirischen Erkenntnisse lässt sich für die Weiterentwicklung eigenschaftstheoretischer Ansätze mehrerlei konstatieren: Ganz generell ist die Relevanz persönlicher Eigenschaften nicht pauschal zu qualifizieren, sondern ihr Gewicht wird maßgeblich von der Verortung des politischen Führers in der jeweiligen staatlichen Ordnung vorbestimmt sowie von den politisch-kulturellen und ereignisgeschichtlichen Traditionen, in welche diese eingebettet ist. Das Gewicht persönlicher Eigenschaften wird zunächst unbeschadet ihrer spezifischen Ausprägungen in Präsidialsystemen größer sein, weil die gesamte Rolle des Präsidenten sehr stark von der Erfüllung persönlicher Qualitätsmerkmale abhängt – zumal dann, wenn populistisch-caudillistische Traditionen bestehen, die dem Regierungschef einen personalistischen Stil geradezu aufnötigen (Eickhoff 1999). Auch Transformationsszenarien, in denen der kollektive Wunsch nach der ordnenden Hand besonders ausgeprägt ist, welche den Gang der Demokratisierung bzw. die Konsolidierung entschlossen steuert, begünstigt die Fokussierung auf genuine persönliche Eigenschaften. Hier ist insbesondere die Fähigkeit, sich ändernden Situationskontexten flexibel anzupassen, von besonderer Bedeutung. Demgegenüber ist das Gewicht dieser Eigenschaften in konsolidierten Ordnungen von vornherein wesentlich geringer – zumal dann, wenn es sich um parlamentarische Regierungssysteme mit föderaler Struktur handelt, mithin um Ordnungen mit einer ausgeprägten Machtdispersion und einem entsprechend begrenzteren Handlungsspielraum politischer Führer (Elgie 1995: 9-23). Das impliziert, dass in solchen Szenarien die Wahrscheinlichkeit wesentlich größer ist, dass im Sinne Robert Musils Männer bzw. Frauen „ohne Eigenschaften“ in die politische Verantwortung gelangen können, weil die gesamte systemische Ordnung nicht auf die Auswahl von Individuen mit besonderen persönlichen Qualitäten angelegt ist. Mithin ist generell erwartbar, dass in derlei Ordnungen ein gewisser Nivellierungs-


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effekt greift, also gerade das Fehlen besonders ausgeprägter persönlicher Eigenschaften erfolgsbegünstigend sein kann, weil es als Ausweis von Integrationsfähigkeit und Kollektivorientierung dient. Unbeschadet dieser generellen Differenzierung wird man auch bei den einzelnen in Rede stehenden Eigenschaften durchaus systemspezifische Bedeutungsunterschiede einzukalkulieren haben: Während die phänotypischen Qualitäten bei hochgradig personalisierten und zugleich populistischen präsidialen Systemen für den Erfolg des Führers unabdingbar sind, ist dies in konsensgeprägteren parlamentarischen Regierungssystemen keineswegs immer entscheidend: Gerade nüchtern und unprätentiös auftretende, mithin ihre Person gerade nicht in den Mittelpunkt rückende politische Führer können hier oft erfolgreicher sein, weil man ihnen eher zutraut, Konsensmanagement und Kompromisssuche besser zu praktizieren als ein egozentrischer, von einer besonderen Aura getragener politischer Selbstdarsteller (Schmidt 2008: 310-313). Infolgedessen werden soziale Intelligenz und Empathiefähigkeit in solchen Szenarien geradezu entscheidend. In präsidial-personalistischen Szenarien, in denen die politische Kultur dem Regierungschef unter Umständen sogar ein gewisses Maß an Brutalität zugesteht, kann allzu konsensorientiertes Agieren dagegen schnell als Schwäche ausgelegt werden. Auch eine geradezu operettenhafte Selbstdarstellung unter hemmungsloser Veröffentlichung des eigenen Privatlebens kann nun geradezu zum Erfolgskriterium werden, was in kollektivistischeren Ordnungen eher als Stilbruch und dem Führungsprofil unangemessen qualifiziert wird. Ergo: Die Diskussion um die genuinen Eigenschaften politischer Führer wird von vornherein kontextbezogen zu führen sein (Hogg 2001: 185). Ein pauschal definierter Katalog dieser Eigenschaften bzw. ihrer Rangfolge ist daher nicht zielführend. Oder pointiert und exemplarisch zugespitzt: Ein für populistische präsidiale Szenarien geborener politischer Führer nach dem Muster Juan Peróns wird in konsolidierten westeuropäischen Demokratien ebenso zum Scheitern verurteilt sein wie der sachlich-nüchterne Koalitionskanzler Helmut Schmidt in lateinamerikanischen Kontexten.

2.2 Führung als persönliche Mission: zur Rolle individueller Motivationsmuster Entsprechend sind auch die individuellen Motivationsmuster als persönliche Erfolgsfaktoren politischer Führung differenziert zu qualifizieren (Neuberger 2002: 533-545). Die von der Forschung generell herausgearbeiteten Motivationskomplexe (Leistungs-, Macht- und Anschlussmotive) (Rheinberg 2006) werden also nicht in jeder politischen Ordnung gleichermaßen erfolgversprechend sein, sondern ihre Eignung dürfte signifikant variieren. Bei den Anschlussmotiven liegt dies besonders auf der Hand: Wer gemäß deren Logik vor allen Dingen davon geleitet ist, ein stabiles und verlässliches Netzwerk aus politischen Freundschaften aufzubauen, und darüber hinaus generell von dem Verlangen getrieben ist, mit seinem politisch-sozialen Umfeld in einem harmonischen Verhältnis zu stehen, wird sich für hochgradig personalisierte, präsidiale Szenarien – zumal in unsicheren Transformationsszenarien – oft nicht eignen, weil ihm der nötige Schuss autoritär bestimmter individueller Entscheidungsgabe fehlt, welche dort von ihm geradezu erwartet wird. Für konkordante Systeme nach Schweizer Vorbild kann aber gerade eine vorherrschende Anschlussmoti-

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vation, welche als Ausweis für Konkordanztauglichkeit perzipiert wird, der Schlüssel zum Erfolg sein (Schmidt 2008: 310-313). Entsprechend differenziert ist auch das Machtmotiv zu qualifizieren: Generell wird es jeden politischen Führer auszeichnen müssen, doch eben mit deutlich unterschiedlicher Kontur: In kollektiver geprägten, konsolidierten parlamentarischen Regierungssystemen sind durchaus auch Politikerkarrieren denkbar, in denen das Machtmotiv zumindest nicht dominiert. Gerade in Deutschland finden sich sehr viele Führungspersönlichkeiten, die ihren Weg zunächst als Fachspezialisten in den Bundestagsausschüssen machten und erst später zu hohen politischen Weihen gelangten (Kempf/ Merz 2001). Die Orientierung an der Sache stand zumindest in den Anfangsphasen dieser Politikerkarrieren deutlich im Vordergrund – und wird hier auch regelmäßig zum Erfolgskriterium: wer als Nachwuchspolitiker in einem arbeitsparlamentarischen Szenario nach bundesdeutschem Muster das Machtmotiv zu sehr in den Vordergrund stellt, isoliert sich schnell, da er im arbeitsteiligen Verbund seiner Fraktion als unkooperativer Fremdkörper erkannt wird. Umgekehrt muss das Machtmotiv in personalisierten Szenarien systematisch kultiviert werden; dort gilt es geradezu als Ausweis der Eignung. Populistische Präsidenten dürfen also nicht nur über den Willen zur Macht räsonieren, sondern man erwartet es von ihnen sogar, zumal dann, wenn zu transformatorischen ‚Wendepunkten der Geschichte‘ ein Volk Sehnsucht nach dem entschlossenen politischen Führer artikuliert (Priester 2007: 46-77). Auch in populistisch geprägten politischen Kulturen wird die unbefangene Demonstration des Machtwillens regelmäßig nicht von Nachteil sein. Sogar ein Schuss Brutalität wird in diesem Zusammenhang dann auch regelmäßig toleriert. Umgekehrt hängt etwa Gerhard Schröder in dem über Jahrzehnte wohlgeordneten Koalitionsszenario Deutschlands bis heute nach, vor seiner Kanzlerschaft durch Rütteln an den Gitterstäben des Bonner Kanzleramts („Ich will hier rein!“) seinen Machtwillen zu unkontrolliert gezeigt und zu Beginn der rot-grünen Koalition offen vom „Spaß am Regieren“ gesprochen zu haben (Klormann/ Udelhoven 2008: 18-28). Das Leistungsmotiv politischer Führer variiert dann am Ende auch entsprechend, weil das Profil von „Leistung“ selbst starken Schwankungen unterliegt: In konsolidierten, kollektiv-arbeitsteiligen parlamentarischen Regierungssystemen ist es sehr stark auf die Erfüllung der jeweiligen Ressortaufgaben bzw. auf eine professionelle Koordinierung der Regierungsaktivitäten (Helms 2005a: 184-193) abgestimmt, weil dort die fachliche Qualifikation als Maßstab und dementsprechend der Wille vorherrschen, sich mit objektiv-sachlichen Maßstäben auseinanderzusetzen und sich auch in komplexe Politikfelder einzuarbeiten. In Transformationsszenarien und in populistischen Präsidentialismen impliziert der Terminus „Leistung“ dagegen regelmäßig die individuelle Leistung des politischen Führers vor der Geschichte bzw. vor der gesamten Nation, weswegen dort der Stellenwert symbolischer Politik besonders wichtig ist (Werz 2003). Mithin ist in die Betrachtung einzubeziehen, welche Art von „Leistung“ der jeweilige politische Führer für seinen Staat zu erbringen trachtet bzw. welches Leistungsprofil von außen an ihn herangetragen wird.


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2.3 Ausstrahlung und Bestimmtheit: Charisma und visionäre Gaben als Erfolgsfaktoren Im Gefolge Max Webers hat die Erforschung von Profil und Bedingungen charismatischer Herrschaft bereits eine längere Tradition aufzuweisen (Shamir/ House 1993). Trotz nach wie vor bestehender terminologischer Unschärfen wurde schon durch Weber klar herausgestellt, dass es sich hier um ein politisches Führungsmuster handelt, das seine Legitimität mangels traditional gewachsener Loyalitäten bzw. verbindlich festgeschriebener rechtsstaatlicher Strukturen vor allen Dingen aus der magischen Anziehungskraft der Führungspersönlichkeit selbst bezieht (Weber 1972: 140-142). Daraus ist ableitbar, dass Charisma und visionäre Gaben für erfolgreiche politische Führung ebenfalls nicht pauschal von Bedeutung sind, sondern dass der Stellenwert dieser Eigenschaften einmal mehr stark kontextabhängig ist (Gast 2008a). Die größte Relevanz werden sie naturgemäß in Szenarien gewinnen, in denen politische Ordnungen nur mangelhaft konsolidiert sind bzw. die Verfassungsarchitektur von vornherein stark auf eine einzelne Führungspersönlichkeit zugeschnitten sind, während primär auf einer langen Tradition ruhende Verfassungsstaaten weniger stark auf die charismatische Bindungswirkung eines politischen Führers angewiesen sind – zumal dann, wenn auch ihr Regierungssystem kollektive Exekutivstrukturen aufweist (Lijphart 1999: 9-47). Konkret bedeutet dies, dass die Notwendigkeit charismatischer Ausstrahlung und visionärer Gaben in personalisierten Präsidialsystemen generell größer ist als in parlamentarischen Regierungssystemen. Verstärkt wird dieser Effekt noch in Transformationsszenarien, in welchen aufgrund fehlender traditionaler bzw. rechtsstaatlicher Konsolidierung das Erfordernis personalisierter Legitimitätsstiftung besonders hoch ist. Mit einer missionarischen Aura ausgestattete Persönlichkeiten haben in diesem Fall also entscheidende Wettbewerbsvorteile, da hier schon seitens der Bevölkerung der starke Wunsch nach einer ordnenden, visionären Kraft besteht (Neuberger 2002: 155-156). Wenn ein derartiges präsidial geprägtes Transformationsszenario dann noch in eine populistische bzw. caudillistische politische Kultur eingebettet ist, wird die Rolle des Charismas als Führungseigenschaft geradezu dominant und überlagert alle übrigen Fähigkeiten deutlich. Insoweit verwundert es dann nicht, dass gerade bei lateinamerikanischen Präsidenten vor allen Dingen ihre persönliche Anziehungskraft als politisches Qualitätskriterium im Mittelpunkt steht (Rinke/ Stüwe 2008: 33), sehr viel weniger aber ihre fachliche Qualifikation bzw. ihre politische Berechenbarkeit und Teamfähigkeit. Deshalb ist dort auch die geschickte öffentliche Pflege eines einmal erworbenen charismatischen Images von entscheidender Bedeutung. Kollektiv verfasste parlamentarische Regierungssysteme, zumal wenn sie föderale Strukturen aufweisen, sind dagegen wesentlich weniger von der identitätsstiftenden Rolle einzelner charismatischer Führungspersönlichkeiten abhängig. Ganz im Gegenteil können dort allzu missionarisch auftretende bzw. zu einseitig im öffentlichen Fokus stehende Persönlichkeiten die kollektive und auf Teamarbeit angelegte Logik der Regierungstechnik schleichend untergraben, weil sie die regierungsinterne Abstimmung vernachlässigen bzw. politische Entscheidungen in ihrem Sinne bei internem Widerstand durch Mobilisierung öffentlicher Unterstützung zu brechen suchen, was langfristig zur Erosion der eigenen parteipolitischen Machtbasis führen kann. Margarat Thatcher ist dafür in Großbritannien ein schlagendes Beispiel (Becker 2002: 161). Insoweit kann in solchen Szenarien gerade ein

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auffälliger Mangel an Charisma Wettbewerbsvorteile bieten, zumal nach vorangegangenen schlechten Erfahrungen mit missionarisch geprägten Regierungschefs, weil er als Ausweis für Teamorientierung und die Ablehnung einer politischen Solistenrolle steht. Wohl auch deshalb hatte der persönlich farblose John Major nach dem Ende der Regierungszeit Thatchers gute Chancen auf ihre Nachfolge (Riddell 1994). Ist dann noch eine lange rechts- bzw. verfassungsstaatliche Tradition gegeben, welche die Kompetenzen des Regierungschefs eindeutig definiert bzw. die politischen Entscheidungsverfahren klar normiert, wird der Korridor für die individuelle Ausgestaltung einer politischen Führungsrolle nochmals kleiner. Auch hier haben charismatische Persönlichkeiten oft große Schwierigkeiten, da sie sich mit ihrer regelmäßig stark ausgeprägten Egozentrik schwer in ein derartiges Rollenkorsett hineinzwängen zu lassen; Regelverstöße, welche dann relativ schnell zur Entfremdung von der eigenen politischen Machtbasis führen, sind daher in diesen Szenarien gerade von Charismatikern zu erwarten, die damit hier sogar über weniger langfristige politische Erfolgschancen verfügen dürften als die eher blassen politischen Teamarbeiter. Charismatische Führer haben also aufgrund ihrer Andersartigkeit regelmäßig Schwierigkeiten, eine politische Gruppe zu repräsentieren, was besonders in politischen Systemen mit ausgeprägten Gruppenbindungen zu einem entscheidenden Legitimationsproblem werden kann.

2.4 Egozentrik – Wettbewerbsvorteil oder Problem? Zur Relevanz des Narzissmus Narzissmus und Egozentrik schließlich sind dem hier folgenden argumentativen Duktus dann ebenfalls nicht pauschal zu qualifizieren, sondern in ihrer Wirkung einmal mehr hochgradig kontextabhängig. Der psychoanalytischen Tradition folgend wird das Phänomen zunächst primär als dysfunktionale Persönlichkeitsstörung begriffen, die sich durch unkontrollierte Geltungssucht, überschäumendes Selbstbewusstsein und überstark ausgeprägtes Dominanzverhalten auszeichnet, gekoppelt mit einem geradezu pathologisch starken Wunsch nach öffentlicher Bestätigung und ausgeprägtem Neid gegenüber den Erfolgen anderer (Neuberger 2002: 172-173). Einmal mehr entscheidet jedoch der politischkulturelle Rahmen bzw. die Natur der staatlichen Ordnung maßgeblich darüber mit, ob Narzissmus wirklich als störende Eigenschaft eines politischen Führers erachtet wird oder ob man diese ihm nicht nur zugesteht, sondern am Ende sogar erwartet (Rosenthal/ Pittinsky 2006: 617-618; Steyrer/ Stahl 2008). In kollektiven und gleichzeitig konsolidierten Regierungsszenarien haben Narzissten zunächst in der Tat klare Wettbewerbsnachteile. Eine gewisse Gabe zur öffentlichen Selbstdarstellung ist zwar auch für einen politischen Führer eines parlamentarischen Regierungssystems unabdingbar, zumal regelmäßig Wahlkämpfe zu bestreiten sind. Übersteigt die narzisstische Nabelschau aber ein bestimmtes Maß, sind regierungsinterne Auseinandersetzungen vorprogrammiert, die ebenfalls schnell zum Machtverlust führen können, zumal bei Koalitionen. Besonders fatal prägen sich diese Eigenschaften schließlich in konkordanten Direktorialkonstellationen nach Schweizer Muster aus, die von vornherein darauf angelegt sind, die exponierte Selbstdarstellung einzelner Politiker zu verhindern (Batt 2005). Hier kann das schließliche Scheitern des eidgenössischen SVP-Politikers Christoph Blocher als gutes Beispiel dienen.


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Sind dagegen die politischen Strukturen nach präsidialem Muster sehr stark auf eine Einzelfigur zugeschnitten und zugleich in ein instabiles bzw. populistisch-caudillistisches Rahmenszenario eingebettet, kann Narzissmus geradezu zum Erfolgsrezept werden. Die für westeuropäische Betrachter merkwürdig primitiv und seifenopernhaft wirkende Selbstdarstellung des venezolanischen Präsidenten Hugo Chávez, die alle Aspekte des Narzissmus aufweist, ist ein wesentlicher Grund für seine öffentliche Popularität – zumal bei den sozial Benachteiligten, die von seinen umfangreichen wohlfahrtsstaatlichen Programmen profitieren (Kestler 2008: 585-588). Die von ihm zu Schau gestellte Egozentrik wird dabei regelmäßig als Distanzierung von einem korrupten alten politischen Establishment begriffen, und seine unkontrollierte Impulsivität und Sprunghaftigkeit als Ausweis von Tatkraft und Innovationsgabe. Wenn diese Selbstinszenierung dann noch dem Bedürfnis der Massen dient, im volksnah auftretenden politischen Führer einen der ihren zu erkennen, der auch ihre persönlichen Schwächen aufweist, kann sie geradezu zum Schlüssel für eine erfolgreiche Identitätsstiftung zwischen Führungspersönlichkeit und Gefolgschaft werden.

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Politische Führung und Kontext: umweltbezogene Aspekte

3.1 Führer als Rollenträger: die Erwartungshaltungen der Umwelt als Basis Unbeschadet der bisher analysierten Persönlichkeitsaspekte werden die Handlungskorridore politischer Führer jedoch durch die Umweltbedingungen ganz generell entscheidend vorgeprägt. Ein wichtiger Faktor, der gerade in der soziologischen Forschungs- und Theorietradition große Aufmerksamkeit gewonnen hat, ist das Profil der jeweiligen Rollen, welche mit den Positionen in einer politischen Ordnung verbunden sind. Klar ist dabei zunächst, dass mit dem Anwachsen der Zahl politischer Ämter auch die Zahl der zugeordneten Rollen wächst, was regelmäßig Definitions- und Abgrenzungsprobleme nach sich zieht: In einer Kabinettsregierung müssen Ressortzuständigkeiten offiziell verteilt werden (Müller/ Strøm 2000), und informell muss sich unter den Ministern gemäß ihrem faktischen Gewicht schnell eine politische ‚Hackordnung‘ herauskristallisieren, um Entscheidungsverfahren berechenbar zu machen. Neben diesen Koordinationserfordernissen zwischen verschiedenen Rollenträgern haben jedoch auch die einzelnen Positionsinhaber mit entsprechenden Herausforderungen zu kämpfen: Sie können sowohl mit Intra-Rollenkonflikten konfrontiert sein, indem ein und dieselbe Rolle widersprüchliche Handlungserwartungen birgt, aber auch Inter-Rollenkonflikte implizieren, wenn ein Individuum in Personalunion verschiedene Positionen einnimmt, welche erneut inkompatible Erwartungen an ihn produzieren (Neuberger 2002: 321326). Letzteres ist für politische Führer regelmäßig dann gegeben, wenn sich ihre staatstragende und gemeinwohlorientierte Funktion als Regierungschef nicht mit der polarisierenden und kämpferischen Rolle des Parteichefs verträgt, was gerade in Wahlkampfzeiten zu einer großen persönlichen Herausforderung gerät (Gast 2008b). Aber auch Intra-Rollenkonflikte sind von Bedeutung, wenn etwa mit der Position eines parlamentarischen Regierungschefs sowohl die Erwartung effektiven Ausübens der Richtlinienfunktion, gleichzeitig aber die Befolgung der Kabinettssolidarität und die Beachtung des ministeriellen Ressortprinzips verbunden ist (Hennis 1964). Hier ist das Anforderungsprofil also keineswegs

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widerspruchsfrei formuliert, und um derlei Rollenkonflikte auszuhalten, ist generell ein ausgeprägtes Selbstbewusstsein des politischen Führers nötig. Einmal mehr bestimmt jedoch der spezifische politische Kontext maßgeblich darüber mit, wie groß die Anzahl der diesbezüglich relevanten Rollen ist, welche Abstimmungsund Abgrenzungsprobleme zwischen verschiedenen Positionsinhabern zu bewältigen sind, und wie stark die jeweiligen Intra- bzw. Interrollenkonflikte ausfallen. Überdies entscheiden sie maßgeblich über die faktische Verbindlichkeit der einzelnen Rollen bzw. über die Effektivität von Sanktionen bei Rollenverstößen. Das komplexeste und zugleich festgefügteste Rollenszenario, das aber gleichzeitig auch die meisten Reibungspunkte durch Intra- und Interrollenkonflikte birgt, findet sich erneut in konsolidierten parlamentarischen Regierungssystemen, zumal in föderal strukturierten. Wie schon angesprochen, implizieren hier schon die Kabinettsregierungen ein sehr heterogenes Rollenset, wobei die Abgrenzung zwischen den Einzelrollen hier regelmäßig unscharf ist, was an den permanenten Streitigkeiten um ministerielle Zuständigkeitsbereiche besonders deutlich wird (Müller/ Strøm 2003). Da in diesem Systemtypus die Parteien durch das Erfordernis permanenter parlamentarischer Mehrheitsbeschaffung zudem eine strukturell starke Position einnehmen, ist hier auch das Potential für gouvernemental bzw. parteipolitisch angelegte Interrollenkonflikte regelmäßig sehr groß. Wenn dann noch unklare Kompetenzabgrenzungen zwischen zentral- und gliedstaatlicher Ebene zu ebenenübergreifenden Unschärfen bei der Aufgabenverteilung führen, können derlei Konfliktsituationen eine Intensität gewinnen, welche auf den Positionsträger geradezu handlungslähmend wirkt. In idealtypischer Absetzung davon sind die Rollengefüge in Transformationsszenarien hochgradig fluide, gerade weil Verfassungsordnungen und mit Positionen verbundene Rollenerwartungen eben nicht fest gefügt sind, sondern erst noch konsolidiert werden müssen. Infolgedessen haben politische Führer gerade hier einen sehr großen Spielraum bei der Ausgestaltung ihrer Rolle und sind infolgedessen auch wesentlich weniger mit Intra- und Interrollenkonflikten konfrontiert. In populistisch-caudillistisch geprägten Szenarien kommt überdies erleichternd hinzu, dass hier die Toleranz gegenüber politischer Willkür, mithin der bewussten Verletzung von Rollen oder der generellen Distanz gegenüber überkommenen Handlungserwartungen, merklich stärker ausgeprägt ist als in der klassischen westlichen Verfassungstradition (Priester 2007: 46-77). Wenn in dieses Szenario dann auch noch eine präsidiale Ordnung eingepflanzt wird, in welcher der Staatschef nicht die aus parlamentarischen Kabinettsregierungen erwachsenden strukturellen Rollenbindungen bzw. Abstimmungserfordernisse zu gewärtigen hat, wächst der Spielraum politischer Führer zur eigenständigen Definition bzw. Änderung des eigenen Rollenprofils auf ein Maximum an. Intra- und Interrollenkonflikte können dagegen dann regelmäßig minimiert werden, da die Rolle der Parteien und damit die präsidiale Rolle des Parteiführers regelmäßig wesentlich geringer, die Möglichkeiten zur autoritativen Steuerung der Regierungsarbeit dagegen deutlich stärker ausgeprägt sind (Linz 1990).

3.2 Führer als Kommunikatoren: Symbolik und Sprache als Erfolgsfaktoren Symbolik und Sprache sind ebenfalls entscheidende Instrumente zur Schaffung einer systematischen Verbindung zwischen politischen Führern und ihrer jeweiligen Umwelt. So-


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wohl durch passende sprachliche Stilmittel als auch durch die Wahl geeigneter Bilder muss sichergestellt werden, dass Tenor und Inhalt der eigenen Botschaft bei der Gefolgschaft richtig ankommen. Da sich die strukturellen Gegebenheiten dieser Führungsumwelt und auch die Erwartungshaltungen der Bevölkerung erneut stark voneinander unterscheiden können, gibt es auch hier kein Patentrezept, sondern Symbolik und Sprache müssen je nach politisch-kulturellem oder strukturellem Kontext justiert werden. Grundsätzlich spielen dabei zwei Aspekte zusammen: Zum einen muss das notwendige Maß an Empathiefähigkeit gegeben sein, welches sicherstellt, dass politische Führer sich erfolgreich in den jeweiligen Kommunikationspartner hineinversetzen und adäquat antizipieren, welches Sprachrepertoire jeweils nötig ist, um den gewünschten kommunikativen Effekt zu erzielen (Goleman/ Boyatis/ McKee 2005). Zweitens ist nötig, dass ihm mit einer passenden Symbolik eingängige Deutungsmuster der Wirklichkeit vermittelt werden, welche am Ende sicherstellen, dass die vom politischen Führer vorgenommenen Situationsdefinitionen auch Zustimmung finden (Conger 1991). Besonders schwierig wird diese doppelte Herausforderung dann dort zu bewältigen sein, wo die Umwelt eines politischen Führers sich sehr heterogen gestaltet und aus Teilspektren besteht, welche ganz unterschiedliche Erwartungshaltungen hinsichtlich der zu verwendenden sprachlichen und symbolischen Mittel haben. Besonders stark ausgeprägt ist diese Heterogenität erneut in parlamentarischen Regierungssystemen, zumal dann, wenn sie föderal strukturiert sind. Ein Regierungschef ist hier mit der kommunikativen Pflege etlicher ‚Umwelten‘ simultan beschäftigt, die für sein politisches Überleben und für seine Gestaltungsfähigkeit gleichermaßen von entscheidender Bedeutung sind. Das Kabinett, die eigene parlamentarische Mehrheit, die Partei, Landesregierungen und die Wähler müssen mit den jeweils passenden Sprach- und Symbolmitteln überzeugt werden – eine sehr große Herausforderung an politische Führer, die gerade hier über eine ausgeprägte Fähigkeit zur arenenspezifischen Modifikation ihrer bildlichen und sprachlich-rhetorischen Stilmittel verfügen müssen (Patzelt 1995). Dieses Erfordernis wirkt auf die Sprach- und die Bildwahl parlamentarischer Regierungschefs am Ende deutlich dämpfend: Nur punktuell wird sich ein politischer Führer in diesem Kontext einer ausgeprägt blumigen oder rustikalen Rhetorik oder Symbolik bedienen können (Stüwe 2004), da die Gefahr der Verletzung von Stilanforderungen seriöserer Arenen dafür regelmäßig zu groß ist. Konkret: Farbige öffentliche Verlautbarungen eines politischen Führers mögen zwar auf den einfachen Wähler unmittelbar positiv wirken; die Nagelprobe folgt jedoch meist sofort, wenn sich der Regierungschef dann dafür vor Kabinett, Fraktion und eigener Partei rechtfertigen muss (Schwarzmeier 2001: 382-385). In Präsidialsystemen ist das Erfordernis arenenspezifischer Justierung der kommunikativen Instrumente zwar auch gegeben, da die Regierungschefs auch dort mit Parlamentariern, Parteiorganisationen und gegebenenfalls einzelstaatlichen Administrationen kommunizieren müssen. Entscheidend und damit generell stilprägend ist hier aber doch die direkte Kommunikation mit der Öffentlichkeit, welcher hier durch die Direktwahl des Staatsoberhaupts auch politisch eine zentrale Stellung zukommt (Mainwaring/ Shugart 1997). Politische Führer in Präsidentialismen können und werden ihre Sprache und ihre Symbolik daher deutlich einseitiger und einheitlicher auf die Bedürfnisse der Wahlbevölkerung abstimmen und weniger arenenspezifisch differenzieren als ihre Pendants in parlamentarischen Regierungssystemen.

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Dieser generelle Vereinseitigungseffekt kann dann durch Transformationsszenarien und eine populistische politische Kultur noch einmal deutlich verstärkt werden. Denn in Umbruchszenarien fehlt regelmäßig eine fest gefügte politische Arenenstruktur mit unterschiedlichen Anforderungsprofilen an Sprache und Symbolik, an welcher sich politische Führer orientieren müssten, und in populistischen Szenarien dominiert generell der Wunsch nach sprachlicher und symbolischer Einfachheit, der dann die Kommunikation in den verschiedenen Arenen stark überlagert. Hugo Chávez kann hier erneut als gutes Beispiel dienen, der seine populistische Rhetorik ungerührt und undifferenziert in allen Arenen zur Anwendung und sogar auf internationalen Konferenzen seine ausländischen Kollegen damit in Rage bringt, weil er sich dies angesichts seines hemdsärmeligen Images und seines darauf gründenden Rückhalts in der venezolanischen Bevölkerung guten Gewissens leisten kann (Werz 2007). Idealtypisch verkürzt: Es ist absehbar, dass politische Führer in populistisch geprägten und gleichzeitig nicht konsolidierten einheitsstaatlichen Präsidialsystemen am ehesten die Chance zur Entwicklung eines relativ einheitlichen politischen Sprach- und Bilderrepertoires besitzen, weil sie weniger dem Erfordernis zur arenenspezifischen Differenzierung ihrer Kommunikationsmittel ausgesetzt sind. Regierungschefs in konsolidierten und zugleich föderal strukturierten parlamentarischen Regierungssystemen sehen sich hier vor ganz andere Herausforderungen gestellt, weil eine feste Struktur unterschiedlicher Arenen mit variierenden kommunikativen Anspruchsprofilen existiert, welche für ihr politisches Überleben gleichermaßen von Bedeutung sind und daher simultan mit gleicher Intensität kommunikativ gepflegt werden müssen.

3.3 Führer als (Selbst)darsteller: impression management und seine Bedeutung Die unterschiedliche Relevanz arenenspezifischer Kommunikation schlägt sich dann auch in den generellen Mustern der Selbstdarstellung politischer Führer nieder. Dieses Impression Management ist dabei schon grundsätzlich eine große Herausforderung, da hier gemäß der gängigen Forschungsterminologie die Einzelkomponenten ingratiation, self-enhancement, und exemplification zu einem stimmigen Gesamtpaket zusammengefasst werden müssen (Mummendey 1995: 135-171): ingratiation („Einschmeicheln“) impliziert dabei das Erfordernis zur Schaffung einer gemeinsamen emotionalen Basis, self-enhancement die generelle positive Inszenierung der eigenen Person, exemplification die darauf aufbauende Demonstration des eigenen Vorbildcharakters. Ein derartiges impression management wird einmal mehr dort gut gelingen können, wo politische Ordnungen von vornherein sehr stark personalisiert sind – wo aber auch die Erwartungen hinsichtlich dieser politischen Selbstinszenierung ausgesprochen stark ausfallen. US-amerikanische Präsidenten kommen daher generell nicht umhin, ein umfassendes impression management zu betreiben, das auch die eigene Familie und das sonstige Privatleben umfasst, weil ansonsten der gewünschte Identifikationseffekt mit der Bevölkerung nicht erzielbar ist (Weiss 2008). Und damit wird auch der große Spagat deutlich, der hier zu leisten ist: Einerseits ist ein Bild des Präsidenten zu vermitteln, das ihn als volksnah präsentiert – mit allen persönlichen Schwächen eines Durchschnittsbürgers (ingratiation). Gleichzeitig aber muss er zum nationalen Vorbild taugen (exemplification), darf also wiederum


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nicht die falschen Schwächen aufweisen (Phelps 2001). Die generelle positive Inszenierung der eigenen Person (self-enhancement) wird angesichts dieses Dilemmas daher zur zentralen Herausforderung eines Präsidenten und damit zu einem entscheidenden Faktor seines Erfolges. Dieser präsidiale Personalisierungseffekt wird durch Transformationsszenarien und populistisch bzw. caudillistisch geprägten politische Kontexten regelmäßig noch verstärkt. Gerade in politischen Umbruchsituationen muss die Vorbildrolle des Präsidenten, der als „Retter der Nation“ die Konsolidierung und die Demokratisierung der politischen Ordnung bewerkstelligen soll, noch viel stärker akzentuiert werden, was die Gefahr des Scheiterns an diesem selbst sehr hoch gesteckten Ziel naturgemäß deutlich vergrößert. Spiegelbildlich dazu ist impression management in seinen verschiedenen Facetten in kollektiv verfassten Regierungssystemen deutlich begrenzter, weil der jeweilige Führer eben nicht so sehr als Solist im politischen Rampenlicht steht, sondern sich primär als Teil eines Kollektivs darzustellen hat (Elgie 1995: 13-23). Ausnahmen bestätigen dabei die Regel: Regierungschefs parlamentarischer und zumal von Koalitionsszenarien geprägten politischen Ordnungen verlieren in ihren Kabinetten, Fraktionen und Parteien regelmäßig dann stark an Rückhalt, wenn sie die öffentliche Darstellung zu einseitig auf die eigene Person zuschneiden und damit die Leistung anderer Regierungs-, Fraktions- und Parteimitglieder in den Schatten stellen. Gerade deutsche Regierungschefs haben hier regelmäßig einen schwierigen Spagat zwischen der für Wahlkämpfe durchaus nötigen Fokussierung öffentlicher Darstellung auf die eigene Person und dem Erfordernis der arenenspezifischen Teamorientierung zu leisten. Gerhard Schröders impression management im Vorfeld der Bundestagswahlen 1998 kann hier als charakteristisches Beispiel herangezogen werden (Timm 1999) und versinnbildlicht auch gut, dass Planung und Durchführung exekutiver Selbstdarstellung hier von vornherein kollektiver angelegt sein müssen als in präsidialen Szenarien, in welchen der einseitige Zuschnitt auf die Person des Präsidenten nicht nur erwartet, sondern für den politischen Erfolg des politischen Führers sogar entscheidend wird.

3.4 Führer als Organisatoren der Macht: Strategie und Taktik als Qualitätskriterien Spiegelbildlich dazu werden auch die Profile der Organisationsmuster politischer Führung signifikant variieren. Der organisationssoziologische Schlüsselbegriff der „Mikropolitik“ versinnbildlicht dabei die Herausforderung, politische Strukturen eben nicht als homogene Ganzheit zu begreifen, sondern als Konglomerat unterschiedlicher Teileinheiten, deren Angehörige durchaus abweichende Interessen- und Motivationslagen aufweisen und die infolgedessen regelmäßig in Konkurrenz zueinander stehen (Küpper 2004). „Mikropolitik“ impliziert als Terminus daher zwei eng miteinander in Verbindung stehende Sachverhalte: Zum einen betreibt jeder Teil einer Gesamtorganisation regelmäßig seine eigene, mithin auf der Mikroebene angesiedelte ‚Privatpolitik‘, zum anderen ist es für politische Führer geradezu überlebenswichtig, diese unterschiedlichen Mikropolitiken in ihr Kalkül einzubeziehen und bei der Kommunikation mit diesen Teilorganisationen zu berücksichtigen. Das bisher gezeichnete differenzierte Bild lässt sich nun auch auf dieses Problem gut projizieren: Mikropolitik wird als Herausforderung politischer Führer naturgemäß dort noch wesentlich wichtiger sein, wo politische Teilorganisationen (Kabinette, Ministerien,

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Parlamentsfraktionen, Parteien, Bundesländer etc.) von vornherein ein größeren Stellenwert besitzen und dadurch regelmäßig ein starkes und je nach Interessenlage und Motivation spezifisch konturiertes mikropolitisches Eigenleben entwickeln (Elgie 1995: 13-23): Ministerien sind an der Wahrung ihrer Ressortzuständigkeiten und am möglichst unveränderten Beschluss eigener Gesetzesvorlagen interessiert, während Kabinette dem Interessenausgleich zwischen verschiedenen Ressorts, aber auch der kollektiven Einbindung des Regierungschefs verpflichtet sind. Parteien formulieren Programme vor allen Dingen mit Blick auf die nächste Wahl, mithin auf zugkräftige Schwerpunkte fokussiert und eher plakativ. Koalitionsvereinbarungen dienen dagegen eher als sachliche Geschäftsgrundlage für die Regierungsarbeit und sind deswegen thematisch sehr breit angelegt (Müller/ Strøm 2000). Gemäß dieser allgemeinen Beschreibung ist klar, dass die Heterogenität dieser Mikropolitik in parlamentarischen Regierungssystemen sehr viel größer ist als in Präsidentialismen, zumal dann, wenn Koalitionskonstellationen vorherrschen und föderale Staatsordnungen existieren. Fraglos haben natürlich auch Präsidenten intensive Mikropolitik zu betreiben, gerade wenn sie sich wie in den USA einem sehr starken und zugleich hochgradig arbeitsteilig organisierten Parlament gegenübersehen (Oldopp 2005: 64-74). Aber die Zahl der mikropolitisch zu bedienenden Teilorganisationen ist per saldo doch geringer: Weder muss sich der US-amerikanische chief executive mit einem umfangreichen Koalitionsmanagement deutscher oder italienischer Prägung befassen, noch ist er zu einer breit angelegten Pflege der Parteiorganisation genötigt, weil diese eben selbst nur ansatzweise profiliert ist (Gellner/ Kleiber 2007: 155-173). Diesbezüglich sind andere präsidiale politische Führer, zumal im „Koalitionspräsidentialismus“ Brasiliens und Chiles, allerdings in einer etwas schwächeren Position. Aber auch hier haben Koalitionen einen etwas anderen Stellenwert als in parlamentarischen Regierungssystemen, da sie nicht die über alles entscheidende Machtbasis des Präsidenten darstellen, sondern nur ein Regierungsformat, zu dem das direkt gewählte und für sich genommen unabhängige Staatsoberhaupt angesichts einer heterogenen parlamentarischen Fraktionslandschaft genötigt ist (Costa 2008: 119; Rinke 2008: 150).

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Fazit

Summarisch lässt sich abschließend festhalten, dass die Weiterentwicklung der Theorie politischer Führung deshalb vor einer doppelten Herausforderung steht: Zum einen ist das Potential interdisziplinärer Synergieeffekte deutlich besser auszuschöpfen; bislang ist dies nur ansatzweise gelungen. Parallel dazu müssen in die Theoriebildung die hier skizzierten system- und arenenspezifischen Unterschiede systematisch einbezogen werden, um politischen Führungstheorien am Ende die nötige Substanz, mithin differenzierende Erklärungskraft zu verleihen. Denn es macht wenig Sinn, eine allgemeine Theorie politischer Führung zu formulieren, die aufgrund ihrer Pauschalität nur aus Gemeinplätzen besteht, die der Alltagsverstand auch ohne wissenschaftlichen Aufwand erfassen kann. Eine entsprechend differenzierte Theorie politischer Führung wird also die hier herangezogenen und argumentativ illustrierten Variablen Regierungssystem, Territorialstruktur, Konsolidierungsgrad und Populismusgehalt von vornherein verarbeiten müssen, um eine derartige aussagenlogische Substanz erzielen zu können. Damit soll nicht der Eindruck erweckt werden, dass diese vier Variablen das vollständige Spektrum der zu berücksichtigenden Größen darstellen. Außer Frage jedoch steht, dass sie für die Erklärung politischer


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Führung von solch großer Bedeutung sind, dass man sie schon bei der Theoriekonstruktion adäquat berücksichtigen sollte. Das wird dann auch dem Zweck dienen, die interkulturell variierenden ‚Erfolgsrezepte‘ politischer Führung besser begreifen zu können und damit wirklich zu verinnerlichen, dass „Führung“ eben ein hochgradig kontextbestimmtes Phänomen ist. Das John F. Kennedy zugeschriebene Bonmot „I must follow them, I’m their leader“ bekommt deshalb einen durchaus anderen Gehalt als die von Georg Simmel überlieferte, fast wortgleiche Sentenz „Ich bin ihr Führer, also muß ich ihnen folgen“ eines deutschen Parteiführers (zit. nach Geiger 1928: 22-23). Der grundsätzliche Sachverhalt ist ob seiner Banalität unbestritten; doch ein konsolidiertes, dual-föderalistisches Präsidialsystem mit noch dazu schwachen Parteistrukturen trennen eben Welten von einem chronisch instabilen, politisch-kulturell und parteipolitisch zerklüfteten Semipräsidentialismus der europäischen Zwischenkriegszeit: Gefolgschaft zu sammeln und die Chance, diese auf einen politischen Führer dauerhaft zu verpflichten, war unter diesen Vorzeichen für John F. Kennedy wesentlich leichter als für jeden Reichskanzler der Weimarer Republik. Politische Führung bleibt also eine je nach Kontext unterschiedlich zu bewältigende Aufgabe – und dieser praktischen Herausforderung muss auch die Theoriebildung spiegelbildlich durch ein entsprechend differenziertes Erklärungsangebot gerecht werden.

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Autorenverzeichnis

Die Herausgeber Martin Sebaldt, Dr. phil. habil., geb. 1961; o. Professor für Vergleichende Politikwissenschaft (Schwerpunkt Westeuropa) an der Universität Regensburg. Forschungsschwerpunkte: Parlamentarismus und Verbände. Wichtigste Publikationen: Die Thematisierungsfunktion der Opposition. Die parlamentarische Minderheit des Deutschen Bundestags als innovative Kraft im politischen System der Bundesrepublik Deutschland, Frankfurt a.M. u.a. 1992; Organisierter Pluralismus. Kräftefeld, Selbstverständnis und politische Arbeit deutscher Interessengruppen, Opladen 1997; Transformation der Verbändedemokratie. Die Modernisierung des Systems organisierter Interessen in den USA, Wiesbaden 2001; Parlamentarismus im Zeitalter der Europäischen Integration. Zu Logik und Dynamik politischer Entscheidungsprozesse im demokratischen Mehrebenensystem der EU, Opladen 2002; Verbände in der Bundesrepublik Deutschland. Eine Einführung, Wiesbaden 2004 (mit Alexander Straßner); Klassiker der Verbändeforschung, Wiesbaden 2006 (Hrsg. mit Alexander Straßner); Die Macht der Parlamente. Funktionen und Leistungsprofile nationaler Volksvertretungen in den alten Demokratien der Welt, Wiesbaden 2009. Henrik Gast, M.A., geb. 1979, wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Vergleichende Politikwissenschaft (Schwerpunkt Westeuropa) der Universität Regensburg. Forschungsschwerpunkte: Führungs- und Exekutivforschung, politische Kommunikation und Parlamentarismusgeschichte. Wichtigste Publikationen: Was bedeutet „politische Führung“? Eine Übersicht über unterschiedliche Definitionen aus interdisziplinärer Perspektive und ein Vorschlag zur systematischen Analyse des Gegenstandes anhand des Strukturfunktionalismus, in: Zeitschrift für Politikberatung, 2. Jg., 2009, Heft 2, S. 1-19; Wann und warum wirken Regierungschefs charismatisch? Eine Übertragung der Ergebnisse der interdisziplinären Charisma-Forschung mit arenenspezifischen Differenzierungen, in: Zeitschrift für Politik, 55. Jg., 2008, Heft 2, S. 147-174; Bundeskanzler und Parteiführer – zwei Rollen im Konflikt? Parteiendemokratie, Parteivorsitz und politische Führung, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 39. Jg., Heft 1, 2008, S. 42-60. Die Autoren Andreas Friedel, stud. phil., geb. 1983, Magistrand, studentischer Mitarbeiter am Lehrstuhl für Vergleichende Politikwissenschaft (Schwerpunkt Westeuropa) der Universität Regensburg. Forschungsschwerpunkte: Systemtransformationstheorien und Systemtransformationsprozesse. Yvonne Hempel, Dr. phil., geb. 1976, Koordination Lehrerbildung am Regensburger Universitätszentrum für Lehrerbildung (RUL), vormals Wissenschaftliche Mitarbeiterin und Lehrbeauftragte an der Universität Regensburg sowie Lehrbeauftragte an der Hochschule

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Autorenverzeichnis

Mittweida. Forschungsschwerpunkte: Westliche Regierungssysteme, Parlamentarismusund Föderalismusforschung. Wichtigste Publikation: Der belgische Senat als Reflexionsund territoriales Repräsentationsorgan. Eine Untersuchung der politischen Rolle der Zweiten Kammer Belgiens nach der Verfassungsreform von 1993, Hamburg 2006. Aletta Maria Hofmann, M.A., geb. 1981, Doktorandin der Politikwissenschaft, Promotionsstipendiatin der Hanns-Seidel-Stiftung. Forschungsschwerpunkte: Mittel- und Südamerika, insbesondere die Andenregion; Populismus, Indigenismus, Indianismus, Rolle und Status der Indígenas in lateinamerikanischen Staaten. Wichtigste Publikation: Kolumbien zwischen Drogenkartellen, Guerillakrieg und Reststaatlichkeit (mit Tobias Nerb), in: Straßner, Alexander/ Klein, Margarete (Hrsg.), Wenn Staaten scheitern. Theorie und Empirie des Staatszerfalls, Wiesbaden 2007, S. 109-130. Gerhard Hopp, M.A., geb. 1981, Mitglied im Promotionskolleg „Politik- und Parteienentwicklung in Europa“ der Hanns-Seidel-Stiftung e.V.; Doktorand bei Prof. Dr. Martin Sebaldt am Lehrstuhl für Vergleichende Politikwissenschaft (Schwerpunkt Westeuropa) der Universität Regensburg. Forschungsschwerpunkte: Parteien- und Verbändeforschung. Wichtigste Publikation: Gehrold, Stefan/ Hopp, Gerhard, Nach der Wahl 2006: Im Westen angekommen? Zur parteipolitischen Entwicklung in Tschechien und der Slowakei, in: Wahlers, Gerhard (Hrsg.), KAS-Auslandsinformationen 12/2006, Berlin 2006, S. 79-106. Nina Huthöfer, M.A., geb. 1982, Forschungsschwerpunkte: Politisches System der EU und Frankreichs, Internationale Beziehungen, Sicherheitspolitik. Wichtigste Publikationen: Der Katechismus des Revolutionärs: Sergej Nechaev, in: Straßner, Alexander (Hrsg.), Sozialrevolutionärer Terrorismus: Theorie, Ideologie, Fallbeispiele, Zukunftsperspektiven, Wiesbaden 2008, S. 47-55; Erfolgreicher Terrorismus? Die Tupamaros in Uruguay, ebenda, S. 345-362. Stefan Köppl, M.A., geb. 1975, Wissenschaftlicher Assistent und persönlicher Referent des Direktors der Akademie für Politische Bildung Tutzing und Lehrbeauftragter an der Universität Passau. Forschungsschwerpunkte: Vergleich politischer Systeme, politisches System Italiens, Europäische Union. Wichtigste Publikationen: Von der Verfassungskrise zum Vertrag von Lissabon – die EU auf dem Weg zu mehr Effizienz und Demokratie?, in: Gesellschaft – Wirtschaft – Politik, 57. Jg., 2008, Heft 2, S. 227-238; Plebiszitäre Mehrheitsdemokratie gegen Parteienproporzdemokratie in Italien, in: Pollak, Johannes/ Sager, Fritz/ Sarcinelli, Ulrich/ Zimmer, Annette (Hrsg.), Politik und Persönlichkeit, Wien 2008, S. 251265; Zur vergleichenden Analyse von Verfassungsreformprozessen. Konzeptionelle Überlegungen, in: Wolf, Klaus Dieter (Hrsg.), Staat und Gesellschaft – fähig zur Reform? Der 23. wissenschaftliche Kongress der Deutschen Vereinigung für Politische Wissenschaft, Baden-Baden 2007, S. 77-95; Das politische System Italiens. Eine Einführung, Wiesbaden 2007; Italien: Transition ohne Reform? Gescheiterte Anläufe zur Verfassungsreform 19831998 im Vergleich, Stuttgart 2003. Tobias Nerb, M.A., geb. 1980, Doktorand am Lehrstuhl für Vergleichende Politikwissenschaft (Schwerpunkt Westeuropa) der Universität Regensburg. Forschungsschwerpunkte: Systemtransformation, Verbände und Zivilgesellschaft. Wichtigste Publikationen: Verbän-

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de als Spielball mitgliedschaftlicher Kalküle: Albert O. Hirschman, in: Sebaldt, Martin/ Straßner, Alexander (Hrsg.), Klassiker der Verbändeforschung. Theorie und Empirie einer Forschungstradition, Wiesbaden 2006, S. 131-142; Verbände als korporative „Realpersönlichkeiten“ im Staat: Otto von Gierke, ebenda, S. 259-274; Verbände als Dialogpartner im kooperativen Staat: Gerhard Lehmbruch, ebenda, S. 259-274 (mit Stefan Köppl); Kolumbien zwischen Guerillakrieg, Drogenkartellen und Reststaatlichkeit, in: Straßner, Alexander/ Klein, Margarete (Hrsg.), Wenn Staaten scheitern. Theorie und Empirie des Staatszerfalls, Wiesbaden 2007, S. 109-130 (mit Aletta Hofmann); Angewandte Guerillatheorie. Mao Tse Tung, in: Straßner, Alexander (Hrsg.), Sozialrevolutionärer Terrorismus. Theorie, Ideologie, Fallbeispiele und Zukunftsszenarien, Wiesbaden, S. 87-95. Stephanie Rübenach, stud. phil., geb. 1983, Studentin der Politikwissenschaft, der Anglistik und der Ostslavistik an der Universität Regensburg und 2006/7 Studium der International Relations am Centre for Study of Terrorism and Political Violence an der University of St. Andrews, Schottland. Studentische Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Vergleichende Politikwissenschaft (Schwerpunkt Westeuropa) der Universität Regensburg. Forschungsschwerpunkte: Terrorismus und Guerillakrieg, Nordirlandkonflikt, Lateinamerika, Zentralafrika. Wichtigste Publikationen: Die Theorie der Revolutionsherde: Befreiung der Dritten Welt oder Wegbereiter des Terrorismus?, in: Straßner, Alexander (Hrsg.), Sozialrevolutionärer Terrorismus. Theorie, Ideologie, Fallbeispiele, Zukunftsszenarien, Wiesbaden 2008, S. 97114; Die Brasilianische Stadtguerilla: Aktionskonglomerat auf widersprüchlicher Grundlage, ebenda, S. 411-434; Rwanda. Paradoxon zwischen instabilem Staat und starkem Regime, in: Straßner, Alexander/ Klein, Margarete (Hrsg.), Wenn Staaten scheitern. Theorie und Empirie des Staatszerfalls, Wiesbaden 2007, S. 63-92 (mit Marco Hilz); Vom Genozid zum unendlichen Krieg. Symptome der Staatszerfallsprozesse in Rwanda und der Demokratischen Republik Kongo, in: Einsichten und Perspektiven – Bayerische Zeitschrift für Geschichte und Politik, Heft 2, 2006, S. 126-137. Christian Schramek, M.A, geb. 1980, wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Germanistik der Universität Ústí nad Labem (Tschechische Republik), Forschungsschwerpunkte: Grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Tschechischen Republik, Mehrebenensystem der Europäischen Union, kulturelle und soziale Folgewirkungen der Tschernobyl-Katastrophe. Wichtigste Publikationen: Kommunikationsführung in der Euregio Egrensis aus systemtheoretischer Sicht, in: brücken. Germanistisches Jahrbuch Tschechien-Slowakei, 15. Jg., 2007, S. 451-477; Kulturstandards als Faktor der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit? Zur Wahrnehmung des fremdkulturellen Interaktionspartners in der Euregio Egrensis, in: brücken. Germanistisches Jahrbuch Tschechien-Slowakei, 16. Jg., 2008, S. 285-301; Geschichte als individuelle Erinnerung: Krieg und Kriegserleben in Odessa, in: Koschmal, Walter (Hrsg.), Regensburg – Odessa: Begegnungen. Kallmünz: Verlag Lassleben, 2008, S. 27-34. Benjamin Zeitler, M.A., geb. 1981, Doktorand an der Universität Regensburg, 2001-2007 Studium der Politikwissenschaft an der Universität Regensburg und an der Karlsuniversität Prag. Forschungsschwerpunkte: Parteien, Politische Kommunikation, Verbände und Transformationsprozesse in Mittel- und Osteuropa. Wichtigste Publikationen: Stadt unterm Hakenkreuz. Tirschenreuth in der NS-Zeit, Tirschenreuth 2002; Verbände als organisatori-

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Autorenverzeichnis

sches Spiegelbild der Gesellschaft: David Truman, in: Sebaldt, Martin/ Straßner, Alexander (Hrsg.), Klassiker der Verbändeforschung, Theorie und Empirie einer Forschungstradition, Wiesbaden 2006, S. 57-73; Verbände als Herrschaftsinstrument politischer Organisationen: Robert Michels, ebenda, S. 223-241; Verbände als pluralistische Stratarchien: Samuel J. Eldersveld, ebenda, S. 241-259; Getrennt marschieren, geeint schlagen? Die Organisation der CDU-Kampagnen zu den Bundestagswahlen 1998, 2002 und 2005, Politische Studien, 59. Jg., Nr. 417, 2008, S. 53-70; Terrorismus als Revolutionshindernis: Karl Marx und Friedrich Engels, in: Straßner, Alexander (Hrsg.), Sozialrevolutionärer Terrorismus, Theorie, Ideologie, Fallbeispiele, Zukunftsszenarien, Wiesbaden 2008, S. 37-46.

Politische Fuhrung in westlichen Regierungssystemen: Theorie und Praxis im internationalen Vergleich

Politische Theorie im Wohlfahrtsstaat

Politische Theorie und Politikwissenschaft

Politische Theorie und Politikwissenschaft

Magick in Theorie und Praxis

Magie in Theorie und Praxis

Magie in Theorie und Praxis

Theorie und Praxis

Hochwasserrisikomanagement: Theorie und Praxis

Demokratisierung im internationalen Vergleich: Neue Erkenntnisse und Perspektiven

Die Bildungsausgaben der USA im internationalen Vergleich

PISA 2000. Basiskompetenzen von Schülerinnen und Schülern im internationalen Vergleich

Wohlstand ohne Kinder?: Sozioökonomische Rahmenbedingungen und Geburtenentwicklung im internationalen Vergleich

Politische Theorie im Wohlfahrtsstaat (Analysen und Perspektiven) german

Theorie und Praxis: sozialphilosophische Studien

Demenzen in Theorie und Praxis, 3. Auflage

Geoinformatik in Theorie und Praxis, 2. Auflage

Nachhaltigkeits-Marketing in Theorie und Praxis

Chemiedidaktik Kompakt: Lernprozesse in Theorie und Praxis

Demenzen in Theorie und Praxis (German Edition)

Literatur im Internet: Theorie und Praxis einer kooperativen Ästhetik

Wirtschaftsinformatik im internationalen Wettbewerb: Vergleich der Forschung im deutschsprachigen und nordamerikanischen Raum

Preisbildung von Arzneimitteln im internationalen Vergleich (Kieler Studien - Kiel Studies)

Die Zukunft des osterreichischen Gesundheitssystems: Wettbewerbsorientierte Patientenversorgung im internationalen Vergleich

Marktorientierte Fuhrung im wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Wandel

Pentagramm-Rituale, Traditionelle und progressive Formen in Theorie und Praxis

Qualitative Marktforschung in Theorie und Praxis. Grundlagen, Methoden und Anwendungen

Technische Strömungsmechanik - Theorie und Praxis 3.Auflage

Kommunikation und Verstandigung: Theorie - Empirie - Praxis

Mantra Yoga - Theorie und Praxis der Mantras

Professionelle Beziehungen: Theorie und Praxis der Balintgruppenarbeit

Politische Fuhrung in westlichen Regierungssystemen: Theorie und Praxis im internationalen Vergleich

Politische Theorie im Wohlfahrtsstaat

Politische Theorie und Politikwissenschaft

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