Nafta y Mercosur: Un dialogo canadiense-latinoamericano

UN DIALOGO CANADIENSE- LATINOAMERICANO

Editores

Richard G. Lipsey Patricio Meller

CJWIAN

DOLMEN ECONOMIA

Y GESTION

Nafta y Mercosur: Un diálogo Canadiense-Latinoamericano

Inscripción N” 97.5-6

(c Corporación de Invesrigacioneî Fconómicaî para I.atinoamérica, Mac Iver 125, Pisos 5 y 17, Fono: (562) 633 3836, Fax: (562) 633 4411, E-mail: [email protected], Santiago, Chile

0 DOLMEN EDICIONES S.A. Cirujano Guzmán 194. Providencia. Santiago, Chile

Derechos exclusivos reservados para todos los países

Esta edición se terminó de imprimir en noviembre dc 1996, en DOLMEN EDICIONES S.A.. S‘antiago

Dirección: Jaime Cordero Composición: Patricio Badilla Disefio de Portada: Carlos Bravo

Primera Edición: Noviembre de 1996

I.S.B.N.: 956-201-292-1

los juicios y opiniones expresados en esta publicación corresponden a los autores y no reflejan necesariamente la posición oficial de CIEPLAN

IMPRESO EN CHILF./PKIN’I‘ED IN CHILE

UN DIALOGO

NAFTA Y MERCOSUR: CANADIENSE-LATINOAMEKICANO

RICHARD G. I,lPSEY PATKICIO MELLER Editores

CTEPLAN /DOLMEN

EDICIONES

AGKADECIMIENTOS

Una “Conferencia Internacional sobre la Integración Comercial del Hemisferio Occidental”, realizada en Santiago de Chile los días 12 y 13 de enero de 1995, fue la oportunidad para que economistas y cientistas políticos latinoamericanos y canadienses intercambiasen apreciaciones sobre los siguientes tópicos: ¿Qué percepción tienen los latinoamericanos acerca del NAFTA? iCuál debe ser la relación entre el NAFTA y los otros acuerdos comerciales latinoamericanos, más específicamente, la relación entre el NAFTA y el MERCOSUR? En dicha conferencia se generó un intercambio dc puntos de vista amistoso, sincero y abierto: hubo discrepancias y coincidencias entre los canadienses, entre los latinoamericanos, y entre ambos. El resultado no fue sólo un intercambio de perspectivas fructífero y vivaz sino que, además, los trabajos presentados durante la conferencia se vieron perfeccionados gracias a las numerosas sugerencias útiles que se les hicieron. Esperamos, por lo tanto, que el presente libro contribuya también a mejorar la comprensión mutua entre Canadá y AmCrica Latina. Este libro ha sido posible gracias al aporte realizado por especialistas de distintos países. El contenido de los trabajos ha incorporado la interacción y discusión entre los autores y los comentaristas. CIEPI,AN agradece la valiosa participación de los autores, en la elaboración de este libro. Debido a la gran extensión de la mayoría de los artículos, fue necesario una labor editorial orientada a comprimir éstos al máximo; es por ello que algunas de las observaciones de los comentaristas puede que incluyan citas tcxtualcs de los articulos previos a bd edición. La Conferencia Internacional que constituyó la base de este libro, forma parte del Programa SPEAL (Seminario de Políticas Económicas para América Latina). Este Programa SPEAL ha contado con el sostenido e importante apoyo de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI). Los editores agradecen especialmente la meticulosa y super eficiente colaboración de Rosa Jaime, quien prácticamente ha actuado como una editora; su permanente labor de ordenamiento y corrección de las numerosas versiones preliminares, tanto en inglés como en español, ha sido crucial para la concreción de este libro. Una vez más, muchas gracias Rosita. Como es habitual, los juicios y opiniones emitidos son de la exclusiva responsabilidad de los autores.

AIJTOKES Jorge Aseff

Economista, Universidad Católica de Bolivia. hvestigador del Instituto de Investigaciones Económicas (IISEC), La Paz, Bolivia.

Roberto Bouzas

Postgrado en Economía. Universidad dc Cambridge, Inglaterra. Investigador senior en Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICET), Buenos Aires. Profesor de Economía Internacional en la Universidad de Buenos Aires y el Instituto de Servicios Externos, Argentina.

Luis E. Breuer

Doctor en Economía, Universidad de Illinois en Urbana-Chanpaign. Miembro del Consejo del Banco Central de Paraguay. Profesor en la Universidad de Illinois en Urbana-Chanpaign y en la Universidad de Illinois, Paraguay.

Richard G. Dearden

Socio Senior en la empresa de abogados canadiense Gowling, Strathy y Henderson. Ex asesor para el Representante de Comercio de EE.UU. durante las negociaciones comerciales entre EE.UU. y Canadá y para la Secretaria de Comercio y Fomento ladustrial de México durante las negociaciones del NAFTA, Canadá.

Juan José Echavarria

Doctor en Economía, Universidad de Oxford. Ministro Plenipotenciario en la Organización de Estados Americanos y Consejero de la recién creada Unidad de Comercio, Washington, I>.C., EE.UlJ.

Justo Espejo

Investigador del Instituto de Investigaciones Socio-Económicas (IISEC). Profesor en la Universidad Católica de Bolivia.

Raúl Labán

Doctor en Econom$,MIT. Socio cn la empresa de consultoría GERENS. Profesor en la Universidad Católica de Chile, Santiago, Chile.

Richard G. Lipsey

Master en Economía, ‘l‘oronto y Doctor cn Economía, London School of Economics. Profesor en la Universidad Simon Fraser de Vancuver, Canadá y Alcan Fellow del Instituto Canadiense para Investigación Avanzada, Canadá.

Patricio Mcllcr

Doctor en Economia, Universidad de California, Bcrkclcy. Economista Senior en la Corporación de Investigaciones Económicas para Latinamérica (CIEPLAN) y Director del Programa de Magister en Políticas Públicas de la Universidad de Chile, Santiago, Chile.

Maureen Appel Molot

Doctora en Economía. Universidad de California, Berkeley. Directora de la Escuela de Asuntos Internacionales Norman Paterson y profesora en el Departamento de Ciencias Políticas y en la Escuela de Asuntos Internacionales en la Universidad de Carleton, Canadá.

Juan Antonio Morales

Doctor en Economía, Universidad Católica de Lovaina. Presidente del Banco Central de Bolivia. Profesor en la Universidad Católica de Bolivia.

Raúl E. Sáez

Doctor en Economía, Universidad de Boston. Investigador en la Corporación de Investigaciones Económicas para I.atinamérica (CIEPLAN), Santiago, Chile.

Ann Weston

Vice-presidenta y Coordinadora de Invcstigaciones del North-South Institute, Ottawa, Canadá. Trabajó en el departamento de Asuntos Económicos de la Secretaría de “Commonwealth“, y el Instituto de Desarrollo “Overseas”. Londres, lnglaterra.

Bruce W. Wilkinson

Doctor en Economía, MIT. Profesor en la Universidad de Alberta, Edmonton, Canadá.

COMENTARISTAS Marcelo De Paiva Abreu

Doctor en Economía, Universidad de Cambridge. Profesor de Economía y Director del Depatiamento de Economía, Pontificia Universidad Católica de Río de Janeiro, Brasil.

Manuel Agosin

Doctor en Economía. Columbia University. Profcsor de la Escuela de Economía de la Universidad de Chile, Santiago, Chile.

Robert Dcvlin

Doctor en Economía, Ameritan University at Washington D.C. Jefe División de Integración, Comercio y Asuntos Hemisféricos, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, D.C., EE.UU.

Ricardo Ffrench-Davis

Doctor en Economía, Universidad de Chicago. Asesor Regional Principal de CEPAL, Santiago, Chile.

Ronald Fischer

Doctor en Economía, Universidad de Pennsylvania. Profesor Departamento de Ingeniería Industrial, Universidad de Chile, Santiago, Chile.

Ricardo Grinspun

Profesor de Economía Internacional y Director de CERLAC (Centre for Research on Latin America and the Caribbcan), Universidad de York, Ontario, Canadá.

Dominique Hachettc

Doctor en Economía, Universidad de Chicago. Profesor Escuela de Economía, Universidad Católica de Chile, Santiago, Chile.

Javier Iguíñiz

Doctor en Economía. The New School for Social Research, EE.UU. Master en Ciencias, Iowa Sta-

s

COMENTARISTAS

te IJniversity. Profesor de la Pontificia llniversidad Católica de Lima, Perú. Erwin Klein

Abogado, Universidad de Buenos Aires. Master en Ciencias en Matemáticas, Dalhousie University. Dr. Rer. Pol., economics, Hamburg University. Profesor de Economía, Dalhousie University, Halifàx. Canadá.

Gary McMahon

Doctor en Economía, l Jniversity of Westem Ontario, London, Canadá. Senior Specialist at the International Development Research Centre, Ottawa, Canadá.

Alejandra Mizala

Doctora en Economía, l~iniversidad de California, Berkeley. Profesora del Departamento de Ingeniería Industrial de la Universidad de Chile, Santiago, Chile.

Felipe Morandé

Doctor en Economía, 1Jniversidad de Minnesota. Director del Postgrado en Economía de ILADESGeorgetown, Santiago. Chile.

Jorge Navarrete

Ex-embajador de Mexico en Chile

Félix Peña

Doctor en Derecho, Universidad de Madrid. Licenciado Derecho Europeo, Universidad Católica de I.ovaina. Asesor Internacional y Director Ejccutivo Club Europa-Argentina, Buenos Aires, Argentina.

Pilar Romaguera

Doctor en Economía, Universidad dc Boston. Profesora del Departamento de Ingeniería Industrial de la Universidad de Chile, Santiago, Chile.

Antonio Romero Gómez

Doctor en Ciencias Económicas, Universidad de La Habana. Posgrado en el Instituto de Estudios Sociales, La Haya, Holanda. Director del Centro de Investigaciones de Economía Internacional (CIEI), Universidad de La Habana Cuba.

C‘OMCNTARISTAS

xi

Sylvia Saborio

M. Sc. en Economia. Instituto de Estudios Sociales. La Haya, Holanda. Directora Ejecutiva Alterna para América Central y Belize, Banco Interamericano dc Desarrollo, Washington, D.C., EE.UU.

Diana Tussie

Doctora en Economía. London School of Economies, Inglaterra. Economista Senior en FLACSO, Buenos Aries, Argentina.

Efraín Velázquez

Doctor en Economía (c), North Westem University. Consultor Económico del Instituto Interamericano de Mercados de Capital y Profesor de la Universidad Católica, Caracas, Venezuela.

Joaquín Vial

Doctor en Economía. Universidad de Pennsylvania. Director Ejecutivo de la Corporación de Invcstigaciones Económicas para Latinamérica (CIEPLAN), Santiago, Chile.

LISTA DE ACRONIMOS AAC AAT ACB ACP AK ABC AFTA, ALCA AL ALADI ALALC ALC APEC ASLC BCNI BID BNA CACM, MCCA CANACINTRA CARICOM CAIJCE CBI CCM CEE CEPAL CIRP CMA CMC CMN

Programa de Asistencia dc Ajuste Comercial Programa de Asistencia de Ajuste Transitorio Acuerdo Comercial Bilaterales Acuerdo Comercial Preferencial Acuerdo Complementario Económico Arancel Externo Común Area de Libre Comercio de las AmCricas (Americas Free Trade Area) América Latina Asociación Latinoamericana de Integración Asociación 1,atinamericana de Libre Comercio Acuerdo de Libre Comercio Cooperación Económica para Asia Pacífico (Asia Pacitic Economic Cooperation) Area Sudamericana dc Libre Comercio Consejo Empresarial para Asuntos Empresariales (Business Council of National Issues) Banco Interamericano del Desarrollo Barreras no Arancelarias Mercado Común Centroamericano (Central America Common Market) Cámara Nacional de Industrias Manufactureras Comunidad del Caribe (Caribbean Community) Acuerdo Preferencial Bilateral Uruguay-Argentina Iniciativa de la Cuenca del Caribe (Caribbean Basin Initiative) Comisión de Comercio del MERCOSIJR Comunidad Económica Europea Comisión Económica para América Latina Plan de Renovación Industrial Canadiense Asociación Canadiense de Manufacturas (Canadian Manufacturers’ Association) Conse.jo de Mercado Común (Common Market Council) Corporaciones Multinacionales

Ti\

COECE COMPARMEX CONCAMIN CONCANACO CRE EAITC EFTA FMI G3 GATT GMC GRAN IYD ICSID

IEA IED ILAP JTPA LCU MERCOSUR NAFTA NAO NATIR OIT OMC ONU OPEP

AC‘KONIMOS

Consejo de Coordinación de Negocios Mexicanos para cl Libre Comercio Confederación de Empleadores de la República Mexicana Confederación de Cámaras Industriales Confederación dc Cámaras Nacionales de Comercio Comité de Recusación Extraordinaria (Extraordinary Challenge Committee ECC) Asuntos Exteriores y Comercio Internacional de Canadá (Externa1 Affairs and Intemational Trade Canada) Area Europea de Libre Comercio (Europcan Frcc Tradc Area) Fondo Monetario Internacional Grupo de los Tres Acuerdo General de Tarifàs y Comercio (General Agreement on Tariffs and Trade) Grupo de Mercado Común Grupo Andino Investigación y Desarrollo Convenciún Internacional de Resolución de Controversias de Inversión (Intemational Convention on the Settlement of Investment Disputes) Agencia Internacional de Energía (Intemational Energy Association) Inversión Extranjera Directa Programa de Ajuste Laboral e Industrial (Industly and Labour Adjustment Program) Programa de Colocación de Trabajadores y Asistencia a la Capacitación (Job Training and Placement Assistance) Liberalización Comercial Bilateral Mercado Común del Cono Sur Acuerdo de Libre Comercio de Norte América (North Ameritan FreeTrade Agreement) Oficina Administrativa Nacional (National Administrative Office) Régimen Norteamericano de Inversión y Comercio (North Ameritan Trade and Investment Regime) Organización Internacional del Trabajo Organización Mundial del Comercio (WTO) Organización de Naciones IJnidas Organización de Países Exportadores de Petróleo

OPI PEC PIB PLC PNB PR1 RN KNP SECOFI TIC TLC UA UE UHT UI UNCITRAL

IJSITC USTR VER WGTA

Otros Productos Industriales Acuerdo Preferencial Bilateral Uruguay-Brasil Producto Interno Bruto Comercial Programa dc Libcrdhzdción Producto Nacional Bruto Partido Revolucionario Institucional Recursos Naturales Recursos Naturales Procesados Secretaría de Comercio y Desarrollo Industrial Tecnología de la Información y Comunicación Tratado de I.ibre Comercio Unión Aduanera Unión Europea Temperatura Ultra-Alta Subsidio de Desempleo (Unemployment Insurance) Comisión de la Naciones Unidas de Arbitra.& de Leyes Internacionales de Comercio (United Nations Commision on Inlemational Trade Arbitration Rules) Asociación de Comercio Internacional de los EEUU (linited States International Trade Commission) Representante de1 Comercio de EEUU (United States Trade Representative) Restricción a las Exportaciones Voluntario (Voluntary Export Restraint) Acto de Transporte dc Grano del Este (Westem Grain Trasportation Act)

INDICE INTRODIJCCION Richard G. Lipsgy y Patricio Meller 1.

2.

3.

4.

_5

6.

EL NAFTA EN LA ECONOMIA MUNDIAL: LECCIONES PARA AMERICA LATINA Bruce W. Wilkinson Comentarios de: Erwin Klein, Diana ‘l‘ussie y Richard G. Lipsey Respuesta a Richard G. Lipsey MERCOSUR Y LIBERALIZACION COMERCIAL PREFERENCIAL EN AMERICA DEL SUR: RESULTADOS, TEMAS Y PROYECCIONES Roberto Bouzns Comentarios de: Ricardo Grinspun y Alejandra Mizala EL G3 EN EL CAMINO DE LA INTEGRACION CONTINENTAL Jwn Josi Echavarría Comentarios de: Dominique Iiachette y Efraín Velázquez ESTRATEGIAS ALTERNATIVAS DE COMERCIO PARA UN PAIS PEQUEÑO: EL CASO CHILENO Raúl Labún y Pulricio Meller Comentarios dc: Felipe Morandé LA IMPORTANCIA DEL COMERCIO FRONTERIZO: EL CASO DE BOLIVIA Jorge Asc& Justo Espgjo y Juan Aniotlio Morales Comentarios de: Erwin KIein y Ronald Fischer MERCOSUR: LA PERSPECTIVA DE UN PAIS PEQUEÑO. EL CASO DE PARAGUAY Luis 6. Breuer Comentarios de: Antonio Romero Gómez y Sylvia Saborio

1

29

89

129

163

19s

223

x\ 111

7.

INDICE

-.

TEMAS SOClAI,ES LA EXPERIENCIA

Y POI,ITICAS DE AJUSTE LABORAI,: DEL ALC CANADA-ESTADOS UNIDOS

245

4nn Weston Comentarios de: Gary McMahon

8.

y Pilar Romaguera

CONFLICTOS COMERCIALES Y MECANISMOS DE RESOLUCION DE CONTROVERSIAS BAJO EL ACUERDO DE LIBRE COMERCIO ENTRE ESTADOS UNIDOS Y CANADA

269

Richard G. Deurden Comentarios

9.

de: Manuel Agosin y Robert Devlin

NAFTA: iRESULTAD DE DECISIONES 0 INDUCIDO POR LA INVERSION‘!

POLITICAS

309

MmrreenAppel Molot Comentarios

de: Javier Iguíñiz y Joaquín Vial

10 EL COMERCIO

E INVERSION ENTRE CANADA LOS PAISES MIEMBROS DE ALADI

Y

343

Rati1E. Súez

PANEL:

“i,SON EL NAFTA Y EL MERCOSUR EL CAMINO HACIA LA INTEGRACION DEI, HEMISFERIO?”

.JorgeEduardo Navarrete, Félix Peña,Richard G. Lipsey, Marcelo de Paiva Ahreu y Ricardo F)ench-Dmis.

Panelistas:

361

INTRODUCCION

Los canadienses y los latinoamericanos acabamos de reconocer que pertenecemos al mismo hemisferio geográfico. Un ingrediente clave para establecer un acuerdo comercial es el conocimiento recíproco entre los eventuales socios; sin embargo, existe una profunda ignorancia mutua entre canadienses y latinoamericanos. Una “Conferencia Internacional sobre la Integración Comercial del Hemisferio Occidental“, realizada en Santiago de Chile los dids 12 y 13 de entro de 1995, fue la oportunidad para que economistas y cientistas políticos latinoamericanos y canadienses intercambiasen apreciaciones sobre los siguientes tópicos: ¿QuC percepción tienen los latinoamericanos acerca del NAFTA? iEs éste la ruta adecuada hacia la integración del hemisferio occidental? iCuál debe ser la relación entre el NAFTA y los otros acuerdos comerciales latinoamericanos, más específicamente la relación entre el NAFTA y el MERCOSUR? ¿Qué puede aprender América Latina de Canadá en cuanto a mantener una asociación comercial estrecha con Estados Unidos? iDebería todo país latinoamericano tratar de ingresar al NAFTA? En dicha conferencia se dio un intercambio de puntos de vista amistoso, sincero y abierto; hubo discrepancias y coincidencias entre los canadienses. entre los latinoamericanos, y entre ambos. El resultado no fue sólo un intercambio de perspectivas fructífero y vivaz sino que, además, los trabajos presentados durante la conferencia se vieron perfeccionados gracias a las numerosas sugerencias útiles que se les hicieron. Esperamos, por lo tanto, que el presente libro contribuya también a mejorar la comprensión mutua entre Canadá y América I,atina. A fin de proporcionar una descripción de los puntos tratados en la conferencia, esta introducción se divide en dos partes: la primera de ellas enfatiza la percepción latinoamericana de los temas comerciales, y, la otra, destaca el punto de vista canadiense.

2

II (; 1.II’SI.Y \ 1’ MELLER

UNA VISION LATINOAMERICANA HEMISFERIO OCCIDENTAL

DE LA INTEGRACION

DEL

Tanto los regímcncs comcrcialcs latinoamericanos como las pcrccpciones de la inversión extranjera han experimentado profundos cambios. En lo que se refiere al comercio, la mayoría de los países latinoamericanos han emprendido un proceso de liberalización externa unilateral, en un período relativamente corto. Algunos ejemplos de ello son los siguientes: (i) (ii) (iii)

Los aranceles nominales máximos han sido reducidos desde un nivel de tres dígitos a alrededor del 20%. En la mayoría de los países latinoamericanos existían sobretasas, las que fueron reducidas o eliminadas durante la década de los 90. Un gran porcenta.je de las importaciones latinoamericanas estaba sujeto a restricciones cuantitativas antes de 1990. las que ahora juegan un papel insignificante o nulo en la mayoría de los países de la región.

En suma, hoy las economías de América Latina son más abiertas y la región se ha orientado hacia las exportaciones. Durante lo que va de la década de los 90, el coeficiente de exportaciones como porcentaje del PIB ha aumentado en forma significativa en la mayoría de los países de America Latina; sin embargo, el valor de las exportaciones per cápita en la mayoría es inferior a US$700 por año. Asimismo, se ha producido un cambio profundo en la percepción latinoamericana respecto de la inversión extranjera. Durante la década de 1960 se creía que los costos de la inversión extranjera eran superiores a los beneficios; por lo tanto, se pensaba que las políticas de nacionalización y expropiación de la inversión extranjera aumentarían el bienestar nacional. Durante la década de 1990, la mayoría de los países latinoamericanos parece considerar que la inversión extranjera genera sólo beneficios. Este punto de vista ha provocado una suerte de competencia por atraer más inversión extran.jera. En 1993, la región cn su conjunto recibió casi US$ 20.000 millones de inversión directa extranjera. Cabe señalar un nuevo fenómeno de inversión extranjera en América Latina: Las firmas latinoamericanas están invirtiendo en otros países latinoamericanos. Podemos observar además el comienzo de joinl ventuws de inversión entre vecinos latinoamericanos. La mayoría de los paises de América Latina están muy interesados en ingresar al NAFTA. Ello se debe a varias razones: (i)

Es importante asegurar el acceso al gran mercado estadounidense.

INTR~OI>IJ(‘(‘ION

3

(ii)

Es una forma de evitar, a futuro, un reforzamiento de las barreras comcrciales estadounidenses a raíz de presiones proteccionistas internas. (iii) El NAFTA es un club de alta categoría, y a todos les gusta pertenecer a un club exclusivo. En este caso, ser miembro dc NAFTA sería una especie de “sello de aprobación” de las políticas macrocconómicas y de desarrollo, así como de la gestión de un gobierno y de instituciones nacionales “buenas y confiables”. Además. ello atraerá inversián extranjera y generará expectativas optimistas, incentivando así la inversión intema. (iv) El gobierno estadounidense ha formulado una invitación a crear un área de libre comercio a nivel hemisférico. No existe una invitación cquivalente por parte de la Unión Europea (UE) ni de Japón. Numerosos estudios empiricos señalan que el ingreso al NAFTA implicará para la mayoría de los paises latinoamericanos, a excepción de MCxico, pequeñas ganancias (o pérdidas) comerciales estáticas; ello porque las exportaciones latinoamericanas ya gozan de aranceles bajos en EEUU (el Sistema Generalizado de Prefcrcncias, y aranceles bajos para recursos naturales). El argumento del sello de aprobación es esgrimido implícitamente para enfatizar que los efectos dinámicos son más importantes que los efectos estáticos en cl cálculo de las ganancias del comercio. Las mayores cifras calculadas en cuanto a las ganancias dinámicas y estáticas que obtendrían los paises latinoamericanos como resultado de su incorporación al NAFTA fluctúan entre 1% y 7% del PIB’. No obstante estas cifras, resulta ventajoso para cualquier pais latinoamericano ingresar al NAFTA, aunque se debe tener presente que ello no constituirá una solución automática a los problemas económicos de la región. Existen diversas percepciones con respecto al NAFTA. Desde el punto de vista latinoamericano, el modelo de referencia debería ser la UE, en cuyo caso habría varios puntos e implicaciones que deben ser reevaluados: (a)

(b)

1

La condición de miembro. La UE existe únicamente para los europeos. iSerá el NAFTA completamente abierto? En otros términos, iqué países no pueden ser miembros de este acuerdo? América Latina preferiría un bloque compuesto por paises del hemisferio occidental. iQué alcance tendrá el NAFTA? Hasta ahora se distinguen dos etapas -1 libre movimiento de bienes (y eventualmente servicios), y el tratamiento nacional de la inversión extranjera- y SCaproxima una tercera:

Marrh (1992)

4

Cc)

R G LIPSEY > P MELLER

las normas ambientales y laborales estan&r&adas. ,$e sucederan nuevas etapas, como el libre movimiento de personas, la armonización macroeconómica o una moneda común (ique no sea el dólar nortcamcricano!)? Diferenciales en el ingreso per cápita. I,a UF. contempla mecanismos de cooperación tecnológica que benefician a los países de menor ingreso per cápita, así como mecanismos de compensación social para las regiones más pobres. En el NAFTA todos los países se consideran iguales.

Desde el punto de vista de EEIJIJ y Canadá, el NAFTA parece ser (y sólo será) un área de libre comercio no limitada a los países de America Latina. Sin embargo, tras la reciente crisis financiera mexicana el gobierno estadounidense hizo el papel de prestamista de última instancia. ;,Cuál será el modelo final del NAFTA? ,$xiste uno? iExiste una visión estadounidcnsc y/o canadiense del NAFTA? ~0 estamos aplicando el verso del poeta: “caminante no hay camino; se hace camino al andar”? Otro tema de interés para América Latina es la ausencia de reglas explícitas para ingresar al NAFTA. La posición dc los tres miembros actuales es más 0 menos la siguiente: (a) (b)

No se requiere de reglas específicas, sino del acuerdo de todos los miembros. El proceso implica que un país “tenga su propia casa en orden”, esto es, las variables macroeconómicas bajo control, un proceso de apertura unilateral y una economía interna en buenas condiciones y preparada para enfrentar la competencia internacional.

En suma, principios que son de sentido común. México cumplía con dichos requisitos antes de diciembre de 1994, pero, ilos cumpliría hoy? La preocupación latinoamericana se relaciona con la necesidad de reglas de ingreso explícitas y claras; cuando no hay reglas, predomina la ley de la selva. El problema decisivo aquí cs cómo contrapesar el gran poder dc negociación de EEUU. Canadá le ha enseñado al mundo que sólo hay una forma: disponer de un sistema basado en reglas. LES el NAFTA el camino, o incluso el único camino, hacia la integración del hemisferio occidental’? Cabe señalar que el MEKCOSUR ya SC ha puesto en marcha. Sus indicadores básicos (para 1994) son: una población de 195 millones, un PIB de US$ 785.000 millones, un comercio total de US$lOO.OOOmillones. El comercio intra-MERCOSUR se ha incrementado desde US$ 2.600 millones (1986) a US$ 9.400 millones (1994) no obstante una coyuntura inestable. El MERCOSUR se está convirtiendo en una realidad

INTKOIIUCCION

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porque sus miembros más grandes (Brasil y Argentina) han tomado la decisión política de impulsarlo. Pero la coexistencia del NAFTA y el MERCOSIJR podría llegar a ser una fuente de tensiones en la región. IJna pregunta clave planteada por economistas estadounidenses se relaciona con la aceptación de Brasil de las reglas de admisión del NAFTA. iAceptaría Brasil las reglas de admisión del NAFTA? Un brasileño podría formular una interrogante simktrica: ;EEIJIJ aceptaría las reglas de admisión del MF.RCOSUR? La percepción brasileña es que su país será el penúltimo en ser admitido en el NAFTA, sólo antes de Cuba... el que seria admitido alrededor del aiio 2050. En otros términos, lo que importa a futuro cs cl tipo de relación que se dará entre NAFTA y MERCOSUR: ¿Cómo reducir la potencialidad de tensiones futuras?, iCómo conciliar las posiciones de los dos bloques? Una posibilidad es contar con una comisión conjunta NAFTA-MERCOSUR que enfatice la convergencia. Lo que se requiere es un proceso de convergencia mutuamente acordado, no a corto plazo (menos de dos años), pero tampoco a largo plazo (más de cinco años), a fin de evitar rigidez e inflexibilidad a futuro. Un ALC NAFTA-MERCOSUR aseguraría la integración comercial del hemisferio occidental. Mientras la convergencia entre NAFTA y MERCOSUR no ocurra, habrá que distinguir entre dos niveles de países en América Latina: los países ganadores, que pertenecen a un gran bloque, y los perdedores, que están excluidos. ;Cuáles son las opciones disponibles para un país latinoamericano que se vea excluido’? Hay dos posibilidades no excluyentes entre sí: (a)

Promover el comercio fronterizo. Muchos países latinoamericanos han firmado ALC con otros países de la región -Ia mayoría de ellos no pasarán de ser “acuerdos de papel”-; desgraciadamente, tantos ALC generan confusión en cada pais: por e.jemplo, i,a cuál ALC dar la primera prioridad? Una respuesta pragmática sería “al ALC con el país limítrofe“, esto es, favoreciendo una asociación geográfica natural, dado que un incremento cn el comercio fronterizo podria contribuir al establecimiento de un verdadero ALC bilateral. Asi, promover el comercio fronterizo puede tener efectos económicos y políticos importantes. Es bien sabido que cada país latinoamericano mantiene óptimas relaciones con todos los demás paises de la región con los que no comparte una frontera. Mejorar el movimiento de personas, bienes e inversión entre países latinoamericanos limitrofes aumentaria el tamaño de los mercados internos y podría proveer un estimulo dinámico a la inversión extranjera y nacional. Situándose los polos de desarrollo

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R G LIPSEY > P MELI.ER

lejos de la gran capital, ello podría ademas contribuir a la descentrahzación económica. Una serie de exitosos acuerdos de comercio fronterizo eventualmente podrían favorecer el objetivo de un ALC que involucre a todo el hemisferio occidental. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial deberían otorgar una alta prioridad a los proyectos de inversión en infraestructura que conecten a paises latinoamericanos limítrofes. Abrirse a la posibilidad de incluir miembros asociados en los grandes bloques. El NAFTA y el MERCOSUR deberian considerar una categoría de miembro asociado parecida a la relación que existe entre la CEE y los miembros del Area Europea de Libre Comercio (EFTA) que posteriormente se hicieron miembros plenos de la Comunidad Europea. LA PERCEPCION CANADIENSE HEMISFERIO OCCIDENTAL

DE LA INTEGRACION

DEL

La percepción de Canadá acerca de la liberalización del comercio hemisferico occidental se ve influida por la importancia del comercio internacional para la economía canadiense. Alrededor de un 28% del PIB canadiense corresponde al comercio externo, en contraste con la cifra estadounidense de aproximadamente un 11%. Es más, la gran mayoría de las exportaciones canadienses van a EEUU: actualmente, alrededor de 80%. Ningún país latinoamericano registra una cifra tan alta. Esto deja apenas un 20% para los demás paises, por lo que solamente una pequeña proporción de las exportaciones canadienses se destina a América Latina. Sin embargo, dichas exportaciones van en rápido aumento, a un ritmo de casi tres veces la tasa de crecimiento de sus exportaciones al este asiático. Por su parte, la importancia del comercio latinoamericano con los dos países no latinos de América del Norte varía considerablemente de país a país, y la mayoría de los países latinoamericanos realizan sólo una pequeña proporción de su comercio total con Canadá. Sin embargo, este comercio también crece en importancia, y los países latinoamericanos en su conjunto actualmente importan casi dos veces mas por habitante desde Canadá que desde el este asiático. Naturalmente, la primera prioridad de Canadá en lo que concernía a la apertura del comercio regional cra tinnar un acuerdo de libre comercio con EELJU,

el que

entró

en vigor

en 1989.

Posteriormente,

cuando

EEIJIJ

y

México decidieron iniciar negociaciones para un ALC bilateral a principios de la década de 1990, Canadá se vio enfrentado a una decisión importante: permanecer al margen 0 invitarse a sí mismo a participar en negociaciones trilaterales. Canadá optó por el segundo camino y, al hacerlo, convirtió un

INTRODUCCION

7

posible ALC bilateral entre EEI-JU 1 México en un acuerdo trilateral, cl NAFTA, con posibilidades de expansión hacia un ALC del hemisferio occidental (AFTA o ALC de las Américas). Cabe recordar que cuando IOS canadienses (y estadounidenses) hablan de América Latina generalmente quieren decir “América Latina y el Caribe”, por lo que el concepto de AFTA incluye a los paises de la cuenca caribeña. Las consideraciones que determinaron la decisión de Canadá de invitarse a sí mismo a las negociaciones mexicano-estadounidenses influirán fuertcmcnte en la actitud canadiense hacia la expansión del NAFTA a otros países, empezando por Chile. He aquí las seis más relevantes. i) Seguramente la razón más de peso se relaciona con consideraciones de economía política más que con cálculos netamente económicos. Previamente existían dos modelos distintos respecto de la participación estadounidense en el proceso de apertura comercial hemisférica. En uno de ellos, el país clave formalizaba acuerdos bilaterales con una serie de países del hemisferio. EElJlJ ya tenía un acuerdo con Canadá, y en 1990 era evidcntc que, si México ingresaba, Chile no tardaría mucho en hacerlo también. Tales circunstancias situarían la apertura comercial hemisférica en el camino de un modelo ktrh undspukes cn el que EEUU manlendrid un acuerdo bilateral con cada país, de modo que seria el único con acceso irrestricto a los mercados de todos los paises s,uoke --como también con todos los demás privilegios conferidos por un ALC moderno-~, y éstos sólo tendrían libre acceso al mercado estadounidense. EsPd es la receta de la hegemonía hemisférica estadounidense, la que haría de EEUU un lugar aún más atractivo de lo que ya es para la inversión orientada a los mercados del hemisferio. En el segundo modelo, el llamado “regionalismo multilateral”, existe un acuerdo multilateral único que se va expandiendo cada vez a más países. En este caso, cada país miembro tiene igual acceso a los mercados de cualquier otro miembro, y todos tienen derechos, privilegios y obligaciones iguales que se extienden en fonna multilateral para todos los miembros. La decisión canadiense de incorporarse a las negociaciones entre El-UU y México fue en gran medida motivada por su deseo de orientar la apertura hemisférica hacia el camino de un regionalismo multilateral, favorecido por un acuerdo único en vez de una serie de acuerdos hzrh und spoka. Con el triunfo de este objetivo, la diplomacia canadiense realizó una importante contribución al desarrollo hemisfërico y a la igualdad de las naciones bajo acuerdos de comercio regionales. ii) Otra razón muy importante de la preocupación de Canadá por crear un NAFTA fue el deseo de aumentar la importancia de su comercio con América Latina. Dicho comercio es pequeño en la actualidad, por lo que las mediciones econométricas estándares de las ganancias que pueden obtenerse

x

R G LIPSEY)

P MELLER

como resultado de la liberalización solameno indican cifras menores. Algunos economistas canadienses se han preguntado en voz alta por qué, ante la previsión de tan escasas ganancias. Canadá insislió en entrar en las negociaciones. Su objetivo. sin embargo, no era lograr ganancias estáticas sino posicionarse en el mercado latinoamericano. al que veía expandiéndose con rapidez, tras la década perdida de los 80, después de la cual se esperaba que la región entera podría despegar en un período de crecimiento y recuperación. Nuevas expectativas han surgido respecto a las relaciones económicas entre América Latina y Canadá. En este país, en todas sus provincias -Quebec, Ontario, las provincias atlánticas, las provincias de las praderas, Alberta y Columbia Británica- la comunidad empresarial está pensando en México y el resto de América Latina como mercados del futuro. Para muchas pequeñas y medianas empresas canadienses este mercado parece más manejable que los de japón, China o el sudeste asiatico2. iii) Una tercera consideración se basó en el temor de que las exportaciones canadienses sufrieran pérdidas a raíz de la desviación del comercio que podría generarse al obtener EEUU entrada libre dc arancclcs a los mercados latinoamericanos, la que sería negada a Canadá de mantenerse al margen de los ALC emergentes. iv) En cuarto lugar, a lo largo de varias décadas América Latina ha absorbido una buena cantidad de inversión directa de Canadá, particularmente en las industrias de infraestructura y recursos naturales. Un régimen de inversión estable, que contemplase la libertad para realizar nuevas inversiones y también el tratamiento nacional para las inversiones existentes, representaba un premio importante que el NAFTA y su eventual extensión ofrecía a las multinacionales canadienses. v) Quinto, aun cuando para Canadá la participación en los crecientes flujos de inversión y comercio del hemisferio era deseable en sí, también lo era como forma de reducir la elevada dependencia de las exportaciones canadienses del mercado de EEUU. La diversificación de los mercados de exportación ha sido una meta de la política canadicnsc desde hace décadas, aunque pocas veces se han planteado formas practicas de alcanzarla. Aquí se presentaba una: participar, desde adentro, en la liberalización del comercio hemisférico y permitir que el nuevo comercio resultante redujera el porcentaje del comercio total con EEUU. vi) Finalmente, la participación de Canadá en un NAFTA no sólo reduciría su gran dependencia del mercado estadounidense. sino que su

INTRODUCCION

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asociación con las democracias latinoamericanas serviria de contrapeso al enorme poder de EEUU en materia económica. Las economías menores podrian hacer causa común contra el proteccionismo y el unilateralismo estadounidense. Aunque la mayoría de los gobiernos estadounidenses ha promovido políticas de inversión y comercio liberales durante los últimos sesenta años, el Congreso de ese pais no ha actuado en forma tan consistente. Con frecuencia ha cedido ante poderosos intereses particulares -regionales y también sectoriales-, favoreciendo diversas formas de restricción comercial, tanto manifiestas como encubiertas. Con el pasar de los años, Canadá se ha visto una y otra vez envuelto en las controversias resultantes, las que últimamente han ido aumentando en vez de disminuir. No hace mucho EEUU adoptó unilateralmente diversas medidas ostensiblemente diseñadas para obligar a los paises extranjeros a reducir sus barreras comerciales; pero que en realidad aumentan las barreras contra los intereses proteccionistas estadounidenses (y aliarse con quienes en EEUU tenían actitudes verdaderamente liberales respecto del comercio). Tal punto de vista se vio fortalecido por el auge de las fuerzas democriticas cn América Latina, lo que determinó que los líderes canadienses procurasen formular objetivos comunes con los países democráticos de las Américas. Lo anterior cierra el análisis de los motivos que tenía Canadá para ingresar al NAFTA. Por otra parte, los ciudadanos latinoamericanos. al igual que los canadienses, SC preguntan cuál va a ser la evolución del NAFTA. iCuál es el punto de vista canadiense al respecto? Es importante, en especial al momento de hacer comparaciones con la UE, recordar que el NAFTA es un área de libre comercio. Aun cuando posee muchas de las características tradicionalmente asociadas a un mercado común -y comprobándose que paralelamente al cambio de los tiempos también cambian las instituciones-, sigue siendo un ALC en su sentido más definitivo, el de que cada país mantiene el control sobre su propia politica comercial externa, que es independiente. Según la perspectiva canadiense, el NAFTA debería continuar siendo un ALC y no evolucionar hacia una unión aduanera formal. El motivo reside en el poder abrumador de EEUU en el ámbito geopolítica. A menudo Estados Unidos utiliza su política comercial como instrumento de politica externa, por ejemplo al restringir el comercio con China, Vietnam y Cuba por razones políticas. Como superpotencia, EEUU condicionaria cualquier decisión ‘iconjunta“ acerca de una politica comercial común. Por ejemplo, si el NAFTA fuese una unión aduanera, Canadá y México se habrian visto obligados a adherir a lo que muchos canadienses consideran restricciones equivocadas al comercio con Cuba. Canadá no desea convertirse en un títcrc

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de la política externa de los Estados Unidos, y quiere conservar su derecho a actuar como lo ha hecho en el pasado, comerciando con países como la ex Unión Soviética, China, Vietnam y Cuba bajo términos prohibidos a los estadounidenses. Evidentemente, esta preocupación canadiense no es compartida por sus vecinos inmediatos, quienes no ven obstáculos -aI menos cn este sentid+ a que el NAFTA evolucione hacia una unión aduanera. Siendo más positivo, no hay razón por la cual el NAFTA y su sucesor no pueda seguir el precedente establecido para el comercio de computadores y televisores a color. Respecto de estos productos, los países del NAFTA han acordado un arancel común y la subsiguiente ausencia de normas de origen. Ello constituye un óptimo precedente, y en cualquier acuerdo adicional se deben formular reglas para el anuncio de la eliminación de normas de origen en productos para los cuales los tres países acuerden, y se comprometen a mantener, un valor arancelario común. Esto permitiría al NAFTA evolucionar en algunas de las características de una unión aduanera -incluida la abolición de muchas fastidiosas normas de origen- armonizando ciertos aspectos de la política comercial, al tiempo que se mantiene la libertad de cada país para establecer su política comercial para el resto del mundo. Existen otras formas posibles de integración más profunda, las que probablemente serían acogidas por el gobierno canadiense. Por ejemplo, una cooperación más estrecha en el tema de las normas, dc la liberalización adicional de la inversión y otros asuntos similares. Menos probable es la eliminación de excepciones para sectores tales como la cultura en Canadá, la energía en México y el transporte en EEUU, puesto que en cada caso existen grupos poderosos de votantes que respaldan cada uno de dichos sectores. Otras vías dc evolución podrían contemplar medidas para rcforrar el sistema de comercio e inversión basado en reglas, muy valioso para los países pequeños. El sistema actual se verá duramente puesto a prueba por los estadounidenses en los próximos años, y será interesante ver cómo el NAFTA resiste tales presiones. Por ejemplo. y aunque Canadá ya ha sido favorecido en tres ocasiones por fallos independientes emitidos por el sistema de solución de controversias del NAFTA -por supuestas subvenciones a exportaciones canadienses de madera de coníferas-, los productores de EEUU preparan un cuarto ataque a estas exportaciones mediante el mismo mecanismo de solución de controversias, además de presionar al Congreso estadounidense para que vote una nueva legislación que negaría algunas de las obligaciones creadas por el NAFTA. Los canadienses desearían un acuerdo global sobre los temas de tariticación y subvenciones que conllevan dcrcchos compensatorios y anti-dumping. En primer lugar, Canadá está porque las leyes domésticas de tarificación predatoria reemplacen los derechos anti-dumping, de modo que

los bienes provenientes de cualquier país del NAFTA (tanto los importados como los producidos internamente) queden sujetos a las leyes de tariticación vigentes en el país donde SCestán comerciakando. En segundo lugar. para Canadá sería deseable alcanzar un acuerdo sobre un código de subvenciones que regulara los derechos compensatorios. Bajo este código, algunos subsidios quedarían exentos de derechos compensatorios, otros estarían inmediatamente sujetos a tales derechos y algunos (cuantos menos mejor) permanecerían bajo cl régimen actual, en el cual se puede tomar acción en contra y alcanzar una resolución a través del mecanismo de solución de controversias. Todos estos argumentos, sin embargo, son difíciles de asimilar cn EEUU. Allí el Congreso resguarda celosamente sus facultades para influir en las importaciones, y sería sumamente reacio a renunciar a los actuales esquemas de derechos compensatorios y anti-dumping. La política canadiense favorece una extensión del NAFTA a toda América Latina y la cuenca caribeñd, siempre y cuando los nuevos miembros ostenten unas economías en suficiente orden como para resistir los shocks asociados a la incorporación (los que no fueron insignificantes en el caso de Canadá). La cláusula de incorporación del NAFTA contempla la entrada de nuevos socios. Ampliar el acuerdo para incluir muchos otros países, con el apoyo de Canadá, es un escenario altamente probable. Desde el punto de vista de Canadá, aunque los primeros candidatos son los paises económicamente más fuertes de América Latina, no debería excluirse por principio a los países externos al hemisferio. Nueva Zelandia y Australia constituyen posibilidades obvias, siempre que no crean que ingresar a un AFTA expandido compromete sus nexos comerciales más importantes con los países del sudeste asiático. Para varios países, particularmente los de Centroamérica, la primera opción es incorporarse al AFTA, una vez que hayan conseguido “ordenar la casa” en forma suficientemente competitiva, lo cual en algunos casos constituye un desafío importante. Lo que suceda después dependerá de cuántos países consideren al sucesor del NAFTA, el AFTA, como su opción preferida. La magnitud del comercio con EEUU no cs la única consideración en la determinación de las ventajas y las desventajas de ingresar al AFTA. A medida que el número de miembros aumenta, los paises excluidos enfrentarán la desviación de la inversión y del comercio de los vecinos que optan por ingresar. Si SCincorpora un número suficiente de países, puede producirse un efecto dominó -tal como sucedió en la UE- por el cual los demás países sienten que simplemente no pueden quedarse fùcra, vistos los efectos totales de desviación de todos los países del acuerdo. Por ejemplo, probablemente no sería viable a largo plazo la incorporación al AFTA de todos los países latinoamericanos, salvo los cuatro que ahora constituyen el MERCOSUR. La desviación de inversión y comercio desde los países del MERCOSUR hacia sus vecinos probablemente sería demasiado importante.

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F.n síntesis, Canadá tiene una actitud positiva hacia el NAFTA y a su extensión a todo el hemisferio, siempre y cuando cada país se encuentre económicamente prepamd0. Paralelo a su buena relación con EEUU, su mayor socio comercial, ve a los otros países como aliados naturales para contrarrestar las fucrras estadounidenses que podrían abogar por el proteccionismo e incurrir en acciones unilaterales. Canadá proporciona a otros potenciales miembros la seguridad de contar con un aliado que posee una larga experiencia en el trato con EEUU, y que sabe aglutinar a las fuerzas libcralcs dc ese país a la vez que resiste su ímpetu proteccionista. REVISION GENERAL

DE LOS CONTENIDOS

El traba.jo de Bruce W. Wilkinson, El NAFTA en IU econon~íu nzundiiul: ): tc?maspura Anzérica Latina, analiza críticamente la naturaleza del NAFTA y sus posibles efectos sobre América Latina. También plantea cómo los intereses canadienses pueden divergir de los intereses mexicanos y también de los estadounidenses y, en ese contexto, considera los costos y beneficios de incorporar al NAFTA a otras naciones latinoamericanas, con todas las implicaciones sociales de una decisión de esa naturaleza. Las principales conclusiones de Wilkinson son, en primer lugar, que la condición de miembro del NAFTA no constituirá por si misma una solución para los actuales problemas económicos de América Latina. Las ganancias económicas probablemente resultarán limitadas, y cl acuerdo efectivamente excluirá muchas de las políticas gubernamentales que en sus orígenes permitieron a las principales naciones industrializadas de hoy -así como a las naciones asiáticas de industrialización reciente- llegar a ser lo que hoy son. En segundo lugar, el futuro del NAFTA y sus implicaciones tanto para las Américas como para el orden comercial mundial dependerá principalmente de lo que EEUU decida que es de su propio interés. Como tercera conclusión, en todo caso, Wilkinson no estima probable que el NAFTA conduzca a bloques cada vez tnás proteccionistas. Por último, el NAFTA no debería ser motivo de preocupación en lo que se refiere al orden social internacional y al bienestar de las masas. Wilkinson ofrece varias pistas para los futuros negociadores latinoamericanos en su trato con EEUU: (i) la difusión de autoridad en la toma de decisiones que caracteriza al proceso político estadounidense tiene diversas consecuencias. Primero, otorga a la administración una gran influencia en las negociaciones internacionales: en efecto, los funcionarios pueden parecer dispuestos a aceptar una determinada postura promovida por otra nación, para luego rechazarla sobre la base de que no sería aceptable para el Congreso. En segundo lugar, los intereses creados en el Congreso pueden lecciones

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obstaculizar lo que el Ejecutivo haya acordado en negociaciones internacionales, 0 alternativamente. obtener compromisos especiales del Presidente a cambio de su apoyo a los acuerdos concretados por el Ejecutivo. (ii) EEIJU plantea condiciones que el potencial socio debe cumplir en calidad de prerrequisitos para entrar cn negociaciones, cuando de hecho tales temas bien podrían considerarse puntos que deberían formar parte de las negociaciones mismas, esto es, puntos que el potencial socio podría estar dispuesto a ceder a cambio de concesiones estadounidenses. Este enfoque pennite a EEUU conseguir ciertos beneficios de antemano sin ceder cosa alguna. Luego pueden proseguir con las negociaciones y extraer concesiones adicionales de los socios, a cambio de sus propias concesiones. ;,Deberian las naciones latinoamericanas tratar de ingresar al NAFTA? Según Wilkinson, las naciones de América Latina deben contemplarse a si mismas como naciones que unidas cuentan con una variedad de oportunidades por explotarse. El NAFTA en su forma mas rígida es sólo una de ellas. Si los países latinoamericanos quieren negociar el mejor acuerdo posible para su ingreso al NAFTA, les sería muy conveniente desarrollar vínculos mucho mas estrechos entre ellos mismos antes de empezar, para poder presentar un frente más unido. Para cllo será necesario que estos países se vean el uno al otro no como rivales, sino como socios trabajando codo a codo en pro de un mejor mundo para sus ciudadanos. Además, las naciones latinoamericanas debcrian estar desarrollando minuciosos dcrcchos compensatorios y antidumping, así como leyes de salvaguardia, a fin de igualar los de EEUU y tenerlos ya establecidos y activos antes de concluir cualquier negociación con EEUU para ingrcsar al NAFTA. El capitulo de Roberto Bouzas, MERCOSURy libcralixciór~ comercial preferenciul en Am¿rica del Sur: resultados, temasy proyecciones, es una descripción altamente infonnativa de la evolución del MERCOSUR. su desempeño y los problemas que enfrenta. El MERCOSUR es un grupo heterogéneo: Brasil es una economía continental que contribuye con cerca de dos tercios del producto regional, con 80% de la población y una base industrial extensiva. Argentina aporta la tnayoría del resto. Efectivamente, los dos paises más grandes contribuyen con el 97% de la población total y el producto. El PIB per cápita también difiere notablemente entre los cuatro participantes: el relativamente alto ingreso por habitante de Argentina (US$ 8.004) cs casi seis veces el de Paraguay (US$ 1.400). En parte como reflejo de las diferencias en el tamaño de cada país, los coeficientes de comercio externo son también dispares: el comercio extranjero bidireccional representa un 12,X% del PIB de Argentina, un 14,1% del de Brasil y sobre cl 30% en Uruguay y Paraguay, las economias más pequeñas y relativamente más abiertas.

En la primera etapa de MERCOSUR,elprincipal instrumento de política comercial común será el Arancel Externo Común (ABC). que se encuentra en vigor desde enero de 1995. El AEC acordado incluye once niveles arancelarios, con un valor mínimo de 0% y un máximo de 20%. Alrededor de un 85% de las líneas arancelarias totales tenían sus AEC operacionales en enero de 1995. El resto, incluyendo bienes de capital y productos dc informática y tclccomunicaciones, mantendrán sus tarifas arancelarias nacionales en sus relaciones con terceros países, pero deberán converger automáticamente para el año 2001 (bienes de capitales) y 2006 (productos de telecomunicaciones y tecnología de información). Aparte de las tres excepciones mencionadas, a los países miembros se les permitieron excepciones del AEC de hasta un máximo de 300 partidas arancelarias hasta el 31 de diciembre del 2000. Los países miembros elaborarán también un régimen común para los derechos compensatorios y antidumping aplicables a importaciones provenientes del resto del mundo, de acuerdo a las pautas del GATT. En el intertanto, los esquemas nacionales antidumping se mantendrán. I,os paises miembros han acordado mantener ciertos incentivos a las exportaciones, compatibles con el GATT, hasta que las políticas tributarias se armonicen. Los países del MERCOSUR también llegaron a un acuerdo sobre un esquema común dc salvaguardias. Si las importaciones ascendentes ocasionan o amenazan ocasionar daño a los productores internos de un país o a la región en su conjunto, la Comisión de Comercio puede imponer medidas de salvaguardia antes de iniciar una investigación. Bajo ciertas circunstancias, medidas provisionales de salvaguardia pueden ser aplicadas por los capítulos nacionales de la Comisión por un máximo de 200 dias. Las salvaguardias serán no discriminatorias y pueden tomar la forma de aranceles más altos o cuotas. pero no pueden reducir el volumen de importaciones por debajo del promedio de los últimos tres anos. Las salvaguardias serán aplicables por cuatro anos, con posibilidad de extensión a un máximo de ocho años. Bouzas se refiere al Protocolo de Colonia, por el cual los cuatro países del MERCOSIJR se comprometieron a dar el tratamiento nacional a los inversionistas de la región. El Protocolo de Colonia incluye una obligación de nación más favorecida que asegura que los inversionistas regionales recibirán un tratamiento igualmente favorable al de cualquier otro inversionista extranjero. Por regla general. el acuerdo también prohibe el uso de requerimientos de desempeño. Sin embargo, los países miembros han identificado una serie de excepciones transitorias en la cobertura, aunque de duración no especificada. Argentina ha eximido del acuerdo: el comercio fronterizo en bienes raíces, transporte aéreo, industria naval, generación de energía nuclear, minería del uranio. industrias de seguros y de pesquería La

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lista de exenciones brasileña cs más larga e incluye la exploración y explotación de minerales. la energía hidroektrica, la salud pública, radiofrecuencias y telecomunicaciones, propiedad rural, la banca y servicios de seguro. la construcción y el transporte maritimo. Ambos países se han reservado también el dcrccho de mantener temporalmente los requerimientos de desempeño para el sector automovilístico. Las regulaciones comunes de inversión prohiben la expropiación, salvo por razones de interés público y que SChaga efectiva sobre una base no discriminatoria, con el debido proceso y el pago puntual de una compensación justa. El Protocolo de Colonia también prohibe las restricciones sobre remesas de capitales y repatriación de utilidades en moneda convertible. Según Bouzas, no todos los paises del MERCOSUR consideran igualmente deseable un acuerdo comercial prefcrcncial con EEUU o el NAFTA. Para los miembros más pequeños, el punto principal es la liberalización del comercio subregional. Sus principales incentivos vi,r-à-vi,7 de Estados IJnidos son defensivos: asegurar que las preferencias en el mercado subregional no se erosionen unilateralmente. Para Brasil, el equilibrio cs diferente: es probable que sean las expoltacioncs brasileñas las que más ganen desde el punto de vista de acceso al mercado, a partir de la apertura comercial preferencial con Estados Unidos, y también Brasil es el país más seriamente amenazado por la desviación del comercio hacia los mercados norteamericanos. Las exportaciones brasileñas pueden sufrir también cn los mercados regionales si el NAFTA se expande a otros países de América Latina. La reticencia de Brasil para entrar en negociaciones con EEUU yio el NAFTA surge de una creencia difundida en el sentido de que los temas de ajuste macroeconómico y otros puntos planteados por la apertura comercial no han recibido atención adecuada en el NAFTA, y es improbable que la reciban en el futuro. El caso de Argentina es peculiar. Aun cuando el acceso al mercado no es un punto clave en las relaciones comerciales EEUU-Argentina, en ciertas oportunidades el gobierno argentino se ha mostrado muy entusiasmado por la pcrspectíva de negociaciones sobre libre comercio con Estados Unidos yio el NAF’I‘A. El incentivo principal parece haber sido consolidar las reformas económicas (lo&in) y obtener un “sello de aprobación” para sus políticas internas. El propósito de fortalecer su postura negociadora ante Brasil también puede haber jugado un papel. Finalmente, Bouzas seAala que los paises del MERCOSUR (particularmente Argentina) han insistido en la búsqueda dc alternativas para incorporar a Chile. Sin embargo, dichos esfuerzos han sido contrarrestados por la resistencia de los otros miembros a aceptar un mecanismo especial para la incorporación de Chile, así como por la negativa de Chile a comprometerse al AEC. Es probable que Chile tenga que “pagar un precio“ (probablemente la

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no participación en cuerpos directivos o un proceso más larro de eliminación arancelaria) por no adherir a la unión aduanera. El MERCOSUR es un mercado atractivo para las exportaciones chilenas, no solamente a causa del valor del comercio sino también debido a su composición: Chile vende la mayoría de sus exportaciones de manufacturas a la subregión, y cl porcentaje de productos comerciados bajo condiciones preferenciales es más alto para las exportaciones chilenas a MFRCOSUR que para las exportaciones del MERCOSLJR a Chile. El tercer capítulo presenta el artículo El G3 en ei camino de la inkgroción continental de Juan José Echavarria. El G3 es un acuerdo de libre comercio entre Colombia, México y Venezuela; dos de estos países miembros consideran que el G3 ha servido para proporcionar entrenamiento a los negociadores locales para estar preparados para una evenhtal admisión futura a NAFTA. De hecho, la estructura del acuerdo del G3 es similar a la de NAFTA. La inclusión de este tópico en este libro pennite ilustrar uno de los efectos que ha tenido el acuerdo NAFTA en los países latinoamericanos. Ha habido una proliferación de acuerdos comerciales, lo cual genera gran confusión respecto a cuáles serán acuerdos sólo dc papel y cuáles serán acuerdos reales. Echavarría señala que Colombia y Venezuela aceptan la importancia de la integración hemisférica, y el G3 COnStitUye un meCaniSm0 para avanzar hacia este objetivo. Pero en el corto y mediano plazo, NAFTA implica que los productores colombianos y venezolanos van a tener que competir sin preferencias arancelarias en el mercado mexicano con los productores de Estados I Jnidos y Canadá. Esto es especialmente pertinente en los sectores en que México proporciona niveles elevados de rebaja arancelaria a las importaciones provenientes de NAFTA: carbón (lOO%), minerales metálicos (lOO%), agricultura (SS%), pesca (89%) productos forestales y madera (86%). En los sectores textil y confecciones, donde Colombia tiene ventajas comparativas, México inmediatamente libera de aranceles al 29% de las importaciones provenientes de NAFTA, y un 70% adicional es liberado en 5 años. Finalmcntc, los sectores del G3 que están más afectados por las preferencias otorgadas por México a Estados Unidos y Canadá son los productos químicos y de imprenta; estos bienes sólo estarán exento de aranceles en el G3 en un período de 10 años. En cl cuarto capítulo. Raúl Labán y Patricio Meller discuten las E~tmtegias alternatims de comercio para un país pequeño: el caso chiletlo. Se tratan dos temas separados. El primero plantea que la venta.ja comparativa chilena reside principalmente en loa recursos naturales. Más del 90% de las

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exportaciones chilenas a países industriales se basan en recursos naturales: materias primas o materias primas procesadas (primera etapa). Por otra parte, las exportaciones chilenas a paises latinoamericanos incluyen una cantidad importante de manufacturas no relacionadas con su dotación dc recursos naturales. iCuAles son los problemas relacionados con la especialización en cl comercio y producción de recursos naturales para un país en desarrollo como Chile, y por qué éste debería preferir la exportación de manufacturas a otros tipos de exportaciones? El segundo tema de este traba.jo se relaciona con que Chile ha mantenido una estrategia comercial unilateral que ha producido una exitosa expansión de las exportaciones. ¿Por qué, entonces, debería Chile cambiar esta estrategia e intentar llegar a convertirse en miembro de agrupaciones comerciales preferenciales‘? La exportación de manufacturas se considera una meta deseable en la nueva estrategia de desarrollo de exportaciones, pero ipor qué la exportación de US$ 100 millones de jeans debería preferirse a la exportación de US$ 100 millones de uvas? De folma más general, icuál es la desventaja de las exportaciones de recursos naturales con respecto a las exportaciones de manufacturas? La discusión de la segunda etapa de exportación chilena se enfoca a la conveniencia de otorgar un mayor valor agregado a las exportaciones actuales de recursos naturales, a través del procesamiento. En otras palabras, esta segunda etapa de exportación está basada en la promoción de recursos naturales con valor agregado, como el jugo de manzana, el vino y la fruta enlatada en vez de manzanas y uvas frescas, el papel y muebles de madera en vez de la madera aserrada, productos de cobre manufacturados, etc. El supuesto implícito es que los bienes de recursos naturales procesados introducirán y diseminarán tecnología moderna, con la subsiguiente mayor extemalidad doméstica. Labán y Meller exponen que, mientras la expansión de las exportaciones de recursos naturales procesados se basa en los eslabonamientos hacia adelante como mecanismo para la introducción de tecnología moderna, el crecimiento de la exportación frutícola muestra que la explotación de eslabonamientos hacia atrás también puede tener un efecto importante cn la aplicación de tecnologías modernas. La exportación de fruta fresca es un proceso altamente complejo que requiere de una supervisi6n y una coordinación cuidadosas en toda la cadena de producción, distribución y comercialización al por mayor y menor. La conservación del estado fresco requiere de un sistema de refrigeración que mantenga las temperaturas constantes durante las diferentes etapas entre la producción y la comercialización al por mayor. Dicho sistema de refrigeración implica lugares dc almacenaje y contenedores a temperatura controlada, y el uso de buques y

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camiones refrigeradores. Se requiere de un eabo de alta tecnología y de capital humano especializado para manejar los grandes volúmenes de fruta que debe permanecer fresca. Los puertos chilenos han tenido que mejorar sus sistemas de operación, instalar puntos de almacenaje especiales y aislados a temperatura controlada, y un sistema rápido para cargar el buque. Para evitar el añejamiento y las pestes en las diferentes etapas, se debe incorporar la fumigación en el sistema de refrigeración, para lo que se requiere de un embalaje especial. La tecnología moderna también es utilizada para producir una fruta de tamaño estándar de alta calidad, que satisfaga los gustos de los consumidores de los países desarrollados. En síntesis, los eslabonamientos hacia atrás inducidos por las exportaciones de fruta han requerido de la introducción de innovaciones tecnológicas. Sería muy difícil especificar qué tipo de tecnología tiene la extemalidad más grande sobre la economía: la tecnología usada en el procesamiento dc exportaciones de recursos naturales o la tecnología usada en los cslabonamientos hacia atrás relacionados con la exportación de fruta. En otros términos, la producción de recursos naturales podría ser una forma de introducir la tecnología moderna en un país en vías de desarrollo, con resultados tan buenos como la producción dc bienes industriales en algunos casos. Las características principales de la estrategia comercial chilena hasta 1993 han sido las siguientes: (i) un proceso profundo de liberación comercial unilateral. (ii) una estrategia de diversifcación del mercado de exportaciún que implica la ausencia de un “socio comercial natural”, y (iii) la aceptación del hecho de ser un país pequeño -0 la importancia de ser irrelevante-: Chile siempre podría encontrar un nicho en mercados exteriores. Labán y Meller señalan que esta estrategia, por la cual Chile ha tomado sus propias decisiones en forma autónoma, ha resultado muy exitosa en la expansión de las exportaciones. Y si algo ha tenido resultados positivos, ¿por qué debería ser cambiado? ¿Por qué Chile está interesado en entrar en acuerdos comerciales con diferentes socios? A pesar de las ganancias significativas obtenidas en las últimas dos décadas en términos de diversificación y expansión de las exportaciones (en particular, a partir de mediados de los SO),si Chile desea sostener una fuerte y estable evolución de crecimiento del producto en el futuro, tendrá que mantener el dinamismo del sector exportador y diversificar su canasta exportadora. Aumentar y diversificar las exportaciones requerirá, entre otras cosas, mejorar las condiciones de acceso de dichas exportaciones en los mercados extranjeros. Tanto los países desarrollados como los en vías de desarrollo imponen grandes restricciones a los productos con mayor valor agregado, con

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reglas y obligaciones del ALC, logrando imponer una disciplina positiva al enorme volumen del intercambio comercial entre Canadá y Estados Unidos. Este capítulo destaca el funcionamiento de los mecanismos dc resolución de contlictos, discute algunas dc las rcsolucioncs emitidas bajo el ALC y concluye con un análisis de la efectividad del sistema en la solución de controversias generadas a raíz del intercambio comercial entre Canadá y Estados Unidos, durante el transcurso de los últimos cinco años. Los conflictos relativos a derechos compensatorios y antidumping SC vieron afectados de dos maneras significativas’ por el Capitulo 19 del Acuerdo de Libre Comercio entre Canadá y Estados Unidos: (i) no se podrían efectuar enmiendas a las leyes existentes sobre derechos compensatorios y antidumping, sin previa notiticación y consulta a la otra parte, (ii) SCcrearon paneles binacionales para revisar las resoluciones finales respecto de los derechos compensatorios y antidumping emitidas por las diversas agencias gubernamentales en relación con el comercio internacional. Sin embargo, el ALC y el NAFTA no cambiaron los aspectos fundamentales de las leyes vigentes al respecto. De esta forma, cada parte se reservó el derecho de aplicar su propia Icy antidumping y su ley de derechos compensatorios a los bienes importados del territorio de la otra parte. Ambas se reservaron también el derecho de cambiar o modificar sus leyes. No obstante, si una de las partes se proponía cambiar uno de los “estatutos.“, surgid la necesidad de efectuar notificaciones y consultas y la posibilidad de invocar un panel binacional de rewslon. Dearden investiga la eficacia de los paneles binacionales establecidos bajo el ALC, entre Canadá y Estados Unidos, en la resolución de los conflictos comerciales. Si la efectividad es evaludda respecto de la meta de asegurar un ambiente previsible para la planificación de negocios e inversiones, señala Dearden, los mecanismos del ALC mejoraron la

Las Panes también establecieron un Grupo de Trabajo para desarrollar un sistema alternativo de reglas para tratar el problema de los precios irtjustos y los subsidios gubernamentales (Arttculo 1907) Este Grupo de Trabajo realizo una buena cantidad de trabajo preparatorio. pero no emitió ningún informe antes de ser reemplazado por la negociacion del NAFI A Como parte del acuerdo del Partido Liberal en el gobierno federal para aplicar el Acuerdo Norteamericano de Libre Comercio (que fuera negociado por el Partido Conservador en el gobierno federal). las Panes del NAFTA convinieron en continuar la tarea iniciada bajo el Aniculo 1907 para establecer un código efectivo de subsidios y antidumping Se han constituido dos Grupos de Trabajo para encontrar una solucion a estos problemas (antes del 3 1 de diciembre de 1995) Los derechos de cada Parte respecto de las -~emniendas”no eras muy amplios. y se limitaban a las modificaciones de un “estatuto” Los reglamentos y lar prácttcas administrativas no sc vcian afectados Ademas, la enmienda debía indicar expresamente que era aplicable a los producto3 de la otra Parte Si la enmienda tto expresaba especificamente P MELLER

incremento desde US$ 1.500 millones a US$ 2AQO millones. I-I mercado de exportación más dinámico en la región para los productos canadienses ha sido México, en cuyo caso las exportaciones se duplicaron entre 1986 y 1993, reemplazando a Brasil como el mercado más grande para Canadá. La5 importaciones canadiensesdesde el hemisferio occidental subieron dcsdc US$ 2.600 millones, en 1986, a US$ 5.100 millones, en 1993, mientras las de los países miembros de ALADI aumentaron desde 1JS$ 2.100 a US$ 4.500 millones. Las importaciones desde México son las más importantes de la región, habiéndose incrementado desde USS 849 tnillones, en 1986, a 1.600 millones, en 1990, para alcawar los USS 2.900 millones cn 1993. En otras palabras. el hemisferio occidental, incluyendo ALADI, no es aún un socio comercial importante para Canadá. Alrededor del 2% de las exportaciones canadienses se destinan a países del hemisferio, a excepción de EEUU, y aproximadamente un 3% de las importaciones provienen de estos mismos países. Desde la perspectiva de los países latinoamericanos, Canadá es todavía un socio comercial relativamente pequeño. Pese a los aumentos tanto en las exportaciones como en las importaciones hacia y desde Canadá. la participación de éste como mercado para las exportaciones y fuente de importaciones no parece estar aumentando. Desde la perspectiva tanto canadiense como latinoamericana, el comercio con el resto del mundo en general va creciendo más rápido que entre ambos. Revertir esta tendencia debe ser la meta de las futuras relaciones económicas entre Canadá y las Américas. Canadá ha sido un inversionista extranjero importante en Bolivia, Brasil y Pertí. En cada uno de estos países la participación de Canadá en las existencias de capital extranjero proveniente de países desarrollados supera el 5%. En Argentina, Venezuela y Colombia este porcenmje se sitúa entre el 2% y el 3%. Sin embargo, los datos sobre flujos de inversión extranjera directa indican que en el último tiempo la inversión canadiense ha llegado a ser más importante en algunos países de lo que lo fue en el pasado. En países como Bolivia, Brasil y Chile, la inversión canadiense en los últimos años ha rcprcscntado un 20% o más de los flujos de inversion extranjera directa provenientes de paises desarrollados. Como resultado de ello, Canadá ha llegado a ser la segunda o tercera fuente más importante de inversión extranjera directa en estos países, en la década de los 90.

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EL NAFTA EN LA ECONOMIA MUNDIAL: LECCIONES PARA AMERICA LATINA

INTRODUCCION El presente capítulo examina la naturaleLa del NAFTA, su posible evolución, tanto desde una perspectiva institucional como geográfica, y el impacto que ésta podría tener. Luego describe a grandes rasgos la divergencia entre los intereses canadienses y los de Estados Unidos y, dentro de este contexto, examina cuales serían los costos y beneficios generados por el ingreso de otras naciones latinoamericanas al NAFTA; incluyendo su incidencia en el aspecto social. El resto del capítulo trata los siguientes temas: (1) Qué es y qué no es el NAFTA; (II) expansión potencial del NAFTA, y (III) el NAFTA en la economía mundial. Las conclusiones principales del capítulo se presentan a continuación: 1.

2.

3.

El hecho de ingresar al NAFTA no significará una panacea para resolver los problemas económicos actuales de América Latina. Es probable que los beneficios económicos no sean muy significativos y. de hecho, el ingreso de una nación al NAFTA implicará la exclusión de muchas de las políticas gubernamentales que hicieron posible que las grandes naciones industrializadas de hoy, así como las naciones recientemente industrializadas de Asia, pudieran llegar a ser lo que son actualmente. El futuro del NAFTA y sus implicaciones para las Américas y para el orden comercial mundial, dependerán principalmente de lo que EEUU considere favorable a sus propios intereses Es poco probable que el NAFTA conduzca a bloques cada vez más proteccionistas.

BRUCE \x’ WILKINSON

4.

El NAFTA debería hacer que nos preocupáramos por el orden social internacional y el bienestar de las masas.

1.

NAFTA: LO QUE ES Y LO QUE NO ES

El NAFTA es mucho más que un simple acuerdo de libre comercio, a pesar de la gran cantidad de canadienses que todavía lo considera simplemente un típico tratado de libre comercio (McDonald, 1993) y estima de manera poco realista que no habría una unión aduanera formal con un arancel externo común. Los americanos no son tan ingenuos, y están mucho más dispuestos a admitir que el NAFTA es un acuerdo de integración económica en proceso de ser completado, y no un área de libre comercio. ya que incluso sin que haya acuerdo formal respecto de un arancel externo común, la mera competencia hará que los países se vean obligados a reducir sus aranceles sobre bienes de capital e insumos intermedios de productos, ajustándolos al nivel del país con el arancel más bajo (Morici, 1994: 1I-12). De modo que la presión para que se desarrolle un arancel externo común es real. En este caso, es poco probable que dicho arancel resulte ser el promedio entre los aranceles más altos y los más bajos de las naciones miembros del NAFTA. Lo más probable es que coincida con los deseos o intereses de EE.UU. Por otra parte, se han especificado en gran detalle las normas de origen aplicables a una amplia gama de bienes de consumo que contienen como requisito que una alta proporción de los componentes sea de origen norteamericano’, las que aseguran una protección semejante a la de un arancel externo común (Morici, 1993 y 1994: 12). Finalmente, un amplio espectro de provisiones adicionales han establecido el NAFTA como comunidad económica en proceso de conformación*.

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En este contexto, entiéndase “noneamericano” como proveniente de los pases de América del Norte LiberalizaciOn del comercio de servicios. incluyendo los servicios financieros. gran libertad de movimiento internacional respecto de perronas, servicios > negocios. disposiciones relativas al aspecto laboral. fuera de los requerimientos habituales en cuanto a las licencias profesionales, acceso a las telecomunicaciones públicas y medios de infonnaci6n de todos los paises miembros, por las empresas de las tles ~tuciones. considerable liberaliracióo de la inversion externa directa, que n~uchos observadores consideran rn& significativa que la liberalización del comercio (Geske, 1994. U’eiotraub. 1993), y acceso al mecanismo de resolucion de conflictos en el caso de controve!sias en esta ârea. sistemas para companir recursos de enrrgia. petroquimicos > otros (al menos entre Canadá y EE UU 1. acceso a limitadas cantidades de adquisiciones gubernamentales. disminución de las restricciones a

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Además de la gran cantidad de características integracionistas mencionadas anteriormente, el hecho de que actualmente alrededor de dos tercios del comercio entre Canadá y EEIIU. y el 50% de las exportaciones de EE.UU. a México no sean mas que simple embarques de tirmas transnacionalcs a sus afiliados (Vernon, 1994) apunta a la creación de una comunidad económica muy compacta en la cual un amplio espectro de reglamentos nacionales de Canadá y México están siendo gradualmente unificados a fin de que se ajusten a los reglamentos de EE.UU. y a la visión de EE.UU. respecto de cómo debe irse desarrollando la comunidad3. Es importante enfatizar que esta visión estadounidense apunta más allá de la mera unificación. Morici (l994), por ejemplo, plantea que se necesita una estructura institucional considerablemente más fuerte para que el NAFTA pueda desarrollar y administrar aspectos relacionados con los conflictos, las relaciones con países que no son miembros del NAFTA, y la cxtcnsa variedad de políticas industriales relativas a investigación y desarrollo, a adquisiciones gubernamentales, a subsidios regionales, y a disciplinar a los gobiernos que intentan desarrollar nuevas políticas para violar las imposiciones actuales del NAFTA que limitan el uso de sus tradicionales instrutncntos políticos. 2.

I .O QUE NO ES

Aun cuando el NAFTA es realmente un acuerdo de integración económica global, y no un tradicional tratado de libre comercio, carece & varias de lm

caracteristicus benq’kiosus de un acuerdo de mtegmción económico tipo mercadocomún. En primer lugar, no es un ejemplo de “regionalismo multilateral” o un “modelo de iguales”, como ha sido considerado en algunas ocasiones en Canadá (Lipsey, 1992 y Lipsey et al. 1994). En realidad, no se le puede llamar acuerdo entre iguales en circunstancias tales que una de las partes, EE.UU., es once veces más grande que la nación miembro que le sigue en tamaño, con un PIB que comprende sobre cl 85% del total del área y que absorbe el 75% y el 82”/0 de las exportaciones de los otros dos paises, lo cual

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los ~crv~cios dc transportr transnacionales Todo lo anteriol confirma el carkter de mrrcado comun dc los acuerdos. A&réguese las disposiciones cooceroieotes a la instauraciun ds comites permanentes o provisorios para desarrollar políticas de unificación ? normativas para una amplia gama de materias tales como. inspección en fronterai. normas aduaneras. normaa industriala, normas relativas a alimentos y productos agricolas. medidas sanitarias 1 litosanitaria. etiquetado de ropa y textiles y otras similares, y se apreciará ripidamcntc cl alcance > caracter integral de las materias contenidas en el NAFTA, Algunos canadienses como Michael Sharp. antiguo Ministro de Asuntos Extcriorï\, ciertamente anticiparon esro (ver Campbell. 1994)

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BRUCE R’ WILWINSON

los hace extremadamente dependientes de EE_ para sus exportaciones y prosperidad doméstica. Es cierto que Morici plantea la necesidad de ser sensibles a los intereses soberanos de los gobiernos nacionales involucrados, pero nunca se refiere a la abrutnadora dominación de EE.UU. que Ic otorga un grado tal de influencia y poder negociador que le permite imponer su propia perspectiva en muchos asuntos. Tampoco le presta atención alguna al poder de influencia de grupos de interés dentro del sistema político de EE.UU. En segundo lugar, el NAFTA no proporciona un conjunto armónico de reglamentos respecto a la forma en que los países miembros deberán enfocar y definir las materias relativas a dunl,rGg y subsidios. EE.UU. mantiene su facultad de usar. sin restricciones, y con fines proteccionistas. sus detalladas leyes y precedentes que son, lejos, los más completos del mundo. En tcrccr lugar, el NAFTA no estipula provisión alguna respecto de la cooperación entre los países con fines de desarrollo tecnológico. No incluye nada comparable a la gran diversidad de programas existentes en la Unión Europea destinados a incentivar la investigación conjunta. En efecto, las empresas establecidas en Canadá se enfrentan a una serie dc rcstriccioncs que les impide el acceso a proyectos con patrocinio gubernamental de EE.UU. Dichas limitaciones son impuestas por medio de la legislación estadounidense sobre “patentes, competitividad nacional y la defensa nacional” (Caldwell, 1993). En cuarto lugar, cl NAFTA no contempla asistencia transfronterira alguna de parte de las naciones o regiones más desarrolladas a otras más atrasadas, tal como la seccihn de la Ley del Mercado linico de 1986, titulada “Cohesión Económica y Social”, que compromete a los países miembros a “reducir las disparidades entre las diversas regiones” (Artículo 130A), así como a coordinar sus políticas económicas a fin de lograr dichos objetivos (Artículo 1308). Por otra parte, en quinto lugar, y estrechamente relacionado con el punto anterior, a diferencia de la Unión Europea, el NAFTA no estipula disposición alguna relativo a un +yue c0kn que favorcrca las relaciones entre trabajadores y empresarios, o para mejorar condiciones laborales tales como “la salud y seguridad de los trabajadores” (Artículo Il8A-l), o que promueva los intereses de la pequeña o mediana empresa (Artículo 130F-2). No contempla nada comparable a la carta fundamental de los derechos sociales de la Unión Europea adoptada en 19894,

:3

EL NAFTA EN LA ECONOMIA MUNDIAI

Finalmente, la IJnión Europea contiene disposiciones relativas a la movilización de los trabajadores a través de las fronteras, lo que el NAFTA no estipula, salvo en el caso de grupos selectos del personal de servicios, profesionales. o del área de los negocios. En general, aun cuando el sistema europeo está lejos de ser perfecto, contiene una mayor cantidad de disposiciones para las regiones atrasadas, así como también para la gente perjudicada por la mayor integración del comercio e inversión, que lo que entrega el NAFTA. El NAFTA prácticamente ignora tales temas o simplemente dispone que cada nación puede mantener sus propios estándares5.Esta omisión puede deberse en parte a que EE.UU. no esta actualmente interesado o no siente responsabilidad hacia los sectores desfavorecidas que se encuentran fuera de sus propias fronteras. 0 bien, puede ser resultado de la creencia que todos se benefician con un acuerdo de liberalización de este tipo y, en consecuencia, no es necesario prestar asistencia a los perjudicados. Cualquiera sea la razón, existe una marcada diferencia entre el NAFTA y la UE cn esta área, aun cuando en una serie de otros aspectos el NAFTA presenta todas las caractcristicas de un acuerdo dc integración supranacional. II.

LA EXPANSION

POTENCIAL

DEL NAFTA

La expansión del NAFTA dependerá de las actitudes y estrategias tanto de los miembros actuales como de los posibles miembros nuevos: 1.

CANAUA

Hoy en día Canadá es un partidario entusiasta de un NAFTA expandido. No siempre ha sido así. Cuando EE.UU. y México anunciaron su intención de establecer un acuerdo de liberalización para el comercio y la inversión, la noticia no fue totalmente del agrado de Canadá. Dicha nación había considerado su tratado de 1987 con EE.UU. (que entró en vigencia el 1’ de enero de 1989) con carácter de exclusividad, visualiz&rdolo como una fonna de obtener un grado de acceso al mercado americano que ninguna otra nación tenía (excepto Israel). Al realizar una evaluación cuantitativa de los costos y beneficios involucrados en la participación canadiense, se vi0 claramente que el

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los trabajadores cn dccisioncs empresariales que afecten el empleo 1 las condiciones de tralxjo, y la protrccion dc grupos perjudicados especificos en la sociedad. tales como los discapacitados y los ancianos~‘(U~flkrn~on. IV91 66) Siempre que sus estlindarcs no disminuyan en relación a lo que eran a la fecha del acuerdo El temâ del cumplimiento es otro punto que merecena un capítulo en sí mismo

beneficio neto probablcmcnte no seria grande. En circunstancias en que sólo el 0,5% de las exportaciones canadienses iban con destino hacia México y alrededor del I ,9% de la importaciones provenían de ese país (con un arancel promedio del 2,4%, m6.sde un tercio de los ítemes y un 80% del valor de las importaciones ya libres de impuestos) (Gobierno de Canadá, 1993:9), las ganancias netas estimadas en un 0.1% del PIB parecían razonables. Los modelos empleados se desarrollaron bajo el supuesto de que las empresas canadienses enfrentarían una creciente competencia en el mercado de EE.UU., en los 2.500 productos que ambos países venden en común a EE.UU.; así como la expansión de las importaciones canadienses provenientes de México, algún aumento de las exportaciones canadienses hacia México y un posible incremento de la inversión en Canadá si la productividad y los beneficios se expandieran (Harris y Cox, 1993; Brown, 1992 y Ronald-Holst, Reinart y Shiells, 1992; Watson, 1993; Stanford, 1993). Por el Indo de los costos, los modelos no contemplaron medidas adecuadas para enfrentar hechos tales como la habilidad de los compradores norteamericanos para hacer competir a los proveedores canadienses y mexicanos unos contra otros; las ventajas de la ubicación de las firmas estadounidenses para vender a Mbxico; las implicaciones del hecho que cerca de dos tercios de la industria canadiense (en base a volumen de ventas) es propiedad de firmas extranjeras o se encuentra bajo control externo -frecuentemente estadounidense- y la tendencia a abastecer de productos a México desde casasmatrices ubicadas en EE.UU. más que en Canadá: y el posible desplazamiento de actividades manufactureras desde Canadá a ubicaciones mexicanas debido a sus bajos costos laborales. Por el ludo de los ben&ios los modelos no consideraron exhaustivamente las ganancias que podrían obtenerse de las inversiones realizadas en México por empresas canadienses tanto financieras como de explotación de recursos. Tampoco se contemplaron un pequeño aumento en el acceso a los programas dc adquisiciones gubernamentales de EE.UU. Sin embargo. en general, la estimación de que las ganancias de Canadá serían mínimas resultó muy cercana a la realidad. Por ende, la decisión de participar se basó en otras dos razones (i) con el fin de corregir las debilidades del ALC entre Canadá y EE.UU.. tales como la falta de acuerdo sobre la definición y tratamiento de los subsidios y el dumping (MacLaren, 1994), y (ii) para prevenir las ventajas que EE.UIJ. podría obtener a través de un tratado con México del cual Canadá no era parte. Tener un acuerdo separado con México otorgaría a los productores estadounidenses un acceso privilegiado al mercado mexicano, un acceso libre de impuestos a los insumos mexicanos intensivos en trabajo de más bajo costo, y convertiría a EE.UU. en un lugar favorecido por las nuevas inversiones destinadas a servir a toda Norteamérica. Al mismo tiempo, y sin

EL NAFTA EN LA ECONOMIA MIJNDIAI

esas ventajas, Canadá debcria enfrentar una competencia cada vez mayor en el mercado de EE.UU. de los bienes provenientes de México. sin tener voz ni voto en cualquier acuerdo logrado, del cual posterionncnte podría desear fonnar parte (Lipsey, Schwanen y Wonnacott. 1994). La popularidad de este argumento de “centro-periferia“ ("hzrhand-spoke’) es fascinante, o tal vez asombroso, ya que ignora (i) que Canadá podría haber negociado un tratado aparte con México para compensar las posibles desventajas de no fonnar parte del tratado de EE.UU. y México’, y (ii) que incluso un tratado tripartito no elimina la dominación hub-un&spokr de EEUU., sino que sólo la disfraza (Grinspun, 1993: 17-20). Es probable que Canadá no hubiera obtenido un tratado tan favorable si hubiera seguido amarrado a la cola de los Estados Unidos. Pero por otra parte, puede que tampoco hubiera tenido que ceder en algunos de los casos en que efectivamente tuvo que ceder. En todo caso. Canadá se decidió y hoy está promoviendo las negociaciones para que Chile se incorpore al NAFTA bajo la cláusula de ingreso; también está dispuesto a considerar la incorporación de otras naciones, no sólo de América Latina, sino tambicn de paises tales como Australia, Nueva Zelandia, Singapur y Corea. El gobierno ve la expansión del NAFTA como contribución a una gran apertura global y a un mayor multilateralismo (Macl.aren, 1994:5-Q También reconoce que la economía mundial está evolucionando rápidamente. Lo considera importante, por una parte, incentivar a la industria canadiense a adaptarse a estos enormes cambios y, por otra parte, que los puntos de vista y prioridades canadienses se vean reflejados, en lo posible, en los nuevos organismos que se están proyectando (Hart, 1993:3-7). Además, indudablemente Canadá desea ver una reducción dc su enorme dependencia del mercado de EE.UU., algo que se hn rornndo más zrrgwk ya que la dependencia va en aumento. Dado que Canadá ya ha tomado la decisión de apoyar la incorporación de México en el NAFTA, la posibilidad de un acuerdo con otros países de bajos salarios no parece que vaya a generar un aumento significativo de la presión ejercida por las naciones con bajos costos de obra de mano. Aparentemente, las oportunidades y los incentivos a las empresas canadienses para que inviertan y exporten a esas otras naciones compensarán la nueva competencia que esos países representen para los mercados canadienses, o en las exportaciones canadienses a EEIJLJ., así como la capacidad de los compradores estadounidenses de hacer competir a los proveedores latinoamericanos contra los canadienses y viceversa.

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BRIJCE \V WILKINSON

Sin embargo. dado que entre el 60% y 65% de la producción de manufacturas y recursos naturales canadienses (en base al volumen de ventas) proviene dc firmas dc propiedad cxtranjcra. en que las decisiones se toman considerando principalmente el interés de las compafiías matrices ubicadas en otras naciones, es probable que la ganancia neta para Canadá no sea tanto como la que desean creer quienes tienden a ignorar el enorme dominio extranjero en la industria canadiense. Pero, aparentemente se espera que, permitiendo el ingreso dc países adicionales, la excesiva dominación económica y política de EE.UU. en el NAFTA se vería reducida. A fin de que cualquier nuevo acuerdo de comercio que abarque a más naciones en América Latina, pueda afectar significativamente el comercio canadiense con esa región, las iniciativas comerciales canadienses deberán efectuar un cambio importante en sus prioridades y en la asignación de recursos para el desarrollo comercial por parte de la institución de Asuntos Exteriores y Comercio Internacional de Canadá (EAITC). Sólo el 2% de la exportación de mercaderías canadienses es enviado a la tOtdhd¿id de esla región (y sólo alrededor de US$ 200 millones llega a Chile -a pesar que algunas empresas financieras canadienses tienen grandes inversiones en Chile). Aun cuando el EAITC ha incrementado los recursos asignados a México para el desarrollo comercial, el resto de América Latina y el Caribe experimentó una disminución, en términos absolutos, entre 1990 y 1993 (Cameron y Tomlin. 1994:6-7). Sin embargo, es razonable mencionar que en el caso de que el NAFTA per se sea ampliado a fin de incluir otras naciones, esta determinación no será tomada exclusivamente en base a las iniciativas canadienses. 2.

MEXICO

Es posible que México no dcsec que cl NAFTA sea ampliado mediante la incorporación de otras naciones latinoamericanas, por un motivo significativo, por cuanto dejaría de gozar de su privilegiada situación actual de ser el único lugar de producción en que los costos de mano de obra son bajos, y que tiene acceso libre de aranceles a los mercados de EE.UU. y Canadá. Por otra parte, también tendría que hacer frente a la competencia de los nuevos miembros latinoamericanos por atraer la inversión extranjera en la producción destinada a la venta en EE.UU. y Canadá. En segundo lugar, México bien podria lograr estar en una mejor posición al negociar acuerdos bilaterales dc liberalización comercial y de inversión, en fonna individual con cada uno de los países de América Latina. Esto podría significarle mayor acceso de sus productos a dichas economías, y le permitiria sacar provecho del hecho de ser el primer país en llevar a cabo la

l-l NAFTA EN LA FCONOMIA

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MUNDIAL

reforma y liberalización de su mercado interno, sin tener que compartir nccesariarnente con los demás países su acceso preferencial al mercado de EE.IJU. Evidentemente, esta política no impediría que EE.UU. y Canadá negociaran también acuerdos bilaterales con esas otras naciones. Esta última posibilidad plantea dos razones (no muy poderosas) por laa cuales México puede estar en favor del ingreso de otras naciones latinoamericanas al NAFTA. Por una parte, daría a México alguna voz, si bien limitada, en las negociaciones que, de otro modo, podrían realizarse sobre una base bilateral. Por otra parte, una mayor cantidad de miembros incrementaría el número de países que, en ciertas ocasiones, podrían alinearse con México y Canadá a fin de influir en las políticas estadounidenses. Sin embargo, sólo si Brasil fuera incluido (lo que en este momento parece improbable) y tal vez ni siquiera asi, el peso e influencia conjunta de las naciones de América Latina y Canadá podría ser suficiente para contrapesar el poder y la influencia económica de EE.UU. En síntesis, no parece que por el momento México tenga gran interés en apoyar el acceso de otras naciones latinoamericanas al NAFTA. 3.

AMERICA

A.

Ganancias

LATINA.

CXCLUYENDO

A MEXICO

netas: Una breve evaluación

Iltilizando cualquier tipo de medición, las anancias comerciales obtenidas s7 por el acceso al NAFTA serán muy pequeñas Las ventas totales de todas las naciones latinoamericanas en su conjunto a EE.UU., son menores que los embarques mexicanos a ese país. En promedio, sólo el 25% de las exportaciones de esas naciones van actualmente hacia EE.UU. Los vínculos comerciales entre ellas, y/o con naciones de ultramar tales como Japón o la Unión Europea (UF.), frecuentemente son considerablemente mayores --por ejemplo las de Chile con Japón. Ingresar al NAFTA puede generar una desviación del comercio más que la creación de una relación nctamcntc comercial. En segundo lugar, muchos de los productos que estos países exportan a EE.UU. están ya entrando relativamente libres de aranceless. Fn general, Chi7 8

Véase especialmente a John Whalley (1993) whre el cual se basan varios de los siguientes puntos Esto se cumple en el caso dc productos tales como el cafe de Brasil y Colombia. cobre ) minerales no metálicos y una scric de productos agrícolas de Chile: metales no ferrosos de Perú, petr6leo crudo de Vene~ucla ) productos tropicales de kuador y de varias economías ce11tr0america1m

3x

IIIIAI

SI

maquiladoras en México por ejemplo. estos tienden a ser mayormente sem-especializados y no especializados (Kelly, 1987; Kopinek, 1994). y con frecuencia implican que los empleos en otras partes de la cconomia van desaparccicndo a medida que las fábricas antiguas se van cerrando yio la producción agrícola enfrenta nueva competencia de importaciones liberalizadas (Grinspun, 1993). Donde el trabajo es de naturaleza más especializada. los trabajadores con frecuencia no son remunerados adecuadamente, impidiendo así que parte importante de la fuerza laboral participe en las potenciales ganancias de nuevas inversiones (Grinspun, 1993, Kopinek, 1994). Vemos entonces, una creciente divergencia entre los dueños y administradores de capital (y mucha gente profesional) por un lado, y las clases trabajadoras por otro lado. Tanto en las naciones en vías de desarrollo como en las desarrolladas, los grupos desprotegidos por los cambios estmcturalcs son casi siempre convencidos por economistas, hombres de negocios y funcionarios de gobierno que los cambios son realmente para su beneficio a largo plazo. Pero para muchos de ellos el largo plazo correspondiente puede ser más largo que sus propias vidas. De manera concomitante, el espacio para la toma de decisiones democráticas bien puede verse reducido cuando los gobiernos mas pequeños enfrentan mayores restricciones de política -restricciones inventadas con el fin de permitir a los grandes negocios actuar libremente de acuerdo a sus propios intereses de maximización de utilidades y crecimiento. Esto, junto con el aumento en la desigualdad de ingresos bien puede reducir la calidad y estabilidad de la democracia (Muller, 1988). Grinspun y Kreklwich ven al NAFTA y otros acuerdos de integración económica (tal como la UE) “como una nueva forma de condicionalidad que se va aplicando para reestructurar las relaciones estado-sociedad civil tanto en las economías industrializadas como en las menos desarrolladas” (1993). Uno de sus comentarios es particularmente perspicaz: “Marcos condicionadores, basados en acuerdos internacionales o transnacionales, son promulgados como si verdaderamente existiera un amplio consenso nacional e internacional respecto de cuales deberían ser los objetivos políticos. Este ‘amplio consenso‘ realmente sólo es alcanzado por diferentes fracciones de esta clase transnacional, que está tratando de dictar tCrminos globalmente (o al menos regionalmente). Sin embargo. para el consumo público, el marco condicionador está arreglado para parecer como un proyecto nacional. Así, el marco condicionador concilia las necesidades de política de esta clase transnacional con la

BRUCEW WILKINSON

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necesidad política de mantener la integrrad soberanía del estado-nación (p. 12)“.

y la ilusión de

Otro grupo desprotegido consiste en todas aquellas personas que ticncn empleo pero deben trabajar jornadas más largas yio correr cada vez más rápido para “mantenerse a la altura de la competencia”. Como consecuencia de eso, para muchas de estas personas el trabajo comienza a dominar sus vidas completamente a expensas de la familia, amigos y descanso regular, constituyendo una amenaza para la salud humana y para la estructura social entera construida en torno a la familia. Necesitamos ponderar dichas consecuencias mientras prosigue el actual ritmo de ajuste tan agitado. B.

;Cómo

llegamos aquí?

Esencialmente, nuestro mundo parece haber completado un círculo completo desde los días iniciales de la revolución industrial cuando hombres, mujeres y niños chicos trabajaban largas horas en condiciones de trabajo insalubres e inseguros por una pequena paga. En ese entonces los empresarios argumentaban que no podían emprender mejoras en las condiciones de trabajo y beneficios sociales ya que el hacerlo los haría no-competitivos. Una reacción a esta despiadada carrera tras utilidades y fortunas se prodtrjo en la parte final del siglo XIX y principios del siglo XX en el continente europeo y en Gran Bretaña, mediante legislación social para mejorar las condiciones de trabajo y beneficios sociales, la cual duró en los países desarrollados hasta mucho después de la Segunda Guerra Mundial. Gradualmente, sin embargo, surgió otro tipo de problema. Los gobiernos del mundo occidental desarrollado se hicieron más grandes y más propensos a cuidarse a sí mismos en términos de salarios, beneficios y pensiones, mientras a la vez compraban al pueblo con diferentes beneficios para mantenerse en el poder. El pueblo por su parte cultivó el hábito, por un lado. de pensar que cra responsabilidad del gobierno “fijarlo todo” y por otro lado, de explotar el sistema para obtener la máxima participación posible de los beneficios para ellos mismos. Hoy vemos una reacción a este fenómeno, particularmente (aunque no solamente) en los paises dc habla inglesa lidcrados por EE.UU. Esto se caracteriza por el retiro del gobierno de muchas actividades: la desregulación. privatización, liberalización de comercio internacional y la reducción de los servicios gubernamentales. Se sostiene en la ideología de .‘dejar funcionar al mercado“ -aun cuando a veces el “mercado” consiste sólo en unas pocas cmprcsas gigantes, globalizadas y oligopólicas que dominan una industria particular. El mercado se ha convertido en Dios y la competencia es su pareja,

Cl NAFTA EN IA ECONOMIA MlINDIAL.

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y nosotros veneramos al altar de la eficiencia despiadada y el materialismo. Los trabajadores son meros “insumos” y con frecuencia desechables en el objetivo de utilidades, fortuna y poder. Los beneficios laborales también son frecuentemente minimizados por las mismas razones. Hemos vuelto a muchas de las perspectivas que dominaban la revolución industrial. Pero también hemos perdido algo en el proceso de completar el círculo. I,a ideología de mercado no está generalmente fundada en una base sólida de valores ético-morales. Con demasiada frecuencia, la única cosa que importa es “vencer”, “maximizar utilidades”, “cuidarse a sí mismo” y similares. Desde luego, este último conjunto de “valores”, si se puede llamarlos así, también pennite ignorar al mercado si el “vencer” lo requiere. Esta es generalmente la prerrogativa de los poderosos y ricos, sean corporaciones o naciones. Lo hemos visto en los enfoques aplicados por EE.UU. Y lo vemos en la observación que hizo Kenichi Ohmac hace pocos meses atrás, cuando sugirió que si la Unión Europea y Japón realmente liberalizaran sus mercados al comercio mundial, podrían experimentar un 40% de desempleo. Cl

iQué hacemos ahora?

Existe una tendencia por parte de muchos economistas suscritos a la visión neoclásica del mundo y a la ideología “la competencia es lo óptimo”, de descartar totalmente cualquier visión o investigación que se atreva a cuestionar la naturaleza o las implicancias de esta exigua teoría e ideología. Esto es lamentable, especialmente cuando el mundo se encuentra en un convulsivo estado de cambios, ya que nuestro logro final no debiera ser el triunfo de una ideología particular, sino la maximización del bienestar humano, no sólo en algún momento en el futuro, sino durante el proceso de realizar dichos cambios. Se cree que la expectativa de la muerte inminente clarifica nuestra mente. Me he preguntado con frecuencia si podría también clarificar o alterar el pensamiento de economistas y otros adscritos (de manera rígida) a su análisis neoclásico e ideología del día, si se les dijera que ellos no tendrían ni trabajo ni beneficios sociales hasta que encontrasen vías alternativas de efectuar cambios en la economía mundial que minimizaran los sufrimientos del pueblo. Deberíamos preguntamos algunas de estas grandes cuestiones en ve7 de sólo asumir que la forma en que estamos procediendo nos llevará donde queremos ir con la menor cantidad posible de sufrimiento humano. No existen respuestas fáciles a la situación actual. Un buen inicio sería que los economistas escudriñaran más allá de los estrechos lindes de la teoría

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BRUCE W WII.KINSON

neoclasica y de la ideología “la competencia es lo óptimo”, para reexaminar algunas de las otras visiones de los así llamados “padres” del análisis actual. Sería útil comenzar con Adam Smith y su libro “La teoría de los sentimientos morales”, que ponc cnfasis cn algunas virtudes básicas, tales como la honestidad. generosidad, bondad y respeto por otros, como contrapesos al logro despiadado de la maximización del interés propio. John Bates Cbdrk, uno de los precursores del análisis marginal neo-clásico, escribió en 1887 (p. 219): “Nada podría ser más salvaje o más feroz que la pugna ilimitada y sin restricción de millones de hombres tratando de maximizar sus ganancias, y nada más irracional que presentar dicha pugna sin rcstriccioncs como un ideal cicntífíco... Si la competencia fuera óptima, sería óptimamente imFl; si sólo existiese generando sufrimiento, sería un demonio Frank Knight, uno de las figuras líderes de la Universidad de Chicago en las primeras décadas de este siglo, era un pensador provocativo; creta que la competencia fracasa como elemento básico para la motivación o acción humana (pg. 75): “Parece que buscamos en vano cualquier base verdaderamente ética que apruebe la competencia como sustento de un tipo ideal de relaciones humanas, o como una motivación para actuar. La competencia fracasa en lograr una armonía con el ideal pagano de sociedad como una comunidad de amigos y/o con los ideales cristianos de una comunidad espiritual. Su única justificación es que es eficaz para lograr que las cosas se realicen; pero una respuesta sincera a la pregunta “¿ cuáles cosas?, obliga a admitir que “deja mucho que desear”. Más recientemente, A. K. Sen (1987, pg. 15) ha argumentado: “iPor qué debería ser únicamente racional maximizar el interés propio con la exclusión de todo lo demás? El ver cualquier desviación de la maximización de los propios intereses como evidencia de irracionalidad, puede implicar el rechazo del rol de la ética en la toma de decisiones efectiva...“.

IX Citado en Michael Perelman ( 1994)

FL NAFTA tN I A FCONOMIA MUNDIAL

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En resumen, existe gran cantidad de buenos artículos y libros sobre cuya base seria posible construir, mientras buscamos nuevas alternativas para efectuar ajustes en el mundo, dc manera de colocar a las personas por sobre la propiedad y el lucro, y de valorar la compasión por sobre la pura eficiencia económica. Las consideraciones de política social tendrán que tomarse más importantes a medida que procedemos, y no menos importantes. Confiemos que en el NAFTA, tal como es ahora o en alguna forma ampliada, exista un lugar para este tipo de pensamiento. REPERENCIAS BIBLIOGRAFICAS ASHER. ISAACS (1948). Infcrnnfronol T~adc Tcrr1ffundCunlnre~cfal Polrcres, Chicago Invin BROWN. D K (1992). “An Ovcrvicw, of a Nonh America” Frec Tradc Agrecmcnl”, cn W G Wutaon, cd A .Wmh Amwcnn T~ECTradc Areu, Kingston, Ontario John Dcutsch Institutc tor thc Study of Economic Polic! BERGSTEN. C FRFD (19Y4), “New Rules for Intcrnational Invcctment”. en Lorraine Ldcn. cd , .~fdrrltinutlonn/s,n NXlh .Anwfca. ralgary univcrsity 0fCalgaq Press. 391-401 CALDWt-I .l.. RI IODA ( 1993). Terh&oyr COIW~-IIU .A Pn.soner s LXWI~. Ottawa Guvcrnmcnt of Canada. Extcrnal Affairî and Intcrnational Trade Canada. Ecunomic and 1 radc Policy Group. Polic) Staff Papcr N” 93/10. CAMERON. MAXWELL Y BRIAN 7C)MLIN (19941. “Canada and Latin Amcrica in thc Shadou of CIS PowwTo&d An Eupandinp Hemisphcric Agrccment”“ Docomento prcparado para lil Inlemütional Confcrcnce on Economic lntegration and Public Polic) NAFTA, the I ll. a”d Bcyond. ât York Univrrsit). Toronto. mayo 27-29 CAMPBELL. BRUCE (I994), .1 rade a”d Invcstment Pohcy Undcr Nafta As II Jobs Matad”. i’anrrrlran Fo~ergn Polrq, Vol 2, N” 1. primavera, 147.161 CLARK. JEFF (1994), “(‘hile and thc NAFTA” A papa prcpared for thc Intcrnational Cnnfcrcnce on Economic Integratio” and Public Policy, NAF I’A, the EU. and Bryond, at York Univcrsily, Toronto, mayo 27-29 LAION. B CURTIS. R G LIPSEY > F SAFARIAN (1094). “Thc Thcoq of Multinational PIant Location in a K~gional Tradlng Arca”. en Lorrainc Edcn. cd ~~u/trnat,oni//s ,>,iv¿w~I~ Anwrra, Calgary. Unwersity of Calgary I’rw, 53-77 EDEN, LORRAINI y MAUREEN APPEL MOLOT (I992), Fwress 01’ kl.i>e ,llnrk!” h:4/Zl m~dlts hphcul~ns f& he Pacgk R~I. Ottawa Centre for Tradc Policy and La\\, O~~asio“al Papcrs in lnternational Tradc Law aad Policy N” 25 TSTADISTICAS DE CANADA (1993). (hnndn S hleimztronal Invesfr~w~l Pos~ltun. Halorrwl Starr.~ti~.~ IY f0 1992. Ottawa GOBIERNO DE CANADA RELACIONI:S F’XTERIORES Y COMERCIO INTERNACIONAL ( 1994). Reg~strr uf ¿h/erls~~/e.s Bau~,:î 10 TV& I YY1, Ottawa GOBIERNO DE CANADA RFI AC‘IONLS LXTERIORIIS Y COMERCIO INTERNACIONAI (1 Y93) %:41;7=1w/?hor:\ II Al/ Ahoal. Otttawa GRINSPUN. RICARDO (1993). “Do 1:IA< Hclp lis Livc a Bcttcr LifG”, />o/rcv i@/,on.\. Val 13. N” 10. enero-febrero. 17.20 ~~ --, 1993). “NAFTA and Ncoconscrvativc ‘Tlansfornx,tion Thc Impact on (‘“nada and Mcxico“. Rrrreu 01 Rndrcal Pol,/,cal Econm~cs, Vol 2.5, N” 4. diciembre, 14.29 URINSPUN. RICARDO > RORFRT KREKLEWICH (1994). “Consolidaling Ncolibcral Kefomx ‘Frec Tradc’ as a Conditionin&. Framcwork”, por ser publicado en Strrdws II! Polrlrrul ikJl?Onll HARRIS. R i D COX (1992), “North Amcrican Frcc Tradc and Its I”~plicattions for Canada Rrsults fiom a CGk Modcl of North Ameritan Trade,” en US Inlcrnalional Trade Commissinn. Economy-uidc Modeling ol’thc Economic Implications of an FTA Witb Mcwico and â NAFTA with (‘anada and Mcxico, USITC Publication 2058. Waîhington. I>c‘ USITC. mayo, 139-165 HART. MICHAEI. ( 19931, “C‘anadia” Tradc Polic) and Globilliration”, Polrry opmtr. Vol 13. No 10. enero-febrero, 3-7.

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EL(,3FN kl.(‘AMINODC

LAINTC~KACIONCONTINENI'AL

131

cxccpciones importantes en los sectores agrícola y la industria automovilística. El G3 no crea obstáculo alguno para que los socios continúen abriendo sus economías frente a terceros países o adelanten nuevos procesos de integración ya que contiene clausulas de adhesión simples y transparentes. El G3 pertenece a la nueva generación de acuerdos en Amcrica Latina y sus metas son enteramente coherentes con lo que la CEPAI. (1994, p. 52) denomina integración abierta. El es importante, por los beneficios que se derivarán de los mayores flujos de comercio entre sus socios; pero en Colombia y en Venezuela también fue pensado como un acuerdo “puente” en el camino de la integración hemisférica: el G3 podría brindar entrenamiento a los negociadores del gobierno y al sector privado, en un intenso proceso de concertación, eventualmente úlil para una futuras adhesión al TLC; y a él podrían adherir otros países que estuviesen interesados en un proceso similar tendiente a la integración hemisférica. Finalmente, se pensó que algunos acuerdos logrados por Venezuela y Colombia, en el marco del G3, podrían trasladarse al Pacto Andino, con las debidas modificaciones. La experiencia del G3, saca a la luz algunos de los obstáculos que seguramente surgirán en el camino de la integración hemisférica. Además de las conflictivas negociaciones en materia de medio ambiente y estándares laborales (no presentes en el G3), los resultados en las áreas de “asimetría”, salvaguardias y reglas de origen, fueron los factores que en mayor medida detemkaron la oposición de las más influyentes asociaciones gremiales en Colombia (y en Venezuela en algunos períodos de la negociación). También jugarán un papel importante los “fantasmas del pasado”, ya que, en cada país, se demandara que se respeten, en los nuevos acuerdos, algunas cláusulas ya acordadas con otros países. En el contexto del G3, los sectores privados de Colombia y Venezuela solicitaron permanentemente la incorporacibn de una salvaguardia cambiaria como la que existe en el Pacto Andino; por su parte, la reciente devaluación mexicana ha revivido esta discusión. En cl caso particular de Colombia y Venezuela aparece enteramente obvio continuar en cl camino de la integración hemisférica, cuando se considera que los beneficios obtenidos son sustanciales y que. en pocos años, nuestros productores enfrentarán la plena competencia dc los bienes mexicanos fabricados (en el TLC) con niveles internacionales de eficiencia. La integración hemisférica brindará un seguro contra posibles medidas proteccionistas en los paises del hemisferio, elevara nuestro poder de negociación, y facilitará la “importación de instituciones estables”, al tiempo que constituirá un elemento central en la estrategia de desarrollo de la región puesto que los grandes perdedores del futuro serán los países excluidos de los bloques comerciales.

JUAN ANTONIO

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1.

COSTOS Y BENEFICIOS

IC‘HAVAKKIA

DE LA INTEGRACION

La teoría esthtica del comercio internacional sugiere que las ganancias netas de los esquemas de integración serán mayores en la medida en que’: 1) Se crean nuevo flujos de comercio (lo que depende, en parte. de que exista una alta elasticidad-precio de demanda por importaciones); 2) Es alta la protección arancelaria y para-arancelaria de los socios, con relación al mundo, y se reduce substancialmente gracias al acuerdo (i.e. se reduce a cero en los sectores incluidos, y son poco significativos los sectores excluidos); 3) El acuerdo induce a la especialización en reducción según un patrón similar al P que resultaría en una economía abierta‘ (al producir los socios con niveles de eficiencia cercanos a los internacionales) y conlleva posibilidades amplias de creación de economías de escala internas y externas a la firma, y de aprendizaje en la producción; 4) No existen costos de ajuste significativos; 5) Cubre tanto cl área de bienes como la de servicios; 6) Existen normas claras y simples para la adhesión de nuevos países (ojalá, sin restricciones geográficas); 7) No se crean limitaciones para que cada socio reduzca sus aranceles y para-aranceles frente a terceros países o negocie nuevos acuerdos de integración en el futuro; 8) Se limita al máximo el uso de prácticas restrictivas relacionadas, por ejemplo, con mecanismos anti-dumping, salvaguardias, o reglas de origen. Los ocho puntos antes citados permiten organizar nuestra discusión sobre las características del G3 y sobre sus posibles costos y beneficios. En particular, en la Sección III se afirma que los beneficios netos potenciales pucdcn Ilcgar a ser significativos, a la luz de los cuatro primeros puntos, y, en la Sección IV, se obtienen conclusiones similares cuando se analizan los aspectos contenidos en 5) - 8). Por supuesto, algunos de estos beneficios se derivarían también de la apertura unilateral, y por ello tiene sentido la discusión sobre las ventajas y desventajas de cada esquema’. La literatura relevante afirma que la apertura unilateral no es necesariamente superior debido a que siempre es posible diseñar un área de libre comercio que mejore el bienestar de los socios sin

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Ver Nofueï y C.)uintanilla, 1YY2, p 27X-2X0. l>e Melo y otros. 1992. kritsch, 1992 Mas aun. sera necesario oponerse a las presione\ que necesariamente ocasionarán los acuerdos bilaterales para que no se continue awwando, preîioneî que en buena parte resultan de las rentas generadas en la integracion bilateral (CLPAL 1994 p 52) Fste no parece haber sido el caso. sin embargo Sc ilustra en el estudio de C‘FPAI, (p 32) que el patron de exponaciones regionales (para bienes industriales) en los paises lafinoamericanos coincide en luma cercana con el patrón de especialiíxion en el comercio mundial I.a discusion es relevante, aun cuando es probable que en al~onoî pa~eî FC considere que no existen cnndiciones políticas para sqoir avanzando en el camino unilateral, y ce vea la qxrtura con socios comerciales como un second best para continuar liberando

EL G3 EN EL CAMINO

I>t I A IN I I~~;RACION

CONTINENTAL

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causar daño al resto del mundo (Kemp y Wan, 1976); también menciona que los acuerdos regionales pueden conllevar ventajas sobre la apertura unilateral, en la medida en que existen dificultades de acceso al mercado del nuevo socio, o que existen bienes regionales, para los cuales la proximidad geográfica y los costos bajos de transporte pueden proporcionar una renta ‘natural‘ de acceso al mercado (Dombusch, 1989, p. 24); finalmente, desde una óptica diametralmente opuesta, en ocasiones se han justificado los esquemas de integración como mecanismo industrialirador (Cooper y Massel, 1965); este argumento gana importancia cuando se considera cl alto peso de las exportaciones de manufacturas en las ventas regionales, y podría ser especiahnente relevante para justificar la integración en economías ya abiertas como la chilena (ver Labán y Meller en este volumen). La existencia de economías de escala no es un argumento en favor de la integración per se7, pero incrementa los beneficios netos de dicho proceso (con relación a la apertura unilateral) en los casos particulares antes citados (De Melo y otros, 1992. pp. 22-23). Estas pueden ocasionarse tanto al interior de la firma, como por cxternalidades y economías de aglomeracii>n. A nivel de firma, parecen presentarse en bienes de consumo duradero, y en particular en algunos sectores como el automovilístico (en mercados oligopóiicos industriales en general) aunque podrían ser más generalizadas de lo que generalmente se cree. En efecto, un trabajo empírico reciente de Caballero y Lyons ( 1989) encuentra economías de escala significativas en la industria de Francia y Estados IJnidos, y no descarta su presencia en la industria alemana, belga e inglesa (Baldwin, 1992, p. 2.57)‘. El potencial aprovechamiento de economías de escala podría ser aún mayor en nuestras economías, cuando se consideran las reducidas escalas de producción y la falta de especialiTación, fruto de la alta protección brindada en el pasado. Las economías de escala podrían ser aprovechadas por aquellas firmas que sobreviven la apertura, aun si el nivel de producción agregado decrece (Brown, 1992, p. 43).

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lul como ar~umcntan LJr Melo y otros (1992, p. 22) ‘bajo 105 sul>ucstos standard para un pals pequeño, es probable que la apertura uoilatew.l sea más benCîica que cl área dc libre comercio aun cuando existen economias de escala Intuitivamente. bi cl costo mmimo de pmduccifm de un bien a lo largo de la curva de costos de largo pkuo bc cncucntra dchaio del precio internacional. los socios de una uni de libre comercio debrrbn producir cl hicn al costo mmimn En ambos paises se consumirá según lo indique la dcmanda al precio internacional y se exportnr;l la producción residual, 4 no x producirin aquellos hiene? para los cuales el costo minimo de ptoduccion sea superior al precio mundial La apertura unilak?ral rambien garantiza los resultados anteriores‘ Por wpoesto, el mismo efecto podria obtenerse con las exportaciones al mercado mundial I al economias de escala sólo justifìcarian la integraci¿m ri cxiatiescn rcWiccinnes al acceso a los mercados internacionales

JIIAN ANTONIO ECHAVARRIA

Como un efecto adicional, Baldwin (_9; 1993) muestra que las ganancias estAticas dan lugar a nuevas ganancias de mediano plazo, al incrementarse la relación capital-trab+jo (en el proceso también se elevan la rentabilidad del capital, la inversión-ahorro y cl ingreso). Estudios rccicntcs indican que la integración continental ha brindado ganancias importantes de aprendizaje. En particular, se confirma que las firmas nacionales aprenden a exportar en los mercados regionales. para exportar luego al mercado mundial’. Finalmente, los beneficios de la integración se incrementan notablemente cuando se acepta que las economías de escala globales afectan el crecimiento. y que la innovación constituye un fenómeno endógeno al proceso. El beneficio potencial de estos efectos es substancialmente mayor que el de los factores citados en los párrafos anteriores (los cuales clcvaban el ingreso una sola vez), pues incrementan en forma permanente la tasa de crecimiento de la economía (Rivera-Batiz y Romer, 1991)‘“. Baldwin (1989) indica que las ganancias estáticas de la integración (creación y desviación de comercio) constituyen apenas un porcentaje insignificante dc los bcncficios tota&. Así, mientras que el Informe Cecchini (Cecchini. Catinat y Jacquemin, 1988) considera que los beneficios (estáticos) de Europa 1992 equivalen a un aumento del PIB de la Comunidad que oscila entre 2.5% y 6,5%, los beneficios se doblan al incluir el efecto de mediano plazo relacionado con el incremento en la relacicin capital-trabajo. Más significativo aún, el programa podría incrementar el ingreso de la Comunidad hasta en un 29% (incremento de I % en la tasa anual de crecimiento) cuando se incluyen los efectos dinámicos antes mencionados. Por supuesto, el peso relativo asignado a los efectos dinámicos difiere para los distintos estudios, segtin las características del acuerdo analizado, y los supuestos cmpicados. Para el TLC, por ejemplo, Harris y Kobertson (1993) estiman que los beneficios dinámicos de la integración hemisférica (excluyendo a México) más que duplicarán los beneficios estáticos. Este no es el fin de la historia, por supuesto, pues la integración también podría incidir de manera importante sobre los flujos de inversión extranjera. Así, se argumenta en algunos trabajos (Hufbauer y Schott, 1992, Capítulo 4)

Este argumento fue verificado inicialnmte en UI estudio pionerodeGaray(1981). y ha sido confirmado recientemente por Buitelaar(1993) en 64 de los 106 casos analizados. las knas comideladas pasaron de exportar â los mercados re_eionales.en 1979, a exportara los mercados ‘externos‘ (fuera de la region), en 1989 El patron descrito se observó con mayor fuerza cuando Ius iinnas orientaron sus ventas iniciales hacia las exportaciones (y no hacia el mercado donuktico) 10 El peso de estos factores es difícil ds precisar empiricamente (ver Rivera-Batir ) Romer. 19911 Pa,a una revision general sable los efectos dinámicos del comercio. ver Perer (1989)

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