Primera edición;
Departamento de Trabajo Social - Universidad Nacional de Colombia Indepaz - Instituto de Estudios par...
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Primera edición;
Departamento de Trabajo Social - Universidad Nacional de Colombia Indepaz - Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz Santafé de Bogotá, D. C , 1994
Compilación: Ponencias presentadas en el Seminario "La política social en la década del 90" organizado por el PRIAC, Facultad de Ciencias Humanas.
Diseño: María Luisa Sanín Gutiérrez Carátula: Jorge E. Hurtado Farfán Transcripción: Nayibe Peña Revisión de textos: Gonzalo Mora T., Nadeyda Suárez Morales
Edición: Yolanda Puyana, Camilo González Posso ©Derechos reservados: 1994, Departamento de Trabajo Social, U. N. Indepaz - Apartado 39156 Santafé de Bogotá, D. C , Colombia
Impreso en Editorial Presencia Impreso en Colombia. Printed in Colombia. Impreso en Colombia
Printed in Colombia
ÍNDICE
PRESENTACIÓN
INTRODUCCIÓN. Amanas Mockus Capítulo I DEL M O D E L O N E O L I B E R A L AL C O M P R O M I S O CON LA EQUIDAD LA POLÍTICA SOCIAL DEL GOBIERNO
13-23
Juan Luis Londoño COMPROMISO POLÍTICO CON LA EQUIDAD
24-33
Cecilia López PERSPECTIVAS POLÍTICAS DEL NEOLIBERALISMO
34-45
Jaime Zuluaga Nieto Los CONCEPTOS ECONÓMICOS DEL NEOLIBERALISMO
46-54
GABRIEL MISAS
Capítulo II D E S A R R O L L O SOCIAL EN LOS NOVENTA REVOLUCIÓN SOCIAL: E L DESBALANCE DEL REVOLCÓN
57-77
Camilo González Posso L o MEJOR Y LO PEOR DE LOS DOS MUNDOS
78-83
Gabriel Restrepo Capítulo I I I TERRITORIOS Y DERECHOS ÉTNICOS CULTURA AFROCOLOMBIANA, ENTORNO Y DERECHOS TERRITORIALES
87-105
Jaime Arocha Rodríguez COMUNICACIÓN, RESISTENCIA E IMPOSICIONES: EL JUEGO DE LA PARTICIPACIÓN
106-112
Gerardo I. Ardila Calderón EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Orlando Fals Borda
113-116
Introducción* Antanas Mockus**
V^uiero simplemente resaltar lo extraordinario que es el concepto mismo de política social. Supone por un lado, que existe algo así como una sociedad cuyas fronteras tal vez acabamos de subrayar a través de algo bastante ritual, el canto del himno nacional. Pero es una sociedad que existe en un mundo cada vez más integrado y uno de los elementos básicos de integración social es el mercado que opera, más allá y a través de las fronteras de lo que llamamos nación. El concepto de política social supone por lo tanto sociedad y supone que la sociedad puede ser de algún modo objeto de acción humana, puede ser orientada, puede ser encausada. Tal vez durante siglos ese encausamiento fue asunto de los políticos. Asistimos a una época en la cual ese encausamiento es sólo en parte asunto de políticos. Hoy la política social es claramente y cada vez más asunto de debate entre expertos y no porque se haya sustraído a la esfera política, todo lo contrario, es un punto crucial de la política, sino porque los políticos ya no controlan suficientemente ni la concepción, ni las herramientas necesarias para adelantar esa política; dicho de una manera un poco agresiva, los políticos controlan la política social, los expertos tienen la responsabilidad de estructurarla, debatir
Transcripción. Exrector Universidad Nacional de Colombia.
INTRODUCCIÓN
entre ellos, de construir. Exagero de algún modo porque la frontera entre políticos y expertos no es tajante, pero quiero subrayar que si algo caracterizará la política social en la década de los años 90 será que va a definirse en buena parte en discusiones más o menos racionales, o que pretenden serlo. La política social significa también la posibilidad o la presunción de que a una sociedad se le puede poner cierto norte. Esa presunción es cada vez más débil y lo que buscan muchos de los expertos en política social es, simplemente, hacer viable la sociedad, hacerla mejor; pero hacia dónde deriva, hacia dónde va, es algo que ha disminuido como factor de discusión; sin embargo, la construcción de brújulas, también la puesta en duda de brújulas demasiado simplistas, es parte de la tarea de quienes trabajan en política social. En Colombia es inevitable relacionar la política social con la paz. En la medida que la política social se vuelve asunto de expertos, las distintas disciplinas y las corrientes de cada una, expresan diversos puntos de vista, maneras de ver y formas de organizar la política social. Entonces unos ven la política social como algo relativamente marginal que debe acatar los márgenes de una sociedad que vive orgánicamente a través de los mecanismos de integración económica y cultural espontáneos, y otros como algo más englobante que no sólo se ocupa de los sectores marginales. Es inevitable que la política social sea un elemento crucial de la unidad nacional y es clave que las naciones, en este contexto de internacionalización, reconozcan en la política social no sólo un mecanismo de reducción de diferencias, sino un mecanismo de integración, de unión de las sociedades. Quiérase o no, el mundo actual es en parte, un mundo donde distintas sociedades compiten entre ellas por un lugar, una posición en él y aquellas sociedades que no ven ese horizonte, que acentúan los conflictos internos o que no logran superarlos para atender la competencia mundial, es horrible llamarla así pero es real, esas sociedades son débiles en el largo plazo. Por último, las sociedades actuales son sociedades de la violencia simbólica. Son sociedades en las que de cierta forma, la integración social ya no descansa en la violencia física tan fuertemente, sino más bien de lejos, y sí mucho en la integración que produce el dinero; el dinero, por decirlo de alguna manera, pone preferiblemente a la gente de acuerdo, más que la violencia. Entonces, después de épocas marcadas de integración, por lo menos en aspectos periféricos, a través de la violencia se transita hacia una integración a través de la economía, pero no de la economía sola, sino en algunos casos, de la economía acompañada, contrastada, compensada, balanceada, por la violencia simbólica.
La política social del gobierno* Juan Luis Londoño**
I lantearé algunas de las ideas que sobre política social contiene el Plan de Desarrollo del actual gobierno. He optado tanto por plantear tesis que resulten controvertibles, como por sintetizar en unas pocas líneas los elementos nuevos, que no están consolidados y que requieren de un trabajo adicional para obtener los resultados esperados. El primer punto es una crítica general a quienes creen que la política social, que hemos llamado de apertura social, es simplemente una de las cuatro aperturas, así se iba a llamar el Plan de Desarrollo, que propone este gobierno. En realidad a este país le han sucedido cuatro grandes cambios de agentes y oportunidades en este período. Se comenzó por la apertura política, antecedente que marca todo el panorama de selecciones y de opciones que hemos enfrentado. La apertura política, con grupos nuevos que tratan de participar en el esquema político y abrirse a otras expresiones, se refiere no solamente a grupos en términos ideológicos sino a grupos en términos generacionales. Que grupos nuevos empezaran a buscar espacios tuvo como consecuencia un proceso de apertura económica que ha sido rápido, profundo, persistente y quizás el más irreversible que haya registrado el país en los últimos cincuenta años.
* Transcripción. ** Ministro de Salud.
16 • LA POLÍTICA SOCIAL DEL GOBIERNO
gobiernos deciden invertir fuertemente en el área social, especialmente en la educación primaria. No hay ningún otro elemento más importante para enfrentar la inequidad del momento que este esfuerzo grande que hacen los gobiernos nacional, departamental y municipal en el área, especialmente en educación. Hay un par de observaciones al respecto que son interesantes. Primero, no es verdad que haya una inequidad estructural que no puede enfrentarse; segundo, una política social financiada y bien diseñada puede tener un impacto mucho más importante de lo que cualquiera pueda pensar sobre la inequidad y sobre el acontecer político. Ahora, a diferencia de los años 60 cuando se gestó ese primer proceso, no hay que partir del diagnóstico de que este mundo es pobre y por tanto todos somos pobres, lo que conduce a que reclamamos derechos del Estado como una forma de legitimar nuestras, por demás, legítimas aspiraciones. Se tiene que caer en cuenta de que el grado de pobreza va cambiando. En los años 60 bajo cualquier nivel objetivo de medición de pobreza, Colombia tenía un nivel del 50 o 60%, es decir más de la mitad de la población vivía en lo que hoy consideramos el umbral de pobreza absoluta. Este umbral mantenido constante permitió que un número decreciente de colombianos estuviera por debajo de él; al comienzo del gobierno todo indicaba que entre una tercera y una cuarta parte de la población objetivamente vivía en condiciones absolutas de pobreza. Ello implica una reorganización grande de la política social. OPORTUNIDADES Y CAPACIDADES DE LA GENTE
En general hay un contraste entre lo que quisimos hacer. Antes teníamos gastos comentes compensatorios, basados en Damas Grises, acciones concretas que trataban de enfrentar las patologías inevitables del desarrollo, e instituciones sociales insoportablemente débiles; tratamos de pasar a otro esquema que permitiera captar lo mejor que se puede identificar del neoliberalismo, en condiciones de equidad, para los grupos diversos de la población y fortaleciendo las capacidades de la gente para inventar oportunidades. Esta mezcla de oportunidades y capacidades, constituye en realidad una agenda de políticas que va mucho más allá de la simple visión neoliberal. Reconoce, primero, que gente con diferentes capacidades no podrá aprovechar las oportunidades que se presenten y, segundo, que el gobierno debe hacer un esfuerzo explícito para construir capacidades en la gente para que aproveche nuevas oportunidades. Esta capacidad de la gente la llamamos en términos generales, capital humano; no hay mejor inversión para un país que invertir en su gente. «Capital humano» es un término que se ha puesto de moda en la academia internacional. Cuando en otra época estudiábamos el desarrollo económico siem-
J. L. LONDOÑO
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pre vivíamos obsesionados con la inversión en maquinaria en la industria, porque como factor básico de desarrollo era un elemento esencial. Después vino la teoría de que más que aumentos de inversión en el sector moderno industrial había que hacer un esfuerzo importante en la construcción de infraestructura física complementaria, se consolidó la idea de que este esfuerzo era tan importante como el de la maquinaria industrial. Es interesante la evolución teórica de los modelos de desarrollo en los últimos diez años porque han coincidido en que empíricamente el capital humano, la gente y su calidad son tan importantes para un proceso de crecimiento rápido y equitativo como podrían ser las inversiones en maquinaria industrial o las inversiones en infraestructura física y no solamente en igual, sino en mucha mayor magnitud. Entonces, qué se debe construir para fortalecer lo que hemos llamado «infraestructura social», que es el nombre criollo que le dimos al capital humano. La infraestructura social representa el esfuerzo básico del Estado por garantizar, no necesariamente proveer inversiones sustanciales en la gente que permitan fortalecer su capacidad para aprovechar las nuevas oportunidades que se derivaban del modelo de apertura política, económica, regional y social. ¿Qué hemos pensado que tenía que rentar? Ahí no existe ninguna imaginación. Si ustedes tratan de construirle infraestructura social básica a todo el mundo se les ocurre casi lo mismo. En este país es casi un lugar común, es además obvio porque está empíricamente basado, que hay que hacer buena educación, buena salud, buena vivienda y, sobre todo en estos términos de infraestructura social, hay que dar agua potable. Propusimos un Plan de Desarrollo que contemplaba como contrapartida del proceso de apertura económica, regional y política, un fortalecimiento de estas cuatro áreas: educación, salud, vivienda y agua potable. Como entiendo que ustedes han leído el Plan de Desarrollo no quiero repetir con detalle cómo son esos planteamientos; si no lo han leído, les recomiendo un artículo que puede ser bastante divertido en la Revista de Planeación y Desarrollo de mayo del 92, titulado «Un Plan de Desarrollo para perezosos», todo aquel que no quiera leer el Plan de Desarrollo completo aquí lo encontrará sintetizado en 10 páginas en sus diferentes planteamientos y con un buen debate; esto fue un debate que hicimos sobre las diferentes estrategias del Plan, en diciembre del 91.
CINCO PREGUNTAS DEL REVOLCÓN SOCIAL
En realidad lo que nos hemos propuesto, no quiero entrar en demasiado detalle, es dar una nueva orientación a la política social que permita responder en
20 • LA POLÍTICA SOCIAL DEL GOBIERNO
marcado que el clientelismo que ha dominado nuestro país en los últimos 25 años. En educación y salud tenemos 300 mil empleos públicos que son, mal contados, la tercera parte de todos los empleos que tiene el Estado. No se crea que quienes trabajan en el sector público han sido escogidos precisamente por su calidad o por su brillante desempeño, en realidad ha predominado el clientelismo de forma absurda en la mayor parte de los casos, quizás con la excepción de las buenas universidades y de algunas entidades hospitalarias que han logrado mantener niveles de calidad, pero en general ese es el concepto. Ha habido una sustitución de unos grupos burocráticos amplios que reclaman privilegios para sí llamados política social. Por eso creemos que en términos políticos es importante que la gente reclame la legitimidad de esos derechos; la política social no son los derechos de la burocracia que trabaja en los ministerios sino los derechos de la gente que requiere atender este ejercicio. Por eso pensamos que había que fortalecer mucho la capacidad de la demanda y la capacidad de la gente de decidir y participar comunitariamente. ¿Para qué? La quinta pregunta en la que basamos la estrategia del plan de desarrollo. No solamente porque en términos políticos es fundamental hacer política social,eso va a ser un lugar común importante, sino porque creo honestamente que, desde el punto de vista del desarrollo, de acelerar el crecimiento económico y la equidad y disminuir la pobreza, difícilmente hay una inversión más importante para el país en los próximos años, por eso se acordó dedicarle ingentes recursos fiscales a esta elección. Hablamos de la cifra de diez mil millones de pesos, en pesos del año 90, que este gobierno gastará en el área social y cuantificamos los resultados en el Plan de Desarrollo. Según la provisión probable, si se logra lo propuesto en educación, salud, agua potable y vivienda habremos de eliminar virtualmente tres millones de pobres. Al comienzo del gobierno las cifras indicaban que había probablemente 13 millones de pobres contados con las estadísticas normales del DAÑE, con la atención focalizada de estas inversiones habrían de pasar el umbral de pobreza absoluta por lo menos tres millones de personas.
¿ Q U É PASÓ? ¿ Q U É REALIZACIONES HEMOS LOGRADO TENER? ¿DÓNDE SE HA FALLADO?
Las cifras indican que las metas cuantitativas del área social van a estas alturas del gobierno, por ahí en la mitad. En educación hemos logrado una expansión de cobertura importante que infortunadamente ha tendido a sustituir, quizás excesivamente, la afiliación a la educación que se estaba generando por
J. L. LONDOÑO
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otras vías. Por eso el efecto neto no ha sido tan grande y quizás hemos fallado en los instrumentos de focalización de estas nuevas oportunidades de educación en las poblaciones más pobres. En salud, la falla ha sido un poco más protuberante porque las palabras mágicas, focalización, infraestructura social, subsidio a la demanda, no tuvieron su expresión completa en el planteamiento de apertura a la salud que se dio en el plan de desarrollo y por ello los esfuerzos de montar grupos extramurales, boticas comunitarias y fortalecer la atención primaria tuvieron resultados quizás más malos o más limitados. Los resultados han sido mayores en vivienda en donde la concepción de subsidios está más o menos acorde con los planteamientos iniciales, a pesar de que la entrega final de la plata no ha sido tan ágil como habíamos pensado, es simplemente un proceso de demoras normales. En el área en la que se están generando impactos enormemente importantes que permiten pensar que se van a superar las metas previstas en el plan es en materia de agua potable y alcantarillado. ¿Qué pasó? Simplemente, encontramos es un estado de postración evidente, no había estudios de prefactibilidad y preinversión para montar el plan. Nos tocó gastar los dos primeros años haciendo estudios de proyección con mucho detalle para hacer buenas inversiones y en el período 93-94 se están ejecutando estas inversiones de forma tal, que probablemente se va a llegar a las metas. Quizás la mayor limitación con la que nos encontramos para juzgar la política social y su eficacia ha sido la enorme debilidad institucional de las áreas sociales. Más que cualquier otra complicación este es el cuello de botella fundamental que hoy tiene el Estado colombiano para fortalecer su política social. Esta limitación es de doble orden. Primero, de gente. A este país le encantan las modas, los muchachos responden a las modas y a los incentivos que les dan, y aquí pasó de moda dedicar la vida a la tarea social. Los mejores economistas aspiran todavía a llegar al Banco de la República a pensar en tasas de cambio, en déficits fiscales, en deuda externa. Yo estuve revisando cuántas tesis en las Facultades de Economía de los Andes y de la Nacional se habían dedicado a los temas de educación y salud en los últimos 3 años y encontré escasas excepciones. Estamos ante un problema importante: no existe una generación nueva de recambio, ni una masa crítica de gente en las áreas sociales. Segundo, el estado lamentable de los ministerios que son las instituciones básicas con las cuales se realiza la política social; se subestimó ingenuamente la restricción que estos oponían a la buena ejecución de políticas sociales. En
Compromiso político con la equidad* Cecilia López**
IVli idea era mostrar, de una manera un poco más académica, cuál debería ser la nueva política social, tema que es absolutamente fundamental -cuando estamos a finales de un gobierno y a comienzos de otro-; además amerita una reflexión y planteamientos más a nivel de América Latina. Pero tengo que decir que los planteamientos del señor ministro de Salud han sido tan provocativos que ustedes me van a permitir referirme a ellos en la medida de lo posible. En términos muy rápidos, quiero señalar que sin la menor duda, estamos ante un nuevo modelo económico sobre el cual no hay grandes preguntas. Nadie discute si nos vamos a insertar o no, en el mercado internacional, sino cómo lo vamos a hacer, qué modalidades tomaría en términos de tiempo y de cambio. Hay dos diferenciaciones en esto. En lo económico hay más precisiones sobre el modelo que en lo social; es evidente, y es algo sobre lo cual llamo a la academia para que siga trabajando, ya que este modelo no es endógenamente equitativo y puede acentuar la heterogeneidad de América Latina. El hecho es que hay mayores precisiones en lo económico que en lo social y esto permite afirmar algo en lo que yo quisiera insistir permanentemente y es que este nuevo modelo de desarrollo, en el cual esta comprometida toda América Latina, es incompleto porque le falta incorporar estructuralmente, un gran compromiso, lo social.
Transcripción editada. Economista. Exdirectora del Instituto del Seguro Social de Colombia.
C. LÓPEZ
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Esto es muy grave; América Latina no puede volver a repetir con este modelo lo que ya pasó con el modelo de la industrialización: cuando estaba en su mejor momento con tasas de crecimiento muy grandes, se incorporaron algunos sectores sociales y se consolidaron ciertos sectores de la clase media, pero apenas el modelo empezó a fallar los costos sociales fueron tremendos, no solamente se reversó todo lo que en cierto sentido se había ganado, sino que se generaron nuevos problemas; tales como la situación compleja de los nuevos pobres. Por otro lado, me sorprende cómo se toma la experiencia de los países que ya llevan un tiempo en la apertura. Si uno mira objetivamente cuál ha sido la experiencia de los países que, no solamente en América Latina sino en el mundo, han desarrollado este modelo en términos de lo social, los resultados son preocupantes. Por eso nos sorprende el señor Presidente cuando dice que está deslumhrado con Chile, que se ha convertido en ejemplo. Pero se le olvida que Chile lleva 15 años de apertura y que durante esos 15 hubo 10 de unos costos sociales inmanejables que el mundo no conoció porque era una dictadura y porque nadie podía protestar. Hubo un desempleo del 20%, un deterioro significativo de la calidad de vida de la clase media, una pérdida muy grande y un aumento de la cantidad de pobres que llegó a ser de 5 millones de una población total de 12 millones. Ahora, con gran esfuerzo, cuando ya está en los gloriosos, trata de reducirlos en un millón. Chile se informalizó en un nivel tal que hoy hay un mercado informal muy parecido al colombiano; cuando la informalidad en Chile era un fenómeno muy marginal. Sorprende que se tome con tanta ligereza nada más la parte buena, la parte positiva de un modelo y se olviden los costos sociales. El modelo neoliberal sí tiene consecuencias sociales negativas ¿Por qué un modelo incompleto? ¿Cómo se está haciendo la política social? ¿Cuáles serían algunos de los elementos que considero básicos para elaborar un modelo con equidad?
LA EQUIDAD EN EL MODELO
Dejemos de hablar de política social, hablemos de un modelo con equidad. Permítanme usar aquí las últimas palabras del señor ministro: sólo le respetan la plata que es contrapartida de los créditos, porque Hacienda y Planeación no le dan recursos para lo social. Esa es la política social del modelo neoliberal: no hay compromiso con lo social, de lo contrario el señor ministro no tendría que pelear por algo que sería parte sustantiva y estructural del modelo. No quiero que se tome
28 • COMPROMISO POLÍTICO CON LA EQUIDAD
en lo social, sin esquemas de acción novedosos, con un aparato estatal ineficiente, débil y desacreditado. Hablando en términos muy pragmáticos, visto el desbalance, ¿quién gana esta pelea? unos funcionarios articulados que están en el sector económico, que saben para dónde van y cuyo objetivo es el crecimiento, sin que la equidad sea una gran prioridad; por el contrario, o unos equipos en lo social que muchas veces son bastante ignorantes; sin agenda, sin propuestas nuevas y, además, con unas instituciones que se han desacreditado, entre otras cosas porque eso es parte de lo que hay que hacer con el modelo: desacreditar aún más para poder arrasar con eso y crear cosas nuevas ¿Quién gana la pelea? La pelea la gana el equipo económico, entonces, ¿quién hace la política social en estos países? La política social se está haciendo con muy pocos recursos, con estrategias asistenciales o micro, porque se le da a ciertos subsectores del gobierno que se dedican a hacer cosas microasistenciales y marginales, ese es el caso de todas las Consejerías que existen en la Presidencia de la República. No hay derecho a que la coordinación de la política social en países donde hay trayectoria en las instituciones sociales de largo plazo, como la hay en el campo de la educación y la salud, quede en manos de una Consejería de la Presidencia de la República. ¿En qué se traduce?, ¿qué tipo de política resulta de este esquema, bastante pragmático, bajo el cual funciona la política social en estos países? Si la prioridad la tiene el equipo económico lo primero que hace es extender los instrumentos económicos a lo social. ¿Cuáles son los instrumentos económicos que están de moda, que son parte de todo este modelo neoliberal? Primero, los mercados. Entonces se extienden los mercados y se dice que tienen que asignar los bienes sociales en salud, en educación y en vivienda. No hay ningún beneficio de inventario que realmente pueda funcionar o no, un mercado, (al respecto vamos a hablar más adelante del caso de la salud). Otro instrumento que se usa es la reducción del tamaño del Estado, hay que acabar con esos entes burocráticos, ineficientes, controlados por los sindicatos, porque esos no son los sindicatos buenos. Entonces, el sector privado es el bueno y es el que tiene que asumir la función de lo social; un sector privado cuyo objetivo en el país siempre ha sido la maximización de sus beneficios y que si va a asumir este rol hay que empezar por decirle que también tiene una función de equidad. Otro instrumento que se ha magnificado es el de la descentralización. Se dice descentralicemos, y en eso hay una gran demagogia, para que la gente esté cerca de las decisiones. ¿Y los recursos? ¿Y el aparato institucional? ¿Qué pasa si deseen-
C. LÓPEZ
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tralizamos la salud en el Chocó sin fortalecer al departamento? Es que descentralizar no es tener a Bogotá desde la calle 72 hacia el norte, Colombia es un país terriblemente heterogéneo y desigual. La descentralización per se no va a generar ni desarrollo, ni equidad; sin duda tiene que complementarse, que graduarse, dársele recursos humanos, económicos, logísticos, y fortalecimiento institucional. Finalmente, está todo el mito de las ONGs (organizaciones no gubernamentales). Me parecen de un simplismo espantoso, y lo digo porque yo fui embajadora en Holanda y vi cómo funcionan desde allá las ONGs que reproducen las ONGs de acá. No son ni tan ángel, ni tan santo, ni tan independientes, ni tan buenas como todo el mundo cree y me parece muy irresponsable pensar que uno va a sustituir el Estado por una cantidad de ONGs, unas chiquiticas,otras grandes, unas buenas, otras malas. Se han extendido estos instrumentos y empiezan a surgir preocupaciones por sus efectos negativos en lo social. Voy a ilustrar con un ejemplo: la recomendación que hace el PNUD en su famoso informe de desarrollo humano. Hay que remediar los instrumentos económicos aplicados a lo social; y ¿saben de qué habla? De los mercados amistosos para la gente. Entonces, como el mercado es el instrumento que mejor asigna los recursos y debe aplicarse en lo social, pero como puede generar problemas hay que volverlo amistoso. ¿Ustedes saben cómo se vuelve un mercado amistoso? Precondiciones: que toda la población tenga igualdad de oportunidades para acceder a todos los mercados. Tendríamos que hacer en América Latina una revolución sin precedentes para que ese acceso pudiera ser realidad. Hay además unas condiciones acompañantes que implican hacer reformas tributaria, fiscal y agrarias. Unas acciones correctivas: proteger a la mujer, al niño, a los ancianos, al medio ambiente, a todo el mundo. Y, finalmente, establecer unas redes sociales, que son mecanismos que van, como lo dice textualmente el informe, a recoger a las víctimas de la competencia. Entonces, ¿cuál es la función del Estado en lo social? Garantizar que el mercado funcione, pero lo peor es que al Estado le queda recoger las víctimas de la competencia; es decir, un "Estado camillero", que va detrás del mercado recogiendo a los que no pudo atender en salud,en educación, etc. La conclusión es que toda esta política social que se está tratando de implementar es una política para unos países ricos que tienen algunos pobres pero no para unos países pobres que tienen algunos ricos. Quisiera referirme ahora, muy rápidamente, antes de entrar a los elementos de una política, a un ejemplo evidente de lo que pasa cuando no hay un compromiso político con la equidad y tratan de hacerse reformas trascendentales, me refiero al
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tura, o al sector agropecuario, eso puede ser revaluado; aceptemos que la política económica no es neutra desde lo social. Segundo, hay aspectos económicos en lo social, y todos los que trabajamos en esa área tenemos que cambiar la forma de abordarlo. Hay que legitimar lo social en el lenguaje económico, hay instrumentos para hacerlo y hay que hablar de rentabilidad, eficiencia y del impacto de la política social de una manera medible . El tercer punto, es que hay que redefinir lo social. El modelo neoliberal ha achicado lo social con esos cuentos del "Estado camillero" que recoge los muertos de la competencia. Lo social es mucho más que la pobreza, es mucho más que lo sectorial; es la manera como se organiza una sociedad, y ahí entra la justicia, entran los valores. ¿Cómo componemos este tejido social, roto de Colombia? Eso es parte de lo social, entonces, cualquiera que sea el gobierno que venga de aquí en adelante tiene que empezar por redefinir lo social. ¿Cuál es la Colombia que queremos? Esa es una pregunta que no se tiene que hacer el modelo economicista solamente sino que se tiene que hacer todo el modelo, incluyendo lo social. Hay una afirmación que me parece muy interesante: la mejor definición de lo social, o la mejor política social, es aquella que supera el ámbito de lo social, aquella capaz de incorporar la estructura productiva y la estructura social en un proceso de desarrollo integral que logre la producción y distribución eficiente de bienes y servicios como los precios, remuneraciones y gasto social acordes con el tenor de vida que la sociedad haya definido como meta. ¿Cuáles serían algunos de los elementos básicos de esta nueva política social? En primer lugar un buen gobierno, ese es requisito ineludible, saquemos a los ineptos de lo social; en este país, y en toda América Latina, no ha habido valoración por lo social, se subestima, hay que valorizar los cargos de lo social y hay que tener buenos equipos, ese término que acuña el Banco Mundial del buen gobierno, donde más se necesita es en lo social. Segundo, y es una propuesta que se viene agitando en América Latina, es la necesidad de un organismo cúpula en lo social, un organismo que se enfrente al Ministerio de Hacienda en igualdad de condiciones porque es muy difícil para un Ministerio de Trabajo, de Salud o de Bienestar Social negociar individualmente con un Ministerio de Hacienda que se ha convertido en el más fuerte, entre otras
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cosas porque se ha ganado el espacio, porque sabe qué hacer y tiene buena gente. La sugerencia que se está moviendo es un organismo cúpula, como un Ministerio de Desarrollo Social, que coordine y que pueda negociar con el Ministerio de Hacienda en igualdad de condiciones. La tercera es buscar la buena combinación de mercado y Estado. No se trata de defender lo que ya tenemos, el Estado es ineficiente en ciertas cosas pero es eficiente en otras; pero tampoco de borrar el Estado totalmente de lo social, es más bien ubicarlo donde toca. Entre otras cosas vale la pena señalar que las desigualdades en América Latina han surgido fundamentalmente, no por un Estado como el de los países del Este, omnipotente, ni por un Estado benefactor como en los países desarrollados, sino por un Estado insuficiente, que le ha dejado al mercado no amistoso la asignación de la salud o la vivienda, y eso ha profundizado las desigualdades: el que tiene plata tiene buena casa y buena salud, el que no tiene mala salud y mala casa. Entonces se necesita una combinación eficiente que podría ser que el Estado garantizara el acceso, y ahí pueden entrar inclusive los subsidios de demanda, y que en la operación de los servicios entre el mercado, y ahí puede haber una libre elección. Esa puede ser una buena combinación, asi que no se trata de seguir con el modelo anterior. Hay que meterle a lo social una racionalidad financiera, eso es fundamental. No se puede seguir manejando lo social de manera tan alegre. La agenda sería una continuidad en los objetivos sociales, mecanismos propios de financiación y fundamentalmente una reestructuración institucional.
Perspectivas políticas del neoliberalismo Jaime Zuluaga Nieto*
l ^ a época moderna diferenció claramente economía y política, a la vez que postuló una determinada forma de articulación entre ellas, sobre el supuesto de que el mercado por sí solo genera y sustenta un orden social que garantiza la libertad y la igualdad.' Esta época se presentó como una doble promesa para la humanidad: la posibilidad de alcanzar la satisfacción de las necesidades materiales a partir del crecimiento económico, y la construcción de sociedades fundadas en un tejido de relaciones sociales basado en la libertad, la igualdad y la solidaridad. Ninguna de estas dos promesas se cumplió plenamente, y el orden social emergente subordinó la equidad económica y la justicia social a la libertad política. El incumplimiento de estas promesas, en un contexto socio-cultural caracterizado por la exaltación de los valores libertarios del hombre, alentó el desarrollo del pensamiento crítico, de las ideologías revolucionarias y de las acciones orientadas a la superación de las desigualdades que tipificaron las luchas políticas y sociales libradas en el presente siglo. Al finalizar la Primera Guerra Mundial, y como
* 1.
Profesor de la Facultad de Ciencias Económicas y del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional. Un análisis más detallado de la relación entre Estado y economía puede consultarse en Norbert Lechner, «El debate sobre Estado y mercado», en Nueva Sociedad, No. 121, Caracas, 1992.
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consecuencia de la Revolución Rusa, el viejo conflicto entre naciones que se desarrolló a partir de la formación de los estados nacionales y que prevaleció durante el siglo XIX, fue desplazado por el conflicto entre ideologías; primero entre el comunismo, el fascismo y la democracia liberal; luego, durante todo el período de la guerra fría, entre comunismo y democracia liberal. Con el derrumbe catastrófico del «socialismo realmente existente» llegó a su fin la guerra fría y se puso en evidencia la crisis de los paradigmas de los cambios globales. Uno y otro fenómeno permiten pensar que la confrontación ideológica, tal como se dio a lo largo de este siglo, pasó a un segundo plano. El colapso combinado del Estado de Bienestar y del socialismo de Estado, así como la hegemonía incuestionable de la economía de mercado y el resurgimiento del pensamiento liberal, parecen colocar al «darwinismo social» como alternativa de orden, en el que imperan los valores de competencia, eficacia y productividad. De nuevo, como a fines del siglo XVIII lo postulara Adam Smith, el pensamiento económico en boga sostiene que la equidad y la justicia social serán el resultado a largo plazo de la dinamización del proceso de acumulación. Las transformaciones múltiples que estamos viviendo provocan cambios significativos en las relaciones y actitudes socioculturales de la humanidad, afectando el interior de cada sociedad como las relaciones entre ellas.2 Es indispensable volver a reflexionar sobre la forma específica como se están redefiniendo las relaciones entre Estado y economía, y más ampliamente, el problema de la armonización entre el desarrollo y la democracia. El propósito de este trabajo es examinar la redefinición de esta relación a partir de las transformaciones en el modelo sociopolítico y económico en América Latina y en el caso particular de Colombia. Al final, se plantean algunas consideraciones sobre las perspectivas de consolidación de la democratización en Colombia en el marco del nuevo modelo sociopolítico y económico.
LAS TRANSFORMACIONES EN EL MODELO SOCIOPOLÍTICO Y ECONÓMICO EN AMÉRICA LATINA
Dada la heterogeneidad de América latina, es aventurado pretender generalizar sobre las transformaciones que se están dando en el subcontinente. Con todo,
Cfr. Osvaldo Sunkel, «El marco histórico de la reforma económica contemporánea», en Pensamiento Iberoamericano, Las reformas económicas contemporáneas, Nos. 22/23, Tomo I, Madrid, 1993.
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una perspectiva histórica permite identificar, más allá de las especificidades nacionales, algunos rasgos comunes para una buena parte de nuestros países. En primer lugar, hay que reconocer el papel fundamental que jugó el Estado, especialmente a partir de 1930, para la adopción de estrategias de desarrollo socioeconómico y de integración social que, con variada fortuna, se orientaron a superar estructuras económicas desequilibradas y atrasadas. Tal vez por primera vez se intentó entre nosotros una articulación entre políticas de desarrollo, social y de ampliación de la ciudadanía,3 En segundo lugar, el modelo de desarrollo implantado se caracterizó por la presencia de un Estado protector, que subvencionó la empresa privada con dineros públicos. El proteccionismo aplicado en países que no conocieron una revolución burguesa activa consolidó una oligarquía que dirigió sus negocios en forma patrimonial, y buscó cooptar la oposición o aplastarla por la violencia. Con ello se fortaleció una burguesía premodema, débilmente impregnada de los valores propiamente capitalistas y rentista, con lo cual el liberalismo no pudo materializar en este Continente principios de igualdad ciudadana, homogeneidad de los agentes económicos y competencia.4 En tercer lugar, el ciclo de un patrón estatal organizador del desarrollo está llegando a su fin.5 Durante la década pasada el modelo que hizo posible un desarrollo moderado y una democratización modesta a la sombra de la intervención estatal, se derrumbó. Como consecuencia de ello, el eje del debate se desplazó de la discusión en tomo a modelos de desarrollo que condujeran a la integración social a modelos que tienen por objetivo el ajuste y la estabilización.6 Como consecuencia de la crisis del modelo de desarrollo que imperó en América Latina, se está implantando en muchos países un modelo de desarrollo de
Cfr. Enzo Paleto, «Política social, desarrollo y democracia en América Latina», en Fermentan, Revista venezolana de Sociología y Antropología, ULA, Mérida, Venezuela, Nos. 6-7, Enero-agosto 1993. Un análisis sobre este proceso, aplicado al caso colombiano, en "Economía política de la apertura", Salomón Kalmanovitz, El fin del neoliberalismo: el neoestructuralismo y modelos alternativos para el desarrollo social y económico, Indepaz, Bogotá, 1993, y en Gabriel Misas, «Apertura económica y apertura política: dos escenarios no siempre coincidentes», en Análisis Político, Bogotá, UN, No. 12, abril de 1991. Hacia un nuevo orden estatal en América Latina. Veinte tesis socio-políticas y un corolario de cierre, Buenos Aires, PNUD-UNESCO-CLACSO, abril de 1990. Manuel Antonio Carretón, «Transformaciones socio-políticas en América Latina 1972-1992»,en Los partidos y la transformación política de América Latina. Grupo de trabajo partidos políticos-Clacso, Centro de Estudios Avanzados, Universidad Nacional de Córdoba, Ediciones Flacso, Chile, 1993.
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corte neoliberal, que privilegia el funcionamiento de la economía de mercado en el plano interno y en el de las relaciones con el exterior7, y confía a la dinámica del mercado y del crecimiento económico las funciones de integración social; en él, el Estado es frecuentemente percibido como un factor perturbador. 8 Este cambio de modelo se adelanta en un contexto de despolarización, globalización acelerada de la economía, flexibilización de los procesos productivos, revolución tecno-científica y configuración de tres grandes bloques liderados por Estados Unidos, Japón y la Comunidad Económica Europea.
E L CARÁCTER PROBLEMÁTICO DE LA RELACIÓN ESTADO-ECONOMÍA
En medio de las mutaciones descritas, el reto que enfrentamos al final de este siglo es el de cómo articular las dimensiones económicas, políticas y sociales en un orden democrático. Aunque la cuestión no es nueva, sí lo son las condiciones en las que hoy se plantea. Conviene seguirle la pista [...] a los efectos e influencia de la llamada «filosofía de la empresa privada», la cual se caracteriza por una tendencia permanente a dar por cierto que el sistema económico obedece, en su funcionamiento, a las leyes de una armonía preestablecida y que se autorregula y rectifica automáticamente, sin necesidad de correctivos de índole política, ni de la colaboración que puedan prestarle las instituciones extra-económicas que facilitan la controversia democrática de los ciudadanos sobre los efectos sociales de ese sistema. Esta creencia en supuestas armonías preestablecidas está muy distante de la verdad aún en sus aplicaciones más corrientes y generales, pero lo está más en el caso concreto de los países subdesarrollados, porque en ellos se hacen sentir las deficiencias y rezagos heredados del atraso y en las etapas primarias del desarrollo se crean explosivos desequilibrios en los ingresos no sólo de los individuos, sino también de las clases, las regiones geográficas y las
7. 8.
Cfr. Enzo Faletto, Op. cit. Sobre esta visión de reestructuración del orden económico puede consultarse el trabajo de Luis Jorge Garay, «El ordenamiento económico internacional en proceso de configuración» en Mauricio Betancourt y Orlando Gutiérrez (compiladores), Escenarios y caminos para América Latina, Bogotá, Fondad, 1993.
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distintas actividades económicas, desequilibrios que no se rectifican automáticamente sino que, a falta de oportunos correctivos políticos, adquieren un carácter acumulativo.9 Así se refería el historiador Indalecio Liévano Aguirre, en marzo de 1963, a la relación entre el Estado y la economía. Tres décadas después, esta cuestión sigue en el centro del debate. Si en los 70 el debate político giraba en torno a la cuestión de la revolución, en los noventa lo importante será cómo hacer viables los procesos de democratización en condiciones económicas y sociales adversas. La reciente experiencia de varios países latinoamericanos que han hecho el tránsito de regímenes dictatoriales o autoritarios a democráticos, y la nuestra, de ampliación y profundización de la democracia, han provocado una revalorización de la democracia y problematizado la relación entre los órdenes político, económico y social. Hoy reconocemos a la democracia como un valor en sí mismo y como forma ideal de gobierno. La definición de su contenido y la delimitación de sus contornos adquirió nueva significación. El derrumbe de los totalitarismos del Este, y la pérdida de credibilidad y legitimidad de muchas de las instituciones legadas por el liberalismo político, tal como los partidos, los procesos electorales y las instituciones representativas, han tenido la virtualidad de favorecer la orientación del debate hacia las condiciones de consolidación y profundización de los órdenes democráticos y la multidimensionalidad de la democracia. Plantearse la cuestión en estos términos fue posible gracias a la ruptura con el determinismo estructuralista que establecía relaciones de causalidad lineal entre los órdenes económico y político y hacía depender la democracia del desarrollo económico, o condicionaba la posibilidad de la equidad económica al cambio revolucionario del orden político. Sabemos ya que estos son órdenes relativamente autónomos, que se interrelacionan pero que no dependen causalmente el uno del otro, que la democratización política es posible y que no depende de los cambios estructurales. La supuesta correspondencia entre economía y política ha dejado de ser una premisa10, con lo cual el debate contemporáneo se ubica en la forma de articulación entre lo político, lo económico y lo social."
9. 10. 11.
Indalecio Liévano Aguirre, «Las clases nacionales y la hora presente», en Alberto Zalamea, La Nueva Prensa, veinticinco años después ¡961-1986, 2 Vols., Bogotá, Procultura, 1986, Vol. II, pág. 168-9. Norbert Lechner, Op. cit. Una presentación sintética de la crisis de la concepción de la articulación entre las dimensiones política, económica y social se puede consultar en Enzo Faletto, Op. cit.
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La cuestión está abierta. El crecimiento económico y la autorregulación por el mercado no garantizan un cambio social hacia una mayor igualdad, integración y democratización sociales. Tampoco las revoluciones políticas fueron un instrumento eficaz para la redistribución de la riqueza y del poder. ¿Cómo desarrollar y consolidar procesos de democratización en condiciones de apertura económica y globalización de la economía?
LA CONFLICTIVA RELACIÓN ENTRE LAS APERTURAS POLÍTICA Y ECONÓMICA
Sin duda la característica más sobresaliente de la coyuntura sociopolítica y económica en Colombia es la transición a un nuevo modelo de desarrollo económico de fuerte orientación neoliberal, y la transformación del ordenamiento constitucional orientado a la ampliación y fortalecimiento de la democracia. Cada una de estas transiciones es compleja y su desarrollo simultáneo genera tensiones y conflictos entre ellas. El nuevo modelo de desarrollo económico impulsado por el gobierno, comúnmente llamado apertura económica, se basa en un programa de ajuste estructural sustentado en el cambio de orientación del mercado hacia la competencia extema, el estímulo al desarrollo del sector privado y el debilitamiento de las funciones sociales del Estado. La reforma constitucional se orienta a superar el carácter excluyente de la democracia colombiana, estimular el desarrollo pluripartidista y favorecer la participación ciudadana en la conducción del Estado. Este conjunto de cambios son los que permiten hablar de «transición política», en el sentido de una profundización y ampliación de la democracia. Si el reciente proceso constituyente resulta significativo en nuestra vida política es, entre otras cosas, por haber partido de la iniciativa ciudadana, pasado por encima del Congreso y de la clase política y reconocido de facto al pueblo como constituyente primario. Paradójicamente, este proceso puso de manifiesto la capacidad del sistema, congelada por décadas, para reformarse. Principio orientador de la Constitución de 1991 es la definición del Estado como Estado social de derecho, lo que exige hacer de éste un instrumento para el bienestar social. La intervención del Estado es necesaria para garantizar el reconocimiento y ejercicio de derechos sociales, vigorizar los instrumentos que posibiliten y estimulen la participación ciudadana en los diversos ámbitos de la vida y orientar el desarrollo hacia metas de crecimiento, equidad económica y justicia
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social. En contraste, la política económica, al confiar a la lógica del mercado la decisiones en torno a la producción y distribución de la riqueza, subordinó de hecho las metas de equidad económica y justicia social a las exigencias del crecimiento económico. Con ello se acentúan las características excluyentes del modelo de desarrollo y se continúa privando a amplios sectores de la población de los beneficios del crecimiento, al menos en el mediano plazo. El gobierno ha creído que resulta posible armonizar una reforma política democratizadora, basada en el liberalismo social, con una reforma neoliberal en lo económico. La superposición de estas dos lógicas, como si economía y política marcharan por canales paralelos y totalmente independientes, ha conducido al encuentro conflictivo de los dos procesos, que se sintetiza, primero, en la demanda de fortalecimiento y ampliación de la órbita de intervención del Estado consagrada por la nueva Constitución, y la política económica y social orientada a reducir la presencia del Estado mediante un amplio proceso de privatizaciones y liberar a la competencia el cubrimiento de servicios sociales básicos12; segundo, en los efectos de la transición o apertura política que produce condiciones favorables para la promoción de procesos de integración social, en tanto que los efectos del nuevo modelo de desarrollo contrarrestan estas condiciones.13 Si estructuralmente se ha desarrollado en Colombia una tendencia a la desintegración social y a la exclusión, el proceso de apertura económica en curso tiende a acentuarla.
LÍMITES Y CONTRADICCIONES DE LA POLÍTICA SOCIAL
Con las contradicciones en la aplicación de la política económica, el recrudecimiento de las múltiples formas de violencia que nos azotan y la agudización de las tensiones sociales, hoy es más cierto que nunca que la suerte del proceso de democratización de la sociedad colombiana depende, en buena medida, de la resolución de la contradicción entre estos dos procesos de apertura. Si como consecuencia del proceso de apertura política en curso, se han creado condiciones favorables para superar el tradicional carácter excluyente de
12. 13.
José Antonio Ocampo, «Reforma del Estado y desarrollo económico y social en Colombia», en Análisis Político, No.17, septiembre a diciembre de 1993. Luis Ignacio Aguilar, Francisco Leal y Jaime Zuluaga, «Balance económico-político de los tres primeros años de la Administración Gaviria», Ponencia presentada en el Seminario Tres años de la administración Gaviria: análisis y perspectivas, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, agosto de 1993.
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la democracia colombiana, no se puede afirmar lo mismo en el caso de la democracia social. En lo social el más grave problema reside en la inequidad, y la superación de ésta no se puede confiar al funcionamiento del mercado. Los mercados y las sociedades son desequilibrados, por lo cual es imperativo corregirlos. Como señalaba Liévano Aguirre hace treinta años, los rezagos heredados del atraso en materia de desigualdad social se acumulan y no son superables mediante supuestas rectificaciones automáticas del mercado; su superación demanda la intervención del Estado y requiere de gobiernos con voluntad política para ejecutar políticas sociales en esa dirección. En el Plan de Desarrollo La Revolución Pacífica, se sostiene que el reto para los años noventa es la afirmación de una democracia que haga de Colombia «campo fértil para el crecimiento económico, la equidad social y la realización de la dignidad humana. Ese es el sentido profundo de las transformaciones por las cuales el gobierno actual está llevando al país".'4 Difícil no compartir estos propósitos. Sin embargo, en la práctica son más propósitos que realizaciones efectivas, como lo revela el examen de su aplicación. En efecto, como consecuencia del desarrollo simultáneo de la apertura económica y los programas de estabilización raacroeconómica, se produjo un conflicto entre los objetivos de corto y largo plazo. Las metas de estabilización económica corto plazo-, subordinaron las de crecimiento y equidad social -largo plazo-, como se puso de manifiesto con la política de control a la inflación y la rigidez en el manejo de la política salarial, amén del uso errático de instrumentos monetarios que caracterizó los dos primeros años de la administración Gaviria. Igualmente, la estrategia gubernamental se centró en la integración al mercado mundial subordinando y aplazando las políticas sociales. Como consecuencia de la superposición de lógicas a la que he hecho alusión, los objetivos de integración social quedaron en un plano secundario respecto a los de integración al mercado mundial, magnificando al mercado sobre el supuesto de que éste per se genera un orden social. La concepción neoliberal desconoce que el mercado no es más que un medio que no genera ni sustenta un orden social por sí mismo, sino que lo presupone. Un ejemplo de esta confianza en el mercado como generador de orden social y de la subordinación de los objetivos de equidad social a los de
14.
Presidencia de la República, DNP, Lu Revolución Pacífica, Plan de Desarrollo Económico y Social 19901994, Bogotá, 1991,pág.59.
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integración al mercado mundial, lo constituye la reforma laboral consagrada en la Ley 50, que se orienta a institucionalizar el trabajo precario, «flexibilizar y liberalizar» la relación salarial, abandonando los postulados del liberalismo social para hacer de la competencia el mecanismo regulador de los ingresos y del empleo. Las cifras son elocuentes: en 1990 el empleo temporal era el 16.0% del empleo total y en 1992 llegó al 17.7% en las siete áreas metropolitanas,15 y el subempleo varió en
Finalmente, a pesar del anunciado «revolcón social» con que se inició la etapa final de la administración Gaviria no hay una política social global en ejecución y el gasto social no ha crecido en la magnitud en la que el gobierno se lo propuso. El comportamiento del gasto ilustra la debilidad de la política social y la marcha en dirección contraria a la trazada por la nueva Constitución que estableció que el «gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación [y] el presupuesto de inversión no se podrá disminuir con relación al año anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones». Como lo ilustra Libardo Sarmiento en un trabajo reciente, el nivel de ejecución en materia de gasto público social es bajo. Las apropiaciones para infraestructura social durante 1992 fueron del 31.4% en relación con lo previsto en el Plan, y los acuerdos de gasto tan sólo de 8.2%.n No se caracteriza esta administración por la aplicación de una política social que amerite el sonoro calificativo de «revolcón social». Adicionalmente, hay un problema de fondo en la concepción de esta política. Ella debe orientarse tanto a la satisfacción de necesidades inmediatas como al desarrollo de las capacidades productivas que garanticen una futura incorporación positiva de la población a la actividad económica. El énfasis en esta última dimensión, mediante la promoción del capital humano, olvida que sus efectos positivos se alcanzan a largo plazo y que, en el corto plazo, es imperativo definir políticas que defiendan y eleven el ingreso y amplíen la cobertura de servicios básicos como salud, vivienda, educación y recreación. Para decirlo esquemáticamente, el hambre y la enfermedad son un problema a corto plazo. Las consecuencias de la debilidad de la política social de por sí graves, lo son más si tenemos en cuenta que: 1. Partimos de una situación de fuerte inequidad
15. 16. 17.
Coyuntura Social, Fedesarrollo-SER, No. 8, agosto de 1993, pág.20. Libardo Sarmiento, «Política social y gasto público en los 90. ¿Qué tan significativos son los cambios?», en Coyuntura Social, Fedesarrollo-SER., pág. 59. ídem, pág. 64.
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social; 2. El cambio de modelo de desarrollo implica altos costos sociales que afectan más intensamente a los sectores populares, y 3. Como consecuencia del viraje en la política de paz y del fortalecimiento de la confrontación armada, el gasto militar se ha incrementando en forma considerable, absorbiendo recursos que podrían haber sido destinados a la inversión social. L A «GUERRA INTEGRAL» Y LA MILITARIZACIÓN DE LA VIDA NACIONAL18
El fin del comunismo y la guerra fría, la desideologización y la dispersión de los conflictos bélicos, desvalorizaron la ideología que justificaba el tipo de lucha armada como la que libran las guerrillas en el país. Paradójicamente, el nuevo panorama mundial y la apertura política, crearon en el gobierno una fuerte autolegitimación que favoreció, ante el incremento del sabotaje guerrillero a la infraestestructura económica, la escalada bélica contra la insurgencia armada, con la convicción que las guerrillas estaban a la deriva como delincuencia común. La euforia militarista se tradujo, por parte de la guerrilla, en actos de sabotaje lindantes con el terrorismo y en el incremento del secuestro y el boleteo; por parte del gobierno en la «ofensiva permanente» contra ésta, la calificación de bandoleros a los guerrilleros, el incremento del gasto militar que captó recursos otrora destinados a la inversión social, y la presión sobre el Congreso para que aprobara un proyecto radical de reglamentación de los estados de excepción. En estas condiciones, se desencadenó la militarización de la política,rubricada con las declaratorias del estado de conmoción interna y de «guerra integral» contra la guerrilla y el narcotráfico. La democracia política es condición sine quanon para la conquista de la libertad e igualdad políticas. Pero en una sociedad como la colombiana, en la que la violencia destruye el tejido social y socava las normas de convivencia, ésta se convierte en factor decisivo para limitar esta democracia, tal como está ocurriendo con el proyecto de ley reglamentario del orden público, actualmente en trámite en el Congreso. LAS INCIERTAS PERSPECTIVAS DE LA CONSOLIDACIÓN DE LA DEMOCRACIA
Como resultado de la apertura política, asistimos a una dinámica de cambio, cuyo curso definitivo es aún incierto. Las especificidades y el carácter inédito de
Sigo de cerca en este punto las tesis sostenidas por Luis Ignacio Aguilar, Francisco Leal y Jaime Zuluaga, en la ya citada ponencia «Balance económico y...».
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este proceso de transición, adelantado en medio de un denso tejido de múltiples violencias, han terminado por generar perplejidades; en cierta forma avanzamos a tientas, en la búsqueda de las coordenadas de un orden democrático, en un país caracterizado por la ausencia de tradición democrática. Múltiples obstáculos enfrenta la consolidación de la democracia política. Desde el Congreso, viejas fuerzas políticas amenazan con una contrarreforma constitucional regresiva que reviva instituciones como las suplencias, los auxilios parlamentarios y la elimine el severo régimen de incompatibilidades que estableció la Constitución de 1991. Adicionalmente, muchos de los proyectos de ley que desarrollan la Constitución aún no han sido aprobados, por lo que se puede prolongar más allá de lo conveniente el «limbo jurídico» en el que estamos, alimentar la sensación de un caos institucional y estimular las tendencias a un retorno a la «estabilidad» que caracterizó el viejo ordenamiento. A estos obstáculos se suman los derivados de la debilidad e incoherencia de las nuevas fuerzas políticas comprometidas con la Constitución de 1991 y la dispersión del movimiento social, debilitado y desorganizado entre otros factores por la persistente violencia subversiva y antisubversiva. Así las cosas, las posibilidades de profundización de la democracia son precarias, y se corre el riesgo de una regresión autoritaria o de un escepticismo colectivo, que reduzca el nuevo ordenamiento institucional a una estructura forma! inoperante e ineficaz.
A MANERA DE CONCLUSIÓN
Nos encontramos en un proceso en desarrollo, siempre inacabado, cuyo rumbo democratizador depende de la capacidad de los diversos sectores sociales para asumir que la sociedad nunca es totalmente configurada, que implica un diálogo permanente entre el orden y el desorden, que la consolidación democrática exige la asimilación positiva de las diferencias, del pluralismo, campo propicio para librar la lucha por hacer compatibles las libertades democráticas con la equidad económica y la justicia social. Si en el pasado inmediato se daba una desarticulación entre las estructuras económicas y sociales resultantes del proceso de modernización y la organización institucional tradicional, hoy enfrentamos el desajuste entre una institucionalidad moderna y las prácticas políticas y sociales tradicionales. Nuestro reto es el del fortalecimiento del Estado y de la sociedad civil. Requerimos de una cierta dosis de intervencionismo estatal, para contrarrestar los efectos de desintegración social
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producidos por el funcionamiento del mercado, lo cual demanda voluntad política de la colectividad y no simple dádiva generosa de un gobierno. Necesitamos fortalecer la sociedad civil para generar en la acción colectiva el poder que haga innecesario el recurso a la violencia física. Estado y sociedad civil fuertes, tal parece ser la dialéctica que haga viable la articulación en las políticas económica, social y de ampliación de la ciudadanía. En el fondo se trata de asumir, como señala Castoriadis, que la historia humana es creación, sin lo cual no hay cuestión del juicio, de la elección y de la responsabilidad. Si la democracia presupone la libertad e igualdad de los ciudadanos ante la ley, esa igualdad implica tanto los derechos otorgados como la participación activa en los asuntos públicos; hay que garantizar no solamente el derecho a, sino también la posibilidad de. Es vano pretender construir democracia si la posibilidad de participación igual en el poder político no es tratada por la colectividad como una tarea que le incumbe, si no se pasa de la igualdad de derechos a la igualdad de condiciones de su ejercicio, cuestión que nos remite al problema de la institución total de la sociedad.19 Y es allí donde la democracia se revela en su multidimensionalidad, rebasa las connotaciones de régimen político para investir las de forma de vida individual y colectiva. Lo que implica afirmar el derecho de cada uno, individual y colectivo, como persona o como partido a ser criticado o contradicho; aprender a reconocer en el conflicto el espacio para la liberación y reconocer la igualdad como afirmación de las diferencias entre los individuos. La lucha por la libertad debe ser entonces una lucha por las condiciones económicas y culturales que permitan el ejercicio de la libertad para todos.20 Asumida como empresa colectiva, desde todos los espacios de la vida cotidiana, afirmando la igualdad en la diversidad y la libertad en la posibilidad, será viable plantear como objetivo racional de la colectividad el no tomar la lucha por las libertades democráticas como pretexto para defender las desigualdades y los privilegios sociales, ni la lucha por la igualdad y la justicia social como pretexto para abolir las libertades democráticas.
19. 20,
Cornelius Castoriadis, Los dominios del hombre: las encrucijadas del laberinto, Barcelona, Gedisa, 1988. Estanislao Zuleta, «Para una concepción positiva de la democracia», en Colombia: violencia, democracia y derechos humanos, Bogotá, Altamir ediciones, 1991.
Los conceptos económicos del neoliberalismo * Gabriel Misas**
V oy a tratar primero los fundamentos teóricos del modelo neoliberal, para luego entrar a algunas precisiones en torno a lo que se está haciendo en el país, esto último podría sintetizarse en la frase «neoliberalismo y clientelismo, una mezcla que destruye la legitimidad del Estado». FUNDAMENTOS TEÓRICOS DEL ENFOQUE NEOLIBERAL
La crisis que empezó a enfrentar la economía mundial a mediados de la década del setenta, conocida como la crisis del modelo de producción fordista, dio lugar a un cambio en los paradigmas de investigación. El modelo keynesiano empieza a ser desplazado por nuevos paradigmas, entre ellos el enfoque neoliberal. En el trabajo relativamente reciente titulado «Dos siglos de pensamiento reaccionario», de Albert Hirschman, puede verse cuál ha sido la respuesta de los pensadores reaccionarios a las grandes conquistas de la formación de la ciudadanía. El autor divide dicho proceso en tres grandes momentos: los derechos civiles, los derechos económicos y los derechos sociales. Sostiene que cada uno de esos derechos fue criticado, a su turno, por tres grandes efectos: el perverso, de los derechos civiles con la igualdad ante la ley; el efecto de la finalidad, de los derechos políticos con el sufragio universal y, fundamentalmente, el efecto de la
Transcripción. Profesor asociado de la Universidad Nacional.
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puesta en peligro, de los derechos sociales con las teorías y los sistemas de bienestar social. Me voy a dedicar a las críticas de los enfoques conservadores a los derechos sociales de la teoría del bienestar. El efecto perverso en la teoría del bienestar significa que toda acción que se haga en este sentido no va a producir efectos positivos y si va a agravar la situación. Una primera idea, sin mucha verificación empírica, es que la seguridad social beneficia al grupo mismo que la hace, de tal forma que ésta no llega a los más pobres sino se queda en el sector muy determinado, la administración y los sindicatos, que maneja la seguridad social; en otras palabras: los fondos de la seguridad social quedan en la administración pública, obviamente gente muy bien pagada que sólo tiene el propósito de lucrarse a sí misma con la seguridad social sin prestar un servicio a la comunidad. Igualmente se dice que grava a los más pobres y a los más ricos en favor de capas medias de la población, sin embargo, no ha habido estudios empíricos suficientes que lo prueben. En Francia algunos estudios muestran cómo la seguridad social sí produce efectos positivos en la redistribución y el aumento del ingreso en las capas más pobres de la población. En Estados Unidos, la gran andanada del efecto perverso de la seguridad social se sustenta en ejemplos puntuales; se insiste, por ejemplo, en que las familias que reciben la seguridad social tienen una tendencia a disminuir el trabajo, a ser perezosos, a consumir droga, y que no aportan a una mayor eficiencia en la producción. La primera de las críticas se ha retomado en el país, especialmente cuando se relieva la ineficiencia de la burocracia en el sector social, tanto en la educación como en la salud. Es bien interesante que esta crítica a la ineficiencia y burocratización del sector social y de la salud sea hecha por gobiernos que están representados por dos partidos políticos, que han manejado el país durante los últimos 50 años o más, y que han sido los responsables directos del fenómeno de burocratización. Es cierto que los hechos dan razón a la crítica, pero la solución no está en destruir, sino en mejorar. Tomemos un ejemplo, tal vez más golpeante y conocido de todos y un poco más neutro. La policía ha sido sistemáticamente criticada a lo largo de los últimos seis meses; todos los días aparecen en los periódicos ilícitos en los que la policía está involucrada; que los policías mataron, que por fuera de las horas de trabajo atracaron, que los condenaron; frecuentemente la Procuraduría se pronuncia al respecto y, sin embargo, a nadie se le ha ocurrido que haya que privatizar la policía o darle un subsidio directo a las personas para que contraten su propia policía. Por el contrario, el gobierno optó por una reforma para
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lo cual creó una comisión de notables, entre los que hay varios profesores de la universidad, del Instituto de Estudios Políticos, para que den ideas acerca de cómo mejorar la policía, pero no privatizarla o subsidiársela a la ciudadanía. No hay nada que esté más de moda que la tecnocracia. Hace un momento, hablaba del Journal of Economics Literature, de un artículo muy interesante de 1975 en el que los autores (Sargent y Wallis) aseguraban que la mejor política monetaria era no hacer política monetaria. Ese fue paradigma en toda América Latina y grandes grupos, amparados en académicos muy importantes; trataron de diseñar modelos institucionales para no hacer política monetaria. Resulta que los mismos señores en el año 90, en el mismo Journal, escriben otro artículo diciendo que sí hay que hacer política monetaria y que la que hay que hacer es la que ellos diseñan, que esa es la buena. Posiblemente tengan razón, pero en lo que no se tendrá razón es en que se puedan diseñar instituciones de carácter permanente con base en supuestos descubrimientos científicos. La ciencia moderna son planteamientos que en un momento determinado logran cierto consenso y que por lo mismo pueden ser rápidamente puestos en duda; no tiene verdades absolutas. La ciencia positivista del siglo XIX sí hablaba de un conocimiento cada vez más cercano a la verdad absoluta. A veces creemos en ciencias sociales, que hay una verdad absoluta y que allá vamos a llegar; en economía tenemos el palmares en esa idea de un conocimiento único y verdadero, tendemos a creer que hay discursos únicos y verdaderos y que todos los demás son falsos. Eso por nuestra visión positivista, recuérdese que la teoría económica está montada sobre el marco de la mecánica clásica y el positivismo del siglo XIX. Volviendo a las críticas que se le han hecho a la acción pública del bienestar, se esgrime también la crítica a la inanidad: el Estado, por más que haga gasto social, no va a obtener ningún efecto positivo, sólo efectos que van a disolverse en el tejido social sin mucho impacto, en consecuencia es un gasto innecesario de recursos. Esta concepción podría llamarse la idea hegeliana de los liberales. Finalmente está la crítica más radical de la puesta en peligro. Toda intervención del Estado viola los principios de soberanía de las personas, en consecuencia es base de una dictadura, de una violación a los derechos. El Estado no debe intervenir porque toda intervención suya significa en potencia un nuevo Leviatán y la posibilidad de una dictadura. Esta crítica ha estado muy de moda en América Latina, especialmente en las comentes neoliberales más duras como por ejemplo, la que lidera en Colombia, el Instituto de Estudios Políticos de Hernán Echavarría Olózaga, o los trabajos de cierta gente en el Perú, o la nueva derecha francesa para la que cualquier acción del Estado es un peligro potencial.
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Ellos olvidan algo muy bello que escribió I. Berlín hace mucho tiempo acerca de las dos libertades, la libertad positiva y la libertad negativa. La libertad de tener cosas, de hacer negocios no necesariamente coincide con la libertad de participar, de dirigir la comunidad. A veces se asimila libertad solamente a la libertad de hacer negocios, de elegir, de invertir, pero hay otra libertad que es la de participar, la libertad de la polis, la base de la democracia. Esas dos libertades tienen que ser complementarias; no necesariamente la libertad de invertir, de disponer de recursos es la única libertad. En ocasiones esto se les olvida a los economistas por no tener muchos conocimientos en otras disciplinas. Este conjunto de teorías han hipostasiado la teoría del equilibrio general, convirtiéndola en una visión metodológica individualista donde el individuo es el único agente y sus relaciones con los otros sólo se dan a través de los precios. Los grandes teóricos de la teoría del equilibrio general, como el profesor Arrow, son bastante críticos respecto a la utilización que se hace de ella. La teoría del equilibrio general es un ejercicio intelectual valioso, sin embargo, abstracto, del cual no se pueden derivar políticas específicas ni muy concretas. Esto es hipostasiar las bases de la teoría del equilibrio general para insinuar que la única forma eficaz de asignar los recursos es a través del mercado. En nuestro medio gente con muy baja formación de economista, o no economista, como es el caso de los medios masivos de comunicación hacen un ditirambo sobre la competencia, no saben que la competencia, como lo señala el Premio Nobel en Economía, Maurice Allois, «en pequeñas dosis es una medicina, en grandes cantidades un veneno». Las posiciones neoliberales tienen dos bestias negras que hay que atacar; las teorías de bienestar, por las razones antes anotadas, y los sindicatos, que no dejan que haya una flexibilidad en los mercados de trabajo. Las demás se consideran pequeñas distorsiones, fácilmente corregibles. La idea que surge es la de los subsidios directos. Tal vez la primera persona que habló de subsidios directos en el caso de la educación fue Milton Friedmann, a principios de la década del cincuenta, cuando decía que para la educación primaria era mejor dar un subsidio a las personas y que éstas eligieran donde querían asistir. Antes, una pequeña adición a este punto. Uno de los elementos centrales en la teoría económica del equilibrio general es el conocimiento que tienen los demandantes del producto demandado. Sin embargo, en los sectores claves que tiene que manejar el Estado como la salud, la educación y la justicia, los demandantes no tienen una clara idea del producto que están demandando o que les están ofreciendo. En educación los mismos oferentes no saben la calidad de la educación que
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están dando. Entonces se viola el principio fundamental de la teoría económica que es el conocimiento del consumidor del bien que está consumiendo. Educación, salud y justicia son fenómenos que no tienen esa característica, en consecuencia no pueden ser asignados a través del mercado, ni hay la soberanía del consumidor. Los elementos esenciales que debe proveer el Estado, educación, salud y justicia, no tienen el carácter que presenta la producción fordista de bienes, esto es que a medida que hay un desarrollo de nuevas tecnologías el costo unitario de producción disminuye, como pasa con los computadores, los textiles o los automóviles, a medida que hay innovaciones tecnológicas crecientes su costo unitario disminuye y la gente puede comprarlos masivamente. Por el contrario, las innovaciones tecnológicas que se presentan en los sectores a los que hicimos referencia, que son esenciales del Estado, no sustituyen factores sino que los agregan. Entonces el costo de producir el servicio en lugar de disminuir, aumenta. Tomemos un ejemplo de la salud y uno de la educación. Antes para educar bastaban un profesor, un tablero, una tiza y 50 ó 60 alumnos por aula. Con el desarrollo también se necesitan el profesor, el tablero y la tiza pero, además, biblioteca, redes computarizadas de datos y una mayor preparación del profesor. Ya no es uno que terminó primaria, como en las viejas escuelas normales del país, sino un profesor que ha ido por lo menos a una facultad de ciencias de la educación, si es en la universidad ya no es el que terminó unos cinco años antes e hizo una buena monografía de grado, sino un profesor que aparte de eso tenga maestría o doctorado, que por lo demás no puede trabajar si no tiene revistas internacionales que le estén informando de lo que está pasando en su respectiva disciplina, redes de información, etc. Eso significa que ya no es el profesor, la tiza y los 60 alumnos, sino el profesor, la tiza, computador, bibliotecas, laboratorios con toda la parafemalia de asistentes que es necesaria para enseñar y además no son ya 50 ó 60 alumnos sino 20 ó 25. En los años 60 y 70 estuvo de moda la tecnología educativa, muy ligada al capital humano. La idea era que los medios de comunicación, televisión, cine, crearan un sistema resistente a los maestros; esto es que el maestro por bruto o ignorante que fuera o por poca preparación que tuviera, podía hacer un buen trabajo si utilizaba esta parafemalia. Obviamente eso fracasó y hoy día cuando se critica la tecnología educativa no es que se critiquen estas ayudas, no, al contrario, se piden, sino que se hace evidente que se necesitan profesores cada vez más calificados. El resultado de todo este proceso es un crecimiento en los costos de los servicios de educación.
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El segundo ejemplo es la salud. Hace 40 años bastaban una enfermera y un médico, un termómetro y un fonendoscopio; con eso se examinaba un paciente y se le diagnosticaba; duraban media hora en el proceso. Hoy en día sigue exactamente lo mismo: la enfermera, el médico, el termómetro y el fonendoscopio, más laboratorios, servicios computarizados de diagnóstico, rayos X, en el peor de los casos, porque normalmente es con tomografía computarizada, unas baterías de laboratorios, asistentes sociales, etc.; por cada paciente ya no es media hora sino varias horas de consulta con un especialista. De este modo se aumentan enormemente los costos de los servicios de educación y salud. ¿Qué se gana con ese aumento? Suponemos que estamos mejorando la calidad de la prestación del servicio. Esto ha llevado a que los gastos del Estado se incrementen de manera crucial, en otras palabras, a medida que aumenten los ingresos per cápita de una sociedad los gastos del Estado aumentan dentro del PIB, fenómeno que se conoce como ley de Wagner. En este sentido fue el grito de alarma lanzado por Milton Friedmann a comienzos de los 70, cuando encontró que Estados Unidos, la cuna del capitalismo, tenía una participación de gastos gubernamental muy cercana a la que tenía Francia, de carácter Colbertista e intervencionista. Friedmann propuso reducir el gasto público de una manera sustancial y esa fue una de las banderas de la contrarrevolución neoliberal en Estados Unidos y en la Inglaterra de la señora Tatcher y Bush. Después de más de 10 años de la señora Tatcher en el gobierno, el resultado fue que en Inglaterra aumentó en más de cinco puntos la participación del Estado en el Producto Interno Bruto, situación muy similar a la del resto de países de la OCD. En Estados Unidos tampoco se pudo bajar más la participación de los gastos del Estado. Hay una tendencia inherente en la prestación de estos servicios que es aumentar el gasto público, y más cuando se trata de la dotación de una estructura científica y tecnológica, que permita una mayor competitividad. Kant decía que el papel de la educación era construir la mayoría de edad; hoy día se construye a través del sistema formal de la educación. Algunas teorías de educación, llamémoslas de capital humano, también insisten en que la educación es, más que una disposición para el trabajo,un conjunto, un sistema, por consecuencia tiene emergencias que no pueden ser asumidas por personas individuales, que permiten una mayor participación de las personas en la dirección de la sociedad y, al mismo tiempo, las prepara para un trabajo más eficiente. Si algo tenemos que aprender de los modelos del sudeste asiático es el papel importante que le dieron en
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esos países,a través de un riguroso intervencionismo estatal, a la participación, al papel de la educación y a la formación científica y tecnológica. Este aumento constante del gasto nos lleva al problema de cuál debe ser la tributación ideal. El Estado tiene que hacer dos cosas; legitimarse frente a su población y, al mismo tiempo, facilitar el proceso de acumulación de capital. Si la tributación fuera el 100 por ciento de los ingresos de las empresas, el Estado tendría una enorme base de legitimidad que facilitaría la infraestructura científico-tecnológica, física y social para la acumulación, pero no habría fondos para la acumulación dado que se le estarían quitando al sector privado la totalidad de fondos. Por el contrario, si el Estado dejara la tributación en cero, no habría prácticamente Estado, los fondos de acumulación serían gigantescos, no habría legitimidad pero, sobre todo, no existirían las infraestructuras que pudieran facilitar la valorización del capital. En consecuencia, el gran reto del Estado es el equilibrio entre legitimidad y acumulación, entonces si el Estado quiere buena educación, salud y justicia tiene necesariamente que aumentar la participación de los gastos. Pero, con una situación como la colombiana, con un caos de burocracia en estos sectores, no basta con aumentar el gasto sino que también debe mejorarse la eficiencia. Por ejemplo, la justicia colombiana necesita más que abogados, ingenieros industriales que permitan su desarrollo eficiente. El mapa de la justicia en Colombia tiene los mismos tribunales en las mismas zonas de principios de siglo; para ser más eficientes hay que redefinir ese mapa en cuanto a competencias. Pero esto no se consigue en el caso de la salud o la educación, con la descentralización. Francia en la educación funciona muy bien, sobre todo en educación primaria y secundaria, y la suya es una educación centralizada en el Ministerio de Educación Nacional. Fue la única manera en que los franceses, a partir del siglo XIX, lograron crear un país; la unificación del Estado pasa por la educación, los profesores que iban a las comunidades rurales lograron no solamente enseñar a leer y escribir a las personas, sino que unificaron al país en la lengua francesa, que no existía antes del siglo XIX, al mismo tiempo crearon y dieron a la población los valores de República. Eso es lo que nos falta: la unidad nacional como una comunidad de valores, eso lo hace la educación, pero únicamente una que tenga no sólo un currículo flexible sino también unas pautas de calidad. Municipalizar la educación, como se pretendía, y todavía se pretende, es simplemente tratar de reducir los gastos y dejar la calidad a merced de alcaldes casi analfabetas. Hay algo que se llama, en términos de la educación en Colombia, las soluciones educativas, nombre feísimo, pero todo
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lo contrario a una solución es nombrar maestros temporales, sin ninguno de los requisitos que tenían los otros maestros, con muy bajo nivel de calificación, incluso en ciudades como Bogotá, es dejado en manos de las Juntas de Acción Comunal. Se cree que democracia es participación y efectivamente lo es, sí, pero una participación distinta, no es dejarle a los pobres una educación para pobres, o subsidios de determinada magnitud para que se creen escuelas y universidades de ese nivel de calificación para recibir el subsidio. Es todo lo contrario, la democracia consiste en que la gente menos favorecida pueda tener capacidad de acceso a puestos de responsabilidad hacia el futuro si tiene una buena educación. La gran discriminación de este país es que los pobres tienen poca y mala educación, en consecuencia la brecha en lugar de cerrarse, se amplía. La educación es factor de unidad, siempre y cuando toda la gente tenga la capacidad de acceder a una educación de buena calidad, lo que exige no solamente recursos sino también organización. El gasto en educación, en salud y en justicia ha aumentado considerablemente, sin embargo, los servicios que estamos obteniendo son reducidos; la verdadera modernización del Estado pasa por ponerle orden a estos tres sectores, pero ese orden no es la privatización de los servicios sino su mejora. No hay que tenerle miedo a los sindicatos sino plantearles condiciones y ponerlos a trabajar. Hay casos distintos en los que valdría la pena la privatización, como en puertos o en ferrocarriles, pero aunque el sector privado hace mucho, en educación sí se necesita un sector fuerte e importante que marque pautas. La libre competencia aquí no juega, no tiene ese efecto positivo y casi milagroso que le dan los que sólo han leído muchos manuales de teoría económica estándar. Vale la pena reflexionar acerca de qué sucede en Estados Unidos con la educación universitaria, sin lugar a dudas la mejor del mundo. En los últimos 30 años en Estados Unidos las universidades públicas pasaron de representar menos del 50%, hace 30 años, a más o menos 60% en la actualidad y la tendencia es creciente. Por el contrario en Colombia, Brasil y Filipinas hay un modelo único de educación superior: el Estado prácticamente ha desaparecido y más del 70% de la educación está en manos privadas. Educación de calidades muy distintas. Un sistema de acreditación como se ha pensado es un problema mucho más complicado y hay otros factores que distorsionan, en consecuencia se necesita una intervención del Estado acerca de la calidad de la educación. Para terminar quisiera hablar del modelo neoliberal y clientelista, ese sí un modelo muy particular que se ha aplicado en Colombia divinamente, modelo que
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destruye la legitimidad del Estado; voy a dar dos ejemplos: Cerromatoso y los fondos de las Consejerías de la Presidencia. Cerromatoso es una empresa mixta del Estado con inversión extranjera. El discurso gubernamental es de atraer la inversión extranjera, lo cual me parece muy bien. Sin embargo, Cerromatoso tiene una peculiaridad. Quisieron ampliar las instalaciones para lo cual citaron una reunión de representantes de Planeación, del Ministerio de Desarrollo y de los inversionistas privados de la Shell. Un senador hace la presentación sobre lo que quiere e insulta a estos señores. La gente del Ministerio decía que creía estar oyendo a Manuel Pérez y no al senador Nader. Entonces, aquí viene el cuento: tenemos una patología que los sicólogos llamarían de división de personalidad: un discurso de atraer el capital extranjero y, al mismo tiempo al senador Nader, que es bien importante para la administración, porque siempre vota favorablemente las propuestas del Ejecutivo por lo que éste, a su turno, le «cede» el manejo de proyectos como el de Cerromatoso, y tiene una gran influencia en el Ministerio de Minas a través de la clientela del senador en esa dependencia. Así, el Estado simplemente concilia, no se va contra el clientelismo ni está con la modernidad del Estado, sino al contrario, estimula un proceso clientelista de manejo muy particular, la privatización del Estado. En la política pública que se hace en Londres o Suiza, se habla de la necesidad de inversión extranjera, pero llegan los inversionistas de la Shell, que son holandeses e ingleses, y tienen que encontrarse con el senador Nader, quien decide cómo va a ser el proceso en Cerromatoso. Lo mismo pasa con los fondos de la Presidencia: se eliminan los auxilios parlamentarios y se concentra en el Estado gran poder. ¿Cómo hace el gobierno para que los distintos proyectos le pasen en el parlamento? Lo mismo que hacen los mexicanos; el modelo es tomado de México. La Presidencia, a través de estos fondos, favorece a unos senadores o unos representantes que reciben esos fondos, o también puestos públicos. Tenemos una administración pública en la que hay unos puestos bien importantes, meritocráticos: el Ministerio de Hacienda, Planeación Nacional, Banco de la República... a los que se accede por conocimientos, y hay otros puestos que se rifan: el resto de la administración pública. Con esa lógica neoliberal clientelista no podemos ir a ningún sitio, por eso es que el discurso del Estado hay que leerlo en ese sentido, no como se lee un texto teórico que tiene coherencia interna, sino en relación a la coherencia del discurso y sus prácticas concretas. No podemos hablar de eliminación del clientelismo porque en el Plan de Desarrollo es muy claro que se privilegia la eficiencia; tenemos que criticar el plan de desarrollo por las prácticas concretas que tiene ese discurso.
CapituloII
esarrollo social en los 90
Revolución de lo social: El desbalance del revolcón Camilo González Posso**
r \ l terminar el gobierno del Presidente César Gaviria, los académicos y los políticos coinciden en señalar la precariedad de los resultados de la política social como el Talón de Aquiles del revolcón. Desde el propio partido del Presidente son mayoritarias las críticas a un modelo de gestión pública enmarcada en los patrones neoliberales. La "nueva teoría del desarrollo" ha sido identificada como una fervorosa apropiación de las recetas más conocidas del modelo, iniciado por Pinochet en Chile e intentado por Margaret Tatcher bajo el lema neoconsevador del "capitalismo popular". La controversia que se ha desatado sobre este asunto, ha ocupado ya la atención de convenciones, candidatos, parlamentarios y de muchos especialistas, que aportan sus ideas y sus números para que el debate no se reduzca a un juicio político con propósitos electorales. Lo trascendental es lograr con muchos aportes, un ejercicio inteligente que contribuya a diseñar una política alternativa para un desarrollo socioeconómico que beneficie prioritariamente a los más pobres.
Director del Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz, Indepaz. Profesor especial de la Universidad Nacional de Colombia.
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El gobierno que concluye ya ha hecho su defensa, reafirmando la orientación general consignada en el Plan de Desarrollo 1990-1994 y agregando cifras que a su juicio demuestran la bondad del "modelo". La compilación que se incluye en este libro es una valiosa contribución para el balance de la autodenominada "Revolución Pacífica". Se incluye una síntesis de la política gubernamental, elaborada por uno de sus más destacados promotores y un conjunto de ensayos sobre temas claves. Más que un balance, la compilación ofrece reflexiones para la formulación de otro Plan de Desarrollo Social, que inscriba aspectos como los mencionados .
NEOLIBERALISMO TARDÍO
El Presidente Gaviria pidió que no se califique peyorativamente la concepción que animó su Plan de Desarrollo. En especial sustentó que no se inscribía dentro de las posturas neoliberales en tanto no pretendía reducir el tamaño del Estado, sino reorientar su intervención. El propósito social fue afirmado en diferentes textos y discursos. Las cifras más mencionadas por el gobierno se propusieron mostrar que en el período 90-93 la inflación disminuyó, la tasa de desempleo decreció, aumentó el empleo, creció la cobertura de la educación, de los servicios de agua potable, de atención primaria en salud; en fin, que la distribución del ingreso se mejoró, se redujo el número de pobres y arrancó la política de vivienda de interés social. Gaviria y su equipo han advertido que por supuesto no todo lo propuesto inicialmente se ha logrado. Y ello por múltiples razones que se relacionan con el contexto de cambio institucional, con las dificultades externas para la apertura, con las resistencias a la nueva política de desarrollo. En todo caso, en el balance oficial, el incremento del gasto social y los avances en frentes claves como los mencionados son prueba fehaciente de la dinámica que se abrió y que ajuicio de sus gestores, merece ser continuada por la administración que regirá entre 1994 y 1998. Por supuesto que esa apretada síntesis sólo rescata los elementos más subrayados en los documentos gubernamentales.1 Las críticas se han remitido ha precisar las cifras y a mostrar diversos ángulos de aproximación a cada uno de los temas mencionados. Ensayos como los de Sarmiento y Zerda de la Universidad Nacio-
1.
César Gaviria Trujillo, Informes al Congreso de la República, diciembre 1 de 1991, julio 20 de 1992.
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nal2 , los publicados por el equipo de coyuntura de la Universidad de Antioquia o por la facultad de Economía de la Universidad de los Andes, contradicen la euforia de los defensores del modelo aperturista radical y de su impacto social . Pero tan importante como mirar la verdad de esas cifras, y tal vez más que ello, es revisar los criterios de evaluación de la política, pues sus efectos no pueden evaluarse plenamente en el corto plazo. De la misma manera muchos de los indicadores económicos o sociales que se contabilizan en el período 90-94 han estado determinados por decisiones de inversión de años anteriores, o por factores exógenos o por variables que se correlacionan poco con las decisiones de política socioeconómica. No por esto deja de ser relevante el que las cifras del gobierno no sean las mismas que las de la academia. La incomodidad del equipo Gaviria con el calificativo de neoliberal, es una postura más política que otra cosa. No quieren entrar en una polémica con un apellido que comienza a caer en desgracia a nivel internacional y que en Colombia suena mal. En realidad, mirando el espectro teórico y conceptual de las políticas de desarrollo o de gestión gubernamental, lo dominante del planteamiento de esta administración es de inconfundible sello neoliberal. El presidente Gaviria ha querido diferenciarse argumentando que su política pretende fortalecer el Estado, dando a entender que la esencia del neoliberalismo sería el desmonte del Estado. Esa es sólo la lectura caricaturesca o el desconocimiento de la realidad de los gobiernos neoliberales, vergonzantes o beligerantes. Casi sin distinción los neoliberales y neoconservadores han terminado aumentando el gasto público, fortaleciendo los presupuestos militares, incrementando el déficit fiscal, fomentando la protección a ciertos sectores claves. El neoliberalismo real en ninguna parte se ha propuesto un Estado débil; en realidad lo que sí ha intentado es debilitar el Estado social o las funciones sociales del Estado. La desaparición del Estado es un propósito de varias comentes surgidas en el siglo XIX, como los bakuninistas y los marxistas. La idea del Estado mínimo la levantaron los liberales decimonónicos que le asignaban funciones de policía, de justicia, de garantía de la propiedad o de arbitraje en las disputas entre particulares. Lo social en ese esquema estaba contemplado en la denominada asistencia pública para los indigentes. En materia económica, ese pensamiento abogó por la menor injerencia del Estado en la producción o distribución. El neoliberalismo ha querido rescatar a su manera las ideas del laisser faire levantándose contra el Estado
2.
Libardo Sarmiento A. Alvaro Zerda S. Ajuste estructural, desarrollo económico y social, dos años de revolución pacífica. Revista de la Contrataría General de la República, enero-febrero de 1993.
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intervencionista y benefactor que se fortaleció en algunos países, especialmente del norte, después de la Segunda Guerra Mundial. Pero mientras el liberalismo del Estado mínimo era una ideología propia de los intereses de los gestores de la industria que querían eliminar trabas feudales supervivientes, los enunciados neoliberales son consistentes con los intereses de grandes capitalistas y financistas que quieren reacomodarse utilizando el Estado para ganar puntos frente a clases subordinadas, asalariados, trabajadores independientes, clases medias y productores emergentes. El Estado neoliberal debe dejar las mayores libertades para el gran capital y al mismo tiempo ayudar a aumentar la rentabilidad disminuyendo salarios y conquistas laborales, facilitando la reconversión, disminuyendo el salario social que reciben los de menores ingresos por la vía de subsidios en servicios públicos. La política de desarrollo de la administración Gaviria es cuidadosa en el seguimiento de las grandes pautas del ajuste estructural que se pusieron de moda en América Latina en los años 80. Y esta afirmación no se demuestra sólo con la fascinación de la tecnocracia gavirista con el modelo chileno de privatización o subsidio directo a la demanda para vivienda social, para salud y seguridad social, educación o servicios públicos domiciliarios . Lo nuevo de "La nueva teoría del desarrollo", que pretendió orientar la gestión del gobierno 90-94, es la articulación, desde un eje neoliberal de viejas teorías neoclásicas o aquellas que en los años 70 enfatizaron en el llamado "capital humano". Siguiendo el credo de moda, esa "nueva teoría" , supone que el camino de la apertura o integración al mercado internacional debe ir de la mano de una menor injerencia económica del Estado para apoyar a los productores nacionales. La magia del mercado es invocada ingenuamente asumiendo la pr'édica de los académicos y asesores de la banca mundial que desde los años 80 han estado preocupados por nuevos mercados para bienes y capitales de los países más desarrollados. Esa es la "convergencia creciente entre los economistas acerca de la bondad de eliminar las restricciones al comercio y al movimiento internacional de factores, como verdadera fuente de desarrollo económico y social" (Plan 90-94 ).3 En lo que toca al papel del Estado, la "nueva teoría" plantea que debe concentrarse en funciones de control, de seguridad y de una inversión pública que "genere externalidades positivas , como el riego agrícola, la educación o la investigación en ciencia y tecnología, que eviten las negativas -en particular en el medio 3.
Presidencia de la República, Departamento Nacional de Planeación, La revolución pacífica. Plan de Desarrollo Económico y Social ¡990-1994. Santafé de Bogotá, 1991.
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ambiente-, o que induzcan retornos crecientes a la actividad privada -como infraestructura física y de transporte-". La inversión pública debe asumir los costos de aquellos factores económicos que difícilmente pueden cargarse a los costos de producción de las empresas, tal es la racionalidad de la intervención dirigida a externalidades. La abstención del Estado en políticas sectoriales de promoción de la producción industrial o agrícola o del del cambio técnico, es justificada a nombre de una estrategia "horizontal" . La acción social del Estado para los novísimos teóricos gaviristas, es también otra externalidad. La inversión en capital humano sería el camino para la equidad en la distribución del producto y del ingreso. Así se evitan molestas preocupaciones por la redistribución o democratización de la propiedad, por la universalidad y solidaridad en los servicios públicos y de seguridad social-, por aumento del empleo o de la demanda salarial. El subsidio directo a la demanda y la focalización supuestamente en los más pobres son la clave de esa política de privatización de la función social del Estado. Las inconsistencias de los supuestos económicos del modelo de la administración Gaviria, han sido analizadas en todas dimensiones; y la dimensión social también es inconsistente tanto en la teoría como en sus resultados prácticos.
L O SOCIAL NO FUE PRIORIDAD DEL REVOLCÓN
En el mundo real la pregunta clave para una evaluación de la gestión pública es si estamos mejor que antes, si la sociedad vive más alegre, satisfecha, con mayor esperanza y oportunidades de bienestar. Desafortunadamente, al final del gobierno Gaviria, en un panorama contradictorio donde se crearon nuevas condiciones históricas con la Asamblea Constituyente y con la búsqueda de soluciones negociadas, la sociedad colombiana se mantiene en la zozobra y la mayoría teme cada día por la fragilidad de su sustento y de su futuro. La prioridad del gasto público para el gobierno no fue lo social, como lo sugiere su plan , y lo social que se abordó fue recortado. La prioridad estuvo en el gasto para la guerra, sin que por ello se incrementara la seguridad, la tranquilidad, ni se disminuyeran los indicadores de violencia. Más de 100 mil muertos por violencia se pueden estimar para el período 1990-1994. Según datos oficiales, sólo entre 1990 y 1993 las víctimas de homicidio fueron 70 mil personas. Durante la administración Gaviria, la violencia se incrementó a una tasa superior al 25% anual
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y la acción del Estado resultó infructuosa como consecuencia de un enfoque de confrontación o guerra integral que malogró la política de sometimiento a la justicia, postergó y obstaculizó negociaciones y descuidó un enfoque social para enfrentar la violencia civil cotidiana. Ahora no tenemos un país más pacífico, ni calles, ni veredas más amables, de lo que parecía posible cuando ese gobierno comenzó con unos acuerdos de paz y de una constituyente esperanzadora. A los defensores del nuevo desarrollo estos indicadores no les parecen pertinentes al hablar de lo social; para ellos lo social es otra variable del capital y de la promoción de la competencia. La reducción de muertes por violencia no figura entre las necesidades básicas. Todavía no se han dado cuenta de que es más importante el capital humano vivo que el capital humano muerto. El Informe del PNUD sobre desarrollo humano, con una visión centrada en las personas, ha propuesto indicadores de bienestar de los países en los cuales la paz o la no violencia constituyen factores claves. La resolución pacifica de los conflictos interpersonales o colectivos, desde hace varios milenios es uno de lo supuestos de civilización y de progreso. El fortalecimiento de una ética de respeto a la vida, de tolerancia y solidaridad es condición para la equidad. Pero este lenguaje humanista poco tiene que ver con la idiotez tecnocrática que sólo mide curvas y se embebe en logaritmos. La promoción de la competencia, que parte del individualismo, es llevada a todos los dominios para que el dios oro sea la base de todos los valores. Se busca fortalecer a partir de la compra venta de delaciones entre criminales, así como día y noche se le dice a la sociedad que ese es el ejemplo de solidaridad. La Constitución de la República de Colombia, adoptada en 1991, al establecer el Estado social, indicó que la prioridad de la acción pública debería ser el bienestar social. El artículo 350 señala que "el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación". Y los datos muestran que no fue esa la orientación de la administración Gaviria. Según la Contraloría General de la Nación4, el rubro de inversión social ha venido perdiendo importancia con respecto al presupuesto general: en 1991 era el 10.4%, en 1992 es el 9.45 y en 1993 será en definitiva 7.9%. La participación total del gasto social -inversión y funcionamiento -, incluyendo agua potable y recursos Contraloría General de la República, El proyecto de presupuesto para 1993, una aclaración necesaria, Revista Economía Colombiana, noviembre-diciembre 1992.
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de crédito externo se mantuvo en el 32% del total del presupuesto en el periodo 9093. En el estudio sobre el proyecto de presupuesto para 1993, realizado por consultores del Ministerio de Salud, se afirmó oportunamente que "al analizar las variaciones entre el proyecto de presupuesto para 1993 y el de 1992, se destacan algunos sectores que registra aumentos en sus gastos significativamente superiores al previsto para la inflación de 1993 y también al del sector salud. Tales sectores son: defensa (68.4%), orden público (62.2%), comunicaciones (53.7%), justicia (50.9%), trabajo (42.4%) y educación (37.7%), que contrastan frente al 32,2% de salud y al 18% previsto para la tasa de inflación dentro de los parámetros utilizados para la preparación del proyecto".5 Sin discutir los argumentos que sustentan esas proyecciones presupuéstales, lo evidente es que el gasto social no ha sido la prioridad y que durante las dos últimas administraciones, mientras el gasto social se mantiene por debajo de la cifra de 1984 (9.4) en cuanto a peso dentro del PIB, otros gastos, especialmente los dirigidos a la guerra, se multiplican geométricamente. En 1990 el gasto social presupuestado equivalía al 7.6 del PIB, en 1991 fue 7.3 del PIB y en 1993 de 7.4% del PIB.6
REDISTRIBUCIÓN DE LA POBREZA
Pero en otros horizontes el panorama no es superior. ¿Viven mejor las familias? ¿Tienen mayores posibilidades de bienestar material como consecuencia de la acción del gobierno? Esa no parece ser la nota dominante. La situación laboral del pueblo colombiano tiende a deteriorarse y a ello ha contribuido la política gubernamental. Ya en 1993 se afirmó que el número de personas bajo la línea de pobreza se incrementó sustancialmente. Un millón 500 mil colombianos se agregaron a los trece millones que en 1990 no tenían condiciones mínimas de sobrevivencia. La tendencia a la pobreza continuó. En 1986 el 37.8% de las personas estaba por debajo de la línea de pobreza; en 1990 el 40.8% y en 1993 se estima en cerca del 45%.7
5. 6. 7.
Isauro Suárez etal. Estudio del presupuesto para el sector salud, 1993. Minsalud, mimeo. Contraloría General de la República, op.cit. Datos de Sarmiento y Zerda , op.cit
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SALARIO MÍNIMO
Los salarios de la población trabajadora no han mejorado su real capacidad de compra y el salario mínimo decreció durante la administración Gaviria. La variación porcentual ha sido negativa año a año. El salario mínimo real decreció en 1990 en 2.6 con respecto a 1989, decreció 3.3 en 1991, 2.1 en 1992. Mientras tanto en otros países de América Latina se presentaba una leve recuperación tal como ocurrió en Argentina o Brasil, es decir, allí donde el movimiento sindical tiene mayor capacidad de resistencia.8 El salario medio real en los sectores productivos de la industria manufacturera y agropecuaria estuvo estancado con respecto a 1989 y decayó especialmente en la agricultura y en la ganadería durante los años 90, 91 y 92. (Falta ver las cifras del 93 y 94 pero la tendencia es la misma).9 La mayoría de los hogares padecieron el deterioro de los salarios, la inestabilidad en el empleo, la reducción de oportunidades de contrato formal de trabajo, el subempleo y la angustia del rebusque. Para los sabios de la nueva teoría del desarrollo estos son asuntos coyunturales previsibles que esperaban más graves y con más muertos pero que pudieron estar peores...gracias a Dios.
EMPLEO PRECARIO
La expectativa de empleo formal para los trabajadores colombianos ha pasado a ser nula. El estancamiento del empleo en la industria manufacturera se traduce en crecimientos estacionales de empleos temporales, sobre todo en la pequeña empresa. La construcción, el comercio informal al detal y la microempresa, se convirtieron en el refugio del subempleo. La administración Gaviria tendrá el mérito de haber duplicado la temporalización del empleo y de haber incrementado el subempleo a niveles sin antecedente. Con la tendencia de los años 90 a 92, al finalizar este gobierno la cuarta parte del empleo total se define como temporal y sumado al subempleo ronda el 40%. (En 1990 el empleo temporal era el 14.3 del empleo total en las encuestas del DAÑE, en 1992 el porcentaje era del 21.2 . El subempleo varióde 15.5 a 16.6% en igual período).10
8.
Cepal, Comisión Económica para América Latina, "Balance preliminar de la economía de América Latina y del Caribe", Rev. Economía Colombiana, febrero 1993. 9. Cepal, op.cit. 10. DAÑE, Boletín Mensual de Estadística, Encuesta de Hogares.
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La permanencia de una tasa de desempleo urbano superior al 10% en promedio en la administración Gaviria, coloca a Colombia en los últimos lugares en el continente, sólo superan a Panamá y Nicaragua. El gran triunfo de los analistas oficiales en materia de desempleo se basa en la ilusión de que no creció esa tasa. Lo que sería meritorio si no fuera también signo de la desesperanza de la población económicamente activa frente a la búsqueda de trabajo y de la determinación de pasar rápidamente al rebusque o empleo precario una vez que se requieren ingresos para la subsistencia cotidiana. En ese breve período que va de 1990 a 1993 se vieron las consecuencias antisociales de una política laboral que se justificó a nombre de la apertura, la reconversión industrial y el estímulo al empleo. La reforma laboral de 1990 fue justificada con el argumento de crear nuevos empleos y de buscar la desconcentración empresarial; se argüyó que para poder competir en el mercado internacional había que seguir el credo neoliberal de la flexibilización laboral con un nuevo régimen de contratación para "eliminar la inestabilidad e incertidumbre en las relaciones laborales"; para suprimir sobrecostos que desestimulaban la inversión y la creación de empleos formales. Así, en medio de la euforia de los primeros días y del desconcierto de los sindicatos o de los keynesianos venidos a menos, el gobierno logró hacer aprobar la Ley 50 de 1990; la más retrograda contrarreforma laboral en este siglo."
CONTRARREFORMA DE CONTRASENTIDO
La contrarreforma laboral ha significado mayores sacrificios para los asalariados, acusados de oligarquía de overol, por los ideólogos de la verdadera oligarquía. Y aparte del aumento en las tasas de explotación, ninguno de los efectos anunciados por sus mentores en empleo y competitividad han mostrado sus dinámicas. La política laboral de la tecnocracia sólo ha producido violencia y desigualdad; incluso el mercado interno se ha visto deprimido bajo influencia de factores como éste que limitan la demanda agregada. Con la Ley 50 y las medidas complementarias se ha desprotegido al trabajo. La temporalidad se institucionalizó dándole garantías a las agencias de servicios
11. Benjamín Ochoa Moreno, Reforma laboral. Rodríguez Quito Editores, 1991.
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temporales; se sacaron del régimen de contrato de trabajo nuevas actividades. Así mismo se ha facilitado la subcontratación para eludir prestaciones, se suprimió la duración mínima de los contratos de trabajo a termino fijo; se eliminó la acción de reintegro para los trabajadores de más de 10 años de servicios y flexibilizaron las condiciones para la suspensión del contrato de trabajo y para los despidos colectivos. Como la lógica de la contrarreforma es sobre todo debilitar la capacidad de participación salarial y dar mayores oportunidades a una plusvalía absoluta, se eliminó la retroactividad de las cesantías, se introdujo el salario integral para altos cargos y se afectaron negativamente los recargos nocturnos, y los ingresos adicionales por dominicales y festivos. El gobierno de Gaviria ha querido devolver las normas laborales a la situación anterior a 1936. El capitalismo bárbaro donde se propicia parte del diagnóstico equivocado de que las mayores dificultades de las empresas han estado en las llamadas rigideces laborales o en un exceso de prestaciones. La evaluación inicial de la apertura muestra que los colombianos hemos pagado caro el experimento de la contrarreforma, sin que se vislumbre una Correlación positiva entre ese sacrificio y transformaciones en la productividad, en la capacidad exportadora o en posibilidades de estabilidad o de incremento en el empleo. El nuevo régimen ha facilitado la rotación, la subcontratación, la temporalidad y la disminución de prestaciones, pero es difícil demostrar que haya servido al incremento de la inversión. La inexistencia de una política social que valorice la democratización de la propiedad y la capacidad de disposición, o que le dé importancia al empleo y al incremento progresivo de los ingresos, es la otra cara de lo que han denominado promoción de capital humano, fomento de externalidades, atención a necesidades básicas insatisfechas. Los instrumentos nuevos de esa política social serían el subsidio directo a la demanda y la focalización.
PROMOCIÓN DE LA COMPETENCIA CON SUBSIDIO A LA DEMANDA
Como anota Jorge I. González, la concepción sobre capital humano tiene supuestos teóricos equivocados al pretender que en las opciones de educación, salud, seguridad social, vivienda y en otras de orden cultural, se pueden calcular rendimientos, alternativas de costos u otras variables propias del capital físico. González advierte la inutilidad de profundizar en esa polémica cuando ese enfoque
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de capital humano es invocado para adornar la presentación de programas que en realidad se rigen por otros conceptos más tradicionales.12 La generalización del subsidio directo a la demanda como núcleo de los políticas sociales del Estado es una pretensión poco viable y que en su práctica conduce a mayores limitaciones en los programas. Según la novísima teoría, la promoción de la competencia entre oferentes de servicios públicos y sociales es la clave para mejorar la eficiencia y la calidad. Las empresas que ofrecen los servicios se verían afectadas por las decisiones individuales de usuarios que buscaran otra opción mejor. Hospitales, centros de estudio, constructores de vivienda, administradores de empresas de agua, aseo o telefonía, competirían con calidad y precio o saldrían del mercado, pues sus ingresos dependerían de la elección libre de la suma de demandas individuales. Transparencia y libertad de elección son las palabras mágicas para los usuarios o compradores. Organización empresarial con rentabilidad o privatización de la prestación de servicios, es la clave desde el lado de la oferta. Con discursos como éste se quiere elevar a política general, lo que en algunos casos especiales puede ser el sustento para programas de atención a indigentes o a grupos vulnerables. Los límites de esas teorías del subsidio directo a la demanda y privatización de la prestación de servicios, son evidentes si se identifica que en muchos casos la oferta es inelástica, es monopólica de hecho o constituye un monopolio natural. La reorganización institucional que se deduce de ese esquema, conduciría a una selección adversa en las entidades que quieran sobrevivir empresarialmente. Una ley de hierro que todavía no se ha refutado, dice que cuando la rentabilidad o lucro es lo que brinda la racionalidad a una empresa o entidad, los peores clientes son los más débiles y los más pobres. La empresa privada no esta hecha ni para la caridad, ni para la distribución del ingreso a favor de los que no son sus dueños, ni para la solidaridad entre ricos y pobres. Estas proposiciones de viejo cuño, por elementales que parezcan, no han dejado de regir y de llamar la atención en la necesidad de intervención del Estado en la provisión de servicios públicos cuando lo que se quiere medir es rentabilidad social, ampliación de las coberturas, universalización
12. Jorge Iván González, Comentarios sobre capital humano en la reforma educativa, Notas de trabajo, Bogotá 1993.
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de la atención, solidaridad interclases o intergrupos. Sólo la intervención determinante del Estado en este dominio de los servicios públicos, de la seguridad social, la salud, la educación o la vivienda, podrá articular la intervención de la empresa privada para que la dinámica global se encamine a mayor equidad y bienestar para la mayoría de la población. La transformación del Estado para que pueda cumplir a cabalidad su función social requiere de otro diagnóstico que se aleje del fundamentalismo del mercado como fuente de racionalidad en la asignación de factores para el bienestar. Los programas oficiales que han puesto en marcha el subsidio a la demanda permiten ver sus alcances y limitaciones.
E L FRACASO DEL SUBSIDIO A LA VIVIENDA
Los planes de vivienda de interés social que se pusieron en marcha con la disolución del ICT y la creación del Inurbe han tenido resultados irrisorios en comparación con las metas gubernamentales. Se propusieron 540 mil viviendas de interés social en los cuatro años de la administración Gaviria, 360 mil de las cuales recibirían el subsidio directo. En marzo de 1993, el cobro de subsidios no alcanzaba el 10% de la meta propuesta y la construcción efectiva de viviendas era todavía menor. A mitad de periodo del "revolcón", en octubre de 1992, se habían adjudicado 76.961 subsidios de vivienda, pero sólo se habían cobrado 9.468. El sistema no arrancaba por múltiples problemas, que cubrían desde la baja rentabilidad y alto riesgo para las corporaciones de ahorro y vivienda, las limitaciones de gestión individual de los potenciales usuarios, la debilidad de los municipios para implemetar bancos de tierras y demás instrumentos de la ley urbana y la influencia del clientelismo en la selección de planes.13 Pero el fracaso de los planes de vivienda de interés social es una consecuencia de la reducción de la política de vivienda al llamado subsidio a la demanda. Se ha sustituido en buena medida la necesidad de la acción estatal para afrontar la cuestión urbana y en particular el déficit de vivienda con programas integrales, por un mecanismo ineficiente que conduce a nuevas formas de intermediación y de clientelismo.
13. Germán Avila, Evaluación de la vivienda de interés social, 1993.
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Programas como los hogares de bienestar o los restaurantes escolares, impulsados a través del ICBF, son a veces invocados para defender la nueva orientación. Dejando de lado el análisis del impacto social que han tenido en los últimos seis años, es evidente que no responden a la orientación de subsidio directo a la demanda, pues no hay allí multiplicidad de opciones y se trata de un programa asistencial del Estado. Responde a otro concepto, el de focalización para la erradicación de la pobreza absoluta, que merece comentario aparte.
PRIVATIZACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL
El proyecto de privatización de la seguridad social es otra de las apelaciones a la trasparencia en el mercado. El Gobierno propuso inicialmente una reforma al régimen pensional que incluía el paso del sistema actual de reparto simple con reservas, a un sistema de capitalización individual o de ahorro en entidades privadas encargadas de administrar los fondos de pensiones. La solidaridad del sistema se definió por vía fiscal y con un fondo especial redistributivo para alguna ampliación de cobertura o para garantizar pensiones mínimas. Al presentar el proyecto de seguridad social, el gobierno exclamó con júbilo: "Primará la competencia, que habrá de traducirse en mejores servicios y mayor rentabilidad de los ahorros para cada trabajador". Cada trabajador podrá " decidir libremente si desea continuar afiliado al ISS o a Cajanal... o por el contrario si prefiere que sus ahorros sean manejados en los Fondos de Pensiones".14 ¿Cuál es la realidad de la reforma con ese enfoque? ¿Prima en ella el interés colectivo de superar la crisis de la seguridad social? El debate del proyecto rebeló que la orientación del gobierno y de los parlamentarios neoliberales que le hicieron eco abierta o camufladamente, estaba animada más que todo por consideraciones financieras y por necesidades del sector privado. El gobierno sustentó la reforma pensional en una presunta explosiva situación financiera del ISS y de las cajas de previsión, pero rápidamente quedó claro que " la deuda actuarial que se ha planteado en el sistema de pensiones no tiene el carácter de bomba de tiempo".15 Se aclaró que existen formulas para manejar el problema 14. Ministerio del Trabajo, "Proyecto de ley por el cual se crea el Sistema de Ahorro Pensional y se dictan otras disposiciones sobre seguridad social". Exposición de motivos. Santafé de Bogotá, D.C. Septiembre de 1992. 15. Cecilia López M., "Reflexiones sobre el proyecto pensional", intervención en el Congreso de la República, octubre 1992.
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corrigiendo vicios del sistema derivados de factores como: la no actualización de cotizaciones según los diseños originales; la utilización de reservas pensiónales por parte del Estado para subsidiar a empresarios y socializar pérdidas del sector privado; el lento crecimiento de la cobertura y la existencia de márgenes de evasión y de manipulación de algunos beneficios. La verdadera urgencia no está ubicada en la necesidad de garantizar pensiones. El gobierno no presentó mecanismos eficientes para el aumento de la cobertura, ni del número de beneficiarios. Así lo reconoció desde la exposición de motivos, advirtiendo que "el incremento de cobertura no se producirá con la simple expedición de la ley ",16 El paso al nuevo régimen, además de no aumentar cobertura se propone disminuir los beneficios prestacionales de los trabajadores, pues en otras circunstancias no sería económicamente viable. Para el gobierno "los beneficios excesivos por reducir se encuentran principalmente en el sistema pensional público"17, pero los denominados "excesos" están también en el sector privado. En consecuencia, la reforma en pensiones y seguros económicos no aumenta beneficios sino que agrega recortes a los que ya había hecho la contrareforma laboral. Hasta la fecha no se ha presentado ninguna sustentación sobre la necesidad de un recorte de beneficios hasta el punto propuesto. • Se recorta el período de beneficio pensional al plantear aumento de la edad de jubilación. Las edades propuestas para mujeres y hombres no se desprenden de estudios serios y científicos sobre esperanza de vida, sino de cálculos de rentabilidad para las Administradoras de Fondos de Cesantías y Pensiones. Y con la misma lógica se manejan todas las variables. • Se hace menor la base salarial promedio para la liquidación de beneficios en pensiones, invalidez o muerte. • Se incrementa el número de semanas mininas de cotización para tener prestaciones y se hace más rígida la fidelidad. • Se limitan los beneficios por accidentes de trabajo e incapacidad laboral.
16. Ministerio de Trabajo, op.cit. 17. Ídem.
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Diferentes especialistas han coincidido en afirmar que los supuestos estadísticos y macroeconómicos de la propuesta del gobierno o son falsos o significan alto riesgo de fracaso de costos fiscales para guardarle la espalda al capital financiero que esta detrás de los Fondos. El decano de la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes señaló en su momento que "no es fácil comprender cómo una propuesta de esta naturaleza puede adolecer de fallas tan protuberantes. Los cálculos están basados en información equivocada entre el período de jubilación y el período de vida activa. ... En esencia, la reforma afecta negativamente el empleo, favorece a los trabajadores de mayores ingresos y significa grandes ganancias para los grupos financieros y congela la cobertura en un Estado incipiente".18 La Contraloría General de la Nación coincide con Cecilia López, la exdirectora del ISS, en que en términos macroeconómicos esa reforma se sustenta en una aventura. Dice el contralor: "La evolución de los mercados monetario y crediticio determinará los montos del rendimiento del ahorro pensional y de las pensiones. No se puede desconocer que esta realidad le introduce al sistema propuesto un alto grado de incertidumbre."19 Esa posición del contralor tiene en cuenta los cálculos hechos sobre expectativas de tasa de interés, que indican la poca probabilidad de que se sitúen a los niveles que pretende la reforma para que el sistema funcione. A lo anterior, Cecilia López le agrega la tesis, no refutada, de que los requerimientos macroeconómicos de ahorro y fomento del mercado de capitales, del empleo o de la inversión, no llevan automáticamente a ese modelo de privatización: "Los efectos macroeconómicos que el proyecto de ley atribuye a la reforma en pensiones, son el resultado de las modificaciones previstas en las variables claves de cualquier sistema, como son el incremento en las cotizaciones y la reducción de los benéficos, y no se derivan del sistema de capitalización".20 La elevación de las cotizaciones hasta los niveles propuestos en pensiones, sumado a lo que corresponde a salud, puede tener efectos negativos en la pequeña
18. Eduardo Sarmiento, "El paquete chileno de las pensiones". Revista Estrategia Económica y Financiera, Santafé de Bogotá, noviembre 1992. 19. Manuel Francisco Becerra Barney, contralor general, La reforma a la seguridad social. Elementos para su análisis macroeconómico. Medellín, octubre 9 de 1992. 20. Cecilia López M., op. cit.
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y mediana industria y en el sector informal. La tendencia a la evasión de afiliación a la seguridad social se fortalecerá, como ocurrirá con la temporalidad ilegal, precisamente en el sector que ha venido soportando hasta el 70% de los incrementos anuales de empleo. Tanta presión del Gobierno para esa reforma pensional además de reflejar un proceso inducido en Latinoamérica por la banca internacional, fue sólo la traducción de las necesidades y aspiraciones de los grupos financieros que abrieron camino con la Ley 50 de 1990 y crearon primero los Fondos de Cesantías. El vicepresidente Comercial de UPAC-Colpatria, ilustra con todas las letras las reales motivaciones de esa reforma. En el artículo "Cesantías y pensiones, el reordenamiento laboral", Fernando Quintero afirma que "con la idea de que venía en camino la reforma de pensiones, se dio el paso para que en 1991 se crearan los primeros fondos de pensiones y cesantías. Y así los grupos financieros se lanzaron al negocio más con la esperanza de poder en el futuro administrar las pensiones de los trabajadores, que con la certidumbre de estar organizando para el corto plazo proyectos rentables". "En general, concluye el Vicepresidente de Colpatria-UPAC, los analistas afirman que dado lo complejo de la situación, si la seguridad social no se privatiza este año 1993, la liquidación o fusión de varias sociedades administradoras sería inevitable... el solo negocio de cesantías no hace la operación económicamente viable."21 En suma, la reforma del gobierno y todos los híbridos que se han propuesto para conciliar con ella, incluso dejando un pedazo del actual régimen de prima media escalonada o de reparto simple con reservas, poco tienen que ver con la mejoría de la seguridad social para la mayor parte de la población. Ni cobertura, ni universalidad, ni cabal solidaridad. Pero lo más extraño es que tampoco se vislumbra la trasparencia del mercado ni mayor competencia. La estrategia de ahorro pensional del gobierno, aun con los retoques del Congreso, conduce inevitablemente a la creación de otra estructura oligopólica, basada en los grupos que controlan los más fuertes fondos de cesantías y pensiones. La perspectiva de esa privatización pensional es la concentración del poder económico a niveles sin antecedentes y la enajenación de buena parte de la autonomía estatal en la definición de políticas macroeconómicas.
21. Fernando Quintero, "Cesantías y pensiones, el reordenamiento laboral", Revista Javeriana, marzo de 1993. Hasta el momento, mayo de 1993, las modificaciones introducidas por la Comisión de Ponentes no han cambiado la esencia del proyecto presentado por el gobierno en la parte pensional, ni en su orientación eminentemente financiera a fgavor de un oligopolio encabezado por algunos fondos de cesantías y de pensiones.
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L A SALUD EN TRANSACCIÓN
En la parte de salud de la reforma a la seguridad social, durante la gestión que adelantamos en el Ministerio de Salud presentamos a consideración del equipo de gobierno el proyecto de ley mediante el cual se crea el Seguro Nacional de Salud Sesana-. Esa propuesta fue acogida en sus líneas generales por la Comisión de Reforma a la Seguridad Social -área de salud- como consta en el memorandode conclusiones entregado en diciembre de 1991. En los informes remitidos al Congreso de la República en 1991 y en julio de 1992, insistimos sobre ese planteamiento de transformación radical del sistema nacional de salud para responder a los mandatos de la nueva Constitución de la República. Desafortunadamente en 1991 y 1992, el Presidente le dio prioridad al tema pensional sobre el tema de salud en la seguridad social. En lo referente a salud se desestimó entonces lo planteado por la subcomisión que presidió el doctor Antonio Yepes. La preocupación del gobierno se concentró en la creación del "Sistema subsidiado de prestación y financiación de los servicios médicos y hospitalarios del sistema de salud" (Titulo XX del Proyecto de ley de la seguridad social, septiembre de 1992). En una segunda versión de transacción el gobierno habló del "Régimen de subsidios en salud" (modificaciones al proyecto presentadas en abril de 1993); dicho régimen funcionaría al lado del régimen contributivo de seguridad social y de la medicina privada prepagada. Para la administración Gaviria este tema de la salud en la seguridad social no fue prioritario. Se abordó finalmente como resultado de la presión de sectores críticos del enfoque neoliberal que plantearon la urgencia de una visión integral de la seguridad social y de darle preeminencia al tema de salud en razón de la dimensión de la crisis en este terreno y de las posibilidades de una reforma de gran alcance. La diferencia de enfoques para la reforma del sistema de salud radicó en que los partidarios del Estado Social planteamos el avance hacia un Seguro Social Universal de Salud para todas las familias,22 acorde con los principios constitucio-
22. Juan Luis Londoño, Ministerio de Salud, proyectos de ley presentados al Congreso y a la subcomisión de ponentes de la reforma a la seguridad social, diciembre 1992 - abril 1993. La versión de abril contiene la negociación entre las iniciativas neoliberales y las de seguridad social. Lo que el Congreso tiene que dirimir es el eje prioritario, la matriz de la reforma a la que se subordinaría la otra opción. O seguridad social de salud universal, con un apoyo en asistencia , o asistencia publica neoliberal paralela a un subsistema limitado de seguridad en salud por contribución.
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nales, mientras que los voceros directos del Presidente proyectaron una reforma sustentada en la privatización de la atención y la transformación del sistema público en un sistema de subsidio directo a los más pobres. El Presidente Gaviria no creyó urgente o posible una reforma de fondo en materia de salud y se orientó hacia una ajuste en los tres subsistemas vigentes. El primer enfoque busca, en primer término, resolver los problemas de cobertura y de universalidad y coloca como instrumento para ese propósito la transformación empresarial de la gestión para tener eficiencia y calidad. El segundo enfoque parte de que el comienzo es introducir la competencia y la rentabilidad, pues la eficiencia y la ampliación de cobertura vendrán por añadidura. Para el enfoque social la solidaridad es condición de funcionamiento interno del sistema, mientras que para el enfoque neoliberal la solidaridad se da principalmente por vía fiscal en un subsistema para pobres. En un caso la concepción es de seguridad social, acogiendo las conquistas de este siglo en la materia; en la orientación del proyecto presentado por el gobierno en diciembre de 1992, se retrocede en buena parte a la asistencia pública para indigentes como esfera de la acción directa del Estado. El debate desarrollado durante los tres primeros años de la administración Gaviria, demostró que el enfoque neoliberal en materia de salud esta influido por las concepciones que identifican la salud con atención a la enfermedad, terreno en el cual se presentan las mayores posibilidades de un juego libre del mercado con posibilidades de rentabilidad para empresas privadas. La industria de la curación es más rentable que la promoción de la salud o que la prevención de riesgos de enfermedad. La curación ha permitido desarrollar un complejo de venta de equipos y medicamentos que involucra grandes conglomerados internacionales en el apoyo a sistemas de seguros catastróficos y a la medicina prepagada de atención a las personas. La privatización de hospitales y de clínicas, como base de la prestación de los servicios es funcional a esa cadena de la enfermedad-curación rentabilidad. Pero como las posibilidades de juego empresarial privado están en los sectores de mayores ingresos, lo pobres pueden entrar en el juego cuando el Estado los subsidie en su inclusión al sistema prepagado. El complemento es un subsistema paralelo de asistencia pública, reorganizado bajo los cañones de la individualización de subsidios y de traslado a las comunidades "marginadas", de la responsabilidad de gestión de lo precario .
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En la negociación de la reforma a la seguridad social en el Congreso de la República, el sector que servía de hecho como promotor de las entidades financieras de cesantías y pensiones, consideró factible agregar una reforma a la salud, de amplio impacto y basada en definitiva en el régimen contributivo y solidario, a condición de darle vía libre al nuevo régimen de ahorro pensional. El proyecto elaborado en mayo, con intervención del Ministerio de Salud, significa un positivo viraje hacia el seguro universal y supera el esquema limitado de un sistema de subsidio a la demanda. En lo que concierne a salud, el impacto de la transacción efectuada en el Congreso, dependerá de varios factores entre los cuales se destacan : • La efectiva implementación de la afiliación familiar obligatoria al régimen contributivo para ofrecer amplio cubrimiento. Con esta medida se incrementa rápidamente la cobertura, dando protección a más del 50% de la población. • Garantía de atención integral que incluya hasta tercer nivel de atención en el denominado Plan de salud obligatorio. No es necesario recortar el paquete de atención, introduciendo exclusiones y preexistencias. Varios estudios han demostrado que un incremento de cotizaciones hasta 10% y un pequeño esfuerzo fiscal permiten funcionar ese sistema con un salto histórico en universalización de la atención a las personas. • Primacía de las promotoras de salud sin ánimo de lucro y reglamentación con criterio social y no para ajustar el sistema a las necesidades y supuestos de la medicina prepagada o de las compañías de seguros médicos. La Superintendencia de Salud ha demostrado que la medicina prepagada privada encarece la atención y desconoce la integralidad y la solidaridad. • Orientación del Fondo de Solidaridad y Reaseguro a garantizar la redistribución entre regiones y grupos diferentes y a incrementar la afiliación de los sectores más pobres, de trabajo precario (temporal, informal, de alta rotación). • Reglamentación de un régimen de subsidios para la atención de las familias que no hayan sido introducidas en el régimen contributivo, entendiendo que es una situación de tránsito a su inclusión en la seguridad social. • Fortalecimiento de las entidades de salud pública dedicadas a garantizar coberturas crecientes de saneamiento básico, atención al ambiente, programas de
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seguridad alimentaria y nutricional, fomento de la salud y de una cultura de respeto a la vida, a la integridad física y mental de las personas y de no violencia. • Fortalecimiento de los hospitales y clínicas que han sido parte del sistema oficial de salud. Su transformación en empresas sociales con administración autónoma, eficiente y con ingresos determinados por la atención efectiva a los afiliados del Seguro Social de salud y a la población desprotegida. • La oferta de servicios médicos y hospitalarios requiere esfuerzos financieros del Estado, especialmente en los municipios y comunas más pobres, con menor capacidad de gestión y mayor déficit de infraestructura. Desafortunadamente, la orientación que le da mayor importancia al subsidio directo a la demanda que al fortalecimiento de un sistema contributivo que unifique la acción estatal en un sistema de seguridad integral, puede pesar como un obstáculo para la efectiva aplicación de los mandatos constitucionales en salud y seguridad social.
¿CUÁL REVOLUCIÓN PACÍFICA?
La revolución pacífica que se invocó desde el comienzo del Gobierno del Presidente Gaviria terminó siendo un "revolcón" inconcluso. La revolución de lo social no es compatible con la regresión a modelos económicos de neutralidad de la intervención estatal o basados en el fundamenta]ismo capitalista que le deja al mercado las mayores funciones en la asignación de recursos, la eficiencia y la equidad. La reforma social en los marcos del capitalismo puede ocurrir y con alcances revolucionarios para un país como el nuestro. Pero la condición para que ello ocurra es que cobren fuerza política y social las ideas de la democracia de solidaridad y del Estado Social. La superación del neoliberalismo y del neoconservatismo puede darle vigencia a esa revolución de los social en otro modelo o política de desarrollo que tenga el bienestar como elemento motor y constitutivo y no como una variable subordinada y postergada. El Modelo de Desarrollo para Todos, que se ha venido formulando como alternativa para el cruce de milenio, es una propuesta transitoria en el terreno de la economía social de mercado. Los puntos de referencia son los procesos exitosos en
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países que han logrado los mayores niveles de felicidad y las dinámicas más aceleradas de superación del subdesarrollo y la dependencia. Desde el punto de vista ideológico ese modelo que está construyéndose como nuevo paradigma, se apoya en conquistas de la economía de mercado, del socialismo democrático, del socialismo de mercado. El realismo utópico es la divisa y la primacía de la concertación sobre el antagonismo es una táctica aconsejada por los nuevos tiempos de pactos pluralistas e interclases . A ese modelo alternativo le queda en Colombia el reto de la revolución pacífica que inaguró la Asamblea Constituyente, pero que no logró dinamizar el revolcón de César Gaviria.
Lo mejor y lo peor de los dos mundos* Gabriel Restrepo**
U n mulante que ha pasado algunos años en oficios de planeación y de gestión social y otros en la dictadura o la lucha de clases en la Universidad Nacional de Colombia, pero que en verdad se debe a la poesía (por lo cual ha optado por la cultura y las clases populares), debería decir qué es lo mejor y lo peor de esos mundos, y por tanto, en qué radica su esquizofrenia (la de las instituciones mencionadas, por supuesto). Comencemos por el Estado, que con razón suele parecemos lo más antipático, aunque muchas veces exista una marcada ambigüedad hacia él (querer más o menos Estado, más o menos la llamada «sociedad civil»). ¿Qué le podríamos reconocer al Estado como propicio para el cambio social? Aclaremos que no nos referimos por necesidad a este o a otro gobierno, sino a esa entidad más amplia del Estado vista en la perspectiva de una o dos décadas, es decir, a muchos gobiernos. Sobresalen ciertas bondades que sería necio negar: una gestión económica prudente, a la luz de comparaciones internacionales; una intención reformadora de sus instituciones políticas, aunque con el característico vaivén
Notas sobre planeación y gestión y sobre la Universidad Nacional y el compromiso social. Profesor asociado de la Universidad Nacional.
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del paso adelante y del paso atrás; un cierto progreso en la configuración de novedosas estrategias y programas de desarrollo social (escuela nueva, microempresas, hogares de bienestar, gasto social focalizado, descentralización de los servicios), pero con una conspicua sofocación de la tecnocracia social bajo una orientación política no pocas veces improvisada o indolente frente al desarrollo social. Señalemos algunos fallantes o déficits estructurales del desarrollo social. 1. El desarrollo social precisa de mayor democracia. A más de constatar que no hay una única vía para modernizar el Estado (¿Por qué, por ejemplo, se ha desechado la alternativa de la gestión de calidad total?), cabe señalar que cualquiera que sea la adoptada, si no hay una correlativa transformación de los partidos políticos, se hará evidente el absurdo de una disparidad entre una supuesta vocación de eficiencia y una potente corrupción en el manejo de la cosa pública. Dicha disparidad será más pronunciada en los gobiernos locales y regionales, donde los propósitos y estrategias de desarrollo social serán vanos si no hay una transformación del liderazgo político, que debe referirse en mayor medida al problema social. A los partidos deberían imponer los ciudadanos, so pena de un voto de censura (el blanco o negro por ejemplo) una plataforma social muy específica, ahora con más veras cuando entrará en vigor el nuevo ordenamiento de la planeación. 2. Faltan recursos financieros para el desarrollo social. De ser ciertas las cifras contenidas en el excelente artículo de Libardo Sarmiento publicado en la revista Foro, el gasto social en relación al PIB muestra un promedio casi estacionario en 7.5% en una década, con tendencia a la baja, salvo unos años de mayor monto. Y aunque es bien cierto que la eficiencia del gasto es en medida muy importante función de otras variables (como la estrategia empleada, factor al que se puede imputar la discrepancia que en el ensayo aludido se expresa entre el progreso en la solución de necesidades básicas insatisfechas y el aumento de la línea de pobreza según ingresos), las necesidades de gasto social deben ser estratégicas en verdad y no en la retórica (ver por ejemplo el enorme perjuicio para la democracia derivado del deterioro de la educación pública). Se propondría, por ejemplo, elevar dicha proporción hacia un 10% y conceder un monto importante a la educación en todas sus formas, inclusive la destinada a la formación de microempresas. Podría pensarse en que dicha proporción fuera materia de un plebiscito, como el de 1957. 3. Hace falta paz para el desarrollo social. En medio de una confrontación que tiende a polarizarse, el que paga los platos rotos es el pueblo. Por supuesto,
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para una paz de veras, se requiere como en el amor, el concurso de dos voluntades. Al movimiento insurgente habría que decirle que su radicalización no hace otra cosa que «apuntalar el régimen», como dicen. Al Estado, que nunca le ha faltado imaginación a esta nacionalidad para esquivar la tentación del demonio de la guerra y encontrar vías de conciliación. 4. Menos mecenazgo y más instituciones sociales. Nuestra sociedad debería estar madura para comprenderse como una democracia y no como un dejo de la monarquía. Que existe esta nostalgia lo prueba el síntoma de llamar Palacio a lo que sería casa de gobierno, pero más el adoptar actitudes palaciegas en la adopción de programas culturales y sociales. No se trata de limitar la necesaria iniciativa del Ejecutivo central en el gasto social o cultural, sino de referirla a un progresivo mejoramiento de las instituciones sociales gubernamentales. 5. Hace falta más sociedad civil y más pueblo en el desarrollo social. Sin caer en la controversia sobre neoliberalismo o neoestructuralismo, cuya importancia concedo, pese a que muchas veces huele a neoescolástica, deberíamos reconocer que el desarrollo social no es de competencia exclusiva del Estado, sea del gobierno central o de los gobiernos locales. Es necesario que mucha gente y mucha institución (ONG's, los beneficiarios organizados, las universidades) se comprometan Con la justicia social. ¿Cómo articular una mayor intervención del Estado en el desarrollo social y la participación de la sociedad civil para evitar el efecto Mateo que será inevitable en un modelo que concediera mucho poder de distribución al mercado y que es en cierta medida hasta cierto punto inevitable en un mundo cada vez más competitivo? El efecto Mateo consiste en la expresión del Evangelio que dice: «A los que tienen más se les dará más y a los que tienen menos se les quitará aun lo que tienen». La respuesta tiene que ver con un pacto social abierto, que no sea insensible a la dura ley de la competencia económica, pero que sea proclive a una superación más acelerada de la pobreza. 6. Falta mayor gestión social. El país reconoce el avance en la gestión económica, su continuidad, la relativa previsión, la fundamentación técnica de las decisiones económicas, el progreso en las cuentas económicas, en la investigación básica de la economía y de la historia económica. Falta de continuidad, vulnerabilidad ante los impulsos del mecenazgo, del cacicazgo, del favoritismo. Deficiencia de las cuentas sociales, pese a los grandes progresos. Falta de coordinación y de concertación. Ausencia de espacios institucionales en el gobierno u opacidades cuando los hay. Deficiencia de publicidad y de controversia pública. Ausencia de investigación básica o de correlación entre la investigación y la toma de decisiones.
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7. Libertad, humor y cultura. Las instituciones públicas de planeación o de gestión social están rondadas por el fantasma del autoritarismo, del celo frente al otro, del amedrentamiento oculto, de la disposición a asumir una actitud defensiva o vertical, del síndrome de los particularismos. El académico que transita ocasionalmente por ellas, extraña cierta colegialidad que es propia de la universidad, una capacidad para tomar decisiones sobre la base de la disidencia razonada, un espíritu mayor de coordinación que de subordinación. El Estado, o mejor el gobierno es muy rígido, burocrático en el peor sentido, insensible para adoptar por vía hipotética distintas alternativas, para escuchar, para ver lo que sea distinto a su propio espejo. Todo esto revela cierta ausencia de libertad. La falta de humor es el resultado más visible. Al señalar la necesidad de enlazar la cultura con el desarrollo social, se parte de la premisa de que este pueblo, si bien es la víctima de ese protagonismo de la tragedia a la que llamamos violencia, tiene la mayor clave para salir de ese laberinto, que es la comedia, su espíritu festivo, la mamadera de gallo, una paciencia que es el código oculto de una esperanza. No debería haber miedo frente al propósito de meterle plaza, calle, carnaval, fiesta y humor al desarrollo social, porque con ello se responde a las claves propias del pueblo. Ahora tornemos a la Universidad, en especial a la Universidad Nacional. ¿Qué podemos reconocerle? Una cierta intención democrática, es decir, un cierto validar a cada quien según su saber y entender. Una callada obediencia a su misión, a veces asumida como mucha sumisión. Un lento larvamiento de potencialidades de investigación y de compromiso más positivo con el país. Una tradición de investigación, aunque discontinua, pero ascendente en algunos campos cruciales para el entendimiento de la sociedad colombiana, como la violencia, la familia, los géneros, la religión, el Estado y los partidos. ¿Qué le falta para validar un compromiso no retórico con el desarrollo social? 1. Le sobra escolasticismo. No lo saben, pero los bárlulos y mamotreros que creyeran desterrar Mutis y Caldas, reaparecen bajo proteicas formas, sea el Bentamismo en el siglo pasado, sean el neomarxismo o el neoliberalismo o el neoconservatismo del siglo presente. Le caben todos los neologismos y le faltan mayores cotejos con la llamada realidad nacional, sea barrial, municipal, regional o nacional, sea la revisión crítica de la visión del progreso social enunciado por el gobierno, sea la vivencia o la práctica del cambio social con el pueblo o con las instituciones no gubernamentales. 2. Es desarticulada. No existe un adecuado balance entre la investigación científica o tecnológica en las ciencias naturales o en las profesiones de la salud, la
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ingeniería, el desarrollo agropecuario y la investigación humanística, religiosa o filosófica, social y cultural estética. No se han ajustado entre sí las funciones de investigación básica, investigación aplicada, consultoría, docencia y extensión. 3. Existe la minusvaloración de la práctica. Es sintomático el divorcio que ocurre entre carreras que debieran ser afines, como la sociología y el trabajo social (caso análogo a la discordancia entre la medicina y las profesiones paramédicas). Hay una no mentada minusvaloración del trabajo social práctico, que refleja una mentalidad escolástica y un enconchamiento en sí mismo que es sintomático de una productividad endogámica. 4. Hay una crisis de gestión. Si la gestión del Estado es caótica, la de la Universidad es bastante precaria. Nuestra Universidad no se piensa a sí misma. Es, como sugiere el profesor Víctor Manuel Gómez, cuerpo de un elefante y cabeza de ratón, carente de memoria y por tanto de proyección, sujeta en peor medida que el Estado al malabarismo o al muñequeo de quien la conduce. 5. Aislada en muchos aspectos de un país o de un gobierno que le cierran muchas puertas, si bien le abren algunas, existe el sentimiento de una malversación del recurso humano, sobre todo el de los estudiantes, un recurso que pudiera emplearse en un cambio progresivo de nuestra sociedad. ¿Cómo negar que es válida la utopía que persiguiera Camilo Torres Restrepo -antes de tomar una decisión que no quiero juzgar-, cuando ensayaba establecer con esta Universidad campamentos universitarios en diversas regiones del país para sellar el compromiso del estudiante con el desarrollo veredal, municipal, etc.? ¿No deberíamos ofrecer la oportunidad, a través del sistema de educación superior nacional, o de las universidades públicas, de formar un estudiante viajero, pueblerino, atento tanto a la biblioteca como al libro abierto del pueblo? 6. Una estructura deficiente en la formación en ciencias humanas y sociales. Las parcelas que son propias de los particularismos, los fueros y la competencia han hecho que la formación en ciencias sociales sea referida a una adscripción muy temprana del estudiante a una determinada profesión, y consecuente con ella una alinderación separatista de los docentes, cuando las conexiones entre las ciencias sociales cada día son más fuertes: trabajo social, sociología, psicología, antropología, historia y geografía deberían entablar, en la práctica formativa del estudiante, en la investigación y en la extensión, una alianza que disolviera muros y juntara recursos.
G. RESTREPO
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1. Ala Universidad Nacional también le faltan humor, libertad y propensión estética. Quienes hemos propuesto una práctica pedagógica alternativa bajo la consigna de carnaval, plaza, pueblo, hemos podido medir hasta qué punto esta es aún una universidad convencional (sino conventual), apegada a dogmas y tradicionalismos. Ensayemos la libertad. Démosle entrada al humor. Cabida al pueblo. Salida a la plaza. Aprendamos a aprender no sólo de los libros sino también de ese libro no escrito pero bien público que es el contenido en los pueblos. No sé si haya hecho algo por unir dos mundos que deberían ser complementarios y no opuestos o indiferentes. Porque mientras perdure la esquizofrenia entre saber y poder, el sentimiento de fatalidad seguirá siendo crónico. Una esquizofrenia que ya ha sido descrita en Crónica de una muerte anunciada , bajo la forma de un saber que es irrelevante porque no puede servir para evitar la muerte. Un saber que, por no ser poder, es un saber-no saber
C a p i t u l o III
c r r í t o r i o s y derechos» étnicos
Cultura afrocolombiana, entorno y derechos territoriales Jaime Arocha Rodríguez, PhD*
A los comisionados de las organizaciones negras iVJLientras que en la Universidad Nacional transcurría el seminario que buscaba relacionar el saber académico con la política social de la década de los 90, los miembros de la Comisión Especial para las Comunidades Negras maniobraban entre políticos y funcionarios para que el Congreso de la República aprobara la ley que reglamentaría el artículo 55 transitorio de la Constitución de 1991. El éxito alcanzado por ellos el 18 de junio de 1993, así como la sanción presidencial del nuevo estatuto, marcaron un hito más bien inesperado que le dio nuevos sentidos a las palabras que pronuncié en ese seminario. En consideración a ese suceso reescribí mi intervención, a modo de homenaje para quienes representaron a las organizaciones de las comunidades negras en la Comisión Especial. LOS MISMITOS QUE HICIMOS LA LEY LA PONDREMOS A FUNCIONAR
Durante aquel medio día del 27 de agosto de 1993, la intensidad con la cual se oyó el coro Salve, salve ¡oh tierra madre! aumentó cuando -refiriéndose a la Ley
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Profesor asociado. Director Centro de Estudios Sociales, Facultad de Ciencias Humanas, U. N.
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70 que reglamenta el artículo transitorio 55' de la Constitución de 199I-Mercedes Porras le cantó al Presidente César Gaviria Trujillo: lo mimito que la hicimo, la ponemo a funciona. Después de 142 años de haber sido manumitidos, el nuevo estatuto por fin hace un reconocimiento sociohistórico de la identidad cultural de la gente negra, así como de sus raíces africanas y, en consecuencia, delimita derechos territoriales y culturales. Sin embargo, los afrocolombianos guardan escepticismo. Como lo hace Zulia Mena, adalid de la Organización de Barrios Populares (Obapo), ellos se interrogan si el primer mandatario no sacrificará la oportunidad de hacer historia con ese pueblo, y más bien responderá a las presiones que ejercen los países de la cortina de bambú, los gremios y la clase política para que profundice la apertura económica, aumentando la oferta internacional de todo lo que abunda en el litoral Pacífico -oro, platino, petróleo, maderas, aguas para hacer electricidad, llanuras para sembrar palmas africanas, manglares para talar y erigir criaderos de crustáceos; en fin, mares de los cuales extraer atún-. Y, además, construir nuevas carreteras, como la que va rompiendo las montañas selváticas del Baudó para unir a Pereira con el mar y convertir a Tribugá en puerto alterno de Buenaventura. Es innegable que la nueva Carta crea ilusiones con respecto a la democracia participativa. Empero, tanto sus artículos sobre modernización, como la coyuntura económica internacional, tienden a contradecir esa opción y más bien dan lugar a tensiones como las que hoy delimitan la incertidumbre que enmarca la existencia de los pobladores tradicionales del litoral Pacífico, afrocolombianos e indígenas emberáes, waunanáes, cunas y kwaikeres.
PERPLEJIDAD ANTE LO DIFERENTE
La ceremonia para que el Presidente sancionara en público la nueva ley tuvo lugar en la plaza Mosquera Garcés de Quibdó. En ella se repetía la escena vivida el Artículo 55 transitorio. Dentro de los dos años siguientes a la entrada en vigencia de la presente Constitución (4 de julio de 1991), el Congreso expedirá, previo estudio por parte de una comisión especial que el gobierno creará para tal efecto, una ley que le reconozca a las comunidades negras que han venido ocupando tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la cuenca del Pacífico, de acuerdo con sus prácticas tradicionales de producción, el derecho a la propiedad colectiva sobre las áreas que ha de demarcar la misma ley [...]
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14 de julio del año anterior, cuando el mismo Presidente instaló la Comisión Especial para las Comunidades Negras: el protocolo no contemplaba ni la aparición, ni el protagonismo de personas de ascendencia africana que carecieran de alguna investidura y provinieran de las riberas selváticas o de los barrios más populares. Pero, en ambas ocasiones, miembros de las organizaciones que representan a las comunidades negras lograron que Mercedes se tomara el escenario, lo compartiera con el primer mandatario y, desde allí, le hiciera explícitas parte de su historia, sus agravios y exigencias. No con la retórica de los políticos tradicionales, sino valiéndose de uno de los medios privilegiados que la gente de esas regiones emplea para expresar sus sentimientos más profundos, el alabao. Así la prensa no lo haya registrado con la propiedad que semejantes manifestaciones merecían, las intervenciones de Mercedes han sido los puntos climáticos de ambas ceremonias. Su canto y poesía logran transformar las crónicas de hitos pasados y futuros en expresiones profundamente conmovedoras. En los dos casos que menciono, el rostro de la primera autoridad nacional, y los de las cúpulas que lo acompañaban, daban muestras de la perplejidad que despierta lo distinto, desconocido e impredecible. Aquello tan asociado con las manifestaciones no hispánicas a las cuales la Constitución de 1991 les otorgó la legitimidad que la carta anterior nos les reconocía. El nuevo artículo 7o. podrá leerse y repetirse con facilidad e/ Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana. Lo difícil será hacerlo parte de nuestra cotidianidad, porque implica aprender a ser tolerantes con lo diverso, es decir realizar el ejercicio opuesto al que veníamos practicando desde 1886, cuando la Constitución de entonces nos enseñó que el sello de la nación colombiana consistía en la unidad en torno al catolicismo y a lo hispanoamericano. La esencia de esa lección aparece resumida en las enormes letras doradas que adornan el recinto de la sede de la Academia Colombiana de la Lengua en pleno centro de Bogotá: una sola lengua, una sola raza, un solo Dios.
HISTORIAS ALTERNAS
Acatar las voluntades atípicas que han adquirido legitimidad, demanda aceptar versiones distintas de nuestra historia. Como aquella que precisa cambiar nombres y significados como el de esclavo, por el de esclavizado; protagonismos como el de la Revolución Francesa dentro de los antecedentes de nuestro proceso emancipatorio, por el del movimiento cimarrón que impulsaron, desde los comienzos del siglo XVI, quienes habían sido secuestrados en África. Nociones como la
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referente a que la colonización antioqueña inauguró la verdadera ampliación de la frontera nacional, por aquella que habla de las migraciones hacia lo profundo de las selvas del Pacífico, iniciadas hace más de dos siglos, cuando los esclavizados comenzaron a automanumitirse. Versiones que la historia hegemónica descalifica dizque por apócrifas y que, bajo el calor y la humedad chocoanas del medio día de ese viernes, le fueron recordadas al Presidente de la República y a su comitiva por parte del Presidente de la Asociación Campesina del Baudó, Rudecindo Castro (Acaba), y de la ya mencionada Zulia Mena. Interpretaciones para las cuales progresar es lo opuesto de permitir que -para extraer el oro- retroexcavadoras y motobombas dejen la tierra como podría hacerlo un avión bombardero, y los ríos con una contaminación de barro y metales tóxicos, cuyo nivel sobrepasa lo que pueden soportar peces y gente. También, lo contrario de permitir talas masivas de árboles que los buldozeresjalan hasta las orillas de los ríos, llevándose en rastras la capa vegetal y dejando a su paso tremedales sobre los cuales se siembra pasto, con miras a redimir la devastación y obtener más divisas. Los dos adalides hablaron de una noción de desarrollo que fue contradicha por los oradores que los procedieron, al urgir al gobierno para que adelantara macroprogramas de carreteras que penetren la selva y permitan extraer los recursos de ella; hidroeléctricas que le sirvan a todo el país; nuevos puertos que aumenten los nexos con los mercados internacionales, y plantaciones que generen empleo y divisas. Pero hoy ese modelo está sometido a juicio por basarse en la extracción de recursos sin contemplar la naturaleza frágil del ámbito que los origina. Mucho menos, que toda esa región es patrimonio universal debido los servicios que le presta a la humanidad en cuanto al reciclaje y purificación del aire y las aguas, y también porque la complejidad de las relaciones entre los seres vivos que sustenta, así como la diversidad de sus formas de vida; contienen claves importantes para desarrollar, desde nuevas medicinas, hasta materiales para fabricar aviones (dentro de esta misma serie, ver el artículo sobre la libélula gigante del Baudó). Castro y Mena hablaban de formas de prosperidad que, al ser responsables con el futuro, permitan legarle a las próximas generaciones ámbitos distintos a los desiertos y los tugurios urbanos. Modalidades de bienestar que se han denominados sostenibles, a partir del examen que los gobiernos del norte y del sur llevaron a cabo en Rio de Janeiro a propósito del porvenir de la Tierra. La propagación de nuevas maneras de que la gente se relacione con el medio que la sustenta, resulta
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impensable sin devolver el curso de la historia actual. Porque persiste en no rendirle cuentas al futuro. Ambos dirigentes hablaron de moldes de mejoramiento social, cuya esencia consista en perfeccionar los sistemas tradicionales de producción de tal modo que le permitan mejores ingresos a los campesinos e indígenas que los mantienen funcionando, sin que ello se haga a costa de las capacidades que esos mismos sistemas han demostrado para defender la biodiversidad que contienen los bosques, los ríos y el propio Océano Pacífico.
POLIFONÍA TECNOAMBIENTAL EN EL VALLE DEL RÍO BAUDÓ
El lo. de diciembre de 1992, un equipo de investigación de la Universidad Nacional regresó del valle del río Baudó, la franja noroccidental de selvas tropicales húmedas que yace por debajo del Darién, al occidente del Atrato y de la serranía del Baudó y muere en el océano Pacífico. Allá se llevó a cabo la segunda encuesta etnográfica sobre la cultura que portan los descendientes de los africanos esclavizados, quienes comenzaron a ocupar ese territorio a partir de los últimos 25 años del siglo XVIII, después de haber comprado cartas de libertad, mediante el trabajo de domingos y feriados, ya fuera en las minas de oro de sus amos o de otras personas, en el Atrato o el San Juan. Diez candidatos al título de antropólogo, la etnohistoriadora Adriana Maya y yo, ratificamos uno de los principales hallazgos de la expedición que habíamos llevado a cabo seis meses antes: los campesinos afrobaudoseños han desarrollado un modo de producción polifónico que sincroniza la alternación de colinos (lotes de cultivo) con otras actividades productivas y con los cambios climáticos, de una manera tal que hay poca degradación del ecosistema. De hecho, la región que visitamos aún figura entre los principales refugios de biodiversidad del país y del continente. Quienes participamos en estas experiencias en el terreno consideramos que las prácticas económicas baudoseñas dependen de un modo de solucionar problemas muy distinto al que rige en nuestro medio. Uno de sus sellos distintivos es el de la improvisación ingeniosa que los antropólogos franceses llaman bricolage y que en nuestro medio recibe el nombre de cacharreo. Otro, el de una forma de idear soluciones que -siguiendo el Libro de los abrazos de Eduardo Gaicano- hemos denominado sentipensante, debido a la alta integración que alcanza entre pensamiento y sentimiento. Somos de la opinión que chacharreo y sentipensamiento guían una agricultura muy distinta a la que conocemos en los Andes. Se la designa como de tumba y descomposición porque involucra el desmonte parcial del bosque, cuyos árboles carentes de valor comercial se dejan sobre el suelo para que se
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pudran con la humedad y formen camas fértiles para las semillas que se riegan o los esquejes que se entierran. Ni éstos, ni aquéllas son de una sola planta. Así cuando crecen, quedan intercaladas frutas con granos, o tubérculos con cereales. Esta clase de policultivo funciona mediante la formación de equipos comunales que laboran con base en el intercambio de faenas conocido con el nombre de mano prestada. Siembran arroz, maíz, plátanos y frutales en una de las riberas, mientras que en la otra mantienen cerdos ramoneros que se mueven con libertad por las parcelas que antes estuvieron sembradas o por la floresta. Después de cosechar, y cuando ya a las áreas de siembra tan sólo les quedan pajas dobladas, cañas secas o tallos caídos, mudan de lado a los puercos para que se alimenten de los residuos. La alternación de estos espacios y el óptimo uso que los campesinos negros le dan a la energía alimenticia derivada de sus cultivos, hablan de toda una filosofía ecológica o ecosofía comparable a la que los etnólogos han descrito para los indígenas de la misma región. Con los indios emberáes, los campesinos negros del Baudó comparten la producción; les delegan el cuidado de los marranos y la limpieza de los cultivos, entre otras tareas. Lazos tradicionales de compadrazgo integran a ambos pueblos en una coexistencia dialogante, la cual, con todo y sus tensiones, ha servido de vehículo para la formación de territorios compartidos por las dos etnias. Así, con otros sectores del Chocó, el Baudó constituye un refugio de paz, desprovisto de guerrilleros, grupos paramilitares, soldados o policías. De manera significativa contrasta con otros lugares de Colombia, donde la gente se vale de balas y metralla como medios privilegiados para resolver conflictos territoriales, sociales y políticos. De ahí el interés de la Universidad Nacional por apoyar nuestro estudio antropológico sobre los patrones de convivencia interétnica que imperan allá. Su realización abre la posibilidad de ofrecernos claves fundamentales para proponer alternativas que contribuyan a detener la sangría sufrida por los pobladores de muchos ámbitos de la geografía colombiana.
ASIMETRÍAS EN LA DEMARCACIÓN TERRITORIAL ÉTNICA
El equipo de la Universidad Nacional también halló que en varios puntos del valle del Baudó se estaban desintegrando algunas de estas formas de coexistencia entre indígenas y negros. Este cambio tiene que ver con la manera como la Constitución de 1991 arrastró la asimetría que durante los últimos 150 años la legislación colombiana ha mantenido en cuanto a la delimitación de derechos
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étnicos. La Ley 89 de 1890 permitió que, mientras los salvajes iban reduciéndose a la vida civilizada, podían continuar viviendo en sus resguardos bajo el régimen de sus propias autoridades. No obstante el sentido discriminatorio de la norma, la resistencia indígena se amparó en la legitimidad temporal que admitía para las identidades no hispanoamericanas, y fue consolidando un movimiento que en regiones como el Cauca y el Tolima, para el decenio de 1970, mostraba una solidez que le servía de ejemplo a otras organizaciones. Dos lustros más tarde, se extendió por las sabanas y las selvas y en 1985, la Organización Emberá-Waunaná (Orewa) ya se mostraba como ente capaz de ejercer presión sobre el Estado para que éste creara nuevos resguardos o los desenglobara de la reserva nacional creada por la ley 2a. de 1959. Semejante tenacidad explica que hoy en el Chocó haya 78 resguardos, con una extensión de un poco más de un millón de hectáreas, de los cuatro millones del departamento. Infortunadamente con mucha frecuencia, la expansión tiene lugar en tierras que han sido habitadas o cultivadas por los negros. Como hasta ahora la legislación colombiana no le había reconocido derechos ancestrales sobre los territorios ocupados por los descendientes de quienes hace por lo menos 200 años iniciaron su proceso de automanumisión, los campesinos negros resultan amenazados de expulsión y hasta expulsados, a medida que avanza el saneamiento de los resguardos. Se esperaba que con su énfasis en la democracia participativa, la nueva Constitución echara pie atrás en esta tradición, pero retroceder sobre tradiciones tan arraigadas no ha sido fácil. Los artículos 2862 y 2871 equiparan la autonomía territorial y política de los resguardos y los cabildos que los gobiernan con las que gozan municipios y departamentos. Así, mientras que desde julio de 1991 las organizaciones indígenas pudieron iniciar sus esfuerzos en pro del reordenamiento
2.
Artículo 286. Son entidades territoriales, los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de la Ley.
3.
Artículo 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la Ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4. Participar en las rentas nacionales.
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territorial de sus comunidades y del fortalecimiento de las autoridades tradicionales, el artículo transitorio 55 pospuso por dos años el reconocimiento de la territorialidad étnica afrocolombiana.
HACIA UNA NACIÓN PARA LOS EXCLUIDOS
Entre los orígenes de la reforma constitucional colombiana, vale recordar el proceso de paz con el M-19, el Movimiento Manuel Quintín Lame y el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT). Se llevó a cabo desde el final de 1988 y el comienzo del siguiente año, incluyendo el condicionamiento de la dejación de armas al compromiso del gobierno del Presidente Virgilio Barco para abrir un espacio político que le permitiera a los disidentes y a las minorías proponer maneras de reestructurar el carácter de la nación. Se instalaron tres mesas de concertación y análisis con la participación de guerrilleros desmovilizados, funcionarios gubernamentales, políticos, académicos y adalides agrarios y sindicales. En ellas se presentaron y discutieron propuestas de reforma, incluyendo las relacionadas con asuntos de medio ambiente y etnicidad. Entonces se habló de tomar los pasos que hacia el futuro permitieran idear una nación para los excluidos, entendiendo que la mayoría de éstos últimos estaba conformada por los amerindios y los afrocolombianos. Unos y otros comparten la calidad de personas que durante la Colonia fueron discriminadas tanto por su apariencia física, como por su conducta diversa. En consecuencia, fueron denominadas «irracionales», en el primer caso, y «bienes muebles» en el segundo. De ese modo, los colonizadores obtuvieron una justificación moral por la forma como fue apropiado y explotado el trabajo de ambos pueblos. La propuesta llevada a las mesas de concertación y análisis consistía en hacer permanentes los derechos histórico-culturales que de manera transitoria la Ley 89 de 1890 le reconocía a los indios y, con respecto a la gente negra, que el dominio ancestral sobre los territorios que había ocupado al huir de las minas y haciendas por cimarronaje o automanumisión, le fuera reconocido con plena legitimidad. Se buscaba poner fin a la odiosa tradición jurídica nacional de tratarla en calidad de «colonos» que habían invadido tierras baldías del Estado, conforme la lucha que la Asociación Campesina Integral del Atrato (Acia) llevaba a cabo desde el comienzo del decenio de 1980. Formada bajo los auspicios de la Iglesia Católica y siguiendo el modelo de Orewa, la organización que aglutina a los indígenas de la misma región, Acia
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comenzó a independizarse. Y en ese proceso buscó la asesoría de especialistas en derechos étnicos indios, quienes fundamentaron sus alegatos en la normatividad internacional desarrollada por la Organización Internacional del Trabajo y ratificada por el Congreso colombiano. No obstante la fortaleza de los argumentos presentados en pro de la territorialidad étnica de los afrocolombianos del Atrato, los funcionarios del Incora se empeñaron en mantener la práctica de restringir la noción de etnia a la de indio y por lo tanto, frustrar la formación de territorios afrocolombianos.
Los NEGROS ANTE LA CONSTITUYENTE
La posibilidad de explorar modos de legitimar las tierras ancestrales de las comunidades negras volvió a repetirse entre octubre y noviembre de 1990, en el marco de las sesiones preparatorias de la Asamblea Nacional Constituyente, luego de que la reforma constitucional hubiera recibido votación favorable, en cumplimiento del plebiscito de mayo de 1990. Dentro de la subcomisión de igualdad y derechos étnicos ocurrieron dos cambios que merecen destacarse: se integraron las cuestiones étnicas con las ambientales y se logró un acuerdo con respecto a una propuesta de articulado dentro de la cual se superaba la noción restringida de etnia en el sentido exclusivo de sociedad de indios. De ese modo, fue posible idear un modelo de estatuto que equiparaba a los dos pueblos en cuanto a derechos territoriales, políticos, educativos, médicos e históricos. Sin embargo, el que ese proyecto hubiera resultado de un proceso de concertación entre las organizaciones indígenas y negras, los académicos que simpatizaban con ambas y los abogados que asesoraban a las primeras, no fue tenido en cuenta dentro de las deliberaciones de la Asamblea Nacional Constituyente. Este divorcio figuró entre los temas de la reunión titulada Los negros ante la Constituyente, la cual convocó a cientos de adalides afrocolombianos. Patrocinada por el movimiento "Viva la ciudadanía", tuvo lugar el 26 de mayo de 1991, en la sede del Concejo Municipal de Cali. Los constitucionalistas Lorenzo Muelas, indígena guambiano del Cauca, Francisco Rojas Birri, emberá del Chocó y el sociólogo Orlando Fals Borda,se esperaban con ansiedad, partiendo de que eran los más proclives a satisfacer las reivindicaciones de la gente negra. Pero ninguno de los tres llegó. En su reemplazo, el constitucionalista Gustavo Zafra oyó la queja sobre el articulado de la preconstituyente. Explicó que no lo habían tomado en cuenta porque la Asamblea a la cual ellos habían sido elegidos aspiraba a obrar sin presiones del Ejecutivo. Dada la autonomía con la cual, dentro de las sesiones
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preparatorias había operado la Subcomisión responsable del modelo de estatuto, la opinión de Zafra fue descalificada por maniquea, simplista, unilateral y ofensiva. Desconocía el proceso de concertación que había tenido lugar durante las deliberaciones preliminares.
HACIA EL AT
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Las adversidades acicatearon a los adalides del movimiento negro para recorrer el litoral Pacífico, redoblando esfuerzos por escribir y hacer que se firmaran memoriales ratificando la urgencia de incluir a sus comunidades dentro del articulado definitivo de la nueva Constitución. Comenzaron a surgir comités municipales y veredales que llegaron a realizar tomas pacíficas, como las de las alcaldías de Quibdó y Pie de Pato y a discutir sobre su identidad como fuente de derecho y no tan sólo de discriminación. Un año más tarde, los participantes en las dos expediciones etnográficas que llevó a cabo la Universidad Nacional en el Baudó, se encontraron a estos grupos de presión sesionando los domingos alrededor del artículo transitorio 55. Los de Puerto Echeverry, sobre el río Dubasa y los de Platanares expresaban dudas sobre la propuesta de que los títulos fueran colectivos; les preocupaba algo que aún está por resolverse: las entidades que ejercerán el dominio sobre las propiedades y, por io tanto, serán depositarías de las correspondientes escrituras. Esas unidades de concientización local fueron integrándose con otras de la misma área hasta constituir entidades representativas de cada uno de los departamentos del Pacífico, Chocó, Valle, Cauca y Nariño. De estas estructuras aglutinantes saldrían las comisiones consultivas departamentales que, una vez aprobado el artículo transitorio 55, quedarían representadas en la Comisión Especial para las Comunidades Negras. Entonces no es de extrañar que estas conmociones comenzaran a tener efectos en los propios pasillos del recinto constituyente. Ante la oposición de los grandes grupos de poder a los cuales se ha referido Fals Borda, parece que resultaba casi imposible incluir a los negros dentro de los textos de los artículos que le definían a los indígenas sus derechos territoriales, culturales, educativos, médicos y políticos. Así, la Organización Nacional Indígena de Colombia ejerció presión para nombrar una comisión accidental que incluía al propio Fals y a Francisco Rojas Birri, quienes redactaron el artículo transitorio 55 e hicieron las maniobras necesarias para que no fuera eliminado de la aprobación final. El éxito de ellos se apropió
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como un suceso colectivo del cual se manifestaron protagonistas muchos de los adalides negros que se habían movilizado por ríos y esteros buscando que la gente asumiera una nueva conciencia sobre su identidad étnica como personas negras. Pero algunos académicos que habían acompañado el proceso tendían a disentir con respecto a esta euforia. No se resignaban a aceptar la forma como había sido sepultado el modelo redactado en la asamblea preparatoria, e insistían que al continuar refiriéndose como baldías a las tierras sobre las cuales los negros han ejercido dominio, el artículo transitorio 55 ratificaba la tradición asimétrica que habían buscado superar desde los inicios de las mesas de concertación y análisis. También porque la integración entre los asuntos de etnicidad y ambiente mantuvo la arraigada práctica de reconocerle carácter étnico tan sólo a los indios, con el resultado de negar que, entre otros pueblos, los afrocolombianos también poseen una sabiduría ancestral consecuente con conductas cuyos efectos son positivos para la preservación de los suelos selváticos, así como de la diversidad de especies vegetales y animales.
EL LABERINTO CON MUCHOS MEANDROS A pesar de las divergencias, ambas opiniones confluyeron en la Comisión Especial para las Comunidades Negras, según lo preveía el artículo transitorio 55. Y lo hicieron en torno a la prioridad de elaborar el proyecto de ley que le diera vida a la juridicidad, referente a los efectos de la identidad histórico-cultural afroamericana. Durante nueve meses, los comisionados -conforme anota Nina S. de Friedemann- recorrieron «[...] un laberinto con muchos meandros [...]» Al gobierno le tomó desde julio de 1991, hasta abril de 1992, expedir el decreto referente a la membrecía y más aún, hasta el 14 de julio de ese mismo año para hacer la instalación oficial del grupo de trabajo. Mientras tanto, el Ejecutivo hacía malabares para lograr lo que los adalides negros habían tratado de evitar: incluir representantes de la clase política tradicional. A primera vista parece como si esta forma de exclusión riñera con el espíritu tolerante que inauguraba la nueva Constitución. Sin embargo, adalides como Carlos Rosero, de la comisión consultiva del Valle, se justificaron explicando que esa clase nunca había reconocido la identidad histórico cultural como factor capaz de generar derechos. Tampoco habían reconocido ni reaccionado ante las formas de discriminación sociorracial implícitas y explícitas que se han practicado en Colombia durante la República, con base en los patrones de segregación de la Colonia.
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Más de una vez la Comisión estuvo a punto de naufragar debido a la tardanza del gobierno para poner a disposición de los 12 delegados elegidos por las comisiones consultivas de sus respectivos departamentos los dineros que les permitieran movilizarse desde sus comunidades de origen en las costas y en lo profundo de los valles selváticos. La paquidermia de estas gestiones contrastaba con la agilidad con la cual -por esos mismos días- se diligenciaron los fondos para pagar reinserciones o las recompensas requeridas por los delatores de narcotraficantes y guerrilleros. Tal era el contraste entre el avance de ambos trámites, que en la segunda y tercera sesiones de la Comisión Especial, algunos comisionados le llamaron la atención al Presidente de la misma, el viceministro de gobierno, por la forma como la administración premiaba el uso de la violencia y castigaba a quienes, durante los últimos 150 años, han persistido en buscarle soluciones pacíficas a los conflictos políticos, sociales y económicos.
INVISIBILIDAD Y DESAFRICANIZACIÓN
Por decreto, al Instituto Colombiano de Antropología le correspondió ejercer la Secretaría técnica de la Comisión. Pero la eficiencia que desplegaron los funcionarios delegados para el trabajo secretarial, el haber optado por una entidad que durante su medio siglo de existencia le ha dado máxima prioridad al profesionalismo en la indianidad, llevó a que el soporte académico que deberían de recibir los comisionados, en más de una ocasión fuera engañase y tuviera que rectificar. Por ejemplo, el 26 de febrero de 1993, la Comisión tuvo que dedicar sus esfuerzos a corregir y responder la relatoría de la reunión auspiciada por el lean a principios de noviembre de 1992, con la meta de que sus antropólogos y los de otras universidades se manifestaran sobre la naturaleza y características de la identidad étnica afrocolombiana. Los conceptos insivibilizadores y desafricanizantes de los convocados habían girado en torno a que las manifestaciones de etnicidad afrocolombiana eran falaces. Que «se esta(ba) inventando una categoría cultural negra con base en unas características raciales negras», o que las manifestaciones contemporáneas de esa identidad más dependían de la oportunidad política que de la raíz histórica. No es de sorprender que desde ese entonces, los doce comisionados elegidos por las consultivas departamentales introdujeran en sus versiones del proyecto de ley la creación de un instituto de investigaciones afroamericanas, con diseños curriculares sobre gentes y culturas de África occidental y central durante los siglos XV a XIX; historia y características tanto de la trata de esclavos y el comercio que
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se originó en Europa y América alrededor de ella; la producción cultural de los africanos en América o la literaria de los afroamericanos, y las luchas en contra de la esclavitud, entre otros temas. Aunque quizás lo más importante en una institución de esa especialidad consista en el desarrollo de métodos de investigación que permitan aproximaciones más profundas a las que se emplean en el caso de los estudios sobre indígenas. La trata, la esclavización, la represión militar de las rebeliones palenqueras y la persecución inquisitorial de las manifestaciones religiosas africanas, llevaron a que aquellos a quienes la Colonia había convertido en negros, hicieran clandestinas sus memorias de africanía o escondieran deidades y ceremonias por detrás de los santos y los ritos católicos. Aunque la ley sancionada no contempla la creación de la institución académica que los comisionados negros habían solicitado, sí requiere que el Instituto Colombiano de Antropología sea reestructurado para responder a las necesidades de investigación, docencia y extensión que crea el nuevo status de la gente negra dentro de la nación colombiana. Esta reforma es indispensable para apuntalar los modelos de desarrollo sostenible a los cuales he hecho referencia, en especial porque tanto ellos, como sus raíces étnicas, se han convertido en blanco del sindicalismo.
¿FORMAS INFERIORES DE PROPIEDAD?
Durante la ceremonia de sanción de la ley, los sindicatos chocoanos afiliados con la CGTD repartieron el volante titulado ¿A qué viene al Chocó, señor Presidente? Entre sus apartes destaco: [...] Ninguna organización chocoana solicitó [...] la adjudicación de terrenos en forma de propiedad colectiva e inenanejable [...] Esta forma inferior de propiedad [...] sólo es aceptada por algunas comunidades indígenas que permanecieron incomunicados (sic.) en resguardos [...] Horas más tarde, cuando el Presidente y el director nacional del Plan Nacional de Rehabilitación instalaron el Consejo Chocoano de Rehabilitación, Zulia Mena explicó por qué los miembros de las organizaciones de las comunidades negras habían presionado para que la titulación fuera colectiva: el sistema de producción de los campesinos negros que ocupan zonas ribereñas del litoral no se basa en una sola actividad, sino que combina la agricultura con la pesca, la explotación forestal y, donde pueda hacerse, con la minería. La titulación individual rompería con la
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unidad que debe existir entre río, orilla, bosque y -en el caso de las comunidades costeras- estero, playa y mar, máxime cuando algunas de las faenas, como la minería de la época de lluvias, tienen que hacerse de manera colectiva, convocando a los miembros de las grandes parentelas que ejercen dominio sobre los yacimientos y que la gente distingue con el apelativo de troncos. Algo parecido puede decirse de la floresta, la cual pocas veces es objeto de explotación individual, sino que la colectividad, asociada en sus troncos, vigila la preservación de los recursos. De otro modo, la caza y la recolección de frutos silvestres también se harían imposibles. Y por último, argumentó que la gente negra siempre ha mantenido vínculos con los grandes poblados y los puertos. Apelando a las relaciones que existen con miembros del propio tronco, hombres y mujeres pasan temporadas laborales por fuera de sus fincas ribereñas. Otra vez, dijo, si la propiedad se fracciona, también lo harán las redes de familiares que unen orilla, poblado y puerto.
¿Es RACISMO TENER CONCIENCIA HISTÓRICA?
El que doña Zulia Mena y los otros comisionados comprendan el sentido de su lucha, no quiere decir que ésta esté ganada. Por el contrario, deberán enfrentar otra faceta de la oposición sindical que fue expresada del siguiente modo dentro del comunicado que se repartió el 27 de agosto: Los trabajadores chocoanos en su inmensa mayoría somos negros, pero consideramos a los trabajadores del resto del país como nuestros hermanos de clase. En nuestra confederación [...] rechazamos todo tipo de discriminación racial. Contrario a crear un guetto (sic) o apartheid en el Chocó, luchamos por evitar todo tipo de discordia racial [...] Es más bien difundida la noción referente a que quien toma conciencia de sus raíces históricas y culturales y las reivindica, practica el racismo. El raciocinio que fundamenta esta idea confunde la igualdad de derechos, con la igualdad de conductas y, de paso, niega la esencia de la democracia. Así suene obvio, el sello distintivo de este tipo de régimen consiste en garantizarle los mismos derechos a quienes son distintos, en el caso que nos ocupa, porque tienen un origen particular, forzado desde África, y un pasado también particular: el desarrollo de la existencia dentro de los márgenes estrechos de la esclavitud y la rebelión contra ella escapando con violencia o comprando la libertad. De no respetar las conductas que se derivan de
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esa historia y proponer que lleguen a subsumirse en la uniformidad, resulta impensable cualquier opción para la disidencia y para la democracia. Pero el pensamiento expresado por los sindicalistas es además ahistórico. El fortalecimiento de los movimientos étnicos obedece a que ni los partidos políticos, ni las organizaciones de clase social, han podido darle respuesta a las reivindicaciones de quienes no sólo son atípleos, sino que pugnan por serlo. Por períodos, la izquierda ha mostrado fascinación por lo que durante los años 70 el Partido Comunista Colombiano marxista leninista llamó los «comunistas silvestres» y a quienes aproximó con la esperanza de que se convirtieran en la base de un gran movimiento de masas que se tomara el poder. Sin embargo, cuando los convocados dieron muestras de su capacidad de autodeterminación y, por lo tanto, de su autonomía frente a las imposiciones partidistas, fueron abandonados. En el caso de la gente negra, el escepticismo es aún mayor porque las particularidades de su situación tan sólo han figurado de manera excepcional dentro de la agenda izquierdista.
L A DERROTA DEL DESARROLLO SOSTENIBLE
Si el enfrentamiento entre sindicalistas y adalides étnicos se limitara al despliegue que tuvo lugar en la plaza quibdoseña, estaríamos ante un problema más bien intrascendente. Pero de todos modos, el choque es mucho más profundo: involucra las dos nociones de progreso acerca de las cuales he hablado aquí, conforme pudo apreciarse en las sesiones de la Comisión que tuvieron que ver con el proyecto de explotación maderera que la empresa Triplex Pizano le presentó al gobierno a través de una de sus filiales. Maderas del Darién. La concesión de la Balsa II involucra bosques de especies en vía de extinción, denominados cativales. El 8 de octubre de 1992, con base en la información que la empresa maderera tenía que suministrar para que se adelantara el estudio requerido y el gobierno autorizara la concesión, Roberto Franco, asesor del Comisionado Manuel Rodríguez, gerente de Inderena, dio las características básicas del proyecto-»[...] 23.640 hectáreas, [delimitadas por los ríos] Perancho [...] Ciego y Arenal; [...] las estribaciones de la serranía Los Saltos; [...] quebrada Naya y borde izquierdo de la llanura del Atrato. [De esa extensión] 11.763 [hectáreas] son bosques aprovechables [,..]»Y quizás lo más importante desde el punto de vista humano: «No hay, oficialmente, ningún dato sobre población asentada» (el subrayado es mío). La información cayó como «balde de agua fría» porque a Franco lo habían precedido en la palabra los representantes de la Organización Campesina del Bajo
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Atrato (Ocaba), quienes habían viajado desde Riosucio (Chocó) para exponerle a los comisionados la forma como el proyecto afectaría de manera directa a por lo menos 1.307 familias distribuidas en 25 comunidades y un número mayor de personas sufriría los efectos indirectos del proceso extractivo. El clamor de Ocaba por estas familias -invisibilizadas en los estudios llevados al gobierno- se venía oyendo desde un mes antes, cuando los dirigentes, ante la audiencia internacional del Coloquio Contribución de África a la cultura de las Américas, hablaron de la aspersión aérea de venenos para tumbarle las hojas a los árboles que van a ser derribados, y de ese modo facilitar la tala; de buldozeres que levantan la capa vegetal a medida que sacan los troncos hasta los caños que conectan los puntos de tala con el río; de la forma como la tierra levantada y los residuos que dejan las motosierras taponan los ríos, inundando los cultivos de la gente; de las trozas que al ser inmunizadas antes de echarlas al agua matan a los peces que alimentan a la gente, en fin, de un conjunto de prácticas que convierten en letra muerta el artículo 80 de la Constitución Nacional: El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución [...]. Exceptuando a los funcionarios del Departamento Nacional de Planeación, los miembros de la Comisión Especial para las Comunidades Negras se adhirieron a la presentación hecha por Ocaba. Su posición, además, se enmarcaba en uno de los acuerdos alcanzados en su primera sesión: mientras el Presidente de la República no hubiera sancionado la ley que reglamentaba el artículo transitorio 55, las entidades representadas en el seno de la Comisión -Ministerio de Gobierno, Incora, Inderena, Planeación Nacional, Instituto Geográfico Agustín Codazzi- se abstendrían de estudiar y otorgar títulos de propiedad, permisos de explotación forestal, concesiones mineras, autorizaciones para la construcción de vías o cualquier visto bueno que pudiera afectar la integridad de los territorios objeto de los títulos colectivos contemplados por el artículo transitorio. Esa postura casi unánime quedó consignada en una carta dirigida ese mismo 8 de octubre a la Corporación Nacional para el Desarrollo del Chocó (Code Chocó), la entidad encargada de darle a Maderas del Darién la aprobación final. Que fue positiva y que se obtuvo antes de la navidad de 1992, durante una sesión dominada por la lectura que empresarios y sindicalistas hacían de la nueva Constitución, en cuanto a la adhesión de ella a los derechos humanos, siendo uno de ellos el de disfrutar de las condiciones materiales que permitan el progreso individual.
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El debate en tomo a Balsa II muestra cómo las afiliaciones laborales, políticas y de clase social pueden hacer difícil la comprensión y aceptación de una nacionalidad que intenta crear unidad a partir de una nueva legitimidad para lo diverso. La fragmentación de obreros y campesinos facilitó la aprobación de un proyecto que comprometerá el porvenir de los descendientes de ambos. Algo similar puede pasar con la competencia territorial entre indios y negros.
¿QUIÉN DIJO RETORNO AL ÁFRICA?
Pese a la falta de voluntad política de varios de los funcionarios que representaban al gobierno en el seno de la Comisión Especial para las Comunidades Negras, el 18 de junio de 1993, el Congreso de la República promulgó la ley objeto de esta publicación. Sin embargo, los meses transcurridos desde la firma de la nueva carta dieron pie para que las respectivas organizaciones tendieran a sectarizarse. Y en algunos casos a envalentonarse. En noviembre del 92, nuestro equipo de investigación etnográfica llevó al Baudó 200 ejemplares de la separata África en América publicada por El Colombiano, en cooperación con el Cinep y el Instituto Colombiano de Antropología. Nos proponíamos usar los materiales para cooperar en las campañas de fortalecimiento histórico-culturál de la identidad étnica que adelantaba la Asociación Campesina del Baudó. Sin embargo, muchos de los adultos que la leían protestaban de manera muy enfática alegando que ellos nada tenían que ver con África, que eran baudoseños y que tan sólo los sacarían muertos, no sin antes dar la pelea incluso armándose por la tierra legada por sus antepasados. Buscando explicar esta reacción sorpresiva hallamos que en desarrollo de alguna reunión que convocaba a indios y negros para discutir los efectos de la nueva Constitución, alguien había bromeado diciendo que los problemas de tierras se resolverían regresando los negros al África. El chiste se convirtió en un rumor que se agravó cuando Orewa invitó a un canadiense, afiliado con la Naciones Unidas y experto en el traslado de poblaciones, a que le hablara a los habitantes de San Francisco de Cugucho sobre los cambios que implicaría la construcción de la carretera Pereira-Tribugá. Deficiencias en la comunicación llevaron a que los campesinos negros interpretaran la presencia del extranjero como ratificación de que no sólo serían «exportados», sino que el evento sucedería con la ayuda de especialistas en la materia. Por fortuna, los vínculos de compadrazgo y amistad que han regido entre ambas sociedades permitieron limar las asperezas. Y aunque se restauró la calma, pueden aflorar nuevas rencillas.
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Durante los 24 meses que transcurrieron antes de la sanción de la ley, las relaciones entre indios y negros han sufrido deterioro. Si bien es cierto que en el Baudó los investigadores de la Universidad Nacional no han constatado el desencadenamiento de hechos de sangre, la situación ambivalente de la gente negra, así como los continuos reclamos de los indígenas, contribuyen a subirle la temperatura a las fricciones interétnicas del Pacfico. De ahí la responsabilidad que les cabe a los asesores y adalides de las organizaciones de ambos pueblos, y también la insistencia de la Asociación campesina del San Juan (Acadesan) en que ambas gentes unifiquen su lucha. De lo contrario, será más fácil que las dos resulten damnificadas y expulsadas de su propia casa. Entonces, no es por causalidad que en el "alabao" que Mercedes Porras le dedicó al presidente César Gaviria trepidara la verdad del presente: Negros, indios y raizales sellaremo Punida, trabajando hombro a hombro la lucha no va a acaba La emotividad con la cual la multitud coreó Salve, salve, ¡¿oh tierra madre! parece ser indicio de que el pasado sí ha legado lecciones y que los beneficiarios de la ley sancionada al medio día de ese 27 de agosto de 1993, no quieren que se repita la historia de fragmentación de pueblos, así como la subsiguiente usurpación territorial que sus antepasados han experimentado desde la Colonia.
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REFERENCIAS AROCHA, Jaime. 1990. Desarrollo, pero con los grupos negros. Cien días vistos por Cinep, Vol. 3 No. 11, septiembre, págs.: 24, 25. 1992. Los negros ante la Nueva Constitución Colombiana de 1991. América Negra, No. 3, págs.: 39-56. AROCHA, Jaime, FRIEDEMANN Nina S. de. 1993. Marco de referencia histórico cultural para la ley sobre derechos étnicos de las comunidades negras en Colombia. América Negra, No. 5, págs.: 155-172. Editores 1992. Sobre africanía y etnicidad: contra la huida y la estereotipia. América Negra, No. 4, págs.: 5-7. FRIEDEMANN, Nina S. de, AROCHA, Jaime. 1986. De sol a sol: génesis, transformación y presencia de los negros en Colombia. Bogotá. Planeta Editorial Colombiana. FRIEDEMANN, Nina S. de. 1987. Ma N'gombe: guerreros y ganaderos en Palenque. Bogotá. Carlos Valencia Editores. 1992. Negros en Colombia: identidad e invisibilidad. América Negra, No. 3, págs.: 25-38. 1993, Antropología en Colombia: la imagen del negro. América Negra, No. 6, en prensa. MAYA, Adriana. Las brujas de Zaragoza: resistencia y cimarronaje cultural en las minas de Antioquia. 1992. América Negra, No. 4, págs.: 85-100.
Comunicación, resistencia e imposiciones. El juego de la participación Gerardo I. Ardila Calderón*
L-iOS directivos de las entidades encargadas de diseñar y planificar el desarrollo en el norte de Colombia saben muy bien que una de las necesidades más importantes de las comunidades wayúu de la Guajira es el agua. Los directivos de una de estas entidades, intentando contribuir a la solución del problema -al menos en mínima parte- decidieron iniciar un proyecto para construir una pequeña presa en un lugar de la alta Guajira de Colombia. Allí, una fuente de agua cercana a una colina muy pequeña, permitiría llevar el líquido con la ayuda de dos arietes hasta unos 25 metros de altitud y, después, repartirla por gravedad a varias comunidades vecinas. Por la época en la que se decidió hacer la presa, se puso de moda la idea de que si las obras proyectadas en una región se hacían conocer de las comunidades locales, los beneficiarios se comprometerían con el proyecto y asegurarían su éxito. A esta consulta sobre aspectos técnicos de una obra que todos necesitan, se le ha denominado «participación comunitaria». Los ingenieros viajaron a la zona y visitaron a las familias beneficiadas por el proyecto; les preguntaron si querían que les trajeran agua hasta sus rancherías. Los entrevistados respondieron que sí, que les interesaba mucho tener agua. Entonces, las obras se hicieron: se construyó la presa con los dos arietes para cargarla y se distribuyeron los tubos que llevarían el agua por gravedad
Profesor de la Universidad Nacional de Colombia.
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hasta las rancherías. Unos meses más tarde, en un acto en el que la felicidad y la tranquilidad del deber cumplido se mezclaron con los discursos sobre el cumplimiento de la entidad (entre otras cosas, cierto), la importancia de la participación comunitaria y las ventajas de tener el agua en cada ranchería, se inauguró el nuevo acueducto, uno de los primeros de la alta Guajira. Muchos doctores, algunos periodistas prestos a resaltar lo que les parecía fundamental de acuerdo con lo que entonces se consideraba fundamental, muchos de los wayúu vecinos al lugar del proyecto y varios políticos, comieron chivo, bebieron chicha y whisky y se marcharon con el sol. No más despuntando el nuevo día, los arietes desaparecieron y los tubos que se podían retirar fueron arrancados y quedaron esparcidos por los alrededores. Cuando los técnicos se enteraron de lo ocurrido no podían creer lo que les decían. Hubo muchas explicaciones, planteadas con tono de profecía: algunos recordaron que a los indios se les debe obligar a pagar los beneficios que reciben del Estado para que los cuiden; dijeron que no se les puede dar nada gratis porque no lo valoran. Otros se limitaron a decir que los indios son así y siempre destruirán lo que el Estado les regale. Otros dijeron que el problema era de educación y que sólo en la medida en que los indios se educaran estos problemas se acabarían. Pero, ¿qué había llevado a los nativos de ese lugar de la Guajira a destruir lo que habían acompañado a inaugurar? ¿Cuál era su versión de lo ocurrido? No fue fácil saber quiénes habían decidido destruir las obras del acueducto ni cómo se había tomado la decisión, pero sí hubo respuestas claras: «Los doctores nos dijeron que traerían el agua hasta nuestra ranchería, pero nunca nos explicaron que se la quitarían a nuestros vecinos para traerla aquí. Desde hace mucho tiempo nosotros vamos por el agua al charco que está en el territorio de ellos; pero no sólo vamos por el agua sino que vamos porque ellos son nuestros amigos y varios de nuestros hermanos se han casado con sus mujeres. Nunca hablamos con los mayores para tomar su agua, ni dimos nada a cambio. Nunca hubo palabrero para negociar» He querido empezar narrando esta experiencia porque en ella se pueden identificar varios de los elementos que me interesa resaltar. En primer lugar, que la diversidad cultural implica experiencias vitales diferentes y sistemas de valores que pueden ser antagónicos con los que nosotros consideramos «normales». En este seminario se han venido haciendo referencias a las contradicciones que debe enfrentar una política social diseñada por el Estado sobre la base de identificar el «desarrollo» o el «progreso» con el éxito de modelos económicos que no incluyen dentro de sus planes a las personas. En otros casos las personas, y las comunidades, aparecen como sujetos pasivos de esos grandes procesos, obligados a recibir los beneficios del desarrollo general, el cual los alcanza y los involucra inclusive a pesar de su voluntad.
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No obstante, estas contradicciones se han podido discutir, analizar y, en muchos casos, llegar a acuerdos políticos, dado que los actores principales de esos desacuerdos comparten una misma cultura, una misma manera de concebir la realidad y una forma muy parecida de relacionarse y actuar sobre esa realidad. Para decirlo en términos muy familiares a los académicos, comparten una misma epistemología. Pero al observar el panorama de las políticas sociales desde el campo de los derechos étnicos, la situación se hace muy compleja porque entran en juego factores que sobrepasan el entendimiento común -el generado por el aprendizaje de una misma manera de ver las cosas. Las diferentes historias, las diversas experiencias vitales de cada sociedad, procesos milenarios de conocimiento, aprendizaje y actuación en un entorno particular, miles de años de experimentos y fracasos en el manejo del medio natural y de las formas apropiadas de organización y gobierno de la sociedad, inmemoriales procesos de representación, simbolización y explicación de su realidad, determinan la manera como los miembros de cada sociedad sienten y actúan frente a las cosas que van considerando normales. Entonces, lo que puede haber sido muy bueno, respetuoso y democrático para unos, puede convertirse en impositivo, agresivo, o generador de conflictos para los otros. Esta es una dimensión de la planeación del desarrollo y del diseño de toda política social que ha sido más descuidada que cualquier otra. Más aún, no ha sido considerada. En el ejemplo que acabo de narrar, la destrucción del acueducto sólo buscaba preservar alianzas muy antiguas entre comunidades vecinas, pretendía dejar abierta la posibilidad de continuar encontrando disculpas para relacionarse, para hacer amigos, para establecer lazos permanentes con quienes serían los donantes de la esposa y había sido motivada por el temor a transgredir los acuerdos no explícitos -pero claros- de los límites territoriales, el status y las jerarquías generadas por el derecho exclusivo de un grupo a tener acceso a un recurso tan preciado. A pesar de las buenas intenciones, los ejecutores del acueducto no habían sido conscientes de todas las implicaciones negativas de su obra. No las habían imaginado, como tampoco eran claras, explícitas y transparentes para los indígenas que decidieron destruir las obras sólo después de su terminación.
PALABRAS CLAVES
Y esto me lleva al segundo aspecto que quiero mencionar, que se refiere a la llamada «participación comunitaria». El ministro Juan Luis Londoño explicaba
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con extraordinaria claridad los principios básicos de la democracia participativa concebida desde el neoliberalismo. Primero, quiero recordar que en ese modelo (el neoliberal) dos «palabras claves», para utilizar las expresiones del doctor Londoño, son capacidades y oportunidades. El planteó que la idea era «buscar que las capacidades de las personas -a las que llamó infraestructura social o capital humano- se fortalezcan para que así puedan aprovechar las oportunidades». Si todos no tienen las mismas capacidades, no es posible que puedan competir por las oportunidades. La solución es de tipo «educativo». Y en este contexto, «educación» y «capacidades» son sinónimo de homogenización. Visto así, la democracia participativa definida por el Estado no considera el principio constitucional del reconocimiento de la diversidad cultural, sino que cree que ante la dificultad de predecir los comportamientos de los seres vivos, la observancia de las leyes es la posibilidad para hacer predecibles a los humanos y la educación -puede leerse la adecuación- es su instrumento. Pero eso que se ha venido llamando «participación comunitaria» tiene otras implicaciones importantes. La primera es que no está muy claro qué significa participación de las comunidades, de manera que en cada caso, la libre interpretación permite que acciones tan diferentes como información, o consulta sobre hechos cumplidos, o adecuación para «mitigar el impacto» de las ejecuciones e, incluso, la participación de las comunidades mediante su propio trabajo para la realización de las obras, sean todas consideradas como «participación comunitaria». La segunda implicación me parece mucho más peligrosa y se refiere a los mecanismos para el reconocimiento de esa participación; a partir de la nueva Constitución se han incrementado las instancias de representación comunitaria, en las cuales se reconoce la representatividad de las «autoridades tradicionales». Pero el problema está en que no siempre son los individuos los que ejercen el poder en sus respectivas sociedades (a quienes llamamos autoridades tradicionales) quienes están preparados para mediar entre sus comunidades y el Estado, puesto que no hablan español o no han sido entrenados en el ritual y los simbolismos de nuestra cultura, por lo que los mediadores deben ser jóvenes que han estudiado en los internados religiosos y que pueden desenvolverse un poco mejor ante las instancias del Estado, pero que no poseen en realidad el poder dentro de sus comunidades y, por tanto, no pueden tomar decisiones ni establecer compromisos que puedan cumplir con toda seguridad. Además, se generan hondas y peligrosas contradicciones en sus sociedades al ser investidos de un poder creciente que no pueden ejercer frente a sus mayores y que no procede de sus propios mecanismos de generación de poder.
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Puede considerarse también el caso de la adjudicación del carácter de «representante» de la comunidad a un individuo no reconocido por los miembros de esa sociedad como tal, pero convertido en interlocutor por el Estado o sus agentes, por razones de conveniencia o facilismo; este es el caso común de la estructura política clientelista en Colombia. En fin, la representación de las comunidades está siendo determinada por fuera de las comunidades y está siendo impuesta por el Estado y sus agentes, lo que implica generación de conflictos dentro de las comunidades y entre éstas y el Estado.
¿CUÁL «CALIDAD DE VIDA»?
La idea de que toda política social debe buscar mejorar la calidad de vida de la gente también es muy brumosa. ¿Quién establece los estándares para medir la calidad de vida? ¿Cómo podemos asegurar que nuestro concepto de calidad de vida es el correcto? ¿Cómo podemos darnos a nosotros mismos el derecho para decidir por los demás lo que les conviene? La facilidad con la que homologamos conceptos tales como desarrollo, progreso, calidad de vida y bienestar, nos hace perder de vista sus matices y desconocer sus profundas diferencias. Se cae en el error de pensar que desarrollo o progreso y crecimiento económico son la misma cosa y se piensa que «lo social» está definido tan sólo por el hecho de que existe en el desarrollo de los programas, definidos desde afuera, la «participación comunitaria». Las sociedades que deben sufrir nuestras imposiciones y las del Estado en nuestro nombre, no están pasivas ante las agresiones. Desarrollan mecanismos poco visibles -por lo general- para resistir y para interpretar nuestros actos. Los wayúu saben lo que significa un proyecto como el de El Cerrejón para su vida y han desplegado sus formas de explicación para tratar de dar sentido y significado a lo que están viviendo. No dudan en relacionar los constantes abortos de sus animales y las deformaciones con las que nacen los chivos, con los efectos del polvillo del carbón, y nadie pone en duda que desde cuando Cerrejón inició sus obras, ha dejado de llover como llovía antes. La ausencia de lluvias tiene que ver con la destrucción que han hecho los alijuna -como llaman a los blancos- de los lugares donde vivían las pülowi, personajes míticos que se consideran esposas de lluvia, personaje masculino (Perrin 1980). Por ese motivo Juyá -el señor de la lluvia- ya no puede volver a visitar a sus esposas, y si él no viene, pues no hay lluvia, no hay
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agua, no hay vida. De esa manera, los wayúu han ido dando el papel de originador de la muerte a las compañías del carbón y al Estado que es su fiador. Entre la mayoría de los wayúu no hay distinciones entre una empresa y otra; todas son iguales. En 1987, en Uribia, escuché dos narraciones de «historias de la gente», que constituyen, a mi modo de ver, formas incipientes de explicación y de interiorización del papel de las compañías del carbón en la vida social de la península. Las he publicado en otra parte (Ardila 1992:74-85), por lo que presento un resumen para poder entender su significación general aunque no es mi interés aquí interpretarlas. La primera historia se refiere a un hombre que vive cerca de Uribia, sobre la carretera al Puerto, cuya mujer ha muerto; entonces él sale a la carretera en búsqueda de un carro para ir a avisar a sus parientes. Lo recoge un bus grande, de color blanco, con los distintivos de la compañía (se refiere a Intercor), en el que viajan unos pocos pasajeros. Después que se acomoda en uno de los puestos de adelante mira hacia atrás y descubre que uno de los pasajeros es su mujer, a quien él acaba de dejar muerta. El conductor del bus le pregunta qué le pasa y cuando el guajiro le narra su sorpresa, él le recomienda que no vaya a buscar a los parientes de ella, ni prepare velorio, ni coma ni beba nada del velorio, porque su mujer le era infiel: «ella se iba con cualquiera, se burlaba de ti. No vayas a ninguna parte, quédate aquí». Cuando el guajiro se baja del bus se encuentra en el mismo lugar a donde había salido a esperar el bus y sabe que el conductor del bus también es un muerto y que todos los que viajaban allí son muertos. La segunda historia cuenta que por esos días, un barco que se dirigía a Venezuela transportando un circo se averió frente a las costas guajiras y tuvo necesidad de atracar para hacer las reparaciones. Entonces, fondeó en el puerto del carbón. Pero, por un descuido, los animales del circo se escaparon del barco y las fieras empezaron a atacar a la gente wayúu, hiriendo y matando a muchas personas. La narradora aseguraba conocer al esposo de la mujer muerta y había visto a uno de los niños heridos por «las fieras». Habría mucho qué decir a partir de estas narraciones, pero lo que me parece importante, para el caso, es que en las dos historias se presenta a Intercor relacionado con la muerte. Ambas constituyen formas veladas pero muy efectivas de resistencia a las empresas mineras y a los programas de desarrollo que no contemplan a las personas en sus planes. Lo grave es que, poco a poco, en la medida en que los recursos simbólicos y la resistencia a través de los mitos y las transformaciones
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en el ritual se agoten, los wayúu tendrán que ir haciendo uso de la única alternativa que les queda y a la que recurren en caso extremo: la violencia. Entonces, la presencia del Estado y sus acciones habrán tenido como efecto todo lo contrario de lo que deseaban.
LA POLIFONÍA DE LA PARTICIPACIÓN
Para terminar estas reflexiones, quiero subrayar el hecho de que toda relación entre dos o más individuos o sociedades es un acto de comunicación y que toda comunicación se hace desde los códigos de significación y las analogías propias de una historia y unas experiencias vitales particulares. Por tanto, todo intento de comunicación consiste en un esfuerzo por entender el sentido que tienen los discursos del otro, del que escuchamos. Por desgracia, hasta ahora sólo se han dado monólogos (como los llamó Mónica Espinosa (1991) en su trabajo de grado), intentos desesperados de las diversas etnias por lograr comunicarse con nosotros y generar un nuevo y más respetuoso pacto social. Pero por ignorancia y también por arrogancia, no estamos preparados para entender la significación de sus esfuerzos de comunicación, de sus intentos casi desesperados por evitar la guerra, por impedir que el conflicto llegue hasta la instauración de la violencia. Por eso es necesario aprender, para entender mejor lo que la gente quiere y para tener seguridad de lo que nosotros queremos de la gente. Tenemos todas las pruebas de que la ignorancia es base de la arrogancia y de la injusticia. Sólo en el conocimiento, en la investigación para la comunicación, encontraremos sentido al mundo en que vivimos y podremos juzgar nuestras acciones y omisiones en su verdadera dimensión. No habrá «participación comunitaria» hasta cuando la polifonía nacida de la diversidad de culturas se pueda escuchar con sus múltiples voces; hasta cuando logremos entender que necesitamos conocer para comprender mejor nuestro mundo y las relaciones que establecemos con nuestros semejantes. Mientras que exista un mínimo atisbo de imposición en la toma de decisiones y en la elección de su futuro, las comunidades no habrán logrado todavía el derecho de participar en el diseño de su destino.
El ordenamiento territorial* Orlando Fals Borda**
l ^ a configuración del país por regiones le permite a la entidad territorial tener sus propias autoridades, capacidad de obtener sus recursos y fijar tributos y derecho a percibir de las rentas nacionales, especialmente del Fondo Nacional de Regalías. Para poder aprovechar estas puertas que la Constitución ha abierto a la reconformación del país, desde el punto de vista territorial, se ha venido discutiendo en la Comisión de Ordenamiento Territorial lo que podría llamarse una filosofía de la territorialidad, unos principios generales, una concepción que lleve hacia una política territorial integral, coherente, del Estado colombiano para el pueblo colombiano. Esa filosofía tiene dos grandes componentes: uno es el político administrativo, que debe admitir que estamos ante un fenómeno de distribución de espacios geográficos humanos, que tienen que dividirse con miras a una administración funcional de la cosa pública; de ahí la importancia de ir revisando los límites actuales de las entidades territoriales, límites que son en su mayor parte obsoletos, especialmente cuando desconocen principios de desarrollo económico y social de los pueblos que van cambiando el sentido de los antiguos límites o les hacen perder totalmente su sentido. Es el caso, por ejemplo, del río Magdalena como divisoria,
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Transcripción . Secretario General de la Comisión de Ordenamiento Territorial.
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una de las herencias coloniales que aún tenemos, de 14 departamentos del país siendo que los ríos en sus cuencas no dividen a los pueblos que se han desarrollado en sus riberas sino que los unen. Es evidente que el río Magdalena funcionalmente no es una divisoria y en la realidad ya no es una frontera, es un elemento de unificación de los pueblos ribereños, aunque en el mapa común del país, que enseñan en los colegios y universidades, sigue siendo elemento central de división. Los hechos lo están negando, el país es diferente visto desde el punto de vista sociocultural. Tendríamos un mapa completamente distinto si desconocemos al río Magdalena como elemento de división. Este elemento de la filosofía territorial que queremos estimular implica que las divisiones político administrativas deben acercarse lo más posible a las divisiones reales, que vayan haciéndose mucho más cercanas a la realidad sociocultural y antropogeográfica del país. Es una pelea contra los políticos que no desean que se cambie un solo límite porque las divisiones actuales de departamentos y municipios son circunscripciones electorales y cambiar un corregimiento o un municipio es cambiar el caudal de votos del respectivo gamonal. Por eso se pone en entredicho la estructura del poder político.
L o s PRINCIPIOS GENERALES
El primer elemento de la filosofía de los principios generales que queremos estimular a través de la Comisión de Ordenamiento Territorial, es que el estamento político administrativo se acerque más y más a la realidad del país que se desarrolla, del país vivo, no del país muerto que representa el mapa actual o del país anticuado, para no decir muerto. El segundo elemento indispensable en una filosofía territorial es lo ambiental, porque no es solamente dividir el país y hacer un nuevo mapa, como probablemente lo tengamos dentro de 20 ó 30 años, sino que también es necesario que esta división territorial refleje la defensa del medio ambiente, los conceptos de cuenca, de uso de la tierra, de parques naturales y el de territorio indígena, que juega un gran papel. Cualquier decisión que se vaya a tomar para dividir el territorio no puede seguir siendo, como hasta ahora, privilegio exclusivo de las Corporaciones Regionales Autónomas, que de regionales no tienen nada, que en muchos casos son infradepartamentales, como la corporación de la meseta de Bucaramanga, o se reducen al límite actual del departamento, como en casi todas partes.
O. FALS BORDA
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La ley del ambiente, el Ministerio del Ambiente, que está aprobado ya en primer debate, cayó en esa falta de sindéresis al persistir en crear divisiones territoriales sin tener en cuenta lo ambiental; fíjense ustedes en las contradicciones a las cuales nos llevan los padres de la patria, cuando los intereses particulares y políticos priman por encima de los intereses colectivos y generales. Se están creando 34 corporaciones autónomas regionales, se supone que para defender el ambiente, pero que ignoran la realidad territorial. Sin embargo, en algunos aspectos puede ser interesante; por ejemplo, la creación de la Corporación de la Sierra Nevada de Santa Marta, es un paso adelante en el sentido de que allí se hace justicia a una realidad: el macizo de la Sierra Nevada (que hoy está ilógicamente dividido entre 13 departamentos y 10 municipios), está en destrucción, no queda sino el 18% de su cubierta natural de selva, de bosque. Pero, por otra parte, se persiste en mantener el Macizo Colombiano dividido entre el Cauca y el Huila, que son fronteras artificiales.
E L MANDATO CONSTITUCIONAL
Resultado de la búsqueda de esa política, de esa filosofía territorial, es la definición de la misión y objetivos de la Comisión de Ordenamiento Territorial, adoptada el año pasado. Voy a permitirme transcribir esta definición, que es una síntesis de la política que queremos estimular: «La Comisión de Ordenamiento Territorial responde ai mandato constitucional», al artículo transitorio 38 de la Constitución Nacional, «en los asuntos del ordenamiento territorial para contribuir al logro de un Estado más eficiente y a la consolidación de la democracia y la descentralización respetando las autonomías locales y velando por la unidad nacional». Esta última frase se introdujo para detener la campaña en contra de la Comisión, en el sentido de que era la descuartizadora de la patria. «Con estas finalidades la Comisión realiza estudios y ofrece recomendaciones dirigidas al Congreso de la República y al Gobierno Nacional sobre asuntos que reflejen los intereses de la nación y de las diversas regiones y procura una división y administración territorial que armonice la distribución de la población y el desarrollo social, económico y político con el uso de los recursos naturales, la protección del ser humano y del medio ambiente». Es una definición larga y compleja pero que refleja exactamente la filosofía territorial a la que he hecho referencia. Estamos acostumbrados a ver el país como nos lo han enseñado, pero ha llegado el momento de verlo en una forma distinta. Ya les planteé el criterio socio-
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cultural, pero hay otros criterios que se manifiestan especialmente cuando se estudia el país desde el punto de vista regional. Una forma de concebir el país ha sido la definición de «regiones sicosociales» que propuso el profesor Luis López de Mesa en su libro «De cómo se ha formado la nación colombiana», publicado en 1936, desde entonces viene la idea de que realmente Colombia es un país de regiones. El propuso nueve de estas regiones, creo que no es necesario decir cuáles son ya que cada uno se siente de una región del país. La profesora Virginia Gutiérrez de Pineda ha seguido por ese camino proponiendo una definición regional cultural. Los profesores Ernesto Guhl y Miguel Fomaguera tomaron otro punto de vista que fue el sociogeográfico con base en el epicentrismo regional y les da otro país: seis regiones fuera de la Orinoquia y la Amazonia, porque en el año 1969, cuando se propuso, ellos no lograron establecer epicentros en esas zonas de la talla de Barranquilla, Medellín, Bucaramanga o Bogotá, epicentros de cuatro de sus regiones. La forma como se presentó el Corpes fue más irracional en la discusión que se ha concebido sobre el país. Es una decisión vertical, centralista, que no toma en cuenta a las regiones, excepto la Costa Atlántica. El Corpes occidente, por ejemplo, va desde Urabá hasta Nariño, el de centrooriente desde Cúcuta hasta el Macizo Colombiano, etc. Esta disfuncionalidad ocurrió por los pruritos del poder central; en una decisión de media hora cogieron el mapa del país y lo distribuyeron así como quedó, sin ninguna consulta, sin hablar nada. Hoy por fortuna, gracias a las puertas que ha abierto la Constitución del 91, se están revisando todas estas decisiones y vamos a tratar de que las divisiones en el futuro sean mucho más funcionales y realistas. Este es pues el meollo de la cuestión como yo quisiera presentarla ante ustedes: ¿cómo reconstruimos a nuestro país desde el punto de vista políticoadministrativo y ambiental, de tal manera que las disposiciones legales y constitucionales reflejen nuestra realidad? Hemos dado un paso importantísimo con la adición de las tres nuevas entidades territoriales que se aprobaron en la Constitución del 91, pero el esfuerzo de llegar a concretar estas nuevas formas requiere de la paciencia e insistencia de toda una generación de colombianos; no es la tarea de la Comisión de Ordenamiento Territorial sola, que además no tiene sino un período de tres años para ofrecer sus recomendaciones y ya corrió año y medio; es el esfuerzo de una generación, es decir de 20 a 30 años. No creo que alcance a ver el mapa del nuevo país, ustedes sí y los felicito por eso.