Erwerbsregulierung in einer globalisierten Welt

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Author: Ludger Pries

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Ludger Pries Erwerbsregulierung in einer globalisierten Welt

Ludger Pries

Erwerbsregulierung in einer globalisierten Welt

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

1. Auflage 2010 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2010 Lektorat: Frank Engelhardt VS Verlag für Sozialwissenschaften ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Druck und buchbinderische Verarbeitung: Ten Brink, Meppel Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in the Netherlands ISBN 978-3-531-16035-1

Inhaltsverzeichnis

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Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

7

Abbildungs- und Tabellenverzeichnis

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Vorwort

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1

Einleitung

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2

Zum Verständnis von Erwerbsregulierung 2.1 Unterschiedliche Kontexte von Erwerbsarbeit 2.2 Institutionen der Strukturierung von Erwerbsarbeit

25 26 31

3

Erwerbsregulierung in vergleichender Perspektive 3.1 Dimension Regulierungsarenen 3.2 Dimension Räumliche Reichweite 3.3 Dimension Regulierungsmodus 3.4 Dimension Konfliktregulierung 3.5 Dimension Dominante Akteure 3.6 Dimension Machtressourcen 3.7 Dimension Akteurskonstellation 3.8 Dimension Gemeinsame Ideologie

45 54 57 59 61 63 66 69 71

4

Regime der Erwerbsregulierung in ausgewählten Ländern 4.1 Erwerbsregulierung in einem post-kommunistischen Land: VR China 4.2 Erwerbsregulierung in einem post-sozialistischen Land: Indien

75

5

Divergenz, Konvergenz und/oder Internationalisierung 5.1 Konvergenz oder Divergenz der Erwerbsregulierung? 5.2 Generelle Internationalisierungstypen 5.3 Akteure internationaler Erwerbsregulierung

76 97 119 120 127 131

Inhaltsverzeichnis

6 6

Globale und internationale Erwerbsregulierung 6.1 Die ILO und globale Mindestarbeitsstandards 6.2 Inter-nationale Bestimmungen und Organisationen 6.3 NAALC und das nordamerikanische Freihandelsabkommen

153 157 164 170

7

Erwerbsregulierung in der Europäischen Union 7.1 Europäische Sozialpolitik und der Soziale Dialog 7.2 Das Beispiel der Euro-Betriebsräte

175 175 180

8

Konzernbezogene Erklärungen, Vertretungen und Abkommen 8.1 Gewerkschaftsaktivitäten und freiwillige Unternehmenserklärungen 8.2 Bilaterale Regulierungsmechanismen in internationalen Konzernen 8.3 Internationale (Tarif-)Rahmenabkommen (IFAs)

189

199 207

Zertifizierungen, Monitoring und Kampagnen 9.1 Erwerbsbezogene Zertifizierungen 9.2 Erwerbsbezogenes Labeling und Monitoring 9.3 Erwerbsbezogene öffentliche Kampagnen

221 222 228 235

10 Entstehende supra- und transnationale Governance 10.1 Europäische Governance der Erwerbsregulierung 10.2 OECD-Leitsätze zu multinationalen Unternehmen

245 246 251

11 Perspektiven internationaler Erwerbsregulierung 11.1 Entwicklungsmöglichkeiten der Erwerbsregulierung 11.2 Gesellschaftliche Institutionen und Regulierung

261 262 269

Literaturverzeichnis

277

Index

293

9

190



ACFTU All-China Federation of Trade Unions AITUC All India Trade Union Congress AKP-Staaten Gruppe der afrikanischen, karibischen und pazifischen Staaten (African, Caribbean and Pacific Group of States, ACP countries) AoA Fragen landwirtschaftlicher Produkte ASEAN Association of Southeast Asian Nations BIAC Business and Industry Advisory Committee BMW Bayerische Motoren Werke AG BSCI Business Social Compliance Initiative BWI Building and Woodworkers International CCC Clean Clothes Campaign CEDAW Convention on the Elimination of all Forms of Discrimination Against Women CNN Cable News Network COE Collective Owned Enterprises COLSIBA Coordinadoro Latinoamericana de Sindicatos Bananeros COSIBAH Coordinadora de Sindicatos Banaeros y Agroindustriales de Hunduras CR/CSR Corporate (Social) Responsibility DJSI Dow Jones Sustainability Indexes EADS European Aeronautic Defence and Space Company EBR Eurobetriebsrat ECOSOC Economic and Social Council ÉGKS Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl EI Education International ESA European Sociological Association ETUC European Trade Union Confederation ETUI European Trade Union Insitute for Research EU European Union EUROBAN European Banana Action Network FAO Food and Agriculture Organization of the United Nations FDB Forenede Danske Brugsforeninger FENACLE Federación Nacional de Campesinos Libres del Ecuador FFI Fabrics International FIA International Federation of Actors

7

8 FIE FIM FPO GATT GRI GUF HIV IAEA IBFG ICFTU ICEM ICFTU IFA IFJ IFTU IG IGB IGO ILC ILO IMF IMF INGO INTUC IOE ISO IUF ITF ITGWLF ITUC IUF IWF KILM LDAAC LLSC MAI Mercosur MFN NAFTA

Abkürzungsverzeichnis Foreign Invested Enterprises International Federation of Musicians For-Profit Organization General Agreement on Tariffs and Trade Global Reporting Initiative Global Union Federation Human Immunodeficiency Virus International Arts and Entertainment Alliance Internationalen Bund Freier Gewerkschaften International Confederation of Free Trade Unions International Federation of Chemical, Energy, Mine & General Workers' Unions International Confederation of Free Trade Unions International Framework Agreement International Federation of Journalists International Federation of Trade Unions Industriegewerkschaft Internationaler Gewerkschaftsbund International Governmental Organization Indian Labour Conference International Labour Organization International Monetary Fund International Metalworkers' Federation International Non-Governmental Organization Indian National Trade Union Congress International Organisation of Employers Internationalen Organisation für Standardisierung International Union of Food, Agricultural, Hotel, Restaurant, Catering, Tobacco and Allied Workers’ Associations International Transport Workers' Federation International Textile, Garment and Leather Workers Federation International Trade Union Confederation International Union of Food, Agricultural, Hotel, Restaurant, Catering, Tobacco and Allied Workers' Associoations Internationale Währungsfonds Key Indicators of the Labour Market Labour Disputes Arbitration Advisory Committees Labour Law Surveillance Committee Multilateral Agreement on Investment Mercado Común del Sur (Southern Common Market) Most Favoured Nation North American Free Trade Agreement

Abkürzungsverzeichnis NCL NCP NGO OAS OECD PEW POE PSI SE SEEDS SEWA SWRC TRIMS TRITS TUAC UAW UdSSR UGT UN UNCTAD UNESCO UNI UNICE UNICEF UNO USA VR WCC WCL WCL WGB WTO

National Centre for Labour National Contact Points Non-Governmental Organization Organization of American States Organisation for Economic Co-operation and Development Plattformen der Erwerbsregulierung Privat Owned Enterprises Public Service International Societas Europaea (Europäische Gesellschaft) Sustainable Environment and Ecological Developments Society Self Employed Woman Association Staff and Workers Representative Councils Handelsbezogene Investitionsmaßnahmen Fragen der geistigen Eigentumsrechte Trade Union Advisory Committee to the OECD The International Union, United Automobile, Aerospace and Agricultural Implement Workers of America Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken Unión General de Trabajadores United Nations United Nations Conference on Trade and Development United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization Global Union for skills and services Union of Industrial and Employers' Confederation of Europe United Nations International Children’s Emergency Fund United Nations Organization United States of America Volksrepublik World Company Councils World Confederation of Labour World Confederation of Labour Weltgewerkschaftsbund, World Federation of Trade Unions WFTU) World Trade Organization

9


10


Abbildungsverzeichnis Abbildung 3.1: Abbildung 3.2: Abbildung 3.3: Abbildung 4.1: Abbildung 5.1: Abbildung 5.2: Abbildung 5.3: Abbildung 6.1: Abbildung 9.1:

Erwerbsregulierung im institutionellen Kräftefeld Ausgefallene reguläre Arbeitstage im internationalen Vergleich Gewerkschaftliche Organisations- und tarifliche Deckungsrate im internationalen Vergleich Beziehungen zwischen Staat, Partei und Gewerkschaften in China Zufluss ausländischer Direktinvestitionen (weltweit 1980-2007) Internationale Organisationen: INGOs und IGOs (1950-2005) Mitgliederzahlen in Internationalen Organisationen (1956-2004) Umsetzungsmechanismus der ILO-Normen Übersicht verschiedener Zertifizierungsinstrumente

47 62 68 85 146 150 151 162 228

Tabellenverzeichnis Tabelle 2.1: Tabelle 2.2: Tabelle 3.1: Tabelle 3.2: Tabelle 3.3: Tabelle 4.1: Tabelle 4.2:

Idealtypen von Arbeit Fünf Erwerbsarbeit strukturierende Institutionen Regulierungsbezüge und Regulierungsergebnisse Dimensionen der Erwerbsregulierung Vertretungsstrukturen in Klein- und Mittelbetrieben ausgewählter Länder Anteil der Industrieproduktion staatlicher Betriebe (VR China 1983–2003) Beschäftigte nach Unternehmenstyp in der VR China (in Tausend)

26 32 49 52 65 78 78

Abbildungs- und Tabellenverzeichnis Tabelle 4.3: Tabelle 4.4: Tabelle 4.5: Tabelle 4.6: Tabelle 4.7: Tabelle 4.8: Tabelle 4.9: Tabelle 4.10: Tabelle 4.11: Tabelle 4.12: Tabelle 4.13: Tabelle 4.14: Tabelle 4.15: Tabelle 5.1: Tabelle 5.2: Tabelle 6.1: Tabelle 6.2: Tabelle 8.1: Tabelle 8.2: Tabelle 8.3: Tabelle 8.4: Tabelle 9.1: Tabelle 9.2:

Kollektive Arbeitskonflikte und involvierte Beschäftigte (VR China 1994-2006) Vor dem Nationalen Schlichtungskomitee verhandelte Arbeitskonflikte (VR China 1994-2001) Themen von Arbeitskonflikten (VR China, 2000) Gewerkschaften in neu gegründeten Betrieben (Shanghai, Ende 2001) Entstehung von Arbeitskonfliktregulierungsmechanismen in neu gegründeten Betrieben (Shanghai, Ende 2001) SWRC in der Verarbeitenden Industrie nach Unternehmenstyp (VR China 1997) Arbeitsbedingungen in Unternehmen mit und ohne SWRC (VR China, 1997) Faktoranalyse SWRC-Vorkommen und betriebliche Arbeitspolitik (VR China, 1997) Formeller und informeller Erwerb in Indien nach Sektoren (1961-2000) Entwicklung von Arbeitskonflikten (Indien 1950-1996) Durch Streik und Aussperrung verlorene Arbeitstage (pro 1.000 Beschäftigten, Indien 1961-2000) Entwicklung registrierter Gewerkschaften und Gewerkschaftsmitglieder (Indien, 1949-1993) Sozio-ökonomische Entwicklungskennziffern (Indien 1960-2005) Idealtypen der Internationalisierung Internationale Gewerkschaftsverbände Typen grenzüberschreitender Erwerbsregulierung Die acht Kernarbeitsnormen der ILO Die zehn Prinzipien des Global Compact Vergleich der Weltarbeitnehmervertretungen bei VW und DaimlerChrysler Abgeschlossene IFAs nach Unternehmen (bis Anfang 2008) Grenzüberschreitende Abkommen in ausgewählten Konzernen DJSI-Kriterien für Unternehmensnachhaltigkeit GRI-Indikatoren für Arbeitspraktiken/Gute Arbeit

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79 80 82 87 88 91 92 93 100 105 107 109 113 129 143 156 158 195 206 209 213 225 231

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Tabelle 9.3:

Gegenüberstellung GRI-Richtlinien und gewerkschaftliche Vorschläge Tabelle 10.1: OECD-Mitgliedsländer und Beitrittsdatum Tabelle 10.2: Stand der 2001 - July 2003 von OECD-Watch eingebrachten Beschwerden

233 252 258

Vorwort

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Vorwort

Häufig wird die tiefgreifende Internationalisierung unserer Lebenszusammenhänge vor allem als wirtschaftliche Globalisierung, als ‚von oben‘ den Menschen aufgezwungen und als bedrohlich wahrgenommen. Bei genauerem Hinsehen können wir aber auch viele Tendenzen sozialer, politischer und kultureller Internationalisierung ausmachen. Sie bergen Risiken, aber auch vielfältige Chancen. Dies gilt auch für den Bereich der Arbeits- Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen der Menschen. Weder stimmt es, dass die Globalisierung wie ein Sturm alle bestehenden nationalen Schutzregeln für die Menschen hinwegfegt, noch ist die Annahme richtig, dass der globalisierte Kapitalismus grundsätzlich nicht im Interesse der arbeitenden Menschen gezähmt und reguliert werden könne. Gerade vor dem Hintergrund der Finanz- und Wirtschaftskrise seit dem Jahre 2008 stellt sich diese Frage einer angemessenen Regulierung von Wirtschaft und Gesellschaft drängender denn je. Dieses Buch will ein differenziertes Bild der tatsächlich bestehenden Mechanismen und Möglichkeiten zeichnen, die Erwerbsbedingungen über die Grenzen der Nationalgesellschaften hinweg im Sinne der Beschäftigten und einer nachhaltigen gesellschaftlichen Entwicklung zu beeinflussen. Ein tieferes Verständnis der Internationalisierung von Erwerbsregulierung ist für Wissenschaftler und für Praktiker wichtig. Auch wenn hier eine sozialwissenschaftliche und speziell eine soziologische Betrachtungsweise im Vordergrund steht, kann diese Veröffentlichung doch auch für den Bereich der Wirtschafts- und Rechtswissenschaften sowie für andere Disziplinen (wie z.B. die Sozialgeographie, die Kommunikations- und die Geschichtswissenschaft) hilfreich sein. Diejenigen, die im Rahmen (inter-)gouvernementaler Strukturen arbeiten, können durch die Lektüre die widersprüchlichen Tendenzen von Abgabe und Zugewinnen nationalstaatlicher Souveränität im Prozess der Internationalisierung von Erwerbsregulierng besser verstehen. Führungskräfte und Interessenvertreter in grenzüberschreitend aktiven Unternehmen können die Chancen, aber auch die Fallstricke der Unternehmensinternationalisierung für den Bereich der Erwerbsregulierung besser erkennen und gestalten. Für international aktive Organisationen wie z.B. Gewerkschafts- und Unternehmerverbände, Verbraucherverbände und andere NichtRegierungs-Organisationen können die folgenden Ausführungen dazu beitragen, die eigenen Handlungsmöglichkeiten und –grenzen angemessener abzuschätzen

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Vorwort

und zu entwickeln. Wer das Gesamtpanorama internationaler Erwerbsregulierung überblickt, wird viele neue Handlungs- und Gestaltungsmöglichkeiten für sich entdecken. Das vorliegende Buch entstand aus mehrjährigen Erfahrungen in Forschung und Lehre. Ich danke dem gesamten Team am Lehrstuhl Soziologie/Organisation, Migration, Mitbestimmung der Ruhr-Universität Bochum, besonders Markus Hertwig, Fabian Hoose und Sophie Rosenbohm, für fruchtbare Zusammenarbeit und hilfreiche Hinweise und Kommentare. Dies gilt auch für die Studierenden verschiedener Seminare, in denen Teilaspekte dieser Veröffentlichung thematisiert wurden. Mein Dank gilt auch Patricia Pielage, Katharina Westerholt, Johannes Pries und besonders Christopher Collet, die bei der Literaturrecherche und Materialzusammenstellung mit viel Engagement geholfen haben. Soweit sinnvoll wurden anderssprachige Zitate vom Autor ins Deutsche übersetzt. Die Abkürzungen internationaler Organisationen wurden in der Regel in der jeweiligen internationalen Fassung beibehalten. Alle zitierten Linkadressen von Webseiten wurden im April 2009 überprüft. Entgegen traditionellen Gewohnheiten wurden Internet-Adressen in recht breitem Umfang in die Fußnoten aufgenommen, sie sollen einen schnellen Zugriff auf einschlägige und qualitativ hochwertige Quellen ermöglichen. Trotz aller Hilfe und Unterstützung liegt die Verantwortung für mögliche Unzulänglichkeiten des Textes bei mir. Für jede Art von Kritik, Verbesserungsvorschlägen und Kommentaren bin ich deshalb dankbar ([email protected]). Bochum, April 2009 Ludger Pries

1 Einleitung

1

15

Einleitung

1 Einleitung

Fast alle Menschen verbringen den Großteil ihres wachen Lebens mit Erwerbsarbeit. Die Bedingungen, unter denen sie erwerbstätig sind (z.B. Lohnhöhe, Arbeitszeit, Urlaub), werden durch Gesetze, Tarifverträge, betriebliche Bestimmungen oder auch nur durch individuell-vertragliche Abmachungen festgelegt. Bis zum Ende des 20. Jahrhunderts wurden diese Bedingungen von Erwerbsarbeit überwiegend in den Grenzen von Nationalstaaten reguliert. Durch die zunehmende Internationalisierung von Produktion und Dienstleistungen nimmt die Wirksamkeit nationaler Erwerbsregulierung ab. Niedrige Löhne in einigen Ländern können zu Produktionsverlagerungen oder zu Lohnreduktionen in anderen Ländern führen. Arbeit und Produktion sind im 21. Jahrhundert immer stärker grenzüberschreitend vernetzt. Gerade die Kettenreaktionen, die von der US-amerikanischen Immobilienkrise über die allgemeine Finanzkrise zur globalen Wirtschaftskrise führten, machen diese internationale Verflechtung der Wirtschaft deutlich. Während Arbeit, Produktion und Finanzen also in hohem Maße international vernetzt sind sind, erscheint die Regulierung der Arbeits-, Beschäftigungsund Partizipationsbedingungen der erwerbstätigen Menschen zunächst weitgehend national strukturiert. Nationale Mechanismen und Institutionen dominieren immer noch die Festlegung etwa von Bezahlung, Arbeitszeit, Arbeitsschutz und Beteiligung der Beschäftigten. Bei genauerer Betrachtung zeigt sich allerdings eine Vielfalt von grenzüberschreitenden Formen der Festlegung z.B. von Mindeststandards für Arbeit und von Verhaltensregeln für internationale Konzerne. Auch wenn – wie in den weiteren Kapiteln gezeigt wird – diese Regulierungen jeweils ihre strukturellen Begrenzungen haben und in der Praxis nicht immer umgesetzt werden: Im Vergleich etwa zur Finanzwirtschaft verfügt die Realwirtschaft durchaus über die Konturen einer emergierenden internationalen Governance von Erwerbsregulierung. Es entsteht eine transnationale Netzwerktextur der Erwerbsregulierung, die internationale Organisationen, staatliche Akteure, Nicht-Regierungsorganisationen, globale Konzerne, Gewerkschaften und Arbeitnehmervertretungen einbezieht. Der ‚globalisierte Kapitalismus‘ agiert zwar grenzüberschreitend, aber nicht ungebändigt. Einige Beispiele können dies verdeutlichen.

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1 Einleitung

Beispiel 1: Mattel, einer der größten Kinderspielzeughersteller der Welt, war im Jahre 2007 gezwungen, mehrere Millionen Barbie-Puppen und andere Spielgeräte aufgrund einer großen, weltweiten öffentlichen Kampagne zurückzunehmen. Giftige Stoffe waren in der Produktion oder für die Farben verwendet worden, mit denen zum Beispiel grüne Militärjeeps angemalt worden sind. Obwohl Mattel selbst ein durchaus strenges Qualitätskontrollsystem besitzt, ist auf diese Weise ein kurzfristiger wirtschaftlicher Schaden und längerfristiger Imageschaden entstanden. Dies hatte seinen Grund nicht zuletzt darin, dass in China, dem weltweit wichtigsten Produzenten von Kinderspielzeug, die Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen der Menschen in den verschiedenen Fertigungsstufen, Branchen und Regionen extrem stark auseinander gehen. Während die Arbeit bei den größeren Endherstellern, die mit Unternehmen wie Mattel direkt verhandeln, einigermaßen geregelt und erträglich ist, wird sie für die meisten Beschäftigten der vielen kleinen Zulieferer und der Zulieferer von Zulieferern immer schlechter bezahlt und ungeschützter. Durchaus modernen, vergleichsweise gut bezahlten Arbeitsplätzen, vor allem in den größeren chinesischen Städten, stehen zum Teil mittelalterliche Abhängigkeits- und Ausbeutungsverhältnisse gerade in peripheren Regionen gegenüber. Offensichtlich reichte das hochformalisierte Qualitätskontrollsystem bei Mattel nicht aus, um die potentiellen Störquellen für Qualitätsproduktion durch die gesamte Zulieferkette zu kontrollieren. Über die erwähnte Rückrufaktion für Kinderspielzeuge können so – wenn auch nur für kurze Zeit – die Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen auch aus den entlegensten und marginalisierten Teilen einer chinesischen Provinz in die globale Öffentlichkeit gelangen. Die lokalen Arbeits- und Betriebskulturen, die möglicherweise ausbeuterische Produktionsorganisation oder die praktizierten Maßstäbe für Gesundheitsschutz in einem kleinen Zulieferunternehmen verschaffen sich so weltweit Gehör.1 Beispiel 2: Wegen konjunktureller Schwankungen und allgemein gestiegener Produktivität der brasilianischen Automobilindustrie war im Volkswagenwerk in São Bernardo die Reduktion der Produktion und damit auch der Beschäftigung zum Ende der 1990er Jahre unvermeidlich. Während 1989 noch etwa 143.000 Arbeitnehmer bei den in Brasilien produzierenden Endherstellern und 310.000 in der Zulieferindustrie tätig waren, also insgesamt 453.000 Beschäftigte, sank deren Zahl bis 1997 auf insgesamt nur noch 329.000 Arbeitsplätze; hierin spiegeln sich Produktivitätsanstiege bei den Produzenten und ein geringeres Nach1 Vgl. zum Mattel-Unternehmen z.B. http://www.csr-asia.com/upload/csrasiaweeklyvol3week32.pdf; http://www.prnewswire.com/cgi-bin/stories.pl?ACCT=104&STORY=/www/story/01-27-2004/00020 97433&EDATE=; http://www.mattel.com/about_us/Corp_Responsibility/cr_mimco.asp.

1 Einleitung

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fragewachstum als angenommen wider (Arbix/Rodriguez 1999). Der Volkswagenkonzern hatte in Deutschland seit den 1980er Jahren eine alternative Strategie entwickelt zu dem hire and fire, also dem ständigen Einstellen und Entlassen von Beschäftigten je nach Auftragslage, wie es vor allem aus angelsächsischen Ländern bekannt ist. Anstatt Tausende von Menschen zu entlassen, war die wöchentliche Arbeitszeit für alle Beschäftigten drastisch reduziert worden. Diese Politik der Beschäftigungsstabilisierung durch Arbeitszeitflexibilisierung und vorübergehende Arbeitszeitreduktion wollte die Konzernzentrale – und zwar Management und Arbeitnehmervertretung im Konzernbetriebsrat – auch für die Lösung der Beschäftigungsprobleme in Brasilien anwenden. Für die brasilianischen Arbeiter war dieses Ansinnen aber völlig unverständlich: Warum sollten diejenigen Arbeiter, die schon seit Jahrzehnten bei Volkswagen beschäftigt waren, zurückstecken, um denjenigen eine stabile Beschäftigung zu ermöglichen, die erst sehr kurz bei Volkswagen do Brasil arbeiteten, also viel weniger Senioritätsrechte erworben hatten? Warum sollten die brasilianischen Gewerkschaften unbedingt dem gleichen Modell folgen wie ihre Kollegen in Deutschland? In Urabstimmungen der brasilianischen Belegschaft wandte sich im Jahre 1997 die große Mehrheit der Belegschaft gegen eine solche Lösung. Erst zwei Jahre später war es in erneuten Verhandlungen möglich, eine dem deutschen Modell ähnliche Lösung für das brasilianische Werk in São Bernardo umzusetzen. „Ein VierTage-System konnte in Brasilien zur Verhinderung betriebsbedingter Kündigungen vor zwei Jahren [also im Jahr 1999; Anmerkung L.P.] vereinbart werden. Damit konnte eine in Deutschland vereinbarte Vorgehensweise analog im VWKonzern übertragen werden.“ (Widuckel 2001: 339). Offensichtlich lassen sich arbeitspolitische Lösungen, selbst wenn sie von Management und Arbeitnehmervertretung auf Konzernebene vereinbart wurden, nicht beliebig auf Standorte in anderen Arbeitskulturen und mit anderen Beschäftigungs- und Lebensbedingungen übertragen. Für alle beteiligten Gruppen in Brasilien und in Deutschland war dieser Beschäftigungskonflikt in wirtschaftlicher und sozialer Hinsicht ein schmerzvoller Lernprozess. Die brasilianischen Arbeiter mussten erkennen, dass es Alternativen zur generellen Entlassung der jeweils jüngsten Beschäftigten gab. Die deutschen Arbeitnehmervertreter mussten akzeptieren, dass sie den brasilianischen Kollegen trotz aller guten Vorsätze nicht einfach die deutschen Politikmuster der Beschäftigungsstabilisierung verordnen konnten, sondern dass alternative Konfliktlösungen auch sozial-kulturell akzeptiert werden mussten. Beispiel 3: Lateinamerikanische Bananenarbeitergewerkschaften wie z.B. die Lateinamerikanische Koordination der Bananenarbeitergewerkschaften (COLSIBA), die Nationale Föderation der Freien Bauern- und Indigena-Organisationen (FENACLE) oder die Koordination der Bananenarbeitergewerkschaften in

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1 Einleitung

Honduras (COSIBAH) hatten sich bereits seit den 1980er Jahren gegen die extremen Ausbeutungsbedingungen auf vielen Bananenplantagen zur Wehr gesetzt und die Einhaltung bestimmter Mindeststandards gefordert. Die Lateinamerikanische Koordination der Bananenarbeitergewerkschaften (COLSIBA) schloss dann im Jahre 2001 mit dem internationalen Bananenproduzenten Chiquita – mit etwa einem Viertel der Weltbananen-Exporte gleichauf mit Dole einer der zwei weltgrößten Bananenproduzenten – ein Internationales Rahmenabkommen ab. In diesem sogenannten International Framework Agreement (IFA) wurden Mindestarbeitsschutzbestimmungen für die Arbeiter der Plantagen definiert, von denen Chiquita seine Waren einkaufte. Allerdings unterliefen die entsprechenden großen Plantagen dieses Abkommen regelmäßig durch die Auftragsvergabe an Subunternehmen, die wiederum dem Abkommen mit Chiquita nicht unterlagen. Auf der nationalen Ebene und in den bilateralen Verhandlungen mit Chiquita konnte die Bananenarbeitergewerkschaft COLSIBA offensichtlich keine wirksamen Mittel mobilisieren, um diese Vertragsunterlaufungen zu verhindern. Erst als in wichtigen Abnehmerländern in Europa, zum Beispiel in der großen dänischen Lebensmittelkette Forenede Danske Brugsforeninger (FDB), von NichtRegierungsorganisationen und dem European Banana Action Network (EUROBAN) eine Kampagne gegen den Bananenproduzenten Chiquita begann, wurde es möglich, genügend Druck aufzubauen, um die Einhaltung der Vereinbarungen auch in der Alltagspraxis in Costa Rica, Guatemala, Honduras und Panama durchzusetzen. Wie der damalige Präsident von Chiquita Steve Warshaw erklärte, war es vor allem diese internationale Kampagne, die den Konzern tatsächlich zu einer Revision seiner Arbeitspolitik bewegte: „In the wake of particularly damaging media coverage, we embarked on a disciplined path toward corporate responsibility“ (zit. nach Riisgaard 2002: 10). Beispiel 4: Lange Zeit hatten internationale Arbeitgeberverbände wie zum Beispiel die International Organisation of Employers (IOE) sowie auch eine Reihe marktliberal orientierter nationaler Regierungen geglaubt, die wirtschaftliche Globalisierung bestünde im Wesentlichen aus dem Niederreißen ‚überkommener‘ nationaler Bestimmungen und protektionistischer Maßnahmen, an deren Stelle keine grenzüberschreitenden neuen Regelungsmechanismen treten müssten. Deshalb hatten sie im Jahre 1998 ein multinationales Abkommen in aller Schnelle und ohne breite öffentliche Erörterung verabschieden wollen, in dem unter anderem geregelt werden sollte, dass grenzüberschreitend tätige Unternehmen überall auf der Welt nur denjenigen Bestimmungen unterworfen sein sollten, die auch in ihrem eigenen Herkunftsland Anwendung fänden. Nachdem dieses mehr oder weniger geheim verhandelte Multilateral Agreement on Investment (MAI) dennoch, zunächst angefacht durch kanadische Nicht-Regierungs-

1 Einleitung

19

Organisationen, an die Öffentlichkeit geraten war, entbrannte ein Sturm der Entrüstung, an dessen Ende die Verabschiedung neuer Regeln für multinationale Konzerne durch die OECD stand. Diese Richtlinien ermöglichen es Einzelpersonen und Organisationen, in so genannten Kontaktbüros ihres jeweiligen Landes, Beschwerden gegen das Verhalten multinationaler Unternehmen anzubringen. Inzwischen existiert in der Praxis ein äußerst ausdifferenziertes System ‚nationaler Kontaktpunkte‘ in vielen OECD-Ländern und ein komplexes Netz von Arbeitgeber- und Gewerkschaftsverbänden sowie Nicht-Regierungs-Organisationen, durch welches das Verhalten der multinationalen Unternehmen im Hinblick auf die in den OECD-Richtlinien aufgeführten Kriterien kritisch beobachtet und ggf. beanstandet wird. Zu den bei nationalen Kontaktpunkten durch NGOs ‚angeklagten‘ Unternehmen zählen Namen wie Fibres and Fabrics International (FFI), Toyota und Continental AG, Adidas und Alcoa Aluminium.2 Alle diese Beispiele machen zweierlei deutlich: Erstens ist die Welt der Arbeit und Produktion im 21. Jahrhundert in einem so starken Ausmaß grenzüberschreitend vernetzt, dass Ereignisse an einem bestimmten Ort Rückwirkungen sogar in den am weitesten davon entfernten Regionen der Welt entfalten können. Für Unternehmen, staatliches Handeln, Gewerkschaften, Internationale Regierungsund Nicht-Regierungs-Organisationen gilt gleichermaßen: Wer diese hochkomplexen real existierenden Abhängigkeits- und Wirkungsbeziehungen nicht kennt und nicht in sein Handeln einbezieht, wird seine Ziele kaum erreichen können. Alle Beispiele machen aber zweitens auch deutlich, dass entgegen allen Thesen vom entfesselten globalen Kapitalismus und von der vollständig de-regulierten internationalen Wirtschaft auch die grenzüberschreitend tätigen Unternehmen und die modernen global player eigentlich nicht regellos schalten und walten können. Auch im 21. Jahrhundert sind Wirtschaftsorganisationen in hochkomplexe und sich weiter entwickelnde Institutionengefüge eingebunden. Diese durchaus wirkungsmächtigen gesellschaftlichen Normen und Regelwerke beschränken sich keineswegs auf nationalstaatliche Gesetze, deren Einflussmöglichkeiten im wahrsten Sinne des Wortes schnell an ihre Grenzen stoßen. Sie beinhalten auch die neuen Formen einer globalen kritischen Öffentlichkeit, die sich z.B. über das Internet sowie über Internationale Regierungs- und Nicht2 Vgl. ausführlicher hierzu Kapitel 6.7 und die offizielle Website der OECD zu den nationalen Kontaktpunkten http://www.oecd.org/document/60/0,3343,en_2649_34889_1933116_1_1_1_1,00.html sowie die NGO-kritische Begleitung http://oecdwatch.org/ und die gewerkschaftliche OECD-MAIWebsite http://www.tuac.org/ und die entsprechende Arbeitgeber-Website http://www.biac.org/. Zu den durch NGOs eingebrachten Beschwerdefällen vgl. http://old.oecdwatch.org/docs/List_OECD_ Guidelines_cases_3October2007.pdf, für die gewerkschaftlichen Beschwerdeverfahren vgl. http://www.tuac.org/en/public/e-docs/00/00/01/70/document_doc.phtml.

20

1 Einleitung

Regierungs-Organisationen formiert und neue Erwartungen der Legitimation von Unternehmenshandeln setzt. Ein nicht unwesentlicher Faktor für die Dynamik der Finanzkrise im Jahre 2008 war gerade, dass das internationale Finanzsystem weitgehend aus solchen Regulierungs- und Compliance-Strukturen ausgenommen war und in weitgehender Intransparenz gegenüber den verschiedenen Formen öffentlicher, gesellschaftlicher Kontrolle operierte. Betrachtet man die alten und neuen Formen der lokalen, nationalen und grenzüberschreitenden Einflussnahme auf Wirtschaftshandeln jeweils einzeln und isoliert, dann mag man – je nach Standpunkt – die Ohnmacht lokaler Beschäftigtengruppen und nationaler Staaten gegenüber internationalen Konzernen beklagen oder als Befreiung wirtschaftlichen Handelns feiern. In diesem Handbuch wird ein anderer Weg beschritten: Die einzelnen Regulierungsmechanismen, die jeweils für sich genommen wenig gegen grenzüberschreitend aktive und agile Unternehmen ausrichten können, werden als Teilstücke eines emergierenden internationalen Geflechtes von harten Regeln und Normensystemen, ‚weichen‘ nachhaltigen Legitimationserfordernissen, grenzüberschreitenden Kommunikationskanälen und Interaktionszusammenhängen sowie internationalen Akteursnetzwerken vorgestellt und untersucht. Erst diese Sichtweise ermöglicht ein Verständnis der Wechselwirkungen und Dynamiken, die in der Internationalisierung der Regulierung von Arbeit und Beschäftigung liegen. Dieses Buch beschäftigt sich mit Erwerbsregulierung, also mit den formellen und informellen Regeln sowie mit den realen Praktiken und Mechanismen der Festlegung, Kontrolle und Weiterentwicklung der Bedingungen, unter denen Menschen beschäftigt werden, ihre Arbeit verrichten und am Arbeits- und Produktionsprozess beteiligt sind. Diese Muster von Erwerbsregulierung waren seit der Entstehung des industriellen Kapitalismus, also über ein bis zwei Jahrhunderte, vorwiegend nationalstaatlich ausdifferenziert. Überall auf der Welt existieren nationale Arbeitsrechtssysteme, nationale Gewerkschaftsverbände und Arbeitgeberorganisation sowie nationale Mechanismen und Traditionen der Lohnfestlegung, der Arbeitskulturen, der Konfliktaustragung und -schlichtung, der Arbeitszeitfindung und -praxis sowie der Partizipation der Beschäftigten in der Wirtschaft. Entsprechend gibt es durchaus viele Handbücher und Überblickswerke, die in der Tradition der international vergleichenden Forschung und Darstellung nationale Systeme von Arbeitsbeziehungen erläutern und gegenüberstellen. Eine wichtige Frage ist in diesem Zusammenhang, ob sich im Rahmen eines universellen Veränderungsdrucks und von Internationalisierungsprozessen die spezifischen Bedingungen und Modelle einzelner Länder angleichen (Universalismus- bzw. Konvergenzthese) oder ob die nationalspezifischen Kulturen und institutionellen Regulierungssysteme bestehen bleiben und weltweite Herausforderungen gegebenenfalls unterschiedlich verarbeiten (Partikularismus- oder

1 Einleitung

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Divergenzthese). In Bezug auf dieses Problem wird hier ein dritter Standpunkt bezogen: Einerseits werden durchaus weltweite oder zumindest immer stärker grenzüberschreitende Herausforderungen und Veränderungskräfte für Arbeit und Beschäftigung wirksam, diese werden aber andererseits nicht zu einer immer homogeneren Landschaft der Erwerbsregulierung führen, sondern entsprechend der jeweiligen nationalgesellschaftlichen Bedingungen unterschiedlich verarbeitet, adaptiert und weiterentwickelt.3 Im Mittelpunkt dieses Buches steht die Behandlung solcher Phänomene der Erwerbsregulierung, die als transnationale und internationale Strukturen und Prozesse die Grenzen von Nationalstaaten und Nationalgesellschaften überschreiten. Es geht also in erster Linie um sich neu herausbildende, relativ dauerhafte und dichte, grenzüberscheitende Beziehungsgeflechte und nicht um einen klassischen Vergleich von nationalen Systemen der Erwerbsregulierung. Es wird davon ausgegangen, dass die wirtschaftliche Globalisierung von Wertschöpfungsketten und Unternehmensaktivitäten begleitet wird von einem sich durchaus verdichtenden Geflecht von grenzüberschreitenden Beeinflussungspraktiken und Regulierungsmechanismen. Hierbei bilden sich immer stärker mehr oder weniger eigenständige internationale Regulierungstypen heraus, die in den Kapiteln 6 bis 10 ausführlicher beschrieben werden. Hierzu gehören etwa die globalen Mindeststandards der Menschenrechte und der ‚Millenium Development Goals‘ sowie die auf Arbeit bezogenen Richtlinien der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO-Mindeststandards, Abschnitt 6.1), neue Formen der suprastaatlichen Gesetzgebung und Regulierung etwa im Rahmen der Europäischen Union (z.B. zu Euro-Betriebsräten, Abschnitt 7.2), zwischen Gewerkschaften und einzelnen Konzernen abgeschlossene Internationale Rahmenabkommen (IFAs, Abschnitt 8.3) oder etwa die bereits erwähnten Richtlinien für multinationale Unternehmen der OECD (Abschnitt 10.2). Für die Regulierung der Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen der Menschen überall auf der Welt werden zunehmend aber auch neue Formen produktbezogener Labels und unternehmensbezogener Zertifizierungen (Kapitel 9) relevant sowie auch die von den Vereinten Nationen initiierten Maßnahmen freiwilliger Verpflichtungserklärungen grenzüberschreitender Unternehmen (Abschnitt 8.1). Schließlich sollen auch internationale Kampagnen wie etwa die Clean Cloth Campaign und die dadurch mögliche Herstellung einer globalen oder transnationalen Öffentlichkeit thematisiert werden (Abschnitt 9.3).

3 Zur These konvergenter Divergenzen vgl. Katz/Darbishire 2000; zum grundlegenden Argument der konvergenten Divergenz und der divergenten Konvergenz vgl. auch Abel/Pries 2006 und weiter unten Abschnitt 5.1.

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Über diese sich entwickelnde, emergente Landschaft grenzüberschreitender Erwerbsregulierung liegen inzwischen vielfältigste Einzelstudien und Forschungsergebnisse vor. Dabei werden in aller Regel einzelne dieser Regulierungstypen, Akteursgruppen oder etwa Regionen betrachtet. Lebhafte Diskussionen über den tatsächlichen Regulierungseffekt und -wert einzelner Mechanismen finden sich sowohl in der Wissenschaft als auch unter den Praktikern in Staat, Unternehmen und Verbänden. So etwa existiert die Meinung, dass die ILOMindestnormen eigentlich kaum eine regulierende Wirkung für Unternehmensund staatliches Handeln entfalten. Diese Mindeststandards seien zwar jeweils von durchschnittlich mehr als hundert Nationalstaaten ratifiziert worden, aber überall dort, wo diese zu einschneidenden Veränderungen in bestimmten Bereichen führen müssten, hätten sich nationale Regierungen gegen eine Ratifizierung bisher erfolgreich gewehrt, wie zum Beispiel beim Thema der Kinderarbeit oder der Gewerkschaftsfreiheit (vgl. Senghaas-Knobloch et al. 2003; Senghaas-Knobloch 2004). In Bezug auf die OECD-Multinational Guidelines lässt sich von kritischer Seite die Meinung vernehmen, diese seien weitgehend wirkungslos, wenn es um die tatsächliche Offenlegung und Bekämpfung unternehmerischen Fehlverhaltens gehe. Umgekehrt gibt es auch Stimmen aus dem Unternehmerlager, die beanstanden, diese Richtlinien gäben profilierungssüchtigen NGOs nur allzu viele Gelegenheiten, Sand ins Getriebe der Weltwirtschaft zu streuen. Gegen die Internationalen Rahmenabkommen wird eingewendet, hierbei handele es sich fast ausschließlich um unverbindliche Schönwettererklärungen, die keinerlei Überprüfungs- und Erzwingungsmechanismen für die einzelnen Standorte der unterzeichnenden internationalen Konzerne beinhalteten. Kurzum: Zu allen einzelnen Regulierungsarenen und deren spezifischen Instrumenten lassen sich skeptische bis kritische Einwände im Hinblick auf ihre tatsächliche Regulierungswirkung vorbringen. Eine zentrale Überlegung dieses Buches ist allerdings, dass die konkrete Wirkungsweise und die tatsächlichen Effekte der hier zu behandelnden grenzüberschreitenden Regulierungen nicht angemessen abgeschätzt werden können, wenn sie nur als einzelne Maßnahmen oder als isolierte Regulierungstypen betrachtet werden. Vielmehr müssen diese unterschiedlichen Regulierungstypen als in sich schon komplexe Handlungs- und Kräftefelder in einer sich entwickelnden und verdichtenden Textur internationaler Erwerbsregulierung verstanden werden. Die Stärke und Wirkung jedes Einzelnen dieser Fäden lässt sich nicht abschätzen, wenn er nur als isolierter Faden betrachtet wird; das Geflecht als Ganzes muss Bezugspunkt für die Analyse und Beurteilung der einzelnen Regulierungstypen sein. Diese Betrachtungsweise verlangt, in komplexeren Netzwerkstrukturen und verschachtelteren Beziehungsgeflechten zu denken, weil nur dies

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den tatsächlichen Verhältnissen angemessen ist und für alle beteiligten Akteursgruppen (staatliche Einrichtungen, Unternehmen, Internationale Organisationen, Gewerkschaftsverbände, Nicht-Regierungs-Organisationen und andere in diesem Feld Tätige) erfolgreiches Handeln ermöglicht. Deshalb steht die Darstellung der internationalen Regulierungstypen und ihrer jeweiligen Vernetzung untereinander hier im Mittelpunkt. Zu einer angemessenen Behandlung der Internationalisierung von Erwerbsregulierung gehört zunächst einmal eine genauere Darstellung dessen, was unter Erwerbsregulierung im Einzelnen zu verstehen ist. Hierunter fallen Bereiche, die in anderen Zusammenhängen als Industrielle Beziehungen, als Arbeitsbeziehungen oder als Arbeitspolitik bezeichnet werden und die mit den Tätigkeitsbereichen des internationalen Personalwesens in Unternehmen, der staatlichen Arbeits- und Sozialpolitik, den zwischenstaatlichen Internationalen Beziehungen, der internationalen Solidarität von Gewerkschaftsverbänden, der Arbeits- und Sozialpolitik internationaler Arbeitgeberverbände oder der Arbeits- und Menschenrechtspolitik von Nicht-Regierungs-Organisationen zu tun haben. In Kapitel 2 wird der konzeptionelle Rahmen für ein umfassendes Verständnis von Erwerbsregulierung vorgestellt, welches ermöglicht, einerseits die unterschiedlichen nationalen Systeme von Erwerbsregulierung zu erfassen und andererseits die sich entwickelnde internationale Textur von Erwerbsregulierung angemessen zu berücksichtigen. Anschließend werden in Kapitel 3 die einzelnen Dimensionen und Aspekte von Erwerbsregulierung erläutert und die breite Varianz der Ausformungen nationaler Regime der Erwerbsregulierung durch Hinweise auf einzelne Länder verdeutlicht. Im Kapitel 4 werden die nationalen Regime von Erwerbsregulierung für die zwei hinsichtlich ihrer Bevölkerung – und damit auch in Bezug auf Erwerbsarbeit – größten Länder der Welt, die Volksrepublik China und Indien, in der gebotenen Kürze vorgestellt. Nach diesen Ausführungen zum Verständnis von Erwerbsregulierung und zu deren Variationsbreite in einer internationalen Perspektive wird die Frage nach ihrer möglichen Konvergenz oder Divergenz ausführlicher behandelt (Abschnitt 5.1). In diesem Zusammenhang wird eine differenzierte Typologie von Formen der Internationalisierung vorgeschlagen. Denn schon die eingangs erwähnten Beispiele zeigen, dass nicht alle grenzüberschreitenden Phänomene auch globale Beziehungen im Sinne von überall auf der Welt präsenten Beziehungen sind. Globalen Charakter können die Menschenrechte und auch die ILOMindeststandards beanspruchen. Dagegen beziehen sich die Internationalen Rahmenabkommen nur auf das Geflecht der Standorte der daran jeweils beteiligten Unternehmen. Wiederum andere und durchaus relevante grenzüberschreitende Regulierungsformen beziehen sich auf Makroregionen wie die Europäische Union (z.B. die Direktiven zur Einrichtung von Euro-Betriebsräten) oder Nord-

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amerika (z.B. die arbeitsbezogenen Nebenabkommen im Rahmen des NAFTAVertrages). Es werden insgesamt sieben Idealtypen der Internationalisierung vorgestellt, wobei jeweils einige Beispiele für entsprechende erwerbsregulierende Mechanismen und Akteurskonstellationen gegeben werden (Abschnitt 5.2). Für das Verständnis und die Behandlung internationaler Erwerbsregulierungsarenen ist auch die Kenntnis der Geschichte, Struktur und Arbeitsweise der dafür relevanten korporativen Akteure von Bedeutung. Hierzu zählen vor allem die spezifischen UN-Einrichtungen wie die ILO, Internationale Organisationen wie die OECD oder die WTO, die Verbände von Gewerkschaften und Arbeitgebern, die internationalen Unternehmen sowie internationale Nicht-RegierungsOrganisationen und neuere internationale Regulierungsassoziationen, wie sie etwa im Rahmen der korporativen Unternehmensverantwortung (corporate social responsibility) entstanden sind (Abschnitt 5.3). Die wichtigsten grenzüberschreitenden Regulierungstypen von Arbeit und Beschäftigung werden dann in den Kapiteln 6 bis 10 vorgestellt. Dabei werden die jeweils dominanten Akteure, die Legitimations- und Kontrolllogiken und die Regulierungsbreite und -tiefe skizziert sowie die Verwobenheit der einzelnen Arenen in die internationale Gesamttextur aufgezeigt. In Kapitel 11 werden abschließend die Entwicklungsperspektiven der internationalen Erwerbsregulierung diskutiert.

2 Zum Verständnis von Erwerbsregulierung

2

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Zum Verständnis von Erwerbsregulierung


Das Thema der Erwerbsregulierung umfasst die formellen und informellen Regeln sowie die realen Praktiken und Mechanismen der Festlegung, Kontrolle und Weiterentwicklung der Bedingungen, unter denen Menschen beschäftigt werden (Beschäftigungsbedingungen), ihre Arbeit konkret verrichten (Arbeitsbedingungen) und am Arbeits- und Produktionsprozess beteiligt sind (Partizipationsbedingungen). Damit nimmt die Sozialwissenschaft der Erwerbsregulierung Theorie- und Forschungslinien aus verschiedenen Einzeldisziplinen und Themenfeldern auf. Die klassische Industrielle-Beziehungs-Forschung (Müller-Jentsch 1997) war vor allem auf die organisierten Interessenaushandlungen zwischen Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden im Rahmen staatlicher Rahmenordnungen fokussiert und konzentrierte sich auf die Untersuchung formalisierter und größtenteils industrieller Normalarbeit in hochindustrialisierten Ländern. Im Mittelpunkt von Studien zur Arbeitspolitik (Jürgens/Naschold 1984) standen die öffentlich-staatlichen Muster von verbandlichen Interessenpolitiken, wohlfahrtsstaatlichen Sicherungssystemen und staatlichen Ordnungsmustern industriellkapitalistischer Demokratien. Die sozialwissenschaftliche Arbeitsmarktforschung (Lutz/Sengenberger 1974) integrierte ökonomische und soziologische Theorieperspektiven und empirische Studien zu den Mechanismen der Qualifizierung, Allokation, Gratifizierung sowie horizontalen und vertikalen, betriebsinternen und –externen Mobilität abhängiger Beschäftigter in industriell-kapitalistischen Gesellschaften. Systematische Untersuchungen der Erwerbsorientierungen und Arbeitsverläufe von abhängigen und selbstständigen Beschäftigten in Schwellenländern und im so genannten Informellen Sektor der Wirtschaft (Pries 1997) legen nahe, abhängige Erwerbsarbeit differenziert im Rahmen der jeweiligen gesamtgesellschaftlichen erwerbsstrukturierenden Institutionensysteme zu betrachten. Insgesamt steht die Sozialwissenschaft der Erwerbsregulierung vor der Herausforderung, Erkenntnisse so unterschiedlicher Disziplinen wie der Soziologie, der Politikwissenschaften, der Ökonomie, der Rechts- und der Geschichtswissenschaften zu integrieren und dabei den historisch begründeten bias einer Fokussierung auf die alten, industriell früh entwickelten Länder zu vermeiden. Im Folgenden wird zunächst der spezifische gesamtgesellschaftliche Zusammenhang skizziert, in den die Untersuchung der Erwerbsregulierung gegenwärtig eingebettet werden muss (Kapitel 2). Anschließend wird das Konzept der


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Erwerbsregulierung in seinen verschiedenen Dimensionen und Aspekten näher erläutert (Kapitel 3). Diese Betrachtungsweise wird dann auf einige früh industrialisierte und auf sich gegenwärtig besonders dynamisch industrialisierende Länder angewendet, um die Herausforderungen darzustellen, vor denen heute lokale, nationale und internationale Akteure der Erwerbsregulierung stehen (Kapitel 4). 2.1 Unterschiedliche Kontexte von Erwerbsarbeit Auf der ganzen Welt prägt Erwerbsarbeit das Leben der Menschen. Unter Erwerbsarbeit werden hier all diejenigen Tätigkeiten verstanden, die zielorientiert vollzogen werden und dazu dienen, Einkommen oder Güter zur materiellen Daseinsvorsorge zu generieren. Erwerbsarbeit kann subsistenzorientiert bzw. direkt bedarfswirtschaftlich erfolgen oder aber tauschwirtschaftlich ausgerichtet sein (vgl. Tabelle 2.1). Beim ersten Typus steht die Herstellung von Gütern im Vordergrund, welche der unmittelbaren Bedarfsdeckung dienen. Ein großer Teil von Erwerbsarbeit in sich entwickelnden Ländern des Südens ist subsistenzorientierte, hauptsächlich landwirtschaftliche Arbeit. Tauschorientierte Erwerbsarbeit dagegen zielt vor allem auf die Generierung von Geldeinkommen durch abhängige oder selbständige Erwerbsarbeit. In diesem Falle dient dann das Einkommen dazu, Verfügungschancen über knappe Güter und Dienstleistungen zu gewinnen. Tabelle 2.1: Idealtypen von Arbeit Arbeit Erwerbsarbeit zur materiellen Daseinsvorsorge TauschBedarfswirtschaftlich wirtschaftlich abhängig

selbständig

z.B. z.B. Nahrung Wohnen

Nichterwerbsarbeit zur gesellschaftlichen Daseinsvorsorge AnerkennungsEigenarbeit arbeit z.B. z.B. z.B. z.B. künstWissenssozial politisch lerisch erwerb

Quelle: Eigene Ausarbeitung

Neben der Erwerbsarbeit zur materiellen Daseinsvorsorge (des homo oeconomicus) gibt es noch andere Formen von Arbeit, die vor allem der sozialen Daseinsvorsorge dienen. Hier sind etwa die selbstorientierte, häufig kreativ-künstlerische Entäußerungsarbeit (des homo faber und des homo ludens) und die Anerkennungsarbeit bzw. das bürgerschaftliche Engagement (des homo sociologicus und


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des zoon politikon) zu erwähnen. Während sich schöpferische Arbeit z.B. im Bilder Malen oder Kunstschnitzen äußert, zielt Anerkennungsarbeit auf die Gewinnung von Fremdbestätigung und soziale Integration wie etwa bei ehrenamtlichen Tätigkeiten oder bürgerschaftlicher Arbeit. Erwerbsarbeit und Nichterwerbsarbeit lassen sich in der Praxis nicht vollständig klar voneinander trennen. Auch in der Erwerbsarbeit spielt – und dies wird nur allzu häufig unterschätzt – neben dem Ziel der Einkommensgenerierung oder Güterherstellung der Aspekt der Anerkennung und Selbstverwirklichung immer eine äußerst große Rolle. Umgekehrt kann auch die Anerkennungsarbeit etwa in der Kirchengemeinde mit dem Ziel verbunden sein, Auftragschancen für die eigene, selbständige Unternehmung und damit für die Erwerbsarbeit zu verbessern. Wo immer Erwerbsarbeit auf der Welt stattfindet, stellt sich die Frage nach dem Verhältnis von Arbeitsleistungen und ihren Erträgen. Während dies in der Subsistenzlandwirtschaft durch die Intelligenz, das Geschick und die Kraft des Arbeitenden selbst sowie die Schicksalsschläge und Einflüsse der Natur bestimmt wird, muss es bei der abhängigen oder selbständigen Erwerbsarbeit in irgendeiner Weise ausgehandelt bzw. reguliert werden. Die einfachste und grundlegendste Form einer solchen Festlegung des Verhältnisses von Arbeitsleistung und Arbeitsertrag ist der marktliche Tauschvertrag. Unabhängige und souveräne Akteure tauschen genau spezifizierte Arbeitsleistungen gegen festgelegte Geldbeträge, Güter oder andere Arbeitsleistungen. Bei diesem klassischen marktorientierten bzw. marktstrukturierten Tauschmodell wird von mehr oder weniger unabhängigen, souveränen und voraussetzungslosen Tauschpartnern ausgegangen. Unabhängig meint, dass sie von keiner dritten Kraft oder Person abhängig ihre Vertragsentscheidungen treffen können; souverän meint, dass sie in ihrer Existenz, Sicherheit und Wohlfahrt nicht unmittelbar vom Abschluss bzw. der Erfüllung dieses Tauschvertrages abhängen; voraussetzungslos bezieht sich auf die Annahme, dass bei den Vertragspartnern keinerlei institutionalisierte Erwartungen und durch die soziale Umwelt festgelegte Präferenzen vorliegen und es sich damit tatsächlich um einen völlig frei ausgehandelten Vertrag handelt. Während selbständige Erwerbsarbeit sich dadurch auszeichnet, dass spezifische Leistungen (z.B. die Herstellung eines Möbelstücks) durch schriftlichen oder mündlichen Vertrag fixiert gegen einen bestimmten Geldbetrag getauscht werden, ist das Besondere abhängiger Erwerbsarbeit, dass hier ein längerfristiger Vertrag über die Nutzung von Arbeitsvermögen im Tausch gegen die Zahlung eines bestimmten Arbeitsentgeltes getauscht wird. Wenngleich selbständige Erwerbsarbeit weltweit von erheblichem Umfang und großer Bedeutung ist, beschäftigt sich dieses Handbuch ausschließlich mit abhängiger Erwerbsarbeit. Diese nimmt in den entwickelten industrialisierten Ländern eine dominierende Position ein und verdrängt auch in vielen sich entwickelnden Ländern des Sü-

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dens die traditionellen Formen bedarfswirtschaftlicher Arbeit. In einem Land wie Deutschland sind immerhin etwa neun Zehntel aller Erwerbstätigen abhängig Beschäftigte. Auch in der Europäischen Union insgesamt machte ihr Anteil im Jahre 2006 mit 84,4 Prozent ebenfalls die übergroße Mehrheit aller Erwerbstätigen aus und in allen OECD-Ländern liegt der Anteil abhängiger Erwerbsarbeit mit 83,5 Prozent nur leicht unter dem europäischen Wert (OECD in Figures 2008). In vielen sich entwickelnden Ländern des Südens macht selbständige Erwerbsarbeit häufig die Hälfte aller Erwerbstätigkeit aus. Hier sind die Grenzen zwischen abhängiger und selbständiger Erwerbsarbeit besonders schwierig zu bestimmen, insgesamt aber lässt sich sagen, dass der Anteil von abhängiger Erwerbsarbeit zunimmt. Aus verschiedenen Gründen ist das bereits skizzierte, an der neoklassischen Ökonomie angelehnte Modell der marktlich strukturierten, freien, souveränen und voraussetzungslosen Aushandlung der Bedingungen für abhängige Erwerbsarbeit unzureichend. Selbst in den hochentwickelten, marktliberalen Ländern wie den USA oder Großbritannien gibt es vielfältige staatliche Regulierungen und Mindestnormen für Erwerbsarbeit und auch dort werden die Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen vieler Menschen nicht allein individuell, sondern auch durch Kollektivvereinbarungen zwischen Gewerkschaften und Unternehmerverbänden festgelegt. Individuelle Erwartungen und Präferenzen sind sehr stark geprägt vom gesellschaftlichen Institutionengefüge. In anderen Ländern wie z.B. Deutschland oder Österreich werden die Erwerbsbedingungen äußerst stark von beruflichen Gremien wie Handwerks- oder Angestelltenkammern bestimmt. Für akademische Berufe wie Rechtsanwälte oder Ärzte trifft dies auf eine Vielzahl von Ländern auf der ganzen Welt zu. Besonders in Ländern Lateinamerikas, in China, Indien oder dem Nahen Osten wird dieses Modell der marktlich-vertraglichen Festlegung von Erwerbsarbeitsbedingungen stark durch die besondere Rolle von clanförmigen und familienbezogenen Netzwerkstrukturen relativiert. Hier richtet sich die Qualität eines Arbeitsplatzes oder die Höhe der Entlohnung für einen Beschäftigten weniger nach dessen individueller Aushandlungsstärke, sondern nach seiner Zugehörigkeit zu sozialen und seiner relativen Position innerhalb sozialer Netzwerkstrukturen. Aus Untersuchungen über große Unternehmen ist zudem seit Beginn der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts bekannt, dass hier betriebsinterne Arbeitsmärkte bestehen, die nach organisationsbezogenen Regeln funktionieren und nicht dem marktlichen Tauschmechanismus unterliegen (vgl. weiter unten Abschnitt 2.2.4). Zusammengefasst zeigt sich, dass die Festlegung der Bedingungen von abhängiger Erwerbsarbeit keinesfalls nur marktlich-vertragsorientiert erfolgt. Vielmehr spielen soziale Netzwerkstrukturen, die Beruflichkeit von Arbeit, die selbstgesetzten organisationalen Regeln von Großunternehmen und die staat-


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lich-öffentlichen Festlegungen und Vorgaben eine entscheidende Rolle für die Strukturierung der Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen. Das einfache neoklassisch-ökonomische Vertragsmodell ist auch aus einer historisch-evolutionsbezogenen Sicht kritisch zu hinterfragen. Der Einwand jedenfalls, bei den zitierten Mechanismen netzwerkförmiger, organisationsbezogener, beruflichkeitsorientierter und öffentlich-staatlicher Strukturierung von Erwerbsarbeit handele es sich gleichsam um ‚Verunreinigungen‘ der ursprünglichen Vertragssituation lässt sich mit Blick auf die Geschichte leicht entkräften. Denn nicht der Markt und die unabhängigen, souveränen und voraussetzungslosen Tauschpartner für Erwerbsarbeit stehen am Anfang der Entwicklung von menschlicher Arbeit: Vielmehr haben sich erwerbsorientierte Märkte erst spät entwickelt und durchgesetzt. Die mittelalterlichen Märkte in Europa etwa mussten durch die landesfürstlichen Souveräne genehmigt werden. Arbeit in ihren unterschiedlichsten Formen als Erwerbsarbeit war öffentlich reguliert. Dies gilt für die Gilden und Zünfte, die bestimmte Tätigkeitsbereiche wie etwa Schmieden, Brot Backen oder Schuhe Fertigen detailliert in den ihnen vom jeweiligen Landesherren gegebenen Rahmen ausformulierten. Auch in den Ländern des Südens und den sich später industrialisierenden Ländern entwickelte sich die abhängige Erwerbsarbeit nicht aus einem als ‚Naturzustand‘ unterstellten marktlich-vertraglichen System heraus, sondern aus hochgradig öffentlich bzw. gesellschaftlich institutionalisierten Systemen. Hierzu zählen etwa die Haciendas mit ihren quasi leibeigenschaftlichen Encomendadosystemen in Lateinamerika, die Sklaverei in Nordamerika sowie die Plantagen- und Zwangsarbeit in den Kolonien. Diese Differenzierungen bezüglich der historischen Entstehung und gegenwärtigen Einbettung von abhängiger Erwerbsarbeit müssen unbedingt beachtet werden. Nur allzu häufig wird der dominierende Fokus auf Erwerbsarbeit bestimmt durch die ökonomisch dominierenden Länder und die dort relevanten bzw. für relevant gehaltenen Erwerbsverhältnisse. Dies bezieht sich vor allem auf das sogenannte Normalarbeitsverhältnis, wie es aus den hochindustrialisierten Ländern bekannt ist. Gemeint ist hiermit ein mehr oder weniger explizit (z.B. durch einen schriftlichen Arbeitsvertrag) formalisiertes Verhältnis abhängiger Erwerbsarbeit als Vollzeitarbeitsverhältnis mit Abgaben an die öffentlichen Sozialversicherungssysteme (z.B. eine Arbeitslosen-, eine Kranken- und eine Rentenversicherung). Dieses formalisierte und standardisierte Normalarbeitsverhältnis prägte zumindest während der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts tatsächlich die Lebenswirklichkeit und die Normalitätserwartungen der überwiegenden Mehrheit der in den hoch industrialisierten Ländern lebenden Menschen. Diese Normalarbeit bestimmte aber niemals die Lebenswirklichkeit der Mehrheit der Erwerbstätigen auf der Welt. Nach Angaben der ILO leben und arbeiten etwa acht Zehntel der über drei Milliarden Menschen, die

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weltweit erwerbstätig sind, außerhalb der sogenannten bzw. ehemaligen Ersten und Zweiten Welt, also der früh industrialisierten und der ehemals sozialistischen Länder. Nach der gleichen Quelle ist auch die Mehrheit der weltweiten Erwerbstätigen in informellen Arbeitsverhältnissen tätig, nur etwa zwei Zehntel haben mindestens eine Form sozialversicherungsrechtlicher Ansprüche. Das Ausmaß an Kinderarbeit ist mit etwa 250 Millionen Betroffenen weltweit fast genau so groß wie die tatsächlich vorhandene bzw. geschätzte Normalarbeit in allen industrialisierten Ländern zusammen.4 Schließlich ist bei der Beschäftigung mit Erwerbsarbeit ein weiterer großer Irrtum die Annahme, dass sich diese vorwiegend als dauerhaft stabile und sedentäre Tätigkeit an einem Ort und in einem mehr oder weniger klar abgezirkelten nationalstaatlichen Bezugssystem vollzöge. Völlig zu Recht wird immer wieder betont, dass sich die spezifischen Bedingungen von Erwerbsarbeit vor allem nationalstaatlich ausdifferenzieren und die nationalen Gesellschaftssysteme eine extrem starke Prägekraft für Erwerbsarbeit besitzen. Dieser Aspekt ist von großer Bedeutung und soll im weiteren Verlauf der Darstellung durch die Behandlung verschiedener hoch industrialisierter Länder und neuer dynamischer Schwellenländer unterstrichen werden. Selbst in zwei unmittelbar benachbarten Ländern wie etwa Frankreich und Deutschland unterscheiden sich die Mechanismen und Regeln, die dominanten Akteursgruppen und die Reichweite bestimmter Regelungstypen abhängiger Erwerbsarbeit ganz erheblich. Trotz dieser großen Bedeutung nationalstaatlicher Systeme der Erwerbsregulierung müssen aber in Zeiten der Globalisierung auch andere Wirkungskräfte Berücksichtigung finden. Bei der Frage der Verlagerung von Produktionsstandorten wird dies unmittelbar deutlich. Die Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen etwa in Rumänien oder in China wirken angesichts einer anstehenden Verlagerung von Produktionsteilen z.B. aus Deutschland oder den USA in viel direkterer Weise auf die Erwerbsbedingungen in Deutschland oder den USA, als dies noch vor dreißig Jahren der Fall war. Eine große Herausforderung für die national fixierten Systeme der Erwerbsregulierung besteht gerade darin, dass die realen ökonomischen Wirkungskräfte sich immer weniger an national-gesellschaftlichen Grenzen orientieren. Hinzu kommt eine wachsende internationale Arbeitsmigration, die ebenfalls das klassische Modell von nationalstaatlich regulierter Normalarbeit immer stärker in Zweifel zieht. Gegenwärtig beziffern die Vereinten Nationen die internationalen Arbeitsmigranten offiziell mit fast einhundert Millionen. Alleine für die Volksrepublik China werden etwa 100 bis 120 Millionen interne Arbeitsmigran4 Vgl. Sengenberger 2006: 213; UNICEF 2001; als Bericht über Fortschritte in der Eindämmung von Kinderarbeit vgl. ILO 2006.


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ten geschätzt. Durch die Internationalisierung von Arbeitsmigration, die zunehmend grenzüberschreitende Organisation von Leistungserstellungsprozessen und Wertschöpfungsketten sowie die Internationalisierung von Wirtschaftsorganisationen werden die Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen an einem Ort der Welt immer stärker in Beziehung gebracht zu den entsprechenden Erwerbsbedingungen an anderen Plätzen des Globus. Das Lohnniveau, die Arbeitszeiten, die Stabilität von Arbeitsverträgen, das als normal erachtete Ausmaß an Arbeitsleistungen und die Möglichkeiten der Mitsprache der Beschäftigten, all dies lässt sich nicht mehr allein im lokalen oder nationalen Rahmen angemessen analysieren. Es wird ein Modell von Erwerbsregulierung benötigt, welches einerseits differenziert genug die Feinheiten lokaler und nationaler Strukturen und Prozesse aufnehmen kann und andererseits in seinen grundlegenden Betrachtungsdimensionen allgemein genug ist, um die Vielfalt der Erwerbsregulierung in der Welt angemessen zu berücksichtigen. Ein solches Konzept von Erwerbsregulierung wird im folgenden Abschnitt vorgestellt. 2.2 Institutionen der Strukturierung von Erwerbsarbeit Wie bereits angedeutet wird Erwerbsarbeit in unterschiedlichen Gesellschaften durch jeweils spezifische Kräftefelder von historisch gewachsenen und recht stabilen sozialen Institutionen beeinflusst und strukturiert. Unter sozialen Institutionen werden hier ganz allgemein vererbte (also relativ dauerhafte, Generationen übergreifende) Gebilde von Routinen, Regeln, Normen und wechselseitigen Erwartungen verstanden, die für große Verflechtungszusammenhänge von Menschen, wie zum Beispiel Ethnien oder nationale Gesellschaften, bestimmte Bereiche des sozialen Lebens und die dazu gehörigen Handlungsprogramme strukturieren und die gleichzeitig Identität, Integration, Stabilität und Berechenbarkeit stiften. Für den hier interessierenden Zusammenhang können vor allem fünf Institutionen identifiziert werden, die Erwerbsarbeit idealtypisch sehr stark strukturieren: soziale Netzwerke, Märkte, Berufe, Organisationen und das öffentliche Regime (siehe Tabelle 2.2). Der internationale Vergleich zeigt, dass Nationalgesellschaften sich durch jeweils unterschiedliche und spezifische Mischungsverhältnisse von dominanten und weniger dominanten Institutionen auszeichnen.5 Zwar können sich diese besonderen institutionellen Arrangements im Laufe der Zeit langsam ändern, aber sie weisen in aller Regel doch eine enorme Dauerhaftigkeit über politische und sonstige Konjunkturen hinweg vor. Dies lässt sich im 5 Vgl. allgemein Pries 2005a; zu Beschäftigungsordnungen vgl. Heidenreich 2004; zu Geschlechterregimes und Arbeit vgl. Pfau-Effinger 2000; Lenz 2007.


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Folgenden durch die Erläuterung der fünf Institutionen und anhand praktischer Beispiele zeigen. Tabelle 2.2: Fünf Erwerbsarbeit strukturierende Institutionen HandlungsBestimmungsressource dimension Soziale Institution Soziales Soziales Kapital Netzwerk

Markt

Beruf

Organisation

Öffentliches Regime

Handlungsnorm

Wechselseitige Verpflichtungen und Gunst; generalisierte Reziprozität

Ökonomisches Kapital

Kommunikationsmedium

Kontext/setting

Vertrauen, nicht- Nichtstandardisier- und nichtmontarisierter Tausch; traditio- quantifizierbarer Austausch, neller Status affektuelles framing Berechenbare, Geld; Äquivalenanonym tauschtentausch; bare Güter Vertrag

Wettbewerb, Optimierung individ. Gewinns; Interesse IndividuenZertifikate, Ehre/ Kulturelles Berufsehre, gebundene, Reputation, Kapital wissenschaftlistandardisierte Zünfte ches Wissen und Ressourcen traditioneller Ethos Status RollenübernahFormelle/ Organisational- Organisationale me und Funkinformelle NorNormen/ les/positionales men; Hierarchie, tionsausübung Interessen; Kapital Anordnung, Loyalität Entscheidung begrenzte Reziprozität Politisches Generelle Nor- Gesetze, Kollekti- contested terrains, widerstreive Verträge, Kapital men- und RegelVereinbarungen; tende Interessen orientierung, staatl. Zwang moderner BürgerStatus


2.2.1 Soziale Institution Netzwerk Die wohl älteste soziale Institution, die Arbeit und Erwerb wesentlich bestimmt, ist der familiäre Lebenszusammenhang als primäres soziales Netzwerk. In agrarisch geprägten und vorindustriellen Gesellschaften ist die Trennung von Arbeit und Wohnen/‘Freizeit‘ noch nicht sehr entwickelt. Beides findet gleichsam unter demselben Dach statt. Auch die für modern-industrielle Gesellschaften typische


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Dreiteilung von Lebensverläufen in Kindheit/Jugend/Ausbildung, Erwerbsphase und Ruhestandsphase war unbekannt. Die Rechte und Pflichten jedes Einzelnen in Bezug auf Arbeit und Erwerb richteten sich nach überlieferten Wertvorstellungen und den Notwendigkeiten des (groß-)familiären Lebenszusammenhangs. Die Institution des sozialen Netzwerks ist durch die dominante Handlungslogik wechselseitiger Verpflichtungen und Gunst sowie durch eine generalisierte und unspezifische Reziprozität und Solidarität gekennzeichnet. Weder fragt unter ‚normalen‘ Bedingungen der ‚mithelfende Familienangehörige‘ explizit nach dem Lohn für seine (z.B. Ernte-) Arbeit, noch fragt die Mutter nach dem Geldwert und der spezifischen Gegenleistung ihrer ‚Kinderaufzucht‘ und Altenpflegearbeit. Das wichtigste Medium, in dem Ansprüche und Erwartungen an Arbeit und Erwerb im institutionellen Kontext der Familie kommuniziert werden, ist Vertrauen im Sinne einer nicht formalisierten und unspezifischen Erwartungshaltung und Tauschbeziehung. Nach Marschall (1964) bestimmt im familiären Lebensund Arbeitszusammenhang nicht der Vertrag, sondern der Status die Erwerbsbedingungen und das Erwerbshandeln in einem Kontext nicht standardisierten und nicht quantifizierbaren Austauschs. Dieser Austausch ist langfristig ausgerichtet: jüngere Menschen erbringen in der Erwerbsarbeit Vorleistungen, die sie im Alter von den nachwachsenden Generationen zurückzubekommen erwarten. Die bestimmende Ressource, die Menschen im Rahmen der sozialen Institution Familie ansammeln und mobilisieren, lässt sich in Anlehnung an Pierre Bourdieu (1982 und 1985) und James Coleman (1988) als soziales Kapital bezeichnen. Dieses ist ‚gespeichert‘ in den sozialen Beziehungen zwischen Menschen als wechselseitige Erwartungshaltungen von Bekanntheit, Vertrauen, Solidarität und Hilfe. Es ist in Grenzen auf andere bzw. weitere spezifische soziale Beziehungen transferierbar, aber – da in personalen Beziehungen erworben – nicht beliebig anonym tauschbar oder zu ‚horten‘ wie etwa Geld. In vielen Ländern werden familienähnliche soziale Netzwerkbeziehungen durch Patenschaftssysteme geknüpft. So werden in Mexiko zum Beispiel durch das so genannte compadrazgo-System soziale Beziehungsnetzwerke aufgebaut, indem nicht direkte leibliche Verwandte, sondern Bekannte oder Arbeitskollegen eingeladen werden, die Patenschaft etwa bei der Entlassung eines Kindes aus der Grundschule, der Sekundarschule oder des Gymnasiums, bei der Hochzeit oder anderen feierlichen Gelegenheiten zu übernehmen. Paten gehen damit gewisse Fürsorge- und Beistandsverpflichtungen für ihre ‚Patenkinder‘ ein. Patenkinder und deren Eltern mobilisieren die Ressource des durch das compadrazgo-System akkumulierten sozialen Kapitals regelmäßig bei dem schwierigen Übergang vom Ausbildungssystem in das Erwerbssystem, indem sie die compadres um Beistand und Hilfe bei der Arbeitsplatzsuche bitten. Häufig versuchen Familien wegen

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dieser erwerbsrelevanten Funktion des compadrazgo-Systems, für ihre Familienangehörigen Paten zu finden, die eine privilegierte Position (etwa Vorgesetzte) im Erwerbssystem innehaben (Nutini/Bell 1989; Pries 1997). Eine sehr starke Bedeutung haben in China die sozialen Netzwerke der Guanxi als Beziehungsgeflechte, über die auch Geschäftskontakte und Arbeitskarrieren organisiert werden (Yeung/Tung 1996). Auch in Russland spielen Clanstrukturen als soziale Netzwerke (und auch das öffentliche Regime) für die Wirtschaft generell und speziell für Erwerbsarbeit eine mindestens so wichtige Rolle wie rein marktlich-vertragliche Beziehungen. Dies zeigte sich im letzten Jahrzehnt immer wieder an Wirtschaftspotentaten, die in ihren jeweiligen sozialen Netzwerkstrukturen in Ungnade gefallen waren. Im Hinblick auf die Strukturierung von Arbeit und Erwerb hat die Institution des sozialen Netzwerks keineswegs nur für traditionale, agrarisch geprägte oder spät industrialisierte Länder eine zentrale Bedeutung. Sie gilt sowohl für primäre, auf Familienbanden gegründete soziale Netzwerke als auch für sekundäre Netzwerkbeziehungen als dauerhafte, auf Vertrauen und unspezifischen Reziprozitätserwartungen basierende (aber nicht notwendig familienbasierte) Kooperationszusammenhänge. Dies zeigt sich z.B. an der nicht zu unterschätzenden Bedeutung von primären und sekundären Netzwerkbeziehungen in den weltgrößten Automobilkonzernen (die Familienclans der Toyoda und Ohno bei Toyota, die Ford-Familie für das gleichnamige Unternehmen, die QuandtFamilie für BMW und der Piech-Porsche-Clan bei Volkswagen). Sekundäre soziale Netzwerkbeziehungen sind in vielen Ländern z.B. für die Arbeitssuche sehr bedeutsam: Einstellungen erfolgen für die unterschiedlichsten Berufspositionen häufig aufgrund von Empfehlung durch Bekannte und Freunde, die bereits in der einstellenden Organisation tätig sind oder dorthin enge Beziehungsnetzwerke pflegen (z.B. Deeke et al. 1987). 2.2.2 Soziale Institution Markt Neben der sozialen Institution der Familie ist auch der Markt eine über mehr als ein Jahrtausend durch Habitualisierung und symbolisch-normative Explizierung gewachsene soziale Institution. Etymologisch bereits im Lateinischen mit dem Sinngehalt von ‚Handel treiben‘ verbunden wurde ‚market‘ etwa im England des 13. Jahrhunderts zunehmend zum Begriff für die räumlich und zeitlich aus den sonstigen Lebensvollzügen abgetrennte Veranstaltung des Anbietens und Erwerbens von Gütern als Waren. Neben den direkten Naturalientausch trat zunehmend der Warenhandel und -austausch mittels Geld als neuem Tauschmittel in der Form von in der Regie der jeweiligen territorialen Souveräne (Kaiser, Könige, Fürsten, freie Städte) geprägten Münzen. Geld als das wichtigste Kommuni-


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kationsmedium in der Institution Markt hat den großen Vorteil seiner fast beliebigen Akkumulierbarkeit. Dies kennzeichnet auch das ökonomische Kapital als die hauptsächliche Handlungsressource der Markt-Institution, die beliebig transferier- und akkumulierbar ist. Die grundlegende Handlungsnorm, die den Markt als soziale Einrichtung bestimmt, besteht im Verfolgen des individuellen Eigennutzes durch Tauschoperationen. Dabei treffen sich Individuen aufgrund ihrer gemeinsamen Tauschinteressen (und nicht wegen dauerhafter sozialer Bindungen), um einen raum-zeitlich begrenzten Austausch im wechselseitigen Interesse zu organisieren. Marktliche Austauschbeziehungen sind im Gegensatz zu familiären Austauschbeziehungen quantifizier- und berechenbar und auf unmittelbarkurzfristige, explizite Reziprozität ausgerichtet. Im Realtausch wechselt ‚Ware gegen Ware‘ den Besitzer, seit vielen Jahrhunderten allerdings existiert auch der monetäre Tausch ‚Ware gegen anerkanntes generalisiertes Zahlungsmittel‘ (z.B. Geld oder Muscheln). Eine zentrale Bedeutung als erwerbsstrukturierende Institution gewann der Markt erst mit dem industriellen Kapitalismus seit dem 18. Jahrhundert. Bis dahin waren hauptsächlich bestimmte, von den jeweiligen politischen Souveränen freigegebene Güter als Waren auf dem Markt getauscht worden. Historisch waren also Märkte nicht der ursprüngliche und quasi natürliche Vergesellschaftungszusammenhang, wie es z.B. nicht selten neo-klassische ökonomische Theorien und das Menschenbild des homo oeconomicus nahe legen. Sie mussten als soziale Aktionsräume vielmehr gegen den Widerstand und die Kontrollansprüche der jeweiligen politischen und sozialen Machthaber errungen werden. Märkte haben deshalb historisch immer schon andere soziale Institutionen vorgefunden, die das Alltagsleben der Menschen und auch deren Arbeits- und Erwerbshandeln strukturierten. In einer historisch-soziologischen und wirtschaftssoziologischen Perspektive sind Märkte in komplexe Institutionengeflechte eingebundene soziale Veranstaltungen. Erst mit der Auflösung von Leibeigenschaft, Sklaverei und z.B. kolonialen Encomendado-Systemen (als modernen Formen von Arbeits- und Residenzverpflichtungen) und mit der Ausbreitung moderner Lohnarbeit im Kapitalismus wird Arbeitskraft und Arbeitsvermögen (und nicht wie im Sklavenhandel die Arbeitskräfte als ganze Menschen) zu einer marktgängigen Ware. Die Besonderheit dieser neuen Ware Arbeitskraft gegenüber anderen Typen von Waren ist, dass sie als marktfähiges Arbeitsvermögen nicht von ihrer Trägerin oder ihrem Träger, also den konkreten handelnden Personen getrennt werden kann. Mit dem modernen Kapitalismus eroberte sich die Marktlogik einen immer größeren Bereich in der Strukturierung von Arbeit und Erwerb. Erwerbsgelegenheiten ergaben sich nun nicht mehr ausschließlich oder vorwiegend durch den Besitz von Land, im ausschließlich familiären Lebenszusammenhang oder durch persönli-

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che Gnadens- und Gefälligkeitsbeziehungen. Erwerbssuchende konnten – und mussten – ihre Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten nun direkt als Arbeitsvermögen den Unternehmern als neuem Sozialtypus anbieten. Je nach den marktlichen Knappheitsverhältnissen konnten die Erwerbschancen sehr stark variieren. Dass der Markt auch in der modernen Gesellschaft nur eine und nicht die einzige soziale Institution ist, die abhängige Erwerbsarbeit strukturiert, zeigt ein Blick auf die gegenwärtige Weltwirtschaft und verschiedene Länder. So belegen alle Länder dieser Welt den Warenhandel mit irgendwelchen Formen von Zöllen. Indien wendet einen Importzoll von etwa 20% an, die USA von nur 3,5% und die EU von immerhin 5,4%, die Spitzenzölle für bestimmte Waren liegen meistens weit höher. Textilgüter belegen die USA und die EU mit einem Importzoll von 11,5%; für Agrargüter kassiert die EU einen Importzoll von immerhin 15%, ein Umstand, der regelmäßig Proteste in den potentiellen Exportländern von Agrargütern hervorruft (INSM 2007: 36f.). Der Grad der Durchdringung der Wirtschaft durch staatliche Einflussnahme ist in Russland und China sehr hoch, auch in Frankreich hat die soziale Institution des Marktes einen gegenüber dem öffentlichen Regime eingeschränkteren Stellenwert als etwa in Deutschland oder England. In den USA schließlich gibt es bestimmte Branchen mit einer sehr starken marktlichen Strukturierung von Erwerb und Wirtschaft (z.B. Lebensmitteleinzelhandel), während der Markt in anderen Bereichen wie etwa der Rüstungsproduktion nur eine sehr eingeschränkte Rolle spielt. 2.2.3 Soziale Institution Beruf Eine dritte soziale Institution, die mindestens genauso alt ist wie der Markt, ist das gesellschaftliche Normengerüst der Beruflichkeit von Arbeit. Im Rahmen gemeinschaftlich-arbeitsteiliger Lebensvollzüge wurden schon seit Jahrtausenden bestimmte Gruppen von gesellschaftlich relevanten Tätigkeiten zu spezifischen Tätigkeits- und Qualifikationsbündeln zusammengefasst und meistens auch bestimmten Personengruppen zugeordnet. Beck et al. 1980 (Kapitel II) entwickeln die Beruflichkeit von Arbeit als eine zur ‚familialen‘ und zur ‚feudalen‘ alternativen dritten Organisationsform von Arbeitsvermögen, deren Bedeutung sich unter den Bedingungen entwickelter Warentauschverhältnisse und der Marktförmigkeit auch von Arbeitskraft extrem erhöht hat: „Unabhängig von und gewissermaßen ‚quer‘ zur üblichen Unterscheidung der jeweiligen Inhalte, Funktionen und Tätigkeiten der Arbeitsteilung hat sich eine neue Unterscheidung nach verschiedenen (historischen) Organisationsformen von Arbeitsvermögen bewährt, zu denen neben der ‚familialen‘ und ‚feudalen‘ insbesondere eben die berufliche gehört.“ Berufe können allgemein als spezifische und typische, sozial


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standardisierte Tätigkeitsbündel verstanden werden. Diese Bündelung bestimmter Tätigkeiten im arbeitsteiligen gesellschaftlichen Lebenszusammenhang ergibt sich historisch als vielschichtiger Prozess von Ausdifferenzierung, Spezialisierung, Abschottung, Standardisierung und Normierung. Aus dem alltagsweltlichen Lebensvollzug werden bestimmte Tätigkeiten ausdifferenziert und an spezifische Gruppen von Personen gleichsam delegiert: So kümmern sich etwa die Köhler um die Zubereitung des in früheren Zeiten so lebenswichtigen Brennstoffs Holzkohle; die Verarbeitung von Leder für Pferdegeschirre wird ebenso aus dem Jedermanns-Tätigkeitsbereich ausgegliedert wie später die Produktion von Brot und anderen Backwaren. Bestimmte Personengruppen können sich hinsichtlich ihrer Fähigkeiten und Fertigkeiten sowie des produktionsbezogenen Wissens spezialisieren und hierdurch wiederum die soziale Berechtigung ihres ausdifferenzierten Tätigkeitsbereiches stabilisieren (etwa Ärzte als Monopolisten für bestimmte Heilverfahren oder Elektriker als allein Autorisierte, bestimmte elektrische Anschlüsse vorzunehmen). Spezialisten für bestimmte Tätigkeitsbereiche schließen sich in Gremien, vor allem in Europa im Mittelalter zu Gilden zusammen, welche zunehmend den Zugang zu diesen Berufen und zu den damit verbundenen Wirtschafts- und Erwerbstätigkeiten regeln und kontrollieren. Ein spezielles Ausbildungswesen, die Lehre, sorgt nicht nur für die Abschottung dieser jeweiligen Erwerbstätigkeiten gegenüber NichtAusgebildeten, sie führt auch zu einer Standardisierung von Wissen, Arbeitsvollzügen und Arbeitsleistungen. Schließlich ist die Entstehung der Beruflichkeit von Arbeit auch unmittelbar mit der Etablierung spezifischer Normen verbunden, die sich als Arbeitsethik sowohl auf die funktionale Arbeits- und Erwerbstätigkeit beziehen, als auch in der gesamten individuellen Lebensführung und im gesellschaftlichen Gesamtzusammenhang die soziale Positionierung, den Status und die (berufsständische) Ehre zuweisen. In einer soziologischen Perspektive ist hervorzuheben, dass es sich bei „Berufen um gesellschaftlich normierte und institutionalisierte Zusammensetzungen und Abgrenzungen der zu Erwerbszwecken einsetzbaren Arbeitsfähigkeiten von Personen handelt; als institutionalisierte Strukturbestände erscheinen diese Berufe als den einzelnen Personen vorgegebene Schablonen, nach denen ihr Arbeitsvermögen ‚gebündelt‘, spezialisiert, definiert und von Generation zu Generation weitergegeben wird“ (Beck/Brater 1977: 19; vgl. ausführlich Beck et al. 1980). Berufe entstanden in Europa schon im Mittelalter in manuellen und handwerklichen Tätigkeitsbereichen. Als akademische Professionen haben sie sich vor allem seit der Aufklärung in modernen Gesellschaften weltweit verbreitet; in anderen Formen spielen ihre Vorläufer natürlich in allen menschlichen Verflechtungsbeziehungen und seit allen Zeiten – etwa als Geistliche, Schamanen, Medizinmänner etc. – eine bedeutsame Rolle. Die Beruflichkeit von Arbeit als gesell-

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schaftliche Institution ist auch im 21. Jahrhundert in sozio-technischer, sozialökonomischer, sozialrechtlicher und sozio-kultureller Hinsicht von nicht zu unterschätzender Bedeutung (Fürstenberg 2000). Wenn man für die Institution Familie das soziale und für die Institution des Marktes das ökonomische Kapital als wichtigste Handlungsressource bestimmen kann, so lässt sich für die Beruflichkeit von Arbeit und Erwerb das kulturelle Kapital angeben. Kulturelles Kapital wird bei Bourdieu (1983) in die drei Untertypen des objektivierten kulturellen Kapitals (z.B. Kunstgegenstände oder Bücher), des institutionalisierten kulturellen Kapitals (z.B. zertifizierte Bildungsabschlüsse oder Doktortitel) und des inkorporierten kulturellen Kapitals (z.B. Fertigkeiten oder Kenntnisse) differenziert. Beruflichkeit von Arbeit bezieht sich auf das institutionalisierte und auf das inkorporierte kulturelle Kapital, also auf Wissen, Kenntnisse, Erfahrungen und Fertigkeiten, die – sofern es sich um Beruflichkeit im engeren Sinne handelt – durch entsprechende Organisationen oder Verfahren zertifiziert sind. Der Gesellen- oder Meisterbrief etwa sind in Deutschland solche Zertifikate, die von den Handwerks- sowie Industrie- und Handelskammern vergeben werden. Berufe als soziale Institution strukturieren Erwerbshandeln und generell wirtschaftliche Aktivitäten, indem etwa die Berufszertifikate gleichsam als Währung und Ausweis für bestimmte Fähigkeiten zur Erledigung ganz spezifischer Tätigkeitsbündel angesehen werden – sowohl von den ‚Anbietern‘ als auch den ‚Nachfragern‘ von Arbeitsvermögen. Zertifikate dienen also als wichtiges Kommunikationsmedium der Beruflichkeit von Arbeit. Beruflich-professionelle Arbeit wird stärker als z.B. überwiegend marktlich oder familiär strukturierte Arbeit von den Normen des ‚Berufsethos‘ und allgemein dem Streben nach beruflich-professioneller Reputation als gesellschaftlicher Anerkennung bestimmt (Fürstenberg 2000). Selbstverständlich ist die Beruflichkeit von Arbeit in jeder Erwerbsgesellschaft auch in die Zwänge von Einkommenserwerb und Geldwirtschaft eingebunden. Gleichwohl ist die dominante Handlungslogik und Handlungsnorm der sozialen Institution Beruf nicht die Maximierung individueller und monetärer Gewinne, sondern das Befolgen spezifischer Berufsnormen und das Streben nach Berufsehre und Ansehen. Die Arbeits- und Erwerbsnormen zum Beispiel eines Hochschullehrers können sich von denen eines marktlich agierenden Weiterbildners oder Beraters dadurch unterscheiden, dass ersterer vorwiegend nach zusätzlichem Wissen, Berufsehre und Reputation strebt und sich letzterer vor allem an dem Ausnutzen ökonomischer Gelegenheiten ausrichtet. Nach Fürstenberg (2000) impliziert die Berufsförmigkeit von Erwerbsarbeit wesentlich mehr als nur die Fragen von Qualifikationsbündelungen und -erwerb. Berufsförmige Arbeit betrachtet Fürstenberg als das Organisationsprinzip von gesellschaftlichem Zusammenleben schlechthin. Sie repräsentiert ein Koordina-


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tionsmodell von Wirtschaft und Erwerb insgesamt, welches eine Alternative zum rein staatlichen Steuerungsmodell einerseits und zum rein marktliberalen Wettbewerbsmodell andererseits ist. Dieses dritte Modell bezeichnet Fürstenberg als Solidarleistungsgesellschaft oder Kooperationsmodell: „Stärker an sozialen Strukturzusammenhängen einer sicher herausbildenden ‚Bürgergesellschaft‘ orientiert ist das Kooperationsmodell, das weder vom Individuum noch vom Staat als Steuerungsinstanz ausgeht, sondern von sozialen Netzwerken, von Leistungszusammenhängen, in denen die Menschen solidarische Mitverantwortung übernehmen“ (ebda.: 115). Beispiele für solche Formen kollektiv-solidarisch organisierter Erwerbsarbeit finden sich in vielen sich industrialisierenden Ländern des Südens, so etwa in Taxi- oder Markt-Kooperativen Lateinamerikas, Afrikas oder Indiens (vgl. z.B. Pries 1997). Auch der seit einem halben Jahrhundert erfolgreiche Komplex unterschiedlichster Kooperativen im nordspanischen Mondragón kann als Beispiel dienen (Whyte/Whyte 1991). 2.2.4 Soziale Institution Organisation Historisch war neben der Familie, dem Markt und dem Beruf auch die Gebundenheit von Arbeit und Erwerb an Organisationen von großer Bedeutung (Türk et al. 2002). Vor allem mit dem Aufkommen des modernen Fabrikwesens entwickelten sich spezifische, jetzt organisations- und nicht mehr (nur) berufsdefinierte Anforderungen an Arbeitsplätze sowie Mechanismen der Qualifizierung, der Entlohnung sowie der horizontalen und vertikalen Mobilität von Arbeitskräften. Diese Anforderungen und Definitionen waren also weder in erster Linie marktlich, d.h. durch die Angebots- und Nachfrageverhältnisse auf den externen Güter- und Arbeitsmärkten, noch vorwiegend beruflich bestimmt, sondern durch die betrieblich-organisationsgebundenen Regeln und Gewohnheiten geprägt. Besonders in den Ländern, in denen die Beruflichkeit von Arbeit keine so starke Tradition hatte (etwa Frankreich, vor allem aber in den USA) entwickelten sich die so genannten betriebsinternen Arbeitsmärkte als wichtige Ergänzungen oder gar Alternativen zu den erwerbsstrukturierenden Institutionen des Berufs und des Marktes. Diese betrieblichen Arbeitsmärkte brachten Vorteile für die drei wichtigsten Akteursgruppen Staat, Unternehmer und Arbeitnehmer. In agrarischen Lebenszusammenhängen sozialisierte Arbeitssuchende konnten in den entstehenden Fabriken auf den untersten Stufen von Qualifikationsanforderungen unmittelbar Tätigkeiten aufnehmen, ohne vorher lange Ausbildungszeiten zu durchlaufen. Durch learning by doing und training on the job konnten sie schrittweise ihre Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten ausbauen und in der betrieblichen Aufstiegsleiter – vor allem in Zeiten wirtschaftlicher Expansion – durchaus beachtli-

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che Aufstiegsmobilität realisieren. Die Beschäftigten mussten nicht – wie häufig im Rahmen beruflicher Ausbildungssysteme üblich – in längeren Qualifizierungsphasen auf Einkommen verzichten, sondern konnten direkt im Produktionsprozess ‚normale‘ Löhne und Qualifikationen erwerben. Für die Unternehmen war vorteilhaft, dass die Qualifikationen der Arbeitskräfte sehr spezifisch an die betrieblichen Bedürfnisse angepasst waren, dass sie den Teil der ‚Stammbelegschaften‘ durch die Aussicht auf innerbetriebliche Karriereleitern binden und motivieren konnten und dass sie nicht umfangreiche gesonderte Ressourcen in die Qualifizierung der Arbeitnehmer investieren mussten, weil die Anlernung vorwiegend durch aufeinander aufbauende Positionssequenzen in der Arbeit erfolgte. Der Staat schließlich war ebenfalls von den Aufgaben größerer Investitionen in ein gesondertes arbeitsorientiertes (berufliches) Bildungswesen entbunden und konnte – in Übereinstimmung mit dem liberal-politischen Credo – die Wirtschaft der Gesellschaft weitgehend sich selbst überlassen. Für die USA (Kerr 1954 und Kerr et al. 1960), für Westeuropa (Maurice et al. 1979 und 1980; Lutz 1976) und für spät industrialisierte Länder (Pries 1997) wurden ausführlich die Entstehung und die Funktionen solcher internen Arbeitsmärkte untersucht. In der Regel bestehen Eingangsschleusen in die Betriebe auf der untersten Stufe von Qualifikationsanforderungen; über diese werden die Beschäftigten aus dem so genannten betriebsexternen oder sekundären Arbeitsmarkt rekrutiert. Jenseits dieser betrieblichen Einstiegsarbeitsplätze werden dann aber alle frei werdenden Stellen (vacancies) nicht nach dem marktlichen Prinzip von Angebot und Nachfrage oder nach einem beruflichen Prinzip besetzt, sondern nach den innerhalb des Betriebes verabredeten Normen. Alle Arbeitsplätze in einem Unternehmen sind dann im Idealfall jeweils einer spezifischen vertikalen Aufstiegslinie zugeordnet, welche die Arbeitsplätze ähnlicher Tätigkeitsinhalte und unterschiedlicher, hierarchisch angeordneter Qualifikationsniveaus zusammenfasst (z.B. Hilfsschweißer, angelernter Schweißer, Schweißer, besonders erfahrener Schweißer, Spezialschweißer). Diese Aufstiegslinien sind wesentlich am Prinzip der Seniorität ausgerichtet, demzufolge ein freiwerdender Arbeitsplatz demjenigen zusteht, der sich in der jeweils zutreffenden Aufstiegslinie in der darunter angesiedelten Qualifikationsstufe befindet und dort bereits am längsten tätig war. Wie auch immer und von wem im Einzelnen die Bestimmungen der betriebsinternen Arbeitsmärkte ausgestaltet waren (durch einseitiges Dekret der Unternehmensleitung, durch die gewerkschaftliche Kontrolle der externen Rekrutierung und internen Arbeitsplatzmobilität oder durch beiderseitige formalisierte Verhandlungen), sie entwickelten sich mit dem industriellen Kapitalismus und der in Fabriken organisierten Lohnarbeit zu einem äußerst wichtigen, eigenständigen Bestimmungsgeflecht von Arbeit und Erwerb. Die dominante Handlungs-


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logik und -norm dieser erwerbsstrukturierenden Institution Betrieb waren und sind die durch die Organisation gesetzten betrieblichen Regeln und nicht die marktliche Logik von individueller Gewinnoptimierung, nicht die familiäre Norm diffuser langfristiger Reziprozitätserwartungen und auch nicht die berufliche Norm einer arbeitsinhaltlichen berufsständischen Bindung. Organisation als soziale Institution bezieht sich vielmehr auf begrenzte und spezifizierte Reziprozität. Wichtige Kommunikationsmedien für die Koordination von arbeitsteiligen Leistungsprozessen sind die Hierarchie, Anordnung und Entscheidung im Rahmen organisationaler Gebilde. Der Handlungskontext wird nicht vorwiegend emotional-affektuell wie in der Familie, nicht anonym-atomisiert wie beim Markt und nicht durch Statusorientierung wie im Falle des Berufes bestimmt, sondern durch die Rollenübernahme und Funktionsausübung im Organisationskontext. Die wichtigste Handlungsressource, die im Rahmen von betrieblicher Erwerbsstrukturierung mobilisiert und kontrolliert wird, könnte man als organisationsgebundenes positionales Kapital bezeichnen. Hiermit sind die Rechte, Ansprüche, Erwartungen und Kompetenzen gemeint, die den Organisationsmitgliedern durch ihre jeweilige Positionierung innerhalb des organisationalen Gefüges erwachsen und die nicht auf andere Organisationen, wohl aber auf andere Personen als Positionsinhaber übertragbar sind. 2.2.5 Soziale Institution Öffentliches Regime Die fünfte soziale Institution, die für die Strukturierung und Regulierung von Erwerbsarbeit von großer Bedeutung ist, wird hier als öffentliches Regime6 bezeichnet. Sie bezieht sich auf Dynamiken der Strukturierung von Arbeits-, Be6 Der Regime-Begriff wird hauptsächlich in der Politikwissenschaft und hier speziell dem Bereich der Internationalen Beziehungen verwendet; er soll im Zusammenhang dieses Handbuchs generell komplexe Figurationen von Handlungsorientierungen und -praktiken der Interessenaushandlung kennzeichnen. Krasner (1983: 2) unterschied vier regimekonstituierende Elemente: Prinzipien, Normen, Regeln und Entscheidungsverfahren: „Regimes can be defined as sets of implicit or explicit principles, norms, rules, and decision-making procedures around which actors’ expectations converge in a given area of international relations. Principles are beliefs of fact, causation, and rectitude. Norms are standards of behavior defined in terms of rights and obligations. Rules are specific prescriptions or proscriptions for action. Decision-making procedures are prevailing practices for making and implementing collective choice.“ Rittberger (1995: 10) und Wolf (1994) fügten als fünften Bestandteil effectiveness als ein „Verhaltenselement der Regeleinhaltung“ hinzu und betonten, dass „ohne ein Mindestmaß an Effektivität i.S. der Regeleinhaltung nicht von der Existenz eines Internationalen Regimes gesprochen werden [kann, L.P.]. Ein Internationales Regime ist also immer mehr als eine vertragliche Vereinbarung, es ‚lebt’ nur dann, wenn eine Bereitschaft der beteiligten Akteure erkennbar ist, die vereinbarten Verhaltensnormen auch anzuerkennen und davon ausgehende ‚Spiel’regeln einzuhalten“ (ebd.: 423f.).

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schäftigungs- und Partizipationsbeziehungen, die im Rahmen von nationalstaatlichen, supranationalen oder völkerrechtlichen Souveränitätsansprüchen und durch die Bezugnahme auf das Gemeinwohl bzw. generalisierte Normen, Regeln und Verfahren ‚öffentlich‘ legimitiert sind. Wenn man an moderne wohlfahrtsstaatliche Regulierungen von Arbeit und Beschäftigung denkt, wird unmittelbar deutlich, wie stark staatliche bzw. öffentliche Normen und Regeln (in der Form von Gesetzen, Tarifverträgen, Vereinbarungen etc.) alle Menschen in ihrem Erwerbsleben betreffen. Diese Strukturierung reicht von der zeitlichen Dimension (Mindestalter für Erwerbstätigkeit, Renten- und Pensionsaltersgrenze etc.) über vielfältigste Arbeits-, Gesundheits- und Beschäftigungsschutzvorschriften, über mit formaler Erwerbsarbeit verbundene und obligatorische Abgabensysteme für Arbeitslosen-, Renten-, Kranken- und Pflegeversicherungen bis hin zu gesetzlichen und kollektivvertraglichen Normen und Regeln bezüglich der Arbeitsund Beschäftigungsbedingungen sowie der Partizipationschancen von Erwerbstätigen. Darüber hinaus sind aber auch supranationale Regelsetzungen (z.B. die europäische Richtlinie zur Einführung von Euro-Betriebsräten von 1994) und Mechanismen für deren Überwachung (z.B. durch den Europäischen Gerichtshof) zumindest in einigen Weltregionen von zunehmender Bedeutung. Schließlich gehören zum öffentlichen Regime auch die global auf der Ebene der ‚internationalen Völkergemeinschaft‘ verabschiedeten und von den Nationalstaaten anerkannten Richtlinien und Mindeststandards (z.B. die UNO-Deklarationen und ILO-Mindeststandards). Die Strukturierung von Arbeit und Erwerb im Rahmen eines öffentlichen Regimes ist freilich keine Erfindung des modernen Wohlfahrtsstaates, sie reicht vielmehr über Jahrtausende zurück bis zur Entstehung von politischen Souveränen überhaupt. Besonders ausgeprägt war in Europa die staatliche Normierung von Arbeit und Erwerb im Mittelalter, wobei sich dieses Vorschriften- und Vertragswesen keineswegs auf die mit dieser Zeit üblicherweise assoziierte agrarisch-feudale Welt beschränkte. Besonders aufschlussreich ist hier – neben der Regelung des Marktrechts, des Münzprägerechts, der Regulierung des Warenverkehrs (nicht nur durch Könige und Landesfürsten, sondern auch durch reichsfreie Städte wie z.B. das mittelalterliche Stapelrecht der freien Reichsstadt Köln) oder den Auflagen bezüglich der Ausübung bestimmter Berufe durch die jeweiligen Territorial-souveräne – der mittelalterliche Bergbau. Bergbauliche Aktivitäten gab es in Deutschland schon im frühen Mittelalter. Nach dem beginnenden Abbau von Eisenerzen im Erzgebirge war der Kupferund Silberbergbau im Harz im späten Mittelalter ein lukratives, technisch hoch entwickeltes und durch die jeweiligen Welfenkönige und Landesfürsten hochgradig reguliertes Geschäft. Die so genannten Bergfreiheiten gewährten zu einer Zeit, als Arbeit und Erwerb der meisten Menschen durch Leibeigenschaft be-


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stimmt war, den Bergarbeitern sehr weitgehende Rechte (etwa der Bewegungsfreiheit, der Nutzung von Wasser, Grund und Boden sowie der Abhaltung von Märkten, vgl. Ließmann 1997: 19). Die Struktur der so genannten Gewerkschaften als der frühen Formen von Aktiengesellschaften war ebenso minuziös durch die Landesfürsten geregelt wie die Arbeitsorganisation, die Entlohnung sowie generell die Lebens- und Arbeitsbedingungen der Bergleute durch die landesfürstlich eingesetzten Bergämter. „Für den hannoverschen Teil des Oberharzes wurde 1672 per Reglement von Herzog Johann Friedrich das sog. DirektionsPrinzip erlassen. Das Clausthaler Bergamt bekam dadurch die alleinige Betriebsleitung der Gruben und Hütten in die Hand, das gesamte Forstwesen unterstand ebenfalls der Bergbehörde und auch gegenüber Polizei- und Stadtverwaltung war das Amt mit besonderen Befugnissen ausgestattet. (...) Nahezu 200 Jahre lang regierte das Clausthaler Bergamt als Beauftragter des Landesherren den Oberharz als Bergwerksstaat. Mit einer Fülle von Verordnungen und Erlassen wurde auf fast alle Bereiche des täglichen Lebens direkt oder indirekt Einfluss genommen mit dem Ziel, den zum Betrieb der Gruben erforderlichen Personalbestand zu sichern. Die in den Bergfreiheiten des 16. Jahrhunderts verankerten Rechte wurden eingeschränkt und existierten bald nur noch auf dem Papier“ (Ließmann 1997: 22 und 24; vgl. auch Radday 2002: 22ff.). Das öffentliche Regime als erwerbsstrukturierende Institution ist also nicht erst seit der modernen Industriegesellschaft und war vor dieser auch nicht nur für den Bereich der agrarisch-feudalen Arbeit von Bedeutung. Auch das mittelalterliche Gildenwesen und das System reichsfreier Städte mit einer ausdifferenzierten, bürgerlichen, öffentlich-politischen Sphäre und Normen- und Regelsetzungs- und -kontrollkompetenz sind Vorläufer der modernen sozialen Institution öffentlicher Regime. Entscheidend ist dann allerdings, dass mit dem aufkommenden industriellen Kapitalismus neue Verbände und kollektive Organisationen der bedeutsamer werdenden Erwerbsklassen der Unternehmer und der Arbeiter entstanden. Die Koalitionsfreiheit als Grundlage für die dauerhafte und stabile Bildung von Arbeitgeber- und Arbeitervereinigungen wurde vom sächsischen Staat 1861, vom preußischen Staat 1869 (Reichsgewerbsordnung § 152) und schließlich nach der Gründung des Deutschen Reiches durch die Reichsgewerbeordnung von 1872 für ganz Deutschland zugestanden. Aus dem staatlichen Monopol der Normen- und Regel-Dekretierung für die Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen differenziert sich in Deutschland und vielen anderen europäischen Gesellschaften immer stärker ein öffentliches Regime der Erwerbsregulierung in der Triade von Staat, Kapital und Arbeit heraus. Diese Entwicklung verlief historisch also genau umgekehrt zu einer durchaus verbreiteten, vor allem angelsächsisch geprägten, aber für Deutschland keinesfalls angemessenen Sichtweise, nach der die staatliche Durchdringung und Regulierung der Arbeits- und

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Beschäftigungssphäre erst – gleichsam als Befriedungsmaßnahme – eingesetzt habe, nachdem sich die kollektiven Akteursgruppen der Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbände machtvoll im öffentlichen Raum etabliert hätten. Das öffentliche Regime der Erwerbsstrukturierung war zunächst ein staatlich-hoheitliches und differenzierte sich erst später mit der bürgerlich-parlamentarischen Demokratie zum pluralen Dreieck aus den Kollektivakteuren von Staat, Kapital und Arbeit aus. Es befindet sich gegenwärtig in einer noch weitergehenden Ausdifferenzierung nach Akteursgruppen (neuere soziale Bewegungen, nicht der traditionellen Triade unmittelbar zurechenbare Nicht-Regierungs- und NichtProfit-Organisationen wie z.B. Greenpeace oder Attac) und räumlichen Bezugsebenen (lokal, regional, national, supranational und global). Die hier öffentliches Regime genannte soziale Institution öffentlicher und kollektiver Normen- und Regelorientierung reicht in ihren tatsächlichen Kontinuitätslinien und historisch-sozialen Wurzeln weit hinter den industriellen Kapitalismus und den modernen Wohlfahrtsstaat zurück. Gemeinsam ist den nach Ländern und im Zeitverlauf variierenden spezifischen Ausprägungen dieser erwerbsstrukturierenden Institution öffentliches Regime, dass sie alle auf der dominanten Handlungsressource politischen Kapitals beruhen. Politisches Kapital als Legitimitätsgeltung und Chance der Machtausübung und Interessendurchsetzung ist die entscheidende Ressource, die das Kräftefeld dieser sozialen Institution bestimmt und von den kollektiven Akteuren mobilisiert wird. Politisches Kapital ist weder positions- noch organisationsgebunden, sondern immer ein auf öffentlichen Beziehungen zwischen kollektiven Akteuren beruhendes Potenzial als Beeinflussungschance und -beziehung. Die als ‚normal‘ erwarteten Logiken des Handelns sind die Orientierungen an materialen Normen und prozeduralen Regeln. Gesetze, Tarif- und andere Kollektivverträge sowie (Betriebs-)Vereinbarungen sind die wesentlichen Kommunikationsmedien im Rahmen des öffentlichen Regimes der Erwerbsstrukturierung. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Handlungskontext durch eine Legitimitätsordnung des Kräftemessens und des Aushandelns divergenter Interessen durch entsprechende Interessenverbände bestimmt ist (durch Berufsverbände, Gewerkschaften und Arbeitgebervereinigungen). Konflikt und Kooperation widerstreitender Akteursgruppen sind also die als legitim anerkannten und charakteristischen Handlungskontexte dieser sozialen Institution. Die für diese soziale Institution wichtigsten Kommunikationsmedien sind die durch Machtsetzungen, Interessenaushandlungen und -kompromisse möglichen Rechtsnormen und -systeme in Form von Gesetzen, Verträgen und Vereinbarungen.

3 Erwerbsregulierung in vergleichender Perspektive

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Erwerbsregulierung in vergleichender Perspektive


Nach der generellen Abgrenzung und Bestimmung des Forschungsfeldes der Erwerbsregulierung im vorhergehenden Kapitel, konzentrieren sich die folgenden Ausführungen nun auf die Erörterung abhängiger Erwerbsarbeit in einer international vergleichenden Perspektive. Im Kapitel 2 wurden die allgemeinen sozialen Institutionen vorgestellt, die abhängige und selbständige Erwerbsarbeit insgesamt strukturieren. Diese Institutionen wirken auf einzelne Akteure, auf Akteursgruppen sowie auf kollektive und korporative Akteure7 insgesamt wie ein Kräftefeld unterschiedlicher Handlungsressourcen, dominanter Handlungsnormen, hauptsächlicher Kommunikationsmedien und spezifischer Handlungssituationen bzw. -settings. Dabei sind Akteure je nach raum-zeitlichen Bedingungen dem Wirken der verschiedenen Institutionen in variierendem Grade ausgesetzt. Sie können in Grenzen auch selbst diejenigen Handlungssituationen meiden oder suchen, in denen bestimmte Institutionen stärker und andere dafür schwächer wirken – aber sie können sich nicht dem Einfluss dieser fünf Institutionen völlig entziehen. Wichtig ist nun, dass die besondere Konfiguration der fünf Institutionen, die spezifische Bedeutung jeder einzelnen und das jeweilige Zusammenwirken aller miteinander von einem Land zum anderen sehr stark variieren. In gewisser Hinsicht bestehen die Nationalgesellschaften als gesonderte Sozialräume gerade dadurch und darin, dass sich ihre tragenden Institutionen der Vergesellschaftung vor dem Hintergrund historischer Entwicklungspfade jeweils zu spezifischen ‚kontingenten Konfigurationen‘ (Pries 1997) ausgebildet und stabilisiert haben.8

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Kollektive Akteure sind Organisationen wie Gewerkschaften, Arbeitgeber- und andere Interessenverbände sowie politische Parteien, deren Ressourcen vor allem von den Organisationsmitgliedern und deren Mobilisierbarkeit abhängen, wobei die organisationsbezogenen Interessen und Präferenzen der Mitglieder relativ ähnlich sind; als korporative Akteure werden dagegen solche Organisationen bezeichnet, deren Mitglieder divergente Interessen haben können und die dennoch ihre Ziele durch Ressourcenmobilisierung erreichen können (z.B. Unternehmen, öffentliche Verwaltungen, Universitäten). 8 Der Terminus Konfiguration wird in Anlehnung an den vom Alfred-Weber-Schüler Norbert Elias eingeführten Figurationsbegriff gebraucht, der damit allgemein „Verflechtungsmodelle interdependenter Individuen“ (1986, S. 11 und 141) bezeichnet; kontingent sind die spezifischen Kombinatio-

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Hierauf wird etwa in der neueren Literatur unter dem Stichwort der Varieties of Capitalism (Hall/Soskice 2001) verwiesen. Kapitalistische Gegenwartsgesellschaften zeichnen sich demnach durch eine unterschiedliche Rolle und Einbettung des Marktes als Koordinationsmechanismus aus; in ‚liberalen Marktgesellschaften‘ ist der Markt als Institution von größerer Bedeutung als in ‚koordinierten Marktgesellschaften‘ (in denen das öffentliche Regime und andere Institutionen sehr wichtig sind). Vielfältigste Befunde zeigen auch, dass sich nationale Gesellschaften etwa auch durch die Rolle und Bedeutung von Professionen und Berufen (Beck et al. 1980) oder Organisationen (Brossard/Maurice 1974) oder Netzwerken (Peyrefitte 1995; Halpern 2005) sehr stark unterscheiden. Das generelle Kräftefeld der fünf erwerbsstrukturierenden Institutionen beeinflusst die Bedingungen und Formen von Erwerbsarbeit nicht nur direkt über die erwerbsbezogenen Handlungen einzelner Akteure, Akteursgruppen sowie kollektiver und korporativer Akteure (Arbeitnehmer, Beschäftiger, Haushaltsbzw. Familienmitglieder, Berufsausbildungseinrichtungen, Finanzaufsichtsbehörden, gesetzgebende Körperschaften etc.). Vielmehr haben sich im Laufe der historischen Entwicklung arbeitsteiliger Kooperationszusammenhänge – und das heißt letztlich: seit Tausenden von Jahren – spezifische soziale Mechanismen und Normensysteme zur expliziten Regulierung von Arbeit allgemein herausgebildet (Geschlechterregime, Berufsgliederungen, Gilden, Zünfte etc.). Mit der Expansion abhängiger Erwerbsarbeit wurden dann seit dem ausgehenden Mittelalter explizite und kollektive Formen der Erwerbsregulierung vor allem durch die Landesherren und die entstehenden Staaten und seit dem 19. Jahrhundert vor allem durch Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände immer bedeutsamer.9 Unter Erwerbsregulierung wird in diesem Sinne die bewusste, interessen- und machtdurchtränkte sowie kulturell geprägte individuelle und kollektive Aushandlung, Festlegung und Kontrolle der Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen verstanden (vgl. Abbildung 3.1).

nen von Merkmalsausprägungen im Sinne von nicht völliger Determiniertheit und von nicht völliger Beliebigkeit. 9 Zu den weitgehenden Regulierungen der Erwerbs- und sogar der Wohn- und sonstigen Lebensbedingungen der Bergleute im mittelalterlichen Harz vgl. z.B. die sogenannte Bergfreiheit von 1532 in Liessmann (1997: 19). Als internationale Überblickswerke aus einer traditionellen Industrial-Relation-Perspektive vgl. Kaufman 2004 und Morley et al. 2006; zur Geschichte der Gewerkschaften allgemein vgl. Mielke 1983 und Abschnitt 5.3.4.

3 Erwerbsregulierung in vergleichender Perspektive Abbildung 3.1:

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Erwerbsregulierung im institutionellen Kräftefeld


Die Beschäftigungsbedingungen10 betreffen das Arbeitsvertragsverhältnis selbst: Für welche Leistung (gemessen z.B. in Arbeitsstunden oder in erreichten und messbaren Produktionseinheiten) erhält der Beschäftigte welche Gegenleistung (z.B. in Form von direktem Lohn, Leistungszuschlägen, Urlaub etc.). Diese Be10 In der angelsächsischen Forschung wird explizit zwischen den employment relations und den work relations unterschieden, dies entspricht der hier vorgenommen Differenzierung in Beschäftigungsund Arbeitsbedingungen bzw. -beziehungen. Im Sinne der Handlung-Struktur-Problematik verweisen die Begriffe Bedingungen und Beziehungen auf zwei unterschiedliche Aspekte desselben Gegenstandes: einerseits auf die in feste Regeln, Normen, Strukturen und sogar Artefakte (Lohnbüros, Stechuhren etc.) gegossenen Sedimente als Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen und andererseits auf die diese Bedingungen 'zum Leben erweckende' soziale Praxis der Interpretation, Ausfüllung und Ausnutzung als Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbeziehungen. Da in dieser Arbeit die Erwerbsregulierung als Kräftefeld der Aushandlung, Festlegung und Kontrolle der Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen im Mittelpunkt der Betrachtung steht und nicht deren konkrete gelebte betriebliche Praxis, wird hier weitgehend der Bedingungs-Begriff verwendet.

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schäftigungsbedingungen werden – soweit sie formalisiert und schriftlich geregelt sind – in der Regel im individuellen Arbeitsvertrag fixiert, wobei meistens auf entsprechende beschäftigungsrelevante Gesetze und Tarifverträge verwiesen wird. Obwohl der Arbeitsvertrag – ob schriftlich oder nur mündlich geschlossen – normalerweise für sehr lange Zeitperioden gilt, ergeben sich dennoch häufig Änderungen bezüglich der Beschäftigungsbedingungen: Die Lohnhöhe oder die Arbeitszeiten werden verändert; die Anzahl der gewährten Urlaubstage wird erhöht oder reduziert; ein Recht auf zusätzliche Freistellungen z.B. zur eigenen Weiterbildung oder für elterliche Erziehungszeiten wird eingeführt. Solche Veränderungen können durch betriebliche kollektive oder individuelle Absprachen, durch Tarifverträge oder durch nationale oder gar supranationale Gesetze und Richtlinien angestoßen werden, in jedem Fall verändern sie die Beschäftigungsbedingungen. Während sich die Beschäftigungsbedingungen auf das Arbeitsvertragsverhältnis beziehen, werden unter Arbeitsbedingungen die spezifischen Umstände verstanden, unter denen im Rahmen des Arbeitsverhältnisses das Arbeitsvermögen eines Beschäftigten tatsächlich genutzt wird, also im Rahmen der Betriebsziele in Arbeitshandeln transformiert wird: Was wird im Einzelnen vom Beschäftigten erwartet? Wer hat welche Anweisungen zu geben? Wem gegenüber ist der Beschäftigte berichtspflichtig? Was wird als ‚normale‘ Arbeitsleistung angesehen und durch welche Anreizstrukturen und Kontrollmechanismen wird sicher zu stellen versucht, dass der Beschäftigte auch im Rahmen der betrieblichen Vorgaben und Ziele arbeitet? Die hier angesprochenen Fragen werden in der einschlägigen Literatur auch als das Kontroll- oder Transformationsproblem der Arbeit oder als das Prinzipal-Agenten-Problem diskutiert (Minssen 2006, Kapitel 2). Edwards (1979) hatte im Zusammenhang der so genannten LabourProcess-Debate (Burawoy 1985; Hildebrandt/Seltz 1987) drei Formen der Arbeitskontrolle unterschieden: einfache, bürokratische und technische Kontrolle (vgl. auch Edwards/Scullion 1982). In der institutionenökonomischen Forschung werden ähnliche Problemstellungen unter dem Stichwort des Prinzipal-AgentenVerhältnisses (Ross 1973; als Überblick vgl. Kieser 2001, Kapitel 7) diskutiert – allerdings ohne eine explizite Bezugnahme auf im engeren Sinne soziologische oder politikwissenschaftliche Erklärungsansätze: Wie kann ein Auftraggeber als unternehmerischer Vertragspartner (‚Principal‘) sicherstellen, dass der Auftragnehmer als beschäftigter Vertragspartner (‚Agent‘) sich tatsächlich an den Vorgaben, Zielen und dem Willen des ‚Prinzipals‘ orientiert, wenn der ‚Agent‘ aufgrund seines Wissens und seiner Aufgabenstellung der eigentliche Experte in bezug auf die zu erfüllende Aufgabe ist? Aus der prinzipiellen Unbestimmtheit von Arbeitsverträgen im Hinblick auf die spezifischen Arbeitsinhalte und das konkrete Arbeitshandeln ergibt sich auch


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ein Teilaspekt der Regulierung der Partizipationsbedingungen. Vielfältige Studien zeigen, dass selbst unter hochgradig taylorisierten, standardisierten und minutiös vorbestimmten Arbeitsbedingungen die Beschäftigten ‚Ungewissheitszonen‘ (Crozier/Friedberg 1979) kontrollieren und deshalb Leistungserstellungsprozesse immer auf die aktive Beteiligung und das freiwillige Einbringen von impliziten Wissensbeständen durch die Beschäftigten angewiesen sind. Nicht zufällig werden die Probleme der Mitarbeiterbeteiligung und Beschäftigtenpartizipation gerade seit den 1990er Jahren in Bereichen hochqualifizierter Wissensarbeit besonders intensiv diskutiert: Komplexe Aufgabenstellungen wie z.B. die Entwicklung neuer Produkte oder die Erstellung von Softwareprogrammen entziehen sich weitgehend der direkten Kontrolle und Steuerung durch Vorgesetzte oder ‚Prinzipale‘; zielorientierte und dezentrale bzw. ‚rekursive Selbststeuerung‘ (Minssen 1999) bei einem größeren Ausmaß direkter Partizipation der Beschäftigten an den auf den Leistungserstellungsprozess bezogenen Entscheidungen werden deshalb zunehmend zu einem Thema der Erwerbsregulierung. Tabelle 3.1: Regulierungsbezüge und Regulierungsergebnisse Reg.bezug Reg.ergebnis Materiale Normen

Prozedurale Normen

Beschäftigungsbedingungen

Arbeitsbedingungen

Partizipationsbedingungen

z.B. „Die individuelle z.B. „Der Beschäftigte X z.B. „Das Projektteam regelmäßige wöhat den Arbeitsanweiregelt die Anwesenchentliche Arbeitszeit sungen seines Vorge- heitszeiten autonom“ beträgt 37 Stunden“ setzten Y und den oder „Bei Einhalten der oder „Das monatliche Hinweisen des QualiAuftragstermine könEntgelt beträgt tätsbeauftragten Z zu nen die Beschäftigten 2.500 €“ folgen“ die Sequenz von Arbeitsschritten und Aufträgen selbständig ändern“ z.B. „Die tatsächlich z.B. „Sollte der Bez.B. „Bei innerbetrieblizu leistende wöchentschäftigte X die Archen Versetzungen ist liche Arbeitszeit wird beitsaufträge nicht in der Betriebsrat vorher im Projektteam verder geforderten Zeit anzuhören“ oder „Bei einbart, im Zweifels- erledigen können, hat Investitionsentscheifall werden der Vorer dies unverzüglich dungen über 1 Mio. € gesetzte und der der Produktionsplaist vorher die Meinung Betriebsrat hinzugenung mitzuteilen“ des Vertretungsgrezogen“ miums einzuholen“


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Neben den Interessen der Unternehmen bzw. Beschäftiger an der aus ihrer Sicht adäquaten Festlegung der Partizipationsbedingungen bestehen auch seitens der Beschäftigten mehr oder weniger explizite Interessen an der individuellen und kollektiven Partizipation an den operativen, auf den Leistungserstellungsprozess bezogenen Entscheidungen und an den eher strategischen, längerfristigen, gesamtbetrieblichen Entscheidungen. Dies liegt vor allem darin begründet, dass abhängige Erwerbsarbeit niemals nur der rein materiellen Daseinsvorsorge und der materiellen Reproduktion dient: Sie ist immer auch ein wichtiger, manchmal sogar der wichtigste Bereich, in dem Menschen Anerkennung, Selbstbestätigung und beruflich-fachliche Selbstverwirklichung finden können. Da die operativen und die strategischen Entscheidungen in Leistungsorganisationen die Erwerbsbedingungen der darin Beschäftigten unmittelbar und auch längerfristig beeinflussen, ergibt sich das legitime und grundsätzliche Streben der Arbeitnehmer nach Partizipation und demokratischer Teilhabe in Betrieb, Unternehmen und der Wirtschaft insgesamt. Für die Regulierungsbezüge der Beschäftigungs-, Arbeits- und Partizipationsbedingungen gilt, dass sie nicht nur zwischen Beschäftigten und Beschäftiger, sondern auch nach Berufs-, Funktions- oder Qualifikationsgruppen sowie nach vielen anderen Merkmalen (wie z.B. der biographisch-lebensphasenbezogenen Situation, dem Geschlecht, der ethnischen oder religiösen Zugehörigkeit) variieren können. Dies macht ihre Aushandlung, Festlegung und Kontrolle zu einem sehr komplexen und dauerhaften Prozess. Als dessen Ergebnis lassen sich zwei Typen von Regulierungsergebnissen unterscheiden: Erwerbsregulierung zielt auf die Aushandlung, Festlegung und Kontrolle von materialen Normen der Arbeitsvertragsgestaltung, der Entlohnungs- und Vergütungsbestimmungen, von Ausbildungs- und Qualifizierungsmaßnahmen, der Arbeits- und Urlaubszeiten und der horizontalen und vertikalen Erwerbsmobilität (z.B. durch Tarifverträge, Gesetze oder individuelle Arbeitsverträge) und von prozeduralen Normen der individuellen und kollektiven Interessenaushandlung und Konfliktregulierung (z.B. durch Tarifvertragsgesetze, Rationalisierungsschutz- und Standortsicherungsabkommen oder informelle Schlichtungsverfahren). Beispiele für die Beziehungen zwischen Regulierungsbezügen und den Regulierungsergebnissen materialer und prozeduraler Normen sind in Tabelle 3.1 angegeben. Sowohl materiale als auch prozedurale Normen sind zum Teil explizit und schriftlich formalisiert, zum Teil bestehen sie aber auch als informelle Erwartungen und Normalitätsstandards. Sowohl die Regulierungsbezüge als auch die Art der Regulierungsergebnisse variieren nach Branchen, Betriebsgrößen, Unternehmenskulturen, Arbeitspolitiken, Ländern, in der Zeit und nach anderen Faktoren ganz erheblich. Traditionelle Dienstleistungsbereiche wie der Lebensmitteleinzelhandel oder das Friseurgewerbe, die kleinbetrieblich strukturiert sind, zeichnen sich durch nur we-


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nig formale Regulierungen vor allem der Beschäftigungsbedingungen aus. In großbetrieblichen Fertigungsindustrien wie der Chemie- oder Automobilbranche sind dagegen häufig sehr dezidierte formelle Regulierungen auch der Arbeitsbedingungen zu finden. Die Partizipationsbedingungen werden in vielen Ländern und Branchen kaum zum expliziten Gegenstand der Erwerbsregulierung gemacht. Dagegen sind sie material und prozedural recht stark in Ländern mit einer ausgewiesenen Mitbestimmungstradition wie Deutschland und Österreich festgelegt. Sowohl materiale als auch prozedurale Normen können stark formalisiert sein (wie z.B. in Deutschland oder Frankreich), aber auch durchaus auf eher informellen custom and practices beruhen (wie z.B. in Großbritannien). Begriffe wie Innovative Human Resource Management, die in vielen Ländern im Zusammenhang neuer Beteiligungs- und Einbindungsstrategien diskutiert werden, deuten darauf hin, dass die Partizipationsbedingungen zunehmend in vielen Ländern in den Segmenten hochqualifizierter Wissensarbeit als Gegenstand der Erwerbsregulierung thematisiert werden. Dimensionen der Regulierung von abhängiger Erwerbsarbeit Um das Panorama der Erwerbsregulierung zu vervollständigen und möglichst alle relevanten Aspekte aufzunehmen, die für eine internationale Betrachtung nicht nur der alten früh industrialisierten, sondern auch der sogenannten Schwellen- und Entwicklungs-Länder von Bedeutung sind, werden im Folgenden neun Dimensionen der Erwerbsregulierung vorgestellt. Erwerbsregulierung lässt sich demnach untersuchen nach den Aspekten der dominanten Regelungsgegenstände, der Regulierungsarenen, ihrer räumlichen Reichweite, des spezifischen Regulierungsmodus, der spezifischen Konfliktregulierungsformen, der hauptsächlichen Akteure, ihrer vorherrschenden Machtressourcen, der spezifischen Akteurskonstellation und -dynamik sowie der bestimmenden gemeinsamen Ideologie und Normen (vgl. Tabelle 3.2).

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Tabelle 3.2: Dimensionen der Erwerbsregulierung



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Dimension Regelungsgegenstände Eine erste Dimension der Erwerbsregulierung betrifft die Regelungsgegenstände. Grundsätzlich können alle Aspekte der Beschäftigungsbedingungen (vor allem Entgelt, Arbeitszeit, Urlaub, externe Mobilität im Sinne von Beschäftigungssicherung, Kündigungsmöglichkeiten etc.), der Arbeitsbedingungen (vor allem Formen der Qualifikationsnutzung und der Qualifizierung, interne längerfristige horizontale und vertikale Arbeitsmobilität, kurzfristige Arbeitseinsatzmobilität, Arbeitsorganisation im Sinne von Aufgabenbreite, -tiefe und -wechsel, Arbeitskontrolle etc.) und der Partizipationsbedingungen (individuelle oder kollektive Beteiligung in alltäglichen operativen Entscheidungen, Mitbestimmung bei operativen und strategischen Entscheidungen etc.) von Regelungen betroffen sein. Tatsächlich aber variieren die Schwerpunkte der Regelungsgegenstände nach Ländern, Branchen und auch in der Zeit ganz erheblich, ohne dass sich daraus – weder aus Beschäftigten- noch aus Beschäftigersicht – eine einfache und eindimensionale ‚besser-schlechter‘ Rangordnung von Mustern der Erwerbsregulierung konstruieren ließe. Entscheidend ist vielmehr, dass alle beteiligten Akteursgruppen zunächst einmal die Vielfalt und Andersartigkeit dieser Modelle zur Kenntnis nehmen und in ihrem Handeln berücksichtigen. Die Regelungsgegenstände Entgelt, Arbeitszeit und Urlaub machen in fast allen Ländern und Branchen traditionell und auch weiterhin den Kernbestand der Erwerbsregulierung aus. In einigen Ländern konzentrieren sich die Regelungsgegenstände auch weitgehend auf diese Aspekte der Beschäftigungsbedingungen, namentlich auf die Lohnhöhe und Lohnzusatzleistungen (wie z.B. Zuschläge für Überstunden, Nacht- und Feiertagsarbeit) sowie die Anzahl und Lage der Urlaubstage. Dies gilt z.B. für die gewerkschaftlich nicht organisierten Bereiche der US-amerikanischen Wirtschaft. In anderen Ländern dagegen spielen daneben auch Fragen der Regulierung und Kontrolle der innerbetrieblichen horizontalen und vertikalen Mobilität eine sehr große Rolle; dies gilt etwa für die Senioritätsregeln betrieblicher Arbeitsmärkte in den gewerkschaftlich kontrollierten Branchen und Unternehmen Mexikos oder der USA. Fragen der betrieblichen oder überbetrieblichen Beschäftigtenpartizipation in den unterschiedlichen Formen und Graden sind in vielen Länden nur ein marginaler Gegenstand der Erwerbsregulierung. Sie haben aber in Ländern wie Deutschland und Österreich traditionell, in Ländern Skandinaviens sowie Spaniens und Frankreichs seit einigen Jahrzehnten und in allen Länden der EU seit der Verabschiedung der Direktive 95/94/EC zur Einrichtung von Euro-Betriebsräten (siehe Abschnitt 5.2) ein erhebliches Gewicht. Betrachtet man die Entwicklungen der Erwerbsregulierung in einer vergleichenden Längsschnittperspektive, so zeigen sich widersprüchliche Tendenzen

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der Einschränkung und der Ausweitung der Regelungsgegenstände. In Deutschland z.B. ergab sich seit den 1980er Jahren eine nachhaltige Ausweitung und Differenzierung der Regelungsgegenstände von eher quantitativen zu eher qualitativen Regelungsgegenständen und von einer Fokussierung auf die Beschäftigungsbedingungen zu einer Ausweitung auch auf die Arbeits- und Partizipationsbedingungen. Gewerkschafts- und Arbeitgeberverbände haben diesen Wandlungsprozess als Übergang zu einer qualitativen Tarifpolitik charakterisiert: Von der – in den 1960er und 1970er Jahren vorherrschenden – Konzentration auf Fragen der Lohnhöhe und auf das (noch in den 1980er Jahren prominente) Problem des absoluten Arbeitszeitumfangs entwickelte sich Tarifpolitik immer stärker hin zu Regelungsgegenständen der Arbeitsplatzsicherung, des so genannten Rationalisierungsschutzes sowie zu Themengebieten wie der Flexibilisierung tariflicher Regulierungen (z.B. zur Arbeitszeit) auf der betrieblichen Ebene und der Qualifizierung (Artus 2001; Bispinck/Schulten 2003). In vielen Ländern, vor allem in sich industrialisierenden Ländern des Südens mit nur schwach entwickelten, formalisierten Strukturen der Erwerbsregulierung, brachte die zunehmende Internationalisierung von Wirtschaftsaktivitäten eine Schwächung der Verhandlungspositionen der Beschäftigten und ihrer Interessenvertretungen mit sich – die Regelungsgegenstände reduzierten sich häufig auf die drängendsten Fragen der Lohnentwicklung und auf die Verteidigung bestehender – durchaus nicht immer zeitgemäßer – rechtlicher Mindestnormen (z.B. die gewerkschaftliche Kontrolle betriebsinterner Arbeitsmärkte). 3.1 Dimension Regulierungsarenen Eine zweite Dimension der Erwerbsregulierung bezieht sich auf die allgemeine sozial-rechtliche und legitimatorische Rahmung sowie die Akteursbezüge der Erwerbsregulierung, welche hier unter dem Begriff der Regulierungsarenen gefasst werden. Entgegen anderen Konzeptionierungsvorschlägen11 werden hier 11 Müller-Jentsch hatte dem Begriff der Arena in seiner Darstellung des deutschen Systems der Industriellen Beziehungen eine sehr große, aber nur wenig ausgeführte Bedeutung zugeschrieben; danach sind ‚Arenen der Industriellen Beziehungen‘ komplexe Institutionengefüge, welche die jeweils ‚gültigen‘ dominanten Aushandlungsgegenstände und -akteure sowie die damit korrespondierenden Interessenregulierungs- und Konfliktformen bestimmen (vgl. Müller-Jentsch 1997: 195). Für Deutschland unterscheidet Müller-Jentsch dann zwei ‚Arenen der Industriellen Beziehungen‘, nämlich die Betriebsverfassung und die Tarifebene. Die Charakterisierung des deutschen Gefüges der Erwerbsregulierung als dual ist nicht neu, sie durchzieht alle einschlägigen Überblickswerke (z.B. Fürstenberg 1969). Problematisch an dem von Müller-Jentsch vorgeschlagenen ‚Arenen‘-Begriff ist einerseits, den ‚Arenen‘ eigenständige und getrennte Institutionengefüge zuzuordnen und andererseits, die Erwerbsregulierung auf diese beiden Arenen zu reduzieren. So betonen Schmidt/Trinczek


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generell fünf verschiedene Arenen unterschieden: der individuelle Vertrag, die betriebliche Vereinbarung, der Tarifvertrag, das Gesetz bzw. die staatliche Regelung und die diskursive Legitimation. Der individuelle Vertrag ist sicherlich die älteste, für viele Bereiche von Erwerbsarbeit nach wie vor die vorherrschende und auch in Kombination mit den anderen Regulierungsarenen eine nach wie vor äußerst wichtige Form der Fixierung von Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen. In kleinbetrieblichen Erwerbsstrukturen etwa werden in sehr vielen Ländern fast alle relevanten Bestandteile der Erwerbsbedingungen wie die Lohnhöhe, die Arbeitszeiten, die Leistungszumutungen und Kontrollformen individuell zwischen dem Beschäftiger und den Beschäftigten ‚ausgemacht‘. Dieses ‚Ausmachen‘ ist dabei häufig eine Mischung aus rudimentären Vertragsfestlegungen, informellen Absprachen sowie impliziten Normen ‚nach Brauch und Sitte‘, die zwischen dem Beschäftigten und dem Beschäftiger historisch gewachsen sind. Auch wenn so verstandene individuelle Verträge in die kollektive Unternehmenskultur eingebunden sind, bleibt ihr Legitimationsbezug das individuelle Arbeitsverhältnis. Die Einbettung individueller Verträge in kollektive betriebliche Normenstrukturen verweist bereits auf die zweite Regulierungsarena, die betrieblichen Vereinbarungen, deren Legitimationsbezug die betriebliche Sozialordnung ist. Solche betrieblichen Vereinbarungen können hochgradig formalisiert sein: In Deutschland z.B. handeln die Betriebsräte als Repräsentationen der Beschäftigten mit der Unternehmensleitung explizite Regeln und Vereinbarungen aus. In anderen Ländern sind die betrieblichen Verhandlungspartner in der Regel andere, etwa betriebliche Gewerkschaftsorgane (wie in England), aus Management- und Arbeitnehmervertretern bestehende Informationsorgane (wie in Frankreich) oder Fabrikkomitees (wie in Brasilien), die die Funktion der betrieblichen kollektiven Verhandlungspartner übernehmen. Betriebliche Aushandlung muss sich in dem hier dargestellten Verständnis nicht auf einen Einzelbetrieb beschränken, sie kann vielmehr auch auf einen großen komplexen Konzern mit vielen Einzelbetrieben bezogen sein.12 Die Regulierungsarena betrieblicher Vereinbarungen beschränkt sich nicht auf formalisierte rechtlich bindende Abkommen, sie kann auch vorwiegend – wie z.B. in Großbri-

(1989) die engen Verflechtungen zwischen betrieblicher und tariflicher Ebene und meinen, dass „schon auf der Ebene personeller Verschränkungen von einer wechselseitigen Durchdringung beider Ebenen im Sinne einer ‚Vergewerkschaftung der Betriebsräte‘ bzw. einer ‚Verbetriebsrätlichung der Gewerkschaften‘ gesprochen werden“ könne (ebd.: 182). 12 Vgl. zu den weltweit gültigen Betriebsvereinbarungen zur Einrichtung von Weltkonzern-Betriebsräten oder Weltkonzern-Ausschüssen in europäischen Automobil- und Chemieunternehmen wie Volkswagen, DaimlerChrysler, BASF oder Danone; vgl. Müller/Platzer/Rüb 2004 und zu den International Framework Agreements auf Weltkonzernebene Abschnitt 6.4.

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tannien – informelle (aber deshalb nicht unbedingt weniger mächtige) Bindungswirkungen als custom and practice entfalten. Die dritte Regulierungsarena bezieht sich auf kollektiv-tarifvertragliche Aushandlungen zwischen den Interessenverbänden der Beschäftigten und der Beschäftiger, in der Regel Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden. Ergebnis dieser Aushandlungen sind normalerweise Tarifverträge als privatrechtliche Kollektivvereinbarungen, die für die Mitglieder der jeweiligen Verbände bindend und rechtswirksam sind. In Ländern mit stark etatistischen Traditionen können Tarifverträge allerdings auch einen über das Privatrecht hinausgehenden, quasi öffentlichen Charakter annehmen. So werden etwa in Mexiko Tarifverträge erst dann rechtswirksam, wenn sie in der entsprechenden Abteilung des Arbeitsministeriums geprüft und registriert worden sind; in Frankreich gelten trotz eines sehr geringen gewerkschaftlichen Organisationsgrades (von nur etwa einem Zehntel aller Beschäftigten) wegen der staatlichen Politik der Generalisierung von Tarifverträgen diese für etwa neun Zehntel aller Arbeitnehmer. Die tarifvertragliche Regulierungsarena erstreckt sich normalerweise auf bestimmte Branchen und/oder Regionen, sie kann allerdings auch (wie etwa im Falle Englands) stark auf Berufsgruppen ausgerichtet sein oder (wie etwa im Falle Brasiliens) vornehmlich auf die lokale Ebene, oder schließlich auch auf einzelne Großunternehmen (wie etwa im Falle der Haustarifverträge für Volkswagen in Deutschland oder der Tradition betrieblicher Gewerkschaften und Tarifverträge in Mexiko). Während der Legitimationsbezug des Tarifvertrages das bürgerliche Vertragsrecht ist, ist dies bei der vierten Regulierungsarena das öffentliche Recht. Diese bezieht sich auf die Aushandlung und Kontrolle von staatlichen bzw. gesetzlichen oder quasi-gesetzlichen Bestimmungen, die die Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen im weiteren Sinne betreffen oder im engeren Sinne gestalten. Hierzu zählen für Deutschland etwa das Betriebsverfassungsgesetz von 1952 und seine Novellierung von 2001, das Tarifvertragsgesetz von 1949, die für allgemeinverbindlich erklärten Tarifverträge sowie das gesamte System der arbeitsgerichtlichen Rechtssprechung, insofern hiermit quasi nicht hinterfragte bürgerrechtliche Ansprüche verbunden sind. Bedeutsam ist in diesem Zusammenhang, dass zunehmend nicht nur nationalstaatliche, sondern auch supranationale und globale Rechtsnormen, wie etwa das System von Direktiven und Verordnungen im Rahmen der EU oder die auf der Ebene der ILO als einer UNO-Unterorganisation von der internationalen Staatengemeinschaft verabschiedeten Arbeitsmindeststandards, zu dieser Regulierungsarena zu zählen sind. Eine fünfte Regulierungsarena schließlich, die in der wissenschaftlichen Forschung und Literatur bisher nur wenig Beachtung fand, bezieht sich auf die öffentlich-diskursive legitimatorische Verfestigung von Normalitätsstandards und Anspruchsrechten im Hinblick auf die Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipati-


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onsbedingungen. Die Wirkung öffentlicher Kampagnen z.B. gegen Zwangsarbeit, gegen Extremformen der Kinderarbeit, gegen besonders ausbeuterische Arbeitsverhältnisse in chinesischen Fabriken, südspanischen Gewächshäusern oder zentralamerikanischen Bananenplantagen oder gegen angekündigte Werksschließungen hat in den letzten Jahrzehnten gezeigt, dass sich Unternehmen, Staaten, Arbeitnehmer und Gewerkschaften nicht nur im formalrechtlichen und vertraglichen Bezugsrahmen von Betrieben, Tarifvertragsgebieten oder Nationalstaaten legitimieren müssen. Jenseits der formalrechtlichen Bindungen überprüfen Unternehmen, welche Wirkungen eigene Maßnahmen wie etwa Massenentlassungen oder externe Enthüllungen von Verstößen gegen die ILO-Arbeitsmindeststandards bei Zulieferern für das eigene Image und bei den verschiedenen Stakeholder- und Shareholdergruppen haben könnten. Ähnlich, wie sich für den Shell-Konzern der Versuch, eine ausgediente Ölbohrplattform in der Nordsee zu versenken, zu einem großen Ansehens- und finanziellen Verlust auswuchs, unterliegen auch Maßnahmen und Politiken im Bereich der Erwerbsregulierung der sensiblen öffentlichen Beobachtung und bedürfen der diskursiven Legitimation. Die Bedeutung dieser Regulierungsarena wächst in dem Maße, wie Aspekte der Umweltverträglichkeit, der Nachhaltigkeit und der corporate social responsibility im gesellschaftlichen Diskurs an Bedeutung gewinnen. 3.2 Dimension Räumliche Reichweite Eine dritte Dimension der Erwerbsregulierung bezieht sich auf die räumliche Reichweite der Normen- und Regelsetzung und -kontrolle. Hier lassen sich grob die sechs geographischen Raumbezüge lokal, regional, national, supranational, global und transnational unterscheiden. Betriebsvereinbarungen etwa zur Standortsicherung können sich auf eine lokale Betriebsstätte oder einen nationalen Geltungsraum beschränken. Sie können sich aber auch (wie etwa im Falle der verschiedenen Standortsicherungsabkommen für General Motors Europa seit 2000) supranational auf die gesamte europäische Region beziehen oder auch (wie im Falle konzernweit gültiger Mindestarbeitsbedingungen und freiwilliger Vereinbarungen) transnational für alle bestehenden Zweigbetriebe und Unternehmensbeteiligungen Gültigkeit besitzen. Schließlich kann der Raumbezug auch global bzw. weltweit definiert sein wie etwa im Falle der allgemeinen Menschenrechte oder der von der ILO als allgemeingültig für alle sie tragenden Mit-

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gliedsstaaten gebilligten Vereinbarungen zu Mindeststandards von Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen.13 Dass es sinnvoll ist, zwischen den Dimensionen Regulierungsarena und räumliche Reichweite zu unterscheiden, zeigen zwei Beispiele: In der Regulierungsarena betriebliche Vereinbarung verhandelte Bestimmungen können eine Raumwirksamkeit von der lokalen Ebene nur eines Betriebes bis zur globalen Ebene aller weltweiten Standorte entfalten. Der Raumbezug von tariflichen Regulierungen kann ebenfalls von der lokalen Ebene über die regionale und nationale bis zur supranationalen (vgl. etwa die beginnenden tarifvertraglichen Absprachen auf der EU-Ebene) oder transnationalen Ebene reichen. Insgesamt ist also wichtig, zwischen den Regulierungsarenen und der räumlichen Reichweite von Erwerbsregulierung systematisch zu unterscheiden, auch wenn hier häufig „wahlverwandtschaftliche Korrelationsbeziehungen“ (vgl. weiter unten) beobachtet werden können. Im internationalen Vergleich zeigt sich, dass sehr große Variationen zwischen den Ländern hinsichtlich der räumlichen Reichweite ihrer wichtigsten Elemente der Erwerbsregulierung bestehen. Ländern mit vorwiegend regionalen und sektoralen Regulierungen durch Tarifverträge (Deutschland, Spanien, Italien) stehen solche mit einer Dominanz betrieblicher Vereinbarungen (Großbritannien, Frankreich, Polen) oder lokaler Tarifverträge (Brasilien, z.T. China) gegenüber. In Deutschland hat sich durch die ‚Verbetrieblichung‘ tarifvertraglicher Aushandlungsgegenstände das duale System regionaler Tarifverträge und lokal-betrieblicher Vereinbarungen weiter ausdifferenziert und stabilisiert (Artus 2001). In anderen Ländern wie z.B. Belgien, Finnland, Irland und Norwegen ist die Erwerbsregulierung um nationale Tarifverträge zentriert. In post-sozialistischen oder noch-sozialistischen Ländern spielt als Erbe des staatsdominierten Wirtschaftens die nationale Ebene häufig noch eine große Rolle, so z.B. über die an die Kommunistische Partei gekoppelten Gewerkschaftsorganisationen in der Volksrepublik China und mittels der Wirtschafts- und Sozialräte in Slowenien, Ungarn und Rumänien (Kohl/Platzer 2004). In vielen sich spät industrialisierenden Ländern Afrikas und Lateinamerikas haben regionale staatliche und Verbandsstrukturen kein großes Gewicht, und die räumliche Reichweite der Er13 Genau genommen handelt es sich bei dem komplizierten Verabschiedungsmodus der ILO-core conventions um inter-nationale bzw. inter-gouvernementale und nicht im strengen Sinne um globale Normen. Gleichwohl kann zumindest der Regelungsanspruch einiger dieser Bestimmungen, wie etwa diejenigen zu forced labour (Convention no. 29 von 1930) und zur Koalitionsfreiheit (Convention no. 87 und 98 von 1948 und 1949), als quasi-global angesehen werden, weil sich auch die wenigen Länder, die diese Vereinbarungen noch nicht ratifiziert haben, dem aus diesen Regulierungen entstehenden globalen Legitimationsdruck kaum entziehen können, vgl. Abschnitt 6.1.


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werbsregulierung weist eine duale Struktur von lokal-betrieblicher und nationaler Ebene auf. 3.3 Dimension Regulierungsmodus Eine weitere, vierte Regulierungsdimension bezieht sich auf den Regulierungsmodus, wobei grundsätzlich und vereinfachend zwischen materialer und prozeduraler Regulierung einerseits und zwischen informeller und formeller Regulierung andererseits unterschieden werden kann. Während im Falle materialer Regulierung bestimmte Bedingungen für Arbeit, Beschäftigung und Partizipation explizit definiert werden (z.B. „das Gehalt in der Besoldungsgruppe X beträgt Y Euro monatlich“ oder „die wöchentliche Arbeitszeit beträgt 35 Stunden“), wird im Falle prozeduraler Normen das Verfahren festgelegt, nach dem Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen definiert und kontrolliert werden. Prozedurale Regulierung könnte man auch als reflexive oder Meta-Regulierung bezeichnen. Beide Regulierungstypen haben für die involvierten Akteure und Akteursgruppen Vor- und Nachteile sowie insgesamt beachtliche Eigenheiten. Materiale Festschreibungen können z.B. die Beschäftigten gegenüber allzu starken konjunkturbedingten ‚Ausschlägen‘ und Zumutungen schützen. Prozedurale Regulierungen erleichtern fallweise flexible Lösungen. Material-substantielle Regulierung begrenzt mögliche Konflikte auf Fragen der Normenauslegung und Normenkontrolle. Bei prozeduraler Regulierung können Konflikte hinsichtlich dieser Aspekte der Normenauslegung und -kontrolle und auch in Bezug auf die Normensetzung selbst und die Aushandlung darüber entstehen, welche Beteiligungsansprüche legaler und legitimer weise erhoben werden können. Neben der – gerade auch im Arbeitsrecht üblichen – Unterscheidung zwischen materialen und prozeduralen Normen ist auch das Gegensatzpaar von informellen und formellen Normen für die Erwerbsregulierung von großer Bedeutung. Gerade in bezug auf Aspekte der ‚normalerweise zu erwartenden Arbeitsleistung‘ herrschen in Arbeitsbezügen in der Regel eher informelle Normen und Normalitätsstandards vor – nur in extrem taylorisierten bzw. parzellierbaren Arbeitsvollzügen (etwa bei Montagebandarbeit oder der Stückgutfertigung eines traditionellen Drehers) ist die Leistungserbringung minutiös formalisierbar. Gerade für den angelsächsischen Bereich umschreibt der Begriff der custom and practice einen Regulierungsmodus zwischen den Idealtypen der hochgradig formalisierten und der kasuistisch-informellen Regulierung: Für bestimmte Aspekte der Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen gibt es ‚übliche‘ Prozeduren (z.B. die Anhörung eines Arbeitsteams vor einer Neueinstellung) und/oder ‚normale‘ materiale Standards (etwa der Behandlung von

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Schwerbehinderten oder Berufsunfallkranken). Solche Regeln ‚nach Brauch und Sitte‘ entfalten nicht selten eine größere Beständigkeit und Regelungskraft als viele formalisierten Regelwerke. Die angeführten Beispiele zeigen auch, dass sowohl prozedurale als auch materiale Normen informell ad hoc, formell oder nach custom and practice ausgehandelt und festgesetzt werden können, sodass in der Realität sehr viele Kombinationsmöglichkeiten denkbar sind. Studien zur Erwerbsregulierung, vor allem international vergleichende Untersuchungen, konzentrieren sich häufig auf die formellen Regeln. Dies hat zweifelsohne große Vorteile, denn der Zugang zu den entsprechenden Daten (z.B. Tarifverträge, Gesetze, Gerichtsurteile) und ihre intersubjektive Überprüfbarkeit sind einfacher. Außerdem indizieren formelle Regulierungen sowie deren Veränderungen immer auch ein Stück weit die reale Regulierungspraxis. Man kann formelle Normen und Regeln auch als Sedimente der (informellen) Praxis von Erwerbsregulierung oder als ‚vorübergehenden Waffenstillstand‘ im Kräftemessen der Interessen ansehen. Ohne deren Kenntnis als wichtige strukturierende Elemente ist in aller Regel auch die alltägliche (informelle) Regulierungspraxis oder die Dynamik von Konfliktsituationen kaum zu verstehen. Gleichwohl sind Vorbehalte gegenüber einer ausschließlich auf formelle Normen ausgerichteten Betrachtungsweise angebracht, denn diese formellen Regelungen gewinnen meistens erst in der Wechselwirkung mit informeller Regulierung ihre eigentliche Bedeutung. In aller Regel gilt: Je rigider formelle Normen zentralistisch gesetzt werden, desto bedeutsamer sind – gleichsam als Überdruckventil – für die tatsächliche Erwerbsregulierung informelle Normen. Dies zeigt sich z.B. an der tatsächlichen Regulierung der Lohnhöhe in Kuba oder an dem realen Gang von Schlichtungsvereinbarungen bei Arbeitskonflikten in traditionell stark staatskontrollierten Ländern wie China, Mexiko oder Russland.14 Formelle und informelle Nomen sind in mehr oder weniger ausgeprägter Intensität meistens gleichzeitig vorhanden. Nationalspezifische Regime der Erwerbsregulierung lassen sich durch das jeweilige Mischungsverhältnis charakterisieren. Deutschland weist ein vergleichsweise hohes Niveau an Formalisierung und Verrechtlichung auf. Für viele Transformationsländer Mittel- und Osteuropas sind informelle Regulierungen von großer Bedeutung, und das custom and practicePrinzip ist für angelsächsische Länder besonders relevant.

14 Zu dem Argument informeller Flexibilisierungen bei formeller Rigidisierung vgl. allgemein Pries 1988; zu China vgl. Abschnitt 4.1 und http://www.europe-solidaire.org/spip.php?article12396#top; zu Mexiko vgl. Dombois/Pries 1999; zu Russland vgl. http://www.europe-solidaire.org/spip.php? article8444.


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3.4 Dimension Konfliktregulierung Eine wichtige Dimension der Erwerbsregulierung ist fünftens die Art und Weise, wie individuelle und kollektive Konflikte reguliert werden. Solche Konflikte können als vorwiegende Normengenerierungs-, Normenveränderungs- und Normenauslegungskonflikte oder als ‚umgeleitete Konflikte‘ charakterisiert werden. Letztere entstehen hinsichtlich von Regelungsbereichen, für die formalisierte – prozedurale oder materiale – Normenfestlegungen existieren, aber entweder eine Partei einen offensichtlichen Verstoß gegen diese Normen reklamiert oder die genaue Auslegung dieser Normen strittig ist. Konflikte hinsichtlich prozeduraler Regulierungen betreffen z.B. häufig die Frage, ob eine Beschäftigteninteressenvertretung (z.B. ein Fabrikkomitee, ein Betriebsrat oder ein Euro-Betriebsrat) rechtzeitig und umfassend informiert und konsultiert wurde. Materiale Normenauslegungen werden etwa zu contested terraines, wenn es um die Einbeziehung bestimmter Lohnnebenleistungen in vereinbarte prozentuale Entgelterhöhungen geht. Sehr häufig entstehen Konflikte um die Veränderung von Normen. So kann etwa von einer Gewerkschaft eine dauerhafte Reduktion der regelmäßigen wöchentlichen Arbeitszeit als Normenveränderung angestrebt werden, und sie muss diese unter Umständen durch einen längeren offenen Arbeitskampf durchsetzen (vgl. Kittner 2005, z.B. zum Streik der IG Metall für die 35-Stundenwoche in Deutschland ebd.: 706ff.). Umgekehrt will ein Unternehmen in einer Krisensituation vielleicht Zuschläge ersatzlos streichen, die es schon seit vielen Jahren gezahlt hat (auch wenn darüber keine explizite Vereinbarung besteht). Wenn Konflikte in Themenbereichen entstehen, für noch keinerlei formalisierte oder explizite Normen bestehen, lässt sich von Normengenerierungskonflikten sprechen. Diese treten meistens bei drastisch veränderten Umweltverhältnissen, z.B. bei der Einführung völlig neuer Arbeitstechnologien, auf oder, wenn sich eine der dominanten Akteursgruppen in einer besonders vorteilhaften Verhandlungsposition wähnt. Von ‚umgeleiteten Konflikten‘ lässt sich dann sprechen, wenn der eigentliche Konfliktgegenstand nicht die Generierung, Interpretation oder Veränderung von Normen ist, sondern hierauf bezogene Forderungen eigentlich nur der Vorwand sind, um andere Ziele und Interessen zu verfolgen. So kann ein Konfliktpartner z.B. einen Normengenerierungskonflikt beginnen in der vorherrschenden Absicht, einen bestimmten Gegenspieler in seiner Existenz auszulöschen oder die eigene Anhängerschaft fester zu binden bzw. zu erweitern (und nicht, um ganz bestimmte Normen tatsächlich neu zu generieren).

62 Abbildung 3.2:

3 Erwerbsregulierung in vergleichender Perspektive Ausgefallene reguläre Arbeitstage im internationalen Vergleich

Quelle: Eigene Ausarbeitung nach ILO (http://laborsta.ilo.org/); die Rate gibt die Anzahl der (i.d.R. wegen Arbeitskonflikten und Aussperrungen verursachten Produktionsunterbrechungen) nicht gearbeiteten regulären Arbeitstage pro 1.000 Beschäftigte an.

Obwohl diese generellen Konflikttypen in allen Ländern in der einen oder anderen Weise vorkommen dürften, unterscheiden sich die dominanten Mechanismen ihrer Bearbeitung doch ganz erheblich. In der Volksrepublik China z.B. hat die betriebliche Konfliktregulierung durch eine bipartistische Schlichtungs- und durch eine tripartistische Schiedskommission quantitativ und qualitativ die größte Bedeutung. In Deutschland dagegen sind einerseits sehr dezidierte bipartistisch geregelte tarifliche Schlichtungsordnungen zwischen Arbeitgeber- und Gewerkschaftsverbänden und andererseits die unabhängigen (und von der Grundstruktur tripartistischen) Arbeitsgerichte wichtig. Dagegen spielen in lateinamerikanischen Ländern wie Mexiko und Brasilien die staatlichen Schlichtungsorgane eine direkt intervenierenden große Rolle. Die Häufigkeit und Dauer von direkten kollektiven Arbeitskämpfen sowie der Umfang der involvierten Beschäftigten variiert selbst in den Länden Europas extrem stark (vgl. Abbildung 3.2). Für die in der Abbildung 3.2 aufgeführten Länder ergeben sich für den betrachteten Zeitraum 1990 bis 2007 aus den verfügbaren Angaben die folgenden arithmetischen Mittelwerte : Deutschland 4 Arbeitstage, Finnland 134 Arbeitstage, Italien 87 Arbeitstage, Kanada 190 Arbeitstage, Korea 87 Arbeitstage, Spanien 193 Arbeitstage und Türkei 112 Arbeitstage. Es zeigt sich also, dass Streiks und


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Aussperrungen – hier über den einzigen verfügbaren Annäherungswert gemessen – sowohl nach Ländern als auch nach Perioden sehr stark varriieren. 3.5 Dimension Dominante Akteure Eine sechste Dimension der Erwerbsregulierung betrifft die jeweils dominanten Akteure und Akteursgruppen. Neben den individuellen Akteuren im unmittelbaren Verhältnis von Beschäftigten und Beschäftigern haben auf der betrieblichen und Unternehmensebene die verschiedensten Formen von betrieblichen Vertretungsorganen große Bedeutung. Diese können – wie z.B. in Belgien, Dänemark, Finnland, Frankreich und Norwegen – aus formalisierten, rechtlich abgesicherten ‚gemischten Gremien‘ von Beschäftigten- und Beschäftiger-Vertretern bestehen oder aber – wie in den meisten anderen Ländern Europas – als reine Beschäftigtenvertretungen arbeiten (EU 2006: 61ff.). Daneben existieren in vielen Branchen auch informelle, rechtlich nicht regulierte ‚Andere Vertretungsorgane‘ (Hauser-Ditz et al. 2008). Gerade in Bereichen hochqualifizierter Wissensarbeit existieren solche ‚Anderen Vertretungsorgane‘ (Abel/Pries 2005; Hauser-Ditz et al. 2008; Ittermann 2009). In England haben sich auf der betrieblichen Ebene die shop stewards als wichtige gewerkschaftliche Akteursgruppe etabliert (Goodman/Whittingham 1969; Traxler 2003; Partridge 2007). In fast allen Ländern der Welt sind die Gewerkschaften und Unternehmerverbände sehr wichtige Akteure der Erwerbsregulierung. Sie organisieren nicht nur die Tarifverhandlungen auf den unterschiedlichsten Ebenen, sondern nehmen auch aktiv auf die öffentlich-staatliche Arbeitspolitik Einfluss. Die jeweilige Stärke und die Strukturen der Gewerkschafts- und Unternehmerverbände sowie ihr Verhältnis zum Staat variieren nach Ländern und Branchen sehr stark. So sind die Unternehmerverbände in vielen spät industrialisierten Ländern, vor allem den post-sozialistischen Staaten, extrem schwach oder gar nicht ausgebildet. Dies beschränkt die Funktionen der Gewerkschaften strukturell, da der wichtigste Partner für Kollektivverhandlungen fehlt. Bei den Gewerkschaften lassen sich einheitsgewerkschaftliche Strukturen wie in Deutschland und (eher als staatlich auferlegte Zwangsbestimmung) in der VR China von Konstellationen weitgehend gleich starker weltanschaulicher Richtungsgewerkschaften wie z.B. in Belgien, Brasilien, Frankreich oder Spanien unterscheiden. Viele Länder weisen diesbezüglich eine Mittelposition mit einigen starken, häufig auch vom Staat präferierten und einigen schwachen Richtungsgewerkschaften auf (z.B. Indien, Mexiko, Spanien). Die sozialwissenschaftliche Forschung über Unternehmerverbände und ihre Rolle in der Erwerbsregulierung ist im Vergleich zu den Gewerkschaften schwach entwickelt, obwohl die gewerkschaftlichen Strukturen, Politi-

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ken und Wirkungen im Regime der Erwerbsregulierung meistens ohne Bezugnahme auf die entsprechenden Unternehmerverbandsstrukturen überhaupt nicht verständlich werden (vgl. Behrens/Traxler 2003; Traxler/Huehmer 2007). Große Beachtung verdient auch der Staat als Akteur der Erwerbsregulierung. Er tritt in den unterschiedlichsten Rollen auf – von dem Extrem des ‚Nachtwächters‘, der nur für die Wahrung eines Mindestrahmens für die Wirtschaft verantwortlich zeichnet, bis hin zum autoritären Interventionsstaat, der sich als Hauptverantwortlicher der Erwerbsregulierung versteht. Die jeweilige Bedeutung des Staates zeigt sich auch in der Ausdifferenzierung seiner entsprechenden Organe, vor allem der Funktionen der Legislative, Exekutive und Jurisdiktion. So findet z.B. die Arbeitsrechtsprechung in Deutschland in einem eigenständigen System von unabhängigen Arbeitsgerichten statt, während sie in den meisten Ländern der Welt als Teil der allgemeinen bürgerlichen Rechtspflege behandelt wird oder weitgehend direkter staatlicher Entscheidungsregie (wie zum Teil in Mexiko) unterliegt. Darüber hinaus spielen oft die Berufsgruppenverbände als korporative Akteursgruppen für die Erwerbsregulierung eine nicht zu unterschätzende Bedeutung. Dies zeigt sich weltweit in der Machtstellung etwa der Ärzte- und Anwaltsverbände, die den Zugang zu ihrer jeweiligen Profession selbständig kontrollieren und wichtige Aspekte der Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen festlegen. Die relative Bedeutung der betrieblichen Vertretungsorgane, der Gewerkschafts- und Arbeitgeberverbände, des Staates sowie der Berufsgruppenverbände variiert nach Ländern sehr stark. Während in einigen Ländern ‚monistische Systeme‘ mit überwiegender Regulierungskompetenz für Gewerkschafts- und Arbeitgeberverbände (USA, Großbritannien) oder mit Staatsdominanz (VR China, Russland) vorherrschen, bestimmen in anderen Ländern ‚duale Systeme‘ der Erwerbsregulierung das Bild, in denen – freilich mit jeweils unterschiedlichem Gewicht – betriebliche Vertretungsorgane und Gewerkschafts- und Arbeitgeberverbände aktiv sind (vgl. Tabelle 3.3).


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Tabelle 3.3: Vertretungsstrukturen in Klein- und Mittelbetrieben ausgewählter Länder Land

Gremien

Bulgarien

Gewerkschaftliche Vertretung

Frankreich

Arbeitnehmerdelegierte Betriebsrat Gewerkschaftsvertreter Arbeitsschutzkomitees

Ungarn

Italien

Portugal Schweden

Großbritannien

Mindestbeschäftigtenzahl für GremienEinrichtung 5 Gewerksch.mitgl.

11 50 50 50

50 Betriebsrat 50 Gewerkschaftsvertreter 2/3 des Betriebsrates durch Gesamtbelegschaft gewählt 15 1/3 des Betriebsrates 15 nominiert durch gewerkschaftliche Organe nicht vorhanden Arbeiterkomitees nicht vorhanden Gewerkschaftsvertretung

Gewerkschaftsvertreter

Hauptgremium Monistische Struktur, Gewerkschaften Duale Struktur

Duale Struktur

Monistische Struktur, Gewerkschaften Duale Struktur Monistische Struktur, Gewerkschaften

Gesetzlich festgelegte Anerkennung für Monistische Unternehmen mit Struktur, mehr als 21 Beschäf- Gewerkschaften tigten

Quelle: Eigene Anpassung nach Bouquin et al. 2007: 19; vgl. auch EC 2008.

Neben diesen in der Forschung mehr oder weniger gut untersuchten Akteursgruppen gewinnen zunehmend auch Nicht-Regierungsorganisationen, soziale Bewegungen und komplexere Aktivisten-Netzwerke sowie die Medien als Akteursgruppen für die Erwerbsregulierung an Gewicht. Dies hängt sehr stark mit den sich verändernden Legitimationsanforderungen für wirtschaftliches Handeln insgesamt und speziell für unternehmerische Entscheidungen zusammen (Stehr 2007). In jüngeren Kampagnen wie z.B. den Clean-Cloth-Bewegungen in den USA (Scherrer/Greven 2001) konnten NGOs und Studentenvereinigungen erhebliches Druckpotential gegenüber den Unternehmen aufbauen, die den großen

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privaten Eliteuniversitäten die mit entsprechenden Logos versehenen Bekleidungsstücke lieferten. Ähnliche Kampagnen und Regulierungsstrategien, die von der Konsumentenseite her auf die Verbesserung der Erwerbsbedingungen von Beschäftigten drängen, gehören in zunehmendem Ausmaß zur normalen Umwelt großer Unternehmen.15 Ähnliches gilt auch für die Verbreitung komplexer Indizes wie den Dow Jones Sustainability Group Index oder die Social Accountability 8000, welche durchaus erheblichen Einfluss auf die Erwerbsregulierung nehmen können – allerdings über vergleichsweise indirekte Akteursbeziehungen wie z.B. die Tätigkeit internationaler Rating- und Monitoring-Gruppen.16 Während die Regulierungsarena der diskursiven Legitimation einerseits vergleichsweise schwache und diffuse Durchsetzungsmechanismen und einen eher informellen Regulierungsmodus aufweist, sollten ihre möglichen Auswirkungen nicht unterschätzt werden, da ihre räumlichen Wirkungen sehr weit reichen können und hier unter Umständen Regelungsgegenstände thematisiert werden, die in anderen Regulierungsarenen z.B. wegen fehlender starker Akteure kaum bearbeitet werden. 3.6 Dimension Machtressourcen Eine siebte Dimension der Erwerbsregulierung bezieht sich auf die dominanten Machtressourcen, die die Akteure und Akteursgruppen jeweils mobilisieren können. Grundsätzlich kann man hier in Anlehnung an die bereits erwähnten fünf erwerbsstrukturierenden Institutionen die Handlungsressourcen sozialen, kulturellen, ökonomischen, organisationalen und politischen Kapitals unterscheiden. Gerade in der individuell-vertraglichen Regulierungsarena werden vorwiegend soziales und kulturelles Kapital, also ‚Beziehungen‘ sowie der Verweis auf Loyalitätsverpflichtungen einerseits und die personengebundenen Qualifikationen andererseits ins Feld geführt. Letztere sind für individuelle Akteure die Hauptgrundlage für die ‚Primärmacht‘, die sie im Rahmen des PrinzipalAgenten-Verhältnisses mobilisieren können: Aufgrund ihrer Qualifikationen, Fertigkeiten, Kontextinformationen etc. besitzen abhängig (und in der Regel auch selbständig) Beschäftigte als Ausführende von Arbeitsaufträgen in Bezug auf deren Details und Umsetzung strukturell einen Wissensvorsprung gegenüber dem Auftraggeber als ihrem ‚Prinzipal‘. Für korporative Akteure der Erwerbsregulierung, wie die Unternehmen als Beschäftiger und die Gewerkschafts- sowie Unternehmerverbände, sind das ökonomische Kapital (z.B. in der Form von 15

Vgl. z.B. http://www.transnationale.org/ und http://www.oecdwatch.org/. Vgl. z.B. http://www.accountability21.net/, http://www.sa-intl.org/, http://www.sustainability-indexes. com/ und http://www.nachhaltigkeit.info/; vgl. auch Kapitel 9.

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Finanzressourcen, um Arbeitskonflikte durchzustehen) und das politische Kapital in der Regel von ausschlaggebender Bedeutung. In Tarifauseinandersetzungen z.B. können Gewerkschaften entweder über öffentlichkeitswirksame Medienkampagnen und Streikgeldzahlungen – für die viel ökonomisches Kapital mobilisiert werden muss – Einfluss nehmen oder aber über das organisationale Kapital der Mobilisierung von Mitgliederloyalität in Form ehrenamtlicher Mitarbeit, dem Aufruf zu Demonstrationen etc.. Politisches Kapital kann über öffentlichen Druck, über eine gewerkschaftsnahe oder unternehmerfreundliche Partei oder über die Berufung auf rechtliche Normierungen und die formalisierten Mechanismen ihrer Überwachung (z.B. durch die Arbeitsgerichtsbarkeit) mobilisiert werden. Organisationales Kapital kann sich auf der Ebene individueller Aushandlungslogiken auf die Kompetenzen und Ressourcen beziehen, die ein Akteur allein aufgrund seiner Positionierung innerhalb einer komplexeren Organisation zu mobilisieren in der Lage ist, es kann aber auch als kollektive Loyalitätsbindung und Folgebereitschaft ein enormes Handlungspotential nach außen darstellen. Generell lässt sich für die Erwerbsregulierung eine gewisse Bedeutungsverschiebung vom sozialen und kulturellen Kapital hin zum ökonomischen und organisationalen und schließlich verstärkt zum politischen Kapital feststellen. Vielen Gewerkschaften in den früh industrialisierten Ländern wurde in den 1970er und 1980er Jahren z.B. ein Wandel von sozialen Bewegungsorganisationen, die das soziale, kulturelle und organisationale Kapital ihrer Mitglieder mobilisierten, zu Dienstleistungs- bzw. Versicherungsorganisationen, die vorrangig ökonomisches und politisches Kapital mobilisieren, attestiert (Schmidt 1971; Schroeder/ Weßels 2003). Wie stark die gewerkschaftliche Organisationsrate und die tarifliche Deckungsquote variieren können, zeigt die Abbildung 3.3. Sie macht auch deutlich, dass diese Variationen durchaus unabhängig voneinander sind, also niedrige Gewerkschaftsraten mit hohen tariflichen Deckungsraten einhergehen können und umgekehrt. Dies verweist auf die Bedeutung der institutionellen Einbettung des Regimes der Erwerbsregulierung: In Frankreich werden viele Tarifverträge trotz sehr niedriger gewerkschaftlichen Organisationsrate durch den Staat für allgemeinverbindlich erklärt; in Belgien, Dänemark, Finnland und Schweden erklärt sich die sehr hohe gewerkschaftliche Organisationsrate durch die (Mit-) Verwaltung der Arbeitslosenversicherung durch die Gewerkschaften (sog. GentSystem, vgl. Leonardi 2006). Die Frage der mobilisierbaren Machtressourcen stellt sich nicht nur für die Gewerkschaften immer wieder. Auch die Arbeitgeberverbände leiden in vielen Ländern seit den 1990er Jahren unter massivem Mitgliederschwund (Traxler/Huemer 2007). In post- oder noch-sozialistischen Ländern existieren zum Teil überhaupt keine Arbeitgeberverbände.


68 Abbildung 3.3:

tarifl. Deckungsrate

Organisationsrate

Li ta Ts Le ue n ch ttla ec nd Es hie n G ro U tlan ßb n d g rit a an rn n Lu P ie n xe ole Sl mbu n ow rg ak De ut Irl ei sc an hl d Zy and S pe Ö pa rn st ni Dä e rre e n ne ic m h Ni Por ar e d tu k er ga la l Be n d S c lg e hw ie Fi ed n nn e n la Fr Ita n d a n li Sl kr e n ow eic en h ie US n Ja A pa n

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Gewerkschaftliche Organisations- und tarifliche Deckungsrate im internationalen Vergleich

Quelle: Eigene Ausarbeitung nach Carley 2002: 9 und 17

In einer international vergleichenden Perspektive ist relevant, dass für konkret zu untersuchende Länder, Regionen oder Fallbeispiele in einem ersten Schritt alle fünf genannten Machtressourcen zu berücksichtigen sind und in einem zweiten Schritt die spezifische Zusammensetzung und Dynamik der unterschiedlichen Machtressourcen rekonstruiert werden sollte. Ein Vergleich etwa der gewerkschaftlichen Organisationsraten und der tariflichen Deckungsraten in wichtigen europäischen Ländern und in Japan sowie den USA (vgl. Abbildung 3.3) zeigt, dass auch in Ländern mit äußerst niedrigem gewerkschaftlichen Organisationsgrad (z.B. Frankreich mit weniger als 10%) die abhängig Beschäftigten eine durchaus starke Position im Regime der Erwerbsregulierung einnehmen können, etwa wenn ihnen die punktuelle Mitgliedermobilisierung ebenso gelingt wie die Mobilisierung politischen Kapitals über politische Parteien und ein stark etatistisches öffentliches Regime. Umgekehrt zeigt das Beispiel der Erwerbsregulierung im Italien der 1980er Jahre, dass extreme Fähigkeiten der Mitgliedermobilisierung noch keine hinreichende Garantie für eine auf Dauer ausreichende Machtmobilisierung im Regime der Erwerbsregulierung darstellen.


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3.7 Dimension Akteurskonstellation Die achte Dimension der Erwerbsregulierung zielt auf die Konstellation der daran beteiligten Akteure und Akteursgruppen. Dabei können grundsätzlich drei verschiedene Interaktionsmodi unterschieden werden: Verhandlung, Wettbewerb und Deliberation (Kohler-Koch 1998: 24). Während in Verhandlungssituationen von den beteiligten Akteuren ein gemeinsames Ergebnis durch Kräftemessen angestrebt wird, führt die Wettbewerbslogik in der Regel zur Marginalisierung oder gar zum Ausscheiden bestimmter Akteure; die deliberative Verhandlungssituation ist auf die Geltung des besseren Arguments orientiert (vgl. allgemein Bessette 1980). Bezogen auf Tarifverhandlungen können alle drei Mechanismen zum Tragen kommen. Bestimmte Länder, Branchen und Akteurskonstellationen lassen sich auch durch spezifische Gewichtungen von Verhandlung, Wettbewerb und Deliberation charakterisieren. So ist der Verhandlungsmodus in Deutschland generell, speziell etwa in der Energie- oder Chemieindustrie dominant, während z.B. in Frankreich allgemein und in Deutschland z.B. in der Metallindustrie eine wettbewerbliche Interaktionslogik stärker ausgeprägt ist – sie wird von allen beteiligten Gruppen, den Arbeitergebern, den Gewerkschaften und den Arbeitnehmern als Normalitätserwartung eingebracht. Stark deliberative Elemente kennzeichnen die Verhandlungen um die Einführung von Mindestlöhnen in verschiedenen Branchen in Deutschland: Hier lassen sich kaum verfestigte, homogene Positionen der Arbeitgeber ausmachen, politische Akteure und wissenschaftliche Argumente sowie Beispiele anderer europäischer Länder spielen eine vergleichsweise große Rolle. Im Hinblick auf Erwerbsregulierung lässt sich eine erste idealtypische Situation als liberal-individualistische Verhandlungs- und Kontraktsituation oder auch als individual bargaining bezeichnen. Sie wird z.B. in der neoklassischen Ökonomie als Modell unterstellt und geht von einer mehr oder weniger ausgeglichenen Verhandlungssituation zwischen einem Beschäftigten bzw. Beschäftigung Suchenden und einem Beschäftiger aus. Die Verhandlungsmacht der beteiligten Seiten richtet sich nach der allgemeinen Marktlage sowie der individuellen Ressourcenausstattung und Präferenzstruktur. Die Beschäftigten bzw. Beschäftigung Suchenden bringen in diesem Modell ihre Ressourcen als Primärmacht unmittelbar in den nicht durch Dritte vermittelten Aushandlungsprozess ein (Jürgens/Naschold 1984). Hochqualifizierte Wissensarbeiter hatten z.B. unter Bedingungen einer boomenden Internetökonomie gute Chancen, positive Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen individuell auszuhandeln. Unter Bedingungen struktureller Massenarbeitslosigkeit sind auch hohe Qualifikationen und flexible individuelle Präferenzen keine hinreichende Voraussetzung für eine starke Primärmacht-Verhandlungsposition in der Erwerbsregulierung.

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Dem Marktmodell der liberal-individualistischen Akteurskonstellation gegenüber steht das idealtypische Modell der einseitigen autokratischen Setzung. Autoritäre Regime wie etwa die ‚Entwicklungsdiktaturen‘ in vielen Teilen der Welt oder totalitäre Staaten wie der spanische Frankismus oder der deutsche Nationalsozialismus beanspruchten für sich das Monopol der einseitigen Setzung von Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen.17 Der Versuch einer einseitigen autoritären Setzung der Erwerbsbedingungen kann nicht nur von Seiten des Staates, sondern auch des einzelnen Unternehmers bzw. Beschäftigers ausgehen. Wo ein großes Unternehmen in einer strukturschwachen Region als einziger Arbeitsplatzanbieter fungiert, ist eine quasi monopolartige Situation des Erwerbsangebotes gegeben, die zu einer Akteurskonstellation unilateraler Setzung führen kann. Eine einseitige Beherrschung des Feldes der Erwerbsregulierung durch einen oder mehrere Beschäftigte ist im Extremfall ebenfalls denkbar. So wird etwa für die Prinzipal-Agenten-Beziehung der Fall diskutiert, dass ein Agent aufgrund von Wissensvorsprung und monopolisierten Beziehungen den Prinzipal gleichsam von sich abhängig machen kann. Dies ist aber eine völlig instabile und auf Dauer nicht haltbare Akteurskonstellation, weil der Prinzipal per Definition entscheidende Verfügungsrechte besitzt, die ihm – wenn auch nur unter Verlusten – ein Austauschen des Agenten ermöglichen. Wesentlich häufiger als diese beiden idealtypischen Extreme der liberalindividualistischen und der einseitig-autoritären Akteurskonstellationen finden sich in der einschlägigen Literatur und in der Wirklichkeit Akteurskonstellationen, die mit den Begriffen collective bargaining und political bargaining bezeichnet werden. Im ersten Fall handelt es sich um mehr oder weniger machtgleichgewichtige Akteurskonstellationen, in der Regel zwischen Gewerkschaften und Unternehmerverbänden, die nach eingespielten Normen und expliziten Regeln Erwerbsbedingungen aushandeln und kontrollieren. In diesen Aushandlungen mobilisiert jede Seite die ihr zur Verfügung stehenden Ressourcen (z.B. Geld als ökonomisches Kapital, Beziehungen zu Medien als soziales Kapital oder Mitglieder als organisationales Kapital). Collective bargaining bedingt einen staatlich-rechtlich geschützten Bereich autonomer Regulierung zwischen Kapital und Arbeit (Tarifautonomie). Diese dyadische Akteurskonstellation ist für Länder mit einer liberalen Tradition (Großbritannien, USA, eingeschränkt auch Indien) typisch.

17 Dass sich unter einem Regime autoritärer Setzung der Bedingungen von Erwerbsarbeit immer auch Ventile flexibler informeller Regulierung öffnen, zeigt das Beispiel des Frankismus in Spanien (Pries 1987) oder auch der betrieblichen Regulierungen etwa in großen Stahlunternehmen wie Krupp während des Nationalsozialismus (Herbert 1999).


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Im Gegensatz hierzu nimmt der Staat in der Akteurskonstellation des political bargaining eine wesentlich aktivere Rolle als ‚Mitverhandler‘ ein, der mehr oder weniger direkt und unmittelbar in das Regulierungsgeschehen der Tarifparteien involviert ist bzw. eingreift. Für die 1970er Jahre wurde etwa für verschiedene westeuropäische Länder eine solche Akteurskonstellation unter dem Stichwort des Neo-Korporatismus diskutiert (Schmitter/Lehmbruch 1979). In Deutschland gab es z.B. eine so genannte ‚konzertierte Aktion‘ von Staat, Arbeitgeber- und Gewerkschaftsverbänden, in der die allgemeine Lohnpolitik und sogar die effektiven Lohnerhöhungsraten in enger Abstimmung politisch ausgehandelt wurden. Die Akteurskonstellation der Erwerbsregulierung in Ländern mit einer entwicklungsautoritären Tradition (wie Mexiko, Brasilien oder Argentinien, vgl. Dombois/Pries 1999) war bis in die 1980er Jahre sehr stark durch eine solche triadische Konstellation des political bargaining charakterisiert. Zwar kann das relative Gewicht aller drei kollektiven Akteursgruppen im Falle des political bargaining konkret stark variieren, aber letztlich wird die Dynamik der Erwerbsregulierung in diesem Modell nicht vorrangig durch die unabhängige Ressourcenmobilisierung im Kapital-Arbeit-Verhältnis bestimmt, sondern durch die Mobilisierung politischer Einflussnahme und Kräfte im Rahmen des Staatssystems. 3.8 Dimension Gemeinsame Ideologie Als achte Dimension der Erwerbsregulierung lässt sich schließlich die für das jeweilige Regime der Erwerbsregulierung vorherrschende gemeinsame Ideologie benennen. Hierbei geht es nicht um die gegensätzlichen Standpunkte etwa von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden oder den Staat im Hinblick auf bestimmte Einzelaspekte der Erwerbsregulierung, sondern um die gemeinsamen Glaubensvorstellungen und Wertorientierungen, die alle in die Erwerbsregulierung involvierten Hauptakteursgruppen, vor allem die Gewerkschaften und Arbeitergeberverbände sowie die staatlichen Einrichtungen, aber auch die NichtRegierungsorganisationen und sonstigen Interaktionspartner weitgehend teilen. Es geht um die gemeinsam geachteten Spielregeln und Normalitätsannahmen. Idealtypisch können fünf Ausprägungen dieser gemeinsam anerkannten Verhaltensnormen und wechselseitigen Erwartungen unterschieden werden. Im Rahmen einer antagonistisch-klassenkämpferischen Ideologie gehen die beteiligten Akteursgruppen, vor allem Kapital und Arbeit, von einer Logik des Nullsummenspiels aus: Was die eine Seite fordert und zu erreichen versucht, kann sie nur auf Kosten der anderen Seite durchsetzen. Für legitim wird gehalten, dass beide Seiten ausschließlich ihren eigenen Vorteil suchen und den ‚Gegner‘ im Rahmen

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der als legitim erachteten Spielregeln ‚über den Tisch zu ziehen versuchen‘. Dem Verhandlungspartner werden prinzipiell opportunistische bzw. dem eigenen Interessengefüge feindliche Absichten unterstellt. Marxistisch inspiriertes Klassenkampfdenken gehört ebenso in diese Kategorie wie dogmatischer Neo-Liberalismus. Antagonistisch-klassenkämpferische Ideologien waren traditionell in Mittelmeerländern und in vielen Entwicklungsländern bei einem Großteil der Akteursgruppen verbreitet. Als extreme Gegenposition hierzu lässt sich der zweite Idealtypus der Sozialpartnerschaft bezeichnen. Gemeinsame Grundorientierung der beteiligten Partner ist es, die kurz- und langfristigen Interessen aller beteiligten Gruppen anzuerkennen und nach Lösungen zu suchen, die allen Beteiligten eine dauerhafte und nachhaltige Perspektive und Entwicklung ermöglichen. Vorherrschend ist die Suche nach Win-Win-Situationen und nach Synergieeffekten, die die gemeinsam geteilten Projekte weiterentwickeln. So kann z.B. im Rahmen einer von allen Akteursgruppen (Staat, Arbeitgeber- und Gewerkschaftsverbände) geteilten nationalistischen Grundorientierung angestrebt werden, die Wettbewerbsfähigkeit und die Beschäftigung nationaler Standorte zu sichern und zu fördern. Grundannahme der Sozialpartnerschaft ist es, dass durch die verabredete Vorrangstellung gemeinsamer Zielsetzungen alle beteiligten Parteien im Endergebnis bessere Resultate für sich erzielen als bei einer anderen dominanten Ideologie. Sozialpartnerschaftliche Ideologien finden sich vor allem in west- und nordeuropäischen Ländern (Deutschland, Österreich, Skandinavien). Ein dritter Ideologietyp ist durch kurzfristige und utilitaristische Orientierungen gekennzeichnet. Für die USA wurde der Begriff des business unionism geprägt für eine pragmatische, angeblich ideologiefreie utilitaristische Ideologie, der es nur um die als legitim erachtete Verfolgung eigener Vorteile geht. Nicht das Bekunden grundsätzlicher gemeinsamer oder unterschiedlicher Wertorientierungen oder Klasseninteressen steht im Mittelpunkt, sondern das pragmatische Verhandeln unterschiedlicher Interessen zwischen einer Gewerkschaft und einem Unternehmen. Dabei unterstellen beide Seiten, dass die andere Seite legitimerweise nur den eigenen Vorteil verfolgt, sich opportunistisch verhält und kein langfristiges ‚Gemeinwohl‘ verfolgt. Die Interessen von Gewerkschaft und Unternehmen werden als miteinander konkurrierend wahrgenommen, ähnlich den Konkurrenzverhältnissen, die auch zwischen zwei Unternehmen oder zwei rivalisierenden Gewerkschaften bestehen können. Der für Deutschland verschiedentlich konstatierte Typus von Betriebsräten als Co-Managern kann z.B. zwischen dem utilitaristischen und dem sozialpartnerschaftlichen Ideologietypus angesiedelt werden. Er könnte sich eventuell auch in modernen chinesischen Großbetrieben finden.


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Ein vierter Ideologietyp lässt sich schließlich als populistisch-korporatistisch bezeichnen. Alle relevanten Akteursgruppen teilen die Grundannahme, Bestandteil eines ‚organischen Ganzen‘ zu sein, in der Sprache des spanischen Frankismus: ‚Glieder eines Körpers‘. Die Führer und Funktionäre der Gewerkschaften, Unternehmerverbände und staatlichen Organe müssen sich nicht in erster Linie als legitime Vertreter von Partikularinteressen legitimieren, sondern durch einen Diskursbezug auf ihre öffentliche und politische Verantwortung für ein imaginiertes Ganzes. Korporatistische, häufig sehr stark von oben entwickelte Organisationen der Erwerbsregulierung finden sich in vielen post-sozialistischen Ländern und in solchen sich spät industrialisierenden Ländern, die ein Modell staatlich-autoritärer nachholender Entwicklung verfolgten oder verfolgen. Auch in hochindustrialisierten Ländern wie Deutschland gab es in den 1970er und 1980er Jahren heftige politische und wissenschaftliche Debatten über mögliche Tendenzen korporatistischer Entwicklungen. Skandinavien gilt traditionell und auch gegenwärtig noch als Beispiel für einen modernen wohlfahrtsstaatlichen Korporatismus (Mailand 2009). Häufig sind es gerade parastaatliche Sektoren, in denen eine korporatistische gemeinsame Ideologie die Erwerbsregulierung dominiert. Populistische Ideologien sind ‚weichere‘ Formen der Beschwörung von Gemeinsamkeiten über alle sozialen Lagen und Unterschiede hinweg, bei denen die beteiligten Akteursgruppen meistens opportunistisch weit verbreitete Stimmungslagen aufgreifen. Populistisch-korporatistische Tendenzen lassen sich im 20. Jahrhundert in China ebenso ausmachen wie in Argentinien oder Mexiko bis in die 1980er Jahre. Die hier nur skizzierten Dimensionen zeigen sehr deutlich, wie vielfältig sich die Regime der Erwerbsregulierung je nach Ländern, aber teilweise auch differenziert nach Wirtschaftsbranchen und in der zeitlichen Entwicklung gestalten können. In einer international vergleichenden Perspektive ergeben sich dabei in der Regel ‚wahlverwandtschaftliche Entsprechungen‘ zwischen bestimmen Merkmalen der einzelnen Dimensionen. So ist es wahrscheinlicher, dass in einem Regime mit einer antagonistischen Ideologie eine Akteurskonstellation des collective bargaining anzutreffen ist als eine Akteurskonstellation der Konzertierung. In einem System der Erwerbsregulierung mit einem starken Staat und starken zentralen Verbänden der Arbeitgeber und Gewerkschaften kann eher eine vorherrschende nationale räumliche Reichweite von Regulierungen erwartet werden als eine lokal begrenzte. Bei dominanten Akteuren auf Seiten der Unternehmen und eher schwachen Repräsentationen der Beschäftigten und bei einer liberal-individualistischen Akteurskonstellation ist eher mit einer Regulierung nur der Kernelemente der Beschäftigungsbeziehungen zu rechnen als mit einer umfassenden Behandlung aller Aspekte der Regelungsgegenstände.

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Generell bilden nationale Regime der Erwerbsregulierung typischerweise recht stabile kontingente Konfigurationen von Merkmalsausprägungen in den einzelnen Regulierungsdimensionen. Eine wichtige und im Weiteren wieder aufzunehmende Frage ist, ob sich diese nationalen Regime der Erwerbsregulierung unter dem Druck der Internationalisierungvon Wettbewerb und wechselseitigem Lernen tendenziell angleichen und sich so längerfristig ein weltweites homogenes Muster der Erwerbsregulierung herausbildet. So werden von einigen Wissenschaftlern etwa globale Tendenzen einer zunehmenden ‚Deregulierung‘ im Sinne einer Verlagerung der Erwerbsregulierung auf die individuelle Regulierungsarena oder einer Verschiebung von bindenden zu freiwilligen Regelsystemen behauptet.18 Vieles spricht dafür, mit differenzierteren forschungsleitenden Thesen den Wandel der relativen Bedeutung von Regulierungsarenen zu untersuchen, als dies Schlagworte wie ‚Verrechtlichung‘ oder ‚Deregulierung‘ implizieren (z.B. Abel/Pries 2005; Dombois et al. 2007). In den meisten Ländern und Regionen der Welt lässt sich ein recht komplexer Mix einer stärkeren individuellen und betrieblichen und gleichzeitig einer gesetzlich-nationalen oder formalisierten, häufig aber indirekten internationalen Normierung (z.B. über Handelsverträge) feststellen (vgl. allg. Brandl 2006a, Kap. 6; Hepple 2005, chapt. 10; Senghaas-Knobloch 2005; für Australien z.B. ähnlich Howe 2005). Zudem ist eine Bedeutungszunahme der individuellen Regulierungsarena nicht gleichbedeutend mit Präkarisierung von Erwerbsarbeit, sondern muss z.B. nach hochqualifizierten Beschäftigtengruppen (für die diese Regulierungsarena durchaus Vorteile versprechen kann) und nach Problemgruppen des Arbeitsmarktes (für die eine Individualisierung in der Regel den Verlust kollektiven Schutzes bedeutet) differenziert betrachtet werden. In dem folgenden Kapitel werden für die zwei Länder China und Indien einige Grundstrukturen der jeweiligen nationalen Regime der Erwerbsregulierung skizziert. Vor diesem Hintergrund ergibt sich die Frage, ob die nationalen Muster von Erwerbsregulierung im gegenwärtigen Prozess der Internationalisierung von Wirtschaft und Arbeit eher konvergieren oder sich vielmehr kultur- und landespezifisch weiter ausdifferenzieren. Diese Frage (so wird in Kapitel 5 argumentiert) lässt sich nicht beantworten, ohne den weiteren Rahmen der Möglichkeiten und Grenzen einer Internationalisierung der Erwerbsregulierung zu untersuchen (was in Kapitel 6 geschieht).

18 Vgl. z.B. Bispinck/Bahnmüller 2007: 24f.; Bispinck/Schulten 2009: 201ff.; Streeck 1998: 183f. und 186ff.

4 Regime der Erwerbsregulierung in ausgewählten Ländern

4

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Regime der Erwerbsregulierung in ausgewählten Ländern


Es gibt Regionen und Kontinente, deren Regime der Erwerbsregulierung wissenschaftlich vergleichsweise gut dokumentiert sind. Hierzu zählt in erster Linie die Europäische Union, die in den letzten zwei Jahrzehnten ein beispielloses System transparenter und der interessierten Öffentlichkeit leicht zugänglichen Information über die Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen in den Mitgliedsländern aufgebaut hat. Vor allem das von der Europäischen Stiftung für die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen betreute European Industrial Relations Observatory19, das vom Europäischen Gewerkschaftsbund betriebene Forschungsinstitut ETUI20 sowie die von der Europäischen Union, besonders der General-Direktion Employment, Social Affairs and Equal Opportunities veröffentlichten Dokumente, können hierzu gezählt werden.21 Aber auch für andere Regionen der Welt wie z.B. Nord-, Zentral- und Südamerika gibt es vielfältige Forschungen und Dokumentationen über die Regime der Erwerbsregulierung.22 Im Vergleich hierzu ist der internationale Kenntnisstand über die Regime der Erwerbsregulierung in Afrika, Asien und den Ländern der ehemaligen Sowjetunion eher gering. Gerade angesichts der Dynamik der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und der zahlenmäßigen Bedeutung der arbeitenden Menschen in Ländern wie Russland, China oder Indien erscheint eine solche Vernachlässigung kaum gerechtfertigt. Alleine die Volksrepublik China und Indien stellen fast ein Drittel der Weltbevölkerung und spielen eine immer größere Rolle in der internationalen Wirtschaft und Politik. Zwar haben beide Länder einige Gemeinsamkeiten, z.B. im Hinblick auf die seit der zweiten 19

Vgl. die Website (http://www.eurofound.europa.eu/eiro/index.htm) und hier z.B. die Annual Reports der European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions, http://www. eurofound.europa.eu/). 20 Vgl. die Website http://www.worker-participation.eu/ des European Trade Union Institute, http://www.etui-rehs.org/en. 21 Vgl. z.B. zum Europäischen Arbeitsrecht und dem Arbeitsrecht in den EU-Mitgliedsländern http://ec.europa.eu/employment_social/labour_law/documentation_en.htm, für den Sozialen Dialog innerhalb der EU http://ec.europa.eu/employment_social/social_dialogue/index_en.htm. 22 Vgl. als ersten Überblick Mielke 1983; für Nordamerika die Website http://www.nlrb.gov/ des National Labor Relations Board; für Lateinamerika de la Garza 2000; Xelhuantzi López 2002; als Drei-Länderstudie Dombois/Pries 1999.

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Hälfte des 20. Jahrhunderts bis in die 1990er Jahre hinein prägende Bedeutung eines starken Entwicklungsstaates, gleichzeitig weisen beide Länder aber äußerst stark kontrastierende Regime der Erwerbsregulierung auf. Diese sollen deshalb im Folgenden näher beschrieben werden. 4.1 Erwerbsregulierung in einem post-kommunistischen Land: VR China Ähnlich wie die ex-sozialistischen Länder Osteuropas befindet sich auch die Volksrepublik China seit den 1990er Jahren in einem tiefgreifenden und rasanten Wandlungsprozess. Das Regime der Erwerbsregulierung Chinas lässt sich kaum verstehen ohne Rückgriff auf die traditionellen Strukturen des planwirtschaftlichen Systems, wie es bis in die 1980er Jahre hinein existierte. Während dieser Periode der geschlossenen Planwirtschaft gab es kein ausdifferenziertes System der Regulierung von Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen. Da alle größeren Wirtschaftsbetriebe dem Staat gehörten, gab es – jenseits kleiner, eher subsistenzwirtschaftlicher oder kollektiver Kleinbetriebe – kein selbständiges Unternehmertum und keinerlei Formen von Arbeitgeberorganisationen. Entsprechend der allgemeinen kommunistischen Ideologie, die sich als korporatistisch im hier verstandenen Sinne der Dimension ‚gemeinsame politische Ideologie‘ bezeichnen lässt, wurden die Arbeiter in den Betrieben nicht als ‚abhängig Beschäftigte‘, sondern in der Theorie vielmehr als die eigentlichen Souveräne der Wirtschaft angesehen. Sie wurden als ‚Meister‘ des sozialistischen Produktionsprozesses bezeichnet. Die Kommunistische Partei Chinas verstand sich per Definitionem als die genuine Interessenvertretung der Arbeiterklasse, eine nationale Gewerkschaftskonföderation war ihr organisch eingegliedert. Die Festsetzung von Erwerbsbedingungen erfolgte durch den Staat und seine entsprechenden Wirtschafts- und Personalplanungsstellen. Da sich die chinesische Wirtschaft bis in die 1980er Jahre gegenüber der Weltwirtschaft abgrenzte, erlebte das Land eine lange Phase autarken binnenwirtschaftlichen Wachstums. Betriebsschließungen oder Personalentlassungen in größerem Umfang fanden nicht statt. Die Rolle der Gewerkschaften bestand weitgehend darin, als ‚Transmissionsriemen‘ für die Mobilisierung und soziale Integration der Beschäftigten zu sorgen und das wirtschaftliche Wachstum und die Entwicklung des Landes zu unterstützen. Dementsprechend beteiligten sich die Gewerkschaften an der Mobilisierung der Arbeiter für die Partei und ihre Aktivitäten, propagierten die wirtschaftlichen Unternehmensziele, organisierten Sport- und Freizeitveranstaltungen, beteiligten sich an Kampagnen für Produkte und Produktionsverbesserungen und engagierten sich in gewissem Umfang an Maßnahmen der Bildung und Qualifizierung der Beschäftigten. Wenn in Betrieben individuel-


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le oder Gruppenkonflikte auftraten, so wurden diese in der Regel durch die Intervention der betrieblichen KP-Verantwortlichen gelöst. Nationale Wirtschaftsplanung wurde über Branchen, Provinzen und Distrikte konkretisiert und betrieblich umgesetzt. Entsprechend waren die dominanten Regulierungsarenen staatliche Planvorgaben und betrieblich zwischen Unternehmens- und Parteiführung ausgehandelte Produktions- und Arbeitsvorgaben. Die in diesem Planungssystem vor allem berücksichtigten Regulierungsgegenstände von Erwerbsarbeit waren Lohnhöhen, Arbeits- und Überstundenzeiten, staatliche Versicherungen und Sozialfürsorge (Shen 2006: 362). Zweifelsohne waren auch dieses staatssozialistische System und die eher zwangskorporatistische Struktur der Erwerbsregulierung nicht ohne Spannungen und vielerlei latente Konflikte. Solche Widersprüche äußerten sich vor allem in den Linienkämpfen innerhalb der Partei auf allen Ebenen, etwa der ‚Gegen Rechts-Kampagne‘ im Jahre 1957 (Xiaoyang/Chan 2005: 8). Umbruch des chinesischen Wirtschafts- und Erwerbsmodells Dieses traditionelle Regime der Erwerbsregulierung änderte sich seit den 1980er Jahren, vor allem dann aber in den 1990er Jahren. Das wohlfahrtstaatliche System der ‚eisernen Reisschale‘, welches jedem chinesischen Beschäftigten ein Mindestauskommen garantierte, wurde in den 1980er Jahren zunehmend aufgeweicht (Ding et al. 2002). Kontrollrechte über die Wirtschaft wurden zunehmend von den staatlichen Behörden auf die Unternehmen selbst übertragen, was zu einer Stärkung des betrieblichen Managements führte, ohne dass gleichzeitig die Beschäftigtenseite einen ähnlichen Kompetenzzuwachs erfahren hätte. Zudem waren die größtenteils aus ländlichen Verhältnissen rekrutierten und oft unzureichend ausgebildeten Arbeitskräfte in eine betriebliche Arbeitskultur sozialisiert worden, in der sie als (unmündige) Glieder eines großen ‚Volkskörpers‘ und nicht als unabhängige und souveräne Vertragspartner betrachtet wurden. Wichtige Reformen im Hinblick auf die Erwerbsregulierung stellen das Arbeitsgesetz von 1994 und das Gewerkschaftsgesetz von 2001 dar. Beide Gesetze sollten den umfassenden Prozess der Privatisierung der Wirtschaft und der Öffnung für ausländisches Kapital flankieren. In den 20 Jahren von 1983 bis 2003 ging der Anteil staatlicher Betriebe an der Industrieproduktion insgesamt von 73 auf 11 Prozent zurück (vgl. Tabelle 4.1).23 23 Generell muss die Validität und Reliabilität offizieller chinesischer statistischer Daten durchaus kritisch eingeschätzt werden; die in diesem Abschnitt gemachten Angaben müssen also mit aller Vorsicht als Annäherungen behandelt werden.


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Tabelle 4.1: Anteil der Industrieproduktion staatlicher Betriebe (VR China 1983-2003) Jahr 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989

Anteil 73.4 69.1 64.9 62.3 59.7 56.8 56.1

Jahr 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Anteil 54.6 56.2 51.5 46.9 41.8 44.7 42.1

Jahr 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Anteil 40.1 35.9 28.6 22.7 18.1 14.6 11.1

Quelle: Eigene Übersetzung und Anpassung aus: Shen 2006: 352.

Da gleichzeitig die Wirtschaft insgesamt enorm stark wuchs, reduzierte sich die Anzahl der Unternehmen in Staatsbesitz zwischen 1991 und 2001 ‚nur‘ um knapp die Hälfte, während die Anzahl der Unternehmen in privatem Besitz und in ausländischem Besitz sowie die Zahl der Aktiengesellschaften extrem stark wuchsen (vgl. Tabelle 4.2). Das Arbeitsgesetz von 1994 fasste Bestimmungen zu den Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen als materiale Normen und auch einige prozedurale Normen zusammen. So regelte es etwa die Normalität des 8-Stunden-Tages bei einer normalen wöchentlichen Arbeitszeit von 44 Stunden. Es verbot auch die Anstellung von Beschäftigten unter 16 Jahren. In zwei wichtigen Punkten, der Anwendung von Zwangsarbeit und der Koalitionsfreiheit, verstieß das Arbeitsgesetz eindeutig gegen die von der ILO gesetzten Mindeststandards (Athreya 2004: 22). Das Arbeitsgesetz legte auch die prozeduralen Regeln für die Aushandlung betrieblicher Vereinbarungen zwischen dem jeweiligen Gewerkschaftskomitee und der Betriebsleitung bzw. zwischen einer Beschäftigtenvertretung und dem Management fest (Xiaoyang/Chan 2005, Fußnote 33). Tabelle 4.2: Beschäftigte nach Unternehmenstyp in der VR China (in Tausend) Eigentümertypus Unternehmen in Staatsbesitz Unternehmen in Kollektivbesitz Unternehmen in Privatbesitz Aktiengesellschaften Unternehmen mit Auslandsanteil

1991 403.50 101.38 3.31 N/A 4.8

1996 312.53 76.90 47.10 N/A N/A

2001 214.24 40.56 161.13 44.15 60.2

Quelle: Eigene Übersetzung und Anpassung aus: Shen 2006: 357.

Die Umwälzungen des chinesischen Wirtschaftssystems haben zu einer zunehmenden Ausdifferenzierung der Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbe-


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dingungen geführt: Etwa 70% der ländlichen und 15% der städtischen abhängig Beschäftigten haben zu Beginn des 21. Jahrhunderts keine formalisierten Arbeitsverträge. Sie können nicht einmal die öffentlich garantierten Mindeststandards für sich reklamieren. In der Bauindustrie haben ca. 40% keinen Arbeitsvertrag. Etwa 60% aller Arbeitsverträge haben eine befristete Dauer von maximal drei Jahren. Einige Autoren sprechen in diesem Zusammenhang von einem neuen ‚desorganisierten Despotismus‘ in China (Lee 2002; Lüthje 2007). Danach habe die chinesische Regierung zwar verschiedene Initiativen ergriffen, um ein Mindestmaß menschlicher Erwerbsbedingungen sicherzustellen. Diese eingeleiteten Reformen wie z.B. das Arbeitsgesetz von 1994 und das Gewerkschaftsgesetz von 2001 seien aber nicht ausreichend, um angemessene Antworten auf die Liberalisierungstendenzen zu geben, durch die sich seit den 1990er Jahren die Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen sehr schnell geändert hätten. Verschiedene Autoren haben diese zunehmend deutlicher werdenden Grenzen des traditionellen Erwerbsregulierungssystems herausgearbeitet. So hat Cheng (2004) die Verachtfachung der Anzahl kollektiver Arbeitskonflikte zwischen 1994 und 2002 aufgezeigt. Danach gab es im Hinblick auf das Verhältnis von individuellen und kollektiven Arbeitskonflikten zwar jahresbezogen Schwankungen; das Gesamtniveau von zwei Dritteln der in kollektive Arbeitskonflikte involvierten Beschäftigten im Verhältnis zu einem Drittel individueller Arbeitskonflikte blieb aber weitgehend konstant (vgl. Tabelle 4.3). Tabelle 4.3: Kollektive Arbeitskonflikte und involvierte Beschäftigte (VR China 1994-2006) Jahr 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Anzahl BeschäfKollektive tigte in allen Arbeitskonflikte Arbeitskonflikten 122.512 189.120 221.115 358.531 473.957 422.617 556.230 608.396 801.042 764.981 744.195 680.000

2.588 3.150 4.109 6.767 9.043 8.257 9.847 11.024 10.823 19.241 19.387 14.000

Anzahl Beschäftigte in kollektiven Arbeitskonflikten 77.340 92.203 132.647 251.268 319.241 259.445 286.680 374.956 514.573 477.992 409.819 350.000

Quelle: Eigene Übersetzung und Anpassung aus: Wang 2008: 196.

Anteil Beschäftigte kollektiv zu allen Arbeitskonflikten 63.13 48.75 59.99 70.08 67.36 61.39 51.54 61.63 64.24 62.48 55.07 51.47


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Die Tabelle 4.3 verdeutlicht das enorme Wachstum der absoluten Anzahl an Arbeitskonflikten sowie den weitgehend konstanten Anteil kollektiver Konflikte. Daraus ergibt sich insgesamt ein beachtliches Wachstum kollektiver Arbeitskonflikte und der Anzahl der darin involvierten Beschäftigten. Letztere steigerte sich von etwa 53.000 im Jahre 1994 auf 374.000 im Jahre 2002 um mehr als 700 Prozent. Neben dieser ersten Haupttendenz des „increase in the number of collective dispute cases“ (Cheng 2004: 288) arbeitet Cheng (2004: 288f.) noch zwei weitere grundlegende Veränderungen heraus: das Anwachsen nicht durch einfache Mediation einvernehmlich zu lösender Konflikte und die Zunahme von antagonistischen Konflikten widerstreitender Interessenorientierungen. Die Tabelle 4.4 zeigt, dass immer mehr – vorwiegend individuelle – Arbeitskonflikte, die bis vor die ‚Nationalen Schlichtungskomitees für Arbeitskonflikte‘ kamen, nicht mehr durch das vereinfachte Mediatisierungsverfahren gelöst werden konnten, sondern der intervenierenden staatlichen Schlichtung bedurften. Tabelle 4.4: Vor dem Nationalen Schlichtungskomitee verhandelte Arbeitskonflikte (VR China 1994-2001) Jahr

Verh. Fälle

Form der Verhandlung Mediation Fallzahl 9,362

Schlichtung

Anteil

Fallzahl

Anteil

Andere Fallzahl

Anteil

1994

17,962

52

3,465

19

5,135

1995

31,415

17,99

57

7,269

23

6,156

20

1996

46,543

24,223

52

12,789

27

9,531

20

1997

70,792

32,793

46

15,06

21

22,939

32

1998

92,288

31,483

34

25,389

28

35,155

38

1999

121,289

39,55

33

34,712

29

47,027

39

2000

130,688

41,877

32

54,142

41

34,699

27

48

35,096

23

2001 150,279 42,933 29 72,25 Quelle: Eigene Übersetzung und Anpassung aus: Cheng 2004: 285

29

Für den betrachteten Zeitraum ab 1994 bis 2001 bzw. 2002 lässt sich also deutlich belegen, dass der Anteil von Konflikten, die (nur) in die unterste Lösungsstufe der Mediation eingebracht wurden, sehr stark rückläufig ist, dafür aber der Anteil der in die höhere Stufe der Schlichtung unter Einbezug eines unternehmensexternen Arbeitsbeamten gelangten Fälle um weit mehr als das Doppelte (von 19 Prozent auf 48 Prozent) zugenommen hat; die Absolutzahl der vor den Schlichtungskomitees verhandelten Fälle nahm von rund 18.000 auf über 150.000 um mehr als das Achtfache zu (vgl. Tabelle 4.4). Während die Konflikt-


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häufigkeit in der Zeit bis zu Beginn der 1990er Jahre eher verhalten anwuchs, explodierte sie geradezu in den 1990er Jahren, vor allem ab der zweiten Hälfte der 1990er Jahre, sowohl im Hinblick auf die absolute Zahl der von Schlichtungskomitees angenommenen individuellen und kollektiven Arbeitskonflikte, als auch bezüglich der Anzahl involvierter Beschäftigter (vgl. Tabelle 4.4 und Athreya 2004: 22). Die zunehmende Häufigkeit registrierter individueller und kollektiver Arbeitskonflikte und auch das Wachstum von vor den staatlichen Arbeitsgerichten verhandelten Streitigkeiten gibt noch keine Auskunft über die wesentlichen Inhalte dieser Konflikte und über deren Ausgang. Bezüglich der Wirksamkeit der Konfliktregulierungsverfahren für die betroffenen Beschäftigten ist Skepsis angebracht. Viele Autoren stimmen darin überein, dass die Volksrepublik China den Arbeitnehmern zwar durchaus weitreichende formale Rechte einräumt, die Kontroll- und Erzwingungsmechanismen dieser Rechte aber extrem schwach ausgebildet sind. Angesichts überlasteter Arbeitsgerichte und fehlender professioneller Infrastrukturen von gewerkschaftlichen Rechtsberatern und Anwälten zieht sich der Ausgang der angenommenen Verfahren extrem lange hin und ist häufig unberechenbar. „In the absence of trained experts who can represent workers in labor disputes, workers have turned to informal advocates or have acted as their own advocates before the courts. Not surprisingly, in most cases workers have been unsuccessful in winning settlements in their favor“ (Athreya 2004: 23). Im Hinblick auf die am häufigsten genannten Regulierungsgegenstände werden generell Entgelte, Überstunden, Einhaltung von Mindestlöhnen, Versicherungsleistungen für Gesundheit sowie soziale Sicherungsleistungen bezeichnet (Shen 2006: 362). Eine Liste der Gegenstände von Arbeitsgerichtsverfahren im Jahre 2000 veranschaulicht diese Rangfolge der Themen (vgl. Tabelle 4.5). Konflikte um Löhne und um Arbeitsvertragsaspekte machen mehr als die Hälfte aller untersuchten Fälle aus. Mit einem Viertel sind die Auseinandersetzungen um Sozial- und Versicherungsleistungen ebenfalls von durchaus großer Bedeutung. Immerhin fast ein Zehntel der verhandelten Konfliktthemen bezieht sich auf Kompensationsleistungen für Arbeitsunfälle und für (in der Regel: nicht gewährte oder nicht honorierte) Qualifizierungsmaßnahmen.

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Tabelle 4.5: Themen von Arbeitskonflikten (VR China, 2000) Thema Löhne Arbeitsvertrag Soziale Versicherungsleistungen Schadensersatz aus Arbeit Qualifizierung Andere

Anzahl 41.671 35.974 31.350 13.008 12.549 834

Anteil 30.8 26.3 23.1 9.6 9.2 0.6

Quelle: eigene Übersetzung und Anpassung aus: Athreya 2004: 23

Da für Cheng (2004) die Entwicklung der Häufigkeit von Arbeitskonflikten als Ausdruck tiefgreifender Strukturprobleme zu werten ist, schlägt er als Lösung eine ganze Reihe von Maßnahmen vor: „First, actors should be encouraged to resolve disputes of their own free will, which is the best way to settle labour disputes correctly. One disadvantage of the present system is that the parties in industrial relations do not appear to have the ability and the will to negotiate and settle their disputes. Second, we should redefine the functions of labour dispute mediation committees on the basis of union reforms. Third, we should consider the reform of the labour dispute arbitration system on the basis of mediating collective labour relations. Fourth, we should establish and perfect the labour court (employment tribunal) system.“ (ebd.: 295). Den Gesamtzusammenhang der wirtschaftlichen Reformen in China, vor allem der Privatisierungen und der globalen Öffnung, unterstreicht auch Shen (2006: 352) auf der Grundlage einer Revision der vorhandenen Forschungsliteratur: „Economic reform in China has resulted in dramatic changes in industrial relations. The old ‚workers as masters‘ concept has been replaced by a management-employees relationship. The old labour relations harmony has been replaced by tensions between employers and employees, labour disputes and increasing inequality in employment relation. […] In corporatized SOEs [Staatsbetrieben, L.P.] and POEs [Privatbetrieben, L.P.], 'management enjoys extraordinary power over employment relations issues, without being concerned about workers’ rights’.“ Vor dem Hintergrund dieser Spannungen und Probleme wird verständlich, dass die chinesische Regierung seit den 1990er Jahren um eine aktive Modernisierung und Anpassung des Regimes der Erwerbsregulierung bemüht war. Ein wesentlicher Meilenstein hierbei ist ein neues Gewerkschaftsgesetz, welches auch viele über die Gewerkschaften hinausweisenden Rechte für die Arbeitnehmer regelt. Im Jahre 2001 wurde dieses „Gewerkschaftsgesetz„ verabschiedet (vgl. hierzu Heuer 2005). Dies geschah vor dem Hintergrund massiv zunehmender Arbeitskonflikte und der Dysfunktionalität des traditionellen Regimes der Er-


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werbsregulierung. Denn die tiefgreifende Privatisierung und die Internationalisierung der chinesischen Wirtschaft machten ein Arbeits- und Gewerkschaftsmodell weitgehend obsolet, welches in und für die Periode einer national abgeschotteten Staatswirtschaft entwickelt worden war. Dieses Gesetz sollte auch mit den inzwischen von einer überwältigenden Mehrheit der UN-Mitgliedsstaaten ratifizierten UN-Mindeststandards für Arbeit vereinbar sein. Entsprechend garantiert es in Artikel 7 das Recht von Arbeitnehmern, Gewerkschaften zu gründen und ihnen beizutreten; Gewerkschaften wird die Funktion zugeschrieben, die Rechte und Interessen der Arbeitnehmer zu schützen. Die Arbeitnehmer sollen über Versammlungen aller Beschäftigten, über ihre Kongresse oder andere Vertretungsformen am demokratischen Management teilnehmen (Art. 8). Im Hinblick auf die betrieblichen prozeduralen Rechte bestimmt das Gewerkschaftsgesetz von 2001, dass die Gewerkschaften oder alle Arbeitnehmer über betriebsbedingte Personalkürzungen informiert werden müssen (Art. 27) und dass die jeweilige Gewerkschaft zu Kündigungen Stellung nehmen, bei Verstößen des Unternehmens gegen Gesetze bzw. Vorschriften eine Prüfung beantragen und die Arbeitnehmer bei rechtlichen Angelegenheiten unterstützen kann (Art. 30). Der Artikel 33 räumt die Möglichkeit von Betriebsvereinbarungen (zu den Themen Lohn, Arbeitszeit, Pausen, Urlaub, Arbeitssicherheit und -gesundheit, Versicherung und Wohlfahrt) ein. Verhandlungspartner des Betriebsmanagements soll hierfür die Gewerkschaft mit Unterstützung von mindestens der Hälfte aller Beschäftigten sein. Für den Fall, dass es keine Gewerkschaft im Unternehmen gibt oder diese nicht die Mehrheit der Arbeitnehmer vertritt, können Vereinbarungen mit gewählten Beschäftigtenvertretern abgeschlossen werden. Bei betrieblicher Notwendigkeit kann nach Konsultation mit der Gewerkschaft die Arbeitszeit ausgeweitet werden, aber nicht mehr als 3 Stunden pro Tag zusätzlich bzw. 36 Überstunden pro Woche, wobei die Aufrechterhaltung der Gesundheit der Arbeitnehmer gesichert sein muss (Art. 41). Das Gesetz räumt die Möglichkeit ein, im Falle von Streitigkeiten ein betriebliches Mediationskomitee zu gründen (Art. 80). In diesem Komitee sollen Vertreter der Beschäftigten, des Betriebsmanagements sowie der Gewerkschaften mitarbeiten, wobei einer der Gewerkschaftsvertreter den Vorsitz führen soll. Bei der Umsetzung von Entscheidungen sollen alle Parteien beteiligt werden. Sollte das Mediationskomitee zu keiner Lösung führen oder handelt es sich um zugespitzte kollektive Arbeitsstreitigkeiten, so kann laut Artikel 81 ein Schlichtungskomitee einbezogen werden. Dieses soll aus Vertretern der (in der Regel lokalen) staatlichen Arbeitsverwaltung, der Gewerkschaft auf der entsprechenden Ebene sowie des Betriebsmanagements bestehen. Den Gewerkschaften wird in Artikel 88 noch einmal die generelle Aufgabe zugewiesen, auf den verschiede-

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nen Ebenen die Rechte der Arbeitnehmer zu schützen und die Beachtung der gesetzlichen Bestimmungen zu überwachen (vgl. Shen 2006). Sowohl das Arbeitsgesetz von 1996 als auch das Gewerkschaftsgesetz von 2001 enthalten durchaus sehr weitgehende Rechte für die Beschäftigten und für die Gewerkschaften. Letztere sind allerdings im chinesischen System trotz vielfältiger Konflikte und Spannungen auf der lokalen, regionalen und nationalen Ebene sehr stark in die Strukturen der politischen Einparteienherrschaft der Kommunistischen Partei eingebunden. Das große Dilemma des chinesischen Regimes der Erwerbsregulierung besteht darin, in die folgenden drei strukturellen Widersprüche eingebunden zu sein und zwischen diesen vermitteln zu müssen: 1.

2.

3.

Einerseits ist die Privatisierung der Wirtschaft auf der betrieblichen Ebene extrem stark vorangeschrittenen, andererseits findet die Definition der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen und die politische Lenkung aller Wirtschaftsaktivitäten nach wie vor zentralstaatlich auf der nationalen und auf der regionalen bzw. Provinz-Ebene statt. Einerseits wird der einzelne Arbeitnehmer als der eigentliche Souverän und ‚Meister‘ der Wirtschaft konzipiert, dessen Wohlergehen alles Wirtschaften und der Staat dienen sollen, andererseits haben sich fast explosionsartig marktwirtschaftlich-konkurrenzielle Prinzipien verbreitet, die sich sowohl vorindustrieller bäuerlicher Arbeitskulturen als auch ultramoderner globalisierter Wirtschaftskulturen bedienen. Einerseits besteht die Arbeiterschaft nach wie mehrheitlich aus nur sehr gering qualifizierten und aus bäuerlichen Erwerbsverhältnissen kommenden Beschäftigten, die in millionenfacher Zahl in die neuen Industriezentren strömen, andererseits wird für das Entscheidungshandeln in den Betrieben eine kleine Schicht von hochqualifizierten, häufig im Ausland ausgebildeten und durchaus sehr differenziert argumentierenden politischen Funktionären und privaten wie öffentlichen Wirtschaftsmanagern immer bedeutsamer.

Die folgende Abbildung 4.1 verdeutlicht die komplexe Struktur des formellen Regimes der Erwerbsregulierung in der VR China auf der nationalen, der betrieblichen und der Arbeitsplatzebene in öffentlichen bzw. stark unter direktem staatlichem Einfluss stehenden Unternehmen. Danach bestimmen in diesem – freilich in seiner Bedeutung tendenziell zurückgehenden – Typus von Unternehmen drei verschiedene Säulen die Dynamik der Erwerbsregulierung: der staatliche Verwaltungsapparat, die Kommunistische Partei und die Gewerkschaften. Zwischen diesen drei Säulen bestehen nach Einschätzung der Autoren durchaus sehr widersprüchliche und ambivalente Beziehungen.

4 Regime der Erwerbsregulierung in ausgewählten Ländern Abbildung 4.1:

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Beziehungen zwischen Staat, Partei und Gewerkschaften in China

Staatliche Organe

CCP**

ACFTU*

Nationale Gewerkschaften

Geschäftsführer

Regionale Gewerkschaftsräte

Wirtschaftszweig der Partei

Unternehmensvertretung der Gewerkschaft

Arbeiter und Angestellte

Arbeiter- und Angestelltenkonferenz

Oberste Unternehmensleitung

Operatives Geschäft

= Starke oder weisungsberechtigte Verknüpfung = Schwache oder uneindeutige Verknüpfung *ACFTU (All-China Federation of Trade-Unions) = Allchinesische Gewerkschaftsföderation ** CCP (China Communist Party) = Kommunistische Partei Chinas

Quelle: Eigene Ausarbeitung nach Ding et al. 2002: 435

Für diese strukturellen Spannungen und Widersprüche wurden bisher offensichtlich keine angemessenen Lösungen in der Weiterentwicklung des Regimes der Erwerbsregulierung entwickelt, wie etwa die Entwicklung der Arbeitskonflikte erkennen lässt.24 Nach den Arbeits- und Gewerkschaftsgesetzen von 1994 und 2001 wurde z.B. im April 2006 der Entwurf eines neuen Arbeitsvertrags-Gesetzes veröffentlicht. Obwohl die dort vorgeschlagenen Schutzklauseln für die Ar24 Zur widersprüchlichen Situation der Gewerkschaften vgl. z.B. auch die Ergebnisse der Studie von Ding et al. 2002. Die Autoren führten Fallstudien in insgesamt 62 geographisch gestreuten Privatunternehmen und Joint Ventures aus fünf Sektoren durch. Als Branchen wurden angegeben: engineering, electrical equipment, electronics, chemicals and pharmaceuticals. „The research team for this study conducted in-depth interviews with factory directors, trade union representatives, personnel directors, technicians and workers in each sample firm. A semi-structured interview guideline and a questionnaire were both used to collect both quantitative and qualitative data, covering wide areas of industrial relations, human resource management, as well as information about company’s products, technology and performance. Interviews were also conducted with government officials and local trade union representatives“ (ebd.: 438). Die Studie gibt empirische Hinweise auf die äußerst ambivalente Position der Gewerkschaften auf der betrieblichen Ebene, vgl. z.B. die Zusammenfassung der Hypothesenüberprüfung ebd.: 443.

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beitnehmer minimal sind (auch in diesem Gesetzentwurf werden die von der ILO angemahnten Garantien der Koalitionsfreiheit und des Streikrecht nicht verwirklicht), haben vor allem die in China tätigen multinationalen Konzerne massive Proteste gegen den Gesetzentwurf angemeldet (vgl. Smithet al. 2006). Es lässt sich gegenwärtig nicht absehen, in welche Richtung diese strukturellen Spannungen in Zukunft gelöst werden bzw. sich entladen. Eine wichtige Bedeutung werden dabei die Innovationen in der Dimension der Konfliktregulierungsmuster und die hierfür vorherrschenden prozeduralen Normen haben. Ausdifferenzierung der Konfliktregulierung Im Hinblick auf die Konfliktlösungsmechanismen hat sich das chinesische System inzwischen normativ und in der Praxis zu einem dreigestuften Modell entwickelt. Auf der betrieblichen Ebene können Mediatisierungskomitees aus Vertretern der Betriebsleitung und der Beschäftigten (entweder des Gewerkschaftskomitees oder des Angestellten- und Arbeitervertretungsrates) eingerichtet werden und anfallende individuelle oder kollektive Arbeitskonflikte zu schlichten versuchen. Gelingt dies nicht, so wird aus Vertretern der Beschäftigten (meistens Gewerkschaftsvertreter), der Betriebsleitung und der lokalen öffentlichen Arbeitsverwaltung (‚Arbeitsbüro‘) eine tripartistische Schlichtungskommission eingerichtet. Für die Metropolregion Shanghai hatten im Jahre 2001 fast 30.000 Unternehmen in 26 Branchen solche „equal industrial relations negotiation systems“ (Shen 2006: 360) eingerichtet. Die dritte Ebene der Konfliktregulierung schließlich sind die Arbeitsgerichte, deren tatsächliche Anrufung sehr stark zugenommen hat: „The official government statistics show that the labour court has become the major mechanism for resolving labour disputes“ (Shen 2006: 361). Neben diesen drei Stufen der Konfliktregulierung, von denen selbst die beiden zuerst genannten in kleineren und fernab größerer städtischer Ballungszentren gelegenen Betrieben nur unzureichend funktionieren dürften, existiert in der Metropolregion Shanghai noch eine vierte Ebene zwischen den tripartistischen betrieblichen Schlichtungskommissionen und den Arbeitsgerichten, die sogenannten Labour Disputes Arbitration Advisory Committees (LDAAC). Diese auf der Verwaltungsdistriktebene angesiedelten Schlichtungsorganisationen sind als eine regionalspezifische Antwort auf die offensichtlichen Defizite des traditionellen vorherrschenden Erwerbsregulierungssystems zu interpretieren (Shen 2006: 361). Die folgende Tabelle 4.6 gibt zunächst einen Überblick über die gewerkschaftliche Präsenz in der Metropoloregion von Shanghai in allen neu etablierten Unternehmen. Dabei zeigt sich, dass sowohl in den Unternehmen mit ausländischem Investitionsanteil (FIE: Foreign Invested Enterprises inklusive


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Joint Venutres), als auch in den privaten Unternehmen (POE: Private Owned Enterprises) und in den Kooperativbetrieben (COE: Collective Owned Enterprises) sowie in den ‚anderen‘ (vor allem Staats-) Betrieben der Anteil der Betriebe mit Gewerkschaftspräsenz und auch der Anteil gewerkschaftlich organisierter Beschäftigter extrem hoch ist. Selbst in den Betrieben mit Auslandskapitalbeteiligung liegen diese Anteilswerte noch bei über acht Zehntel. Tabelle 4.6: Gewerkschaften in neu gegründeten Betrieben (Shanghai, Ende 2001) Betriebe

Beschäftigte

Unternehmen mit Auslands- 5.164 674.522 anteil Privatunter70.436 560.635 nehmen Kollektiv3.707 272.341 unternehmen Andere 273 1.594 Gesamt 79.580 1.509.092

Betriebe mit Anteil Gewerk- Anteil aller Gewerkaller schaftsBeschäfschaften Betriebe mitglieder tigten 4.244

82.18

585.035

86.73

664.072

94.28

516.044

92.05

3.517

94.87

255.229

93.72

273 74.441

100 93.54

1.590 1.359.898

99.75 89.98

Quelle: Eigene Übersetzung und Anpassung aus: Shen 2006: 357

Die Privatisierung und Öffnung der Unternehmen für ausländische Kapitalbeteiligungen hat also auf den ersten Blick an der überragenden Stellung der – offiziellen – Gewerkschaften wenig oder gar nichts geändert. Die Tabelle 4.7 gibt einen recht guten Eindruck von den – nur auf die Metropolregion Shanghai bezogenen! – sehr ausdifferenzierten Formen der Konfliktregulierung, wobei die betriebsübergreifenden Mechanismen bei der insgesamt dominierenden Anzahl der privaten Betriebe (POEs) eine vergleichsweise geringe Rolle spielen. Als betriebsübergreifende Konfliktregulierungsmechanismen werden hier aufgeführt (1) die für die Metropolregion von Shanghai spezifischen ‚tripartistischen Verhandlungssysteme‘ (in denen neben dem jeweils betroffenen Betriebsmanagement die lokale Arbeitsbehörde und die Betroffenen Arbeiter, u.U. vertreten durch die entsprechende Gewerkschaft zusammengefasst sind), (2) die regionalen Tarifverträge, (3) die Arbeitsschlichtungskomitees (Labour Dispute Arbitration Advisory Committee, LDAAC) und (4) die nationalen Arbeitsgerichte, deren Arbeit seit der zweiten Hälfte der 1990er Jahre durch die lokalen sogenannten Arbeitsrechtsüberwachungskomitees (Labour Law Surveillance Committee, LLSC) ergänzt wird (vgl. Shen 2006: 361f. und Heuser 2005: 19f.).

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Tabelle 4.7: Entstehung von Arbeitskonfliktregulierungsmechanismen in neu gegründeten Betrieben (Shanghai, Ende 2001) Betriebe mit Gewerkschaften Unternehmen mit Auslandsanteil Privatunternehmen Kollektivunternehmen Gesamt

Betriebe mit Unterzeichtripartistischem nete KollekVerhandlungstiv-vereinsystem barungen

eingerichtete Arbeitskonfliktschlichtungsberatungskomitees (LDAACs)

4.244

2.470

2.434

1.898

664.072

10.003

18.059

1.551

3.517

1.641

2.380

1.439

671.633

14.114

22.873

4.888

Quelle: Eigene Übersetzung und Anpassung aus: Shen 2006: 362

Während schon diese ausdifferenzierte Struktur von Konfliktregulierungsmechanismen keineswegs für das ganze Land, sondern eher für die hochindustrialisierten Ballungszentren typisch ist, sei ein weiterer Regulierungsmechanismus noch erwähnt, der eine sehr lange Tradition aufweist, welche in der Praxis aber offensichtlich eher sporadisch genutzt wird. Es handelt sich um die sogenannten Angestellten- und Arbeitervertretungsräte (Staff and Workers Representative Councils, SWRC). Vorläufer dieser SWRC existieren seit der chinesischen Revolution von 1949, sie wurden aber 1978 vor allem angesichts der Arbeiterunruhen in Polen und in Anlehnung an das jugoslawische Modell im Rahmen der Wirtschaftsreformen Deng Xiaopings weiterentwickelt und mit dem Unternehmensgesetz von 1988 rechtlich eingefasst. Kapitel 5, Artikel 51 dieses Unternehmensgesetzes definiert ein SWRC als „die Organisation, durch die Angestellte und Arbeiter ihr Recht zur demokratischen Verwaltung in einem Unternehmen ausüben können“ (Xiaoyang/Chan 2005: 10). In Artikel 52 werden diesen SWRCs fünf spezifische Rechte und Verantwortungen zugewiesen: „1. to be informed and to examine major strategic policies such as long term plans, annual plans, basic investments, reinvestment plans, plans for leasing and subcontracting, and so on; 2. to examine, agree to, or veto policies related to wages, bonus and industrial safety issues, and regulations pertaining to penalties and merits; 3. to examine and decide on policies related to the staff and workers’ welfare, distribution of housing, and other important welfare matters;


89

4. to monitor and assess the performance of responsible cadres at each level and to make suggestions on how to reward, penalize, and dismiss them; and 5. to elect the factory manager according to the arrangement of the supervisory government bureaucracy, and to report the election results to the said bureaucracy for approval.“ (Xiaoyang/Chan 2005: 10). Offensichtlich spielten die SWRCs sehr lange eine untergeordnete bzw. wenig beachtete Rolle. Die jugoslawische Form des Sozialismus war für die große und selbstbewusste VR China sicherlich nur ein eher marginaler Orientierungspunkt. Angestellten- und Arbeitervertretungsräte befanden sich aber von Anfang an in der Position zwischen dem Alleinvertretungsanspruch der Kommunistischen Partei und der hierin inkorporierten offiziellen Gewerkschaften einerseits und dem betrieblichen Leitungsanspruch zunächst der kommunistischen Kader und später auch der markwirtschaftlich ausgerichteten neuen Betriebsleiter andererseits. Während diese Ausgangsbedingungen also der praktischen Verbreitung von SWRCs recht enge Grenzen zu setzen scheinen, gerieten sie offensichtlich seit der zweiten Hälfte der 1990er Jahre doch in den Aufmerksamkeitsfokus verschiedener Akteursgruppen. In dem systematischen Suchprozess nach innovativen, der spezifischen Situation des Landes angepassten Formen der flexiblen, möglichst betrieblich ausgerichteten Interessenregulierung, gewannen die SWRCs ein neues Gewicht. Einer Erhebung aus dem Jahre 1981 zufolge gaben etwa 90 Prozent der mittleren und großen damals alle in staatlichem Besitz befindlichen Betriebe in Großstädten an, SWRCs eingerichtet zu haben – es ist anzunehmen, dass SWRCs vor allem in industriellen Ballungszentren verbreitet sind. Bei einer offiziellen staatlichen Studie beurteilte ein Viertel der (in Staatsbetrieben) Befragten die Arbeit der SWRCs als gut, 60 Prozent äußerten sich mehr oder weniger zufrieden (Xiaoyang/Chan (2005: 9). In einer neueren Studie werden diese Ergebnisse eher skeptisch beurteilt: „If the SWRCs in China were indeed able to exercise their rights as defined by law, the rights enjoyed by Chinese workers of state and collective enterprises would far exceed those of workers under any capitalist system. In reality, the SWRCs and, for that matter, the workplace unions have great difficulties realizing their rights. Most SWRCs only exist as formal institutions. The SWRC system was not able to sustain itself in the state and collective sectors as the enterprise reforms deepened and as the power of managers expanded, and as more enterprises were plunged into the red and had to downsize the workforce“ (ebd.: 11). Eine sehr wichtige und gegenwärtig kontrovers diskutierte Frage ist, welche Entwicklung die SWRCs nach ihrer Entstehung im traditionellen staatssozialistischen Kontext mit der wirtschaftlichen Öffnung und Privatisierung nahmen.

90


Denn seit den 1990er Jahren ist die vordem enge Verbindung von Parteiführung, Betriebsleitungen und Gewerkschaftsfunktionären zunehmend aufgelöst und ausdifferenziert worden. Die Betriebsleitungen agieren immer stärker als vorrangig an Markterfordernissen ausgerichtete Unternehmer, und die Partei- und Staatsführung konzentriert sich auf Rahmensetzung und -steuerung. Die Gewerkschaften schließlich geraten in eine komplizierte Spannungssituation zwischen den (partei-)politischen Zielen der nationalen gesellschaftlichen Entwicklung, den zunehmend rein marktwirtschaftlich agierenden Betriebsleitungen und den Arbeitnehmern, die eine effiziente Vertretung ihrer Interessen erwarten. Die komplexe Handlungssituation zwischen SWRC und betrieblicher Gewerkschaftsorganisation schildern Xiaoyang/Chan (2005: 11): „In theory the workplace union committee is accountable to the SWRC. In reality, though, the trade union committee is the organ that takes charge of organizing the SWRC. Whether the SWRC system functions properly – for example, in discussing and giving feedback to company announcements and policies, ensuring special-issue committees meet and carry out their responsibilities, electing staff and worker representatives, collecting and encouraging workers to hand in their ‚rational suggestions‘ (helihua jianyi, that is, innovative suggestions to improve the work process), preparing motions before the SWRC convenes, and so on – relies greatly on the union’s initiative and capability. The workplace union theoretically has two superiors, the SWRC and the upper-level trade union. In practice, the trade union committee regards the SWRC as within its charge, as seen in the many discussions within the trade union circle about how the trade union should ensure that the SWRC functions properly. In this organizational structure the SWRC is the Chinese trade unions’ power base.“

Xiaoyang/Chan (2005) haben die Daten einer von der „Allchinesischen Gewerkschaftsföderation“ im Jahre 1997 durchgeführten Befragung von insgesamt 2.180 Unternehmen ausgewertet und kommen zu dem Schluss: „We have uncovered some unexpected pointers, based on analyzing the data of a large survey of enterprises and workers’ attitudes conducted in 1997 by the All-China Federation of Trade Unions (ACFTU). The analyses indicate that the SWRC has unexpected levels of approval among workers“ (ebd.: 6). Im Hinblick auf die Verbreitung von SWRCs konstatieren die Autoren eine fast vollständige Abdeckung mit diesem Arbeitnehmervertretungsorgan in staatlichen, in als Kollektiven betriebenen, in Joint Venture-Unternehmen und in Aktienunternehmen. In fast sechs Zehnteln der von Auslandschinesen betriebenen Unternehmen, in etwa drei


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Zehnteln der privaten Unternehmen und in 14 Prozent der reinen Auslandsbetriebe existieren demzufolge keine SWRCs (vgl. Tabelle 4.8).25 Tabelle 4.8: SWRC in der Verarbeitenden Industrie nach Unternehmenstyp (VR China 1997)

Unternehmenstyp Staatsunternehmen Kollektivunternehmen Privatunternehmen Joint Venture-UN Aktiengesellschaft Mit Auslandsanteil Im Besitz v. Übersee-Chinesen Gesamt

Anteil bestehender SWRC (%) 92 71 42 94 93 63 25 80

Anteil SWRC Anteil Unim Grünternehmen dungspro- ohne SWRC zess (%) 1 2 6 5 4 25 3 2 1 1 13 3 3

53 6

Anteil nicht bekannt

Absolutzahl Betriebe

5 18 29 3 4 23

1.037 554 48 70 187 152

19 10

89 2.137*

Quelle: *Wegen fehlender Daten ergibt Gesamtzahl nicht die 2.180 Fälle, eigene Übersetzung und Anpassung aus: Xiaoyang/Chan 2005: 14

In ihrer Sekundärauswertung haben die Autoren versucht, das Vorkommen von SWRCs mit wichtigen Aspekten der Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen der Arbeitnehmer zu korrelieren. Dabei kommen sie zu dem Schluss (vgl. auch Tabelle 4.9): „The results show that all variables that we thought might be correlated to the existence of an SWRC are positively correlated, except for question 11 – the possibility of the enterprise either going bankrupt or being amalgamated with another enterprise – which is not significantly correlated. As pointed out earlier, this could be due to the fact that bankruptcy is caused by external factors and/or corruption and mismanagement beyond the ability of the SWRC to affect. What can be concluded with some confidence is that, where there was an SWRC, workers’ evaluation of the performance of the trade union tended to be high“ (ebd.: 17).

25 Neben der generellen Skepsis gegenüber dieser Art von – in diesem Falle sogar von einem Interessenverband erhobenen – Statistiken muss hier auf den hohen Anteil fehlender Angaben und auf die gerade in der zuletzt genannten Gruppe von Betrieben recht geringen Fallzahlen verwiesen werden; die Übersichten sollten also nur als erste und noch zu verifizierende Annäherung verstanden werden; vgl. auch die Fallstudienergebnisse von Chan 2006: 94ff.

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Tabelle 4.9: Arbeitsbedingungen in Unternehmen mit und ohne SWRC (VR China, 1997)

Kategorie Kategorie 1

Kategorie 2

Kategorie 3 Kategorie 4

Variablen 1. Die Gewerkschaft kann effektiv dabei helfen, persönliche finanzielle Probleme von Arbeitern zu lösen 2. Die Gewerkschaft kann effektiv helfen, Arbeitskonflikte zu schlichten 3. Die Gewerkschaft kann Ihre Interessen verteidigen 4. Die Arbeitseinheit berät sich mit Ihnen vor dem Abschluss des Arbeitsvertrages 5. Arbeitsverträge werden in Arbeitseinheit eingehalten 6. Für die Arbeitseinheit gilt ein Kollektivvertrag 7. Die Arbeitseinheit besitzt einen gut integrierten OSH 8. Das Gesundheitssystem ist tragbar 9. Die Arbeitseinheit ist an Pensionsplan beteiligt 10. Es gibt keine Möglichkeit entlassen zu werden 11. Es gibt keine Möglichkeit von Bankrott oder Joint Ventures 12. Monatsgehalt, Durchschnittsgehalt im Jahr 13. Gehälter waren nicht im Zahlungsrückstand

Gründung von SWRC Ja Andere* Anzahl der Fälle 50 26 977

44

24

823

62

39

1.219

81

67

1.577

50

32

992

50

29

952

40

26

808

75 84

61 50

1.436 1.648

25

20

519

34

30

708

604

550

2.072

79

71

1.627

Quelle: Eigene Übersetzung und Anpassung aus: Xiaoyang/Chan 2005: 18

Ähnlich wie für andere Länder üblich (vgl. z.B. Hauser-Ditz et al. 2008 für Deutschland) haben die Autoren mithilfe einer Faktorenanalyse versucht, spezifische betriebliche Kontextbedingungen für das Vorkommen eines SWRCs zu identifizieren. Dabei fanden sie zwei signifikante und stabile Faktorenbündel: SWRCs existieren demzufolge einerseits in Betrieben mit einer starken Transparenz- und Rechenschaftslegungskultur, in denen diese Organe vor allem die Funktion haben, die Macht des betrieblichen Managements zu kontrollieren. Zum anderen korreliert die Existenz eines SWRCs mit einer starken wohl-


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fahrtsstaatlichen und Verteilungskultur in den Betrieben (vgl. auch Tabelle 4.10): „A crucial finding is that reduction of the seven variables measured against the SWRC–assigned roles to two factors yields two distinctive properties: (1) an accountability orientation that was related to the SWRC’s ability to check the power of management (questions 4, 5, 6, and 7 were loaded on this factor); and (2) a welfare orientation that was related to welfare and redistribution of resources (questions 1, 2, and 3 were loaded on this factor)“ (Xiaoyang/Chan 2005: 19). Tabelle 4.10: Faktoranalyse SWRC-Vorkommen und betriebliche Arbeitspolitik (VR China, 1997) Variablen

Faktor 1 Faktor 2

1. Informiert sich über Managementberichte und bewertet diese

0.29

0.86

2. Überprüft Arbeitslohn und Prämienverteilung

0.47

0.79

3. Entscheidet über Nutzung der Wohlfahrtsfonds und Unterkunftsverteilung

0.51

0.70

0.075

0.49

5. Management berichtet an SWRC über Kulturausgaben.

0.83

0.34

6. Wählt Verwaltungspersonal oder schlägt dieses vor

0.86

0.33

7. SWRC überwacht die Durchsetzung von Entscheidungen

0.75

0.47

4. Überwacht Führungskräfte auf allen Ebenen

Quelle: Eigene Übersetzung und Anpassung aus: Xiaoyang/Chan 2005: 21

Die hier erwähnten Studien verdeutlichen, dass die seit den 1990er Jahren in der Volksrepublik China vollzogenen Veränderungen in der generellen Wirtschaftsund Gesellschaftspolitik zu tiefgreifenden Veränderungen auch in der Arbeitswelt führten. Die beachtliche Zunahme individueller und kollektiver Arbeitskonflikte signalisieren dabei die strukturellen Probleme und Herausforderungen, auf der überbetrieblichen und vor allem auch auf der betrieblichen Ebene neue Formen der Konfliktregulierung zu entwickeln, die der neuen Situation von stärker marktwirtschaftlich operierenden Betrieben angemessen sind. In diesem Zusammenhang spielen die bereits vor den 1990er Jahren existierenden Kanäle der Konfliktregulierung eine wichtige Rolle. Ihre tatsächliche Wirksamkeit steht und fällt aber sehr stark mit handlungsfähigen kollektiven und korporativen Akteursgruppen und Interessenregulierungsorganen. Neben den Gewerkschaften, deren Modernisierung und Loslösung von einer engen Parteibindung sich sehr schwierig gestaltet, könnten die SWRCs als mögliche betriebliche Interessenregulierungsorgane – ähnlich z.B. den Betriebsräten und der Idee von Eurobetriebsräten

94


in europäischen Ländern – eine wesentliche Rolle spielen. Chinesische Politiker, Arbeitsrechtler und Sozialwissenschaftler studieren in diesem Zusammenhang sehr genau die Erfahrungen, die in anderen Ländern mit solchen Modellen betrieblicher Arbeitnehmervertretungen gemacht wurden. Weitere Forschungen müssen hier Aufschluss über ihre tatsächliche betriebliche Funktion und ihre Entwicklungsperspektiven geben. Das chinesische System der Erwerbsregulierung im Umbruch Das traditionelle Regime der Erwerbsregulierung in China unterlag in den letzten zwanzig Jahren einem extremen Veränderungsdruck, den es in einem ähnlichen Ausmaß nur in den postsozialistischen Ländern gab. Nach wie vor besteht eine enorme Kluft zwischen der rein formalrechtlichen Situation und der Rechtswirklichkeit bzw. der Praxis der Erwerbsregulierung. Die Beschäftigten besitzen durchaus sehr weitgehende formelle materiale und prozedurale Beteiligungsrechte, die sich als kollektive Rechte auf der betrieblichen Ebene sowohl in der Stellung und den Befugnissen der Gewerkschaft als auch in den Rechten der Angestellten- und Arbeitervertretungsräte (SWRC) niederschlagen. Diese relativ weitgehenden Gesetzesnormen wurden durch den ehemals und auch heute noch dominanten Akteur des Staates und der Staatspartei gesetzt. Ganz offensichtlich aber fehlt es an funktionierenden Mechanismen und durchsetzungsbereiten und -fähigen kollektiven und individuellen Akteuren, um die Kluft zwischen Rechtsnormen und betrieblicher Wirklichkeit zu schließen. Dies gilt besonders für den Bereich von Betrieben, die vorwiegend unqualifizierte Wanderarbeiter aus dem chinesischen Hinterland unter prekärsten Erwerbsbedingungen beschäftigen und durch deren Unterbringung in Wohnheimen auf dem Fabrikgelände eine noch weitergehende Kontrolle ausüben (Pun/Smith 2007). Wie auch in vielen anderen postsozialistischen Ländern ist das System der mit der kommunistischen Partei eng liierten Monopolgewerkschaften und ihres Dachverbandes ACFTU in starken Misskredit geraten, und zwar sowohl bei Beschäftigten als auch bei auch Unternehmen. Zwar verweist eine Studie von Ding et. al. 2002 auf einen positiven Einfluss der Gewerkschaften auf den Ausgang von Arbeitskonflikten und auf den Schutz der Arbeitnehmerrechte. Angesichts immer mächtigerer Betriebsleiter in öffentlichen Unternehmen und eher gewerkschaftsfeindlich eingestellten Privatunternehmen sind aber die realen Durchsetzungsmöglichkeiten der Gewerkschaften nicht zuletzt aufgrund fehlender Qualifizierung und beratender Infrastrukturen begrenzt. Dong-One (2006: 164) spricht von einer weiterhin „stalinistischen Arbeitspolitik in einer zunehmend pluralistischen Ökonomie“. Die Zukunft des Regimes der Erwerbsregulierung in China ist ge-


95

genwärtig offen. Es kann sich in die Richtung eines an westeuropäischen Ländern wie z.B. Deutschland orientierten sozialpartnerschaftlichen Modells politischer Konzertierung und tarifvertraglicher Regulierung oder auch in die Richtung eines eher antagonistischen oder utilitaristisch orientierten liberal individualistischen Systems entwickeln (vgl. Lüthje 2006: 73f.; Chan 2006: 96f.). Ebenso offen ist die Frage, durch welche anderen Machtressourcen die ehemals dominante Machtquelle des Staates und des politischen Kapitals ersetzt oder ergänzt wird. Als dominante Akteure werden die Gewerkschaften so lange keine reale Bargaining-Funktion übernehmen können, wie es keine unabhängigen Unternehmerverbände gibt. Die tendenzielle Stärkung betrieblicher Vertretungsorgane lässt sich bereits heute erkennen. Ob die dominante Regulierungsarena gesetzlich-rechtlicher Normensetzung entweder durch die Arena betrieblicher Vereinbarungen oder durch die Arena von Tarifverträgen oder aber durch beide ersetzt wird, lässt sich gegenwärtig nicht eindeutig erkennen. Hinsichtlich der Regulierungsgegenstände lässt sich eine Erweiterung der Fokussierung nur auf die Beschäftigungsbedingungen hin zur Aushandlung von Partizipationsbedingungen erkennen. Die Volksrepublik China entwickelt und modernisiert ihr Regime der Erwerbsregulierung unter vollständig anderen Bedingungen, als dies viele der frühindustrialisierten Länder taten. Einerseits steht das Land unter dem starken Beobachtungs- und Erwartungsdruck internationaler Organisationen und der kritischen globalen öffentlichen Meinung. Andererseits hat das Land die Chance eines bewussten behutsamen Lernens von Erfahrungen anderer Länder. Es ist dieser doppelte Beeinflussungsmechanismus, der auch für ein so großes, selbstbewusstes und in sich ruhendes Land wie die Volksrepublik China die Bedeutung der Internationalisierungder Erwerbsregulierung auf die Tagesordnung setzt. Der Faktor der internationalen Beobachtung und Beeinflussung zeigte sich sehr deutlich bei den Verhandlungen um den Beitritt der Volksrepublik China zur WTO im Jahre 2001 sowie bei ihrer Mitarbeit in der ILO: „The International Labour Organization (ILO) has been monitoring the implementation of its labour standards in China and the Chinese government has been required to report to ILO about the improvement of labour standards in China. External pressure seems to be more effective than internal pressure in persuading the Chinese government to comply with international conventions“ (Shen 2006: 348f.; vgl. auch Heuer 2005: 22). So wird der Druck auf die Volksrepublik China in den kommenden Jahren enorm wachsen, die ILO Kernkonventionen 87 und 98 zu ratifizieren und einzuhalten, die die Freiheit gewerkschaftlicher Organisation und Tarifverhandlungen beinhalten (Heuer 2005: 11). Umgekehrt ist beachtlich, welche enormen Anstrengungen China unternimmt, differenziert und selbstbewusst von den Erfahrungen anderer Länder zu lernen, ohne die eigenen historischen und institutionellen Vor-

96


aussetzungen zu missachten. Basierend auf elf Fallstudien international tätiger chinesischer Unternehmen zu den Veränderungen der Muster von Erwerbsregulierung resümiert Shen (2007), dass weder eine isoliert chinesische Veränderungsstrategie noch ein blindes Kopieren ausländischer Erfahrungen zu beobachten sei: In der Studie fand Shen (ebd.: 423) nicht die Strategie „to adopt wholly homebased nor host-based IR systems [...]. Instead, they are likely to adopt an integrative approach that combines both the home and host IR systems.“ Einen ähnlich differenzierten Lern- und Veränderungsprozess halten Ding et al. (2002: 447) im Hinblick auf die chinesischen Gewerkschaften für grundsätzlich möglich, auch wenn sie deren nach wie vor dominante Funktionen als loyale Unterstützer der Staatsmacht und der betrieblichen Managerherrschaft unterstreichen: „While critics […] have argued that existing Chinese unions have a state-controlled monopoly, cannot bargain freely and do not have the right to strike, the evidence we have presented allows us to conclude that, despite these obvious limitations, Chinese unions are sometimes able to influence the outcomes of labour disputes positively and to protect workers’ interests. Overall, however, we would have to conclude that Chinese unions function more as an offshoot of the HR department, and are primarily concerned with supporting managerial interests“ (Ding et al. 2002: 447). Schließlich haben Xiaoyang/Chan (2005) in ihrer Studie über die SWRCs das grundsätzliche Reform- und Demokratiepotential dieser betrieblichen Arbeitnehmerorgane zur Interessenregulierung betont: „At normal times […] in a small number of cases the SWRC has emerged in some workplaces as an institution that can foster consensual industrial relationship. The ACFTU is trying in a top-down fashion to promote and regularize the functions of the SWRC. At the same time management of a more enlightened bent may also use the SWRC to induce a more cooperative workforce. […] At a time of deteriorating conditions in the state enterprise, especially when it approaches the moment of life-anddeath struggle, the SWRC can become the arena of a struggle for survival. The SWRC will become a platform where workers fight for their interests and their rights. They might end in failure but, if the workers succeed, then the SWRC has the potential to continue and to become a real workers’ democratic participatory system“ (ebd.: 29f.). Wang (2008: 201ff., 210) betont die zunehmende Bedeutung von NGOs, der chinesischen Zivilgesellschaft und neuen Formen der kollektiven Organisierung von Arbeitnehmern. Berücksichtigt man die strukturellen Spannungen und die skizzierten Veränderungspotentiale, so erscheint die Zukunft der Erwerbsregulierung in der Volksrepublik China alles andere als bereits festgelegt zu sein. Das in Kapitel 3 vorgestellte Analyseraster kann dabei helfen, die verschiedenen Aspekte dieses Regimes in ihren ‚wahlverwandtschaftlichen‘ Beziehungen zu beleuchten sowie


97

deren Veränderungen zu analysieren. Dabei ist es insgesamt äußerst interessant zu beobachten, ob bzw. wie die Wandlungsmuster der divergenten Konvergenz und der konvergenten Divergenz (vgl. hierzu ausführlicher 4.1.3) tatsächlich die Weiterentwicklung des chinesischen Regimes der Erwerbsregulierung bestimmen. 4.2 Erwerbsregulierung in einem post-sozialistischen Land: Indien Außer der Zugehörigkeit zum gleichen Kontinent hat Indien mit der Volksrepublik China einige Gemeinsamkeiten, unterscheidet sich in vielen Aspekten aber auch ganz erheblich. Beide Länder sind ähnlich groß – über eine Milliarde Einwohner – und nach sprachlich-kulturellen, wirtschaftlichen, religiösen und anderen Faktoren regional äußerst heterogen. Wesentlich schwächer als in China bestimmte eine sozialistische Ideologie und Politik seit etwa der gleichen Zeit (Ende der 1940er Jahre) die wirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklung in Indien. Mit Beginn der Unabhängigkeit Indiens von Großbritannien im Jahre 1947 versteht sich das Land als souveräne, säkulare, sozialistische und demokratische Republik. Über vier Jahrzehnte lang herrschte eine Ideologie der nachholenden, staatlich gelenkten Industrialisierung und wirtschaftlichen Entwicklung, die Ähnlichkeiten mit den vorherrschenden Entwicklungsvorstellungen in China, aber auch in sehr vielen anderen spät industrialisierten Ländern des Südens aufweist. Eine weitere Gemeinsamkeit mit China ist ein ähnlicher grundlegender Umschwung der politisch-wirtschaftlichen Orientierung seit den 1990er Jahren. Bereits 1995 trat Indien der WTO bei, also sechs Jahre früher als China. Ähnlich wie China begann Indien seit den 1990er Jahren, seine Wirtschaft international zu öffnen. Allerdings verlief diese Öffnungspolitik wesentlich langsamer als im Falle Chinas oder anderer asiatischer Länder wie Malaysia oder Thailand (vgl. Deutsche Bank 2005). Gleichsam wie in China wurden auch in Indien viele ehemals öffentliche Unternehmen privatisiert bzw. Branchen systematisch stärker der privaten und internationalen Konkurrenz geöffnet. Neben diesen Gemeinsamkeiten gibt es auch grundlegende Unterschiede zwischen China und Indien. Seit seiner Unabhängigkeit herrscht in Indien ein parlamentarisches System mit Parteienkonkurrenz und regelmäßigen demokratischen Wahlen. Dabei legte das Land seit 1947 generell großen Wert auf dezentrale Strategien und liberal-basisdemokratische Lösungen. Sogenannte Community Based Organisations sollten von Anfang an eine große Rolle in der Entwicklung des Landes spielen und den jeweiligen regionalen und lokalen Besonderheiten angepasste Lösungen ermöglichen. Indien unterscheidet sich von China auch durch eine weniger rigide Geburtenkontrollpolitik, was sich in der zweithöchsten Rate des Bevölkerungswachstums weltweit niederschlägt. Während die chinesische Bevölkerung also in ihrem Wachstum in absehbarer Zeit an

98


Dynamik verliert, lässt sich dies für Indien nicht voraussagen, nicht zuletzt auch eine wesentlich jüngere Alterspyramide sorgt hier für eine noch längerfristig größere Wachstumsdynamik (vgl. Wilson/Purushothaman 2003: 8). Struktur und Wandel des indischen Entwicklungsmodells Im Unterschied zu China setzt Indien seit den 1990er Jahren relativ erfolgreich auf eine Strategie, von der agrarischen direkt zur Dienstleistungsgesellschaft zu ‚springen‘: Während für China die für Industriegesellschaften typische manuelle Massenarbeit und Industrieproduktion vor allem von Verbrauchsgütern im Zentrum der Entwicklungsanstrengungen steht, fokussiert die indische Regierung wesentlich stärker auf dienstleistungs- und wissensbezogene Wachstumsstrategien. Für Dienstleistungsbereiche stellt das indische Bildungssystem in millionenfacher Zahl hochqualifizierte Arbeitskräfte zur Verfügung: „Indien ist stattdessen einem Wachstumspfad gefolgt, der durch Kapital- und Qualifikationsintensitäten charakterisiert ist, die weit über dem Niveau anderer Länder mit ähnlichen Pro-Kopf-Einkommensniveaus liegen [...]. Der Dienstleistungssektor in Indien hat viel Aufmerksamkeit erhalten als eine der Antriebskräfte des gegenwärtigen Wachstums des Landes“ (Singh 2008: 9f.). Über die Angemessenheit und die Erfolge des indischen Entwicklungsweges gibt es durchaus sehr unterschiedliche wissenschaftliche Beurteilungen (ebd.: 14f.), aber weitgehende Übereinstimmung dürfte das Resümee von Singh (2008: 18) finden: „Die Entwicklung starker demokratischer Institutionen muss als größter Erfolg der Entwicklungsstrategie Indiens angesehen werden.“ Grundsätzlich garantiert die indische Verfassung allen Bürgern bestimmte individuelle und kollektive Mindestrechte, die auch alle relevanten ILO-Konventionen einschließen. Dies betrifft etwa gleiche Beschäftigungschancen in der Arbeit, Koalitionsfreiheit, Schutz gefährdeter Gruppen oder die Abschaffung von Zwangs- und Kinderarbeit. Auch existiert mit der Indian Labour Conference (ILC) ein zentrales tripartistisches Organ aus staatlichen Behörden, Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften, welches sich jährlich trifft, um Arbeitspolitiken und Programme zur Verbesserung der Situation der Beschäftigten zu diskutieren. Allerdings besteht – ähnlich wie in China – zwischen den formal garantierten Rechten und Bestimmungen hinsichtlich der Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen einerseits und der Arbeits- und Lebenswirklichkeit eines großen Teils der Menschen andererseits eine tiefe Kluft. Auch wenn die staatlichen Strategien über Jahrzehnte auf die Entwicklung des öffentlichen Sektors und auf eine starke Infrastruktur gerichtet waren, macht die Beschäftigung in diesem öffentlichen Sektor und im formellen Sektor der Wirtschaft insgesamt nur einen kleinen Teil der gesamten abhängigen Beschäfti-


99

gung aus. Verschiedene Schätzungen sprechen von über 90 Prozent der abhängig Beschäftigten, die im so genannten informellen Sektor arbeiten. Dieser umfasst die private und häufig kleinstbetriebliche Landwirtschaft und auch die Beschäftigungen in den Städten, die nicht auf formellen Arbeitsverträgen basieren, mit keinerlei Sozialversicherung verbunden sind oder in Betrieben ohne jegliche offizielle Registrierung ausgeübt werden. Zählt man als ‚formelle‘ bzw. ‚organisierte‘ Beschäftigungsverhältnisse diejenigen, die von Betrieben und Verwaltungen überhaupt an staatliche Stellen gemeldet werden, so ergibt sich ein Anteilswert von etwa sechs bis sieben Prozent aller geschätzten Arbeitskräfte.26 Besonders interessant ist hierbei, dass sich dieser Anteil über die letzten vier Jahrzehnte fast nicht erhöht hat, für den Bereich der urbanen Beschäftigung sogar gesunken ist – die Dualität zwischen formellen und informellen Erwerbsverhältnissen hat sich also weiter verschärft, obwohl eines der Entwicklungsziele Indiens gerade deren Reduzierung war (ebd.: 5; vgl. Tabelle 4.11). Die Tabelle 4.11 verdeutlicht, dass weder die Arbeitsgesetzgebung noch die staatlichen arbeitsbezogenen Verwaltungs- und Gerichtsorgane für die überwältigende Mehrheit der indischen Beschäftigten wirksame Instanzen sind, um deren legitimen Ansprüche und Mindestrechte erfolgreich einzufordern. So wurde z.B. bereits 1948 ein Mindestlohngesetz verabschiedet, gleichwohl liegt die Bezahlung der informell Beschäftigten weit unter dem gültigen staatlichen geregelten Mindestlohn: „Die Bestimmungen der über 200 oder mehr Arbeitsgesetze, die durch die Zentrale und Einzelstaatsregierungen verabschiedet wurden, sind für diese Arbeiter nur papierende Verpflichtungen“ (Sinha 2004: 129). Weil sich das indische Regime der Erwerbsregulierung durch eine ausgeprägte Dualität von formeller und informeller Beschäftigung auszeichnet, ist es sinnvoll, für beide Bereiche gesondert die jeweiligen relevanten Strukturen zu beschreiben. Bhattacherjee/Ackers (2008: 6) schlagen sogar eine Dreigliederung der indischen Wirtschaft vor: die informelle Wirtschaft, die ‚alte‘ formale Wirtschaft und die neue Wirtschaft. „Sogar diese Unterteilung vereinfacht sehr stark eine hochkomplexe Gesellschaft, die nach sehr vielen verschiendenen Beschäftigungsregimen funktioniert“ (ebd.). Unabhängig davon, ob man eine duale oder eine triadische Sichtweise der Wirtschafts- und Beschäftigungssektoren wählt, ist im Hinblick auf die formellen Beschäftigungsverhältnisse und die formell geltenden rechtlichen Bestimmungen insgesamt sehr wichtig, dass nicht zuletzt 26 Vgl. Tendulkar 2003: 4f.; nimmt man als Bezugsgröße nicht die (geschätzte) Gesamtzahl der Erwerbspersonen, sondern die (geschätzte) Gesamtzahl von Arbeitsverhältnissen, so gibt Tendulkar (2003: 18) einen Anteilswert von 14 Prozent an: „If we define organised labour as contractual, regular and hired employment, it is confined to hardly 14 per cent oft he total of Indian labour force of 407 million. It is mainly urban and non-agricultural in composition.“

100


aufgrund der britischen Kolonialherrschaft in Indien eine Rechtstradition des Common Law vorherrscht. Hauptorientierungsrahmen der Rechtsprechung sind nicht die formalen Gesetze und daraus abgeleiteten Rechtsnormen, Rahmenregelungen oder Verordnungen, sondern ist die kasuistische Rechtsprechung, die als Referenz für (weitere) auftretende Rechtsstreitigkeiten dient. Tabelle 4.11: Formeller und informeller Erwerb in Indien nach Sektoren (1961-2000) (a) Gesamte formell ET in % von den 1. gesamten ET 2. gesamten nicht-agrarwirtschaftlichen ET 3. gesamten urbanen ET 4. gesamten nicht-agrawirtschaftlichen, urbanen ET (b) ET des öffentlichen Sektors in % von den 5. gesamten ET 6. gesamten nicht-agrawirtschaftlichen ET 7. gesamten urbanen ET 8. gesamten nicht-agrawirtschaftlichen, urbanen ET (c) Gesamte formell ET der verarb. Industrie in % von den 9. gesamten ET

1961

1983

1993-94

1999-2000

6,41 26,63 45,74 53,10

7,93 25,43 40,84 48,83

7,32 20,32 33,61 38,33

6,98 17,61 29,69 32,50

3,74 15,53 26,67 30,96

5,44 17,43 28,00 33,47

5,20 14,43 23,87 27,22

4,80 12,13 20,45 22,39

18,93

18,85 (23,77) 38,52

14,88 (20,2) 30,09

13,80 (15,93) 28,02

10. urbanen ET der verarb. Industrie 45,02 (d) ET der im öffentl. Sektor verarb. Industrie in % von den 11. gesamten ET der verarb. Industrie 2,06 4,90 4,14 3,19 12. urbanen ET der verarb. Industrie 4,90 10,01 8,37 8,48 13. gesamten formell ET der verarb. Industrie 10,89 25,98 27,81 23,14 (e) ET quasi-öffentl. Sektor in % von ges. ET öffentl. Sektor 10,96 30,63 33,50 32,75 Anmerkung: 1. ET: Erwerbstätige setzten sich aus der geschätzen Anzahl der Beschäftigten mit vollund teil-ökonomischen Status zusammen. 2. Daten in Klammer unter Punkt 9 basieren auf der jährlich gemeldeten Anzahl der Beschäftigten der verarbeitenden Industrie. Datenquellen: 1. Zähler basiert auf Angaben des ‚Directorate General of Employment and Training‘ des ind. Arbeitsministeriums. 2. Nenner basiert für Punkte 1 - 13 auf der Volkszählung von 1961 und der alle fünf Jahre stattfindenden nationalen Stichprobenerhebung. Quelle: Eigene Übersetzung und Anpassung aus: Tendulkar 2003: 27

Im Vergleich zur Volksrepublik China wurde in Indien eine sehr große Anzahl von arbeits-, beschäftigungs- und partizipationsbezogenen Gesetzen verabschiedet, so etwa das Gesetz zu industriellen Konflikten 1947, das Unternehmensgesetz 1948, das Sozialversicherungsgesetz für öffentliche Angestellte von 1948, das Sonderzahlungsgesetz von 1965, das Kontraktarbeitsgesetz von 1970. Neben


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diesen bundeseinheitlichen Gesetzen wurden in den 28 Unionsstaaten und sieben Territorien darüber hinaus viele weitere erwerbsbezogene Gesetze verabschiedet. Neben dem bereits erwähnten Mindestlohngesetz von 1948, welches auf der Ebene der Unionsstaaten regelmäßig zur Anpassung der Mindestlohnhöhe – allerdings immer nur für den formellen Sektor der Beschäftigung – führt, sind auch die Arbeitszeiten rahmenrechtlich vorgegeben: Es herrscht gesetzlich generell eine Sechstagewoche von 48 Stunden, für Büroangestellte beträgt die gesetzliche wöchentliche Arbeitszeit 35-40 Stunden.27 Für die Wirklichkeit von Erwerbsarbeit ist wie bereits angedeutet wesentlich, dass für Indien in einem noch stärkeren Maße als für China die formalrechtlichen Vorgaben für abhängige Erwerbsarbeit nur für einen kleiner Teil aller Beschäftigten, nämlich diejenigen mit einem formalen Arbeitsverhältnis, gelten. Darüber hinaus ist damit selbst für dieses formalrechtlich privilegierte Zehntel aller Arbeitnehmer nur wenig über die tatsächliche Durchsetzungs- und Anwendungswirklichkeit dieser formellen Normen ausgesagt. Denn in der Praxis haben selbst die Beschäftigten des formellen Sektors große Schwierigkeiten zu überwinden, um formalrechtliche Ansprüche gerichtlich einzuklagen. Die ordentlichen indischen Zivilgerichte sind – ähnlich wie die entsprechenden Stellen in China – völlig überlastet und unterbesetzt. Etwa zehn Richter sind im Durchschnitt für eine Million Einwohner zuständig (in Deutschland sind es etwa 250.28 Gerichtsverfahren können mitunter bis zu zehn Jahren dauern und Korruption spielt in Indien auch im Vergleich zu anderen asiatischen Ländern noch eine sehr große Rolle (Deutsche Bank 2005: 8 ff.). Interessant ist in diesem Zusammenhang, dass das Gesetz zu industriellen Konflikten von 1947 auch die Einrichtung von Arbeitskomitees (works committees) vorsah, die in Betrieben mit mehr als einhundert Beschäftigten auf Initiative des Managements eingerichtet werden können. Diese Arbeitskomitees sollen jeweils zur Hälfte aus Beschäftigten- und Managementvertretern bestehen und die direkte Kommunikation verbessern. Daneben haben sie auch die formelle Kompetenz, Vereinbarungen auf der Arbeitsbereichsebene abzuschließen (z.B. zu Fragen der Produktivitätsvorgaben, von Schicht- und Mehrarbeit oder Qualifizierung, vgl. Badigannavar 2006: 205). Ganz offensichtlich haben diese Arbeitskomitees in der Wirklichkeit der indischen Erwerbsregulierung nur eine sehr

27 Vgl. Factories Act von 1948, http://www.ilo.org/dyn/natlex/docs/WEBTEXT/32063/64873/E87 IND01.htm, hier Chapter VI; auch Sinha 2004 und allgemein für alle die Arbeitszeiten betreffenden Gesetze http://www.ilo.org/travaildatabase/servlet/workingtime?pageClass=org.ilo.legislation.work. web.ReferencePage&LinkId=1459. 28 Vgl Breyer 2006: 210 und http://lawcommissionofindia.nic.in/101-169/Report120.pdf.

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eingeschränkte Bedeutung – sie spielen in den vorhandenen Analysen zur Entwicklung in Indien keine Rolle. Schon diese wenigen Hinweise unterstreichen, dass die Wirklichkeit der Beschäftigungs-, Arbeits- und Partizipationsbeziehungen in Indien – ähnlich wie in China – nicht mit den traditionellen Begriffen und Konzepten der IndustrialRelations-Forschung angemessen untersucht werden können. Deshalb wurden im vorhergehenden Kapitel sowohl ein erweiterter Rahmen von fünf Institutionen der Erwerbsstrukturierung als auch ein differenziertes Raster von neun Dimensionen der Erwerbsregulierung vorgeschlagen. Soziale Netzwerkbeziehungen haben für die Erwerbsarbeit und Erwerbsregulierung in Indien eine herausragende Bedeutung, sowohl für die Entwicklung von Lebensstrategien der Beschäftigten als auch für die Verwirklichung formaler Anspruchsrechte. Im Hinblick auf die Regulierungsarenen spielen die für Deutschland als dominant angesehenen Felder der tarifvertraglichen und der betrieblich-mitbestimmten Regulierung in Indien nur für einen sehr kleinen Teil aller Beschäftigten eine wichtige Rolle. Dagegen sind die individuellen Anspruchsrechte und ihre netzwerkförmige oder durch die Mobilisierung diskursiver Öffentlichkeit gestützte Durchsetzung von weitaus größerer Bedeutung. Tarifverhandlungen und Gewerkschaften Während also das öffentliche System der Arbeitsgerichtsbarkeit vorwiegend mit der Regulierung von individuellen Arbeitskonflikten befasst ist, verbleibt das Hauptgewicht der wirksamen Regulierung von Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen bei den Gewerkschaften und ihren Verhandlungen mit den Unternehmen. Die indischen Gewerkschaften sind zum allergrößten Teil Betriebsgewerkschaften. Für 1979 wurden insgesamt 33.000 registrierte Betriebsgewerkschaften gezählt (Samuel/Wahsner 1987: 611). Für die Anerkennung und Registrierung dieser Betriebsgewerkschaften existieren keine klaren und transparenten Normen und Mechanismen. Solche Richtlinien bestehen in Ansätzen nur für die Registrierung der großen nationalen Gewerkschaftszusammenschlüsse. Diese werden ab einer Mitgliederzahl von 500.000 durch ein von der jeweiligen Regierung festgelegtes Verifikationsverfahren geprüft und gegebenenfalls als legitime Dachverbände registriert (Botterweck 1997: 509). Den auf diesem offiziellen Registrierungsmechanismus beruhenden Angaben zufolge waren im Jahre 1994 zehn nationale Dachverbände registriert (von denen allerdings nicht alle das Kriterium von mindestens 500.000 Mitgliedern in mindestens vier verschiedenen Wirtschaftszweigen erfüllten). Insgesamt wird die Rate gewerkschaftlich organisierter Beschäftigter im formellen Sektor auf etwa


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30 bis 40 Prozent geschätzt (Botterweck 1997: 509ff.; Samuel/Wahsner 1987: 611). Die großen nationalen Dachverbände sind in der Regel mit jeweils einer politischen Partei oder parteipolitischen Richtung liiert. So stehen der All Indian Unit Congress der kommunistischen Partei, der Indian National Trade Union Congress dem rechten Flügel der Kongresspartei und der Hind Mazdoor Sabah dem sozialistischen Flügel der Kongresspartei nahe. Neben der erheblichen (partei-) politischen Zersplitterung der nationalen Gewerkschaften kommt für die betriebliche Interessenregulierung erschwerend hinzu, dass in einem Betrieb oder Unternehmen häufig mehrere Betriebsgewerkschaften existieren und miteinander konkurrieren. Dies gilt vor allem für die größeren Industrieunternehmen im städtischen Umfeld. Die Vertreter der einzelnen Betriebsgewerkschaften sind in der Regel von außen bestellte Spezialisten, Gewerkschaftsfunktionäre oder Rechtsanwälte. Dies wird vor allem damit erklärt, dass in vielen Betrieben keine für die Interessenregulierung entsprechend qualifizierten und motivierten Beschäftigten zu finden sind, die sich ausreichend in den komplizierten Strukturen des öffentlichen Arbeitsgerichtsbarkeitssystems bewegen könnten; nicht selten fehlte noch vor zwei Jahrzehnten vielen Betriebsbeschäftigten sogar die Kenntnis der englischen Sprache (Samuel/Wahsner 1987: 611). Sinha (2004: 131f.) gibt die Zahl von insgesamt 60.000 Betriebsgewerkschaften an. Insgesamt zieht auch Sinha (ebd.: 132) eine eher kritische Bilanz zur Wirkungsfähigkeit der indischen Gewerkschaften: „Die Gewerkschaftsbewegung in Indien kann beschrieben werden als nur eine enge Mitgliedschaft repräsentierend, zersplittert nach politischen Richtungen und charakterisiert durch eine alternde Führung, zentralisierte Entscheidungsprozesse, ad hoc-Management, einen unprofessionellen Ansatz, obsolete Strategien, konfrontative Haltungen und eine fehlende Führungsriege der zweiten Reihe.“ Kollektivvereinbarungen werden entweder gemeinsam zwischen allen Betriebsgewerkschaften und dem Unternehmen oder für bestimmte Beschäftigtengruppen durch die Intervention der externen Experten abgeschlossen. Auch die Einhaltung der Abkommen wird von den externen Gewerkschaftsrepräsentanten gegen Geldleistungen überwacht. In vielen Unternehmen existieren überhaupt keinerlei Kollektivvereinbarungen, da weder das Gewerkschaftsgesetz von 1926, noch das Gesetz zur Schlichtung von Arbeitsstreitigkeiten von 1947 eine solche Pflicht zur Aushandlung und Definition der Erwerbsbedingungen enthalten (ebd.: 612). Für einzelne hochorganisierte Bereiche der Großindustrie (Großplantagen, Lebensversicherungsgesellschaften, Banken, petrochemische Industrie und Raffinerien, Hafenarbeiter) existieren brancheneinheitliche und landesweit gültige Tarifverträge. „Diesen Tarifverträgen fehlt aber die rechtliche Anerkennung und dementsprechend die Verbindlichkeit für die einzelnen Arbeitsverhältnisse. Ihre

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Wirksamkeit beruht allein auf dem Machtpotential der Gewerkschaft“ (ebd.). Für den öffentlichen Dienst existieren staatliche Verordnungen, die die Regelung der Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen durch Gesetze und Verordnungen dem Staat zuschreiben – in diesem Sektor haben Gewerkschaften also keine Verhandlungsfunktion (Botterweck 1997: 507ff.). Schließlich existieren für einige der bereits genannten hochorganisierten Industriebereiche sogenannte All India Agreements, also für allgemeinverbindlich erklärte Tarifverträge, die für alle öffentlichen und privaten Arbeitgeber in den betreffenden Branchen Gültigkeit haben (ebd.). Angesichts der skizzierten Verhältnisse nimmt es nicht Wunder, dass die Anzahl von Arbeitskämpfen in Indien durchaus hoch ist. Für 1992 gibt Botterweck (1997: 508) die Zahl von 1.034 Streiks und 703 registrierte Aussperrungen an. Bei einem genaueren Blick auf die Entwicklung des indischen Regimes der Erwerbsregulierung werden allgemein vier Phasen unterschieden, die sich stark an den Fünfjahresplänen der jeweiligen indischen Regierungen orientieren (Bhattacherjee 1999 und 2001; Bhattacherjee/Ackers 2008). Die erste Phase reicht nach der Unabhängigkeit des Landes im Jahre 1947 vom ersten bis zum dritten Fünfjahresplan (1951-1966). Während dieser stark von einer nachholenden und staatlich gelenkten Importsubstitutionspolitik bestimmten Periode entstanden große beschäftigungsintensive Unternehmen, vor allem im Grundstoffe- und Investitionsgüterbereich. Neben wichtigen öffentlichen Unternehmen konnten sich auf dem vor ausländischer Konkurrenz geschützten Binnenmarkt auch große private Konzerne im Produktions-, Dienstleistungs-, Transport- und Erziehungsbereich entwickeln (z.B. die Tata-Gruppe, vgl. Bhattacherjee/Ackers 2008: 6f.). Neben dem bereits vor der Unabhängigkeit Indiens aktiven und kommunistisch orientierten All India Trade Union Congress (AITUC) entwickelte sich während dieser ersten Phase vor allem der Indian National Trade Union Congress (INTUC) sehr stark – nicht zuletzt, weil er der regierenden Kongress-Partei nahesteht (vgl. Botterweck 1997: 508f.). Da wie bereits erwähnt die arbeitsrechtlichen Bestimmungen (vor allem des Gesetzes zu industriellen Konflikten von 1947) keine Mechanismen vorsahen, um die für einen Betrieb bzw. eine arbeitsrechtliche Unternehmenseinheit zuständige Gewerkschaft zu bestimmen, blockierten sich in vielen Bereichen die großen Gewerkschaftverbände AITUC und INTUC gegenseitig. „[…] da Arbeitgeber gesetzlich nicht verpflichtet waren, mit Gewerkschaften Verträge auszuhandeln, gab es keine eingebauten Anreize für eine der beteiligten Seiten, sich für die Aushandlung von Tarifverträgen zu engagieren“ (Bhattacherjee/Ackers 2008: 7; vgl. Bhattacherjee 2001: 249f.).


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Tabelle 4.12: Entwicklung von Arbeitskonflikten (Indien 1950-1996) Phasen der gewerkJahr schaftl. Organisation

Anzahl Arbeitskonflikte

Streiks Phase 1 (1950 1965)

Phase 2 (1965 1979)

Phase 3 (1980 1991)

Phase 4 (1992 2000)

1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

-----------1.240 1.396 1.364 1.981 1.697 2.353 2.433 2.451 2.344 2.598 2.478 2.857 2.958 2.501 1.644 1.241 2.691 2.762 2.709 2.501 2.245 2.029 1.993 1.689 1.355 1.458 1.348 1.304 1.397 1.459 1.278 1.011 914 808 732 --

Aussperrungen -----------117 95 107 170 138 203 382 325 283 291 274 386 421 428 299 218 426 425 339 355 344 454 495 405 400 434 451 441 389 366 532 703 479 393 334 --

Anzahl der in Arbeitskonflikten beteiligten Beschäftigten

Gesamt

Streiks

814 1.071 963 772 840 1.166 1.203 1.630 1.524 1.531 1.583 1.357 1.491 1.471 2.151 1.835 2.556 2.815 2.776 2.627 2.889 2.752 3.243 3.379 2.929 1.943 1.459 3.117 3.187 3.048 2.856 2.589 2.483 2.488 2.094 1.755 1.892 1.799 1.745 1.786 1.825 1.810 1.714 1.393 1.201 1.066 --

-----------432 575 491 876 889 1.262 1.340 1.465 1.687 1.552 1.476 1.475 2.358 2.710 1.033 550 1.912 1.690 2.714 1.661 1.261 ---878 1.444 1.495 937 1.158 1.162 872 767 672 626 683 --

Aussperrungen -----------80 130 72 127 102 148 151 204 140 276 139 262 187 145 111 186 281 226 159 239 327 ---201 200 275 254 206 146 470 485 282 220 307 --

Anzahl der durch Arbeitskonflikte verlorenen Arbeitstage (000's)

Gesamt

Streiks

720 691 809 467 477 528 715 889 929 694 986 512 705 563 1.003 991 1.410 1.491 1.669 1.827 1.828 1.615 1.737 2.545 2.855 1.144 736 2.193 1.916 2.873 1.900 1.588 ---1.079 1.644 1.770 1.191 1.364 1.308 1.342 1.252 954 846 990 --

-----------2.969 5.029 2.229 5.724 4.617 10.377 10.565 11.078 15.477 14.749 11.803 13.748 13.862 33.643 16.706 2.799 13.410 15.423 35.804 12.018 21.208 ---11.487 18.824 14.026 12.530 10.695 10.640 12.428 15.132 5.615 6.651 5.720 --

Aussperrungen -----------1.950 1.062 1.040 2.001 1.853 3.469 6.583 6.166 3.571 5.814 4.743 6.796 6.764 6.619 5.195 9.947 11.910 12.917 8.050 9.907 15.375 ---17.753 13.925 21.332 21.417 21.968 13.446 14.000 16.127 14.686 14.332 10.570 --

Gesamt 12.807 3.819 3.337 3.383 3.373 5.698 6.992 6.429 7.798 5.633 6.537 4.919 6.091 3.269 7.725 6.470 13.846 17.148 17.244 19.048 20.563 16.546 20.544 20.626 40.262 21.901 12.746 25.320 28.340 43.854 21.925 36.583 74.615 46.858 56.025 29.240 32.749 35.358 33.947 32.663 24.086 26.428 31.259 20.301 20.983 16.290 20.285

Quelle: Eigene Übersetzung und Anpassung aus: Bhattacherjee 1999: 44

Die zweite Phase in der Entwicklung der indischen Erwerbsregulierung wird durch die beiden Fünfjahrespläne 1969-1974 und 1974-1979 gekennzeichnet. In

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dieses Jahrzehnt fallen die beiden weltweit bedeutsamen Erdölkrisen von 1973 und 1978, die auch in Indien ihre Spuren hinterließen, und eine allgemeine Stagnation des wirtschaftlichen Wachstums. Entlassungen, wachsende Arbeitslosigkeit und sinkende Reallöhne führten zu einer Intensivierung von Arbeitskonflikten. Dies zeigt sich sowohl an der Gesamtzahl an Streiks und Aussperrungen (Tabelle 4.12), als auch an den durch Arbeitskonflikte verlorenen Arbeitstagen (Tabelle 4.13).29 Während in der ersten Entwicklungsphase eine Politik der tripartistischen Koordination unter staatlicher Regie bei einer vergleichsweise pluralistischen (an den wichtigen politischen parteipolitischen Strömungen orientierten) Gewerkschaftslandschaft bestimmend war, versuchte der indische Staat in der zweiten Periode, eher bi-partistische Verhandlungen zwischen Arbeitgeberund Gewerkschaftsverbänden anzuregen (so z.B. mit dem National Apex Body, der aus zwölf Gewerkschaftsföderationen und elf Arbeitgeberrepräsentanten bestand, vgl. Bhattacherjee 1999: 10). Als Ergebnis der – durchaus staatlich geförderten – Pluralisierung der Gewerkschaftsverbände vertiefte sich unter den Krisenbedingungen und wegen fehldender Koordinierungsmechanismen die Fraktionierung zwischen den verschiedenen Gewerkschaften. Während einige eher staatsnahe Gewerkschaften die Krisenanpassungsmaßnahmen mittrugen, orientierten andere auf militantere Aktionen vor allem auf der betrieblichen Ebene. Insgesamt wuchs die Anzahl der registrierten Gewerkschaften und der Gewerkschaften, die Angaben über ihre Mitgliedschaftsstärke gemacht hatten, bis zum Ende der zweiten Entwicklungsphase im Jahre 1979 relativ stetig an (vgl. Bhattacherjee 1999: 22 und Tabelle 4.13). Gleichzeitig wuchs aber die durchschnittliche Mitgliederzahl der Gewerkschaften nicht in ähnlichem Ausmaß: Die Vielfalt und Zersplitterung des indischen Gewerkschaftswesens wird als ein Kennzeichen dieser Etappe herausgestellt, die es fast unmöglich machte, kollektive Verhandlungsmacht in einer Krisensituation aufzubauen. Eine wichtige Ausnahme ist hier der öffentliche Sektor, in dem es den wenigen beherrschenden Gewerkschaften gelang, substantielle Lohnzusatzleistungen auszuhandeln (Bhattacherjee 1999: 11). Die dritte Entwicklungsphase der Erwerbsregulierung in Indien (19801991) lässt sich als Periode der Herausforderung und partiellen Erosion traditioneller Machtarrangements angesichts fortwährender Wirtschaftskrise und beginnendem Abrücken vom traditionellen Modell der Importsubstitution charakteri29 Leider liegen die Angaben zu den durch Arbeitskonflikte verlorenen Arbeitstagen nur in der Form gruppierter Jahreszeiträume vor, die nicht mit den hier unterschiedenen Zeitschnitten der vier Perioden der Entwicklung des indischen Erwerbsregulierungsregimes übereinstimmen. Insofern müssen die Daten der Tabellen 4.12 und 4.13 zusammengenommen interpretiert werden. Ausführlichere Sekundäranalysen der amtlichen Statistiken und anderer Daten wären hier hilfreich.


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sieren. Zwei national relevante Arbeitskonflikte sind symptomatisch für diese Veränderungen. Ein Arbeitskampf 1980/81 in den großen Unternehmen des öffentlichen Sektors in Bengalore, in dem es vordergründig auch um Fragen der Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen ging, thematisierte letztlich die Gültigkeit des alten Systems von kollektiv regulierten und relativ privilegierten Erwerbsbedingungen in einem von Wettbewerb weitgehend abgeschotteten Wirtschaftsbereich: „Der Streik im öffentlichen Sektor war nicht so sehr ein Konflikt, der sich innerhalb der vorgeschriebenen Spielregeln ereignete, als vielmehr ein Konflikt über die Spielregeln selbst, über den grundlegenden Prozess der Regelerstellung selbst“ (Bhattacherjee/Ackers 2008: 12). Tabelle 4.13: Durch Streik und Aussperrung verlorene Arbeitstage (pro 1.000 Beschäftigten, Indien 1961-2000) Jahr 1961-65 1966-70 1971-75 1975-80 1981-85 1986-90 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Streik 3.0 5.1 7.2 7.1 16.1 9.5 7.3 9.7 15.0 6.1 8.2 7.8 10.2 7.9 14.1 19.7 23.3

Aussperrung 12.8 17.2 16.7 28.0 44.5 44.2 36.6 26.8 22.9 30.7 36.5 31.6 30.9 20.8 29.4 41.8 48.6

Quelle: Eigene Übersetzung und Anpassung aus: Tendulkar 2003: 27; die Tabelle beruht auf freiwilligen Angaben der Betriebe und betrifft Arbeitsniederlegungen, in die mindestens 10 Beschäftigte direkt und/oder indirekt involviert waren und die politische oder Sympathiestreiks o.ä. waren; für 1961 bis 1990 wurden jeweils die Durchschnittswerte für die angegebenen Zeiträume berechnet; für 2000 Schätzungen.

Der zweite relevante Arbeitskonflikt begann im Jahre 1981 in der Textilindustrie Mumbais als eine Auseinandersetzung über Lohnhöhe und Bonuszahlungen. Er entwickelte sich dann zu einem Konflikt um die Gültigkeit eines entsprechenden Arbeitsgesetzes von 1947 (Bombay Industrial Relations Act), durch das eine

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vergleichsweise unbedeutende, dem INTUC angehörende Gewerkschaft die exklusiven Kollektivverhandlungsrechte für die gesamte Textilindustrie Bombays erhalten hatte (Bhattacherjee 1999: 12). Gegen diese durch politische Verhandlungen und staatliche Regulierungen gesetzten Verhandlungsmonopole organisierte sich der Widerstand der Beschäftigten an der Basis. Eine wichtige im Verlauf dieser Streikbewegung entwickelte Forderung, nämlich die nach Gründung neuer unabhängiger Gewerkschaften, kann ebenso wie der Konflikt im öffentlichen Sektor Bengalores als ein Ausdruck der Krise der vorherrschenden Spielregeln der Erwerbsregulierung selbst angesehen werden. Dieser längste Arbeitskonflikt in der indischen Geschichte seit der Unabhängigkeit endete 1983 mit einer Niederlage für die Beschäftigten. Insgesamt zeichnet sich diese dritte Phase durch „wachsende inter-regionale, inter-staatliche und inter-städtische Unterschiede im System der ArbeitManagement-Beziehungen aus“ (Bhattacherjee/Ackers 2008: 13). Angesichts einer weiter zunehmenden Differenzierung der Produktivitäts-, Technologie- und Wettbewerbsniveaus zwischen verschiedenen Branchen, Regionen und Unternehmenstypen wurde der Druck auf eine stärkere Aufsplitterung auch der Mechanismen der Erwerbsregulierung immer größer. Während für Beschäftigungen mit geringen Qualifikationsanforderungen ein fast unendlicher Arbeitsmarkt bestand, wiesen Beschäftigungssegmente für Hochqualifizierte Probleme auf, überhaupt stabile und qualifizierte Belegschaften aufzubauen (Kuruvilla/Ranganathan 2008: 53f.). Der Trend zu neuen, von den großen, jeweils mit politischen Parteien liierten Gewerkschaftsföderationen unabhängigen Gewerkschaften war besonders stark in den sich herausbildenden Zonen hochkompetitiver moderner Unternehmen, in denen die Beschäftigten höhere ‚Effizienzlöhne‘ einforderten (Bhattacherjee 1999: 16). Das seit der Unabhängigkeit in Indien verfolgte Modell der Erwerbsregulierung zeigte zunehmend seinen strukturellen Widerspruch: Einerseits wollte der Staat traditionell eine führende Rolle im Entwicklungsprozess und auch in der Erwerbsregulierung einnehmen, andererseits sollte ein Gewerkschaftspluralismus und ein unabhängiges System bi-lateraler Tarifverhandlungen zwischen Gewerkschaften und Arbeitgebern installiert werden. Angesichts der internen (Bevölkerungswachstum, Arbeitslosigkeit, zunehmende soziale Disparitäten etc.) und externen (Globalisierung, internationaler Druck auf Öffnung der Märkte etc.) Herausforderungen drängten verschiedene Kräfte auf grundlegende Richtungsentscheidungen.


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Tabelle 4.14: Entwicklung registrierter Gewerkschaften und Gewerkschaftsmitglieder (Indien, 1949-1993) Jahr Phasen der gewerkschaftl. Organisation Phase 1 1949-50 (1950 - 1965) 1950-51 1951-52 1952-53 1953-54 1954-55 1955-56 1956-57 1957-58 1958-59 1959-60 1960-61 1961-62 1962-63 1963-64 1964-95 Phase 2 1965 (1965 - 1979) 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 Phase 3 1979 (1980 - 1991) 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Phase 4 1991 (1992 - 2000) 1992 1993

Anzahl GewerkschaftsmitAnteil Anzahl re- Anzahl Gewerkglieder in Gewerkschaften, Gewerkschaften, die gistrierter die Mitgliedsbeiträge Mitgliedsbei- schaften, die Gewerkschaften träge deklarie- Mitgl.beiträg deklarieren (in Tausend) e deklarieren ren Männer Frauen Gesamt 3.522 1.919 54.5 1.689 120 1.809 3.766 2.002 53.2 1.649 106 1.757 4.623 2.556 55.3 1.847 136 1.996 4.934 2.718 55.1 1.936 157 2.099 6.029 3.295 54.7 1.925 176 2.113 6.658 3.545 53.2 1.940 229 2.170 8.095 4.007 49.5 2.034 240 2.275 8.554 4.399 51.4 2.097 280 2.377 10.045 5.520 55.0 2.682 332 3.015 10.228 6.040 59.1 3.255 392 3.647 10.811 6.588 60.9 3.532 391 3.923 11.312 6.813 60.2 3.618 395 4.013 11.614 7.087 61.0 3.607 370 3.977 11.827 7.251 61.3 3.335 347 3.682 11.984 7.250 60.5 3.628 349 3.977 13.023 7.543 57.9 4.113 353 4.446 13.248 6.932 52.3 3.565 223 3.788 14.686 7.244 49.3 4.078 314 4.392 15.314 7.523 49.1 4.197 329 4.525 16.716 8.851 52.9 4.700 421 5.121 18.837 8.423 44.7 4.546 355 4.900 20.879 8.537 40.9 4.699 421 5.120 22.484 9.029 40.2 5.083 387 5.470 24.436 9.074 37.1 4.889 451 5.340 26.788 9.853 36.8 6.103 477 6.580 28.648 9.800 34.2 5.715 475 6.190 29.438 10.324 35.1 6.063 488 6.550 29.350 9.778 33.3 6.090 422 6.512 30.810 9.003 29.2 5.548 486 6.034 32.361 8.727 27.0 5.771 433 6.203 34.430 10.021 29.1 6.915 559 7.474 36.507 4.432 12.1 3.509 218 3.727 37.539 6.682 17.8 5.012 385 5.397 38.313 5.044 13.2 2.822 177 2.999 38.935 6.844 17.6 5.011 406 5.417 42.609 6.451 15.1 4.707 443 5.150 45.067 7.815 17.3 5.831 602 6.433 45.830 11.365 24.8 7.368 819 8.187 49.329 11.063 22.4 7.211 748 7.959 50.048 8.730 17.4 6.334 739 7.073 52.210 9.758 18.7 8.207 1.088 9.295 52.016 8.828 16.97 6.181 838 7.019 53.535 8.418 15.7 5.507 594 6.100 55.680 9.165 16.5 5.148 598 5.746 55.784 6.806 12.2 --3.134

Durchschnittsmitgl.zahl für Gew. Mit dekl. Mitgl.beiträgen

949 577 781 772 641 612 568 540 546 604 596 589 561 508 548 594 546 606 602 579 582 600 606 589 668 632 634 666 670 711 746 841 808 595 792 798 823 720 719 810 953 795 725 627 460

Quelle: Eigene Übersetzung und Anpassung aus: Bhattacherjee 1999: 43; die Gesamtzahl der Gewerkschaftsmitglieder stimmt nicht immer mit den für Männer und Frauen angegeben Zahlen überein.

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Ein entscheidender Einschnitt nicht nur in der Entwicklung der Erwerbsregulierung, sondern der politischen und wirtschaftlichen Entwicklung Indiens insgesamt ist die Annahme eines von der Weltbank und dem Weltwährungsfonds verordneten Stabilisierungs- und strukturellen Anpassungsprogramms durch die Minderheitenregierung im Jahre 1991. Wie auch in anderen sich spät industrialisierenden Ländern war hiermit eine drastische Abwertung der indischen Währung, eine Reduktion der staatlichen Ausgaben sowie eine Öffnung der indischen Märkte für ausländische Waren verbunden. Der Beginn der vierten Phase in der Entwicklung des Regimes der Erwerbsregulierung wird entsprechend auf das Inkrafttreten des achten Fünfjahresplans 1992 datiert. Der wirtschaftliche Fortschritt nahm eine sehr ungleiche Entwicklung: In einigen Entwicklungspolen wie Bengalore boomten international ausgerichtete Dienstleistungsindustrien, wurden in hochqualifizierten Wissenssektoren für kleine Minderheiten von Angestellten vergleichsweise hohe Gehälter gezahlt; in den gleichen städtischen Agglomerationen und in den ländlicheren Regionen lebte und lebt die Mehrheit der Erwerbstätigen in informeller und vorwiegend prekärer Arbeit. Insgesamt erlebt Indien in dieser letzten Entwicklungsperiode eine starke Differenzierung und Relativierung der wichtigsten Regelungsarenen, kollektiven Akteure und Niveaus der kollektiven Erwerbsregulierung. Der in Indien seit seiner Unabhängigkeit verfolgte Versuch, wirtschaftliche und gesellschaftliche Verbesserung für alle durch eine Mischung aus koordinierendem Entwicklungsstaat und mehr oder weniger liberal-autonomen Kollektivverhandlungen zwischen Gewerkschaften und Arbeitgebern mit einer zwischen populistisch-korporatistisch und sozialpartnerschaftlich schwankenden Ideologie zu erreichen, scheiterte in dieser vierten Phase für alle beteiligten Akteursgruppen. Die traditionellen zentralisierten Gewerkschaftsverbände erwiesen sich als unfähig, auf die Erwartungen ihrer zunehmend differenzierteren Klientelgruppen einzugehen. Es entstanden vielfältige neue dezentralisierte unabhängige Gewerkschaften, deren Ausprägung von arbeitgebernahen ‚gelben‘ Verbänden bis hin zu basisdemokratischen und konfliktbereiten Gruppen reicht. Daneben übernahmen nicht gewerkschaftlich orientierte zivilgesellschaftliche Gruppen zunehmend Interessenvertretungsfunktionen gerade für die Marginalisierten. Gleichzeitig konnte der Staat nicht mehr seine starke und koordinierende Rolle bei der Garantie von Mindestbedingungen in den Arbeits-, Beschäftigungsund Partizipationsbeziehungen behaupten (Budhwar 2003: 135f.). Er sah sich unter dem dreifachen Druck erstens internationaler Konzerne und Organisationen wie dem Weltwährungsfond, die eine stärkere Öffnung des Landes und eine Rücknahme der Staatsinterventionen forderten, zweitens der nationalen Unternehmer- und Eigentümergruppen, deren Existenz durch die Globalisierung stark in Frage gestellt wurde, und drittens der divergierenden Arbeitnehmergruppen,


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die je nach Arbeitsmarktlage und politischer Orientierung entweder zurück zum geschützten öffentlichen Sektor und der nationalen Wirtschaft oder weiter zum völlig liberalisierten ‚Dschungelkapitalismus‘ strebten. Angesichts dieser komplizierten (Blockade-)Situation kam es zu keinen wirklichen Veränderungen im Regime der Erwerbsregulierung: „Differenzen innerhalb der zentralisierten Gewerkschaften, politischen Parteien und staatlichen Regierungen haben die Durchführung von Reformen der Industriellen Beziehungen unendlich verzögert. Das Fehlen eines Konsenses und die politische Instabilität seit 1992 [...] verweisen auf einen Mangel an politischem Willen zu dieser Reform. Eine beunruhigende Konsequenz [...] ist der zukünftige Effekt auf die regionalen Arbeitsmärkte und Arbeitsbeziehungen insgesamt angesichts verschärfter inter-staatlicher Konkurrenz um lokales und ausländisches Kapital. Ohne nationale Reformen könnten verschiedene Staaten versuchen, ihre Arbeitsmarktinstitutionen durch angebotene Investitionsanreize nach unten zu drücken“ (Bhattacherjee 1999: 19). Im Jahre 1999 wurde eine Nationale Arbeitskommission eingesetzt, deren Aufgabe es war, eine „Rationalisierung der bestehenden Gesetze im Hinblick auf Arbeit im organisierten Sektor und zweitens eine Rahmengesetzgebung vorzuschlagen‚ durch die Mindestarbeitsstandards für die Arbeiter des unorganisierten Sektors gesichert werden sollten“ (Bhattacherjee/Ackers 2008: 22). In ihrem Bericht empfahl die Kommission im Jahre 2002 unter anderem, das Anerkennungsverfahren für Gewerkschaften in Richtung jeweils nur einer für Kollektivverhandlungen zuständigen Gewerkschaft zu verändern und ‚illegale‘ Streikaktionen stärker zu sanktionieren (ebd.). Welche tatsächlichen Veränderungen sich aus diesen Vorschlägen entwickeln, muss Gegenstand intensiver weiterer Forschungen sein; dabei wird immer wieder auch auf die mögliche Rolle neuer zivilgesellschaftlicher Akteure hingewiesen. Neue, zivilgesellschaftliche Formen der Erwerbsregulierung? Neben den beschriebenen Verhältnissen im informellen und formellen Sektor der Wirtschaft und den hierbei relevanten Hauptakteursgruppen müssen auch einige alternative Mechanismen der Erwerbsregulierung erwähnt werden. Vor allem für den Bereich der informellen Beschäftigten haben sich in Indien eine Vielzahl von Nichtregierungsorganisationen entwickelt, die vor allem in Themenbereichen wie Nichtbezahlung von Löhnen, Abschaffung der Kinderarbeit, Migration, Zwangsumsiedlung, HIV/Aids, städtische Entwicklung oder Arbeitsrechtsreformen aktiv sind (Sinha 2004: 132f.). Wichtige dieser NGOs sind etwa die Self Employed Women Association (SEWA) und die Sustainable Environment and Ecological Developments Society (SEEDS). Viele dieser Organisationen arbeiten

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mit dem National Center for Labour (NCL) zusammen, welches am 1. Mai 1995 gegründet wurde, um die erwerbsbezogenen Aktivitäten von Gewerkschaften und NGOs zu unterstützen (Sinha 2004: 133f.). Diese Organisationen werden häufig durch ehemalige Beschäftigte des öffentlichen Dienstes, Sozialarbeiter und andere ‚professionals‘ begründet. Vor allem durch ihre auf persönliche Netzwerke basierende Arbeitsweise weisen sie eine effiziente Ressourcennutzung und dezentral an die jeweiligen Problemschwerpunkte angepasste Aktivitäten auf. Diese NGOs genießen aber bisher auf der Ebene politischer Entscheidungsprozesse keine formelle Anerkennung. Auch die offiziellen Gewerkschaften stehen ihnen eher skeptisch gegenüber, da diese einen Verlust der Kontrolle über bestimmte Themenbereiche befürchten. Ob Initiativen wie die Gründung des NCL hier eine nachhaltige Veränderung bewirken können, bleibt abzuwarten. Ähnlich wie im Falle der Volksrepublik China bringt auch für Indien die Globalisierung gewaltige Herausforderungen mit sich. Zwar erfüllt Indien in stärkerem Maße als China die formal-rechtlichen Auflagen und Bestimmungen etwa der ILO-Mindeststandards und die erwerbsbezogenen Kriterien anderer internationaler Verträge. Gleichwohl ist in Indien die Wirklichkeit der Erwerbsarbeit extrem weit von diesen Bestimmungen entfernt. Die Vereinigungen der indischen Arbeitgeber spielen eine nur untergeordnete Rolle, so dass für ein funktionierendes System kollektivvertraglicher Regulierung auf der überbetrieblichen Ebene wichtige Voraussetzungen nicht gegeben sind. Die extreme Dezentralisierung und Zersplitterung des Gewerkschaftswesens und die starken Unterschiede zwischen einigen hochregulierten Bereichen und der großen Mehrheit der (informellen) Erwerbsverhältnisse werden in keiner Weise durch ein auch nur einigermaßen funktionstüchtiges System unabhängiger Arbeitsgerichtsbarkeit kompensiert. Zusammengefasst lässt sich Indien durch eine polarisierte Struktur der Erwerbsregulierung kennzeichnen: Große Bereiche von Erwerbsarbeit – die informelle Arbeit und die Arbeit in kleineren privaten Betrieben – sind durch fast anarchische Zustände im Hinblick auf die Regulierung der Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen gekennzeichnet; gleichzeitig gelten für die öffentliche Verwaltung und für großbetriebliche industrielle Kernsektoren Kollektivvereinbarungen mit – im Verhältnis zum Rest der Beschäftigten – durchaus erheblichen kollektiven Anspruchsrechten und starken Gewerkschaften, die über Dachverbände in das nationale System der politischen Einflussnahme eingebunden sind.


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Entwicklungsperspektiven der Erwerbsregulierung in Indien Durch die Politik der Privatisierung und wirtschaftlichen Öffnung gerät nun diese polarisierte Erwerbsstruktur weiter unter Veränderungsdruck. Im Bereich der ehemals privilegierten industriellen Kernsektoren und öffentlichen Verwaltung sehen sich die Beschäftigten in zunehmendem Ausmaß der Konkurrenz durch internationale und private Anbieter ausgesetzt. Im großen Bereich der informellen Beschäftigung sind für breite Teile der Beschäftigten keinerlei Perspektiven auf dauerhafte menschliche Erwerbsverhältnisse, auf decent work, erkennbar. In einer Bilanzierung des indischen Entwicklungsweges und auf Basis einer Auswertung der World Development Indicators kommen Müller/Rauch 2008 zu einer sehr ambivalenten Bewertung. Viele makroökonomische Entwicklungsindikatoren wie etwa das Bruttoinlandsprodukt pro Kopf der Bevölkerung, die BIP-Wachstumsraten oder die Lebenserwartung haben sich in den letzten 45 Jahren durchaus sehr positiv entwickelt (Tabelle 4.15). Tabelle 4.15: Sozio-ökonomische Entwicklungskennziffern (Indien 1960-2005) 1960-1969 1970-1979 1980-1989 1990-1999 2000-2005 BIP (in Mrd. US$) 47,86 97,53 231,05 343,90 591,60 BIP (in Mrd. US$, kaufkraftbekeine Daten 318,97 709,18 1.631,54 2.980,00 reinigt) BIP-Wachstums3,99% 2,93% 5,89% 5,70% 6,49% rate BIP pro Kopf (in US$, keine Daten 494,86 923,56 1.749,90 2.812,83 kaufkraftber.) Lebenserwartung 45,94 Jahre 50,83 Jahre 55,85 Jahre 60,73 Jahre 63,27 Jahre Quelle: Müller/Rauch 2008: 10

Gleichzeitig aber haben sich wichtige Sozialindikatoren negativ entwickelt, was darauf schließen lässt, dass die wirtschaftliche Dynamik Indiens an einem sehr großen Teil der Bevölkerung bisher vorbeigegangen ist. So ist der Anteil der Bevölkerung mit weniger als 1 US Dollar pro Tag von 46 Prozent im Jahre 1987 zwar auf 34 Prozent im Jahre 2004 zurückgegangen. Gleichzeitig blieb aber der Anteil der Bevölkerung mit weniger als 2 US Dollar pro Tag mit 87 Prozent (1987) bzw. 80 Prozent (2004) während der Zeit wirtschaftlicher Öffnung und beschleunigten Wachstum auf fast gleichem und erschreckend hohem Niveau (Müller/Rauch 2008: 10). „Trotz aller Erfolge muss konstatiert werden, dass das

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Land in den sechs Jahrzehnten nicht fähig war, sich aus seiner Armut zu befreien“ (Imhasly 2008: 15). Das historisch gewachsene ‚offizielle‘ System der Erwerbsregulierung hat bisher weder auf die Herausforderungen der Privilegienverteidigung noch auf den Umstand der weitgehenden Unwirksamkeit der bestehenden Regulierungsmechanismen für die Mehrheit der Erwerbstätigen reagiert. Die Basisinitiativen zivilgesellschaftlicher Aktivitäten mit ihren stark an diskursiven Einflusslogiken orientierten Regulierungsstrategien sind bisher zu schwach, um stilbildend auf das nationale Regime der Erwerbsregulierung einzuwirken. In einem Sonderheft der Zeitschrift Industrial Relations Journal betonen dessen Herausgeber: „Aufgrund der Komplexität und Variation der Beschäftigungsbeziehungen nach Sektoren und Regionen in Indien ist eine allumfassende Makro-Charakterisierung des indischen Systems der Industriellen Beziehungen gegenwärtig zu ambitioniert und nicht zu verwirklichen“ (Bhattacherjee/Ackers 2008: 27). Sie schlagen deshalb die Untersuchung verschiedener Aspekte mit jeweils interdisziplinärer Herangehensweise vor. Insofern müssen die hier getroffenen Aussagen sicherlich als sehr vorläufige und grobe Annäherungen betrachtet werden. Gerade im Vergleich zu den früh industrialisierten Ländern Europas oder Nordamerikas steckt die Forschung zur Erwerbsregulierung in Indien – ähnlich wie in der VR China – noch in ihren Anfängen. Während in der VR China im vergleichsweise zentralistischen politischen System systematische Anstrengungen der Weiterentwicklung des eigenen Erwerbsregulierungsregimes unter Einschluss eines systematischen Lernens von ausländischen Erfahrungen gemacht werden, scheint der Wandel in Indien eher einem muddling through ohne systematische nationale interne Reforminitiativen und ohne systematisches transnationales institutionelles Lernen zu folgen. Während Indien im Hinblick auf die Erwerbsregulierung lange Zeit von Seiten der ILO und anderer internationaler und transnationaler Organisationen eher als ‚Musterknabe‘ angesehen wurde, könnte das Land mittelfristig wegen der dauerhaft prekären Erwerbslage eines so großen Bevölkerungsanteils wesentlich stärker in den kritischen Aufmerksamkeitsfokus der internationalen Völkergemeinschaft und Aktivistengruppen gelangen. Kuruvilla et al. 2002 haben die Entwicklung von gewerkschaftlichen Organisationsraten (gemessen als Anteil der Gewerkschaftsmitglieder an allen lohnabhängig Beschäftigten) und gewerkschaftlichen Einflussraten (gemessen als Zentralisierungsgrad der Tarifverhandlungen und der tariflichen Deckungsrate als des Anteils der durch Tarifverträge erfassten lohnabhängig Beschäftigten an allen lohnabhängig Beschäftigten) von insgesamt sieben asiatischen Ländern (Japan, Singapur, Süd-Korea, Taiwan, Indien, VR China, Philippinen) systematisch verglichen. Sie kommen zu dem Schluss, dass es bis zum Beginn der


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1990er Jahre durchaus zwischen den Ländern unterschiedliche Konstellationen und Entwicklungen gab, dass aber seit den 1990er Jahren in allen betrachteten Ländern eine ähnliche Entwicklungstendenz der Abnahme gewerkschaftlicher Organisationsraten zu beobachten ist. Der gewerkschaftliche Einfluss wiederum ist nicht notwendigerweise an die gewerkschaftliche Organisationsrate gebunden. Ähnlich wie in Europa gibt es auch in Asien Länder, in denen eine niedrige gewerkschaftliche Organisationsrate durchaus mit einer hohen tariflichen Deckungsrate einhergeht, während umgekehrt in vielen Ländern beide Anteilswerte positiv miteinander korrelieren.30 Für Indien konstatieren die Autoren eine zunehmende Spaltung zwischen den politischen Parteien und den (früher vergleichsweise eng mit diesen jeweils liierten) Gewerkschaften im Hinblick auf die Politik wirtschaftlicher Liberalisierung: Während die Parteien diese durchweg – so die Autoren – befürworten, wird sie von den Gewerkschaften abgelehnt (ebd.: 444). Obwohl in der VR China der formale gewerkschaftliche Organisationsgrad sehr hoch ist, ist nach Meinung der Autoren der tatsächliche Einfluss der Gewerkschaften im Vergleich zur Macht der kommunistischen Partei doch eher gering (ebd.: 447). Gleichzeitig ist in beiden – wie auch in den anderen untersuchten – Ländern ein generelles Anwachsen der ‚Logik des Wettbewerbs‘ zu verzeichnen (ebd.: 449). Die Möglichkeiten einer ‚Revitalisierung‘ der Gewerkschaften werden eher pessimistisch eingeschätzt (ebd.: 456). Die Beispiele Indiens und Chinas konnten hier nur skizziert werden. Neben einer ersten allgemeinen Kenntnis dieser beiden so wichtigen Länder sollte dadurch zumindest auch angedeutet werden, dass die im Kapitel 3 vorgestellten Dimensionen es ermöglichen, die jeweils landesspezifischen Besonderheiten und die systematische Konfiguration des jeweiligen Regimes der Erwerbsregulierung zu erfassen. In beiden Ländern sind die Regelungsgegenstände sehr stark auf Lohn- und Arbeitszeitfragen konzentriert. Die formellen Regelungsarenen sind vorwiegend kollektive Tarifverträge im formellen Sektor der Wirtschaft und individuelle Vertragsregulierungen und ineffiziente Arbeitsgerichtsbarkeiten für die übergroße Mehrheit der nicht organisierten Wirtschaft in Indien und für einen großen Teil der agrarischen und kleinbetrieblichen Wirtschaft in China. In beiden Ländern existieren allerdings auch – jedoch aus jeweils anderen Traditionen und mit unterschiedlichen institutionellen Einbindungen – betriebliche Organe der Arbeitnehmerpartizipation, die in Indien offensichtlich eine marginale und in China eine umstrittene Bedeutung für die Erwerbsregulierung haben. 30

Vgl. auch Frenkel/Kuruvilla 2002; die Ausführungen bei Kuruvilla et al. 2002 zur Lage in Europa sind nur begrenzt zutreffend, sie differenzieren zu wenig zwischen den auch in Europa sehr unterschiedlichen Regimen der Erwerbsregulierung.

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Insofern ist die tatsächliche räumliche Reichweite kollektiver Formen der Erwerbsregulierung und der möglichen Einklage individueller Ansprüche weitgehend auf bestimmte Bereiche der städtischen Ballungsräume begrenzt. Während in den alten, öffentlich kontrollierten Sektoren in Indien und in den über den Partei-Regierungsapparat kontrollierten Sektoren in China nach wie vor ein stark formeller und vor allem materialer Regulierungsmodus vorherrscht, sind die meisten Wirtschaftsbereiche in beiden Ländern von informeller Regulierung und damit angesichts der geringen Primärmachtausstattung der meisten Arbeitnehmer von sehr starken Unternehmensprärogativen bestimmt. Die dominanten Akteure unterscheiden sich entsprechend der variierenden politischen Systeme zwischen beiden Ländern recht deutlich: Ein recht stabiles formal-demokratisches Mehrparteiensystem mit starker Tendenz zu wirtschaftliberalen Positionen in Indien steht einem nach wie vor von einer kommunistischen Einparteienherrschaft kontrollierten China gegenüber. Entsprechend finden sich in Indien eine Vielzahl parteipolitisch ausgerichteter Gewerkschaftsföderationen und in China eine in die Kommunistische Partei Chinas eingebundene Einheitsgewerkschaft. Auch die vorherrschenden Ideologien unterscheiden sich sehr stark: Einem traditionell populistisch bis sozialpartnerschaftlichen Wertesystem in Indien mit Tendenzen zur Marktliberalisierung und wirtschaftlichen Öffnung steht in der VR China das nach wie vor gültige Paradigma einer sozialistischen Gesellschaft mit dem Anspruch nach ‚eingebetteten‘ und kontrollierten marktwirtschaftlichen Kräften in China gegenüber. Beide Länder stimmen im Hinblick auf die zukünftigen Entwicklungschancen eines Regimes der Erwerbsregulierung, welches allen Beschäftigten ein Mindestmaß an menschenwürdigen Erwerbsbedingungen sichert, zunächst eher pessimistisch. Für Indien und China ergaben sich sehr viele Anhaltspunkte für eine Erosion der traditionellen Systeme der Erwerbsregulierung und für eine immer größere Dualisierung der Erwerbsbedingungen in einen kleinen, mehr oder weniger geschützten und teilweise sogar privilegierten Pol und eine große Masse prekär Beschäftigter, denen häufig sogar die Gewährung der ILO-Mindestarbeitsnormen verwehrt sind. Ob eine solche pessimistische Sichtweise auf die nationalen Systeme der Erwerbsregulierung relativiert oder gar in eine eher optimistische Prognose umgekehrt werden kann, hängt ganz entscheidend nicht nur von den internen Entwicklungen in den beiden Ländern selbst ab. Vielmehr ist eine sehr wichtige Frage, welche Einflusspotentiale grenzüberschreitende Mechanismen der Erwerbsregulierung auf den Entwicklungsprozess der Erwerbsregulierung in China und Indien nehmen können. Die grundlegenden Formen und Chancen solcher grenzüberschreitenden Erwerbsregulierung sollten durchaus nicht unterschätzt werden. Sie stehen – allerdings in eher allgemeiner und nicht spezifisch auf die beiden hier bespro-


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chenen Länder fixierter Form – im Mittelpunkt des Kapitels 6. Um die Bedeutung grenzüberschreitender Formen der Erwerbsregulierung angemessen bestimmen zu können, ist im Folgenden zunächst eine Beschäftigung mit den verschiedenen Facetten und Typen der Internationalisierung von Wirtschaft und Gesellschaft angebracht. Außerdem wirft die Betrachtung der beiden Länder Indien und China unmittelbar eine Frage auf, die auch in anderen Kontexten – etwa der europäischen Einigung – intensiv diskutiert wird: Werden sich angesichts der Globalisierung von Wertschöpfungsketten und Informationsflüssen die nationalen Regime der Erwerbsregulierung mittelfristig angleichen oder werden sie eher dauerhaft unterschiedliche Entwicklungsmuster aufweisen?

5 Divergenz, Konvergenz und/oder Internationalisierung

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Divergenz, Konvergenz und/oder Internationalisierung


Die im vorangegangenen Kapitel dargestellten Regimes von Erwerbsregulierung in der VR China und in Indien haben deutlich gemacht, dass für solche international vergleichenden Betrachtungen tatsächlich ein ausdifferenziertes Beobachtungsinstrument notwendig ist, wie es hier in den Kapiteln 2 und 3 vorgestellt wurde. Trotz der langen britischen Kolonialzeit hat das indische Regime der Erwerbsregulierung nur wenig mit dem angelsächsischen Modell von ‚industriellen Beziehungen‘ zu tun, wie sie einen Teil der klassischen Forschung zur Erwerbsregulierung bestimmt haben. Beide Länderskizzen konnten auch die Notwendigkeit verdeutlichen, zwischen den formalisierten Strukturen und Normen einerseits und den tatsächlichen Prozessen der Aushandlung, Festlegung und Kontrolle von Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen andererseits zu unterscheiden und nicht die formalen Normenstruktur mit der sozialen Wirklichkeit zu verwechseln. Offensichtlich wurde auch die Notwendigkeit, in die Betrachtung der Regulierungsarenen die Form der diskursiven Legitimation aufzunehmen und bei den dominanten Akteursgruppen über das traditionelle Set von Gewerkschafts- und Unternehmerverbänden hinaus z.B. die Nicht-Regierungsorganisationen und andere soziale Bewegungsformen zu berücksichtigen. Im 21. Jahrhundert bestimmen – zumal in den sich später industrialisierenden Ländern – die traditionellen Organisationen der Beschäftigten (Gewerkschaften) und der Beschäftiger (Unternehmerverbände) sowie des Staates immer weniger alleine die Dynamik der Erwerbsregulierung. Der für Indien deutlich gewordene Stellenwert des informellen Sektors lässt sich in ähnlicher Weise in fast allen Ländern außerhalb der hochindustrialisierten nordwestlichen Welt nachweisen. Die aus der Perspektive der früh industrialisierten Länder als normal erachteten Verhältnisse von Erwerbsarbeit erscheinen in einer globalen Perspektive als die absolute marginalisierte Ausnahme. ‚Normalarbeit‘ im Sinne von abhängiger Vollzeiterwerbsarbeit mit formalisierten Arbeitsverträgen und sozialer Sicherung sowie Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen, die durch staatliche Rahmensetzung und Kollektivverträge geregelt und auch durchgesetzt sind, war bisher nur für eine kleine Minderheit aller Erwerbstätigen ‚normal‘ (Pries 1997). Sowohl in China als auch in Indien sind mehr Menschen jenseits dieser ‚Normalarbeit‘ dauerhaft erwerbstätig, als in allen genannten Ländern der alten ersten Welt

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zusammengenommen. All dies lässt es ratsam erscheinen, die Regime der Erwerbsregulierung mit großer Vorsicht und Behutsamkeit und ohne einen ‚dominanten Blick der dominanten Länder‘ zu analysieren. 5.1 Konvergenz oder Divergenz der Erwerbsregulierung? Es hat sich gezeigt, dass die Regime der Erwerbsregulierung von Land zu Land sehr stark variieren und dass es keinen einheitlichen Pfad von Entwicklung bzw. Modernisierung gibt. Deshalb muss auch die Idee einer möglichen Vorreiterrolle der früh industrialisierten Länder kritisch überprüft werden. In der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts herrschte sowohl in den früh als auch in den spät industrialisierten Ländern weitgehend die Idee einer nachholenden Entwicklung vor. Danach geben die früh industrialisierten Länder den Weg vor, den alle Länder mehr oder weniger irgendwann zu gehen haben: von der Agrar- über die Industrie zur Dienstleistungsgesellschaft; von traditioneller, auf Familien als Wirtschaftseinheiten basierter hin zu marktlicher, auf rationale Leistungsorganisationen basierter Leistungserstellung; von ganzheitlichen zu differenzierten Arbeitsund Organisationsformen etc. Diese Sichtweise hat sich als sehr enge und ‚zentristische‘ Perspektive aus der (partiellen) Erfahrung verschiedener früh industrialisierter Länder erwiesen: Nationalgesellschaften können sich von der Dominanz agrarischen Wirtschaftens ziemlich direkt zur Vorherrschaft einer Dienstleistungswirtschaft wandeln; die in einigen früh industrialisierten Ländern beobachteten ‚Prosperitätsspiralen‘ (Lutz 1984) ergeben sich nicht unbedingt in allen sich spät industrialisierenden Ländern; Staat und Gewerkschaften, Arbeitgeberverbände und die Zivilgesellschaft, lokale, nationale und internationale Akteursgruppen können für das jeweilige Regime der Erwerbsregulierung eine sehr unterschiedliche Bedeutung haben; die Muster regionaler Unterschiede in der wirtschaftlichen Entwicklung können auf eine Entkoppelung prosperierender Wachstumszonen vom Rest einer dauerhaft marginalisierten Peripherie hinauslaufen (z.B. Indien oder China) oder auf ein sukzessives Nachholen wirtschaftlicher Entwicklung mit vergleichsweise homogenen Produktivitäts- und Reichtumsverteilungen (z.B. Costa Rica oder Israel). Diese unterschiedlichen Entwicklungsmuster gehen einher mit variierenden Rollen der Hauptakteursgruppen im Regime der Erwerbsregulierung. Diese Erkenntnisse rücken die Frage nach der Konvergenz und Divergenz von nationalen Regimen der Erwerbsregulierung unter den gegenwärtigen Bedingungen von Internationalisierung in den Vordergrund: Ist die Situation in den hochentwickelten kapitalistischen Ländern Nordwesteuropas und Nordamerikas – wie die einfache Modernisierungstheorie unterstellte (Schulz 1997) – das Vor-


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bild der zukünftigen Entwicklung auch der restlichen Länder? Kann aufgrund der fortschreitenden Internationalisierungvon Wirtschaft, Gesellschaft und Erwerbsarbeit vermutet werden, dass die nationalen Regime von Erwerbsregulierung konvergieren? Oder werden die strukturellen Unterschiede in den nationalgesellschaftlichen Institutionensystemen sowie den nationalen Regimen der Erwerbsregulierung auch auf Dauer Bestand haben? Im Hinblick auf diese Konvergenz-Divergenz-Diskussion wird heute in der Wissenschaft generell eher eine Zwischenposition bezogen. Die Annahme einer universellen Entwicklungslogik menschlicher Gesellschaften und konkret von Wirtschaft und Erwerbsarbeit (etwa in der Form einer universellen ‚Modernisierung‘ oder in die Richtung der Generalisierung von ‚Normalarbeit‘), eine solche universalistische Position der Konvergenz unterschiedlicher Gesellschaftssysteme wird kaum noch ernsthaft vertreten. Umgekehrt ist auch angesichts des Grades der wirtschaftlichen, informationstechnischen und kulturell-normativen Verflechtung der Welt die partikularistische Kulturthese in arge Bedrängnis geraten, der zufolge die Eigenheiten der historisch gewachsenen nationalgesellschaftlichen Institutionensysteme nicht oder kaum durch die Wandlungsimpulse der Internationalisierungverändert würden. Zwischen diesen beiden Extrempolen wird von vielen Wissenschaftlern eine Position der ‚konvergenten Adaption‘ oder einer ‚konvergenten Divergenz‘ vertreten. Aus politikwissenschaftlicher Perspektive diagnostizieren z.B. Cowles et al. (2001: 1) „weder vollständige Konvergenz noch fortdauernde Divergenz nationaler Politikstrukturen, Institutionen und anderer Verhaltensmuster, [sondern eher, L.P.] nationale Anpassung internationaler Muster, wodurch nationale Besonderheiten weiterhin eine Rolle für die Ergebnisproduktion spielen.“ Eine ähnliche Perspektive wird auch unter dem Stichwort der Pfadabhängigkeit entwickelt. Danach sind Veränderungen in (nationalen) Institutionensystemen – auch wenn sie von gleichsam globalen oder überall wirksamen Wandlungsimpulsen angestoßen wurden – in ihren konkreten Formen von den jeweiligen vorhergehenden historischen Verlaufskurven oder ‚Pfaden‘ der Entwicklung des jeweiligen institutionellen Arrangements abhängig. Der gleiche Veränderungsanstoß (z.B. die zunehmende Globalisierung der Finanzkapitalmärkte) wird je nach den historischen Erfahrungen, den zurückgelegten sedimentierten Entwicklungswegen und den aktuellen Interessenkoalitionen etwa in einem Land durch weitgehende Liberalisierung und in einem anderen Land durch selektive neue Kontrollen beantwortet bzw. ‚verarbeitet‘. Konvergenztriebkräfte werden also nicht einfach überall in der gleichen Weise umgesetzt, sondern national adaptiert. Dieses Argumentationsmuster findet sich sehr stark in der Europäisierungsforschung, speziell auch in der auf Erwerbsregulierung zielenden europäischen Forschung (z.B. Lecher et al. 2002; Müller/Platzer 2003).

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Entsprechend der Thesen der ‚konvergenten Adaption‘ und der Pfadabhängigkeit lernen nationale Institutionensysteme von erfolgreichen anderen lokalen, nationalen oder internationalen Lösungen und adaptieren diese. Die Erfahrungen japanischer Produktionsüberlegenheit etwa in der Automobilindustrie haben dazu geführt, dass die so genannte Lean Production weltweit zu einem Best Practice-Modell wurde und in der einen oder anderen Form in der Regel selektiv in den unterschiedlichsten nationalen Kontexten von (nationalen und international tätigen) Unternehmen adaptiert wurde. Aufgrund von unterschiedlichen Länder- und Unternehmensentwicklungspfaden und -biographien haben aber selbst die gleichen, als universell stilisierten Best Practice-Modelle unterschiedliche Wirkungen und Folgen. Die sogenannte ‚Pfadabhängigkeit‘ von Entwicklungen äußert sich in der immer nur selektiven und sehr spezifischen Anpassung, Einpassung und Veränderung generalisierter Modelle und Handlungsprogramme. Die These der ‚konvergenten Divergenz‘ wurde explizit und systematisch von Katz/Darbishire (2000) in Bezug auf die Wandlungstendenzen der Beschäftigungssysteme in insgesamt sieben hoch industrialisierten Ländern (Australien, Deutschland, Großbritannien, Italien, Japan, Schweden und USA) vorgetragen. Dabei bezieht sich allerdings die Divergenz auf die in den jeweiligen Ländern beobachtete zunehmende Varianz bzw. Ungleichheit zwischen verschiedenen Beschäftigtengruppen hinsichtlich zentraler Aspekte ihrer Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen. Während einerseits in allen untersuchten Ländern bestimmte Muster von gleichen oder ähnlichen Arbeitsformen (z.B. Gruppenarbeit, Japanisierung der Arbeitsorganisation) immer mehr Verbreitung fanden, nahm in allen Ländern auch die landesinterne Variation der Entlohnung, Beschäftigungsstabilität etc. zu. Die von Katz/Darbishire vorgetragene These ‚konvergenter Divergenz‘ lässt sich auch charakterisieren als Behauptung einer Konvergenz aller Länder hin zu ähnlichen bzw. gleichen Arbeits- und Beschäftigungsmustern zunehmender landesinterner Divergenz. Letztlich handelt es sich um eine eher pessimistische Annahme einer einheitlichen Tendenz zu immer stärker lokalregionaler und sektoraler Fragmentierung und Differenzierung der Erwerbsbedingungen. Eine differenzierte Antwort auf die Konvergenz-Divergenz-Frage geben Gilman/Marginson (2002). In einer Analyse von 344 Euro-Betriebsrats-Vereinbarungen fragen sie nach möglichen gemeinsamen oder unterschiedlichen Entwicklungsmustern auf der europäischen Ebene bei der Ausgestaltung der Rahmenabkommen, die in jedem Konzern jeweils zwischen Management und Arbeitnehmervertretungen ausgehandelt werden müssen. Diese Rahmenabkommen legen u.a. fest, wie sich der Euro-Betriebsrat zusammensetzt und welche Kompetenzen ihm zugeschrieben werden. Die Autoren identifizieren vier Einflussfaktoren, welche die Varianz hinsichtlich der Vertragsbestimmungen begründen. Neben


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den Einflüssen durch die Branche (als einer nicht landesspezifischen Variable) und durch den Stammsitz (als einer entweder mit den nationalspezifischen Institutionensystemen oder mit dem unternehmensbezogenen Entwicklungspfad variierenden Variable) eines internationalen Unternehmens werden die Bedeutung des Modell-EBR, wie er im Anhang der Richtlinie entweder nach dem Artikel 6 oder dem Artikel 13 entworfen wird („statutory model effect„), und der Vorbildcharakter bzw. Lerneffekt („learning effect“) bereits früher in anderen Unternehmen abgeschlossener EBR-Vereinbarungen herausgestellt. Auch wenn eine solche Analyse der schriftlichen Vereinbarungen nur vorsichtige Rückschlüsse auf die tatsächlichen Arbeitsweisen von EBRs erlaubt,31 ist sie für die Konvergenz-Divergenz-Debatte doch sehr hilfreich. Denn sie ist letztlich als Warnung vor allzu einfachen Tendenzbehauptungen in die eine oder die andere Richtung zu interpretieren: In den unternehmensbezogenen Vereinbarungen zu Euro-Betriebsräten finden sich sowohl Einflusselemente von einer allgemeinen Wirtschaftssektorenebene (Brancheneffekt), von der europäischen Ebene (Richtlinien-Artikel-6-13-Effekt), von dem nationalen Institutionensetting (Stammsitzeffekt) und von dem spezifischen Entwicklungspfad jedes Unternehmens (Lern- oder Zeit-Effekt). Ob Konvergenz oder Divergenz vorherrschen, so muss man diese Ergebnisse von Gilman/Marginson (2002) interpretieren, lässt sich pauschal nicht beantworten. Es gibt empirische Hinweise sowohl für europaweit konvergierende als auch für national- und unternehmensspezifisch divergierende Entwicklungstendenzen. Ähnlich argumentieren Marginson/Sisson (2002: 686f.), dass viele Veränderungstendenzen der Erwerbsbedingungen und -regulierung sektorspezifisch und gleichzeitig länderübergreifend, während andere wiederum national- oder unternehmensspezifisch seien.32 In ähnlicher Weise plädieren Rubery/Grimshaw (2003: 231ff.) in ihrer international vergleichenden Untersuchung von Beschäftigungsstrukturen und Erwerbsregulierung im Zeichen der Globalisierung. Sie identifizieren fünf hauptsächliche Faktoren, welche Konvergenz- und Divergenztendenzen beeinflussen. Ein erstes Element sind die Bestrebungen im Bereich neuer Produktionsmodelle und Arbeitspolitiken. Hier finden sich einerseits Bestrebungen, einem weltweiten best practice-Modell der japanisierten lean production zu folgen, andererseits findet die Verbreitung solcher Einheitsmodelle aber immer in einem komplizier31

So wurde insbesondere in empirischen Fallstudien über die EBR-Arbeit gezeigt, „dass die eigentliche Praxis häufig über die formalen Inhalte von EBR-Vereinbarungen hinausgeht“ (Müller/Hoffmann 2002: 108). 32 Für eine ähnlich komplexe und auf breiten empirischen Analysen beruhende Argumentation zum allgemeinen Zusammenhang von Globalisierung, Arbeitsmarktunsicherheit und Wohlfahrtsregimen vgl. den Versuch von Blossfeld 2006.

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ten Prozess der Selektion nur bestimmter Bestandteile und deren Anpassung an die jeweiligen lokalen und nationalen Bedingungen statt. Ein zweiter Faktor bezieht sich auf die Stabilität und die Erfolge der jeweiligen institutionalisierten nationalen Beschäftigungsregimes. Diese können unter Veränderungsdruck geraten, ohne dass ein explizites Unbehagen bezüglich ihrer Wirksamkeit besteht (z.B. das Prinzip der lebenslangen Beschäftigung in Japan), und umgekehrt können solche Beschäftigungsregimes auch stabil bleiben, aber veränderte soziale und wirtschaftliche Ergebnisse erbringen (z.B. das deutsche duale Berufsausbildungssystem). Als einen dritten Einflussfaktor von Konvergenz und Divergenz benennen die Autoren die Veränderungen in der internationalen und supranationalen Governance (z.B. der EU oder von NAFTA); in beiden Fällen lassen sich – so die Autoren – Argumente sowohl für eine stärkere Homogenisierung als auch für eine vertiefte Divergenz finden. Eine vierte mögliche homogenisierende Kraft könne in gemeinsamen weltweiten Ideologien liegen wie z.B. in der seit den 1990er Jahren prominenten Orientierung auf einen „Kult des Individuellen“ (ebd.: 237); eine solche ideologische Konvergenz gehe aber einher mit einer zunehmenden realen Fragmentierung von Familien und lokalen Gemeinschaften. Schließlich machen Rubery/Grimshaw (2003) vielfältige Formen lokaler und divergenter Protestkräfte gegen eine homogenisierende Globalisierung aus; so gewännen etwa im Zuge der Globalisierung Regionen geradezu an Bedeutung, und es entstünden die unterschiedlichen Formen z.B. des Konsumentenprotestes, der Umweltgruppen oder von Arbeiter-Unterstützungsgruppen als Gegenbewegung zur Globalisierung. In einigen der zuvor skizzierten Beiträge zur Konvergenz-Divergenz-Diskussion wurde vorwiegend nach der Persistenz oder dem Wandel nationalspezifischer Institutionensysteme und Regime gefragt. Eine solche Betrachtungsweise bleibt dem ‚methodologischen Nationalismus‘ (Wimmer/Glick Schiller 2002) verhaftet, weil die Nationalstaaten und Nationalgesellschaften als die gleichsam natürlich gegebenen Einheiten und ‚Container‘ angesehen werden, die sich entweder angleichen oder weiterhin divergente Strukturen aufweisen. Eine grundsätzliche Erweiterung ergibt sich erst dann, wenn die sich real herausbildenden Verflechtungsstrukturen und Formen von Governance jenseits bzw. über die Grenzen von Nationalgesellschaften hinweg Berücksichtigung finden (Pries 2008a). Gerade am Beispiel der Europäischen Union lässt sich die Entwicklung supranationaler dauerhafter und auf die Nationalstaaten zurückwirkender suprastaatlicher Strukturen aufzeigen. Die reale Ausweitung von internationalem Kapital-, Waren- und Dienstleistungshandel sowie der ausländischen Direktinvestitionen vor allem seit der Mitte der 1980er Jahre (vgl. INSM 2007: 16 ff.) sowie die Bedeutungszunahme internationaler Rahmenabkommen wie z.B. des WTO-Abkommens oder der OECD-Richtlinien zur Arbeit multinationaler Unternehmen


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oder auch der weltweiten Initiativen wie z.B. der UNO-Initiative des Global Compact verweisen auf immer dichter werdende, dauerhafte, wirtschaftliche, soziale, politische und kulturelle Beziehungsgeflechte und Governance-Strukturen. Nimmt man diese Entwicklungen ernst, so stellt sich nicht nur die Frage der Konvergenz oder Divergenz nationalgesellschaftlicher Systeme, sondern auch die des zukünftigen Verhältnisses dieser nationalgesellschaftlichen Systeme zu supranationalen, transnationalen und globalen Verflechtungszusammenhängen und Regulierungsweisen. Nationale Institutionensysteme und Regime von Erwerbsregulierung verändern sich nicht nur und vielleicht nicht in erster Linie durch das Lernen von anderen nationalen Modellen, sondern ebenso durch die real wirksame Internationalisierung von Vergesellschaftung, die sehr unterschiedliche Formen annimmt und im folgenden Abschnitt 5.2 ausführlicher dargestellt wird.33 Vor diesem Hintergrund wird hier die These einer konvergenten Divergenz und einer divergenten Konvergenz im Internationalisierungsprozess vertreten. Mit konvergenter Divergenz ist die Entwicklungstendenz gemeint, dass alle nationalgesellschaftlichen Systeme immer stärker von externen Impulsen verändert und durch externe Impulse lernen werden, seien diese Impulse solche anderer Nationalmodelle oder solche neuer Formen grenzüberschreitender Akteursgebilde. Nationale Institutionensysteme werden ‚poröser‘ und ‚bunter‘, insofern sie zunehmend institutionell-kollektiv Gelerntes ‚von außen‘ in sich aufnehmen. Nationale Institutionensysteme sind also immer weniger durch ausschließlich autochthone, aus der eigenen Entwicklungsgeschichte hervorgegangene Elemente zusammengesetzt, sie weisen vielmehr zunehmend im Vergleich zu anderen nationalen Institutionensystemen Divergenzen auf, insofern und weil sie externe Muster sehr selektiv importieren und einbauen. In diesem Sinne konvergieren alle nationalen Systeme und auch Regime von Erwerbsregulierung dahin, divergenter im Vergleich zu ihrer (häufig nur unterstellten und konstruierten) vorherigen national-institutionellen Homogenität zu werden. Indem dieser Prozess des wechselseitigen Beobachtens und Lernens, aber auch der internationalen Beobachtung, Kontrolle und Kritik für alle Länder dieser Welt wichtiger werden, finden sich auch zunehmend ‚universelle‘ oder aus anderen nationalen, supranationalen oder internationalen Regimen übernommene Elemente. Insofern lässt sich in Bezug auf die Nationalgesellschaften feststellen, dass sich zunehmend bestimmte Regulierungsmuster in vielen oder gar allen Ländern finden. Divergente Konvergenz meint genau diesen Prozess der Inkor33

Vgl. Spicer 2006, der die Konvergenz-Divergenz-Problematik für Profit-Organisationen durch die Unterscheidung multipler räumlicher Ebenen und einer Ebene politischer Diskurse und Konflikte diskutiert.

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poration und zunehmenden Gemeinsamkeit und Ähnlichkeit von Elementen in immer stärker in ihrer spezifischen nationalen Kombination und Konfiguration dieser Komponenten ausdifferenzierten, weiterhin divergenten nationalgesellschaftlichen Muster.34 Ein gutes Beispiel für diesen doppelten Prozess ist der sogenannte BolognaProzess der europaweiten Angleichung der Studienstrukturen- und Studienabschlüsse (B.A. und M.A.). Indem alle Länder die Grundidee eines dreijährigen B.A.-Studiums und eines zweijährigen M.A.-Studiums aufnehmen, lassen sich bestimmte Konvergenztendenzen zwischen allen beteiligten Ländern durchaus nachweisen. Da aber diese neuen Strukturen nicht nur in jeweils spezifische, über Jahrhunderte gewachsene Ausbildungs- und Bildungsstrukturen sowie berufliche Systeme eingebaut werden, sondern weil auch das B.A./M.A.-Modell in jedem Land abgewandelt, umgebaut und nur in Teilelementen angewendet wird, bestehen die nationalspezifischen Bildungssysteme nicht nur fort, sie können sogar – bei gleichzeitiger Homogenisierungstendenz einzelner ihrer Komponenten! – ihre Besonderheiten und divergenten Strukturen ausbauen. Die nationalen Institutionensysteme konvergieren alle zum Gebrauch ähnlicher Muster und Standards als Teilinnovationen, die aber durch ihren je spezifischen ‚Einbau‘ in die nationalen Systeme die Divergenzen zwischen den Nationalsystemen eher akzentuieren als auflösen. Für den Prozess der Einführung von Euro-Betriebsräten lässt sich diese konvergente Divergenz und divergente Konvergenz deutlich aufzeigen (vgl. Abschnitt 7.2). Während das Argument der Dialektik von konvergenter Divergenz und divergenter Konvergenz bisher nur auf das Verhältnis der landesspezifischen Institutionensysteme zueinander bezogen wurde, gilt es im Weiteren, auch die über die nationalstaatlich verfassten Institutionensysteme hinausgehenden Formen grenzüberschreitender Verflechtungsbeziehungen mit zu berücksichtigen. Im 21. Jahrhundert lässt sich das Verhältnis von Konvergenz und Divergenz nicht mehr angemessen diskutieren, indem nur nationalgesellschaftliche Institutionensysteme verglichen werden. Vielmehr ist die Ebene der Etablierung dauerhafter und dichter Beziehungen, Sozialräume und Governance-Strukturen mit einzubeziehen, die die Ebene der Nationalgesellschaften überschreiten. Die Internationalisierung von wirtschaftlichen, politischen, sozialen und kulturellen Beziehungen nimmt insgesamt sehr vielfältige Formen an, die zu berücksichtigen sind. Erst 34

Im Hinblick auf das Verhältnis von Europäisierung und nationalem Wandel ähnlich z.B. Cowls et al. (2001: 1): „neither wholesale convergence nor continuing divergence of national policy structures, institutions , and other patterned relationships, (rather) … domestic adaption with national colours’ in which national features continue to play a role in shaping outcomes’“. Zum Prozess institutionellen internationalisierten Lernens für die Gewerkschaften vgl. z.B. Greven/Schwetz 2008.


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dann lässt sich ein angemessenes Verständnis der Dynamiken von konvergenter Divergenz und divergenter Konvergenz gewinnen. 5.2 Generelle Internationalisierungstypen Die wirtschaftliche Globalisierung ist – auch wenn sie häufig im Mittelpunkt der öffentlichen Diskussion steht – keineswegs die einzige Form der Internationalisierung. Letztere hat vielmehr auch eine politische, eine soziale und eine kulturelle Dimension. Gerade für die Frage nach der Internationalisierung der Erwerbsregulierung müssen diese verschiedenen Dimensionen berücksichtigt werden. Die Internationalisierungvollzieht sich keineswegs in der Form, dass alle sonst national eingebundenen Phänomene plötzlich überall auf dem gesamten Globus präsent oder von Bedeutung sind. Dies entspräche einem Bild, als würden internationale Unternehmen, Wertschöpfungsketten, Weltbilder und Glaubensorientierungen nun zunehmend ‚de-territorialisiert‘, als würden lokale, mikroregionale, nationale und makroregionale Raumbezüge kaum noch eine Rolle spielen. Tatsächlich aber differenzieren sich die Raumbezüge im Internationalisierungsprozess eher weiter aus, als dass sie in einem ‚space of flows‘ (Urry 2001) verschwinden. Denn trotz der wachsenden grenzüberschreitenden Beziehungen und Austauschprozesse sind die konkreten alltäglichen Lebenswelten der Menschen doch immer an konkrete Orte und Regionen gebunden – sie sind nicht ‚de-lokalisiert‘, wie einige Globalisierungstheoretiker glauben machen wollen. Für viele Aspekte von Internationalisierung (z.B. die rechtliche Rahmenordnung und die wohlfahrtsstaatlichen Teilhaberechte der Menschen) hat der ‚Containerraum‘ des Nationalstaates noch immer eine erhebliche und zum Teil sogar noch wachsende Bedeutung (Sassen 2006). Jenseits der Nationalstaaten bilden sich mehr oder weniger verbindliche supranationale Kooperationsstrukturen heraus, die aber meistens nur eine der erwähnten Dimensionen von Internationalisierung betreffen. Hierzu zählen etwa die Organisation Amerikanischer Staaten und die Organisation Afrikanischer Einheit (OAS und OAU, vorwiegend politische Dimension), der Nordamerikanische Freihandelspakt (NAFTA, vorwiegend ökonomische Dimension) und die Europäische Union (EU, alle vier Dimensionen).35 Der umfassendste Raumbezug schließlich betrifft den gesamten Globus. Phänomene wie die Erderwärmung oder die Menschenrechte können sinnvoll nur auf dieser Ebene betrachtet werden. 35

Vgl. http://www.oas.org/ für OAS, http://www.africa-union.org/ für die OAU, zum NAFTASekretariat für den NAALC http://www.nafta-sec-alena.org/ und http://europa.eu/ für die EU.

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Diesen hier nur skizzierten (vgl. ausführlicher Pries 2008a) Raumbezügen der Vergesellschaftung und der Internationalisierung (lokal, regional, national, supranational und global) entspricht ein Modell absoluter Containerräume, in dem – ähnlich wie bei Zwiebelringen oder Russischen Puppen – kleinere Einheiten in größeren Einheiten eingefasst und aufgehoben sind: Lokales in Regionales, Regionales in Nationales, Nationales in Supranationales und Supranationales bzw. Makroregionales in Globales. In der Internationalisierungsforschung werden aber auch noch drei weitere Idealtypen von Raumbezügen diskutiert, die – beruhend auf relationalen Raumvorstellungen – gleichsam quer zu den absoluten Containerräumen der ineinander verschachtelten Russischen Puppen gedacht werden (vgl. Tabelle 5.1). Zunächst werden unter dem Stichwort der Glokalisierung Phänomene betrachtet, die einen direkten Bezug von spezifischen Orten oder Regionen zu globalen Prozessen betreffen – etwa die Auswirkung der globalen Erderwärmung auf die Lebensbedingungen im Ganges-Flussdelta. Als Diaspora-Internationalisierung wird die Ausbreitung und Intensivierung der Bezüge zwischen einem ‚Mutterland‘ und seinen räumlich weit verteilten lokalen ‚Dependancen‘ bezeichnet. Religiöse Organisationen, diplomatische Korps oder die Beziehungen politischer Flüchtlinge zu ihrem Herkunftsland entsprechen in der Regel solchen Diaspora-Beziehungen. Schließlich beschreibt Transnationalisierung eine idealtypische Internationalisierungsform, bei der sich ein relativ stabiler und verdichteter Sozialraum über mehrere Flächenräume (z.B. nationalstaatliche Territorien) hinweg erstreckt, ohne – wie im Falle der Diaspora – ein steuerndes und klares Zentrum aufzuweisen. Transnationale Sozialräume können im Rahmen internationaler Migrationsprozesse, aber auch aus anderen Formen internationaler Profitoder Non-Profit-Organisationen entstehen (Pries 2008a und b).


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Tabelle 5.1: Idealtypen der Internationalisierung Konfigurationstyp Absolutistisches Raumkonzept: Wechselseitige Inklusion und Exklusion von Flächen- und Sozialraum: jeder Flächenraum entspricht genau einem Sozialraum und umgekehrt.

(1) InterNationalisierung

(2) ReNationalisierung

(3) SupraNationalisierung:

(4) Globalisierung Relativistisches Raumkonzept: Sozialräume als dauerhafte und dichte Interaktionsbeziehungen in unterschiedlichen Raumfigurationen. Ein Sozialraum kann unterschiedliche Flächenräume über-/ umspannen, umgekehrt können sich in einem Flächenraum unterschiedliche Sozialräume ‚aufstapeln‘.

(5) Glokalisierung

(6) DiasporaInter-nationalisierung

(7) Transnationalisierung

Charakterisierung

Beispiele

(wahrgenommene) Dominanz der Aufrechterhaltung/Stärkung der Beziehungen zwischen souveränen Nationalstaaten und Nationalgesellschaften (Wieder-)Erstarken nationaler Container-Staaten bzw. -Gesellschaften; Stärkung bestehender Territorialgrenzen oder Aufteilung ehemals homogener bzw. homogen wahrgenommener Flächen-Sozialräume in neue kleinere ‚Container-Staaten’ bzw. ‚ContainerGesellschaften’ Ausdehnung des Konzepts und Gebildes souveräner Container-Staaten und -Gesellschaften über die Flächenraumebene der Nation hinaus auf die supranationale Ebene Stärkung der (Wahrnehmung von) weltweiten gesellschaftlichen Verflechtungsbeziehungen, Kommunikationen, sozialen Praktiken, Symbole, Ereignisse, Risiken, Rechte

Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS); NATO; NAFTA; WTO

Produktion oder Stärkung des (wahrgenommenen) Zusammenhangs zwischen globalen und lokalen Phänomenen, Ereignissen, sozialen Praktiken etc. Produktion oder Stärkung pluri-lokaler Sozialräume mit klar fixiertem/wahrgenommenem Zentrum bzw. Heimat Starke und dauerhafte gesellschaftliche Verflechtungen, die in mehreren Flächenräumen verankert sind und kein klares Zentrum-Peripherie-Verhältnis aufweisen

Auflösung der UdSSR oder Jugoslawiens; wirtschaftlicher Protektionismus (Agrarzölle EU und USA) und politische Abschottung (Migration) Europäische Kommission, Europäischer Gerichtshof; Europäische Soziologische Vereinigung (ESA) Finanzströme; Erderwärmung; globale Diffusion von Informationen (CNN) und Technologien (Internet); ‚McDonaldization’ Lokale Ursachen oder Folgen globaler Erwärmung, des globalen Internets oder globaler Symbolpräsenz (Hollywood) Jüdische und andere Diasporas; diplomatische Korps; globale oder fokale Unternehmen oder NGOs Transnationale Familien; multinationale oder transnationale Unternehmen oder NGOs

Diese Beispiele zeigen: Sozialräume können sich – wie im Falle transnationaler Familien – über mehrere geographische Räume hinweg aufspannen. Sie können aber auch – wie im Falle von Nationalgesellschaften in Nationalstaaten – den Russischen Puppen gleich passgenau ineinander verschachtelt sein. Letzterem entspricht ein absolutes Raumdenken, welches im 19. und 20. Jahrhundert vorherrschte. Danach sind geographisch-physische Flächenräume (z.B. als geschlossene lokale oder nationalstaatliche Territorien) und Sozialräume menschlicher Verflechtungsbeziehungen (z.B. als korrespondierende Gemeinden oder Natio-

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nalgesellschaften) doppelt exklusiv ineinander verschachtelt: In einem Flächenraum kann es nur einen und genau einen Sozialraum geben. Umgekehrt benötigen dieser Anschauung zufolge dauerhafte Sozialräume (z.B. ethnische Gruppen oder Gesellschaften) immer genau einen kohärenten Flächenraum, den sie erfolgreich für sich monopolisieren können (z.B. Region oder Nationalstaat). Wenn sich die Beziehungen zwischen solchen nationalgesellschaftlichen Containerräumen intensivieren (ohne dass sich die Grenzen der nationalen Container auflösen), so kann man vom Idealtypus einer Inter-Nationalisierung sprechen (z.B. die NATO, WTO oder die OECD). Dehnt sich der geographische und sozialräumliche Bezugshorizont einfach nur aus (ohne dass es zu einer ‚Entbettung‘ von Sozialraum und Flächenraum käme), so kann man idealtypisch von der Internationalisierungsebene der Supranationalisierung sprechen (wie z.B. im Falle der EU). Bezieht sich diese flächen- und sozialräumliche Ausdehnung auf die gesamte Welt, so kann man dies den Idealtypus Globalisierung nennen. Reklamieren regionalistische Bewegungen innerhalb bestehender Containerstaaten den nationalstaatlich-nationalgesellschaftlichen Raumbezug für sich, so entspricht dies dem Idealtypus einer Re-Nationalisierung. Solche Tendenzen einer Re-Nationalisierung sind auch im 21. Jahrhundert und bei gleichzeitiger Globalisierungsprozesse zu beobachten, wie die Beispiele des Baskenlandes oder die Spannungen zwischen der VR China und Taiwan zeigen. In der Perspektive eines relationalen Raumkonzeptes müssen Flächenräume und Sozialräume nicht unbedingt in einer doppelten Ausschließlichkeit ineinander verschachtelt sein. Vielmehr kann sich ein Sozialraum über mehrere Flächenräume hinweg erstrecken oder es können in einem Flächenraum mehrere Sozialräume ‚aufgeschichtet‘ sein. Als Idealtypen der Internationalisierung lassen sich die bereits erwähnten Formen der Glokalisierung, Diaspora-Internationalisierung und Transnationalisierung nennen. Betrachtet man Internationalisierung tatsächlich als mehrdimensionales und Mehrebenenmodell, so zeigen sich vielfältige und häufig auch widersprüchliche Muster grenzüberschreitender Verflechtungsbeziehungen. Supranationale, globale, inter-nationale, re-nationalisierte, glokale, diasporische und transnationale Beziehungen bestehen nebeneinander und sind ineinander verwoben. Nimmt man dieses pluridimensionale Mehrebenensystem ernst, so wird die weitere Internationalisierung wahrscheinlich weder einfach und schnell zu einer Art Weltregierung nach nationalstaatlichem Muster führen noch zu einem Auseinanderdriften von Nationalstaaten und Konzernen in einen gesetzeslosen Dschungelkapitalismus.36 Angesichts der verschiedenen Typen von Internationa36 Eine solche Alternative scheint bei Schumann/Grefe 2008 (z.B. S. 392ff.) durch. Dagegen wird hier in Einklang mit neueren Forschungen von der Emergenz komplexer mehrdimensionaler und


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lisierung muss auch die Frage nach der Konvergenz und Divergenz der Muster von Erwerbsregulierung reformuliert werden. Auch wenn sich Regime der Erwerbsregulierung weiterhin sehr stark auf einer nationalgesellschaftlichen Ebene institutionell ausdifferenzieren, werden die grenzüberschreitenden Regeln und Mechanismen der Erwerbsregulierung ein stärkeres Gewicht erhalten. Die Frage nach der Konvergenz oder Divergenz isoliert gedachter nationaler Regime ist deshalb der tatsächlichen Entwicklung nicht angemessen. Viel wichtiger ist es zu untersuchen, welchen Stellenwert und welche Reichweite die jeweiligen Formen der Erwerbsregulierung auf lokaler, regionaler, nationaler supranationaler und globaler Ebene aufweisen und wie diese Muster miteinander verwoben sind und zusammenwirken. Hierbei kommt der bestehenden und sich dynamisch weiterentwickelnden Textur der Akteure internationaler Erwerbsregulierung eine besondere Bedeutung zu. 5.3 Akteure internationaler Erwerbsregulierung Die verschiedenen Formen von Internationalisierung hängen eng zusammen mit den jeweils dominanten kollektiven und korporativen Akteursgruppen. So etwa spielen für die Inter-Nationalisierung, die Re-Nationalisierung und die SupraNationalisierung der Erwerbsregulierung die souveränen Nationalstaaten die entscheidende Rolle. Umgekehrt haben für die Transnationalisierung der Erwerbsregulierung sowohl Profit- als auch Nonprofit-Organisationen eine herausragende Bedeutung. Im Folgenden sollen deshalb die für Erwerbsregulierung besonders relevanten internationalen Organisationen als kollektive oder korporative Akteure kurz vorgestellt werden. 5.3.1 Die ILO als Teil der Vereinen Nationen Als Erstes sind die Vereinten Nationen und hier vor allem die Internationale Arbeitsorganisation ILO zu nennen. Die ILO ist – wie die Vereinten Nationen selbst – von ihrer Entstehungsgeschichte her ein Ergebnis von Prozessen der Inter-Nationalisierung. Als eine der – neben z.B. der Organisationen für Nahrung und Landwirtschaft (FAO), der United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD), der United Nations Educational, Scientific and Cultural Mehrebenenstrukturen ausgegangen wie z.B. von Risse (2002: 268) hervorgehoben: „The picture emerging from the literature reveals instead complex interactions between transnational actors, on the one hand, and corporate actors on all levels of supranational, international, national, regional and local governance, on the other.“

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Organization (UNESCO) – wichtigen themenfeldbezogenen Unterorganisationen der Vereinten Nationen beruht sie letztlich auf völkerrechtlich bindenden Vereinbarungen zwischen souveränen Nationalstaaten. Die ILO entstand schon 1919 als Teil des Versailler Friedensvertrages und den Erkenntnissen und Zielsetzungen der Politiker nach dem ersten Weltkrieg zusammen mit der damals noch ‚Liga der Nationen‘ genannten Vorläuferorganisation der Vereinten Nationen. Im Versailler Vertrag war als vereinigendes Ziel formuliert worden, „die internationale Kooporation zu fördern und Frieden und Sicherheit zu erreichen“ (UN 2004: 3). In der Präambel der ILO-Konstitution wird ausgeführt, dass der „[...] Weltfriede auf die Dauer nur auf sozialer Gerechtigkeit aufgebaut werden kann.“37 Seit 1920 hat die ILO ihren Sitz in Genf. Die ILO war von Anfang an als affiliierte Agentur des Völkerbundes gegründet worden. Sie führte ihre Arbeit aber auch während des 2. Weltkrieges fort, als der Völkerbund bereits wegen seiner Unfähigkeit, den 2. Weltkrieg verhindert zu haben, wieder aufgelöst worden war. Mit der Gründung der Vereinten Nationen im Jahre 1945 durch 50 Staaten wurde die ILO zu einer sogenannten Specialist Agency. Hierbei handelt es sich um „autonome Organisationen, die mit der UN und den anderen [spezialisierten Agenturen, L.P.] durch den Koordinationsmechanismus von ECOSOC auf der intergouvernamentalen Ebene zusammenarbeiten“ (UN 2004: 22). ECOSOC (Economic and Social Council) ist als Wirtschafts- und Sozialrat eines der sechs Hauptorgane der Vereinten Nationen (vgl. Gareis/Varwick 2006: 39ff.; UN 2004: 20ff.). Die ILO hat sich ihre relative Unabhängigkeit innerhalb der Vereinten Nationen – nicht zuletzt aufgrund ihrer langen Geschichte und Größe – weitgehend erhalten können. Sie bestand während des 2. Weltkrieges fort, ihr Hauptsitz wurde vorübergehend nach Montreal/Kanada verlegt. Nach dem 2. Weltkrieg erfuhr die ILO eine rasche und nachhaltige Bedeutungszunahme. Die Anzahl der Mitgliedsstaaten, die ihr beitraten, verdoppelte sich. Das zur Verfügung stehende Budget verfünffachte sich und die Zahl der Beschäftigten vervierfachte sich bis 1970. Nachdem die ILO vor allem als eine Vereinigung von industrialisierten Ländern entstanden war, änderte sich nach dem 2. Weltkrieg ihr Charakter hin zu einer universellen Organisation (fast) aller Nationalstaaten der Welt. Zu ihrem fünfzigjährigen Bestehen im Jahre 1969 wurde der ILO der Friedensnobelpreis zuerkannt.38 Die Grundidee, die die Ziele und Aufgaben der ILO leitet, besteht in der Annahme, dass Fortschritt, Friede und Sicherheit nur auf sozialem Ausgleich 37 38

Vgl. die ILO-Verfassung von 1955: Präambel: http://www.ilo.org/ilolex/english/constq.htm. Vgl. zur Geschichte allgemein und den folgenden Ausführungen UN 2004 und www.ilo.org.


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aufgebaut werden können. Entsprechend bietet die ILO Beratung für Regierungen und staatliche Verwaltungen, Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften; sie beschäftigt und beauftragt weltweit Experten für Arbeit und Beschäftigung und speziell für die entscheidende Bedeutung, die diese Themen für die wirtschaftliche Entwicklung und den sozialen Fortschritt haben (vgl. ILO-Verfassung 1955: Anlage I-V). Die ILO setzt sich konkret vier strategische Ziele zur Förderung von Arbeitnehmerrechten in der Welt: 1. die Förderung und Realisierung fundamentaler Arbeitsnormen und -rechte, 2. die Förderung und Sicherstellung von Mitbestimmungsmöglichkeiten von Arbeitnehmern zur Sicherstellung angemessener Beschäftigung und Einkommen, 3. die Förderung der Reichweite und Effizienz sozialer Sicherheit für alle und 4. die Stärkung des Tripartismus und sozialen Dialogs. Mit Letzterem ist vor allem die Herausbildung von eigenständigen Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbänden sowie deren Anerkennung und Dialog mit den jeweiligen staatlichen Organen gemeint. Die Arbeitsweise der ILO wird durch die alljährlichen Mitgliedervollversammlungen (International Labour Conference) und durch die Arbeit des Direktoriums und Verwaltungsrates strukturiert. Jeweils zur Mitte des Jahres findet in Genf die Mitgliedervollversammlung statt, wobei alle Mitgliedsstaaten durch jeweils zwei Regierungsdelegierte und einen Arbeitnehmer- und einen Arbeitgeberdelegierten vertreten sind. In der Versammlung finden Abstimmungen dann nach Diskussion entsprechend der Weisungen der Organisationen statt. Dies kann dazu führen, dass die vier Vertreter eines Landes bei konkreten Vorhaben sehr unterschiedlich abstimmen (z.B. eine konservative Regierung zusammen mit den Arbeitgebervertretern und gegen den Gewerkschaftsvertreter oder eine eher arbeitnehmerfreundliche Regierung zusammen mit den Arbeitnehmervertretern gegen den jeweiligen Arbeitgebervertreter). Eine Hauptaufgabe dieser jährlichen Vollversammlungen besteht in der Verabschiedung und dem Monitoring von internationalen Arbeitsstandards sowie in den Entscheidungen über die Organisationsprogrammatik und die Haushaltsstruktur. Internationale Arbeitsstandards werden in der Form von Konventionen mehrheitlich verabschiedet; sie bedürfen anschließend noch der Ratifizierung durch die Einzelstaaten. Inzwischen wurden durch die ILO über 180 internationale Arbeitsstandards verabschiedet, die aber in einem äußerst breit variierenden Ausmaß von den ILOMitgliedsstaaten ratifiziert oder auch (noch) nicht ratifiziert wurden.39 Die ILO hat mittlerweile auch im Vergleich zu anderen internationalen Organisationen wie z.B. dem Weltwährungsfond (IMF) und der Welthandelsorga39 Zu Beginn des Jahres 2009 waren es genau 187 Konventionen, die von der ILO verabschiedet worden waren, vgl. http://www.ilo.org/ilolex/english/conventions.pdf; siehe im Einzelnen weiter unten Abschnitt 6.1 und Tabelle 6.2 zu den Kernarbeitsnormen der ILO.

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nisation (WTO) eine vergleichsweise große kritische Masse eigenständiger Organisationsressourcen ausgebildet. Mit ca. 2.500 Beschäftigten in der Zentrale in Genf und in den mehr als 40 verschiedenen Regionalbüros und mit einem regulären Jahresetat von 264.795.000 Euro im Jahre 2005 besitzt die ILO nach 90 Jahren seit ihrer Gründung nicht zuletzt auch aufgrund der inzwischen verabschiedeten Normenwerke und Mindeststandards ein so starkes eigenes ‚Trägheitsmoment‘, dass sie – obwohl Produkt völkerrechtlicher inter-nationaler Verträge – von der Politik und dem Verhalten einzelner Nationalstaaten nur in Grenzen beeinflusst oder gar in Frage gestellt werden könnte. Eine in diesem Zusammenhang erwähnenswerte Besonderheit der ILO im Vergleich zu den anderen UNUnterorganisationen ist ihre bereits angedeutete tripartistische Struktur: In die jährliche Mitgliederversammlung als dem wichtigsten Organ der ILO werden von allen Mitgliedsländern jeweils zwei Regierungsvertreter, ein Vertreter von Arbeitgeberverbandsseite und ein Vertreter von Gewerkschaftsseite entsandt. Alle drei Jahre wird das Exekutivkomitee der ILO neu gewählt. Es besteht aus insgesamt 56 Delegierten (28 Regierungsdelegierte und jeweils 14 Arbeitnehmer- und Arbeitgeberdelegierte). Dieses Exekutivkomitee tagt in der Regel drei Mal pro Jahr in Genf. Neben der Verabschiedung von Mindestnormen besteht eine zweite wichtige Aufgabe der ILO in deren Überprüfung bzw. einem systematischen Monitoring dieser Konventionen vor allem für diejenigen, die von einer großen Zahl von Mitgliedsstaaten ratifiziert wurden. Ein drittes großes Aufgabengeld betrifft das Training und die Qualifizierung von entsprechenden Expertenstäben in den Nationalstaaten. Hierzu wurde bereits 1965 in Turin das internationale Trainingszentrum der ILO gegründet. Inzwischen hat die ILO Zweigbüros in 40 Ländern, sie beschäftigt in ihrem Sekretariat in Genf 1,900 Angestellte mit 110 Nationalitäten und insgesamt 600 Experten weltweit im Bereich der Qualifizierung und Ausbildung.40 Zweifellos ist die ILO die wichtigste UN-Unterorganisation für das Themenfeld der Erwerbsregulierung. Sie ist über den ECOSOC in die Strukturen der Vereinten Nationen als spezialisierte Agentur eingebunden. Der ECOSOC wurde 1945 zusammen mit der UN gegründet und dient der Koordinierung der ökonomischen und sozialen Tätigkeitsfelder von insgesamt 15 ‚spezialisierten Agenturen‘. Über den ECOSOC kann die ILO in die UN-Organe hineinwirken. Neben den Konventionen, die von einer Zweidrittelmehrheit der jährlichen internationalen Arbeitskonferenz verabschiedet werden müssen, kann die ILO auch Empfehlungen mit einfacher Mehrheit aussprechen.41 Inzwischen ist das Monitoring40

Vgl. http://www.ilo.org/global/About_the_ILO/Structure/lang--en/index.htm. Es existieren aktuell etwa 215 solcher Empfehlungen; vgl. http://www.ilo.org/ilolex/english/ subjectE.htm. 41


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bzw. Normenkontrollsystem der ILO durchaus weit entwickelt. Es besteht im Wesentlichen aus drei Elementen. Zunächst entfaltet die ILO weitreichende Publikationsaktivitäten über Bücher, Zeitschriften und das Internet. Hierzu gehören die über das ‚Bureau of Library and Information Services‘ herausgegebenen Schlüsselpublikationen wie das Yearbook of Labour Statistics, der World Employment Report, die Key Indicators of the Labour Market (KILM) sowie die Datenbanken ASISTDOC und LABORDOC, weitere themenspezifische Berichte und vor allem die Webseite.42 Zum Zweiten müssen die Mitgliedsländer regelmäßig Berichte über den Fortschritt bei der Umsetzung bzw. Einhaltung der ILO-Konventionen für die jährlichen Vollversammlungen erarbeiten. Diese Berichte werden von einem Expertenkomitee für die Anwendung von Empfehlungen und Konventionen (CEARE), welches aus 20 unabhängigen Juristen besteht, ausgewertet. Gegebenenfalls können Stellungnahmen der Mitgliedsländer vom CEARE eingeholt werden. Dieses Expertenkomitee berichtet dann an das sogenannte Konferenzkomitee zur Anwendung der Empfehlungen und Konventionen (CCARC), welches wiederum für die jährlichen nationalen Arbeitskonferenzen die zu besprechenden Konferenzinhalte strukturiert. Als drittes Monitoring-Instrument kann die ILO Länderberichte von denjenigen Länderstaaten anfordern, welche nicht alle Kernarbeitsnormen ratifiziert haben. Hier können Aktionspläne und technische Assistenz und Qualifizierung für diese Länder angeboten werden. 5.3.2 Weltbank und Weltwährungsfonds Zweifelsohne ist die ILO die für Fragen der Erwerbsregulierung relevanteste internationale Organisation. Gleichwohl sind auch die anderen spezialisierten Agenturen der UN in der einen oder anderen Weise mit Fragen der Regulierung von Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen befasst. Beispielhaft lässt sich dies an zwei der sogenannten spezialisierten Agenturen, nämlich an der Weltbank und dem Weltwährungsfond zeigen. Beide Organisationen, Weltbank und IMF, wurden 1944, also noch vor der UN, auf der Bretton Woods Konferenz in den USA gegründet. Von Anfang an war die Arbeitsteilung zwischen den beiden Organisationen dergestalt festgelegt, das der IMF vor allem der Stabilisierung des internationalen Währungssystems dienen sollte und die Weltbank die Entwicklungsländer durch die Finanzierung spezifischer Projekte in ihrer Industrialisierung und sozialen Entwicklung unterstützten sollte. Beide Organisationen sind specialized agencies im Sinne „autonomer Organisationen, die 42

Vgl. http://www.ilo.org/global/What_we_do/Publications/lang--en/index.htm.

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mit den UN und untereinander durch die Koordinationsmechanismen des ECOSOC auf der intergouvernementalen Ebene und durch den Koordinierungsrat der Leiter auf der Inter-Sekretariatsebene zusammen arbeiten“ (UN 2004: 22). Der Weltbank gehören, nachdem sie 1946 ihre Arbeit mit 36 Mitgliedsstaaten aufgenommen hatte, inzwischen 185 Mitgliedsstaaten an. An ihrem Hauptsitz in Washington D.C. beschäftigt sie etwa 7.000 Arbeitnehmer, sie unterhält insgesamt 3.000 Büros weltweit. Als Hauptziel hat die Weltbank die Reduzierung der Weltarmut formuliert und sich damit direkt an das von den UN im Jahre 2000 beschlossene Millenniumsziel (Halbierung der Weltarmut von 2000 bis 2015) angelehnt. Die dabei anvisierten Einzelziele haben einen mehr oder weniger direkten Bezug zu Fragen von Arbeit, Beschäftigung und Partizipation. Zu diesen Einzelzielen gehören: die Beseitigung von Hunger und Armut (was ohne Beschäftigungsmöglichkeiten kaum zu realisieren ist), die Gleichberechtigung der Frauen (die sich gerade auch in der Arbeit realisieren muss), die Gesundheitsförderung und die Verbesserung der Lage schwangerer Frauen und Mütter (die ebenfalls ohne nachhaltige Verbesserung von Arbeitsbedingungen nicht zu realisieren ist), die Reduzierung der Kindersterberate, die Bekämpfung von Krankheiten, der Schutz der Umwelt und natürlicher Ressourcen sowie die Verbesserung der internationalen Kooperation für Entwicklung.43 Hinsichtlich ihrer grundlegenden Verwaltungsstruktur sind Weltbank und IWF sehr ähnlich. Beide Organisationen haben jeweils einen Gouverneursrat als höchstes Entscheidungsorgan, der sich einmal jährlich versammelt. Jedes der 185 Mitgliedsländer entsendet einen Gouverneur und einen Stellvertreter, in der Regel sind dies der jeweilige Wirtschaftsminister und/oder der Leiter der jeweiligen Zentralbank. Die im Herbst stattfindenden Meetings der Gouverneursräte werden für Weltbank und IWF in der Regel zeitlich koordiniert, ähnlich auch die Frühjahrstreffen der Arbeitsgremien beider Organisationen.44 Das wichtigste operative Führungsgremium beider Organisationen ist jeweils das Exekutivdirektorium, welches aus 24 durch den Gouverneursrat gewählten Direktoren besteht. Die drei wichtigsten Unterorganisationen sind der Internationale Währungs- und Finanzausschuss, der Entwicklungsausschuss und das Unabhängige Evaluierungsbüro. Der IMF kooperiert zwar eng mit der Weltbank, ist aber eine unabhängige spezialisierte Agentur des ECOSOC. Er hat 185 Mitgliedsländer und im Ver43

Vgl. hierzu http://www.worldbank.org/ und zu den Unterorganisationen http://www.worldbank group.org/. 44 Vgl. allgemein www.worldbank.org und www.imf.org, zur Organisationsstruktur und Versammlungsrhythmen http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTABOUTUS/0,,contentMDK:2 0040580~menuPK:1696997~pagePK:51123644~piPK:329829~theSitePK:29708,00.html und http:// web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTABOUTUS/0,,contentMDK:20042540~menu PK:58865~pagePK:34542~piPK:36600~theSitePK:29708,00.html.


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gleich zur Weltbank wesentlich weniger, nämlich ‚nur‘ ca. 2.500 Beschäftigte an seinem Stammsitz in New York.45 Die Hauptaufgabe des IMF besteht in der Vergabe von Krediten. Der IMF finanziert die zu vergebenden Kredite aus den Einlagen der Mitgliedsstaaten. Je nach ihrer wirtschaftlichen Leistungskraft richten sich die Einzahlungsverpflichtungen und auch die ‚Ziehungsrechte‘ (d.h. die Möglichkeiten der Kreditinanspruchnahme) sowie auch das Stimmrecht eines Landes im IMF nach der jeweiligen Einlagenquote. Im Bedarfsfall kann jedes Land Kreditanträge an den IMF stellen, die bis zur Höhe der eigenen Einlagen ohne Prüfung gewährt werden. Darüber hinaus gehende Kredite sind an Bedingungen geknüpft, die jeweils in einem Rahmenpapier von IWF und Weltbank definiert und vom kreditnehmenden Land anerkannt werden müssen. Für Entwicklungsländer existieren so genannte Sonderfazilitäten (Kredite für Strukturanpassungsmaßnahmen), die ebenfalls auf der Grundlage eines verabschiedeten und anerkannten Policy Framework Paper vergeben werden können und mit denen strukturpolitische Ziele für die nächsten drei Jahre verbunden sind, die in einem Strukturanpassungsprogramm konkretisiert werden. Dabei werden besondere Auflagen und Forderungen an das kreditnehmende Land im Hinblick auf dessen Finanz- und Währungspolitik formuliert.46 Außerdem soll der IMF die Kooperation der Mitgliedsstaaten in der Währungspolitik sowie die Ausweitung des Handels fördern. Er soll sich dem Ziel der Stabilisierung von Wechselkursen und der Überwachung der nationalen Geldpolitiken widmen, hat hier allerdings fast nur auf die Kredite nehmenden Länder tatsächlichen Einfluss. Neben der Kreditvergabe bietet der IMF seinen Mitgliedsländern seit 1969 auch die Möglichkeit an, Devisen anderer Länder zu besseren als den Marktkonditionen (Sonderziehungsrechte) einzukaufen. Über einen sehr langen Zeitraum galten die Weltbank und noch stärker der IMF als die ‚Erfüllungsgehilfen‘ und Interessenvertreter der wirtschaftlich mächtigen Länder, vor allem der USA. Tatsächlich haben sich beide Organisationen über die letzten beiden Jahrzehnte des 20. Jahrhunderts fast ausschließlich an neoklassischen und neoliberalen Politikorientierungen ausgerichtet und dementsprechend ihre Programme zur wirtschaftlichen Entwicklung und ihre Kreditvergabe umgesetzt (Dreher 2003). Dies hat sich seit der Jahrtausendwende zunächst 45

Vgl. http://www.imf.org/external/np/exr/facts/glance.htm und http://www.weltpolitik.net/ Sach gebiete/Weltwirtschaft%20und%20Globalisierung/Institutionen%20und%20Akteure/IWF%20und% 20Weltbank/. 46 Diese Auflagen richteten sich während der 1990er nach den Prinzipien des sogenannten Washington Consensus (http://en.wikipedia.org/wiki/Washington_Consensus), der von den kreditnehmenden Ländern vor allem fiskalische Disziplin, Handelsliberalisierung, Beseitigung von Marktzugangsbarrieren, die Liberalisierung ausländischer Direktinvestitionen sowie die Privatisierung und Deregulierung der heimischen Wirtschaft forderte.

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für die Weltbank und dann auch für den IMF zumindest teilweise geändert (vgl. Abschnitt 6.2). Nicht zuletzt durch die Generalisierung der Kernarbeitsnormen der ILO haben auch arbeitsund beschäftigungsrelevante Aspekte etwa bei der Kreditvergabe oder der Definition von ökonomischer Entwicklung immer stärker Eingang gefunden. 5.3.3 WTO und OECD Für Fragen der internationalen Erwerbsregulierung nicht unwesentlich sind schließlich zwei weitere internationale Organisationen, die Welthandelsorganisation (WTO) sowie die Organisation für wirtschaftliche Kooperation und Entwicklung (OECD). Die WTO wurde 1995 als Nachfolgeorganisation des GATT (General Agreement on Tariffs and Trade, gegründet 1948) gebildet, ihr traten durch Vertragsunterzeichnung insgesamt 111 Länder bei. Während das GATT vorwiegend der Förderung des internationalen Warenhandels durch Zoll- und Handelsabkommen diente, wurde die Idee der Internationalisierung mit der WTO auch auf die Bereiche des Handels mit Dienstleistungen, auf die Fragen der geistigen Eigentumsrechte (TRITS), auf die handelsbezogenen Investitionsmaßnahmen (TRIMS) sowie auf die Fragen landwirtschaftlicher Produkte (AoA) ausgedehnt. Die wichtigsten Prinzipien der WTO sind dabei, dass der Handel zwischen den Ländern ohne Diskriminierung (etwa durch Schutzzölle oder Privilegien) weiter ausgebaut werden solle, dass die Transparenz zwischen den einzelnen Ländern bestehende Absprachen sowie länderinterne Subventionsmaßnahmen für bestimmte Branchen oder Produkte sein sollten, sowie der Wettbewerb insgesamt gefördert werden solle, vor allem zum Vorteil der weniger entwickelten Länder. Die WTO organisiert mindestens jedes zweite Jahr eine Konferenz ihrer jeweiligen Wirtschafts- und Handelsminister, in der die Interpretationen und Veränderungen von entsprechenden Abkommen beraten werden. An ihrem Hauptsitz in Genf beschäftigt sie eine im Vergleich zu der ILO und der zuvor genannten Weltbank und dem IMF vergleichsweise kleine Anzahl von etwa 630 Beschäftigten.47 Über verschiedene Beratungs- und Verhandlungsrunden hat die WTO versucht, ein neues generelles Handelsrahmenabkommen zu verabschieden, was allerdings bisher mit der so genannten DOHA-Runde und deren Stagnieren nicht erfolgreich abgeschlossen werden konnte. Unterhalb der Ministerkonferenz tagt der Allgemeine Rat (General Council) als höchster Entscheidungsträger der WTO zwischen den Ministerkonferenzen. Dieser Allgemeine Rat dient auch als Streitschlichtungsorgan und als Gremium 47

Vgl. http://www.wto.org/english/thewto_e/secre_e/intro_e.htm.


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für die Überprüfung der Handelspolitik sowie als operatives Sekretariat. Dem allgemeinen Rat unterstehen Komitees und Räte für die verschiedenen Unteraspekte des Warenhandels, des Dienstleistungshandels sowie des Schutzes geistigen Eigentums.48 Ein wichtiges Prinzip, welches in der WTO-Arbeit eine tragende Rolle spielt, ist die so genannte Meistbegünstigungsklausel (most-favourednation, MFN). Danach darf bzw. soll kein WTO-Mitgliedsstaat im bilateralen Handel schlechter gestellt oder diskriminiert werden. Umgekehrt müssen alle einem bestimmten WTO-Mitgliedsland gewährten Handelsbedingungen auch allen anderen WTO-Mitgliedern gewährt werden. Ausnahmen von dieser Meistbegünstigungsklausel sind allerdings festgehalten für bestimmte Fälle und Regionen (z.B. vergünstigte Handelsbeziehungen innerhalb der Commonwealth-Staaten nach dem sogenannten grandfather rights-Prinzip, die Handelsregelungen für den EG-Binnenmarkt, die Abkommen zwischen der EU und den so genannten AKPStaaten und ausdrücklich nur bilateral abgeschlossene Handelsabkommen).49 Während die Weltbank und der IMF nach der Verkündigung der Milleniumsziele durch die UN in den letzten Jahren erwerbsregulierungsrelevante Aspekte zunehmend in das eigene Arbeitsprogramm aufgenommen haben, lässt sich dies für die WTO nicht in gleichem Ausmaß sagen. Dies hängt vor allem damit zusammen, dass die Interessendivergenzen zwischen den WTO-Mitgliedsländern selbst bei Ausblendung von erwerbsrelevanten Fragestellungen extrem groß sind und eine grundlegende Einigung bisher unmöglich machten. So treffen regelmäßig die exportorientierten und die binnenmarktschützenden Interessen von Ländern aufeinander, die sich z.B. nach ihren vorherrschenden Industriezweigen, der Bedeutung ihrer landwirtschaftlichen Produktion oder nach dem Stellenwert ihrer Dienstleistungsaktivitäten stark unterscheiden. Gleichwohl sind auch in die Agenda der WTO inzwischen erwerbsrelevante Regulierungsaspekte eingeflossen (vgl. Abschnitt 6.2). Im Hinblick auf Erwerbsregulierung über die nationalstaatlichen Grenzen hinaus hat die OECD im Gegensatz zur WTO in dem letzten Jahrzehnt sehr stark an Bedeutung gewonnen. Die OECD ist 1961 durch die Umbenennung der ‚Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit‘ (OEEC), einer zur Koordination des Marshallplanes nach dem 2. Weltkrieg ins Leben gerufenen Organisation, hervorgegangen. Die OECD umfasst inzwischen 30 Mitgliedsländer und steht mit etwa 70 weiteren Ländern in einem intensiven Beratungs- und Wissensaus-

48

Vgl. http://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/org2_e.htm und Sinti 2000: 116. Vgl. z.B. die Bestimmungen unter http://www.zoll.de/b0_zoll_und_steuern/index.html; sehr umstritten ist die Anwendung der von der WTO gesetzten Prinzipien, vgl. Hauser 2001, z.B. S. 23; Dolzer 2004, z.B. S. 499 49

140


tausch.50 An ihrem Hauptsitz in Paris sind ca. 2.500 Arbeitnehmer beschäftigt. Es werden etwa 250 Studien pro Jahr im Auftrag der OECD erstellt, für die Öffentlichkeitsarbeit sind das eigene Magazin OECD Observer und eine eigene Radio- und TV-Station relevant. Die OECD unterhält weitere Zentren in Berlin, Mexiko, Tokio und Washington und strebt eine verstärkte Zusammenarbeit mit Brasilien, China, Indien, Indonesien und Südafrika an. Im Rat der OECD als dem Führungsgremium sind Vertreter der Mitgliedsländer und der europäischen Kommission präsent. Hier werden Entscheidungen im Konsens getroffen. Das Sekretariat sowie Ausschüsse sind für die administrative und funktionale operative Arbeit zuständig. Entsprechend Artikel 1 der OECD-Konvention sind die Aufgaben der Organisation die Förderung von Wirtschaftswachstums und Beschäftigung, die Erhöhung des Lebensstandards in den Mitgliedsländern, die Stabilisierung der öffentlichen Finanzen, die Unterstützung der wirtschaftlichen Entwicklung von Drittstaaten sowie Hilfen zur Ausweitung des Welthandels. Hierzu führt die OECD vor allem Konferenzen und Studien durch und unterhält eine ausdifferenzierte und weitreichende Öffentlichkeitsarbeit. Aus der Aufgabenstellung wird ersichtlich, dass Fragen der Beschäftigung, der Bildung und der Sozialpolitik zu den genuinen Themenfeldern der OECD gehören. Ein einschneidender Prozess der stärkeren Befassung mit Fragen der internationalen Erwerbsregulierung vollzog sich in der OECD im Zusammenhang der Verabschiedung von Verhaltensrichtlinien für multinationale Unternehmen. Nachdem die OECD diese Multinational Guidelines zunächst ohne jede öffentliche Diskussion und stark auf die einseitigen Interessen der internationalen Konzerne verabschieden wollte, führte eine breite Protestbewegung zur Verabschiedung eines ausdifferenzierten Regelwerks zur Verhaltensnormierung und Beobachtung von multinationalen Konzernen (vgl. Abschnitt 10.2). 5.3.4 Internationale Gewerkschaftsverbände Neben der ILO sind für die Internationalisierung der Erwerbsregulierung zweifelsohne die internationalen Verbände der Gewerkschaften von hervorragender Bedeutung. Sehr lange Zeit existierten weltanschaulich unterschiedliche Dachverbände, die sich nach dem 2. Weltkrieg über ein halbes Jahrhundert lang stabilisiert und teilweise auch gegenseitig blockiert hatten. Die Idee eines Zusammenschlusses der nationalen Gewerkschaftsverbände entstand bereits zu Beginn des 20. Jahrhunderts und führte 1901 zu einer ersten internationalen Konferenz in 50

Vgl. http://www.oecd.org/pages/0,3417,en_36734052_36761800_1_1_1_1_1,00.html.


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Kopenhagen. Zwei Jahre später wurde unter dem Vorsitz von Carl Legien ein internationales Sekretariat eingerichtet und im Jahre 1913 in Zürich die International Federation of Trade Unions (IFTU, in deutsch: Internationaler Gewerkschaftsbund, IGB) gegründet. Dessen Sekretariat war bis 1930 in Amsterdam angesiedelt und wurde dann nach Berlin verlegt. Nach der Machtübernahme der Nationalsozialisten 1933 wurde es zunächst nach Paris und dann 1940 nach London verlegt. Seit 1945 wurde der Großteil des IGB unter starker Einflussnahme der Sowjetunion als Weltgewerkschaftsbund (WGB, World Federation of Trade Unions WFTU) weitergeführt. 1949 spaltete sich der eher sozialdemokratisch orientierte Internationale Bund Freier Gewerkschaften (IBFG, International Confederation of Free Trade Unions ICFTU) vom WGB ab. Somit standen sich – neben einer internationalen christlichen Gewerkschaftsföderation, dem Weltverband der Arbeit (World Confederation of Labour WCL), mit allerdings vergleichsweise geringem Einfluss – seit der Zeit des Kalten Krieges der kommunistisch und an der Sowjetunion orientierte Weltgewerkschaftsbund (WGB) einerseits und der westlich-marktwirtschaftlich orientierte Internationale Bund Freier Gewerkschaften (IBFG) andererseits gegenüber.51 Trotz aller Bemühungen von verschiedenen Seiten und zu verschiedenen Zeiten blockierte diese West-Ost-Konfrontation nachhaltige Entwicklungen der grenzüberschreitenden Kooperation der Weltgewerkschaftsverbände. Viele Beschlüsse wurden unter den taktischen Kalte-Kriegs-Erwägungen gefasst. Ein gutes Beispiel hierfür ist etwa Spanien, wo ein an der kommunistischen Partei orientierter Gewerkschaftsverband (Comisiones Obreras) und eine sozialdemokratische Gewerkschaftsföderation (UGT) existieren. Selbst im Widerstand gegen das autoritäre Franko-Regime war die Kooperation zwischen den beiden Verbänden (und anderen wie z.B. anarcho-syndikalistisch ausgerichteten Vereinigungen) extrem schwierig. Selbst nach dem Beitritt Spaniens zur EU blockierte die globale Ost-West-Konfrontation die Kooperation auf der betrieblichen, nationalen und internationalen Ebene. So war es etwa deutschen Gewerkschaftern, die in einer DGB-Branchengewerkschaft (z.B. IG Metall oder früher IG Bergbau und Energie) tätig waren, nicht erlaubt, mit Gewerkschaftern der Comisiones Obreras in Spanien zu kooperieren, auch wenn diese einen erheblichen Anteil der Arbeitnehmer in Zweigwerken deutscher Konzerne in Spanien repräsentierten. Bei SEAT in Katalonien etwa waren die UGT sowie die Comisiones Obreras in dem Fabrikkomitee lange Zeit etwa gleich stark. Zu Arbeitstreffen und Koordinationsaktivitäten auf europäischer Ebene konnten aber die Comisiones Obreras formell nicht einbezogen werden, weil der internationale Dachverband IBFG 51

Zur Geschichte der internationalen Gewerkschaften vgl. Platzer/Müller 2009; ICTUR 2005.

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entsprechende Kooperationen mit Mitgliedsgewerkschaften des WGB nicht erlaubten. Nach der ‚Implosion des realen Sozialismus‘ in der ehemaligen Sowjetunion und mit der Integration vieler ehemaliger Ostblockländer in die EU verlor der kommunistisch ausgerichtete WGB sehr stark an Bedeutung. Im Jahre 2006 schlossen sich dann der IBFG, der Weltverband der Arbeit sowie acht andere bis dahin keinem Dachverband angehörigen Gewerkschaften zur internationalen Gewerkschaftskonföderation (International Trade Union Confederation, ITUC) zusammen. Die ITUC vertritt eigenen Angaben zufolge 168 Millionen Beschäftigte in 305 Mitgliedsorganisationen sowie 153 Ländern und Hoheitsgebieten. Neben ihren Regionalorganisationen (in Europa, Amerika, Asien/Pazifik, Afrika) unterhält sie auch Büros in verschiedenen Städten (in Amman, Genf, Moskau, New York, Sarajevo, Vilnius und Washington DC). Alle vier Jahre findet ein internationaler Kongress der ITUC statt, auf dem grundlegende Politikorientierungen beraten sowie der Vorstands- und Lenkungsausschuss des ITUC gewählt werden.52 Ausdrücklich formuliert die ITUC die Förderung und Verteidigung von Arbeitnehmerrechten und Arbeitnehmerinteressen durch internationale Zusammenarbeit der Gewerkschaften, durch globale Kampagnen und durch Lobbyarbeit bei den großen internationalen Organisationen als Schwerpunkte der eigenen Arbeit. Besondere Bedeutung hat dabei die Kooperation mit dem Europäischen Gewerkschaftsbund (European Trade Union Confederation, ETUC), den globalen Gewerkschaftsförderationen (GUF) als den Nachfolgeorganisationen der internationalen Berufssekretariate sowie mit dem gewerkschaftlichen Beratungsausschuss der OECD (TUAC), einer für die Umsetzung der OECD-Mulitnational Guidelines sehr wichtigen Einrichtung.53 Der EGB unterscheidet sich von den anderen drei Regionalorganisationen (in Amerika, Asien/Pazifik, Afrika) im ITUC durch eine wesentlich stärkere eigenständige Führung sowie durch seine Einbettung in eine extrem differenzierte und regelungsmächtige europäische Politikebene.54

52 Vgl. http://www.ituc-csi.org/ und http://www.ituc-csi.org/spip.php?rubrique58, als kritische Diskussion dieses Zusammenschlusses aus lateinamerikanischer Sicht vgl. Wachendorfer 2006 und allgemein die Beiträge in Gordon/Turner 2000. 53 Vgl. zu den GUFs http://www.global-unions.org/ und Carley 2000/2001; zur Arbeitsweise von TUAC vgl. auch Abschnitt 6.7.2. 54 Vgl. zur europäischen Ebene ausführlicher Kapitel 7; zum ETUC vgl. http://www.etuc.org/ und zur jüngsten Entwicklung der internationalen Gewerkschaftsstrukturen insgesamt die umfassende Studie von Platzer/Müller 2009.


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An ITUC angeschlossene GUFs

Tabelle 5.2: Internationale Gewerkschaftsverbände Anzahl angeschlossene, nationale Gewerkschaften

Anzahl der vertretenen Länder

Anzahl der vertretenen Beschäftigten

317 394 467

130 171 132

12 Mio. 30 Mio. 20 Mio.

150 200 681

119 100 148

550.000 25 Mio. 4,5 Mio.

217

110

---*

348

127

12 Mio.

650 900 100

150 ---* 75

20 Mio. 15 Mio. ---*

International Confederation of Free Trade Unions (ICFTU)

241

256

155 Mio.

World Confederation of Labour (WCL)

144

116

26 Mio.

Organisation Building and Woodworkers International (BWI) Education International (EI) International Federation of Chemical, Energy, Mine & General Workers’ Unions (ICEM) International Federation of Journalists (IFJ) International Metalworkers’ Federation (IMF) International Transport Workers’ Federation (ITF) International Textile, Garment and Leather Workers Federation (ITGWLF) International Union of Food, Agricultural, Hotel, Restaurant, Catering, Tobacco and Allied Workers’ Associations (IUF) Public Service International (PSI) Global Union for skills and services (UNI) International Arts and Entertainment Alliance (IAEA)**

Quelle: Eigene Ausarbeitung auf Basis von www.global-unions.org, www.icftu.org, www.cmt-wclorg. Anmerkungen: * ohne Angaben, ** Zusammenschluss aus International Federation of Actors (FIA), International Federation of Musicians (FIM) und Sektion für Medien und Unterhaltung der IAEA (UNI-MEI).

Da die Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen weltweit nach Branchen sehr stark variieren, haben die GUFs eine große Bedeutung für die konkrete branchenbezogene internationale Erwerbsregulierung. So etwa stehen für die Seefahrer völlig andere Problem- und Themenstellungen auf der Tagesordnung als etwa für Textilarbeiterinnen, die Chemie- oder Automobilarbeiter, die Beschäftigten im Transportwesen oder im Einzelhandel. Der ITUC fallen deshalb besonders Aufgaben im Bereich der generellen Gewerkschafts- und Menschenrechte, der Leitprinzipien für die Gestaltung von Wirtschaft, Gesellschaft und Arbeitsplatz, im Bereich der Gleichstellung und Nicht-Diskriminierung sowie der Förderung internationaler Solidarität zu. Hier bieten sich die internationalen Organisationen, allen voran die ILO, als natürlicher Adressat der internationalen Gewerkschaftsaktivitäten an. Während bis heute die Aktivitäten der ITUC immer noch weitgehend als internationale Koordination von starken, selbstbewussten und nicht selten auch

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national denkenden Landeskonföderationen geprägt ist, lässt sich für den Europäischen Gewerkschaftsbund (ETUC) eine gewisse Supranationalisierungstendenz beobachten. Nicht zuletzt aufgrund der Einbindung in die supranationalen Strukturen des europäischen Sozialen Dialogs (vgl. Abschnitt 6.3.1) operiert der Europäische Gewerkschaftsbund vornehmlich als eigenständige und gewichtige europäische Organisation (und nicht nur als Clearing-Stelle der nationalen Gewerkschaftskonföderationen, auch wenn durch die EU-Osterweiterung beachtliche neue Integrationsherausforderungen auf den ETUC zukamen). Der im Jahre 2007 gegründete PAN-Europäische-Regionalrat kann hier zu einer intensiveren Kooperation der Gewerkschaftsverbände in Europa führen. Im Vergleich dazu haben die Regionalorganisationen in Asien/Pazifik, Afrika und Amerika bisher keine über das Niveau von inter-nationalen Koordinationsgremien hinausgehende Bedeutung gewinnen können und sind wesentlich stärker in die ITUC-Strukturen eingebunden.55 Die grenzüberschreitende Vertretungswirksamkeit der Gewerkschaften auf der makroregionalen und der globalen Ebene hängt grundsätzlich von den institutionellen Strukturen und Verhandlungspartnern ab, die sie auf der jeweiligen Ebene vorfinden. Sowohl die Arbeitgeberverbände als auch die Staatenverbünde (wie OAS, Mercosur, NAFTA oder ASEAN) sind auf der makroregionalen Ebene insgesamt relativ schwach – die Ausnahme der EU wird im Abschnitt 6.3 ausführlicher zu behandeln sein. Sie eignen sich auch nur eingeschränkt als Adressaten von Forderungen, weil sie sich nur am Rande mit Fragen der Erwerbsregulierung beschäftigen. Aber selbst wenn die Voraussetzungen eines angemessenen ‚Verhandlungsgegenübers‘ wesentlich besser wären: Ein Strukturproblem all dieser grenzüberschreitenden Gewerkschaftsverbände ist die enorme Heterogenität von landesspezifischen Bedingungen, die sie unter einem Dach integrieren. Die Organisationsgrade und die Legitimationsstrategien gegenüber den eigenen Mitgliedern, den Unternehmen, staatlichen Einrichtungen und der Zivilgesellschaft unterscheiden sich dabei ebenso wie politisch-institutionelle Traditionen etwa von parteipolitischen bzw. Richtungsgewerkschaften oder Einheitsgewerkschaften. Sehr stark variieren auch die Hauptorientierungen der Gewerkschaftsverbände nach entweder der internen Mitgliederlogik oder der nach außen gerichteten Einflusslogik. Die institutionellen Einbindungen der Gewerkschaften auf lokaler, nationaler und übernationaler Ebene, ihre spezifischen historischen Entwicklungen und 55 Traub-Merz/Eckl 2007 geben einen Überblick über die organisationspolitischen Probleme der internationalen Gewerkschaften, besonders die zwischen der ITUC-, der GUF- und der ETUC-Struktur. Zur Frage des transnationalen Lernens und der grenzüberschreitenden Verbreitung gewerkschaftlicher Strategien vgl. Block et al. 2001; Brandl/Stelzl 2005 und Greven/Schwetz 2008.


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Erfahrungen, ihre Organisationsressourcen, ihre Verankerung in Unternehmen und Regionen, ihre politisch-ideologischen Orientierungen hinsichtlich Konflikt und Kooperation sowie ihre Verbindung zu möglichen betrieblichen oder unternehmensbezogenen Interessenvertretungsorganen, die zumindest formal unabhängig von der gewerkschaftlichen Organisation bestehen (wie z.B. Betriebsräte in Deutschland oder Fabrikkomitees in Indien) – alle diese Faktoren beeinflussen die Bereitschaft und Fähigkeit zur grenzüberschreitenden Kooperation. 5.3.5 Internationale Arbeitgeberverbände und Unternehmen Neben den grenzüberschreitenden Formen der Kooperation auf Arbeitnehmerbzw. Gewerkschaftsseite sind auch die Arbeitgeberverbände von erheblicher Bedeutung. Ohne einen starken Verhandlungspartner, der auch die Autorität gegenüber den eigenen Mitgliedsverbänden besitzt, Beschlüsse und Kompromisse durchzusetzen, ist auch die Bedeutung der Gewerkschaftsseite strukturell eingeschränkt. Dies zeigt sich bereits auf europäischer, noch stärker aber auf der Weltebene. In Europa sind die Zusammenschlüsse der Arbeitgeberverbände nur vergleichsweise schwach und locker koordiniert. Insgesamt gibt es z.B. bei dem Europäischen Arbeitgeberverband UNICE (seit Januar 2007 umbenannt in BusinessEurope) nur etwa 45 Beschäftigte in dessen Zentrale in Brüssel.56 Auf der Weltebene gestalten sich die internationalen Verbände der Arbeitgeber noch schwächer.57 Die Schwäche der Arbeitgeberverbände geht einher mit einer enormen Stärke vieler international agierender Konzerne. Hier hat sich in den letzten Jahrzehnten eine beachtliche Ausweitung und Vertiefung der Aktivitäten grenzüberschreitender Unternehmen ergeben (vgl. Abbildung 5.1). Alleine von 1990 bis 2006 versiebenfachten sich die ausländischen Direktinvestitionen von 1,79 auf 12,76 Billionen US Dollar (UNCTAD 2008: 208). Für 2007 werden dagegen etwa 79.000 internationale Konzerne mit fast 800.000 Auslandsstandorten angegeben. Diese Auslandsstandorte beschäftigen insgesamt ca. 82 Millionen Menschen und rerpäsentieren einem Anteilswert von 11% an der internationalen Weltbruttoproduktion (Quelle: UNCTAD 2008: 9f. und Anhangstabelle A.I.9). 56

Auf europäischer Ebene gibt BusinessEurope 60 Arbeitsgruppen mit ca. 1.200 Experten an, welche von den einzelnen Komitees im Bedarfsfall eingesetzt und koordiniert werden, vgl. http://www. businesseurope.eu/content/Default.asp?PageID=416. 57 Vgl. zur International Organisation of Employers http://www.ioe-emp.org/ und zur International Chamber of Commerce http://www.iccwbo.org/; neben diesen allgemeinen Arbeitgeberverbänden vgl. z.B. den World Business Council for Sustainable Development (WBCSD, http://www. wbcsd.org) und die dort aufgeführten internationalen Verbände. Zu den Arbeitgeberverbänden in den EU-Ländern und ihrer relativen Schwäche vgl. EU 2006: 32ff.

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Ausländische Direktinvestitionen in Entwicklungsländern machten im Jahre 2008 etwa ein Drittel der Bruttoinlandsprodukte dieser Länder aus, während dies im Jahre 1980 erst ein Zehntel war.58 Internationale Unternehmen sind also insgesamt quantitativ bedeutsamer geworden und auch im Hinblick auf ihre relative Bedeutung für die Nationalstaaten, den Welthandel und die Weltproduktion. Abbildung 5.1:

Zufluss ausländischer Direktinvestitionen (weltweit 1980-2007)

Quelle: UNCTAD 2008: 3 (nach www.unctad.org/fdistatistics).

Sie haben darüber hinaus auch vielfach ihre grenzüberschreitenden Kooperationen auf der Konzernebene intensiviert. Hierzu haben z.B. die Autoren Bartlett/Ghoshal 1989 interessante Studien vorgelegt. Große internationale Konzerne relativ kleiner Länder (wie etwa Philipps für die Niederlande oder Sandoz für die Schweiz) waren schon sehr lange vergleichsweise international aktiv. Mit der fortschreitenden Globalisierung der Wirtschaft haben sich aber auch viele Konzerne internationalisiert, die noch bis in die 1970er oder 1990er Jahre hinein weitgehend national produzierten (z.B. die japanischen Automobilkonzerne, die neue so genannte transplant-Werke in den USA und später auch in Europa und Asien aufbauten, oder BMW und Daimler als ehemals national produzierende Unternehmen (vgl. Pries 1999 und 2005b). Im Hinblick auf die Internationalisierungder Unternehmen sind branchenbezogene und andere Besonderheiten zu beachten. Während z.B. viele Endhersteller von Markenprodukten bestrebt sind, in allen wichtigen Großregionen und Absatzmärkten mit eigenen Fertigungsstätten, aber häufig auch Forschungs- und Entwicklungskompetenzen präsent zu sein, verteilen Zulieferunternehmen ihre 58

Vgl. http://www.unctad.org/Templates/StartPage.asp?intItemID=2527&lang=1.


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weltweiten Aktivitäten sehr stark nach den Prinzipien der jeweiligen komparativen Kostenvorteile. Textil- und Bekleidungshersteller lassen ihre meistens lohnintensiven Endprodukte in der Regel in Ländern mit sehr niedrigem Lohnniveau vorfertigen und herstellen und verkaufen sie dann weltweit unter Markennamen wie GAP, H&M, Adidas oder Nike. Dagegen produzieren kleine Sport- bzw. Luxuswagenhersteller wie Porsche oder Bentley in nur einem Land (Deutschland bzw. England), um von diesen Hochlohnländern aus ihre exklusiven Produkte in die ganze Welt zu exportieren. Alle größeren Automobilkonzerne der Welt (ob japanischen, koreanischen, US-amerikanischen oder europäischen Ursprungs) fertigen inzwischen ihre neuesten komplexen Modelle in allen wichtigen Weltregionen. Während die Produktion vieler landwirtschaftlicher Güter an spezifische Boden- und Klimabedingungen gebunden ist, werden die Standorte für die Produktion großer Aufträge von nationaler Bedeutung – wie etwa großer Zivil- oder Militärflugzeuge im Falle der Konkurrenz zwischen EADS/Airbus und Boeing um die Produktion von 179 Militärtankflugzeugen – zuweilen von politischöffentlichkeitsrelevanten Opportunitäten bestimmt. So hatte z.B. Airbus die Schaffung von etwa 1.000 neuen Arbeitsplätzen in den USA für den Fall eines Auftragserhalts für die Militärtankflugzeuge zugesagt, auch wenn die Produktion an den europäischen Airbus-Standorten unter Umständen preisgünstiger gewesen wäre.59 Insgesamt zeigt sich, dass die Wertschöpfungsketten innerhalb und zwischen den Unternehmen immer komplexer und immer internationaler werden. Es wird geschätzt, dass ein Drittel des weltweiten Handels intra-organisationaler Handel innerhalb großer grenzüberschreitender Konzerne ist.60 Gleichzeitig zu einer zunehmend internationalisierten Verteilungsstruktur dieser Konzerne wachsen auch die Mechanismen einer starken internationalen Koordinierung der Aktivitäten in allen wichtigen Funktionsbereichen. Hierzu zählt etwa die dezentrale Forschung und Entwicklung sowie die in völlig andere Weltgegenden verlagerte Ausgliederung bestimmter Dienstleistungsaktivitäten (wie etwa produktbezogener Callcenter). Zu diesen intensivierten internationalen Koordinationsmechanismen innerhalb großer Konzerne gehört auch die wachsende grenzüberschreitende Mobilität von Fach- und Führungskräften. Nicht nur Topmanager werden als sogenannte Expatriates für zwei bis vier Jahre in ausländische Standorte delegiert, auch die Praxis von sehr kurzfristigen, einige Monate dauernden Fachkräfteeinsätzen etwa 59 Vgl. zu diesem sogenannten Power-8-Programm http://www.sueddeutsche.de/wirtschaft/967/4357 14/text/ und http://www.berlinonline.de/berliner-zeitung/archiv/.bin/dump.fcgi/2007/0227/wirtschaft /0031/index.html. 60 Vgl. http://www.unctad.org/Templates/StartPage.asp?intItemID=2527&lang=1.

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für Produktionsanläufe oder Schulungsmaßnahmen wird immer mehr zur Regel. Für viele Führungskräfte sind längere Auslandsaufenthalte inzwischen ein unverzichtbarer Baustein in der Karriereleiter. Sehr direkte Bedeutung gewinnen die grenzüberschreitenden Aktivitäten von Konzernen für lokale Belegschaften immer dann, wenn sich die Frage nach zusätzlichen Investitionen und Arbeitsplätzen oder umgekehrt nach der Reduktion von Belegschaften an bestimmten oder gar der Schließung von ganzen Standorten stellt. Hier operieren die internationalen Unternehmen mit vielfältigen Instrumenten der Vergleiche und Rankings von Standorten nach Produktivität, Flexibilität, Qualität oder Innovationsfähigkeit. Bei Entscheidungen, wo welche Produkte in welcher Stückzahl produziert werden, organisieren die Konzernleitungen nicht selten einen Bieterwettbewerb zwischen interessierten Standorten, in den auch ein concession bargaining auf der Arbeitnehmerseite einbezogen wird, also ein Verhandeln von Zugeständnissen bei den Arbeits- Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen. Auf der Arbeitnehmerseite entsteht so nicht selten eine Spannung zwischen der Solidarität mit den Beschäftigten der anderen Standorte einerseits und der Konkurrenz um Arbeitsplätze und Investitionen andererseits. Häufig sind hierbei transnationale Kommunikations- und Vertrauensstrukturen auf der Arbeitnehmerseite eine notwendige Vorbedingung für die– und gleichzeitig ein Ergebnis von der – Formulierung gemeinsamer Interessen gegenüber dem Management. Nicht selten sind die gemeinsamen Interessen von Beschäftigten und Management eines Standortes oder Landes im grenzüberschreitenden intra-organisationalen Wettbewerb (z.B. an dem ‚Zuschlag‘ für die Produktion eines zukunftsträchtigen Produktes) stärker ausgeprägt als die gemeinsamen Interessen der Beschäftigten aller Standorte gegenüber den gemeinsamen Interessen des Managements (z.B. an der Einhaltung von Mindeststandards bei der Arbeitszeitflexibilität). Schließlich kompliziert sich diese grenzüberschreitende Kooperation auf Arbeitnehmerseite noch dadurch, dass die entsprechenden internationalen Gewerkschaftsstrukturen äußerst heterogen sind und die internationalen Gewerkschafsverbände starke eigene Organisationsinteressen verfolgen (z.B. an der Ausweitung ihres Einflusses in einem bestimmten Land oder einer bestimmten Region oder an der globalen Durchsetzung bestimmter arbeitspolitischer Ziele), die nicht immer mit den Interessen der Arbeitnehmer eines großen Konzerns übereinstimmen oder kompatibel gemacht werden können (z.B. an der Verteidigung relativer Privilegien gegenüber kleineren Unternehmen und lokalen Erwerbsbedingungen). All diese Tendenzen der Ausweitung und Intensivierung grenzüberschreitender Unternehmensaktivitäten haben mehr oder weniger direkten Einfluss auf Fragen der Regulierung von Arbeit, Beschäftigung und Partizipation. Wie werden Unternehmensbeschäftigte im Ausland entlohnt, welche Vertragsbedingun-


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gen gelten für die Zeit ihrer Entsendung und nach ihrer Rückkehr? Wie sind die Arbeitnehmervertretungen an Entscheidungen über Investitionen an vorhandenen oder neu geplanten Standorten beteiligt? Wie reagieren nationale bzw. lokale Arbeitnehmervertretungen und Gewerkschaftsverbände auf internationale Richtlinien für Personaleinsatz oder auf Leitlinien für ‚Human Ressource-Management‘? Wie ist mit den Spannungen umzugehen, die daraus erwachsen können, dass bei gleicher Arbeit und gleicher Produktivität an zwei Standorten in unterschiedlichen Ländern völlig verschiedene Löhne für die Beschäftigten bezahlt werden?61 All diese Fragen zeigen, dass die internationale Regulierung von Arbeit, Beschäftigung und Partizipation durchaus nicht nur im Interesse der Arbeitnehmer und ihrer Interessenvertretungen ist, sondern auch für die Unternehmensleitungen wichtige Funktionen einer Harmonisierung und Verbesserung eigener Geschäftstätigkeiten hat. 5.3.6 Internationale Nicht-Regierungsorganisationen Neben den bisher angesprochenen Internationalen Gouvernementalen Organisationen (IGOs) und den Unternehmen als For-Profit-Organisationen (FPOs) haben vor allem in den letzten zwanzig Jahren die Internationalen Nicht-Gouvernementalen Organisationen (INGOs) bzw. allgemein die Nicht-Gouvernementalen Organisationen (NGOs) für die grenzüberschreitende Erwerbsregulierung eine beachtliche Bedeutung gewonnen. Das Jahrbuch für Internationale Organisationen registriert für das Jahr 1980 etwa 10.000 INGOs. Für das Jahr 2005 dagegen werden ca. 30.000 Organisationen aufgeführt (UIA 2008: 36). Hierbei zeigt sich eine besonders deutliche Zunahme bei den INGOs, deren Anzahl sich seit Ende der 1970er Jahre bis 2005 fast versechsfacht hat (vgl. Abbildung 5.2).

61 Regelmäßig gibt es in großen Konzernen hierzu Diskussionen auch auf der Arbeitnehmerseite, z.B. für VW- und Skoda-Arbeitnehmer in Wolfsburg und Tschechien oder für Airbus-Arbeitnehmer in Frankreich und Deutschland.

150 Abbildung 5.2:

5 Divergenz, Konvergenz und/oder Internationalisierung Internationale Organisationen: INGOs und IGOs (1950-2005)

Quelle: UIA 2008: 37

Aus diesem enormen Wachstum der Anzahl vor allem an INGOs lassen sich noch keine direkten Rückschlüsse auf diejenigen Organisationen ziehen, die sich direkt oder indirekt auch mit Themen der Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen befassen. Wie in dem nächsten Kapitel 6 an verschiedenen Beispielen deutlich wird, gibt es aber bei sehr vielen INGOs solche Bezüge zu Fragen der Erwerbsregulierung. Selbst solche INGOs, die sich formal primär oder ausschließlich dem Verbraucherschutz, dem internationalen fairen Handel oder bestimmten ökologischen Themen verschreiben, haben nicht selten in ihren praktischen Aktivitäten enorme Relevanz für die Regulierung von Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbeziehungen. Eine genauere Analyse zeigt, dass Europa nicht nur den absolut größten Anteil aller in internationalen Organisationen vertretenen Länder repräsentiert, sondern dass auch die Wachstumsdynamik in Europa besonders ausgeprägt war (vgl. Abbildung 5.3). Über das Verhältnis der INGOs und der häufig mit ihnen verbundenen sozialen und zivilgesellschaftlichen Bewegungen zu den formalen staatlichen Strukturen der Interessenregulierung und der Normensetzung gibt es durchaus kontroverse Äußerungen. So vergleicht etwa einer der großen internationalen Forscher sozialer Bewegungen und INGOs das Verhältnis von gouvernementalen Organisationen einerseits und sozialen Bewegungen und Nicht-Regierungsorganisationen andererseits mit einem Korallenriff. Hierbei repräsentieren die sozialen Bewegungen und INGOs die wellenförmigen Bewegungen des Meeres und die Korallenriffs die vergleichsweise starren Strukturen staatlicher Organisationen,


151

Verträge und Organe. Symbiotisch ist diese Beziehung insofern, als das Korallenriff Sediment und Ausdruck des ständigen Wirkens der wellenförmigen Bewegungen ist und umgekehrt die Wellen keinen Widerstand hätten, an dem sie sich brechen und dem sie ihre Nährstoffe zuführen könnten (Tarrow 2005). Abbildung 5.3:

Mitgliederzahlen in Internationalen Organisationen (1956-2004)

Quelle: UIA 2008: 131

Während Wissenschaftler, die den INGOs und sozialen Bewegungen nahe stehen, deren Bedeutung hervorkehren und besonders betonen, dass sie die eigentlichen Triebkräfte für Innovation und auch die Veränderung der gouvernementalen Organisationen seien, argumentieren umgekehrt die eher den gouvernementalen Einrichtungen nahestehenden Forscher, das letztlich die Umsetzungsfähigkeit von Politiken und ihre Breitenwirkung nur durch die formalisierten Strukturen der IGOS möglich und auf Dauer gestellt würden. Wie bereits im Kapitel 1 hervorgehoben wurde, erscheint eine solche schematische Gegenüberstellung wenig hilfreich (Walk 2004). IGOS und INGOS müssen als Bestandteile emergierender Netzwerktexturen der grenzüberschreitenden Regulierung aufgefasst werden. In diesem komplexen Flechtwerk wirken staatliche und nicht-staatliche Akteure, Profit- und Nonprofit-Organisationen sowie soziale Bewegungen und formale Organisationen zusammen. Eine zentrale These dieses Buches ist: Die Bedeutung, Funktionen, Grenzen und Ambivalenzen jedes einzelnen dieser Elemente emergierender transnationaler Netzwerktexturen können nicht nur isolierte Untersuchungen, sondern nur in einer kontextualisierten Analyse ermittelt werden.

152


Eine Fahrradkette ist zur Fortbewegung ebenso untauglich wie ein oder zwei einzelne Reifen oder ein Rohrgestänge. Zusammen können diese Elemente aber ein erstaunliches Zusammenspiel entwickeln. Ähnliches gilt für alle komplexen Funktionssysteme. Entscheidend erscheint in diesem Zusammenhang, dass – vielleicht nicht zuletzt wegen der starken Tradition des ‚methodologischen Nationalismus‘ – grenzüberschreitende Formen der Erwerbsregulierung bisher vorwiegend als einzelne Elemente, nicht aber als Teile eines zusammenwachsenden transnationalen Gewebes analysiert und diskutiert wurden. Wie diese verschiedenen Elemente der internationalen Erwerbsregulierung zusammenwirken bzw. zusammenwirken können, ist Gegenstand der nächsten Kapitel.

6 Globale und internationale Erwerbsregulierung

6

153

Globale und internationale Erwerbsregulierung


In den vorangegangenen Kapiten wurde gezeigt, dass Erwerbsarbeit in ihren spezifischen Formen nach Ländern jeweils sehr unterschiedlich gestaltet ist und reguliert wird. Die besondere Ausgestaltung der Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen wird also offensichtlich weder von der Wirtschaft, noch von der Technologie oder der Unternehmensorganisation einseitig festgelegt. Diese Ausformung der Erwerbsarbeit kann nicht durch ökonomischen, technischen oder organisatorischen Determinismus erklärt werden. Vielmehr erhält Erwerbsarbeit vor allem im Rahmen von gesamtgesellschaftlichen Institutionen ihre spezifische Ausprägung. Hierbei lassen sich idealtypisch die sozialen Institutionen Netzwerk, Markt, Beruf, Organisation und öffentliches Regime unterscheiden (Kapitel 2). Dabei sind mehrere Dimensionen der jeweiligen Festlegung und Kontrolle der Bedingungen, unter denen Erwerbsarbeit stattfindet, zu beachten. Die Regelungsgegenstände, die Regulierungsarenen, die Regelungsreichweite, der Regulierungsmodus, die Formen der Konfliktregulierung, die jeweiligen dominanten Akteure, die wichtigsten Machtressourcen, die charakteristischen Akteurskonstellationen und die die Erwerbsregulierung tragende gemeinsame Weltdeutung bzw. Ideologie der beteiligten Akteure sind als die wichtigsten Aspekte der Regulierung von abhängiger Erwerbsarbeit vorgestellt worden (Kapitel 3). Als zwei äußerst wichtige, aber in der Literatur zur Erwerbsregulierung bisher nur wenig beachtete Länder wurden Indien und die Volksrepublik China im Hinblick auf ihre historisch gewachsenen Systeme der Erwerbsregulierung vorgestellt (Kapitel 4). Aus diesen zwei Beispielländern ergab sich die generelle Frage, ob sich unter den Bedingungen zunehmender Internationalisierung die Formen der Erwerbsregulierung tendenziell angleichen oder ob sie eventuell sogar weiter auseinander driften. Die Frage – so wurde argumentiert – kann man nicht angemessen im Rahmen eines ‚methodologischen Nationalismus‘ beantworten: Es müssen die real bestehenden, Ländergrenzen übergreifenden Strukturen und Prozesse der Erwerbsregulierung mit berücksichtigt werden. Um ein besseres Verständnis für diese Internationalisierung der Erwerbsregulierung zu gewinnen, wurden verschiedene Idealtypen der Internationalisierung von Vergesellschaftung im Allgemeinen unterschieden und die wichtigsten Akteure im Feld der internationalen Erwerbsregulierung vorgestellt (Kapitel 5).

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In diesem Kapitel sollen nun verschiedene typische Formen grenzüberschreitender Erwerbsregulierung behandelt werden. Sehr häufig wird – gerade von globalisierungskritischen Akteursgruppen und Wissenschaftlern – das Bild einer immer stärkeren wirtschaftlichen und Unternehmensglobalisierung gezeichnet, der gegenüber die Erwerbsregulierung hilflos national verhaftet bleibt. Bei näherem Hinsehen zeigt sich aber, dass es erstaunlich viele Formen und Mechanismen der grenzüberschreitenden Beeinflussung bei der Festlegung, Kontrolle und Aushandlung von Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen gibt. Diese internationalen Regulierungen sind nicht immer auf den ersten Blick als solche zu erkennen, da sie manchmalim Rahmen internationaler Handelsabkommen ‚versteckt‘ sind. So gibt es z.B. entsprechende erwerbsrelevante Bestimmungen in vielen Verträgen der Welthandelsorganisation WTO und der Weltbank. Aber es gibt auch direkt auf die Festlegung von weltweit gültigen Mindestarbeitsnormen ausgerichtete Initiativen, hier vor allem die der ILO und der UN insgesamt. Als Global Compact wird eine UN-Initiative bezeichnet, große internationale Konzerne zu freiwilligen Erklärungen über angemessene soziale und ökologische Verhaltensweisen zu bewegen. In der Europäischen Union existieren grenzüberschreitende Interessenvertretungen in großen Unternehmen als EuroBetriebsräte. In vielen Unternehmen gibt es inzwischen auch Weltarbeitnehmervertretungen. Für eine wachsende Anzahl von Konzernen und sogar für einige Wirtschaftsbranchen wurden inzwischen internationale tarifliche Rahmenabkommen vertraglich ausgehandelt. Produktbezogene Labels wie etwa Fair Trade oder öffentliche Kampagnen von Nicht-Regierungsorganisationen wie z.B. zu den Arbeits- und Produktionsbedingungen in der Textilindustrie (Clean Cloth Campaign) sind ebenfalls auf die Regulierung der Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen ausgerichtet. Diese vielfältigen Einzelformen der grenzüberschreitenden Erwerbsregulierung lassen sich nach ganz unterschiedlichen Gesichtspunkten ordnen und systematisieren. Im Folgenden sollen insgesamt sieben Typen der grenzüberschreitenden Erwerbsregulierung unterschieden werden. Diese differieren jeweils nach den Gesichtspunkten ihrer Entstehungsgeschichte, der Gegenstände und Breite der Regulierungsthemen, der räumlichen und zeitlichen Reichweite der Regulierungen, der spezifischen Umsetzungsmechanismen und Einfluss-Stärken der Regelungen, den hauptsächlich beteiligten Akteursgruppen sowie ihrem internationalen Verbreitungsgrad. Es ließen sich sicherlich noch weitere Aspekte aufführen wie z.B. die möglichen Lerneffekte und Verbreitungschancen der jeweiligen Regulierungstypen oder die Präferenzen der verschiedenen Akteursgruppen


155

für bestimmte Regulierungstypen.62 Um die Dinge jedoch übersichtlich zu halten, sollen im Folgenden nur die in der Tabelle 6.1 aufgeführten Aspekte der sieben idealtypischen Regulierungsmuster behandelt werden. Ein erster Typus der grenzüberschreitenden Erwerbsregulierung betrifft alle Versuche, zumindest dem Anspruch nach globale, also auf alle Länder bezogene und direkt die Erwerbsarbeit betreffende Mindeststandards für Arbeit, Beschäftigung und Partizipation zu formulieren. Ein prominentes Beispiel hierfür sind die Kernarbeitsnormen der ILO (Abschnitt 6.1). Darüber hinaus gibt es aber auch in vielen inter-nationalen völkerrechtlich bindenden Verträgen, die nicht explizit zu Themen der Erwerbsarbeit abgeschlossen werden, nicht selten erwersbrelevante Bestimmungen. Dies betrifft etwa internationale Handelsabkommen im Rahmen der WTO und die Arbeit internationaler Kreditinstitute wie Weltbank und IWF (Abschnitt 6.2). So, wie die zuletzt genannten Institutionen keine globale Deckung erreichen, gilt dies grundsätzlich auch für die Europäische Union. Letztere soll dennoch gesondert besprochen werden, weil hier verbindliche grenzüberschreitende erwerbsbezogene Regelungen in einer Breite und Tiefe entwickelt sind, wie sie weltweit sonst nirgendwo zu finden sind (Kapitel 7). Die bisher genannten drei Typen zeichnen sich alle dadurch aus, dass völkerrechtliche Normen und staatliche Akteure im Zentrum der Erwerbsregulierung stehen und eine supranationale bis globale Reichweite angestrebt wird. Beim vierten Typus grenzüberschreitender Erwerbsregulierung bestimmen dagegen international agierende Unternehmen den Regelungsgegenstand, die raum-zeitliche Reichweite und die hauptsächlich involvierten Akteure (Kapitel 8). Unter dem fünften Idealtpyus wiederum sind im Wesentlichen alle Umsetzungsmechanismen und Kontrollressourcen zusammengefasst, welche durch produkt- oder prozessbezogene Normen und Verfahren die Einhaltung von bereits – im Rahmen anderer idealtypischer Regulierungen – gesetzten Normen und Standards erwirken sollen (Abschnitt 9.1). Ein sechster Idealtyp grenzüberschreitender Erwersbregulierung betrifft die jeweils auf ganz bestimmte Inhalte oder Vorfälle (‚issues‘) bezogene Mobilisierung öffentlicher Aufmerksamkeit und öffentlichen Drucks, wie dies z.B. bei den Kampagnen um ökologisch und von den Erwerbsbedingungen her ‚sauberen‘ Kleidern (clean cloth campaign) der Fall war (Abschnitt 9.2). Schließlich bezieht sich ein letzter Idealtpus der grenzüberschreitenden Erwerbsregulierung auf komplexe, verschiedene Regulierungsmechanismen und Akteursgruppen verbindende Normen und Verfahrensprozeduren, die so stark institutionalisiert sind, dass sie als eigene erwerbsbezogene grenzüberschreitende Governancestrukturen bezeichnet werden können (Kapitel 10). Dies lässt sich am 62

Für andere Klassifizierungsvorschläge vgl. Scherrer/Greven 2001; Brandl 2006a: 184; Seidmann 2007: 38ff.


156

Beispiel der Euro-Betriebsräte und des Systems der Überwachung der OECDLeitsätze zur Arbeit von Multinationalen Unternehmen (Multinationals‘ Guidelines) zeigen. Tabelle 6.1: Typen grenzüberschreitender Erwerbsregulierung Wichtige Aspekte

Entstehungsgeschichte

Regelungsgegentand/ Themenbreite

Raumzeitliche Reichweite

Umsetzungsmechanismen/ Kontrollressourcen

Etwa seit 1910er

Breit

Global

Etwa seit 1990er

Eng

Global bis makroregional

Breit

Makroregional

Etwa seit 1990er

Hauptakteursgruppen

Beispiele

Schwach

Staaten, Sozialpartner

Schwach

Staaten

ILO-Kernarbeitsnormen WeltbankBestimmungen

Stark

Staaten, Sozialpartner, NGOs

EuroBetriebsrat

Mittel

Globalkonzernbezogen

Mittel

Unternehmen, Gewerkschaften

Internationale Rahmenabkommen

Etwa seit 1990er

Breit

Global bis lokal

Stark

Etwa seit 1960er, dann 1990er

Breit

Global bis lokal

Mittel

Seit 21. Jahrhundert

Breit

Global bis makroregional

Stark

Regulierungstypus Globale Mindestarbeitsstandards Andere erwerbsrelevante internationale Bestimmungen Erwerbsregulierung in der Europäischen Union Konzernbezogene Erklärungen, Vertretungen, Abkommen Zertifizierungen, Labels und Monitoring Öffentliche Kampagnen, soziale Bewegungen Supra- und transnationale Governance

Etwa seit 1980er

Experten, Organisationen, NGOs Öffentlichkeit, NGOs, Medien Staaten, Sozialpartner, NGOs, Öffentlichkeit

Fair Trade Clean Cloth Campaign OECDMultinationalsGuideline


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6.1 Die ILO und globale Mindestarbeitsstandards Welche grenzüberschreitenden Strukturen und Mechanismen sind in Zeiten der Globalisierung besonders geeignet, die Regulierung der Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen von Arbeitnehmern zu beeinflussen? Nach der Vorstellung der verschiedenen internationalen Einrichtungen in Kapitel 5 denkt man bei dieser Frage sicherlich zunächst an die Internationale Arbeitsorganisation ILO.63 Denn die ILO wurde bereits nach dem Ersten Weltkrieg speziell zu dem Zweck eingerichtet, die Erwerbsbedingungen der Menschen weltweit zu verbessern. Für dieses Ziel hat die ILO seitdem durch jährliche Hauptversammlungen der beteiligten Staaten, durch thematische Kampagnen, durch Trainingsprogramme für nationale und internationale Experten, durch vielfältige Veröffentlichungen und inzwischen mithilfe von fast 190 verabschiedeten Konventionen von ihrem Hauptsitz in Genf und von verschiedenen Regionalbüros aus gearbeitet. Dabei hat sie sich darauf konzentriert, bestimmte allgemeine Mindeststandards für Arbeit und Beschäftigung zu formulieren, die möglichst von vielen oder allen ihrer Mitgliedsländer trotz ihrer unterschiedlichen Bedingungen akzeptiert werden können. Durch ein regelmäßiges Berichtssystem sowie Printund Internet-Veröffentlichungen weist sie auf Missstände und Erfolge einzelner Länder hin und versucht so, die Einhaltung von Mindestbestimmungen für Erwerbsarbeit zu erwirken. Bei den meisten der von der ILO verabschiedeten Konventionen zu Teilaspekten der Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen sträuben sich viele Einzelstaaten, diese Konventionen durch Ratifizierung auch für das eigene Land anzuerkennen. Deshalb wird es als ein besonderer Erfolg angesehen, dass 1998 sogenannte Kernarbeitsnormen verabschiedet werden konnten, die für alle Länder und Wirtschaftsbereiche weltweit Gültigkeit beanspruchen können. Im Jahre 1998 verabschiedete die 86. Internationale Arbeitskonferenz der ILO eine „Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work“.64 In dieser Erklärung wurden vier Themen als fundamentale internationale Arbeitsstandards definiert: (1) Vereinigungsfreiheit und das Recht auf Kollektivverhandlungen für alle Arbeitnehmer, (2) Verbot und Abschaffung aller Formen von 63 Auch andere UN-Unterorganisationen sind – wenn auch indirekter – mir dem Thema Arbeit, Beschäftigung und Partizipation befasst, vgl. z.B. UN 2004: Kapitel 1, 3 und 4. 64 Vgl. International Labour Office 2002a: 2; Senghaas-Knobloch et al. 2003: 46; „In October 2003 75 percent of the 175 ILO member nations had ratified seven or more of these eight conventions“ (Committee on Monitoring International Labor Standards 2004: 17); zum aktuellen Diskussions- und Ratifizierungsstand vgl. UN 2004: 240f. und http://www.ilo.org/dyn/declaris/DeclarationWeb. Index Page.

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Zwangsarbeit, (3) Verbot und Abschaffung von Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf wegen Rasse, Hautfarbe, Geschlecht, religiöser oder politischer Orientierung oder sozialer Herkunft und (4) Eindämmung von Kinderarbeit (als regelmäßiger Arbeit vor Beendigung der Pflichtschulzeit) und Abschaffung der schlimmsten Formen von Kinderarbeit (sexuelle und Zwangsarbeit). Zu diesen Themengebieten hatte die ILO bereits seit 1930 verschiedene Konventionen verabschiedet, die von einer jeweils variierenden Anzahl von Staaten ratifiziert worden waren. Besonders in sich spät industrialisierenden Ländern waren die Bestimmungen zur Kinderarbeit aber umstritten, weil hier viele noch Schulpflichtige bereits regelmäßig in der Landwirtschaft oder anderen Arbeitsbereichen tätig waren. Deshalb gab es im Bereich der Regulierung von Kinderarbeit troz des allgemeinen Beschlusses von 1998, Mindestnormen zu verabschieden, zunächst weiterhin Verhandlungsbedarf. Nachdem aber mit der Konvention Nr. 182 im Jahre 1999 eine Konzentration auf das Verbot der schlimmsten Formen von Kinderarbeit vorgenommen wurde, erreichten die insgesamt maßgebenden acht Konventionen einen sehr hohen Grad an Ratifizierungen durch die ILOMitgliedsstaaten. Der Beschluss von 1998, dass die als grundlegende Prinzipien und Rechte verabschiedeten acht Konventionen in den vier Themenfeldern eigentlich von allen ILO-Mitgliedsländern ratifiziert werden sollten, erhöhte nicht nur den entsprechenden Unterzeichnungsdruck, sondern gab diesen Konventionen auch den Status von quasi global gültigen Kernarbeitsnormen und weltweit geltenden Mindeststandards für Erwerbsarbeit (vgl. Tabelle 6.2). Tabelle 6.2: Die acht Kernarbeitsnormen der ILO Konvention Nr. 29 Nr. 87 Nr. 98 Nr. 100 Nr. 105 Nr. 111 Nr. 138 Nr. 182

Verbot von Zwangsarbeit (1930) Vereinigungsfreiheit/Organisationsfreiheit (1948) Organisationsfreiheit und Tarifvertragsfreiheit (1949) Verbot der Lohndiskriminierung (1951) Abschaffung von Zwangsarbeit (1957) Diskriminierungsverbot in der Arbeit (1958) Mindestalter für Arbeit (1973) Abschaffung der schlimmsten Formen von Kinderarbeit (1999)

Gesamt

Ratifizierungen gesamt 173 148 159 166 171 167 149 167 1.300

Quelle: http://www.ilo.org/ilolex/english/docs/declworld.htm

In der Verabschiedung der acht Konventionen als Kernarbeitsnormen schlägt sich die grundlegende Arbeitsweise der ILO und ihr inter-nationaler bis globaler


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Charakter nieder: Für verschiedene erwerbsbezogene Themenbereiche werden durch ILO-Arbeitsgruppen Mindeststandards definiert, die von einer möglichst großen Anzahl der inzwischen 182 Mitgliedsstaaten der ILO65 mitgetragen und dann auch sukzessive ratifiziert werden. Grundsätzlich gewinnen solche ILOKonventionen erst dann den Status von völkerrechtlich verbindlichen Vereinbarungen, wenn sie von zwei Dritteln der Stimmen in der jährlich stattfindenden Internationalen Arbeitskonferenz unterstützt und danach von den Nationalstaaten ratifiziert werden. Neben den erwähnten acht Konventionen zu den Kernarbeitsnormen beschäftigen sich die anderen inzwischen etwa 180 Konventionen der ILO mit einem sehr breiten arbeitsbezogenen Themenspektrum (z.B. Arbeitssicherheit, Beschäftigungssicherung, Kompetenzen und Qualifizierung, soziale Sicherheit). 66 Im Hinblick auf die Entstehungsgeschichte weist der hier vorgestellte Regulierungstypus inter-nationaler und globaler Mindeststandards die im Verhältnis zu den im Weiteren noch zu behandelnden Regulierungstypen längste zeitliche Entwicklung auf. Die erste von der ILO verabschiedete Konvention stammt aus dem Jahre 1919 und legt den 8-Stundentag und die 48-Stundenwoche als maximale Referenzgrößen fest. Im Vergleich zu den recht jungen grenzüberschreitenden Regulierungen etwa zu den Euro-Betriebsräten (siehe Abschnitt 7.2) oder durch die Internationalen Rahmenabkommen (siehe Abschnitt 8.3) haben die ILO-Konventionen eine fast hundertjährige Geschichte. Auch in Bezug auf die Regelungsgegenstände gibt es kaum einen anderen Regulierungstypus (außer dem in Abschnitt 9.2 zu behandelnden Mechanismus öffentlicher Kampagnen und sozialer Bewegungen), den eine ähnliche Breite an behandelten Themen auszeichnet. Schließlich ist auch die raum-zeitliche Reichweite der Regulierung durch ILO-Konventionen als äußerst weitgehend zu beurteilen. Für die Kernarbeitsnormen wurde bereits der globale Geltungsanspruch erwähnt. Bei vielen anderen Konventionen liegt die Anzahl der unterzeichnenden Länder bei etwa einhundert oder weniger, und vielfach verweigern auch große und wirtschaftlich einflussreiche Länder die Ratifizierung wichtiger Konventionen (wie z.B. die USA hinsichtlich der Konvention Nr. 87 zur Vereinigungsfreiheit oder die USA und Deutschland bezüglich der Konvention Nr. 131 zur Bestimmung von Mindestlöhnen). Gleichwohl sind die raum-zeitliche Reichweite und der Verbreitungsgrad dieses Regulierungstyps wesentlich größer als bei allen anderen zu behan65

Quelle: http://www.ilo.org/public/english/standards/relm/country.htm. Das aktuelle und komplette Verzeichnis aller ILO-Konventionen und der Staaten, welche die jeweiligen Konventionen wann ratifiziert haben, findet sich unter http://www.ilo.org/ilolex/english/ convdisp1.htm. 66

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delnden Modellen. Die ILO-Konventionen als inter-nationale und globale Mindeststandards beanspruchen in der Regel Gültigkeit für hunderte Millionen Erwerbstätiger.67 Sie haben – auch wenn sie häufig im Verlaufe der Jahrzehnte überarbeitet werden – unbegrenzte zeitliche Gültigkeit. Im Hinblick auf die Hauptakteursgruppen, die in diesem Regulierungstypus von Bedeutung sind, zeigt sich eine weitere Besonderheit. Denn nur hier findet sich die klassische Triade der Erwerbsregulierung aus Staat (bzw. öffentlichem Regime), Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften als das Herzstück der Aushandlungs- und Überwachungsdynamiken. Wie bereits erwähnt (vgl. Abschnitt 6.1) zeichnet sich die ILO gegenüber allen anderen UN-Unterorganisationen durch eine ausgeprägte tripartistische Struktur und gegenüber anderen internationalen Organisationen wie der WTO oder dem IMF durch eine weitaus differenziertere und umfangreichere Struktur an Fachpersonal aus (Pries 2008b). Letzteres ermöglicht, dass die ILO als Organisation auch gegenüber der internen Differenzierung ihrer drei Trägergruppen (Vertretern der Nationalstaaten, Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften) einen vergleichsweise großen eigenen Aktionsradius als internationale Expertenorganisation besitzt. Dies zeigt sich vor allem bei der Vorbereitung von neu zu beratenden Konventionen, bei der technischen Unterstützung der Länder bei der Umsetzung der von ihnen ratifizierten Konventionen und bei der Ausarbeitung der regelmäßigen Monitoringberichte über die Verstöße gegen bestehende Richtlinien, die Gegenstand der jährlichen Internationalen Arbeitskonferenzen sind. Die meisten skeptischen Beurteilungen des Regulierungstyps der internationalen und globalen Mindeststandards beziehen sich auf den Aspekt der Umsetzungs- und Kontrollmechanismen für die ILO-Konventionen. Ein erster kritischer Punkt betrifft den Prozess der Ratifizierung der ILO-Konventionen. Denn selbst wenn diese mit den notwendigen Mehrheiten auf den Jahreskonferenzen verabschiedet wurden, müssen sie nicht notwendig auch von den nationalen Regierungen ratifiziert werden. Zudem dauert der Prozess der Ratifizierung bei vielen Staaten oft viele Jahre oder gar Jahrzehnte. Von allen 188 Konventionen, die von der Internationalen Arbeitskonferenz bisher verabschiedeten worden waren, war im Jahre 2008 nur ein kleiner Teil auch tatsächlich von der Mehrheit aller ILO-Mitgliedsstaaten ratifiziert. Unabhängig vom Stand der Industrialisierung und Entwicklung sperren sich einzelne Staaten und deren Hauptakteursgruppen häufig gegen die Ratifizierung 67

Eine erhebliche quantitative Einschränkung in der Reichweite der ILO-Konventionen findet sich bei den branchenbezogenen Abkommen z.B. über Sicherheit und Gesundheit in Bergwerken (Konvention Nr. 176) oder zu den Arbeitsbedingungen in der internationalen Schifffahrt (Konventionen Nr. 178 und 179 sowie die Maritime Labour Convention von 2006).


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solcher Konventionen, die erhebliche Veränderungen der Beschäftigungspraxis oder gar der nationalen Gesetzgebung mit sich brächten. So haben sich viele Länder des Südens gegen eine enge Auslegung des Verbots von Kinderarbeit ausgesprochen und die entsprechende ILO-Konvention Nr. 138 nicht ratifiziert. Umgekehrt leisten viele Länder, in denen die Freiheit von Beschäftigten, sich in Gewerkschaften zu organisieren, auf verschiedene Weisen eingeschränkt ist, Widerstand gegen die Ratifizierung der Normen zur positiven und negativen Koalitionsfreiheit (z.B. China, Mexiko, USA bzgl. Konvention Nr. 98). Ähnlich wie in den USA existiert auch in Mexiko das sogenannte closed shop-Prinzip. Mexikanische Gewerkschaften haben das Recht, die Beschäftigung aller Arbeitnehmer in einem bestimmten Betrieb, für den sie als autorisierte Interessenvertretung im entsprechenden Bundes- oder Landesarbeitsministerium registriert sind, an die Gewerkschaftsmitgliedschaft zu binden. Wer nicht in die jeweilige Gewerkschaft eintreten will, kann keinen Arbeitsvertrag in dem Betrieb erhalten (clausula de admisión); wer aus der jeweiligen Gewerkschaft austritt oder ausgeschlossen wird, muss auch den Betrieb verlassen (clausula de exclusión).68 Die Koalitionsfreiheit ist auch in autoritären (Thailand, Burma) und post-kommunistischen Ländern (Vietnam, Volksrepublik China) sehr stark eingeschränkt. In den USA beschränkt der National Labor Relations Act die kollektive Vertretung von Beschäftigten durch eine Gewerkschaft auf Betriebe oder Abteilungen, in denen die Mehrheit der Beschäftigten sich in einer Abstimmung dafür entschieden hat. Häufig ratifizieren die ILO-Mitgliedsstaaten gerade diejenigen und nur diejenigen Resolutionen vergleichsweise zügig, die wenig oder keinerlei Auswirkungen auf die Erwerbsregulierung in dem entsprechenden Land haben. Neben dieser Kritik an der Ratifizierungspraxis der ILO-Mitgliedsländer gibt es erhebliche Bedenken in Bezug auf ihre Möglichkeiten, die Einhaltung der einmal verabschiedeten Arbeitsstandards auch zu kontrollieren und gegebenenfalls zu erzwingen (vgl. z.B. Senghaas-Knobloch et al. 2003; Senghaas-Knobloch 2004; Sengenberger 2005). Zwar werden auf den jährlichen Vollversammlungstreffen der ILO jeweils wichtige Einzelthemen sowie die Einhaltung der vereinbarten Arbeitsnormen durch die ratifizierenden Staaten diskutiert. Grundsätzlich handelt es sich dabei aber im Wesentlichen um den ‚weichen‘ Sanktionsmechanismus des Monitoring, d.h. der öffentlichen Überprüfung und Thematisierung von Normeneinhaltung oder -verletzung durch die Mitgliedsstaaten der ILO. Als letztes Erzwingungsmittel sehen die ILO-Statuten zwar auch die Ver68 Inzwischen wurde die cláusula de exclusión vom Obersten Gerichtshof in Mexiko im Jahre 2001 für rechtswidrig erklärt. Eine entsprechende Angleichung der Arbeitsgesetzgebung fand bisher aber noch nicht statt. Vgl. http://www.scjn.gob.mx/iusupdate/tesis.asp?Clave=4626. Ich danke Siglinde Hessler für Informationen hierzu.

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hängung von Geldstrafen gegen Mitgliedsstaaten vor. Eine solche Maßnahme wurde aber bisher nur einmal in der langen Geschichte der ILO verhängt (zum Umsetzungsmechanismus der ILO-Normen vgl. Abbildung 6.1).69 Abbildung 6.1:

Umsetzungsmechanismus der ILO-Normen

69 Es handelte sich hierbei um finanzielle Sanktionen gegen Burma, die in der ILO-Jahresversammlung 2005 wegen andauernder Verstöße gegen das Zwangsarbeitsverbot verhängt wurden, vgl. Elliott/Freeman 2003: 104 ff; vgl. allgemein zur ILO-Politik der Ausmerzung von Zwangsarbeit Plant/O’Reilly 2003, zum Fall Burma z.B. http://proquest.umi.com/pqdweb?did=1064242661&Fmt= 3&clientId=8424&RQT=309&VName=PQD; zur Bedeutung von und zum Umgang mit den Kernarbeitsnormen vgl. Kellerson 1998; ILO 2002a und 2002b; Weiss 2001.


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Quelle: http://www.ilo.org/public/english/standards/norm/enforced/complnt/index.htm

Trotz aller kritischen Einwände im Hinblick auf die Umsetzungsmechanismen und die tatsächliche Einflussstärke der ILO-Konventionen bleibt festzuhalten, dass sich diese Konventionen inzwischen für einen sehr breiten Themenbereich der Erwerbsregulierung zu einem wichtigen Instrument der Definition internationaler Mindeststandards entwickelt haben. Speziell die erwähnten acht ILOKernarbeitsnormen (core conventions) besitzen einen quasi globalen, alle Län-

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der und Menschen der Welt betreffenden menschenrechtsähnlichen Status.70 Dies zeigt sich auch daran, dass sie inzwischen Eingang in viele inter-nationale, supra-nationale und transnationale Abkommen gefunden haben. Sie werden etwa in den meisten Internationalen Rahmenabkommen (vgl. Abschnitt 8.3) ebenso erwähnt wie in den freiwilligen Erklärungen großer Konzerne zu ihrer korporativen sozialen Verantwortung. Die ILO-Kernarbeitsnormen haben inzwischen immer mehr das Gewicht globalisierter Mindestrechte der Arbeit, vergleichbar den Allgemeinen Menschenrechten der Vereinten Nationen, erhalten und sind zu einem quasi ubiquitären Mindestanspruch für alle Erwerbstätigen geworden. Der globale Charakter dieses durch die ILO organisierten Prozesses der Erwerbsregulierung besteht darin, dass ein überschaubarer Bereich von Kernarbeitsnormen inzwischen von jeweils durchschnittlich 163 Ländern ratifiziert wurde. Diese Mindestnormen gelten damit formal für den allergrößten Teil der Weltbevölkerung und haben somit gleichsam globale Wirksamkeit. Kein anderer Regulierungsmechanismus im Bereich von Arbeit, Beschäftigung und Erwerb hat eine ähnliche geographische Reichweite. Dieser große Vorteil der fast weltumspannenden formalen Gültigkeit der Kernarbeitsnormen geht allerdings einher mit vergleichsweise eingeschränkten Sanktionsmöglichkeiten. Nur über die systematische Kontrolle der Einhaltung dieser Mindestnormen (monitoring), die entsprechende Öffentlichmachung von Regelverstößen (blaming) und andere Mechanismen kann ihnen global auch reales Gewicht zukommen. Harte Sanktionsmechanismen wie die Auferlegung von Geldstrafen sind nicht vorgesehen oder werden kaum eingesetzt. Dennoch sollte die globale Wirksamkeit der ILO-Mindeststandards nicht unterschätzt werden. Sie entfalten ihre Wirksamkeit vor allem im Zusammenhang mit anderen Regulierungstypen, indem sie z.B. zum Referenzpunkt für abgeleitete internationale Bestimmungen (vgl. Abschnitt 6.2) oder für freiwillige Verhaltensrichtlinien und Rahmenabkommen von internationalen Konzernen (vgl. Compa/Hinchliffe-Darricarere 1995 und Kapitel 8) werden. 6.2 Inter-nationale Bestimmungen und Organisationen Normen und Mechanismen, die über nationalstaatliche Grenzen hinweg die Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen von Arbeitnehmern betreffen, gibt es selbstverständlich nicht nur im Bereich der ILO. Zum einen 70

Vgl. kritisch hierzu die juristische Debatte um die Ausweitung oder Einschränkung von Mindesterwerbsbedingungen als Menschenrechten durch die Kernarbeitsnormen und andere juristische Strategien der Stärkung von Arbeitnehmerrechten, z.B. Alston 2004 und 2005; Hepple 2005; Langille 2005; Maupain 2005.


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wurden und werden nicht wenige Bestimmungen, die im Rahmen der ILO bearbeitet wurden, auch von anderen UN-Organen und von anderen internationalen Organisationen übernommen. Zum anderen finden sich auch in internationalen Abkommen, z.B makroregionalen Handelsverträgen wie NAFTA, und in dem komplexen Vertragswerk der Europäischen Union (vgl. Abschnitte 6.3 und 7.2) sehr viele erwerbsrelevante Regularien. Dabei haben sich einerseits die ILOKernarbeitsnormen und andererseits die Europäische Union als Wirtschafts- und Sozialraum zu den wichtigsten Referenzpunkten entwickelt. Sie sollen deshalb auch in den folgenden Ausführungen im Mittelpunkt stehen. Wie bereits erwähnt wird das Thema der Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen in den Vereinten Nationen nicht nur durch die ILO bearbeitet. Vor allem in den Arbeitsbereichen der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung sowie der Menschenrechte spielen erwerbsbezogene Themen ebenfalls eine wichtige Rolle. Auch der Wirtschafts- und Sozialrat der UN beschäftigt sich mit verwandten Fragestellungen. Es ist in diesem Zusammenhang interessant, dass gerade die Verabschiedung der Kernarbeitsnormen in den Jahren 1998 und 1999 ein wichtiger Anstoß war, erwerbsbezogene Themen in der UN insgesamt stärker in den Aufmerksamkeitsfokus der Gremien und Akteure zu bringen. Die ILO selbst machte die Durchsetzung der Kernarbeitsnormen im Jahre 1999 zu einer der vier tragenden Säulen in ihrer internationalen Kampagne für menschenwürdige Arbeit (die anderen drei Säulen fokussieren auf die Förderung von Beschäftigung und Unternehmensentwicklung, auf die Entwicklung sozialer Sicherungssysteme und auf den sozialen Dialog zwischen Staat und Sozialpartnern). Ihre Agenda für menschenwürdige Arbeit konnte die ILO im Jahre 2005 zum Gegenstand einer UN-Vollversammlung machen, auf der dieses Programm für menschenwürdige Arbeit (Decent Work, vgl. http://www.ilo.org/public/ english/decent.htm) ausdrücklich unterstützt wurde. Ein Jahr später verabschiedete der Wirtschafts- und Sozialrat der UN einen Maßnahmekatalog zur Förderung menschenwürdiger Arbeit. Im April 2007 nahm dann das Generalsekretariat der UN dieses Instrumentarium offiziell an (vgl. http://www.ilo.org/public/ english/bureau/dgo/selecdoc/2007/toolkit.pdf). Das gesamte Beurteilungsinstrument ist darauf ausgerichtet, die erwerbsbezogenen Aktivitäten und Programme öffentlicher und privater Wirtschaftsakteure auf ihre Vereinbarkeit mit den Kernarbeitsnormen hin zu überprüfen.71 Die ILO bemüht sich, durch Schulungsmaßnahmen das Bewusstsein und die Kenntnisse über die Kernarbeitsnormen innerhalb aller UN-Organisationen zu fördern. Insgesamt sind die Kernar71 Inzwischen wurde ein ausführlicher Katalog für die Messung von menschenwürdiger Arbeit entwickelt (http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---integration/documents/meetingdocu ment/wcms_098027.pdf.

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beitsnormen der ILO ein sehr gutes Beispiel für ein erfolgreiches Agenda-Setting im Bereich der Regulierung von Erwerbsbedingungen auf Weltebene. Auch wenn viele UN-Unterorganisationen und die in der UN vertretenen Einzelstaaten die Kernarbeitsnormen mit jeweils unterschiedlichen Rhythmen zur Kenntnis nehmen– diese haben doch inzwischen zumindest als Normen- und Anspruchssystem einen ganz herausragenden Stellenwert erhalten. Am Beispiel der Kernarbeitsnormen lässt sich gut zeigen, wie erwerbsbezogene Mindeststandards auch in andere internationale Organisationen diffundieren und dort zu einem festen Referenzpunkt werden. Schon auf ihrer ersten Ministerkonferenz im Dezember 1996 in Singapur verabschiedete die WTO eine Erklärung zu grundlegenden Arbeitnehmerrechten: „Wir erneuern unsere Verpflichtung zur Einhaltung international anerkannter Kernarbeitsnormen. Die internationale Arbeitsorganisation (ILO) ist das kompetente Organ, um solche Standards zu definieren und umzusetzen, und wir unterstreichen unsere Unterstützung ihrer Arbeit durch deren Verbreitung. Wir glauben, dass wirtschaftliches Wachstum und Entwicklung durch wachsenden Handel und weitere Handelsliberalisierung zur Verbreiterung dieser Standards beitragen. Wir weisen die Benutzung von Arbeitsstandards für protektionistische Zwecke zurück und stimmen darin überein, dass der komparative Vorteil von Ländern, speziell der Niedriglohn-Entwicklungsländer in keiner Weise in Frage gestellt werden muss.“ (http://www.wto.org/english/theWTO_e/minist_e/min96_e/wtodec_e.htm). Schon diese Stellungnahme der WTO zeigt das äußerst schwierige und widersprüchliche Verhältnis von Mindestarbeitsnormen und Handelsliberalisierung. Die grundlegende Zielsetzung der WTO ist es, auf die Reduktion aller Barrieren für freien Handel hinzuwirken. Kernarbeitsnormen als intervenierende und regulierende Bezugsgröße werden gerade von sehr liberal denkenden WTOVertretern als eine unzulässige Beschränkung freier Marktmechanismen interpretiert. Die Gewerkschaften kritisieren deshalb die nur sehr halbherzige Umsetzung der Verpflichtungen hinsichtlich der Kernarbeitsnormen durch die WTO (z.B. IFL-CIO 2003: 75). Doch bereits der in dem Zitat erwähnte Hinweis auf die Nutzung von Mindestarbeitsstandards für protektionistische Zwecke verweist auf das große Dilemma, in dem sich die WTO befindet. Sie wird von Seiten der großen internationalen Arbeitnehmerorganisationen wegen ihres starken Liberalisierungsprogramms kritisiert. Die Entwicklungsländer wiederum bemängeln die nach wie vor enormen Handelsbeschränkungen und protektionistischen Maßnahmen vieler früh industrialisierter Länder des Nordens wie etwa der EU und der USA vor allem im Bereich der Landwirtschaft. Umgekehrt werfen hochindustrialisierte Länder vielen Entwicklungsländern deren tarifäre und nichttarifäre Handelshemmnisse sowie grundlegende Verstöße gegen verschiedenste sicherheitstechnische, ökologische und auch soziale Mindeststandards vor.


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Tatsächlich wird nicht selten von den jeweils involvierten Interessengruppen (Gewerkschaften, Unternehmen, nationale Regierungen hochindustrialisierter Länder) die Einhaltung technischer, ökologischer und sozialer Normen eingefordert. Die Akteursgruppen aus dem Norden entdecken ihr Herz für bestehende Mindestbedingungen allerdings häufig weniger, um z.B. die Arbeitssicherheit oder die Einkommenslage der Beschäftigten in den Ländern des Südens tatsächlich substantiell zu verbessern. Sie benutzen die entsprechenden Argumente oft, um einen Vorwand für zusätzliche Importhürden zu haben. So ist es nicht unproblematisch, den Import von zentralamerikanischen Bananen oder indischen Gewürzen mit dem Hinweis auf Kinderarbeit zu verbieten, wenn man für die betroffenen Länder die gleichen Standards und Bestimmungen hochindustrialisierter Länder zur Definition von Kinderarbeit zugrunde legen würde. Denn in vielen hoch industrialisierten Ländern ist regelmäßige Erwerbsarbeit von Jugendlichen erst ab dem 16. Lebensjahr erlaubt – diese Altersgrenze lag aber vor einigen Jahrzehnten auch in diesen Ländern noch beim 14. Lebensjahr. Entsprechend haben sehr viele Länder die Altersbestimmungen hinsichtlich allgemeiner Schulpflicht und Erwerbsfähigkeit im Laufe ihrer wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung angehoben. Es ist deshalb problematisch, von allen sich spät industrialisierenden Ländern heute die Einhaltung der gleichen Altersbestimmungen zu verlangen, die erst seit einigen Jahrzehnten in den heute hoch industralisierten Ländern gelten. Die Gratwanderung zwischen unbedingtem Bestehen auf Einhaltung bestimmter universeller Mindestnormen wie etwa den ILO-Kernarbeitsnormen und dem eigennützigen Starkmachen von nationalspezifischen Vorstellungen über Arbeit, Beschäftigung und Partizipation ist schwierig. Alle beteiligten Akteursgruppen – Arbeitnehmer und Gewerkschaften, Unternehmen, Wissenschaftler, NGOs oder staatlichen Stellen – müssen sehr genau für den Einzelfall prüfen, wie der Umgang mit erwerbsrelevanten internationalen Bestimmungen jeweils aus der eigenen Perspektive und Zielsetzung zu gestalten ist. Gerade mit der Verabschiedung der Kernarbeitsnormen durch die ILO liegt ein weitgehend von der ‚Weltgemeinschaft‘ anerkannter Mindestkanon von Prinzipien menschenwürdiger Arbeit vor, der auch für die WTO und andere internationale Organisationen akzeptabel ist. So kam es z.B. im Jahre 2007 zu einer ersten gemeinsamen Veröffentlichung von WTO und ILO zum Themengebiet Handel und Beschäftigung.72 Hier zeigen sich wieder einmal die emergierenden Netzwerkstrukturen im Bereich internationaler Erwerbsregulierung, die inzwischen auch traditionell 72 Vgl. http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/---webdev/documents/publi cation/wcms_081742.pdf.

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diesem Thema gegenüber eher reserviert eingestellte Organisationen wie die WTO integrieren. Die ‚Berührungsängste‘ der WTO gegenüber dem Thema der Regulierung von Arbeit, Beschäftigung und Partizipation hängen sicherlich damit zusammen, dass sie in einem sehr komplexen Feld widerstreitender Interessen operiert. Die WTO muss sich gegenüber sehr vielen Anspruchsgruppen legitimieren. Vor allem die internationalen Gewerkschaftsverbände und NichtRegierungsorganisationen setzen die Beachtung der Mindestnormen menschwürdiger Arbeit immer wieder auf die Agenda der WTO. So veröffentlicht etwa der internationale Gewerkschaftsbund seit 1997 regelmäßig einen Bericht zur Umsetzung der Kernarbeitsnormen in den Mitgliedsstaaten der WTO und bringt diese Berichte anlässlich der Veröffentlichung der von der WTO herausgegebenen regelmäßigen Trade Policy Reviews zur Diskussion.73 Generell ist zu sagen, dass für die WTO die Befassung mit den Kernarbeitsnormen nicht im Zentrum ihrer Aktivitäten steht und sie – aus ihrer Sicht – weitaus größere Probleme und Herausforderungen zu bewältigen hat, namentlich den Abschluss der DOHARunde, um überhaupt Fortschritte im Sinne der Handelsliberalisierung zu machen. Die Behandlung der Kernarbeitsnormen im Rahmen der WTO steht und fällt aus deren Sicht mit der Lösung dieser vordringlichen Probleme. Andere Akteursgruppen versuchen, die Kernarbeitsnormen über die verschiedensten Mechanismen zu einem regulären Bestandteil der WTO-Arbeit zu machen. Neben der WTO haben auch internationale Finanzorganisationen wie die Weltbank und der Internationale Währungsfonds (IMF) durchaus beachtliche Bedeutung bei der Berücksichtigung von erwerbsbezogenen Mindeststandards. Ebenso wie die WTO standen sowohl die Weltbank als auch der IMF den Fragen der Regulierung von Erwerbsbedingungen und auch den Kernarbeitsnormen der ILO lange Zeit sehr kritisch gegenüber. „Als sich Anfang 1999, ungefähr ein halbes Jahr nach Verabschiedung der ILO-Erklärung, eine internationale Gewerkschaftsdelegation mit Vertretern der Weltbank traf, wurde ihnen mitgeteilt, dass die Weltbank mit einigen, aber nicht allen Kernarbeitsnormen einverstanden sei und dass sie keine Maßnahmen ergreifen werde, um zumindest die von ihr unterstützten Normen in den von der Bank finanzierten Projekten durchzusetzen“ (Bakvis/McCoy 2008: 5). Speziell dem Recht auf Kollektivverhandlungen und Vereinigungsfreiheit stand die Weltbank lange Zeit sehr kritisch gegenüber. Vor allem während der 1980er und 1990er Jahre folgte die Weltbank – ebenso wie viele andere internationale Organisationen – einem stark neoliberalen Verständnis von gesellschaftlicher Entwicklung. Seit Beginn des neuen Jahrhunderts änderte 73 Zu den Trade Policy Reviews als Politikinsturment der WTO vgl. http://www.wto.org/english/ tratop_e/tpr_e/tpr_e.htm; zu den WTO-kritischen Aktivitäten der Gewerkschaften vgl. Bakvis/ McCoy 2008: 3.


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sich diese gesamtparadigmatische Orientierung der Weltbank. So haben etwa Aidt/Tzannatos 2002 in einer empirischen Untersuchung, die für die Weltbank durchgeführt und anschließend auch in deren Namen veröffentlicht wurde, nachgewiesen, dass gewerkschaftliche Organisierung und Kollektivverhandlungen grundsätzlich nicht wirtschaftliches Wachstum und soziales Wohlergehen behindern, sondern mit einer ausgewogeneren Einkommensverteilung einhergehen. Schließlich akzeptierte die Weltbank die Kernarbeitsnormen und integrierte sie in ihre Programmaktivitäten, vor allem in die Prüflisten bei der Vergabe von Krediten: „Im Februar 2006 übernahm der Exekutivrat der Weltbank dann die neuen Standards als IFC Policy and Performance Standards on Social and Environmental Sustainability und wendete sie ab Mai 2006 auf alle neuen IFC-Kredite und Investitionen an.“ (Bakvis/McCoy 2008: 6).74 Mit dieser grundsätzlichen Anerkennung, die Einhaltung der ILO-Kernarbeitsnormen zu einem notwendigen Vergabekriterium für Kredite und Investitionen durch die Weltbank zu machen, kann theoretisch eine enorme Hebelwirkung internationaler Erwerbsregulierung erreicht werden. Denn auf diese Weise werden die Unternehmen als Kreditantragssteller unabhängig von den jeweiligen nationalen Interessengruppen und Kräfteverhältnissen auf die Einhaltung der Kernarbeitsnormen verpflichtet. Dies zeigt sich sehr gut an einem Beispiel, in dem bereits vor der endgültigen Verabschiedung der IFC-Politik- und Leistungsstandards im Jahre 2006 die Einhaltung der Kernarbeitsnormen zum Gegenstand der Kreditvergabe gemacht wurde: „Im Januar 2004 zeigte sich die IFC bereit, die Vereinigungsfreiheit zur Vorbedingungen für einen Kredit an einen Bekleidungshersteller namens Grupo M aus der Dominikanischen Republik zu machen, nachdem der IBFG und die Internationale Textil-, Bekleidungs- und Lederarbeitervereinigung (ITBLAV) sie informiert hatten, dass das Unternehmen in Aktionen – Kündigung und Verprügelung – gegen Beschäftigte verwickelt war, die eine Gewerkschaft zu gründen versuchten. Wichtig war diese Kreditbedingung auch für den Schutz der Beschäftigten in einem neuen Werk der Grupo M in einer haitianischen Exportproduktionszone (EPZ). Dort wurden Mitte 2004 Hunderte wegen ihrer Proteste gegen die Geschäftsführung entlassen, welche die Anerkennung von und Verhandlungen mit einer Gewerkschaft verweigert hatte, der die Mehrheit der Belegschaft beigetreten war. Nach einigen Monaten weiteren Drängens und von Versuchen zur Schlichtung wurden die Entlassenen 2005 wieder eingestellt. Bis Dezember desselben Jahres wurde der erste Tarifvertrag in der EBZ Haitis zwischen der Grupo M und der haitianischen Gewerkschaft ausgehandelt, um die sehr niedrigen Löhne und schlechten Arbeitsbedingungen zu verbessern“ (ebd.: 6f.). 74 Die International Finance Corporation (IFC) ist eine Tochtergesellschaft der Weltbank und für die Vergabe privatwirtschaftlicher Kredite verantwortlich.

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Im Gegensatz zur Weltbank sind die Kriterien und Normen der Kreditvergabe und der Länder- sowie Projektevaluationen des Internationalen Währungsfonds (IMF) weiterhin sehr eng finanztechnisch ausgerichtet und enthalten (noch) keinerlei erwerbsbezogene Aspekte. So orientieren sich etwa die Berichte über die Einhaltung von Standards und Policies (ROSCS) an der Beurteilung von insgesamt 12 Bereichen: Rechnungslegung, Rechnungsprüfung, Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung, Bankenaufsicht, Unternehmensführung, Datenweitergabe, Transparenz im Bereich der öffentlichen Haushalte, Insolvenz- und Gläubigerrechte, Versicherungsaufsicht, Transparenz der Geldund Finanzpolitik, Zahlungssysteme und Wertpapierregulierung (vgl. IMF 2007: 25f.). Seit Beginn des 21. Jahrhunderts mehren sich die Fälle, in denen Gewerkschaften und NGOs erfolgreich auf konkrete Projektvorhaben von IMF und Weltbank Einfluss nehmen konnten. Hierbei ging es wesentlich um die Rechte der Beschäftigten und Konsumenten bei beabsichtigten Privatisierungen der Transport-, Wasser- und Elektrizitätsversorgung (vgl. z.B. ICFTU 2006). Obwohl die Weltbank und der IMF systematisch ihre Arbeit optimieren und programm- wie länderbezogen kooperieren, zeigt sich im Hinblick auf die Berücksichtigung von Kernarbeitsnormen durchaus eine sehr unterschiedliche Akzentsetzung. Dies unterstreicht die prinzipielle Möglichkeit, aber nicht automatische Notwendigkeit, dass auf der globalen Ebene der UN vereinbarte erwerbsbezogene Normen und Mechanismen Eingang in die Aktionsprogramme anderer internationaler Organisationen finden können. Regionale Entwicklungsfinanzinstitutionen wie z.B. die Asiatische Entwicklungsbank, die Inter-amerikanische Entwicklungsbank, die Afrikanische Entwicklungsbank und die Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung tendieren insgesamt eher zum Weltbank-Modell der Integration von Kernarbeitsnormen in ihren Kriterienkatalog der Kreditvergabe.75 6.3 NAALC und das nordamerikanische Freihandelsabkommen Neben der Arbeit der ILO sowie der anderen UN-Organisationen und der oben behandelten internationalen und regionalen Handels- und Finanzorganisationen finden sich erwerbsrelevante internationale Bestimmungen auch noch in weiteren grenzüberschreitenden Kooperationszusammenhängen. Von besonderem Interesse für den Kontext der Erwerbsregulierung sind hier die Bestimmungen der Europäischen Union (vgl. Kapitel 7) und das Nordamerikanische Abkommen über 75 Vgl. Baksis/Maccoy 2008: 9f.); für eine kritische Diskussion aus gewerkschaftlicher Sicht vgl. AFL-CIO 2003, Kapitel 6.


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Arbeitskooperation (NAALC). Letzteres wurde als Nebenabkommen zum 1994 vereinbarten Nordamerikanischen Abkommen über Freien Handel (NAFTA) abgeschlossen. Nach der Europäischen Union ist NAALC das wohl wichtigste Projekt eines inter-nationalen Vertrages zur grenzüberschreitenden Regulierung von ausgewählten Aspekten der Erwerbsarbeit. Dies hängt damit zusammen, dass die anderen makroregionalen Handelsabkommen wie z.B. der Pakt der Association of Southeast Asian Nations ASEAN76 oder der Gemeinsame Markt Südamerikas Mercosur77 eher vergleichsweise unverbindliche Rahmenabkommen darstellen. Das Freihandelsabkommen NAFTA regelt den freien Warenverkehr zwischen Kanada, Mexiko und den USA und beinhaltet auch ein Nebenabkommen zur Frage der Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen in dieser NAFTA-Region. Dieses Nordamerikanische Abkommen über Arbeitskooperation (NAALC) ist neben den vielen anderen Instrumenten transnationaler Erwerbsregulierung ein interessantes Beispiel für die theoretischen Möglichkeiten, in Zeiten der Globalisierung auch jenseits und oberhalb von Nationalstaaten formalisierte Regelungen zur Überwachung bestimmter Mindeststandards von Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen der Arbeitnehmer zu etablieren. Die Aushandlung des NAALC gestaltete sich enorm schwierig, nicht zuletzt, weil die drei beteiligten Länder Mexiko, Kanada und USA sehr unterschiedliche Arbeitsbeziehungen und Modelle der Erwerbsregulierung aufweisen. Zudem variieren die allgemeine historische Entwicklung, die wirtschaftliche Stärke und Entwicklungsdynamik sowie die politisch-institutionelle Kultur zwischen den drei Ländern sehr stark. Da das beabsichtigte Freihandelsabkommen NAFTA in allen drei Ländern von verschiedenen Gruppen (vor allem den Gewerkschaften und vielen NGOs, aber auch einzelnen Unternehmerverbänden und staatlichen Einrichtungen) durchaus sehr kritisch bewertet wurde, sollte durch das NAALC die allgemeine Legitimation für das Vorhaben, eine große nordamerikanische Freihandelszone zu schaffen, erhöht werden. Gleichzeitig wollten alle drei Länder unter keinen Umständen ihre nationale Souveränität in Bezug auf die Erwerbsregulierung aufgeben. Entsprechend spiegelt NAALC eher die Suche nach einem kleinsten gemeinsamen Nenner prozeduraler Regelungen wider und nicht etwa das Bemühen, einen gemeinsamen supraregionalen Sozialraum mit ähnlichen Erwerbschancen und -bedingungen zu schaffen (wie dies bei der Europäischen Union der Fall ist, vgl. Kapitel 7). 76 Ihm gehören die folgenden Länder an: Brunei, Kambodscha, Indonesien, Laos, Malaysia, Myanmar, Philippinen, Singapur, Thailand und Vietnam, vgl. http://www.aseansec.org/. 77 Ihm gehören Argentinien, Uruguay, Paraguay, Brasilien und Venezuela an, vgl. http://www. mercosur.int.

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Die Grundidee des NAALC ist es, dass gemeinsame länderübergreifende Mechanismen verabredet wurden, die Einhaltung der in jedem der drei beteiligen Länder jeweils geltenden Bestimmungen zu kontrollieren. Keines der drei Vertragspartner-Länder musste also substantielle Normen der Erwerbsregulierung akzeptieren, die über den gegebenen Rahmen der eigenen nationalen Rechtsprechung hinausgingen. Vielmehr sollten die Interessenverbände und Regierungsstellen aller drei Länder die Möglichkeit haben, die Einhaltung dieser jeweils gültigen nationalen Gesetze auch für alle drei Länder einzufordern. Hierzu können jeweils im Falle des Verdachtes auf Verstöße gegen die jeweils geltenden Bestimmungen Verfahren gegen ein Land von einem oder den beiden anderen der vertragsschließenden Länder angestrengt werden. In einem empirischen Forschungsvorhaben (Dombois et al. 2004) wurden diese Beschwerden und ihre jeweilige Behandlung im Rahmen von NAALC analysiert. Dabei zeigten sich sehr unterschiedliche Konstellationen der wichtigsten gesellschaftlichen Akteursgruppen, die in diese Beschwerdeverfahren involviert waren (z.B. oppositionelle Gewerkschaftsgruppen in Mexiko, offizielle Gewerkschaften und NGOs in den USA). Trotz aller Unterschiede der institutionellen Gepflogenheiten in den drei Ländern stach immer wieder das gemeinsame Interesse heraus, die konkreten Beschwerdeverfahren nicht zu zwischenstaatlichen Konflikten eskalieren zu lassen. Generell wird dem NAALC nur eine äußerst begrenzte Wirkung im Hinblick auf die transnationale Erwerbsregulierung attestiert. Hochgespannte und dann enttäuschte Erwartungen der gesellschaftlichen Akteursgruppen haben sich mit der intergouvernementalen Handlungsmaxime der Konfliktvermeidung dergestalt gepaart, dass von allen beteiligten Seiten nach etwa einem Jahrzehnt eine eher nüchterne bis enttäuschte Gesamtbilanz gezogen wird. Hier zeigt sich ein Strukturproblem grenzüberschreitender Erwerbsregulierung schlechthin: Die Arbeitsbeziehungen und Muster der Erwerbsregulierung sind in sehr starkem Maße in die jeweiligen nationalen Institutionen-Settings eingebunden (in einigen Ländern spielt der Staat eine eher aktive, in anderen eine eher passive Rolle; in einigen Ländern gibt es Brancheneinheitsgewerkschaften, in anderen stark politisch, nach Branchen oder Regionen zersplitterte Gewerkschaften; in einigen Ländern gibt es negative und positive Koalitionsfreiheit, in anderen weder das eine noch das andere oder nur eines). Deshalb gibt es immer zumindest einige nationale Akteursgruppen, die sich grenzüberschreitenden Regulierungen bzw. ‚Einmischungen‘ widersetzen. Während also sehr viele nationale Akteure einerseits für globale oder transnationale Regulierungen eintreten, haben sie in der Regel mit der Beschneidung eigener Autonomie- und Souveränitätsrechte durch supranationale Bestimmungen Probleme. Gerade bei so stark akzentuierten Machtungleichgewichten wie


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zwischen den USA, Kanada und Mexiko belasten die Dominanz- und Misstrauensbeziehungen, die zwischen staatlichen und verbandlichen Vertretern der drei Länder fast unweigerlich auftreten, die grenzüberschreitende Kooperation. Schließlich weist das NAALC eine strukturelle Asymmetrie zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren auf: „Im NAALC haben nicht-staatliche Akteure eine paradoxe Rolle: Gewerkschaften und Advocacy-Organisationen sind einerseits von vitaler Bedeutung für das Regime, weil ihre Beschwerden erst die Prozeduren in Gang bringen und die Legitimität des Regimes (und von NAFTA insgesamt) einer kritischen US-Öffentlichkeit gegenüber absichern; andererseits sind sie aus den Entscheidungsverfahren ausgeschlossen, haben auf laufende Verfahren und ihren Ausgang kaum mehr Einfluss, sofern sie nicht andere als Regimekanäle, wie etwa politische oder Öffentlichkeitskampagnen nutzen“ (Dombois et al. 2004: 291). In Bezug auf die Kriterien der Tabelle 6.1 zu den Typen grenzüberschreitender Erwerbsregulierung lässt sich zusammenfassen, dass erwerbsrelevante internationale Bestimmungen jenseits der im Kapitel 6.1 behandelten ILONormen zwar im Rahmen der UN schon seit deren Entstehung eine gewisse Rolle gespielt haben, dass sie aber erst seit etwa einem Jahrzehnt auch systematischer in die Arbeit anderer UN-Organisationen und internationaler Organisationen wie der WTO oder Weltbank Eingang finden. Während die Themenbreite weitgehend auf die ILO-Kernarbeitsnormen relativ eng begrenzt ist, ist die raumzeitliche Wirkung umso weitreichender. Denn die entsprechenden Bestimmungen und Mechanismen der WTO oder der Weltbank wirken in fast alle großen Staaten der Welt hinein. Neben den großen Industrieländern kooperieren z.B. mehr als einhundert Entwicklungsländer mit der Weltbank. Die Hauptkritik an der Arbeit der in diesem Kapitel angesprochenen internationalen Organisationen im Hinblick auf erwerbsrelevante Bestimmungen richtet sich auf die entsprechenden Umsetzungs- und Kontrollmechanismen sowie die Hauptakteursgruppen. Während etwa bei der Prüfung von Kreditvergaben vielfältigste Instrumente zur Evaluation der Kreditfähigkeit und Wirtschaftspolitiken einzelner Länder existieren, sind die Instrumente für eine angemessene Erhebung des Umsetzungsstandes der ILO-Kernarbeitsnormen lange Zeit kaum entwickelt gewesen. Häufig erfolgten die entsprechenden Kreditvergaben auch eher nur unter politisch-strategischen und ökonomischen Gesichtspunkten, kaum aber unter Berücksichtigung sozialer und erwerbsrelevanter Kriterien. Entsprechend spielten Aspekte guter Arbeit und Erwerbsregulierung auch lange Zeit keine große Rolle.78 Hier lassen sich seit Beginn des 21. Jahrhunderts 78 Vgl. Dreher 2003, z.B. 44ff. und 177ff.; zur allgemeinen Kritik an IMF und Weltbank vgl. z.B. Chossudovsky 2003; Perkins 2004; Stiglitz 2002.

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wichtige Veränderungen feststellen. Darüber hinaus haben sich auch – wie weiter unten in Kapitel 9 gezeigt wird – die Instrumente von Zertifizierungen, Monitoring und Labeling erheblich weiterentwickelt (vgl. etwa ILO 2007), sodass durchaus begründete Hoffnung besteht, eine Verbesserung und stärkere Verflechtung verschiedener grenzüberschreitender Mechanismen der Erwerbsreguliurng für möglich zu halten.

7 Erwerbsregulierung in der Europäischen Union

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Erwerbsregulierung in der Europäischen Union


Das im Hinblick auf grenzüberschreitende Kooperation – und auch auf grenzüberschreitende Erwerbsregulierung – anspruchsvollste und weitreichendste Projekt ist ohne Zweifel die Europäische Union (vgl. http://europa.eu). Seit den 1970er Jahren hat sich das Verständnis der Europäischen Union trotz aller politisch-konjunkturellen Schwankungen im Einzelnen immer stärker von einer reinen Wirtschafts- und Währungsunion hin zu einem integrierten wirtschaftlichen, politischen, sozialen und kulturellen Gesamtkonzept gewandelt. Hierzu gehörte schon recht früh die Idee der Freizügigkeit nicht nur von Waren und Kapital, sondern auch von Menschen innerhalb der Grenzen der EU. Außerdem wurde eine Politik des regionalen Ausgleichs zwischen den eher strukturschwachen und den dynamischen Gebieten innerhalb der EU im Sinne einer sozialen und wirtschaftlichen Annäherung und Solidarität verfolgt. Die Europäische Union hat als Ziel nie eine vollständige Angleichung, wohl aber eine Harmonisierung der Lebens- und Erwerbsbedingungen zwischen allen Mitgliedsländern formuliert. Hierzu wurden gezielte Politiken der Unterstützung schwächerer sozialer Gruppen und Regionen durch spezifische Förderprogramme entwickelt. Außerdem wurden durch die Europäische Kommission selbst oder durch den Sozialen Dialog zwischen den Sozialpartnern der Arbeitgeber- und Arbeitnehmerseite vielfältige Initiativen eingeleitet, um die Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen in allen Mitgliedsländern an einheitlichen Mindeststandards auszurichten.79 7.1 Europäische Sozialpolitik und der Soziale Dialog Der Europäische Sozialfonds wurde bereits 1957 ins Leben gerufen: „Seit dieser Zeit schafft er Arbeitsplätze, unterstützt die Menschen durch Ausbildung und Qualifizierung und trägt zum Abbau von Benachteiligungen auf dem Arbeitsmarkt bei. Ziel der Europäischen Union ist es, dass alle Menschen eine berufliche 79

Vgl. als Einführungen Keller/Platzer 2003; Waddington/Hoffmann 2001; das von der Generaldirektion Employment, Social Affairs and Equal Opportunities herausgegebene Magazin Social Agenda informiert über die diesbezügliche EU-Politik und –Perspektive, z.B. No. 18, Oktober 2008, S. 12ff.

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Perspektive erhalten. Jeder Mitgliedstaat und jede Region entwickelt dabei im Rahmen eines Operationellen Programms eine eigene Strategie. Damit kann den Erfordernissen vor Ort am besten Rechnung getragen werden.“80 Neben diesem, in seiner Durchführung von den jeweiligen Länderregierungen verantworteten Sozialfonds, der auf die Beschäftigungsfähigkeit der schwächeren Sozialgruppen in den einzelnen Ländern ausgerichtet ist, wurden vor allem mit dem Erweiterungsprozess seit den 1970er Jahren (Beitritt Großbritanniens und Irlands 1973, Griechenlands 1981, Portugals und Spaniens 1986) auch die Instrumente für eine gezielte Förderung schwacher Regionen innerhalb der EU ausgebaut. Nach der Einrichtung des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) im Jahre 1975 wurden immer wieder längerfristige Programme zur Verwirklichung seiner wichtigsten Ziele verabschiedet. Diese sind: die Konvergenz der wirtschaftlichen Entwicklung, die Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung in den Regionen sowie die grenzüberschreitende, die transnationale und die interregionale Zusammenarbeit. Nach den schweren Überschwemmungen in Mitteleuropa wurde 2002 schließlich der sogenannte Solidaritätsfonds eingerichtet, der von Katastrophen besonders betroffenen Ländern bzw. Regionen gezielt helfen soll.81 Für das Verständnis der Funktionsweise und auch der im Gegensatz zu grenzüberschreitenden Kooperationsprojekten und Verträgen in anderen Weltregionen qualitativ weiter gehenden inter-nationalen, supranationalen und transnationalen Zusammenarbeit der EU ist entscheidend, dass die in der EU versammelten Nationalstaaten in verschiedenen Bereichen spezifische nationale Souveränitätsrechte (z.B. das der Geld- oder Handelspolitik) in einem jeweils genau definierten Ausmaß auf die EU übertragen haben. So entstand ein supranationaler Rechtsraum, der in bestimmten Bereichen ähnliche Souveränitätsrechte für sich reklamieren kann, wie dies ansonsten früher ausschließlich den Nationalstaaten zukam (Beck/Grande 2004; Münch 2001). Bevor beispielhaft einige Bereiche der emergierenden europäischen Struktur von Erwerbsregulierung vorgestellt werden, seien zur Einordnung der entsprechenden rechtlichen Grundlagen kurz die je nach ihrem Gültigkeitsanspruch unterschiedenen fünf Ebenen des europäischen Rechts skizziert. Die erste und stärkste Ebene ist die der völkerrechtlichen EU-Verträge (Treaties) als primärem Recht; hierzu zählen z.B. die Verträge zur gemeinsamen europäischen Kohle- und Stahlpolitik EGKS, der Euratom-Vertrag und natürlich 80

http://www.esf.de/; vgl. auch http://ec.europa.eu/employment_social/esf/index_de.htm. Vgl. zum EFRE http://ec.europa.eu/regional_policy/funds/feder/index_de.htm, zum Kohäsionsfond http://ec.europa.eu/regional_policy/funds/cf/index_de.htm und zum Solidaritätsfond http://ec.europa. eu/regional_policy/funds/solidar/solid_de.htm; zur übergeordneten Regional- und Strukturpolitik der EU vgl. http://ec.europa.eu/regional_policy/index_en.htm. 81


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die direkten EU-Verträge wie der Treaty on the European Union and Treaty establishing the European Community Treaty of Nice 2002/C 325/01). Auf einer darunter liegenden zweiten Ebene sind die EU-Verordnungen (Regulations) als wichtigste Form des abgeleiteten oder sekundären EU-Rechts angesiedelt. Diese Verordnungen sind in allen Mitgliedsstaaten direkt bindend und anzuwenden wie etwa die Verordnung zur Freiheit der Arbeitssuche in der EU (Council Reg 1612/68) und die EU-Verordnung zur Einrichtung der Europäischen Stiftung zur Verbesserung der Arbeits- und Lebensbedingungen (Council Regulation EEC 1365/75). Auf einer dritten Ebene befinden sich die EU-Richtlinien (Directives) als sekundäres Recht. Sie sind direkt bindend (nur) für die jeweils unterzeichnenden Staaten und nicht für die über ein opting-out ausgescherten EUMitgliedsstaaten. Beispiele hierfür sind die Euro-Betriebsrats-Richtlinie (Dir 94/45/EC, vgl. Abschnitt 7.2), die Entsende-Richtlinie (Dir 96/71/EC) und die Richtlinien zur Gleichbehandlung (Dir 75/117/EC und Dir 76/207/EC). Auf einer weiteren, vierten Ebene befinden sich die EU-Entscheidungen (Decisions), die sich fallbezogen an natürliche oder juristische Personen richten. Hierzu zählt z.B. die Rats-Entscheidung für ein Aktionsprogramm zur Bekämpfung der Diskriminierung (Council Decision 2000/750/EC). Auf einer fünften Ebene schließlich sind die noch weniger rechtlich bindenden Instrumente der EU-Empfehlungen und -Stellungnahmen (Recommendations and Opinions) angesiedelt. Hierzu zählen die Instrumente der Communications (z.B. COM(98) 322 zur operationellen Ausfüllung des Sozialen Dialogs), die Green Papers als Diskussionpapiere (z.B. COM/2007/0627 zur ‚Modernisierung‘ des Arbeitsrechts), die White Papers als eine Art von Implementationsreports (z.B. Com (1997) 334 über die von der Arbeitszeit-Richtlinie ausgenommenen Sektoren und Aktivitäten) und die Action Programmes als vereinbarte Maßnahmeprogramme (z.B. das bereits erwähnte Aktionsprogramm zur Bekämpfung der Diskriminierung Council Decision 2000/750/EC). An zwei für die Erwerbsregulierung zentralen Beispielen, dem Sozialen Dialog und den Euro-Betriebsräten, sollen im Folgenden die Besonderheiten dieser verschiedenen europäischen Regulieriungsebenen erläutert werden. Das Thema der Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen der Arbeitnehmer wurde vor allem seit den 1980er Jahren zu einem integralen Bestandteil der europäischen Integration und Harmonisierung. Dabei sollten die Sozialpartner, also die europäischen Arbeitgeber- und Gewerkschaftsverbände, gezielt einbezogen werden. Im Jahre 1985 wurde der sogenannte Soziale Dialog als ein neues Instrument initiiert.82 Die Gewerkschaften und Arbeitgeberverbän82 Vgl. http://ec.europa.eu/employment_social/social_dialogue/index_en.htm; vgl. Schmidt 2002; Zheng 2007.

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de erhielten damit auf der europäischen Ebene vor allem zwei wichtige Befugnisse: Erstens wurde ihnen explizit die Kompetenz zuerkannt, bestimmte Rahmenabsprachen im Hinblick auf Teilaspekte der Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen in bilateralen Aushandlungen branchenbezogen oder branchenübergreifend auszuhandeln und vertraglich zu fixieren. Zweitens erhielten sie die Möglichkeit, im trilateralen Gespräch mit den EU-Gremien bestimmte erwerbsbezogene europäische Initiativen und sogar Gesetzesvorhaben zu initiieren und voranzutreiben. Die beiden Arbeitsvertragsparteien müssen seitdem nicht nur bei allen sozialen Angelegenheiten und besonders bei den Arbeit und Beschäftigung betreffenden Fragen von den europäischen Organen gehört werden. Sie können auch gemeinsame Initiativen zur Verabschiedung von europäischen Verordnungen und Richtlinien ausarbeiten, die dann von der Europäischen Kommission und den anderen europäischen Organen bearbeitet werden müssen. Der Soziale Dialog kann als eines der wichtigsten Instrumente angesehen werden, um gemeinsame europäische Sozialstandards zu definieren und umzusetzen. Bereits im Jahr seiner Einrichtung 1995 wurde ein europäisches Rahmenabkommen zum Elternurlaub von den europäischen Arbeitgeberverbänden UNICE und CEEP und dem Europäischen Gewerkschaftsbund ETUC unterzeichnet, welches ein Jahr später als Richtlinie des Europäischen Rates (Council Directive 96/34/EC) verabschiedet wurde.83 Seit seinem Bestehen wurde die Einrichtung des Sozialen Dialogs sehr kritisch beobachtet und bewertet. So wurde bemängelt, dass gerade bei den Arbeitgeberverbänden nur wenig Interesse und auch nur unzureichende Verbandsstrukturen auf europäischer Ebene existierten, um in Kernfragen tatsächlich zu europäischen Regulierungen zu gelangen. Auch stellte sich der Sektorale Soziale Dialog zwischen den entsprechenden Branchenverbänden als effizienter heraus als der Versuch, durch den generellen Sozialen Dialog allgemeine branchenübergreifende Vereinbarungen zu verabschieden. Ohne hier eine annähernd angemessene Evaluation des Sozialen Dialogs anzustreben, soll betont werden, dass diese europäische Form der Erwerbsregulierung durchaus substantielle Ergebnisse aufweisen kann. So wurden auf Initiative des Sozialen Dialogs von der Europäischen Kommission 1997 eine Richtlinie zur Teilzeitarbeit und 1999 eine Richtlinie zu zeitlich befristeten Arbeitsverträgen verabschiedet. Auf der sektoralen Ebene handelte der Soziale Dialog Vereinbarungen über die Regelung der Arbeitszeit von Seeleuten (1998), über die Arbeitsorganisation für das fliegende Personal der Zivilluftfahrt (2000) und zu einer Vereinbarung über bestimmte Aspekte der Arbeitsbedingungen mobiler 83 Vgl. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31996L0034:en:NOT; vgl. zum Thema auch allgemein http://ec.europa.eu/employment_social/gender_equality/legislation/ pregnant_en.html.


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Eisenbahnarbeiter (2004), die in grenzübergreifenden Diensten eingesetzt sind, aus. Beide durch den Sektoralen Sozialen Dialog erreichten Vereinbarungen wurden später in gültige, vom Europarat verabschiedete Richtlinien überführt. Neben solchen Vereinbarungen, die nach Aushandlung durch die Sozialpartner und anschließendem Beschluss des Europäischen Rates entstanden sind, führte der Soziale Dialog auch zu freiwilligen Vereinbarungen, für deren Durchführung und Überwachung die Sozialpartner allein selbst verantwortlich sind und die nicht bzw. noch nicht in europäische Richtlinien überführt worden sind. Zu ihnen zählen etwa die Rahmenvereinbarung über Telearbeit (2002), die Rahmenvereinbarung über arbeitsbedingten Stress (2004) und die Vereinbarung über eine europäische Fahrerlaubnis für Zugführer in grenzüberschreitenden interoperablen Verkehrsdiensten (2004).84 Von unmittelbarer Bedeutung für die Erwerbsregulierung auf EU-Ebene ist neben dem Sozialen Dialog die Einrichtung von Euro-Betriebsräten. Nach etwa zehn Jahre andauernden Diskussionen und Anläufen wurde am 22. September 1994 eine Rats-Richtlinie (Council Directive 94/45/EC) verabschiedet. Diese sieht vor, dass in allen Unternehmen, die in mindestens zwei Mitgliedsstaaten jeweils einen Standort mit mindestens 150 Arbeitnehmern und in allen EUVertragsstaaten insgesamt mindestens 1.000 Arbeitnehmer beschäftigen, ein Europäischer Betriebsrat (EBR) eingerichtet werden kann. Die nationalen Regierungen, die diese EBR-Richtlinie mitgetragen hatten, verpflichteten sich, innerhalb von zwei Jahren durch nationale Gesetzgebung entsprechende Durchführungsbestimmungen zu erlassen. Diese nationalen Durchführungsgesetze regeln z.B., auf welche Art und Weise die jeweils nationalen Arbeitnehmervertretungen für den EBR gewählt werden. So wurde sichergestellt, dass eine einheitliche europäische Richtlinie als supranationales Recht mit den jeweiligen Traditionen und institutionellen Bedingungen der unterzeichnenden Länder verbunden werden konnte. Für Deutschland wurde das entsprechende Gesetz (EBRG) am 28. Oktober 1996 vom Parlament verabschiedet (Keller 2002). Durch die europäischen Verträge von Maastricht 1991 und Amsterdam 1997 wurde das Prinzip der Einstimmigkeit innerhalb der EU durch das der Mehrheitsentscheidungen in bestimmten Bereichen ersetzt. Durch den Vertrag von Maastricht im Jahre 1991 waren entscheidende Hindernisse auch für die Verabschiedung der EBR-Richtlinie 1994 beseitigt. Denn Großbritannien hatte sich unter der konservativen Regierung von M. Thatcher geweigert, eine solche Richtlinie mitzutragen. Entsprechend votierte Großbritannien für die sogenannte opting out-Lösung und beteiligte sich nicht an der Verabschiedung der EBR84

Vgl. http://ec.europa.eu/employment_social/social_dialogue/typology_en.htm zu den unterschiedlichen Typen und Implementationsmechanismen von Vereinbarungen des Sozialen Dialogs.

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Richtlinie. Nach dem Sieg der Labour-Regierung im Jahre 1997 traten Großbritannien und Nordirland dann dem EBR-Vorhaben durch die Verabschiedung einer neuen Rats-Richtlinie bei (Council Directive 97/74/EC). Angesichts der Aufnahme Bulgariens und Rumäniens in die EU wurde eine weitere RatsRichtlinie für diese zwei Länder verabschiedet (Council Directive 2006/109/EC). Es ist nicht ohne Ironie, dass nach der anfänglichen britischen Weigerung, die EBR-Richtlinie überhaupt zu akzeptieren, nach deren Annahme im Jahre 1997 überdurchschnittlich viele EBRs in Unternehmen mit Stammsitz in Großbritannien gebildet wurden (vgl. http://www.ewcdb.eu/ und Hertwig et al. 2009). 7.2 Das Beispiel der Euro-Betriebsräte85 Formal haben die Euro-Betriebsräte vor allem Informations- und Konsultationsrechte: Das europäische Management hat den jeweiligen EBR mindestens einmal jährlich ausführlich über die wirtschaftliche Lage und weitere Entwicklung des Unternehmens zu informieren. Im Vergleich zum deutschen System der Arbeitnehmermitbestimmung im Aufsichtsrat und durch Betriebsräte sind die rechtlichen Grundlagen und Befugnisse der EBR-Arbeit wesentlich eingeschränkter. Deshalb ist es auch verständlich, dass dieses Instrument der Erwerbsregulierung auf europäischer Ebene von den Akteursgruppen je nach nationaler Zugehörigkeit und nach dem Stammsitzland der Unternehmen sehr unterschiedlich genutzt und geschätzt wird. EBRs als gemeinsame Gremien nach dem französischen Modell sind für das europäische Management vieler Unternehmen ein durchaus effizientes Mittel der Unternehmenskommunikation. Für die Arbeitnehmervertretungen schwankt die Beurteilung nach ihren jeweiligen nationalen Arbeitsmöglichkeiten. Aus der Sicht von Arbeitnehmervertretern, die im deutschen System von Betriebsräten, Konzern-Betriebsräten und Gesamtkonzern-Betriebsräten tätig sind, bieten die EBRs nur sehr eingeschränkte Einflussmöglichkeiten, sie haben z.B. keine Veto- oder Mitbestimmungsrechte. Die EBR-Richtlinie der EU ist kein abstraktes, kaum beachtetes bürokratisches Dekret geblieben. Vielmehr legte sie den Grundstein für einen wichtigen Teil der heutigen supranationalen und transnationalen Erwerbsregulierung in 85

Das Beispiel der Euro-Betriebsräte wurde hier ausgewählt, weil es sich hierbei um eine schon vergleichsweise ‚alte‘ europäische Einrichtung handelt, zu der sowohl vielfältige praktische Erfahrungen wie auch wissenschaftliche Foschungen vorliegen. Ebenso interessant ließe sich über die Entstehung und Verbreitung der Europäischen Aktiengesellschaft (Societas europaea) berichten, vgl. http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l26016.htm, http://www.bmj.bund.de/enid/be34693e99dfe3062c 97661723f30b0c,0/Gesellschaftsrecht/Europaeische_Gesellschaft__SE__aj.html und aus Gewerkschaftssicht http://www.worker-participation.eu/european_company.


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Europa. Bis zum Jahre 2007 sind insgesamt 972 Euro-Betriebsräte gegründet worden, von denen 833 zu Beginn des Jahres 2009 immer noch existierten. Damit gibt es in etwa einem Drittel aller EBR-fähigen Unternehmen in Europa auch tatsächlich einen EBR. Dabei wird grob zwischen zwei unterschiedlichen Modellen von EBRs unterschieden: Sie können entweder nur aus Arbeitnehmervertretern (‚deutsches Modell‘) oder aus Management- und Arbeitnehmervertretern (‚französisches Modell‘) bestehen (Platzer/Weiner 1998). Insgesamt arbeiten etwa zwei Drittel aller EBRs als gemeinsame Gremien nach dem französischen Modell. Im Einzelnen variieren die Anteile der nach dem deutschen (37%) bzw. dem französischen (63%) Modell arbeitenden EBRs extrem stark nach den Stammsitzländern der Konzerne (Kerckhofs 2003: 50). Es lassen sich generell drei Phasen in der Entwicklung und Verbreitung von EBRs in der EU unterscheiden. Die erste Phase betrifft den Zeitraum von Mitte der 1980er Jahre bis zur Verabschiedung der EBR-Richtlinie im Jahre 1994. In dieser Periode wurden in knapp fünfzig grenzüberschreitend in Europa tätigen Unternehmen durch freiwillige Vereinbarungen Gremien der Arbeitnehmerinformation und -konsultation geschaffen. Bereits 1985 wurde im französischen Unternehmen Thomson Consumer Electronics auf Initiative des Managements ein europäisches Informations- und Konsultationsorgan als gemeinsames Gremium von Management und Arbeitnehmerrepräsentanten gebildet. Als zweite Phase kann man den Zeitraum von der Verabschiedung der EBR-Richtlinie im September 1994 bis zur vorgeschriebenen Umsetzung der Ausführungsbestimmungen in nationales Recht im September 1996 identifizieren. Während dieser Phase wurden auf Basis des Art. 13 der EBR-Richtlinie eine Reihe sogenannter ‚freiwilliger Vereinbarungen‘ abgeschlossen, die nicht zwingend dem in der EBRRichtlinie vorgesehen Verfahren zur Einrichtung eines EBR entsprechen mussten. In dieser zweiten Phase stieg die Zahl der eingerichteten EBRs rapide an: Knapp 400 so genannte Art.-13-Vereinbarungen wurden in europaweit tätigen Unternehmen abgeschlossen (vgl. Kerckhofs 2003). Die dritte, so genannte Art.6-Phase bezeichnet die Zeit nach der Implementierung der EBR-Richtlinie in das jeweilige nationale Recht und damit die Einrichtung von EBR nach dem „gesetzlichen Normalverfahren“ (Lecher et al. 2001: 11). Hervorzuheben ist, dass bereits seit den 1970er Jahren in Europa über die Verabschiedung einer EBR-Richtlinie diskutiert wurde. Bis zur Aufgabe des Einstimmigkeitsprinzips gab es immer wieder Widerstand von Seiten der Arbeitgeberverbände und nationaler Regierungen, wodurch die Einführung von EBRs verhindert wurde. Die frühen freiwilligen EBR-Vereinbarungen waren dann wichtige praktische Vorbilder für die gesetzliche Normbildung, die durch das opting-out von Großbritannien und Nordirland möglich wurde: „Ohne Pionierprojekte wäre es kaum möglich gewesen, den nötigen gewerkschaftlichen und

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politischen Druck aufzubauen. (...) Die Praxis fand Eingang in die rechtliche Normierung, die rechtliche Normierung beeinflußte wiederum die Praxis“ (Nagel 1999: 352f.). Die inzwischen vorliegende recht umfangreiche Forschungsliteratur zu EBRs beschäftigt sich vor allem mit der Ausgestaltung der EBR-Arbeit und deren realen Funktionen in der Erwerbsregulierung (Hertwig et al. 2009). In Bezug auf die reale Wirksamkeit der EBR als Instrument einer supranationalen Erwerbsregulierung gibt es durchaus unterschiedliche Beurteilungen. Einige frühe, aus einer sehr engen Perspektive und ohne breitere empirische Fundierung gefällte Urteile bemängelten einerseits die mangelnde Regulierungskraft von EBRs, die stark hinter den Möglichkeiten des deutschen Modells betrieblicher Mitbestimmung zurückbliebe, und kritisierten andererseits den defizitären Europabezug der Institution EBR. Die EBR seien vor allem Verlängerungen der Interessenvertretungen des jeweiligen Stammsitzlandes. In der in Kapitel 5 vorgestellten Typologie würde es sich also um eine Diaspora-Internationalisierung handeln. EBRs werden als „neither European nor works councils“ (Streeck 1997: 328) abqualifiziert. Angesichts der Gefahr eines ‚Social-Dumping‘ sei der EBR weder im konzerninternen noch im Länder-Wettbewerb ein angemessenes Instrument (Keller 2001). Der Standortwettbewerb habe seit 1996 sogar noch zugenommen, und „EWCs have failed to become a pan-European vehicle for trade union coordination“ (Hancké 2000: 55). Neuere und auf breiteren empirischen Untersuchungen basierende Einschätzungen argumentieren wesentlich differenzierter. So finden z.B. Hoffmann et al. (2002) bei ihrer Untersuchung von acht Konzernen, deren Stammsitze sich in den USA und in Großbritannien befinden, große Unterschiede im Einfluss der EBRs auf die nationalen Arbeitsbeziehungen und auf die konzernweiten Interessenregulierungsstrukturen. Insgesamt haben sich in allen untersuchten Fällen der Informationsfluss und die Transparenz der Unternehmensaktivitäten für die Arbeitnehmerseite verbessert (Hoffmann et al. 2002: 21). Für die Wirkungsweise und Wirksamkeit der EBRs ist von Bedeutung, ob sie auf stabile betriebliche Interessenregulierungsstrukturen auf nationaler Ebene zurückgreifen können. Umgekehrt können EBRs aber auch der Stärkung von Interessenvertretungsstrukturen in Ländern dienen, deren institutionelle Rahmenbedingungen vergleichsweise schwach sind. Letzteres betrifft z.B. die EBR-Aktivitäten in Konzernen, deren Stammsitz sich in angelsächsischen Ländern befindet. Erstaunlicherweise (oder: verständlicherweise) ist die Quote von Unternehmen mit einem EBR im Verhältnis zu allen Unternehmen, in denen theoretisch ein EBR gebildet werden könnte, in diesen Konzernen höher als z.B. in Konzernen mit Stammsitz in Deutschland. Für das Management und die Beschäftigten in Konzernen mit angelsächsischer Tradition hat der EBR offensichtlich einen höheren ‚Grenznut-


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zen‘ als für Konzerne, in denen bereits auf der nationalen Ebene der Stammsitzländer eine ausgeprägte Beteiligungskultur besteht (Lecher et al. 1998). Inzwischen liegen auch mehrere branchenbezogene Studien und Fallanalysen zur Arbeitsweise und Wirksamkeit der EBRs vor. Da die europäischen Automobilhersteller Vorreiter bei der Etablierung von EBRs waren, seien hierzu einige Befunde erwähnt.86 Volkswagen war der erste Automobilkonzern, in dem ein EBR eingerichtet wurde. Die Erklärung der Arbeitnehmervertreter zur Konstitution des Europäischen Volkswagen Konzernbetriebsrat wurde 1990 verabschiedet. Dessen formelle Anerkennung durch die Konzernleitung und die Unterzeichnung eines entsprechenden Gründungsdokumentes erfolgten aber erst im Februar 1992. In einer Studie wurde Ende der 1990er Jahre dem VW-EBR eine positive Wirkung im Hinblick auf die Arbeitnehmerinteressenvertretung bescheinigt, da seine Kompetenzen über die in der Richtlinie kodifizierten Rechte hinausgehen, der konzerninterne Standortwettbewerb eingedämmt werden konnte und darüber hinaus ein „Hochniveautransfer„ (Helbig 1999: 258) deutscher Arbeitsregulierung in die außerdeutschen VW-Standorte stattgefunden habe. Die Einrichtung des VW-EBR war zudem ein wichtiger Schritt zur Herausbildung einer ‚globalen Mehrebenenstruktur‘87, die mit der Gründung eines Weltkonzernbetriebsrats für den Volkswagenkonzern im Jahre 1999 vervollständigt wurde. Obwohl die formalen Mitentscheidungsbefugnisse des VW-EBR im Vergleich zu deutschen Betriebsräten gering sind, tangiert er doch in hohem Maße die „Handlungskontexte für Entscheidungen, die in anderen Gremien“ des Konzerns getroffen werden (Helbig 1999: 259). Der EBR bei Volkswagen dient als eine Art Clearingstelle zwischen dem deutschen Konzernbetriebsrat und dem Weltkonzernbetriebsrat. Interessant ist auch der Fall des deutschen BMW-Konzerns. Zunächst stand die Arbeitnehmervertretung im Stammsitzland Deutschland der Einrichtung des EBR durchaus skeptisch gegenüber. Die Wertschätzung eines EBR wuchs erst auf Arbeitnehmerseite während des Kaufs der britischen Rover Group durch BMW im Januar 1994. Grund waren Befürchtungen, dass die Eingliederung angelsächsischer Standorte eine Gefahr für die relativ guten Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen der deutschen BMW-Betriebe darstellen könnte. Die anfänglich ablehnende Haltung des Managements gegenüber einem EBR wandelte sich unter dem Einfluss der EBR-Richtlinie, nachdem man die Vorteile 86 Zur Entwicklung der drei deutschen Autokonzerne BMW, Volkswagen sowie DaimlerChrysler insgesamt vgl. Pries 1999; zu europäischen Autoherstellern und den dortigen Euro-Betriebsräten Hertwig et al. 2009. 87 Vgl. für Erwerbsregulierung bei Müller et al. 2004: 14 und zum europäischen Mehrebenensystem generell Kohler-Koch 1998 und 2004 sowie Eising/Kohler-Koch 2005.

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eines freiwilligen Arrangements nach Artikel 13 realisiert hatte (Whittall 2000: 67f.). Die Studie bestätigt die in der Literatur häufig vertretene These der Dominanz des Stammsitzes für die Ausformung der EBR-Charakteristika. Bei der Abwendung der ‚Longbridge-Krisen‘ 1998 und 1999 waren insbesondere die institutionell bedingten Ressourcen des deutschen GBR von hoher Bedeutung. Dagegen spielte der EBR als Verhandlungsorgan eine nur begrenzte Rolle. Sein ‚Verdienst‘ bestand in diesem konkreten Fall vielmehr darin, eine „basis for bilateral trade union cooperation“ zu schaffen (Whittall 2000: 78). Den Wiederverkauf der meisten Teile der Rover Group durch BMW im Jahre 2000 konnte weder der deutsche noch der europäische Betriebsrat verhindern (Whittall 2003). Noch vor Ablauf der Art.-13-Phase der EBR-Direktive im Jahre 1996 verfügten bereits alle in der Europäischen Union produzierenden Pkw-Hersteller über entsprechende Gremien (Hancké 2000: 55). Mittlerweile existieren solche auch in fast allen großen Auto-Zulieferkonzernen.88 Für den Fall General Motors Europa zeigen Eller-Braatz/Klebe (1998), wie es dem EBR auch gegen den Widerstand des Managements gelang, eine länderübergreifende Position zu einer 1997 geplanten Benchmarking-Studie zu entwickeln. Diese Studie sollte die Leistungsfähigkeit europäischer GM-Standorte miteinander vergleichen. Es gelang dem EBR, das Recht auf Information und Konsultation und schließlich sogar die Beteiligung der Arbeitnehmervertreter an der Studie durchzusetzen. Die Konkurrenz zwischen verschiedenen Standorten innerhalb des GM-Konzerns konnte durch die „phantasiereiche und zeitnahe Kombination nationaler Informations- und Mitbestimmungsrechte“ (ebd.: 449) zumindest eingedämmt werden. Der Konflikt hat im Endeffekt zur Stärkung sowohl der nationalen Interessenvertretungen als auch des EBR geführt. Auch in den Konflikten um Produktions- und Personalabbau in einigen europäischen GM-Standorten in den Jahren 2004 und 2005 konnte der GM-EBR über die in der Richtlinie kodifizierten Rechte hinaus aktiv werden (Pries 2004). Die Beispiele der Einrichtung von EBRs zeigen, dass die Meinungen über dieses relativ neue Organ grenzüberschreitender Erwerbsregulierung sowohl in der Wissenschaft als auch bei Arbeitnehmer- und Managementvertretern durchaus auseinandergehen. Generell werden aber die evolutionäre Dynamik und die Ausbaupotentiale der EBRs hervorgehoben: EBRs sind nicht an und für sich gut oder schlecht. Es kommt vielmehr darauf an, in welchem institutionellen Umfeld die betrieblichen Akteure welche Strategien entwicklen und umsetzen und was sie aus den Möglichkeiten grenzüberschreitender Kooperation in der Praxis machen. In Untersuchungen wurden sowohl sehr schwache und eher ‚symbolische‘ 88 Vgl. http://www.ebr-news.de/ und http://www.eurofound.europa.eu/eiro/, z.B. http://www.euro found.europa.eu/eiro/2004/11/study/tn0411101s.htm.


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EBRs als auch sehr aktive vertretungswirksame EBRs identifiziert. Bei Letzteren weist ihre praktische Rolle deutlich über die in der Richtlinie vorgesehenen Informations- und Anhörungsrechte hinaus und bewegt sich in Richtung aktiver Mitbestimmungsrechte. Die Zukunft der EBRs hängt also in starkem Maße von den beteiligten Akteursgruppen selbst ab. Schon heute trägt die praktische Arbeit der Euro-Betriebsräte zur InterNationalisierung, Supranationalisierung und Transnationalisierung von Erwerbsregulierung bei. Denn es handelt sich hierbei um eine gefestigte EU-weite supranationale rechtliche Rahmenordnung, die durch die nationalen Gesetzgebungsverfahren ergänzt und ausdifferenziert wurde. Innerhalb dieser entwickeln sich grenzüberschreitende, nicht-staatlich dominierte und dauerhafte Formen von Austauschbeziehungen zwischen Einheiten, die über mehrere Länder verteilt sind und die (im Gegensatz etwa zu den diplomatischen Korps von Nationalstaaten oder der internationalen Struktur der Katholischen Kirche) über keine eindeutige formalrechtliche Zentrum-Peripherie-Struktur verfügen. In der Praxis zeigen sich sehr häufig Formen der Diaspora-Internationalisierung in dem Sinne, dass die Muster der Erwerbsregulierung in den Stammsitzländern und speziell am Konzernstammsitz eine eindeutige Dominanz besitzen. Diese verschiedenen Formen der Internationalisierung (Supranationalisierung, Re-Nationalisierung, Transnationalisierung, Diaspora-Internationalisierung) schließen sich nicht gegenseitig aus. Sie sind vielmehr in einem komplexen Mehrebenensystem integriert, welches auch die lokale, die nationale und die Weltebene mit einschließt. Die Beispiele des Sozialen Dialogs und der Euro-Betriebsräte als wichtige Bestandteile einer Europäisierung der Erwerbsregulierung konnten hier nur kurz vorgestellt werden. Sie sollte dennoch verdeutlichen , dass und warum Europa gegenwärtig im Prozess der Internationalisierung der Erwerbsregulierung eine Schlüsselrolle spielt. Wie weit ausdifferenziert und entwickelt inzwischen die Aktivitäten der EU im Bereich der Regulierung von Arbeit, Beschäftigung und Partizipation sind, lässt sich an der Struktur und den Arbeitsbereichen der Direktion für Beschäftigung, soziale Angelegenheiten und Chancengleichheit ablesen.89 Die explizite Mission dieser Generaldirektion liest sich im Vergleich zu allen Bestimmungen, die sich in internationalen Handels- und Kooperationsverträgen finden, geradezu weitreichend und revolutionär. Ein erstes Ziel ist die „Schaffung von mehr und besseren Arbeitsplätzen im Rahmen der Europäischen 89

Vgl. allgemein http://ec.europa.eu/social/home.jsp?langId=en; zum Arbeitsrecht http://ec.europa. eu/employment_social/labour_law/documentation_en.htm; zu den europäische CorporateSocial Responsibility-Aktivitäten http://ec.europa.eu/employment_social/soc-dial/csr/; zu wissenschaftlichen Studien und Dokumentationen bezüglich Erwerbsregulierung vgl. http://www.etui-rehs.org/research und http://www.eurofound.europa.eu/eiro/index.htm.

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Beschäftigungsstrategie (die zu einer Annäherung der nationalen Strategien in diesem Bereich beiträgt) und des Europäischen Sozialfonds (Bereitstellung von jährlich 9 Milliarden Euro, die zusammen mit den Mitgliedstaaten verwaltet werden)“ (http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=23&langId=de). Eine zweite Zielsetzung bezieht sich auf die Verbesserung der Arbeitsbedingungen: „Wir fördern die Festlegung gemeinsamer Mindeststandards am Arbeitsplatz, bauen den sozialen Dialog auf EU-Ebene aus, modernisieren die Arbeitsbeziehungen und unterstützen die Mobilität von Arbeitnehmern“ (ebd.). Als dritter Aufgabenbereich wird die soziale Integration und Nichtdiskriminierung genannt, wozu „Maßnahmen zur Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung, zur Modernisierung der Sozialschutzsysteme, zur Erforschung neuer demografischer und gesellschaftlicher Entwicklungen, zur Bekämpfung von Diskriminierung sowie zur Förderung der Grundrechte und der Integration von Menschen mit Behinderungen“ (ebd.) ergriffen werden sollen. Schließlich ist als viertes Ziel angegeben, die „Gleichstellung der Geschlechter durch entsprechende Rechtsvorschriften und Programme sowie durch die Berücksichtigung der Geschlechterthematik in allen Bereichen der Gemeinschaftsaktionen“ (ebd.) zu fördern. Bemerkenswert ist für unseren Zusammenhang, dass diese Ziele nicht in irgendwelchen folgenlosen internationalen Resolutionen erwähnt sind, sondern dass sie als Leitschnur für die Strukturierung eines sehr großen europäischen Tätigkeitsfeldes dienen, in dem im internationalen Vergleich durchaus erhebliche finanzielle Mittel zur Verfügung stehen. Dieses breite Feld der europäischen Erwerbsregulierung ist in viele Hunderte von Rechtsvorschriften und Programmen ausdifferenziert und bezieht lokale, nationale, inter-nationale und supranationale Akteursgruppen aus dem Bereich der Sozialpartner, der nationalen Regierungen, der Wissenschaft und der NGOs mit ein. Vergleicht man diesen Typus europäischer Erwerbsregulierung mit den anderen sechs in diesem Kapitel behandelten Formen, so handelt es sich wahrscheinlich im Hinblick auf seine Entstehungsgeschichte, die thematische Breite und Regelungstiefe, auf die Umsetzungsmechanismen und Kontrollressourcen sowie die involvierten Akteursgruppen um die am weitesten gefestigte, differenzierte und wirkungsmächtige Governance grenzüberschreitender Erwerbsregulierung – allerdings mit der klaren geographischen Begrenzung auf den EU-Raum. Im Hinblick auf die Beurteilungskriterien der Tabelle 6.1 zu den Typen grenzüberschreitender Erwerbsregulierung gilt für die hier behandelte Ebene der EU, dass die Grundgedanken einer Verbesserung und Harmonisierung auch der Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen seit der Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) im Jahre 1957 im europäischen Einigungsprozess angelegt waren – auch wenn es in der Geschichte der EU im-


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mer wieder Konjunkturen gab, in denen erwerbsbezogene Regulierungsaspekte eine untergeordnete Rolle spielten.90 Bezüglich der Themenbreite findet sich kaum ein anderer Regulierungstypus, in dem so viele wichtige und verschiedene Aspekte der Regulierung von Arbeit, Beschäftigung und Partizipation einbezogen sind. Die raum-zeitliche Reichweite der einzelnen Bestimmungen und Regelungsformen kann – etwa nach dem jeweiligen Typus von Rechtsgrundlage (vgl. Abschnitt 7.2) – variieren, aber generell wird die Europäische Union als ein homogener bzw. zu harmonisierender Gestaltungsraum behandelt. Für die Umsetzung und Kontrolle der verschiedenen Normen und Programme existieren recht ausdifferenzierte Formen der Evaluation, Berichterstattung und Sanktionierung.91 In diesem Kapitel dürfte auch deutlich geworden sein, dass die europäische Erwerbsregulierung vor allem von den europäischen und nationalen staatlichen Akteuren und den Sozialpartnern getragen wird. Weiter unten (Abschnitt 10.1) wird gezeigt, dass diese europäische Netzwerktextur der Erwerbsregulierung allerdings auch in wachsendem Maße mit anderen Akteursgruppen und Regulierungstypen verwoben ist.

90 Für die letzte Dekade zieht das Forschungsinstitut des Europäischen Gewerkschaftsbundes eine durchaus kritische Bilanz und moniert eine falsche Fixierung auf eine Liberalisierungs- und vorwiegend ökonomische Wachstumspolitik, vgl. http://www.etui.org/research/Publications/Regularpublica tions/Benchmarking-Working-Europe/Benchmarking-Working-Europe-2009; in ähnlicher Richtung eher kritisch auch die Ausgabe März 2009 der Zeitschrift Mitbestimmung: www.magazin-mitbe stimmung.de. 91 Zur europäischen Rechtsprechung (etwa zum Thema Niederlassungsfreiheit und Freizügigkeit für Arbeitnehmer) vgl. http://curia.europa.eu/jurisp/cgi-bin/form.pl?lang=de und http://eur-lex.europa. eu/de/index.htm.

8 Konzernbezogene Erklärungen, Vertretungen und Abkommen

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Konzernbezogene Erklärungen, Vertretungen und Abkommen


In den zwei vorhergehenden Kapiteln 6 und 7 wurden Regulierungstypen vorgestellt, die auf der globalen, auf der inter-nationalen und auf der supranationalen Ebene vor allem auf der Basis und mit Hilfe völkerrechtlich bindender Verträge und Bestimmungen operieren. Dabei zeigte sich, dass die von der ILO entwickelten Kernarbeitsnormen einen quasi weltweit gültigen, menschenrechtsähnlichen Mindeststandard für Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen definieren. Auch wenn formalrechtlich noch nicht von allen Nationalstaaten der Welt ratifiziert, ist die Legitimitätsgeltung dieser Mindeststandards doch global. Bei der Betrachtung vieler internationaler Verträge und der entsprechenden Arbeit internationaler Organisationen wie der WTO, der Weltbank oder des IMF wurde deutlich, dass diese Kernarbeitsnormen (und andere erwerbsbezogene Bestimmungen) inzwischen Eingang in vielfältige völkerrechtlich bindende Verträge gefunden haben, die für eine sehr große Anzahl von Staaten der Welt gültig sind. In diesem Abschnitt geht es nun nicht um die völkerrechtlichen Beziehungen zwischen souveränen Nationalstaaten und die entsprechenden erwerbsrelevanten Bestimmungen. Vielmehr ist die Referenzebene hier die der grenzüberschreitenden, international tätigen Konzerne. Sie haben für die Ausprägung von Erwerbsarbeit eine ganz besondere Bedeutung. Diese ergibt sich zunächst daraus, dass Millionen von Menschen direkt in solchen internationalen Konzernen beschäftigt sind. Sie rührt aber auch aus der Tatsache, dass viele weitere Millionen Arbeitnehmer in lokalen oder nationalen Unternehmen tätig sind, die als Zulieferer oder Kunden solcher internationalen Konzerne fungieren. Internationale Konzerne haben schließlich auch eine nicht zu unterschätzende Beispielund Vorbildfunktion auch für lokale und nationale Unternehmen. Während grenzüberschreitende Unternehmen einerseits einer der bedeutendsten Impulsgeber für wirtschaftliche Globalisierung sind, gestalten sie selbst auch die spezifischen erwerbsbezogenen Formen und Wirkungen dieser Internationalisierung. Grob können in bezug auf internationale Konzerne drei verschiedene Ebenen erwerbsrelevanter Regulierung unterschieden werden. Eine erste Ebene ist die der unilateralen Aktivitäten von Unternehmensoder Arbeitnehmerseite. Dies betrifft für die Seite der Konzernleitungen vor

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allem freiwillige Erklärungen zu ihrem allgemeinen Verhalten und ihrer allgemeinen Politik der Unternehmensführung, die häufig mit den Stichworten Codes of Conduct und Corporate Responsibility belegt werden. Diese Art freiwilliger Erklärungen betreffen in der Regel auch die Normen der (Gleich-) Behandlung der Arbeitnehmer, die Beachtung der jeweiligen nationalen Bestimmungen zur Erwerbsregulierung sowie der ILO-Kernarbeitsnormen. Sie werden als unilaterale Aktivitäten bezeichnet, wenn und insofern sie ausschließlich durch die jeweilige Unternehmensführung entwickelt und verabschiedet werden, ohne die Interessenvertretung(en) der eigenen Beschäftigten einzubeziehen. Auch auf Seiten der Arbeitnehmer internationaler Konzerne gibt es vielfältige unilaterale Bestrebungen, den Informationsaustausch zwischen den verschiedenen Betrieben und Werken und vor allem auf gewerkschaftlicher Ebene die Netzwerkbildung von Arbeitnehmervertretern zu fördern (Abschnitt 8.1). Neben diesen unilateralen Mechanismen gibt es in einer durchaus beachtlichen Anzahl internationaler Konzerne auch feste bilaterale Strukturen der Information, Anhörung und Verhandlungen über erwerbsrelevante Themen zwischen Konzernleitung und einer Arbeitnehmervertretung (Abschnitt 8.2). Schließlich existieren in einer wachsenden Anzahl großer internationaler Konzerne inzwischen auch sogenannte Internationale Rahmenabkommen (International Framework Agreements IFA), die zwischen Unternehmensleitung, einer konzernweiten Arbeitnehmervertretung und/oder einer internationalen Branchengewerkschaft ausgehandelt und vertraglich fixiert wurden und für das Unternehmen mehr oder weniger bindende Wirkung haben (Abschnitt 8.3). 8.1 Gewerkschaftsaktivitäten und freiwillige Unternehmenserklärungen In den 1950er und 1960er Jahren wurden große grenzüberschreitende Konzerne, meistens mit Stammsitz in den USA, Großbritannien, Frankreich, Holland und Deutschland, von wachsender Bedeutung für nationale Wirtschaften und die Erwerbsbedingungen der Beschäftigten. Die lokalen und nationalen Arbeitnehmervertretungen in diesen großen Konzernen standen diesem Internationalisierungsschub zunächst ebenso ratlos und ohne einheitliche Handlungskonzepte gegenüber wie die meisten nationalen Gewerkschaften und die (meistens sehr unverbindlich koordinierten) internationalen Gewerkschaftsverbände (vgl. Abschnitt 5.3.4). Es entstanden viele dezentrale Initiativen. Auf der Ebene unilateraler Beziehungen innerhalb internationaler Konzerne gab es in einer ersten Welle in den 1960er und 1970er Jahren intensivierte Bestrebungen der internationalen Gewerkschaften, die Netzwerkbildung der lokalen und nationalen Arbeitnehmer-


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vertretungen für große internationale Konzerne zu entwickeln (vgl. Müller et al. 2004: 79ff. und Platzer/Müller 2009). So fand im Jahre 1973 auf Einladung des Zentrums für Friedensforschung der katholischen Universität in Nijmegen/Niederlande ein Symposium zum Thema Multinational Corporations and Labour Unions statt (Tudyka 1974). Die Möglichkeiten und Grenzen einer konzernbezogenen internationalen Gewerkschaftsarbeit wurden auch in zahlreichen Studien während dieser Zeit analysiert (vergleiche etwa Piehl 1973). Auch die wissenschaftliche Beschäftigung mit den internationalen Aktivitäten deutscher Konzerne erfuhr seit den 1970er Jahren einen enormen Aufschwung92. Im Internationalen Bund Freier Gewerkschaften (IBFG) und seinen Internationalen Berufssekretariaten sowie in vielen nationalen Gewerkschaften wurden Möglichkeiten diskutiert und entwickelt, für konkrete internationale Konzerne gewerkschaftliche Komitees einzurichten, die als Informationsplattform dienen sollten (vergleiche Piehl 1973: 261f.). Der IBFG verabschiedete auf seinem 12. Weltkongress in Madrid 1979 ein Dokument „Die Gewerkschaften und die Transnationalen. Ein Leitfaden für Verhandlungen“ (IBFG 1979). Im Volkswagen-Konzern wurde am Stammsitz in Wolfsburg bereits 1982 eine gewerkschaftliche Arbeitsgruppe zur Solidarität mit den VW-Beschäftigten in lateinamerikanischen Unternehmensteilen gegründet.93 Fester etablierten sich dann in den 1980er Jahren regelmäßige und auf spezifische Branchen bezogene internationale Konferenzen. Für die Automobilbranche etwa wurden auf der Ebene internationaler Unternehmen und des Internationalen Metallarbeiterbundes (IMB) sogenannte Weltautoräte (World Auto Councils) eingerichtet, die in unregelmäßigen Abständen die Arbeitnehmervertretungen aller bzw. der wichtigsten Standorte eines Automobilkonzerns bzw. die wichtigsten Arbeitnehmerund Gewerkschaftsvertreter aller internationalen Automobilunternehmen zusammenführen. Das inzwischen zwölfte Treffen des IMB-Weltautorates fand im Juni 2008 mit über 200 Delegierten aus 27 Ländern in Sao Paulo/Brasilien statt.94 In verschiedenen Global Union Federations (GUF) wurden für wichtige internationale Konzerne Vernetzungsstrukturen von gewerkschaftlichen und betrieblichen Arbeitnehmervertretern auf internationaler Ebene gebildet (Müller et 92 Vgl. Olle 1978; Olle 1986; Fröbel et al. 1977; populärwissenschaftlich spiegelt z.B. Breidenstein 1977 die seinerzeitige global-kritische Haltung gegenüber ‚den Multis‘ wider; differenziert aus heutiger Sicht z.B. Hirsch-Kreinsen 1997. 93 Vgl. zu solchen von gewerkschaftlichen Aktivisten selbst initiierten und organisierten transnationalen Basisnetzwerken in einzelnen Konzernen Müller et al. 2004: 241. 94 Vgl. http://www.imfmetal.org/main/index.cfm?n=47&l=2&c=17838.

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al. 2004: 233). Bezogen auf die Metallindustrie und die entsprechenden Unterbranchen etwa der Automobilindustrie versucht z.B. das – allerdings sehr kleine – Büro des IMB in Genf, die Aktivitäten der einzelnen nationalen Gewerkschaften zu koordinieren. Wie erfolgreich solche internationalen konzernbezogenen Arbeitnehmernetzwerke zukünftig sein werden, bleibt abzuwarten. Vieles spricht dafür, dass eine solche konzernbezogene Koordination der Aktivitäten lokaler und nationaler Arbeitnehmervertretungsorgane und Gewerkschaften als regelmäßige und ernst zu nehmende Aktivität nur in denjenigen internationalen Unternehmen möglich ist, in denen auch direkte interne internationale Vertretungsstrukturen bestehen (vgl. den nächsten Abschnitt 8.2). Gleichwohl haben sich für viele internationale Konzerne seit den 1990er Jahren aufgrund neuer Kommunikationsmöglichkeiten, vor allem auf Basis des Internets, und gezielter gewerkschaftlicher Anstrengungen verschiedenste Arbeitsgruppen und Diskussionsplattformen herausgebildet. Platzer/Müller 2009 (Kapitel 23.2) schätzen die Zahl der Weltkonzernausschüsse im Organisationsbereich des IMB auf etwa 35, für die UNI-Gewerkschaftsföderation auf etwa 15 und für die ICEM auf etwa 10. Für alle anderen GUFs schätzen sie die Anzahl der konzernbezogenen Netzwerke jeweils auf unter 10 ein. Neben diesen konzernbezogenen Netzwerken existieren auch sektorale (z.B. für die Energie- oder Gummiindustrie), regionale (z.B. für Afrika, Asien oder Lateinamerika) oder themenbezogene (z.B. Arbeitsschutz) Netzwerke in den Aktivitätsfeldern der GUFs. Etwas pessimistischer schätzen Croucher/Cotton (2009: 71) die Anzahl der bei den GUFs jeweils aktiven Netzwerke auf etwa zehn. Neben den mehr oder weniger direkt von den GUFs organisierten und moderierten Netzwerken gibt es auch sehr viele grenzüberschreitende Aktivitäten, die nicht immer mit der Arbeit der etablierten Gewerkschaften und Arbeitnehmervertretungsorgane koordiniert, manchmal sogar in Opposition gegen diese entstanden sind oder arbeiten.95 Entsprechend werden sie teilweise von den offiziellen Interessenvertretungen und auch von den Unternehmensleitungen kritisch beurteilt oder gar abgelehnt. Generell bieten die neuen Kommunikationsformen qualitativ neue und erweiterte Möglichkeiten der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit für die Arbeitnehmerseite und die Gewerkschaften. So ist es nicht verwunderlich, dass gerade in den letzten Jahren eine fast nicht mehr zu überbli-

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Als nicht von nationalen oder internationalen Gewerkschaftsverbänden mit organisierte Seiten vgl. etwa http://www.gpn.org/, http://www.fairlabor.org/, https://www.solicomm.net/, http://www.labour start.org/, http://www.globallabour.info/en/, http://globallaborblog.org/, http://www.labournet.de/ index.html.


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ckende Anzahl entsprechender Webseiten entstanden ist.96 Hier zeigt sich, dass die neuen Möglichkeiten der grenzüberschreitenden Kommunikation (z.B. durch Email, Websites, Chat-Plattformen, Blogs) allein noch keinerlei Garantie für grenzüberschreitende Kooperation auf der Arbeitnehmerseite (und dies gilt ähnlich auch für die Managementseite) bedeutet. Vielmehr können hierdurch auch neue Konkurrenzen und Konfliktlinien entstehen, die nachhaltige Kooperationsbziehungen sogar erschweren können. Nicht zuletzt aufgrund vielfältiger Kritiken von Arbeitnehmer- und Gewerkschaftsorganisationen sowie von nationalen Regierungen und NGOs haben viele internationale Konzerne ihre unilateralen Aktivitäten im Rahmen von Freiwilligen Erklärungen und Allgemeinen Verhaltensrichtlinien (Codes of Conduct) verstärkt. Hierdurch sollen klare Grundsätze der Unternehmensführung nach innen und außen kommuniziert und umgesetzt werden, wobei häufig den Themen Umwelt, Geschäftspraktiken/Transparenz und kommunalen Aktivitäten besonderes Gewicht beigemessen, aber auch die Fragen der Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen der eigenen Arbeitnehmer sowie derjenigen der Geschäftspartner thematisiert werden. Sehr häufig wird in diesen Freiwilligen Erklärungen auch auf die ILO-Mindeststandards Bezug genommen (vgl. als Überblick Haufler 2001). Maßgebenden Einfluss auf die Förderung unilateraler Unternehmenserklärungen hatte auch die Initiative des UN-Generalsekretärs Kofi Annan, der auf dem Weltwirtschaftstreffen 1999 in Davos die internationalen Wirtschaftsführer aufgerufen hatte, mit den UN einen Globalen Vertrag (United Nations Global Compact) für eine soziale und nachhaltige Gestaltung der Globalisierung abzuschließen.97 Hier zeigen sich die spezifische Vernetzung unterschiedlicher Formen der Internationalisierung von Erwerbsregulierung und das ‚Überspringen‘ der Impulse von einer Ebene internationaler Erwerbsregulierung auf eine andere: Die Vereinten Nationen haben – trotz einiger anderslautender Hoffnungen (Schumann/Grefe 2008: 392ff.) – weder gegenwärtig noch in der absehbaren Zukunft die Kompetenz, den Nationalstaaten vergleichbare bindende Gesetze zu verabschieden. Ihre Chancen im Tätigkeitsfeld internationaler Erwerbsregulierung liegen (1) in dem Mechanismus völkerrechtlicher Verträge, die von den nationalen Staaten ratifiziert werden, (2) in der Entwicklung von Mechanismen 96

Als offizielle, von Gewerkschaften organisierte Webseiten vgl. z.B. http://www.ituc-csi. org/spip.php?rubrique1&lang=en, http://www.global-unions.org/, http://www.gurn.info/index.html, http://www.turi-network.eu/index.php, http://solidarity.timberlakepublishing.com/index.asp; für den GM-Konzern http://www.gmworkersblog.com/). 97 Vgl. http://www.unglobalcompact.org/AbouttheGC/TheTENPrinciples/index.html zu den zehn Prinzipien des UN-Global Compact.

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der Implementation und des Monitoring vereinbarter Normen, (3) in der Überzeugungsarbeit gegenüber anderen internationalen Akteuren wie zum Beispiel den Konzernen, internationalen Finanzinstitutionen oder Gewerkschaften und (4) in der systematischen Mitarbeit an der Stärkung der internationalen Netzwerktexturen der Erwerbsregulierung, die die verschiedensten Ebenen und Formen der Regulierung einbeziehen. Die Notwendigkeit und Möglichkeit einer solchen integrativen und dynamischen Perspektive wird durch verschiedene Studien unterstützt. So unterstreicht Brigitte Hamm (2002: 37) die nur in einem größeren Kontext zu beurteilenden Möglichkeiten der Global Compact-Initiative: „Der Global Compact ist kein Verhaltenskodex, denn er kennt keine Regeln und sollte deshalb auch nicht dem soft law zugerechnet werden. Es ist wesentlich, darauf zu achten, dass der Pakt nur als Ergänzung, aber nicht als Alternative zu Kodizes verstanden wird.“ In ihrer Untersuchung zur Umsetzung der ‚Konvention zur Eliminierung jeder Form von Diskriminierung gegen Frauen‘ (Convention on the Elimination of all Forms of Discrimination Against Women, CEDAW) diskutiert Sally Engle Merry (2003) die beiden als Gegensätze erscheinenden Strategien, entweder auf ‚harte‘ Sanktionsmechanismen oder auf die Veränderung ‚weicher‘ kultureller Normen zu orientieren. Sie löst diesen scheinbaren Widerspruch – zumindest auf einer allgemeinen Ebene – auf, indem sie unterstreicht, dass kulturelle Normen nur dadurch gesellschaftliche Wirkungskraft entfalten, dass sie immer wieder neu bestimmt und in der Praxis umgesetzt werden müssen, dann aber auch durch einen konsensuellen Prozess Legitimität und eventuell ‚harte‘ Wirksamkeit erlangen können.98

98 Merry (2003: 974) versteht Kultur „as contested, historically produced, and continually defined and redefined in a variety of settings“ und verweist in Bezug auf die CEDAW-Konvention auf die „generation of documents by large body of sovereign states through a consensual process that confers international legitimacy to the documents.“

8 Konzernbezogene Erklärungen, Vertretungen und Abkommen Tabelle 8.1: Die zehn Prinzipien des Global Compact

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Nach anfänglichem Zögern vieler Unternehmen99 konnte die UN-Global Compact-Initiative nicht nur nachhaltigen Einfluss als eigenständiges emergierendes Regime der Erwerbsregulierung gewinnen (http://www.unglobalcompact.org/ index.html). Sie förderte auch die Politik vieler internationaler Konzerne, neben der Absichtserklärung gegenüber der UN zum Global Compact spezifische freiwillige Erklärung zu den allgemeinen Unternehmenszielen und Verhaltensrichtlinien zu veröffentlichen. Diese durch Global Compact mitinitiierten Entwicklungstendenzen wurden verstärkt durch die seit den 1990er Jahren einsetzende Bewegung vieler großer Unternehmen, den Zielekatalog der eigenen Unternehmung von der Fixierung auf Gewinnmaximierung für die shareholder um Aspekte der Unternehmensverantwortung gegenüber anderen Anspruchsgruppen (stakeholders) zu erweitern. Die Entwicklung hin zu einer expliziten Corporate (Social) Responsibility (CR oder CSR) förderte die Tendenzen, auch erwerbsrelevante Aspekte in die öffentliche Darstellung der Unternehmensverantwortung zu integrieren. Von Anfang an war die Global Compact-Initiative nicht unumstritten. Zunächst wurde von fast allen Seiten begrüßt, dass die ehemalige Konfrontationshaltung zwischen Wirtschaft und internationalen Organisationen damit aufgegeben wurde. „Die Beziehungen zwischen den Vereinten Nationen und der privaten Wirtschaft haben in den vergangenen Jahren einen radikalen Wandel erlebt. Stand bis in die frühen 90er Jahre die konfrontative Auseinandersetzung mit Transnationalen Unternehmen (TNUs) im Vordergrund, so dominierte in den letzten fünf Jahren zunehmend der Versuch, TNUs und ihre Interessenvertreter aktiv in die Arbeit der Vereinten Nationen zu integrieren“ (Martens 2003: 91). Gleichwohl bestand und besteht die generelle Kritik gegenüber dem Global Compact und auch gegenüber allen Formen freiwilliger Unternehmenserklärungen, dass meistens keinerlei Berichts- oder Controllingsysteme etabliert werden, mit deren Hilfe die Einhaltung der Erklärungen auch substantiell und systematisch überprüft werden kann (vgl. Schorlemer 2003; Hamm 2002; Pries 2008a: 318ff.). Unternehmen wurden eingeladen, freiwillige Erklärungen abzugeben, ohne dass sie über deren Beachtung Rechenschaft ablegen mussten. Ein Gewerkschaftsverantwortlicher der IG Metall fragt kritisch: „Bei alldem wirft sich natürlich die Frage auf, warum der Global Compact Unternehmen, die bestehende internationale Normen und Vereinbarungen auf dem Gebiet von Wirtschaft, sozialen Rechten und Umwelt bisher missachtet haben, dazu bewegen sollte, sich 99 So stand z.B. über längere Zeit nur die Internationale Handelskammer ICC als der einzige Ansprechpartner aus der Wirtschaft zur Verfügung (vgl. zu den entsprechenden internationalen Arbeitgeberverbänden Abschnitt 5.3.5).


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jetzt anders zu verhalten? Grund zur Skepsis ist auch angesichts der Tatsache geboten, dass bis zum Jahr 2002 die Anwerbung von 100 multinationalen Großunternehmen und 1000 weiteren Unternehmen aus allen Regionen der Erde intendiert ist. Wie aber verhalten sich dann die anderen 49.900 multinationalen Unternehmen?“ (Priegnitz 2003: 67). Die Global Compact-Initiative und der Mechanismus einseitiger Unternehmenserklärungen sind gute Beispiele für die Bedeutung eines der Hauptgedanken, die dieses Buch durchziehen: Die tatsächlichen Wirkungen, die einzelne Formen und Typen der internationalen Erwerbsregulierung entfalten und entfalten können, lassen sich angemessen nur abschätzen, wenn diese einzelnen Mechanismen in ihren spezifischen Verknüpfungen mit anderen Ebenen und Logiken internationaler Erwerbsregulierung analysiert werden. Je nach den konkreten Umständen und Kontexten können die Stärken eines Regulierungstyps die Schwächen eines anderen ausgleichen oder können die Schwächen verschiedener Regulierungstypen sich wechselseitig soweit aufschaukeln, dass jede beeinflussende Wirkung ausbleibt oder gar ‚nicht-intendierte Folgen absichtsvollen Handelns‘ (Robert L. Merton) im Vordergrund stehen. Grundsätzlich können freiwillige Unternehmenserklärungen für die Akteure in den Unternehmen selbst eine explizite Reflektion über die und Systematisierung der bestehenden eigenen Verhaltensrichtlinien bewirken. In aller Regel erhöhen sie den Legitimationsdruck, dem sich ein internationaler Konzern mit der Verabschiedung solcher Codes of Conduct aussetzt und ausgesetzt sieht. Solche von Managementseite geförderten Verhaltensrichtlinien finden sich z.B. in den Unternehmen GAP, ITT, The Body Shop, Levis oder Nike. Solche Codes of Conduct wurden teilweise auch für ganze Branchen wie die Bekleidungsindustrie abgeschlossen oder von großen Gewerkschaftsföderationen z.B. durch die Ausarbeitung von allgemeinen Mustervereinbarungen vorangetrieben.100 Der Regulierungsmechanismus freiwilliger Unternehmenserklärungen hat inzwischen auch nachhaltig Eingang in die öffentliche Entwicklungszusammenarbeit gefunden. So organisierte z.B. das Bundesministerium für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung im Oktober 2008 eine internationale Tagung zum Thema „Shaping Globalisation – Scaling up Voluntary Standards“, um die Möglichkeiten und Grenzen freiwilliger Standards zu erörtern.101 100

Vgl. als einführenden Überblick http://www.itcilo.it/english/actrav/telearn/global/ilo/guide/ main. htm; zu verschiedenen unternehmen-, gewerkschafts- und branchenbezogenen Codes of Conduct vgl. www.codesofconduct.org/union.htm. 101 Vgl. die ausführliche Konferenzdokumentation unter http://www.gtz.de/en/themen/ uebergreifende-themen/sozial-oekostandards/18309.htm. Fichter/Sydow 2002 haben die Möglichkeiten der Implementierung globaler Verhaltensrichtlinien und Arbeitsstandards in internationalen Wertschöpfungsnetzwerken der Bekleidungsindustrie untersucht und einige fördernde Bedingungen identifiziert

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Bei aller Kritik an freiwilligen Unternehmenserklärungen ist doch festzuhalten: Unternehmen erhöhen durch solche Codes of Conduct oder öffentlich kommunizierten Politiken einer korporativen Unternehmensverantwortung die Legitimationserfordernisse ihres Verhaltens gegenüber der interessierten Öffentlichkeit. Unternehmen, die sich den diesbezüglichen Erwartungen ihrer Umwelt dauerhaft entziehen oder offensichtlich gegen die selbst gesetzten Prinzipien verstoßen, können in schwere Krisen geraten. Die Macht der Kunden und die Sensibilität der öffentlichen Meinung für gesamtgesellschaftlich (un)verantwortliches Handeln haben Unternehmen wie Shell (Ölplattform Brent Spar), Benetton (provokative Werbefotos), Chiquita (Ausbeutung von Bananenarbeitern) und Nike (Kinderarbeit in der Schuh- und Sweatshirt-Produktion) sehr direkt erfahren (vgl. z.B. Scherrer/Greven 2001; Haufler: 174ff.). Viele dieser Unternehmen haben aus den gegen sie geführten Boykott- oder public-blaming-Kampagnen gelernt und rangieren heute nicht zufällig in den oberen Segmenten internationaler Ratings für Corporate Social Responsibility und Social Accountability.102 Ein interessanter Fall der jüngeren Zeit in Deutschland ist die Schließung eines Produktionswerkes von NOKIA in Bochum. Durch die Annahme von Subventionen ging NOKIA Legitimationsverpflichtungen ein, die weit über die Anspruchsgruppe der Shareholder und die Aspekte der reinen kurzfristigen Profitabilität hinausgehen. Das Gleiche gilt für die Legitimation gegenüber den Beschäftigten, deren Rahmen das Unternehmen z.B. durch die eigene freiwillige Erklärung zur Unternehmensverantwortung vorgegeben hatte: „Unternehmerische Verantwortung heißt für Nokia, die Einflüsse ihrer Arbeit auf Gesellschaft und Umwelt zu erkennen und entsprechend zu agieren. [...] wir möchten zum Wohl der Gesellschaft, in der wir tätig sind, beitragen. Jeder Nokia Mitarbeiter entscheidet mit über Leistung und Reputation von Nokia in den Bereichen Gesundheit, Sicherheit, Mitarbeiterbeziehungen, Corporate Community Involvement und Menschenrechte. Aus diesem Grund ist jeder Mitarbeiter für den Erfolg von Nokia wichtig, denn er hat Anteil an der Verantwortung für das soziale Engagement.“103 Obwohl Nokia geltende nationale sowie europäische rechtliche Bestimmungen (z.B. zur Information und Anhörung von Betriebsräten und Euro-Be(ebd.: 376). Wald (2009) untersuchte den Zusammenhang zwischen Corporate Governance und Unternehmenserfolg (und konnte keinen signifikanten Zusammenhang zwischen beiden Größen feststellen). 102 Vgl. www.sustainability-indexes.com; www.accountabilityrating.com; www.storebrand.com; www.manager-magazin.de; siehe ausführlicher Abschnitt 6.5; zur Problematik solcher Rankings vgl. Schäfer et al. 2006; eine kritische Diskussion des CSR-Ansatzes z.B. in Doane 2005. 103 Vgl. www.nokia.de, http://www.nokia.com/A4254192 und http://www.ruhr-uni-bochum.de/soaps/ download/Pries-Nokia_neu.pdf.


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triebsräten) nicht berücksichtigte, erwuchs daraus kein direkter großer wirtschaftlicher Schaden (nicht zuletzt, weil die diesbezüglichen Sanktionsbestimmungen relativ weich sind). Gleichwohl erlitt das Unternehmen einen beachtlichen Imageschaden, für dessen Ausmaß es auch wissenschaftliche Anhaltspunkte gibt.104 Das Image eines Unternehmens oder einer Marke ist zwar nur sehr schwer eindeutig messbar, gleichwohl ist es häufig das Kostbarste und Sensibelste Gut einer Organisation. Dies gilt gerade in solchen Marktsegmenten wie etwa Handys oder hochwertige Kleidung, in denen die ‚Semiotisierung der Waren‘ voranschreitet, wo also der Symbolwert einer Ware gegenüber deren Gebrauchswert an Bedeutung gewinnt. Berücksichtigt man diese Aspekte, so liegt die Vermutung nahe, dass sich der Nokia-Vorstand weder gesellschaftlich verantwortlich noch sensibel oder intelligent verhalten hat.105 Freiwillige Unternehmenserklärungen entfalten selbst dann noch legitimationserheischende Wirkungen, wenn das Unternehmen gegen sie verstößt. Vor allem im Zusammenhang der weiteren unternehmensbezogenen Formen der Erwerbsregulierung sollte ihre Wirkung nicht unterschätzt werden. 8.2 Bilaterale Regulierungsmechanismen in internationalen Konzernen Während die vorher beschriebenen Formen der Erwerbsregulierung bzw. der Beeinflussung der Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen in internationalen Konzernen jeweils nur von einer Seite – entweder der Unternehmensleitung oder der Arbeitnehmervertretung – bestimmt sind, existieren inzwischen auch bilaterale Regulierungsstrukturen und -verfahren, die für beide Seiten im Hinblick auf definierte Fragen verbindliche Formen der Kooperation beinhalten. Solche Gremien werden teilweise Weltarbeitnehmerforum, Weltarbeitnehmerkomitee oder Weltkonzernbetriebsräte genannt. Der letzte Ausdruck erinnert allerdings zu stark an das deutsche System der Mitbestimmung. Mit diesem haben die allermeisten Formen einer vereinbarten weltweiten Erwerbsregulierung auf Konzernebene allerdings wenig gemein. Nur bei einigen Konzernen mit Stammsitz in Deutschland, wie z.B. Volkswagen, ist das Weltarbeitnehmergremium bzw. Weltgremium der Erwerbsregulierung mit ähnlichen Möglichkeiten 104

Vgl. z.B. http://www.spiegel.de/wirtschaft/0,1518,530373,00.html. Nicht zuletzt wurde durch den Konflikt um die Werksschließung in Bochum die öffentliche Aufmerksamkeit umso stärker auf das Verhalten von Nokia an dem neuen (alternativen) Werksstandort in Rumänien gerichtet. Schon bei den ersten Entlassungen bzw. Nichteinstellungen aufgrund der Folgen der internationalen Finanzkrise im Jahre 2008 war der ansonsten recht bedeutungslose NokiaStandort Gegenstand der internationalen Berichterstattung.

105

200


ausgestattet wie die Betriebsräte in Deutschland. Müller et al. (2004: 248) bezeichnen solche Organe allgemein als „ein auf Basis einer bilateralen Vereinbarung zustande gekommenes globales Informations- und Dialoggremium von Arbeitnehmer- und Gewerkschaftsvertretern auf der einen, Vertretern des Konzernmanagements auf der anderen Seite.“ Damit ist eine recht weite Definition solcher Gremien gegeben, denn die konkreten Formen, Strukturen und auch Bezeichnungen variieren je nach Konzern sehr stark.106 Vielleicht ließen sie sich am besten als ‚Plattformen der Erwerbsregulierung auf Weltkonzernebene‘ (PEWs) beschreiben. Der Begriff Weltkonzernbetriebsrat (oder englisch World Works Council) verweist viel zu eng auf die deutsche Tradition der Erwerbsregulierung – ein Blick in die Entstehungsgeschichte der PEWs zeigt, dass US-amerikanische Konzerne und Arbeitnehmervertretungen aber viel früher als z.B. deutsche solche PEWs aufbauten. Bereits im November 1964 wurde auf der 5. Automobilkonferenz des Internationalen Metallarbeiterbundes (IMB, heute Internationaler Metallgewerkschaftsbund genannt) beschlossen, für die Konzerne General Motors und Ford sogenannte Weltkonzernräte (World Company Councils, WCC) einzurichten. Dieser Beschluss spiegelte recht gut die damalige Weltsituation wider. US-amerikanische Konzerne expandierten stark nach Westeuropa, Lateinamerika und Asien. Für die Arbeitnehmer und Gewerkschaften in den USA wurde dieser Internationalisierungsprozess häufig als Beschäftigungsabbau und als (Re-)Import von Waren, die preiswert in anderen Ländern hergestellt worden waren, wahrgenommen. Das Engagement der US-amerikanischen Gewerkschaften in den (damaligen) Internationalen Berufssekretariaten wie dem IMB zielte auf den Schutz der eigenen Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen durch die längerfristige Angleichung der Erwerbsbedingungen in den Tochterunternehmen. Diese – noch in den 1960er Jahren durchaus übliche, modernisierungstheoretisch inspirierte – Erwartung einer schnellen nachholenden Entwicklung der sich spät industrialisierenden Länder des Südens hat sich nicht erfüllt. Da die Internationalisierung großer Konzerne keineswegs auf die USA beschränkt war und blieb, entwickelten sich Bestrebungen einer konzernbezogenen Internationalisierung der Interessenvertretungsarbeit auch in Europa und Japan. Vor allem in den 1970er Jahren entstanden dann weitere WCCs in der Metallindustrie, aber auch in anderen Bereichen wie z.B. der Chemie- und der Lebensmittelindustrie (Nestle, Oetker, Unilever etc.). Gegenwärtig gibt der IMB allein 106

Dies liegt nicht nur an der fehlenden rechtlichen Rahmenregelung für diese Art von Weltkonzerngremien – selbst für die ja auf Basis klarer rechtlicher Bestimmungen operierenden Euro-Betriebsräte haben sich je nach Konzern sehr unterschiedliche Namen eingebürgert, vgl. für die Automobilindustrie Hertwig et al. 2009.


201

für seinen Organisationsbereich WCCs für die folgenden Konzerne an: General Motors, Ford, Volkswagen, Volvo, Fiat, Toyota, Nissan, Honda, Mitsubishi, Mazda (alle Automobilindustrie), General Electric, ABB (Asea-Brown Boveri), Matsushita, Siemens, Electrolux, Thomson Multimedia (alle Elektrik/Elektronik) sowie SKF und Caterpillar (beide Maschinenbau).107 Mit der Einrichtung dieser ‚Plattformen der Erwerbsregulierung auf Weltkonzernebene‘ (PEWs) verfolgten die Gewerkschaften das Ziel, der zunehmenden Macht der internationalen Konzerne durch regelmäßigen Informationsaustausch, durch Lobbyarbeit und durch konzernbezogene Protest- und Solidaritätsaktionen etwas entgegenzusetzen.108 Insgesamt erfüllten sich die mit den WCCs verbundenen Hoffnungen nicht. Nur in wenigen Konzernen kam es zu einer regelmäßigen und stabilen konzernweiten Zusammenarbeit. Dies hing und hängt wesentlich mit der extremen Heterogenität der institutionellen Voraussetzungen und Traditionen der Erwerbsregulierung in den einzelnen Ländern zusammen (vgl. Kapitel 2 bis 4). Häufig wurden auch die erwerbsbezogenen Interessen einzelner Standorte oder Länder durch die Arbeitnehmervertretungen als durchaus gegensätzlich wahrgenommen, sodass an die Stelle einer intensiven grenzüberschreitenden Kooperation und Solidarität auf Seiten der Arbeitnehmer eher standortbezogene Interessenkoalitionen mit dem Management traten. Dazu kamen sprachlich-kulturelle Kommunikationsprobleme. In fast keinem internationalen Konzern sprechen die Arbeitnehmervertretungen eine gemeinsame Sprache, internationale Treffen sind also immer auf aufwändige Übersetzungen angewiesen. Auf der Leitungsebene verfügen dagegen in der Regel viele Manager über hinreichende Sprachkenntnisse für eine direkte Kommunikation. Insgesamt trugen die WCCs seit den 1970er Jahren vorübergehend zu einem Bedeutungszuwachs der Internationalen Berufssekretariate bei. Diese gerieten aber in den 1980er Jahren angesichts enttäuschter Entwicklungserwartungen für die Länder des Südens sowie tiefgreifender Probleme (wirtschaftliche Krisen, Arbeitslosigkeit, technische Rationalisierungen etc.) in den Ländern des Nordens immer stärker in eine politische und auch finanziell-organisatorische Krise. Den Internationalen Berufssekretariaten und auch den Arbeitnehmervertretungen in 107

Vgl. http://www.imfmetal.org/main/index.cfm?id=55&ol=2&l=2&c=7086. Der etwas vielleicht etwas sperrige Begriff ‚Plattformen der Erwerbsregulierung auf Weltkonzernebene‘ (PEW) wird hier verwendet, weil – ähnlich wie bei den euro-Betriebsräten – teilweise gemischte Gremien aus Management und Arbeitnehmervertretern und teilweise reine Arbeitnehmergremien bestehen, der Begriff Weltarbeitnehmervertretung also nicht angemessen wäre. Im Unterschied zu den Euro-Betriebsräten handelt es sich bei den PEWs aber um ‚Plattformen‘ ohne formale und auf globaler Ebene einklagbare Rechtsgrundlage. Einige der PEWs ähneln eher unverbindlichen regelmäßigen Kommunikationsveranstaltungen, andere PEWs sind dagegen festere Organe bzw. Gremien. Diese Breite und fehlende Rechtsrahmung soll durch den Begriff PEW angedeutet werden.

108

202


den Konzernen waren die externen und internen Hindernisse bewusst geworden: Die Konzernleitungen waren in der Regel nicht an einer starken Arbeitnehmervertretung auf Weltkonzernebene interessiert. Die nationalen Erwerbsregulierungssysteme waren und blieben für eine Angleichung oder gar Homogenisierung der Erwerbsbedingungen auf Weltkonzernebene viel zu heterogen. Die nationalen Gewerkschaften fürchteten um ihre Macht und Kontrolle. Das Ziel einer konzernweiten Homogenisierung der Arbeitsbedingungen z.B. durch eine internationale Koordinierung der nationalen Tarifverhandlungen erwies sich als völlig unrealistisch. Insgesamt blieb die „Praxis der Weltkonzernräte [...] jedoch größtenteils hinter den ehrgeizigsten Zielvorstellungen der Internationalen Berufssekretariate zurück“ (Müller et al. 2004: 84). Erst seit dem Beginn des neuen Jahrhunderts haben sich die Internationalen Berufssekretariate reorganisiert und als Global Union Federations (GUF) auf die neuen Herausforderungen der Globalisierung eingestellt. Dabei steht die branchen- und die konzernbezogene grenzüberschreitende Arbeit im Mittelpunkt. Von den ehrgeizigen Zielen der früheren Word Company Councils sind die GUFs und die Arbeitnehmervertretungen in den internationalen Konzernen heute eher auf flexible Konzepte für jeweils spezifische PEWs umgeschwenkt. Entsprechend variieren diese Plattformen der Erwerbsregulierung auf Weltkonzernebene als bilaterale Verhandlungsmechanismen sehr stark im Hinblick auf ihre Verbindlichkeit und Bedeutung für die Erwerbsregulierung in dem betreffenden Konzern. Eine Form solcher Weltkonzernplattformen besteht im Wesentlichen aus jeweils recht unverbindlichen Verabredungen von internationaler Konzernleitung und Arbeitnehmervertretern über die regelmäßige Information (vgl. Müller et al. 2004: 168f. und 257). Eine zweite Form ist etwa die direkte Beteiligung von ausländischen Arbeitnehmervertretern in den jeweiligen nationalen Aufsichtsoder Verwaltungsräten in den Stammsitzländern. So verzichtete z.B. die IG Metall nach der Fusion von Daimler mit Chrysler im Jahre 1998 auf einen ihrer Aufsichtsratssitze im Konzern und überlies diesen Stephan P. Yokich, dem Vorsitzenden der US-amerikanischen UAW-Gewerkschaft. Eine dritte und wesentlich verbindlicher arbeitende Plattform der Erwerbsregulierung auf Weltkonzernebene sind die sogenannten Weltkonzernbetriebsräte, die als arbeitnehmerseitige Interessenvertretung auf internationaler Konzernebene anerkannt sind und Informations-, Konsultations- und manchmal auch sogar Mitbestimmungs- bzw. Vertragsverhandlungsfunktionen übernehmen. Die sehr unterschiedlichen Entwicklungsdynamiken und Formen solcher PEWs haben Müller et al. (2004) ausführlich untersucht. Dabei haben sie vor


203

allem Konzerne mit Stammsitz in Deutschland analysiert.109 Die PEWs von Volkswagen und DaimlerChrysler (bis 2007) sind besonders illustrativ (vgl. Tabelle 8.2).110 Im Daimler-Konzern dominierte z.B. der deutsche Konzern-Betriebsrat auf der Seite der Arbeitnehmer den Aufbau und die Entwicklung globaler Erwerbsregulierungsstrukturen. Die Führung des deutschen Konzern-Betriebsrats hatte das Monopol der Verhandlungsführung mit der Konzernleitung auch für die Weltebene. Beide Gremien haben ihren Arbeitssitz in Stuttgart. Als innovativ muss dann die Einbeziehung eines Vertreters der US-amerikanischen Auto-Gewerkschaft UAW in die Arbeitnehmerbank im Aufsichtsrat des Konzerns nach dessen Fusion mit Chrysler angesehen werden. Allerdings nahm der UAW-Vorsitzende Yokich die damit verbundenen Möglichkeiten der Netzwerkbildung und Einflussnahme nach dem Eindruck deutscher Arbeitnehmer- und Gewerkschaftsvertreter nur begrenzt wahr. Nach dem Ausscheiden von Yokish aus dem Aufsichtsrat wurden stellvertretende UAW-Vorsitzende entsandt. Die Wertschätzung des Aufsichtsratsmandats durch die UAW änderte sich später offensichtlich: „US-amerikanische Automobilarbeiter-Gewerkschaft UAW schickt ihren Präsidenten Ron Gettelfinger in den Aufsichtsrat von DaimlerChrysler. Das kommt unerwartet, wurde das Amt bislang doch von einem rangniedrigeren Gewerkschafter besetzt. ‚Die UAW schätzt den Posten offensichtlich so hoch ein, dass der Präsident selbst Aufsichtsrat werden will‘, sagte eine Sprecherin des Gesamtbetriebsrats des Stuttgarter Autokonzerns am Montag und bestätigte damit einen Bericht der ‚Stuttgarter Zeitung‘, die die Personalie am Samstag verkündet hatte“ (Handelsblatt vom 03.07.2006). Nach dem Scheitern der Kooperation DaimlerChrysler endete vorerst auch das Experiment der Aufsichtsratsbeteiligung aus einem anderen Land im Daimler-Konzern.111 Nicht zuletzt die enttäuschten Erwartungen im Hinblick auf diese Form der Kooperation führten dann zu einer Strategie auf Arbeitnehmerseite, selektiv vor allem die Arbeitnehmervertretungen aus vertretungsstarken Konzernteilen einzubinden. Entsprechend sind nicht alle Standorte weltweit in die Entscheidungsfindungen einbezogen, was gerade zu Lasten der vertretungsschwachen Standorte

109

Analysiert wurden: die Deutsche Bank, Bayer, Kraft Foods, BASF, Nestlé, DaimlerChrysler und Volkswagen. Für einen Vergleich deutscher, US-amerikanischer und französischer Euro-Betriebsräte und der jeweiligen Bedeutung der Stammsitzländer vgl. Hertwig et al. 2009. 111 Vgl. http://www.boeckler.de/163_18924.html. Die Grundidee einer freiwilligen Überlassung von Arbeitnehmeraufsichtsratssitzen für ausländische Arbeitnehmervertreter wird weiter verfolgt; so wurde Cal Rapson, Vizepräsident der amerikanischen Automobilarbeitergewerkschaft (UAW), im Mai 2008 auf einen Platz der IG Metall in den Aufsichtsrat von Opel und Powertrain gewählt, vgl. http://media.gm.com/de/opel/de/company/c_people/c_ppl_supervise/index.html. 110

204


und Länder geht, die von einer Einbindung in die internationale Strukturen sehr viel profitieren könnten. Bei Volkswagen wurde die Internationalisierung der Arbeitnehmervertretungsarbeit schon sehr frühzeitig vom Stammsitz Wolfsburg aus in der Regie des Konzern-Gesamtbetriebsrats vorangetrieben. Nach der Gründung der gewerkschaftlichen ‚Intersoli-Gruppen‘ 1982 und der Etablierung des Euro-Betriebsrats von 1990 bis 1992 wurde im Mai 1998 auf einer ‚Weltarbeitnehmerkonferenz‘ für den VW-Konzern der erste Weltkonzernbetriebsrat in der Automobilindustrie gegründet. Ein Jahr später wurde in Barcelona die Vereinbarung über die Zusammenarbeit zwischen der Volkswagen-Konzernleitung und dem VolkswagenWeltkonzernbetriebsrat unterzeichnet. Als wichtigstes Ziel wurde angegeben, die Risiken und Chancen für die Arbeitnehmer im Konzern gleichmäßig zu verteilen. Die Liste der durch den Weltkonzernbetriebsrat zu erörternden Themen ist mit der Aufzählung aus der entsprechenden Vereinbarung zum Euro-Betriebsrat fast identisch, sie wurde um das Thema der Globalisierung erweitert. Der Volkswagen-Weltkonzernbetriebsrat besteht aus 27 Mitgliedern, wobei aus den nicht europäischen Ländern Mexiko, Argentinien und Südafrika je ein Mitglied und Brasilien vier Mitglieder entsenden.112 Der Weltkonzernbetriebsrat versammelt sich mindestens einmal jährlich. Die Treffen des Euro-Betriebsrats und des Welt-Betriebsrats finden häufig direkt aufeinanderfolgend statt, wodurch Zeit und Kosten der grenzüberschreitenden Kooperation reduziert werden. Eine solche Arbeitsform ist möglich, weil in dem Euro- und in dem Weltkonzernbetriebsrat jeweils in vielen Fällen die gleichen Personen vertreten sind. So ist bei Volkswagen z.B. der Betriebsratsvorsitzende des Werkes Wolfsburg auch der Vorsitzende des Volkswagen-Gesamtbetriebsrats und des Konzern-Gesamtbetriebsrats und des Euro-Betriebsrats und des Weltkonzernbetriebsrats. Der starke Einfluss des Stammsitzlandes auf die Ausprägung der Interessenvertretungsstruktur auf der internationalen Ebene schlägt sich bei Volkswagen auch darin nieder, dass für die Weltkonzernbetriebsratsarbeit weitgehend das in Deutschland entwickelte Konzept des solidarischen Interessenausgleichs und der kooperativen Konfliktbewältigung zur Richtschnur gemacht wird.113 Ziel ist die gleichmäßige und solidarische Verteilung von Chancen und Risiken zwi112

Vertreter der chinesischen Produktionsstandorte sind im Weltkonzernbetriebsrat bisher nicht vertreten. Dies hängt mit der starken staatlichen Kontrolle auch der Arbeitnehmervertretungen in China zusammen und dem Umstand, dass nur Minderheitsbeteiligungen an gemeinsamen Automobilunternehmen halten durfte. Allerdings sollen mittelfristig auch Arbeitnehmerinteressenvertreter aus der VR China in die internationalen Erwerbsregulierung bei Volkswagen integriert werden. 113 Vgl. hierzu auch die 2002 verabschiedete VW-Sozialcharta, in Auszügen abgedruckt in der Zeitschrift Mitbestimmung 7+8/2008: 39, als download unter http://www.volkswagenag.com/vwag/vw corp/content/de/sustainability_and_responsibility/Strategie_und_Management/Konzernstandards.html.


205

schen den verschiedenen Standorten des Konzerns. An konkreten Beispielen zeigt sich, dass eine Übertragung der in Deutschland entwickelten und erfolgreichen Konzeption von Erwerbsregulierung auf andere Länder mit großen problemen verbunden sein kann. So traten große Spannung bei dem Versuch auf, die in Deutschland entwickelten Konzepte solidarischer Beschäftigungssicherung durch (vorübergehende) Reduktion der wöchentlichen Arbeitszeit aller Beschäftigten eines Standortes auf Volkswagen-Produktionsstandorte in Brasilien zu übertragen (Widuckel 2004: 89). Die brasilianischen Gewerkschaften und Beschäftigten standen diesem Konzept zunächst sehr kritisch gegenüber. Ähnlich weigerten sich die Arbeitnehmer und Gewerkschafter des Standortes Puebla in Mexiko, Arbeitszeitkonten einzuführen. Wie verschiedene Untersuchungen zeigen, sind sowohl die Entstehungsbedingungen als auch die konkreten Arbeitsweisen und Wirkungen solcher weltweiten Konzernarbeitnehmervertretungen sehr unterschiedlich. Fast immer aber nehmen sie von einem klaren Entwicklungspol aus ihren Verlauf und sind auf die Verbreitung und Umsetzung bestimmter Mindeststandards in allen peripheren Standorten und Werksteilen ausgerichtet (Müller et al. 2004). Es zeigt sich also eine deutliche Form der Diaspora-Internationalisierung, also einer Zunahme der grenzüberschreitenden Verflechtungen von einem klaren organisierenden Zentrum aus. Die überragende Rolle des Konzernstammsitzes und der dortigen Muster der Erwerbsregulierung für deren Internationalisierung auf der Konzernebene wird besonders am Beispiel der deutschen Automobilkonzerne Daimler und Volkswagen deutlich: Alle wesentlichen Initiativen zur Einrichtung des Weltkonzernbetriebsrates (Volkswagen 1998) bzw. des World Employee Committee (DaimlerChrysler 2002) gingen von den deutschen Konzernbetriebsratsvorsitzenden in den Stammsitzen Wolfsburg und Stuttgart aus. Selbst bei dem als ‚gleichberechtigter Zusammenschluss‘ deklarierten Zusammengehen von Daimler-Benz und Chrysler wurden die Regeln der Arbeitnehmervertretung auf der internationalen Konzernebene weitgehend in Stuttgart definiert. Auch für internationale Unternehmen mit Stammsitz z.B. in Schweden, Frankreich oder Holland lassen sich ähnliche Muster einer Internationalisierung der Erwerbsregulierung von einem klaren Zentrum aus in die peripheren Standorte aufzeigen.114 Ein solches Modell liegt auch den im Folgenden zu behandelnden Internationalen Rahmenabkommen zu Grunde.

114

Vgl. für Deutschland z.B. Mertens 1994; Uhl/Lavon 1997; Töpfer 1998; Müller et al. 2004; für das Muster diasporischer Internationalisierung durch Euro-Betriebsräte vgl. Gilman/Marginson 2002.

206


Tabelle 8.2: Vergleich der Weltarbeitnehmervertretungen bei VW und DaimlerChrysler Ressourcenlage (Geld, Zeit, Infrastruktur)

Institutionelle Absicherung

Zugang zur Konzernspitze

Grad an Beteiligung

Druckmittel gegenüber Konzernspitze Handlungsformen

Interne Strukturen, Verfahren und Beziehungen

Netzwerkbeteiligte (Soziale Schließung)

Binnenbeziehung Basisanbindung

Gewerkschaftsanbindung

WKBR Volkswagen WEC Daimler AG Rahmenbedingungen Vertraglich zugesicherte Übernahme sämtli- Vertraglich zugesicherte Übernahme sämtlicher im Rahmen der WKBR-Arbeit enstehen- cher im Rahmen der WEC-Arbeit entstehenden Kosten durch Volkswagen; zudem den Kosten durch Daimler; zudem RückgriffRückgriffmöglichkeit auf Ressourcen der möglichkeit auf Ressourcen der deutschen deutschen Betriebsratsspitze Betriebsratsspitze. Vertraglich festgelegte Sitzungsfrequenz Vertraglich festgelegte Sitzungsfrequenz (mind. Einmal jährlich) und Beteiligungsmög- (einmal jährlich); Beteiligungsmöglichkeiten lichkeiten gegenüber dem Konzernmanage- gegenüber dem Konzernmanagement; Schutz ment der WEC-Delegierten vor Benachteiligung aufgrund der Ausübung ihres Mandats Beteiligungsmöglichkeiten Vertraglich gesicherter Zugang des WKBR als Vertraglich gesicherter Zugang des WEC als Gesamtgremium; häufigere Kontaktmöglich- Gesamtgremium sowie über den privilegierkeiten über WKBR-Präsidium sowie über den ten Zugang der am WEC beteiligten deutprivilegierten Zugang der am WKBR beteilig- schen Betriebsratsspitze ten deutschen Betirebsratsspitze Vetraglich zugesichertes Recht aus (rechtzei- Vetraglich zugesichertes Recht auf Informatige) Information und Konsultation (Stellung- tion und Meinungsaustausch nahme) Rechte aus Vereinbarung; Druckmittel der Rechte aus Vereinbarung; Druckmittel der deutschen Betriebsratsspitze deutschen Betriebsratsspitze Netzwerkeigenschaften Abstimmung gemeinsamer Positionen zur Informations- und Erfahrungsaustausch Vermeidung von Konfliktsituationen, gegen- sowie gegenseitige Unterstützung bei seitige Unterstützung bei Konflikten mit dem Konflikten mit dem Management Management, Durchführung gemeinsamer Seminare und Solidaritätsaktionen Gut entwickelte informelle Beziehungen, Derzeit noch gering entwickelte informelle gegenseitiger Austausch von Arbeitnehmer- Beziehungen vertretern aus unterschiedlichen Regionen, häufige Besuche deutscher Betriebsratsspitzenvertreter in ausländischen Standorten Delegierte für alle Länder (wenngleich nicht Delegierte aus ausgewählten Ländern (hoch für jeden Standort) im WKBR; Delegierte für engesetzte Beschäftigtenzahl, Existenz verlässjede Marke und Region im WKBR-Präsidium; licher Arbeitnehmervertretungsstrukturen), vertraglich zugesichertes Teilnahmerecht dadurch Länder wie Mexiko, die Türkei, Argeneines Beraters, das für IMB reserviert ist tinien oder Indonesien nicht im WEC vertreten Zentrale Rolle der deutschen BetriebsratsZentrale Rolle der deutschen Betriebsratsspitze spitze Enge Zusammenarbeit mit dem Arbeitskreis Punktuelle Zusammenarbeit mit dem InterInternationale Solidarität am Standort nationalen Daimler Netzwerk Wolfsburg Enge Kontakte der deutschen BetriebsratsEnge Kontakte der deutschen Betriebsratsspitze zu IG Metall und insbesondere IMB. spitze zur IG Metall, geringe Involvierung des Existenz eines vom IMB-Betreuer organisier- IMB ten globalen gewerkschaftlichen Betreuungsnetzwerks

Quelle: Müller et al. 2004: 257f.


207

8.3 Internationale (Tarif-)Rahmenabkommen (IFAs) Neben den unilateralen Aktivitäten des Managements und der Arbeitnehmervertretungen in international operierenden Konzernen (Abschnitt 8.1) und den bilateralen Strukturen regelmäßiger Gespräche oder verbindlicherer ‚Plattformen der Erwerbsregulierung auf Weltkonzernebene‘ (Abschnitt 8.2) hat vor allem seit der zweiten Hälfte der 1990er Jahre ein neues Instrument der grenzüberschreitendes Erwerbsregulierung Verbreitung gefunden: Internationale Rahmenabkommen (International Framework Agreements, IFA). Solche IFAs wurden wesentlich von den internationalen Gewerkschaftsverbänden gefördert und vorangetrieben: „Internationale Rahmenvereinbarungen werden zwischen multinationalen Unternehmen und den Arbeitnehmervertretungen/Gewerkschaften ausgehandelt und vereinbart. Sie sind ein von den Gewerkschaften entwickeltes Instrument, um grundlegende Arbeitnehmerrechte an allen Standorten des Unternehmens weltweit zu sichern. Die Unternehmen sollen mit dem Abschluss einer internationalen Rahmenvereinbarung ihre soziale Verantwortung für die Arbeitnehmer über die gesamte Produktions- und Wertschöpfungskette anerkennen. Nach Möglichkeit sollen deshalb auch die Standorte der Zulieferunternehmen einbezogen werden“ (Rüb 2004: 5).115 Internationale Rahmenabkommen können zunächst als eine Art weltweiter Basistarifvertrag zwischen der Leitung eines internationalen Unternehmens und einer internationalen Gewerkschaftsföderation (Global Union Federation, GUF) verstanden werden.116 Es handelt sich bei den IFAs aber aus zumindest drei Gründen nur ‚um eine Art Tarifvertrag‘. Erstens sind auf der Arbeitnehmerseite sehr häufig sowohl die konzernbezogene Arbeitnehmervertretung (z.B. Weltkon115

Müller et al. (2004) gehen sogar soweit, festere ‚IFA-Dialogstrukturen‘ schon als Weltkonzernräte zu verstehen; danach können auch „IFA-Dialogstrukturen, wenn sie über die Funktion der Überwachung der Vereinbarung hinaus gehen“ als Weltkonzernräte verstanden werden (Müller 2004: 249). Gegenüber einer solchen vorschnellen Gleichsetzung von IFA-Dialogstrukturen und Weltkonzernräten sollten beide Instrumente zunächst getrennt behandelt werden. Denn einerseits bestanden und bestehen viele Weltkonzernräte, die keine IFAs abgeschlossen haben, und andererseits impliziert der Abschluss von IFAs und auch die Verabredung von verbindlichen IFA-Dialogstrukturen nicht unbedingt das Vorhandensein oder die Einrichtung eines Weltkonzernrates, der – wie im vorhergehenden Abschnitt 6.4.2 gezeigt – zunächst als unilaterales Arbeitnehmerkoordinationsgremium geschaffen wird. 116 So schreibt etwa der IVFTU: „A framework agreement is an agreement negotiated between a multinational company and a global union federation concerning the international activities of that company. The main purpose of a framework agreement is to establish a formal ongoing relationship between the multinational company and the global union federation which can solve problems and work in the interests of both parties“ http://www.icftu.org/displaydocument.asp?Index=991216332 &Language=EN.

208


zernbetriebsrat oder allgemein PEW) als auch die für das jeweilige Unternehmen zuständige GUF als Akteure und Unterzeichner in den Abschluss eines IFAs einbezogen. Dagegen werden Tarifverträge grundsätzlich zwischen Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften, als Firmentarfiverträge auch zwischen einer Gewerkschaft und einem einzelnen Unternehmen abgeschlossen – in Deutschland haben aber die Betriebsräte keinerlei Befugnis, am Abschluss von Tarifverträgen mitzuwirken. Die zweite Einschränkung bezieht sich auf die formalrechtliche Basis und die damit gegebenen Möglichkeiten einer juristischen Einklage der Bestimmungen von IFAs. Tarifverträge unterliegen jeweils nationalen Gesetzgebungen, in der EU auch europäischen Rechtsbestimmungen. Für die IFAs sind aber keine völkerrechtlichen oder grenzüberschreitenden Rechtsnormen vorhanden, auf die sich eine der vertragszeichnenden Seiten im Streitfall beziehen könnte. Drittens schließlich sind die Übergänge zwischen (1) einseitigen Unternehmenserklärungen (zu Codes of Conduct oder Corporate Responsibility), an deren Formulierung die entsprechenden Arbeitnehmervertretungen in irgendeiner Form (z.B. Anhörung) beteiligt waren, (2) unternehmensbezogenen Vereinbarungen zwischen Konzernleitung und Arbeitnehmervertretung (die eher der Vertragsform einer Betriebsvereinbarung ähneln und zu deren Unterzeichnung eine GUF hinzugezogen wird) und schließlich (3) Rahmenvereinbarungen zwischen einer GUF und einer Konzernleitung weitgehend fließend. Diese Einschränkungen machen nun aber IFAs offensichtlich keineswegs zu einem weitgehend unwirksamen Instrument der grenzüberschreitenden Erwerbsregulierung. Sonst ließe sich ihre Verbreitung in den letzten fünfzehn Jahren kaum erklären (vgl. Tabelle 8.3). Das erste Internationale Rahmenabkommen wurde bereits 1988 in dem französischen Nahrungsmittelkonzern Danone abgeschlossen. Danone war sehr lange Zeit ein Pionierunternehmen im Hinblick auf innovative Arbeits- und Sozialpolitik. So wurde schon 1986 – und damit lange vor der EBR-Richtlinie der EU (vgl. Abschnitt 7.2) – in diesem Unternehmen ein europaweites Gremium aus Arbeitnehmervertretern und Management für die Arbeitsbeziehungen gebildet. Der Abschluss eines IFAs war dann ein erstes Ergebnis dieser neuen grenzüberschreitenden Plattform der Erwerbsregulierung.117

117

Danone verließ seinen innovativen arbeitspolitischen Kurs sehr stark, als das Unternehmen 2001 in eine wirtschaftliche Krise geriet. Danone kündigte einen Umstrukturierungsplan und mehr als 1.800 Entlassungen an, wobei die Beschäftigten und die Arbeitnehmervertretung erst sehr spät über diese Pläne informiert wurden.


209

Tabelle 8.3: Abgeschlossene IFAs nach Unternehmen (bis Anfang 2008) Unternehmen

Stammsitz

Branche

GUF**

Jahr

Danone

100.000

France

Food Processing

BWI

1988

Accor

147.000

France

Hotels

BWI

1995

Statoil

84.000

Norway

Oil Industry

BWI/ICEM

1998

IKEA

16.000

Sweden

Furniture

ICEM

1998

Faber-Castell

6.000

Germany

Office Material

ICEM

1999

Freudenberg

27.500

Germany

Chemical Industry

ICEM

2000

Hochtief

37.000

Germany

Construction

ICEM

2000

Carrefour

383.000

France

Retail Industry

ICEM

2001

Chiquita

26.000

USA

Agriculture

ICEM

2001

OTE Telecom

18.500

Greece

Telecommunication

ICEM

2001

Skanska Telefonica

Beschäftigte*

79.000 161.500

Sweden

Construction

ICEM

2001

Spain

Telecommunication

ICEM

2001

AngloGold

20.000

South Africa

Mining

ICEM/PSI

2002

Ballast Nedam

13.600

Netherlands

Construction

IFBWW

2002

DaimlerChrysler Endesa Eni

Germany

Auto Industry

IFBWW

2002

20.000

7.800

Spain

Power Industry

IFBWW

2002

325.000

Italy

Energy

IFBWW

2002

Fonterra

11.000

New Zealand

Dairy Industry

IFBWW

2002

Indesit (Merloni)

64.900

Italy

Metal Industry

IFBWW

2002

Norske Skog

372.500

Norway

Paper

IFBWW

2002

Volkswagen

70.000

Germany

Auto Industry

IFBWW

2002

GEA

18.000

Germany

IMF

2003

ISS

280.000

Danmark

Engineering Cleaning & Maintenance

IMF

2003

Leoni

14.000

Germany

Electrical/Automotive

IMF

2003

Rheinmetall

39.000

Germany

Defence/Auto/Electron. IMF

2003

SKF

25.950

Sweden

Ball Bearing

IMF

2003

Bosch

40.000

Germany

Automotive/Electronics

IMF

2003

H&M

225.900

Sweden

Retail

IMF

2004

Italy

Construction

IFBWW

2004

Russia

Energy/Oil

IMF

2004

Impregilo Lukoil

4.000 46.000

Prym

150.000

Germany

Metal Manufacturing

IMF

2004

Renault

130.700

France

Auto Industry

IMF

2004

210 Unternehmen SCA Arcelor

8 Konzernbezogene Erklärungen, Vertretungen und Abkommen Beschäftigte* 13.000 167.000

BMW

20.000

EADS

5.000

Stammsitz

Branche

GUF**

Jahr

Sweden

Paper Industry

IMF

2004

Luxembourg

Steel Industry

IMF

2004

Germany

Auto Industry

IMF

2004

Netherlands

Aerospace

IMF

2004 2005

EDF (Electr.Fr.)

106.000

France

Energy Sector

IMF

Lafarge Group

77.000

France

Building materials

ICEM, WFBW 2005

8.000

France

Chemical Industry

IMF/ICEM

2005

Rhodia Röchling

3.000

Germany

Auto industry, plastics

ITGLWF

2005

Schwan-Stabilo

77.000

Germany

Writing material

IUF, IFBWW

2005

Veidekke

95.000

Norway

Construction

IUF, IFBWW

2005

Euradius

207.000

Netherlands

Printing

IUF

2005

France

Telecommunications

IUF

2005

France Telecom Portugal Telecom

27.000

PSA Peug. Citr.

217.000

Royal BAM Group Securitas

32.000

600 200.000

Brunel

17.000

Inditex

5.300

Portugal

Telecommunication

UNI

2005

France

Auto Industry

UNI

2005

Netherlands

Construction

UNI

2005

Sweden

Security Industry

UNI

2005

Netherlands

Engineering/ICT

UNI

2006

Spain

Wholesaler

UNI

2006

Umicore

14.000

Belgium

Metal Industry

UNI

2006

Volker Wessels

79.517

Netherlands

Construction

UNI

2006

Vallourec

18.000

France

UNI

2006

Italcementi

22.850

Italy

Metal Industry Agriculture, Farming etc.

BWI

2006

Volker Wessels

17.000

Netherlands

Construction etc.

BWI

2006

Germany

Writing instruments

BWI

2006

Staedtler

3.000

Royal BAM

28.000

Netherlands

Construction etc.

BWI

2006

RAG-Evonik

42.000

Germany

Chemicals/Mining

ICEM/IGBCE

2006

Aker

23.360

Norway

Engineering etc.

IMF

2006

Club Med

18.000

France

Tourism and Travel

IUF

2007

2.600

Brasil

UNI

2007

Adecco

34.000

USA

Construction Human Resources Services

UNI

2007

Allianz

182.860

Germany

Financial Services

UNI

2007

Barclays Africa

147.000

Africa/London

Banking

UNI

2007

Denmark

Banking

UNI

2007

Ability

Danske bank

23.620

8 Konzernbezogene Erklärungen, Vertretungen und Abkommen Unternehmen Falck ICOMON Kelly Services Manpower Metro

Beschäftigte*

700.000

USA

30.000

USA

Branche Healthcare, Assistance etc. Communication Technolog. Human Resources Services Human Resources Services

UNI

2008

Germany

Retail Industry

UNI

2008 2008

11.797 2.200

281.500

Stammsitz

211

Denmark Brazil

GUF**

Jahr

UNI

2007

UNI

2007

UNI

2007

NAG

39.729

Australia

Banking

UNI

Nampak

17.000

Africa

Packaging

UNI

2008

Nordea

34.000

Sweden

UNI

2008

Olympia Flex

18.000

Netherlands

UNI

2008

Randstad

17.570

Netherlands

Financial Services Human Resources Services Human Resources Services

UNI

2008

Quebecor

43.000

Canada

Commercial Printing

UNI

2008

9.844

Japan

Retail Industry

UNI

2008

Skandia

7.500

Sweden

Insurance

UNI

2008

UPU***

5.000.000

Switzerland

Postal Service

UNI

2008

8.700

Netherlands

Recruitment

UNI

2008

5.700

England

Security Industry

UNI

2008

Takashimaya

USG People G4S Summe

10.807.980

Quelle: Eigene Zusammenstellung nach Angaben der GUFs118 * die Beschäftigtenzahlen sind z.T. Unternehmensveröffentlichungen entnommen und haben nicht immer die gleichen Bezugsjahre, sie können nur als Annäherungswerte interpretiert werden, ** teilweise reklamieren verschiedene GUFs bestimmte IFAs in unterschiedlichen Quellen jeweils für sich, ** * UPU (Weltpostverein) ist eine Unterorganisation der UN, der Staaten und keine Unternehmen angehören, gleichwohl führt die internationale Gewerkschaftsföderation UNI das entsprechende Abkommen als IFA.

Die Tabelle 8.3 beruht auf den Angaben, die die GUFs selbst auf ihren Websites machen. Sie ist aber bei genauerer Recherche nicht vollständig. Andere Quellen weisen noch weitere Konzerne mit Internationalen Rahmenabkommen aus (bei Pichot 2006 z.B. 22 in der obigen Liste nicht aufgeführte Unternehmen). Da die IFAs an keiner zentralen Stelle weltweit registriert werden und es sich um ein 118

Vgl. vor allem http://www.global-unions.org/spip.php?rubrique70 und http://www.imfmetal.org/ main/index.cfm?n=47&l=2&c=10266.

212


sehr dynamisches Feld handelt, müssen bestimmte Datenrestriktionen hier in Kauf genommen werden. Gleichwohl bietet die Tabelle 8.3 einen recht interessanten Überblick zu wichtigen Strukturmerkmalen. Sie zeigt zunächst, dass nach dem ersten IFA bei Danone über einen sehr langen Zeitraum keine weiteren Internationalen Rahmenabkommen abgeschlossen wurden. Seit 1995 und vor allem dann seit dem 21. Jahrhundert nahm die Zahl der unterzeichneten Abkommen sehr schnell zu. In der Aufstellung wird auch deutlich, dass in der überwältigenden Mehrzahl der Fälle die Stammsitze der Konzerne in Europa liegen – nur 7 IFAs wurden mit Unternehmen abgeschlossen, deren Stammsitz in Neuseeland (Fonterra), Russland (Lukoil), Südafrika (AngloGold) und den USA (Adecco, Chiquita, Kelly Services, Manpower) liegen.119 Allein 16 der IFAs wurden in Konzernen mit Stammsitz in Deutschland abgeschlossen. Aus der Tabelle 8.3 sind auch die Branchenschwerpunkte der IFAs und der beteiligten GUFs ersichtlich. So wurden 5 IFAs im Bereich der Metallindustrie und 11 IFAs im Organisationsbereich der Bauwirtschaft sowie jeweils 8 IFAs im Branchenfeld der Automobil- sowie Energie- und Chemiewirtschaft abgeschlossen. Angesichts der Gesamtzahl internationaler Unternehmen von mehr als 50.000 macht sich die Aufstellung der Konzerne mit IFAs recht bescheiden aus. Allerdings zeigt die Auflistung in der Tabelle 8.3 auch, dass sehr viele der größten Weltkonzerne ein IFA unterzeichnet haben. Insgesamt sind immerhin etwa 10.807.980 Millionen Arbeitnehmer in internationalen Konzernen beschäftigt, für die IFAs eigentlich Geltung haben.120 Zudem ist die Anzahl tatsächlich existierender Vereinbarungen auf der Ebene internationaler Konzerne weitaus größer, weil die Abgrenzung der IFAs von anderen Formen unternehmensbezogener Vereinbarungen wie bereits erläutert nicht immer einfach ist. In internationalen Konzernen können durchaus sehr relevante formale Abkommen existieren, die nicht in den von den GUFs geführten IFA-Listen auftauchen. Dies zeigt sich sehr deutlich bei einem Vergleich der Tabelle 8.3, die die IFAs entsprechend den Angaben der GUFs und weiterer Recherchen aufführt, mit der folgenden Tabelle 8.4, die für einige ausgewählte internationale Unternehmen die verschiedenen grenzüberschreitenden Abkommen aufführt.

119

Die Bedeutung der institutionellen und politischen Regelungsstrukturen in den Stammsitzländern vergleichen Christopherson/Lillie 2005 anhand der beiden Unternehmen IKEA und Wal-Mart. 120 Diese vorsichtige Formulierung wird gewählt, weil fast die Hälfte der genannten ca. 11 Millionen Beschäftigten im Bereich der Unternehmen des Weltpostvereins UPU arbeiten – die entsprechende, von der UNI ausgehandelte branchenbezogene IFA ist nach eigenen Recherchen aber nicht einmal allen nationalen Arbeitnehmervertretungen großer Länder bekannt.


213

Tabelle 8.4: Grenzüberschreitende Abkommen in ausgewählten Konzernen Unternehmen Danone

Accor Eni Vivendi Ikea Suez

Kraft, Jacobs, Philip Morris

Datum 1988 1989 1989 1992 1994

1997 2001 1995 1996 2002 1996 1999 1998 1998 2002 1998 1999 2001

Deutsche Bank 1999 Ford 2000 2000 2003 2004 General Motors

Faber Castell Air France

2000 2001 2001 2002 2004 2000

2001

Form Gemeinsame Meinung Projekt Aktionsprogramm Rahmenabkommen Gemeinsame Erklärung

Bereich Prinzipien und gängige Leistungsprogramme Wirtschaftliche und soziale Information Gleichstellung von Mann und Frau Training Gewerkschaftsrechte aktivitätsbezogenes Change-Management (Training, Umgruppierung von Arbeitskräften, Gemeinsame Meinung Gewerschaftsrechte) Abkommen soziale Maßnahmen bei Restrukturierungsfällen Abkommen Fundamentale Sozialrechte Abkommen Gesundheit & Sicherheit Abkommen CSR, sozialer Dialog Gemeinsame Erklärung Fundamentale Sozialrechte Charta Sicherheit am Arbeitsplatz Verhaltenskodex Fundamentale Sozialrechte Internationale Sozialchar- Fundamentale Grundrechte, Prinzipien des ta Personalmanagement Charta Gesundheit & Sicherheit Verhaltenskodex Raucher/ Nicht-Raucher Verhaltenskodex Grundsätze Einführung des EURO Abkommen Datenschutz Neue Strukturen, Beschäftigungs- und ArbeitsGemeinsame Position platzsicherheit Verkauf von Visteon: Angestelltensatzung, Abkommen Vertretung und Visteon Veträge Jointventure CFT: Verwaltung von Ford VerträAbkommen gen, Investments Soziale Rechte und Corporate Social ResponsibiRahmenabkommen lity IOS Restrukturierung: Verwaltung von Ford Abkommen Verträgen, Investments Konsequenz der Fusion von GM/ Fiat auf den Rahmenabkommen Status der Arbeitnehmer und -vertretungen Rahmenabkommen Gegenwärtige Restrukturierung Rahmenabkommen Restrukturierung von Opel Abkommen Corporate Social Responsibility Rahmenwerk Europäische Restrukturierung Rahmenabkommen Fundamentale Sozialrechte Gemeinsame Meinung Mobilität Position der Angestellten des Vertriebs und Gemeinsame Meinung Marketing Sozialcharta Fundamentale Rechte, Personalrichtlinien

Quelle: Pichot 2006: 5 (Ausschnitt)

214


Zusammenfassend lässt sich im Hinblick auf die Verbreitung von IFAs sagen, dass diese vor allem im letzten Jahrzehnt von enorm wachsender Bedeutung in vielen großen internationalen Konzernen, vor allem in solchen mit Stammsitz in Europa, sind. Die Inhalte von IFAs variieren durchaus, aber einige Standardelemente, die sich in sehr vielen Rahmenregelungen finden, lassen sich identifizieren.121 Hierzu gehört in aller Regel die Bezugnahme auf die ILO-Kernarbeitsnormen und die Verpflichtung, sie im Konzern weltweit zu achten. In vielen IFAs finden sich darüber hinaus Bestimmungen zu einer angemessenen Entlohnung, zur Förderung der Qualifizierung und Berufsausbildung, zum Thema Arbeitssicherheit und Gesundheitsschutz sowie Mindestbestimmungen zu den Arbeitszeiten. Daneben finden sich meistens Ausführungen zu den Zulieferern und eventuell weiteren Geschäftspartnern, die ebenfalls zur Einhaltung der ILOKernarbeitsnormen und eventuell weiterer Mindeststandards ermutigt werden sollen. Viele, vor allem in jüngerer Zeit abgeschlossene IFAs enthalten schließlich Bestimmungen zu den Mechanismen und Organen, mit Hilfe derer die Einhaltung der Normen überprüft werden soll.122 Als ein konkretes Beispiel für ein IFA sei hier die „Erklärung zu den sozialen Rechten und den industriellen Beziehungen“ genannt, die für den Volkswagenkonzern mit weltweiter Gültigkeit zwischen dem Weltkonzernbetriebsrat, der Unternehmensleitung und dem Internationalen Metallarbeiterbund im Juni 2002 in Bratislava/Slowakei abgeschlossen wurde. Hierin bekennt sich der Konzern zur Einhaltung der „einschlägigen Konventionen der Internationalen Arbeitsorganisation“, insbesondere hinsichtlich des Vereinigungsrechtes, der Nicht-Diskriminierung, der Zwangs-, Pflicht- und Kinderarbeit, der Vergütung, der Arbeitszeiten sowie des Arbeits- und Gesundheitsschutzes. Das Unternehmen verpflichtet sich, alle Beschäftigten über die Erklärung zu unterrichten und bekennt sich zu einer Politik, die Verhaltensgrundsätze auch bei den Zulieferern zu verbreiten: „Volkswagen unterstützt und ermutigt ausdrücklich ihre Geschäftspartner, diese Erklärung in ihrer jeweils eigenen Unternehmenspolitik zu berücksichtigen. Sie sieht hierin eine vorteilhafte Basis für die gegenseitigen Beziehun121

Beispiele für IFAs finden sich unter http://www.global-unions.org/spip.php?rubrique70 und http://www.icftu.org/displaydocument.asp?Index=991216332&Language=EN sowie bei Rüb 2004, wo auch eine vom IMB entwickelte IFA-Mustervereinbarung abgedruckt ist. Für eine differenzierte Diskussion vgl. auch Brandl 2006b. 122 „The growing density of compliance monitoring regulations is evident from the fact that many of the more recent international framework agreements provide for integrating compliance monitoring in the corporate auditing process and, by the same token, in the system of annual reports. Beyond that, a growing number of the more recent agreements provide for the creation of so-called „joint monitoring groups“ whose task it is to defi ne criteria for monitoring compliance and serve as contacts in case the agreement is not observed“ (Müller et al. 2008: 7).


215

gen.“123 Formal handelt es sich bei dieser Vereinbarung um ein International Framework Agreement. Real ist es im Wesentlichen ein zwischen dem Weltkonzernbetriebsrat und der Unternehmensleitung ausgehandeltes Abkommen, bei dem der Internationale Metallarbeiterbund eher die Rolle eines ‚Vertragsnotars‘ spielte. Dies wird an der folgenden Bestimmung 2.3 deutlich: „Auf Vorschlag des Vorstandes der Volkswagen AG oder des Volkswagen-Weltkonzernbetriebsrates wird über diese Erklärung und deren Umsetzung im Rahmen der Weltkonzernbetriebsratssitzung zusammen mit Vertretern des Managements der Volkswagen AG diskutiert und beraten werden. Bei Bedarf werden angemessene Maßnahmen vereinbart.“ (ebd.: 3). Das Beispiel zeigt, dass IFAs immer in die jeweilige Unternehmenstradition und –kultur, aber auch in bestehende grenzüberschreitende Regelungen, Abkommen und Aushandlungsmechanismen der Erwerbsregulierung eingebunden sind. Entsprechend haben unterschiedliche Akteursgruppen ihr besonderes Gewicht. Dies kann neben dem Management ein bestehendes Weltgremium der Arbeitnehmervertretung sein oder auch die entsprechende GUF bzw. ihr diesbezüglicher Weltkonzernausschuss – im Falle Volkswagen ist dies vor allem der vergleichsweise starke Weltkonzernbetriebsrat. Wichtige Akteure sind außerdem nationale und europäische Arbeitnehmervertretungen. Aber auch zivilgesellschaftliche Gruppen, die öffentliche Meinung in Form der Presse und Internetöffentlichkeit (Websites, Blogs etc.) sowie andere Akteursgruppen (Politiker, Vertreter nationaler und internationaler gouvernementaler Organisationen etc.) sind häufig von Bedeutung. Nur in einem solchen erweiterten Zusammenhang lässt sich auch die Wirksamkeit der IFAs analysieren. Dies soll im Folgenden an dem recht gut dokumentierten Beispiel des Chiquita-Konzerns erläutert werden. Riisgaard (2002 und 2005) untersuchte die Möglichkeiten und Grenzen von IFAs zur Sicherung von Arbeitnehmerrechten am Beispiel von Chiquita, also eines Konzerns, der zumindest in Bezug auf das Stammsitzland (USA) und die Branche (Nahrungsmittel und Tourismus, für die die International Union of Food, Agricultural, Hotel, Restaurant, Catering, Tobacco and Allied Workers’ Associations IUF als GUF zuständig ist) nicht die Mehrheit der Konzerne mit IFA widerspiegelt, aber dennoch lehrreich im Hinblick auf die mögliche Bedeutung von IFAs ist. Außerdem ist Cuiquita mit etwa einem Viertel der Weltbananen-Exporte etwa gleichauf mit Dole einer der zwei größten Bananenproduzenten. Das entsprechende Internationale Rahmenabkommen zwischen der IUF, der Lateinamerikanischen Koordination der Bananenarbeitergewerkschaften (Latin123

Vgl. die Vereinbarung, die auf der Unternehmens-Website ebenso wie der entsprechende Nachhaltigkeitsreport abrufbar ist: http://www.vw-personal.de/www/de/sondertemplates/service/download center.html.

216


American Coordination of Banana Workers Unions, COLSIBA) und dem Konzern Chiquita wurde im Jahre 2001 abgeschlossen. Ihm waren mehrere Jahre öffentlicher Kampagnen und Verhandlungen vorausgegangen. Bereits im Frühjahr 1998 waren in verschiedenen Medien der Hauptabsatzländer von Chiquita-Bananen (z.B. der Zeitung Cincinnati Enquirer in den USA) Berichte erschienen, die den Konzern wegen Korruption von Politikern, wegen des verdeckten Besitzes von Unternehmen, wegen gesundheitsgefährdender Arbeitsbedingungen der Bananenarbeiter und wegen Einschränkung gewerkschaftlicher Betätigung scharf kritisierten. Der Konzern Chiquita selbst nahm aber diese Kritiken und das öffentliche blaming zunächst nicht sehr ernst. Dies änderte sich nachhaltig, als mehrere der großen, vor allem europäischen Abnehmer kritische Nachfragen bei Chiquita hinsichtlich der Arbeitspolitik stellten und ihren weiteren Bezug von Chiquita-Bananen in Frage stellten. In Dänemark z.B. ließ die Supermarktkette FDB als der Alleinvertreiber von Chiquita-Bananen durch mehrere unabhängige Berichte die gegen Chiquita erhobenen Vorwürfe überprüfen. Wie der damalige Präsident von Chiquita Steve Warshaw erklärte, war es vor allem diese internationale Kampagne, die den Konzern tatsächlich zu einer Revision seiner Arbeitspolitik bewog: „In the wake of particularly damaging media coverage, we embarked on a disciplined path toward corporate responsibility.“124 Die besondere Sensibilität europäischer Bananenimporeure und später von Chiquita, die dann zur Unterzeichnung des IFAs führten, hängt auch mit spezifischen politischen Rahmenbedingungen zusammen. Die Europäische Gemeinschaft schloß mit ehemaligen Kolonien europäischer Länder in Afrika, der Karibik und im Pazifik (den sogenannten AKP-Staaten) im Rahmen des LoméHandelsabkommens im Jahre 1993 auch Bestimmungen über Importerleichterungen für ‚AKP-Bananen‘ ab. Die Einfuhr von aus den AKP-Staaten kommenden Bananen wird durch niedrigere Zölle erleichtert, um die Wettbewerbsnachteile dieser in der Regel sehr armen Länder gegenüber Lateinamerika, wo etwa drei Viertel aller Bananen produziert werden, auszugleichen. Gegen diese Lomé-AKP-Bananenregelung hatten sowohl lateinamerikanische Produzenten als auch die US-amerikanische Regierung auf Druck von Chiquita und anderen US-amerikanischen Bananenvertriebskonzernen protestiert, weil dadurch der 124

Zit. nach Riisgaard 2002: 10; in einem Konzernreport von 2002 erklärt das Unternehmen: „In 1999, we compiled a list of European customers (mostly retailers) who had either inspected our farms or asked us to respond to questions about our social and environmental performance. We concluded the volume sold to these customers was „at risk,“ because they may have changed suppliers if we were unable to demonstrate our achievement of high social and environmental standards … these same customers represented 54 per cent of the total volume we sold into key European markets in 2001.“ (zit. nach Riisgaard 2002: 7).


217

freie Wettbewerb eingeschränkt werde. Nachdem das AKP-Bananenabkommen im Jahre 2001 im Sinne von weniger Handelsvorteilen für die AKP-Staaten – und damit auch zugunsten von Chiquita – geändert worden war, konnte sich Chiquita keine weiteren bzw. neuen Vorwürfe und Kritiken z.B. wegen Nichteinhaltung der Kernarbeitsnormen der ILO leisten. Umgekehrt bestand gerade in Europa (in den politischen Parteien und Regierungen sowie bei den Bananenabnehmern) vor dem Hintergrund der AKP-Staatenregelungen eine große Bereitschaft, sehr genau auf die Einhaltung der Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen in lateinamerikanischen Bananenplantagen zu achten. Das IFA enthält die ausdrückliche Verpflichtung des Konzerns, die ILOKern-Übereinkommen und das ILO-Abkommen Nr. 135 (Arbeitsmöglichkeiten und Schutz von Arbeitnehmervertretern) zu respektieren und deren Einhaltung auch bei den Zulieferern, Vertragsplantagen und Joint-Venture-Partnern einzufordern. Das Abkommen ist überall breit bekannt zu machen und seine Einhaltung von einem gemeinsam besetzten Komitee zu überwachen. Die Evaluierung der Wirksamkeit dieses IFA zeigt, dass es durchaus spürbare Verbesserungen der Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen auf den Chiquita-eigenen Plantagen gegeben hat. Nach den Recherchen von (Riisgaard 2002 und 2005) scheinen aber große Probleme nach wie vor bei den Zulieferern und auf den Vertragsplantagen von Chiquita zu bestehen. Dort hat sich die Situation nach Auskunft interviewter Arbeiter im Jahr nach der IFA-Unterzeichnung teilweise sogar verschlechtert. Denn traditionell verschlechtern sich die Erwerbsbedingungen der Beschäftigten, je weiter man in der Zulieferkette von den Endabnehmern – wie in diesem Falle Chiquita – entfernt ist. Die Endabnehmer setzen die Zulieferer unter den doppelten Druck von harter ökonomischer Konkurrenz und der Einhaltung der in den IFAs niedergelegten Mindeststandards. Für die beteiligten Einzelgewerkschaften der Plantagenarbeiter, die in der COLSIBA zusammengeschlossen sind, bestand in diesem Falle ein großes Problem darin, dass ein massives und schnelles Durchsetzen der ILO-Mindeststandards die Existenz vieler kleinerer Zulieferplantagen in Frage gestellt und damit auch zu massiven Arbeitsplatzverlusten für die dort Arbeitenden geführt hätte. Nach den Untersuchungen von Riisgaard (2002) geraten die Gewerkschaften, die auch im Bereich der Zulieferunternehmen Mitglieder organisiert haben, in einen strukturellen Widerspruch zwischen den konkreten Interessen der prekär Beschäftigten von Zulieferern und Vertragsplantagen einerseits und den allgemeinen Interessen an einer nachhaltigen Verbesserung der Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen aller Plantagenarbeiter andererseits. Dieses Problem besteht immer dann, wenn die Endnachfrager – in diesem Falle Chiquita – mit der Verlagerung von Produktions- oder Zulieferverlagerungen drohen, anstatt eine längerfristige und nachhaltige Entwicklungskooperation mit den Zulieferunterneh-

218


men einzugehen, die diesen die Einhaltung der IFA-Bestimmungen bei gleichzeitiger Aufrechterhaltung ihrer Wettbewerbsfähigkeit ermöglicht. Neben dem in der Literatur immer wieder diskutierten Problem, dass für die Überwachung der Einhaltung von IFA-Bestimmungen zu wenig praktikable Instrumente, wirksame Akteursgruppen und legale Erzwingungsmöglichkeiten gegeben sind, zeigt sich an diesem Beispiel auch ein weiteres grundlegendes Dilemma. Wenn IFAs nicht nur den Charakter von arbeitspolitischen Status-quoBeschreibungen für die großen internationalen Konzerne selbst als ‚Inseln guter Arbeitspraxis‘ haben, sondern international tatsächlich zu wirksamen Verbesserungen der Erwerbsbedingungen führen sollen, dann müssen sie auch die Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen in den gesamten Wertschöpfungsketten ins Auge nehmen. Die IFAs als Regulierungsmechanismus gehen von einem mehr oder weniger klar lokalisierbaren Zentrum – den großen internationalen Konzernzentralen – aus und sollen von dort Wirkungen bis hinein in die peripheren Unterorganisationen, Einzelunternehmen und die gesamte Zulieferkette entfalten. Solange die Ressourcen-, Informations-, Macht- und Interessenstrukturen weitgehend von diesem Zentrum-Peripherie-Verhältnis geprägt bleiben, wird diese Form der Diaspora-Internationalisierung der Erwerbsregulierung keine nachhaltigen Erfolge zeitigen können. Diaspora-Internationalisierung, die nicht mit anderen Formen der Internationalisierung wie z.B. der Glokalisierung oder Transnationalisierung verknüpft ist, hat mittelfristig nur wenige Chancen. Genau in dieser dynamischen Perspektive einer Erweiterung der Diaspora-Internationalisierung von Erwerbsregulierung sieht auch der ILO-Evaluationsreport des Chiquita-IFA eine Zukunft.125 Ein Vorschlag des Überprüfungskomitees bestand darin, das IFA in alle neuen Zulieferverträge mit Chiquita aufzunehmen. In Bezug auf die notwendige Stärkung der Peripherien fasst der Evaluationsreport zusammen: „In summary, the case shows an agreement with potential in relation to supporting local organizing.“ (Riisgaard 2002: 17).

125

Es war genau die mehrere Ebenen und Akteursgruppen integrierende und von der Peripherie initiierte Kampagne, die zu grundlegenden Veränderungen der Politik von Chiquita führte: „To achieve the agreement the banana unions employed innovative tactics of regional coordination and of alliances with solidarity groups in the major consumer markets, using public campaigns against Chiquita targeting supermarket chains and consumers. This paper argues that such international agreements show a promising way to defend and advance workers rights within MNEs, allowing trade unions to develop a sophisticated multi-level response to the challenges of MNEs geographically dispersed production systems and outsourcing strategies. More broadly the strategies show innovative possibilities for unions to work with non-governmental organizations (NGOs) to secure respect for basic workers rights within MNEs“ (Riisgaard 2002: 10).


219

Während die ausschließlich zwischen Management und Arbeitnehmervertretungen auf der Ebene internationaler Unternehmen ausgehandelten Verträge und freiwilligen Erklärungen von einem mehr oder weniger deutlichen Kraftund Machtzentrum ausgehen und hierum gruppiert sind, besteht bei den Internationalen Rahmenabkommen durch die Einbeziehung der entsprechenden GUFs eine neue, zumindest vom Prinzip her multi-polare Aushandlungskonstellation. Die Möglichkeiten der ‚sozialen Schließung‘ auf Unternehmensebene und der Verfolgung eines ‚Betriebssyndikalismus‘, bei dem nur die Interessen der jeweils in dem entsprechenden Unternehmen Beschäftigten berücksichtigt werden, sind hier wesentlich eingeschränkter. Gerade weil solche IFAs in der Regel bei einer deutlichen Diaspora-Konstellation der internationalen Erwerbsregulierung ihren Anfang nehmen, hängen die Chancen der weltweiten Umsetzung sehr stark von der relativen Unabhängigkeit und Durchsetzungsfähigkeit der jeweiligen lokalen Arbeitnehmervertretungs- und Gewerkschaftsorganisationen ab. Entsprechend resümiert Riisgaard (2005: 731) die Grenzen und Möglichkeiten von IFAs: „The study further shows an important alternative to NGO and business defined voluntary regulation initiatives that exclude workers. IFAs, although not without problems, allow worker representation at the corporate level as well as provide unions with a place in monitoring agreement-compliance. IFAs thereby constitute a sophisticated multilevel response to the challenges of MNE’s geographically dispersed production systems and outsourcing strategies, creating space for union organizaing and social dialogue.“ In eine ähnliche Richtung argumentieren Müller et al. (2008: 10) im Hinblick auf die mögliche Ausbreitung von IFAs und auf ihre Bedeutung für die Internationalisierung der Erwerbsregulierung. Sie schätzen die geographische und zahlenmäßige Ausbreitung der IFAs als eher auf Europa und eine vergleichsweise kleine Anzahl aller internationalen Konzerne beschränkt ein. Gleichwohl hätten die Gewerkschaften mit den IFAs ein innovatives Instrument für die grenzüberschreitende Erwerbsregulierung und auch für die Stärkung ihrer internationalen Konföderationen entwickelt. Wie schwierig sich die Umsetzung von IFAs, die von deutschen Konzernen abgeschlossen wurden, in einem Land wie Mexiko gestaltet, haben Hessler et al. 2007 anhand von Fallstudien aufgezeigt. Wie bereits mehrfach betont, ist eine angemessene Beurteilung der Chancen und Probleme einer grenzüberschreitenden Erwerbsregulierung durch die IFAs nur in der Perspektive der sich entwickelnden internationalen Netzwerktextur als Ganzes möglich. So hängt die Zukunft der IFAs auch davon ab, inwieweit sich in den jeweils betroffenen Ländern gewerkschaftliche, aber auch zivilgesellschaftliche und Unternehmensstrukturen zur nachhaltigen Implementation der entsprechenden Bestimmungen entwickeln können. Die im nächsten Kapitel 9 zu

220


behandelnden Typen internationaler Erwerbsregulierung sind dabei ebenso im Hinblick auf ihre möglichen Synergieeffekte mit den IFAs zu berücksichtigen.

9 Zertifizierungen, Monitoring und Kampagnen

9

221

Zertifizierungen, Monitoring und Kampagnen


In den bisherigen Kapiteln wurden verschiedenste Formen der Erwerbsregulierung behandelt, die über die Grenzen nationalstaatlicher Bestimmungen und Mechanismen hinausweisen. Dabei spielten die Konventionen der ILO und speziell die Kernarbeitsnormen als normativer und globaler Referenzpunkt eine besondere Rolle. Sie haben inzwischen Eingang in vielfältige internationale Verträge, in freiwillige Absichtserklärung von Unternehmen und auch in die zuvor behandelten IFAs gefunden. Das Kapitel 7 über den europäischen Sozialen Dialog und die Euro-Betriebsräte hat gezeigt, dass erwerbsrelevante europäische Gesetze in einem komplexen Verfahren durch das europäische Parlament, die Europäische Kommission und die Vertreter der souveränen Mitgliedsländer verabschiedet und dadurch Kompetenzen zur Normenaushandlung und Festlegung im Hinblick auf spezifische Gegenstandsbereiche widerum an definierte Akteursgruppen subsidiär delegiert werden. In diesem Sinne sind durch die Richtlinien zum sozialen Dialog die europäischen Arbeitgeber- und Gewerkschaftsverbände autorisiert, autonom Vereinbarungen zu treffen oder Vereinbarungsvorschläge in die europäischen Normensetzungsprozeduren einzuspeisen. Im vorangehenden Kapitel 8 schließlich wurden die auf internationale Konzerne bezogenen Möglichkeiten der Erwerbsregulierung behandelt. Neben den unilateralen Aktivitäten der Unternehmensleitungen und der entsprechenden Gewerkschaften erwiesen sich die wiederum prozedural angelegten festen bilateralen Strukturen der Information, Konsultation und Mitentscheidung etwa durch Weltkonzernbetriebsräte als neues Regulierungsinstrument. Die im letzten Jahrzehnt immer bedeutsamer gewordenen Internationalen Rahmenabkommen wiederum sind feste verbindliche Verträge zwischen Unternehmensleitungen, internationalen Arbeitnehmervertretungsorganen und der entsprechenden internationalen Branchengewerkschaft (GUF). Alle bisher beschriebenen Strukturen und Mechanismen der internationalen Erwerbsregulierung beschäftigten sich vorrangig mit Verfahren der Aushandlung und Definition bestimmter Mindestnormen und mit der Festlegung bi- oder trilateraler Strukturen mit besonderer Betonung der prozeduralen Aspekte von Normensetzung und Aushandlungsprozessen.

222


9.1 Erwerbsbezogene Zertifizierungen An vielen Stellen wurde bereits auf ein entscheidendes Defizit der bisher besprochenen Strukturen und Mechanismen der Erwerbsregulierung verwiesen: Zwischen der vergleichsweise generellen Definition materialer Normen (etwa der Kernarbeitsnormen der ILO oder weiterer Bestimmungen in IFAs) und der Festlegung eher prozeduraler Normen für deren Aushandlung und Überprüfung klafft eine große Lücke: die Spezifizierung von Verfahren der Evaluation und Überwachung der getroffenen Vereinbarungen. Hiermit ist ein wichtiger Aspekt des weiten Bereiches von Zertifizierungen, Labels und Monitoring angesprochen. Unter Zertifizierung kann ganz allgemein ein formalisiertes Verfahren verstanden werden, durch welches die Einhaltung bestimmter Standards für Produkte und Prozesse durch dafür autorisierte Organe gemessen und gleichsam ‚amtlich‘ festgestellt sowie in der Regel durch ein Zeugnis oder Zertifikat bestätigt wird. Historisch geht die Grundidee der Zertifizierungen Jahrhunderte zurück. Die mittelalterliche Münzprägung und Festlegung bestimmter Längen- und Gewichtsmaße war eine geradezu notwendige Voraussetzung für die Belebung des Handels, vor allem des Fernhandels. Mit der Industrialisierung verbreiteten sich dann vor allem die Bemühungen um eine Standardisierung technischer Normen. Die Geschichte der Internationalen Organisation für Standardisierung (ISO) ist ein beredtes Beispiel für die enorme Produktivität, die der Gedanke der Standardisierung entfaltete. Noch heute zeugen metrische und Zoll-Gewindemaße von den Schwierigkeiten, so einfache Dinge wie Schrauben für ein Fahrrad oder Bücherregal vergleichbar und international austauschbar zu definieren und dann zu produzieren. Die ISO legte und legt, ähnlich wie in Deutschland z.B. auch der Verein Deutscher Ingenieure VDI, nicht nur Schraubenmaße, sondern auch die Standardabmessungen von Papier (Letter-Format in den USA und anderen Ländern, DIN A4-Format in Deutschland) fest, sondern auch in immer ausdifferenzierterer Weise Standards für die Produktion, Sicherheit und Entsorgung von Gütern. Dabei lassen sich seit den letzten Jahrzehnten des 20. Jahrhunderts verschiedene, auch für das hier interessierende Thema der Erwerbsregulierung relevante Veränderungen feststellen. So lässt sich ein Wandel von produktbezogenen zu prozessbezogenen Definitionen und Verfahren beobachten.126 Gleichzeitig fand die Grundidee der Normierung und Standardisierung von Produkten und Verfahren auch massiv Eingang in Themenbereiche, die eher ‚weiche‘ Gegenstände wie z.B. umweltgerechtes oder soziales Unternehmensverhalten oder 126

Vgl. http://www.iso.org/iso/home.htm, http://www.vdi.de/ und http://www.balanced-scorecard. de/.


223

Aspekte von Nachhaltigkeit von Produkten und Prozessen beinhalten. Inzwischen ist eine kaum noch zu überblickende Dienstleistungsbranche lokaler, nationaler und internationaler Organisationen entstanden, die Aufgaben im Bereich von Zertifizierungen und Labeling übernehmen. Hierfür sollen im Folgenden einige Beispiele gegeben werden. Dabei wird der Begriff Zertifizierungen auf (Unternehmen-)Organisationen und entsprechende Produktionsverfahren und -prozesse bezogen und der Begriff Labeling vor allem für produktbezogene Standardisierungstätigkeiten benutzt. In der wissenschaftlichen und alltagssprachlichen Verwendung werden die Begriffe Zertifizierung und Labeling oft synonym verwendet. Hier wird die Unterscheidung gemacht, dass Zertifizierungen auf Organisationen und Verfahren bezogen sind und die Vergabe von Labels auf Produkte orientiert ist. Ein recht einfaches Beispiel für erwerbsbezogene Zertifizierungen sind in Deutschland ‚Arbeit Plus‘ und der DGB-Index ‚Gute Arbeit‘.127 Arbeit Plus entstand als eine Initiative der Evangelischen Kirche in Deutschland. Auf dem Kirchentag des Jahres 1997 in Leipzig sagte der damalige Kirchentagspräsident Rainer Meusel in seinem Schlussgottesdienst: „Wer neue Arbeitsplätze schafft, sollte ein Gütesiegel erhalten.“ Seit 1999 wird nun ein solches bundesweites Gütesiegel durch die EKG verliehen.Sie zielt darauf ab, Unternehmen zu identifizieren, die sich im Hinblick auf gesellschaftliche Verantwortung und Zukunftsfähigkeit besonders verdient gemacht haben. Dazu werden eingehende Bewerbungen von Unternehmen um die Arbeit Plus-Auszeichnung nach vier thematischen Bereichen (Lebenschancen, Beteiligungschancen, Entfaltungschancen, Sozialkultur) mit insgesamt 20 Einzelbewertungen durch ein unabhängiges Vergabegremium beurteilt. Es sollen Unternehmen aus möglichst vielen Wirtschaftsbranchen mit diesem Instrument angesprochen werden. Normalerweise werden einmal pro Jahr die Unternehmen, die jeweils das Siegel Arbeit Plus verliehen bekommen, öffentlich in einer feierlichen und pressewirksamen Veranstaltung vorgestellt. Auf dem Kirchentag 2007 in Köln wurde dieses Siegel bereits zum achten Mal an sozial nachhaltig wirtschaftende Unternehmen vergeben. Dabei erhielten acht Unternehmen diese Auszeichnung für zukunftsweisende Beschäftigungsmodelle. Etwas später als die Evangelische Kirche in Deutschland begann auch der deutsche Gewerkschaftsbund selbst, ein Zertifikat für gute Arbeit zu entwickeln. Der DGB-Index Gute Arbeit beruht auf einer für Deutschland repräsentativen Befragung von über 6.000 Arbeitnehmern und erhebt im Wesentlichen die Beurteilungen der Befragten im Hinblick auf die drei Teilaspekte Ressourcen, Belas127

Vgl. http://www.arbeit-plus.de/ und http://www.dgb-index-gute-arbeit.de/.

224


tungen und Einkommen/Sicherheit. Als Ergebnis der Auswertungen eines relativ ausführlichen Fragenkatalogs wird ein Index gebildet, der die mittlere Zufriedenheit der Befragten mit ihren Erwerbsbedingungen angibt. Grundsätzlich ermöglicht dieser Index eine vergleichende Perspektive im Zeitverlauf (etwa die Entwicklung der subjektiv wahrgenommenen Erwerbsbedingungen von Jahr zu Jahr) und auch einen Querschnittsvergleich etwa nach Branchen oder Berufsgruppen. Er liefert somit eine Kennzahl für die Qualität der Arbeit aus der Sicht der Beschäftigten. Nach mehrjähriger wissenschaftlicher Vorarbeit wurde dieser Index im Jahre 2007 zum ersten Mal erhoben. Inzwischen wird im Rahmen dieses Index auch eine Fortbildung und Zertifizierung zum ‚Gute Arbeit-Berater‘ angeboten.128 Beide hier beschriebenen Zertifizierungsverfahren sind auf die Bundesrepublik Deutschland begrenzt. Sie liefern vor allem Beispiele aus jüngerer Zeit, wie sich die Logik von standardisierten Bewertungen und Zertifizierungen aus dem unmittelbaren Produkt- und Produktionsbezug hin zu zentralen Aspekten der Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen ausgebreitet hat. Auf internationaler Ebene haben sich in den letzten zwei Jahrzehnten sehr viele Zertifizierungsmechanismen fest etabliert, die in aller Regel erwerbsrelevante Kriterien mit Aspekten der Nachhaltigkeit kombinieren. Eine solche internationale Zertifizierung ist z.B. mit den Dow Jones Sustainability Indexes (DJSI) gegeben. Über den DJSI werden Unternehmen nach den Gesichtspunkten nachhaltigen Wirtschaftens systematisch untersucht und nach Branchen gegliedert. Die jeweils 40 bzw. 80 jeweils am besten bewerteten Unternehmen werden für die Weltebene sowie für verschiedene Weltregionen in entsprechende Indizes aufgenommen.129 So enthält der Index DJSI World mehr als 300 Unternehmen, die entsprechend der Indexkriterien das Zehntel der am nachhaltigsten wirtschaftenden Konzerne aus dem Dow Jones Wilshire Global Index repräsentieren.130 In die DJS-Indices gehen neben wirtschaftlichen und umweltbezogenen relativ viele erwerbsbezogene Kriterien ein (vgl. Tabelle 9.1).

128

Zu den Ergebnissen für 2008 vgl. http://www.dgb-index-gute-arbeit.de/dgb-index_2008, zur Fortbildung vgl. http://www.dgb-index-gute-arbeit.de/fortbildung. 129 Vgl. http://www.sustainability-index.com/ und http://de.wikipedia.org/wiki/Dow_Jones_Sustain ability_Index; vgl. als frühe kritische Diskussion hierzu Cerin/Dobers 2000. 130 Vgl. http://www.sustainability-index.com/07_htmle/indexes/djsiworld_keyfacts.html: vgl. allgemein als Überblick auch Schäfer et al. 2006.


225

Tabelle 9.1: DJSI-Kriterien für Unternehmensnachhaltigkeit Dimension Economic

Criteria Codes of Conduct / Compliance / Corruption&Bribery Corporate Governance Risk & Crisis Management Industry Specific Criteria

Weighting (%) 6.0 6.0 6.0 Depends on Industry

Environment

Environmental Reporting* Industry Specific Criteria

3.0 Depends on Industry

Social

Corporate Citizenship/ Philanthropy 3.0 Labor Practice Indicators 5.0 Human Capital Development 5.5 Social Reporting* 3.0 Talent Attraction & Retention 5.5 Industry Specific Criteria Depends on Industry *Criteria assessed based on publicly available information only Quelle: http://www.sustainability-index.com/07_htmle/assessment/criteria.html

Im Rahmen des DJSI-Systems wurden inzwischen recht ausdifferenzierte Methoden der Datenerhebung, des Monitoring und der Verifikation entwickelt. Die Einhaltung dieser Mechanismen und Verfahren wird wiederum durch eine externe Prüfungsgesellschaft bestätigt.131 Der DJSI ist nun keineswegs nur als eine Spielwiese für philanthrope Betrachtungen einzuschätzen. Er hat sich vielmehr – und dies dürfte nach den Erfahrungen der Finanzkrise von 2008 noch bedeutsamer werden – zu einem wichtigen Investitionskriterium für Anleger und zu einem Beurteilungsmaßstab für die Solidität von Unternehmen entwickelt. Große institutionelle Anleger wie z.B. Rentenfonds sind im Sinne des Risikomanagements darauf angewiesen, einen erheblichen Teil ihrer Investitionen in langfristig berechenbare Fonds und Aktienpakete von Unternehmen zu steuern. Hierbei haben Indices wie der DJSI eine wichtige Signalfunktion. Je differenzierter solche Indizes nicht nur aus der Perspektive von Anlagesicherheit und nachhaltiger Bonität von Unternehmen, sondern auch unter dem Gesichtspunkt menschenwürdiger und guter Arbeit, der Einhaltung der ILO-Kernarbeitsnormen sowie der Partizipation der Beschäftigten ausgestaltet werden, desto wirksamer können sie eine wichtige Rolle in der emergierenden Textur internationaler Erwerbsregulierung spielen. Ein letztes hier zu erwähnendes Beispiel ist der Social Accountability International Standard SA8000. Dieser zielt wesentlich direkter als der DJSI auf die Erwerbsbedingungen: „Our mission is to promote human rights for workers 131

Vgl. http://www.sustainability-index.com/07_htmle/assessment/overview.html.

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around the world as a standards organization, ethical supply chain resource, and programs developer.“132 Das Hauptinstrument von SA8000 ist die Zertifizierung von Unternehmen nach einem Kriterienkatalog, der sich aus insgesamt 16 ILOKonventionen und weiteren erwerbsrelevanten Bestimmungen ergibt.133 Dabei wird durch vielfältige Beratungs- und Trainingsangebote eine Politik der Unterstützung von Unternehmen verfolgt, die eine Zertifizierung anstreben. Insgesamt sind inzwischen mehr als 1.800 Unternehmen in fast 70 Ländern und ebenso vielen Branchen nach dem SA8000-Standard zertifiziert; diese Unternehmen beschäftigen insgesamt fast eine Millionen Arbeitnehmer.134 Schon hieran lässt sich erkennen, dass mit einem Instrument wie der SA8000-Zertifizierung durchaus sehr viele internationale Unternehmen für eine nachhaltige erwerbsbezogene Entwicklungsstrategie gewonnen werden können. Die tatsächlichen Wirkungen bedürfen sicherlich ähnlich wie in den anderen Fällen vielfältiger empirischer Erforschung.135 Bereits diese wenigen Beispiele zeigen die enorme Vielfalt an möglichen Vorgehensweisen der Zertifizierung. Ein erster Aspekt, nach dem sich die dargestellten Zertifizierungen unterscheiden, betrifft das Ziel der Zertifizierung. Im Falle des Arbeit Plus-Zertifikats geht es um die Verleihung eines bestimmten Siegels an wenige ausgewählte Unternehmen, die dieses dann für einen bestimmten Zeitraum als Ausweis ihrer sozialen Verantwortung führen können. Letztlich können Zertifizierungsverfahren hier nur zu zwei Ergebnissen (ja oder nein) führen. Anders verhält es sich bei dem Index Gute Arbeit, der einen Durchschnittswert für subjektiv wahrgenommene Erwerbsbedingungen angibt und für den die Datenerhebung auf der Ebene von zufällig ausgewählten Arbeitnehmern, nicht aber Unternehmen organisiert ist. Beim DJSI handelt es sich um ein zusammengesetztes Verfahren. Denn zum einen geht es um die (dichotome) Zugehörigkeit oder Nicht-Zugehörigkeit zum Index der 40 oder 80 am nachhaltigsten wirtschaftenden Unternehmen; zum anderen geht es auch um die (ordinale) Positionierung aller einzelnen Unternehmen entsprechend eines Rankings. Beim SA8000-Index geht es wiederum um die international gültige Verleihung eines Zertifikats, welches zwar dichotom ausgestaltet ist (Ja/Nein-Entscheidung), gleichwohl die Erreichung der Zertifizierung als einen längerfristigen und systematischen Prozess von Organisationsentwicklung auffasst. 132

http://www.sa-intl.org/index.cfm?fuseaction=Page.viewPage&pageId=472. Vgl. http://www.sa-intl.org/_data/n_0001/resources/live/2008StdEnglishFinal.pdf. 134 Vgl. http://www.saasaccreditation.org/certfacilitieslist.htm, 135 Zu Kritiken am SA8000-Index vgl. http://www.bitc.org.uk/resources/position_papers/sa8000.html und Leipziger 2009. Für weitere Indices vgl. z.B. FTSE4Good unter http://www.ftse.com, ESI unter http://www.ethibel.org/, CSR-Tests der Stiftung Warentest unter http://www.test.de/, Domini 400 unter http://www.domini.com/ und SRI unter http://www.siricompany.com/. 133


227

Eine zweite wichtige Frage, nach deren Beantwortung sich die Zertifizierungen zum Teil sehr stark unterscheiden, betrifft den gesamten Zertifizierungsprozess. In einigen Fällen führen die Organisationen, welche den Zertifizierungstitel letztlich aussprechen (Dow Jones), Evangelische Kirche in Deutschland, SA 8000) selbst in Eigenverantwortung und mit eigenen Mitarbeiterstäben bzw. einge ladenen Experten die notwendigen Prüfungen durch. In anderen Fällen (Gute Arbeit) beauftragt die nach außen zertifizierende Organisation (der DGB) ein ‚Subunternehmen‘ mit den entsprechenden Datenerhebungen und Messungen (DGBIndex Gute Arbeit GmbH). Eine weitere Möglichkeit besteht darin, dass die zertifizierende Einrichtung selbst Verfahren der Zertifizierung von Zertifizierern einrichtet und somit einen festgelegten Kreis von Organisationen schafft, die autorisiert sind, bestimmte Zertifizierungen durchzuführen (z.B. SA8000 Auditoren). Ein dritter wichtiger Aspekt der Zertifizierungen betrifft die wesentlichen Themenbereiche, die hierdurch erfasst werden. Hierbei können grob Umweltaspekte, verbraucherbezogene Kriterien, unmittelbar arbeitsbezogene Themen sowie gesamtgesellschaftliche Aspekte unterschieden werden. Ein letzter wichtiger Gesichtspunkt von Zertifizierungsverfahren schließlich ist die Frage der Dauer und möglichen Prozesshaftigkeit der Zertifizierung. Zertifikate werden normalerweise mit einer einmaligen Entscheidung für begrenzte Zeit erteilt. In aller Regel sind Zertifikate also zeitlich befristet und müssen regelmäßig neu erworben werden. Manchmal sehen Zertifikate auch verschiedene Stufen im Zertifizierungsprozess vor. So wird z.B. landwirtschaftlichen Betrieben, die von konventioneller auf ökologische Produktion umstellen wollen, für einige Jahre der Status ‚Umstellungsbetriebe‘ gegeben. Erst danach und nach einer weiteren Überprüfung kann ein bestimmtes Zertifikat (z.B. Neuland, Bio oder Demeter) verliehen werden. Die Abbildung 9.1 fasst wesentliche Aspekte der sich immer weiter ausdifferenzierenden Zertifizierungslandschaft zusammen. Es wird deutlich, dass es keinen One-Best-Way gibt, sondern nur spezifische Lösungen, die den jeweiligen Umständen und Anforderungen der Organisationen und der von ihnen verfolgten Ziele sowie der organisationalen Umwelten, in denen sie agieren, angemessen sind. Es wird aber auch ersichtlich, dass eine geradezu explosionsartige Entwicklung ganz spezifischer Instrumente für die explizite und überprüfbare Standardisierung erwerbsbezogener Normen und für entsprechende Messungen eingesetzt hat. Denn der größte Teil der in Abbildung 9.1 dargestellten Mechanismen ist in den letzten zwei Jahrzehnten entstanden. Alle großen in den vorangegangenen Kapiteln bereits erwähnten Organisationen wie z.B. die ILO, die Weltbank, der IMF, die OECD, die internationalen Gewerkschaften und viele internationale Konzerne haben inzwischen sehr detaillierte Kriterienkataloge für ihre Zertifizierungsmaßnahmen und Methodenbeschreibungen für deren Überprüfung entwi-

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ckelt. Ein gutes Beispiel hierfür ist das von der ILO im Jahre 2007 herausgegebene „Toolkit for Mainstreaming Employment and Decent Work“ (ILO 2007). Interessant ist in diesem Zusammenhang auch der sehr ausführliche Kriterienkatalog, der vom ITUC im Jahre 2008 zur Arbeit mit den Zertifizierungskriterien der Global Reporting Initiative (GRI) veröffentlicht wurde (ITUC 2008), sowie das vom National Research Council der National Academies in Washington herausgegebene umfassende Werk Monitoring International Labor Standards (National Academy of Sciences 2004). Eine wichtige akademische Studie zur Entwicklung eines Indikatorenssystems für die Messung der Qualität von Industriellen Beziehungen hat Weiler (2003) vorgelegt. Abbildung 9.1:

Übersicht verschiedener Zertifizierungsinstrumente

Quelle: http://www2.wiwi.hu-berlin.de/institute/im/csr/en_service_standards.html.

9.2 Erwerbsbezogenes Labeling und Monitoring Viele der bisher unter dem Stichwort Zertifizierungen behandelten Probleme treffen auch für die Prinzipien des Labeling zu. Beim Labeling geht es nicht darum, eine Organisation, ein Wirtschaftsunternehmen oder auch eine komplexe Wertschöpfungskette auf die Einhaltung bestimmter explizierter Normen hin zu überprüfen. Es geht beim Labeling vielmehr in der hier verstandenen Definition um die Zuweisung eines bestimmten Siegels zu Produkten. Die Anzahl produkt-


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bezogener Labels ist kaum noch überschaubar, ihr Schwerpunkt liegt in Bereichen wie technische Sicherheit, Umweltverträglichkeit, Energieverbrauch/Sparsamkeit und Gesundheitsverträglichkeit. Einige dieser Labels sind aber auch explizit und sogar teilweise in erster Linie auf die Einhaltung von erwerbsrelevanten Normen ausgerichtet. Hierzu gehören etwa die Labels Fair Trade und Rugmark sowie Flower Label Program.136 Für die Vergabe von Labels werden in aller Regel komplexe Dienstleistungen entsprechender Prüforganisationen in Anspruch genommen. Unter Monitoring schließlich kann der umfassende Prozess des Beobachtens, Messens, Evaluierens bestimmter korporativer und kollektiver Akteure (Unternehmen, Verbände etc.) verstanden werden, wobei spezifische Kriterien hierfür definiert werden. Monitoring kann durch professionelle korporative Organisationen wie z.B. gewinnorientierte oder gemeinnützige Agenturen oder auch als unabhängiges Monitoring durch Basisinitiativen oder zivilgesellschaftliche NGOs als kollektive Akteure erfolgen. In aller Regel ist das Monitoring ein wichtiger Bestandteil von Zertifizierungs- und Labelingprozessen. So findet z.B. Monitoring als der mittlere operative Teil zwischen einer ersten Evaluation, dort erfolgenden Auflagen, dem Verfolgen von Veränderungen eben durch Monitoring und der dann später erfolgenden Zertifizierung statt (etwa im Rahmen der prozessorientierten Zertifizierungen für den DJSI). Monitoring kann aber auch nach der Verleihung von Zertifikaten und Labels, nach Freiwilligen Unternehmenserklärungen, der Verabschiedung von IFAs oder aufgrund von massiven Kritiken am Verhalten internationaler Konzerne als unabhängige kritische Beobachtung durchgeführt werden, deren Adressat vornehmlich die öffentliche Meinung ist. Ein Monitoring kann allerdings auch breiter und fallbezogen eingesetzt werden, etwa um für bestimmte Länder die Einhaltung von Konventionen zu überprüfen. Ein systematisches Monitoring kann auch ein großer internationaler Konzern selbst fallbezogen in Auftrag geben, etwa um in bestimmten Abständen die Umsetzung von freiwilligen Verhaltensrichtlinien zu überprüfen und hieraus organisationsbezogene Konsequenzen zu ziehen (ohne dass mit diesem Monitoring unbedingt Zertifizierungen oder Labels verbunden sein müssen). Ein gutes Beispiel für die Bestrebungen im Bereich des Monitoring ist die sogenannte Global Reporting Initiative GRI. GRI ist aus einem gemeinsamen Projekt von CERES, einer US-amerikanischen Umweltschutzorganisation, und UNEP, dem Umweltprogramm der Vereinten Nationen, seit 1997 entstanden und wurde 2002 als unabhängige Non-for-Profit-Organisation gegründet. GRI beschäftigt in seiner Zentrale in Amsterdam etwa 30 Angestellte und erhält finan136

Vgl. http://www.transfair.org/, http://www.rugmark.de/ und http://www.fairflowers.de/.

230


zielle Unterstützung durch die EU, die niederländische Regierung sowie andere governementelle Organisationen.137 Das Hauptziel von GRI ist, dass „die Veröffentlichung der wirtschaftlichen, umweltbezogenen und sozialen Leistung genauso selbstverständlich ist wie die von Finanzreports, und dass sie wichtig ist für Organisationserfolg.“138 Hierzu will GRI vor allem transparente und verlässliche Daten und entsprechende Berichtswesen als Netzwerk über die Grenzen einzelner Organisationen hinaus entwickeln. Diese Zielsetzung wurde in enger Beziehung zu der Global Compact-Initiative der UN (vgl. Abschnitt 8.1) ausgearbeitet. Unternehmen, die der Global Compact-Initiative beitreten, wird nahegelegt, ihre Berichte nach den GRI-Kriterien auszurichten (ITUC 2008: 13f.). In den Jahren 2000, 2002 und 2006 wurden jeweils weiterentwickelte Sustainability Reporting Guidelines vorgestellt, die genaue Vorschläge enthalten im Hinblick auf die Inhalte, die Qualität und die Grenzen von Nachhaltigkeitsberichten, die von Organisationen angefertigt werden. Die in 2006 vorgestellte dritte Version dieser Richtlinien ist inzwischen als G3 Guidelines zu einem festen Begriff und Standard für die Erstellung von Nachhaltigkeitsberichten geworden. Diese G3 Guidelines enthalten neben wirtschaftlichen auch umweltbezogene und soziale Indikatoren, wobei die ‚soziale Leistungsfähigkeit‘ nach den vier Aspekten Arbeitspraktiken/Gute Arbeit, Menschenrechte, Gesellschaft und Produkverantwortung sehr stark ausdifferenziert ist. Allein die Kriterien des Unterpunktes Arbeitspraktiken/Gute Arbeit enthalten insgesamt 14 verschiedene Indikatoren, die jeweils im Einzelnen definiert und deren Messung genau beschrieben ist (vgl. Tabelle 9.2). Diese 14 Indikatoren sind zudem in Kernindikatoren (core) und Zusatzindiktatoren (additional) unterteilt. Obwohl – oder vielleicht gerade weil – die Global Compact-Initiative der Vereinten Nationen bei gewerkschaftlichen und links-kritischen Akteursgruppen durchaus auf starke Kritik stieß, befasste sich der neugebildete Internationale Gewerkschaftsbund ITUC (vgl. Abschnitt 5.3.4) sehr ausführlich mit den G3 Guidelines der GRI und verfasste die sehr ausführliche Stellungnahme „Ein Gewerkschaftsleitfaden zu den GRI-Richtlinien für Nachhaltigkeitsberichte“ (ITUC 2008). Hierin werden nicht nur die gewerkschaftlichen Positionen zu den einzelnen Grundsätzen der GRI-Richtlinien formuliert (vgl. Tabelle 9.3), sondern es werden auch sehr konkrete Vorschläge zur Operationalisierung und Messung der erwerbsrelevanten Indikatoren gemacht (vgl. ebd.: 46ff.).

137

Vgl. zur Geschichte http://www.globalreporting.org/AboutGRI/WhatWeDo/OurHistory/ sowie http://www.ceres.org/ und http://www.unep.org/; zu Sponsoren vgl. http://www.globalreporting.org/ AboutGRI/Funding/. 138 Vgl. http://www.globalreporting.org/AboutGRI/.


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Tabelle 9.2: GRI-Indikatoren für Arbeitspraktiken/Gute Arbeit Labor Practices & Decent Work Employment LA1 Total workforce by employment type, employment contract, and region. (Core) LA2 Total number and rate of employee turnover by age group, gender, and region. (Core) LA3 Benefits provided to full-time employees that are not provided to temporary or part-time employees, by major operations. (Additional) Labor/Management Relations LA4 Percentage of employees covered by collective bargaining agreements. (Core) LA5 Minimum notice period(s) regarding significant operational changes, including whether it is specified in collective agreements. (Core) Occupational Health and Safety LA6 Percentage of total workforce represented in formal joint management-worker health and safety committees that help monitor and advise on occupational health and safety programs. (Additional) LA7 Rates of injury, occupational diseases, lost days, and absenteeism, and number of work-related fatalities by region. (Core) LA8 Education, training, counseling, prevention, and risk-control programs in place to assist workforce members, their families, or community members regarding serious diseases. (Core) LA9 Health and safety topics covered in formal agreements with trade unions. (Additional) Training and Education LA10 Average hours of training per year per employee by employee category. (Core) LA11 Programs for skills management and lifelong learning that support the continued employability of employees and assist them in managing career endings. (Additional) LA12 Percentage of employees receiving regular performance and career development reviews. (Additional) Diversity and Equal Opportunity LA13 Composition of governance bodies and breakdown of employees per category according to gender, age group, minority group membership, and other indicators of diversity. (Core) LA14 Ratio of basic salary of men to women by employee category. (Core) Quelle: http://www.globalreporting.org/ReportingFramework/G3Guidelines/ und http://www.global reporting.org/ReportingFramework/G3Online/

In einem größeren Zusammenhang betrachtet eröffnen sich damit weit reichende neue Möglichkeiten der grenzüberschreitenden Erwerbsregulierung. Denn globale Berichterstattung zu bestimmten thematischen Schwerpunktbereichen von Unternehmensaktivitäten findet bereits seit mehr als einem Jahrhundert statt.

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Dies betrifft etwa die Jahresberichte und -bilanzen großer börsennotierter Unternehmen. Seit etwa zwanzig Jahren haben nun aber viele internationale Konzerne begonnen, regelmäßig auch Umweltberichte, Sozialberichte, CSR-Berichte oder allgemein Nachhaltigkeitsberichte zu veröffentlichen. Hiermit sind neue Diskursfelder für das gesellschaftliche Verhalten von Unternehmen entstanden, und die großen internationalen Konzerne müssen sich in diesen neuen Terrains dauerhaft legitimieren. Indem Gewerkschaften und andere zivilgesellschaftliche Gruppen die damit verbundenen Zertifizierungs-, Monitoring- und Labelingprozesse genauer unter die Lupe nehmen, erweitern sich die erwerbsbezogenen Regelungsgegenstände und -arenen ganz erheblich. Insgesamt bietet die gegenwärtige Entwicklungsdynamik von Zertifizierungen, Labels und Monitoring ein äußerst dynamisches und interessantes Feld sowohl für Praktiker wie für wissenschaftliche Untersuchungen. Die hier nur angedeuteten Werkzeuge und Mechanismen sind in gewisser Hinsicht als ein Bindeglied zwischen den formalen Normendefinitionen einerseits und den praktischen Interessenvertretungsstrukturen in den Organisationen andererseits zu verstehen. Die Entwicklung dieser Instrumente folgt dabei sehr komplexen Pushund Pull-Dynamiken. Einerseits entwickeln große internationale Unternehmen von sich aus die Instrumente eines systematischen ‚Sozialcontroling‘ weiter, weil sie diese Mittel in einer immer komplexer und unübersichtlicher werdenden Welt für ihre Außenlegitimation und zunehmend auch für die Steuerung und das Management der eigenen Organisation benötigen. Andererseits beklagen gerade Gewerkschaften, andere kritische Nichtregierungsorganisationen und auch staatliche Stellen nicht selten die Unverbindlichkeit einseitiger unilateraler Erklärungen und fordern zur Erhöhung der Glaubwürdigkeit den Ausweis bestimmter präziser und neutraler Zertifizierungen und entsprechender transparenter Instrumente ein. Schließlich entwickeln kleine Beratungsbüros und große internationale Consultingfirmen ihre Geschäftsfelder systematisch in die Richtung von Zertifizierungen, Labels und Monitoring weiter. Öffentliche Auftraggeber wie z.B. Entwicklungshilfeagenturen oder Organisationen der humanitären Hilfe sind zwingend auf bestimmte Monitoring-Systeme verpflichtet, um die sachgerechte Ausgabe öffentlicher Mittel nachzuweisen.


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Tabelle 9.3: Gegenüberstellung GRI-Richtlinien und gewerkschaftliche Vorschläge G3 Guidelines Requirements Goals Organisation goals relevant to labour aspects and linkage to universal standards

Policy Brief policy describing commitment to labour or human rights aspects

Organisational Responsibility most senior position with operational responsibility for labour aspects, or Explanation of how operational responsibility is divided Training and Awareness Procedures related to training and raising awareness in relation to the labour aspects Monitoring and Follow up Procedures related to monitoring those corrective and preventive actions including related to the supply chain Additional Contextual Information successes and shortcomings organisational risks and opportunities major changes in reporting period strategies for achieving goals Quelle: ITUC 2008: 45

Key points for Trade Unions: Goals Trade Unions should ask companies to commit to respecting the ILO MNE Declaration concerning Multinational Enterprises and Social Policy and the OECD Guidelines for Multinational Enterprises. Policy Policy should include references to the ILO MNE Declaration and the OECD Guidelines and ILO Core Conventions (87, 98, 111, 100, 105, 29, 138, and 182). Clear statement of the policies scope, in particular the extent to which it applies to the supply chain or other business relationships such as joint ventures, licensees and others. Organisational Responsibility Name and contact information of person a trade union can go to solve a problem, where they are not getting anywhere with local management. Training and Awareness Description of how trade unions are involved in the procedures related to awareness raising and training. If this is occurring, a trade union should normally already be aware of it. Monitoring and Follow up Description of how and which trade unions are involved in monitoring, corrective and preventive activities including at the supply chain level. Do you want trade unions involved in this „monitoring“? Additional Contextual Information Trade unions should use this category to request extensive reporting on the management approach to certain labour and human rights indicators discussed in appendix 2 and appendix 3.

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Bezogen auf die historischen Entwicklungsbedingungen handelt es sich bei diesen Formen der grenzüberschreitenden Erwerbsregulierung um vergleichsweise junge Erscheinungen der letzten zwei Jahrzehnte. Im Vergleich zu vielen anderen Typen der Erwerbsregulierung, die in den vorangegangen Kapiteln behandelt wurden, geht es hier meistens um sehr spezifische, auf bestimmte Themen fokussierte Instrumente. Allerdings finden sich auch einige Zertifizierungsansätze, die versuchen, alle für Arbeit, Beschäftigung und Partizipation relevanten Aspekte mit einem komplexen Werkzeug zu erfassen und zu messen. Im Gegensatz zur weitgehenden Unverbindlichkeit freiwilliger Erklärungen, der Unterzeichnung von allgemeinen UN-Konventionen etc. weisen die hier behandelten Zertifizierungsinstrumente eine potentiell erhebliche Erzwingungskraft und generell gegebene weitreichende Kontrollmöglichkeiten auf. Für große Organisationen und auch für bestimmte Produkte ist es keineswegs belanglos, ob ihnen bestimmte Zertifikate oder Labels zu- oder aberkannt werden. Der Imageschaden, auf einer schwarzen Liste von nicht zertifizierten Organisationen zu erscheinen, kann enorm groß sein. Im Hinblick auf die raum-zeitliche Reichweite gibt es durchaus Unterschiede zu den bisher besprochenen Instrumenten. Während die in den Abschnitten 6.1 und 6.2 vorgestellten internationalen Abkommen und Regelungen einen sehr weiten raum-zeitlichen Wirkungsrahmen umfassen, sind ihre Durchsetzungsund Umsetzungspotentiale als vergleichsweise beschränkt zu beurteilen. Umgekehrt haben die für einzelne internationale Konzerne getroffenen Internationalen Rahmenabkommen eine relativ enge räumliche Wirkungsweise, dafür sind aber die Möglichkeiten einer effizienten Kontrolle und auch die Strukturen kollektiver Akteure mit Interventionspotentialen vergleichsweise groß. Bei den in diesem Kapitel besprochenen Zertifizierungs-, Monitoring- und Labeling-Mechanismen ist nun die raum-zeitliche Ausdehnung sehr spezifisch in dem Sinne, dass sie immer nur für begrenzte Zeiträume auf begrenzte Organisationen und Produkte bezogen ist. Da diese Organisationen und Produkte aber mit der ökonomischen Globalisierung immer stärker um den ganzen Erdball aktiv sind bzw. verbreitet werden und weil diese Entwicklung kaum mehr rückgängig gemacht werden kann, ergeben sich mittelfristig ganz erhebliche Breiten- und Tiefenwirkungspotentiale der hier skizzierten Mechanismen. Dies ergibt sich auch aus den Betrachtungen der involvierten Akteursgruppen, die durch alle gesellschaftlichen Bereiche und Kräfte verstreut sind: von den korporativen Unternehmensorganisationen selbst über staatliche Stellen bis hin zu den zivilgesellschaftlichen Organisationen und Gruppen. Letztere spielen auch für die im nächsten Abschnitt zu behandelnden Kampagnen eine große Rolle.


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9.3 Erwerbsbezogene öffentliche Kampagnen In den bisherigen Abschnitten wurden relativ dauerhafte und größtenteils formalisierte Normen und Mechanismen der internationalen Erwerbsregulierung behandelt. Die UN-Kernarbeitsnormen sind in entsprechenden Vertragsdokumenten in den verschiedensten Sprachen präzise festgehalten und völkerrechtlich durch unzählige staatliche Stellen geprüft und ratifiziert worden. Auch die Internationalen Rahmenabkommen sind formalisierte Vertragswerke, selbst wenn die Möglichkeiten einer rechtlichen Prüfung und Klage hier weder völkerrechtlich noch nationalstaatlich eindeutig geklärt sind. Ebenso erhalten Zertifikate und Labels ihre Wirksamkeit gerade durch formalisierte Prozesse und Definitionen, die mit festen Gültigkeitsdauern verbunden sind. Für die Regulierung der Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen sind neben diesen zeitlich unbefristeten oder langfristigen und zwischen spezifischen Akteursgruppen relativ stark formalisierten Beziehungen auch noch andere Mechanismen von Bedeutung, die durch einen geringeren Formalisierungsgrad und eine zeitlich befristete Aktivität gekennzeichnet sind. In öffentlichen Kampagnen werden bestimmte Themen für einen befristeten Zeitraum in das öffentliche Bewusstsein gerückt, wodurch Einfluss auf bestimmte kollektive oder korporative Akteure genommen werden kann. Gegen die von dem Erdölkonzern Shell geplante Versenkung einer Ölbohrplattform in der Nordsee entwickelte sich im Jahre 1995 eine breite Protestbewegung. Durch ein Netzwerk vieler Personen und Organisationen (vor allem Greenpeace) wurde eine öffentliche Kampagne geführt, die schließlich in der Rücknahme der Entsorgungsentscheidung gipfelte. Shell ließ die Ölbohrplattform 1998 nach Norwegen transportieren, dort wurde sie zerlegt und entsorgt. Wie sich später herausstellte und von Greenpace eingeräumt wurde, war das Ausmaß giftiger Ölrückstände auf der Plattform wesentlich geringer als während der öffentlichen Kampagne behauptet.139 Während das Beispiel der Ölplattform Brent Spar in der breiten Öffentlichkeit Aufmerksamkeit fand und auf Umweltfragen konzentriert war, gab es viele andere öffentliche Kampagnen, die vorwiegend auf erwerbsbezogene Fragen ausgerichtet waren. Hiervon sollen einige im Folgenden vorgestellt werden.140

139

Vgl. als ersten Überblick Czégé/Kruse 2008 und http://de.wikipedia.org/wiki/Brent_Spar. Vgl. für weitere Kampagnen http://old.global-unions.org/pdf/ohsewpA_EventsProjectLong.EN. pdf; ich danke Beate Czakon, Conny Meyer und Katherina Westerholt für hilfreiche Materialrecherchen.

140

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9.3.1 Die Clean Clothes Campaign und Aldi Die internationale Clean Clothes Campaign CCC (im deutschsprachigen Raum als Kampagne für saubere Kleidung bekannt) entstand aus einem Konflikt um die Bezahlung von Mindeslöhnen in einem Zulieferunternehmen der Warenhauskette C&A im Jahre 1989.141 Seit 1990 arbeitet CCC als Bündnis aus Gewerkschaften und anderen NGOs in inzwischen über zehn europäischen Ländern (Belgien, Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien, Niederlande, Norwegen, Österreich, Schweden, Schweiz, Spanien). Das Ziel von CCC ist, die Arbeitsbedingungen in der globalen Bekleidungs- und Sportindustrie zu verbessern und die Beschäftigten hierbei zu stärken.142 CCC arbeitet in einem Netzwerk von insgesamt 200 Organisationen in den entsprechenden produzierenden Ländern. Das internationale Sekretariat befindet sich seit 1990 in Amsterdam. Die Forderungen von CCC basieren wesentlich auf den ILO- Kernarbeitsnormen und richten sich auf die Einhaltung der von den Unternehmen jeweils deklarierten Grundsätze (vgl. Abschnitte 6.1 und 8.1). Die wesentliche Arbeitsmethode von CCC sind Kampagnen, durch die öffentlicher Druck auf die entsprechenden internationalen Konzerne ausgeübt werden soll. Schwerpunktthemen der Kampagnen und Aktionen zur Information der Öffentlichkeit liegen in den Bereichen Sport, Discounter, Öffentliche Beschaffung sowie Welttextillabkommen. Ein interessantes Beispiel ist eine Kampagne gegen bestimmte Arbeitsbedingungen bei der Textilherstellung für den Discounter Aldi. Hierbei arbeiteten das Südwind Institut für Ökonomie und Ökumene, die Gewerkschaft Ver.di, die Evangelische Kirche im Rheinland sowie weitere lokale Akteursgruppen zusammen. Aldi ist mit Aktivitäten in 18 Ländern und fast 7.000 Filialen allein in Europa eine der weltweit erfolgreichsten Discounterketten und zugleich eines der am wenigsten transparenten Unternehmen. Da nicht aktienberichtspflichtig, finden sich nicht einmal Kennzahlen zu den wichtigsten finanziellen Beständen und Strömen der beiden Konzernteile Aldi-Nord und Aldi-Süd.143 Es fehlen ebenso Angaben über die sozialen und Nachhaltigkeitsaspekte der Erwerbsbedingungen in den Aldi-Filialen sowie Informationen über die Bezugsquellen vieler Aldi-Produkte. Dies gilt auch für die Herstellungsbedingungen der über Aldi vertriebenen Textil- und Bekleidungsgüter: „Über die Herkunft der bei ihnen offerierten Textilien und die Bedingungen unter denen sie produziert wer-

141

Vgl. http://www.sauberekleidung.de/ccc-20_unternehemen/ccc-25-03_fp_c-und-a.html und http:// somo.nl/. 142 Vgl. http://www.cleanclothes.org/about-us und http://www.sauberekleidung.de/. 143 Vgl. http://www.aldi-essen.de/ und www.aldi-sued.de.


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den, hüllt sich das Unternehmen der beiden Albrecht-Brüder seit Jahr und Tag in Schweigen.“ (Wick 2006: 4). Deshalb bestand eine erste Aufgabe der entsprechenden ICC-Kampagne darin, die Bedingungen zu erfassen, unter denen die Aldi-Textilprodukte hergestellt werden. Der Netzwerkpartner SÜDWIND übernahm diese Aufgabe. Da Aldi selbst auf der Ebene der Geschäftsleitungen zu keinerlei Auskunft bereit war, mussten die Recherchen auf vielfältige andere Weise durchgeführt werden.144 Sie beruhten auf der Auswertung öffentlich zugänglicher allgemeiner Fachliteratur, eigenen Testkäufen von bei Aldi angebotenen Textilien sowie auf „Gesprächen mit ExpertInnen aus Wissenschaft, Medien, Gewerkschaften und Einzelhandel [ ... ], Kontakten mit Partnerorganisationen in Entwicklungsländern sowie Befragung von Aldi, seinen deutschen Lieferanten und Zwischenhändlern seit Ende 2005“ (Wick 2006: 14). Die Ergebnisse wurden unter dem Titel „All die Textilschnäppchen – nur recht und billig?“ publiziert (SÜDWIND 2007).145 Im Mittelpunkt dieser Veröffentlichung stehen zwei Fallstudien über die Arbeitsbedingungen bei Aldi-Zulieferern in Indonesien und der VR China. In beiden Fallstudien konnten vielfältige Verstöße gegen gesetzliche Bestimmungen der jeweiligen Länder und gegen ILO-Konventionen verzeichnet werden. Die Geschäftsleitung von Aldi-Süd nutzte die Einladung zu einer Stellungnahme und kündigte eine Überprüfung der erhobenen Vorwürfe an (SÜDWIND 2007: 73ff.). Nach Einschätzung von SÜDWIND begann damit zum ersten Mal eine grundlegende Veränderung der Aldi-Politik in Richtung Kooperation und Transparenz (SÜDWIND 2007: 75). Dies war nicht zuletzt auch möglich, weil Aldi mit Ergebnissen von Recherchen in den betroffenen Ländern und Standorten der Zulieferunternehmen konfrontiert wurde. So wurde für die fünf Fabriken in der VR China, welche durch Mitarbeiter des Kampagnennetzwerks eindeutig als Zulieferer für Aldi identifiziert wurden, nachgewiesen, dass Beschäftigte dort daran gehindert wurden, sich ihren Arbeitsplatz frei zu wählen und über ihre Kündigung und einen Arbeitsplatzwechsel ohne Zwang selbst zu entscheiden. Um einen Wechsel der Beschäftigung – vor allem wegen der extrem langen Arbeitszeiten und schlechten Bezahlung – zu verhindern, verlangen beispielsweise die Zulieferunternehmen von neuen Arbeitnehmern eine Kaution. Diese geht dem Arbeitnehmer verloren, falls er seine Anstellung innerhalb einer festgelegten Probezeit aufkündigt. Auch nach dieser Art von erzwungener Arbeit während einer ,Probezeit' hatten die chinesischen Arbeiter der untersuchten Fabriken kaum eine Möglich144

Insgesamt konnten durch die Recherchen 15 Zulieferfabriken für Textilien unter anderem in Bangladesch, China und Indonesien identifiziert werden (Wick 2006: 14). 145 Vgl. http://www.suedwind-institut.de/downloads/ALDI-Broschuere_dl.pdf.

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keit, problemlos bzw. ohne den Verlust eines erheblichen Teiles des noch ausstehenden, oftmals über einen längeren Zeitraum eingehaltenen Arbeitslohnes zu kündigen. Um die Fluktuationsraten niedrig zu halten, verlangten nämlich die Firmen von den Beschäftigten, nur nach ausdrücklicher Erlaubnis des Unternehmens das Arbeitsverhältnis aufzulösen. Bei guter Auftragslage wurde eine solche Erlaubnis allerdings in aller Regel von den Betrieben verweigert. Beschäftigte, die dennoch kündigten, riskierten den Verlust eines Teils ihres noch nicht ausbezahlten Arbeitslohns (SÜDWIND 2007: 38). Diese Praktiken widersprechen eindeutig den ILO-Konventionen Nr. 29 und 105. Ein weiter Kritikpunkt betraf die Vorschriften, welche Fabriken denjenigen Arbeitnehmern machen, welche in den fabrikeigenen Schlafstätten übernachten. Für viele Arbeitnehmer waren diese – häufig auf dem Firmengelände gelegenen – Schlafräume die einzigen erschwinglichen, Unterkünfte in der näheren Umgebung. Angesichts der häufig angeordneten Überstunden arbeiteten die Beschäftigten oft bis 21 oder 22 Uhr. In einigen Betrieben mussten die Arbeiter allerdings bis 22 oder spätestens 23 Uhr bereits in den Schlafsälen sein, sodass ihre persönliche Freiheit – ähnlich wie in einem Gefängnis – völlig eingeschränkt war. Der SÜDWIND-Bericht kritisierte nicht nur diese Einschränkungen der persönlichen Freiheit, sondern auch die häufig damit verbundene Politik, Freizeitkontakte zwischen Arbeiterinnen und Arbeitern möglichst zu unterbinden, um die Schwangerschaftsrate bei den weiblichen Beschäftigten gering zu halten. Denn weil viele Frauen nach einer Geburt nicht mehr in dem entsprechenden Betrieb weiter arbeiten wollten, verursachten Schwangerschaften aus Unternehmenssicht zusätzliche Kosten für Personalbeschaffung und Anlernung. Außerdem – so die Sichtweise der Betriebe – seien schwangere Arbeitnehmerinnen nicht in der körperlichen Verfassung, um das erwartete (und häufig gesetzeswidrig aufgezwungene) Ausmaß an Überstunden leisten zu können (SÜDWIND 2007: 42ff.). Zusammengefasst ergaben die SÜDWIND-Recherchen ernste Verstöße gegen chinesische und internationale Normen in den Bereichen Arbeitszeiten, freie Wahl des Arbeitsplatzes, Arbeitslöhne, Sicherheit und Gesundheit am Arbeitsplatz, Kinderarbeit sowie Verbot von Zwangsarbeit. Auf der Grundlage der SÜDWIND-Recherchen wurden konkrete Aktionsschritte organisiert mit dem Ziel, die öffentliche Meinung und vor allem die Kundschaft zu informieren und so Aldi zu einer grundlegenden Änderung seiner Einkaufspolitik im Hinblick auf erwerbsrelevante Kriterien zu bewegen. Es wurden ein Leitfaden für Konsumenten, eine an den damaligen Bundesminister für Verbraucherschutz gerichtete Postkarte sowie eine an die Beschäftigten der AldiFilialen zu überreichende KundInnenkarte gedruckt und verbreitet. Die CCCNetzwerkpartner organisierten Schulungen und Veranstaltungen zum Thema und verteilten die Kampagnenmaterialien. Die Kampagne hatte insgesamt eine breite


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Wirkung. Fast 100 Bericht wurden hierzu in Printmedien, Hörfunk und Fernsehen verfasst; die Hauptpublikation (SÜDWIND 2007) war mit 2.000 Exemplaren nach kurzer Zeit vergriffen, es wurden Tausende Einkaufsblöcke, Leitfäden, Kundenkarten, Postkarten und Flugblätter verteilt.146 Aufgrund der Presseberichte und Aktionen trat Aldi der europäischen Business Social Compliance Initiative BSCI bei. Auf der Website von Aldi-Süd findet sich inzwischen auch ein Hinweis auf ein erweitertes Qualitätsverständnis „Für Menschenrechte, Arbeitsnormen, Umweltschutz und Korruptionsbekämpfung“.147 Zusammenfassend wird die CCC-Kampagne gegen Aldi von den Verantwortlichen als erfolgreich eingeschätzt. Es wurde erstmalig in dieser Breite eine Aufmerksamkeit und ein Problembewusstsein für die Arbeitsbedingungen in Aldi-Zulieferunternehmen in Entwicklungsländern erzeugt. Das Unternehmen hat sich erstmalig zu seiner sozialen Verantwortung auch gegenüber den Erwerbsbedingungen in den Zulieferunternehmen bekannt. „Zwar handelt es sich bei der BSCI um keine unabhängige Einrichtung, die die Einhaltung der Verhaltenskodizes von Mitgliedsunternehmen in globalen Zulieferfabriken überprüft. Dennoch ist dieser Schritt ein Beweis dafür, dass öffentlicher Druck Wirkung zeigt. [...] Ob Aldi jedoch nach einer ‚angemessenen‘ Vorbereitungszeit im globalen Wettbewerb eine öffentlich glaubwürdige ethische Beschaffungspolitik umsetzen wird, bleibt abzuwarten. Glaubwürdig und nachhaltig könnte diese Politik nicht sein, wenn sie sich auf eine interne Kontrolle beschränkt und nicht auf die gesamte Lieferkette bezieht sowie sich nicht in einen verbindlichen Gesetzesrahmen einbettet. Wenn die freiwillige CSR-Politik nicht mit einer globalen sozialen Rechenschaftspflicht verknüpft wird, verkommt sie tatsächlich zu einem Werbemanöver.“148 9.3.2 Internationale Kampagne gegen Kinderarbeit in Indien In einer neueren Studie hat sich Seidman (2007) ausführlich mit den Möglichkeiten beschäftigt, erwerbsbezogene Rechte in einer zunehmend globaleren Welt und angesichts von ‚ausgedünnten‘ Staaten zu verteidigen. An drei ausgewählten Fallbeispielen untersucht er den Zusammenhang von Arbeitsrechten als Menschenrechten, den jeweiligen nationalen Institutionensystemen und Kulturen so146

Vgl. http://www.suedwind-institut.de/downloads/SW-Jahresbericht-2007.pdf. Vgl. http://www.bsci-eu.com/ und http://qualitaet.aldi-sued.de/qualitaet/html/110.htm. 148 SÜDWIND 2007: 17f. Als weitere Beispiele interessanter erwerbsbezogener Kampagnen vgl. die PlayFair-Aktivitäten im Rahmen der Olympischen Spiele in Peking 2008: http://www.playfair2008. org/ und des jährlichen Welttages der ILO gegen Kinderarbeit http://www.ilo.org/ipec/Campaign andadvocacy/WDACL/2008/lang--en/index.htm. 147

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wie grenzüberschreitenden Kampagnen und Netzwerkaktivitäten: an dem Kampf um Arbeitsrechte im Südafrika der Apartheid, an den Auseinandersetzungen um Soziallabels und die Eindämmung von Kinderarbeit in der indischen Teppichindustrie und an dem Aufbau einer Kultur der Nomeneinhaltung und -überwachung in Guatemala. Seidman will mit diesen drei Beispielfällen zeigen, dass es auch unter den Bedingungen globalisierten Wettbewerbs und hochmobiler Produktion möglich ist, die Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen wirksam im Interesse der Beschäftigten zu regulieren. Solche Bestrebungen sind vor allem dann erfolgreich, wenn zivilgesellschaftlliche Akteure und Menschenrechtsbewegungen Organisationen wie Universitäten, Kirchen und Interessenverbände von Aktienbesitzern mobilisieren können. Dies lässt sich an dem Beispiel der indischen Teppichindustrie und dem Problem der Kinderarbeit gut verdeutlichen. Der Wirtschaftszweig handgeknüpfter Teppiche aus Südasien war seit dem Ende des 20. Jahrhunderts zu einem Symbol für Kinderarbeit geworden. Nicht zuletzt, um das damit verbundene negative Image zu verändern, waren indische Teppichhersteller seit den 1990er Jahren zunehmend bereit, ihre Betriebsstätten einer öffentlichen Kontrolle zu unterziehen. Das internationale Label Rugmark entwickelte sich in den 1990er Jahren vor allem in den früh industrialisierten, reichen Ländern relativ schnell zu einem wichtigen Markenzeichen für die Eindämmung von Kinderarbeit.149 Allerdings war das Label in Indien selbst durchaus umstritten. So zog sich UNICEF aus einer Kooperation mit Rugmark nach einigen Jahren wieder zurück. Indische Politiker und auch NGO-Aktivisten standen dem Label kritisch gegenüber. Gleichwohl wurde Rugmark insgesamt als erfolgreiches Beispiel für ein neues Label mit unabhängigem Monitoringsystem angesehen. Es erschien als gelungene freiwillige Eigeninitiative der indischen Knüpfteppichindustrie, nachdem sich die staatlichen Institutionen als weitgehend unfähig erwiesen hatten, die gesetzlichen Bestimmungen zur Eindämmung von Kinderarbeit auch in die Praxis umzusetzen. Die indische Knüpfteppichindustrie konzentriert sich zu etwa drei Vierteln in der Region Mirzapur-Varanasi. Hier hat sich nach dem Niedergang der iranischen Teppichundustrie seit den 1970er Jahren eine auf Haushaltsarbeit und die Einbeziehung aller arbeitsfähigen Familienmitglieder gründende Teppichknüpferei etabliert. Das Wachstum der indischen Teppichindustrie war seit den 1980er Jahren weitaus größer als das entsprechende Wachstum auf Weltebene. Obwohl diese Industrie sehr stark exportorientiert war, blieb sie doch traditionell als familienwirtschaftiche Verlagsindustrie organisiert. Schätzungen für die frühen 149

Vgl. http://www.rugmark.org/index.php?cid=12 und http://www.rugmark.de/.


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1990er Jahre schwanken zwischen 11 und 100 Millionen Kindern unter 14 Jahren, die in diesem Wirtschaftszweig tätig waren; eine Studie für die Region Bhaddohi-Mirzapur kam zu dem Ergebnis, dass von den etwa 230.000 Teppichknüpfern fast ein Drittel Kinder zwischen 11 und 15 Jahren waren (ebd.: 80). Gegen den Widerstand der Unternehmen und Exporteure der indischen Teppichindustrie, die wettbewerbsgefährdende Preiserhöhungen für den Fall befürchteten, dass keine billige Kinderarbeit mehr eingesetzt werden könne, bestand die indische Politik bis in die 1980er Jahre im Wesentlichen aus Verboten und Strafen. Erst ab Mitte der 1980er Jahre kam die wirtschaftliche Notsituation der Eltern stärker in den Blick internationaler Experten: Armut und begrenzte Arbeitsmöglichkeiten waren die Hauptursache, warum Kinder an den Knüpfstuhl und nicht in die Schule geschickt wurden. Eine Gesetzesnovelle von 1986 verschärfte aber nur die formalen Sanktionen, ohne dass staatliche Stellen an der tatsächlichen Lage der Kinderarbeit etwas änderten. Dies brachte vor allem internationale Experten und Aktivisten zu der Einsicht, dass nur durch die Mobilisierung internationalen Drucks und eine stärkere Einwirkung über die Konsumentenseite Unternehmen und Staat in Indien zur Einhaltung der gesetzten Normen bewegt werden könnten. Im Jahre 1989 verabschiedeten die Vereinten Nationen die Konvention über die Rechte der Kinder. Ein zentraler Gedanke darin ist, dass es ein Grundrecht auf eine Kindheit gibt, welches nicht durch nationale kulturellen oder Traditionen relativiert werden könne. Ein Jahrzehnt später wurde dann die ILO-Konvention gegen die schlimmsten Formen der Kinderarbeit angenommen. Bereits zu Beginn der 1990er Jahre entstand mit dem Rugmark-Label eine ernstzunehmende Herausforderung für die allgegenwärtige Kinderarbeit in der indischen Knüpfteppichindustrie. Die deutsche Botschaft in Indien spielte ein wichtige Rolle bei der Entwicklung des Labels (ebd.: 89). An der Finanzierung des Labels und der damit verbundenen Monitoringaufgaben beteiligten sich die (indischen) Exporteure ebenso wie die jeweiligen Teppichimporteure. Bereits 1996 hatte Indien 300.000 mit dem Rugmark-Label versehene handgeknüpfte Teppiche exportiert, diese Zahl stieg bis 2003 auf 2,5 Millionen Stück an. Obwohl das Rugmark-Label theoretisch alle Elemente eines unabhängigen, durch qualifizierte Vollzeitexperten und durch nicht angekündigte Inspektionen überwachten Siegels hatte, gab es doch auch ernste Kritik an seiner Wirkung. So mussten die Exporteure nur die Betriebsstätten für Inspektionen melden, die für den Export in solche Länder produzierten, in denen das Label von den Importeuren auch ernst genommen wurde. Da das Rugmark-Siegel in vielen Ländern, auch den USA, keine große Aufmerksamkeit erhielt, blieb der Druck auf die Produzenten vergleichsweise schwach. Seit Mitte der 1990er Jahre wurden zudem weitere Labels für handgeknüpfte Teppiche kreiert: das indische Kaleen-

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Label, das deutsche Care and Fair-Label und das schweizerische Step-Label (ebd.: 94). Als Erfahrungen aus der indischen Teppichindustrie und dem Kampf gegen Kinderarbeit lässt sich nach Seidmann (ebd.: 75f.) verallgemeinern, dass das Prinzip des Labeling bei solchen Themenstellungen am wirksamsten ist, wo es um allgemein anerkannte Arbeitsrechte als Menschenrechte und nicht um eher umstrittene Ansprüche geht. Hinsichtlich der Produkte zeigte sich, dass Kampagnen leichter erfolgreich zu organisieren sind, wenn es sich um ein für alle Bürger und Kunden sichtbares und ‚handfestes‘ Produkt (wie einen Teppich) und nicht um indirekte oder nicht sichtbare Produktbestandteile handelt (wie z.B. Kugellager, die in Autos oder Waschmaschinen eingebaut werden). Weiterhin sind konsumentenorientierte Kampagnen dann Erfolg versprechender, wenn es sich um nachfrageelastische (Luxus-)Güter und nicht um Grundprodukte des täglichen Bedarfs handelt. Schließlich eignete sich das Thema des Verbotes von Kinderarbeit besonders gut, weil fast alle Menschen dieses Thema – stärker als viele andere erwerbsbezogene Fragen – in den Bereich grundlegender Menschenrechte einordnen. Im konkreten Fall des Rugmark-Labels haben sich einige Wirkungen in Richtung Eindämmung von Kinderarbeit gezeigt. Gleichwohl wurden diese vor allem durch die Defizite im Monitoring und bei der Entwicklung von Alternativen für die Familien (Einkommen) und Kinder (Schulausbildung) sowie durch die einsetzende Vielzahl konkurrierender Label nachhaltig beeinträchtigt. 9.3.3 Möglichkeiten und Grenzen von erwerbsbezogenen Kampagnen An den dargestellten Beispielen lassen sich einige Gemeinsamkeiten von Kampagnen erkennen. Der Begriff Campagne kommt ursprünglich aus dem französischen Militärsprachgebrauch und gibt einen Zeitraum an, in dem ein Herr aus den festen Unterbringungen ins Feld zieht. Stehende Heere also organisierten Campagnen im Feld. Später wurde der Begriff auf politische Auseinandersetzungen übertragen. Grundsätzlich versteht man unter Kampagnen zielgerichtete und zeitlich befristete Handlungsstrategien, in denen verschiedene Aktionen zur Erzeugung öffentlicher Aufmerksamkeit und eines gezielten politischen bzw. sozialen Drucks auf kollektive oder korporative Akteure mit Hilfe unterschiedlichster Formen kommunikativer Instrumente (Publikationen, Massenaktionen, besonders sichtbare Einzelaktionen etc.) durchgeführt werden. Häufig sind in solche Kampagnen, die zeitlich befristet auf spezifische Ziele hin geführt werden, auch Organisationen eingebunden, die längerfristigen Bestand haben und weitergehende Programmatiken verfolgen. Meistens spielen in öffentlichen Kampagnen allerdings auch individuelle und kollektive Akteure eine Rolle, die


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sich speziell für diese Kampagne zusammengefunden haben und engagieren. Insofern vereinen Kampagnen Elemente organisationalen Handelns und sozialer Bewegungen. Letztere zeichnen sich gerade dadurch aus, dass sie einen weitaus geringeren Grad der Formalisierung aufweisen als Organisationen. Soziale Bewegungen haben keine eindeutigen Mitgliedschaftsregeln, eher unspezifische generelle Zielsetzungen und Motivstrukturen und keine klare innere stabile Struktur (Rucht/Neidhardt 2007). Trotz ihres zeitlich befristeten Charakters und der nur schwachen Formalisierung sollte die Bedeutung von öffentlichen Kampagnen keineswegs unterschätzt werden. Selbst große Organisationen wie Greenpeace oder Attac sind aus Kampagnen hervorgegangen und arbeiten vorwiegend in der Form und im Rhythmus von Kampagnen. Diese ermöglichen die Fokussierung auf spezifische Aufgabenstellungen und die gezielte Verbindung mit anderen Kräften außerhalb der Organisation. Durch das zeitlich befristete Agenda-Setting in der öffentlichen Aufmerksamkeit können auch kollektive oder korporative Organisationen und Entscheidungsträger nachhaltig beeinflusst werden. Gerade in Bezug auf Erwebsregulierung sind viele Organisationen und auch soziale Institutionen aus Kampagnen hervorgegangen. Dies gilt schon für die gesetzliche Verankerung etwa des Acht-Stundentages oder des 1. Mai als Tages der Arbeit und der Arbeitnehmer. Es trifft aber ebenso auf die Gewerkschaften als große Interessenorganisationen, die aus sozialen Bewegungen und Kampagnen hervorgegangen sind. Angesichts der zunehmenden Mediatisierung der Welt haben Kampagnen einen systematischen und zukünftig eher noch bedeutsamer werdenden Platz als Typus internationaler Erwerbsregulierung. Im Hinblick auf die Besonderheiten dieses Regulierungstypus im Vergleich zu den anderen bisher behandelten zeichnen sich Kampagnen also durchaus durch eine sehr lange Tradition aus. Nachdem in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts zunächst die formalen Organisationen der Erwerbsparteien, wie z.B. die Arbeitgeber- und Gewerkschaftsverbände ein Monopol auf alle Fragen der Erwerbsregulierung für sich reklamieren wollten, haben seit der Studentenbewegung und vor allem seit den globalisierungskritischen sozialen Bewegungen öffentliche Kampagnen gerade auch im Bereich der Erwerbsregulierung erheblich an Breite und Bedeutung gewonnen. Ein Grund hierfür ist sicherlich auch die Fixierung der Verbandsstrukturen im Bereich der Erwerbsregulierung (vor allem der Gewerkschaften) auf die nationalstaatlichen Containerräume. Im Hinblick auf die Regelungsgegenstände und Themenbereiche lässt sich sagen, dass öffentliche Kampagnen jeweils sehr spezifische Themen fokussieren und spezifische Probleme einer Lösung zuführen wollen. Nimmt man das Instrument der Kampagnen aber insgesamt, so zeigt sich eine große Vielfalt an Regelungsgegenständen: von Kinderarbeit und gewerkschaftlicher Organisationsfreiheit bis

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hin zu Mindestlöhnen und Begrenzungen der Arbeitszeiten. Die raumzeitliche Reichweite öffentlicher Kampagnen lässt sich nicht immer einfach abschätzen, sie kann sehr stark variieren. In aller Regel beziehen Kampagnen bestimmte Aufmerksamkeitskerne in einigen Ländern ein, wirken aber kaum global oder in einer solchen Breite, wie dies etwa für die in den Abschnitten 6.1 bis 6.3 behandelten Typen der Erwerbsregulierung gilt. Auch die zeitliche Begrenzung der Kampagnen lässt ihre Reichweite als eher reduziert erscheinen. Sehr häufig allerdings führen Kampagnen auch zur Bildung neuer Organisationen oder institutionalisierter Verfahren. Dies konnte am Beispiel der Kampagne für saubere Kleider gezeigt werden, die inzwischen zu vielfältigen festen Handlungsprogrammen sogar der öffentlichen Entwicklungshilfeorganisationen geworden ist.150 Nicht selten auch werden die im Rahmen einer Kampagne gefundenen neuen Regelungen aus ihrer raumzeitlichen Begrenzung dadurch verallgemeinert, dass sie zum Regelungsinhalt weitergehender Verträge werden. Dies gilt etwa für die Kernarbeitsnormen in Bezug auf Kinderarbeit (vgl. Senghaas-Knobloch et al. 2003). Die Wirksamkeit öffentlicher Kampagnen hat eine Kurzfrist- und häufig auch eine Langfristperspektive. Kampagnen haben häufig sehr spezifische kurzfristige Ziele, wie etwa die Verhinderung von Werksschließungen oder die Wiedereinstellung von Beschäftigten oder die schriftliche Zusage der Zahlung eines Mindestlohns. Je nach den konkreten Inhalten sind Kontroll- und Monitoring-Prozesse wichtig für die Kontrolle der Einhaltung gegebener Zusagen. Allerdings zeigt sich hier, dass Kampagnen schnell zu ‚zahnlosen Tigern‘ werden, wenn die öffentliche Aufmerksamkeit wieder zurückgegangen ist. Während Organisationen dauerhafte Mechanismen der Ressourcenmobilisierung besitzen, liegt eine Schwäche von öffentlichen Kampagnen sicherlich darin, dass ihre Einflussstärke punktuell sehr ansteigen kann, anschließend nach Verebben der öffentlichen Aufmerksamkeit allerdings auch wieder sehr schnell zurückgeht. Die Hauptakteursgruppen innerhalb von Kampagnen sind in aller Regel komplexe ‚Netzwerke von Netzwerken‘ aus Einzelpersonen, losen Aktionsnetzwerken und etablierten kleinen und größeren Organisationen. Je nach der spezifischen Zusammensetzung kommen öffentliche Kampagnen damit entweder sozialen Bewegungen oder formalen Organisationen näher. Entsprechend gestaltet sich ihre Verlaufs- und Wirkungsdynamik. Auch hier zeigt sich einmal mehr, dass der Regulierungstypus öffentlicher Kampagnen kaum angemessen beurteilt werden kann, wenn er nicht im spezifischen Gesamtzusammenhang der Textur internationaler Erwerbsregulierung betrachtet wird. 150

Vgl. http://www.gtz.de/de/themen/uebergreifende-themen/sozial-oekostandards/7193.htm.

10 Entstehende supra- und transnationale Governance

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10 Entstehende supra- und transnationale Governance 10 Entstehende supra- und transnationale Governance

In den vorangegangenen Abschnitten wurden verschiedene Typen der grenzüberschreitenden Erwerbsregulierung vorgestellt. Dabei zeigte sich, dass Fragen der Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen auf der Ebene der UN und der internationalen Organisationen gerade seit dem neuen Jahrhundert zunehmend Eingang gefunden haben. In der Europäischen Union besteht eine besonders engmaschige Textur von inter- und supranationalen formellen Normen und Einrichtungen sowie transnationalen Netzwerkbeziehungen und Organisationen wie z.B. den Euro-Betriebsräten. Im letzten Jahrzehnt sind mit der Global Compact-Initiative, unternehmensbezogenen Welt-Arbeitnehmervertretungen sowie den Internationalen Rahmenabkommen auch auf der Ebene grenzüberschreitend aktiver Konzerne neue Mechanismen der uni- und bilateralen Erwerbsregulierung entstanden. Schließlich haben sich aus den Initiativen von Profit-und Non-Profit-Organisationen heraus vielfältige Formen der organisations- und produktbezogenen Zertifizierungen und des Labeling entwickelt, auf die auch immer ausdifferenziertere Überprüfungs- und Monitoring-Instrumente angewandt werden können. Zudem konnten produkt-, ereignis- oder organisationsbezogene Kampagnen – wenn auch weniger dauerhaft und organisiert als andere Typen der Erwerbsregulierung – ihren Einfluss auf die Regulierung und Verbesserung von Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsverhältnissen geltend machen und ausbauen. All diese verschiedenen Typen der internationalen Erwerbsregulierung sind zum Teil unabhängig voneinander entstanden und entfalten ihre unmittelbare Wirkung und Reichweite auch in jeweils sehr spezifischen Konfigurationen (vgl. Kapitel 3, vor allem Tabelle 3.2). Wie aber bereits bei der Darstellung aller bisherigen Typen der grenzüberschreitenden Erwerbsregulierung deutlich wurde, operieren diese nicht unabhängig voneinander. Vielmehr existieren vielfältige Bezüge und Wechselwirkungen etwa zwischen den ILO-Mindeststandards und den Internationalen Rahmenabkommen, Zertifizierungen oder erwerbsbezogenen Kampagnen. Es handelt sich hierbei ja um analytisch unterschiedene Idealtypen: In der gesellschaftlichen Wirklichkeit sind die entsprechenden Normensysteme, die Akteursgruppen und Organisationen und auch die Regulierungsmechanismen eng ineinander verwoben. So nimmt etwa die gleiche internationale Gewerkschaftsgruppe oder GUF an der Aushandlung eines Internationalen Rahmenab-

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kommens teil, die über die nationalen Gewerkschaftsdelegierten auch Einfluss auf die ILO und deren Verabschiedung von Arbeitskonventionen zu nehmen versucht und die an einer internationalen Kampagne gegen Kinderarbeit beteiligt ist. Ähnliches gilt für internationale Unternehmen, für Nationalstaaten, für IGOs und für INGOs. Die einzelnen Typen internationaler Erwerbsregulierung entwickeln sich als Teile eines dichter – und damit stärker, aber auch unübersichtlicher – werdenden Geflechtes grenzüberschreitender Regulierung von Arbeit, Beschäftigung und Partizipation. Eine komplexe internationale Governance-Textur als Netzwerk von Netzwerken entsteht, in der verschiedene Typen der Erwerbsregulierung (vgl. Kapitel 3) und differente Typen der Internationalisierung (vgl. Abschnitt 5.2) miteinander verwoben sind. Jede ernsthafte Erörterung der Stärken und Schwächen, der Entwicklungspotentiale und der Begrenzungen der einzelnen Regulierungstypen muss diese im Gesamtrahmen der emergierenden Governance-Textur internationaler Erwerbsregulierung analysieren. An zwei Beispielen, den bereits vorgestellten Euro-Betriebsräten und den OECD-MultinationalGuidelines soll dies im Folgenden verdeutlicht werden. Während in den vorhergehenden Abschnitten also die einzelnen Regulierungstypen in ihren jeweils spezifischen historischen Entstehungsbedingungen, raum-zeitlichen Reichweiten, den hauptsächlichen Akteursgruppen und Regelungsinhalten im Mittelpunkt standen, geht es im Folgenden vorwiegend um die Vernetzung und das Zusammenwirken verschiedener Typen. 10.1 Europäische Governance der Erwerbsregulierung Ein herausragendes Beispiel für die engmaschiger werdende Netzwerktextur internationaler Erwerbsregulierung ist die Europäische Union. Bereits im Kapitel 7 wurde die enge Verzahnung der Europäischen Sozialpolitik mit einzelnen Einrichtungen wie dem Sozialen Dialog und den Euro-Betriebsräten angedeutet. Die komplexe Verzahnung der unterschiedlichen Elemente, die als inter-nationale, supranationale, transnationale, glokale und Diaspora-Beziehungen auf der europäischen Ebene die Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen beeinflussen und regulieren, kann hier nicht annähernd erschöpfend behandelt werden.151 Das Entstehen einer europäischen Governance der Erwerbsregulierung als ein Mehrebenensystem speist sich generell aus intergouvernementalen 151

Vgl. als Überblick Keller 2001 und http://ec.europa.eu/social/home.jsp?langId=en, http://www. eurofound.europa.eu/eiro/index.htm sowie http://www.etui.org/research; zu rechtlichen Regelungen vgl. http://ec.europa.eu/employment_social/labour_law/index_en.htm.


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Verhandlungen (z.B. des Ministerrates), der Schaffung supranationaler Einrichtungen (z.B. des Europäischen Parlaments oder der Europäischen Kommission), der inter-nationalen Interessenregulierung zwischen selbständigen nationalen und europäischen Organisationen (z.B. Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände) sowie kampagnenförmiger und dauerhafter transnationaler Zusammenarbeit von NGO-Akteursgruppen. Ausgehend vom Organ des Euro-Betriebsrats (EBR) sollen einige dieser Verknüpfungen aufgezeigt werden. Die Entstehungsdynamik und die praktische Arbeit der EBRs basiert auf einer überaus komplexen Verschränkung von Inter-Nationalisierung, SupraNationalisierung, (Re-) Nationalisierung und Transnationalisierung der Erwerbsregulierung. Die Entstehungsgeschichte der EBR-Richtlinie ist vor allem ein Beispiel für inter-nationale Verhandlungen zwischen den Vertretern der europäischen Mitgliedsstaaten und den entsprechenden nationalen und inter-nationalen Interessenverbänden. Verabschiedet wurde die EBR-Richtlinie 1994 durch den Europäischen Ministerrat als Organ der souveränen Nationalstaaten. Durch diese inter-nationale Verabschiedung der EBR-Richtlinie wurden aber gleichzeitig eine supranationale europäische und eine nationale Regulierungsebene neu eröffnet und definiert. Die supranationale Ebene wurde konstituiert durch die Dynamik der Implementierung und Weiterentwicklung der EBR: Alle ratifizierenden Staaten verpflichteten sich zu Umsetzungsgesetzgebungen auf nationaler Ebene und delegierten an die EU die Kompetenz, die Einhaltung dieser nationalen Verpflichtungen zu kontrollieren sowie einen europäischen Prozess der Revision der EBR-Richtlinie (zwischen 2000 und 2004 bzw. 2009) zu organisieren.152 Auf europäischer Ebene entstand ein auf die EBR-Implementation bezogenes Verantwortlichkeits-, Berichts- und Rechtswesen, welches zu einer supranationalen ‚normativen Kraft des Faktischen‘ beiträgt. Die EBR stabilisieren sich im Hinblick auf ihre institutionelle Verankerung als supranationale europäische Organe der Erwerbsregulierung. Gleichzeitig fand mit der Umsetzung der EBR-Richtlinie von 1994 in jeweils nationales Recht bis zum Jahre 1996 eine (Re-) Nationalisierung eines Teiles der Umsetzungsbestimmungen statt. Dies bezog sich vor allem auf Fragen 152

So heißt es z.B. im Artikel 14 der EBR-Richtlinie: „(1) Die Mitgliedstaaten erlassen die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften, um dieser Richtlinie spätestens zum 22. September 1996 nachzukommen, oder vergewissern sich spätestens zu diesem Zeitpunkt, daß die Sozialpartner mittels Vereinbarungen die erforderlichen Bestimmungen einführen, wobei die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, alle erforderlichen Vorkehrungen zu treffen, damit sie jederzeit gewährleisten können, daß die in dieser Richtlinie vorgeschriebenen Ziele erreicht werden. Sie setzen die Kommission hiervon unverzüglich in Kenntnis. (2) Wenn die Mitgliedstaaten diese Vorschriften erlassen, nehmen sie in den Vorschriften selbst oder durch einen Hinweis bei der amtlichen Veröffentlichung auf diese Richtlinie Bezug. Die Mitgliedstaaten regeln die Einzelheiten.“

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der Zusammensetzung und Entsendungsmechanismen von Vertretern in die ‚besonderen Verhandlungsgremien‘ (die jeweils in den Unternehmen die Einrichtung von EBR organisieren sollten), auf die Regeln bezüglich des Vorsitzes der jährlichen Sitzungen zur Unterrichtung und Anhörung des EBR, auf die Finanzierung der Arbeit des Europäischen Betriebsrats (z.B. Begrenzung der Übernahme der Kosten für externe Sachverständige) und auf die Mechanismen der Bestimmung der nationalen Arbeitnehmervertreter für den EBR. Diese (Re-) Nationalisierung der EBR-Umsetzungsbestimmungen führte z.B. dazu, dass in Ländern mit einer starken nationalen Betriebsrätetradition (wie in Deutschland) die nationalen Delegierten für die EBR von den nationalen Betriebsräten bestimmt werden können (und in vielen Fällen auch werden), während in Ländern mit einer ‚monitischen‘ Interessenregulierungsstruktur durch Gewerkschaften die jeweiligen Gewerkschaften die nationalen EBR-Delegierten bestimmen. In der Umsetzung der inter-national verabschiedeten Richtlinie zu Einrichtung eines supranationalen EBR wurden die nationalen Besonderheiten der Erwerbsregulierung nicht nur berücksichtigt, sondern in aller Regel durch die je spezifischen landesbezogenen Regulierungen hinsichtlich z.B. der Entsendungsmechanismen in den EBR fortgeschrieben und akzentuiert. Schließlich eröffnet die Einrichtung der EBR auch die Möglichkeiten einer Transnationalisierung der Erwerbsregulierung. Denn die konkret in den einzelnen Unternehmen auf europäischer Ebene arbeitenden EBR-Gremien können die supranationalen und nationalen formalen Richtlinien auf sehr unterschiedliche Weise mit Leben und Inhalt füllen. Letztlich handelt es sich bei den EBR um europäische Non-Profit-Organisationen, die in und bezogen auf internationale bzw. europäische Profit-Organisationen als Organ der Erwerbsregulierung tätig werden. Als Organisationen können EBR idealtypisch den Charakter von fokalen, globalen, multinationalen oder transnationalen Gebilden annehmen. Die bisherigen wissenschaftlichen Erkenntnisse legen die Vermutung nahe, dass es sich sehr häufig um fokale oder globale Organisationsformen handelt, in denen im Sinne der Zentrum-Peripherie-Figur ein klares Macht- und Koordinationszentrum im Stammsitzland des jeweiligen Unternehmens auszumachen ist (vgl. Hertwig et al. 2009). Während (lokale und auch nationale Konzern-) Betriebsräte oder Fabrikkomitees einem einheitlichen nationalen Recht und institutionellen setting (z.B. in Deutschland oder Spanien) unterliegen, gestaltet sich dies bei den EBR wesentlich komplexer. Denn deren rechtliche Grundlage ist vor allem europäisches Recht (konkret: die EBR-Richtlinie 95/94/EC), welches jeweils durch nationale


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Gesetzesbestimmungen konkretisiert wurde.153 Die auf der europäischen Ebene operierenden Unternehmen als Wirtschaftsorganisationen selbst dagegen bleiben – anders als bei der societas europeae (vgl. Abschnitt 7.1) – ausschließlich dem jeweiligen Recht und institutionellen setting des Landes unterworfen, in dem sie mit ihren jeweiligen Unternehmensteilen tätig sind. Unter formal-rechtlichen Gesichtspunkten ist der EBR also eine europäische Organisation im Sinne klarer Mitgliedschaftsregeln, einer gegebenen Struktur und der klaren Zielsetzung der Repräsentation der Arbeitnehmer und des Dialogs mit der ‚obersten Leitung‘ auf europäischer Unternehmensebene – es handelt sich bei dem EBR also um eine europäische Non-Profit-Organisation. Während EBRs also einerseits auf supranationalem und auf nationalem (Arbeits-) Recht aufbauen, ist ihre Zusammensetzung sehr stark durch transnationale oder Diaspora-Strukturen bestimmt. Denn die einzelnen Länder, in denen Unternehmensteile operieren, entsenden in der Regel Delegierte in den EBR entsprechend ihres relativen Gewichts an Beschäftigten. Dies kann zu dezentralen transnationalen EBR-Strukturen führen, wenn z.B. die Unternehmenseinheiten in Europa relativ gleichmäßig verteilt sind und kein eindeutiges starkes Machtzentrum vorhanden ist (z.B. IKEA). Es kann aber auch zu ausgeprägten Zentrum-Peripherie-Strukturen im Sinne einer Diaspora-Internationalisierung führen, wenn ein großer Teil aller in Europa in dem entsprechenden Unternehmen Beschäftigten in einem Land konzentriert ist (z.B. Daimler). Je nach dem Internationalisierungstyp des EBR variiert auch seine institutionelle Vernetzung im Gesamtkontext der europäischen Erwerbsregulierung. Diese kann vorwiegend vom Stammland des Unternehmens und seinem Regime der Erwerbsregulierung bestimmt sein (z.B. im Falle Daimlers die Dominanz der deutschen Mitbestimmungssystems im EBR). Sie kann aber auch vom europäischen Regime der EBR-Regulierung bestimmt sein (z.B. in den Fällen vergleichsweise schwacher nationaler Beteiligungsrechte wie in Großbritannien). Die angedeutete Perspektive auf EBRs als europäische Non-Profit-Organisationen innerhalb europäischer Profit-Organisationen (vgl. ausführlicher Hertwig et al. 2009) ermöglicht es, die verschiedenen Ebenen der europäischen Governance von Erwerbsregulierung in ihrem Zusammenwirken zu analysieren. So ist es auch möglich, EBRs nicht nur hinsichtlich des Arbeitgeber-ArbeitnehmerSpannungsverhältnisses zu untersuchen, sondern auch in ihrer Bedeutung für lokale und nationale Differenzierungen im europäischen Vergesellschaftungsprozess. So kann der Charakter von EBRs variieren zwischen (a) mehr oder weniger folgenlosen multinationalen Versammlungen nationaler oder standort153

Zur bisherigen europäischen Rechtssprechung durch den EuGH bezüglich EBR vgl. http://www.euro-betriebsrat.de/ebr/931.php.

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bezogener Partikularinteressen (z.B. wegen sehr schwachem Regulierungseinfluss oder fehlendem Management auf der europäischen Ebene), (b) einer starken (globalen) oder schwachen (fokalen) Dominanz und Durchsetzung von Stammsitzinteressen in einem klaren Zentrum-Peripherie-Verhältnis und (c) durchaus starken Koordinations- und Interessenregulierungsmechanismen auf der europäischen Ebene, ohne dass diese ein eindeutiges Zentrum von Ressourcen, Macht, Wissen und Kultur besäßen (transnationale europäische Konstellation). Schon die Betrachtung der komplexen Mehrebenenstruktur, die EBRs selbst annehmen können und in die sie hinsichtlich ihrer rechtlichen Grundlagen und praktischen Akteursgruppen eingebunden sind, verdeutlicht die vielfältigen ‚Fäden‘, über die dieser spezifische Regulierungstyp der EBRs in die europäische Governance der Erwerbsregulierung eingewoben ist. Weitere wichtige Elemente dieser europäischen Governance, die hier nur angedeutet seien, sind etwa die materialen europäischen Rechtsnormen zu Fragen wie Elternzeit, Teilzeitbeschäftigungen, Gesundheitsschutz, Informations- und Konsultationsrechten sowie dem Verbot der Diskriminierung in der Arbeit, die für die Arbeit der EBRs relevante Bezugspunkte sein können. Das Gleiche gilt für die bereits angesprochenen Möglichkeiten europäischer Erwerbsregulierungen durch den Europäischen Dialog (vgl. Abschnitt 7.1) und die Bestrebungen der Gewerkschaften, die Tarifpolitik unilateral stärker auf der europäischen Ebene zu koordinieren und als eigenständiges Aushandlungsfeld bilateral zu entwickeln. Solche Entwicklungen können durch aktive EBRs selbst aktiv vorangetrieben werden, und umgekehrt können EBRs durch die Verabschiedung europäischer Tarif(rahmen)regelungen neue Ankerpunkte für ihre eigene Arbeit gewinnen. Schließlich zeigen verschiedenste Kampagnen gerade im Zusammenhang von drohenden Werksschließungen, dass EBRs eine wichtige Katalysatorfunktion für die Herstellung einer grenzüberschreitenden Öffentlichkeit und sozialer Aktionsbündnisse spielen können. Aus Managementsicht schließlich können die EBRs in europaweit operierenden Unternehmen eine wichtige Kommunikations- und Abstimmungsfunktion für die Arbeitspolitiken der einzelnen Standorte übernehmen. Die Europäisierung des Managaments und speziell der Personal- und Arbeitspolitik ist ein wichtiger und notwendiger Bestandteil der emergierenden europäischen Governance der Erwerbsregulierung. Im nächsten Abschnitt wird mit den OECDMultinational Guidelines eine Governance-Struktur vorgestellt, die in ihren rechtlichen Grundlagen zwar weniger ausdifferenziert ist als die europäische Governance, dafür aber regional nicht auf ein bestimmtes geographisches Gebiet begrenzt ist.


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10.2 OECD-Leitsätze zu multinationalen Unternehmen Die Geschichte und gegenwärtige Funktionsweise der von der OECD verabschiedeten ‚Leitsätze für multinationale Unternehmen‘ (Guidelines for Multinational Enterprises) ist ein gutes Beispiel für das Zusammenwirken unterschiedlicher Typen der Erwerbsregulierung. Zunächst handelt es sich um ein von einer internationalen Organisation, der OECD, entwickeltes komplexes Verfahren zur Stärkung verantwortungsvollen Verhaltens multinationaler Unternehmen. Zweites bezieht es damit als wichtigen Adressaten und Akteur international operierende Unternehmen als Profit-Organisationen mit ein. Drittens sind nach der Novelle der Guidelines in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre neben den Gewerkschaften auch andere Non-Profit-Organisationen systematisch in den Umsetzungs- und Überwachungsmechanismus der Guidelines einbezogen. Und schließlich dienen nationalstaatliche Stellen in den OECD-Mitgliedsländern als Kontaktstellen bei der Verwirklichung der Leitsätze. Neben den unterschiedlichsten Akteursgruppen sind also die lokale, nationale, internationale und Unternehmensebene in diesen Typus von Erwerbsregulierung einbezogen. Ohne einen historischen Rückblick auf ihre Entstehungsgeschichte lässt sich die spezifische mehrdimensionale und Mehrebenen-Governance der OECD-Leitsätze kaum verstehen. Die ‚Organisation für Wirtschaftliche Kooperation und Entwicklung‘ (OECD) ist ein Zusammenschluss der früh industrialisierten und wirtschaftlich führenden Länder. Ihre Gründungsvereinbarung wurde 1960 von 20 Ländern unterzeichnet, deren Parlamente dann die Mitgliedschaft in den zwei folgenden Jahren ratifizierten (vgl. Tabelle 10.1). Die Ziele der OECD waren ursprünglich sehr stark auf den Abbau von Handelshemmnissen und Investitionsbarrieren orientiert. Sie haben sich inzwischen ausdifferenziert und betreffen: Die Unterstützung nachhaltigen Wirtschaftswachstums, die Förderung von Beschäftigung, Anhhebung des Lebensstandards, die Aufrechterhaltung der Finanzstabilität und die Unterstützung von Drittländern bei der wirtschaftlichen Entwicklung und Förderung des Welthandels.154 Schon in ihrer ‚Erklärung zu Internationalem Handel und Investitionen‘ von 1976 hat sie als eines der vier Hauptinstrumente zur Förderung von Welthandel und ausländischen Direktinvestitionen die sogenannten ‚Leitsätze für Multinationale Unternehmen‘ (Guidelines for Multinational Enterprises) erklärt. Diese Richtlinien sollten ein verantwortliches Unternehmenshandeln fördern und so die Widerstände und Bedenken gegen eine weitere wirtschaftliche Internationalisierung schwächen. 154

Vgl. http://www.oecd.org/pages/0,3417,en_36734052_36734103_1_1_1_1_1,00.html.

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Tabelle 10.1: OECD-Mitgliedsländer und Beitrittsdatum Australlien Belgien Dänemark Deutschland Finnland Frankreich Griechenland Großbritannien Irland Island Italien Japan Kanada Korea (Süd) Luxenburg

07.06.1971 13.09.1961 30.05.1961 27.09.1961 28.01.1969 07.08.1961 27.09.1961 02.05.1961 17.08.1961 05.06.1961 29.03.1962 28.04.1964 10.04.1961 12.12.1996 07.12.1961

Mexiko Neuseeland Niederlande Norwegen Österreich Polen Portugal Schweden Schweiz Slowakei Spanien Tschechien Türkei Ungarn USA

18.05.1994 29.05.1973 13.11.1961 04.07.1961 29.09.1961 22.11.1996 04.08.1961 28.09.1961 28.09.1961 14.12.2000 03.08.1961 21.12.1995 02.08.1961 07.05.1996 12.04.1961

Quelle: http://www.oecd.org/pages/0,3417,en_36734052_36761800_1_1_1_1_1,00.html

In der Erklärung der Leitsätze für multinationale Unternehmen von 1976 waren keinerlei formale Überprüfungs- oder gar Erzwingungsmechanismen für die dort aufgestellten Normen vorgesehen. Es sollte aber nicht unterschätzt werden, dass damit eigentlich schon sehr früh ein Verhaltenskatalog für internationale Unternehmen vorlag, der zu verantwortlichem Verhalten in Fragen der Beschäftigungsformen, der Arbeitsbeziehungen, fairen Wettbewerbs, der Menschenrechte, des Steuerzahlens, des Umweltverhaltens, der Informationsweitergabe sowie der Forschungsaktivitäten aufforderte. Der Verhaltenskatalog hatte zudem eine fast globale Reichweite, da sich alle OECD-Mitgliedsländer und acht Nicht-OECDLänder (Argentinien, Brasilien, Chile, Estland, Israel, Litauen and Slowenien) verpflichteten, in ihren Ländern die Beachtung der Leitsätze durch die dort operierenden Unternehmen zu fördern. Hierzu sollten die unterzeichnenden Länder unter anderem die Einrichtung ‚Nationaler Kontaktstellen‘ (National Contact Points, NCP) veranlassen, die als Anlaufstellen für konkrete Nachfragen bzw. Beschwerden bezüglich des Verhaltens konkreter Unternehmen vorgesehen waren.155 Für fast zwanzig Jahre behielten die OECD-Leitsätze für Multinationale Unternehmen weitgehend den Charakter von inter-national bzw. intergouverne155

Vgl. zur Geschichte und zur aktuellen Entwicklung der guidelines aus der Sicht der OECD deren Website http://www.oecd.org, vor allem http://www.oecd.org/topic/0,3373,en_2649_34889_1_1_1_1 _34529562,00.html, wo auch die Richtlinien selbst sowie die Jahresberichte hinterlegt sind.


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mental ausgehandelten Verhaltensstandards, die auf die Beeinflussung des Verhaltens internationaler Unternehmen abzielten. Die Überwachung des tatsächlichen Unternehmensverhaltens war grundsätzlich passiv organisiert, denn es wurden keine Überprüfungen durch staatliche Behörden vorgenommen oder Berichte von den entsprechenden Unternehmen angefordert. Vielmehr fungierten die Nationalen Kontaktstellen als Empfangsadressen für Beschwerden. Diese National Contact Points (NCPs) konnten zwar theoretisch von den verschiedensten Betroffenengruppen angesprochen werden. Aber nicht selten bestanden solche NCPs nur aus einer beauftragten Person in einem bestimmten Ministerium oder Verwaltungsstab, und auch von Seiten der potentiellen Akteursgruppen (Gewerkschaften, NGOs etc.) wurden dem Kontaktieren der NCPs wenig Erfolgsaussichten eingeräumt. Eine grundlegende Veränderung dieser Situation ergab sich erst in den 1990er Jahren, als zunehmend transnational agierende NGO-Netzwerke als Akteursgruppen im Implementierungsprozess der Leitsätze auftraten. Der entscheidende Auslöser hierfür war der Versuch der OECD, ein ‚Multilaterales Abkommen über Investitionen‘ (Multilateral Agreement on Investment, MAI), welches die 1976er ‚Erklärung zu Internationalem Handel und Investitionen‘ weiterentwickeln und ersetzen sollte, ohne breite öffentliche Erörterung zu verabschieden. Die ersten Verhandlungen hierzu wurden auf einer OECD-Ministerrunde im Jahre 1995 aufgenommen. Es waren hierbei staatliche Stellen einiger OECD-Stellen und internationale Handelsorganisationen, aber fast keine privaten Interessengruppen einbezogen. Schon für das Frühjahr 1997 war die Verabschiedung der MAI durch die OECD-Staaten vorgesehen, weitere Länder sollten sich später anschließen (können). Ein wesentliches Prinzip dieses Vorschlags war, die Investitionen der jeweiligen MAI-Vertragspartner in allen Ländern nicht mehr als ‚ausländische‘ Investitionen, sondern wie Investitionen einheimischer Unternehmen zu behandeln. Dies hätte gerade kleineren Ländern wichtige Einfluss- und Steuerungsmöglichkeiten der eigenen Wirtschaft genommen. Anfang Februar 1997 wurde der Entwurfstext des MAI von einer kanadischen globalisierungskritischen NGO veröffentlicht. In kürzester Zeit verbreitete sich dieser Entwurf über die gesamte Welt und führte zu vielen kritischen Diskussionen. Eine breite transnationale Kampagne gegen die MAI-Verabschiedung wurde eingeleitet.156 Kritisiert wurde von dem breiten Spektrum von Ad-hocAktivistengruppen und lokalen grass-root-Bewegungen bis hin zu großen trans156

Zur Geschichte des MAI und der Gegenbewegung vgl. neben der offiziellen OECD-Website z.B. die folgenden OECD-kritischen Websites: http://www.citizen.org/trade/issues/mai/Opposition/ articles.cfm?ID=5625; http://www.globalpolicy.org/socecon/bwi-wto/maingosm.htm; www.oecd watch.org; http://www.flora.org/flora/archive/mai-info/index.html.

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nationalen NGOs und internationalen Gewerkschaftsverbänden nicht nur der Versuch seitens der OECD-Mitgliedsstaaten, das MAI-Abkommen ohne breite öffentliche Erörterung zu verabschieden. Als problematisch wurde auch angesehen, dass die vorgesehene ‚Gleichbehandlung‘ von einheimischen und ausländischen Investitionen letztlich die Gleichbehandlung von Ungleichem sei und nur den Stärkeren unter den Investoren nutze. Vor allem internationale Konzerne würden davon auf Kosten lokaler Investoren und Gruppen profitieren. Drittens wurde auch die einseitige Fokussierung auf die Erleichterung von Investitionen ohne die Berücksichtigung von Umwelt- und Sozialaspekten bemängelt. Eine solche ‚unregulierte‘ Erleichterung von Investitionen fördere, so ein viertes Argument, die Angleichung von Arbeits- und Sozialstandards ‚nach unten‘ und gefährde daher auch die früh industrialisierten Länder, weil Unternehmen hierdurch bei geplanten Investitionen leichter verschiedene Standorte gegeneinander ausspielen und hierdurch einen ‚race to the bottom‘ auslösen könnten. Schließlich wurde vorgebracht, dass das Prinzip nationalstaatlicher Souveränität dadurch ausgehöhlt würde, dass internationalen Unternehmen durch das MAI das Recht gegeben werde, Regierungen wegen Praktiken zu verklagen, die gegen das MAI verstoßen. Mit der Veröffentlichung des 147-seitigen MAI-Entwurfstextes durch oppositionelle Gruppen wurde eine breite Kritik an den Inhalten und am Verfahren des geplanten MAI entfacht, die innerhalb weniger Monate das gesamte MAIProjekt zu Fall brachte. Dieser Sieg über den Goliath aller OECD-Mitgliedsstaaten war vor allem deshalb Zeit möglich, weil der gegen ihn angetretene David aus einem sehr weit gespannten Netzwerk von etablierten Organisationen bis zu spontanen Anti-MAI-Aktionsgruppen bestand. Dieses breite, kampagnenorientierte ‚Netzwerk von Netzwerken und Organisationen‘ konnte seine Aktivitäten über die gerade bedeutsamer werdende Internettechnologie dezentral und über Ländergrenzen hinweg relativ zeitnah intensiv koordinieren. Es hatte kein großes Organisationszentrum, sondern war eher transnational zusammengeschlossen: Sowohl in Bezug auf die Inhalte als auch auf die Aktionsformen war das Netzwerk recht stark koordiniert und bezog gleichzeitig äußerst viele dezentral organisierte Akteursgruppen ein. In kürzester Zeit wurde eine kritische Stellungnahme zum geplanten MAI an die OECD verfasst, die von 565 verschiedenen Organisationen (Umweltgruppen, Konsumentenvereinigungen, Gewerkschaften etc.) aus insgesamt 67 Ländern unterstützt wurde. Die Resolution forderte die Suspendierung der MAI-Verhandlungen, solange nicht ein breites Spektrum gesellschaftlicher Gruppen in die Verhandlungen einbezogen werde. In verschiedenen Ländern, vor allem in den OECD-Kernländern Europas und Nordamerikas, wurden Demonstrationen und in der ersten Februar-Hälfte 1997


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Aktionswochen gegen das geplante MAI-Abkommen durchgeführt (z.B. mit kollektiven Anrufaktionen und Briefkampagnen). Aufgrund dieses massiven transnationalen Protestes wurden die MAI-Verhandlungen zunächst suspendiert. Im Jahre 1998 gab die OECD dann das MAIProjekt formell auf und beschloss vor dem Hintergrund der massiven öffentlichen Kritik, die bereits 1976 verabschiedeten Leitsätze für Multinationale Unternehmen einer gründlichen Revision zu unterziehen. Dieser Prozess führte unter breiter Beteiligung von Unternehmens- und Gewerkschaftsvertretern, NGOs und Vertretern von Nicht-OECD-Staaten im Jahre 1999 zur Verabschiedung der ‚OECD-Grundsätze der Corporate Governance‘ (OECD 2004) und im Jahre 2000 zu einer Revision und Erweiterung der ‚Leitsätze für Multinationale Unternehmen‘ (OECD 2000).157 Von Anfang an wurde eine breite Transparenz des Beratungsprozesses auch durch die Veröffentlichung aller Entwurfsdokumente und Stellungnahmen im Internet angestrebt. Auf der entsprechenden Website der OECD wurde die Öffentlichkeit zu Diskussionen eingeladen. Mit der Verabschiedung der neuen ‚Grundsätze der Corporate Governance‘ und der Revision der ‚Leitsätze für Multinationale Unternehmen‘ wurde ein dynamisches und transparentes Verfahren regelmäßiger Überprüfungen und Berichte vor allem auf den jährlichen Treffen der ‚Nationalen Kontaktstellen‘ (NCP) installiert, welches seinen Niederschlag unter anderem auf den entsprechenden, gut dokumentierten Websiten der OECD findet.158 In den Multinational Guidelines wurden substantielle Regeln bezüglich Kinder- und Zwangsarbeit, zum Umweltverhalten und zur Einhaltung der Menschenrechte aufgenommen. Gleichzeitig wurden eindeutigere prozedurale Regeln vor allem in Bezug auf die Arbeit der Nationalen Kontaktstellen formuliert. So wurden z.B. jährliche Treffen aller NCPs und jährliche Berichte der NCPs eingeführt, die an das ‚Committee on International Investment and Multinational Enterprises‘ (CIME) zu richten sind und dort zentral dokumentiert und ausgewertet werden. Mit dem CIME wurde also ein arbeitsfähiges wichtiges Gremium innerhalb der OECD geschaffen, welches für die Entwicklung und Implementierung der Guidelines operativ 157

Zum Verhältnis der Principles zu den Guidelines erläutert die OECD (2004: 21): „Die Grundsätze müssen daher als Ergänzung zu einem allgemeineren Konzept von Kontrolle und Gegenkontrolle gesehen werden. Einige der anderen Faktoren, die für unternehmerische Entscheidungsprozesse von Belang sind, wie Umwelt-, Antikorruptions- oder ethische Erwägungen, werden in den Grundsätzen zwar berücksichtigt, jedoch ausführlicher in einer Reihe anderer OECD-Instrumente (namentlich OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen, Übereinkommen über die Bekämpfung der Bestechung ausländischer Amtsträger im internationalen Geschäftsverkehr) sowie den Instrumenten anderer internationaler Organisationen behandelt.“ 158 Vgl. http://www.oecd.org/document/53/0,2340,en_2649_34813_2512693_1_1_1_1,00.html; http://www.oecd.org/about/0,2337,en_2649_34813_1_1_1_1_1,00.html.

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verantwortlich ist. Im Jahre 2009 hatten sich alle 30 OECD-Mitgliedsländer sowie elf weitere Länder (Ägypten, Argentinien, Brasilien, Chile, Estland, Israel, Lettland, Litauen, Peru, Rumänien und Slowenien) den Guidelines und ihrem Überprüfungsmechanismus unterworfen.159 Vor dem hier nur skizzierten spezifischen Entstehungshintergrund wird verständlich, dass die OECD-Guidelines weit über die in den vorhergehenden Kapiteln besprochenen (Einzel-) Typen der Erwerbsregulierung hinausgehen. Das Gesamtinstrumentarium der Leitsätze kann als Beispiel für eine entstehende transnationale Governance der Erwerbsregulierung angesehen werden. Drei internationale kollektive Akteursgruppen sind fest in das jährliche Berichts- und Beratungswesen über die Guidelines einbezogen: ein die Arbeitgeberseite repräsentierendes Komitee (Business and Industry Advisory Committee, BIAC), ein die Arbeitnehmerseite repräsentierendes Komitee (Trade Union Advisory Committee, TUAC) und die der OECD insgesamt eher kritisch gegenüberstehenden zivilgesellschaftlichen Gruppen und NGOs, die über das Netzwerk OECD-Watch repräsentiert sind. Das Netzwerk OECD-Watch wurde im Jahre 2003 offiziell als Zusammenschluss internationaler NGOs gegründet, die ihren Einfluss auf die OECD und vor allem die Umsetzung der Guidelines koordinieren wollten: „Um sich international besser auszutauschen und auf OECD-Ebene mehr Einfluss zu gewinnen, haben sich internationale NGOs im März 2003 zum Netzwerk ‚OECD-Watch‘ zusammengeschlossen. Neben dem Erfahrungsaustausch über Beschwerdefälle und das Funktionieren der einzelnen Kontaktpunkte geht es OECD-Watch um die Einbringung von NGO-Positionen in die Debatte der OECD – beispielsweise bei den jährlichen Treffen der Kontaktstellen in Paris“160. Inzwischen sind über 80 Organisationen aus 45 Ländern formell im Netzwerk eingeschrieben.161 Hinsichtlich der Umsetzung der materialen Normen des Unternehmensverhaltens und der prozeduralen Mechanismen, namentlich der Arbeit der NCPs, die in den Guidelines festgelegt sind, gibt es ein rege und kontroverse Diskussion, die nicht zuletzt im Rahmen der jährlichen Treffen aller NCPs geführt wird. Vieles deutet auf noch enorme Verbesserungspotentiale hin (vgl. zum Folgenden etwa OECD-Watch 2004 und TUAC 2007). Denn die Struktur der NCPs variiert z.B. je nach Land ganz erheblich von einem nur einer Regierungsstelle zugeordneten Organ (21 Länder) über zwei (6 Länder), drei (9 Länder) oder gar vier (2

159

Vgl. http://www.oecd.org/about/0,3347,en_2649_34889_1_1_1_1_1,00.html. http://www.germanwatch.org/tw/kwdnr03.htm, vgl. generell http://oecdwatch.org/. 161 Vgl http://oecdwatch.org/about-us/members. 30.3.09 160


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Länder) verschiedenen Regierungsstellen zugeordneten Organen.162 Italien erfüllt dem OECD-Watch-Bericht zufolge nur unzureichend und ‚opportunistisch‘ seine Verpflichtungen, indem es ein ‚temporäres Sekretariat‘ ohne feste organisatorische Einbindung angab. Im Hinblick auf die Berichtspflichten der NCPs wird beklagt, dass jeweils nur etwa die Hälfte bis zwei Drittel der Länder einen entsprechenden NCP-Jahresbericht an das OECD-Komitee CIME liefern (21 von 33 im Jahre 2004). Selbst aus diesen vorgelegten NCP-Länderberichten ist nicht genau ersichtlich, gegen wie viele Unternehmen welche Arten von Beschwerden eingegangen sind und in welchem Bearbeitungsstatus sich diese befinden. In Großbritannien gaben von einhundert befragten Unternehmen Ende 2002 nur zwölf an, eine explizite Politik im Hinblick auf die OECD-Guidelines formuliert zu haben. Die NGOs vieler Länder gaben an, von den NCPs mit ihren Beschwerden gegen Guideline-Verstöße nicht richtig ernst genommen zu werden. Viele NCPs haben nur sehr schlecht gepflegte oder überhaupt keine Internet-Webseiten. Insgesamt kann also keineswegs von einem auch nur annähernd erfolgreichen oder abgeschlossenen Prozess der Implementierung der Guidelines in der Praxis der Erwerbsregulierung in den Unternehmen und der entsprechenden Überwachung durch die Nationalstaaten gesprochen werden. Gleichwohl hat sich mit den im Jahre 2000 neu verabschiedeten Guidelines die Transparenz über die Arbeitsweise der entsprechenden OECD-Stellen und über die gegen Unternehmen vorgebrachten Beschwerdeverfahren enorm verbessert. Die Tabelle 10.2 listet die ältesten über OECD-Watch eingereichten Beschwerdefälle von NGOs gegen bestimmte Unternehmen auf und gibt den gegenwärtigen Status des Verfahren an. In ähnlicher Weise sind die über die Gewerkschaften und TUAC eingereichten Beschwerdeverfahren dokumentiert.163 Es werden auch die jährlich eingehenden neuen Beschwerdefälle dokumentiert und deren fortlaufende Behandlung auf den Jahrestreffen dokumentiert.164 Über die offizielle Website der OECD-Guidelines sind auch die diesbezüglichen nationalen Internetdokumentationen zugänglich.165

162

Eine Diskussion der Vor- und Nachteile dieser verschiedenen Strukturen findet sich in dem OECD-Bericht über die NCPs auf dem Jahrestreffen 2008: http://www.oecd.org/dataoecd/34/15/ 40807797.pdf. 163 Vgl. http://www.tuac.org/en/public/e-docs/00/00/01/70/document_doc.phtml. 30.3.09 164 Vgl. http://www.oecd.org/document/53/0,3343,en_2649_34889_2512693_1_1_1_1,00.html und http://www.oecd.org/dataoecd/15/43/33914891.pdf. 165 Vgl. http://www.oecd.org/document/10/0,3343,en_2649_34889_2663562_1_1_1_1,00.html.

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Tabelle 10.2: Stand der 2001 - Juli 2003 von OECD-Watch eingebrachten Beschwerden Beteiligte CBE vs. National Grid Transco NiZA et al. vs. CPH Greenpeace Germany vs. West LB FoE France vs. TotalFinaElf FoE US vs Delta Hess CRBM vs ENI FoE US vs. Unocal FoE US vs ConocoPhilips Corner House et al vs. BP ATTAC & FoE vs. Sandvik ATTAC & FoE vs. Atlas Copco TCDH vs. First Quantum Unite et al vs. Brylane Inc. CCC vs. Nike CCC vs. Adidas FoE vs. Nutreco Germanwatch vs. Continental AG Greenpeace vs. TotalFinaElf RAID vs. Anglo American Oxfam vs. First Quantum Mining ICN vs. Adidas Netherlands ICN vs. Kubbinga RAID vs. Binani

Konfliktthemen Datum NGT's mining practices in Zambia 25. Jul. 03 CPH & illegal resource exploitation in DRC 3. Jul. 03 West LB financing of oil pipeline in Ecuador 15. Mai. 03 BTC oil pipeline in Azerbaijan, Georgia & Turkey 29. Apr. 03 BTC oil pipeline in Azerbaijan, Georgia & Turkey 29. Apr. 03 BTC oil pipeline in Azerbaijan, Georgia & Turkey 29. Apr. 03 BTC oil pipeline in Azerbaijan, Georgia & Turkey 29. Apr. 03 BTC oil pipeline in Azerbaijan, Georgia & Turkey 29. Apr. 03 BTC oil pipeline in Azerbaijan, Georgia & Turkey 29. Apr. 03 Gold mining, pollution, rights violations in Ghana 18. Feb. 03 Gold mining, pollution, rights violations in Ghana 18. Feb. 03 First Quantum & illegal resource exploitation in DRC 5. Dez. 02 Brylane's anti-trade union practices in the US 8. Okt. 02 Labour rights violations in Indonesian supply chain 5. Sep. 02 Labour rights violations in Indonesian supply chain 5. Sep. 02 Nutreco/Marine Harvest's salmon farming in Chile 22. Aug. 02 Continental AG's labour practices in Mexico 27. Mai. 02 TotalFinaElf’s oil supply from Russia 10. Apr. 02 Anglo American mining activities in Zambia 27. Feb. 02 First Quantum and forced evictions in Zambia 16. Jul. 01 Labour violations in Indian football production 20. Jun. 01 Kubbinga's labor practices in Indian football industry 20. Jun. 01 Binani's corruption in mining industry Zambia 1. Mai. 01

Status Abgeschlossen Abgewiesen Abgewiesen Abgewiesen Bevorstehend Bevorstehend Bevorstehend Bevorstehend Bevorstehend Abgeschlossen Abgeschlossen Abgeschlossen Abgewiesen Abgewiesen Abgeschlossen Abgeschlossen Bevorstehend Abgewiesen Bevorstehend Abgeschlossen Abgeschlossen Abgewiesen Zurückgezogen

Quelle: http://oecdwatch.org/cases/all-cases/casesearchview?b_start:int=60&-C.

Generell sind die OECD-Leitlinien für multinationale Unternehmen, die Erfahrungen um deren Weiterentwicklung in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre und die inzwischen institutionalisierten Mechanismen ihrer Umsetzung und Überprüfung ein gutes Beispiel für die zunehmende Verflechtung und Integration unterschiedlicher Formen grenzüberschreitender Erwerbsregulierung. Die auf der Grundlage inter-nationaler Verträge zwischen den OECD-Mitgliedsstaaten entstandenen supranationalen OECD-Strukturen zur Verbreitung und Überwachung der Guidelines auf der nationalstaatlichen und auf der Unternehmensebene gewannen erst durch die Verknüpfung mit transnationalen Akteursnetzwerken ein reales Gewicht. So wurde z.B. die Rolle des entsprechenden OECD-Komitees CIME erst durch die seit 1998 gestärkten transnationalen NGOs sowie die später eingerichteten Beobachtungskomitees TUAC und OECD-Watch aufgewertet: Das CIME begann nun, eine mehr oder weniger unabhängige transnationale Maklerfunktion gegenüber den Einzelstaaten und deren NCPs sowie den anderen involvierten Akteursgruppen, namentlich dem BIAC und dem TUAC sowie OECD-Watch einzunehmen.


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Die Herausbildung dieser transnationalen und supranationalen Governance von Erwerbsregulierung ist eng mit der Einmischung transnationaler Akteursnetzwerke und der Zurückweisung der in den 1990er Jahren geplanten MAIRichtlinie verbunden. Die verschiedenen Ebenen der inter-nationalen, supranationalen und transnationalen Erwerbsregulierung und die unterschiedlichen Akteursgruppen der IGOs, INGOs und der Unternehmen schließen sich also nicht aus, sie machen sogar erst die besondere Qualität dieser Governance-Textur aus. So wie im dualen deutschen System der Erwerbsregulierung die beiden Säulen Tarifautonomie und Betriebsverfassung sich über Jahrzehnte wechselseitig eher gestärkt als geschwächt haben, so dürfte auch eine nachhaltige internationale Governance der Erwerbsregulierung nur aus der Integration und netzwerkförmigen Verflechtung unterschiedlicher Typen internationaler Erwerbsregulierung erwachsen. Transnationalisierungsprozesse spielen in dieser ‚Texturbildung‘, das zeigt das Beispiel der OECD-Guidelines sehr deutlich, eine besondere Rolle. Für das Governance-System der OECD-Guidelines gilt, was Risse (2002: 269) in Bezug auf die institutionelle Integration transnationaler Akteure in internationale Governance-Stukturen allgemein hervorgehoben haben: Transnationale Akteure – ob internationale Unternehmen oder INGOs – haben ihre ‚Unschuld‘ verloren und sind Betroffene und Akteure der emergierenden internationalen GovernanceStrukturen geworden.

11 Perspektiven internationaler Erwerbsregulierung

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11 Perspektiven internationaler Erwerbsregulierung 11 Perspektiven internationaler Erwerbsregulierung

Die vergangenen Jahrzehnte waren nicht nur von ökonomischer Globalisierung bestimmt, es lässt sich auch eine beachtliche soziale und politische Globalisierung nachzeichnen. Für den Bereich der Aushandlung, Festlegung und Kontrolle von Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen wurde in den vorangegangenen Kapiteln eine Vielzahl von grenzüberschreitenden Mechanismen der Erwerbsregulierung aufgezeigt. Diese Typen internationaler Erwerbsregulierung werden in der wissenschaftlichen Debatte und auch von den entsprechenden kollektiven und korporativen Akteuren, wie z.B. staatlichen Organen und Fachgremien, Gewerkschaften, Unternehmen und NGOs, häufig als einzelne betrachtet und bearbeitet. So kümmern sich die Fachbeamten der ‚Nationalen Kontaktpunkte für die OECD-Leitsätze‘ um die eingehenden Beschwerden, weil dies zu ihrem Aufgabenbereich gehört. Die internationalen Gewerkschaftsverbände wie die GUFs fokussieren ihre Aktivitäten vielfach auf den Abschluss Internationaler Rahmenabkommen, weil sie von der nationalen Ebene das Instrument des Tarifvertrags genauestens kennen und schätzen. Internationale Unternehmen konzentrieren sich meistens auf die Entwicklung von Richtlinien für verantwortungsvolles und nachhaltiges Management, sie versuchen manchmal auch, entsprechende Monitoring-, Verifizierungs- und Zertifizierungsverfahren zu implementieren. NGOs dagegen suchen meistens nach besonders schwerwiegenden Fällen von Fehlverhalten und nach spezifischen Themenstellungen, um durch gebündelte Aktivitäten Aufmerksamkeit und Erfolge zu erreichen. Diese jeweils selektive und partikulare Wahrnehmung von grenzüberschreitenden Aktivitäten der Erwerbsregulierung führt erstens zu einer tendenziellen Unterschätzung der sozialen und politischen Globalisierung insgesamt. Zweitens ergeben sich hieraus meistens verzerrte Urteile über die Möglichkeiten und Grenzen der einzelnen Typen von Erwerbsregulierung. In diesem Buch wurde deshalb der Versuch unternommen, die verschiedenen Perspektiven zusammenzuführen und einen – wenn auch aufgrund der Komplexität des Gegenstandes nur sehr groben – Überblick über die Dimensionen und Typen grenzüberschreitender Erwerbsregulierung zu geben. Hieraus ergeben sich einige Schlussfolgerungen bezüglich möglicher (positiver oder negativer) Entwicklungsmöglichkeiten der Erwerbsregulierung in der Zukunft (Abschnitt 11.1). Diese wiederum hängt eng mit der gesellschaftlichen Verarbeitung der Erfahrungen aus der jüngs-

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ten Finanz- und Wirtschaftskrise zusammen, speziell mit den Lehren für die gesellschaftlichen Institutionen, die Wirtschaft und Arbeit strukturieren (Abschnitt 11.2). 11.1 Entwicklungsmöglichkeiten der Erwerbsregulierung Angesichts der Vielzahl von identifizierten Typen grenzüberschreitender Erwerbsregulierung drängt sich die Frage auf, welche hiervon in der Zukunft die größten Entwicklungspotentiale für unterschiedliche Interessensgruppen erwarten lassen. Der Hauptbefund aus den bisherigen Ausführungen hierzu lautet: Es gibt keine allgemein prognostizierbaren Möglichkeiten und Grenzen der einzelnen Formen der Erwerbsregulierung. Ihre Potentiale können nur in der Zusammenschau aller Typen und ihrer Wechselwirkungen beurteilt werden. Welche Entwicklungsrichtung dabei diese emergierende internationale Governance der Erwerbsregulierung nimmt, ist weitgehend offen. Sie hängt wesentlich von den involvierten Akteursgruppen selbst ab und lässt sich allenfalls in der Form von Möglichkeitskorridoren diskutieren. Der Verlauf der Ausgestaltung der OECD-Leitsätze zur Arbeit von Multinationalen Unternehmen zeigt die mögliche Variationsbreite und ist in mancherlei Hinsicht nicht ohne eine gewisse Ironie der Geschichte. Denn der anfängliche Versuch vor allem marktliberaler Kräfte, das MAI-Abkommen ohne eine breitere Diskussion schnell und einseitig im Interesse großer multinationaler Konzerne zu verabschieden, führte letztlich zu einem gegenteiligen Effekt: Nach dem massiven Protest nationaler und transnationaler NGO-Gruppen wurde eine neue Governance-Struktur geschaffen, die auf den vier Säulen von staatlicher, Unternehmens-, Gewerkschafts- und NGO-Beteiligung beruht. Ähnliche, in der Soziologie als ‚nicht-intendierte Folgen absichtsvollen Handelns‘ bekannte Effekte lassen sich auch an anderen Beispielen aufzeigen. Unternehmen, die Freiwillige Erklärungen im Rahmen des Global Compact verfassten und damit vor allem eine Strategie der Außenwerbung und der Verhinderung verbindlicherer internationaler Erwersbregulierungen verfolgten, sehen sich angesichts konkreter Maßnahmen wie einer beabsichtigten Standortschließung mit ihren eigenen erklärten Ansprüchen unternehmerischer Verantwortung konfrontiert und geraten unter nicht antizipierten Legitimationsdruck.166 Ein Unternehmen wie Chiquita, das sich um die Erwerbsbedingungen bei den eigenen Zulieferern nur wenig kümmert, wird mit ihren eigenen Ansprüchen verantwortungsvoller Unternehmens166

Vgl. als Beispiel hierzu die Werksschließung von Nokia in Bochum (Abschnitt 8.1).


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führung konfrontiert, wo es dies zunächst überhaupt nicht erwartet hätte: Auf einem entfernten Absatzmarkt (Dänemark) fordert ein wichtiger BananenAbnehmer wegen vielfältiger Aktionen seiner Kunden und vernetzten transnationalen Aktivitäten gewerkschaftlicher Gruppen Erklärungen zu den Arbeitsbedingungen bei Zulieferern (in Guatemala). Das Ergebnis des Zusammenwirkens dieser vieldimensionalen Aktionen von NGO- und Gewerkschafts-Gruppen, verantwortungsvoll handelnden Kunden und lernfähigen Unternehmen ist eine einschneidende Veränderung der Einkaufspolitik und der korporativen Verantwortung eines internationalen Konzerns und – zumindest vorübergehend – die Verbesserung von Erwerbsbedingungen der Plantagenarbeiter.167 Gerade weil in der Praxis die verschiedenen Typen internationaler Erwerbsregulierung meistens ineinander greifen, ist deren isolierte Betrachtungsweise eigentlich nicht angemessen. Gleichwohl haben die konkreten Akteursgruppen in der Regel durchaus verschiedene Schwerpunktsetzungen und Herangehensweisen in der internationalen Erwerbsregulierung. Dies kann zu einem interessengeleiteten ‚Tunnelblick‘ führen, durch den die eigenen Aktivitäten eher als positiv und die der anderen Akteursgruppen eher als problematisch wahrgenommen werden. Gewerkschaften und NGO-Gruppen kritisieren z.B. Unternehmensaktivitäten internationaler Erwerbsregulierung, weil diese nur auf öffentliche Legitimation und auf Risikomanagement, aber nicht auf wirklich nachhaltige gesellschaftliche Unternehmensverantwortung ausgerichtet seien. Internationale Konzerne bemängeln umgekehrt, dass von ihren Kritikern z.B. die komplizierten Handlungsbedingungen und Interessensrukturen in den Ländern, in denen sie Produktionsstandorte unterhalten, nicht in Rechnung gestellt würden. Diese gesellschaftlichen Bedingungen (z.B. von politischer Einflussnahme auf Unternehmen, von Korruption als Tradition und Normalität, von Umweltverschmutzung aus Unkenntnis) könnten sie als Unternehmen auch nur als Rahmenbedingungen zur Kenntnis nehmen und langsam zu verändern trachten. 167

Dass die unterschiedlichen Internationalisierungsformen und Akteursgruppen nicht gegeneinander, sondern miteinander und integriert gedacht und entwickelt werden müssen, unterstreicht Riisgaard (2002: 17f.) ausdrücklich: „Seen in relation with the internationalisation of capital and the need for alternative labour strategies IFAs represent a promising device. At the same time as many of labour’s traditional strategies have been undermined, the innovative tactics used by the banana unions illustrate how a new globalization context has brought new possibilities for workers to secure rights within MNEs. The increased demands of CSR together with the new possibilities for union cooperation across geographical and political boundaries have given labour new powerful tools in terms of publicly discrediting corporations in their outlet markets thereby combining their bargaining power with that of NGOs, consumers and investors. This new climate creates common interests between employer and workers and thereby space for cooperation through negotiated voluntary initiatives.“

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Betrachtet man die verschiedenen Typen internationaler Erwerbsregulierung nur für sich, so wird weder das ganze Ausmaß noch die innere Beeinflussungsdynamik zwischen diesen deutlich. Ob man neben der ökonomischen auch eine soziale und politische Globalisierung diagnostiziert, hängt also davon ab, ob man die verschiedenen Typen internationaler Erwerbsregulierung tatsächlich in ihrer ganzen Breite und in ihrer Verflechtung wahrnimmt. Entsprechend ist eine isolierte Diskussion ihrer jeweiligen Stärken und Grenzen problematisch. Dies gleicht dem Versuch, die Dynamik eines Fußballspiels durch Fixierung auf einen einzelnen Spieler verfolgen zu wollen. Eine isolierte Betrachtung der einzelnen Typen internationaler Erwerbsregulierung und der nationalen Strukturen von Erwerbsregulierung führt im Angesicht der realen und als wichtig wahrgenommenen wirtschaftlichen Globalisierung in aller Regel zu einer pessimistischen Beurteilung zukünftiger Entwicklungsmöglichkeiten, wie das folgende Zitat deutlich macht: „Die Aussichten, daß die Verpflichtungs- und Umverteilungsfähigkeit der dem Druck der erweiterten Märkte ausgesetzten nationalen Systeme industrieller Beziehungen durch kompensierende Institutionenbildung auf supranationaler Ebene wiederhergestellt werden könnte, sind ebenso schlecht wie die Aussichten für ein Aufgehen der nationalen Systeme in einem einheitlichen, sie ‚harmonisierenden‘ supranationalen System“ (Streeck 1998: 197). Die in dem Zitat formulierte Entwicklungsalternative spiegelt die begrenzte Perspektive nur auf nationalstaatliche und/oder suprastaatliche (vor allem EUweite) Regulierung wider: Die Alternative ‚entweder kompensierende supranationale Institutionen oder ein neues Institutionensystem auf supranationaler Ebene‘ erfasst nur einen Teil der im Kapitel 3 allgemein vorgestellten (vgl. Tabelle 3.2) und dann in den Kapiteln 6 und 7 für die internationale Erwerbsregulierung behandelten Aspekte. Die zitierte Gegenüberstellung bleibt weitgehend dem methodologischen Nationalismus verhaftet, der während des 20. Jahrhunderts prägend war und alle gesellschaftlichen Phänomene vorwiegend in den engen Grenzen von nationalen Containergesellschaften analysiert.168 Eine solche Sichtweise muss sowohl im Hinblick auf das Verständnis von Erwersbregulierung (statt ‚nur‘ industriellen Beziehungen, Kapitel 3) als auch in Bezug auf die betrachteten Internationalisierungstypen (Kapitel 5) erheblich erweitert werden. In einer solchen multidimensionalen und Mehrebenenperspektive lassen sich dann die einzelnen Elemente der entstehenden internationalen Netzwerktextur wahrnehmen und diskutieren.169 168

Vgl. Wimmer/Glick Schiller 2002und Pries 2008; Callaghan 2008 kritisiert, dass der methodologische Nationalismus auch die Debatte um Konvergenz und Divergenz dominiere. 169 Vgl. hierzu allgemein Mayntz 2005: 15ff.; zu rechtlichen Aspekten eines stratifizierten Mehrebenensystems vgl. allgemein Zürn 2007.


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Ob und inwieweit sich eine solche internationale Netzwerktextur der Erwerbsregulierung verdichtet, wo sie ihre Schwachpunkte hat und wo sie Zerreißproben standhalten kann, hängt von der Konflikt- und Gestaltungsfähigkeit der beteiligten Akteursgruppen ab. Die soziale und politische Globalisierung ist kein Nullsummenspiel, in dem nationale Regelungen nur stark sein können, wenn internationale Regulierungen schwach bleiben und in dem umgekehrt grenzüberschreitende Regeln nur durch Schwächung nationaler Regeln an Stärke gewinnen können. Selbst die Erfahrungen in Europa und speziell die Euro-BetriebsratsRichtlinie sind gute Beispiele dafür, dass eine zu enge Ebenenbetrachtung (nur nationale und supranationale Ebene) und eine isolierte Institutionenbetrachtung (ohne Bezug auf andere Elemente der Netzwerktextur) – wie im obigen Zitat – nicht ausreichen. Da die europäischen Erfahrungen der Internationalisierung von Erwerbsregulierung mit am weitesten gehen und vergleichsweise gut erforscht sind, sollen sie im Folgenden im Mittelpunkt stehen. Die Chancen und Entwicklungspotentiale der EBRs im Globalisierungsprozess lassen sich nicht abschätzen, ohne das Zusammenspiel von Akteuren auf der lokalen (z.B. Unternehmensleitungen, Betriebsräte), nationalen (z.B. Regierungen und Verbände), inter-nationalen (z.B. EU-Ministerrat), supranationalen (z.B. Parlament und Kommission der EU) und transnationalen (z.B. UnternehmensManagement oder Unternehmens-Netzwerk der Arbeitnehmervertretungen in EU) Ebene zu analysieren. Als supranationale Regel wurde die EBR-Richtlinie z.B. in Großbritannien von kollektiven Akteuren (den Gewerkschaften) genutzt, um die eigenen nationalen und lokalen Verhandlungsspielräume zu erweitern. Umgekehrt erkannten korporative Akteure (britische Managementvertreter) nach anfänglichen Widerständen die Möglichkeiten, Euro-Betriebsräte auch als eine erweiterte europäische Kommunikationsplattform für ihre Ziele zu nutzen (Marginson et al. 2004; Weston/Martínez 1997). Neben der Betrachtung der dominanten Akteure sind aber auch die in diesem Buch behandelten anderen Dimensionen von Erwerbsregulierung von Bedeutung: Welche Regelungsgegenstände und Regulierungsarenen etablieren sich z.B. vor dem Hintergrund der legalen Rahmensetzung als die tatsächlich dominanten und als legitim erachteten? In einigen Fällen – wie z.B. bei den durch EBRs und europäischem Management unterzeichneten europäischen Beschäftigungssicherungsabkommen – gehen die Regulierungsformen über den definierten formalen Rechtsrahmen der EBR-Direktive hinaus; in anderen Fällen – und dies ist nach der vorliegenden Forschung die Mehrheit der EBRs – werden die bestehenden supranationalen und nationalen Rahmenregelungen nicht einmal ausgeschöpft. Auch die räumliche Reichweite von EBR-Regelungen ist eine empirisch zunächst offene Frage und unterliegt starken Veränderungen im Zeitverlauf: Nach einer Konzentration auf die alten EU-Kernländer in den 1990er

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Jahren lässt sich eine Möglichkeit zur Ausweitung und Nutzung des Instruments der EBRs auch über den Rahmen der erweiterten EU hinaus beobachten (z.B. durch die Einräumung eines EBR-Beobachterstatus für Arbeitnehmervertretungen aus nichteuropäischen Ländern). Im Hinblick auf die mittel- und osteuropäischen Länder wurde z.B. festgestellt, dass die Potentiale starker Arbeitnehmervertretungen durchaus vorhanden sind und sich durch den EU-Beitritt grundsätzlich erweitert haben. Allerdings werden diese Möglichkeiten weder von den Staaten, noch den Unternehmen oder Gewerkschaften voll ausgeschöpft, denn „obwohl immer mehr Fakten aus dem Norden und Westen Europas belegen, dass eine gute funktionierende Arbeitnehmervertretung eine signifikante Rolle bei der Modernisierung und Leistungssteigerung spielen kann, bleibt das System der Arbeitnehmervertretung in mehreren Ländern nach wie vor schwach“ (EU 2006: 12; vgl. Wannöffel/Kramer 2007). Für die Länder, in denen bereits starke institutionalisierte Arbeitnehmervertretungen bestehen, wird dagegen die Herausforderung vor allem in der hier betonten grenzüberschreitenden Netzwerkbildung und darin gesehen, „die Vertretung an das zunehmend komplexe Umfeld der Globalisierung und der Netzwirtschaft anzupassen, um ihren Einfluss auch für die Zukunft sicherzustellen“ (ebd.).170 Dies verweist unmittelbar auf weitere Dimensionen der Erwerbsregulierung wie z.B. das Zusammenspiel verschiedener Regulierungsarenen (z.B. Hebelwirkungen zwischen diskursiver, gesetzlicher und tarifvertraglicher Regulierung) und die Kombination oder Blockade der verschiedenen Machtressourcen. Auch die möglichen Redefinitionen und Entwicklungen der geteilten Ideologie als einer wichtigen Dimension der Erwerbsregulierung beeinflussen deren zukünftige Netzwerktextur in Europa: Wird es z.B. zu einer Stärkung solcher gemeinsamen Werteorientierungen kommen, nach denen die EU nicht in erster Linie als Wirtschaftsraum, sondern vorrangig als Sozial- und Kulturraum nachhaltiger gesellschaftlicher Entwicklung zu verstehen ist? In einer neueren Untersuchung über die zukünftigen Entwicklungsmöglichkeiten der europäischen Erwerbsregulierung unterscheidet Erne (2008: 4) idealtypisch vier strategische Orientierungen der wichtigsten Akteursgruppen: Sie können sich in Richtung einer Euro-Demokratisierung, einer Euro-Technokratisierung, einer demokratischen Renationalisierung oder einer technokratischen Renationalisierung entwickeln. Nach dem vorläufigen Scheitern der Verabschiedung der EU-Verfassung hängen die demokratischen Entwicklungsmöglichkeiten der EU sowohl von der

170

Zu ähnlichen Schlussfolgerungen gelangte eine Untersuchung der kollektiven Konfliktschlichtungsmechanismen in der erweiterten EU (EIRO 2006).


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Ausweitung von Grundrechten für alle Bürger als auch von der Politik und Stärke der europäischen Gewerkschaften ab (ebd.: 200f.).171 In Richtung einer Stärkung europäischen Rechts und der europäischen Rechtssprechung vor allem im Bereich des Arbeitsrechts argumentieren Moreau/Blas López (2008: 15f.). Nach ihrer Meinung hängen die Chancen einer Europäisierung von Tarifverhandlungen gerade von einer solchen arbeitsrechtlichen Ausgestaltung eines europäischen Regimes der Erwerbsregulierung ab. Im Hinblick auf die entstehenden Unternehmen nach europäischem Recht (societas europeae) sehen Keller/Werner (2008: 168) grundsätzliche Chancen einer wechselseitigen Stärkung europäischer Erwerbsregulierung auf den zwei Ebenen, die für diese Unternehmen vorgesehen sind: einerseits der Ebene der Beteiligung von Arbeitnehmervertretern in den Leitungsgremien (Vorstand bzw. Aufsichtsrat) und andererseits der Ebene der sogenannten SE-Betriebsräte. Die Erfahrungen der Ausgestaltung des europäischen Sozialraums zeigen auch die besondere Bedeutung prozeduraler und rekursiver Normen. Je komplexer Handlungssituationen sind, je mehr unterschiedliche Akteursgruppen involviert sind, je mehr Themenfelder sachlich-inhaltlich zusammenfließen und je mehr geographisch-räumliche Ebenen interagieren, desto schwieriger ist eine Verständigung auf materiale Normen. Das Beispiel der Einführung der EBRRichtlinie, deren Verabschiedung durch die europäischen Organe insgesamt etwa zwanzig Jahre in Anspruch nahm, macht dieses Problem deutlich: Der Versuch einer Verständigung auf materiale Normen kann bei sehr vielen Verhandlungsbeteiligten mit stark unterschiedlichen Interessen und Traditionen leicht zu einer Blockadesituation führen. Die Verständigung auf prozedurale und rekursive Normen dagegen kann in solchen Situationen als ‚Schmiermittel‘ dienen, um differierende Interessen und potentielle Vetospieler zu integrieren. Für das 21. Jahrhundert dürfte eine Koppelung von materialer und prozeduraler Regulierung typisch werden: Die materiale Normierung beschränkt sich auf wenige konsensoder zumindest mehrheitsfähige Grundprinzipien. Die prozedurale Normierung ermöglicht die flexible Berücksichtigung der Vielfalt unterschiedlicher Kontextbedingungen und des Subsidiaritätsprinzips. Als Grundprinzip rekursiver prozeduraler Regulierung kann dabei angesehen werden, dass weder fixe Werte oder Normen für bestimmte Fälle vorgegeben, noch für bestimmte Kontexte die Regelungsprozeduren eindeutig festgelegt werden. Über Zielvorgaben und Indikatoren werden vielmehr die jeweiligen Akteure und Akteurskonstellationen stimuliert, selbständig zur Erfüllung be171

Als Beispiel möglicher Entwicklungslinien einer geteilten europäischen Normenorientierung ließe sich auch die Diskussion um die sogenannte Flexicurity als Kombination aus Arbeitsmarktflexibilität und Beschäftigungssicherung anführen, vgl. hierzu etwa Klammer/Tillmann 2001 und Pfarr 2007.

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stimmter Aufgaben beizutragen – wie immer sie dies im Einzelnen bewerkstelligen. Für Deutschland ist z.B. ein Großteil der betriebsverfassungsrechtlichen Arena und der damit zusammenhängenden Arbeit der Betriebsräte durch prozedurale und zielwertorientierte Koordinations- und Steuerungsmechanismen bestimmt. In vielen Unternehmen, in denen projektorientierte und Wissensarbeit vorherrschen, ist der prozedurale Regulierungsmodus als Antwort auf wachsende Anforderungen der Flexibilitäts- und Komplexitätsbewältigung von größter Bedeutung (Minssen 1999). Auf der europäischen Ebene hat sich die Logik prozeduraler Regelung bereits als fester Bestandteil des Mehrebenenverhandlungssystems etabliert. Eine internationale Netzwerktextur von Erwerbsregulierung kann an den eingefahrenen Bahnen traditioneller abgeschotteter Einzelregulierungen genauso scheitern wie an den Einzelinteressen einflussreicher korporativer Akteursgruppen. Erfolgreich wird sie sich nur entwickeln können – dies zeigen die europäischen Erfahrungen – wenn die Prinzipien materialer und prozeduraler Regulierung eng ineinander verwoben sind. Alle hier nur exemplarisch aufgeführten Befunde im Hinblick auf die Entwicklungsperspektiven der Erwerbsregulierung in Europa zeigen, dass grundsätzlich durchaus die Möglichkeiten gegeben sind, die bereits bestehenden Elemente einer Governance-Struktur zu stärken und Europa als ein integriertes und nachhaltiges Gesellschaftsprojekt voranzubringen.172 Eine eher einseitig marktradikale Strategie wurde in den vergangenen zwei Jahrzehnten nicht nur auf der internationalen Ebene – etwa des Weltwährungsfonds und der Weltbank – verfolgt, sie war auch in der EU sehr stark. Eine solche Strategie ist aber nicht alternativlos. Moderne und wettbewerbsfähige Wirtschaften sind mit starken und differenzierten Regulierungen durchaus vereinbar. „Von allen Weltregionen ist die EU heute nicht nur der gemessen am Bruttosozialprodukt größte Wirtschaftsraum und der größte Handelsblock, sondern auch die Region, die sich am frühesten, stärksten und weitgehensten an einem Sozialmodell orientiert hat. [...] Der klarste und eindrucksvollste Hinweis auf die wechselseitige, positive Verstärkung sozialer Standards, wirtschaftlicher Leistungs- und Wettbewerbskraft und gesellschaftlicher Stabilität zeigt sich im Norden Europas“ (Sengenberger 2007: 2f.). Nachhaltige gesellschaftliche Entwicklung erfordert nach allen vorliegenden Erfahrungen sogar eine Stärkung internationaler Governance von Erwerbsregulierung. Eine solche Entwicklung umfasst aber mehr als nur die Readjustierung des Verhältnisses von Markt und Staat auf nationaler und internationaler Ebene. Sie beinhaltet auch die Berücksichtigung der darüber hinausgehenden institutionellen Verflechtungen von Wirtschaft und Gesellschaft. 172

Vgl. Kluge/Schömann 2008 und die anderen Beiträge in dem Schwerpunktheft 1/2008 der Zeitschrift transfer.


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11.2 Gesellschaftliche Institutionen und Regulierung Durch die Finanz- und Wirtschaftskrise seit dem Jahre 2008 ist die Frage nach der institutionellen Einrahmung der Wirtschaft wieder stärker ins öffentliche Bewusstsein gerückt. Dabei zeigte sich, dass Finanzmärkte noch weniger als andere Märkte gesellschaftlich reguliert wurden: „Global Governance ist im Bereich der internationalen Finanzbeziehungen weitaus weniger ausgebildet als in vielen anderen Bereichen“ (Enderlein 2009: 8). Seit der ‚Implosion des realen Sozialismus‘ war für fast zwei Jahrzehnte in der Wirtschaft und auch in der Politik die Annahme vorherrschend, dass die Wirtschaft und auch viele andere Dinge (für einige sogar der Staat und die Wissenschaft) am besten funktionieren, wenn eine bestimmte gesellschaftliche Institution, nämlich der Markt, möglichst viele Allokationsfunktionen übernähme. Auch die Bedingungen, unter denen Menschen arbeiten, sollten – möglichst wenig von intervenierenden Regulierungen beeinflusst – den Marktkräften überlassen bleiben. Die Unternehmens-Mitbestimmung wurde vom Präsidenten des Bundesverbandes der Deutschen Industrie als ein ‘Irrtum der Geschichte‘ bezeichnet. Kündigungsschutzbestimmungen wurden wegen ihrer bremsenden Wirkung auf flexibel-marktliche Anpassungen von Beschäftigungsvolumina kritisiert. Die Anpassung der Erwerbsbedingungen durch den freien Wettbewerb von Standorten und Ländern um Investitionen und Arbeitsplätze wurde als der Königsweg für eine effiziente Wirtschaft angesehen. Die Entlohnung von Wirtschafts- und Finanzeliten stieg exorbitant an und wurde mit dem Hinweis auf deren wettbewerbliche Leistungseffizienz begründet. Tatsächlich handelte es sich um eine Selbsteinschätzung und Selbstbedienung mehr oder weniger geschlossener Führungsgruppen (Hartmann 2002), die zwar Leistungsanerkennung für sich reklamiert hatten, aber angesichts der Finanz- und Wirtschaftskrise kaum Leistungsversagen und Verantwortung anerkennen wollten. Die in den vergangenen Jahrzehnten vorherrschende, radikale Überbetonung der Institution des Marktes wird angesichts der Finanz- und Wirtschaftskrise einer kritischen Revision unterzogen. Das Wirtschaften, die Erwerbsarbeit und sogar die Gesellschaft insgesamt wurden allzu verengt durch eine ökonomische bzw. durch eine spezifische ökonomische Brille wahrgenommen: Märkte seien die effizientesten Mechanismen der Allokation knapper Güter, so das Credo. Aber Knappheitsverhältnisse sind nicht naturgegeben, sondern immer gesellschaftlich erzeugte und sozial wahrgenommene Verhältnisse. Güter werden gesellschaftlich produziert und angeeignet. Ihre reale Verteilung spiegelt immer auch Machtverhältnisse wider. Wertorientierungen und Präferenzen bilden sich nicht im herrschaftsfreien Dialog heraus; sie sind Ergebnis sozialer Ungleichheitsstrukturen und reproduzieren diese. Eine solche kognitive und wissenschaftliche (Wieder-) Einbettung der Wirtschaft in die Gesellschaft sollte aber nicht

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vom Extrem eines Marktradikalismus in das andere Extrem einer übertriebenen Staatsgläubigkeit führen. Sie sollte auch nicht in der Dichotomie von Markt versus Staat verweilen. Vielmehr ist ein differenzierter Blick auf alle relevanten gesellschaftlichen Institutionen angebracht, die die Wirtschaft und die Erwerbsarbeit strukturieren.173 Auf das Wirtschaften und die Erwerbsarbeit in einer Gesellschaft wirken – wie bereits in Kapitel 2 ausgeführt – zumindest fünf verschiedene soziale Institutionen ein: soziale Netzwerke, Märkte, Berufe, Organisationen und das öffentlich-staatliche Regime. Wer wirklich längerfristige Lehren aus der gegenwärtigen Finanz- und Wirtschaftskrise ziehen will, der sollte über strukturelle Konsequenzen für alle fünf Institutionen nachdenken. Hämische Schadenfreude über das Martkversagen und die Hoffnung auf eine Wiederkehr alter staatssozialistischer Ideen sind der Situation ebenso unangemessen wie ein nur hektisches Verändern von Details des bestehenden Regulierungssystems. Soziale Netzwerke, Markt, Beruf, Organisation und Staat unterscheiden sich als soziale Institutionen nach ihren jeweils vorherrschenden Handlungsnormen und Ressourcen. Nationale Gesellschaften zeichnen sich durch jeweils eigene Konfigurationen dieser Institutionen aus. Entsprechend haben diese sozialen Institutionen auch für das Entstehen und die Dynamik der Finanz- und Wirtschaftskrise je nach Land durchaus ein unterschiedliches Gewicht. Soziale Netzwerke funktionieren nach dem Prinzip unspezifischer Reziprozität entsprechend dem Motto ‚ich kenne den und helfe der, irgendwann wird mir auch geholfen werden‘. Ihre ‚Währung‘ ist das soziale Kapital als die sozial relevanten Beziehungen. Der Markt ist keineswegs der Urmechanismus menschlichen Zusammenlebens, sondern eine erst recht spät in der Evolution entstehende Institution. Die dominante Handlungsnorm ist dabei die individuelle Nutzenmaximierung durch Tausch, die Ressource ist ökonomisches Kapital. Berufe definieren und monopolisieren als Institutionen wirtschaftlicher Koordination Wissens- und Tätigkeitsbereiche; sie definieren die hierfür nötige Ausbildung und kontrollieren den Zugang zu Erwerbsbereichen. Ihre dominante Handlungsnorm ist Berufsethos: Dinge werden so gemacht, wie sie fachlich nach bestem Wissen und Gewissen gemacht werden müssen. Über Zertifikate, Titel und Berufserfahrung kann Bildungskapital als Ressource gebildet werden. Organisationen als arbeitsteilige Kooperationsgefüge, die sich durch Ziele, Strukturen und Mitgliederregeln von ihren Umwelten absetzen, entstanden erst mit der moder173

Am Beispiel der Rechtssprechung des Europäischen Gerichtshofes zur freien Mobilität von Arbeit innerhalb der EU zeigen zwei US-amerikanische Sozialwissenschaftler (Caporaso/Tarrow 2008: 10) gleichsam aus einer Außensicht die Einbettung von Märkten „within a broader set of social and political rules and cultural understandings.“


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nen bürgerlich-kapitalistischen Gesellschaft. Dominante Handlungsnormen werden durch Organisationsregeln gesetzt. Organisationales Kapital als wichtigste Ressource wird durch hierarchische und funktionale Positionen sowie durch die Kontrolle von Unsicherheitszonen gebildet. Durch das öffentliche Regime als soziale Institution schließlich werden allgemeine und erzwingbare Rahmenbedingungen für Wirtschaftshandeln gesetzt. Hierbei wirken staatliche (z.B. Gesetzgeber) und staatlich autorisierte Organe (z.B. Tarifparteien) sowie zivilgesellschaftliche Akteure (Medien, soziale Bewegungen etc.) durch Regelsetzung und Diskurse ein. Die Hauptwährung ist hier das politische Kapital. Soziale Institutionen sind dauerhafte und komplexe Gebilde von Routinen, Regeln, Normen und wechselseitigen Erwartungen. Sie strukturieren jeweils bestimmte Bereiche des Lebens und definieren die hierfür angemessenen Handlungsprogramme. Diese sozialen Institutionen stiften Identität, Integration, Stabilität und Berechenbarkeit. Nationale Gesellschaften zeichnen sich durch jeweils besondere Ausprägungen und Gewichtungen dieser Institutionen aus. Diese nationalen Institutionenarrangements weisen eine enorme Dauerhaftigkeit über Generationen, politische und sonstige Konjunkturen hinweg auf. Sie verändern sich aber auch durch (nationalen) sozialen Wandel und werden durch verschiedene länderübergreifende Entwicklungen wie z.B. technische Innovationen oder die Globalisierung der Finanzmärkte stark beeinflusst. Obwohl in den gleichen globalen Gesamtzusammenhang eingebettet, muss die Finanzkrise in Deutschland deshalb anders diskutiert und bearbeitet werden als in den USA. Deutschland, die USA und andere Länder unterscheiden sich nicht nur nach dem jeweiligen Verhältnis von Markt und Staat. Auch die Beruflichkeit von Arbeit spielt eine sehr unterschiedliche Rolle – dies zeigt sich etwa an den general managers in England und den USA, an der Bedeutung von öffentlichen EliteVerwaltungsuniversitäten für französische Führungskräfte und an der (zumindest bis zum Ende des 20. Jahrhunderts typischen) Dominanz von fachlich versierten Ingenieuren in den Vorständen deutscher Unternehmen. Die Variationen der Organisation äußern sich in den jeweiligen Unterschieden von Unternehmensstrukturen und -kulturen. Dass auch die sozialen Netzwerke in den Ländern ein unterschiedliches Gewicht und Gesicht haben, zeigt sich daran, dass Geschäftsabschlüsse in einigen Ländern in Golfclubs, in anderen in Dampfsaunen, Gourmet-Restaurants oder in der obersten Etage eines Bürogebäudes getätigt werden. Die gegenwärtige Finanz- und Wirtschaftskrise lässt sich nicht verstehen und auch nicht nachhaltig kurieren, wenn nicht alle fünf Institutionen und ihre Entwicklung in den letzten zwanzig Jahren in den Blick genommen werden. Vereinfacht lässt sich sagen: Ursache und Ausmaß dieser Krise hängen eng damit zusammen, dass dem Markt als sozialer Institution einseitig ein viel zu großes Gewicht eingeräumt und das Verhalten in den Finanzmärkten weitgehend

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durch informelle soziale Netzwerke strukturiert wurde. Die Investmentfondsmanager und Rating-Verantwortlichen waren ‚marktkonform‘ auf die Maximierung kurzfristiger korporativer Renditen und ihrer persönlichen Vorteile programmiert. Sie bewegten sich vom morgendlichen Fitnesstraining bis zur abendlichen After-Work-Party in geschlossenen informellen Netzwerken von epistemic communities, die sich nurmehr über ein marktliches Ethos, aber nicht etwa über ein professionelles Ethos wie dem des ‚ehrlichen Kaufmanns‘ bzw. der ‚kaufmännischen Vorsicht‘ definierten.174 Wie stark letztlich informelle Netzwerke große Kapitaltransaktionen bestimmten, zeigt sich am Fall des inzwischen verhafteten Finanzjongleurs Bernard Madoff in den USA, der nach eigenen Geständnissen mithilfe eines Schneeballsystems Tausende von Anlegern, die ihm persönlich vertraut hatten, um insgesamt 170 Milliarden US Dollar betrogen hat. Die Akteure des internationalen Finanzmarktgeschehens waren zwar in Banken und anderen Finanzunternehmen angestellt. Auch existierten teilweise durchaus formale Kontrollbefugnisse der Shareholder bzw. Stakeholder gegenüber den Banken (etwa des deutschen Bundesfinanzministers Steinbrück im Aufsichtsrat der WestLB). Dennoch hatten die großen international operierenden Banken und Finanzorganisationen als Hauptakteure im Finanzkapitalgeschäft als soziale Institutionen nur eingeschränkte oder keine kontrollierenden oder gar steuernden Funktionen gegenüber ihren besonders ‚erfolgreichen‘ Investmentmanagern. Dies wurde nur allzu offenkundig bei den Zockereien einzelner Fondsmanager, die ganze Bankorganisationen in den Ruin trieben. Den Organisationen als Prinzipalen war die Kontrolle über ihre Investmentspezialisten als Agenten völlig entglitten. Da aber einige Organisationen durch das unkontrollierte Handeln einiger ihrer Organisationsmitglieder eine Zeitlang sehr viel Geld verdienten, ließen die Prinzipale ihre Agenten blind gewähren – in diesem Ausmaß ein Novum in der modernen Organisationsgeschichte. Da es für die jungen Investmentfondmanager keine institutionalisierte Berufskarriere und kein an die Gesellschaft als Ganzes zurückgebundenes Berufsethos gab und gibt, versagte hier nicht nur die Institution Organisation, sondern auch die der Beruflichkeit von Arbeit. Im öffentlichen Regime staatlichen Handelns und gesellschaftlicher Diskurse schließlich gelang es weder, operative Mindestregeln für Sicherheiten und Transparenz auf den Finanzmärkten zu etablieren, noch diese in eine langfristige Perspektive nachhaltiger gesellschaftlicher Entwicklung einzubinden. Die Finanz- und Wirtschaftskrise enthüllt also Defizite nicht nur im Hinblick auf den Markt und auf soziale Netzwerke, sondern auch bezüglich der sozialen Institutionen Organisation, Beruf und öffentliches Regime. Das Fi174

http://bundesrecht.juris.de/hgb/__252.html.


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nanzmarktdebakel hätte nicht die jetzigen realwirtschaftlichen Ausmaße angenommen, wenn soziale Netzwerke, Märkte, Berufe, Organisationen und das öffentlich-staatliche Regime in anderer Weise zusammengewirkt hätten. Wenn diese Diagnose stimmt, dann sollte auch die Therapie entsprechend breit ansetzen. Hierzu gehören neue inter-gouvernemental abgestimmte Regeln und Mindestnormen für Finanzmärkte (Mindestabsicherungen für Fondsgeschäfte, Verbot bestimmter Finanzprodukte, Transparenz aller Finanzströme etc.). So wie es in vielen nationalen öffentlichen Regimes verankerte Aufsichtsbehörden für wirtschaftliche Machtkonzentration gibt (wie z.B. Monopolkommissionen), so müssen Experten auch neue Formen der Transparenz, Überwachung und Kontrolle für die internationalen Finanzmärkte entwickeln. Für Banken und andere Finanz-Organisationen muss gelten, dass sie das Handeln ihrer Mitglieder, vor allem der Fach- und Expertengruppen, in geeigneter Weise als Prinzipale regulieren und kontrollieren können. Durch klare Leitbilder und vor allem durch eine Kultur korporativer Verantwortung müssen alle Organisationsmitglieder auf Mindeststandards in ihrem Arbeitshandeln verpflichtet werden. Hätten die betroffenen Finanzinstitute eine klare Politik der Corporate Responsibility als Instrument moderner Organisationsentwicklung und Risikosteuerung tatsächlich umgesetzt, so hätte es die Finanzkrise in diesem Ausmaß kaum gegeben. Verbindliche und nachhaltige Legitimationsstrategien gegenüber den wichtigsten Stakeholder-Gruppen sind ein wichtiges Gegengewicht zu grenzenlosen Shareholder-Erwartungen. Damit eine verstärkte Führung von FinanzOrganisationen nicht einfach zu Zentralisierung und Bürokratisierung führt, bedarf es auch erweiterter Legitimation der Führungen dieser Organisationen. Hierfür ist Partizipation ein bewährtes Instrument. Trotz einiger Beispiele für Fehlverhalten hat die Mitbestimmung von Beschäftigten auf betrieblicher und Unternehmensebene insgesamt dazu geführt, dass sich Organisationsleitungen vielfältiger gegenüber den Organisationsmitgliedern und ihren Vertretungen legitimieren müssen. Die meisten Beschäftigten von Finanzeinrichtungen haben ebenso wie diejenigen von Profit-Organisationen insgesamt in der Regel ein Interesse an nachhaltiger und berechenbarer Entwicklung ‚ihrer‘ Organisation. Im Hinblick auf die Beruflichkeit von Wirtschaftshandeln erfordert eine ganzheitliche institutionelle Perspektive, stärker Aspekte korporativer Verantwortung in die Ausbildung von Finanzspezialisten, Ingenieuren, Sozialwissenschaftlern und auch Naturwissenschaftlern einzubauen. Ähnlich wie in der Medizinerausbildung Fragen der Ethik immer relevant waren (und sich z.B. im Hippokratischen Eid niederschlagen), sollten solche Themen wie Nachhaltigkeit gesellschaftlicher Entwicklung, Verantwortung gegenüber gesellschaftlichen Gruppen und zukünftigen Generationen sowie Legitimation und Demokratisierung von Entscheidungen im Arbeitsleben fest in den Ausbildungskanon der Schulen

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und Universitäten eingebaut werden. Ob sich epistemic communities als moralund verantwortungslose ‚Abzockerclubs‘ oder als Verantwortungsgemeinschaften mit Professionsethos bilden, hängt ganz entscheidend von ihrer sozialen Verankerung und auch von Ausbildung und Bildung ab.175 In diesem Sinne ist auch die spezifische Ausgestaltung der sozialen Netzwerkbeziehungen kritisch zu hinterfragen. Wirtschaftsakteure, die jeden sozialen Bezug zu anderen Berufsund Einkommensgruppen verloren haben, können sich nur schwer nachhaltig und gesellschaftlich verantwortlich verhalten. Durch Führungskräftepraktika bei Sozialhilfeeinrichtungen oder Hilfsprojekten können neue Netzwerkbeziehungen als soziales Kapital aufgebaut werden. Eine solche nachhaltige Investition in Corporate Responsibility wurde von einigen Unternehmen bereits als zielführend erkannt, sie hat aber bisher noch keinen Eingang z.B. in Bilanzierungssysteme gefunden. Die übertriebene Ökonomisierung des gesellschaftlichen Lebens, wie sie in den letzten Jahrzehnten beobachtet werden konnte, entspricht nicht der historisch gewachsenen und sich wechselseitig befruchtenden Vielfalt gesellschaftlicher Institutionen in Deutschland und Europa. Ob eine solche Marktüberhöhung für die USA oder andere Länder langfristig vorteilhaft wäre, mögen die betroffenen Menschen selbst beurteilen. Der europäische Einigungsprozess hat in den letzten fünfzig Jahren viel Nutzen aus der institutionellen Vielfalt seiner Länder und Kulturen gezogen. In der Spannung von Konvergenz und Divergenz liegt hier auch weiterhin viel Potential für soziale Innovationen. Die emergierende Netzwerktextur internationaler Erwerbsregulierung wird sicherlich nicht einfach eine Kopie dieser europäischen Erfahrungen sein. Aber die Länder Europas können durch ihren eigenen Weg und ihre institutionellen Erfahrungen wichtige Knotenpunkte für die Regulierung der Arbeits-, Beschäftigungs- und Partizipationsbedingungen im Globalisierungsprozess bieten. Das Beispiel einer erweiterten institutionenbezogenen Analyse der im Jahre 2008 augenscheinlich gewordenen Finanz- und Wirtschaftskrise zeigt, dass das Thema der Erwerbsregulierung in einen erweiterten Rahmen von Regulierung und von institutioneller Strukturierung von Wirtschaft und Gesellschaft insgesamt eingebettet betrachtet werden sollte. Vieles spricht dafür, dass die Welt nach dieser Krise weder zur monopolaren Struktur einer USA-Hegemonie noch zur alten bipolaren Welt des 20. Jahrhunderts zurückkehren wird. Wenn die VR China und andere Schwellenländer ein zunehmendes Gewicht in der internatio175

Am Beispiel einer transnationalen Initiative zum kreativ-innovativen Umgang mit dem Urheberrecht in Zeiten des Internet untersuchen Dobusch/Quack (2008) die Entstehung einer epistemic community im Wechselspiel mit einer NGO und sozialen Bewegungen und zeigen die vielfältigen, zum Teil nicht intendierten Effekte dieser erfolgreichen Kooperation.


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nalen Ordnung des 21. Jahrhunderts einnehmen, dann bedeutet dies vor allem auch, dass die einfachen Gegenüberstellungen von Markt versus Staat immer obsoleter werden. Denn in vielen dieser Länder haben soziale Netzwerkbeziehungen ein traditionell starkes Gewicht, und große (Betriebs- oder Unternehmens-) Organisationen können im Hinblick auf Erwerbsregulierung eigene Mikrokosmen jenseits von Markt und Staat ausbilden. In vielen früh industrialisierten Ländern formt die Beruflichkeit von Arbeit auch weiterhin die Erwerbsbedingungen und Erwerbsbeziehungen. Die Zukunft der Erwerbsregulierung in einer globalisierten Welt ist weitgehend offen. Schon heute besteht ein immer enger werdendes Geflecht von grenzüberscheitenden Normen, Mechanismen, Akteursgruppen und Interaktionsstrukturen. Es speist sich aus dem Wirken vielfältiger sozialer Institutionen und kollektiver sowie korporativer Akteure. Im Hinblick auf generelle globale Regelungsstrukturen resümierte Mayntz (2005: 15f.): „Es ergibt sich das Bild eines locker um die UN als staatszentrierte supranationale Organisation herum gruppierten, aber auch lateral (zum Beispiel zwischen öffentlichen und privaten Akteuren) verbundenen Netzwerks an internationalen und transnationalen Organisationen (IGO und INGO), wobei die Unterorganisationen der UN, die BrettonWoods-Organisationen und die großen NGOs drei erkennbare Cluster darstellen.“ Für den Bereich der Erwerbsregulierung wurde in diesem Buch ein differenziertes und vielfältiges Bild gezeichnet, in das die Unternehmen und sozialen Bewegungen ebenso einbezogen sind wie starke supranationale Einrichtungen. Dabei zeigte sich, dass Europa die vergleichsweise wohl fortgeschrittensten Erfahrungen in der Internationalisierung der Regulierung von Erwerb, Wirtschaft und Gesellschaft aufzuweisen hat. In welchem Ausmaß demokratisch legitimierte Akteure die emergente Netzwerktextur internationaler Erwerbsregulierung aktiv und bewußt mitgestalten und wie stark diese das Ergebnis nicht intendierter, eher naturwüchsig ko-evolutionärer Prozesse sein wird, kann nur die zukünftige Forschung zeigen.


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Index

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Index

A Abel....................................... 21, 63, 74 Ackers ....... 99, 104, 107, 108, 111, 114 Action Programmes...................... Siehe Maßnahmenprogramme Adidas ....................................... 19, 147 Afrika .................... 39, 58, 75, 142, 144 Agenda-Setting ........................ 166, 243 Ägypten........................................... 256 Aidt/Tzannatos ................................ 169 AKP-Staaten.................................... 139 Alcoa Aluminium.............................. 19 Aldi ...............................................236f. All India Agreements....................... 104 All India Trade Union Congress ..... 104 Amerika................................... 142, 144 Amman............................................ 142 Arbeit .................... Siehe Erwerbsarbeit Anerkennungsarbeit ..................... 27 Beruflichkeit von ................... 28, 36 bürgerschaftliche.......................... 27 Entäußerungsarbeit....................... 26 schöpferische ............................... 27 Arbeit Plus....................................... 223 Arbeitervertretungsräte..............88f., 94 Arbeitgeberverbände international ............................... 145 Arbeitsbedingungen .................... 25, 48 Arbeitsgerichte .................................. 86 Arbeitskomitee ................................ 101 Arbeitskonflikte...62, 67, 79ff., 93, 106, 107 Arbeitskontrolle Formen der................................... 48 Arbeitsmarktforschung sozialwissenschaftliche ................ 25

Arbeitsmigration................................30 Arbeitspolitik Studien zur....................................25 Arbeitsrechtsüberwachungskomitee ..87 Arbix..................................................17 Argentinien ......................................256 Artus ............................................54, 58 Asea-Brown Boveri .........................201 ASEAN............................................144 Asien.................. 75, 115, 142, 144, 146 Association of Southeast Asian Nations. ....................................................171 Athreya ..................................... 78, 81f. Attac ..........................................44, 243 Aussperrung.....................................107 B Bakvis ........................................... 168f. Bananenarbeitergewerkschaften ........17 Bartlett .............................................146 Beck.................................. 36f., 46, 176 Behrens..............................................64 Belgien...................................58, 63, 67 Bell ....................................................34 Benetton...........................................198 Bentley.............................................147 Berichte über die Einhaltung von Standards und Policies................170 Berlin ............................................ 140f. Betriebsverfassungsgesetz .................56 Bhattacherjee ......................... 99, 104ff. Bispinck.............................................54 blaming............................................164 Blas..................................................267 BMW ...............................................183 Boeing .............................................147 Bologna-Prozess ..............................126

294 Bombay ........................................... 108 Bombay Industrial Relations Act..... 107 Botterweck ...................... 102, 103, 104 Bourdieu, Pierre .......................... 33, 38 Brancheneffekt ................................ 123 Brandl........................................ 74, 144 Brasilien .. 16, 55, 58, 62f., 71, 140, 256 Brater................................................. 37 Bretton Woods Konferenz............... 135 Brossard ............................................ 46 Budhwar .......................................... 110 Burawoy ............................................ 48 Business Social Compliance Initiative... 7, 239 business unionism.............................. 72 BusinessEurope ............................... 145 C Carpaso............................................ 121 Caterpillar........................................ 201 Chan ...................................77, 78, 88ff. Cheng .................................... 79, 80, 82 Chile................................................ 256 China .........16, 23, 28, 30ff., 58, 60, 62, 63, 64, 73ff., 81ff. Chiquita..................... 18, 198, 215, 218 Clean Clothes Campaign.......... 21, 154, 156, 236 closed shop-Prinzip ......................... 161 Codes of Conduct ............ 190, 193, 208 Coleman ............................................ 33 collective bargaining................... 70, 73 Comisiones Obreras ........................ 141 Common Law .................................. 100 Community Based Organisations ...... 97 Compa ............................................. 164 compadrazgo-System ........................ 33 concession bargaining..................... 148 Continental AG ................................. 19 core conventions...................Siehe ILOKernarbeitsnormen Corporate Responsibility. 190, 208, 273 corporate social responsibility .... 24, 57 Costa Rica ................................. 18, 120 Cotton.............................................. 192 Croucher.......................................... 192

Index custom and practice.................. 56, 59f. D Daimler............................................249 DaimlerChrysler ..............................203 Dänemark ....................................63, 67 Darbishire ..................................21, 122 Decent Work ..........Siehe Programm für menschenwürdige Arbeit Deeke.................................................34 Despotismus desorganisierter ............79 deutsches Modell .............................181 Deutschland17, 28, 30, 36, 101, 102, 122, 145, 147, 149, 268 Diaspora-Internationalisierung .............. ............................................128, 130 Dienstleistungssektor.........................98 Ding .................................77, 85, 94, 96 Directives..............Siehe Eu-Richtlinien Direktive 95/94/EC............................53 DOHA-Runde..................................138 Dole ...................................................18 Dombois ................ 60, 71, 75, 172, 173 Dong-One ..........................................94 Dow Jones Sustainability Indexes.......7, 66, 224 Dreher..............................................173 E ECOSOC .........................................132 Edwards .............................................48 Electrolux ........................................201 Eller-Braatz......................................184 employment relations.........................47 Encomendado-Systemen....................29 Enderlein..........................................269 England..........................34, 55, 63, 147 epistemic communities .............272, 274 Erne .................................................266 Erwerbsarbeit.....................................26 abhängige ............................ 27, 45f. Institutionen der Strukturierung von31 Kontexte von ................................26 selbständige ..................................27 Erwerbsregulierung Definition .....................................46 im institutionellen Kräftefeld........47

Index in vergleichender Perspektive ...... 45 internationale ............................. 261 Estland............................................. 256 ETUI ................................................. 75 EU .......36, 53, 56, 58, 63, 75, 124, 127, 130, 139ff. EU-Richtlinien ................................ 177 Euro-Betriebsräte21, 23, 42, 53, 123, 126, 180 Europäische Sozialpolitik................ 175 Europäische Union 21, 28, 75, 124, 175 Europäischer Arbeitgeberverband ... 145 Europäischer Fonds für regionale Entwicklung ............................... 176 Europäischer Gerichtshof .................. 42 Europäischer Gewerkschaftsbund .... 75, 142, 144 European Banana Action Network (EUROBAN)................................. 18 European Industrial Relations Observatory ................................. 75 EU-Verordnungen ........................... 177 EU-Verträge .................................... 176 F Fair Trade ....................... 154, 156, 229 FAO................................................. 131 Fiat .................................................. 201 Fibres and Fabrics International (FFI) ............................................ 19 Finanzkrise ...................................... 269 Finnland ................................ 58, 63, 67 Flower Label Program.................... 229 Ford ......................................... 200, 201 Forenede Danske Brugsforeninger (FDB) ..................................................... 18 Frankreich ............30, 36, 39, 51ff., 149 französisches Modell....................... 181 freiwillige Unternehmenserklärungen190 Fröbel .............................................. 191 Fürstenberg.................................. 38, 54 G GAP......................................... 147, 197 Gareis .............................................. 132 GATT .............................................. 138 General Electric............................... 201

295 general managers ............................271 General Motors ................184, 200, 201 Genf ............................................. 132ff. Gent-System ......................................67 Gesetzgebung suprastaatlich................................21 Gewerkschaftsfreiheit ........................22 Gewerkschaftsgesetz..........................82 Gewerkschaftsverbände internationale..............................140 Ghoshal............................................146 Gilman .......................................... 122f. Glick ........................................124, 264 Global Compact .. 125, 154, 193ff., 230, 245, 262, 281, 285, 287f., 290 global player......................................19 Global Reporting Initiative..8, 228, 229 Global Union Federations......191, 202, 207 globale Gewerkschaftsförderationen142 globale Mindestarbeitsstandards......157 Globalisierung .................................130 Glokalisierung .........................128, 130 Goodman ...........................................63 Governance europäische.................................246 supranationale.............................245 transnationale .............................245 Grande .............................................176 grandfather rights-Prinzip ...............139 Green Papers Siehe Diskussionspapiere Greenpeace ................................44, 243 Greven ....................... 65, 126, 144, 198 Grimshaw ........................................123 Großbritannien.... 28, 51, 56, 58, 64, 65, 70, 97, 122 Guanxi ...............................................34 Guatemala..........................................18 Guidelines for Multinational Enterprises ....................................................251 Gute Arbeit ......................................223 H H&M ...............................................147 Haciendas ..........................................29 Hall ....................................................46

296 Halpern.............................................. 46 Hamm.............................................. 196 Hancké ............................................ 182 Hauser-Ditz ................................. 63, 92 Helbig.............................................. 183 Hepple ............................................... 74 Hertwig............................ 182, 248, 249 Heuer........................................... 82, 95 Heuser ............................................... 87 Hildebrandt........................................ 48 Hinchliffe-Darricarere ..................... 164 hire and fire ....................................... 17 Hoffmann ........................................ 182 homo faber ........................................ 26 homo ludens ...................................... 26 homo oeconomicus ...................... 26, 35 homo sociologicus ............................. 26 Honda .............................................. 201 Honduras ........................................... 18 Howe ................................................. 74 Huehmer............................................ 64 I Idealtypen von Arbeit........................ 26 Ideologie antagonistisch klassenkämpferische71 populistisch-korporatistisch ........ 73, 110 sozialpartnerschaftliche.............. 110 utilitaristische............................... 72 IFC Policy and Performance Standards on Social and Environmental Sustainability ............................. 169 IG Metall ................................... 61, 141 IKEA ............................................... 249 ILO...... 21ff., 42, 56, 57, 58, 62, 78, 86, 95, 98, 112, 114, 116, 131ff., 157 Empfehlungen ............................ 134 Konventionen............................. 134 ILO-Kernarbeitsnormen.................. 163 ILO-Mindeststandards... 21, 23, 42, 112 Imhasly............................................ 114 Indian Labour Conference ................ 98 Indian National Trade Union Congress ........................................... 103, 104

Index Indien...... 23, 28, 36, 63, 70, 74, 75, 97, 98 Indonesien........................................140 International Framework Agreement (IFA).....................................18, 190 International Organisation of Employers (IOE) ............................................18 International Trade Union Confederation ....................................................142 Internationaler Bund Freier Gewerkschaften ..........................141 internationale Gewerkschaftsföderation .........Siehe Global Union Federation Internationale Rahmenabkommen ...207 Internationaler Metallarbeiterbund ..191 Internationalisierung ..................13, 119 Idealtypen der20, 23, 24, 31, 117, 130, 138, 140 Israel ........................................120, 256 Ittermann............................................63 J Jürgens.........................................25, 69 K Kampagnen ......................221, 235, 242 Kapital kulturelles ...............................38, 66 ökonomisches .........................35, 66 organisationals..............................66 politisches.........................44, 66, 95 positionales...................................41 soziales ...................................33, 66 Katz ...........................................21, 122 Keller ...............................179, 182, 267 Kernarbeitsnormen . 133, 135, 138, 155, 156, 157, 162, 189, 214, 217, 221, 222, 235, 244 Kerr....................................................40 Key Indicators of the Labour Market..... ....................................................135 Kieser.................................................48 Kinderarbeit............. 22, 30, 57, 98, 111 in Indien .....................................239 Kittner................................................61 Klebe ...............................................184 Koalitionsfreiheit ....... 43, 58, 78, 86, 98

Index Kolonien............................................ 29 Kommunikationswissenschaft........... 13 Konfliktregulierung.. 50, 61, 62, 86, 87, 93 Konvergenz ..............21, 97, 119ff., 131 Konzernbezogene Erklärungen ....... 189 Korporatismus wohlfahrtsstaatlicher .................... 73 Kuruvilla ......................... 108, 114, 115 L Labeling .................................. 223, 228 Labels ................................................ 21 produktbezogen............................ 21 Labour Disputes Arbitration Advisory Committees (LDAAC) .................. 86 Labour Law Surveillance Committee .... ................................................ Siehe Arbeitsrechtsüberwachungskomitee Labour-Process-Debate .................... 48 Lateinamerika............ 28, 29, 39, 58, 75 Lateinamerikanische Koordination der Bananenarbeitergewerkschaften (COLSIBA).................................. 17 Lean Production............................122f. learning by doing .............................. 39 Lecher.............................. 121, 181, 183 Lee..................................................... 79 Lehmbruch ........................................ 71 Leonardi ............................................ 67 Levis................................................ 197 Ließmann .......................................... 43 Longbridge-Krisen .......................... 184 López............................................... 267 Lüthje .......................................... 79, 95 Lutz ..................................... 25, 40, 120 M Machtressourcen ................51, 66ff., 95 MAI................................................. 253 Marginson..............................122f., 265 Marschall........................................... 33 Martínez .......................................... 265 Matsushita ....................................... 201 Mattel ................................................ 16 Maurice ....................................... 40, 46 Mazda.............................................. 201

297 McCoy .......................................... 168f. Mediatisierungskomitees ...................86 Meistbegünstigungsklausel..............139 Mercosur..........................................144 methodologischen Nationalismus ...124, 152, 264 Mexiko.... 33, 56, 60, 62, 63, 64, 71, 73, 140 Millenium Development Goals ..........21 Mindeststandards der Menschenrechte .. 21 Minssen .......................................... 48f. Mitsubishi ........................................201 Mittelalter ..............................37, 42, 46 Mondragón ........................................39 Monitoring.......................164, 221, 228 Moreau.............................................267 Moskau ............................................142 Müller ... 25, 54, 55, 113, 121, 123, 183, 191, 192, 200, 202, 205, 219 Müller-Jentsch .............................25, 54 Multilateral Agreement on Investment (MAI) ...........................................18 Multinational Guidelines ...22, 140, 156 Mumbai ...........................................107 Münch..............................................176 N NAFTA...................... 24, 124, 127, 144 Nagel ...............................................182 Naher Osten .......................................28 Naschold ......................................25, 69 National Apex Body .........................106 National Center for Labour .............112 National Labor Relations Act ..........161 Nationale Föderation der Freien Bauernund Indigena-Organisationen (FENACLE) .................................17 Neidhardt .........................................243 New York ................................137, 142 Ngai ...................................................94 Nicht-Regierungsorganisationen internationale..............................149 Nike .........................................147, 197 Nissan ..............................................201 NOKIA ............................................198

298 Nordamerika.......................... 24, 29, 75 Nordamerikanisches Abkommen über Arbeitskooperation..................... 171 nordamerikanisches Freihandelsabkommen ............... 170 Normalarbeitsverhältnis .................... 29 Norwegen .................................... 58, 63 Nutini ................................................ 34 O OAS......................................... 127, 144 OECD........19, 21, 22, 24, 28, 124, 130, 138, 139, 140, 142 OECD Observer .............................. 140 OECD-Leitsätze .............................. 251 OECD-Richtlinien............................. 19 Ohno.................................................. 34 Österreich ........................ 28, 51, 53, 72 P Panama .............................................. 18 Partizipationsbedingungen .......... 25, 49 Partridge ............................................ 63 Perkins............................................. 173 Peru ................................................. 256 Peyrefitte ........................................... 46 Pfadabhängigkeit .................... 121, 122 Philipps............................................ 146 Piehl ................................................ 191 Platzer...55, 58, 121, 142, 181, 191, 192 Policy Framework Paper ................ 137 political bargaining..................... 70, 71 Porsche ...................................... 34, 147 Priegnitz .......................................... 197 Pries...21, 25, 31, 34, 39, 40, 45, 60, 63, 70, 71, 74, 75, 119, 124, 127, 128, 146, 196 Prinzipal-Agenten-Verhältnis 48, 66, 70 Programm für menschenwürdige Arbeit ................................................... 165 public-blaming ................................ 198 Purushothaman.................................. 98 R Radday .............................................. 43 Rahmenabkommen internationale ........ 18, 21, 22f., 122, 124

Index Ranganathan ....................................108 Rauch...............................................113 Regulierungsarenen ......21f., 24, 51, 54, 58, 66, 74, 77, 102, 119 Regulierungsbezüge...........................50 Regulierungsergebnisse .....................50 Regulierungsmodus ......51, 59, 66, 116, 268 Richtlinien-Artikel-6-13-Effekt .......123 Riisgaard........................ 18, 215ff., 263 Risse ................................................259 Rodriguez ..........................................17 Ross ...................................................48 Rüb ..................................................207 Rubery .............................................123 Rucht ...............................................243 Rugmark ..................................229, 240 Rumänien.............................30, 58, 256 Russland .................... 34, 36, 60, 64, 75 S Samuel .......................................... 102f. Sandoz .............................................146 São Bernardo .....................................16 Sarajevo ...........................................142 Sassen ..............................................127 Scherrer ...........................................198 Schiller.....................................124, 264 Schlichtungskommission ...................86 Schmidt........................................54, 67 Schmitter............................................71 Schorlemer.......................................196 Schroeder...........................................67 Schulten .............................................54 Schulz ..............................................120 Schweden...................................67, 122 Schwetz ...................................126, 144 Scullion..............................................48 Seidman ...........................................239 Self Employed Women Association..111 Seltz ...................................................48 Sengenberger ...............25, 30, 161, 268 Senghaas-Knobloch .....22, 74, 161, 244 Senioritätsrechte ................................17 shareholder......................................196 Shell.................................................198

Index Shen....................................77ff., 95, 96 shop stewards .................................... 63 Siemens ........................................... 201 Singapur .......................................... 114 Singh ................................................. 98 Sinha ......................... 99, 101, 103, 111 Sisson .............................................. 123 Skandinavien ..................................... 53 SKF ................................................. 201 Sklaverei...................................... 29, 35 Slowenien........................................ 256 Smith ........................................... 86, 94 Social Accountability....................... 198 Social Accountability 8000................ 66 Social Accountability International Standard..................................... 225 societas europeae ............................ 249 Soskice .............................................. 46 Sowjetunion....................... 75, 141, 142 Soziale Institution........ Siehe Institution Sozialer Dialog........................ 175, 177 Sozialgeographie ............................... 13 Sozialpartnerschaft ............................ 72 Spanien...................................... 53, 141 Staff and Workers Representative Councils ....................................... 88 Streeck..................................... 182, 264 Streik ............................... 104, 106, 107 Süd-Korea ....................................... 114 SÜDWIND...................................... 237 Sustainable Environment and Ecological Developments Society ................ 111 SWRC ... 88ff., Siehe Staff and Workers Representative Councils T Taiwan..................................... 114, 130 Tarifvertragsgesetz ............................ 56 Tarrow............................................. 151 Tendulkar .......................... 99, 100, 107 Thatcher .......................................... 179 The Body Shop................................ 197 Thomson Consumer Electronics...... 181 Thomson Multimedia ...................... 201 Tokio ............................................... 140 Toyoda .............................................. 34

299 Toyota..................................19, 34, 201 Trade Policy Reviews ......................168 Transnationalisierung ........... 128, 130f. transplant-Werke.............................146 Traxler ........................................... 63ff. Treaties.................... Siehe Eu-Verträge Tung...................................................34 Türk ...................................................39 U UNCTAD ........................................131 UNESCO .........................................132 UNICE.............................................145 UNICEF.............................................30 UN-Mindeststandards für Arbeit .......83 UNO-Deklarationen...........................42 Urry .................................................127 USA .. 28, 30, 36, 39, 40, 53, 64, 65, 68, 70, 72, 122, 135, 137, 146, 147 V Varieties of Capitalism ......................46 Varwick ...........................................132 Vereinte Nationen....... 21, 30, 131, 132, 134 Vilnius .............................................142 Volkswagen ..... 17, 34, 55, 56, 201, 203 Volvo ...............................................201 W Wahsner...................................102, 103 Warshaw, Steve .................................18 Weiler ..............................................228 Weiner .............................................181 Weltautoräte ....................................191 Weltbank..........................................135 Weltgewerkschaftsbund...................141 Weltkonzernbetriebsrat....................200 Weltkonzernräte...............................200 Weltverband der Arbeit ...........141, 142 Weltwährungsfond...........110, 133, 135 Werner .............................................267 Weßels ...............................................67 Weston.............................................265 White Papers....................................177 Whittall............................................184 Whittingham ......................................63 Whyte ................................................39

300 Widuckel ................................... 17, 205 Wilson ............................................... 98 Wimmer................................... 124, 264 Wirtschaftskrise............................... 272 work relations.................................... 47 World Company Councils ............ Siehe Weltkonzernräte World Development Indicators........ 113 World Employment Report .............. 135 WTO24, 95, 97, 124, 130, 134, 138, 139 X Xiaoyang ..77, 78, 89, 90, 91, 92, 93, 96

Index Y Yearbook of Labour Statistics..........135 Yeung ................................................34 Z Zertifizierungen .........................21, 221 erwerbsbezogene ........................222 zoon politikon ....................................27 Zwangsarbeit .........................29, 57, 78

Erwerbsregulierung in einer globalisierten Welt

Mobilität in der globalisierten Welt German

Volk - Staat - (Welt-)Gesellschaft: Zur Konstruktion und Rekonstruktion von Kollektivität in einer globalisierten Welt

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