Le Systeme monetaire international

Michel Lelart

Le système monétaire international Sixième édition

Éditions La Découverte 9 bis, rue Abel-Hovelacque 75013 Paris

DU MÊME AUTEUR Les Fondements actuels de la valeur de la monnaie, Nouvelles Éditions latines, Paris, 1964. L’Émission de monnaie dans l’économie française, Nouvelles Éditions latines, Paris, 1966. Le Multiplicateur de crédit — Analyse appliquée à l’économie canadienne, Nouvelles Éditions latines, Paris, 1969. La Monnaie canadienne, Nouvelles Éditions latines, Paris, 1970. Le Dollar, monnaie internationale — Le rôle des États-Unis dans la création monétaire internationale, éditions Albatros, Paris, 1976. Les Opérations du Fonds monétaire international, Economica, Paris, 1981, 2e édition, 1988. La Tontine, pratique informelle d’épargne et de crédit dans les pays en voie de développement (éd.), John Libbey Eurotext, Paris, 1990. Le Fonds monétaire international, PUF, coll. « Que sais-je ? » Paris, 1991, 2e édition 1994. La Construction monétaire européenne, Dunod-Bordas, Paris, 1994. Entreprises et dynamique de croissance (dir., avec B. Haudeville), UREF, Paris, 1996. Finance informelle et financement du développement (dir.), UREF, Paris, 2000.

Catalogage Électre-Bibliographie LELART, Michel Le système monétaire international. — 6e éd. — Paris : La Découverte, 2003. — (Repères ; 97) ISBN 2-7071-4004-X Rameau : système monétaire international Dewey : 332.4 : Économie financière. Monnaie. Politique monétaire Public concerné : Tout public Le logo qui figure au dos de la couverture de ce livre mérite une explication. Son objet est d’alerter le lecteur sur la menace que représente pour l’avenir de l’écrit, tout particulièrement dans le domaine des sciences humaines et sociales, le développement massif du photocopillage. Le Code de la propriété intellectuelle du 1er juillet 1992 interdit en effet expressément la photocopie à usage collectif sans autorisation des ayants droit. Or cette pratique s’est généralisée dans les établissements d’enseignement supérieur, provoquant une baisse brutale des achats de livres, au point que la possibilité même pour les auteurs de créer des œuvres nouvelles et de les faire éditer correctement est aujourd’hui menacée. Nous rappelons donc qu’en application des articles L. 122-10 à L. 122-12 du Code de la propriété intellectuelle, toute reproduction à usage collectif par photocopie, intégralement ou partiellement, du présent ouvrage est interdite sans autorisation du Centre français d’exploitation du droit de copie (CFC, 20, rue des Grands-Augustins, 75006 Paris). Toute autre forme de reproduction, intégrale ou partielle, est également interdite sans autorisation de l’éditeur.

S

i vous désirez être tenu régulièrement informé de nos parutions, il vous suffit d’envoyer vos nom et adresse aux Éditions La Découverte, 9 bis, rue Abel-Hovelacque, 75013 Paris. Vous recevrez gratuitement notre bulletin trimestriel À la Découverte. Vous pouvez également retrouver l’ensemble de notre catalogue et nous contacter sur notre site www.editionsladecouverte.fr.

 Éditions La Découverte, Paris, 2003.

Introduction La notion de système évoque l’idée d’organisation. Un système monétaire national est l’organisation des relations monétaires dans un pays : comment les agents économiques peuvent-ils utiliser la monnaie, quelle est la monnaie mise à leur disposition et comment est-elle créée en fonction de leurs besoins ? Ces besoins correspondent aux trois fonctions traditionnelles de la monnaie, qui est à la fois : — unité de compte : elle permet de mesurer la valeur des biens et services susceptibles d’être échangés ; elle permet de compter, elle est le numéraire ; — moyen de règlement : elle permet d’acheter et de vendre ces biens et ces services ; elle permet d’acheter, elle est pouvoir d’achat ; — avoir de réserve, car l’échange, contrairement au troc, est déconnecté dans le temps ; la monnaie permet d’attendre, elle est réserve de valeur. La première fonction est essentielle car elle précède les deux autres, mais l’État définit l’unité de compte une fois pour toutes. Dans la vie quotidienne, c’est le moyen de règlement et l’avoir de réserve qui sont les plus importants, utilisés en permanence par les agents. Ils sont étroitement liés : la monnaie doit pouvoir être conservée parce que l’échange est dénoué dans le temps, elle peut être prêtée ou empruntée et elle permet de rembourser les dettes. Le système monétaire international est l’organisation des relations monétaires entre les pays qui ont besoin de monnaie pour les mêmes raisons. L’unité de compte n’est pas définie de la même façon puisque la communauté internationale n’est pas érigée en État ; la fonction de numéraire est, cette fois, liée aux deux autres fonctions qui, entre les pays, sont exercées d’une façon particulière. 3

1. La fonction de règlement ne peut être assurée au niveau international que dans des conditions bien différentes. D’une part, les agents concernés sont peu nombreux : quelques dizaines de milliers d’entreprises sans doute, mais qu’est-ce à côté des vingt millions de consommateurs qui chaque jour, dans un pays comme la France, achètent quelque chose ? D’autre part, les montants transférés sont en moyenne beaucoup plus élevés et le coût de l’opération s’en trouve réduit. Enfin, les agents qui font une transaction sont éloignés les uns des autres puisqu’ils appartiennent à deux pays différents et le plus souvent ne se rencontrent pas. Il est donc difficile de transférer un moyen de paiement physique (de l’or ou des billets). Il est plus facile de demander à un banquier de transférer de l’argent d’un compte à un autre. C’est pourquoi très vite, dès les foires de Champagne au XIVe siècle, le commerce international a utilisé la monnaie scripturale. La monnaie fiduciaire reste cependant utilisée dans trois cas : dans le commerce frontalier puisqu’il y a unité de lieu ; dans le tourisme international pour la même raison, bien que le développement des chèques de voyage et des cartes de crédit permette précisément d’éviter la circulation de billets ; enfin dans l’économie dite souterraine, qu’il s’agisse du trafic d’armes, de celui de la drogue ou des transferts clandestins de capitaux, puisque les billets ne laissent pas de trace. C’est la progression de tous ces trafics qui a fait inventer les moyens de « blanchir » les capitaux. L’utilisation de la monnaie scripturale simplifie les règlements car les transactions ne sont plus effectuées entre les agents eux-mêmes, mais entre leurs banques. Rien ne serait changé si les banques devaient effectuer chaque règlement au coup par coup. Il n’en est rien car elles peuvent compenser les règlements que certains de leurs clients reçoivent avec ceux que d’autres doivent effectuer. Et elles-mêmes n’ont besoin de se régler entre elles que des soldes. En fait, il n’est pas nécessaire de faire circuler des chèques, il suffit d’émettre une information qui aboutit à ce que, à l’autre bout du monde, un compte soit crédité et un autre débité dans des livres de banques. Les progrès de la technologie permettent de faire cela en un temps et à un coût qui n’ont cessé de se réduire. Et pour faciliter leurs opérations entre elles, les banques internationales ont toutes des comptes les unes chez les autres. La compensation n’est pas effectuée à un moment et en un lieu donnés ; elle est effectuée en permanence dans les banques qui ont ouvert des comptes à leurs correspondants : un même compte peut être, dans la journée, débité puis crédité un certain nombre de fois. Les transactions effectuées chaque jour par les banques américaines pour le compte de leurs correspondants ou de leurs clients étrangers 4

représentaient en 1985 près de trente fois le solde moyen des comptes courants ouverts à des non-résidents ! 2. La fonction de réserve est essentielle, car les transactions sont moins régulières entre les pays qu’entre les résidents d’un pays. Chaque ménage et chaque entreprise peuvent facilement maîtriser le flux de leurs recettes et de leurs dépenses. Au contraire, les transactions avec l’extérieur ne sont pas systématiquement équilibrées, une entreprise peut exporter sans importer et vice versa. De plus, ces transactions dépendent des prix et des quantités produites qui peuvent fluctuer fortement, comme des taux de change dont les variations peuvent être brutales. Il est facile d’imaginer les conséquences sur les exportations ou les importations de certains pays d’une baisse du prix du café, d’une augmentation du prix du pétrole, d’un contrat d’une dizaine d’Airbus. Plus les pays sont ouverts sur l’extérieur, plus ils sont intégrés dans la spécialisation internationale, et plus ils ont le souci de conserver des réserves suffisantes pour compenser l’impossibilité de prévoir avec exactitude les flux de règlements que va engendrer leur commerce extérieur. Ainsi s’explique l’inquiétude de certains quand leurs réserves atteignent une limite qui leur paraît dangereuse parce qu’elle ne correspond plus, par exemple, qu’à deux mois d’importations. La fonction de réserve est importante pour une autre raison. Les transactions sont équilibrées globalement puisqu’un pays ne peut importer si un autre n’exporte pas. Mais un pays peut importer plus qu’il n’exporte, ou inversement. Les soldes peuvent être réglés — nous venons de le voir — par un transfert entre des comptes bancaires. Mais le commerce mondial se développe rapidement et il faut que le volume global des réserves augmente lui aussi. Il le faut d’autant plus que les positions des uns et des autres ne se compensent pas mieux dans le temps. Au contraire, les pays déficitaires et les pays excédentaires voient leur solde progresser. Les pays déficitaires ne peuvent pas indéfiniment régler leur déficit, il leur faut emprunter ; les pays excédentaires rechignent à accumuler des avoirs en devises, ils préfèrent les placer et détenir des créances ou des titres productifs d’intérêt. Ils peuvent accorder ces crédits aux pays déficitaires, soit directement sur une base bilatérale, soit indirectement par l’intermédiaire d’institutions spécialisées ou même par les banques internationales. Ces créances ou ces titres peuvent être considérés comme des réserves dont la progression se trouve ainsi liée au processus de financement des balances des paiements.

5

La fonction de règlement ou de circulation, comme on disait autrefois, est remplie par la monnaie au sens strict. Elle est essentiellement technique, elle repose sur une procédure de compensation. La fonction de réserve est plus politique puisqu’elle s’appuie sur une accumulation de créances et de dettes qui sont, pour les pays concernés, autant de droits et d’obligations. Elle repose sur une accumulation des liquidités. Les liquidités internationales correspondent en réalité aux réserves des banques centrales. Elles sont le total cumulé des réserves conservées par tous les pays. Elles revêtent actuellement plusieurs formes. — La forme naturelle : c’est l’or qui n’est plus utilisé aujourd’hui que comme avoir de réserve. Il n’a jamais été facile de toute façon de l’employer dans les règlements. Il peut être évalué à l’ancien cours officiel ou au cours du marché qui varie chaque jour. Le Fonds monétaire international indique pour chaque pays membre la quantité d’or qu’il détient, en millions d’onces, et il ajoute la valeur de l’or, au cours officiel et au cours du marché, au total des liquidités internationales. — La forme institutionnelle, car gérée par une institution. C’est d’abord la position de réserve au FMI de tous les pays membres de cette institution. Ce sont aussi les droits de tirage spéciaux alloués par le Fonds à partir de 1970, qui sont venus grossir les réserves de chaque pays. C’était les écus pour les pays de la Communauté, sous forme de comptes ouverts à leur banque centrale auprès du FECOM. — La forme nationale : ce sont les avoirs en certaines monnaies nationales utilisées entre les pays. Les dollars en constituent encore la plus grande partie, mais les euros et les yens atteignent des montants élevés, et on trouve, en quantité moindre, des livres sterling, des francs suisses... Il s’agit à la fois, dans le cas du dollar par exemple, de comptes courants transférables ou de dépôts à terme dans des banques américaines, de titres émis par l’État, comme les bons du Trésor américain, enfin de dépôts à terme dans des banques situées à l’étranger, par exemple à Londres ou à Singapour, parce que les taux offerts y sont plus intéressants qu’à New York. On parle dans ce cas d’euro, voire d’asian-dollars. Bien que nous sachions maintenant ce que recouvrent les liquidités internationales, ce concept ne manque pas d’ambiguïté : — il est plus large que celui de monnaie, il ne correspond pas à la fonction de règlement, mais seulement à la fonction de réserve. Seuls les avoirs en devises sous forme de comptes courants, et dans des conditions restrictives les avoirs en DTS, peuvent être transférés en règlement de transactions ; 6

La mesure des liquidités internationales Au 31 août 2002, les liquidités internationales mesurées par le FMI s’élevaient à (en milliards de DTS – un DTS = 1,3275 dollar à cette date) : Or Position de réserve au Fonds Droits de tirage spéciaux Avoirs en devises Total

33 64 20 1 715 1 832

ou

219 64 20 1 715 2 018

Source : FMI, Statistiques financières internationales, novembre 2002, p. 26 à 38. L’or soulève une première difficulté. Quand le dollar a été dévalué en 1934, le cours de l’or s’est établi à 35 dollars l’once. Comme le dollar a été dévalué après 1971, ce cours a été basé sur le DTS, et il est resté égal à 35 DTS l’once, mais il n’a plus guère de signification désormais. Les banques centrales détiennent 929 millions d’onces qui valent 33 milliards à ce cours, mais 219 milliards au cours du marché (236 DTS l’once au 31/8/02). Les liquidités internationales s’élèvent donc à 1 832 ou à 2 018 milliards de DTS selon le cours retenu. Les positions de réserve correspondent principalement au versement des quotes-parts en or puis en DTS ou en devises. Elles augmentent aussi du montant des monnaies cédées dans les tirages effectués par des pays tiers (qui correspondent aux recours au crédit du Fonds : 61 milliards). Elles se trouvent diminuées par d’autres opérations effectuées par le Fonds en la monnaie de certains pays (cf. p. 38). Les DTS correspondent au total des allocations (21,4 milliards) diminuées des DTS détenus par le Fonds et par les détenteurs agréés (cf. p. 60). Les avoirs en devises comprennent, pour partie, des avoirs en euro-devises. Les banques centrales détiennent des dollars, par exemple, dans des banques situées aux États-Unis, mais aussi dans des banques situées à Londres et à Zurich. Le 1er janvier 1999, les avoirs des banques centrales des onze pays de l’Union monétaire européenne en les monnaies de leurs partenaires ont été compensés. Et les avoirs

des autres banques centrales en ces onze monnaies ont été convertis en euros : la Banque nationale suisse détient maintenant des euros auprès de la Banque de France, de la Banque du Portugal… ou de la Banque centrale européenne. • Les avoirs en devises correspondent aux engagements des pays émetteurs envers le reste du monde : on ne connaît pas, pour les pays émetteurs des principales monnaies, les engagements envers l’extérieur de leurs banques commerciales ou les bons émis par les Trésors nationaux et souscrits par l’étranger. • Les avoirs en euro-devises correspondent aux engagements des banques en une autre monnaie que la leur. Mais l’essentiel de ces engagements correspond à des avoirs d’autres banques, ils disparaissent au niveau d’un système « euro » consolidé. Les avoirs et engagements nets publiés par la BRI ne représentent respectivement que 37 % et 28,5 % des avoirs et engagements bruts.

Ces liquidités internationales mesurées par le FMI correspondent aux réserves des banques centrales. Elles ne comprennent pas les avoirs privés, qu’il s’agisse des billets conservés par les touristes, de l’or thésaurisé par certains ménages ou des comptes en devises de banques commerciales ou de firmes multinationales. Ces derniers avoirs sont devenus beaucoup plus importants que les avoirs des banques centrales. Mais il est difficile d’en tenir compte et de mesurer avec exactitude un concept large des liquidités internationales.

7

— les liquidités mesurées par le FMI sont les réserves officielles avec lesquelles les banques centrales soutiennent leur monnaie sur les marchés. Elles ne comprennent pas les avoirs en or des ménages qui, dans certains pays, ne sont pas négligeables, les avoirs en DTS des « détenteurs agréés », ni surtout les avoirs en devises des banques ou des entreprises internationales, devenus très importants avec le développement du commerce mondial comme du « recyclage » des capitaux ; — les liquidités internationales sont un concept brut : au moment de leur évaluation, les dettes ne sont pas déduites des créances. Seul l’or qui est un actif possédé est par nature un avoir net. Les devises qui sont un avoir pour qui les détient et un engagement de l’institution qui les a émises n’ont d’existence qu’en termes bruts. Il s’ensuit que lorsqu’un pays emprunte des dollars à un consortium de banques, les liquidités augmentent d’autant. Du fait de l’importance des avoirs en devises dans les réserves officielles, l’organisation des relations monétaires entre les États oblige à définir une double relation : — une relation de ces monnaies avec l’or ou un « avoir final » : c’est la convertibilité, qui signifie, dans son acception la plus forte, le rachat par une banque centrale de sa propre monnaie. C’est la garantie de pouvoir « sortir » d’une devise en obtenant à la place, à un prix fixé, un avoir réel — l’or — ou une autre monnaie ; — une relation de ces monnaies entre elles : c’est la stabilité qui permet d’échanger sur le marché des changes une devise contre une autre, ou contre la monnaie nationale, à un prix qui ne peut varier que dans certaines limites. C’est la garantie de pouvoir « sortir » d’une devise sans risquer une perte de change excessive. Ces deux règles sont fondamentales pour caractériser un système monétaire international. Plusieurs variantes se sont en effet succédé que nous retrouverons dans l’ouvrage : — l’étalon-or est un système dans lequel toutes les monnaies sont définies par rapport à l’or, et convertibles en métal. La convertibilité est totale, ce qui entraîne une stabilité parfaite. Les mécanismes sont automatiques, nous l’expliquerons ; — l’étalon de change-or est un système dans lequel la convertibilité est limitée, la stabilité n’est donc plus totale. Il faut des règles qui précisent l’une et l’autre, nous les exposerons ; — l’étalon de change ou l’étalon-devise est un système dans lequel il n’y a plus de convertibilité au sens fort du mot. Et il n’y a plus de stabilité... sauf à définir quelques règles.

8

Encore faut-il que ces règles soient appliquées. C’est pourquoi on oppose souvent le système « légal », défini à la conférence de Gênes en 1922 puis à celle de Bretton Woods en 1944, et le système « de fait » qui a remplacé peu à peu le précédent sans qu’un traité international le décide ni même l’entérine jamais. Car le système monétaire international ne reste pas figé. Il s’adapte aux changements de l’économie mondiale comme à l’évolution des rapports entre les États. C’est pourquoi la perspective historique nous paraît la meilleure approche pour étudier ce système et pour analyser comment il a évolué, et comment on est passé d’un système fondé sur l’or à un système faisant une large place au dollar américain.

This page intentionally left blank

I / Les antécédents du système de Bretton Woods Le système de Bretton Woods doit son nom à la petite station thermale de l’État de New York où les autorités américaines ont invité les représentants des pays alliés à se réunir le 1er juillet 1944. La conférence a duré trois semaines pendant lesquelles les quarantequatre pays représentés ont cherché à organiser leurs relations monétaires sur des bases nouvelles, une fois que les hostilités seraient terminées. Les accords issus de la conférence ne se comprennent bien que par rapport au système qui prévalait auparavant, notamment avant la Première Guerre mondiale. Mais la question reste ouverte de savoir si l’étalon-or a vraiment fonctionné et s’il a eu tous les bienfaits qu’on lui a longtemps reconnus.

1. Le principe de l’étalon-or Les pièces d’or et d’argent autrefois frappées par les États ou les princes ont vite circulé hors des frontières. Le solidus romain, le dinar arabe, le gros tournois de saint Louis, le sequin de Venise et la piastre espagnole ont été adoptés par le commerce international. Ces monnaies n’offraient aucun risque puisqu’elles avaient une valeur en elles-mêmes, mais elles étaient lourdes et d’un maniement difficile. Les marchands ont pris l’habitude, quand ils se retrouvaient dans les foires, de compenser leurs achats et leurs ventes et de régler les soldes par un simple jeu d’écritures chez leur banquier de Florence, d’Amsterdam ou de Séville. Les grandes monnaies européennes sont devenues des monnaies internationales, et les grandes villes marchandes des places de compensation. Le XIXe siècle verra le tour de la livre et de Londres, avec une ampleur encore inégalée.

11

Le rôle international de la livre Ce phénomène est étroitement lié à la révolution technique et industrielle qui a touché en priorité la Grande-Bretagne. Ce pays se met à produire à l’échelle du monde. Il lui faut acheter des matières premières et vendre des produits fabriqués. Il a l’avantage d’avoir de nombreuses colonies, du Canada à la Nouvelle-Zélande. Il dispose d’une flotte marchande considérable qui assurera une part croissante du fret international et qui lui donnera un véritable monopole de l’assurance. Et la liberté du commerce est officiellement proclamée dès 1850 : « Laissez faire, laissez passer. » Le commerce appelle naturellement la banque. Là aussi, la Grande-Bretagne dispose d’atouts considérables. Les banques s’y sont développées très vite, et dès 1830 elles ont commencé à se répandre à l’étranger. A partir de 1870, ce sont les banques étrangères qui ouvrent une agence à Londres. La progression des overseas and foreign banks est spectaculaire : elles étaient dix dans la City en 1842, elles sont soixante en 1867 et cent trente-cinq à la veille de la Première Guerre mondiale. Le réseau bancaire britannique a joué un rôle de premier plan dans la progression du commerce extérieur de la Grande-Bretagne et l’utilisation grandissante de sa monnaie dans les échanges internationaux [12]*. Les banques sont indispensables pour assurer l’accumulation du capital dont se nourrit la révolution industrielle. Les premières banques ont pris davantage de participations qu’elles n’ont fait d’escompte, et elles ont reçu des dépôts à terme avant d’ouvrir des comptes à vue. Les merchant banks se sont spécialisées dans ce genre d’opérations, elles ont surtout répondu aux besoins des pays étrangers. Car l’épargne britannique a permis de financer des investissements partout dans le monde. Dès le début du XIXe siècle, des emprunts étaient régulièrement émis à Londres par des pays étrangers, notamment d’Europe et d’Amérique latine. Dans les quarante années qui ont précédé 1914, 40 % de l’épargne britannique, qui représentait elle-même 25 % du PNB, étaient placés à l’étranger. A la veille de la Première Guerre mondiale, c’est la moitié de son épargne nette que le Royaume-Uni investissait à l’extérieur. Certaines années, 82 % des émissions nouvelles à Londres étaient destinés au financement d’investissements étrangers. C’est en ce sens que le capital a été considéré comme le « ciment du système sterling ». Les banques sont indispensables pour assurer le financement du commerce par le crédit à court terme et l’escompte de lettres de * Les chiffres entre crochets renvoient à la bibliographie en fin de volume.

12

change par lesquelles l’importateur s’engage à régler l’exportateur à une date déterminée (quarante-cinq jours, six mois...). Les maisons d’escompte se sont spécialisées dans cette activité. Les maisons d’acceptation se sont créées pour garantir les traites émises par l’étranger. C’est ainsi qu’un volume croissant du commerce mondial donnait lieu à une traite sur Londres, libellée en sterling, le fameux sterling bill of exchange. Cette pratique s’est d’autant plus répandue que les banques locales étaient des filiales de banques anglaises ou avaient leurs correspondants à Londres. L’importance de ces banques locales pouvait être considérable, elles avaient parfois le privilège de l’émission des billets dans les pays qui n’avaient pas encore de banque centrale. Les banques sont indispensables pour assurer le règlement des transactions par compensation. Les paiements en « monnaie manuelle » ont toujours été très limités en Grande-Bretagne. De 1848 à 1875, 90 % des paiements ont été effectués par chèques ou par virements qui ont pu eux-mêmes être largement compensés. En 1858, 93 % des règlements ont été effectués par les clearing banks qui se sont progressivement regroupées tout en constituant un réseau très dense de guichets : cent banques en 1904, dont cinq ou six recevaient la plus grande partie des dépôts et qui avaient déjà 4 600 guichets. Ce réseau s’étendait à l’échelle mondiale par le jeu des filiales et des correspondants. Les règlements entre pays étaient donc très facilement compensés dans la City. Cette centralisation de la compensation, ou comme on dit encore du clearing international, a été facilitée par l’invention du télégraphe. C’est ainsi que Londres est devenue la chambre de compensation du commerce international. La Grande-Bretagne remplissait ainsi toutes les fonctions d’une banque internationale, elle le faisait même pour les États-Unis dont le système bancaire s’est organisé beaucoup plus tardivement. Les merchant banks accordaient aux importateurs américains le crédit dont ils avaient besoin ; les acceptance houses acceptaient les lettres de change que les exportateurs américains recevaient de leurs clients étrangers ; et c’était en sterling, par des virements entre des comptes ouverts dans les établissements de la City, que l’Amérique effectuait ses paiements avec l’étranger. De cette façon, la livre était vraiment la monnaie internationale : elle était facile à obtenir parce qu’on pouvait vendre de tout à Londres ; elle était facile à utiliser parce qu’on pouvait acheter de tout et parce qu’on pouvait, avec du sterling, régler n’importe quoi dans le monde.

13

La convertibilité de la livre en or L’importance de ses banques et de sa monnaie ne doit pas faire oublier que la Grande-Bretagne devait aussi cette influence à la confiance qu’inspirait la livre qui était, et qui est restée jusqu’en 1914, convertible en or. Cette garantie pour les détenteurs — cette contrainte pour la Grande-Bretagne — s’est enracinée dans l’histoire de ce pays. En 1694, une controverse s’était élevée quand on a constaté qu’un grand nombre de pièces étaient rognées et qu’on ne pouvait plus les échanger à leur parité dans le commerce avec l’extérieur. Le remède normal consistait à refondre les pièces. Mais au lieu de remettre en circulation des pièces plus légères ou d’une moindre teneur en métal — c’eût été une mutation monétaire comme la France l’avait abondamment pratiquée —, on a décidé de remettre en circulation les mêmes pièces, mais en quantité moindre. L’opération a coûté 2 700 000 livres au Trésor. Mais le prestige de la livre s’est trouvé consolidé. Peu à peu, le métal a afflué à Londres où la frappe des pièces d’or n’a cessé d’augmenter. En 1844, au terme d’une longue controverse, la Banque d’Angleterre est réorganisée. L’Act de Peel épouse les idées de Ricardo et sépare la Banque en deux départements distincts. Le Banking Department est chargé des activités privées de la Banque, notamment l’octroi de crédits aux banques commerciales ; l’Issue Department n’a qu’une seule fonction, c’est l’émission de billets qui doit être intégralement couverte par des lingots ou des pièces d’or, à l’exception d’un « découvert » fixé initialement à quatorze millions de livres (cela correspondait à des avances consenties au Trésor et garanties par des titres d’État). La relation étroite de la livre à l’or, inscrite dans l’histoire et dans la loi anglaises, a certainement contribué efficacement à étendre l’usage du sterling au-delà des frontières, puisque cette monnaie ne présentait aucun risque. Elle garantissait au demeurant, d’une façon quasi automatique, l’équilibre des balances des paiements, selon un mécanisme bien connu qui a été analysé autrefois par David Hume (au nom duquel il reste attaché) et repris dans le célèbre rapport Cunliffe en 1918. Supposons en effet que la balance des paiements britannique soit en déficit. Les importateurs pouvant régler en sterling, qui est la monnaie du commerce international, les comptes courants dans les banques de Londres vont être débités, les comptes de leurs partenaires étrangers vont être crédités. Si ces importations excèdent de beaucoup les exportations, les non-résidents ne vont pas conserver d’avoirs importants en sterling, ils vont demander leur conversion en métal. Deux choses vont alors se passer : 14

— le Département bancaire, qui détient une « réserve » de pièces et de billets, va voir le pourcentage de cette encaisse par rapport à ses engagements diminuer et se rapprocher d’une limite que les autorités ne souhaitent pas voir dépasser (entre 30 % et 50 % selon les périodes). Celles-ci vont donc décider de relever le taux d’escompte auquel le Département bancaire prête aux banques et approvisionne l’économie en liquidités. De ce fait, les investissements vont coûter plus cher, l’activité va se ralentir, les importations vont se réduire. Si les prix intérieurs diminuent, les exportations peuvent s’en trouver stimulées. Enfin, si les taux s’élèvent à Londres, les détenteurs étrangers de sterling seront incités à conserver leurs avoirs. La même relation devrait apparaître, en sens inverse, dans les pays excédentaires si les taux d’intérêt y étaient abaissés ; — si le pourcentage de la réserve approche de la limite que la Banque s’est donnée, le Département bancaire peut se réapprovisionner en métal en cédant des billets au Département d’émission qui est tenu de les racheter. L’émission de billets par la Banque et la circulation de monnaie dans l’économie vont donc diminuer, ce qui entraînera normalement une baisse des prix qui provoquera à son tour une augmentation des exportations et une diminution des importations. La balance des paiements, déficitaire, va revenir à l’équilibre. La relation inverse peut apparaître dans les pays excédentaires qui voient arriver de l’or, sans être nécessairement aussi systématique qu’en Grande-Bretagne 1. C’est ainsi que les balances des paiements ne pouvaient enregistrer de soldes importants d’une façon durable. Les déficits de certains pays et les excédents des autres ne se compensaient pas seulement dans l’espace, ils se compensaient aussi dans le temps. Et l’équilibre était garanti par un transfert d’or entre les uns et les autres. Une augmentation nette des avoirs en sterling restait possible, mais dans la limite de la production d’or, notamment de celle de l’Afrique du Sud qui arrivait chaque semaine à Londres : la capitale britannique était aussi le centre du marché mondial du métal. La convertibilité en or de la livre a été l’élément essentiel du système de l’étalon-or qui a duré jusqu’en 1914 et permis un certain équilibre dans les relations monétaires internationales. Mais les

1. La relation de Hume reposait sur plusieurs hypothèses : il fallait que les prix varient avec la quantité de monnaie en circulation, et que les flux de marchandises réagissent aux variations de prix. Mais l’élasticité de la demande était plus forte au siècle dernier. De même, la théorie quantitative de la monnaie (MV = PQ), selon laquelle la vitesse de circulation de la monnaie (V) et la quantité des biens disponible (Q) étaient stables, se trouvait davantage vérifiée.

15

conditions dans lesquelles il a fonctionné sont encore très discutées aujourd’hui. 2. La réalité de l’étalon-or La controverse La majorité des auteurs considère qu’on ne peut parler du système de l’étalon-or puisque les transactions quotidiennes se faisaient pour la plupart en livres, exactement comme elles se sont faites en dollars après la Seconde Guerre mondiale [7, p. 44]. Il faudrait donc parler déjà, à propos de cette époque, d’un système de Gold Exchange Standard. Mais peut-on définir un système monétaire par la forme des monnaies utilisées ? Dans ce cas, l’étalon-or n’a jamais existé, même au plan national, car des pièces de billon ont toujours été frappées et la Chine a inventé les billets dès le XIII e siècle. Un système monétaire n’est-il pas plutôt un ensemble de règles, de mécanismes, d’institutions permettant de créer la monnaie en fonction des objectifs adoptés ? La livre était la principale monnaie de réserve, et la Banque d’Angleterre était en quelque sorte la banque centrale du monde [3, p. 53]. Mais le système du sterling a été effectivement un système d’étalon-or : la livre était utilisée comme monnaie de règlement, mais c’était l’or qui était utilisé comme monnaie de réserve, et détenu par tous les pays étrangers qui ne conservaient en sterling que les fonds de roulement nécessaires aux transactions. La réalité pouvait apparaître différente, mais cela ne changeait rien à la nature du système. D’une part, le métal était parfois transféré, mais il ne l’était que d’une façon exceptionnelle et dans certaines limites : lorsque la balance des paiements britannique devenait déficitaire ou excédentaire et lorsque le cours de la livre se dépréciait ou s’appréciait jusqu’à atteindre, précisément, les points d’or de sortie et d’entrée. D’autre part, la livre était aussi détenue par les pays étrangers, mais ils ne conservaient d’encaisse qu’en fonction des besoins de leur commerce extérieur. La livre n’est pas devenue une monnaie de réserve, il n’y a pas eu d’accumulation de sterling hors de la Grande-Bretagne. Les balances sterling, comme on les a appelées plus tard, étaient ridiculement faibles. Des travaux ont fourni depuis quelques chiffres [12] : à peu près 200 millions de livres étaient détenus en 1913 par l’ensemble des pays étrangers, y compris les États-Unis, la Russie ou le Japon, pas plus de 300 millions sans doute en ajoutant les avoirs privés. C’était à peine l’excédent des exportations sur les importations de services 16

Les points d’or Un franc français correspond à 322,5 mg d’or (une pièce de 20 francs pèse 6,45 g). Supposons qu’une livre sterling correspond, à un moment donné, à 3,225 g et vaut donc 10 francs français. Une entreprise française doit régler 1 000 livres à une entreprise britannique. Elle peut procéder de deux façons : — si elle demande à sa banque de régler pour son compte ces 1 000 livres par l’intermédiaire de son correspondant à Londres, il lui en coûtera 10 000 francs plus la commission, par exemple 10 150 francs ; — si elle achète avec 10 000 francs 500 pièces d’or, ou même trois lingots et 35 pièces qui coûtent la même chose, il lui en coûtera 10 000 francs plus les frais d’envoi qui sont certainement plus élevés que la commission précédente : par exemple 400 francs, soit 10 400 francs.

L’entreprise choisira la première solution... tant qu’elle sera moins coûteuse que la seconde. Car le cours de la livre peut varier. S’il atteint 10,25 francs, les deux solutions sont identiques. S’il dépasse 10,25 francs, la seconde solution devient plus intéressante : l’entreprise achète de l’or qu’elle envoie à Londres. 10,25 francs pour une livre est le point de sortie de l’or. A l’inverse, une entreprise britannique doit régler 10 000 francs à une entreprise française. Le transfert bancaire va lui coûter 1 015 livres. L’envoi de métal va lui coûter 1 040 livres. Elle aura intérêt à envoyer de l’or en France à partir du moment où l’achat de 10 000 francs lui coûtera 1 025 livres (soit 1 040 avec la commission). Lorsque la livre vaut moins de 9,75 francs (10 000 : 1 025), l’entreprise française est réglée en or. C’est le point d’entrée de l’or.

de la Grande-Bretagne (la fameuse balance des invisibles !). A partir de 1900, les avoirs de trente-cinq banques centrales auraient augmenté de 80 millions de livres. Mais les balances sterling vont doubler en quatre ans d’hostilités. Elles sont toujours au même niveau en 1939 mais se retrouvent multipliées par six en 1945. Ces balances sterling qui ont causé tant de soucis à la Grande-Bretagne pendant les années soixante sont la conséquence des guerres qu’elle a pu financer avec sa monnaie, elles ne sont pas le résidu du système sterling qui a permis de maîtriser parfaitement l’accumulation des liquidités internationales. Mais a-t-il fonctionné selon le schéma que nous avons exposé ? Des auteurs contestent que les banques centrales aient toujours réglé la création de leur monnaie sur les avoirs en or : elles auraient « compensé la diminution de leurs encaisses métalliques par un accroissement de leurs crédits, et vice versa, de façon à ne pas influencer la quantité de monnaie en circulation ». Dans une étude effectuée pour la Société des Nations en 1944, R. Nurkse a observé qu’à l’actif de vingt-six banques centrales, les avoirs extérieurs et les crédits intérieurs avaient souvent varié en sens inverse au cours de la période 1922-1938 [13]. Mais cela ne dit rien sur la période de l’étalon-or avant 1913. A. Bloomfield s’est penché sur le même 17

problème pour les années 1880-1914 en observant comment s’étaient comportées chaque année onze banques centrales européennes. Il a constaté que les contreparties variaient en sens inverse dans 60 % des cas ; les banques centrales avaient donc assez souvent pratiqué la compensation. Mais cette compensation a toujours été partielle ; c’est surtout la Banque d’Angleterre qui l’a le moins souvent pratiquée ; enfin, l’auteur admet que ses résultats doivent être interprétés avec une extrême prudence, ils ne signifient certainement pas que les banques centrales aient poursuivi délibérément des politiques de compensation [10, p. 49-50]. La seconde relation, par les taux d’intérêt, a suscité également beaucoup d’interrogations. Les banques centrales ont-elles fait une politique monétaire qui renforce l’impact d’une variation de leurs réserves ? Ont-elles relevé leur taux d’escompte chaque fois que leurs avoirs extérieurs ont diminué, et vice versa ? Ont-elles en d’autres termes respecté les règles du jeu, non pas seulement en s’abstenant de compenser l’incidence des entrées et sorties d’or, mais en s’efforçant de la renforcer par une variation appropriée du taux d’escompte ? La réponse peut être cherchée de différentes façons. Bloomfield a comparé la variation du taux d’escompte et du coefficient de couverture des banques centrales — pour la Banque d’Angleterre, le pourcentage de la « réserve » par rapport à ses engagements. Dans cinq cas sur onze, les taux d’escompte et le coefficient de réserve n’évoluent pas franchement dans des sens opposés. Mais dans six cas, la corrélation négative est fort nette [9, p. 11-12]. Le respect des règles du jeu Il faut naturellement interpréter ces résultats avec réserves car la méthode peut être discutée. Il faut surtout bien distinguer l’intérêt de comparer l’attitude des différentes banques centrales en même temps pour apprécier leur degré de coopération, et l’intérêt de ne considérer que le comportement de la Banque d’Angleterre, car c’est elle qui était le pilier du système. A cet égard, toutes les observations sont concordantes. La Grande-Bretagne fait partie des six pays pour lesquels la corrélation est nettement négative. Elle a fait varier son taux d’escompte beaucoup plus souvent que la France par exemple. Il est difficile de déterminer quelle était l’influence d’une variation de ce taux sur la distribution du crédit à l’économie, mais on peut affirmer sans risques qu’une telle variation avait un effet immédiat sur les flux de capitaux : l’augmentation de ce taux freinait la sortie de capitaux britanniques et favorisait l’entrée de capitaux étrangers. L’or venait à Londres se changer en livres qui 18

étaient ensuite placées. La Commission Mac Millan de 1931 a pu parler d’« un effet bénéfique immédiat ». Bloomfield a conclu que, « dans aucun pays, les modifications du taux d’escompte n’ont eu une incidence aussi forte et immédiate sur les mouvements de capitaux ». Une réplique justement célèbre d’un ancien gouverneur de la Banque d’Angleterre dit tout en quelques mots : « Un taux de 10 % (à Londres) ferait sortir l’or de la terre (dans le monde). » La Grande-Bretagne a donc pleinement joué le jeu en maintenant des taux d’intérêt relativement élevés, ce qui freinait le rythme de ses investissements et la croissance de son économie, et en liant d’une façon très étroite l’émission de billets à son encaisse métallique, alors qu’elle a toujours détenu très peu d’or, beaucoup moins, par exemple, que la France. C’est la raison pour laquelle la monnaie scripturale s’est développée très rapidement dans ce pays. La couverture or des billets était voisine de 100 %, mais la relation des dépôts aux billets déclinait lentement. La séparation de la banque centrale en deux départements évitait tout laxisme. Trois fois seulement une émission fiduciaire supplémentaire dut être autorisée provisoirement, mais pour des raisons exceptionnelles, notamment en 1847, à cause de la « manie des chemins de fer » et en 1890 du fait de la pratique du financiering qui consistait à obtenir par l’escompte les capitaux nécessaires au lancement d’une entreprise. Il est arrivé aussi plusieurs fois que la Banque d’Angleterre emprunte de l’or à d’autres banques centrales, notamment à la Banque de France qui, à plusieurs reprises, escompta des effets britanniques et mit de la sorte de l’or à la disposition du marché de Londres. Enfin, après 1890, la Banque d’Angleterre appliqua une « prime de l’or », qui consistait à élever légèrement le prix maximal de vente pour les lingots. Cette mesure revenait à relever le point de sortie d’or. La Banque a aussi à certains moments accéléré les entrées d’or en payant elle-même les frais de courtage des importateurs de métal ou en achetant l’or à l’expéditeur, ce qui revenait à consentir aux exportateurs étrangers un prêt sans intérêts. Cette manipulation des points d’or, qui retardait la nécessité d’augmenter le taux d’escompte, était une pratique de circonstance qui donnait une certaine souplesse à la politique monétaire britannique [3, p. 60]. On ne peut pas dire que, ce faisant, la Grande-Bretagne n’a pas respecté les règles du jeu. Car ce système n’a pas seulement effectivement fonctionné, il a largement réussi. Les prix sont restés relativement stables pendant toute cette période, les taux de change sont restés quasi fixes : de 1879 à 1914, il n’y eut aucun changement de parité entre la GrandeBretagne, la France, l’Allemagne, les États-Unis, pour ne parler que de quelques grands pays. Plus encore que la stabilité du prix des 19

produits ou des monnaies, l’étalon-or s’est accompagné d’une expansion considérable du commerce mondial : le commerce extérieur de l’Angleterre et de la France a été multiplié par quinze pendant le XIXe siècle. Il a permis aussi un flux d’investissements étrangers à une échelle encore inconnue et que, en comparaison avec d’autres agrégats économiques, on n’a jamais revue [3, p. 63]. Naturellement le bilan n’est pas que positif : le système a privilégié la stabilité plus que la croissance et l’emploi. Et il a servi les intérêts des pays industrialisés plus que ceux des pays en voie de développement dont beaucoup sont restés des réservoirs de matières premières, alimentant le développement des pays européens et de quelques autres. 3. La fin de l’étalon-or... et du rôle de la livre La conférence de Gênes de 1922 Le problème de l’or restait le problème essentiel de la GrandeBretagne à la fin de la Première Guerre mondiale. Elle en avait toujours aussi peu alors que l’augmentation de l’émission de billets immobilisait une fraction croissante de ses réserves et que les balances sterling avaient doublé. Les autorités pensaient bien que l’étalon-or serait prochainement rétabli et que la livre redeviendrait convertible. Plusieurs mesures furent décidées pour pallier l’insuffisance du métal. Dès 1917, les souverains d’or ne furent plus frappés et l’année suivante, à la suite du rapport Cunliffe, la circulation des pièces fut interdite. Lorsque la livre, dévaluée par rapport à l’or, redevint convertible en 1925, les billets ne purent être convertis qu’en lingots : la banque centrale ne les rachetait que si le détenteur en avait au moins pour 400 onces, soit plus de onze kilos ! C’est pourquoi le système rétabli en 1925 est connu sous le nom de Gold Bullion Standard (bullion : lingot). De même, l’exportation de l’or fut interdite et les banques furent tenues de céder à la Banque d’Angleterre les encaisses qu’elles conservaient. Mais la décision la plus importante fut l’initiative de convoquer la plupart des pays européens à une conférence qui visait à réorganiser leurs relations monétaires, sous l’égide de la Société des Nations, à laquelle les États-Unis ne participaient pas. La GrandeBretagne voulait que l’or conserve un rôle essentiel, notamment pour garantir la stabilité des monnaies qui n’était plus qu’un souvenir. Mais il fallait faire avec les faibles réserves dont elle disposait ; il fallait donc trouver le moyen d’économiser l’or. La conférence de Gênes aboutit à une résolution, à peu près conforme 20

au projet britannique, qui prévoyait un système à deux niveaux, certains pays étant considérés comme des « centres-or », leur banque centrale assurant la convertibilité de leur monnaie, les autres détenant dans leurs réserves les monnaies précédentes, sous forme de comptes bancaires, mais aussi « de lettres de change, d’obligations à court terme ou d’autres valeurs liquides convenables ». On appellera ce système où la convertibilité des monnaies devient indirecte le Gold Exchange Standard. Les résolutions n’ont jamais fait l’objet d’un accord international dûment ratifié, mais elles ont été appliquées dans un certain nombre de pays européens qui ont réorganisé leur banque centrale avec l’aide du Comité financier de la Société des Nations qui faisait appel à des experts britanniques ou français. Il en fut ainsi en Autriche, en Hongrie, en Grèce, en Bulgarie, en Estonie [13, p. 33-34]. A vrai dire, le système n’était pas nouveau. Les Currency Boards des colonies britanniques en Afrique émettaient les billets locaux en contrepartie d’avoirs en sterling détenus à Londres. Les banques centrales de la plupart des pays du Commonwealth ne conservaient également que du sterling dans leurs réserves. Il en était ainsi pour les Indes ou la Malaisie..., il en était de même en Thaïlande ou aux Philippines. L’extension du Gold Exchange Standard a certes facilité pour la Grande-Bretagne la gestion du système. Mais la rigueur ancienne a été peu à peu abandonnée. La Délégation de l’or à la Société des Nations a recommandé aux pays membres un allégement des pourcentages de couverture des billets en circulation. Et la Banque d’Angleterre a commencé peu à peu à compenser l’effet des variations d’or par une politique de crédit et de taux appropriés. Quand ses réserves métalliques diminuaient, elle les remplaçait par des obligations d’État qu’elle achetait « sur le marché ». C’est ce qu’on appellera plus tard la politique d’open market. Elle fut adoptée dans le souci de compenser les sorties d’or, au moment même où les États-Unis, qui voyaient au contraire leurs réserves augmenter, entreprenaient de stériliser ces entrées d’or pour éviter qu’elles n’entraînent une augmentation de la masse monétaire. C’est donc en fin de compte la discipline de l’étalon-or qui fut peu à peu abandonnée. En 1931, l’encaisse-or de la Banque s’élevait à 150 millions de livres alors que les engagements nets envers l’étranger dépassaient 250 millions. Le rapport Mac Millan déjà cité souligne que, du fait de l’obligation de couverture des billets, l’or disponible pour convertir les avoirs étrangers ne dépassait pas 25 millions. Les conversions commencèrent... jusqu’à ce que les autorités décident de suspendre la convertibilité de la livre, dès le mois de septembre. Il est certain qu’après la crise de 1929 21

l’économie britannique n’était plus de taille à assumer les responsabilités qu’elle avait acceptées jusque-là. La Seconde Guerre mondiale n’arrangea pas les choses. Sur tous les plans, la Grande-Bretagne allait se trouver en position de faiblesse, alors que les États-Unis qui avaient fini par absorber le choc de la crise voyaient leur économie outrageusement prospère. Ne parlons pour l’instant que de la Grande-Bretagne. Le tableau est saisissant. Il permet de bien comprendre ce que souhaite ce pays à la fin des hostilités et comment il voit la réorganisation des relations monétaires à laquelle les Alliés pensent déjà : — l’économie est complètement dévastée par la guerre, elle est littéralement « vidée de sa substance ». La priorité des Britanniques est la reconstruction de leur économie qui les oblige à mettre l’accent sur la croissance et à ne plus faire une politique qui dépende de l’extérieur ; — la crise de 1929 et le chômage qu’elle a entraîné ont laissé de sombres souvenirs. Le pays craint avant tout la déflation et ne veut plus être obligé de faire une politique monétaire rigoureuse avec des taux d’intérêt élevés. La stabilité extérieure de la livre passe au second plan ; — les contraintes entraînées par le rôle international de leur monnaie ne sont plus supportables. La Grande-Bretagne a déjà renoncé à être la banque centrale du monde. Il faut inventer un autre système qui facilite les règlements sans que ce pays soit impliqué directement dans leur compensation ; — la Grande-Bretagne s’attend à être débitrice après la guerre, puisqu’elle devra reconstruire son économie alors qu’elle a dû liquider une bonne partie de ses investissements à l’étranger, et d’abord les titres les plus sûrs et les plus rentables. Elle souhaite donc des procédures de crédit faciles ; — enfin, elle a perdu le peu d’or qu’elle possédait, dès les premiers mois de la guerre, pour régler ses achats de matériel militaire que les États-Unis exigeaient qu’elle paie comptant. Elle tient donc à ce que le métal n’ait plus aucun rôle. N’est-ce pas « cette vieille relique barbare », comme disait Keynes, qui lui avait imposé une politique de stabilité qui fut contraire à ses intérêts économiques internes ? Le plan Keynes de 1943 C’est à Keynes, précisément, que les autorités britanniques demandent de réfléchir à une nouvelle organisation des relations monétaires. L’idée de Keynes est de décharger son pays de son rôle monétaire, sans pour autant le conférer aux États-Unis. C’est 22

principalement d’une monnaie de règlement dont le monde a besoin à la place du sterling, et c’est une banque internationale de compensation qu’il faut imaginer, pour que l’on n’ait plus à attendre ce service des banques anglaises. Une nouvelle monnaie, une nouvelle institution, et bien sûr des règles adaptées : c’est un nouveau système monétaire international que Keynes va inventer. Son plan est présenté à la Chambre des communes au mois d’avril 1943. « Remarquablement astucieux et cohérent, mais pratiquement utopique », dira R. Dehem [11], il peut être résumé en trois points. • Sur le plan technique, c’est un mécanisme de compensation. — Keynes a d’ailleurs présenté son plan comme des « propositions en vue de la création d’une union internationale de clearing ». Il propose que l’union ouvre un compte courant à chaque pays membre, sans exiger de dépôt préalable. Les règlements se feraient par débit-crédit de ces comptes, le compte du pays exportateur étant crédité, le compte du pays importateur étant débité. Toutes les opérations seraient comptabilisées en une unité nouvelle, par exemple le « bancor », dont la valeur serait fixée, mais non pas invariablement, par rapport à l’or. Les pays pourraient continuer de régler leurs transactions au coup par coup, soit en utilisant leurs avoirs en devises qu’ils pourraient conserver, mais pour des montants limités ne dépassant pas les « fonds de roulement » nécessaires, soit en achetant des devises contre leur monnaie sur les marchés des changes qui par conséquent subsisteraient. La compensation serait donc facultative. Elle aboutirait à faire de l’union une véritable banque qui enregistrerait à son passif les comptes créditeurs des pays excédentaires — ce serait pour elle des dépôts — et à son actif les comptes débiteurs des pays déficitaires — ce serait pour elle des crédits. On retrouverait ainsi la relation entre les crédits et les dépôts qui permettrait à l’union de créer de la monnaie ex nihilo — car ces comptes créditeurs en bancors seraient une vraie monnaie — dans des limites convenues. • Sur le plan financier, c’est une procédure de crédits. — Chaque pays déficitaire pourrait avoir un compte débiteur, mais jusqu’à un certain plafond égal au montant de son quota. Tous les pays se verraient en effet attribuer un certain quota qui pourrait être initialement fixé, par exemple, selon Keynes, à 75 % de la valeur moyenne de leurs exportations et de leurs importations pendant les trois années qui ont précédé la guerre. La période de transition écoulée, ces quotas seraient relevés chaque année automatiquement en fonction de l’évolution du commerce extérieur de chaque pays. Ces quotas ne correspondent pas à un quelconque versement ; le 23

crédit obtenu est donc un véritable découvert. Mais sa progression est limitée : lorsque le solde débiteur d’un pays atteint le quart de son quota sur une moyenne de deux ans, il aura le droit de dévaluer sa monnaie par rapport au bancor — et donc par rapport aux autres monnaies — mais seulement de 5 %, sauf accord de l’union. Si le solde débiteur atteint 50 % du quota, l’union pourra exiger le dépôt de garanties qui pourront être de l’or, des devises, la monnaie nationale ou des fonds d’État. L’union pourra n’autoriser le dépassement de ce pourcentage qu’en imposant au pays certaines mesures telles qu’une dévaluation de sa monnaie, un contrôle des sorties de capitaux, s’il n’en existe pas encore, un règlement immédiat en or ou en un autre avoir de réserve pour réduire le solde débiteur. Enfin, si ce solde dépasse les trois quarts du quota en moyenne sur une année, s’il semble à l’union excessif par rapport à l’ensemble des comptes débiteurs ou s’il progresse trop rapidement, le pays pourra être invité à prendre des mesures pour améliorer sa position. Si le solde n’est pas réduit dans les deux ans, l’union pourra déclarer le pays défaillant. En définitive, l’accès au crédit est certes facile, mais il est assez bien maîtrisé. Il suppose cependant que les pays excédentaires, via l’union auprès de laquelle ils ont leur propre compte, consentent ces crédits. • Sur le plan politique, c’est la garantie d’une réelle symétrie. — Comme il n’y a pas, globalement, de déficit sans excédent, les pays excédentaires, comme les pays déficitaires, sont tenus de prendre des mesures pour rétablir l’équilibre de leur balance des paiements. Lorsque le solde créditeur moyen d’un pays aura dépassé la moitié de son quota pendant un an, il devra rechercher avec l’union les moyens de réduire ses excédents. Les mesures envisagées pourront être une expansion du crédit et de la demande, une réévaluation de sa monnaie, une réduction de ses tarifs douaniers ou l’octroi de crédits pour financer le développement d’autres pays. Sans doute influencé par la situation de son pays, spécialement face aux États-Unis, Keynes a imaginé d’autres dispositions qui, loin de renforcer la symétrie, semblent accentuer fortement l’effort demandé aux pays excédentaires. Que l’on en juge plutôt : — il n’y a pas de plafond absolu au solde créditeur. Le pays excédentaire qui ne prend pas de mesures adéquates peut donc voir sa créance sur l’union augmenter indéfiniment ; — ces comptes créditeurs ne sont pas convertibles en or. Alors que le pays déficitaire peut être tenu de régler en or, le pays excédentaire ne peut jamais récupérer sa créance qui est purement et simplement bloquée ; 24

— ces comptes créditeurs n’ont aucune garantie de stabilité. L’union peut en effet modifier la parité du bancor quand les soldes lui semblent excessifs, ce qui revient à imposer aux pays créditeurs une dévaluation de leurs créances ; — l’union pourrait effectuer un prélèvement sur les soldes créditeurs pour financer des organismes internationaux d’assistance ou un comité des investissements. Keynes avait envisagé d’autres institutions pour contrôler les marchés commerciaux, pour enrayer les mouvements cycliques de l’économie, pour faire la police et maintenir la paix dans le monde... Ce n’était là qu’extension possible à son projet qui comportait bien entendu beaucoup d’autres dispositions, relatives à la stabilité des monnaies, au contrôle des flux de capitaux, aux commissions à payer ou à percevoir sur les soldes... Mais du seul fait du traitement qu’il réservait aux pays créanciers de l’union... et donc aux États-Unis qui avaient calculé que leur contribution pourrait atteindre 25 milliards de dollars (10 % de leur produit national brut au lendemain de la guerre), il était inacceptable politiquement. Et cependant, en rendant impossible une accumulation des déficits et des excédents des balances des paiements, et donc une expansion incontrôlée des liquidités, Keynes avait réellement imaginé un nouvel ordre monétaire international. La monnaie était en effet essentielle pour lui. Son plan disait la nécessité de considérer le commerce, de stabiliser les prix des matières premières et de financer le développement. Mais il ajoutait : « Ce n’est que lorsqu’on sera arrivé à certaines conclusions générales dans le domaine de la monnaie et des changes que des progrès sérieux pourront être réalisés dans les autres. » C’est une démarche systématiquement opposée que les États-Unis ont adoptée et un projet beaucoup moins novateur qu’ils ont fait adopter à Bretton Woods.

This page intentionally left blank

II / La naissance du système de Bretton Woods Au moment où le plan britannique, préparé par Keynes, était rendu public à Londres, un plan américain pour un « Fonds de stabilisation des États-Unis » était rendu public à Washington. Il avait été préparé par Harry White, haut fonctionnaire au Département d’État, qui avait soutenu une thèse en 1933 sur les comptes internationaux de la France pendant la période de l’étalon-or. Les deux hommes qui s’étaient déjà rencontrés à Londres pendant la guerre allaient se rencontrer à nouveau à Washington en avril 1944. Au mois de juin, une conférence préliminaire se tint à Atlantic City qui permit de mettre au point les statuts de la Banque internationale pour la reconstruction et le développement, appelée depuis Banque mondiale. La conférence de Bretton Woods s’ouvrit le 1er juillet. Le plan américain fut admis d’emblée comme base de travail. Les participants discutèrent seulement des modalités de son application, passant beaucoup de temps à l’examen des quotes-parts et, comme le regrettera Keynes, aux dispositions relatives au retrait des pays membres ou à la liquidation du Fonds. 1. Le plan White Comme le plan Keynes, et autant que lui, le plan White ne peut bien se comprendre que par rapport à la situation des États-Unis à la fin de la guerre. La comparaison avec la situation de la GrandeBretagne est saisissante : — l’économie américaine est prospère. Loin d’altérer ses capacités, l’effort de guerre a plutôt renforcé son dynamisme. Les États-Unis ne craignent pas la récession, ils souhaitent faciliter l’expansion de leur économie par le commerce extérieur. Le retour rapide à la stabilité des changes constitue pour eux une priorité ; 27

— ils ont surmonté la crise de 1929 et ne craignent pas qu’elle se renouvelle. Ce qu’ils craignent, c’est le maintien des restrictions que la crise a fait naître en Europe et que la guerre a accentuées. Ils veulent éviter les dévaluations compétitives et toute forme de discrimination dont leurs produits pourraient être menacés. Ils veulent rétablir la liberté des échanges ; — leur monnaie ne leur cause aucune inquiétude. L’entre-deuxguerres a fait du dollar le rival de la livre. Ils se sentent capables d’assurer les responsabilités qu’entraînerait une extension du rôle international de leur monnaie. New York est déjà le principal centre financier dans le monde, capable de centraliser toutes les transactions. — leur balance des paiements sera de toute évidence excédentaire, ils seront donc certainement créanciers du reste monde. La stabilité des changes et la levée des restrictions favoriseront leurs investissements à l’étranger. Ils souhaitent par conséquent des crédits limités et soumis à des procédures rigoureuses ; — enfin, ils détiennent des réserves d’or considérables représentant 24 milliards de dollars en 1944 sur un total de 36 milliards qu’atteignent les réserves officielles dans le monde. Il y a donc deux fois plus d’or dans les caves de Fort Knox que dans toutes les banques centrales étrangères ! Ils souhaitent que le métal garde un rôle important. C’est donc une institution différente de la chambre de compensation keynésienne qu’ils proposent de mettre en place. Leur Fonds de stabilisation qui deviendra le Fonds monétaire a trois fonctions bien particulières. • Sa première fonction est d’assurer la stabilisation des monnaies, ce qui explique son appellation dans le projet de White. Il est simplement un bureau de change qui permet d’échanger une monnaie contre une autre. Ce n’est donc pas chaque pays qui aura un compte auprès du Fonds, mais le Fonds qui se fera ouvrir un compte auprès de chaque banque centrale, dans sa propre monnaie. Il n’est donc pas nécessaire de définir une nouvelle unité de compte. • Sa deuxième fonction est d’accorder du crédit. — Mais le crédit auquel le pays en déficit peut prétendre est limité dans le temps et il dépend de la quote-part attribuée à chaque État membre. Ces quotes-parts, qui doivent faire l’objet d’un versement préalable, sont fixées en fonction de plusieurs critères qui expriment le poids économique et financier du pays autant qu’ils dépendent de 28

son commerce extérieur. Et elles sont ajustées périodiquement, non pas de façon automatique mais après accord entre les pays membres. • Sa troisième fonction est de faciliter l’ajustement. — Le pays qui sollicite un crédit doit accepter certaines conditions. Il doit donc prendre des mesures susceptibles de réduire le déficit de sa balance des paiements. Mais rien n’est prévu pour le pays excédentaire qui n’a pas besoin de crédits. Il n’y a donc aucune symétrie dans les ajustements. Un mécanisme plus ou moins automatique est remplacé par une surveillance que doit exercer le Fonds, et qu’il sera plus facile d’assurer à l’égard de certains pays. Le plan américain est, tout compte fait, beaucoup moins novateur que le plan britannique. Il n’y a pas de monnaie nouvelle, on continue d’utiliser les monnaies nationales dans les transactions internationales et on utilise naturellement celle qui suscite la plus grande confiance parce qu’elle est celle du pays de loin le plus important. L’institution proposée n’est pas une banque internationale capable de gérer les règlements et de créer les liquidités internationales dont le monde a besoin. De plus, comme il faut sortir — et rapidement — de la situation particulière créée ou accentuée par la guerre, une période transitoire est prévue, pendant laquelle un certain nombre de dispositions bien précises vont être appliquées. Mais le principal reproche que mérite ce plan est qu’il ne tend pas à restaurer un ordre monétaire international. Ce n’est pas la monnaie qui est la plus importante, c’est le commerce, ce sont les échanges, ce sont les investissements. C’est pour les favoriser que le texte prévoit de rétablir certaines règles relatives à la monnaie. Le premier article du plan américain est parfaitement explicite sur ce point. Il décrit de la façon suivante le rôle de l’institution : « Faciliter l’expansion et l’accroissement harmonieux du commerce international et contribuer ainsi à l’instauration et au maintien de niveaux élevés d’emploi et de revenu réel [...] promouvoir la stabilité des changes [...] favoriser l’établissement d’un système multilatéral de règlements des transactions courantes et l’élimination des restrictions de change qui entravent le développement du commerce mondial. » (Art. I.) C’est ce plan américain qui, le 22 juillet 1944, devient les accords de Bretton Woods, qui constituent les statuts du Fonds monétaire international. Les États-Unis avaient décidé que les accords devraient être ratifiés par le Congrès à la majorité des deux tiers — le vote interviendra en juillet 1945 — et les accords prévoyaient une ratification par les pays représentant 65 % des quotes-parts : ce sera chose faite le 27 décembre suivant. Une deuxième conférence 29

réunie à Savannah en Georgie arrête certaines modalités pratiques du fonctionnement de l’institution, sur lequel s’opposent encore Américains et Britanniques [3, p. 151-156]. Il en est ainsi par exemple de la localisation du siège qui devait être sur le territoire du pays disposant de la plus forte quote-part. Les Anglais voulaient New York, capitale financière des États-Unis. Les Américains imposèrent Washington, capitale politique. Installé sur la 18e rue, dans le fameux triangle fédéral, à quelques pas de la MaisonBlanche, du département du Trésor et du Bureau des gouverneurs de la Réserve fédérale, le Fonds commence ses opérations le 1er mars 1947. Avant de présenter plus en détail l’activité du Fonds, nous allons analyser les accords de Bretton Woods, à partir des deux principes qui caractérisent tout système monétaire international : la convertibilité et la stabilité. Comment ont-elles été organisées en 1944 ? La réponse n’est pas facile : le plan White, a dit Mrs. Joan Robinson, est aussi compliqué à comprendre qu’une énigme policière ! 2. Les principes de Bretton Woods La seule façon de résoudre l’énigme, et rapidement, c’est de raisonner de façon logique, en cherchant un ordre qui n’apparaît pas à la première lecture, ni même à la suivante. Nous allons donc cette fois abuser, mais ce sera exceptionnel, des distinctions. La convertibilité des monnaies • Les principes. — La convertibilité est traitée dans l’article VIII consacré aux obligations des pays membres, dont on a dit qu’il constituait un code de bonne conduite. Les États ont deux obligations qui correspondent aux deux formes de convertibilité : — par la banque centrale. C’est la convertibilité au sens juridique qui oblige un pays à racheter sa propre monnaie à la demande de ses partenaires. « Tout membre devra racheter les avoirs qu’un autre membre détient de sa propre monnaie » (section 4). Ainsi, si la Banque de Suède détient des francs et demande à la France de les convertir, celle-ci doit les racheter en cédant soit des couronnes suédoises soit de l’or. La convertibilité en or supposant des réserves en quantité suffisante, il était bien évident que les États-Unis choisiraient cette solution, et peut-être eux seuls. C’est ce qu’ils ont fait dès le 10 décembre 1946. Cette obligation de rachat ne concerne toutefois que les avoirs officiels des banques centrales étrangères acquis par le jeu des transactions courantes ou dont la conversion est 30

nécessaire pour effectuer des paiements liés aux transactions courantes. Par cette expression, il faut entendre « les paiements qui ne sont pas faits en vue de transférer des capitaux » (art. XIX i). Mais l’énumération d’une série d’exemples assortis de la mention « sans restrictions » dit assez la difficulté de faire cette distinction dans la pratique [3, p. 139] ; — par le marché. C’est la convertibilité au sens économique pourrait-on dire, qui oblige un pays à garantir la libre circulation de sa monnaie. « Aucun membre n’imposera, sans l’approbation du Fonds, de restrictions sur les paiements et transferts afférents à des transactions internationales courantes [...] et ne pourra recourir à des mesures discriminatoires ou à des pratiques de taux de change multiples, sauf approbation du Fonds. Si de telles mesures ou de telles pratiques existent à la date d’entrée en vigueur du présent accord, l’État membre intéressé entrera en consultation avec le Fonds au sujet de leur suppression progressive. » Cette obligation ne concerne donc, une fois encore, que les transactions courantes. L’article VI confirme expressément la liberté de contrôler les flux de capitaux à laquelle Anglais et Américains tenaient absolument pour éviter tout désordre sur les marchés des changes. « Les membres pourront exercer tous les contrôles nécessaires pour réglementer les mouvements internationaux de capitaux. » • Les exceptions. — Cette double obligation faite aux pays membres n’est pas seulement limitée aux transactions courantes ou aux avoirs en résultant. Elle souffre deux exceptions aussi importantes l’une que l’autre : — pendant la période de transition qui suit la fin de la guerre, les pays membres peuvent maintenir ou adapter aux changements de circonstances des restrictions sur les paiements et transferts relatifs aux transactions courantes (art. XIV). Ils peuvent même adopter de telles restrictions si leur territoire a été occupé par l’ennemi. Cette possibilité qui freine le retour à la convertibilité des monnaies est toutefois limitée. D’une part, qu’elles aient été maintenues ou introduites après la guerre, les pays doivent supprimer ces restrictions dès qu’ils s’estiment en mesure de rétablir l’équilibre de leur balance des paiements. Dès l’instant qu’ils auront ainsi accepté les dispositions de l’article VIII, ils ne pourront plus revenir au régime de l’article XIV. Et même s’ils ne font que lever certaines restrictions sans rendre leur monnaie pleinement convertible, ils ne pourront plus les rétablir ultérieurement. D’autre part, au bout de trois ans et ensuite chaque année, le Fonds doit présenter un rapport sur les restrictions encore en vigueur. Et au bout de cinq ans, puis chaque année, tout membre qui maintiendrait de telles restrictions 31

doit consulter le Fonds qui peut lui donner un certain délai pour les supprimer ; — lorsqu’une monnaie devient rare — parce que la balance des paiements du pays concerné est excédentaire —, les autres pays peuvent être autorisés à réduire leur déficit par des mesures discriminatoires à l’égard desquelles leur partenaire sera sans recours. Pour que cette mesure ne soit pas utilisée sans discernement, la procédure imposée est rigoureuse. L’article VII prévoit d’abord qu’une monnaie peut devenir « généralement rare » ; le Fonds peut publier un rapport exposant les causes de cette rareté et contenant des recommandations destinées à y mettre fin. Si ce sont ses propres avoirs en cette monnaie qui deviennent rares, le Fonds doit le déclarer officiellement, ce qui autorise tous les pays membres, après consultation avec le Fonds, « à imposer des restrictions temporaires à la liberté des opérations de change sur la monnaie rare ». Les pays sont libres de choisir ces restrictions, mais elles ne doivent pas être plus sévères qu’il n’est nécessaire, et elles doivent être assouplies ou supprimées dès que les circonstances le permettent, notamment dès que le Fonds aura déclaré officiellement que la monnaie n’est plus rare. La clause de la monnaie rare avait une importance considérable puisqu’elle était le seul moyen de faire peser le poids de l’ajustement sur les pays excédentaires. Keynes a salué l’attitude généreuse des États-Unis qui ont bien voulu modifier en ce sens le plan White. On verra qu’elle n’a jamais été appliquée. La période provisoire au contraire ne devait durer qu’un temps : elle dure encore pour bon nombre de pays membres. La stabilité des monnaies • Les principes. — La stabilité des monnaies fait l’objet de l’article IV intitulé « parité des monnaies ». Il crée pour chaque pays une obligation générale de « collaborer avec le Fonds afin de promouvoir la stabilité des changes [...] et d’éviter des modifications de change inspirées par un esprit de rivalité » (section 4a). Il crée aussi deux obligations plus précises qui caractérisent un système de changes fixes : — les parités officielles de chaque monnaie doivent être exprimées en termes d’or ou en dollars américains du poids et du titre en vigueur le 1er juillet 1944 (section 1a). L’or reste donc le numéraire international, mais le dollar se trouve promu au même rang, du moins à peu près. En effet, si le dollar vient à être dévalué ou réévalué, si sa parité à l’or est modifiée, les monnaies définies par rapport au dollar ne le suivront pas puisqu’elles sont liées au dollar 32

de 1944. Cette référence au dollar en même temps qu’à l’or a donc une portée essentiellement psychologique. Elle n’est pas à négliger pour autant ; — les cours quotidiens de chaque monnaie sur les marchés ne peuvent dépasser des marges prescrites, fixées à 1 % autour de la parité (section 3). C’était à peu près l’écart auquel se situaient les points d’or autrefois. Bien que les statuts ne le disent pas explicitement, ces marges ne peuvent être respectées que par des interventions adéquates des banques centrales... qui peuvent aussi intervenir sur le marché de l’or. Bien qu’elles n’aient cette fois aucune obligation, elles peuvent acheter de l’or, mais seulement à un cours inférieur à la parité, et elles peuvent en vendre, mais seulement à un cours supérieur à la parité (section 2). Si toutefois elles stabilisent ainsi le cours de leur monnaie par rapport au métal, elles seront déchargées de toute obligation quant au cours de leur monnaie par rapport aux autres monnaies (section 4b). Cette dernière disposition concerne les États-Unis puisqu’ils devaient faire en sorte que, sur les marchés, le cours du dollar par rapport au métal ne s’écarte pas de la parité (35 dollars l’once). Ils se trouvaient donc déchargés, légalement, de toute obligation de soutenir leur monnaie. Les autres pays, dont la monnaie était cotée en dollars, devaient assurer seuls le respect des marges fixées. C’était par exemple à la Banque de France seule et non pas aussi au Système fédéral de réserve de défendre la parité franc/dollar sur les marchés. • Les exceptions. — La stabilité des changes ne peut jamais être parfaite. Les accords de Bretton Woods ont institué un système de changes fixes, mais non pas sans une certaine souplesse. Deux possibilités étaient offertes : — la parité d’une monnaie peut être modifiée par un État qui entend de cette façon « corriger un déséquilibre fondamental » (section 5). Cette notion n’ayant pas été définie dans les accords, les économistes ont beaucoup discuté des critères qu’il convenait de considérer : balance des paiements, déflation, sous-emploi, structure des prix et des coûts... Le Fonds a dû décider rapidement de ce qu’il fallait entendre par là. Mais il n’en a pas donné une interprétation précise, se réservant de le faire dans chaque cas. Lorsque la modification envisagée, combinée avec les modifications antérieures, ne dépasse pas 10 % de la parité initiale, le Fonds ne peut pas soulever d’objection. Si la modification ne dépasse pas 20 %, il doit donner son accord ou soulever des objections, mais si le pays le demande il doit répondre en trois jours. Au-delà de 20 %, il dispose d’un délai plus long pour faire connaître sa position. Si un pays n’attend pas la 33

réponse ou s’il passe outre à une opposition, il peut être privé de l’usage des ressources du Fonds. La France l’a été de 1948 à 1955. Si le différend subsiste après un délai raisonnable, le Fonds peut mettre le pays en demeure de se retirer. Cette mesure extrême n’a jamais été appliquée ; — la parité de toutes les monnaies peut être modifiée. Cela ne peut être fait que par rapport à l’or, ce qui signifierait donc une dévaluation — ou une réévaluation — du métal (section 7). Un pays pourrait refuser que la parité de sa monnaie soit modifiée en l’indiquant au Fonds dans les trois jours. Cela voudrait dire que sa monnaie est réévaluée — ou dévaluée — par rapport à toutes les autres. Par ailleurs, une condition spéciale est prévue : il faut que la décision soit prise à la majorité simple de 50 %, mais incluant les voix des pays disposant d’au moins 10 % des quotes-parts. Cela revient à donner un droit de veto aux États-Unis et à la GrandeBretagne. Lors du premier amendement ratifié en 1969, cette disposition a été modifiée : la majorité requise est passée à 85 % des voix. La Grande-Bretagne a donc perdu son droit de veto au profit des six pays du Marché commun qui disposaient ensemble à ce moment-là de 16,7 % des quotes-parts. En fait, cette clause qui permettait de réévaluer l’or n’a jamais été appliquée. Les discussions n’ont pas manqué dès avant la conférence : le projet White ne tendait-il pas à rétablir le régime de l’étalon-or ? Le métal était toujours la base de référence pour les parités et l’avoir ultime pour la conversion des monnaies. Mais cette fois la convertibilité n’était plus ni générale ni automatique. Elle ne devait concerner que quelques monnaies, et elle était laissée à l’appréciation des pays eux-mêmes. Il était bien évident, pendant la conférence, que seuls les États-Unis pourraient faire face rapidement aux obligations de l’article VIII et choisir la forme la plus contraignante de convertibilité. Dès lors, le système de Bretton Woods n’avait plus de commun avec l’étalon-or que l’apparence. Il attribuait en effet à la monnaie américaine un rôle particulier, et à vrai dire considérable, notamment sur le plan psychologique. Le dollar ne devenait-il pas tout à la fois : — l’unité de compte qui sert de référence à la valeur des monnaies, concurremment à l’or ; — la principale monnaie d’intervention puisque la plupart des monnaies sont définies par rapport à lui et que les États-Unis n’étant pas tenus d’intervenir sur les marchés dans les monnaies de leurs partenaires, ceux-ci se trouvaient obligés d’intervenir seuls... en dollars ; 34

— l’avoir de réserve qu’il faut détenir pour financer ces interventions et que les banques centrales peuvent détenir sans risques puisqu’il est convertible en or, « as good as gold » ? C’est en fait un système dollar que la conférence de Bretton Woods a mis en place, du moins un système qui a très vité évolué vers un système dollar pur et simple. 3. Le Fonds monétaire international Comme les accords de Bretton Woods ont organisé la convertibilité et la stabilité des monnaies, il fallait qu’une institution garantisse le respect des règles correspondantes, qui souffraient, nous venons de le voir, pas mal d’exceptions. Mais le rôle du Fonds monétaire a été aussi de donner aux pays membres des moyens d’intervenir sur les marchés pour soutenir leur monnaie et de ne pas les obliger à maintenir ou à rétablir des restrictions. C’est ce rôle d’institution financière que nous allons examiner. L’adhésion des pays membres Lorsqu’il devient membre du Fonds, chaque pays se voit attribuer une quote-part qui correspond à sa souscription au capital et détermine en même temps l’aide qu’il pourra obtenir comme les droits de vote qu’il pourra exercer. Dès avant la conférence, il avait été décidé que les États-Unis auraient une quote-part double de celle du Royaume-Uni et que l’Union soviétique et la Chine auraient respectivement les troisième et quatrième places. La formule trouvée pour aboutir à ce résultat retenait 2 % du revenu national en 1940, plus 5 % des avoirs en or et en dollars au 1er juillet 1943, plus 10 % de la plus forte variation des exportations entre 1934 et 1938, plus 10 % de la moyenne annuelle des importations pendant la même période. Sur un total de 8 800 millions de dollars, les États-Unis avaient une quote-part de 2 750 millions (soit 31,2 %) ; le Royaume-Uni, 1 300 millions ; l’Union soviétique, 1 200 ; la Chine, 550 ; la France, 450 ; la Belgique, 225 ; la Pologne et la Tchécoslovaquie, 125 ; la Norvège et Cuba, 50 ; l’Iran et le Pérou, 25 ; Haïti et l’Équateur, 5... et le Liberia et le Panama, 0,5 million (cf. l’annexe A aux Statuts). Comme l’Union soviétique n’a pas ratifié les accords, le total des quotes-parts s’est trouvé abaissé à 7 600 millions de dollars, parmi lesquels la quote-part des États-Unis a représenté 36,2 % et celle du Royaume-Uni, 17,1 %. L’article III prévoit que chaque État membre doit verser intégralement sa souscription correspondant à sa quote-part. 25 % doivent 35

être versés en or, sans que ce montant ne puisse dépasser 10 % des avoirs nets du pays en or et en dollars. C’est ainsi que la France, qui avait peu de réserves, n’a versé que 15 % de sa quote-part initiale de cette façon. Le complément doit être versé par chaque pays dans sa monnaie nationale. En fait, chaque banque centrale crédite de ce montant le compte qu’elle a ouvert au Fonds. Celui-ci dispose par conséquent d’un compte dans les banques centrales de tous les pays membres et il détient une certaine quantité de toutes les monnaies nationales. Les quotes-parts déterminent les droits de vote, mais d’une façon qui n’est pas exactement proportionnelle : chaque pays dispose d’une voix par 100 000 dollars de quote-part, plus 250 voix. Ce calcul avantage les petits pays, d’autant plus que leur quote-part est faible. Les États-Unis, qui avaient 36,2 % des quotes-parts, n’avaient que 31,9 % des droits de vote ; l’Iran avait 0,3 % des quotes-parts, mais près de 0,6 % des droits de vote ; le Liberia avait 0,006 % des quotes-parts, mais 0,3 % des droits de vote. Ces droits de vote sont exercés au sein du Conseil des gouverneurs où chaque pays est représenté. Le Conseil se réunit une fois par an en assemblée générale qui se tient deux fois de suite à Washington et une fois dans un autre pays membre. L’assemblée générale s’est ainsi tenue à Toronto en 1982, Séoul en 1985, Berlin en 1988, Bangkok en 1991, Madrid en 1994, Hong-Kong en 1997 et Prague en 2000. Le Conseil des gouverneurs vote le budget, décide de l’admission de nouveaux membres ou de la révision des quotes-parts. Il élit aussi les administrateurs, du moins certains d’entre eux. Les cinq pays qui disposent de la plus forte quote-part (États-Unis, Royaume-Uni, Allemagne, France et Japon) nomment chacun un administrateur. Seize autres sont élus pour deux ans par autant de groupes de pays qui se constituent par affinité géographique, politique, culturelle... En fait, il y a maintenant vingt-quatre administrateurs. L’un est nommé par l’Arabie Saoudite qui a eu ce droit lorsqu’elle est devenue l’un des deux principaux créanciers du Fonds, un autre est « élu » par la Chine depuis que ce pays a repris la place que Taiwan a occupée jusqu’en 1980 et le dernier est « élu » par la Russie depuis que ce pays adhère au Fonds. Les administrateurs ne sont pas des experts indépendants comme le souhaitaient les Anglais, ils représentent les pays membres et ont un rôle assez fortement politique. Ils résident à Washington et se réunissent en conseil aussi souvent qu’il le faut, souvent plusieurs fois par semaine. Ce sont eux qui décident de la politique du Fonds, notamment à l’occasion de l’octroi de crédits aux pays membres et des consultations de l’article VIII. Ils contrôlent l’administration et élisent tous les cinq ans le directeur général qui est le chef des 36

services du Fonds et assure la gestion quotidienne de l’institution. Bien que ce ne soit pas écrit dans les statuts, c’est toujours un nonAméricain ; en revanche, le président de la Banque mondiale est américain. Le directeur général a toujours été jusqu’ici un Européen, dont trois fois un Français. Il est assisté depuis 1963 d’un directeur général adjoint qui est américain et qui est devenu le premier depuis que deux autres ont été désignés en 1994. Les tirages Les tirages sont l’opération la plus courante du Fonds. Mais l’expression n’est pas mentionnée dans ses statuts qui parlent toujours d’achats. C’est qu’il s’agit d’une opération particulière qui tient tout à la fois du change et du crédit. • C’est une opération de change par laquelle le pays en difficulté cède au Fonds sa propre monnaie — qui est une monnaie faible — et reçoit en contrepartie la monnaie d’un autre pays membre — celle d’un pays excédentaire, qui est donc une monnaie forte. Les avoirs du Fonds en monnaies varient donc continuellement : il a de moins en moins de monnaies des pays dont la balance des paiements est en excédent et de plus en plus de monnaies des pays dont la balance des paiements est en déficit. Il ne court pas pour autant de risque de change, car chaque pays doit garantir la valeur-or des avoirs du Fonds en sa monnaie. Chaque fois que celle-ci est dévaluée, ou si elle se déprécie fortement sur les marchés, le pays doit en verser un montant supplémentaire. Dans le cas contraire, il se rembourse en réduisant les avoirs du Fonds sur son compte à la banque centrale. • C’est une opération de crédit pour deux raisons. D’abord, le pays qui a ainsi acheté au Fonds la monnaie d’un autre pays doit la rembourser au bout d’un certain temps. Le Fonds parle du rachat de sa propre monnaie, qu’un pays doit effectuer à la fin de chaque exercice pour un montant qui tient compte de la variation de ses réserves et qui donne lieu à des calculs très complexes. De plus, le pays qui effectue un tirage doit régler une commission fixée à 0,5 % qui s’ajoute au prix de la monnaie qu’il achète. Il doit surtout payer chaque trimestre une commission — on devrait parler d’intérêt — sur le montant du tirage qu’il n’a pas encore racheté. Les taux fixés initialement allaient de 0,5 % à 4 % selon le volume et la durée du tirage en cours. Ces commissions devaient être réglées en or ou partiellement en monnaies nationales quand le pays n’avait pas suffisamment d’or. Ces dispositions ont été modifiées à plusieurs reprises. 37

On voit bien l’originalité de ces tirages, ou, comme dit le Fonds, de ces achats. Il s’agit certes d’une opération de change, mais verrait-on le touriste qui achète des devises avant de partir en voyage obligé de payer un intérêt jusqu’à ce que, dans six mois ou dans trois ans, il ait remboursé sa banque ! C’est que le touriste est ici un pays qui, en cédant sa monnaie au Fonds, ne perd rien puisqu’il crée lui-même sa monnaie. Les devises qu’il détient en contrepartie représentent une augmentation nette de ses réserves. C’est en ce sens qu’il obtient une aide du Fonds. Mais de quel montant ? Aux termes de l’article V, un pays peut acheter des monnaies à concurrence de 25 % de sa quote-part chaque année et jusqu’à ce que les avoirs du Fonds en sa monnaie atteignent 200 % de sa quote-part. Comme chaque pays a versé en principe 75 % de sa quote-part en sa monnaie, cela fait donc un tirage maximal de 125 %, en cinq « tranches » annuelles de 25 % chacune. Mais il faut distinguer : — la première tranche dite « tranche-or » est d’une nature spéciale, car elle correspond aux 25 % de sa quote-part que le pays a normalement versés en or. Il a donc de ce fait une créance sur le Fonds, et en tirant dans cette première tranche, il ne fait que mobiliser sa créance. Tant que les avoirs du Fonds en sa monnaie sont inférieurs à sa quote-part, il dispose d’une position de réserve : il est créancier du Fonds ; — les tranches suivantes sont différentes. Le pays obtient des monnaies fortes au-delà du versement préalable qu’il a effectué en or : c’est un véritable crédit que le Fonds lui accorde. Dès que le pays commence à utiliser ces « tranches de crédit », il devient débiteur du Fonds. Les avoirs du Fonds en sa monnaie deviennent supérieurs à sa quote-part, cette différence mesure son « recours au crédit du Fonds ». La situation créancière ou débitrice d’un pays dépend par conséquent du niveau des avoirs du Fonds en sa monnaie par rapport à sa quote-part. Mais chaque fois qu’un pays effectue un tirage, ou un rachat, les avoirs du Fonds en sa monnaie sont modifiés, ses avoirs en la monnaie qu’il fournit ou qu’il reçoit le sont également. La position de deux pays se trouve donc chaque fois affectée, en sens inverse. Il y a toujours globalement compensation entre les positions débitrices et les positions créancières. Mais au gré des tirages, le Fonds détient de plus en plus de monnaies faibles et de moins en moins de monnaies fortes. Il ne court pas de risque de change, nous l’avons vu, mais il peut rencontrer un problème de liquidité. C’est pourquoi l’article VII consacré aux monnaies rares lui permet : 38

— de « refaire le plein » de ses avoirs en une monnaie en cédant de l’or au pays concerné qui ne peut le refuser. C’est ce qu’on appelle le replenishment qui a été utilisé les premières années ; — de proposer à un pays de lui emprunter sa monnaie ou celle d’un autre pays membre si ce dernier y consent. Cette formule a été souvent utilisée. Elle l’est toujours, et pour des montants importants (cf. infra, p. 65 et 85). L’évolution des opérations du Fonds Le Fonds n’est pas resté longtemps l’institution de Bretton Woods. Dans les années qui ont suivi, la Pologne, la Tchécoslovaquie et Cuba se sont retirés. A l’inverse, des candidatures nouvelles ont été examinées, et le sont encore, à peu près chaque année par l’assemblée générale. Après l’Allemagne, le Japon et leurs alliés, ce sont les pays africains qui ont demandé leur adhésion dès leur indépendance, ensuite des îles de l’Atlantique ou du Pacifique peuplées de quelques milliers d’habitants et érigées en micro-États, enfin les pays de l’Est. A chaque adhésion nouvelle, la formule de Bretton Woods est utilisée, concurremment avec plusieurs autres, pour déterminer la quote-part. Celles-ci sont aussi réexaminées tous les cinq ans. Les premières fois, elles n’ont pas été modifiées ; elles sont systématiquement relevées depuis 1960, de 25 %, 33 % ou 50 % selon les cas. Les augmentations sont toujours plus ou moins proportionnelles, ou plus ou moins sélectives. Elles permettent d’accroître les ressources du Fonds, bien que d’une façon limitée puisque les monnaies des pays en difficulté ne sont pas utilisables pour financer les tirages et que ces pays, ayant une quote-part plus élevée, voient s’ouvrir aussitôt de nouvelles possibilités de tirages. C’est pourquoi le Fonds a dû recourir souvent aux emprunts. Les modalités de ses opérations ont été également fréquemment modifiées. Nous nous limiterons aux plus importantes des réformes décidées par les administrateurs. Aux rachats prévus par les statuts a été ajoutée une obligation de rembourser le tirage en plusieurs versements échelonnés, quels que soient la situation du pays et le niveau de ses réserves. Ces remboursements contractuels sont devenus la règle, les rachats statutaires ont été remplacés par une obligation de rachat par anticipation quand la situation du pays s’améliore. Le barème des commissions a été remplacé par un taux fixé chaque année de façon à équilibrer à peu près les résultats de chaque exercice. Une rémunération est versée désormais aux pays qui ont une position créditrice au-delà de leur tranche-or initiale parce que le Fonds a cédé leur monnaie dans les tirages effectués par 39

d’autres pays. Ces monnaies sont choisies au terme d’une procédure que le Fonds a dû imaginer : ce sont les fameux « budgets d’opérations ». Enfin, la dispense que le Fonds pouvait accorder au plafond des tirages comme à leur échelonnement sur quatre années successives a été abondamment utilisée. La limite de l’étalement a été supprimée en 1978 et de nouveaux tirages institués à plusieurs reprises ont rendu caduc ce plafonnement. De nombreuses décisions ont été prises par les administrateurs du fait de leur pouvoir d’interpréter eux-mêmes les statuts. Ils ont, comme disent les juristes, la compétence de la compétence, ils sont à la fois juge et partie, ce qui constitue une exception à un principe juridique essentiel. Ils ont utilisé ce pouvoir en maintes occasions, par exemple pour décider ce qu’était un « déséquilibre fondamental » pour l’aménagement des parités ou un déficit de balance des paiements « au titre du compte courant », le seul qui permette à un pays d’obtenir une aide du Fonds. Ils ont aussi interprété des dispositions relatives à la période transitoire, au système des parités, au prix de l’or... et aux conditions auxquelles un pays peut utiliser les ressources du Fonds. Cette question n’a pas été tranchée à Bretton Woods. Les statuts prévoient seulement que le pays désirant acheter une monnaie doit déclarer « que cette monnaie est actuellement nécessaire pour effectuer des paiements compatibles avec les dispositions du présent accord » (art. V, section 3a). Le problème s’est très vite posé de savoir si le Fonds devait se satisfaire de cette déclaration. Les administrateurs ont décidé que le Fonds ferait bénéficier le pays désirant utiliser sa tranche de réserve « d’une présomption éminemment favorable ». Mais pour les tirages dans les tranches de crédit, le Fonds pourrait vérifier ladite déclaration en examinant si le pays n’avait à résoudre que des difficultés de nature temporaire et si la politique qu’il entendait poursuivre suffisait à surmonter ces difficultés pendant cette période. Afin de faciliter ces tirages, le Fonds suggéra aux pays d’entrer en discussion avec lui non pas au moment du tirage, mais pour s’assurer qu’ils pourraient tirer le moment venu, si la nécessité s’en faisait sentir. De là est venue la politique de l’assurement de tirage ou, comme on dit maintenant, de l’accord de confirmation. Il s’agit d’un échange de lettres entre le pays et le Fonds, qui prévoient l’échelonnement des tirages, les mesures que le pays s’engage à prendre pour atteindre certains résultats et le calendrier de ses consultations avec le Fonds. Ces différentes clauses qui n’entraînent aucune obligation formelle pour le pays constituent les éléments de la conditionnalité dont le principe a été officiellement reconnu par le premier amendement de 1969. Cette procédure s’est d’abord appliquée aux pays industrialisés qui ont 40

négocié avec le Fonds un programme de stabilisation avant de s’appliquer aux pays en voie de développement qui négocient un programme d’ajustement. En fait, le rôle essentiel du Fonds tient davantage et de plus en plus à la nature de ces conditions qu’au montant des tirages que les pays membres peuvent solliciter. Un autre changement est intervenu en 1963 quand, à la demande de l’ONU, le Fonds a décidé d’ouvrir une nouvelle facilité dite « compensatoire », en faveur des pays qui auraient à faire face à une diminution brutale de leurs exportations pour des raisons indépendantes de leur volonté (baisse des quantités produites ou des prix sur les marchés mondiaux). Quelques années plus tard, ce sont les tirages régulateurs, au profit des pays qui participent à un accord de stabilisation du prix d’un produit de base. Ces mécanismes n’ont été que modérément utilisés, mais ils ont constitué une première exception au privilège de l’égalité de traitement… elle sera suivie de beaucoup d’autres.

This page intentionally left blank

III / L’évolution du système de Bretton Woods L’exigence d’un déséquilibre fondamental, éventuellement d’une autorisation du Fonds, avant une modification de la parité devait éviter de trop fréquentes dévaluations. En fait, après les dévaluations importantes de la livre et de beaucoup d’autres monnaies en 1949, les monnaies des pays industrialisés ont conservé leur parité pendant près de vingt ans. On a même déploré que le refus de dévaluer n’entraîne parfois des flux de capitaux déstabilisateurs. La convertibilité a soulevé davantage de problèmes. Les règles fixées ne pouvaient s’imposer brutalement, c’est bien pourquoi une période transitoire était prévue. Elles étaient beaucoup plus complexes et pesaient inégalement sur les pays, en particulier sur les États-Unis, car le dollar devait devenir le pivot du système, et sur le Royaume-Uni dont la monnaie avait encore un rôle important : la livre restait utilisée au lendemain de la guerre dans la moitié des transactions. L’histoire du système de Bretton Woods a donc été l’histoire de la convertibilité des monnaies. 1. Le retour à la convertibilité des monnaies européennes L’échec de la convertibilité de la livre La situation de la Grande-Bretagne en 1944 était dramatique. Elle n’avait plus de réserves, ayant épuisé le peu d’or dont elle disposait pour régler les fournitures militaires envoyées par les États-Unis au début de la guerre ; elle avait liquidé pour plus d’un milliard de livres de titres étrangers possédés par des résidents ; elle avait emprunté aux États-Unis jusqu’à ce qu’ils mettent en place la procédure du « prêt-bail » ; elle avait surtout réglé en sa monnaie ses dépenses militaires dans les pays du Commonwealth, et dans 43

d’autres, qui avaient un compte à Londres et conservaient leurs réserves en livres. C’est en laissant s’accumuler les avoirs étrangers en sa monnaie que la Grande-Bretagne a financé sa participation à la Seconde Guerre mondiale : les balances sterling sont ainsi passées en cinq ans de 600 millions à 3 600 millions. Rendre sa monnaie convertible voulait dire, pour ce pays, convertir toutes ces livres si les pays qui les détenaient le lui demandaient. Il est évident que la Grande-Bretagne ne pouvait faire face à une telle obligation. C’est pourquoi elle a demandé l’aide des États-Unis qui, au terme d’un accord très important signé le 6 décembre 1945, ont accepté de lui prêter 3 750 millions de dollars remboursables sur cinquante ans, au taux de 2 %. Elle avait ainsi les moyens de racheter sa monnaie... ce qu’elle s’engageait à faire non pas au terme du délai de cinq ans prévu par l’article XIV, mais dans les dix-huit mois. La Grande-Bretagne faisait bien d’autres concessions : elle acceptait de ratifier les accords de Bretton Woods et adhérait au projet américain d’organisation des relations internationales ; les pays membres de la zone sterling n’étaient plus tenus de céder leurs dollars au Trésor britannique en échange de livres ; toutes les barrières aux mouvements de marchandises et aux règlements avec les États-Unis étaient levées. La Grande-Bretagne accordait aussi à son partenaire des facilités de débarquement et mettait à sa disposition des installations portuaires... mais la principale contrepartie du crédit américain était la dissolution de la zone sterling et la fin des relations privilégiées qu’elle représentait dans une communauté atlantique ouverte au libre-échange. Les dix-huit mois écoulés, le 15 juillet 1947, la Grande-Bretagne rétablit la convertibilité de sa monnaie et se prépare à convertir la fraction de leurs balances sterling que les pays détenteurs trouveraient excessive. En fait, à l’exception de l’Australie et de la Nouvelle-Zélande, tous les pays de la zone demandent la conversion de la totalité de leurs avoirs. Les dollars empruntés permettent de tenir un mois. Une délégation envoyée à Washington le 18 août revient sans résultat et le 21 la Grande-Bretagne suspend la convertibilité de sa monnaie... « en application des accords de Bretton Woods » ! Les livres détenues par les pays de la zone restent utilisables entre eux : on dira qu’elles sont « transférables ». Elles seront même cotées à New York, à un taux déprécié. Mais la convertibilité générale ne viendra que beaucoup plus tard. L’échec de 1947 ne reste pas pour autant sans mérites : il fait comprendre que la monnaie n’est que le reflet de l’économie et que la convertibilité ne se décrète pas, mais se prépare par le redressement économique du pays. Les États-Unis eux-mêmes vont comprendre la leçon et aider toute l’Europe à retrouver le chemin de la convertibilité. Ce sera, à 44

L’Union européenne des paiements QUOTAS DES DIFFÉRENTS PAYS MEMBRES (en millions d’unités de compte) Zone sterling France Belgique-Luxembourg Pays-Bas Allemagne Suède Suisse Italie

1 060 520 360 330 320 260 250 205

Norvège Danemark Portugal Autriche Turquie Grèce Islande Total

200 195 70 70 50 45 15 3 950

LIQUIDATION DES POSITIONS CUMULÉES En % du règlement De 0 % à 20 % du quota De 20 % à 40 % De 40 % à 60 % De 60 % à 80 % De 80 % à 100 % Total

Supposons qu’à un moment donné la Norvège, dont le quota est de 200 millions d’unités, ait une position débitrice de 90 millions. Le mois suivant, l’ensemble des transactions qu’elle fait avec ses partenaires fait apparaître un solde à sa charge de 15 millions. Sa position débitrice atteint 105 millions qu’elle va régler à concurrence de 18 millions, soit : — de 0 à 20 % : 40 millions × 0 % = 0 — de 20 à 40 % : 40 millions × 20 % = 8 — de 40 à 60 % : 25 millions × 40 % = 10 Sa position débitrice est ramenée à 87 millions. Si, le mois suivant, son

Positions débitrices

Positions créditrices

0%= 0 20 % = 4 40 % = 8 60 % = 12 80 % = 16 40

0%= 0 50 % = 10 50 % = 10 50 % = 10 50 % = 10 40

déficit est de 38 millions, elle devra régler 27 millions et sa position débitrice s’élèvera à 98 millions. Les positions débitrices correspondent à un crédit accordé par l’Union ; les positions créditrices sont une créance sur l’Union : elles sont une forme de liquidités internationales. Le crédit qu’un pays pouvait obtenir égalait 60 % de son quota. Le crédit disponible pour l’ensemble des pays membres correspondait à 60 % de la moitié des quotas, soit 1 185 millions d’unités de compte, égales à autant de dollars.

partir de 1950, et financée en partie par le plan Marshall, l’expérience originale de l’Union européenne des paiements.

45

Le succès de l’Union européenne des paiements Au lendemain de la guerre, la plupart des pays européens ont négocié entre eux un certain nombre d’accords de paiements bilatéraux [19, p. 141-147], puis un accord de compensation multilatérale qu’ils ont renouvelé chaque année. L’entrée en vigueur du plan Marshall a permis d’organiser conjointement les règlements intra-européens en relation avec les règlements à l’égard des États-Unis. En 1950, les pays de l’Organisation européenne de coopération économique décident d’instituer un système multilatéral plus complet de règlements de leurs échanges. Dix-sept pays sont concernés, parmi lesquels la Suède, l’Autriche, la Suisse, la Turquie... C’est ainsi qu’est née l’Union européenne des paiements qui a été une application du plan Keynes au niveau régional, c’est-àdire essentiellement une procédure de compensation, avec bien sûr des modalités particulières. • Une nouvelle unité de compte est définie par un certain poids d’or : 0,888 671 gramme d’or, soit 1/35 d’once. C’est la valeur, à ce moment-là, du dollar américain. Toutes les transactions effectuées par chaque pays avec chacun de ses partenaires sont converties en cette nouvelle unité et centralisées par la Banque des règlements internationaux qui calcule chaque fin de mois le solde de chaque pays à l’égard de tous les autres. • Les soldes de chaque pays sont portés au débit ou au crédit de son compte auprès de la BRI. Comme les soldes débiteurs correspondent nécessairement aux soldes créditeurs, les comptes sont chaque mois parfaitement équilibrés. Les pays déficitaires ont un compte débiteur qui représente une dette envers l’Union ; les pays excédentaires ont un compte créditeur qui représente une créance sur l’Union. De mois en mois, les dettes et les créances cumulées s’égalisent. • Chaque pays se voit attribuer au départ un certain quota, égal à 15 % de ses importations et de ses exportations pendant l’année 1949. Si son solde débiteur cumulé de mois en mois dépasse 20 % de son quota, il doit régler en or ou en dollars un pourcentage croissant de son déficit. Si son solde excède son quota, il doit régler la totalité de ce dépassement. Il peut demander une aide si nécessaire, financée par une dotation à l’Union, elle-même financée par le plan Marshall. Enfin, il peut suspendre temporairement les mesures de libération de ses échanges. 46

Naturellement, comme ce sont les soldes cumulés qui sont pris en compte chaque mois, il peut arriver qu’un pays dont le solde est débiteur se retrouve en excédent un mois donné : dans ce cas, son compte auprès de la BRI est crédité, et son solde débiteur diminue. De plus, un intérêt est prévu : 2 % tant que le solde ne dure pas plus de douze mois ; 2,25 % s’il dure de un à deux ans ; 2,5 % au-delà de deux ans. De son côté, le pays excédentaire voit son excédent grossir son compte créditeur auprès de la BRI. Lorsque son solde cumulé dépasse 20 % de son quota, la moitié de cet excédent est portée à son compte, la moitié lui est versée en or. Lorsque son solde cumulé excède son quota, c’est la totalité de ce dépassement qui lui est réglée. Mais dès que son solde atteint 75 % de son quota, sa position est examinée en vue de déterminer les causes de cette évolution et de trouver les solutions appropriées pour réduire cet excédent. Ainsi une certaine symétrie est-elle instituée au cœur du système. En cela aussi l’Union est une application du plan Keynes. Elle n’a pas pour autant fonctionné parfaitement. Les déséquilibres ne se sont pas toujours compensés dans le temps et ils se sont accumulés, au moins pour certains pays. L’Allemagne, la Belgique et les Pays-Bas ont eu souvent des excédents, la France et la GrandeBretagne des déficits [19, p. 160]. Mais les principales difficultés ont été d’un autre ordre. • Une difficulté d’ordre technique est apparue, du fait que les pays en excédent avaient le droit de recevoir davantage d’or que les pays en déficit n’étaient tenus d’en régler. Il pouvait arriver en effet qu’un pays en déficit ait un quota plus important que le pays excédentaire correspondant, ou qu’il soit en déficit envers plusieurs pays excédentaires. L’Union avait bien reçu une dotation en métal dans le cadre du plan Marshall, représentant 400 millions de dollars. Mais cela n’a pas suffi et d’autres solutions ont dû être trouvées. L’Union a emprunté directement de l’or ou des dollars aux pays membres excédentaires ; ces derniers ont accepté d’accorder du crédit au-delà des plafonds prévus ; des arrangements bilatéraux directs ont permis de réduire les dettes au sein de l’Union ; enfin, les pourcentages de règlement des soldes créditeurs ont été alignés sur les pourcentages de règlement des soldes débiteurs qui sont eux-mêmes devenus plus progressifs. • Une difficulté d’ordre politique est née de l’attitude de la Grande-Bretagne qui a essayé de sauver la zone sterling, ce qui a engendré des problèmes avec la livre. D’une part, ce pays a décidé que les livres détenues par les pays membres seraient transférables 47

entre eux. Compte tenu de l’importance des avoirs de certains pays, les règlements se sont faits de plus en plus en livres au sein de l’Union. D’autre part, la Grande-Bretagne a autorisé les pays membres à régler en livres à Londres leurs achats en dollars aux États-Unis. Elle devait elle-même effectuer ces règlements en dollars, mais, en contrepartie, son solde envers l’Union, qu’elle devait régler en or chaque fois qu’il excédait son quota, se trouvait diminué d’autant. De cette façon, l’UEP a contribué au maintien du rôle international de la livre. On a même pu dire qu’elle avait été une pièce importante du système du sterling transférable. Et cependant l’expérience a réussi dans l’ensemble. Les échanges se sont considérablement développés entre les pays membres, leur situation économique s’est rapidement améliorée, leur balance des paiements à l’égard des États-Unis est devenue excédentaire et leurs réserves ont sensiblement augmenté. A la fin de 1959, les six pays du Marché commun, qui s’y étaient engagés dans le traité de Rome, mais aussi le Royaume-Uni, l’Irlande et la Suède décidèrent de rendre leurs monnaies convertibles. Et l’Union fut dissoute. Déjà à partir du mois de mai 1953, la plupart des pays membres avaient autorisé les banques agréées à effectuer des opérations de change, dans des limites étroites et pour des montants correspondant à des transactions autorisées. Au lieu que les soldes soient compensés globalement une fois par mois par la BRI, les règlements étaient effectués au coup par coup et au jour le jour sur le marché des changes. L’Union pouvait donc disparaître. A vrai dire, beaucoup de monde le souhaitait : le Royaume-Uni qui voulait étendre le rôle international de la livre espérait obtenir des facilités du FMI et souhaitait une coopération étroite avec les États-Unis ; ces derniers voyaient mal subsister à côté du FMI une expérience régionale favorisée autrefois par l’équipe du plan Marshall, qui n’avait plus désormais d’influence ; le FMI enfin, dont la vocation était internationale, acceptait mal la concurrence de la BRI. Les pays européens ont néanmoins adopté un nouvel arrangement qui prévoyait l’octroi de crédits d’une façon non automatique et pour des montants limités. L’accord monétaire européen permettait aussi de garantir le remboursement en dollars, à un taux de change prédéterminé, des avoirs que les banques centrales conservaient dans les monnaies de leurs partenaires. Il prévoyait aussi de ramener à 0,75 % les marges d’intervention des banques centrales. Mais plus que la stabilité, c’est la convertibilité des monnaies qui risquait de poser problème, d’autant plus que d’autres pays, comme le Japon, l’Arabie Saoudite ou le Pérou, avaient également rendu leur monnaie convertible. D’une part, le Fonds monétaire, qui ne pouvait céder pratiquement que des dollars dans 48

les tirages, pouvait maintenant céder un plus grand nombre de monnaies. Mais lesquelles ? Les administrateurs ont imaginé une procédure pour sélectionner les monnaies qui pourraient être cédées dans les tirages et acceptées dans les rachats. C’est la procédure des « budgets » préparés tous les trois mois. D’autre part, certains pays pouvaient avoir besoin de tirer sur le Fonds pour disposer des réserves nécessaires à la conversion de leur monnaie. C’était en premier lieu le cas de la Grande-Bretagne du fait des balances sterling, mais aussi de la France ou de l’Italie. Compte tenu de la quote-part de ces pays, le Fonds risquait de ne pouvoir financer leurs tirages. C’est pourquoi les pays européens, les États-Unis, le Canada et le Japon ont signé dès le mois d’octobre 1962 les fameux « accords généraux d’emprunt », par lesquels ils s’engageaient à prêter leur monnaie au Fonds pour qu’il puisse financer des tirages importants de l’un ou l’autre d’entre eux. Du fait de cette réserve, le Groupe des Dix est apparu comme un club. Son rôle va devenir très important. Ces accords qui portaient sur six milliards de dollars étaient valables cinq ans : ils ont été sans cesse renouvelés depuis. Ils ont été utilisés pour la première fois en août 1964, pour financer un tirage britannique équivalant à un milliard de dollars — c’était un montant considérable pour le Fonds —, puis une seconde fois en mai 1965 pour financer un autre tirage de 1,4 milliard. C’est que la convertibilité de la livre a encore été longtemps une charge pour la Grande-Bretagne. Dès 1961, une dizaine de banques centrales avaient ouvert un crédit d’un milliard de dollars à la Banque d’Angleterre. Renouvelés en 1967, ces crédits ont été doublés en même temps que les banques centrales renonçaient à convertir leurs propres avoirs en livres, qui se trouvaient ainsi consolidés, la Grande-Bretagne acceptant en contrepartie de garantir la valeur en dollars d’une fraction de ces balances sterling. Mais plus encore que la convertibilité de la livre, c’est la convertibilité du dollar qui, dès 1960, a commencé à poser de sérieux problèmes. 2. Le déclin de la convertibilité du dollar Les raisons de l’inconvertibilité du dollar Elles sont multiples, mais elles tiennent d’abord à l’attitude américaine. Les négociateurs de Bretton Woods supposaient tacitement que les États-Unis mèneraient délibérément une politique permettant d’assurer à long terme la convertibilité en or de leur monnaie, comme la Grande-Bretagne l’avait fait avant la Première 49

Guerre mondiale, on sait à quel prix. En fait, les États-Unis n’ont jamais accepté de soumettre leur politique économique nationale à des impératifs d’équilibre international, alors même que leur monnaie était utilisée par le monde. Ils ont toujours préféré la croissance de leur économie à l’équilibre de leur balance des paiements. Une telle attitude plonge ses racines très loin. Le Federal Reserve Act de 1913 a créé le Système de réserve fédérale pour assurer une circulation monétaire élastique, pour pouvoir réescompter le papier commercial et pour surveiller plus efficacement les banques. Il n’est pas question d’assurer l’équilibre des transactions extérieures ni la stabilité de la valeur externe du dollar. Dans son rapport annuel de 1923, le Bureau des gouverneurs expliquait qu’il n’avait plus à régler la masse monétaire sur les mouvements d’entrée et de sortie d’or, mais de façon à réduire l’amplitude des cycles économiques. C’était pour les États-Unis abandonner la discipline de l’étalon-or. C’est ce que faisaient bien d’autres pays à la même époque, mais leur monnaie n’était que nationale. Les choses n’ont pas changé quand les accords de Bretton Woods ont fait du dollar ce que nous savons. L’Employment Act du 20 février 1946 a donné au gouvernement fédéral tous les moyens pour promouvoir l’emploi, la production et le pouvoir d’achat. La création de dollars est au service de la politique économique américaine. Son impact sur les relations monétaires internationales n’est pas pris en compte. On connaît les résultats : la balance des paiements américaine est en déficit depuis quarante ans. Pendant longtemps, ce déficit n’en a pas été un au sens courant du mot. A peu près chaque année, les États-Unis ont enregistré un excédent commercial. Mais chaque année, ils ont donné, investi ou prêté des quantités croissantes de dollars à l’étranger. Une partie de ces dollars a permis d’acheter les produits américains, le reste étant conservé dans les banques américaines — ou étrangères — placé en bons du Trésor américain ou investi aux États-Unis. Comme la plus grande partie de ces dollars étaient des avoirs à court terme, la balance des paiements qui est tenue en termes de liquidité apparaissait déficitaire... alors même que ce pays enregistrait des excédents commerciaux et qu’il accumulait des créances sur l’étranger. Il n’en reste pas moins que sa situation de trésorerie, si l’on peut dire, n’a cessé d’empirer à mesure que ses engagements extérieurs, notamment à l’égard des banques centrales, progressaient tandis que ses réserves en métal diminuaient peu à peu. Devant la dégradation de leur situation, les États-Unis ont pris quelques mesures. D’une part, comme l’article VI le permettait, ils ont essayé de réduire un tant soit peu cette sortie « excessive » de capitaux : ils ont institué en 1963 une taxe d’égalisation des taux 50

L’ambiguïté de la balance des paiements américaine La balance des paiements américaine est au cœur des relations monétaires internationales dans la mesure où le dollar est utilisé comme monnaie de règlement et de réserve par le reste du monde. Les États-Unis peuvent donc régler toutes leurs transactions avec l’étranger en utilisant leur propre monnaie qui est simplement transférée par des banques américaines à des comptes de non-résidents. Chaque fois leurs engagements liquides augmentent, même si les non-résidents préfèrent ensuite virer ces dollars sur des comptes à terme ou acheter des bons du Trésor US pour bénéficier d’un intérêt. Comme ces engagements ont augmenté plus chaque année que les réserves officielles des États-Unis, et même que leurs créances à court terme sur l’étranger, leur position en termes de liquidité s’est progressivement dégradée. Leur balance des paiements qui prend en compte la liquidité de leurs avoirs et de leurs engagements est donc, tout naturellement, en déficit. Elle l’est chaque année depuis la guerre. Toute la question est de savoir quelle a été la contrepartie de ces engagements. Dans les années cinquante, les États-Unis ont donné des dollars au reste du monde, dans le cadre du plan

Marshall. Mais comme leur balance commerciale était largement excédentaire, leur balance courante restait à peu près équilibrée. Dans les années soixante, ils ont beaucoup investi à l’étranger et dans les années soixante-dix, ce sont les banques américaines qui ont prêté aux PVD, notamment d’Amérique latine. Mais leur balance courante étant devenue fortement excédentaire, notamment du fait des intérêts perçus sur leurs créances ou du rendement de leurs investissements, leurs engagements progressaient moins vite que leurs créances : leur situation était chaque année doublement favorable. Tout a basculé en 1982-1983. Leur balance des biens et services et leur balance courante sont devenues durablement déficitaires. Les dollars transférés à l’extérieur l’ont été en règlement de produits étrangers qu’ils consommaient et non plus de créances qui s’accumulaient. L’écart n’a cessé de grandir depuis. La situation des États-Unis est devenue doublement défavorable. On comprendra mieux à partir d’un schéma simplifié. La balance des paiements US peut être résumée comme suit :

En 1981 :

Avoirs

:

114

Déficit courant Avoirs

: :

393 371

Excédent courant Engagements Erreurs et omissions

: : :

5 86 22

Engagements Erreurs et omissions

: :

753 11

En 2001 :

L’importance du changement intervenu en 1982 apparaît bien à travers l’évolution de la position financière internationale des États-Unis qui fait la synthèse de leurs avoirs et de leurs engagements sur l’étranger. Elle était de 37 milliards de dollars à la fin de 1972 ; elle n’a cessé de progresser, d’une façon assez régulière, pour atteindre 340 milliards à la fin de 1981 ; elle a commencé à décliner l’année suivante pour atteindre 57 milliards fin 1985 ; elle est ensuite devenue négative et n’a cessé de se détériorer rapidement : 245 milliards fin 1990, 521 fin 1996… et 1 948 fin 2001, voire 2 310 milliards si les investissements directs

sont évalués non pas au prix d’acquisition, mais au prix du marché ! (Cf. tableau page 91.) Cette observation occulte souvent le phénomène d’accumulation des dollars dans le monde. L’augmentation des engagements US envers l’étranger était de 2 milliards de dollars au début des années soixante, de 10 en 1968, de 36 en 1976, de 118 en 1984, de 142 en 1990, de 551 en 1996, de 742 en 1999, de 1 016 en 2000 et de 753 en 2001. Cette accumulation s’est trouvée amplifiée par les opérations des banques internationales auprès desquelles sont allés se loger une fraction de ces dollars.

51

d’intérêt, qui rendait plus coûteuse pour un non-résident l’émission de titres aux États-Unis ; ils ont ensuite plafonné la progression de leurs investissements directs à l’étranger. D’autre part, ils ont cherché à atténuer le risque que représentaient leurs engagements par rapport à leurs réserves : ils ont négocié toute une série d’accords bilatéraux avec des pays disposant de réserves importantes en dollars, pour s’échanger leur monnaie respective en cas de besoin, pour une durée de trois mois renouvelable. Ce réseau de swaps 1 n’a cessé de se gonfler jusqu’à atteindre dix milliards de dollars à la fin des années soixante : c’était pratiquement la valeur de l’or conservé à Fort Knox. De plus, les États-Unis ont offert aux pays détenant des montants importants de dollars des bons émis par le Trésor fédéral qui avaient l’avantage, en plus de leur rendement, de pouvoir être libellés dans la monnaie du pays étranger qui avait ainsi une garantie de change. Toutes ces mesures n’étaient que des palliatifs et ne représentaient aucunement un changement d’attitude. La seule mesure efficace eût été d’agir à la source sur la création de dollars, en adoptant une politique monétaire plus restrictive. Mais lorsque leurs réserves métalliques ont représenté le pourcentage minimal requis de la monnaie en circulation en 1965, le Congrès a voté une modification de la loi. Il en a été de même en 1968 quand leur encaisse-or a représenté le pourcentage minimal imposé par rapport aux seuls billets en circulation. On est loin de l’attitude britannique laissant la création de monnaie s’adapter à la réserve du Département bancaire et à l’encaisse-or du Département d’émission. On dira, avec raison, que le système de Bretton Woods se démarquait précisément de l’étalon-or dont les contraintes ne pouvaient plus être tolérées. Mais l’or n’a pas été évacué du système, il était même la base de la convertibilité. Et il le serait sans nul doute resté plus longtemps s’il avait été réévalué, comme Jacques Rueff le réclamait avec insistance et comme les accords le prévoyaient pour desserrer cette contrainte. Cette réévaluation a été maintes fois réclamée par la France et l’Afrique du Sud, dès 1947. Les États-Unis s’y sont toujours opposés. Ils avaient un droit de veto et en ratifiant les accords, le Congrès avait décidé que la parité du dollar ne pouvait être modifiée sans son autorisation. C’est ainsi que l’or a conservé le même cours officiel (0,888 671 gramme d’or) de 1. Le swap, encore appelé crédit croisé, est un échange de monnaies pendant une période convenue. La France fournit des francs aux États-Unis contre des dollars pour une période de trois ou six mois, au terme de laquelle elle recevra des francs et rendra des dollars, au même cours que la première fois. Cette opération est maintenant beaucoup pratiquée, avec des modalités diverses négociées entre les parties.

52

1934 à 1971, alors que, durant les seize années qui ont suivi la guerre, les avoirs officiels en dollars — convertibles en or — sont passés de 3 à 50 milliards. Cette disposition n’est pas la seule qui soit restée lettre morte. La clause de la monnaie rare n’a jamais été utilisée non plus, alors que dans les années cinquante il n’était question que du dollar gap et que le Fonds lui-même devait réduire son activité, ne pouvant plus financer que quelques tirages symboliques. Plus tard, lorsqu’il n’a plus été question que de l’expansion incontrôlée des dollars dans le monde et de l’incapacité des États-Unis à racheter leur monnaie, ceux-ci n’ont effectué que quelques tirages limités dans leur tranche-or : un tirage dans les tranches de crédit les aurait obligés à accepter les recommandations du Fonds et à modifier leur politique 1… Les étapes de l’inconvertibilité du dollar La convertibilité du dollar a d’abord été partagée. Vers la fin de l’été 1960, une vague d’achats spéculatifs fait monter le cours de l’or sur le marché libre de Londres qui avait été rouvert en 1954 et sur lequel pendant six ans le cours du métal était resté voisin de sa parité, la Banque d’Angleterre intervenant quand il le fallait. Le retour à la convertibilité de leur monnaie amène quelques banques centrales à acheter elles-mêmes de l’or afin de renforcer la part du métal dans leurs réserves. Les interventions de la Banque d’Angleterre se font de plus en plus importantes et les États-Unis décident de contribuer à stabiliser le marché : ils font vendre de l’or à Londres, pour leur compte. A l’automne 1961, ils obtiennent le concours des principaux pays européens pour approvisionner le marché, à concurrence de 50 % répartis entre la Grande-Bretagne, la France, l’Allemagne, l’Italie, les Pays-Bas, la Belgique et la Suisse. Chaque fois que la Banque d’Angleterre vend de l’or pour en maintenir le cours, elle ne réclame ensuite aux États-Unis, en convertissant ses dollars, que la moitié de l’or vendu, elle en réclame une certaine quantité à chacune des six autres banques centrales, dans des proportions déterminées, et elle puise le solde dans ses propres réserves. Le pool de l’or — c’est son nom — a marqué un recul de la convertibilité du dollar, car il est bien évident que les pays qui avaient reçu des dollars en règlement de l’or cédé à la 1. Les États-Unis ont au contraire obtenu du FMI qu’il dépose un peu de son or auprès d’eux et qu’il effectue certaines opérations de nature à réduire le risque d’une demande de conversion de leurs avoirs en dollars de la part de certains pays. Cf. [16].

53

Grande-Bretagne ne pouvaient ensuite demander leur conversion aux États-Unis, car le pool aurait perdu tout son sens. Ces dollars-là n’étaient plus convertibles. Le pool a bien fonctionné au début. Il a même souvent acheté de l’or, certaines années plus qu’il n’en vendait. Sans qu’aucun accord formel n’ait été signé entre les pays membres, le pool régularisait le cours de l’or à Londres et permettait de garder au métal le cours officiel de 35 dollars l’once, au dollar la parité officielle de 0,888 gramme. Les choses ont changé en 1966 et le pool est devenu « vendeur net ». La spéculation s’est nourrie l’année suivante de la dévaluation de la livre. L’annonce par la France qu’elle se retirait du pool — sa contribution fut reprise par les États-Unis — n’a pas arrangé les choses. Il fallait rapidement trouver une autre parade. C’est alors que la convertibilité du dollar s’est trouvée limitée. La situation continue de se détériorer au début de 1968. L’once d’or atteint à Paris 44 dollars le 15 mars. Les marchés de Londres et de Zurich sont fermés. Les gouverneurs des banques centrales encore membres du pool se réunissent à Washington avec le directeur général du FMI et de la BRI. Ils décident de mettre fin au pool et prennent un engagement commun concernant les transactions futures en or. D’une part, les États-Unis continueront à acheter et à vendre de l’or aux banques centrales à 35 dollars l’once : c’est la naissance du double marché puisque le cours n’est plus garanti sur les marchés privés où il va dépendre de l’offre et de la demande. D’autre part, les banques centrales décident non seulement de ne plus acheter et vendre de l’or sur le marché, mais surtout « de ne plus vendre de l’or aux autorités monétaires pour remplacer l’or vendu sur les marchés privés » [2, p. 388-392]. Cette dernière disposition est très importante. Elle signifie que les États-Unis, qui sont membres du pool, ne vendront plus d’or aux banques centrales qui en auraient vendu sur le marché. Ils refusent par conséquent de convertir les dollars dont celles-ci demanderaient la conversion. C’est en ce sens que la convertibilité de leur monnaie se trouve restreinte à certains avoirs étrangers seulement. L’institution d’un double marché de l’or déplaît à l’Afrique du Sud qui craint, si elle est obligée de vendre tout son or sur le marché, d’en faire baisser le cours. Elle souhaite pouvoir continuer à en céder au Fonds monétaire au prix garanti de 35 dollars l’once. Les États-Unis font pression pour qu’elle vende toute sa production sur le marché et pour maintenir séparés de cette façon les deux circuits de l’or. Mais l’argumentation qu’ils étaient seuls à soutenir était peu fondée juridiquement. Après dix-huit mois de discussions, ils assouplissent leur position et un accord peut enfin intervenir en décembre 1969. L’Afrique du Sud peut vendre sa production annuelle au FMI, 54

et un peu plus en cas de besoin, si le cours devient inférieur à 35 dollars l’once, ce qui est arrivé en janvier 1970 [2, p. 254-257]. ÉVOLUTION DE LA CONVERTIBILITÉ DU DOLLAR

Sources : FMI, International Financial Statistics, supplément 1972, p. 2-3, et supplément 1979, p. 192-193.

La troisième et dernière étape est franchie le 15 août 1971 quand la convertibilité est supprimée. Bien que les États-Unis n’alimentent plus, même partiellement, le marché de l’or et bien qu’ils aient annoncé clairement que les demandes de conversion seraient jugées comme un acte inamical, la fiction de la convertibilité ne peut plus résister à l’expansion accélérée des avoirs étrangers en dollars, notamment des avoirs des banques centrales qui interviennent régulièrement pour le soutenir sur les marchés des changes. La fermeture du guichet de l’or est annoncée par le président Nixon comme une mesure provisoire — l’expression revient deux fois dans sa conférence de presse — en même temps qu’une surtaxe de 10 % sur les importations, un plan de stabilisation de l’inflation et le principe d’une dévaluation que le Congrès doit entériner. Une politique anti-inflationniste était certes justifiée, mais il aurait été plus conforme à l’intérêt général que les États-Unis prennent en compte bien plus tôt leur situation extérieure. Ils auraient dû le faire s’ils avaient tiré sur le Fonds dans leurs tranches de crédit. La surtaxe de 10 % ne dépassait certes pas le pourcentage 55

de dévaluation autorisé par l’article IV, mais elle n’était pas une dévaluation. Elle était de toute façon incompatible avec l’article XIV qui n’autorisait pas un pays, même pendant la période transitoire, à rétablir des restrictions. Et les États-Unis, dont la levée des restrictions était l’un des objectifs prioritaires à Bretton Woods, n’avaient-ils pas été les premiers à se placer sous le régime de l’article VIII qui obligeait les pays à rendre leur monnaie convertible (cf. supra, p. 30) ? Enfin, en décidant de ne plus convertir leur monnaie en or, ils n’ont fait que rendre caduque leur décision du 10 décembre 1946. Mais ils auraient dû alors accepter de racheter leur monnaie en autres devises, et surtout stabiliser son cours sur les marchés, comme le faisaient depuis 1947 tous les autres pays membres du Fonds, en vertu de l’article IV section 3 (cf. supra, p. 33). C’est ce qu’ils n’ont pas fait, laissant à leurs partenaires toute la responsabilité d’intervenir sur les marchés des changes alors qu’eux-mêmes n’intervenaient plus sur le marché de l’or. Les interventions sur le marché des changes se font en devises : la banque centrale en achète en vendant sa monnaie quand elle s’apprécie trop, elle en vend en achetant sa monnaie quand elle a tendance à se déprécier. Cela suppose que les banques centrales aient suffisamment de devises. Les États-Unis n’en ont pratiquement pas puisqu’ils n’interviennent jamais. Ils pourraient s’en procurer en activant le réseau de swaps, ou en tirant sur le Fonds. Mais dans un cas comme dans l’autre, il faut rembourser. Et on voit mal comment un pays dont la monnaie est acceptée par tous les autres peut détenir durablement les monnaies de ses partenaires. Un système fondé sur l’usage international d’une monnaie nationale est forcément asymétrique. C’est pourquoi, avant que l’inconvertibilité du dollar ne soit officialisée, les pays ont essayé de lui substituer une nouvelle monnaie.

3. La mise en place des droits de tirage spéciaux La réforme du système monétaire international a été discutée dès 1963. Après avoir considéré plusieurs projets, les pays se sont prononcés, à l’assemblée générale du FMI à Rio en 1967, pour la mise au point définitive d’une facilité fondée sur des droits de tirage spéciaux. Réuni à Stockholm au mois de mars 1968, le Groupe des Dix — la France exceptée — approuve le projet de réforme préparé par les administrateurs. La réforme est de taille car le nouvel avoir de réserve se distingue à la fois : 56

— des droits de tirage ordinaires qui n’augmentent les liquidités internationales que s’ils sont utilisés ; les DTS les augmentant du montant des allocations ; — de l’or qui a une contrepartie réelle puisqu’il est produit et que sa production engendre un revenu ; les DTS sont alloués sans contrepartie ; — des devises qui sont la monnaie d’un pays et qui risquent d’être gérées comme telles ; les DTS reposent sur un accord entre pays et sont gérés par une institution internationale. Une réforme aussi importante nécessitait un amendement aux accords. La procédure prévue a été appliquée : les gouverneurs se sont prononcés par correspondance le 31 mai 1968 ; il fallait qu’ensuite 60 % des États membres disposant de 80 % des voix acceptent cet amendement : ce quorum fut atteint le 28 juillet 1969. Et les premiers DTS purent être alloués le 1er janvier suivant. L’allocation de DTS Les DTS sont alloués sans contrepartie, ils sont créés ex nihilo, ils sont un pur jeu d’écritures. La banque centrale d’un pays membre inscrit à son actif, dans ses réserves, les DTS qui lui sont alloués par le Fonds, et comme elle n’a rien cédé en contrepartie, ni rien promis, même pas de les rembourser, elle inscrit à son passif que ces DTS sont un don du FMI, « allocations de DTS ». Naturellement, ces deux comptes vont ensuite varier différemment, le premier au gré des DTS que le pays va céder ou recevoir, le second au rythme des allocations. Les pays se classeront donc en détenteurs nets si leurs avoirs excèdent leurs allocations, en utilisateurs nets dans le cas contraire. Les DTS sont émis sans contrepartie, mais il faut bien qu’ils aient une valeur. On a simplement décidé qu’un DTS vaudrait 0,888 671 gramme d’or, soit à l’époque un dollar américain. Et on a décidé qu’il ne coûterait rien — les allocations sont gratuites — et qu’il ne rapporterait rien, du moins en lui-même. Car les pays utilisateurs nets paient un intérêt sur le montant utilisé et les détenteurs nets perçoivent un intérêt sur leurs avoirs excédentaires. Le taux est le même, il a été fixé au départ à 1,5 %. C’était peu, mais c’était l’intérêt servi aux pays créanciers au titre des accords généraux d’emprunt, et c’était le taux de la rémunération des positions créditrices introduites par cet amendement. Ajoutons que le DTS avait une valeur liée à l’or qui, lui, ne rapporte pas d’intérêts. Cette absence de contreparties exige qu’une procédure rigoureuse soit respectée avant de procéder à une allocation. C’est le directeur général qui la propose, s’il estime qu’elle permettra « de répondre 57

au besoin mondial à long terme de compléter les instruments de réserve existants » (art. XXIV, section 1). Que le besoin doive être mondial interdit d’allouer des DTS à un pays ou à un groupe de pays ; qu’il doive être à long terme signifie que le Fonds ne peut gérer à court terme les liquidités internationales comme une banque centrale règle la monnaie en circulation. Le premier amendement a ajouté des conditions supplémentaires à la première allocation : le directeur général devait tenir compte « de la réalisation d’un meilleur équilibre des balances des paiements ainsi que de la probabilité d’un fonctionnement plus efficace des mécanismes d’ajustement dans l’avenir ». Cette nécessité de rééquilibrer la balance des paiements américaine — car c’est d’elle bien sûr qu’il s’agissait — a été affirmée à maintes reprises par les administrateurs du FMI, par le Groupe des Dix, par les autorités américaines. En fait, le déficit de la balance en termes de liquidités n’a cessé de grandir pour atteindre le chiffre considérable de 6 milliards de dollars pour l’année 1969. Quant aux procédures plus efficaces d’ajustement que l’on aurait dû entrevoir à l’époque, la question laisse perplexe ! Malgré cela, une première série d’allocations a été décidée pour les trois années 1970, 1971 et 1972. Les services du Fonds ont calculé « le besoin mondial » de liquidités en prenant l’écart entre l’offre et la demande que l’on pouvait raisonnablement prévoir à l’époque, et en combinant plusieurs hypothèses. 9,5 milliards de DTS ont été ainsi alloués en trois ans... et pendant ces trois années l’augmentation des avoirs en dollars des banques centrales étrangères atteignit respectivement 10, 30, puis 10 milliards de dollars. Les DTS étaient censés se substituer aux dollars... qui, loin de voir leur progression ralentir, ont augmenté cinq fois plus qu’eux ! On ne peut pas s’étonner qu’ainsi commencée l’expérience des DTS ait été à ce jour, dans une large mesure, un échec. Les DTS ont été alloués aux pays qui décideraient de participer au compte spécial, comme on disait alors, et qui accepteraient de recevoir leurs allocations, au prorata de leur quote-part. Les pays pétroliers et quelques autres n’ont pas voulu participer. Les pays industrialisés ont reçu 75 % des allocations, dont 2 300 millions pour les États-Unis, 485 millions pour la France... Les pays en voie de développement en ont reçu 25 %, dont 326 millions pour l’Inde, 40 pour le Pérou et 1,6 pour le Botswana. Cette répartition peut surprendre, mais l’utilisation d’autres critères n’aurait pas forcément été plus favorable aux pays du tiers monde. Et surtout, bien que les DTS soient alloués sans contrepartie, ils ne peuvent être utilisés par certains pays que s’ils sont reçus et acceptés par les autres. 58

L’utilisation de DTS L’article XXV introduit par le premier amendement prévoit que tout pays participant peut utiliser ses DTS pour obtenir d’un autre participant un montant équivalent de monnaie. Le DTS n’est donc pas une monnaie en lui-même, susceptible d’être utilisée dans les règlements. Il est seulement un droit de se procurer une telle monnaie. Mais il est un droit absolu. Il faut donc que les pays n’utilisent pas leurs DTS à la légère. Et il faut que des pays acceptent de recevoir ces DTS et de fournir une monnaie en contrepartie. Pour que le système fonctionne correctement, trois sortes de règles ont été imaginées. Les premières règles concernent les pays utilisateurs. A quelles conditions peuvent-ils utiliser leurs DTS ? Quand l’amendement a été négocié, les États-Unis voulaient qu’il n’y ait pas de conditions, pour que le DTS soit un avoir parfaitement liquide. D’autres pays, dont la France, considéraient le DTS comme un moyen d’obtenir du crédit et souhaitaient qu’il y ait à la fois des conditions préalables et une obligation de « rembourser ». Un compromis a été trouvé : — un pays ne peut utiliser ses DTS que s’il en a besoin, eu égard au solde de sa balance des paiements et au niveau de ses réserves. Mais sa déclaration n’est pas contestée. L’existence d’un besoin préalable est seulement vérifiée après coup. Le cas échéant, le pays peut être obligé de « restaurer » ses avoirs en DTS ; — le pays est également tenu de « reconstituer » ses avoirs, mais non pas totalement. Il faut seulement que ses avoirs représentent en moyenne, sur une période de cinq ans, au moins 30 % de ses allocations. Il peut donc utiliser 70 % de ses DTS sans être obligé d’en racheter. En fait, cette disposition entraînait des calculs d’une complexité extrême, elle a été supprimée en 1981. D’autres règles concernent les pays détenteurs : quels pays vont être tenus d’accepter les DTS utilisés par les précédents ? C’est le Fonds qui les désigne, en préparant tous les trois mois un « plan de désignation ». Les pays retenus sont ceux dont la position est solide : leur balance des paiements est excédentaire, ou simplement équilibrée, et ils disposent d’un niveau de réserves suffisant. Ils peuvent donc prélever dans leurs avoirs en devises pour venir en aide aux pays en difficulté. Ces pays sont susceptibles d’être désignés pour des montants qui permettent « d’obtenir progressivement une répartition équilibrée des avoirs en DTS entre eux ». Le Fonds fait en sorte que les avoirs excédentaires de chacun — c’est-à-dire l’excès de ses avoirs sur ses allocations — soient proportionnels à ses avoirs officiels en or et en devises. En d’autres termes, les pays les plus fortement désignés sont ceux qui ne l’ont 59

pas encore été, voire ceux qui ont déjà eux-mêmes utilisé leurs DTS, et d’autant plus que leurs avoirs en or et en devises sont importants. Un plafond est toutefois fixé pour éviter de trop concentrer la désignation : un pays n’est tenu d’accepter des DTS que jusqu’à ce que ses avoirs atteignent trois fois le montant de ses allocations (sur les différentes méthodes utilisées [cf. 33, p. 348-352]). D’autres règles enfin concernent la monnaie qui peut être fournie. Ce doit être une monnaie « effectivement convertible », ce qui laisse un certain choix au pays désigné, tout en permettant au pays utilisateur d’échanger la monnaie reçue s’il en désire une autre. Plusieurs pays ont pris à cet égard l’engagement de convertir leur monnaie si elle était ainsi cédée en échange de DTS : les États-Unis, la Grande-Bretagne et la France ont accepté de convertir leur monnaie dans chacune des deux autres ; l’Allemagne, l’Italie, la Belgique, les Pays-Bas et le Mexique ont accepté de convertir leur monnaie en dollars. Si la Jamaïque veut utiliser ses DTS et que le Danemark est désigné, ce pays peut fournir n’importe laquelle des huit monnaies ci-dessus, et la Jamaïque peut, au prix d’une ou deux conversions, obtenir l’une des trois premières. Les autres utilisations Les transactions avec désignation devaient être les plus couramment effectuées. Les pays participants peuvent aussi utiliser leurs DTS directement, sans que le Fonds intervienne pour désigner le partenaire. Ils peuvent d’abord céder des DTS contre un montant équivalent de leur propre monnaie : en d’autres termes, ils peuvent racheter leur monnaie en cédant des DTS. Ce sont les États-Unis qui ont tenu à ce que les DTS puissent être utilisés de cette façon. Entre le 1er janvier 1970 et le 15 août 1971, la moitié des DTS utilisés l’ont été « sans désignation » et quasi totalement par ce pays qui a pu ainsi racheter sa monnaie sans que ses avoirs en or diminuent. Les banques centrales européennes ont pu de la même façon, dans le cadre du serpent, régler leurs soldes d’interventions. Les pays peuvent aussi utiliser leurs DTS dans des transactions autorisées : pour restaurer ou reconstituer leurs avoirs dans les conditions que nous avons indiquées ; pour éviter ou réduire un solde négatif, dans le cas par exemple où un pays aurait utilisé tous ses DTS et devrait donc payer un intérêt ; enfin, pour rapprocher les avoirs en DTS de deux pays participants du niveau de leurs allocations, c’est-à-dire pour réduire l’écart entre deux positions extrêmes : cette possibilité est la voie ouverte à une augmentation des transactions sans que le Fonds intervienne. 60

Les pays peuvent aussi utiliser leurs DTS dans leurs relations avec le Fonds lui-même. Ils peuvent régler en DTS les commissions qu’ils doivent du fait de leurs tirages, et ils peuvent effectuer leurs rachats de la même façon. Le Fonds, de son côté, peut utiliser ces DTS qu’il a reçus : il peut les céder dans les tirages, il peut les céder à un pays pour « refaire le plein » de ses avoirs en sa monnaie, ou dans le cadre d’une transaction autorisée, il doit même verser en DTS la rémunération des positions créditrices ou l’intérêt qu’il doit sur ses emprunts au titre des AGE. Comme le Fonds n’a pas bénéficié d’allocations, et comme il reçoit naturellement plus de DTS qu’il n’en utilise, il perçoit un intérêt sur ses propres avoirs qui se trouvent augmentés d’autant. Nous verrons que la liste de ces opérations s’est allongée avec le deuxième amendement, et que les DTS ont été de plus en plus utilisés par ou avec le Fonds. Enfin, les pays participants ou le Fonds lui-même peuvent faire des opérations en DTS avec des institutions qui remplissent les fonctions de banque centrale, ou d’autres organismes officiels auxquels le Fonds peut attribuer le statut de « détenteur agréé ». La BRI a été le premier et longtemps le seul détenteur agréé, autorisé à recevoir, obtenir et utiliser des DTS. L’expérience des DTS a été une expérience originale et qui portait beaucoup d’espoir. Les règles étaient certes compliquées, mais n’était-ce pas la première monnaie internationale gérée par une institution ? Il fallait lui donner un cadre juridique parfaitement cohérent. Il fallait surtout, pour que le DTS devienne un substitut au dollar, que l’attitude américaine se modifie et que le système de Bretton Woods cesse de déraper vers un système dollar. Il n’en a rien été. C’est une réforme plus ambitieuse du système monétaire international qu’il a fallu mettre ensuite en chantier.

This page intentionally left blank

IV / Le système de Kingston La mise en place des DTS n’a pas empêché l’expansion incontrôlée des dollars, entraînée par les sorties de capitaux des États-Unis et par l’activité des banques étrangères — parmi lesquelles des filiales de banques américaines — qui, en recyclant ces dollars, accéléraient le rythme de leur accumulation. Les perturbations qui s’ensuivaient sur les marchés des changes rendaient de plus en plus difficile le maintien de cours stables. L’inconvertibilité du dollar le 15 août 1971 allait s’accompagner d’une instabilité grandissante des monnaies. Réunis au mois de décembre au Smithsonian Institute, à Washington, les pays du Groupe des Dix décident de modifier la parité de leur monnaie. Les États-Unis dévaluent le dollar de 8,6 % : l’once d’or sera portée à 38 dollars quand le Congrès l’aura ratifié. Les Allemands réévaluent le mark de 4,6 % par rapport à l’or, ce qui correspond à 13,6 % par rapport au dollar. Les Japonais réévaluent le yen de 7,7 % par rapport à l’or, de 16,9 % par rapport au dollar. La parité or du franc n’est pas modifiée. Les pays décident en même temps de porter à 2,25 % les marges de fluctuations autour des nouvelles parités. Les pays du Marché commun réagissent en décidant de rétrécir de moitié les marges de leurs monnaies entre elles : ce sera le « serpent évoluant dans le tunnel ». Mais au mois de juin, la Grande-Bretagne qui venait de les rejoindre laisse flotter sa monnaie. Au mois de février 1973, les États-Unis dévaluent une seconde fois la leur : l’once d’or passe à 42,22 dollars. Le 12 mars, les pays de la Communauté décident de ne plus intervenir pour soutenir le dollar qui se met à flotter à son tour : le « serpent sort du tunnel ». En janvier 1974, le franc quitte le serpent, il le rejoint le 10 juillet 1975. C’est dans ce climat d’instabilité renforcée par le choc pétrolier et le recyclage des surplus correspondants sur les marchés des capitaux, que va se préparer la réforme du système de 63

Bretton Woods. Elle aboutit au deuxième amendement adopté à la réunion de Kingston en 1976 et ratifié par les États membres à la majorité requise le 1er avril 1978. 1. Les mesures intérimaires A l’assemblée générale de septembre 1971, les gouverneurs chargent les administrateurs de préparer pour l’année suivante un rapport sur la réforme du système monétaire international. Ce rapport, d’une lecture incroyablement ardue, ne fait en réalité qu’explorer les voies d’une réforme, en analysant tous les changements qui peuvent être imaginés. Dès avant sa parution, au mois de juillet 1972, les gouverneurs décident de créer un nouveau cadre pour poursuivre leurs discussions. La raison en est surtout que les administrateurs résidant à Washington sont en rapport étroit avec le Fonds et se sentent davantage des fonctionnaires de l’institution que de leurs propres gouvernements. Les États-Unis trouvaient aussi qu’ils occupaient dans leur administration un rang insuffisant pour engager leur pays dans des réformes fondamentales. Ils souhaitaient également, pour ces discussions, un forum extérieur au Fonds et disposant de services distincts. Après la décision du 15 août précédent, le directeur général, P.P. Schweitzer, s’était opposé aux autorités américaines qui refusèrent le renouvellement de son mandat [3, p. 279-285]. Un « Comité sur la réforme du système monétaire international et les questions connexes » est donc constitué le 26 juillet 1972, avec mission de préparer un plan de réforme dans les deux ans [26]. Conçu sur le modèle du Conseil d’administration, il comprend vingt membres, d’où son nom de « Comité des Vingt », complété par un Comité des suppléants chargé d’élaborer les réformes et de préparer les négociations. Ce nouveau Comité est présidé par Jeremie Morse, haut fonctionnaire du Trésor britannique, assisté d’un bureau de cinq personnes qui siège en permanence à la Banque d’Angleterre et a pour mission de préparer les projets de réforme. Un premier plan proposé à l’assemblée générale de Nairobi permet de mesurer l’ampleur des désaccords entre les pays représentés. L’augmentation brutale des prix du pétrole et de certaines matières premières quelques mois plus tard bouleverse la conjoncture internationale ; une tendance à l’augmentation des prix ici ou là se transforme en une inflation d’une ampleur inhabituelle ; la récession survient ; le recyclage des surplus s’intensifie ; les monnaies deviennent de plus en plus instables. Il ne paraît plus possible dans ces conditions de s’entendre sur une vaste réforme dans les délais prévus. Le Comité 64

des Vingt propose de se transformer en un Comité intérimaire dont le premier président sera John Turner et qui devra superviser l’évolution du système monétaire international et le fonctionnement des processus d’ajustement, examiner l’évolution de la liquidité globale et le transfert des ressources réelles aux pays en voie de développement. Il propose aussi quelques mesures immédiates susceptibles d’une application rapide, qui devraient permettre d’imaginer un processus de réforme évolutif. Quatre décisions sont prises. Le recyclage des surplus pétroliers Le relèvement des prix du pétrole à la fin de 1973 pose de sérieux problèmes à bon nombre de pays importateurs dont la balance des paiements peut devenir fortement déficitaire. Un nouveau mécanisme institué le 28 juin 1974 permet au Fonds de recycler une partie de ces surplus, comme le font les banques commerciales sur une large échelle. Il peut emprunter l’équivalent de trois milliards de DTS en 1974 et de quatre milliards en 1975. Les pays importateurs peuvent emprunter un montant proche de leur déficit sous forme de nouveaux tirages, limités à 75 % de leur quote-part la première année et à 125 % l’année suivante. Ces tirages doivent être rachetés à compter de la quatrième année en seize versements trimestriels égaux, ou dès que leurs difficultés auront cessé. Les pays créanciers peuvent de leur côté demander à être remboursés s’ils invoquent une détérioration de leur propre balance des paiements. Le Fonds s’est engagé à les faire bénéficier d’une « présomption éminemment favorable ». Il doit alors trouver un pays qui accepte de se substituer au précédent. Ces tirages sont peu conditionnels : le pays doit simplement s’abstenir d’imposer de nouvelles restrictions aux paiements courants ou de renforcer les restrictions existantes. La deuxième année, il devra également préciser au Fonds quelles mesures il se propose de prendre pour économiser du pétrole et évaluer avec lui l’impact de ces mesures sur sa balance des paiements. De plus, le taux d’intérêt est à peu près le même que celui versé par le Fonds aux pays créanciers : 7 % la première année, 7,25 % l’année suivante. Le Fonds a mis en place un peu plus tard un compte de subvention financé par des contributions volontaires, qui permet de réduire de 5 % l’intérêt dû par les pays les plus gravement touchés. Au total, le Fonds a emprunté à 17 pays et financé les tirages de 55 autres, pour un montant égal au tiers du coût qu’a représenté pour eux la majoration des prix du pétrole. 65

L’évaluation du DTS Les deux dévaluations du dollar n’avaient pas altéré la valeur du DTS, qui était liée à l’or. Le flottement du dollar et de bien d’autres monnaies allait compliquer singulièrement les choses, en même temps que l’idée d’une démonétisation de l’or faisait son chemin. Il fallait donc trouver une autre solution. Le Comité des Vingt en avait envisagé plusieurs, fondées notamment sur un panier. Plutôt qu’un panier ajustable, composé de quantités variables de monnaies dont la valeur resterait fixe, on choisit le panier type dont la composition ne changerait pas, mais dont la valeur varierait en fonction du cours des monnaies composantes sur le marché. On retint les monnaies des seize pays qui faisaient plus de 1 % des exportations mondiales, pour un poids dépendant du volume respectif des exportations de chacun, mais ajusté pour tenir compte de l’importance de certaines de ces monnaies dans l’économie mondiale. Il s’agissait principalement du dollar dont le poids fut ainsi porté de 15 % à 33 %. Les services du Fonds n’eurent plus qu’à chercher, le 28 juin 1974, quelles quantités de ces monnaies donnaient au panier la valeur du DTS par rapport à l’or, soit 42,22/35 = 1,20 635 dollar. Et le panier fut défini par 0,40 dollar plus 0,38 mark, plus 0,44 franc... plus 0,22 schilling autrichien. Sa valeur est publiée chaque jour par rapport à un certain nombre de monnaies. Il pouvait être initialement révisé tous les deux ans : il l’a été en 1978. En même temps que sa valeur, le rendement du DTS a été modifié : du fait de l’augmentation des taux sur les marchés et du poids important du dollar — monnaie faible à l’époque — dans le panier, le taux a été porté de 1,5 % à 5 %, mais il pouvait être ajusté si les taux variaient fortement. La gestion des taux de change flottants Les discussions ont été très vives au sein du Comité des Vingt à propos de la stabilité des monnaies. Les Américains voulaient un système de changes flottants, sans interventions des banques centrales — le flottement pur. Les Européens préféraient une intervention systématique afin de maintenir les changes dans d’étroites limites. Un compromis avait été trouvé en 1973 reconnaissant que l’intervention pouvait, en des moments opportuns, « s’avérer utile pour faciliter le maintien de conditions régulières... » En réalité, malgré les interventions de nombreux pays, les taux de change devinrent de plus en plus instables : 30 % d’appréciation du mark/ dollar de février à juillet 1973. Il devenait difficile de réclamer une 66

stabilité, au moins relative, des changes, surtout contre la volonté de plus en plus affirmée des États-Unis. C’est ainsi que, le 13 juin 1974, les administrateurs adoptèrent des « orientations pour la gestion des changes flottants », en insistant pour que les pays les respectent, conformément à l’article IV section 4 par lequel « tout membre s’engage à collaborer avec le Fonds afin de promouvoir la stabilité des changes ». Ces orientations distinguent les fluctuations de court terme (d’un jour ou d’une semaine à l’autre) et celles de long terme (d’un mois ou d’un trimestre à l’autre) ; elles recommandent des interventions « contre le vent » comme on dit, qui n’accentuent pas l’appréciation ou la dépréciation de la monnaie ; elles demandent au pays qui voudrait intervenir d’« une façon agressive » d’adopter une « fourchette-objectif » de taux et de consulter le Fonds ; elles prévoient des interventions... ou d’autres mesures dont il est admis qu’elles peuvent avoir les mêmes effets que les interventions : il s’agit aussi bien du recours aux crédits extérieurs, de restrictions aux mouvements de capitaux, de la politique monétaire ou financière... Certaines dispositions seront reprises et adaptées quand viendra l’heure de la réforme. « Elles constituent la première tentative en vue d’élaborer un ensemble de règles pour un système de parités. » [3, p. 259.] L’aide aux pays en voie de développement Le Comité des Vingt s’est également penché sur la possibilité d’aider les PVD par une allocation de DTS qui ne serait pas liée à leur quote-part, mais à leurs besoins. C’est le problème du « lien » que réclamait avec insistance le Groupe des Vingt-Quatre qui est aux PVD ce que le Groupe des Dix est aux pays industrialisés. Cette demande a rencontré une opposition formelle des États-Unis et, à un moindre degré, de l’Allemagne. Le projet a sans doute été mal défendu, les PVD tenant à obtenir des allocations directes de DTS avec lesquels ils pourraient financer des actions de développement. Les pays industrialisés craignaient qu’un tel lien n’accentue l’inflation et ne nuise aux PVD au moment où les liquidités internationales étaient plus abondantes que jamais. Deux décisions cependant ont été prises : un Comité sur le transfert des ressources réelles aux PVD, appelé Comité du développement, a été mis en place sur le modèle du Comité intérimaire pour poursuivre ces travaux. Et une nouvelle facilité, dite élargie, a été ouverte le 15 septembre 1974. Les pays qui ont à faire face à de graves déséquilibres dus à l’inadaptation structurelle de leur économie ou à de fortes distorsions de prix, ou qui ne peuvent 67

poursuivre une politique active de développement à cause de leur balance des paiements, peuvent tirer 140 % au lieu de 75 % dans leurs trois dernières tranches de crédit et n’effectuer les rachats que sur une période de dix ans. Ce nouveau mécanisme s’est accompagné d’un renforcement de la conditionnalité : l’accord de confirmation est remplacé par un accord élargi. Le pays doit indiquer ses objectifs et ses politiques pour toute la durée de l’accord, préciser chaque année celles qu’il adoptera pour les douze mois qui viennent et rendre compte tous les ans des progrès accomplis. Contrairement au principe fondamental de l’égalité de traitement entre les pays membres, ces tirages ne sont disponibles que pour les PVD, la décision des administrateurs l’a expressément spécifié. 2. L’abandon de la convertibilité : le nouveau statut de l’or Le Comité des Vingt n’a pas pu trancher les problèmes liés au statut de l’or, tant étaient opposés les points de vue des différents pays, notamment celui des États-Unis, qui tenaient à réduire le rôle du métal en abolissant le prix officiel de l’or et en vendant une bonne partie des avoirs du Fonds, et celui de la France, qui voulait que l’or conserve un rôle important, ce qui supposait une évaluation au prix du marché [24, p. 281-286]. La France voulait aussi que les banques centrales puissent acheter de l’or afin d’éviter un effondrement au cas où les particuliers en vendraient. Il fallait donc s’entendre sur le cours de l’or : que deviendrait le cours officiel de 35 DTS ou 42,22 dollars alors que le cours sur le marché libre était passé à 200 dollars l’once en 1974 ? Que deviendrait l’or du Fonds monétaire, toujours évalué au cours officiel ? Et quelles transactions les banques centrales pourraient-elles effectuer ? Les pays du Groupe des Dix vont se réunir à plusieurs reprises afin de trouver un compromis et de s’entendre sur le nouveau statut de l’or. En fait, le point de vue américain va prévaloir, il sera consacré par la réforme arrêtée à la réunion du Comité intérimaire à Kingston au mois de janvier 1976. Ces discussions menées surtout entre les pays du Groupe des Dix ont concerné en même temps le nouveau régime de changes (cf. infra, p. 74). L’or des banques centrales Les pays du Groupe des Dix se réunissent d’abord au château d’Arthenay au mois de novembre 1973. Ils décident que les banques centrales pourront recommencer à vendre de l’or sur le marché : c’est la fin de l’engagement qu’elles avaient pris au moment du 68

double marché. Et les États-Unis décident d’autoriser les résidents américains à détenir de l’or, pour la première fois depuis 1934, et donc à en acheter. Ils vont ouvrir un marché libre de l’or à New York et le Trésor américain va vendre une partie de son encaisse par adjudication : la première sera lancée le 6 janvier 1975. Les pays européens se réunissent ensuite à Zeist aux Pays-Bas au mois d’avril 1974. L’Allemagne et la Grande-Bretagne obtiennent que l’or ne soit pas remis au centre du système et qu’il n’ait plus de cours officiel. La France et l’Italie obtiennent que les banques centrales puissent effectuer entre elles des transactions à un cours proche de celui du marché. Les pays conviennent notamment d’utiliser leur or : — pour gager les crédits en devises qu’ils pourraient se consentir. Ainsi l’Italie a emprunté 2 milliards de dollars à l’Allemagne au mois d’août 1974 en offrant de l’or en garantie sur la base de 120 dollars l’once (le cours du marché est alors voisin de 150 dollars) ; — pour rembourser les crédits qu’ils seraient amenés à se consentir dans le cadre de l’accord sur le rétrécissement des marges (le serpent). Mais l’Italie a refusé de rembourser en or jusqu’à ce qu’un nouveau cours, différent du cours officiel, soit accepté par ses partenaires ; — pour comptabiliser les réserves des banques centrales à l’actif de leur bilan, selon des modalités à définir par chacune d’elles. La Banque de France a été la première à le faire dès le mois de janvier 1975, à un prix correspondant au cours moyen sur le marché de Paris pendant le semestre précédent. Dès la fin de 1974, les États-Unis acceptent que les banques centrales reprennent leurs transactions en or, comme les pays européens l’ont décidé à Zeist. Mais si elles vendent de l’or sur le marché, et si elles peuvent aussi en acheter, elles pourront être tentées de défendre un nouveau cours. C’est pourquoi les pays s’engagent à ne pas rétablir un cours officiel. Les banques centrales ne peuvent intervenir pour stabiliser le cours du métal, elles ne peuvent que suivre le cours du marché (art. V, section 12a). En attendant de retrouver, avec le deuxième amendement, le droit de vendre de l’or, les banques centrales du Groupe des Dix s’engagent à ne pas augmenter leurs avoirs pendant deux ans. Et à défaut de se soumettre à la surveillance de la BRI, elles acceptent de lui adresser un rapport semestriel sur leurs opérations en métal.

69

L’or du Fonds monétaire L’or ne pouvait perdre vraiment son rôle officiel si le Fonds continuait d’en détenir une quantité considérable : 4 800 tonnes en 1976, soit 6,5 milliards de dollars au cours officiel. Les pays se sont mis d’accord pour que le Fonds restitue un sixième de son stock, soit 25 millions d’onces, à tous les pays membres au prorata de leur quote-part (annexe B, section 7a). La restitution commencerait le 1er janvier 1977 et se poursuivrait chaque année à la même date pendant quatre ans. Tant que les statuts n’étaient pas officiellement amendés, le Fonds ne pouvait vendre de l’or à un pays membre que dans le cadre du replenishment. Il a donc deux fois de suite « refait le plein » de ses avoirs en certaines monnaies dont il détenait des montants peu élevés, et les pays concernés ont rétrocédé cet or aux pays auxquels il était destiné. Les pays ont également décidé que le Fonds vendrait un autre sixième de son stock sur le marché et utiliserait la plus-value au profit des PVD. Cette proposition a contribué à désamorcer la requête tendant à l’institution du lien. Mais elle a de nouveau soulevé une difficulté car les statuts ne permettaient au Fonds de vendre de l’or à un pays qu’au titre du replenishment et, bien sûr, au cours officiel. Et tant que les statuts n’étaient pas amendés, les pays ne pouvaient pas acheter de l’or à un cours supérieur au cours officiel. Enfin, nous l’avons dit, les pays du Groupe des Dix avaient accepté de ne pas laisser leurs avoirs en métal augmenter de 1976 à 1978. On a donc imaginé que le Fonds vendrait cet or à certains pays pour « refaire le plein » de ses avoirs en leurs monnaies, et les pays revendraient le métal, toujours au cours officiel, à un Fonds fiduciaire dont le Fonds était mandataire et pour le compte duquel il procéderait aux adjudications. Ces adjudications ont commencé le 2 juin 1976 au rythme d’une toutes les six semaines, puis d’une tous les mois. La plus-value totale a atteint près de 3,7 milliards de DTS : le Fonds fiduciaire a cédé directement à tous les PVD (cent quatre étaient membres à l’époque) la fraction qui leur revenait, au prorata de leurs quotes-parts (à peu près 28 %) ; et le solde a permis d’accorder une aide spéciale aux soixante pays disposant du revenu moyen le plus bas, sous la forme de crédits à 0,5 % d’intérêt, remboursables sur dix ans. Le Fonds a cessé ses adjudications au mois de mai 1980. Mais ses nouveaux statuts lui permettent de reprendre ses ventes d’or sur le marché : la plus-value correspondante sera affectée à un compte de versements spécial, ouvert et géré par lui, en attendant d’être utilisée au profit des pays les plus défavorisés. Le Fonds peut aussi continuer à restituer de l’or à tous les pays membres. Cette 70

décision, comme la précédente, doit être prise à la majorité de 85 % des voix (art. V, section 12). Le Fonds pourrait faire d’autres opérations en or : il pourrait en vendre à tout pays membre et il pourrait en accepter dans toutes les opérations autorisées par les statuts. Un pays pourrait racheter sa monnaie ou régler ses commissions de cette façon. Mais la décision d’effectuer ces opérations devrait être prise à la majorité de 85 %. Cette disposition n’a donc qu’une portée des plus limitées ! La règle est au contraire que, depuis le deuxième amendement, toutes les opérations que le Fonds effectuait en or doivent désormais être effectuées en DTS. L’or qui n’a plus de cours officiel ne peut plus servir d’unité de compte pour le Fonds : les pays qui devaient garantir la valeur-or des avoirs du Fonds en leur monnaie doivent maintenant garantir leur valeur en DTS (art. V, section 11, et supra, p. 37). Le nouveau rôle du DTS Autant les discussions furent longues à propos de l’or, autant il fut facile de s’entendre sur les conditions dans lesquelles le DTS pourrait le remplacer. A deux reprises, les nouveaux statuts affirment cette ambition « de faire du DTS le principal instrument de réserve du système monétaire international ». Ils créent à cette fin pour chaque pays une obligation de collaborer avec le Fonds et avec les autres membres, tant dans leur politique à l’égard des avoirs de réserve (art. VIII, section 7) que dans leur usage de ces DTS (art. XXII). Un tel objectif exigeait que des changements soient apportés au « système des DTS ». Ils ont été nombreux. Certains ont été incorporés dans les nouveaux statuts ; d’autres sont seulement envisagés, ils pourront être décidés à une majorité abaissée le plus souvent à 70 %. Ainsi se trouve confirmé le caractère évolutif de la réforme. • Les DTS doivent ou peuvent être utilisés par le Fonds dans un nombre croissant d’opérations. Ils doivent être utilisés à la place de l’or pour le paiement des commissions, de la rémunération et de l’augmentation des quotes-parts. Ils pourront être utilisés non seulement dans les tirages et les rachats, en échange d’une monnaie nationale, mais aussi en échange de devises. Et le Fonds peut accepter ou céder des DTS dans n’importe quelle opération effectuée avec un pays membre, par exemple dans le cadre d’un emprunt ou du paiement des intérêts correspondants, sans que ce dernier soit tenu d’y consentir. Plus encore que cette nouvelle « autorisation générale », c’est le règlement en DTS des 25 % de 71

l’augmentation des quotes-parts qui aura le plus de conséquences : tous les cinq ans, le Fonds voit ses propres avoirs augmenter fortement, et pour ne pas laisser les DTS alloués aux pays membres revenir au Fonds de cette façon, ce dernier doit les utiliser de plus en plus. Le DTS devient ainsi peu à peu la monnaie du Fonds, qui se donne certains objectifs en ce qui concerne le niveau de ses avoirs. • Certaines dispositions ont été simplifiées. Le panier a été révisé en 1978 en appliquant les anciens critères : deux monnaies ont été remplacées et le poids de chacune a été ajusté en fonction des exportations de chaque pays. Mais depuis 1980, le panier est révisé tous les cinq ans et le nombre des monnaies est ramené à cinq : le dollar, la livre, le mark, le franc français et le yen. Ces cinq monnaies qui sont considérées comme « librement utilisables » remplacent les monnaies « effectivement convertibles » dans les transactions avec désignation (p. 64-65). Le besoin préalable n’est plus requis pour les transactions bilatérales, et l’obligation de reconstitution peut être supprimée à tout moment : elle l’a été en 1981. Enfin, le rendement du DTS qui est devenu celui du panier s’est encore rapproché des taux du marché auxquels il correspond exactement depuis 1981. • L’usage du DTS est étendu de plusieurs façons. Un pays peut utiliser ses DTS non seulement pour racheter sa propre monnaie détenue par un autre pays membre, mais en échange d’une monnaie quelle qu’elle soit. Tous les pays peuvent s’échanger des DTS sans que le Fonds intervienne pour désigner le partenaire. De nouvelles opérations sont autorisées : le prêt, le nantissement, le don, le swap. Enfin, la procédure d’agrément a été rendue plus facile : il y a maintenant seize détenteurs agréés, parmi lesquels la Banque mondiale, le Fonds monétaire arabe, la Banque africaine de développement, la Banque nordique d’investissement... Ils peuvent recevoir et utiliser des DTS dans toute opération effectuée avec un pays participant, avec le Fonds... ou avec un autre détenteur agréé. • La procédure de désignation s’est trouvée peu à peu abandonnée, d’une façon informelle cette fois, sans qu’aucune décision ne soit prise à cet égard. Dès 1978, quelques pays se sont déclaré prêts à céder des DTS aux pays qui en auraient besoin, d’autres à en acquérir. Ils ont signé avec le Fonds un accord de vente ou un accord d’achat. Actuellement une douzaine de pays ont signé un accord « à deux volets », se proposant à la fois d’acheter ou de vendre des DTS. Le Fonds n’intervient que pour mettre en relations les partenaires et enregistrer leurs transactions. 72

• Enfin, les allocations ont repris. Pouvait-on espérer faire du DTS le principal avoir de réserve du nouveau système si l’on se contentait des 9 milliards créés au début de la décennie ? Car l’accumulation de dollars ne s’étant pas ralentie, les allocations avaient cessé au-delà de 1972. Elles ont repris le 1 er janvier 1979 : 4 milliards de DTS ont été alloués aux pays membres qui sont tous devenus participants, 4 milliards encore en 1980, puis 1981. On pouvait craindre que ces DTS n’augmentent les liquidités internationales déjà recensées. Mais le Fonds a considéré que les nouveaux DTS alloués à certains pays leur éviteraient d’emprunter aux banques commerciales. Et surtout, l’augmentation des quotes-parts survenue en 1980 devait absorber une bonne partie de ces nouvelles allocations puisque les 25 % réglés en DTS représentaient plus de 5 milliards. Les allocations n’ont pas repris au-delà du 1er janvier 1981 et le montant des DTS créés dépasse à peine 21 milliards : c’est actuellement moins de 1,3 % des avoirs officiels en devises, et ce pourcentage se réduit à mesure que ces avoirs progressent. L’échec du DTS que ce pourcentage met en évidence s’est trouvé confirmé avec l’impossibilité de mettre en place un compte de substitution qui aurait permis aux banques centrales d’échanger une partie de leurs avoirs en dollars contre des créances libellées en DTS. Avancée par les administrateurs dans le plan de réforme de 1972, l’idée a été discutée au sein du Comité des Vingt. Elle a été reprise en 1979 lorsque l’hostilité des États-Unis s’est atténuée devant la faiblesse du dollar. Mais aucun accord n’a pu être trouvé sur la répartition des risques de change et d’intérêt associés à cette initiative. Le dollar ayant recommencé à s’apprécier, les espoirs déclinèrent. Ce projet est totalement abandonné. Le système s’est trouvé réactivé d’une autre façon. Les allocations ne sont pas rétroactives. Une quarantaine de pays devenus membres depuis 1981, notamment les pays d’Europe centrale et de l’ex-URSS, n’en ont pas reçu. Cette situation pouvait-elle durer, alors que le Fonds se targue d’être devenu une institution universelle ? Une nouvelle allocation de 21 milliards a été décidée en septembre 1997. Elle sera répartie entre l’ensemble des pays, de façon à ce que chacun en ait reçu au total un montant correspondant à près de 30 % de sa quote-part. Et des DTS seront attribués désormais à tout nouveau membre. Ces dispositions n’entreront en vigueur que lorsqu’un nouvel amendement sera ratifié. Au 30 avril 2002, 118 pays disposant de 73 % des voix y avaient consenti ; il ne manque plus désormais que le consentement des États-Unis. 73

3. L’abandon de la stabilité : le régime des changes flottants Les discussions ont été également très vives quant aux dispositions de change énoncées à l’article IV. Les États-Unis qui avaient imposé des changes fixes à Bretton Woods voulaient légaliser les changes flottants, seuls compatibles avec l’accumulation des liquidités internationales, et avec leur inquiétude devant la compétitivité des économies européenne et japonaise. La France tenait au contraire à ce que les monnaies restent stables, elle souhaitait que l’instabilité existante n’empêche pas le retour à un système de parités. La réunion de Rambouillet en novembre 1975 — qui fut la première réunion du Groupe des Sept — fut le point culminant de négociations laborieuses [24, p. 175-181]. Les États-Unis obtinrent largement gain de cause, la France put seulement faire adopter une procédure qui permettrait de revenir aux parités. Le texte du nouvel article IV fut adopté à Kingston. R. Triffin a dit de lui qu’il était « plus digne d’une comédie bouffonne que d’un traité solennel définissant un nouveau système monétaire international » [3, p. 332]. Les obligations des États membres L’article IV commence par rappeler que l’objectif essentiel du système monétaire international est de faciliter les échanges de biens, de services et de capitaux — ces derniers ne sont donc plus traités différemment des transactions courantes —, de favoriser une croissance économique saine... et d’assurer les conditions de base nécessaires à la stabilité économique et financière. C’est en vue de cette liberté, de cette croissance et de cette stabilité que tous les pays membres ont une obligation générale de collaborer avec le Fonds et entre eux « pour assurer le maintien de dispositions de change ordonnées et promouvoir un système stable de taux de change ». Cette stabilité — qui n’est pas celle des taux eux-mêmes, mais seulement du système, la nuance est de taille — peut être obtenue par la politique monétaire et financière qui elle-même suppose des conditions économiques et financières saines. C’est ce qu’on a appelé le concept de « couches superposées ». Toujours est-il que les taux de change ne sont plus une donnée qui s’impose à chaque pays, mais un but vers lequel il doit tendre. Et sa politique économique, financière et monétaire doit être orientée à cette fin. Cette obligation connaît cependant une limite : elle est une obligation de moyens et non pas de résultats. Elle laisse aux pays membres une très grande latitude pour le respect de leurs engagements. La situation particulière de chacun doit être « dûment prise en considération » — l’expression est répétée deux fois, section 1 et 74

Les pratiques de change (au 30 avril 2002) 48 pays ont renoncé à l’autonomie monétaire 8 ont adopté une monnaie étrangère comme monnaie nationale. Le dollar US est la monnaie légale à Panama, à Palaos, aux îles Marshall, en Micronésie, de même qu’au Salvador et en Équateur ; le dollar australien est la monnaie légale à Kiribati et la lire à Saint-Marin. 6 pays d’Amérique centrale qui ont constitué un marché commun se sont dotés d’une autorité monétaire commune qui émet le dollar des Caraïbes sous un régime de caisse d’émission. 14 pays africains ont constitué une zone monétaire qui comprend deux régions dans lesquelles une banque centrale émet une monnaie commune, le franc CFA, qui conserve une relation fixe au franc français, maintenant à l’euro. 12 pays membres de la Communauté européenne ont rempli les conditions nécessaires pour constituer une union monétaire et adopter une monnaie unique, l’euro, qui a remplacé les douze monnaies nationales le 1er janvier 1999. 8 pays ont choisi de mettre en place une caisse d’émission qui émet la monnaie locale en contrepartie d’une devise : l’Argentine, Hong-Kong, la Lituanie et Djibouti ont choisi le dollar US ; la Bulgarie, l’Estonie, la Bosnie-Herzégovine le deutsche mark, maintenant remplacé par l’euro ; le Brunei le dollar de Singapour. 41 pays ont rattaché leur monnaie à une autre ou à un panier de monnaies et les fluctuations ne dépassent pas normalement 1 % 26 au dollar US, notamment la Chine, l’Iran, le Liban, la Malaisie, le Bangladesh, le Zimbabwe, le Turkménistan… 3 au rand sud-africain : le Lesotho, la Namibie et le Swaziland. 1 à la roupie indienne : le Bhoutan 1 au franc français : les Comores 10 au DTS ou à un panier de monnaies que chaque pays définit lui-même. Ce sont notamment la Libye, le Koweit, la Lettonie, le Maroc, le Botswana, Malte…

15 pays ont rattaché leur monnaie à une autre mais la laissent davantage flotter 5 ont adopté des marges plus larges : ce sont le Danemark dans le cadre du « SME bis », Chypre (2,25 %), la Hongrie (15 %), l’Égypte (3 %), Tonga (7,5 %). 4 ont adopté des parités mobiles (crawling pegs) : le Nicaragua, le Costa Rica, la Bolivie, les îles Salomon. 6 ont choisi un système de bandes de fluctuation mobiles (crawling bands) : le Venezuela (7,5 %), le Honduras (7 %), l’Uruguay (3 %), le Bélarus (5 %), Israël et la Roumanie (marge non précisée). 42 pays qui n’ont pas donné d’ancrage à leur monnaie la laissent flotter dans certaines limites Ce sont par exemple l’Algérie, la Guinée, l’Éthiopie, le Kenya, le Nigeria, l’Inde, la Birmanie, la Mongolie, l’Azerbaïdjan, la Russie, l’Ukraine, le Viêtnam, l’Irak… 40 pays laissent flotter leur monnaie sans limites Les États-Unis, le Canada, le RoyaumeUni, la Suisse, la Suède, le Japon, l’Australie, les Philippines, la Corée, le Yémen, le Zaïre, Madagascar, l’Afrique du Sud, le Mexique, le Brésil, la Turquie, la Pologne, la Moldavie, la Géorgie, l’Arménie… Les indications ci-dessus sont données au 30 avril 2002. Mais les pays peuvent modifier leurs pratiques de change à tout moment, et décider de choisir une autre référence ou de laisser leur monnaie flotter plus ou moins librement. La situation est extrêmement changeante : on peut s’en rendre compte en comparant ce tableau avec celui des précédentes éditions. Certains pays — 16 à la date indiquée — utilisent plusieurs taux de change. Ils sont classés en fonction du régime qui se rapporte au taux principal. Des indications plus précises sur les politiques de change de chaque pays, par exemple sur la composition du panier de référence quand il se distingue du DTS, sont fournies dans le Rapport annuel du FMI, Exchange Arrangements and Exchange Restrictions.

75

section 4. Ce mélange étonnant de contrainte et de liberté se retrouve bien dans les précisions que l’article IV apporte. Chaque pays « s’efforcera d’orienter sa politique économique »..., il ne doit pas l’orienter mais seulement s’efforcer de le faire ; chaque pays « cherchera à promouvoir la stabilité »..., il ne doit pas la promouvoir mais seulement chercher à le faire ; enfin, chaque pays « évitera de manipuler les taux de change »..., encore une fois il ne lui est pas interdit de manipuler les taux de change, il doit seulement éviter de le faire ! On ne peut pas dire que de tels engagements soient particulièrement contraignants... Au-delà de ces obligations d’ordre général, les pays membres sont tenus d’adopter des dispositions particulières de change, mais ils jouissent ici encore d’une grande liberté. L’article IV indique quelques formules... en acceptant toutes les autres. Un pays peut ainsi choisir de définir et de stabiliser sa monnaie par rapport au DTS, à une autre monnaie, à plusieurs monnaies... ou de la laisser flotter plus ou moins librement. Il faut seulement que sa politique soit conforme aux objectifs du Fonds. La seule limitation est l’interdiction formelle de toute référence à l’or. Une fois son choix effectué, le pays doit s’y tenir et appliquer le système choisi. Cependant, s’il décide d’adopter d’autres dispositions, il lui suffit de le notifier sans délai au Fonds, auquel il doit également notifier le régime initialement choisi dans les trente jours suivant la mise en vigueur du deuxième amendement. On comprend qu’un ancien conseiller du FMI ait pu traduire — après une troisième lecture — cet article IV comme suit : « Vous pouvez faire tout ce que vous voulez à condition de faire parvenir au quartier général du Fonds un petit mot pour l’en aviser. » [7, p. 369.] Les choix effectués par chacun des pays membres du Fonds sont d’une extrême diversité. Certains ont adopté un régime de flottement pur ou dirigé, et dirigé en fonction d’indicateurs ou d’une façon discrétionnaire. D’autres ont rattaché leur monnaie à une autre, ou à plusieurs réunies dans un panier, mais d’une façon unilatérale qui leur laisse une certaine liberté. D’autres enfin se sont donné des règles dans le cadre d’accords qu’ils se sont engagés à respecter : ce sont les expériences régionales auxquelles nous consacrerons le dernier chapitre. La surveillance du Fonds C’est au Fonds qu’il appartient d’assurer le fonctionnement effectif de ce nouveau système par la mise en place de politiques adéquates. Il doit « exercer une ferme surveillance » sur les politiques de change des États membres. Cette formulation est le 76

résultat d’un compromis qui prête à sourire : en quoi une surveillance est-elle plus ferme qu’une autre ? On a dit que les pays étaient de ce fait en liberté surveillée, ou encore que leur liberté de choix n’était pas une liberté de comportement. De plus, la surveillance doit respecter « la politique interne, sociale et générale des membres » et pour son application le Fonds doit « prendre dûment en considération la situation particulière de chaque membre ». Ses efforts risquent d’être considérés par certains pays comme une ingérence dans leurs affaires intérieures. L’article IV section 3 ayant prévu que le Fonds adopterait des « principes spécifiques pour guider les membres », les administrateurs ont pris le 29 avril 1977 une décision sur la surveillance qui remplace les orientations pour la gestion des taux de change flottants du 13 juin 1974. Cette nouvelle décision a énoncé trois séries de principes. Les premiers principes concernent l’orientation des politiques de change. Ils précisent les dispositions de l’article IV : — tout membre doit « s’abstenir de manipuler les taux de change […] en vue d’empêcher l’ajustement effectif de sa balance des paiements ou de s’assurer un avantage compétitif inéquitable sur d’autres membres » ; — tout membre doit « intervenir, le cas échéant, sur le marché des changes pour contrecarrer un désordre pouvant être caractérisé, entre autres, par des fluctuations à court terme perturbatrices de la valeur de change de sa monnaie » ; — les membres doivent, « dans leur politique d’interventions, tenir compte des intérêts des autres membres, notamment ceux des pays en la monnaie desquels ils effectuent l’intervention ». Ces principes se heurtent toutefois à la difficulté de déterminer quels critères permettent d’apprécier si un taux est « bon » ou « mauvais », et si les fluctuations d’une monnaie sont « perturbatrices ». De même, l’expression « contrecarrer » a soulevé des problèmes d’interprétation, le verbe anglais counter étant moins fort que son homologue français. La deuxième série de principes régit la surveillance exercée par le Fonds, qui doit se fonder sur un certain nombre de clignotants de nature à caractériser l’existence d’un problème. Il s’agit notamment : — d’une intervention massive prolongée, dans le même sens, sur les marchés des changes ; — du recours à des emprunts ou des prêts à court terme excessifs et prolongés à des fins de balance des paiements ; 77

— de l’introduction ou du maintien prolongé de restrictions ou de stimulants aux transactions courantes comme aux entrées ou sorties de capitaux ; — de la poursuite de politiques monétaires ou financières qui encouragent anormalement les mouvements de capitaux ; — d’un comportement du taux de change qui semble peu lié aux conditions économiques et financières de base. Le directeur général a précisé que ces clignotants ne sont pas destinés à être utilisés de manière mécanique. Ils ne constituent pas un jugement sur la politique de change d’un pays. Un tel jugement doit être fondé sur l’évolution de sa balance des paiements, compte tenu du niveau de ses réserves et de sa dette extérieure. Il doit s’appuyer sur une analyse de sa situation économique et financière générale et de la stratégie économique qu’il applique. Une troisième série de principes concerne la procédure de surveillance. Le Fonds doit procéder à des consultations annuelles avec les pays membres et examiner périodiquement l’évolution des taux de change. Il entre aussi fréquemment en consultation avec les pays qui ont effectué des tirages. En dehors de ces consultations, il examine périodiquement l’évolution générale des taux de change lorsqu’il étudie le processus d’ajustement international dans le cadre du rapport Perspectives économiques mondiales qu’il publie chaque année. Lorsqu’ils préparent ce rapport, les services du Fonds tiennent des consultations spéciales avec certains pays membres. Au mois de janvier 1979, une procédure de surveillance supplémentaire a été mise en place : le directeur général doit entamer confidentiellement des pourparlers avec un pays qui aurait modifié ses dispositions ou sa politique de change si ce changement peut avoir une certaine importance ou des répercussions importantes sur d’autres pays membres. S’il estime que la situation le mérite, il doit ensuite engager officiellement des consultations avec ce pays, puis faire un rapport au Conseil d’administration. Le retour à un système de parités La France a réussi à donner corps à la perspective d’un retour à un « système généralisé de parités stables mais ajustables ». Le nouvel article IV section 4 autorise en effet le Fonds à décider la mise en place « d’un système généralisé de dispositions de change reposant sur les parités stables mais ajustables », dont les modalités sont précisées en détail dans l’annexe C. Les membres pourront alors définir une parité de leur monnaie, et ils s’engageront à maintenir ses fluctuations dans certaines limites. Ce régime sera cependant très différent de celui de Bretton Woods : 78

— il ne sera plus fondé sur l’or ni sur une monnaie. Aucune indication n’est donnée quant au choix de la référence. Bien que cela ne soit pas dit — on comprend mal pourquoi —, ce serait sans doute le DTS. La valeur de chaque monnaie serait ainsi définie par rapport au DTS dont la valeur serait elle-même liée à celle de quelques monnaies ; — il sera moins uniforme. Chaque pays ne sera pas obligé d’accepter ce retour aux parités : il devra seulement garantir que ses dispositions de change sont conformes aux buts du Fonds. Fidèles à la confiance qu’ils mettent dans les mécanismes du marché, les États-Unis ont obtenu la possibilité de laisser flotter indéfiniment leur monnaie ; — il sera moins rigide. Les marges de variation autorisées seront de 4,5 %. Les parités pourront être modifiées à la majorité de 85 % des voix. Enfin, un pays pourra modifier sa parité non seulement pour corriger, mais aussi pour prévenir un déséquilibre fondamental. Ce concept conserve donc son importance, il n’a pas été pour autant précisé ; — il sera davantage contrôlé. Le Fonds devrait donner son accord pour le choix d’une parité initiale ; il devrait être consulté avant toute modification ; il devrait donner son assentiment à toute parité nouvelle ; il pourrait s’opposer à la suppression d’une parité qui marquerait le retour au régime actuel. Enfin, il ne pourrait pas proposer un changement de parité, mais il serait tenu « de décourager le maintien d’une parité irréaliste par un membre ». Les parités et les marges ont peu de chances d’être un jour rétablies. Il faudrait d’abord que les conditions économiques internationales le permettent. L’article IV donne heureusement quelques précisions : le Fonds devra tenir compte de la stabilité sous-jacente de l’économie mondiale, appréciée par l’évolution des prix et les taux de croissance dans les pays membres. Il faudrait également que le système monétaire international ait évolué favorablement, « eu égard en particulier aux sources de liquidités ». On ne voit pas les progrès réalisés à ce jour ou susceptibles de l’être prochainement. Il faudrait encore que les pays se soient mis d’accord sur des mesures d’ajustement « rapides, efficaces et symétriques », sur les modalités d’intervention de leurs banques centrales, enfin sur le traitement des soldes de leur balance des paiements. Mais ce n’est pas tout : le retour aux parités devra être décidé à la majorité de 85 %. Cela fait beaucoup de pays et cela suppose que les États-Unis soutiennent une telle proposition ! En fait, la perspective d’un retour aux parités et aux marges n’est guère imaginable aujourd’hui. Ce n’est pas que l’article IV ait permis d’assurer une stabilité satisfaisante des monnaies. Une 79

gestion harmonieuse et efficace des changes flottants reste une préoccupation majeure du Fonds. Comme le système de Bretton Woods, le système de Kingston qui lui ressemble si peu évolue dans un environnement auquel il doit sans cesse s’adapter.

V / Le nouveau système monétaire international Les accords de Bretton Woods reposaient sur des règles que les pays devaient respecter et qui constituaient pour eux autant d’obligations et de contraintes. Les accords de Kingston sont fondés sur des procédures que le Fonds monétaire doit appliquer, sur des comportements que les pays doivent adopter : on ne peut plus parler du même genre de système, on se demande même s’il s’agit encore d’un système. Il ne peut être caractérisé que par référence aux problèmes qui se posent à l’ensemble des pays. Trois nous paraissent essentiels. Les solutions trouvées constituent un élément important du nouveau système monétaire international. 1. Le financement du développement Les premiers tirages sur le Fonds ont été effectués par les pays industrialisés dont la balance des paiements était temporairement déficitaire et qui pouvaient ainsi intervenir plus efficacement pour soutenir leur monnaie sans rétablir de restrictions. Les choses ont changé à mesure que les pays ont pu emprunter sur les marchés pour financer leur déficit et que l’élargissement puis la suppression des marges ont rendu moins nécessaires les interventions. Ce sont les PVD qui ont pris le relais ; les fortes fluctuations du prix des matières premières et le renchérissement des prix du pétrole ont affecté la situation de beaucoup d’entre eux ; certains n’ont pu emprunter au secteur bancaire et ceux qui l’ont fait ont reculé les mesures d’ajustement nécessaires. Le Fonds est ainsi devenu le recours obligé pour la plupart de ces pays : alors que, jusqu’à la fin de 1978, les pays industrialisés avaient obtenu 62 % des tirages, les PVD en ont obtenu 98 % depuis 1979. Le Fonds s’apparente désormais à une banque de développement sans que rien ou presque 81

n’ait été modifié à la technique de ses opérations et sans qu’aucune disposition n’ait été introduite dans ses nouveaux statuts. Les administrateurs ont simplement pris quelques décisions ponctuelles pour répondre aux besoins des pays membres. La multiplication des guichets Les nouveaux statuts permettent au Fonds d’« adopter des politiques spécifiques pour des problèmes spéciaux de balance des paiements » (art. V, section 3a). De telles politiques avaient déjà été instituées avec les mécanismes compensatoire, régulateur, pétrolier et élargi. Mais la procédure était exceptionnelle. Elle a maintenant une base légale. Et elle a été plusieurs fois employée. Quand les 7 milliards de DTS empruntés pour financer les tirages pétroliers ont été utilisés, le Fonds a emprunté 8 milliards de DTS pour financer de nouveaux tirages, dits supplémentaires, pendant les années 1979-1982. Après quoi il a institué une nouvelle « politique d’accès élargi », qui ne consiste pas à ouvrir une nouvelle facilité, mais fixe des limites à l’ensemble des tirages que les pays membres peuvent solliciter, à la fois par les ressources ordinaires du Fonds et par des ressources empruntées. Le plafond annuel est actuellement fixé à 100 % et celui des tirages en cours à 300 %. Ces pourcentages, révisés chaque année, peuvent être dépassés en cas de circonstances exceptionnelles. Les tirages compensatoires institués dès 1963 ont été étendus à plusieurs reprises. Ils l’ont été notamment en faveur des pays qui avaient à faire face à une augmentation du prix des céréales qu’ils devaient importer, puis en faveur des pays qui se trouvaient aux prises avec des événements imprévus tels qu’une augmentation du service de leur dette, provoquée par un relèvement des taux d’intérêt. Le plafond de ces tirages peut atteindre 90 % de la quotepart ; en fait, les tirages sont souvent moindres car ils doivent être décomposés selon la nature du déficit à compenser. D’autre part, les prêts aux 60 pays les moins avancés, financés par la plus-value sur les ventes d’or, ont été remboursés à la fin des années quatre-vingt. Les ressources ainsi disponibles permettent de financer la nouvelle facilité d’ajustement structurel. Ces mêmes pays éprouvant des difficultés prolongées de balance des paiements peuvent obtenir une aide à l’appui d’un programme d’ajustement macroéconomique mettant l’accent sur des réformes structurelles. Ils doivent mettre au point avec les services du Fonds et de la Banque mondiale un document-cadre de politique économique qui explicite les mesures à prendre pendant une période de trois ans. L’avancement du programme fait l’objet d’un examen au moyen de 82

repères trimestriels qui comprennent aussi bien les agrégats monétaires que des indicateurs de structures. Cette aide, d’un montant global limité, a été complétée par la FAS renforcée. Financée par des emprunts du Fonds auprès de certains pays membres, notamment le Japon, la France et l’Allemagne, elle peut atteindre normalement 190 % de la quote-part, elle est remboursable en dix ans et porte intérêt au taux de 0,5 %. L’adhésion des pays de l’Est, notamment de ceux issus de l’ex-URSS, a entraîné la mise en place d’une « facilité pour la transformation systémique » afin d’aider les anciennes économies planifiées à réussir leur transition vers l’économie de marché. Ces nouveaux tirages, ouverts jusque fin 1994, pouvaient atteindre 50 % de la quote-part. Ils devaient aider les pays concernés à préparer les bases institutionnelles nécessaires à la bonne exécution des programmes qui accompagneraient leurs tirages ultérieurs. Plus récemment, le Fonds a créé un dispositif spécial pour les cas d’urgence : un pays aux prises avec des difficultés de balance des paiements causées par une catastrophe naturelle peut effectuer un tirage de 25 % de sa quote-part. Il en est de même pour les pays qui sortent d’une période de troubles politiques ou sociaux ou d’un conflit armé international. Malgré la diversité de ces mécanismes, l’aide accordée par le Fonds reste des plus modeste. Au 30 avril 2002, elle atteint en termes bruts 268 milliards de DTS, soit 334 milliards de dollars. Il s’agit là du total des tirages effectués depuis cinquante-cinq ans par tous les pays membres. En tenant compte des rachats et des remboursements, l’aide en cours à cette date atteint 74 milliards de dollars. C’est moins que la dette extérieure de l’Indonésie ou que la dette du Brésil à l’égard des banques étrangères ! C’est que le rôle du Fonds est devenu plus qualitatif que quantitatif. L’évolution de la conditionnalité Les conditions dont sont assortis les tirages n’ont pas été modifiées quand les pays industrialisés ont laissé la place aux PVD pour solliciter l’aide du Fonds. A la demande du Comité intérimaire, les administrateurs ont procédé à un examen approfondi de la conditionnalité en mars 1979. Ils ont précisé la procédure pour l’intégrer aux consultations prévues par le nouvel article IV, qui rendent possible un meilleur suivi des programmes. Ils ont souhaité que le Fonds tienne compte des objectifs politiques et sociaux de chaque État membre comme de ses priorités économiques, mais le contenu des programmes n’a pas été mis en cause. C’est par une régulation de la demande, par des mesures dites d’austérité, que le 83

pays devait s’ajuster. On comprend que ces mesures fassent l’objet de critiques régulières de la part des pays concernés. Un changement est cependant intervenu peu après, sous l’impulsion de J. de Larosière. Sans méconnaître l’importance d’une action sur la demande, le Fonds a jugé nécessaire d’agir également sur l’offre « pour améliorer les bases productives de l’économie nationale ». Il ne s’agit plus seulement cette fois d’assurer la stabilité de l’économie, mais de favoriser la croissance. Des tirages vont être accompagnés de programmes tendant à développer les investissements dans un secteur orienté vers l’exportation ou offrant rapidement des emplois. En intervenant ainsi au niveau réel, le Fonds s’est rapproché de la Banque mondiale qui, de son côté, ne finance plus seulement des projets, mais a mis en place des prêts à l’ajustement structurel pour aider un pays à rétablir sa situation extérieure. La coopération entre les deux institutions n’a cessé de se renforcer depuis, du fait notamment de la mise en place des programmes d’ajustement structurel. Il s’agit cette fois d’agir sur le fonctionnement même de l’économie afin que la politique d’ajustement, qui est de bien des façons une politique d’austérité, n’ait pas d’effets purement négatifs et n’engendre pas de réactions hostiles. Pour que l’ajustement soit orienté vers la croissance, il faut améliorer l’allocation des ressources dans l’économie en facilitant les variations des prix relatifs, il faut accroître la mobilité des ressources en supprimant les rigidités, il faut rationaliser les décisions d’investissement en éliminant les distorsions de prix. Tous ces objectifs sont également pris en compte par la Banque mondiale. Ce rapprochement est devenu encore plus net pour deux raisons. D’une part, le Fonds se préoccupe de plus en plus de favoriser l’épargne domestique pour réduire l’endettement extérieur. Il faut pour cela agir sur les taux d’intérêt, mais aussi réorganiser le système bancaire, mieux adapter les institutions financières, modifier l’imposition des revenus. Il faut aussi faciliter le retour des capitaux, encourager les investissements étrangers... autant d’objectifs qui sont régulièrement retenus par la Banque. D’autre part, le Fonds s’efforce d’atténuer les conséquences sociales de l’ajustement qui risque de peser plus lourdement sur les couches les plus défavorisées. Avant de faire de la lutte contre la pauvreté l’un de ses objectifs, il a entrepris d’analyser avec les autorités nationales l’incidence de l’ajustement sur la population la plus pauvre et de mettre au point des mesures tendant à limiter les retombées des réformes sur ces groupes sociaux. 84

La contrainte de liquidité L’aide accordée par le Fonds aux PVD est certes peu de chose par rapport à leurs besoins, mais elle est importante par rapport aux ressources de l’institution, d’autant plus qu’elle est consentie pour une durée qui a été portée à dix ans. Comme ses ressources sont limitées, cela ne va pas sans créer pour lui des problèmes et sans affecter sa capacité de prêter à l’ensemble des pays qui peuvent avoir besoin de son concours. Les quotes-parts sont révisées tous les cinq ans. Elles ont été augmentées autrefois de 25 %, puis de 33 %, enfin de 50 % depuis 1980, alors que le Fonds et surtout les PVD en réclament généralement une plus importante encore. Exceptionnellement les quotes-parts n’ont pas été relevées lors de la révision de 1995. Mais si l’augmentation des quotes-parts augmente les ressources du Fonds, elle permet aussi aux pays en difficultés de tirer davantage, et il rouvre des droits de tirage aux pays qui avaient épuisé les leurs. C’est pourquoi les derniers relèvements ont été fortement sélectifs : les critères utilisés ont conduit à accroître davantage la quote-part des pays industrialisés dont le Fonds peut utiliser les monnaies, et sensiblement moins les quotes-parts des PVD au profit desquels le Fonds peut être amené à utiliser ses ressources. De plus, ces relèvements se sont accompagnés d’une réduction du plafond de certains tirages. De cette façon, le Fonds reste une coopérative de crédit qui prête à certains de ses membres la monnaie des autres, mais la concentration croissante de son aide à des pays qui sont toujours les mêmes affecte son caractère d’organisme d’assistance mutuelle. Le Fonds peut compléter ses ressources propres par des emprunts. Il a emprunté de multiples façons, d’abord aux pays du Groupe des Dix et aux pays pétroliers, puis à l’Arabie Saoudite, qui a obtenu en contrepartie un poste d’administrateur et qui a demandé à ce que sa créance soit librement cessible, même à des organismes ou des agents privés, enfin au Japon dont la quote-part a été presque doublée à l’occasion de la révision de 1992. Le recours à l’emprunt a donc des conséquences de nature politique qui ne sont pas à négliger. C’est pourquoi le Fonds a envisagé d’emprunter sur le marché. Il ne l’a jamais fait bien que toutes les dispositions nécessaires aient été prises à cet égard. Les administrateurs ont pris l’habitude d’examiner périodiquement l’évolution d’un ratio de liquidité qui exprime la relation entre les ressources utilisables et non engagées du Fonds (principalement ses avoirs en DTS et en monnaies utilisables) et ses engagements liquides (les positions de réserve et les emprunts 85

contractés). Ce ratio diminue au gré des tirages et augmente en même temps que les quotes-parts. Après avoir atteint un maximum de 168 % en 1994, il a diminué jusqu’à 30 % à la fin de 1998 avant de revenir à 168 % en avril 2001 puis à 117 % l’année suivante. C’est dire que la situation de sa liquidité est devenue un problème important pour le Fonds, notamment depuis qu’il doit se préoccuper de l’endettement international. 2. La maîtrise de l’endettement international L’endettement des pays du tiers monde est la conséquence inéluctable du recyclage international des capitaux. L’augmentation des crédits et celle des dépôts s’équilibrent sur un plan comptable, mais elles entraînent une augmentation correspondante des créances et des dettes des pays à l’égard des banques internationales. Cette accumulation a des conséquences redoutables sur le plan financier car elle renforce les positions débitrices et les positions créditrices des pays concernés. L’absence de régulation institutionnelle des liquidités internationales a placé l’économie américaine au centre du système et laissé le champ libre au système bancaire privé. La fragilité du système bancaire international La préoccupation des banques de limiter le « risque-pays » a été trop tardive pour éviter la défaillance de quelques pays endettés, notamment du Mexique dès l’été 1982. La communauté internationale a dû parer au plus pressé pour éviter à la fois l’effondrement des pays qui risquaient de se voir refuser brutalement tout crédit nouveau, et la faillite des banques obligées de considérer certaines de leurs créances, à l’époque peu provisionnées, comme non recouvrables. Il fallait donc continuer de prêter aux pays défaillants et maintenir la fiction qu’ils rembourseraient intégralement leur dette, à sa valeur nominale. On a cru au début qu’un effort ne serait nécessaire que quelque temps, comme s’il s’agissait d’un problème de liquidité, et les banques ont accepté de rééchelonner leurs créances. On a vite compris que cet effort devrait être durable, car il s’agissait d’un problème de solvabilité. C’est pourquoi le plan Baker a prévu que les banques augmentent sensiblement leurs crédits à une quinzaine de pays parmi les plus concernés. Le Fonds a joué un rôle essentiel en accordant lui-même de nouveaux tirages assortis d’un programme d’ajustement qui permettait d’espérer l’amélioration de la situation extérieure des 86

pays endettés. Il prêtait à condition que les banques créancières rééchelonnent leurs créances et consentent de nouveaux crédits. Le Fonds considérait que le succès de ses programmes dépendait de la continuité des apports financiers des banques commerciales. Il a poussé plus loin sa coopération avec les banques quand il a mis en place la « surveillance accentuée » par laquelle il pouvait communiquer aux banques créancières les rapports qu’il publie régulièrement sur la plupart des pays membres, tout en prenant bien soin de préciser que ces rapports ne pouvaient que compléter les analyses de risque effectuées par les banques, qui conservaient la responsabilité entière de leurs décisions de prêts. Le Fonds a souvent dit qu’il jouait un rôle de catalyse financière : chaque dollar nouveau prêté par lui permettait à un pays d’en emprunter plusieurs autres. Il jouait aussi, d’une certaine façon, le rôle du prêteur en dernier ressort, dans la mesure où ses crédits permettaient aux pays membre de faire face à leurs obligations. Mais ce rôle était assez particulier : il n’existait aucune procédure explicite de refinancement, ce refinancement risquait de devenir durable et ces crédits étaient accordés aux pays débiteurs, non pas aux institutions créancières... bien que l’aide du Fonds ait souvent permis à un pays de régler ses intérêts, comme les banques l’exigeaient toujours avant de rééchelonner le capital. L’intervention du Fonds a été couronnée de succès puisque l’insolvabilité des pays débiteurs n’a pas entraîné celle des banques. Mais ces initiatives ne peuvent suffire. A long terme, il faut que les banques prennent moins de risques. C’est pour cela que les autorités monétaires ont mis en place une nouvelle régulation de leurs opérations. Tout a commencé dès 1980 lorsque les banques centrales se sont mises d’accord pour demander aux banques commerciales situées sur leur territoire de consolider leurs comptes, en intégrant notamment les avoirs et les engagements de leurs filiales off shore. Les discussions se sont poursuivies sous l’égide de la BRI. Elles ont abouti à la définition de plusieurs ratios que les banques doivent respecter : leurs fonds propres et leurs ressources permanentes doivent représenter au moins 60 % de leurs emplois à long terme ; leurs emplois ou leurs crédits, pondérés en fonction de leur liquidité, doivent représenter au moins 100 % de leurs engagements à vue ou à court terme, pondérés selon leur exigibilité ; enfin, celles qui ont une activité internationale doivent depuis 1993 respecter un rapport minimal entre leurs fonds propres et leurs risques, pondérés selon leur nature. C’est le fameux ratio Cooke dont le calcul est assez complexe. Ces décisions permettent de réduire les risques liés à l’activité bancaire en agissant sur la composition des bilans, mais non pas sur leurs montants. 87

La nouvelle stratégie de la dette Le plan Baker, proposé par les États-Unis en septembre 1985, n’a pas réussi : les quinze pays retenus pour expérimenter cette solution n’ont pas vu leur taux de croissance augmenter, les rachats ont dépassé les tirages et les banques n’ont pas prêté les vingt milliards de dollars attendus. Elles ont décidé au contraire, suivant l’exemple de la Citicorp en mai 1987, de provisionner fortement leurs créances sur un grand nombre de PVD, acceptant ainsi de comptabiliser leurs créances pour leur valeur réelle. L’augmentation des provisions constituées par l’ensemble des banques a facilité l’échange de leurs créances sur le marché secondaire qui n’a cessé de se développer et qui donne une indication de la différence entre la valeur réelle et la valeur nominale, reconnue et acceptée par les créanciers. Les dernières initiatives pour réduire l’endettement des pays utilisent cette décote. La fiction d’un remboursement intégral est abandonnée. Au sommet de Toronto, en juillet 1988, les pays du G7 ont décidé d’offrir plusieurs options aux pays les moins avancés qui demanderont le rééchelonnement de leur dette publique au sein du Club de Paris. L’annulation d’une fraction de leur dette est l’une des options. Le plan Brady offre à peu près les mêmes solutions aux pays qui demanderont le rééchelonnement de leur dette envers les banques : ils peuvent aussi choisir d’échanger leur dette contre des obligations de valeur nominale réduite. Pour rendre possibles ces nouvelles opérations, les banques ont dû renoncer à certaines clauses juridiques dont les contrats de prêt et de rééchelonnement sont habituellement assortis. Et les pays industrialisés ont convenu de réexaminer leurs régimes fiscaux, réglementaires et comptables pour faciliter le choix des options et uniformiser ses conséquences. Le Fonds s’est impliqué dans ces nouvelles opérations. Le rééchelonnement de la dette publique fondé sur les indications du marché secondaire est soumis à l’adoption d’un programme d’ajustement structurel qui vise précisément à améliorer les relations des pays débiteurs avec leurs créanciers. Il tend aussi à faciliter leurs relations avec d’éventuels donateurs car il constitue un cadre cohérent et détaillé au sein duquel chaque organisme peut consentir une aide aux pays concernés. Le Fonds a même souhaité des contacts plus étroits avec d’éventuels pays donateurs qui pourraient être admis à participer aux réunions du Club de Paris, bien que d’une façon informelle. Il intervient également dans la renégociation de la dette privée, cette fois plus directement. 25 % des nouveaux tirages consentis peuvent être affectés à la garantie des obligations émises en remplacement de la dette ; les pays peuvent solliciter un tirage supplémentaire égal à 40 % de leur quote-part ; 88

ils peuvent même obtenir cette aide avant qu’un accord ne soit conclu avec les banques créancières. Le Fonds qui n’a pu empêcher l’accumulation des liquidités et l’explosion de la dette qui lui est intimement liée intervient désormais pour réduire la dette selon les indications du marché. Il est moins le pivot du système monétaire international officiel que l’un des agents du système financier international privé. Dans cette nouvelle stratégie de la dette, le Fonds monétaire — comme la Banque mondiale — se trouve coopérer étroitement avec les banques commerciales. Cette coopération va très loin puisque le but recherché est de normaliser les relations des pays endettés avec leurs banques et de leur permettre d’accéder de nouveau aux marchés internationaux de capitaux. L’une des options du plan Brady n’est-elle pas l’octroi de nouveaux crédits aux pays concernés, comme cela est prévu dans les montages financiers mis au point avec le Mexique et les Philippines ? C’est en tout cas ce que souhaite expressément le Fonds qui se dit préoccupé devant le manque d’inclination des banques commerciales à prêter aux PVD 1 . Et le Comité intérimaire, à l’issue de sa réunion en septembre 1990, a « invité instamment les banques commerciales à établir un équilibre approprié entre la réduction de l’encours et du service de la dette et l’apport d’argent frais ». La dette a été l’objet de deux nouvelles initiatives. En décembre 1994, le Club de Paris a approuvé les « conditions de Naples » qui permettaient de réduire, de 65 % au maximum, la valeur actualisée nette du service de la dette des pays à faible revenu. En septembre 1996, le Fonds et la Banque ont adopté un programme d’action en faveur des « pays pauvres très endettés » (PPTE) auxquels ils peuvent accorder une aide exceptionnelle pour ramener leur dette à un niveau soutenable. La réduction peut maintenant atteindre 90 %. Cette initiative qui exige la participation de l’ensemble des créanciers concerne actuellement vingt-sept pays. Elle s’inscrit dans un effort plus vaste pour réduire la pauvreté, ce qui devient un objectif essentiel pour le Fonds comme pour la Banque mondiale. Cela s’est concrétisé par la transformation de la FAS renforcée en une facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance. Financée principalement par des contributions volontaires, elle l’est depuis peu par une vente hors marché d’une fraction de l’or détenu par le Fonds. La mécanique de l’endettement est stoppée pour les pays les plus pauvres. Il n’en est pas de même pour les autres... ni pour les États-Unis. 1. Cf. en particulier le Rapport annuel de 1990, p. 34. Le directeur général est souvent revenu sur ce point dans ses nombreux discours.

89

L’endettement des États-Unis Tout autant que la situation des pays émergents, caractérisée par des entrées massives — et des sorties brutales — de capitaux, l’endettement international des États-Unis est devenu un problème majeur. Ils ont en effet, à la fin de 1998 : — en termes nets, une dette de 1 948 milliards de dollars. Sur le plan financier, c’est le chiffre essentiel. Il est considérable. Non seulement cet endettement dépasse probablement celui des PVD, mais il est nouveau puisque les États-Unis avaient encore une position extérieure créancière en 1986, et il progresse à un rythme vertigineux puisqu’il a été multiplié par près de quatre en cinq ans ! L’évolution est encore plus stupéfiante si l’on considère les investissements directs non pas au prix de revient, mais au prix du marché. La position financière internationale est alors de – 2 310 milliards, et elle a été multipliée par près de six depuis cinq ans ! — en termes bruts, une dette de 8 100 milliards de dollars, et même de 9 200 milliards si les engagements US sont évalués au prix du marché. C’est le chiffre le plus significatif sur le plan monétaire puisque la monnaie est un concept brut. C’est le total des dollars transférés à des non-résidents, qui correspondent à une création de monnaie internationale par les États-Unis. Elle a progressé en moyenne de 13,5 % par an depuis vingt-cinq ans (cf. encadré, p. 51). A vrai dire, le rythme de cette création ne s’est guère modifié : il était déjà de 15 % par an en moyenne pendant la décennie soixante-dix. Ce sont les contreparties qui ont changé. Après les investissements directs et les crédits bancaires, les importations de biens et services dépassent de plus en plus les exportations. C’est le déficit de la balance courante américaine qui est, depuis le début de la décennie quatre-vingt, le moteur de l’expansion des dollars dans le monde. Le seigneuriage dont les États-Unis ont bénéficié tant qu’ils ont pu prêter et investir dans leur propre monnaie leur permet maintenant d’acheter à crédit. Il s’ensuit que, chaque année, ils empruntent plus à l’étranger qu’ils ne prêtent. La conséquence n’a pas tardé à se faire sentir : alors qu’au début des années quatrevingt ils percevaient en moyenne sur leurs avoirs 35 milliards de dollars d’intérêt de plus qu’ils n’en payaient sur leurs dettes, ils en ont payé 15 milliards de plus en 2000. Si les États-Unis importent plus qu’ils n’exportent, c’est qu’ils consomment plus qu’ils ne produisent et investissent plus qu’ils n’épargnent. Plus que les ménages ou les entreprises, l’État américain a longtemps contribué à creuser cet écart en laissant ses dépenses croître plus rapidement que les impôts. Le déficit budgétaire et le déficit extérieur se sont alors entretenus l’un l’autre. Il faut 90

ÉVOLUTION DE LA POSITION FINANCIÈRE INTERNATIONALE DES ÉTATS-UNIS (en milliards de dollars) 1978

1981

1984

1987

1990

1993

1996

1999

2001

En flux, durant l’année Déficit de la balance courante Augmentation des avoirs Augmentation des réserves officielles Écart statistique

15 62 –1 —

0 108 5 —

– 94 37 3 —

161 88 –9 9

79 79 2 —

83 199 1 —

118 421 –7 21

293 486 –9 —

393 366 5 —

Moins Écart statistique Excédent de la balance courante Augmentation des engagements dont engagements liquides

9 — 67 22

22 5 86 38

17 — 118 34

— — 249 90

25 — 142 0

1 — 282 40

— — 551 22

31 — 742 67

11 v—

621 415 101 206

1 002 662 192 340

1 205 1 044 338 161

1 646 1 726 551 – 80

2 179 2 424 674 – 245

2 754 3 061 747 – 307

4 013 4 534 941 – 521

En stocks, en fin d’année Total des avoirs et des réserves Total des engagements dont engagements de banques américaines Position financière internationale

753 80

5 959 6 196 6 743 8 144 1 206 1 421 – 784 – 1 948

91

Les flux de chaque année sont parfaitement équilibrés, comme l’est la balance des paiements considérée dans sa totalité à l’arrondi près. L’augmentation des avoirs ou des engagements d’une année à la suivante ne correspond pas exactement à l’augmentation des avoirs ou des engagements pendant l’année. L’écart correspond à des variations de valeur indépendantes des opérations recensées à la balance des paiements, dues notamment à des fluctuations du cours du change ou à des variations de valeur des titres sur le marché. L’augmentation des engagements américains correspond aux dollars transférés à des non-résidents : c’est la création de dollars en tant que monnaie internationale pendant l’année. Les engagements en fin d’année mesurent cette création à un moment donné, en termes de stocks. Ces engagements correspondent à l’endettement brut des États-Unis. La différence entre les engagements envers l’extérieur et les avoirs américains sur l’étranger mesure l’endettement net des États-Unis (cf. encadré, p. 51). Source : Department of Commerce, Survey of Current Business, juillet 2002, p. 10-19 et 50-51.

TAUX DE CHANGE DU FRANC FRANÇAIS, DU MARK ET DU YEN (valeur au 31 décembre, base 100 en 1970)

donc que les États-Unis empruntent aux pays qui exportent plus qu’ils n’importent et épargnent plus qu’ils n’investissent. C’est ainsi que le pays le plus riche se nourrit de l’épargne des autres, y compris de celle des PVD quand ils arrivent à rembourser une partie de leur dette. La mécanique d’endettement qui s’est enracinée dans le système de Bretton Woods parce que rien n’était prévu pour la régulation des liquidités s’est emballée. Les États-Unis étaient autrefois à l’origine de ce processus qu’ils croyaient soumis à la discipline du marché. Ils sont maintenant présents aux deux bouts de la chaîne. Le déficit extérieur et l’endettement américain rendent de plus en plus fragile l’équilibre international 1. En l’absence d’une véritable régulation des liquidités, cet équilibre ne peut être garanti à long terme que par la réduction des soldes des balances des paiements, et par une coordination des politiques économiques.

1. On trouvera la même analyse de l’endettement international lié à l’endettement des États-Unis dans les travaux de H. BOURGUINAT (en particulier [21], p. 149-152 et 159-161) et de M. AGLIETTA (en particulier [1], p. 77-87).

92

3. La stabilité du système monétaire international Aux termes de ses nouveaux statuts, le Fonds joue un rôle important dans la gestion du système de changes flottants. Cela l’oblige à suivre l’évolution de la balance des paiements de chaque État membre, à apprécier la politique économique et monétaire de chacun, et à faire en sorte que ces politiques soient compatibles entre elles, surtout lorsqu’il s’agit des pays les plus importants dont les décisions ont des répercussions sur leurs partenaires. Mais le rôle du Fonds reste secondaire par rapport à la concertation qui a commencé à s’établir directement entre ces pays eux-mêmes. Leurs décisions n’empêchent pas que les agents économiques peuvent réagir différemment, et qu’ils peuvent provoquer une certaine diversification entre les principales monnaies, en marquant leur préférence pour l’une ou pour l’autre. La stabilisation des taux de change Bien que le cours d’un certain nombre de monnaies soit déterminé par l’offre et la demande sur le marché, les banques centrales continuent d’intervenir pour limiter leurs fluctuations par rapport au dollar. Elles le font pour limiter les variations à court terme de leur monnaie et réduire le désordre des marchés. Elles le font pour éviter que les taux de change ne s’écartent durablement et fortement des taux correspondant aux données fondamentales de l’économie. Elles le font pour éviter qu’une dépréciation de la monnaie nationale n’alimente l’inflation ou pour reconstituer leurs réserves, une fois stoppées les attaques contre leur monnaie. La diversité de ces interventions a amené le Groupe des Sept réuni à Versailles en juin 1982 à constituer un groupe de travail pour éclairer les motifs, les méthodes et les effets de ces interventions. Le groupe a constaté que les interventions avaient souvent été utilisées pour atténuer les fluctuations de court terme et qu’elles avaient généralement atteint leur objectif. Mais la difficulté de préciser le concept de « désordre » sur les marchés ne facilite pas la coopération entre les banques centrales. Lorsqu’elles se poursuivent à plus long terme, les interventions sont plus efficaces quand elles ne sont pas stérilisées et qu’elles ont une incidence sur la création monétaire nationale. La politique de change est alors partie intégrante de la politique économique nationale. C’est pourquoi les ministres des Finances et les gouverneurs des banques centrales du Groupe des Cinq se sont réunis à l’hôtel Plazza à New York le 22 septembre 1985 pour concerter leurs interventions en vue de provoquer une baisse graduelle du dollar. Cet accord 93

Avantages et inconvénients des changes flottants Avant qu’ils ne soient officiellement institués, les taux de change flottants étaient supposés présenter un certain nombre d’avantages sur les changes fixes. Maintenant qu’ils ont été adoptés par un grand nombre de pays, leurs avantages apparaissent beaucoup moins évidents. • Ils évitent la spéculation qu’entraîne un système de changes fixes quand un changement de parité devient de plus en plus probable. On peut alors se tromper sur le pourcentage, mais non pas sur le sens : la spéculation est sans risque. Elle est au contraire risquée en régime de taux flottants. En réalité, elle est aussi plus fréquente, car les variations de court terme dépassent, et de loin, les marges d’autrefois. • Ils ramènent la balance des paiements à l’équilibre d’une façon plus ou moins automatique. En cas de déficit, la demande de devises sur le marché provoque une dépréciation de la monnaie nationale qui rend les produits domestiques moins chers pour l’étranger et les produits étrangers

plus chers pour les nationaux. Les opérations en capital telles que les achats de titres ou les investissements directs sont influencées de la même façon. L’ajustement intervient en sens inverse dans le cas d’un pays excédentaire. Il suppose chaque fois que la demande soit élastique par rapport aux prix, ce qui semble de moins en moins vérifié (l’exemple du pétrole est très significatif). • Ils permettent aux pays de faire une politique économique et monétaire plus autonome puisque la stabilité du taux de change n’est plus une contrainte impérative. Le pays peut plus facilement lutter contre l’inflation ou susciter une création d’emplois. De plus, le taux de change déterminé par le marché serait moins arbitraire et aurait plus de chances de correspondre à un taux d’équilibre à long terme. La réalité est souvent différente. Des politiques économiques purement nationales ne sont plus concevables aujourd’hui. On sait quels efforts sont faits en vue d’une coordination

marque un revirement de la part des États-Unis qui acceptent pour la première fois de participer activement à ces interventions. Un peu plus tard, en février 1987, les ministres des Finances des cinq pays, auxquels se sont joints le Canada et l’Italie, se réunissent à Paris pour enrayer, cette fois, la baisse du dollar qu’ils jugent excessive et stabiliser les taux de change au niveau qu’ils ont atteint. Ils prennent en même temps des engagements précis : les pays excédentaires pour stimuler leur demande intérieure, les pays déficitaires pour réduire leur inflation et améliorer leur productivité. Au-delà des interventions des banques centrales qui vont devenir plus importantes, c’est une véritable coopération internationale des politiques économiques qui prend forme. La même évolution caractérise la procédure de surveillance du Fonds monétaire. Aucun changement important n’est décidé, mais les choses avancent lentement. D’une part, le Fonds constate que la surveillance est liée à la conditionnalité, et il souhaite qu’elle s’étende également aux pays industrialisés, qu’ils soient 94

internationale. De plus, quel est à un moment donné le taux d’équilibre du dollar ? • Ils rendent inutile la détention de réserves par les banques centrales qui ne sont plus tenues d’intervenir pour respecter les marges ou défendre les parités. Le lancinant problème des liquidités internationales se trouve résolu. En fait, il n’en est rien. Les balances des paiements ne reviennent pas à l’équilibre, les pays accumulent des surplus et des déficits qui engendrent autant de créances et de dettes, c’està-dire de liquidités internationales. Les taux de change flottants ont aussi quelques inconvénients majeurs qui ne sont guère discutés. • Ils engendrent une incertitude, à court terme et à long terme, qui gêne le commerce et les investissements et freine la croissance mondiale. • Ils suscitent des déplacements rapides de capitaux qui peuvent atteindre des montants considérables et provoquer un phénomène de surréaction. Le taux de change ne correspond plus aux données fondamentales de l’économie.

• Cette incertitude, comme le coût des opérations de couverture qui s’imposent, tend à augmenter les prix et à renforcer l’inflation. Pour toutes ces raisons, les taux de change flottent rarement librement. Les banques centrales continuent d’intervenir. D’où l’intérêt des recherches actuelles sur l’efficacité de ces interventions, sur la crédibilité de la politique monétaire, sur l’effet d’annonce. En définitive, la différence entre les taux de change fixes et flottants est moins le degré de variation — faible ou nul dans le premier cas, plus important dans le second — que la nature des interventions des banques centrales — obligatoires dans le premier cas, facultatives dans le second. Mais les interventions peuvent être obligatoires en vertu d’un accord international ou parce que le pays a librement rattaché sa monnaie à une autre. Quand il y a des marges, les interventions ne sont obligatoires qu’aux limites. Quand il n’y a pas de marges, elles peuvent être remplacées par une référence à certains indicateurs économiques.

excédentaires ou que le rôle international de leur monnaie leur permette de financer leur déficit sans l’aide du Fonds. Le directeur général demande précisément que la surveillance soit renforcée en ce qui concerne les pays dont la politique a des répercussions sur les autres. D’autre part, les procédures de consultation sont progressivement étendues. Les modifications importantes des taux de change effectifs 1 sont examinées par le Conseil d’administration qui envisage avec les pays membres les conséquences à moyen terme de leur politique économique et donne son avis sur les mesures adoptées comme sur leur interaction avec l’évolution générale de l’économie mondiale. La surveillance des politiques de change prévue par le nouvel article IV a évolué naturellement vers une coordination des politiques économiques, dans laquelle J. Denizet voyait un alibi pour ne rien tenter de sérieux du côté des changes [4, p. 215]. 1. Les taux de change effectifs sont la moyenne des cours bilatéraux de la monnaie d’un pays par rapport à celle de ses principaux partenaires, pondérée par l’importance du commerce extérieur de ce pays avec chacun des autres.

95

La coordination des politiques économiques C’est maintenant au sein du Groupe des Sept que se fait cette coordination, à la faveur du sommet qui réunit les chefs d’État ou de gouvernement chaque année au mois de juin ou juillet. A Tokyo en 1986, les Sept ont décidé d’examiner collectivement leurs objectifs et leurs prévisions économiques, au moins une fois par an, en utilisant certains indicateurs et en accordant une attention particulière à leur compatibilité mutuelle. Ces indicateurs sont le taux de croissance du PNB, le taux d’inflation, le taux de chômage, les taux d’intérêt, le taux de croissance des agrégats monétaires, le ratio du déficit budgétaire au PNB, les soldes des balances courantes, le niveau des réserves et les taux de change. Un indice des prix des produits de base a été ajouté au sommet de Venise l’année suivante. C’est à l’initiative des sept pays les plus industrialisés que cette procédure de coordination a été mise en place. Mais le Fonds y joue un rôle important. Son directeur général participe à tous les sommets. Ce sont ses services qui mesurent ces indicateurs et suivent leur évolution. Et cette nouvelle responsabilité est intégrée dans la procédure de surveillance. • D’une part, le Fonds publie chaque année une étude sur les perspectives de l’économie mondiale qui est l’occasion d’examiner périodiquement les interactions entre les politiques économiques des États membres, notamment des principaux pays industrialisés. Il le fait en utilisant ces indicateurs : il établit pour chacun d’eux des projections à moyen terme qui permettent de suivre et d’évaluer la politique de ces pays, et il prépare des scénarios qui illustrent les effets que pourrait avoir telle ou telle politique et aident à déceler les sources potentielles de conflits. • D’autre part, le Fonds a dû alléger la procédure de consultation qui imposait à ses services une charge de travail excessive. Une consultation simplifiée sans examen de la situation du pays devant le Conseil d’administration prend place entre deux consultations approfondies. Mais les consultations restent annuelles avec les vingt pays dont les quotes-parts sont les plus élevées et avec ceux qui ont une forte influence à l’échelle régionale ou qui sont des concurrents sérieux sur les marchés. Et l’analyse des indicateurs a une importance considérable dans les consultations menées avec les grands pays industrialisés. La procédure de surveillance est ainsi devenue un moyen pour le Fonds d’encourager les pays membres à adopter des politiques qui concourent à favoriser une expansion durable et une augmentation 96

des niveaux de vie dans le monde. Le Comité intérimaire ne cesse de souligner le rôle essentiel que joue le Fonds en tant qu’institution centrale dans la coopération monétaire internationale. Ce rôle se manifeste également par l’insistance mise à dénoncer les rigidités structurelles. Il s’agit, par exemple, des mécanismes d’indexation, des subventions versées aux entreprises publiques, de la progression de la couverture sociale, du manque de flexibilité en matière d’emploi, de prix, de taux d’intérêt. Ces préoccupations ne concernent pas seulement les PVD. Elles ont abouti à définir des indicateurs structurels permettant de prendre en considération l’impact de telles mesures dans l’analyse des politiques économiques des pays industrialisés. Le Fonds dénonce aussi, et avec insistance, la progression des dépenses publiques et l’endettement de l’État qui en résulte. Les déficits budgétaires s’alimentent désormais d’eux-mêmes, par le simple jeu des intérêts. Cela est vrai de la plupart des pays industrialisés qui sont devenus à cet égard la cible privilégiée du Fonds. Cela a été vrai surtout des États-Unis dont l’importance du déficit était régulièrement critiquée et perçue comme un facteur de fragilité considérable pour le système monétaire international [1, p. 87-91]. Les efforts qu’ils ont déployés sont restés longtemps inopérants. Depuis quelques années leur budget est équilibré, mais leur déficit extérieur reste préoccupant, et leur monnaie est toujours sujette à d’amples variations, à court comme à long terme. On s’est parfois demandé si le dollar pourrait conserver longtemps son rôle. On a supputé les chances du deutschemark et du yen. On s’est demandé si cette diversification des monnaies, cette évolution vers un polycentrisme monétaire, chère à H. Bourguinat, pouvait se faire d’une façon progressive, si le mouvement historique de « mise à dimension » du dollar pouvait se poursuivre [21, p. 175]. Avec l’avènement de l’euro, la question est maintenant de savoir quel sera son rôle international, et qu’est-ce qu’il va changer aux modalités et à l’efficacité de la coopération monétaire internationale. La gestion des crises financières L’instabilité du système monétaire international a pris brutalement une dimension nouvelle à la fin de 1994 avec la deuxième crise mexicaine qui a révélé la fragilité des marchés émergents. La première en 1982 a été celle d’une économie d’endettement, largement financée par le crédit bancaire, la seconde est celle d’une économie de marchés financiers qui repose davantage sur l’émission et la souscription de titres négociables. Ce ne sont plus 97

les rééchelonnements, voire les faillites bancaires, qui sont à craindre, mais la baisse des cours des actions, la sortie brutale des capitaux, la baisse du taux de change... C’est à juste titre que M. Camdessus a parlé de cette crise comme de la première d’une nouvelle génération. Le Fonds a aussitôt accordé un crédit de 18 milliards de dollars au Mexique (sept fois sa quote-part). Il a surtout réagi en adaptant la surveillance à ce nouvel environnement international. Il l’a étendue aux flux de capitaux, ce qui va logiquement nécessiter un nouvel amendement de ses statuts qui prévoient toujours la possibilité d’un contrôle des capitaux (art. VI). Et il l’a rendue plus efficace par la publication systématique de données complètes et récentes, à partir d’un certain nombre de données de base que les pays membres doivent impérativement lui communiquer. Après le Mexique, et en l’espace de quelques mois, la Thaïlande, l’Indonésie, les Philippines, la Corée, Hong-Kong..., demain peut-être la Chine. La crise a embrasé cette fois toute l’Asie du Sud-Est, et concerné les « tigres » dont on saluait hier encore les taux de croissance quasi extravagants. Elle est aussi d’une ampleur inégalée : des taux de change qui baissent de 30 % en quelques jours, des Bourses qui perdent 75 % en une année ! Le Fonds est monté en première ligne, une fois de plus. Dans le cadre d’une nouvelle procédure d’urgence décidée en septembre 1995, il a prêté aussitôt 4 milliards de dollars à la Thaïlande…, deux mois plus tard 11 milliards à l’Indonésie puis 21 milliards à la Corée, auxquels se sont ajoutées des contributions de la Banque mondiale et d’autres États. Mais le Fonds dont les ressources sont limitées ne peut faire face sans difficultés à de tels besoins, surtout s’ils doivent se renouveler. C’est pourquoi les Accords Généraux d’Emprunt ont été de nouveau doublés, grâce à la participation de nouveaux pays (cf. supra, p. 49). En même temps, pour normaliser ce genre d’aides, le Fonds a créé une facilité de réserve supplémentaire qui lui permet de soutenir fortement et rapidement un pays membre qui connaîtrait « des difficultés exceptionnelles de balance des paiements en raison de sorties de capitaux liées à une perte de confiance soudaine et brutale des marchés ». Il l’a ensuite complétée par une ligne de crédit préventive au profit de pays dont l’économie est fondamentalement saine, mais qui risquent de se heurter à des problèmes de balance des paiements à cause d’une perte soudaine de la confiance du marché. Alors que la facilité précédente est destinée aux pays déjà en crise, celle-ci concerne les pays exposés à un risque de contagion. Dans les deux cas, l’aide n’est pas plafonnée, mais elle doit être remboursée, en principe, dans les dix-huit mois. 98

La crise financière qui s’est étendue à toute l’Asie du Sud-Est n’a été prévue par personne. Elle est maintenant dépassée, mais ses causes, internes ou externes, ont suscité un débat très animé [53, p. 101-125 ; 29, p. 122-130], de même que la crise qui a touché la Russie l’année suivante. D’autres crises peuvent survenir, aussi soudainement que celles-là. C’est l’une des conséquences de la globalisation financière, qui pourrait aussi conduire à une certaine régionalisation de la coopération monétaire et de la stabilisation des taux de change... comme cela s’est passé en Europe avec le système monétaire européen.

This page intentionally left blank

VI / Les systèmes monétaires régionaux C’est l’inconvertibilité du dollar en 1971 et l’élargissement des marges de fluctuations quelques mois plus tard qui ont compromis le projet européen de mettre en place une union économique et monétaire à l’horizon 1980. Les pays de la Communauté ont seulement décidé de réduire de moitié les marges de variations de leurs monnaies entre elles. Ils réagissent à nouveau lorsque le système des changes flottants et la démonétisation de l’or se trouvent légalisés : trois mois après la ratification du deuxième amendement, les chefs d’État réunis à Brême décident d’organiser leurs relations monétaires en rétablissant des règles plus strictes. L’accord de Bruxelles entériné le 6 décembre 1978 entre en vigueur le 13 mars suivant. Le Système monétaire européen est l’expérience régionale la plus connue, mais elle n’est pas la seule : la zone franc repose sur les mêmes principes et la zone rouble a pu lui être comparée à plusieurs égards. 1. Le Système monétaire européen (SME) Les principes du SME Le SME est d’abord un système de changes qui permet de rétablir une certaine stabilité. Les monnaies entre elles ne peuvent varier que dans une marge de 2,25 % — exceptionnellement 6 % — par rapport à des cours pivots bilatéraux. Ces parités, car c’est de cela qu’il s’agit, ont été déterminées en croisant les cours de l’Écu en chacune des monnaies le 13 mars 1979. Égal initialement à l’ancienne Unité de compte européenne, elle-même définie quelques années plus tôt sur le modèle du DTS, l’Écu est un panier fixe comprenant une certaine quantité de chacune des monnaies 101

Composition de l’Écu

Deutsche mark Franc français Livre sterling Lire italienne Florin néerlandais Franc belge et lux. Peseta espagnole Couronne danoise Lire irlandaise Drachme grecque Escudo portugais

Poids théorique

Quantité

Taux centraux de l’Écu

30,1 % 19,0 13,0 10,15 9,4 7,9 5,3 2,45 1,1 0,8 0,8

0,6242 1,332 0,08784 151,8 0,2198 3,431 6,885 0,1976 0,008552 1,44 1,393

1,94964 6,53883 0,786749 1 793,19 2,19672 40,2123 154,250 7,43679 0,808628 264,573 192,854

100,00 % Le panier est révisé tous les cinq ans. La dernière révision, survenue le 21 septembre 1989, a permis de faire entrer la peseta et l’escudo. Les poids théoriques sont déterminés essentiellement par le produit intérieur brut et le commerce intracommunautaire de chaque État membre. Les taux centraux de l’Écu correspondent à la valeur

officielle de l’Écu en chaque monnaie. C’est en les croisant qu’on obtient les « cours pivots bilatéraux » qui remplacent les anciennes parités : DM/FF = 6,53883 : 1,94964 = 3,35386. Le 2 août 1993, les marges de 2,25 % ont été provisoirement élargies à 15 %. Le cours du mark pouvait se situer entre 3,8948 et 2,8881 FF.

communautaires. Sa composition fait l’objet d’une révision tous les cinq ans, ce qui permet de modifier le poids de chaque monnaie et de faire entrer celle des nouveaux pays membres (la drachme en 1984, la peseta et l’escudo en 1989). Chaque fois qu’une monnaie arrive à sa valeur limite par rapport à une autre, les deux banques centrales concernées sont obligées d’intervenir, chacune sur son marché. Elles peuvent le faire plus tôt, notamment lorsque leur monnaie est aux trois quarts de sa marge, qui correspondent au « seuil de divergence ». Il n’est pas possible de déterminer quelle monnaie diverge par rapport à une autre : est-ce le franc qui baisse par rapport au mark ou le mark qui s’apprécie par rapport au franc ? L’Écu apporte la réponse : il suffit de regarder comment évolue son cours par rapport à chacune de ces deux monnaies. Le pays en cause n’est pas tenu à une obligation formelle — cela reviendrait à réduire la marge —, il est seulement « présumé » prendre les mesures nécessaires pour limiter cette divergence. Ce peuvent être des interventions sur son marché en d’autres monnaies communautaires ou 102

en dollars, des mesures de politique monétaire ou économique, voire une modification des taux pivots. Cette dernière décision revient à dévaluer ou réévaluer la monnaie. Bien qu’elle ne puisse être prise qu’à l’unanimité, elle donne au système de changes européen une souplesse que n’avait pas l’ancien serpent. Le SME est aussi un système de règlements qui permet de rétablir une certaine convertibilité des monnaies. Supposons que le franc baisse par rapport au mark. La Banque de France et la Bundesbank doivent l’une et l’autre, sur leur marché respectif, acheter des francs et vendre des marks. La première va voir ses avoirs en marks diminuer, la seconde va voir ses avoirs en francs augmenter. En fait, l’accord sur le SME interdit aux banques centrales de détenir la monnaie de leurs partenaires au-delà des montants nécessaires aux transactions habituelles. Il faut donc que la Banque de France puisse emprunter à la Bundesbank les marks dont elle a besoin — elle devra ensuite les rembourser — et il faut qu’elle rachète à la Bundesbank les francs dont celle-ci s’est portée acquéreur. Ces « soldes d’interventions » sont remboursés soixante jours après la fin du mois de l’intervention. Et ils sont remboursés en Écus. L’Écu n’est pas seulement une unité de compte dont la valeur est celle du panier, il est aussi une monnaie de règlement entre les banques centrales sous forme d’un compte auprès du Fonds européen de coopération monétaire. Mis en place dès 1973, le FECOM n’a servi au départ qu’à comptabiliser les crédits entre les pays de la Communauté. Dès la mise en place du SME, les banques centrales ont dû lui transférer 20 % de leurs avoirs en or et en dollars. On peut donc parler d’un compte de substitution au sein du SME. En fait, ces transferts sont des swaps renouvelables tous les trois mois, dont la valeur en Écus varie avec les avoirs des banques centrales comme avec le cours de l’or et du dollar. En fait, ils l’ont toujours été et les soldes d’interventions ont pu être réglés par le débit et le crédit de deux comptes auprès du FECOM. Les banques centrales ont ainsi une position créditrice ou débitrice en Écus sur laquelle elles perçoivent ou règlent un intérêt, comme pour le DTS, qui est égal à la moyenne pondérée des taux de chaque monnaie. Le SME est enfin un système de crédits fondé sur la solidarité qui s’exprime par une grande variété de crédits que les pays peuvent mutuellement s’accorder et qui ont été mis en place entre 1970 et 1975. La possibilité pour les banques centrales de ne pas se régler aussitôt leurs soldes d’interventions constitue le soutien à très court terme. Le crédit est effectivement limité à soixante jours après la fin du mois..., mais son montant n’est pas plafonné. Les banques centrales peuvent aussi se prêter leur propre monnaie, dans la limite 103

d’un montant fixé (les quotas débiteurs et créditeurs) et pour une durée plus longue : trois mois qui peuvent être prolongés deux fois de suite. C’est le soutien à court terme qui peut atteindre au total 15 milliards d’Écus. En cas de difficultés graves des balances des paiements, les pays eux-mêmes peuvent s’accorder des crédits (au total 14 milliards d’Écus) pour une durée de deux à cinq ans qui est discutée chaque fois, comme les conditions qui accompagnent toujours l’utilisation de ce concours à moyen terme... et qui découragent les pays de le solliciter. Enfin, la Communauté elle-même est autorisée à emprunter sur les marchés — ce que ne fait pas le FMI — pour prêter à certains de ses membres : elle a emprunté six milliards d’Écus après le choc pétrolier en 1975, elle emprunte régulièrement pour financer des projets d’investissements prioritaires, toujours à long terme. Enfin, l’accord de Bruxelles a prévu des prêts supplémentaires aux pays les moins prospères qui peuvent aussi bénéficier d’une bonification d’intérêt. Les problèmes posés par le SME La première raison d’être du système était de rétablir une zone de stabilité en Europe. Cette obligation de résultats était associée à une obligation de moyens : assurer la convergence des politiques économiques nationales. Celle-ci s’est trouvée facilitée par les mesures qui accompagnaient les réalignements de parités, et par les programmes de redressement associés aux crédits à moyen terme que les pays peuvent solliciter de leurs partenaires. La stabilité n’a pas été parfaite puisque douze réalignements se sont succédé en dix ans. Mais ils ont été le plus souvent de faible amplitude, ils ont fréquemment concerné quelques monnaies seulement, et surtout ils se sont faits de plus en plus rares : une seule dévaluation de 3 % de la livre depuis janvier 1987. De même, la coordination des politiques n’a pas été aussi étroite qu’on pouvait l’espérer et les résultats ont pu apparaître décevants. Mais les derniers réalignements se sont accompagnés de mesures rigoureuses. Lorsqu’en 1983 le gouvernement français a utilisé le soutien à moyen terme, il a dû accepter de comprimer les dépenses publiques, d’équilibrer les comptes sociaux, de freiner la consommation des ménages, d’abaisser l’objectif de croissance monétaire. Ce changement radical a fait l’objet de débats très vifs au sein même du gouvernement. L’appartenance au SME a suscité en France une politique qui tient compte davantage de la réalité communautaire. Cette convergence s’est peu à peu étendue. Les pays excédentaires ont accepté de leur côté de prendre les mesures qui s’imposaient. Les efforts des uns et des autres n’ont plus porté seulement 104

sur les agrégats monétaires et les taux d’intérêt, mais aussi sur les modalités de la régulation monétaire ou sur le financement des déficits. Et à la réunion de Nyborg en septembre 1987, les pays ont décidé que le Comité monétaire examinerait tous les six mois la situation de chaque pays en utilisant une « batterie d’indicateurs économiques » fournis par la Commission. Ce système d’indicateurs a déjà été étudié par le Comité des Vingt en 1972. Les discussions sur la symétrie dont nous allons parler ressemblent aux débats qui se sont poursuivis au sein de ce Comité [3, p. 415 et 419]. Cette surveillance collective peut se comparer à celle exercée au sein du Groupe des Sept, mais elle peut cette fois entraîner des décisions concertées en cas d’anomalies. Chaque mois, le Comité analyse l’évolution des taux de change et des taux d’intérêt. Et les gouverneurs des banques centrales qui se retrouvent au siège de la BRI procèdent à une « surveillance rapprochée » de leur politique monétaire et de leur politique d’intervention. On espère de cette façon éviter les changements de parités qui ne seraient pas justifiés par l’évolution des économies nationales. La coopération qui existait déjà sous une forme bilatérale tend ainsi à devenir multilatérale (cf. T. Vissol dans [48, p. 65-66]). Au-delà d’une plus grande stabilité des monnaies européennes, qui a protégé les pays de la Communauté des conséquences fâcheuses des désordres grandissants sur les marchés des changes, le SME devait aussi permettre une plus grande symétrie dans la charge de l’ajustement. Les résultats à cet égard ont été souvent discutés. D’une part, le fonctionnement de l’indicateur de divergence était complexe. Chaque monnaie communautaire étant présente dans le panier, la mesure de sa variation par rapport à l’Écu se trouvait influencée par son propre poids qu’il fallait donc corriger. Cet ajustement se trouvait compliqué par la possibilité qu’avait choisie la Grande-Bretagne de laisser sa monnaie flotter au-delà des marges fixées, comme de l’adoption par l’Italie d’une marge de 6 %. Ce statut particulier était accepté pendant la période transitoire... qui devait ne durer que deux ans ! Enfin, il est arrivé souvent, en cas de variations fortes de plusieurs monnaies en même temps, que la marge de 2,25 % soit atteinte avant le seuil de divergence. D’autre part, comme il n’y avait pas d’obligation formelle tant que la marge n’était pas atteinte, c’est toujours le pays dont la monnaie se dépréciait qui intervenait et il intervenait en dollars puisqu’il ne pouvait détenir que de faibles montants des monnaies de ses partenaires. Les choses ont cependant changé quand les pays ont décidé à la réunion de Nyborg au mois de septembre 1987 d’étendre le financement à très court terme aux interventions intra-marginales. La 105

banque centrale dont la monnaie s’apprécie est désormais obligée de prêter sa monnaie à sa partenaire dès qu’elle souhaite intervenir. Celle-ci devra seulement avoir épuisé ses propres réserves dans la monnaie forte, et celle-là pourra exiger d’être remboursée en sa monnaie si elle peut invoquer des raisons légitimes. C’est l’Allemagne — on le comprend aisément — qui était jusque-là la plus réticente devant le risque d’une augmentation des avoirs en deutsche marks qu’elle ne pourrait pas contrôler et d’une augmentation ultérieure de ses propres avoirs en Écus qu’elle ne peut utiliser que dans le cadre de la Communauté. Les pays ont également décidé à Nyborg que les soldes d’interventions seraient intégralement réglés en Écus alors qu’ils ne l’étaient jusque-là qu’à concurrence de 50 %. L’amélioration de la symétrie au sein du SME n’a guère atténué la crainte d’une domination de l’Allemagne et de sa monnaie. Il est certain que le SME a entraîné un alignement des politiques économiques sur celle du pays qui connaissait la plus faible inflation et un alignement des monnaies sur la monnaie la plus forte. L’Allemagne a ainsi limité les conséquences du renchérissement du mark en même temps qu’elle a entraîné la Communauté dans une politique de rigueur. A sa suite, l’Europe a été une zone de stabilité mais aussi de faible croissance [21, p. 235-238]. Mais le contraire aurait-il été préférable ? La stabilité de la monnaie n’est-elle pas, à long terme, le meilleur garant de la croissance de l’économie ? Et le SME n’a-t-il pas évité précisément que le mark ne devienne la monnaie européenne ? L’influence de l’Allemagne s’est à nouveau manifestée à la suite du plan Delors. La libération des mouvements de capitaux prévue par l’Acte unique impose bien de stabiliser la monnaie européenne qui devrait remplacer les monnaies des pays qui entreront dans l’Union économique et monétaire en 1999. Mais le traité de Maastricht une fois ratifié, le climat morose engendré par la récession a singulièrement altéré l’enthousiasme des uns et l’optimisme des autres. La crise qu’ont connue les marchés des changes à l’automne 1992, puis pendant l’été 1993, s’est nourrie des limites de la convergence au sein de la Communauté comme des difficultés de stabiliser les monnaies dans un environnement international qui reste dominé par l’abondance des liquidités. Après l’abandon par les monnaies scandinaves de leur référence à l’Écu, la sortie de la livre et de la lire du SME, enfin le refus de la France de dévaluer sa monnaie, les marges de 2,25 % ont été portées, provisoirement, à 15 %. En fait, la plupart des monnaies ont fluctué dans les anciennes marges, avant d’être remplacées par l’euro le 1er janvier 1999. 106

2. Le Système monétaire franco-africain C’est ainsi que nous préférons appeler la zone franc. Plus qu’une zone monétaire qui est davantage un espace d’utilisation d’une même monnaie, la zone franc est un véritable système qui repose sur des règles fondées sur des principes bien établis et acceptés par des pays aux termes d’un accord ratifié par tous. Ces principes ressemblent étrangement à ceux qui caractérisent le SME. Les principes du SMFA Le SMFA est d’abord un système de changes, au sein duquel la stabilité est parfaite. Et elle l’est doublement puisque quatorze pays africains ont la même monnaie, le franc CFA, et puisque ce franc CFA est égal depuis quarante ans à deux centimes français. Ce phénomène unique au monde s’explique par l’histoire. Avant la guerre, le franc français circulait dans les colonies d’Afrique. En 1947, quand le franc français fut dévalué, un nouveau franc fut imaginé pour l’Afrique où les prix n’avaient pas monté autant qu’en métropole. Égal au départ à 1,70 franc français, il devient égal à deux francs après la dévaluation de 1948, puis à deux centimes au moment du « nouveau franc ». Quand les anciennes colonies sont devenues indépendantes, elles se sont dotées d’une banque centrale émettrice d’une nouvelle monnaie... à l’exception de la plupart des colonies d’Afrique occidentale et d’Afrique équatoriale qui se sont dotées d’une même banque centrale, les premières, la Banque centrale des États d’Afrique de l’Ouest (BCEAO), dont le siège est à Dakar ; les secondes, la Banque des États d’Afrique centrale (BEAC), dont le siège est à Yaoundé. Toutes deux ont conservé l’ancienne monnaie, le franc CFA, devenu pour les premières le franc de la Communauté financière africaine, pour les secondes le franc de la Coopération financière africaine. Il y a donc en réalité deux monnaies dans la zone franc puisqu’il y a deux banques centrales et deux traités entre les pays membres, sans compter le franc comorien émis par la banque centrale des Comores et qui vaut aussi deux centimes français. Cette relation n’a été modifiée qu’en janvier 1994, quand le franc CFA a été dévalué de 50 %. Mais cela ne veut pas dire que le système est fermé. D’une part, les pays africains peuvent décider, aux conditions prévues par les accords, de modifier la parité du franc CFA. D’autre part, tout État africain peut demander à sortir du système et adopter sa propre monnaie. Le Mali, la Mauritanie et Madagascar sont sortis en 1962 ; le Mali est revenu depuis, la Guinée équatoriale, ancienne colonie 107

espagnole, a été admise dans la zone de la BEAC et la GuinéeBissau, ancienne colonie portugaise, dans la zone de la BCEAO. Le SMFA est aussi un système de règlements qui repose sur une convertibilité totale du franc CFA. Quand une entreprise africaine exporte dans le reste du monde, les devises qu’elle reçoit sont cédées à sa banque qui les cède à la banque centrale, laquelle doit les céder au Trésor français qui inscrit la contre-valeur en francs français sur un compte spécial dit « compte d’opérations ». Dans le cas contraire, la banque achète des devises sur le marché, non pas contre des francs CFA, mais contre des francs français qu’elle obtient de la banque centrale qui elle-même les obtient du Trésor français par débit de son compte d’opérations. Les transactions en devises des pays africains ne se font pas en leur monnaie — le franc CFA n’est pas traité sur le marché des changes — mais en francs français. Ces transactions aboutissent à un crédit ou un débit du compte d’opérations qui est une sorte de compte courant ouvert à chaque banque centrale auprès du Trésor français. Comme il peut devenir débiteur, il garantit aux banques centrales qu’elles pourront toujours, contre leur monnaie, se procurer des francs français. Le franc CFA est donc parfaitement convertible. Cette convertibilité n’est pas limitée aux soldes d’interventions puisque les banques centrales n’interviennent pas sur les marchés, mais à l’ensemble des opérations. Et elle n’est pas assurée par les banques centrales concernées mais à leur profit. Il va de soi qu’un tel engagement de la part de la France, qui ne connaît pas de limite formelle, n’est pas sans contreparties. Les unes sont financières, puisque la France voit ses réserves augmenter lorsque les pays de la zone ont globalement une balance des paiements excédentaire. Les autres sont politiques : la France est représentée au conseil d’administration de chaque banque centrale. On a prévu aussi des sauvegardes en limitant le crédit que celles-ci peuvent faire aux États et en leur imposant certaines mesures quand le compte d’opérations se détériore [42 ; 49]. Le SMFA est enfin un système de crédits qui s’enracine dans une double solidarité. Le compte d’opérations n’est pas ouvert à chaque État, mais à chaque banque centrale. Son solde résulte donc des positions excédentaires de certains pays et des positions déficitaires des autres. Les uns et les autres se financent mutuellement. De même, le compte d’opérations, quand il est créditeur, représente une cession par les États africains de leurs réserves à la France ; quand il est débiteur, il représente un crédit consenti par la France aux pays africains. Ce découvert permanent et illimité est complété par des prêts à long terme accordés par la Caisse française de développement qui consent plus de 60 % de ses crédits aux pays de la zone. 108

Enfin ces pays eux-mêmes se sont dotés, dans chaque sous-région, de leur propre banque de développement, la Banque ouest-africaine de développement à Lomé et la Banque de développement des États d’Afrique centrale à Brazzaville. On ne retrouve certes pas la même palette de crédits qu’au sein de la Communauté européenne, mais en Afrique l’unification monétaire s’est faite d’emblée le jour de l’indépendance, et les crédits que les pays membres peuvent s’accorder mutuellement sont moins importants que l’aide qu’ils peuvent obtenir de la France ou du reste du monde. Les problèmes posés par le SMFA Cette stabilité et cette convertibilité parfaites depuis plus de quarante ans ont fait longtemps de cette expérience unique une expérience modèle. Sans être remis en cause, son succès n’est plus aujourd’hui aussi évident. • Une politique monétaire prudente et les sauvegardes mises en place pour éviter tout laxisme incompatible avec l’équilibre extérieur n’ont pu empêcher la dégradation de la balance des paiements de certains pays. Le compte d’opérations n’ayant pas pour vocation de financer des déficits importants et prolongés, certains pays ont dû emprunter aux banques internationales, puis au FMI. Ils se trouvent contraints tout à la fois de faire face au service de leur dette et d’accepter les mesures réclamées par le Fonds. L’absence de conditionnalité associée à l’évolution du compte d’opérations n’a pu freiner cette dégradation, due principalement à la chute continue du prix des produits exportés. • L’existence d’une banque centrale au niveau de chaque sousrégion et des règles strictes sur le financement des États n’ont pas empêché l’effondrement du système bancaire dans la plupart des pays de la zone. Alors qu’en 1974 une première réforme avait donné aux banques centrales les moyens de mener une politique plus active et mieux adaptée aux besoins du développement, de nouvelles directives ont été adoptées en 1989 pour assurer un meilleur contrôle du crédit et améliorer la solvabilité des banques. Une commission a été mise en place dans les deux sous-régions pour contrôler les banques et les établissements financiers. En fait, c’est la stratégie des banques dans l’octroi du crédit et la mobilisation de l’épargne qu’il faut revoir, et dans toute l’Afrique. • L’existence d’une union monétaire depuis si longtemps ne s’est pas accompagnée d’un fort développement des échanges entre les 109

pays membres et n’a pas favorisé une plus grande intégration de leurs économies. Malgré la mise en place d’une Union douanière et économique d’Afrique centrale en 1964 et d’une Communauté économique d’Afrique de l’Ouest en 1973, les échanges au sein de chaque sous-région n’ont pas progressé et restent un pourcentage très faible du commerce extérieur de chaque pays. Les raisons de cet échec ont été analysées (cf. par exemple [39, p. 282-290]), elles tiennent notamment aux contraintes d’ordre réel qui sont très pesantes dans les PVD. C’est de la même façon que s’explique l’échec relatif des deux chambres de compensation africaines instituées à la suite du rapport de R. Triffin qui avait suggéré en 1964 de mettre en place progressivement, de cette façon, une Union africaine des paiements qui eût été une application du plan Keynes à l’Afrique [49]. • Enfin, le maintien d’une même parité pour le franc CFA est souvent discuté, en particulier par la Banque mondiale et le Fonds monétaire dont les programmes d’ajustement prévoient presque toujours une dévaluation de la monnaie. Il est certain que le franc CFA est surévalué, notamment par rapport aux monnaies des pays voisins, à tel point que, sa convertibilité aidant, il est une monnaie refuge en Afrique. Mais compte tenu de la structure du commerce extérieur de ces pays, qui importent des produits industrialisés nécessaires à leur développement et qui exportent des produits primaires dont les prix sont fixés sur les marchés mondiaux, il n’est pas prouvé qu’une dévaluation aurait des effets bénéfiques à court ni surtout à long terme [39, p. 88-95]. Les pays africains, qui sont seuls responsables de la parité de leur monnaie, ont fait jusqu’ici de sa stabilité un élément essentiel de leur politique économique. Une nouvelle dévaluation du franc CFA serait forcément interprétée comme un précédent qui nourrirait très vite les anticipations. Et comment être assuré que tous les pays concernés, dans les deux sous-régions, se mettraient d’accord, chaque fois, sur la nouvelle parité de leur monnaie commune ? La dévaluation risque d’ouvrir la voie à un processus aboutissant à une dislocation de cette communauté. Car la zone franc, soudée par le compte d’opérations, est essentiellement une expérience politique. C’est ce qui la différencie, et totalement, de la zone sterling qui comprenait autrefois une quinzaine de pays africains, mais dont il ne reste rien. C’est aussi pourquoi elle était concernée par l’évolution vers une monnaie unique européenne. Les quinze pays africains étaient associés de fait au SME. Le franc CFA est désormais rattaché à l’euro, mais le Trésor français continue de gérer les comptes d’opérations [40 ; 44]. Les partisans d’une dévaluation trouvaient 110

dans un tel rattachement un argument de poids, mais les pays concernés ont choisi — enfin ! — de faire les efforts et de prendre les mesures nécessaires pour que cette union monétaire se double d’une véritable union économique. C’est la raison d’être des deux nouveaux traités d’Union économique et monétaire adoptés en Afrique de l’Ouest et en Afrique centrale. Les pays africains entendent bien éviter de cette façon le risque de s’engager dans une voie qui serait à l’opposé de celle qu’ont choisie les pays européens. Le système du rouble transférable Comme la zone franc et le SME, la zone rouble était un véritable système monétaire reposant sur des accords, des institutions, une monnaie commune entre les pays membres du Conseil d’aide économique mutuelle (CAEM). C’était d’abord un système de changes fondé sur une unité de compte, le rouble transférable, correspondant au début (1957) à 0,888 g d’or fin, puis à un panier comprenant 14 puis 6 monnaies, non pas celles des pays membres dont la valeur n’avait aucune signification économique, mais celles de pays occidentaux. Les transactions entre les pays membres pouvaient donc être exprimées en cette unité. C’était aussi un système de règlements. La Banque internationale pour la coopération économique (BICE) installée à Moscou en 1964 comptabilisait les transactions en débitant et en créditant le compte des deux pays partenaires. C’est le principe de la compensation suggéré par Keynes vingt ans plus tôt. C’était enfin un système de crédits. Les soldes débiteurs et créditeurs auprès de la BICE représentaient des crédits que les pays s’accordaient pour une période qui pouvait atteindre trois ans. La Banque internationale d’investissements (BII) créée en 1970 permettait d’étendre cette procédure au financement d’investissements lourds en allongeant la durée des crédits jusqu’à quinze ans. Ce système était en réalité très particulier car au sein du CAEM tout était

planifié, le commerce extérieur aussi. Les échanges entre les pays devaient donc être équilibrés, et les soldes débiteurs et créditeurs à la BICE reflétaient seulement le décalage entre des transactions basées sur le troc. Les soldes créditeurs qui pouvaient subsister ne pouvaient être utilisés que dans le cadre d’accords conclus sur une base bilatérale. Le rouble transférable n’était donc pas transférable… on était bien loin du plan Keynes ! Un tel système a favorisé le développement des échanges au sein du CAEM, qui ont représenté jusqu’à 60 % du commerce extérieur des pays membres, mais qui étaient surtout orientés sur l’ex-URSS. Des réformes ont été introduites en 1976 pour permettre à des pays non membres d’être associés à ce système. Une douzaine de pays (la Finlande, l’Inde, le Pérou, l’Irak…) ont manifesté un certain intérêt… qui est resté sans lendemain. On s’est de nouveau intéressé à ce système quand les pays socialistes ont décidé de se convertir à l’économie de marché. On a envisagé de rendre ce rouble effectivement transférable et de faire de la BICE l’organe d’une Union est-européenne des paiements qui aurait pu être fondée sur l’Écu et que la Communauté aurait pu contribuer à financer. En fait, les pays d’Europe centrale ont tous préféré se rapprocher de la Communauté, et le CAEM a été dissous en 1991.

111

3. Les caisses d’émission Une expérience originale, déjà connue au siècle dernier (le XIXe), suscite actuellement un intérêt grandissant. Il ne s’agit pas vraiment d’un système monétaire régional car il ne concerne pas plusieurs pays qui décident tous ensemble de gérer leurs monnaies selon les mêmes règles. C’est un pays qui, seul, décide de lier sa monnaie à une autre, et d’une façon particulièrement étroite : le rapport entre les deux monnaies est fixe, et il est garanti par la banque centrale du pays, ou plutôt par une caisse d’émission (un currency board), qui convertit librement l’une en l’autre. C’est un système de stabilité et de convertibilité parfaites qui ressemble à l’étalon-or. Le métal est seulement remplacé par une devise. Ce système a été mis en place par la Grande-Bretagne dans ses colonies : dès 1849 à l’île Maurice, puis à Ceylan et à Singapour, en 1913 en Afrique occidentale puis en Afrique centrale, en 1948 en Afrique australe. De même que la Banque d’Angleterre, réformée par l’Act de Peel en 1844, émettait des billets en fonction de ses réserves d’or, les caisses d’émission émettaient de la monnaie locale en contrepartie de leurs avoirs en sterling (cf. supra, p. 21). La création de monnaie dans ces colonies était donc étroitement liée au solde de la balance des paiements, qui était pour l’essentiel à l’époque un solde commercial. Le même système a été adopté aux Philippines et à Panama. Au contraire, dans les colonies françaises, la monnaie pouvait être émise en fonction des besoins locaux, sa convertibilité en francs était assurée par le Trésor français, grâce au mécanisme du compte d’opérations (cf. supra, p. 108). Les caisses d’émission ont disparu quand les colonies sont devenues indépendantes et que les nouveaux pays ont souhaité disposer d’une banque centrale capable de faire leur propre politique monétaire. Mais ce système est à nouveau adopté depuis quelque temps par des pays qui souhaitent juguler l’inflation en liant fortement leur monnaie à une devise forte et en achetant la crédibilité d’une banque centrale étrangère. Hormis les six petits pays d’Amérique centrale membres du Marché commun des Caraïbes, huit pays ont choisi actuellement ce système (encadré p. 75), et relié leur monnaie au dollar ou au mark. En Argentine comme en Bulgarie, le taux de change est inscrit dans la loi. Ces caisses d’émission ne remplacent pas toutes la banque centrale. Le plus souvent elles coexistent avec elle, notamment lorsqu’elles constituent le département d’émission qui se distingue du département bancaire, comme cela se fait encore de nos jours à la Banque d’Angleterre. De plus, elles ne fonctionnent pas toutes selon 112

les mêmes modalités. Elles reposent toutes cependant sur les mêmes principes [58]. — Les billets locaux sont convertibles sans limitation en billets étrangers, la caisse ne percevant qu’une commission minime (1 % en Bulgarie). Il faut donc qu’un accord avec le pays de rattachement garantisse l’approvisionnement en billets… et décide éventuellement de la répartition du seigneuriage. — La caisse et/ou la banque centrale ne peuvent créer de la monnaie que si les exportations dépassent les importations, si des capitaux entrent dans le pays ou si une aide internationale y supplée. L’État doit donc équilibrer son budget, et la dette publique doit être gérée par une agence indépendante. — La caisse et/ou la banque centrale ne peuvent plus refinancer les banques, au-delà de certaines limites bien définies au départ. Elles ne peuvent plus être le prêteur en dernier ressort qui garantit leur liquidité… Il faut donc que les banques soient suffisamment solides et qu’elles aient fait l’objet, si nécessaire, d’une restructuration préalable. Il faut aussi que les habitudes changent et que les dépôts remplacent peu à peu les billets. Une caisse d’émission ne peut être instituée que si cette réforme bénéficie d’un soutien politique fort dans le pays. En Estonie et en Bulgarie par exemple, la politique monétaire est désormais celle de la Banque centrale européenne… Les aménagements monétaires ne sont plus possibles, c’est par les réformes structurelles et les mesures d’ordre réel que les pays doivent s’ajuster aux chocs extérieurs et poursuivre leur transition ou leur développement. Cette expérience originale suscite beaucoup d’intérêt : certains l’imaginent pour la Russie, pour les pays émergents, pour les pays candidats à l’euro. D’autres réfléchissent au moyen d’abandonner la caisse d’émission, qui ne peut être à leurs yeux qu’une solution transitoire, et de rétablir la banque centrale dans la plénitude de ses fonctions… tandis que d’autres envisagent d’aller plus loin — à vrai dire jusqu’au bout — en autorisant la circulation de billets étrangers et en faisant d’une devise la monnaie légale du pays. Il est paradoxal de constater que dans un monde fluctuant et globalisé des pays optent pour un taux fixe et renoncent à toute indépendance monétaire, comme d’autres s’organisent pour stabiliser leurs monnaies ou gérer ensemble une monnaie devenue la même pour eux.

This page intentionally left blank

Conclusion Les expériences régionales suscitent un intérêt grandissant. Le SME a été le point de départ d’un processus complexe d’intégration monétaire qui a maintenant abouti. Son succès soulève une certaine inquiétude chez nos partenaires africains en même temps que les pays d’Europe centrale et les pays baltes souhaitent adhérer au Groupe des Onze. Mais l’euro apparaît surtout aujourd’hui comme une nouvelle monnaie internationale qui pourrait être utilisée largement en dehors de ses frontières, comme l’est le dollar et, à un moindre degré, le yen. Il peut donc permettre l’éclosion d’un système monétaire international tripolaire. Il va sans dire que l’euro a tous les atouts pour être utilisé par des non-résidents comme monnaie de règlement et de réserve. Les Douze font 17 % du commerce international, comme les États-Unis ; leur PIB et leur population sont du même ordre ; leurs systèmes de paiement sont en cours d’harmonisation ; leurs principales places financières nouent des accords pour faciliter l’émergence d’un grand marché financier européen ; ils reçoivent plus d’investissements et de placements étrangers que les États-Unis ; faut-il ajouter que les quotes-parts de ces pays au Fonds monétaire dépassent largement celle des États-Unis ? S’il ne fait aucun doute que l’euro peut être une monnaie internationale, il est beaucoup plus difficile de prévoir dans quelle mesure il va effectivement concurrencer le dollar : à quel rythme, en combien de temps, et surtout jusqu’où ? Les échanges des Douze entre eux sont-ils encore du commerce international alors qu’ils sont réglés en leur monnaie nationale ? Les dépôts d’un résident d’un pays dans la banque d’un autre pays membre sont-ils des eurodevises ? Ces difficultés d’ordre statistique ne peuvent dissimuler les vraies questions. Combien de pays vont lier leur monnaie à l’euro, d’une façon plus ou moins souple, et jusqu’où leurs banques 115

centrales vont-elles préférer détenir des euros ? Comment va évoluer la balance des paiements consolidée de l’Union et la balance des paiements américaine qui, pour l’instant, présentent des soldes radicalement opposés ? Comment l’Union va-t-elle gérer son taux de change, comment les Douze vont-ils participer à la surveillance exercée par le Fonds et aux discussions du G7 ? L’évolution du cours de l’euro durant ses premières années en dit long sur la difficulté d’imaginer dès maintenant comment va fonctionner ce système tripolaire. Peut-on seulement parler de système ? Le concept a pu être critiqué lorsque les règles adoptées à Bretton Woods se sont relâchées. Depuis vingt ans le Fonds monétaire répond aux besoins de ses membres en inventant sans cesse de nouvelles facilités au profit des PVD, puis des pays endettés, puis des pays en transition, puis des pays émergents, puis des pays pauvres très endettés… Mais les réflexions sur l’évolution et la réforme du système monétaire international n’ont jamais vraiment débouché. Les choses sont en train de changer, car la globalisation financière bouleverse complètement l’environnement international. La finance directe prend peu à peu la place de la finance indirecte. C’est la désintermédiation, la revanche des marchés sur les institutions. Au niveau international, cette révolution — et les crises qu’elle engendre — n’est possible que parce que les flux de capitaux ont été libérés par un nombre grandissant de pays. Il n’est pas question de rétablir des restrictions, bien que l’article VI des accords de Bretton Woods le permette toujours. Il n’est même pas possible d’établir une simple taxe sur de telles transactions. Mais on admet que cette libération a été trop rapide et trop générale, et qu’elle ne devrait être étendue désormais qu’avec circonspection : elle devrait être échelonnée dans le temps, accompagnée de la mise en place de systèmes financiers sains et solides, étayée par des politiques nationales adéquates… D’autres mesures sont envisagées, qui visent à instituer « une nouvelle architecture financière mondiale ». Les mots sont importants : la finance a remplacé la monnaie. C’est bien normal, la monnaie n’est plus seulement la contrepartie des échanges réels, elle est elle-même objet de transactions et permet une accumulation des créances et des dettes à un rythme plus soutenu que la croissance du PIB. L’architecture a remplacé le système. Qu’est-ce à dire ? Ce nouveau concept est large à souhait. Les travaux du Fonds, du Comité intérimaire, du G7 visent à définir un ensemble d’actions à entreprendre. Il s’agit tout à la fois de préparer, diffuser et faire respecter un certain nombre de normes relatives aux finances publiques, à la politique monétaire et à la surveillance bancaire ; il s’agit de renforcer les systèmes financiers nationaux, par 116

l’amélioration des procédures de contrôle ou des systèmes juridiques existants — instituer par exemple une législation sur la faillite ; il s’agit d’assurer la transparence — essentielle pour les acteurs du marché — par une diffusion systématique de données relatives à la situation de chaque pays, qu’elles soient publiées par les pays ou élaborées par le Fonds ; il s’agit de faire participer le secteur privé à la gestion des crises — un chantier nouveau mais considéré comme essentiel — en évitant par exemple que des poursuites judiciaires compromettent la bonne exécution d’un programme d’ajustement. Toutes ces mesures sont très générales : elles s’étendent à de nombreux domaines, elles concernent un grand nombre de pays, elles s’adressent à tous les acteurs. Elles correspondent bien à une économie internationale fondée sur les marchés, des marchés qui ont émergé, qui viennent d’émerger, qui vont émerger… La globalisation financière a bouleversé les choses. Il faudra du temps pour que de nouvelles régulations apparaissent, et il faudra sans doute qu’elles soient sans cesse repensées et aménagées, à mesure que les marchés se développeront. Ces changements nous suggèrent, in fine, deux observations. La première concerne le Fonds monétaire international. Son rôle a beaucoup changé. Il est toujours aussi important, et il va le rester dans cette nouvelle architecture dont il est le principal artisan. La seconde concerne les liquidités internationales, dont on a tant parlé autrefois. Elles ont disparu de la scène… mais elles reviennent dans les coulisses avec les discussions actuelles sur le prêteur en dernier ressort. Tout a changé cependant. Ce n’est plus la création des liquidités qui pose problème, ce sont les conséquences d’une accumulation incontrôlée. Bien que le Fonds monétaire soit toujours présent, nous sommes vraiment très loin du système de Bretton Woods.

This page intentionally left blank

Repères bibliographiques Ouvrages sur le système monétaire international [1] AGLIETTA M., La Fin des devises-clés — Essai sur la monnaie internationale, Paris, La Découverte, collection Agalma, 1986. [2] CARREAU D., Souveraineté et coopération monétaire internationale, Paris, Cujas, 1970. — Ouvrage ancien, mais fondamental. [3] DAM K., Le Système monétaire international — Les règles du jeu, traduit de l’anglais, Paris, PUF, 1985. — Optique juridique, très complet, excellent. [4] D ENIZET J., Le Dollar — Histoire du système monétaire international depuis 1945, Paris, Fayard, 1985. — Exactement ce que le titre annonce. Analyse surtout l’évolution vers les changes flottants et contient une critique vigoureuse et solidement argumentée de ce régime. [5] L’ HUILLIER J., Le Système monétaire international — Aspects économiques, Paris, A. Colin, 1970. — Malgré son ancienneté, privilégie le problème des liquidités internationales et intègre bien le rôle du dollar par rapport au système de Bretton Woods. [6] MARCHAL J., LECAILLON J., Le Système monétaire international, Paris, Cujas, 8e édition, 1984. — Lecture très facile. [7] PASCALLON P., Le Système monétaire international — Théorie et réalité, Paris, Éd. de l’Épargne, 2 e édition, 1985. — Intéressant pour sa double vision politique et historique. Beaucoup d’importance au FMI et aux DTS.

[8] TRIFFIN R., Le Système monétaire international, Paris, Firmin-Didot, 1969. — Des nombreuses publications de l’auteur, celle qui correspond le mieux au thème de cet ouvrage et qui expose les solutions envisagées il y a trente ans.

Sur les antécédents du système de Bretton Woods [9] BLOOMFIELD A., « La politique monétaire dans le régime de l’étalon-or international : 1880-1914 », Bulletin d’information et de documentation de la Banque nationale de Belgique, janvier 1959. — Article fondamental pour l’expérience de l’étalon-or, avec le [10] et le [13]. [10] BLOOMFIELD A., « Short Term Capital Movements under the pre-1914 Gold Standard », Princeton Studies in International Finance, nº 11, Princeton University, juillet 1963. [11] D EHEM R., De l’étalon-sterling à l’étalon-dollar, Paris, Calmann-Lévy, 1972. [12] L ELART M., « De l’étalon-or aux balances sterling », Revue Banque, novembre 1977, p. 1185-1191, et décembre 1977, p. 1289-1297. — Défend la réalité de l’étalon-or, contrairement par exemple à P. PASCALLON [7]. [13] NURSKE R., L’Expérience monétaire internationale — Enseignements de la période d’entre les deux guerres, SDN, Genève, 1944.

119

[14] RUEFF J., L’Age de l’inflation, Paris, Payot, 1963. — Reprend la célèbre conférence prononcée en 1932 à l’École des sciences politiques, « Défense et illustration de l’étalon-or ».

Sur le système de Bretton Woods et son évolution [15] LAUBIER (de) D., Les Relations monétaires internationales. Mécanismes, idéologies et rapports de force, Paris, Éditions ouvrières, 1975. — En particulier pour l’effondrement du système de Bretton Woods et la mise en place des mécanismes d’accumulation de dollars. [16] LELART M., « Le système de Bretton Woods et la politique monétaire internationale », Revue de science financière, 2e trimestre 1977, p. 361-395. [17] L’HUILLIER J., Théorie et pratique de la coopération économique internationale, Paris, Éditions Génin, 1957. — Intérêt essentiellement historique (plan Keynes, plan White, UEP). [18] MOSSE R., Les Problèmes monétaires internationaux au tournant des années 70, Paris, Payot, 3 e édition, 1970. — L’auteur a fait partie de la délégation française à la conférence de Bretton Woods. [19] T EW B., International Monetary Cooperation, Londres, Hutchinson University Press, 1970. — Donne une importance particulière aux problèmes de la livre depuis la guerre, à l’expérience de l’UEP et à l’activité du FMI.

Sur la réforme du système de Bretton Woods [20] AGLIETTA M. (éd.), « Cinquante ans après Bretton-Woods », numéro spécial de la revue du CEPII, Économie internationale, nº 59, 1994. [21] B OURGUINAT H., Les Vertiges de la finance internationale, Paris, Economica, 1966. — Analyse l’évolution récente du dollar et les développements de la finance internationale, en même temps que les différentes réformes possibles ou habituellement envisagées.

120

[22] F RENKEL J.A., G OLDSTEIN M. (éds), International Financial Policy, Essays in Honor of Jacques J. POLAK, FMI, 1991. [23] POSNER M. (éd.), Problems of International Money, 1972-1985, FMI, 1986. Travaux d’un séminaire organisé à Londres en mars 1985 par le FMI et l’Overseas Development Institute de Londres. [24] SOLOMON R., Le Système monétaire international, traduit de l’anglais, Paris, Economica, 1979. — L’histoire du système de Bretton Woods depuis la guerre, spécialement l’histoire au jour le jour de la réforme de 1971 à 1978, racontée par un acteur essentiel. [25] WILLIAMSON J., The Failure of World Monetary Reform, 1971-1974, New York, New York University Press, 1977. [26] COMITÉ POUR LA RÉFORME DU SYSTÈME MONÉTAIRE INTERNATIONAL (devenu le Comité des Vingt), Réforme monétaire internationale, FMI, 1974. — Document essentiel qui fait la synthèse des différentes réformes envisagées à l’époque. [27] D OCUMENTATION FRANÇAISE , « La nouvelle donne monétaire internationale », Cahiers français, nº 177, septembre 1976, et « La crise persistante du système monétaire international », nº 198, décembre 1980. [28] Revue d’économie financière, numéro hors série « Bretton Woods — Mélanges pour un cinquantenaire », décembre 1994. — Excellent.

Sur le Fonds monétaire international Le rôle du FMI n’étant abordé ici qu’incidemment, on ne mentionnera que quelques ouvrages. Pour une bibliographie exhaustive, cf. [33]. [29] AGLIETTA M., MOATTI S., Le FMI — De l’ordre monétaire aux désordres financiers, Economica, Paris, 2000. — Excellente analyse de l’évolution du Fonds depuis sa création. [30] C ARREAU D., Le Fonds monétaire international, Paris, A. Colin, 1970. — Intérêt essentiellement historique, du fait de sa date. [31] C H A N D A V A R K A R A., Le FMI — Structures financières et activités, FMI, brochure nº 42, 1984. — Excellente

présentation simplifiée de l’activité financière du Fonds. [32] DAUVERGNE A., Le Fonds monétaire international : un monde sous influence, Paris, Alain Moreau, 1989. — Lecture facile, approche assez « politique ». [33] LELART M., Les Opérations du Fonds monétaire international, Paris, Economica, 2e édition, 1988. — Ouvrage très complet et très technique. [34] LELART M., Le Fonds monétaire international, PUF, « Que sais-je ? » Paris, 2e édition, 1994. [35] LENAIN P., Le FMI, coll. Repères, La Découverte, Paris, nouvelle édition 2002. [36] L’HERITEAU M.F., Le Fonds monétaire international et les pays en voie de développement, PUF, Paris, 2e édition, 1990. — Ouvrage essentiel sur la conditionnalité.

Sur les expériences monétaires régionales [37] APEL A., European Monetary Integration 1958-2002, Routledge, Londres et New York, 1998. [38] BENASSY A, ITALIANER A., PISANIFERRY J., « Les implications extérieures de la monnaie unique », Économie et Statistique, nº 262-263, 1993, p. 49-60. [39] GUILLAUMONT P. et S., Zone franc et développement africain, Economica, Paris, 1984. [40] HUGON P., La Zone franc à l’heure de l’euro, Karthala, Paris, 1999. [41] LELART M., « Le Système monétaire européen : un système monétaire international aux dimensions de l’Europe ? » Revue Banque, mai 1979, p. 569-580. [42] LELART M., « Le Système monétaire européen et le Système monétaire francoafricain », Revue Eurépargne, novembre 1985, p. 21-26, et décembre 1985, p. 9-14. [43] LELART M., La Construction monétaire européenne, Dunod-Bordas, 1994. — Aborde les problèmes posés aux pays africains et aux pays de l’Est. [44] RAULIN (de) A. (éd.), La Zone franc face à l’euro, Artois Presses Université, Arras, 2000. [45] S CHOR A.D., Le Système monétaire européen, PUF, « Que sais-je ? » Paris, 1993.

[46] S EMEDO G., V ILLIEU P., La Zone Franc, Ellipses, Paris, 1997. [47] YPERSELE (van) Y., Le Système monétaire européen — Origines, fonctionnement et perspectives, CEE, 3e édition, 1989. — Ouvrage de base sur le SME. [48] Revue d’économie financière, numéro spécial « L’Europe monétaire — SME, ECU, Union monétaire », nº 8-9, mars-juin 1989. [49] Techniques financières et développement, numéro spécial consacré aux zones monétaires, nº 21, janvier 1991.

Sur les problèmes actuels [50] BEN HAMMOUDA H., KASSE M. (éds), Repenser Bretton-Woods — Réponses africaines, Karthala, Paris, 2002. — Actes d’un colloque au cours duquel une quinzaine d’économistes africains ont réfléchi sur l’avenir du système monétaire international. [51] DAVANNE O., Instabilité du système monétaire international, Rapport du Conseil d’analyse économique, La Documentation française, 1998. [52] D OCUMENTATION FRANÇAISE (L A ), « Crise mondiale et marchés financiers », Cahiers français, nº 289, février 1999, et « La monnaie unique », nº 282, septembre 1997. [53] FLOUZAT D., La Nouvelle Émergence de l’Asie, PUF, 1999. [54] M A S S O N P.R., K R U E G E R T.H., TURTELBOOM B.G. (eds), EMU and the International Monetary System, FMI, 1997. [55] MUSSA M., BOUGHTON J.M., ISARD P. (eds), The Future of the SDR (Special Drawing Right) in Light of Changes in the International Financial System, FMI, 1996. [56] STIGLITZ J.E., La Grande Désillusion, Fayard, Paris, 2002. — La traduction en français de l’ouvrage très critique du prix Nobel sur les institutions de Bretton Woods. [57] Techniques financières et développement, numéro spécial sur la crise financière internationale, nº 53-54, mars 1999. [58] Techniques financières et développement, numéro spécial sur les régimes de change et les débats suscités par la dollarisation et l’expérience des caisses d’émission, nº 61, janvier 2001.

121

Quelques sources complémentaires Les Accords de Bretton Woods qui constituent les Statuts du FMI ont été publiés au J.O. de la République française du 27 décembre 1945. Les Statuts amendés en 1969 puis en 1978 ont fait l’objet chaque fois d’une publication par le Fonds. Le Bulletin du FMI donne deux fois par mois beaucoup d’informations sur les problèmes monétaires et financiers internationaux. On consultera aussi avec intérêt la revue trimestrielle du Fonds et de la Banque mondiale, Finances et Développement, ainsi que le Rapport annuel du Fonds qui analyse les modalités de la surveillance des taux de change et la coordination des politiques. Les manuels de droit international économique traitent souvent du système monétaire international. Cf. notamment

celui de D. C A R R E A U , T. F L O R Y et P. J UILLARD , LGDJ, Paris, 3 e édition, 1990. L’Annuaire français de droit international publié par le CNRS comporte également une chronique de droit international économique qui comprend habituellement une contribution de D. CARREAU sur la monnaie. On ne peut clore ces « références » sans citer J. GOLD qui a été pendant quarante ans le conseiller juridique du Fonds et nous a offert un nombre considérable de publications. On citera simplement ses contributions à la série des Brochures publiées par le Fonds. Enfin, il faut ajouter maintenant, sur la toile, les sites : du FMI : http://www.imf.org de la BRI : http://www.bri.org de la Commission européenne : http:// www.europa.eu.int

Table Introduction ...........................................................................

3

I / Les antécédents du système de Bretton Woods ........... 1. Le principe de l’étalon-or ............................................ Le rôle international de la livre .................................... La convertibilité de la livre en or ................................. 2. La réalité de l’étalon-or ............................................... La controverse .............................................................. Le respect des règles du jeu ......................................... 3. La fin de l’étalon-or... et du rôle de la livre ................ La conférence de Gênes de 1922 ................................. Le plan Keynes de 1943 ...............................................

11 11 12 14 16 16 18 20 20 22

II / La naissance du système de Bretton Woods ............. 1. Le plan White ............................................................... 2. Les principes de Bretton Woods .................................. La convertibilité des monnaies .................................... La stabilité des monnaies ............................................. 3. Le Fonds monétaire international ............................... L’adhésion des pays membres ..................................... Les tirages .................................................................... L’évolution des opérations du Fonds ...........................

27 27 30 30 32 35 35 37 39

III / L’évolution du système de Bretton Woods ............... 1. Le retour à la convertibilité des monnaies européennes ............................................................. L’échec de la convertibilité de la livre ......................... Le succès de l’Union européenne des paiements ......... 2. Le déclin de la convertibilité du dollar ........................ Les raisons de l’inconvertibilité du dollar ................... Les étapes de l’inconvertibilité du dollar ..................... 3. La mise en place des droits de tirage spéciaux ........... L’allocation de DTS ..................................................... L’utilisation de DTS .................................................... Les autres utilisations ...................................................

43 43 43 46 49 49 53 56 57 59 60 123

IV / Le système de Kingston ............................................... 1. Les mesures intérimaires ............................................. Le recyclage des surplus pétroliers .............................. L’évaluation du DTS ................................................... La gestion des taux de change flottants ....................... L’aide aux pays en voie de développement ................. 2. L’abandon de la convertibilité : le nouveau statut de l’or .......................................... L’or des banques centrales ........................................... L’or du Fonds monétaire .............................................. Le nouveau rôle du DTS .............................................. 3. L’abandon de la stabilité : le régime des changes flottants ................................ Les obligations des États membres .............................. La surveillance du Fonds ............................................. Le retour à un système de parités .................................

63 64 65 66 66 67

74 74 76 78

V / Le nouveau système monétaire international ............. 1. Le financement du développement ............................... La multiplication des guichets ..................................... L’évolution de la conditionnalité ................................. La contrainte de liquidité ............................................. 2. La maîtrise de l’endettement international .................. La fragilité du système bancaire international ............. La nouvelle stratégie de la dette .................................. L’endettement des États-Unis ...................................... 3. La stabilité du système monétaire international .......... La stabilisation des taux de change .............................. La coordination des politiques économiques ............... La gestion des crises financières ..................................

81 81 82 83 85 86 86 88 90 93 93 96 97

VI / Les systèmes monétaires régionaux ........................... 1. Le Système monétaire européen (SME) ....................... Les principes du SME .................................................. Les problèmes posés par le SME ................................. 2. Le Système monétaire franco-africain ......................... Les principes du SMFA ............................................... Les problèmes posés par le SMFA .............................. 3. Les caisses d’émission .................................................

101 101 101 104 107 107 109 112

Conclusion ...........................................................................

115

Repères bibliographiques ...................................................

119

68 68 70 71

Collection R E P

È

R

E

S

dirigée par JEAN-PAUL PIRIOU avec BERNARD COLASSE, PASCAL COMBEMALE, FRANÇOISE DREYFUS, HERVÉ HAMON, DOMINIQUE MERLLIÉ et CHRISTOPHE PROCHASSON Affaire Dreyfus (L’), nº 141, Vincent Duclert. Aménagement du territoire (L’), nº 176, Nicole de Montricher. Analyse financière de l’entreprise (L’), nº 153, Bernard Colasse. Archives (Les), nº 324, Sophie Cœuré et Vincent Duclert. Argumentation dans la communication (L’), nº 204, Philippe Breton. Balance des paiements (La), nº 359, Marc Raffinot, Baptiste Veinet. Bibliothèques (Les), nº 247, Anne-Marie Bertrand. Bourse (La), nº 317, Daniel Goyeau et Amine Tarazi. Budget de l’État (Le), nº 33, Maurice Baslé. Calcul des coûts dans les organisations (Le), nº 181, Pierre Mévellec. Calcul économique (Le), nº 89, Bernard Walliser. Capitalisme financier (Le), nº 356, Laurent Batsch. Capitalisme historique (Le), nº 29, Immanuel Wallerstein. Catégories socioprofessionnelles (Les), nº 62, Alain Desrosières et Laurent Thévenot. Catholiques en France depuis 1815 (Les), nº 219, Denis Pelletier. Chômage (Le), nº 22, Jacques Freyssinet. Chronologie de la France au XXe siècle, nº 286, Catherine Fhima. Collectivités locales (Les), nº 242, Jacques Hardy. Commerce international (Le), nº 65, Michel Rainelli. Comptabilité anglo-saxonne (La), nº 201, Peter Walton. Comptabilité en perspective (La), nº 119, Michel Capron. Comptabilité nationale (La), nº 57, Jean-Paul Piriou. Concurrence imparfaite (La), nº 146, Jean Gabszewicz. Conditions de travail (Les), nº 301, Michel Gollac et Serge Volkoff. Consommation des Français (La) : 1. nº 279 ; 2. nº 280, Nicolas Herpin et Daniel Verger. Constitutions françaises (Les), nº 184, Olivier Le Cour Grandmaison. Contrôle budgétaire (Le), nº 340, Nicolas Berland. Construction européenne (La), nº 326, Guillaume Courty et Guillaume Devin. Contrôle de gestion (Le), nº 227, Alain Burlaud, Claude J. Simon. Cour des comptes (La), nº 240, Rémi Pellet.

Coût du travail et emploi, nº 241, Jérôme Gautié. Critique de l’organisation du travail, nº 270, Thomas Coutrot. Culture de masse en France (La) : 1. 1860-1930, nº 323, Dominique Kalifa. Décentralisation (La), nº 44, Xavier Greffe. Démocratisation de l’enseignement (La), nº 345, Pierre Merle. Démographie (La), nº 105, Jacques Vallin. Dette des tiers mondes (La), nº 136, Marc Raffinot. Développement économique de l’Asie orientale (Le), nº 172, Éric Bouteiller et Michel Fouquin. DOM-TOM (Les), nº 151, Gérard Belorgey et Geneviève Bertrand. Droit de la famille, nº 239, Marie-France Nicolas-Maguin. Droits de l’homme (Les), nº 333, Danièle Lochak. Droit du travail (Le), nº 230, Michèle Bonnechère. Droit international humanitaire (Le), nº 196, Patricia Buirette. Droit pénal, nº 225, Cécile Barberger. Économie bancaire, nº 268, Laurence Scialom. Économie britannique depuis 1945 (L’), nº 111, Véronique Riches. Économie de l’Afrique (L’), nº 117, Philippe Hugon. Économie de l’automobile, nº 171, Jean-Jacques Chanaron et Yannick Lung. Économie de l’environnement, nº 252, Pierre Bontems et Gilles Rotillon. Économie de l’euro, nº 336, Agnès Benassy-Quéré et Benoît Cœuré. Économie française 2003 (L’), nº 357, OFCE. Économie de l’innovation, nº 259, Dominique Guellec. Économie de l’Italie (L’), nº 175, Giovanni Balcet. Économie de la connaissance (L’), nº 302, Dominique Foray. Économie de la culture (L’), nº 192, Françoise Benhamou. Économie de la drogue (L’), nº 213, Pierre Kopp. Économie de la firme, nº 361, Bernard Baudry. Économie de la presse, nº 283, Patrick Le Floch et Nathalie Sonnac. Économie de la réglementation (L’), nº 238, François Lévêque. Économie de la RFA (L’), nº 77, Magali Demotes-Mainard. Économie des États-Unis (L’), nº 341, Hélène Baudchon et Monique Fouet. Économie des fusions et acquisitions, nº 362, Nathalie Coutinet et Dominique Sagot-Duvauroux. Économie des inégalités (L’), nº 216, Thomas Piketty. Économie des organisations (L’), nº 86, Claude Menard. Économie des relations interentreprises (L’), nº 165, Bernard Baudry. Économie des réseaux, nº 293, Nicolas Curien. Économie des ressources humaines, nº 271, François Stankiewicz.

Économie des services (L’), nº 113, Jean Gadrey. Économie du droit, nº 261, Thierry Kirat. Économie du Japon (L’), nº 235, Évelyne Dourille-Feer. Économie du sport (L’), nº 309, Jean-François Bourg et Jean-Jacques Gouguet. Économie et écologie, nº 158, Frank-Dominique Vivien. Économie informelle dans le tiers monde (L’), nº 155, Bruno Lautier. Économie marxiste du capitalisme, nº 349, Gérard Duménil et Dominique Lévy. Économie mondiale 2003 (L’), nº 348, CEPII. Économie mondiale des matières premières (L’), nº 76, Pierre-Noël Giraud. Économie sociale (L’), nº 148, Claude Vienney. Emploi en France (L’), nº 68, Dominique Gambier et Michel Vernières. Employés (Les), nº 142, Alain Chenu. Ergonomie (L’), nº 43, Maurice de Montmollin. Éthique dans les entreprises (L’), nº 263, Samuel Mercier. Éthique économique et sociale, nº 300, Christian Arnsperger et Philippe Van Parijs. Étudiants (Les), nº 195, Olivier Galland et Marco Oberti. Europe sociale (L’), nº 147, Daniel Lenoir. Évaluation des politiques publiques (L’), nº 329, Bernard Perret. FMI (Le), nº 133, Patrick Lenain. Fonction publique (La), nº 189, Luc Rouban. Formation professionnelle continue (La), nº 28, Claude Dubar. France face à la mondialisation (La), nº 248, Anton Brender. Front populaire (Le), nº 342, Frédéric Monier. Gouvernance de l’entreprise (La), nº 358, Roland Perez. Grandes économies européennes (Les), nº 256, Jacques Mazier. Guerre froide (La), nº 351, Stanislas Jeannesson. Histoire de l’administration, nº 177, Yves Thomas. Histoire de l’Algérie coloniale, 1830-1954, nº 102, Benjamin Stora. Histoire de l’Algérie depuis l’indépendance, 1. 1962-1988, nº 316, Benjamin Stora. Histoire de l’Europe monétaire, nº 250, Jean-Pierre Patat. Histoire du féminisme, nº 338, Michèle Riot-Sarcey. Histoire de l’immigration, nº 327, Marie-Claude Blanc-Chaléard. Histoire de l’URSS, nº 150, Sabine Dullin. Histoire de la guerre d’Algérie, 1954-1962, nº 115, Benjamin Stora. Histoire de la philosophie, nº 95, Christian Ruby. Histoire de la société de l’information, nº 312, Armand Mattelart. Histoire de la sociologie : 1. Avant 1918, nº 109, 2. Depuis 1918, nº 110, Charles-Henry Cuin et François Gresle. Histoire des États-Unis depuis 1945 (L’), nº 104, Jacques Portes. Histoire des idées politiques en France au XIXe siècle, nº 243, Jérôme Grondeux.

Histoire des idées socialistes, nº 223, Noëlline Castagnez. Histoire des théories de l’argumentation, nº 292, Philippe Breton et Gilles Gauthier. Histoire des théories de la communication, nº 174, Armand et Michèle Mattelart. Histoire du Maroc depuis l’indépendance, nº 346, Pierre Vermeren. Histoire du Parti communiste français, nº 269, Yves Santamaria. Histoire du parti socialiste, nº 222, Jacques Kergoat. Histoire du radicalisme, nº 139, Gérard Baal. Histoire du travail des femmes, nº 284, Françoise Battagliola. Histoire politique de la IIIe République, nº 272, Gilles Candar. Histoire politique de la IVe République, nº 299, Éric Duhamel. Histoire sociale du cinéma français, nº 305, Yann Darré. Indice des prix (L’), nº 9, Jean-Paul Piriou. Industrie française (L’), nº 85, Michel Husson et Norbert Holcblat. Inflation et désinflation, nº 48, Pierre Bezbakh. Insécurité en France (L’), nº 353, Philippe Robert. Introduction à Keynes, nº 258, Pascal Combemale. Introduction à l’économie de Marx, nº 114, Pierre Salama et Tran Hai Hac. Introduction à l’histoire de la France au XXe siècle, nº 285, Christophe Prochasson. Introduction à la comptabilité d’entreprise, nº 191, Michel Capron et Michèle Lacombe-Saboly. Introduction à la macroéconomie, nº 344, Anne Épaulard et Aude Pommeret. Introduction à la microéconomie, nº 106, Gilles Rotillon. Introduction à la philosophie politique, nº 197, Christian Ruby. Introduction au droit, nº 156, Michèle Bonnechère. Introduction aux sciences de la communication, nº 245, Daniel Bougnoux. Introduction aux théories économiques, nº 262, Françoise Dubœuf. Islam (L’), nº 82, Anne-Marie Delcambre. Jeunes (Les), nº 27, Olivier Galland. Judaïsme (Le), nº 203, Régine Azria. Justice en France (La), nº 116, Dominique Vernier. Lexique de sciences économiques et sociales, nº 202, Jean-Paul Piriou. Libéralisme de Hayek (Le), nº 310, Gilles Dostaler. Macroéconomie. Investissement (L’), nº 278, Patrick Villieu. Macroéconomie. Consommation et épargne, nº 215, Patrick Villieu. Macroéconomie financière : 1. Finance, croissance et cycles, nº 307, 2. Crises financières et régulation monétaire, nº 308, Michel Aglietta. Management de la qualité (Le), nº 315, Michel Weill. Management international (Le), nº 237, Isabelle Huault. Marchés du travail en Europe (Les), nº 291, IRES. Mathématiques des modèles dynamiques, nº 325, Sophie Jallais.

Méthode en sociologie (La), nº 194, Jean-Claude Combessie. Méthodes de l’intervention psychosociologique (Les), nº 347, Gérard Mendel et Jean-Luc Prades. Méthodes en sociologie (Les) : l’observation, nº 234, Henri Peretz. Méthodologie de l’investissement dans l’entreprise, nº 123, Daniel Fixari. Métiers de l’hôpital (Les), nº 218, Christian Chevandier. Microéconomie du travail, nº 354, Pierre Cahuc, André Zylberberg. Mobilité sociale (La), nº 99, Dominique Merllié et Jean Prévot. Modèle japonais de gestion (Le), nº 121, Annick Bourguignon. Modèles productifs (Les), nº 298, Robert Boyer et Michel Freyssenet. Modernisation des entreprises (La), nº 152, Danièle Linhart. Mondialisation de la culture (La), nº 260, Jean-Pierre Warnier. Mondialisation de l’économie (La) : 1. Genèse, nº 198, 2. Problèmes, nº 199, Jacques Adda. Mondialisation et l’emploi (La), nº 343, Jean-Marie Cardebat. Monnaie et ses mécanismes (La), nº 295, Dominique Plihon. Multinationales globales (Les), nº 187, Wladimir Andreff. Notion de culture dans les sciences sociales (La), nº 205, Denys Cuche. Nouvelle économie (La), nº 303, Patrick Artus. Nouvelle économie chinoise (La), nº 144, Françoise Lemoine. Nouvelle histoire économique de la France contemporaine : 1. L’économie préindustrielle (1750-1840), nº 125, Jean-Pierre Daviet. 2. L’industrialisation (1830-1914), nº 78, Patrick Verley. 3. L’économie libérale à l’épreuve (1914-1948), nº 232, Alain Leménorel. 4. L’économie ouverte (1948-1990), nº 79, André Gueslin. Nouvelle microéconomie (La), nº 126, Pierre Cahuc. Nouvelle théorie du commerce international (La), nº 211, Michel Rainelli. Nouvelles théories de la croissance (Les), nº 161, Dominique Guellec et Pierre Ralle. Nouvelles théories du marché du travail (Les), nº 107, Anne Perrot. ONU (L’), nº 145, Maurice Bertrand. Organisation mondiale du commerce (L’), nº 193, Michel Rainelli. Outils de la décision stratégique (Les) : 1 : Avant 1980, nº 162, 2 : Depuis 1980, nº 163, José Allouche et Géraldine Schmidt. Personnes âgées (Les), nº 224, Pascal Pochet. Philosophie de Marx (La), nº 124, Étienne Balibar. Pierre Mendès France, nº 157, Jean-Louis Rizzo. Politique de la concurrence (La), nº 339, Emmanuel Combe. Politique de la famille (La), nº 352, Jacques Commaille, Pierre Strobel et Michel Villac.

Politique de l’emploi (La), nº 228, DARES. Politique étrangère de la France depuis 1945 (La), nº 217, Frédéric Bozo. Politique financière de l’entreprise (La), nº 183, Christian Pierrat. Population française (La), nº 75, Jacques Vallin. Population mondiale (La), nº 45, Jacques Vallin. Postcommunisme en Europe (Le), nº 266, François Bafoil. Presse des jeunes (La), nº 334, Jean-Marie Charon. Presse magazine (La), nº 264, Jean-Marie Charon. Presse quotidienne (La), nº 188, Jean-Marie Charon. Protection sociale (La), nº 72, Numa Murard. Protectionnisme (Le), nº 322, Bernard Guillochon. Protestants en France depuis 1789 (Les), nº 273, Rémi Fabre. Psychanalyse (La), nº 168, Catherine Desprats-Péquignot. Quel avenir pour nos retraites ?, nº 289, Gaël Dupont et Henri Sterdyniak. Question nationale au XIXe siècle (La), nº 214, Patrick Cabanel. Régime de Vichy (Le), nº 206, Marc Olivier Baruch. Régime politique de la Ve République (Le), nº 253, Bastien François. Régimes politiques (Les), nº 244, Arlette Heymann-Doat. Régionalisation de l’économie mondiale (La), nº 288, Jean-Marc Siroën. Revenu minimum garanti (Le), nº 98, Chantal Euzéby. Revenus en France (Les), nº 69, Yves Chassard et Pierre Concialdi. Santé des Français (La), nº 330, Haut comité de la santé publique. Sciences de l’éducation (Les), nº 129, Éric Plaisance et Gérard Vergnaud. Sexualité en France (La), nº 221, Maryse Jaspard. Société du risque (La), nº 321, Patrick Peretti Watel. Sociologie de Durkheim (La), nº 154, Philippe Steiner. Sociologie de Georg Simmel (La), nº 311, Frédéric Vandenberghe. Sociologie de l’architecture, nº 314, Florent Champy. Sociologie de l’art, nº 328, Nathalie Heinich. Sociologie de l’éducation, nº 169, Marlaine Cacouault et Françoise Œuvrard. Sociologie de l’emploi, nº 132, Margaret Maruani et Emmanuèle Reynaud. Sociologie de l’organisation sportive, nº 281, William Gasparini. Sociologie de la bourgeoisie, nº 294, Michel Pinçon et Monique Pinçon-Charlot. Sociologie de la consommation, nº 319, Nicolas Herpin. Sociologie de la négociation, Nº 350, Reynald Bourque et Christian Thuderoz. Sociologie de la prison, nº 318, Philippe Combessie. Sociologie de Marx (La), nº 173, Jean-Pierre Durand.

Sociologie de Norbert Elias (La), nº 233, Nathalie Heinich. Sociologie des cadres, nº 290, Paul Bouffartigue et Charles Gadea. Sociologie des entreprises, nº 210, Christian Thuderoz. Sociologie des mouvements sociaux, nº 207, Erik Neveu. Sociologie des organisations, nº 249, Lusin Bagla. Sociologie des relations internationales, nº 335, Guillaume Devin. Sociologie des relations professionnelles, nº 186, Michel Lallement. Sociologie des syndicats, nº 304, Dominqiue Andolfatto et Dominique Labbé. Sociologie du chômage (La), nº 179, Didier Demazière. Sociologie du droit, nº 282, Évelyne Séverin. Sociologie du journalisme, nº 313, Erik Neveu. Sociologie du sida, nº 355, Claude Thiaudière. Sociologie du sport, nº 164, Jacques Defrance. Sociologie du travail (La), nº 257, Sabine Erbès-Seguin. Sociologie économique (La), nº 274, Philippe Steiner. Sociologie historique du politique, nº 209, Yves Déloye. Sociologie de la ville, nº 331, Yankel Fijalkow. Sociologie et anthropologie de Marcel Mauss, nº 360, Camille Tarot. Sondages d’opinion (Les), nº 38, Hélène Meynaud et Denis Duclos. Stratégies des ressources humaines (Les), nº 137, Bernard Gazier. Syndicalisme en France depuis 1945 (Le), nº 143, René Mouriaux. Syndicalisme enseignant (Le), nº 212, Bertrand Geay. Système éducatif (Le), nº 131, Maria Vasconcellos. Système monétaire international (Le), nº 97, Michel Lelart. Taux de change (Les), nº 103, Dominique Plihon. Taux d’intérêt (Les), nº 251, A. Benassy-Quéré, L. Boone et V. Coudert. Taxe Tobin (La), nº 337, Yves Jegourel. Tests d’intelligence (Les), nº 229, Michel Huteau et Jacques Lautrey. Théorie de la décision (La), nº 120, Robert Kast. Théories économiques du développement (Les), nº 108, Elsa Assidon. Théorie économique néoclassique (La) : 1. Microéconomie, nº 275, 2. Macroéconomie, nº 276, Bernard Guerrien.

Théories de la monnaie (Les), nº 226, Anne Lavigne et Jean-Paul Pollin. Théories des crises économiques (Les), nº 56, Bernard Rosier. Théories du salaire (Les), nº 138, Bénédicte Reynaud. Théories sociologiques de la famille (Les), nº 236, Catherine CicchelliPugeault et Vincenzo Cicchelli. Tiers monde (Le), nº 53, Henri Rouillé d’Orfeuil. Travail des enfants dans le monde (Le), nº 265, Bénédicte Manier. Travail et emploi des femmes, nº 287, Margaret Maruani. Travailleurs sociaux (Les), nº 23, Jacques Ion et Bertrand Ravon. Union européenne (L’), nº 170, Jacques Léonard et Christian Hen. Urbanisme (L’), nº 96, Jean-François Tribillon.

Dictionnaires R E P

È

R

E

S

Dictionnaire de gestion, Élie Cohen. Dictionnaire d’analyse économique, microéconomie, macroéconomie, théorie des jeux, etc., Bernard Guerrien.

Guides R E

P

È

R

E

S

L’art de la thèse, Comment préparer et rédiger une thèse de doctorat, un mémoire de DEA ou de maîtrise ou tout autre travail universitaire, Michel Beaud. Les ficelles du métier. Comment conduire sa recherche en sciences sociales, Howard S. Becker. Guide des méthodes de l’archéologie, Jean-Paul Demoule, François Giligny, Anne Lehoërff, Alain Schnapp. Guide du stage en entreprise, Michel Villette. Guide de l’enquête de terrain, Stéphane Beaud, Florence Weber. Manuel de journalisme. Écrire pour le journal, Yves Agnès. Voir, comprendre, analyser les images, Laurent Gervereau.

Manuels R E

P

È

R

E

S

Analyse macroéconomique 1. Analyse macroéconomique 2. 17 auteurs sous la direction de Jean-Olivier Hairault. Une histoire de la comptabilité nationale, André Vanoli.

Composition Facompo, Lisieux (Calvados) Achevé d’imprimer en février 2003 sur les presses de l’imprimerie Campin à Tournai (Belgique) Dépôt légal : Mars 2003. Numéro d’imprimeur :