EL PLANTEAMIENTO ESTRATÉGICO DE LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS. UNA VISIÓN DESDE LA TEORÍA DEL CAOS
Ángel Iglesias Alonso Javier R. Arriola
Dykinson
EL PLANTEAMIENTO ESTRATÉGICO DE LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS. UNA VISIÓN DESDE LA TEORÍA DEL CAOS
Ángel Iglesias Alonso Javier R. Arriola
EL PLANTEAMIENTO ESTRATÉGICO DE LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS. UNA VISIÓN DESDE LA TEORÍA DEL CAOS
Universidad Rey Juan Carlos
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ISBN: 84-9772-404-6
Preimpresión realizada por los autores
ÍNDICE
Introducción ………………………………………………………….....… Pág. 11 Capítulo 1: Antecedentes, Evolución, Corrientes Teóricas Actuales y Conceptos Fundamentales de la Teoría Del Caos y el Planteamiento Estratégico ………………….....…………………………….. Pág. 23 1.1)
Teoría del Caos …………………………………………………......
Pág. 23
1.1.1 - Aspectos Generales y Evolución de la Teoría del Caos …………….
Pág. 23
1.1.2 - Corrientes Teóricas actuales ……………………...…...…………. Pág. 27 1.1.3 - Conceptos Fundamentales de la Teoría del Caos ….………..…….… Pág. 29 1.1.3.1 - Conceptos de Orden, Desorden y Caos ………………………….. Pág. 30 1.1.3.2 - Sistemas en equilibrio, cerca del equilibrio y alejados del equilibrio …
Pág. 31
1.1.3.3 - Funcionamiento de los sistemas alejados del equilibrio …….……
Pág. 33
1.1.3.4 - Propiedades de los sistemas alejados del Equilibrio ………...…...
Pág. 35
1.1.3.5 - Algunas características de los sistemas alejados del equilibrio presentes en las organizaciones ……………….……………… Pág. 38 1.1.4- ¿Es posible aplicar los conceptos derivados de las ciencias duras a las ciencias sociales? ………………………………….………… Pág. 42 1.1.5- ¿Siempre hubo desorden y caos o, sólo existe a partir de nuestros tiempos? Pág. 46 1.2)
El Planteamiento Estratégico ……..……………………………………… Pág. 49 1.2.1 - Aspectos Generales y Evolución del Planteamiento Estratégico ………
Pág. 49
1.2.2 - Corrientes de Pensamiento Estratégico …………………………...... Pág. 53 1.2.3 - Conceptos Fundamentales del Planteamiento Estratégico ……………. Pág. 57 1.2.4. Utilidad del marco conceptual expuesto en las organizaciones Públicas …
Pág. 64
1.2.5 Estrategia y Políticas Públicas ……………………………………. Pág. 66
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Capítulo 2: Teoría del Caos y Procesos de Cambio en el Ámbito Público …………………………………………….......…… 2.1)
Pág. 69
Modernidad y Administración Pública. Las Transformaciones económicas y sociales ……………………………………………………................ Pág. 69
2.2)
Los procesos de cambio en las Organizaciones Públicas según las corrientes teóricas actuales ………………….……………………….…………. Pág. 75 2.2.1 - Teoría Sistémica ………………………………….…….…….
Pág. 76
2.2.2 - Teorías Voluntaristas ………..………………………….….…
Pág. 81
2.2.3 - Teoría Institucionalista ……..……………………….…….…… Pág. 87 2.2.4 - Teoría del Isomorfismo Institucional ………….…………….…… 2.3)
Pág. 92
Interpretación de los procesos de cambio en el ámbito público basada en la Teoría del Caos ….………………………………….......…………….
Pág. 95
2.3.1 - Interpretación de los cambios a nivel macro (económico - político). Autoorganización y estados atractores …………………….……… Pág. 95 2.3.2 - Interpretación de los cambios a nivel micro (organizaciones) .………… Pág. 99 2.3.3 - El proceso de autoorganización social y el papel de la democracia ……… Pág. 106 2.3.4 - Revisión crítica y gráfica resumen ……………………..…………. Pág. 109 2.4)
El papel del Planteamiento Estratégico en los procesos de cambio de las organizaciones públicas ……….…………………….……........………… Pág. 110
Capítulo 3: El modelo estratégico y el análisis de sus conceptos según la Teoría de la complejidad .………………………………… Pág. 113
3.1)
Planteamiento estratégico y complejidad. Modelo de planteamiento estratégico para las organizaciones públicas ……………………………………....
Pág. 113
3.2)
Modelos Mentales políticos y de los directivos públicos ………….……..…… Pág. 119
3.3)
Marco estratégico de la organización ………………………………......... Pág. 126
3.4)
Comportamiento organizacional y Proceso Estratégico ……………..……..... Pág. 143
3.5)
Reflexión y aprendizaje organizacional ……….…………………….…..… Pág. 150
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3.6)
La Dirección del Cambio Estratégico ………………………………….. Pág. 154
Reflexiones Finales …………………………………………………….… Pág. 157 Bibliografía ………………….......………………….......………………..... Pág. 168
ÍNDICE DE GRÁFICOS •
Gráfico 1. La teoría del caos y los procesos de cambio……………….....
Pág. 110
•
Gráfico 2. La Desviación Estratégica………………………………
Pág. 115
•
Gráfico 3. El Modelo Estratégico…………………………….…….. Pág. 119
•
Gráfico 4. Modelos Mentales…………………………………….… Pág. 124
•
Gráfico 5. El Posicionamiento en las Organizaciones Públicas…………. Pág. 132
•
Gráfico 6. Estados atractores que influyen en la elección estratégica…...
Pág. 141
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INTRODUCCIÓN Este trabajo tiene un doble objetivo. En primer lugar resituar la aplicabilidad de las teorías del caos, cuyo origen está en lasa ciencias naturales, como instrumento metodológico para el estudio de las Administraciones Públicas. En segundo lugar se pretende analizar, desde la perspectiva de los conceptos derivados de estas teorías, el planteamiento estratégico de las Organizaciones Públicas, es decir, la aplicación de los métodos de las teorías del caos a las predicciones a largo plazo con objeto de proponer un modelo formalizado de los procesos que expliquen la dinámica y estructura de los sistemas administrativos y su adecuación a la complejidad externa y a los cambios internos; tratando de identificar los aportes que de ellos se puedan derivar y buscando una nueva línea de reflexión sobre el futuro de dichas organizaciones, teniendo a la estrategia como centro atractor en la evolución de las mismas. La metodología utilizada se ha centrado en la revisión de la bibliografía básica y especializada para determinar las aportaciones teóricas que nos permitieran abordar la problemática en cuestión, tanto para la descripción y exploración del entorno del objeto bajo observación (Organizaciones Públicas), como también, para establecer los elementos que conforman y determinan la concepción estratégica. La motivación del tema de este libro, se basa en la importancia que reviste el planteamiento estratégico para cualquier organización, ya que la realidad actual se presenta caracterizada por un alto grado de incertidumbre. Ante ésta situación, la teoría del caos en su forma de interpretar la realidad, propone nuevos conceptos. No se trata de considerar todos los aspectos de la teoría del caos; el objetivo es analizar la viabilidad de la aplicación de algunos conceptos de esta teoría a una de las actividades de las organizaciones públicas cual es la planificación a largo plazo 11
de la acción administrativa. No cabe duda que, según el análisis que hagamos de la realidad en la que se deben desenvolver las organizaciones públicas, éste afectará al planteamiento estratégico de las mismas, dado que es a partir de la interrelación entre el entorno y la organización dónde las estrategias comienzan a gestarse. En los países avanzados las organizaciones públicas que surgen al amparo del Estado-nación se van complejizando a medida que se incrementan sus tareas. En la actualidad, el entorno de las organizaciones públicas se identifica por su carácter complejo, turbulento, incierto, caótico e imprevisible, asemejándose a un sistema en equilibrio inestable que en su funcionamiento se convierte en un proceso dinámico. Estos caracteres son mencionados en cada exposición de motivos o justificación de las actividades y/o acciones que deben llevar a cabo las organizaciones públicas, pero en la mayoría de los casos se expresa por parte de las Administraciones como observador externo de ese contexto, tomándolos como dados, sin considerar particularmente su contribución a esa complejidad. Este aspecto, pone de manifiesto una relación de la organización con su entorno que puede caracterizarse en muchos casos como conflictiva, dado que se le reprocha a ésta no comprender las verdaderas necesidades del mismo. Esta situación puede ejemplificarse en la incomprensión que sienten los ciudadanos ante sus necesidades y, muchas veces ante las soluciones que se les brindan. Por otra parte, las Organizaciones Públicas reciben no sólo cada vez más demandas de los ciudadanos, sino que en muchos casos éstas son contradictorias. Esta característica muestra el clima paradójico en el que normalmente la Administración debe gestionar. Si a ello le sumamos, una constante búsqueda de reducción y austeridad en el gasto público además de la creciente exigencia respecto a una prestación de servicios de calidad, la situación se complica aún más. Las particularidades descritas se enmarcan en un contexto dónde se detectan rasgos que, podríamos decir, son comunes en las sociedades avanzadas. Distintos autores 12
hacen referencia a ello, como por ejemplo Hervé Sérieyx (1994:10): “La revolución de la información, la mundialización de las economías, la multiplicación de hechos desestabilizadores de certezas y narrativas generales, el derrumbamiento de las grandes ideologías, la aparición de la “sociedad CNN”, que nos transforma en una inmensa población planetaria y muchísimas conmociones más han trastocado las reglas del juego y vuelto bruscamente inadecuadas las organizaciones de ayer”. Sin embargo, cabe destacar que existen sociedades muy alejadas de la dinámica propia de los países desarrollados, pero lo que no puede negarse es que las mismas sufren directa o indirectamente los efectos de lo que hoy denominamos globalización1. En este marco, el Estado contemporáneo, tanto en las sociedades postindustriales como en los denominados países emergentes, es puesto en evidencia en los denominados fallos de lo público, por lo que sobre él recaen presiones para un ejercicio de mayor responsabilidad, dónde las preferencias sociales sean establecidas teniendo en cuenta un orden de prioridades, dada la necesidad de gestionar los recursos escasos. Esta situación se refleja en la crisis del Estado de Bienestar, dónde el nuevo Estado se encuentra ante la tensión de hacer y no hacer y además, con la necesidad de sus instituciones administrativas de buscar mecanismos para relegitimar la acción pública. Todo ello, exige un replanteamiento del Estado no sólo en sus aspectos económicos, sino también políticos y administrativos, para lo cual el pensamiento estratégico puede ayudar a articular ese cambio.
1 El informe sobre el Desarrollo Mundial 2000 - 2001, lucha contra la pobreza del Banco Mundial, refleja una vez más que el mundo sigue hacia una especie de apartheid universal o humanidad dual, caracterizada por la escandalosa separación entre ricos y pobres de todas estructuras sociales, sean países en el mundo, regiones en el país, o grupos humanos en la región. Es una brecha que se ensancha, a medida que crece la economía y las riquezas aumentan. El ingreso medio en los veinte países más ricos es treinta y siete veces mayor que el de los veinte más pobres y esta brecha se ha duplicado en los últimos cuarenta años. De Sebastián, Luis. (2001). “Más riqueza y más desigualdad”.
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En otro orden de cosas, las características mencionadas hasta aquí, ponen de manifiesto la aparición de un nuevo lenguaje, que como ya mencionáramos, se presenta para reflejar las características del entorno y la vida de las organizaciones. Este lenguaje utiliza términos íntimamente ligados a la idea de complejidad y desorden, por lo que es interesante profundizar en el estudio de aquellos desarrollos teóricos que intentan establecer el porqué de esa complejidad y con ello, poner de manifiesto sobre qué hay detrás de los mencionados términos. En este tema, Georges Balandier (1994: 54) destaca que: “El caos ya no es únicamente el enigma que hay que resolver, se convierte en la palabra, el signo, el símbolo, con los cuales se designan las nuevas empresas”, mostrando con esto un cambio, si se quiere, de paradigma, dónde el caos comienza a ser parte de un lenguaje más cercano a los seres vivos, y por ende a la vida de las organizaciones. Una revisión de la bibliografía, nos muestra que a partir de la década de los ´70 y los años ´80 en adelante, encontramos a las Teorías del Caos como unas teorías que intentan describir a través de sus precursores [ Prigogine y Stengers (1994), Thom (1977), Ruelle y Takens (1971)2, Kauffman (1993)3, Lorenz (2000), Maturana y Varela (1972) ] determinados fenómenos físicos a partir de una lógica distinta a la utilizada por los científicos tradicionales. Las mismas incorporan la idea de complejidad como parte de la esencia del universo, dejando de lado los principios reduccionistas y descartando además, la existencia de leyes generales que pueden explicarlo todo. Las mencionadas teorías, también ponen de relieve una relación estrecha del hombre con la naturaleza, a partir de la cual éste deja de ser un observador externo para ser parte integrante de la misma. Indudablemente que ello hace más vulnerable al hombre, quitándole la sensación de omnipotencia que le atribuía la 2 Ruelle, D. y Takens, F. (1971). “On de Nature of Turbulence”.Citado por Lorenz, E. en el libro (2000) “La esencia del Caos”. Pág.50. 3 Kauffman, S. (1993). The Origins of Order: Self-Organization and Selection in Evolution. Citado por Navarro Cid, José. (1999). “Gestión de Organizaciones: Gestión del Caos”. Pág. 137.
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creencia, de que sí bien, no llegaba a comprender determinados fenómenos por su complejidad, ello sólo se debía a una situación coyuntural por la falta de instrumentos actuales que los descifraran, pero que pronto los obtendría. Es decir, trata de describir al hombre como actor y no sólo como espectador en su proceso existencial; más imperfecto que perfecto; en un mundo más desordenado que ordenado; más complejo que simple y, en última instancia, desmitificar la utopía de un universo que funciona como si fuera una máquina de relojería. Por otra parte, la posición contraria a las teorías del Caos se basa en una reminiscencia de las leyes newtonianas de carácter mecánico y la lógica cartesiana (Briggs y Peat, 1994: 21), dónde el interés de los científicos tradicionales se orienta hacia la predicción, el control y el análisis de las partes de un sistema a través de una visión exclusivamente lineal del mismo. Esta posición totalmente antagónica, es asociada con el llamado reduccionismo, cuyo mayor auge fuera alcanzado en el siglo XIX. En la actualidad, esta corriente se encuentra presente en muchas concepciones de la realidad que nos rodea, aunque desde el punto de vista científico, se observa cierta convergencia hacia cuestiones básicas que ya no se ponen en tela de juicio, independientemente de la posición teórica de la cual provengan. Por lo expuesto anteriormente, la tendencia que se vislumbra en esta confrontación de ideas, es la búsqueda de un diálogo interdisciplinario entre las distintas ciencias, el cual es impulsado especialmente por los defensores de la Teoría del Caos, reconociendo la aplicabilidad de los conceptos tradicionales a ciertos casos particulares y planteando el descubrimiento de los límites de la ciencia clásica. Las concepciones aportadas por la Teoría del Caos, como ya mencionáramos anteriormente, se han generado originariamente con motivo de descubrimientos científicos asociados con la física, más específicamente con el establecimiento de los principios de la termodinámica. Pero hoy, esta línea de investigación se 15
extrapola a otros campos, tales como la química, la biología, las matemáticas, etc. y, también a las ciencias sociales, como por ejemplo, la economía y la administración, aunque en menor medida en cuánto a su desarrollo. Es en esta última instancia la que se ocupará este estudio, dónde un primer interrogante que se plantea y, sobre el que se volverá en el Capítulo I, se basa en la posibilidad o no de la aplicación de conceptos derivados de las ciencias duras a las ciencias sociales para explicar determinados fenómenos que le conciernen a ésta última. Como anticipo, podemos mencionar la posición favorable de dos defensores de esta teoría, Ilya Prigogine e Isabelle Stengers (1994:325), los cuales plantean la búsqueda de una alianza entre el hombre y la naturaleza, expresada en nuevas relaciones entre la historia de los hombres, la historia de sus sociedades, de sus conocimientos y la aventura exploradora de la naturaleza. Otro autor que retoma la relación entre los conceptos de la Teoría del Caos y su aplicación a las ciencias sociales, es Georges Balandier (1994: 81), pero en este caso buscando un cierto grado de prudencia en la adaptación de dichos conceptos, y reflexionando sobre la necesidad de generar conceptos propios de las ciencias sociales, aunque haciendo hincapié en el importante marco referencial que la mencionada teoría aporta. Cabe mencionar, que históricamente los descubrimientos de las ciencias experimentales fueron trasladados a otros ámbitos, a través de desarrollos conceptuales que tomaban como punto de partida los mismos (Bauer Naveira, 1998: 70)4. En el caso de las organizaciones, Frederick Taylor (1915: 65-85. Comp. Ramió, C. y Ballart, X.)5 junto con otros autores6 incorporaban la concepción Según Bauer Naveira, toda la historia de las organizaciones se encuentra impregnada por nociones conceptuales construidas a partir de premisas validadas por la ciencia natural. Cita el ejemplo de la postura de James Madison al concebir el equilibrio entre las fuerzas políticas equivalente al equilibrio gravitatorio entre los cuerpos celestes, el cual proveería a la democracia de una armonía intrínseca. Bauer Naveira, R. “Caos e complexidade nas organizacöes”. (1998). Pág. 70. 5 Taylor, Frederick W. (1915). “Principios de la Dirección Científica”. Lecturas de Teoría de la organización. Vol. I. Comp. Ramió, C. y Ballart, X. (1993). 6 Fayol, H. es otro autor que trabajo sobre esta línea de investigación, revisando los principios de división del trabajo, autoridad y responsabilidad, disciplina y unidad de mando.”Principios generales de la 4
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mecánica del funcionamiento del mundo, reflejándose en sus estudios de tiempo y movimiento de la actividad laboral7 que en la actualidad aún impregnan en mayor o menor medida la vida de las mismas, dónde subsisten además ciertas formas encubiertas de reduccionismo, como por ejemplo, la búsqueda de soluciones a través de algunos procesos de reingenierías y reestructuraciones que parten de la idea de aplicar un solo conjunto de recomendaciones para remediar todo problema que se presente en las organizaciones contemporáneas (Bjur y Caravantes, 1997:220)8. En cuánto a la relación entre la Ciencia de la Administración y la Teoría del Caos, y más específicamente en el tratamiento de la estrategia [eg. Navarro Cid, J (1999); Pascale, R.(2000); Sanders, I. (1998); Serra, R. (2000); Stacey, R (1994)] y el comportamiento organizacional [eg. Bauer Naveira, R. (1998); Evans, K.(1996); Gareth, M (1990); Kiel, D. (1993); Mathews, M., White, M y Long, R (1999); Nalda García, J.(1993); Overman, E. (1996); Sérieyx, H.(1994); Wheatley, M (1994); Senge, P.(1998)], existen en estos momentos trabajos realizados tomando los conceptos de la teoría de la complejidad, que se encuadran dentro de la escuela de pensamiento llamada del aprendizaje, aunque con rasgos particulares que la constituyen en una propia corriente dentro de dicha escuela. Esta corriente de pensamiento está en plena evolución y desarrollo, dando lugar a oportunidades de investigación sobre el tema, especialmente en el ámbito público. Es en el Sector Público dónde algunos autores [Sérieyx, H (1994); Kiel, D. (1993); Evans, K.(1996); Mathews, M., White, M. y Long, R.(1999); Overman, E.(1996); Nalda García, J.(1993)] consideran la existencia de un interesante campo de Administración”. (1949). “Lecturas de Teoría de la organización”. Vol. I. Comp. Ramió, C. y Ballart, X. (1993). Pág. 89 a 110. 7 Su objetivo era la búsqueda de eficiencia, manifestando que ésta se podría lograr eliminando los defectos de los esfuerzos humanos provocados por los desordenados o mal dirigidos movimientos de los hombres. Freedman, D. (1992). “¿Is management still a science?”. Citado por Bauer Naveira, R. “Caos e complexidade nas organizacöes”. (1998). Pág. 70. 8 “La readministración en acción: la ejecución en cambios orientados al éxito”. Comps. Bañon, R. y Carrillo, E. (1997). “La Nueva gestión Pública”.
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investigación a partir de la teoría ya mencionada, como también lo manifiesta el ex - Director de Estudios de Administración Estatal y Municipal del Instituto Nacional de Administración Pública de México, Roberto Ávalos Aguilar (1995), “En México, pocos autores han tratado a la teoría del caos como una posible explicación a la gestión pública. La ausencia de estudios, responde tanto a factores internos como externos. El limitado conocimiento de estos nuevos paradigmas (tal como es la Teoría del Caos), sin embargo, presenta una veta de investigación interesante que puede contribuir al mejor conocimiento de las organizaciones de la gestión pública”. En esta búsqueda de interpretar la realidad que circunda e impregna la vida de las organizaciones públicas y, en el planteamiento estratégico que de ellas deriva, encontramos otras posturas teóricas, especialmente en lo concerniente al análisis de los procesos de cambio en las Administraciones Públicas. Este aspecto reviste importancia porque dichos procesos no son sino una adecuación a los retos del entorno ante la realidad multifacética que afecta la crisis actual del Estado (Villoria, 1997: 241-243)9. Dentro de las posturas teóricas, podemos citar la posición sistémica, la voluntarista, la institucionalista y la isomorfista, las cuales plantean interesantes interrogantes a nuestro análisis, por lo que serán tenidas en cuenta en el Capítulo II cuando se analicen los procesos de cambio en el ámbito público de acuerdo a la teoría del caos. Sin lugar a dudas, ante el análisis expuesto hasta aquí, al Planteamiento Estratégico de las organizaciones públicas se le presentan numerosos interrogantes y desafíos, no sólo en lo que respecta a los inconvenientes, sino también por las oportunidades que pueden generarse. No obstante, podemos convenir que el enfoque estratégico de las relaciones entre las organizaciones públicas y la sociedad, puede ser un buen criterio para llevar adelante las mismas ante las turbulencias que generan los “Modernización Administrativa y Gobierno Postburocrático”. Comps. Bañon, R. y Carrillo, E. (1997). “La Nueva gestión Pública”.
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permanentes cambios del contexto actual. Para ello, es de gran importancia superar la crisis conceptual de la concepción estratégica en la Administración Pública, dónde se confunde el comportamiento estratégico con el planeamiento estratégico; el marco estratégico con las políticas públicas propiamente dichas y las técnicas actuales de gestión con las habilidades esenciales. A la situación descrita anteriormente, contribuye la tendencia actual de la aplicación de métodos de gestión del sector privado, cuya introducción en el sector público en numerosas ocasiones es realizada sin contemplar las características propias del mismo o sin la formación necesaria, lo que augura un fracaso próximo, generando un aumento del escepticismo ante los procesos de cambios futuros. En este aspecto, es válida la reflexión de Metcalfe: “una gestión pública centrada en la consecución de la eficacia, eficiencia y economía desconoce la complejidad de la realidad a la que se enfrenta y no puede producir sino fracasos” (Metcalfe, 1993)10. También en este tema, se visualiza la generación de un nuevo lenguaje utilizado para describir las técnicas de gestión propiamente dichas que intentan introducirse para contrarrestar las características del entorno ya mencionadas, dónde aparecen términos como: dirección participativa, plan estratégico, liderazgo, trabajo en equipo, orientación hacia el cliente, énfasis en la calidad, etc. Estos términos se presentan en contraposición al tradicional vocabulario nacido de los principios weberianos y de la administración científica, inscribiéndose en corrientes de pensamiento, como por ejemplo la denominada Nueva Gestión Pública. El modelo mencionado, sufre sus principales críticas, no tanto por las herramientas que utiliza, sino en la lógica que lo sustenta, dónde la idea de recortar lo que sobra genera la posibilidad de que se puedan afectar las garantías de los ciudadanos o, el
10 Metcalfe, L. (1993). “Desarrollo de la Gestión Pública: el reto del cambio”. Citado por Villoria, Manuel. (1996). “La Modernización de la Administración como instrumento al servicio de la Democracia”. Pág. 111.
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hecho de poner al cliente primero puede llevar a la discriminación de aquellos ciudadanos que por determinadas circunstancias no pueden convertirse en clientes. Precisamente por la confusión conceptual que se detecta; por la aparición de un nuevo lenguaje y, por la aplicación de técnicas de gestión del sector privado al ámbito público sin tener en cuenta sus particularidades, consideramos que es necesario definir los conceptos y rasgos que definen al Planteamiento Estratégico en las Organizaciones. El Planteamiento Estratégico se propone actualmente como una filosofía que busca el origen y el destino de la acción pública para fortalecer la función social de la organización, más que como un conjunto de herramientas para aplicar en las organizaciones públicas. Es decir, promueve un proceso de reflexión sobre la visión y la misión de las organizaciones, por lo que el Planteamiento Estratégico está relacionado con la organización que se quiere en el futuro, proporcionando a la misma un marco de referencia al cuál adecuar sus actividades y también un instrumento para adaptarse a la complejidad y al cambio (Bryson, 1988). En las organizaciones públicas de los países desarrollados, los temas estratégicos han pasado a formar parte de la agenda política y administrativa de los gobiernos y su Administración. Pero, el enfoque que prima para su tratamiento se basa especialmente en la introducción de técnicas de gestión estratégicas, siendo la más utilizada el planeamiento estratégico. Esa actitud, puede presentar una debilidad si no va acompañada, previamente, de la internalización de un comportamiento estratégico dentro de la cultura organizativa. La necesidad de los gobiernos y la administración de legitimar sus actuaciones frente a la sociedad y ante las demás organizaciones, lleva a éstos a la búsqueda de fuentes que avalen no sólo una legitimidad por rendimientos, sino también institucional (Bañon y Carrillo, 1997:74). El pensamiento estratégico en las 20
organizaciones públicas genera la apertura de procesos de reflexión sobre las acciones (quienes somos, quienes queremos ser, qué hacemos, porqué lo hacemos, cómo lo hacemos y cómo podríamos hacerlo mejor) y su orientación a largo plazo, poniéndolas en relación con el entorno, lo que permite orientarse hacia el ajuste entre el comportamiento de la administración y los valores socialmente aceptados y, además mostrar a la sociedad los resultados por el desempeño de sus funciones. Es decir, se le exige a la administración que se presente ante la sociedad como una administración responsable, dónde ya no actúa con un carácter monopolizador de los intereses generales, sino que debe rendir cuenta de sus acciones públicas y hacerse responsable de ellas en todos sus efectos. Por otra parte, en la actualidad, de cara al futuro se intenta compatibilizar los modelos de gestión con la estructura y la cultura de la organización, de forma tal, no sólo de adaptarse a los cambios, sino también, de anticiparse a ellos, buscando ser protagonistas de su destino, más que simples espectadores. Los nuevos desarrollos teóricos en materia de estrategia de las organizaciones se desarrollan en un ámbito caracterizado por la globalización, interconexión y complejidad, por lo cual intentan buscar concepciones que acepten la incertidumbre más que a poner sus esfuerzos en intentar eliminarla. En ellos se propone la asociación con conocimientos derivados de las ciencias experimentales, dónde se ha avanzado mucho en la comprensión y descripción del modo en que actúan los seres vivos. Richard Pascale (2000a: 59), se plantea el siguiente interrogante: ¿Es la complejidad poco más que una ciencia interesante o acaso encierra elementos sobre la labor estratégica?. Su respuesta es favorable en cuánto a la utilidad que puede brindar la ciencia de la complejidad para descubrir la naturaleza de la labor estratégica, dado que facilita la comprensión de los problemas estratégicos, al tiempo que hace más accesible la tarea de renovación estratégica, pero destaca además, que no se trata de polemizar contra la perspectiva tradicional, sino de presentar argumentos que permitan su ampliación. 21
Después de haber descrito este resumen sobre el estado actual de la cuestión en materia de Planteamiento Estratégico y Teoría del Caos, se procederá a analizar en el Primer Capítulo sus conceptos fundamentales, así como las distintas corrientes teóricas actuales que los fundamentan. En el Segundo Capítulo, se realizará un análisis de los procesos de cambio que vienen sufriendo las organizaciones públicas, teniendo en cuenta los conceptos desarrollados en el capítulo anterior, con la finalidad de interpretar la realidad de las mismas bajo esta nueva concepción. Además, en el análisis se expondrán otras teorías actuales sobre la forma de interpretar el cambio de las organizaciones públicas, con el objetivo de contrastar en qué medida los nuevos conceptos aportan claridad o presentan deficiencias en el análisis. El objeto de este capítulo es obtener las pautas de comportamiento de las organizaciones públicas en contraste con la nueva forma de interpretar la realidad. Teniendo en cuenta que el Planteamiento Estratégico en las Organizaciones Públicas depende sustancialmente de la interpretación de la realidad - porque es a partir de ella dónde se comienzan a entretejer las estrategias correspondientes -, un cambio en la forma de concebirla podría afectar a éste en forma significativa. Por ello, sobre este marco teórico, en el Tercer Capítulo se profundiza sobre los conceptos del planteamiento estratégico, proponiendo un modelo de concepción estratégica en las Organizaciones Públicas a partir de todo lo estudiado en la presente investigación. Finalmente, se expondrán las Reflexiones Finales sobre la factibilidad de aplicación de la teoría del caos a las ciencias sociales, la concepción de la realidad de los procesos de cambio en el ámbito público y, sobre el efecto en los conceptos estratégicos.
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CAPÍTULO 1 ANTECEDENTES, EVOLUCIÓN, CORRIENTES TEÓRICAS ACTUALES Y CONCEPTOS FUNDAMENTALES DE LA TEORÍA DEL CAOS Y EL PLANTEAMIENTO ESTRATÉGICO En el presente capítulo se desarrollarán en primera instancia, los temas relacionados con la Teoría del Caos y, posteriormente, los correspondientes al Planteamiento Estratégico. 1.1)
TEORÍA DEL CAOS
1.1.1 - Aspectos Generales y Evolución de la Teoría del Caos La Teoría del Caos tiene sus orígenes en las investigaciones de Poincaré en el siglo XVII quien tratando de identificar sistemas sujetos a un orden comprobó la imposibilidad de tal empeño. A principios del siglo pasado Lorenz, en el ámbito de sus investigaciones relacionadas con la meteorología explicó el “efecto mariposa”, es decir, como pequeños cambios en una variable pueden ser el origen de cambios mucho más importantes. También en el ámbito de las predicciones meteorológicas y con la ayuda de máquinas computadoras se avanza en los años 80 en la simulación gráfica de comportamientos en sistemas estocásticos. Existe, en definitiva, una necesidad de encontrar nuevos métodos encaminados a la búsqueda de leyes que expliquen el surgimiento de ordenes emergentes a partir de interacciones entre el sistema y su entorno (complejidad) y los elementos internos (autorreferentes) del sistema (Mayntz, 1990). A partir de este momento, aparece un nuevo interés en el modo en que se mueve la imprevisible totalidad de las cosas por sobre el tradicional interés de los científicos en la predicción, el control y el análisis de las partes de un sistema. 23
La evolución de las concepciones científicas en cuanto a los orígenes del Universo, el funcionamiento del mismo y, la relación entre el hombre y la naturaleza, ha pasado por distintas etapas. En ese transcurso del tiempo la idea de orden y desorden se encuentran reflejadas tanto en conceptos religiosos, filosóficos o científicos, dónde en este último caso, no sólo son analizados actualmente en las ciencias duras, sino también en las ciencias sociales. Se considera que en la antigüedad, el orden y el caos vivían en una débil alianza, pero la llegada de la primera racionalidad científica cambio esta concepción, porque con sus descubrimientos se suprimió la posibilidad de existencia de desorden, mostrando un universo cuya complejidad podría algún día desentrañarse. Los pueblos antiguos creían que las fuerzas del caos y el orden formaban parte de una tensión inestable, una armonía precaria (Briggs y Peat, 1994: 19). En ellos el mito era la forma representativa de esa relación entre orden y caos, como por ejemplo, los antiguos egipcios concebían el universo primitivo como un abismo sin forma llamado Nut o, en China un rayo de luz pura, ying, surge del caos y construye el cielo mientras la pesada opacidad restante, yang, configura la Tierra (Briggs y Peat, 1994: 19). Por otro lado, el mundo religioso cristiano también encuentra una reminiscencia mítica para definir esta relación entre orden y caos, a pesar de su carácter monoteísta, dónde el universo bíblico comienza sin forma, y vacío hasta que Dios crea u ordena. En el mito se conjugan las fuerzas del orden y el desorden, en un juego que intenta abordar la realidad describiéndola a través de signos, imágenes y reflejos de su percepción del mundo. Originariamente, la ciencia busca la superación del mito, especialmente con los desarrollos de la ciencia en tiempos de Galileo, Kepler, Descartes y Newton, a partir de los cuales el espíritu científico había ganado la partida en su lucha por suprimir el caos o desorden. La primigenia aproximación científica llevaba implícita la reducción de la complejidad a una situación coyuntural, que podría ser 24
resuelta a través de una fórmula universal. Briggs y Peat (1994: 21) en su crítica a la aproximación newtoniana, manifiestan que éste ve a la naturaleza como la vería un relojero, pudiéndose descomponer al igual que la máquina de un reloj en sus distintas partes. Además, resaltan que la perspectiva newtoniana sostiene que los sistemas más complejos están compuestos por elementos organizados en forma mecánica, los cuales la naturaleza ha combinado en un sin fin de maneras ingeniosas. Los conceptos de la física newtoniana sufrieron su primer embate serio en el siglo diecinueve. Anteriormente, los científicos se preguntaban cómo lograr crear una máquina de movimiento perpetuo. En esa búsqueda, los prototipos que se desarrollaban ponían en evidencia que la energía para hacer funcionar un motor sufría una pérdida que no se podía recuperar, ni utilizar de nuevo. La ley de Fourier reflejaba que el calor se difunde, no proporciona forma de anularlo o de invertirlo, en una palabra de controlarlo. Esta progresiva desorganización de la energía útil condujo a la importante idea de la entropía y a la fundación de la ciencia del calor, la termodinámica (Briggs y Peat, 1994: 22-23). El proceso de evolución llevó aproximadamente medio siglo, destacándose los estudios del denominado Ciclo de Carnot (conservación de la energía y propagación irreversible del calor) y los trabajos del científico alemán Rudolf Clausius (distinción entre procesos mecánicos y procesos termodinámicos). La termodinámica lineal desarrollada hasta ese momento, trastornaba los sistemas de pensamiento y daba lugar al acuñamiento y utilización de la metáfora entrópica. En los últimos años del Siglo XIX (1870) el físico vienés, Ludwing Boltzmann presenta la concepción probabilística de la entropía, por medio de la cual intentaba desafiar el caos entrópico demostrando que la mecánica newtoniana aun era universalmente válida en el nivel reduccionista de los átomos y las moléculas. En un sistema complejo, resulta cada vez menos probable que sus elementos
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mantengan una relación ordenada, por lo que consideraba que el paso del orden al desorden era posible, pero el movimiento inverso era de baja probabilidad. Además, por aquella época Charles Darwin y Alfred Russel Wallace presentaban su teoría sobre el modo en que aparecían las nuevas formas de vida. Para estos autores el azar (probabilidad) causaba variaciones en los individuos de las especies existentes, de las cuales algunas sobrevivían y daban lugar a especies nuevas. Pero, el orden complejo no era destruido sino sólo sufría variaciones, por lo que, como metafóricamente lo destacan Briggs y Peat, el hechizo reduccionista permaneció (Briggs y Peat, 1994: 22). Durante el siglo diecinueve y parte del siglo veinte prevalecen los conceptos mecanicistas de la canónica newtoniana, pero los desarrollos de la termodinámica iban ganando adeptos. No obstante, aún continuaban problemas para interpretar determinados fenómenos que no encontraban explicación ni en una, ni en otra corriente científica. Por ejemplo, los ingenieros de la época se enfrentaban a problemas con la respuesta que daban los materiales que utilizaban para construir puentes o buques a vapor, dado que éstos en algunos casos se curvaban o fracturaban de forma abrupta. Ante la situación descrita, aparece en la década de los ´70 la denominada termodinámica no lineal o termodinámica del no-equilibrio, cuyo fundador Ilya Prigogine presenta sus trabajos abordando los sistemas lejos del equilibrio, en los cuales las fluctuaciones pueden llevar al mismo hacia un comportamiento dónde las ideas de pérdida de rendimiento y de evolución hacia el desorden, llega a ser fuente de orden. Hay, en este caso, creación de orden a partir del desorden; el caos se ha vuelto fecundo (Balandier, 1994: 52). Es desde estos estudios dónde la Teoría del caos comienza a andar más afianzadamente por el camino de las ciencias, pero en una primera instancia e inclusive hasta hace pocos años sus desarrollos se corresponden con las denominadas ciencias duras. 26
La Teoría del Caos más que una sola teoría, es la aportación de diversos trabajos científicos sobre sistemas dinámicos complejos que comparten conceptos comunes originados en la termodinámica no lineal. En este sentido, la teoría del caos o teoría de sistemas de dinámicas no lineares no es sino un desarrollo de la primigenia teoría de sistemas. Dentro de ese conjunto podemos encontrar a la teoría de los sistemas abiertos alejados del equilibrio, en los cuales las perturbaciones al sistema a partir de un punto crítico pueden llevar al mismo a una nueva estructura de orden (Prigogine y Stengers, 1994); la teoría de las catástrofes, según la cual sistemas estables pueden ser arrastrados hacia cambios repetitivos y radicales, no tanto por oscilaciones internas, sino por fuerzas externas ( Thom, 1977); la teoría de los atractores extraños que pone de manifiesto en sistemas caóticos la existencia de un receptáculo de atracción que traza la evolución del sistema ( Ruelle y Takens, 1971)11; la teoría de los sistemas complejos adaptativos que establece que los sistemas poseen pautas complejas de comportamiento, combinando la regularidad con la incapacidad de previsión, con el objeto de responder a las perturbaciones y cambios del entorno, tendiendo a la permanente transformación estructural ( Kauffman, 1993)12; la teoría del caos determinista que manifiesta la alta sensibilidad de los sistemas físicos dinámicos a las condiciones iniciales ( Lorenz, 2000) y; la teoría de los sistemas autopoiéticos que expresa la característica de los sistemas vivientes de renovarse continuamente, manteniendo la integridad de su estructura (Maturana y Varela, 1972). 1.1.2 - Corrientes Teóricas Actuales Como muestra la evolución expuesta en el apartado anterior, la cuestión originariamente se planteaba en una discusión de reduccionismo versus no 11 Ruelle, D. y Takens, F. (1971). “On de Nature of Turbulence”.Citado por Lorenz, E. en el libro (2000) “La esencia del Caos”. Pág.50. 12 Kauffman, S. (1993). The Origins of Order: Self-Organization and Selection in Evolution. Citado por Navarro Cid, José. (1999). “Gestión de Organizaciones: Gestión del Caos”. Pág. 137.
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reduccionismo, pero en cambio en la actualidad, se centra más en la búsqueda de un diálogo entre las distintas disciplinas científicas que en la confrontación, debiéndose destacar que los desarrollos teóricos de la ciencia de la complejidad han comenzado a encontrar su lugar dentro, no sólo de la comunidad científica de las ciencias duras, sino también en las ciencias sociales. Prueba de ello, es la aceptación de muchos de los principios desarrollados por éstos y la acogida que los mismos han tenido para la explicación de determinados fenómenos sociales. Hoy los teóricos del caos responden, según Georges Balandier (1994: 55), a las siguientes subcorrientes, las que se diferencian fundamentalmente por la forma que abordan el estudio del caos, más abstractamente en el primer caso y, con una visión más práctica en el segundo: •
Con los matemáticos, el estudio del caos se desarrolla independientemente de las manifestaciones concretas; éste es el caso con los trabajos de Mitchell Feigenbaum13, que progresan según un proceso continuo de abstracción, de búsqueda de constantes a partir de las cuales lo imprevisible puede ser reducido y, de investigación de los problemas concediendo un gran lugar a la intuición.
•
Con los pragmáticos, la dinámica no lineal sale del campo de la matemática y de la física dónde nació, es convocada para dar respuestas de orden teórico y soluciones prácticas en campos cada vez más complejos: en fisiología, medicina, economía, sociología y la propia ciencia de la administración.
Mitchell Feigenbaum es un físico americano que descubrió en 1975 que cuando un sistema funciona sobre sí mismo una y otra vez, presenta cambios exactamente en determinados puntos universales a lo largo de una escala, denominados actualmente números de Feigenbaum. Las ecuaciones que exploró Feigenbaum se aplican a fenómenos tan diversos como los circuitos eléctricos, los sistemas ópticos, los ciclos de negocio, las poblaciones o el aprendizaje. Briggs, J. y Peat, F.D. (1994) “Espejo y Reflejo: Del Caos al orden”. Pág. 64.
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Bajo ésta última subcorriente, podemos citar ejemplos que muestran su aplicación, como es el caso de la economía en su intento de explicar el famoso “crack” bursátil en octubre de 1987, cuando las cotizaciones bursátiles se hundieron en todo el mundo. La hipótesis es que la iteración entre programas de computación, el “loop” informático denominado seguro de cartera y las redes de comunicación en tiempo real que caracterizan a los mercados financieros, amplificó determinadas malas noticias que revestían poca importancia, generando conductas aleatorias en los inversores que produjeron el conocido caos financiero. Desde esa fecha hasta la actualidad, se han reproducido situaciones similares, siendo reflejo de ello, la crisis financiera del este asiático en el año 1997 o, en dimensiones menores, el caos en el valor bursátil de las acciones de empresas que sufrían el boicot de un intruso que difundía noticias falsas sobre la situación financiera de las mismas. La modernidad también es observada bajo esta nueva línea de pensamiento, Georges Balandier (1994: 154), destaca que en la sociedad actual, el desbarajuste de paisajes sociales y culturales, de señales, de maquinarias y técnicas, así como también de montajes múltiples que reglamentan la relación del individuo con sus ambientes y con lo social, contribuyen al surgimiento y, luego al refuerzo de una conciencia del desorden. El planteamiento estratégico de las organizaciones también encuentra hoy en la ciencia de la complejidad, según el criterio de algunos autores (Pascale, 2000; Stacey, 1994; Wheatley, 1994 y Serra, 2000), sustento suficiente para describir su desenvolvimiento en el comportamiento de algunas empresas. Esta visión, la desarrollaremos y estudiaremos a lo largo este trabajo. 1.1.3 - Conceptos Fundamentales de la Teoría del Caos En materia de conceptos fundamentales nos encontramos con una amplia variedad de ellos, incluyéndose en este apartado solamente los que pueden revestir mayor 29
importancia y, que a nuestro criterio constituyen elementos básicos para el análisis posterior. No obstante, durante la narración del presente trabajo se incorporarán otros adicionales que resulten pertinentes a los efectos de complementar la exposición, no considerando oportuno en este momento ahondar en sus detalles. 1.1.3.1 - Conceptos de Orden, Desorden y Caos Ahora bien, antes de continuar es preciso detenerse en los conceptos de orden y desorden, los cuales son recurrentes en la narración expuesta, por lo que es necesario intentar definirlos según la nueva concepción de los científicos del caos. En muchos casos la idea de orden se opone o confronta a la de desorden, remitiendo a la relación entre el todo y las partes, entre lo uno y lo múltiple. Podría decirse que hay orden “cuando los elementos no carecen de vínculo, sino que tienen entre ellos un principio de unidad que los hace participar, al mismo tiempo, de un conjunto único” (Conche)14. En cambio, el desorden existe “cuando los elementos de un conjunto, formado por parte de este conjunto, se comportan como si no forman parte”(Conche)15. El elemento es el origen del desorden, a mayor autonomía de los elementos la posibilidad de desorden aumenta. Pero, el desorden según la ciencia de la complejidad, puede volverse destructor (su forma negativa) cuando sus elementos se disocian y no permiten volver a formar una estructura o una organización o, volverse creador (su forma positiva) cuando la pérdida de orden va acompañada de un nuevo orden diferente al anterior e, incluso de nivel superior. En este caso la lógica de la complejización funciona por sustitución y no por adición, o sea un orden por otro a un nivel más elevado y no el resultado de una suma de distintos niveles de orden.
14 Conche, Marcel. Citado por Georges Balandier en su libro (1994) “El Desorden. La Teoría Del Caos y Las Ciencias Sociales”. Pág.44. 15 Conche, Marcel. Citado por Georges Balandier en su libro (1994) “El Desorden. La Teoría Del Caos y Las Ciencias Sociales”. Pág.44.
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El significado de caos en este trabajo no significa desorden (acepción negativa), ni confusión o desbarajuste; un comportamiento catastrófico no necesariamente está ligado a una consecuencia grave o desastrosa. Los comportamientos caóticos son una especie dentro de los sistemas complejos dinámicos no lineales que tienen, entre otras propiedades, la creación de orden a partir del desorden (acepción positiva), de tal manera que orden y caos están estrechamente vinculados el uno al otro configurando estructuras de no equilibrio, inestables, que presentan niveles altos de labilidad. En un escenario de turbulencias la noción de caos se asocia con una inestabilidad dinámica derivada de estas turbulencias. 1.1.3.2 - Sistemas en equilibrio, cerca del equilibrio y alejados del equilibrio A medida que ha ido evolucionando la termodinámica se han generado conceptos que han ido creando el marco conceptual sobre el cuál la teoría del caos se articula, especialmente con el desarrollo de los descubrimientos de la llamada termodinámica no lineal, pasando así de una cosmovisión atomística a una holística. La segunda ley de la termodinámica, formulada inicialmente por Clausius dio lugar al concepto de entropía, constituyéndose en un concepto primario que irrumpió en forma desestabilizante en el mundo lineal y ordenado que sostenía Newton, con el que la naturaleza pasa de ser mecánica a ser termodinámica. La entropía (Prigogine y Stengers, 1994: 150-167) puede definirse como el nivel del desorden de un sistema, reflejando la degradación cualitativa de energía que sufre el mismo16. Este 16 Según el proceso entrópico las formas de organización de algunos sistemas se mueven hacia la desorganización o muerte. El proceso entrópico existe en los sistemas físicos cerrados y en todos los sistemas biológicos, aunque en estos últimos, dado su carácter abierto, dicho proceso puede detenerse, pero no indefinidamente. Por ejemplo, el ser humano no puede detener indefinidamente la compleja estructura organizativa del tejido vivo, dado que llega un momento dónde se desgasta y muere. De acuerdo a la segunda ley de la termodinámica, esto se produce porque cuando este tipo de sistemas se mueve hacia el equilibrio, tienden a desgastarse. Katz, D. y Kahn, R. (1987). “Organizaciones y el concepto de sistemas”. (1993). Lecturas de Teoría de la organización. Vol. I. Comp. Ramió, C. y Ballart, X. Pág. 569.
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concepto llevó en primera instancia al desarrollo de un modelo bajo el cuál se intentaba interpretar el universo, con el cual se predecía el agotamiento del mismo y su eventual extinción por muerte térmica o entropía, dado que la energía del mundo es constante, la entropía de éste tiende hacia un máximo (Estado de Equilibrio). Los procesos naturales se encaminarían hacia un estado de equilibrio donde ninguna generación de energía podría producirse más. Ante la situación descrita se descubría un tiempo pesimista, el tiempo de la decadencia y la disolución. En cambio, la cuestión que surgió posteriormente era qué pasaba cuando el estado de un sistema se encontraba cerca e inclusive alejado del equilibrio. Esta era la pregunta que se planteaba en sus trabajos Prigogine con el objeto de intentar develar su fascinación sobre el tiempo en su forma optimista, es decir la evolución. El científico descubrió que en los estados cercanos al equilibrio el sistema pierde calor tan rápidamente como lo gana, por lo que se alcanza el denominado Estado Estacionario17. En el estado mencionado, la producción mínima de entropía permite definir un estado atractor esencialmente análogo al estado de equilibrio. En cambio, de acuerdo a los estudios de Prigogine (Briggs y Peat, 1994: 136) sobre las situaciones alejadas del equilibrio18 o sea aquellas situaciones que sufren un gran bombardeo 17 Este estado estacionario puede ser erróneamente asociado con el estado estacionario a que hacían alusión los economistas clásicos. Estos compartieron una visión pesimista sobre la posibilidad de mantener niveles elevados de bienestar en el largo plazo. La tensión entre el crecimiento poblacional, impulsado por el instinto de reproducción y la existencia de unos recursos naturales dados, representados por la avaricia de la naturaleza, haría imposible el crecimiento sostenido en el largo plazo y todo ello conduciría a un estado estacionario a todas luces indeseable desde el punto de vista colectivo. Gómez Gómez, Carlos M. (1999). “Población, Medio Ambiente y Crecimiento Económico: ¿ Tres piezas incompatibles del desarrollo económico”. No obstante, la realidad ha demostrado que no estamos frente a un sistema cercano al equilibrio (estado estacionario), sino por el contrario, el sistema económico se parece más a un sistema alejado del equilibrio, dado que el mismo nos muestra cómo evoluciona pasando de un grado de complejidad a otro, donde existen equilibrios parciales productos de desequilibrios permanentes. 18 Este tipo de situaciones alejadas del equilibrio es común a la vida de las organizaciones. Overman para ejemplificar el funcionamiento de los sistemas alejados del equilibrio, pone el caso del sistema presupuestario. El proceso presupuestario se aleja del equilibrio a medida que se incrementa el
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de energía desde el exterior, el caos se vuelve activo y creativo, observándose que en dichas situaciones no sólo se desintegran los sistemas, sino que emergen sistemas nuevos, mostrando como el orden surge del caos, y además la existencia de un tiempo optimista. Estos sistemas presentan una inestabilidad dinámica, o sea, hay desequilibrios permanentes que provocan equilibrios parciales. 1.1.3.3 - Funcionamiento de los sistemas alejados del equilibrio La relación de continuo intercambio con el entorno genera perturbaciones al sistema, produciéndose las denominadas fluctuaciones que aumentan la turbulencia y, que puede o no amplificarse por todo el sistema, pero no de una sola vez. Debe primero establecerse en una región limitada, dependiendo de que el tamaño de esta región inicial esté por debajo o por encima de un cierto valor crítico (Punto de Bifurcación) la fluctuación bien se amortigua bien se expande a todo el sistema19. El tamaño crítico a que hacíamos alusión el párrafo anterior, es tanto más grande y la fluctuación desestabilizante tanto más rara cuanto mayor es la difusión que une todas las regiones y en particular la región fluctuante con su entorno. En otras palabras, cuanto mayor sea la velocidad de comunicación dentro del sistema, mayor será el porcentaje de fluctuaciones insignificantes que son incapaces de bombardeo de energía exterior puesta de manifiesto en las exigencias de priorización presupuestaria y en las necesidades de especificación de los planes de gastos. Los borradores y revisiones son constantes en dicho proceso, mostrando estructuras disipativas que reflejan situaciones de aparente desorden, de la cual después de un determinado tiempo emerge un orden, quedando plasmado en el documento final. La alta sensibilidad a las condiciones iniciales de este tipo de sistemas hace que pequeñas perturbaciones, como pueden ser reclamos de los ciudadanos o negativas de parte del personal pueden generar nuevas situaciones caóticas y nuevo orden en el proceso presupuestario. El mismo autor citando a D. Kiel resume lo expuesto, manifestando que el proceso presupuestario es el ejemplo típico de un sistema no lineal dónde las relaciones entre los relevantes actores institucionales y otras fuerzas externas revelan un espectro de comportamientos estables ante una aparente inestabilidad. Overman, E.S. (1996). “The new sciences of administration: Chaos and quantum theory”. 19 Prigogine y Stengers utilizan para describir esta situación el concepto de nucleación, él cual puede ejemplificase con la situación por la que grupos pequeños y aislados e incluso perseguidos por el resto de la sociedad, pueden ser el origen de algunas de las innovaciones que han transformado la sociedad. Prigogine, Ilya y Stengers, Isabelle. (1994) “La nueva alianza. Metamorfosis de la ciencia”. Pág. 204
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cambiar el estado del sistema y mayor será la estabilidad del mismo. Cuánto más complejo es un sistema, tanto más numerosas son las clases de fluctuaciones potencialmente peligrosas para cualquier estado20. Los puntos de bifurcación constituyen los puntos de inestabilidad del sistema, a partir del cual el mismo abandona el estado caótico para encontrar un orden. Si el flujo que genera fluctuaciones aumenta o disminuye un poco, la estabilidad del nuevo patrón de comportamiento del sistema se conserva. Pero, si hay un cambio excesivo en una u otra dirección, se crea una nueva situación caótica y surge nuevamente otro orden, incluso de nivel y complejidad superior. Las fluctuaciones cuyos efectos han estado considerándose hasta aquí, involucran constituyentes que ya pertenecen al sistema, pero si se incorporasen algunos nuevos (ej. mutaciones, innovaciones técnicas, etc.), entrarían en competencia con el modo de funcionamiento preexistente. El éxito de la fluctuación estructural dependerá de la estabilidad estructural del sistema, es decir si la cinética con la que se multiplican los innovadores es lo suficientemente rápida para que éstos invadan el sistema antes de ser destruidos (Prigogine y Stengers, 1994: 206). La cuestión más preocupante es cómo se logra la nueva lógica que gobierna la actividad del sistema y, que muestra el paso de una situación caótica a un nuevo orden de complejidad mayor. La respuesta se encuentra en la existencia de los denominados atractores que poseen los sistemas, los cuales pueden ser de distintos
20 La pregunta que se hacen Prigogine y Stengers ante ésta situación, es ¿cómo se arreglan las organizaciones humanas para evitar el caos permanente?. Probablemente, en sistemas muy complejos, en donde las especies e individuos interaccionan de muy diferentes maneras, la difusión, es decir, la comunicación entre los distintos puntos del sistema es también rápida. Ante ésta respuesta, se plantean la cuestión que hoy sugieren los progresos de la tecnología de la información: ¿ que sería del sistema democrático en una sociedad en la cual los medios de comunicación permitieran que cada persona fuera permanentemente consultada por un representativo poder central y que la velocidad de comunicación dominase completamente la de las interacciones no lineales locales entre los individuos? ¿No sería esto la realización de un orden extremadamente estable y conservador?. No obstante, consideran que hoy nos encontramos demasiados lejos para responder este tipo de preguntas. Prigogine, Ilya y Stengers, Isabelle. (1994) “La nueva alianza. Metamorfosis de la ciencia”. Pág. 204 a 205.
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tipos21, pero fundamentalmente en los sistemas alejados del equilibrio los más importantes son los llamados atractores extraños22. Constituyen una atracción para el comportamiento de un sistema, en forma radial, no lineal, hacia a un punto (Serra, 2000: 79). La situación caótica generada previamente al estado de orden cae bajo los encantos de los atractores, generando un nuevo patrón de comportamiento del sistema23. 1.1.3.4 - Propiedades de los sistemas alejados del Equilibrio Los sistemas alejados del equilibrio muestran comportamientos erráticos donde las relaciones de causalidad son difíciles de identificar, presentando como sistemas dinámicos los siguientes parámetros cualitativos: 1. Posibilidad de Autoorganización: es una tendencia constante y espontánea para generar patrones de comportamiento global a partir de las interacciones entre sus partes constituyentes y a partir de las interacciones de éstas con su entorno (Rubio)24. Por ejemplo, podemos citar el caso del proceso legislativo en el cuál el comportamiento individual de los legisladores puede ser visto como errático y caótico, manifestando preferencias particulares muchas veces antagónicas, pero que en el fondo son coherentes con el comportamiento del 21 Existen tres tipos de atractores: De punto fijo; periódico o circular (ciclo limitante) y extraño o caótico. Los sistemas mientras más estables o cerca del equilibrio se encuentran, muestran la presencia de los primeros tipos de atractores. Serra, Roberto y otros. (2000). “El nuevo juego de los negocios”. Pág. 77 a 81 y Prigogine, Ilya y Stengers, Isabelle. (1994) “La nueva alianza. Metamorfosis de la ciencia”. 22 Concepto acuñado por Ruelle, D. y Takens, F.. E. Lorenz también estudió los denominados atractores extraños, siendo conocido por el atractor caótico denominado la “Mariposa de Lorenz”. Lorenz, E. (2000) “La esencia del Caos”. 23 M. Wheatley ante el concepto de atractor extraño se preguntaba ¿ Existe una fuerza magnética, un receptáculo para la actividad, tan atractivo que arrastre a todas las conductas hacia él creando coherencia?. Luego responde, que su creencia es que tenemos tales atractores en las organizaciones y, los encontramos en el significado. Cita el ejemplo del comportamiento de determinados empleados cuyas compañías habían sido reorganizadas generando una pérdida de todo propósito organizacional, sin embargo, estas personas, habían logrado encontrar sentido al sin sentido a través de crear un significado para su trabajo que trascendiera las circunstancias organizacionales del presente. Wheatley, Margaret, J. (1994). “El liderazgo y la Nueva Ciencia. La organización vista desde las fronteras del S. XXI”. Pág. 185 a 186. 24 Rubio, J.V. Red colombiana de pensamiento complejo. Redcom (internet). Citado por Serra, R. y otros. (2000). “El nuevo juego de los negocios”. Pág. 103.
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todo, dado que existe una fuerza atractora (mandato ciudadano) que guía, en mayor o menor medida dicho comportamiento. 2. La irreversibilidad está presente en estos sistemas. Más allá de cierto umbral de complejidad los sistemas siguen rumbos imprevisibles; pierden sus condiciones iniciales y no se pueden invertir ni recobrar. Esta propiedad, por ejemplo, se encuentra en los procesos de modernización de la Administración, dónde determinadas consecuencias derivadas de las reestructuraciones llevadas a cabo no pueden volverse atrás, generando de esta forma, un nuevo nivel de complejidad dentro del cuál la organización deberá desenvolverse. 3. La realimentación o retroalimentación constituye un elemento esencial para entender la vasta diferencia entre una visión mecánica y una visión holística de la naturaleza. Los rizos de realimentación positivos y negativos, constituyen una terminología que utiliza la Teoría del Caos para describir las relaciones existentes entre los elementos de un sistema. Los rizos de realimentación negativa regulan y los rizos positivos amplifican. Por ejemplo, en la relación Administración - Ciudadano existe o “debería existir” un constante proceso de retroalimentación, en la cuál existen rizos positivos (ej. Menos impuestos generan mayor apoyo social) y rizos negativos (ej. Menos recaudación impositiva, implica menos servicios y con ello, menor apoyo social). 4. La retroalimentación posee la propiedad de autorrenovación constante, la cual confiere a los sistemas vivientes características singulares. La ciencia define estas características con el concepto de autopoiesis (Jantsch)25: característica de los sistemas vivientes de renovarse continuamente y de regular este proceso de tal modo que la integridad de su estructura es mantenida. La ejemplificación de la autopoiesis puede ser realizada con el proceso que llevan a cabo las organizaciones de cara a su adaptación al entorno, en el cual realizan los cambios necesarios para mantener su integridad a lo largo del tiempo. 25 Jantsch, E. Citado por Wheatley, Margaret, J.(1994). “El liderazgo y la Nueva Ciencia. La organización vista desde las fronteras del S. XXI”. Pág. 44.
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5. Otra propiedad de la realimentación es la iteración que implica la continua reabsorción de lo que ocurrió antes. Esta aparece en casi todo: sistemas meteorológicos, inteligencia artificial, el reemplazo cíclico de las células de nuestro cuerpo y también en las organizaciones. La iteración sugiere que la estabilidad y el cambio no son opuestos sino reflejos mutuos, y revela la complejidad e incertidumbre de un sistema, como así también su sensibilidad que da lugar a la amplificación de los efectos pequeños generando caos a partir de valores críticos. La compresión de la iteración puede ayudarnos a visualizar cuales son los orígenes de los procesos reforzadores y compensadores. La iteración demuestra que un proceso reforzador llevado más allá de un punto crítico va a generar un proceso compensador. Por ejemplo, siguiendo con lo citado para clarificar el proceso de retroalimentación, una baja continuada de impuestos nos llevará a punto crítico, dónde la imposibilidad de seguir prestando servicios frenará dicho proceso reforzador, obligándonos a revertirlo de acuerdo al nivel de prestación de servicios deseado. 6. Los sistemas son muy sensibles cerca de los lugares que constituyen la memoria cristalizada de bifurcaciones pasadas. Cada decisión tomada en un punto de ramificación implica la amplificación de algo pequeño. A través de la iteración y amplificación del sistema, se escogió un futuro y las demás posibilidades se esfumaron para siempre. Los sistemas al elegir un futuro y dejar de lado otras posibilidades, van marcando una cronología viviente de las opciones por medio de las cuales evolucionamos como un sistema, desde la célula primordial hasta nuestra forma presente. Los sistemas son muy sensibles a ciertas informaciones que recrean bifurcaciones pasadas, llevándolo a reaccionar de manera similar a aquel momento. Un ejemplo característico de esta situación, es la sensibilidad laboral que produce nuevas medidas de reforma administrativa, sí como producto de medidas anteriores, su principal resultado fue la reducción de personal.
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1.1.3.5 - Algunas características de los sistemas alejados del equilibrio presentes en las organizaciones •
Necesitan continuo intercambio con su entorno: la visión organizativa clásica, a modo y manera de la física clásica, comienza con una visión atomística y la correspondiente descripción de las estructuras organizativas en términos de división y departamentalización como fundamento del orden organizativo. Esta visión resulta del todo reduccioncista en un entorno globalizado que mantiene al sistema alejado del equilibrio. Si éste cesa, el sistema pasa a convertirse en un sistema en equilibrio. Las organizaciones en general manifiestan una relación con el entorno necesaria para su vitalidad organizativa, son sensibles a las ocurrencias del entorno. Los distintos sistemas administrativos de una unidad u organización, generan e intercambian fundamentalmente información con otros sistemas, tanto internos como externos; sistemas con numerosas variables y recorridos por un número indeterminado de correlaciones cuya complejidad tiende al infinito y que genera niveles altos de entropía; esa complejidad de las
interacciones es, sin embargo,
vital para su
funcionamiento. •
Falta de homogeneidad: las organizaciones públicas presentan cada vez mayores grados de fragmentación (Baena, 2000); fragmentación que se manifiesta no sólo en términos internos (existen distintos modos de producción de servicios públicos) como externos (diversos niveles de gobierno a los que se corresponden distintos modelos de organizaciones públicas); a ello habría que añadir el desigual comportamiento derivado de las relaciones interadministrativas y, como ya se ha dicho, la influencia de factores exógenos. Todo ello hace que las distintas organizaciones administrativas no participen de las mismas visiones; es imprescindible reconocer la diversidad, cuando no atomización, de las unidades
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administrativas que componen las organizaciones públicas quienes, a pesar de su pretendida uniformidad formal, que es reduccionista, no persiguen las mismas visiones. Además, todas las organizaciones están permeadas por el comportamiento de personas que aportan características particulares a sus relaciones laborales y que permiten la diversidad. Richard Pascale (2000a: 60) en su analogía con las permutaciones y variedad de descendencia que se produce en la naturaleza, declara: “En las empresas, las personas son los cromosomas, el material genético capaz de engendrar variedad… Si se persigue una auténtica diversidad, todos los ejecutivos, en particular los más altos, deben ser más buscadores que gurús”. En todo caso, la fragmentación trae consigo el que las distintas unidades administrativas estén permanentemente sometidas a comportamientos erráticos derivados no sólo de su menor control del entorno, sino del hecho de que estas unidades puedan estar influenciadas por otros agentes, tanto públicos como privados y, de ahí, su necesidad de potenciar su capacidad estratégica. •
Son sistemas inestables: el azar juega un papel determinante en el desarrollo de la dinámica, dado que las pequeñas perturbaciones o fluctuaciones pueden ampliarse y decidir el futuro del sistema. Las organizaciones se presentan como inestables dado que las perturbaciones que sufren, no sólo externas, sino también internas, no dejan que ésta vuelva a su estado inicial, previo a la perturbación, pudiendo en algunos casos precipitar la organización hacia nuevos estados o posiciones. Por ejemplo, permitir la participación de los trabajadores en la propia organización de su trabajo, puede producir un efecto mayor al esperado (mejora la solución de problemas, mejor desempeño, etc.). Pero, para que esta situación se produzca dependerá del grado de estabilidad estructural del sistema de organización del trabajo, es decir ésta fluctuación se amplificará sí el modo de funcionamiento actual no lo neutraliza. Con ello 39
se pone de manifiesto que los cambios no dependerán tanto de su magnitud, como de su oportunidad en los mismos. En términos de la ciencia de la complejidad, estos cambios producirán mejores resultados en los puntos de bifurcación (Ej. Grupos con mayor predisposición o, aunque parezca paradójico, grupos desmotivados, pero con alto grado de profesionalización.). Dicho de otra forma, las organizaciones son sistemas caóticos sujetos a problemas de inestabilidad estructural y dinámica en los que domina la incertidumbre; cuanto mas complejas son existen mayores probabilidades de que adopten un comportamiento caótico. •
Predominan los procesos no lineales dentro del sistema: en las organizaciones, como sistemas complejos (incapaces de ser aprehendidos a partir de una heurística sustentada en la relación causa-efecto), se hace difícil identificar relaciones no lineales. La lógica linear es la que se sigue en la Teoría de Sistemas así como en la Teoría de las Organizaciones en la que se presupone la existencia de la estabilidad organizativa, sustentando sus premisas en el reduccionismo de la linearidad y la continuidad. La mayoría de las teorías de la organización dan por hecho que en el interior de las organizaciones suceden cosas previsibles incluso en el largo plazo. Dada esta previsibilidad y, por tanto, la presunción de continuidad y linearidad que le es consustancial, estas teorías no describen sino de forma fragmentaria cada una de las partes en que dividen a la organización, tanto a nivel micro como a nivel macro, para explicarla. A una imagen mecánica de las organizaciones se corresponde un pensamiento fragmentado que informa un lenguaje conceptual que, a su vez, orienta también una acción administrativa fragmentada. Sin embargo, los cambios que se producen en el entorno son tan potentes que pueden hacer desparecer a una organización, por lo que las teorías de la organización requieren de
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modelos capaces de explicar las reacciones de una institución organizativa a los cambios importantes. Hasta ahora, las distintas teorías tratan de explicar el funcionamiento de las organizaciones en entornos poco dinámicos, pero las respuestas a los cambios bruscos, procesos de globalización, comunicaciones online y cambios en las tecnologías exigen cuestionar los presupuestos de linearidad, continuidad y equilibrio que compendian el sustrato de los modelos de la Teoría clásica de las organizaciones.
Las
diversas
ramificaciones
de
esta
teoría
ha
conceptualizado modelos formales de estructura y funcionamiento de las organizaciones en los que la continuidad es el concepto clave. Cada una de ellas descansa en diferentes presupuestos acerca de la continuidad y el cambio (el primer taylorismo en el mecanicismo imprescindible para superar el carácter indolente de los trabajadores; la Escuela de las Relaciones Humanas en la presunción cooperativa de los mismos, todo ello en un contexto de crecimiento continuo). La presunción de continuidad presenta dificultades tanto en el macronivel, es decir, en aquellos cambios políticos, sociales y económicos que, sin duda, afectan sobremanera a las organizaciones como en el nivel micro, tales como los sistemas de comunicación dentro de la organización o el comportamiento de sus recursos humanos. El problema se plantea, además,
cuando aparecen
determinadas consecuencias no queridas derivadas de las acciones que se producen en el seno de las organizaciones: no existe una proporción entre las causas y los efectos y, además la dinámica regida por procesos no lineales presenta más de una solución posible. La no-linealidad en los procesos organizativos nos lleva a no encontrar excusas en factores externos, ya que es posible que causas similares produzcan efectos distintos. Por ejemplo, como lo expresa en su análisis organizacional, José Navarro Cid (1999: 136-145): “No necesariamente al diseñar la retribución fija basándose en los contenidos del puesto conseguiremos una percepción de equidad interna mayor entre nuestro personal. Puede ocurrir que dicha 41
medida sensibilice aún más las diferencias acerca de la percepción del rendimiento de los otros con la consecuente disminución en la percepción de equidad interna”. 1.1.4 - ¿ Es posible aplicar los conceptos derivados de las ciencias duras a las ciencias sociales? La respuesta a nuestro interrogante se puede describir en tres dimensiones. En un primer aspecto se visualiza un diálogo abierto e interrelacionado entre las distintas disciplinas científicas. Existen en la actualidad conceptos que son compartidos por todas las líneas de pensamiento científico, observándose una tendencia a la aceptación de los límites de la ciencia clásica. Ilya Prigogine e Isabelle Stengers (1994: 61), abogan por: “Un proceso cultural nuevo: es decir, un medio donde pueda iniciarse el diálogo indispensable entre el paso de una modelización matemática y la experiencia conceptual y práctica de aquellos - economistas, biólogos, sociólogos, demógrafos - que intentaron describir la sociedad humana en toda su complejidad”. Por otra parte, Georges Balandier (1994: 81), retoma la incursión de los conceptos de la Teoría del Caos y su relación con las ciencias sociales, pero en este caso buscando un cierto grado de prudencia en la adaptación de dichos conceptos, como se observa en la siguiente expresión: “Se aclara que las ciencias de la sociedad no tienen que tomar prestado, trasponer, sino definir su propia arbitrariedad, la que resulta más adecuada al conocimiento de lo social; no en su generalidad y su eternidad, sino en su lugar, su momento y su movimiento. Es en esta perspectiva que hay que situar el trabajo del desorden, manifiesto en toda sociedad y en todo tiempo; con la casi certidumbre de que ningún poder podrá abolirlo por una política de las cosas (racionalidad totalmente dominadora del mundo), una política de los seres (gobierno absoluto y total), una política de las ideas (despotismo de la conformidad)”. 42
Por último, Mathews, White y Long26, adhieren a esta posición favorable de incorporar la teoría de la complejidad a las ciencias sociales, pero con una posición dónde rescatan que, si bien la metáfora y la analogía en primera instancia pueden ayudar a comprender un suceso, hay que tener cuidado porque estas pueden hacer perder la habilidad para ver e interpretar un acontecimiento. Por ello, reclaman que las investigaciones sean rigurosas, internamente consistentes y empírica y teóricamente adecuadas. En segundo término, se reconocen antecedentes en la extrapolación a través de analogías, adecuación, reinvención, etc., de conceptos de un ámbito al otro, ya sea intencional o no. La ciencia clásica fue deliberadamente incorporada en la teoría de las organizaciones en los primeros años del S. XX, acreditándole validez teórica la denominada Dirección Científica desarrollada por Frederick Taylor. Por aquel entonces, el pensamiento newtoniano inspiró, sin proponérselo, el diseño organizativo (Overman, 1996). Junto a Taylor, una multitud de seguidores orientaron sus trabajos hacia estudios de tiempo - movimiento en los procesos de producción, buscando una mayor eficiencia a través de su aplicación al trabajo de operarios no calificados. También, Max Weber con su teoría de la burocracia pone de manifiesto la injerencia de las Teorías Clásicas de la Organización en sus desarrollos (Overman, 1996). En la actualidad la relación entre ciencia y organizaciones continúa, como lo afirma la especialista en estudios organizacionales, Margaret J. Wheatley (1994: 194): “Si bien pudimos haber dejado atrás, algunas de las estructuras rígidas y
26 Mathews, M., White, M. y Long, R. (1999). “¿Why study the complexity sciences in the social sciences?. Estos autores justifican la aplicación de la ciencia de la complejidad a las ciencias sociales por cinco razones: 1) Creciente complejidad del entorno genera razones para el cambio; 2) Creciente énfasis en la aplicación de la ciencia de la complejidad por el potencial que aporta el estudio de los sistemas dinámicos y su comportamiento; 3) Similitud con los modelos existentes de comportamiento social; 4) Resultados decepcionantes y carentes de relevancia en el estudio organizacional y 5) Produce una profunda ruptura en los conceptos más viejos de la explicación científica tradicional.
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fragmentadas creadas durante aquel tiempo, no hemos abandonado la ciencia como fuente de la mayoría de nuestros principios operativos”. En tercer término, se detecta la necesidad de encontrar respuesta a interrogantes que las propias ciencias sociales no pueden hacer frente por sí solas, ya que carecen de elementos para su análisis. Se considera que lo vivo y lo social tienen en común que son sistemas dinámicos complejos y abiertos, es decir, que se encuentran en una relación de intercambio con el mundo exterior. Basado en esta propuesta, por ejemplo, parece encontrarse respuesta a las preocupaciones de sociólogos que se encuentran saturados de un positivismo a la antigua usanza y enfrentados a sociedades en continuo cambio y que parecen, por esta razón, cada vez menos inteligibles (Balandier, 1994: 53 y 80). Las tres dimensiones expuestas se entrelazan, sin preeminencia de una sobre otra, con el objeto de interpretar la realidad que las organizaciones deben administrar. El peligro que se presenta ante la abstracción de las metáforas derivadas de las ciencias experimentales está dado porque después de cierto avance las metáforas pueden perder sus relaciones con las ajustadas teorías científicas que las generaron. Pero, nuevamente, según Wheatley (1994: 37 y 196), “toda la ciencia es metáfora: una descripción optimista de cómo pensar una realidad que nunca comprenderemos del todo”. … “Si podemos vernos a nosotros mismos, sin engaños, a la luz de este fuego y dejar de ser tan circunspectos en cuanto a lograr las cosas correctas - como sí ahí afuera existiera una realidad objetiva - podemos comprometernos en la vida con una cualidad diferente, un nivel lúdico más elevado”. En consecuencia, durante los últimos veinte años, las teorías del caos de origen en las ciencias físicas, han brindado a las ciencias sociales explicaciones sobre el funcionamiento de los sistemas complejos aplicando los conceptos de las dinámicas no lineales. Los avances en los ámbitos de las ciencias físicas y naturales pueden ser de utilidad para ayudar en la formulación de nuevos modelos de 44
aplicación en las organizaciones sociales. La física clásica parte del presupuesto de la existencia de un mundo compuesto de objetos convertidos en materia que existen en el tiempo lineal y en un espacio tridimensional, configurando una realidad medible. Las teorías del caos cuestionan esta cosmovisión poniendo de manifiesto los límites de las fronteras del conocimiento al no existir sino procesos asociados al cambio constante y a la transformación de estructuras de relaciones difícilmente aislables, por lo que en estas estructuras lo importante es lo relacional que no se identifica con una variable concreta; lo primario es la relación y las restantes variables lo secundario. En este contexto las teorías del caos son útiles en las ciencias sociales para realizar prognosis, en la medida en que permiten identificar las consecuencias de acontecimientos inesperados. En este sentido, para las organizaciones enfrentadas a la complejidad estas teorías ofrecen perspectivas renovadas, puesto que las organizaciones despliegan un comportamiento no lineal ya que las relaciones reticulares y de interdependencia entre sus numerosos elementos son relaciones dinámicas que inducen a un comportamiento complejo. Las organizaciones son sistemas dinámicos con parámetros cualitativos y las teorías del caos introducen en el pensamiento organizativo los presupuestos de no linearidad, discontinuidad o comportamiento errático en determinadas etapas, constituyéndose en una herramienta poderosa para su análisis y, sobre todo, realizar estimables contribuciones en la anticipación y planificación del cambio organizativo27.
27 Las organizaciones recopilan datos con los que, a partir de su análisis, se realizan previsiones. Estos ejercicios de prospeción han estado sustentados en: a) modelos determinísticos en los que la organización se supone que sigue una senda previsible y, en consecuencia, se matematizan las ocurrencias de futuro; b) modelos esstocásticos o probabilísticos en los que las relaciones causales son desconocidas, así como las interacciones entre las variables ; c) modelos de simulación, utilizando el desarrollo de las nuevas tecnologías para procesar grandes cantidades de información mediante su computación.
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1.1.5 - ¿Siempre existió desorden y caos o es sólo un signo de nuestro tiempo? Existe una multiplicidad de factores que arrojan luz sobre la cuestión planteada, pero intentaremos nuclearlos en tres grandes cuestiones: La primera cuestión está originada en la forma en que ha sido abordado el tema del caos o del desorden a lo largo del tiempo. Antiguamente, el desorden como ya lo expusiéramos en otra oportunidad, se presentaba bajo la forma de las figuras míticas que cumplían la función de elementos de interrelación entre la organización social de la época y la incertidumbre, complejidad, etc. Luego, con la ciencia clásica se viene a poner “orden” en un mundo que pasa a ser a partir de ese momento, predecible, aunque sólo sea en apariencia. Desde ese momento la sociedad se describe como ordenada en todos sus términos, tanto económicos como sociales. Hasta mediados del siglo XIX la complejidad era una cuestión excepcional, pero a finales de éste, el desorden pasa a encontrar un sentido menos destructor y con poderes creativos. La evolución de las nuevas concepciones de la ciencia de la complejidad comienza a plantear un diálogo abierto y a su vez participativo entre el hombre y la naturaleza, dónde el primero pasa a ser no sólo observador sino también actor en dicho proceso. La segunda cuestión tiene que ver con la evolución de los acontecimientos a lo largo de la historia y cómo ha percibido la sociedad el desorden y caos en cada momento. Con la ciencia clásica el mundo lineal se impone, los mercados crecen en forma continua, se desarrolla la denominada administración tradicional, las organizaciones públicas atienden a un crecimiento también lineal con relación a los servicios públicos prestados, la tecnología se asocia a lógicas mecanicistas, etc. No obstante, detrás de ese orden que parecía estar arraigado existía una realidad subyacente que mostraba la cara del desorden. Existían situaciones económicas y sociales que seguían presentando dificultades en su explicación bajo los conceptos clásicos. 46
Esta situación, comenzó a hacerse más notoria cuando a partir de la década de los 60 del pasado siglo los mercados comenzaron a estancarse, para después, a partir de los años 80 y siguientes, mostrar comportamientos erráticos con fases crecientes y decrecientes a la vez. La tecnología de la información comienza a presentar avances importantes y, la llamada globalización muestra sus primeros signos. La idea de turbulencia empieza a trascender como lenguaje dentro de la sociedad. Peter Drucker28, enuncia el denominado efecto turbulencia, dónde ésta no es más que un conjunto de factores que traen inestabilidad, diferencias de conductas y en los sucesos con relación al pasado. A continuación, durante la década de los ´90, se afianza el proceso de globalización, poniendo de manifiesto una competencia mundial en forma creciente y sin precedentes hasta la fecha, aunque con la aparición últimamente de movimientos sociales que intentan poner freno a sus políticas de avance, sustentadas fundamentalmente en el economicismo neoliberal. En este contexto las tecnologías de la información se erigen como la herramienta fundamental que permite la interconexión en tiempo real de economías, sistemas financieros y demás usuarios de la red (Internet), inclusive las administraciones públicas comienzan a relacionarse por medios telemáticos con los ciudadanos. En el marco descrito, aparecen crisis de toda índole, desde financieras hasta sociales. Las demandas ciudadanas a los Estados son crecientes y contradictorias. Los controles tradicionales se hacen insuficientes, cuando no inútiles. Los acontecimientos descritos marcan que a partir de los años 70, lo que anteriormente era signo de desorden se impone progresivamente como un nuevo estado de cosas, pasando a ser el principal rasgo de las realidades contemporáneas (Balandier, 1994: 73). 28 Drucker, P. (1980) “Managing in turbulent times”. Citado por Hermida, J., Serra, R. y Kastika, E. (1992).”Administración & Estrategia. Teoría y Práctica”. Pág. 142.
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En cuánto a la presencia de la turbulencia en la Administración Pública, puede ser vista a través de las causas que originan el proceso de fragmentación de las Organizaciones Públicas en la búsqueda de su redefinición ante la situación actual. Villoria (1996: 185-190), propone una explicación: “Las sociedades actuales se definen como complejas y dinámicas, provocando constantes fracasos del gobierno en su intento de controlar y dominar tan confusa realidad. Con la crisis del Estado de Bienestar, emerge la confianza en el mercado y sus posibilidades de eficiencia, expandiéndose una desconfianza ante los representantes políticos y las burocracias públicas. Se agrega, además, la crisis del positivismo jurídico y, con ello, del Estado de Derecho”. La tercera cuestión se relaciona con el poder generador del lenguaje, por el cual se ilumina la sutil interdependencia que opera cuando interactuamos con la realidad e implica un cambio radical en nuestro modo de percibir algunos cambios (Senge, 1998b: 28). Durante la preeminencia de la ciencia clásica, el lenguaje intentaba poner al observador en una posición de carácter objetivo, el cual describía una realidad externa, dada. Por ello, los cambios que se observan en la sociedad eran perfectamente previsibles en función de una naturaleza que respondía a un proceso mecánico de comportamiento y, que, hasta hace poco, informaba la acción. Sin embargo, los descubrimientos científicos que incluyen al hombre como parte activa de este mundo, dejando de ser solamente un mero observador, asociado a los acontecimientos que se presentan en la sociedad con el desorden como algo cotidiano, lleva a interpretaciones múltiples del mundo real. Ante ésta situación, más que admitir lo correcto, se reconoce la capacidad del lenguaje para renovar nuestra interpretación de la experiencia, permitiendo suscitar nuevas realidades. El pertinente lenguaje responde y encuentra sustento en los conceptos de la ciencia de la complejidad y, en particular, las teorías del caos adscritas a ésta (Overman, 48
1996), lo cual reviste importancia porque permite fundamentar el porqué de la actual terminología utilizada para describir la realidad y además, recordar que el análisis que hagamos de la misma nos brindará un elemento más para elaborar las estrategias de la organización. En resumen, la forma de abordar el desorden dentro de las sociedades, en conjunción con acontecimientos que ponen de relieve la cotidianidad de éste y, su interacción con el lenguaje, nos deja claro una presencia del desorden en todos los tiempos, dónde en unas épocas era disfrazado a través de las mitologías, otras veces se ocultaba y, por último, en la actualidad se reconoce y se intenta convivir con él. 1.2) EL PLANTEAMIENTO ESTRATÉGICO La concepción estratégica reviste una gran importancia manifiesta a través del tiempo en la vida de las organizaciones, tanto públicas como privadas. Para comprender mejor este aspecto y dejar en claro los conceptos principales, desarrollaremos en este apartado en forma breve sus aspectos generales, evolución, corrientes de pensamiento y definiciones fundamentales. 1.2.1 - Aspectos Generales y Evolución del Planteamiento Estratégico Los rasgos que han caracterizado al Planteamiento Estratégico históricamente han permitido establecer distintas etapas, en las cuales se refleja su evolución conceptual. Hasta la década de los 60 predominaron los desarrollos de la administración tradicional con una acentuación en el control y el análisis de la eficiencia. Sin embargo, desde mediados de los años 50 y hasta los años 90, ante la presencia de una realidad que comienza a percibirse como turbulenta e inestable, se comienzan a buscar soluciones a través de nuevos enfoques que marcan un paso de la administración tradicional a la administración estratégica. En ese proceso entre 49
los años 60 y 70, se observa un desarrollo del planeamiento estratégico que tiene su origen en los modelos de toma de decisiones que se desarrollan en Harvard sustentados en los enfoques estructural-funcionalistas aplicados a la empresa. Mediante la aplicación de una lógica racionalista, la Planificación Estratégica se configura como un proceso formal de elaboración de estrategias para alcanzar los objetivos a largo plazo de la organización. En los años 80 se desarrolla un pensamiento organizativo que se apoya en la denominada Estrategia Competitiva, especialmente basada en los desarrollos de Porter sobre las ventajas competitivas dinámicas y en la que se tienen en cuenta a los actores integrando así los enfoques conductista y neofuncionalista. Por último, durante la década de los años 90, surgen una serie de conceptos que renuevan y complementan el contenido teórico - práctico de las últimas décadas. En ellos se fundamenta el modelo de administración estratégica, dónde el concepto que tiene mayor importancia para la organización es el de estrategia. Entonces, como manifiestan los especialistas Hermida - Serra - Kastika (1992: 195), administrar estratégicamente implica que la estrategia guíe todos los pasos de la organización, y en función de ella se adecuen todos los procesos administrativos e incluso la estructura de la organización. En el ámbito público, la evolución del Planteamiento Estratégico ha sido mucho más lenta desde el punto de vista instrumental, no obstante haber sido su pionero, dado que la idea primaria de estrategia era inherente a las actividades de los ejércitos. Una primera etapa, se basó en el enfoque funcional a través de presupuestos anuales, caracterizándose por la idea de controlar y cumplir el presupuesto. En la segunda etapa, se orientó por la coordinación a través de la programación, relacionándose el entorno y el presupuesto para dar lugar al plan. La tercera etapa, ante los cambios rápidos y discontinuos, se basó en la metodología, es decir la aplicación del análisis estructural en combinación con el plan, de lo que
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resultaba el plan estratégico o también denominado Sistema de Planificación, Programación y Presupuestación (PPBS). Posterior a esta etapa, en el sector privado la globalización generó en las empresas la necesidad de incrementar la productividad, por lo que decidieron realizar una utilización dinámica de los recursos. En la Administración Pública, la posibilidad de flexibilidad presupuestaria es bastante más difícil, dado la normativa que rige al efecto y que implica la esencia del control político sobre el poder ejecutivo. La etapa actual en las organizaciones públicas, se caracteriza por la profundización de la planificación estratégica, la cual ha pasado a constituirse en una herramienta considerada esencial para la gestión pública, destacándose últimamente su especial utilización en los modelos de desarrollo de ciudades o comunidades. Por otro lado, conviven con esta herramienta otros modelos de gestión, como por ejemplo: el modelo TQM (Total Quality Management) y el modelo de APO (Administración por Objetivos). Otra forma de observar la evolución del planteamiento estratégico está dada por los modelos de gestión que se han ido desarrollando a lo largo del tiempo. Durante el siglo XX se han desarrollado los siguientes cuatro modelos, los cuales ninguno ha sufrido un fracaso o éxito total y aún coexisten en distinto grados en las organizaciones (Pérez Moya, 1997: 268-269): •
El modelo de la Administración Científica sigue un enfoque racional, basado en el análisis riguroso, procedimientos estrictos y división del trabajo en tareas simples y repetitivas, no considerándose la capacidad de los trabajadores para realizar y organizar su propio trabajo. La estrategia en este modelo viene dada por el nivel más alto de la organización, sin participación de niveles medios ni operativos.
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•
El modelo de Gestión Conductista se contrapone al anterior, y sus fundamentos se orientan a que los trabajadores bien tratados actuarán positivamente. La realidad demuestra que el comportamiento humano responde a multiplicidad de factores de carácter complejo y cambiantes. En cuánto a la estrategia de organizaciones con este modelo de gestión, al igual que el anterior, es generada en los niveles superiores.
•
El modelo de Gestión de Ciencias de la Dirección se basa en la cuantificación de los problemas, apoyándose en la profesionalización, modelos matemáticos y la informática. Presenta problemas ante la existencia de aumento de la complejidad y especialmente aquellas situaciones que tienen que ver con los recursos humanos. Los aspectos estratégicos revisten un alto contenido técnico, por lo que los especialistas adquieren significativa importancia en la formulación de los mismos.
•
Por último, el modelo de Gestión de Dirección Participativa, dónde se comparte entre todos los integrantes de la organización no sólo las responsabilidades, sino también, la toma de decisiones. Incrementa la voluntad de cooperar y disminuye la resistencia al cambio, pero no existe comprobación científica en cuanto al aumento de productividad. Requiere de alta profesionalización en la organización y orientación hacia proyectos concretos. La generación de estrategias ya no es prioritaria del máximo nivel, ni de los especialistas, sino que es compartida por casi o todos los estamentos de la organización.
Atendiendo a los modelos de gestión expuestos, podemos decir que en la Administración Pública el modelo predominante puede ser asociado con el de la Gestión Científica y Ciencias de la Dirección. Es decir, una preeminencia del modelo weberiano, pero hoy esta situación está cambiando significativamente.
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Los cambios nos muestran que la burocracia como tal, se mantiene en sus rasgos de mérito y capacidad en la selección del personal, la neutralidad e independencia en los procedimientos con base en el principio de la legalidad como columna vertebral para hacer frente a su faceta de reguladora de potestades. En cambio, la Administración en sus facetas de encauzamiento de voluntades y prestación de servicios, se presenta como una administración relacional en el primer caso, y una administración gerencial, en el segundo; por lo que pueden convivir modelos de gestión de Ciencias de la Dirección, Dirección Participativa y Conductista. El grado de implementación de los modelos mencionados dependerá de la actividad de la organización y la estructura correspondiente, pudiéndose dar en forma parcial con utilización de algunas de las herramientas que los mismos proponen. 1.2.2 - Corrientes de Pensamiento Estratégico La estrategia dentro de las organizaciones ha respondido a distintas definiciones de acuerdo a los enfoques utilizados. Tradicionalmente los modelos prescriptivos de estrategia se basaban los enfoques de diseño de estrategias, de planificación de estrategias y de posicionamiento. El primero de ellos, fundamentado en los desarrollos de Kenneth R. Andrews (1980)29, el cual consideraba que la estrategia se puede diseñar, o sea, que una persona puede destilar una cantidad importante de información para convertirla en el diseño conceptual fluido de una estrategia. En ese marco, la formulación de estrategias debe ser un proceso racional, controlado y consciente, cuya responsabilidad dependerá del ejecutivo de más alto rango, dando lugar a una estrategia completa, sencilla y explícita. En esta corriente, el razonamiento se separa de la acción y la formulación de la implantación. Es especialmente la separación mencionada su principal fuente de críticas, dado que impide el 29 Andrews, Kenneth R. (1980). “The Concept of Corporate Strategy”. Citado en el libro “El proceso estratégico” de Henry Mintzberg y otros.(1997). Pág. 55.
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aprendizaje. Además, el enfoque de diseño considera la estructura de la organización como adaptable a la estrategia, cuando en realidad la primera de ellas puede condicionarla. Por último, la necesidad de ser explícita de la estrategia podría producir problemas de rigidez. El segundo enfoque, responde a las premisas de la planificación. Igor Ansoff (1965)30 publicó su libro “Corporate Strategy” en 1965, constituyendo una gran influencia como representante de esta corriente. La planificación dominó gran parte de los años setenta, habiendo hoy perdido cierta influencia, pero siendo muy importante aún en el ámbito público. Los supuestos del enfoque de planificación son casi idénticos a los de diseño, con dos diferencias importantes. En primera instancia, se abandona el modelo sencillo del diseño por un conjunto intrincado de procedimientos, sujetos a estricta verificación y formalización. La segunda diferencia se basa en la importancia que adquieren los planificadores para esta corriente. De esta forma la planificación estratégica se convierte en un proceso formal y analítico, subrayando la descomposición en partes con el objeto de temporización, programación y presupuestación marcando la acentuación en los aspectos cuantitativos. Las críticas a la planificación son significativas, de acuerdo a como lo manifiesta Aaron Wildavsky (1974)31, estudioso de la Administración Pública: “El PPBS (Planificación, Presupuestación y Programación) ha fracasado en todas partes y en todo momento”. Las principales críticas pueden resolverse en palabras de Mintzberg (1997: 113): “Cabe afirmar…que no sólo los planes sino el proceso de planificación mismo, fomentan el cambio incremental a expensas del cambio cuántico, el razonamiento genérico a expensas del razonamiento creativo y la orientación a corto plazo…. Por tanto, la planificación tiende a conservar las Ansoff, Igor. (1965).”Corporate Strategy”. Citado en el libro “El proceso estratégico” de Henry Mintzberg y otros. (1997). Pág. 57. 31 Widalsky, Aaron. (1974) “The Politics of the Budgeting Process”. Pág. 205. Citado en el libro “El proceso estratégico” de Henry Mintzberg y otros. (1997). Pág. 58. 30
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categorías existentes, mientras que el cambio estratégico serio, por regla general, requiere que estas categorías sean reconstituidas”. El tercer modelo prescriptivo de estrategia es el denominado de Posicionamiento. Acepta la mayor parte de las premisas de los enfoques anteriores, sumándoles uno de orden económico llamado posicionamiento, el cual en un contexto dado tiene en cuenta las diferentes posiciones que ocupan las organizaciones cuando se comparan, unas con otras, con respecto a diversas magnitudes. El resultado es la identificación de estrategias genéricas, es decir de tipos generales que se aplicarían a diversas situaciones. Michael Porter con sus trabajos “Estrategia Competitiva” y “Ventaja Competitiva de las Naciones” sienta los preceptos de este modelo, el cual sería más adecuado ante condiciones bastante simples y estables. Adolece de las mismas críticas que los modelos de diseño y planificación, siendo además muy dependiente de datos cuantitativos. La estrategia puede presentarse a través de distintos tópicos, los que se derivan de las corrientes llamadas descriptivas. Entre ellas podemos mencionar la corriente cultural, que sugiere que la creación de estrategias es un proceso de conducta colectiva basada en las creencias que comparten los miembros de la organización; la corriente política, por medio de la cual la estrategia es un proceso de poder; la corriente emprendedora, dónde un emprendedor actúa solo a través de su visión individual; la corriente ambientalista, dónde las fuerzas del ambiente imponen la estrategia a las organizaciones; la corriente configurativa (comportamiento en grupos, de características claras y diferenciadas), la cual propugna la idea de creación de estrategias por un proceso en episodios, dónde las configuraciones cambian rápidamente pero dentro de episodios relativamente largos; y por último la corriente del aprendizaje, que concibe a la estrategia como un proceso emergente que muestra como una organización converge en un patrón de conducta luego de haber usado diversos enfoques.
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En base a lo anterior, puede decirse que los preceptos que manifiestan las distintas corrientes no se dan en forma exclusiva, sino que por el contrario, la realidad muestra que existe una multiplicidad de combinaciones en la creación de estrategias de las organizaciones, aunque indudablemente es importante identificar cuales de ellas son más determinantes. En la actualidad los teóricos del tema estratégico, intentan abordar el enfoque de la estrategia bajo el carácter multifacético que presenta el proceso de creación de estrategias, principalmente dado el entorno complejo y dinámico en el cual deben desenvolverse. En este contexto, han adquirido relevancia los conceptos derivados de la corriente de aprendizaje, dentro de la cual a su vez, se han desarrollado distintas líneas de pensamiento32 entre las que encontramos a los teóricos del caos, cuya concepción de la estrategia estudiaremos en detalle en el último capítulo. En estos momentos, también se busca dejar de lado la dicotomía entre formulación y aplicación, ya que es muy difícil diferenciarlas en procesos separados. La estrategia no depende de un sola persona iluminada, sino que puede ser influenciada o compuesta por muchos actores diferentes. Además, las estrategias pueden ser deliberadas (formalmente concebidas y establecidas) o también emergentes (existe ausencia de intencionalidad), por lo que las estrategias logradas no siempre provienen de un proceso consciente (Mintzberg, 1997: 17). Más que preocuparse por la estrategia en sí misma, lo que se busca es concebir el comportamiento eficaz de aprendizaje y político que hace posible el surgimiento de la estrategia (Stacey, 1994:146), incluyéndose como parte esencial para su configuración la interacción con la estructura y la cultura de la organización.
Henry Mintzberg diferencia dentro de la escuela del aprendizaje diferentes corrientes: la del aprendizaje como creación del conocimiento, las capacidades dinámicas y la Teoría del Caos. (2000). “Strategy Safari”. Mintzberg, H.; Ahlstrand, B. y Lampel, J. Citado por Serra, Roberto y otros. (2000). “El nuevo juego de los negocios”. Pág. 208.
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En las organizaciones públicas de acuerdo a las corrientes de pensamiento analizadas, podemos decir que hoy se mantiene con fuerza el modelo prescriptivo de planificación, distinguiéndose por el carácter procedimentalista y formal. Si bien se han producido cambios como ya mencionáramos oportunamente, el sistema presupuestario y de rendición de gastos condicionan fuertemente cualquier modificación sobre el particular. Con relación a las corrientes descriptivas, se observa una preponderancia del proceso de poder en la creación de estrategias, no obstante el carácter multifacético que las mismas presentan. Ello atiende principalmente al carácter político que presentan las organizaciones públicas, bien hacia el interior (micro políticas), o bien hacia el exterior (macro políticas). Cabe destacar, que la autoridad es la base del modelo de planificación, por lo que en las organizaciones públicas el poder legitima a esta cuando su utilización está de acuerdo con los procedimientos y normas de la organización, y cuando se acepta sobre esa base. 1.2.3 - Conceptos Fundamentales del Planteamiento Estratégico Los conceptos que vienen de alguna forma a conformar el vocabulario utilizado para describir y analizar el planteamiento estratégico de las organizaciones son muy diversos en términos, pero también en lo que respecta a su utilización y significado. En este apartado desarrollaremos aquellos conceptos que nos serán útiles para comprender y homogeneizar el desarrollo de los siguientes capítulos. En una primera instancia, es importante clarificar a que hacemos referencia cuando hablamos de Planteamiento Estratégico. Una importante confusión que se detecta es que en muchos casos el Planteamiento Estratégico se confunde con la Planificación Estratégica. El primer concepto puede ser expresado en equivalencia al de Pensamiento Estratégico y por ello, podemos permitir su concepción como una filosofía que debe impregnar a una organización. 57
Por tanto, más que un conjunto de herramientas de aplicación, el planteamiento estratégico responde a una reflexión sobre la misión de la organización en busca del origen y el destino de su función social (Bazaga, 1997: 108)33 y de la cual surgen las orientaciones estratégicas. En cambio, la Planificación Estratégica es una herramienta coherente con el Pensamiento Estratégico, pero debe quedar claro que no es un fin en sí misma y por lo tanto no lo suplanta, sino que sirve para que las organizaciones puedan plasmar sus planes de acción a través de un método sistemático. El Planteamiento Estratégico, según Serra (2000: 160), comprende lo que se denomina Marco Estratégico, constituido por la Misión, Visión, Posicionamiento y la Estrategia de la organización y, su interacción con el Comportamiento Organizacional, representado este último fundamentalmente por la relación estructura - cultura, las políticas y el liderazgo. El Marco Estratégico viene a poner de relieve cómo la organización encuentra su Propósito Estratégico (Hamel y Prahalad, 1995), es decir su sentido de descubrimiento - ofrece a los empleados la promesa de explorar un nuevo territorio a desafiar -, su sentido de destino - genera un compromiso emocional en los empleados- y su sentido de orientación - implica un posicionamiento en el largo plazo -. La Misión de la organización es la expresión general del fin genérico de una organización, que, idealmente, concuerda con los valores y expectativas de los principales actores críticos, y establece el alcance y las fronteras de la organización (Johnson y Scholes, 2001: 13). Una vez que el análisis de los actores críticos está completado, la organización puede desarrollar la misión, tomando e introduciendo las cuestiones más importantes que estos manifiestan (Bryson, 1988:14). La misión “El planteamiento estratégico en el ámbito público”. Comps. Bañon, R. y Carrillo, E. (1997). “La Nueva gestión Pública”.
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tiene una fuerte relación con los valores intrínsecos de la organización y con los enunciados que todos sus miembros están dispuestos a respetar y defender, más allá de las trayectorias que las estrategias o el contexto marquen (Serra, 2000: 161). La Visión puede definirse como una imagen del futuro que deseamos crear, descrita en tiempo presente, como si sucediera ahora (Senge, 1998b: 314-315). Es un deseo, por lo tanto tendrá vigencia mientras se mantenga, es decir en lugar de una intención de garantizar algo relativamente conocido y fijo, es una intención de descubrir qué conseguir, por qué y cómo conseguirlo (Stacey, 1994: 139). La organización debe tener la capacidad de manejar la ambigüedad que presenta la necesidad de cuestionarse lo que desea, dado que no puede predecir el futuro y, a su vez, intentar mantener un rumbo coherente en su evolución. El Posicionamiento se refleja en el lugar que la organización quiere ocupar junto con sus productos o servicios en la mente de los actores críticos - cualquier individuo o grupo que puede ser afectado por las acciones, decisiones, políticas y prácticas u objetivos de una organización (Carroll, 1989)34 - y de los consumidores de esos bienes o servicios. El posicionamiento lleva a la organización a buscar los denominados impulsores de posicionamiento (Hermida, Serra, Kastika, 1992: 199), o sea, aquellos elementos claves de la misma que le permiten lograr el lugar deseado, como por ejemplo, si la organización es una Agencia Tributaria, sus impulsores pueden ser la seguridad jurídica en las inspecciones fiscales, rapidez en la devolución de impuestos, etc. Los impulsores deben ser constantes y consistentes en el tiempo, es decir, volviendo al ejemplo anterior, no se puede pasar a ser más flexibles en desmedro de la seguridad jurídica. La Estrategia conjuga la interrelación de las trayectorias estratégicas, los objetivos estratégicos y las habilidades esenciales, a partir de la misión, visión, el 34 Carroll, A. (1989). Business and Society. Citado por Villoria en “La modernización de la Administración como instrumento al servicio de la Democracia”. (1996). Pág. 262.
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posicionamiento y el comportamiento organizacional. La estrategia (Serra, 2000: 208) son los objetivos, opciones, y búsqueda permanente de caminos o trayectorias alternativas alineadas con la visión y el posicionamiento, que se adecuan a la evaluación del entorno. Sobre la base de sus componentes, la estrategia también puede definirse como un modelo en acción - en constante cambio a lo largo del tiempo - de las acciones de la organización en relación con su entorno, que provoca otras acciones por parte del resto de organizaciones e individuos del entorno, las cuales a su vez hacen necesarias determinadas reacciones de la organización. La estrategia de esta forma se constituye en una pauta de acción (Mintzberg y Jorgensen, 1995: 25) que guía o establece categorías amplias para lograr los objetivos (Johnson y Scholes, 1997). Los objetivos estratégicos, también denominados objetivos generales, constituyen la traducción concreta de las decisiones estratégicas adoptadas que permiten lograr la visión a través de un posicionamiento determinado. Estos no tienen porqué ser ni cuantificables ni temporalizados. Las trayectorias estratégicas (Serra, 2000: 208) son las posibles alternativas para alcanzar los objetivos estratégicos y desarrollar las habilidades esenciales. Una vez elegida una trayectoria estratégica, ésta se utilizará como guía para ejecutar las tareas operativas dentro de la organización, hasta que no se elija una nueva, dado que éstas se deben redefinir permanentemente. Las habilidades esenciales son un conjunto de habilidades dinámicas que posee la organización para generar ventajas competitivas dinámicas y que le permiten formar una red de valor. Como puede observarse, cuando hablamos de habilidades, no nos referimos a herramientas de gestión, sino a capacidades inherentes a la organización.
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El
Comportamiento
Organizacional
refleja
un
patrón
integrado
de
comportamiento (Hermida, Serra, Kastika, 1992: 200) que permite llevar a la práctica la estrategia. Esto nos lleva al plano de la acción, de compartir valores, y a la relación directa de la estrategia con la cultura de la organización y, también con la estructura de la misma. El patrón de comportamiento pone de manifiesto pautas sobre cómo se relaciona la organización internamente y con su entorno, siendo reflejo de ello: las comunicaciones formales e informales (verbal, no verbal, símbolos, etc.); las políticas (Mintzberg, 1997: 7) de la organización, entendiéndose por estas a las reglas o guías que expresan los límites dentro de los que debe ocurrir la acción, pudiéndose ser explícitas e implícitas; y el liderazgo que sin lugar a dudas nos muestra los centros de cohesión sobre los cuales giran las actuaciones más importantes, no sólo estratégicas, sino también operativas. El liderazgo por la red de relaciones que genera, es considerado el de mayor rango de importancia en el comportamiento organizacional. Margaret Wheatley (1994: 199), opina sobre el tema lo siguiente: “No podemos esperar influir sobre ninguna situación sin respetar la compleja red de personas que contribuyen a nuestras organizaciones”. Un aspecto que distintos autores tratan por separado a la estrategia de las organizaciones [ej. Senge (1998), Stacey (1994), Serra (2000), entre otros], pero que constituye un elemento crucial para entender el planteamiento estratégico, son los denominados Modelos Mentales. Peter Senge35 los define de la siguiente forma: “Los Modelos Mentales son las imágenes, supuestos e historias que llevamos en la mente acerca de nosotros, los demás, las instituciones y todos los aspectos del mundo. Como un cristal que distorsiona sutilmente nuestra visión, los modelos mentales determinan lo que vemos”.
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Los modelos mentales suelen ser tácitos, y existen por debajo del nivel de conciencia, lo que produce que rara vez sean sometidos a verificación y a exámen. Entonces, de acuerdo a las características del modelo mental que posean los individuos de la organización, pero especialmente aquellos que están al frente de la misma, se verán condicionadas las diferentes estrategias que llevarán a cabo. Según Serra (1998: 5), “los modelos mentales limitan o enmarcan la perspectiva de una organización sobre lo que significa ser estratégico, el repertorio de posibilidades competitivas, la posibilidad de elegir herramientas de análisis, el tipo de organización ideal, etc.”. Por otra parte, la estrategia de la organización de acuerdo a las relaciones presentadas entre ésta y la estructura, requiere de un diseño de ésta última que le permita evolucionar en forma dinámica para su adaptación a las condiciones cambiantes del entorno. El diseño de estructura de redes intenta captar esa necesidad. El concepto de Estructura de Redes no es equivalente a organigrama, por lo que cuando hablamos de ella nos referimos a la configuración de interrelaciones entre los componentes claves del sistema. Ello puede incluir la jerarquía y el flujo de los procesos, pero también incluye actitudes y percepciones, los modos en que se toman las decisiones, etc. (Ross, Roberts y Kleiner, 1998: 95)36. Las estructuras de redes intentar erradicar los “reinos” multifuncionales y multiniveles, dándole sentido a la multifunción, pero a través de existencia de áreas que sean responsables de varios objetivos a la vez y estén enfocadas en diversas direcciones y comunicadas en distintos sentidos, pasando de las interacciones lineales a las interacciones multifuncionales, multidimensionales o multipolares.
35 Senge, Peter y otros. (1998). “La Quinta Disciplina en la Práctica”. Pág. 245. El concepto de Modelos Mentales fue acuñado por el psicólogo escocés Kenneth Craik en la década de 1940 y ha sido usado por los psicólogos cognoscitivos, los científicos del conocimiento y poco a poco los ejecutivos. 36 R. Ross, Ch. Roberts y A. Kleiner. (1998). Coautores con Peter Senge del libro “La Quinta Disciplina en la Práctica”. Pág. 95.
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Los Modelos Mentales, el Marco Estratégico y el Comportamiento Organizacional están en permanente interrelación, mostrando como lo expresan Hermida, Serra y Kastika (1992: 552): “El motivo por el que se habla de formación de estrategias y ya no más de formulación e implementación y, que la estrategia se forma y se va formando en la interacción permanente con la cultura y la estructura”. Pero además, no hay que olvidar que por intermedio del comportamiento organizacional, los modelos mentales y el marco estratégico se conectan con la actividad diaria de la organización, situación que luego lleva a un proceso de reflexión o aprendizaje sobre los actos realizados, permitiendo redefinir los modelos mentales y el comportamiento organizacional, con todo lo que ello implica. 1.2.4. Utilidad del marco conceptual expuesto en las organizaciones Públicas El declive del positivismo, la aparición de turbulencias y el caos, ha llevado a las ciencias sociales al impulso de la vigencia de la diversidad de enfoques, a los cuales no puede escapar el estudio de la Administración Pública (Bañon, 1997: 44)37. En la actualidad se observa un difuso límite entre lo público y lo privado, por lo que se busca una manera distinta de abordar la gestión pública que refleje tal situación. Las dos grandes culturas de gestión pública (Olmeda, 1999: 711) que se han presentado en las democracias de Iberoamérica, sur de Europa, Anglosajonas y Escandinavas, se corresponden con el modelo jerárquico por un lado, y el modelo autónomo por otro. El primer modelo adhiere a una cultura con énfasis en los procedimientos y el segundo a otra con énfasis en los resultados. Las dos culturas se muestran como dos caras contrapuestas e irreconciliables. Ante ésta situación se hace imprescindible la búsqueda de un cambio de visión de la gestión pública que 37 “Los enfoques para el estudio de la administración pública: orígenes y tendencias actuales”. Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La Nueva Administración Pública”.
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contemple el papel reconciliador del administrador público entre el sistema político (se negocian acuerdos sobre los objetivos que han de perseguirse, los recursos a disponer y las expectativas de cumplimiento), los conocimientos sobre los problemas sociales relevantes y las técnicas administrativas que permiten a los distintos organismos alcanzar elevados niveles de ejecución (Barzelay y O' Kean, 1989)38, en definitiva reconocer la función estratégica que debe llevar a cabo. La tradición clásica de la Administración Pública asumía que el establecimiento del mandato político o legislativo del propósito organizativo generaba por sí solo el carácter de valor público (Moore, 1998: 119). En cambio hoy, los directivos deben interactuar con el sistema político para clarificar los mandatos que los representantes de los ciudadanos han establecido para las organizaciones. Ello trae aparejado un diálogo con los distintos agentes críticos para averiguar cómo las diferentes aspiraciones políticas se han reflejado en el mandato que pretende guiar su actuación. En este contexto, el establecimiento del marco estratégico en las organizaciones públicas permite escanear el entorno político y operativo para detectar las oportunidades para sus organizaciones con el fin de generar valor público (Moore, 1998: 120). Por otra parte, en el diálogo entre el sistema político y la Administración, jugarán un papel relevante los modelos mentales que posean los agentes implicados, ya que si el modelo mental predominante atiende a una separación entre política y administración, los resultados del mismo tenderán a acentuar el status quo, condicionando de esta forma las estrategias futuras. La interacción entre el Marco Estratégico y el Comportamiento Organizacional en la Administración Pública, nos ayuda a comprender el proceso de relaciones intergubernamentales (entre organizaciones públicas de distinto nivel) e 38 Citado por Olmeda Gómez, J. “Ciencia de la Administración. Teoría de la Organización y Gestión Pública”. Vol. I. Pág. 712.
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interorganizativas (entre la administración pública y la sociedad civil), dado que cada vez más existe una responsabilidad compartida entre los niveles de gobierno u organizaciones involucradas en un programa (Agranoff, 1997: 146-147)39. El concepto de estructura de redes le permite a las organizaciones públicas reflexionar sobre la imposibilidad de la delimitación de su realidad en lo que respecta a sus relaciones. Las organizaciones públicas no se saben muy bien dónde empiezan y dónde acaban por el solapamiento con otras organizaciones complejas, lo que demuestra que las organizaciones públicas están en red y trabajan en red (Bañon, 1997: 44)40. El marco conceptual sobre el planteamiento estratégico de las organizaciones, como lo expresa Moore (1998: 117): “ayuda a los directivos públicos a distanciarse de la tarea de supervisar y mantener sus organizaciones, permitiéndoles centrar su atención en analizar si actualmente su entorno político les obliga o permite cambiar los propósitos organizativos para poder así generar más valor público”. Las diferencias entre el sector público y el sector privado han generado un importante debate sobre la compatibilidad en la aplicación de conceptos y técnicas de estrategia desarrolladas en este último sector. Al respecto, podemos decir que por supuesto, existen diferencias, pero lo primordial es que los directivos del sector público sean capaces de identificar cuáles son esas diferencias y, en consecuencia, dónde centrar la atención al considerar los desarrollos estratégicos en sus organizaciones (Johnson y Scholes, 1997: 24). Entonces, lo importante es no desconocer la realidad dónde se insertan las propuestas y programas, cometiendo el error de pretender transformar el sistema de gestión como si éste, en el sector público, pudiese desconectarse del sistema jurídico - competencial que permite su emergencia e, incluso, su efectividad “Las relaciones y la gestión intergubernamentales”. Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La Nueva Administración Pública”. 40 “Los enfoques para el estudio de la administración pública: orígenes y tendencias actuales”. Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La Nueva Administración Pública”. Pág. 44. 39
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(Villoria, 1996: 288). Por lo tanto, el debate no debe centrase entre Estado de Derecho versus cultura del “management”, sino que debería pasar por encontrar coherencia entre las normas que explicitan los valores mayoritariamente aceptados, su legitimidad de conformidad con los intereses generales y el proceso de gestión. 1.2.5 Estrategia y Políticas Públicas Cabe aclarar que la presente exposición no intenta profundizar sobre el análisis de políticas públicas, ya que el mismo excedería el ámbito de nuestro trabajo, siendo solamente nuestra intención establecer la relación entre estrategia y políticas públicas. El concepto de política pública ha significado desde hace mucho tiempo para el sector público lo que el concepto de estrategia significa para el sector privado (Mintzberg y Jorgensen, 1995: 25). Tradicionalmente, era considerada como una guía, un plan o un conjunto de directrices intencionadas para influir sobre ciertas decisiones o actos en particular en el futuro. Esta concepción marca un modelo predominante de carácter racional, en el cual las políticas son producto de una formulación consciente, analítica, que primero se hacen explícitas y después se aplican de manera formal. Dentro de esta línea de pensamiento Olmeda se refiere a Anderson (1994)41, al cual cita a través de la siguiente definición: “la idea de que las políticas públicas implican un comportamiento intencional parece una parte necesaria de su definición”, en consecuencia, sugiere el siguiente concepto: “un curso de acción intencional seguido por un actor o un conjunto de actores que tratan un problema o una materia de preocupación”. El desarrollo de técnicas analíticas y en particular
41 Anderson, J.E. (1994). “Public Policymaking. An Introduction. Citado por Olmeda Gómez, José. “Ciencia de la Administración. Teoría de la Organización y Gestión Pública”. Vol. I. Pág. 496.
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con la planeación, dió lugar a la idea de que por intermedio del mencionado procedimiento se podían crear las políticas públicas. Mintzberg y Jorgensen (1995) critican el modelo racional y formal, como así también a aquellos que describen la formulación de políticas públicas como un proceso incremental (Lindblom) o a través de la política gubernamental (Allinson), dado que suponen la existencia de un modelo denominado emergente o popular, en el que las políticas surgen desde lo más profundo del sistema, en ocasiones incluso inadvertidamente. Resaltan el aspecto emergente a través de reconocer que las organizaciones pueden aprender mientras formulan las políticas. Los autores con el objeto de acotar el concepto de política pública, abogan por un lugar en el sector público del término estrategia, “… para que éste lo use en forma más amplia y sistemática - y, de esa manera, ayude a aclarar algunos problemas o, al menos, parte de la confusión que va asociada con el uso indiscriminado del término política pública” (Mintzberg y Jorgensen, 1995: 27). El concepto de estrategia actualmente no se encuentra en oposición al de política pública, sino que se propone en un ámbito distinto, en este caso encuadrado dentro de un proceso interno de la organización. En cambio, las políticas públicas reflejan objetivos externos, es decir, satisfacer una necesidad social reconocida o solucionar un problema social identificado (Criado y Carrion, 2000). La diferencia más importante entre estrategia y política pública, es que la primera es fruto de una reflexión que hace una organización, o sea, es un producto organizacional. En cambio, la política pública tiene su origen en una dinámica social en la que intervienen diferentes organizaciones y actores sociales; es decir, es un producto político. Dentro de estas particularidades, el término estrategia reemplazaría al de política pública dentro de la organización, como lo proponía Mintzberg y, las políticas públicas encontrarían su ámbito en la relación contexto - sistema político. Las 67
políticas públicas no constituyen el Marco Estratégico como pudiera interpretarse, sino que es en éste dónde encuentran acogida para integrarse a la organización y, a través del cual, se compatibilizan con el comportamiento organizacional. La interacción entre el Marco Estratégico y Políticas Públicas pone de manifiesto la relación bidireccional entre el sistema político y la administración, por lo que, tanto las estrategias como las políticas públicas, no se formulan o crean en forma aislada unas de otras, sino en forma interactiva.
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CAPÍTULO 2 TEORÍA DEL CAOS Y PROCESOS DE CAMBIO EN EL ÁMBITO PÚBLICO El objetivo del presente capítulo es identificar la forma de interpretar la realidad por parte de la teoría del caos en su aplicación al ámbito público, como así también, sus similitudes o diferencias con las principales teorías que analizan la realidad de los procesos de cambio, teniendo en cuenta el contexto actual. Además, nos permitirá establecer cual puede ser el papel del planteamiento estratégico de las organizaciones públicas ante la realidad que presenta esta teoría y, con ello sentar las bases para el estudio en el último capítulo de las implicaciones sobre una propuesta de modelo estratégico. 2.1 - Modernidad y Administración Pública. Las transformaciones económicas y sociales. La modernidad puede describirse a partir de las transformaciones económicas y sociales que se están produciendo en el mundo, especialmente en los países desarrollados, aunque existen países, como las denominadas economías emergentes en los cuales los fenómenos de la modernidad también están presentes. A continuación, intentaremos abordar el tema de la modernidad buscando describir sus características, peculiaridades y sus implicaciones en el ámbito público. La modernidad se caracteriza por el alto grado de complejidad e incertidumbre en la que vive la sociedad actual. Según Balandier, “La modernidad es el movimiento más la incertidumbre” (1994: 154). “La modernidad es una aventura, un avance hacia espacios sociales y culturales desconocidos, una progresión en un momento 69
de rupturas, tensiones y mutaciones”(1988: 288). El autor mencionado considera que el movimiento surge del binomio orden - desorden del cual se genera una época de grandes riesgos y grandes posibilidades. Esa realidad se muestra en diversas dimensiones, presentando una diferencia con respecto a la historia previa, fundamentalmente por tres aspectos que son destacados por Giddens (1994: 19)42: el primer aspecto es el ritmo del cambio; este ritmo es mucho más veloz que en épocas históricas anteriores, generando dificultades de adaptación a las transformaciones. Sin embargo, más evidente que la velocidad, es la evolución acelerada en la comunicación, lo que lleva a determinar el segundo aspecto, la discontinuidad en el ámbito del cambio; es decir la posibilidad de interacción permanente entre partes interiores y el exterior de manera que, difícilmente puede hablarse ahora de límites y fronteras (Nalda, 1993:17). Esta situación permite una aceleración en la dinámica entre grupos formales o informales de intereses que surgen en la sociedad, de manera que no se puede estar pasando de un equilibrio a otro, sin ruptura parcial de dicho equilibrio (Equilibrio inestable) (Nalda, 1993: 17). En un tercer aspecto, la naturaleza intrínseca de las instituciones modernas. Algunas formas sociales modernas, tales como el sistema político del Estado Nación o la dependencia generalizada de la producción a partir de fuentes inanimadas de energía y la completa mercantilización de los productos y del trabajo asalariado, simplemente no se dan en anteriores períodos históricos (Giddens, 1994:19)43. La dinámica de la modernidad genera contradicciones en lo que la sociedad exige al Estado. Villoria (1996: 56), destaca: “por un lado, se le pide que empuje y lidere 42 “Consecuencias de la Modernidad”. Citado por Villoria, M. en. “La Modernización de la Administración como instrumento al servicio de la Democracia”. (1996). Pág. 54. 43 “Consecuencias de la Modernidad”. Citado por Villoria, M. en. “La Modernización de la Administración como instrumento al servicio de la Democracia”. (1996). Pág. 54.
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las sociedades hacia el desarrollo y, al tiempo, le demandamos autocontrol, respeto al medio ambiente y a los derechos e intereses individuales de cada individuo o grupo social”. Estas contradicciones se ven exacerbadas por el papel que juega en la sociedad la mediatización de la opinión pública y la globalización. En el primer caso, las nuevas tecnologías y su manipulación por parte de grupos de interés con medios económicos y conocimientos, generan el entorno propicio para la creación de una opinión pública que no se basa en el juicio razonado, crítico y responsable (Villoria, 1996: 58). Por otra parte, el cambio acelerado en los tiempos de aplicación de la innovación, produce un acercamiento entre los acontecimientos, los protagonistas y los receptores de la noticia. Estas situaciones provocan en los individuos una inseguridad, ya que se ha ganado en estados futuros posibles - no siempre coherentes entre sí - pero se ha perdido en estabilidad y en consecuencia se debe estar en disposición para asumir el riesgo de la elección (Nalda, 1993: 19). Esta inseguridad se traslada al Estado en forma de exigencias contradictorias, las cuales ya han sido mencionadas. En este marco, según la teoría del caos las sociedades presentes son así denominadas de bifurcación (Balandier, 1994: 164); la elección de los posibles se hace sucesivamente de la misma manera en que un trayecto se va desarrollando de encrucijada en encrucijada con miras a un final lejano cuyo logro puede ser ilusorio. Con ello, no debe olvidarse que aquellas nuevas decisiones que la Administración opte por llevar a cabo y, que recreen situaciones similares a las producidas en los puntos de bifurcación, generarán en la sociedad una alta sensibilidad. En estos puntos sensibles es dónde una opinión pública manipulada puede distorsionar una realidad determinada, especialmente por el poder de amplificación de la tecnología en un sistema alejado del equilibrio como lo es la sociedad actual.
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Un aspecto adicional de la modernidad es que ésta, por medio de las tecnologías de la información, produce un cambio en el tiempo y el espacio de las sociedades, lo que también afecta a la Administración. La “proximidad mediática”, como la denomina Balandier, indica una desaparición del tiempo y también un efecto de simultaneidad, presentando de esta forma una sociedad que se encuentra definida como “potencialmente sin distancia y simultánea”. Esta situación lleva a hacer más confusa la división de lo público y lo privado, de lo exterior y lo interior, a través de una nueva manera de relacionarse y comunicarse entre las personas (Balandier, 1994: 161). La Administración se encuentra de esta forma, ante una doble problemática, por un lado debe identificar y dar respuestas a problemas sin diferenciación clara y, por otro, se ve afectada en el tiempo de respuesta, ya que la misma es atacada o abandonada en las coyunturas generadoras de problemas sin solución rápida. En otra dimensión, la tecnología presenta a la Administración el desafío de apostar por la innovación y la vanguardia tecnológica, ya que ella se constituye en fuente de legitimación del proceso político de cara al desarrollo económico del país. Con relación a la globalización, podemos decir que es fruto de la modernidad, pero además, por virtud de la circularidad es el fenómeno que más afecta a ésta.44 El efecto de retroalimentación presente en la construcción de la modernidad como realidad social, puede permitir comprender la complejidad del proceso de globalización. En dicho proceso existen rizos de realimentación positiva (procesos reforzadores) que pueden ser identificados con los denominados “beneficios” de la globalización (ej. Crecimiento del comercio mundial, transmisión de tecnología, etc.), pero por otro lado también están los rizos de realimentación negativos (ej. Destrucción ecológica interna, abandono de los gastos sociales por la priorización Según l Villoria la circularidad se manifiesta como un proceso de retroalimentación en el cual el ser humano a través de la creación intelectual va configurando una nueva realidad, pero esta realidad, a su vez, configura al ser humano. Villoria, Manuel. (1996). “La Modernización de la Administración como instrumento al servicio de la Democracia”. Pág. 53.
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de la competitividad, etc.). La iteración - propiedad de la retroalimentación derivada de los procesos reforzadores comienza a demostrar en la actualidad el acercamiento a puntos críticos, siendo prueba de ello la resistencia por parte de grupos sociales (ej. ONG; Org. Ecologistas, Países subdesarrollados y Pobres, etc.) que muestran su disconformidad a las políticas de avance por la falta de garantías que respeten el interés de sus posiciones. Por otra parte, la autorrenovación constante o autopoiesis - propiedad de la retroalimentación - pone de relieve cómo los países, ante los desarrollos tecnológicos exógenos y la información generada exteriormente, tienden hacia la potenciación de las decisiones basadas en la supervivencia y, en muchos casos sin la reflexión correspondiente (Villoria, 1996: 60). No obstante, la falta de ésta última puede dar lugar a un crecimiento y una evolución de determinados países no consistentes consigo mismos y sus pasados (contradicción del principio de autorreferencia o autocoherencia), lo que podría provocar una acentuación de los procesos o rizos de retroalimentación negativos con una gravedad en sus consecuencias dependiente de la estabilidad estructural del país de que se trate. Desde la perspectiva de la Administración, la globalización se convierte en un desafío que conjuga compatibilizar la presión por la eliminación de aspectos burocráticos que entorpecen la competitividad de la economía45, el respeto de las garantías y, las respuestas ante necesidades internas que defiendan los intereses de las mayorías.
45 Según Ignacio Pichardo Pagaza, los cambios de la mundialización sobre las estructuras administrativas han consistido en: disminución en el tamaño del gobierno y/o Estado; privatización de empresas públicas; introducción de criterios de mercado; presupuestos equilibrados o de bajo déficit; búsqueda de eficiencia competitiva en los servicios públicos; profesionalización del servicio civil; descentralización, desregulación y desreglamentación. Además se han afectado los procesos de control y evaluación. La fuerza que impulsa estos cambios es la competitividad o competencia internacionales. (2000). Conferencia sobre “Globalización y la reforma a las administraciones públicas”.
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Lo expuesto hasta aquí muestra una realidad cuya racionalidad instrumental utilizada para construir y explicar el proyecto clásico de la modernidad cae en crisis. El cuestionamiento de la creencia originaria de que racionalmente consciente era posible entender completamente un mundo complejo, dirigirlo y crearlo técnicamente ha permitido abrir la puerta a lógicas no instrumentales. Es a partir de esta crisis dónde surge el discurso de posmodernidad, el cual en muchos aspectos deja en evidencia la certeza del proyecto legitimante de la modernidad clásica para dejar sólo el espacio de la incertidumbre y el caos [Arellano Gault, 1992: 21]. La crítica hacia el enfoque posmoderno se basa principalmente en que éste no otorga mucho espacio para la reconstrucción, dejando abierta la posibilidad del renacimiento de posiciones maximalistas del orden conservador del mercado y la mano invisible universal. El actual debate modernidad - posmodernidad, según Arellano Gault (1992: 21), “no es más que otra de esas múltiples etapas históricas en las que la humanidad se siente en un álgido proceso de cambio que cimbra sus propias fuentes de credibilidad y estabilidad”. Por ello, el concepto utilizado de posmodernidad puede también asemejarse a un nuevo concepto, el de la modernidad redirigida (Arellano Gault, 1992: 25) que busca abrir la puerta a una conceptualización de los fenómenos en la complejidad, en la autoorganización (caos-orden) y en la capacidad intersubjetiva, cultural y desequilibrada (en poder y potencia) de las fuerzas sociales, de los grupos y los individuos. En definitiva, la solución puede pasar por la búsqueda de una racionalidad intermedia o mixta, entre la racionalidad del mercado y la racionalidad social, las cuales en su forma pura fracasaron (Villoria, 1996: 53), es decir una racionalidad del mercado, pero dentro de unos límites legales y sociales diseñados para proteger el interés colectivo (racionalidad social) (Friedman, J.,1991: 37) 46.
46 “Planificación en el ámbito público”. Citado por Villoria, Manuel. (1996). “La Modernización de la Administración como instrumento al servicio de la Democracia”. Pág. 52.
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Las transformaciones económicas y sociales manifiestan una ruptura con el mundo anterior, predecible y lineal, haciendo del futuro algo incierto y desordenado. Esta realidad, si bien refleja la necesidad de una adaptación al entorno no estable, también requiere por parte de la Administración de una reflexión sobre dicho proceso también denominado modernización, en el cual debe jugar un papel preponderante la democracia, especialmente por la facilitación del diálogo y el respeto de los procedimientos de debate (Villoria, 1996: 56). En última instancia, el poder moderno hace frente a la prueba que sigue siendo la justificación de ser de todo poder: gobernar el cambio limitando su coste social reconocido (Balandier, 1988: 286). Ante ello, es preciso aprender a convertirse en los exploradores de este tiempo, con el fin de no someterse totalmente y consentir una impotencia que reemplazaría el poder por el azar, no olvidando que, según palabras de Balandier (1988: 287): “Lo que debilita o hace fracasar a los gobernantes es la desafortunada relación con el tiempo”. 2.2 - Los procesos de cambio en las Organizaciones Públicas según las corrientes teóricas actuales Los procesos de cambio en las Organizaciones Públicas se inscriben en lo que ha dado en denominarse Modernización de las Administraciones Públicas. El mencionado proyecto se adscribe a la relación Modernidad y Administración descrita en el apartado anterior y se presenta a la sociedad de diferentes maneras, pero fundamentalmente como adaptación de las organizaciones a esta era de la complejidad, conciencia de la escasez y profusión del conocimiento, aunque con temor a la incontrolada maquinaria de información y desarrollo construida (Villoria, 1996: 277). Las distintas corrientes teóricas actuales de los procesos de cambio intentan reflejar cómo se producen los mismos desde distintas perspectivas. La siguiente exposición tiene por objetivo establecer el contexto teórico vigente, de
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forma tal que sirva de comparación y referencia con el estudio posterior bajo la teoría del caos, principal objetivo de este capítulo. 2.2.1
- Teoría Sistémica
En una primera instancia, los analistas sistémicos tradicionales han buscado explicar los procesos de cambio a partir de concebir una realidad principalmente constituida por sistemas o subsistemas y su relación con el entorno. La relación entre los componentes de un sistema (compuesto de subsistemas de orden menor y también es parte de un suprasistema) se realiza en base a una relación jerárquica (Katz y Rosenzweig, 1987)47, teniendo en cuenta que cada uno de ellos debe cumplir una función, lo que a su vez, permite a los demás cumplir las suyas para poder adaptarse al entorno. Esta estructura de interrelación se basa en un enfoque de las organizaciones como sistemas abiertos, permitiendo establecer un modelo input48, transformación, output49 e input renovado de energía (feedback), que forman la trama de la organización50. La teoría sistémica realiza con sus desarrollos un aporte importante en la búsqueda de interpretación de la realidad. Permite establecer un primer modelo integral de análisis, intentando captar toda la complejidad a través de centrarse en las relaciones entre los elementos del sistema buscando patrones de comportamiento, más que en el análisis de las partes del mismo. La teoría sistémica tradicional, sufre una evolución que supone en primera instancia una crítica por parte de una
47 “Teoría General de Sistemas: Aplicaciones para la organización y gestión”. (1993). Lecturas de Teoría de la organización. Vol. I. Comp. Ramió, C. y Ballart, X. Pág. 604. 48 David Easton considera que los inputs del sistema político estarían dados por las demandas y el apoyo al mismo, donde habremos de encontrar los efectos de los sistemas ambientales que se transmiten a éste. “Categorías para el análisis sistémico de la política”. (1992). Pág. 227-228. 49 David Easton considera que los outputs son políticas autoritarias, decisiones y acciones ejecutivas. “Categorías para el análisis sistémico de la política”. (1992). Pág. 228. 50 Katz, D. y Kahn, R. (1987). “Organizaciones y el concepto de sistemas”. (1993). Lecturas de Teoría de la organización. Vol. I. Comp. Ramió, C. y Ballart, X. Los autores toman este modelo de la teoría de sistemas abiertos formulada por Von Bertalanffy. Pág. 565.
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corriente interna llamada Teoría de la Contingencia51, la cual intenta reflejar las limitaciones de algunos de los conceptos de la teoría general de sistemas tradicional, pero sin dejar de basar su análisis bajo el mencionado enfoque a través de la aceptación del mismo como un nuevo paradigma. Por otra parte, la Dinámica de Sistemas52 incorpora la relación dinámica dentro del análisis sistémico, lo que permite ir dejando cierta reminiscencia lineal imperante en el enfoque sistémico tradicional. De acuerdo al modelo sistémico, el sistema político53 en su relación con su entorno, se vería afectado por los cambios sociales, económicos y políticos, lo cual a su vez, afectaría a la Administración como subsistema integrante de éste. Siguiendo a Villoria (1999), la Administración se vería afectada en aspectos tales como: los valores, las instituciones, los actores, el liderazgo y las políticas públicas, pero además sufriría una alteración del equilibrio de las organizaciones que la integran producto de la acentuación en la alteración de los recursos y la lucha por la supervivencia. Ante ésta situación, las organizaciones buscan adaptarse intentando controlar, modificar o alterar en forma fundamental ya sea el ambiente o el sistema mismo, o ambos a la vez (Easton, 1992: 224). El proceso de adaptación se inscribe en un contexto social organizado en subsistemas en el cual el Estado es uno más, por lo que no es posible hablar de un órgano central (Luhman, 1993: 43), dado que cada subsistema cumple su función específica y diferenciada. Ello implica que, la Administración como expresión del Estado, no puede tener como fines propios la resolución de todos los problemas 51 La Teoría de la Contingencia expone la correlación contingente entre el entorno de las organizaciones y los tipos de organización, por medio de la cual las características internas de la organización se explican en función de determinadas características ambientales. Kast, F. y Rosenzweig, J. (1987). “Teoría General de Sistemas: Aplicaciones para la organización y gestión”. (1993). Lecturas de Teoría de la organización. Vol. I. Comp. Ramió, C. y Ballart, X. Pág. 615 a 617. 52 Fue desarrollada por Jay Forrester y sus colegas en el MIT (Massachusetts Institute of Technology), y constituye un instrumento para el análisis de los sistemas en movimiento.
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que se manifiestan en un sistema social, dado el carácter funcional de la misma. Sobre esta base, N. Luhman (1993) realiza la crítica del denominado Estado de Bienestar, considerando que el mismo ha incumplido las reglas esenciales del modelo de sistemas, ya que ha incorporado temas e intereses como propios de la política cuando en realidad eran responsabilidad de otros subsistemas. Una revisión crítica de la posición sistémica tradicional se basa en el carácter de caja negra que presenta el modelo de transformación de inputs en outputs del sistema político. Esa conversión es realizada por la administración, en su carácter instrumental, dado su relación jerárquica y funcional con el sistema político, transformando las demandas de los ciudadanos en acciones públicas concretas. De acuerdo a ello, la interpretación de la realidad que da lugar a los procesos de cambio en las organizaciones públicas, es realizada por el sistema político como forma de adaptar una función instrumental (subsistema administración) de su sistema a los cambios del entorno. Esta posición da lugar a un cambio sólo motivado por modificaciones del entorno y por la percepción de éstas por parte del sistema político. En este caso queda excluida la importante dinámica interna de la Administración como factor generador de cambios, limitándose los mismos sólo a una adecuación funcional para hacer frente a las necesidades del sistema político. Otro aspecto crítico, se origina en la presuposición de que existe una tendencia sistémica hacia el equilibrio (Villoria, 1996: 40). El equilibrio según la teoría sistémica tradicional atiende a la termodinámica lineal, teniendo que ver el mismo con el mantenimiento de la fase estable de los sistemas dado las adaptaciones internas a cambios ambientales (esto es particularmente cierto en modelos cibernéticos) (Kast y Rosenzweig, 1987)54, siendo la reacción del sistema
53 Según David Easton, puede denominarse sistema político a aquellas interacciones por medio de las cuales se asignan autoritariamente valores en una sociedad. “Categorías para el análisis sistémico de la política”. (1992). Pág. 224. 54 “Teoría General de Sistemas: Aplicaciones para la organización y gestión”. (1993). Lecturas de Teoría de la organización. Vol. I. Comp. Ramió, C. y Ballart, X. Pág. 608.
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totalmente predecible ante cualquier cambio en las condiciones del entorno (Prigogine y Stengers, 1994: 177). Los interrogantes que plantea esta concepción del equilibrio son: a) ¿qué sucede con los cambios que se producen dentro de las organizaciones sociales? (Kast y Rosenzweig, 1987)55 y, b) ¿qué sucede cuando las fuerzas del entorno alcanzan valores tales que sobrepasan la región lineal o crítica? (Prigogine y Stengers, 1994: 178). Ante la primera pregunta, la respuesta sistémica sólo justifica los mismos por motivos exógenos, por lo que deja de lado que las personas o grupos de personas dentro una organización social poseen un propósito que les permite iniciar actividades o adaptaciones difíciles de asumir bajo el concepto de fase estable56. En el caso de la última pregunta, según David Easton (1992: 226), cuando las variables esenciales que son propiedades del sistema político - asignación de valores para una sociedad y frecuencia relativa con que se los acepte - sean impulsadas más allá de su margen crítico, “no podemos menos que aceptar la interpretación de que el sistema político está sometido a una tensión tan grave que todas las posibilidades de persistencia de un sistema para esa sociedad desaparecen”. Pero en realidad, lo que puede desaparecer es la legitimidad del sistema político actual, pero el mismo persiste, tal vez bajo otra forma, siendo un ejemplo de ello el paso de una democracia a una dictadura. En lo que respecta a las organizaciones y, su insistencia en la analogía con los organismos naturales, da lugar a otro factor que suele criticarse a la teoría sistémica. En este aspecto, lo que preocupa es que no se reconozca la naturaleza artificial de las organizaciones sociales. Con su énfasis predominante en los organismos naturales, puede infravalorar algunas características vitales para la 55 “Teoría General de Sistemas: Aplicaciones para la organización y gestión”. (1993). Lecturas de Teoría de la organización. Vol. I. Comp. Ramió, C. y Ballart, X. Pág. 608. 56 La fase estable explica que el sistema se adapta ante un cambio del entorno, pero no explica que pasa con el equilibrio ante cambios originados dentro del propio sistema. Kast, F. y Rosenzweig, J. (1987). “Teoría General de Sistemas: Aplicaciones para la organización y gestión”. (1993). Lecturas de Teoría de la organización. Vol. I. Comp. Ramió, C. y Ballart, X. Pág. 608.
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organización social, como por ejemplo, el hecho de que por haber sido creadas por el hombre pueden establecerse para una variedad infinita de propósitos y no siguen el mismo ciclo vital de nacimiento, crecimiento, madurez y muerte que los sistemas biológicos (Kast y Rosenzweig, 1987)57. Una organización puede crearse o deshacerse de forma instantanea, pero también su duración puede ser indefinida, siendo su vínculo esencialmente psicológico y no biológico (Katz y Kahn, 1966)58. No obstante, lo que se critica no es la analogía en sí, sino el intento de una transposición exacta entre los sistemas físicos - biológicos y los sistemas sociales. La teoría de sistemas con su orientación físico - biológica, descrita en el párrafo anterior, parece tener una opinión evolucionista de la eficacia de los sistemas (el sistema que mejor se adapta a su entorno prospera y sobrevive). Pero en un sistema social la supervivencia no es el único criterio de eficacia, sino que la misma debe hacerse sobre la base de criterios multidimensionales y abiertos (Kast y Rosenzweig, 1987)59. En ellos debe contemplarse el valor normativo de la democracia y de los derechos humanos, sobre los cuáles no debe primar el mero funcionamiento del sistema basado en la propia subsistencia como único objetivo, dado que en caso contrario, estaríamos frente a la normatividad propia de una sociedad tecnológica60, dónde el universo de valores se orientarían hacia la especialización tecnológica y el cumplimiento de la relación sistema - ambiente (Villoria, 1996: 78) para atender a dicho funcionamiento. Indudablemente, la postura adoptada para sustentar los cambios en las organizaciones será influenciada por los valores que soporten el sistema político y 57 “Teoría General de Sistemas: Aplicaciones para la organización y gestión”. (1993). Lecturas de Teoría de la organización. Vol. I. Comp. Ramió, C. y Ballart, X. Pág. 610. 58 “The Social Psychology of organizacions”. Citado por Kast, F. y Rosenzweig, J. (1987). “Teoría General de Sistemas: Aplicaciones para la organización y gestión”. (1993). Lecturas de Teoría de la organización. Vol. I. Comp. Ramió, C. y Ballart, X. Pág. 611. 59 “Teoría General de Sistemas: Aplicaciones para la organización y gestión”. (1993). Lecturas de Teoría de la organización. Vol. I. Comp. Ramió, C. y Ballart, X. Pág. 611.
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social, derivándose de ello la supremacía o sometimiento de la esfera de la acción social y política a la racionalidad técnico - organizativa (Senghaas, 1987:56)61. Una consecuencia de la priorización de esta última racionalidad, daría lugar a la aceptación de un papel meramente procesador de inputs para el Estado, despojándolo de su carácter de organización única y privilegiada ante el sistema político y social (Villoria, 1996: 77-78). No obstante los aspectos críticos destacados, la teoría sistémica brinda un interesante marco de análisis del entorno de las organizaciones públicas, ya que identifica las distintas interrelaciones entre los actores políticos y sociales que intervienen en el proceso de transformación. Ello permite encontrar patrones de comportamiento exógenos con los cuales deberán enfrentarse las Administraciónes Públicas ante sus procesos de cambio, pero presenta deficiencias en demostrar cómo las organizaciones institucionalizan los mismos. 2.2.2
- Teorías Voluntaristas
Las teorías voluntaristas conjugan la teoría de la elección pública62 (Theory of Public Choice), las teorías Monetaristas y Neoliberales en sus aspectos económicos. A partir de estas teorías los actores intervinientes fundamentan el cambio, apoyándose en su poder y en una visión del Estado y, por ende de su Administración, de carácter restringido. Estos actores perciben la existencia de problemas sistémicos63 en la realidad circundante al Estado y los llevan a la agenda gubernamental. Según Manuel Villoria, la teoría de sistemas en la versión de Luhman expresa la normatividad propia de la sociedad tecnológica. 60 Villoria, Manuel. (1996). “La Modernización de la Administración como instrumento al servicio de la Democracia”. Pág. 78. 61 Senghaas (1987, pág. 56), citado por García Pelayo en Villoria, Manuel. (1996). “La Modernización de la Administración como instrumento al servicio de la Democracia”. Pág. 77.. 62 El trabajo de Willian Niskanen “Representative Goverment and Bureaucracy” (1971) representa el espíritu de este conjunto de ideas. 63 Manuel Tamayo Sáez los denomina agenda sistémica, o sea, el conjunto problemas que preocupan a una sociedad en un momento determinado. “El análisis de políticas públicas”. Pág. 289. (1997). “La 60
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Como ejemplo de la posición voluntarista, puede presentarse a la política del gobierno de Margaret Tatcher en el Reino Unido, en la cual la estrategia global de modernización del gobierno británico perseguía la búsqueda de eficiencia de los servicios y el compromiso de la Administración en la reducción de costes. Ello dió lugar, a través del programa conservador británico, a políticas de privatizaciones de las empresas que gestionaban servicios públicos, potenciación de los centros de responsabilidad y las agencias independientes y, la modificación del régimen de función pública en un intento de recuperar el control político frente a la burocracia (Villoria, 1996: 219-221 y 354). Los actores políticos o burocráticos de la reforma llevada a cabo en Gran Bretaña dejan entrever el particular objetivo finalista derivado de la teoría de la elección pública, especialmente en la confrontación del gobierno representativo con la burocracia en la lucha por uno de los recursos fundamentales del Estado; es decir las finanzas. Desde esta perspectiva, se postula que los administradores profesionales han asumido demasiado poder y, por ello los mecanismos a implementar tienen a reafirmar la primacía de los políticos electos sobre los burócratas en relación tanto a los presupuestos como a las políticas (Aucoin, 1990: 495). Por ello, el poder de las autoridades ejecutivas (presidentes, ministros, etc.) tiende a reforzarse frente a la burocracia a través de una mayor centralización del mismo en dos direcciones; la primera ha consistido en reforzar el poder de los jefes de gobierno en contra de los otros miembros del ejecutivo y la segunda; potenciando el control de los ministros sobre las burocracias departamentales (Aucoin, 1990: 498-500). Por otra parte, la concentración de poder ha llevado también a un número importante de iniciativas destinadas a controlar las burocracias. Entre ellas se destaca la creciente politización de los cargos que sirven al ejecutivo, la promoción de funcionarios públicos adheridos a la élite política legitimidad de la Administración Pública”. Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La Nueva Administración Pública”.
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gobernante y los programas de privatización, desregulación o contratación de actividades al sector privado, tendientes a disminuir la necesidad de funcionarios. A pesar de que los cambios en las organizaciones se proponen sobre la lógica de la escuela del Public Choice, no puede decirse que se basen solamente en su forma pura, sino que se realizan en una combinación con medidas derivadas de la denominada escuela del Gerencialismo64, especialmente en el ámbito de la gestión de las organizaciones, siendo su principal premisa que las mismas para llevar a cabo sus objetivos pueden ser potenciadas mediante estructuras gerenciales y prácticas que desburocraticen la organización. Los principios organizativos propuestos por dicha teoría, se caracterizan por una desconcentración del poder, esencial para una buena gestión; una adhesión a la descentralización extensiva; la desregulación y la delegación (Aucoin, 1990: 501). Se busca convertir las burocracias en sistemas que usan recursos organizativos de forma económica, mejorando la productividad y la eficiencia centrándose en los objetivos de la organización, de su personal y de sus clientes. Este conjunto de ideas claramente responde a una reforma administrativa provenientes de fuentes externas a la gestión pública, fundamentalmente de la gestión empresarial. El ejemplo británico vuelve a servirnos para ilustrar esta posición; las agencias ejecutivas se enfrentan hoy al reto de hacer frente al concepto de cliente, la gestión a través del mercado y el cambio cultural hacia una Administración destinada a la satisfacción del cliente (Richards, 1994)65. Las referidas medidas de reforma descriptas se enmarcan en una transformación del pensamiento económico, dónde según la escuela de la Public Choice la
64 Peters T. y Waterman con su libro “En búsqueda de la Excelencia” (1982) es el más influyente ejemplo de este género. 65 “La función pública en Gran Bretaña a partir de 1979. Cambios en la gestión de las personas”. Villoria, Manuel. (1996). “La Modernización de la Administración como instrumento al servicio de la Democracia”. Pág. 221.
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actividad pública debería reducirse a las funciones clásicas del Estado liberal, insistiendo en la conveniencia de una drástica limitación, incluso constitucional, de la actuación pública y el correspondiente gasto y carga tributarias (Buchanan y Tullock, 1962)66. El regreso a la visión del Estado liberal clásico, intenta aportar una solución a la ineficiencia que provocan las oscuras prácticas de negociación correspondientes a los mecanismos de resolución que requiere la asimetría en las preferencias (preference - weighted voting) (King, 1987)67 ante la redistribución. No obstante, la inexistencia de un sistema económico perfecto de competencia, quiebra el postulado de la public choice de ausencia de intervención en la economía por parte del Estado, lo que da lugar a matizaciones sobre su posible participación, especialmente en cómo y cuando éste debe actuar. Ante ésta situación, el Estado debe legitimar su actuación no sólo por los fallos que del mercado puedan derivarse, sino que además, deberá encontrar una legitimación del sistema político que confiera a la administración la legitimidad institucional necesaria para demostrar la eficacia de sus rendimientos, pero también que los fallos del Estado son menores que los del mercado68. Una revisión crítica interesante se basa en el análisis de la combinación de la lógica de la teoría de la elección pública y los principios organizativos de la escuela gerencialista, ya que se detectan distintas paradojas que luego se plasman en inconvenientes a la hora de implementar los modelos de cambio. Siguiendo a King, D. (1987). “The New Right”. Citado en Villoria, Manuel. (1996). “La Modernización de la Administración como instrumento al servicio de la Democracia”. Pág. 67. 67 Buchanan, J. y Tullock, G. (1962). “The Calculus of Consent”. Citado por Villoria, Manuel. (1996). “La Modernización de la Administración como instrumento al servicio de la Democracia”. Pág.67. 68 Bañon y Carrillo definen la legitimidad institucional, como aquella que se deriva del ajuste del comportamiento de la administración a un sistema de valores socialmente aceptados sobre cómo debe ser la administración pública en un Estado social y democrático de derecho. Es decir, cómo se comporta la administración, esto es, bajo qué sistema normativo se rige su comportamiento. Además, definen la legitimidad por rendimientos, como la que se obtiene produciendo políticas, bienes y servicios públicos que respondan a criterios de evaluación de lo público socialmente aceptados. Esto es, qué 66
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Aucoin (1990: 504), dado que ambas escuelas proceden de distintos puntos de partida, emergen tres paradojas: La primera de ellas tiene que ver con cómo el problema burocrático es diagnosticado. La public choice funciona a través de la percepción del poder de los burócratas como un problema, en cambio el paradigma gerencial entiende que el excesivo control sobre los burócratas genera inacción y letargo organizacional. Esta situación produce una presión múltiple y contradictoria por parte de las medidas de reforma sobre los funcionarios, generando una esquizofrenia organizativa en las burocracias, las cuales protagonizan o bien un entusiasmo desmesurado por algunas propuestas de reforma administrativa o bien una grave pérdida de moral. La segunda paradoja, se deriva de las diferentes aproximaciones a la dicotomía política / administración. La teoría de la elección pública no admite dicha dicotomía que genera esferas de responsabilidad separadas para los políticos y para los burócratas, mientras que el paradigma gerencial observa la dicotomía como una amenaza, ya que los políticos deberían limitarse a establecer unos pocos valores centrales, dejando que los gestores operativos disfruten de la autonomía necesaria para la implementación de las políticas. La coexistencia de estas dos concepciones da lugar a la confusión y la incertidumbre en la gestión pública. La tercera paradoja, es producto de la interacción entre representatividad y responsabilidad. La teoría del public choice concibe la necesidad de eliminar la captura de órganos burocráticos por los grupos que persiguen intereses particulares para que los representantes puedan representar al interés público. De esta forma los políticos reclaman para sí el servicio de los burócratas, a diferencia del paradigma gerencial que pone a la repuesta a los clientes cómo su máxima prioridad o resultados obtiene en el desempeño de sus funciones. (1997). “La legitimidad de la Administración Pública”. Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La Nueva Administración Pública”. Pág. 60.
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responsabilidad. Esta paradoja pone nuevamente a los burócratas entre el dilema de atender a las necesidades de los políticos o de los clientes, con la circunstancia agravante de que los gestores públicos no determinan muchas veces quienes son sus clientes y, tampoco tienen la discrecionalidad para decidir qué tipos de clientes dejarán de ser tomados en consideración ante la escasez de recursos. Por lo tanto, los burócratas gubernamentales están condenados a ser considerados como insensibles ante las necesidades de los clientes. Lo expuesto anteriormente puede ser ejemplificado, como lo hemos venido haciendo hasta ahora, con el proceso de cambio de Gran Bretaña. En él se refleja cómo el establecimiento de las agencias ejecutivas genera un problema preocupante por la pérdida de control por parte de los Ministerios, así como el debate de hasta dónde puede llegar la delegación de funciones (Metcalfe y Richards, 1990)69. La discusión sobre si las agencias debían constituirse en “no departmental bodies”, se cerró con la conclusión de que debían permanecer en el seno de los departamentos ministeriales (Ziller, 1993)70. En otro orden cosas, debemos destacar la importancia en el modelo voluntarista del papel asignado al liderazgo de los principales actores políticos en las transformaciones propuestas. En los procesos de cambio estos actores presentan las principales transformaciones con una gran habilidad comunicativa y oportunismo social. El proceso de privatizaciones en Gran Bretaña y, su asociación con el denominado capitalismo popular propuesto por el gobierno de Margaret Tatcher pone de manifiesto ésta situación. En este caso, el liderazgo observado reviste un carácter situacional; es decir que la situación determina el estilo de liderazgo, ya
69 “Improving Public Management” y Greenwood, J. y Wilson, D. (1989). “Public Administration in Britain”. Citado por Villoria, Manuel. (1996). “La Modernización de la Administración como instrumento al servicio de la Democracia”. Pág. 220. 70 “Administrations Comprarées”. Citado por Villoria, Manuel. (1996). “La Modernización de la Administración como instrumento al servicio de la Democracia”. Pág. 220.
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que las distintas características de los problemas sistémicos detectados determinaron el estilo con el cual llevar adelante los procesos de cambio. En resúmen, si bien el modelo voluntarista deja entrever contradicciones y deficiencias para sustentar el cambio en las organizaciones, el mismo pone relieve que a pesar de ello, si el liderazgo que impulsa los cambios se muestra firme, decisivo y con el apoyo político suficiente pueden llevarse adelante importantes transformaciones. 2.2.3
- Teoría Institucionalista
La teoría institucionalista concibe los cambios como endógenos, impredecibles y sujetos a la cultura interna. La transformación institucional no es dictada enteramente por las condiciones exógenas ni controlable mediante acciones intencionales (March y Olsen, 1997: 267), ya que las instituciones establecen conductas que se estandarizan definiendo lo que es o no apropiado (reglas), derivado de la historia y los valores de la organización, lo que permite generar un conjunto de prácticas y hábitos recurrentes muy estables y condicionantes del cambio institucional (Villoria, 1996: 20). El pensamiento institucional ha ido evolucionando, pasando del institucionalismo clásico71 al denominado actualmente Nuevo Institucionalismo72. Según Vergara (1997: 20)73 esta corriente de pensamiento posee tres versiones: económico74,
71 Con esta línea de pensamiento puede identificarse a los trabajos de P. Selznick. Por ejemplo: “An Approach to Theory of Bureaucracy” (1943) y Foundations of the Theory of Organization”(1948). Olmeda Gómez, José. “Ciencia de la Administración. Teoría de la Organización y Gestión Pública”. Vol. I. Pág. 70 a 71. 72 El nuevo institucionalismo presenta distintas variantes o características, cuyo análisis crítico puede verse en el artículo de Vivien Lowndes (1996).”Varieties of New Institutionalism: a critical appraisal”. 73 Estudio introductorio de “El Redescubrimiento de las Instituciones”de March, J. y Olsen, J. 74 Se enmarca en esta versión al trabajo de North, D.”The New Institucional Economics “. (1986).
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político y sociológico75, las cuales identifican la relación entre institución y ambiente como origen de todo cambio. La última vertiente puede también denominarse Isomorfismo Institucional, la cual será analizada en el próximo apartado dado su particular exposición y relevancia en la descripción de los procesos de cambio. En cuánto al nuevo institucionalismo político, lo expondremos a continuación, debiéndose destacar que los trabajos de J. March y J. Olsen son representativos de esta vertiente. El nuevo institucionalismo es una teoría que explica convincentemente la estabilidad de los procesos institucionales. Esta explicación descansa en dos ideas: primero, las instituciones sólo cambian en forma incremental, es decir poco a poco sobre plazos de tiempo relativamente largos; segundo, las normas y reglas influyen de manera determinante sobre el comportamiento individual. De este modo, los individuos al actuar en contextos institucionales observan un comportamiento estable. Por otra parte, el cambio institucional según el argumento de March y Olsen, se produce por la constante tensión entre el ritmo de cambio en el medio ambiente y el ritmo de las transformaciones de las rutinas organizacionales de las instituciones, dado que el primero es mucho más rápido que el segundo, lo que obliga a un continuo proceso de adaptación. La tensión entre entorno y transformación institucional, genera una situación parecida a un modelo de “cubo de basura”: la institución tratará de adaptarse a las demandas del medio ambiente y para lograrlo echará mano de las soluciones que se encuentren disponibles en su repertorio organizacional. Cuanto más habitualmente se encuentre una solución presente en la agenda de soluciones posibles, más posibilidades tendrá de ser utilizada y de eventualmente influir en el desarrollo de la organización (March y Olsen, 1993: 34). En este modelo, los cambios se producen poco a poco a través de procedimientos relativamente pedestres, 75 Se enmarca en esta versión al trabajo de Powell, W. y DiMaggio, P. (1991) “El nuevo institucionalismo en el análisis organizacional” y al trabajo de Scott, R. y Meyer, J. (1994). “Institucions and Organizations:
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generando retrasos producto de un aprendizaje de carácter acumulativo, lo que puede dar lugar a cambios bastante sustanciales y bruscos luego de un periodo relativamente largo de estabilidad (March y Olsen, 1997: 266-267). De acuerdo al pensamiento institucional la reforma intencional de las instituciones políticas es bastante problemática, especialmente por imposibilidad plena de su control (Del Castillo, 1997: 36). Ello se debe fundamentalmente al carácter complejo de las instituciones, dónde los cambios intencionales pueden producir resultados conjuntos que nadie buscaba y que se oponen directamente a los intereses que motivaron las acciones individuales (Schelling, 1978)76. Según March y Olsen esta situación es producto de que los sistemas autónomos, por ejemplo individuos y organizaciones, pueden no tener deseos individuales de cambio y estabilidad mutuamente coherentes o que atiendan a la supervivencia institucional. Sin embargo, a pesar del escepticismo de la escuela institucionalista ante el control del cambio deliberado, considera que en las instituciones existe una adaptabilidad pragmática en la que es posible influir. Aunque no se pueda dictar arbitrariamente el curso del cambio, es posible influir en la transformación gradual por medio de la explotación de los procesos estables77; la explotación de las imperfecciones que genera la ambigüedad que rodea las reglas78 y mediante procesos de ruptura radical (March y Olsen, 1997: 117). Un aspecto crítico de las propuestas institucionalistas para el cambio intencional se dirige, en los dos primeros casos, al hecho de mantener una lógica incremental Toward an Theoretical Syntesis”. 76 “Micromotives and Macrobehavior”. Citado en March, J. y Olsen, J. (1997). “El Redescubrimiento de las Instituciones”. Pág. 115. 77 March y Olsen definen los procesos estables como aquellos procesos rutinarios de adaptación al entorno, sensibles a la vinculación de la evaluación de éxito y fracaso. Los intentos por controlar el cambio mediante señales de éxito o fracaso intentan afectar el rendimiento. “El Redescubrimiento de las Instituciones”. (1997). Pág. 117 a 120. 78 March y Olsen consideran que se puede realizar un control intencional sobre la atención organizacional (habilidad para observar y decidir sobre procesos que ocurren en las organizaciones); sobre los modos en que se generan situaciones imprevistas y sobre los sistemas de significado. “El Redescubrimiento de las Instituciones”. (1997). Pág. 120 a 125.
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cómo metodología para orientar el cambio. Ello presenta el problema que en un contexto como el actual, donde la velocidad de los cambios del entorno es de una magnitud que no reviste precedentes en la historia, puede generar mayor tensión entre medio ambiente e institución, dado la acentuación de la lentitud en el proceso de adaptación, presionando hacia cambios bruscos. Por otra parte, las soluciones disponibles a que hace alusión el modelo del “cubo de basura”, ante una estrategia de cambio incremental y en un contexto de esta naturaleza, van siendo cada vez menos pertinentes dado la desactualización de las mismas, promoviendo un cierto grado de desconcierto a las personas que deben tomar decisiones. En el tercer caso, los cambios estructurales revolucionarios, si bien pueden desestabilizar arreglos políticos y obligar a una revisión permanente del sistema institucional existente, el éxito de los mismos depende no sólo de la quiebra institucional, sino también del liderazgo político y su sentido de la oportunidad para llevarlo a cabo. En otro orden de cosas, resulta interesante el llamamiento a la reflexión que nos permite realizar la clasificación de cuatro sistemas políticos concebidos por la escuela institucional, ya que cada sistema político posee particulares valores, cultura política y cívica diferentes, lo que el desarrollo de sus políticas públicas y subsistema de relaciones institucionales hacen que cada cambio sea peculiar y específico (Villoria e Iglesias, 2000: 213). Los cuatro sistemas políticos según March y Olsen (1997: 188-195), son: a) el Estado de negociación corporativo, en el cuál la negociación y el compromiso caracterizan cualquier intención de cambio, da lugar a cambios incrementales y la elección de opciones blandas; b) el Estado soberano, dónde el cambio institucional está legitimado por haber ganado las elecciones, permite concebir un cambio radical dentro de los límites de la democracia; c) el Estado institucional, sometido a principios de justicia y legalidad y, también a valores y creencias institucionales, posibilita un cambio evolutivo, más que producto de intenciones previas y; d) el Estado Supermercado, en cual éste sólo es un actor más en el 90
mercado, atendiendo a las lógicas de este último, lo que permite cambios radicales pues la supervivencia es la clave. Estos cuatro tipos de Estado, deberán ser tenidos en cuenta para explicar el origen de las reorganizaciones (Villoria e Iglesias, 2000: 214), aunque debemos destacar que la dificultad que presenta este enfoque, es que muchas veces un sistema político puede mostrar una combinación de las características de los modelos mencionados, lo que hace difícil el encuadramiento en un modelo u otro. Por otro lado, del análisis de la interpretación institucionalista de las funciones que deben cumplir las instituciones que constituyen un sistema político, puede observarse la lógica que subyace a esta corriente teórica en su posición sobre cuáles deberían ser las bases que deberían sustentar los procesos de modernización de las organizaciones públicas. Para March y Olsen todo sistema político se fundamenta en dos procesos diferentes: agregativos79 e integrativos80. De la concepción de ellos se deriva una perspectiva de la función de las instituciones públicas. El primero de ellos atribuye a las instituciones públicas la función de facilitar los intercambios y, el segundo, la de promover la creación de valores y preferencias compartidas por toda la sociedad. March y Olsen en su argumentación sobre dichos procesos, aunque los consideran complementarios entre sí, favorecen el proceso integrativo sobre el agregativo, dado que consideran que por el primero de ellos se pueden modificar las preferencias. No obstante, según Vergara (1997: 37)81 en su análisis crítico, destaca que no queda claro cómo se modifican las preferencias; qué tipos de instituciones están encargadas de los procesos integrativos y cuáles los agregativos; ni tampoco
79 Consiste en una negociación o regateo en el cual los grupos o individuos involucrados aceptan sacrificar algunas de sus preferencias a cambio de satisfacer otras. La actividad política es un equivalente del mercado. “El Redescubrimiento de las Instituciones”. Pág. 196 A 204. 80 Es aquel en que los ciudadanos participan en una dinámica de preferencias compartidas por todos. La actividad política se concibe como la creación de valores y aspiraciones colectivas que permiten la cohesión de la sociedad. “El Redescubrimiento de las Instituciones”. Pág. 196 A 199 y 205 a 212. 81 Estudio introductorio de “El Redescubrimiento de las Instituciones”de March, J. y Olsen, J. Pág. 37.
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de qué manera operan los mecanismos de construcción de preferencias compartidas. A pesar de ello, lo que sí queda claro es que las instituciones en sus procesos de cambio no podrán perder de vista que su función no es meramente instrumental o, por lo menos algunas de ellas. En resúmen, podemos decir que la teoría institucionalista llama a la reflexión, ante la interpretación de la realidad, sobre el importante papel que juegan las instituciones en los procesos de cambio. Además, consideramos que su mayor virtud está dada por describir bastante acertadamente cómo funciona el proceso de institucionalización de los cambios en las organizaciones, pero deja interrogantes en la forma en que deberían llevarse a cabo de mejor manera los procesos de transformación estructural para tener éxito en un contexto como el actual, dónde la velocidad de los cambios acentúa la tensión medio ambiente - institución. 2.2.4 - Teoría del Isomorfismo Institucional Esta corriente teórica de pensamiento, como ya destacáramos en el punto anterior, podría inscribirse dentro del denominado nuevo institucionalismo sociológico. No obstante, dado su singular explicación de los procesos de cambio será analizada especialmente en este apartado. El trasfondo que sustenta esta posición se encuentra en el énfasis puesto en la importancia de los procesos cognitivos de los individuos. A partir de ello, la percepción del mundo que tienen dichos individuos está determinada por la cultura institucional en el que se desempeñan, por lo que los cambios sólo serán factibles si los procedimientos o nuevos cursos de acción existen dentro de la cultura de la institución. Es decir, los actores institucionales son relativamente pasivos, ya que es el marco institucional el que determinará el cambio en su interacción con el medio ambiente, descartando de esta forma cualquier intento racional de transformación de éste por parte de los individuos.
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Por otra parte, los isomorfistas asumen que el entorno se transforma con lentitud, lo que da lugar a concebir el cambio institucional como una lenta evolución de las tradiciones y valores institucionales que nadie puede predecir ni controlar (Vergara, 1997: 22)82. En este escenario, no es posible ningún intento de diseño institucional, lo que lo diferencia del institucionalismo político de March y Olsen, según el cual eran posibles ciertas reformas de intencionales de diseño institucional. Sobre la base de las consideraciones expuestas en el párrafo anterior, Powell y DiMaggio se erigen como los principales pensadores de la corriente sociológica. Estos autores tratan de explicar porqué hay una homogeneidad tan sorprendente de formas y prácticas en las organizaciones. Consideran que en las etapas iniciales de su ciclo de vida, los campos organizacionales83 muestran una diversidad considerable en enfoques y formas. No obstante, una vez que un campo ha quedado bien establecido, hay un impulso hacia la homogeneización (Powell y DiMaggio, 1999: 105). Ahora bien, cada campo organizacional tiene una forma de hacer las cosas y de interpretar el mundo, por lo que cada organización que se incorpora a él se adapta con precisión a sus instituciones. Los patrones de comportamiento del campo organizacional cambian lentamente por medio de un proceso evolutivo que está más allá del control de cualquiera de las organizaciones del campo (Vergara, 1997: 23)84. En la misma línea, los procesos de homogeneización son definidos por Powell y DiMaggio como Isomorfismo: es un proceso limitador que obliga a una unidad en
Estudio introductorio de “El Redescubrimiento de las Instituciones”de March, J. y Olsen, J. Pág. 22. Powell y DiMaggio definen campo organizacional como aquellas organizaciones que, en conjunto, constituyen un área reconocida de la vida institucional. Powell, W. y DiMaggio, P. “El nuevo institucionalismo en el análisis de las organizaciones”. (1999). Pág. 106. 84 Estudio introductorio de “El Redescubrimiento de las Instituciones”de March, J. y Olsen, J. Pág. 23. 82 83
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una población a parecerse a otras unidades que enfrentan las mismas condiciones ambientales (Hawley, 1968)85. Destacan dos tipos de isomorfismo: el competitivo y el institucional, pero especialmente se centran en el último de ellos, estableciendo tres mecanismos de cambio institucional isomorfo: a) el isomorfismo coercitivo, el cual se debe a influencias políticas y el problema de legitimidad; b) el isomorfismo mimético, que resulta de respuestas estándares a la incertidumbre, y c) el isomorfismo normativo, asociado con la profesionalización. Los aspectos críticos a destacar de esta posición se refieren a su dificultad para explicar el cambio por el cual los individuos o las organizaciones dentro de su campo organizacional - con cierto grado de racionalidad - intentan modificar sus propias reglas de juego, independientemente del marco institucional de la organización, para el caso de los individuos o, del campo organizacional en el caso de las organizaciones. Por otro lado, la dificultad existente a pesar de las hipótesis planteadas por los autores86, para establecer el porqué del comportamiento isomorfo de organizaciones con importantes diferencias se orientan hacia un campo organizacional u otro. En otro aspecto, la suposición de que el medio ambiente se transforma con lentitud y la acentuación en la idea del cambio incremental, presenta inconvenientes para buscar a partir del isomorfismo, un nuevo modelo de transformación organizacional ante la creciente complejidad de las organizaciones. En
definitiva,
el
isomorfismo
explica
bastante
acabadamente
algunos
comportamientos organizacionales, especialmente aquellos que responden a valores e idiosincrasias similares, pero su alto grado de reduccionismo para explicar la realidad de las organizaciones limita demasiado su utilización como modelo interpretativo general.
“Human Ecology”. Citado por Powell, W. y DiMaggio, P. “El nuevo institucionalismo en el análisis de las organizaciones”. (1999). Pág. 108. 86 Powell y DiMaggio manifiestan que por competencia, por el Estado o por profesiones, organizaciones dispares pueden tender hacia una homogeneización. Powell, W. y DiMaggio, P. (1999). “El nuevo institucionalismo en el análisis de las organizaciones”. Pág. 106. 85
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2.3 - Interpretación de los procesos de cambio en el ámbito público basada en la Teoría del Caos. La interpretación de los procesos de cambio por intermedio de la teoría de la complejidad tiene que ver fundamentalmente con el comportamiento de los sistemas alejados del equilibrio descrito en el primer capítulo, dónde el cambio es concebido como exógeno y endógeno simultáneamente, ya que depende de las perturbaciones o fluctuaciones (aspecto externo); la posibilidad de amplificación o fluctuación (aspecto interno) y la estabilidad estructural87 (relación del nivel de complejidad y velocidad de la información. Aspectos externos e internos) en forma interrelacionada88. La interrelación de estas tres variables es de forma no lineal89, lo que impide el control total de los sistemas dinámicos complejos, siendo sólo posible perturbarlos (Pascale, 2000a: 58), dado que se caracterizan por poseer vínculos débiles entre causa y efecto. 2.3.1 - Interpretación de los cambios a nivel macro (económico - político). Autoorganización y estados atractores. Esta forma de interpretar los procesos de cambio, nos permite analizar distintas situaciones que se presentan en la realidad actual. Así, por ejemplo, podría 87 Cabe recordar que a mayor complejidad, mayor posibilidad de que pequeñas perturbaciones afecten la estabilidad estructural del sistema y, a mayor información, mayor posibilidad de estabilidad estructural o mayor amplificación, según se sobrepase o no el punto crítico del sistema. Prigogine, Ilya y Stengers, Isabelle. (1994) “La nueva alianza. Metamorfosis de la ciencia”. Pág. 203 a 204. 88 Arellano Gault, cuando habla de los procesos de transformación estatal rescata la necesidad de tener en cuenta esta dinámica del cambio que responde a factores endógenos y exógenos simultáneamente. El autor destaca que “Hasta ahora, la mayor parte de los conceptos de transformación estatal se han preocupado por aceptar la complejidad del contexto del Estado. Pero poco se ha hablado de su complejización interna y de su estructura compuesta por actores múltiples, en lógicas organizacionales no racional - lineales”. Arellano Gault, D. “Análisis Organizacional: una perspectiva desde la estrategia”. (1997). Pág. 6. 89 Douglas Kiel, manifiesta que es este carácter no lineal lo que hace que el cambio pueda provenir de fluctuaciones internas o externas de la organización. (1993). “Nonlinear dynamical analysis: Assessing systems concepts in”. Por su parte, Arellano Gault, nos dice que aunque exista una razón externa y abstracta, tiene que actuar en una situación contextual e interna particular, específica y concreta, dónde ambas lógicas no se conectan de manera lineal, siendo continuamente modificadas y, por lo menos,
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afirmarse que el proceso de Unión Europea que viene llevándose a cabo pone de manifiesto los aspectos destacados por la ciencia de la complejidad. Ciertamente, las distintas perturbaciones90 o fluctuaciones del contexto europeo han ido, a lo largo del tiempo, amplificándose hasta abarcar la totalidad del sistema (conjunto de países integrantes). La estabilidad estructural del sistema (países europeos) se vio debilitada por el aumento de la complejidad (problemas de economía de escala, nuevos desarrollos tecnológicos, etc.), lo que dió lugar al acercarse al punto crítico91 (caída del muro de Berlín en 1989) a que la velocidad de información92 (toma de conciencia del nuevo orden mundial) amplificara un proyecto que hasta entonces, por no haber llegado a dicho nivel crítico, tendía a neutralizarse93 en sus avances. La complejidad durante este tiempo era de carácter creciente, especialmente por la pérdida de soberanía que los Estados iban sufriendo a medida que el proceso avanzaba. Esta realidad era percibida en muchos casos como de carácter caótico con efectos negativos para el sistema actual de gobierno de los países miembros, sensación que aún no ha desaparecido del todo. Ante esta situación de aparente desorden se podía observar una fuerte atracción, reflejada por un patrón de comportamiento que ponía de relieve no sólo los acuerdos alcanzados, sino la aplicación de políticas concretas establecidas por el marco de la unión y el afianzamiento de sus instituciones.
generan problemas y requerimientos distintos. Arellano Gault, D. “Análisis Organizacional: una perspectiva desde la estrategia”. (1997). Pág.7. 90 Estas perturbaciones pueden ser de índole económica, comercial, financiera, de seguridad exterior, políticas y de seguridad interior. 91 La caída del régimen comunista dio lugar a una presión sobre el régimen de la Unión en la búsqueda por definir su posición en el nuevo orden mundial que se avecinaba. Ello derivó en un proceso de negociaciones cuyo resultado fue el tratado de Maastricht. 92 La velocidad de la información llevaba a poner en conciencia de todos los actores intervinientes la presencia de un nuevo orden mundial, dónde ya ningún país europeo podía neutralizar el proceso de unión en pos de intereses propios, dado que EEUU se presentaba al mundo como la principal potencia económica y política. 93 Desde 1957 hasta 1987 se habían realizado intentos infructuosos por implantar un mercado único, dado las trabas que poseía el sistema de decisiones (unanimidad) y el incumplimiento de los países miembros de la normativa establecida.
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El mencionado patrón de comportamiento, muestra al proceso de integración europea como un ejemplo claro del denominado atractor extraño94, por el medio del cual se fue pasando a través de distintos niveles de complejidad (de una soberanía nacional a una supranacional), mostrando además un orden global relativamente estable (autoorganización). Durante todo el proceso se han ido observando distintos atractores, pasando de un atractor económico95 en sus inicios, posteriormente un atractor económico, comercial y financiero96, para ulteriormente un atractor monetario y de seguridad interna97. En el fondo, este proceso evolucionó hasta estos niveles porque es coherente consigo mismo (autopoiesis), la idea de unión está en la historia de Europa, la excepción ha sido la separación98. El concepto de atractores es de singular importancia dentro de los aportes de la teoría del caos, especialmente para explicar los fenómenos de autoorganización y el paso de un nivel de complejidad a otro, pero como ya lo expusiéramos en el primer capítulo, no sólo existen los atractores extraños como los expuestos en el ejemplo anterior, sino que pueden ser de carácter puntual o circular (ciclo límite), aunque éstos no dan lugar a la autoorganización del sistema por sí mismos. Estos tipos de atractores nos pueden ayudar a comprender situaciones particulares de los sistemas autoorganizados, dado que dicho fenómeno no es producto de una agregación de sistemas menores también autoorganizados, sino que éstos pueden tener preferencias particulares muchas veces antagónicas, pero que son coherentes con el comportamiento del todo.
El atractor extraño constituye una atracción para el comportamiento de un sistema, en forma radial, no lineal, hacia a un punto. Serra, Roberto y otros. (2000). “El nuevo juego de los negocios”. Pág. 79. 95 En abril de 1951 se firma el tratado de París de la Comunidad Europea del carbón y del acero (CECA). 96 En 1957 se firma el tratado de Roma constitutivo de la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de la energía atómica (Euratom). Luego en 1986 se firma la Acta Única Europea buscando un espacio libre sin fronteras interiores. 97 En 1992 se firma el Tratado de la Unión Europea en Maastricht (Se pasa de una unión económica a una unión política) y después se firma en 1997 el tratado de Amsterdam, intentando afianzar el proceso de unificación monetaria y de coordinación de políticas en el ámbito interno. 98 Para ampliar este tema y los demás aspectos sobre Unión Europea ver Pérez - Bustamante, Rogelio. (1997). “Historia de la Unión Europea”. 94
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Un ejemplo de atractor puntual (atrae el comportamiento de un sistema hacia un punto determinado) es la posibilidad de convertibilidad99 de la moneda que rigió en Argentina y, que atraía hacia ella los movimientos del sistema económico e inclusive social, ya que se sabía cuál debía ser la posición en la que debería estar ese elemento (cotización uno a uno del peso argentino con la moneda americana). No obstante, esto era así, porque se concebía el sistema monetario como cerrado y mecánico, por lo que las variables económicas y monetarias debían funcionar de acuerdo a ello, situación que requería de constantes esfuerzos por parte del país (ajustes permanentes de las variables fiscales), caso contrario podía saltar el atractor puntual (convertibilidad)100. Cabe aclarar que si bien este atractor era de carácter artificial, pues estaba conformado a partir de una norma jurídica, existía detrás una historia social y económica (períodos de hiperinflación) que generaban la verdadera fuerza de atracción del mismo. En el caso del atractor de ciclo límite (el comportamiento del sistema gira en torno a un punto o región) se presenta cuando las variables apenas muestran movilidad y las reglas del sistema causan una determinada trayectoria que se repite periódicamente (Serra, 2000: 81). Un ciclo limitante sería lo que vulgarmente se conoce como círculo vicioso, pudiéndose ejemplificar con la denominada “Trampa de la Pobreza” recogida en el modelo económico de Richard Nelson101.
99 Desde abril del año 1991 rige en Argentina la ley (23928) de convertibilidad de la moneda por su equivalente en dólares estadounidenses. El sistema monetario vigente a través de su Banco Central funciona como una cuasi caja de conversión. (Currency Board). Para ampliación de este tema ver Rodríguez Prada, Gonzalo. “La macroeconomía de los mercados emergentes”. (1996). 100 A finales del año 2001 la crisis política, económica y financiera del país llevó que a principios del año 2002 se saliera de la convertibilidad para pasar a un sistema de tipo de cambio flotante. Indudablemente, al no poder mantenerse un permanente ajuste de las variables fiscales, dado el alto nivel de endeudamiento del país y la imposibilidad de seguir presionado sobre el sector privado, llevó a que el atractor convertibilidad saltará y pusiera al sistema ante un nuevo nivel de complejidad, percibiéndose en aquel momento signos de desintegración social e institucional muy importantes. 101 Para ampliar sobre este modelo consultar el artículo de Richard Nelson “A Theory of the Low - Level Equilibrium Trap in Underdeveloped Economics” ; “Apuntes de crecimiento Económico” de Xavier Sala-i-Martin. Pág. 40 e “Introducción a la Política económica”. Cuadrado Roura, Juan R. (Coord.). (1995). Pág. 322 a 324.
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A través del modelo de Nelson, se describe el ciclo limitante por el que aquellos países que poseen un volumen de capital inicial muy reducido, combinado con una relación muy elevada entre tasa de fertilidad y mortalidad, dependiendo ésta del nivel de ingreso; si experimentan un aumento de la renta que implique un aumento de la población antes de que la acumulación del capital se convierta en inversión, se vuelva a un equilibrio de bajo nivel (pobreza). Según la teoría del caos, se requiere claridad y lograr el grado de libertad necesario en las variables para intentar salir del ciclo limitante (Serra, 2000: 81), pero el cambio en este caso dependerá principalmente de factores externos. Nelson propone para salir de la trampa de la pobreza un aumento de renta y de capital obtenido del extranjero, o sea elementos fundamentalmente externos (Gran empujón o Big Push)102. Los países de este nivel de pobreza, se encuentran entre el denominado estado de equilibrio o estado estacionario103 descrito por Prigogine, en el cual sólo la ayuda externa (energía en forma de ayuda humanitaria y económica) les está permitiendo subsistir, o sea contrarrestar la entropía creciente (desaparición). 2.3.2 - Interpretación de los cambios a nivel micro (organizaciones) Los ejemplos expuestos nos muestran el cambio a nivel macro económico y político, pero en el ámbito organizacional, las distintas instituciones están constantemente adaptándose a los desafíos que la modernidad les coloca enfrente y que viéramos en el primer punto de este capítulo. De acuerdo a la teoría del caos, ante los procesos de cambio las organizaciones actúan atendiendo a un proceso de autorrenovación constante (autopoiesis), según el cual los cambios son realizados con el objeto de mantener y reproducir su identidad104. 102 A este modelo también se lo denomina Big Push (Murphy, Shleifer y Vishny) dado el gran empujón que necesitan estas economías para salir de la trampa. Los cambios internos dependen de este gran empujón. Sala-i-Martin, Xavier. “Apuntes de crecimiento Económico”. Pág. 41. 103 Ver definición en el Capítulo I de este trabajo en la página 17. 104 Para ello, según Bauer Naveira, la organización debe reconocer la importancia de sus propios recursos internos como potencial necesario para su evolución, haciendo uso de la creatividad, innovación y experimentación para desenvolverse y aumentar sus niveles de conocimiento. Bauer Naveira, R. “Caos e complexidade nas organizacöes”. (1998). Pág. 77 a 78.
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Las estructuras autopoiéticas iluminan una importante paradoja: Cada estructura posee una identidad única, una clara delimitación y, no obstante, está inmersa en su medio (Wheatley, 1994: 45). Es decir, un cambio organizacional deberá contemplar el sentido de identidad - los valores, tradiciones, aspiraciones, competencia y cultura -, pero la organización por su parte, no podrá evolucionar a contracorriente del medio ambiente, sino que deberá reconocer que el entorno no es un dominio independiente y que no necesariamente hay que competir con él, dado que los ciudadanos, el mercado y los demás actores sociales son, en realidad, partes del mismo sistema en el que la organización se desenvuelve (Morgan, 1990: 233). Ello implica que la identidad es una relación bidireccional con el entorno, lo que marca, a diferencia de la teoría sistémica tradicional, que la transformación o evolución es el resultado de cambios generados internamente producto de interacciones que configuran su propio futuro, o sea que la organización cambia no “por” el entorno sino “junto” con el entorno (Morgan, 1990: 233) al que también transforma. Sin duda, el proceso autopoiético nos puede ayudar a comprender porqué las organizaciones rechazan determinados proyectos de cambio que son inconsistentes con su identidad, pero también nos permite observar cómo aquellas organizaciones egocéntricas que creen sobrevivir más dependiendo de la estrecha y fija definición de su identidad en vez de evolucionar hacia identidades más fluidas y abiertas al sistema al que pertenecen, puede llevarlas a un callejón sin salida, dónde la pérdida de legitimidad institucional genera un cuestionamiento permanente no sólo por parte del sistema político, sino también ciudadano. Un ejemplo de identidad organizacional de carácter abierto, puede ser representado por la incorporación de la innovación tecnológica en el ámbito público. Una organización pública que se resista a ello basada en una identidad conservadora, se está transformando en una organización egocéntrica que desconoce su interacción con el entorno. Es decir, puede sentar las bases para su propia destrucción o puede 100
crear las condiciones que le permita desarrollarse junto con el entorno. Por ejemplo, si es una Administración Tributaria, la tecnología puede afianzar su identidad en lo que respecta a su creencia en la celeridad de los procedimientos fiscales. Otro aspecto interesante que ha presentado en sus estudios la teoría del caos es su preocupación por las situaciones de inestabilidad dinámica y, su dificultad de control total sobre la misma. Esta preocupación aporta significativos avances en el estudio de situaciones bajo incertidumbre y complejidad, diferenciándose de la posición sistémica tradicional que acentúa su análisis sobre el equilibrio105. Estos desequilibrios son producto de las perturbaciones, pero estas no necesariamente tienen que ser de una magnitud importante, ya que dado el carácter no lineal (producto de la iteración) y la alta sensibilidad a las condiciones iniciales de los sistemas complejos, pequeños cambios pueden tener importantes efectos. La situación resultante a partir de los conceptos descritos en el párrafo anterior, nos lleva a reflexionar sobre la posibilidad de control de los procesos de cambio y con ello las posibilidades de transformación intencional106. En este aspecto, a diferencia de la posición del isomorfismo y, en coincidencia relativa con la teoría institucionalista de March y Olsen, manifiesta la imposibilidad de control total y, sólo se adecúa a la posibilidad de perturbación, es decir, dado el carácter determinístico107 de los sistemas caóticos, podrá concebirse cierto control en el 105 Karen Evans en su análisis del libro “Managing Chaos and Complexity in Government: A New Paradigm for Managing Change, Innovation, and Organizational Renewal” (1994) de L. Douglas Kiel, destaca que el autor reconoce la necesidad de la inestabilidad dinámica limitada para hacer frente a las demandas del entorno, marcando además con ello la diferencia con los teóricos tradicionales de sistemas y su preocupación por la búsqueda del equilibrio. (1996).”Chaos as opportunity: Grounding a positive vision of management and society in the new physics”. 106 En este tema Arellano Gault, hace referencia a que el reto consiste en que los grupos buscan realizar proyectos sobre una realidad que es en esencia conflictiva, no predecible por principio, racional en términos parciales y relativos al espacio - tiempo y a los actores, por lo que tendrá que tenerse en cuenta que es una realidad no controlable como punto de partida. Arellano Gault, D. “Análisis Organizacional: una perspectiva desde la estrategia”. (1997). Pág. 8. 107 Según E. Lorenz, los sistemas son determinísticos, pero impredecibles al menos en el mediano y largo plazo. “La esencia del Caos”. (2000).
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corto plazo, pero en ningún caso será posible a largo plazo. Por ello, aún más relevante que el tipo de intervención intencional de transformación, es tener en cuenta el sistema de relaciones y poder identificar los puntos de apalancamiento o de bifurcación (una crisis institucional, un problema presupuestario, un acontecimiento internacional, un grupo de trabajo motivado, etc.), dado que en ellos el efecto de amplificación puede dar lugar a transformaciones totalmente distintas a una relación proporcional directa de causa - efecto. Lo que se intenta es influir a través de acciones (independientemente de su magnitud) en los puntos claves del modelo de relaciones que definen la organización, en lugar de actuar sobre las causas y efectos. En cualquier caso, con respecto a los procesos de transformación por conmoción radical, la teoría del caos coincide en parte con la corriente institucional en su forma de describir la efectividad de dichos procesos. March y Olsen (1997: 125), manifiestan que la efectividad de una estrategia de conmoción radical depende de la ineficiencia108 de la historia, es decir de la posibilidad de la existencia de múltiples equilibrios: “Cuando los procesos históricos son ineficientes, resulta imaginable el desplazamiento del sistema político de un estado de equilibrio (relativamente) estable a otro completamente distinto” (March y Olsen, 1997: 125). La teoría del caos, no duda de la ineficiencia de la historia de los sistemas complejos, ya que presenta un futuro abierto y con multiplicidad de estados posibles y, por tanto, en el cambio tendrá mucha importancia las instituciones y su trayectoria histórica. Además, también lo tendrán las condiciones sistémicas imperantes (exógenas) y el liderazgo (endógenas) en cuánto a su oportunismo al introducir la reforma. Es decir, como ya lo expresáramos en otra oportunidad, el cambio es producto de una interacción endógena y exógena de carácter simultáneo. 108 March y Olsen definen un proceso histórico eficiente como aquel que se desplaza hacia una solución única, condicionada por las circunstancias ambientales vigentes, de suerte que resulta independiente de la trayectoria histórica. (1993). “El nuevo institucionalismo: factores organizativos de la vida política”. Pág. 9.
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En relación con los aspectos del liderazgo - un elemento sustancial a tener en cuenta para llevar a cabo cualquier proceso de cambio en las organizaciones -, la teoría del caos se desvía del enfoque del liderazgo situacional hacia un liderazgo relacional. En efecto, la teoría de la complejidad enfatiza sobre un mundo organizacional cuya esencia la constituyen las interrelaciones entre las personas, grupos de personas o instituciones (partes), más que éstas consideradas de forma individual. O sea, como dice Margaret Wheatley (Wheatley, 1994: 199): “los gestores comienzan a entender que el trabajo se hace mediante personas como ellos, cada uno con fuertes deseos de reconocimiento y participación… por lo que aparecen multitud de problemas basados en las relaciones, que no pueden ser ignorados”. Efectivamente, las organizaciones han privilegiado tradicionalmente las tareas, quedando las personas en un segundo plano, lo que llevaba a pensar en un liderazgo situacional (cómo la situación podía afectar la elección del estilo), pero si la preeminencia la ponemos en las personas, necesitaríamos un liderazgo relacional, dónde el poder de influencia sólo es posible contemplando el nivel de las relaciones, el grado de conexión y de confianza entre los distintos actores políticos y sociales. De acuerdo a lo expresado en materia de cambios intencionales y su posibilidad de control en el corto plazo e imposibilidad en el largo plazo, nos lleva a un análisis de qué tipos de cambio se pueden identificar en los sistemas dinámicos complejos. Siguiendo a Ralph Stacey (1994:149-169), podemos mencionar tres situaciones o tipologías de cambio. En el primer caso, nos encontramos con los cambios cerrados en los cuales los acontecimientos resultan claramente comprensibles en su forma pasada y exactamente predecibles en su forma futura. Un segundo tipo, son los denominados cambios contenidos, dónde los acontecimientos del pasado son poco nítidos y sólo pueden preverse para el futuro en términos de probabilidad. 103
El último tipo, está dado por los cambios abiertos, dónde no se sabe qué ha causado el cambio, por qué se ha producido éste, ni cuales han sido o serán las consecuencias. Lo cierto es que en los tipos de cambios cerrados y contenidos, pueden establecerse vínculos razonablemente claros de causa y efecto, ya que si bien los pequeños cambios pueden adquirir grandes dimensiones, estos necesitan tiempo, por lo que a corto plazo es posible predecir el futuro. En este caso, el control del cambio intencional puede realizarse por medio de un sistema de planificación y supervisión, atendiendo a estrategias de avance incremental. En cambio, ante situaciones de cambios abiertos los vínculos entre causa y efecto se pierden en el detalle de los acontecimientos, dando lugar a la aparición de círculos de autorefuerzo que generan la amplificación de pequeños cambios. Esta situación característica del largo plazo, genera la imposibilidad de realizar un control sobre los cambios a través de una forma de realimentación negativa (feedback), como en los cambios cerrados o contenidos. Ello nos lleva, al igual que la propuesta de la Dinámica de Sistemas109, a un modelo de realimentación no lineal, en el cual por la inestabilidad limitada110 que presenta, el control del cambio será relativo y sólo podrá llevarse a cabo a través del aprendizaje continuo y la interacción política, lo que implica una perturbación más que un control propiamente dicho.
109 La Dinámica de Sistemas propone los modelos no lineales, dónde no se trata de deducir todas las cadenas de causalidad, sino que se busca detectar los nódulos donde se unen los rizos de realimentación y procura capturar la mayor cantidad posible de rizos importantes en la imagen del sistema (Briggs y Peat, 1989). Por ello, un individuo o una organización pueden influir en la conformación del cambio, pero el proceso siempre es dependiente de patrones o modelos complejos de conectividad recíproca que nunca puede ser prevista o controlada. (Gareth Morgan, 1990). Ante ésta situación, Peter Senge (1998), uno de sus mayores representantes de esta corriente teórica, aboga por el aprendizaje organizacional como fórmula esencial para llevar adelante el cambio. 110 La inestabilidad limitada es una característica de los sistemas dinámicos complejos y nos muestra cómo estos sistemas presentan un comportamiento caótico o desordenado aparente (inestabilidad) dentro de un
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El aprendizaje continuo nos permitirá comprender cuáles son los puntos de apalancamiento que amplifican las medidas de cambio y, la interacción política otorga los niveles de negociación y liderazgo necesarios que hacen coherentes y aceptables dichas medidas. Las estrategias incrementales ante el cambio abierto pierden sentido, ya que las mismas implican actuar sobre categorías existentes (más de lo mismo), mientras lo que se necesita en este caso es redefinir las categorías y la forma de afrontar los problemas (estrategias cuánticas). Ello genera la necesidad de fomentar la capacidad creativa, innovadora y de liderazgo111. Lo anteriormente expuesto sobre la tipología de los cambios pone de manifiesto, que a la hora de llevar a cabo los procesos de modernización de la administración, se deberán identificar que organizaciones o que parte de ellas, se enfrentan a cambios cerrados o contenidos y, cuáles estarán de cara ante situaciones de cambio abiertos, con el objeto de poder establecer que posibilidad y metodología de control sobre las transformaciones intencionales es posible. Además, ésta identificación nos permite no caer atraídos por la tentación isomorfista en sus distintas versiones, en la cual los campos organizacionales funcionan como un estado atractor de carácter periódico y circular112. Es decir, buscar evitar la inercia mimética, coercitiva y normativa que destacan Powell y DiMaggio y, a diferencia de la teoría isomorfista, reconocer y fomentar un papel marco de referencia o patrón de comportamiento coherente y ordenado que está representado por los denominados atractores extraños (límite). Stacey, R. Ralph D. (1994). “Gestión del Caos”. Pág. 69 a 70. 111 Karen Evans en su análisis del libro “Managing Chaos and Complexity in Government: A New Paradigm for Managing Change, Innovation, and Organizational Renewal” (1994) de L. Douglas Kiel, destaca que el autor visualiza el management en las organizaciones públicas orientado hacia un proceso de liberación de la energía creativa individual y de los grupos de trabajo, antes que la dirección y control tradicionales, destacando además que un duro control inhibe el amplio potencial de creatividad que existe en la organización. . (1996).”Chaos as opportunity: Grounding a positive vision of management and society in the new physics”. También, Bauer Naveira nos dice al respecto, que ante un entorno turbulento y cambiante, atributos como la flexibilidad y creatividad adquieren mayor importancia que la mera eficiencia. Bauer Naveira, R. “Caos e complexidade nas organizacöes”. (1998). Pág. 71. 112 Este tipo de atractores se caracteriza porque el comportamiento del sistema orbita alrededor de un punto o región. En este ejemplo el campo organizacional sería el punto o región al cual las organizaciones, ya sea por competencia, el Estado o profesionalización, se sienten atraídas y por ello giran a su alrededor. Serra, Roberto y otros. (2000). “El nuevo juego de los negocios”. Pág. 78.
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más activo por parte de los actores institucionales. Por otro lado, el análisis basado en la tipología de cambios a hacer frente, puede complementar el estudio de March y Olsen - sobre la factibilidad de determinados cambios de acuerdo a las características del sistema político y que da lugar a cuatro tipos de Estados diferenciados113 -, dado que nos brinda la posibilidad de evaluar qué medidas de transformación puede llevar adelante un sistema político cuyas características no responda a un modelo en particular. 2.3.3 - El proceso de autoorganización social y el papel de la democracia La autoorganización social puede ser analizada a través de los conceptos de la teoría del caos, para lo cual es importante, en primera instancia, diferenciarla de otra posición teórica que posee una lógica totalmente distinta. En este aspecto debemos mencionar la diferencia con el enfoque empírico utilizado por aquellas posiciones que abogan por un sistema autoorganizado y espontáneo a partir de la lógica del mercado y que consideran a éste el mecanismo estabilizador del sistema. En ese orden de cosas el crecimiento y la acumulación de riqueza dominan el escenario social, sin contemplar los efectos que de ellos derivan, dónde el Estado pasaría a ser una parte del sistema que cumple el rol de “partner” del mercado. Esta posición en el fondo, al igual que los reduccionistas del siglo XIX, no hace más buscar una ley única que rija la sociedad, en este caso el mercado. En contraposición con la corriente de pensamiento neoliberal, la teoría del caos da lugar a considerar que la autoorganización social, principalmente en los países desarrollados, no surge producto de un atractor puntual o periódico (precio de mercado), sino como producto de un patrón de comportamiento (democracia) ante situaciones que en apariencia son desordenadas (modernidad). Este patrón de comportamiento (atractor extraño) nos muestra una sociedad que si bien se 113 Recordemos que los cuatro tipos de Estados desarrollados por March y Olsen son el Estado de Negociación Corporativo, el Estado Soberano, el estado Institucional y el Estado Supermercado.
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encuentra confundida por un materialismo e individualismo exacerbado, se siente a la vez intensamente atraída por los valores democráticos114 (justicia, igualdad, equidad, libertad, etc.). A pesar de lo expuesto anteriormente, las democracias se encuentran hoy en lo que podríamos llamar un punto de bifurcación; es decir, están ante la posibilidad de paso a un mayor nivel de complejidad en el cual puede profundizarse su crisis relativa - expresada ante todo por la dificultad de trasladar a formas viables de representación política la articulación de intereses diversos (Villoria, 1996: 379) o, a un estadio dónde se promueva la generación de ámbitos de participación y debate interno que permitan definir los valores que la sociedad entienda como prioritario, como así también el reforzamiento de sistemas de responsabilización ante los ciudadanos. La posibilidad de alcanzar este último estado, dependerá en parte de evitar decisiones exclusivamente basadas en un criterio de eficiencia biológica - evolutiva (supervivencia) como el propuesto por la teoría sistémica, sino que por el contrario, será prioritario buscar la coevolución115 a través de hacer participar de manera continua la gran cantidad de actores sociales en las definiciones - que deben retomarse siempre - de la sociedad, reconocer la necesidad de su presencia en los 114 A manera de ejemplo se puede ver el comportamiento de la ciudadanía española. Según encuestas del CIS la forma de gobierno preferida por los españoles es la democracia en forma creciente con los años: en el año ' 85 (69%); ' 88 (72%); ' 92 (73%); 95 (79%); 98 (85%) y ' 99 (86%), así lo declaran los entrevistados. Datos de opinión Nº3 - Estudio 2201 (12/95); Datos de opinión Nº 20 - Estudio 2309 (12/98) y Datos de Opinión Nº 25-Estudio 2387 (03/00). A la hora de valorar su funcionamiento en España, un 64% se declara satisfecho. Datos de opinión Nº 25 - Estudio 2387 (03/00). Por otra parte, los ciudadanos ponen de relieve que palabras como igualdad (93%), tolerancia (89%), democracia (84%) y Pacifismo (81%) despiertan simpatía en la sociedad española, en lugar de rechazo o indiferencia. Datos de Opinión Nº 5 - Estudio 2112 (4/96). En el barómetro de diciembre del 2000, los ciudadanos creen que los jóvenes del siglo XXI van a recibir una herencia positiva en valores tales como: libertad (75 %); solidaridad (67%); igualdad (62%); protección social (58 %) y derechos humanos (65,4%). Estudio 2405 (12/00). Además la preferencia por igualdad social ante la libertad individual ha ido en aumento; en el año '92 (43%); ' 93 (52%) y en el '95 (58%). Series históricas. Datos de opinión Nº 1 (10/95). 115 Según Briggs y Peat, el concepto de coevolución está asociado a la idea de autoorganización, según el cual la evolución no sería producto de la competencia, sino que estaría dado por la cooperación y la dependencia mutua. Se pasaría de esta forma del concepto tradicional de evolución al de coevolución. Briggs, J. y Peat, F.D. (1994) “Espejo y Reflejo: Del Caos al orden”. Pág. 160.
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lugares donde se forman las elecciones que la producen y donde se engendran los elementos de su significado (puntos de bifurcación) (Balandier, 1994: 237), teniendo en cuenta además el carácter irreversible de estos procesos por el nivel de complejidad alcanzados. Sin embargo, la complejidad de este nuevo nivel no acaba aquí, ya que si bien estas proposiciones implican una noción de interés general de igualdad, debate y convivencia a escala interna del Estado, deberán compatibilizarse con la formación de un ámbito de interés general que va más allá de los intereses específicos en los diversos Estados nacionales, como por ejemplo el derivado de la integración europea. En síntesis, la teoría del caos nos describe a la democracia como un estado atractor116 y autoorganizador del sistema político y social, basado en la defensa social de los valores117 democráticos a pesar de las turbulencias actuales, lo que marca una concepción de la democracia como valor moral sustantivo, por lo que, a diferencia de la posición funcionalista de la democracia por parte de Luhmann118, muestra su preeminencia más allá de un aspecto instrumental, ya que lo esencial para la sociedad es su sistema de valores (Bell, 1998: 12). Pero, para que la democracia siga representando un estado atractor, se necesita de decisiones que la
116 Edgar Morín considera que una democracia que supiera restaurar en la práctica de la vida ciudadana su hermoso tríptico “libertad, igualdad y fraternidad”, en el que ésta última suele ser la pariente pobre, olvidada y tomada a broma; una democracia semejante podría ser el “atractor”de fantásticas evoluciones mundiales. (1992) “Coloquio celebrado en Parthenay”. Citado por Sérieyx, H. “El Big Bang de las organizaciones”. (1994). Pág. 229. 117 René Passet, amigo del pensamiento complejo, destaca que en el ámbito político, los “atractores” susceptibles de permitir el paso a un nuevo estado de complejidad que eviten la decadencia del sistema, son los valores que federan, que une, que conducen a escuchar y reconocer a los demás. “La politique et le chaos” en Le Monde Diplomatique. (Diciembre, 1989). Citado por Sérieyx, H. “El Big Bang de las organizaciones”. (1994). Pág. 215. 118 Según la cual la democracia cumple una función instrumental necesaria para el funcionamiento como un todo, descartando que sea un valor en sí mismo que haya de imponerse independientemente de cualquier consideración de índole funcional. Para su ampliación ver la crítica del profesor Fernando Vallespín de la obra de Luhman. Introducción, traducción y edición de Luhmann, N. “Teoría política en el Estado de Bienestar”. Pág. 27.
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redefinan y fortalezcan ante el nivel de complejidad actual, para lo cual el Estado119 no puede ser un actor más del sistema, basado en un proceso autorreferencial egocéntrico (supervivencia), sino que deberá ser el máximo referente y ejemplo, a través de un proceso de relación con la sociedad civil, abierto y fluido con fundamento en la cooperación y participación120 (coevolución), más que en la competencia. 2.3.4 - Revisión crítica. Una revisión crítica de la teoría del caos nos muestra que los términos y conceptos utilizados presentan cierto nivel de dificultad para su entendimiento, dado su carácter complejo derivado del alto grado de abstracción. Ello lleva a un importante proceso de lectura y reflexión para encontrar el sentido de las concepciones. En lo que respecta a su análisis de los procesos de cambio, trata de abarcar una visión de conjunto o global, lo que si bien tiene sus ventajas, también encuentra cierta dificultad para establecer exactamente dónde situar los límites del sistema o subsistema que se analiza. Este hecho, asociado a los inconvenientes que plantea identificar todas las interrelaciones entre las distintas partes del sistema, ya que en los sistemas complejos estas son innumerables, produce cierto desconcierto y ansiedad a la hora de confeccionar y manejar un modelo con estas características. No obstante lo expuesto anteriormente, la teoría del caos aporta una visión de utilidad sobre cómo interactúan las variables exógenas y endógenas en un proceso de cambio, especialmente por el aspecto dinámico del análisis que permite no sólo 119 Según Hervé Sérieyx el papel del Estado es vital para la protección de los excesos del modelo liberal. Debe regularlo insuflándole permanentemente sentido, equidad y moral; es el Estado al que corresponde garantizar la ética de la sociedad liberal. “El Big Bang de las organizaciones”. (1994). Pág. 129. 120 Hervé Sérieyx considera que una democracia refinada en sus prácticas y capaz de convertir a unos ciudadanos - organizados en redes - en actores menos pasivos puede convertirse en el gran “atractor” de la actual desintegración de amplias parcelas del mundo. Para ello, rescata el importante papel de participación de la sociedad civil en la reflexión sobre la evolución de la democracia en lo relativo a sus metodologías y sus instrumentos de acción. “El Big Bang de las organizaciones”. (1994). Pág. 225 a 229.
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describir dicho proceso, sino también por las propuestas que se derivan para llevarlo adelante en un momento histórico dónde la complejidad, incertidumbre y la inestabilidad son moneda corriente. Para finalizar, a manera de resumen se expone un gráfico con el modelo derivado de esta teoría para interpretar y llevar adelante los procesos de cambio: Gráfico Nº 1
La teoría del caos y los procesos de cambio Las transformaciones deben ser coherentes con la identidad e historia de la organización. (Autopoiesis)
Situaciones de Cambio
Organización
Interactúan
Determinística
Cerrados Contenidos
Orientación Temporal
Transformaciones
Corto Plazo Relación causa efecto
Estrategias Incrementales
Tipo de Liderazgo Relacional
Control Planificación Supervisión
Realidad
Entorno
Sistémica
Abiertos
PERTURBACIÓN
Fuente: Desarrollo Propio
Largo Plazo Puntos críticos, apalancamiento o bifurcación
Estrategias Cuánticas
ESTABILIDAD ESTRUCTURAL
Relacional
Aprendizaje e Interactuación Política
AMPLIFICACIÓN
AUTOORGANIZACIÓN
2.4 - El papel del Planteamiento Estratégico en los Procesos de Cambio de las Organizaciones Públicas Hasta aquí hemos venido realizando un análisis de las características que rodean a los procesos de cambio (modernidad) y de las distintas teorías, haciendo especial hincapié en esta última parte en la interpretación por parte de la teoría del caos. Este análisis nos ha permitido contrastar las diferencias y similitudes entre la interpretación de la realidad bajo la teoría del caos y las otras corrientes teóricas. Por otra parte, teniendo en cuenta que el planteamiento estratégico tiene una
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relación capital con la interpretación de la realidad que se efectúe, una forma distinta de concebirla podría afectar a éste significativamente. De acuerdo a lo expresado en el párrafo anterior, el planteamiento estratégico ante los procesos de cambio adquiere importancia en su función de conectar la realidad deseada con la realidad percibida y, luego transformarla en acciones concretas. Lo estudiado hasta el momento muestra la multiplicidad de factores, actores y de variables que intervienen en un proceso de cambio, para lo cual ante un entorno competitivo y de escasez, el planteamiento estratégico permite concentrar los recursos en aquellas áreas de actividad donde se poseen mayores oportunidades de desempeñar de forma efectiva la acción pública. No se puede obviar que dicha efectividad no atiende sólo a criterios económicos, lo que incrementa aún más la complejidad, por lo que habrá que pensar estratégicamente, pero también actuar estratégicamente. Asimismo, es muy importante el papel del pensamiento estratégico como filosofía que profundiza en el concepto de ética pública, factor sumamente importante y que muchas veces es dejado de lado en los procesos de cambio. Esto se manifiesta porque la mejor forma de servir con objetividad a los intereses generales es generar elementos de enlace con la sociedad que ayuden a conocer y entender la multiplicidad de intereses a los que se tiene que dar respuesta desde la acción pública (Bazaga, 1997: 114)121. Por
último,
cabe
destacar
que
la
denominada
modernización
de
las
administraciones públicas llevada a cabo hasta el momento es un ejemplo de estrategia adaptativa, lo que muestra en el fondo una visión sistémica del proceso estratégico. En nuestro caso, la teoría del caos nos pone de cara a una relación dinámica entre el entorno y la organización, buscando una filosofía combinada de 121 “El planteamiento estratégico en el ámbito público”. Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La Nueva Administración Pública”.
111
anticipación y aprendizaje, dónde el Estado y sus organizaciones tomen conciencia de su dimensión e importancia, reconociéndose a sí mismos como actores que influyen en la sucesión de hechos que afectan al comportamiento, definición, implantación e impactos de la acción pública (Beltrán, 1986)122. Es decir, la relevancia del planteamiento estratégico radica en conectar el análisis macro con el análisis y actuación a nivel micro, proporcionando un marco para la administración responsable, puesto que prima la definición de orientaciones y generación de consensos más que el diseño aislado de actuaciones (Bazaga, 1997: 114)123. La descripción de esta conexión es la que intentaremos desarrollar en el próximo capítulo.
“La construcción administrativa de la realidad social”. Bazaga Fernández, Isabel. (1997) “El planteamiento estratégico en el ámbito público”. Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La Nueva Administración Pública”. Pág. 111. 123 “El planteamiento estratégico en el ámbito público”. Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La Nueva Administración Pública”. 122
112
CAPÍTULO 3 El MODELO ESTRATÉGICO Y EL ANÁLISIS DE SUS CONCEPTOS SEGÚN LA TEORÍA DEL CAOS En el primer capítulo se han presentado los conceptos fundamentales de la Teoría del Caos, mientras que en el segundo capítulo, se ha puesto de manifiesto la forma de interpretar la realidad por parte de dicha teoría, quedando planteada la necesidad de entrelazar el análisis macro con el análisis y actuaciones a nivel micro a través del planteamiento estratégico; es decir, conectar la realidad del entorno con la realidad de la organización con el objeto de alcanzar los objetivos propuestos por esta última. 3.1 Planteamiento estratégico y complejidad. Modelo de planteamiento estratégico para las organizaciones públicas A lo largo de este trabajo hemos venido observando cómo la realidad presenta características que indudablemente pueden describirse como complejas. Algunas de ellas que reflejan dicha complejidad son la rapidez con la que se producen los cambios en el entorno y la escasez de los recursos ante las demandas crecientes de los ciudadanos. El Estado y su aparato administrativo se hacen conscientes de la existencia de múltiples actores complejos, con estructuras mentales e ideológicas móviles y no absolutamente racionales, ni lineales (Cabrero, 1991)124. Ello implica la necesidad de dotar de un modelo de planteamiento estratégico a las organizaciones públicas 124 “Retos y perspectivas en la Administración Pública Mexicana. Entre la tradición y el cambio”. Citado por Arellano Gault, D. “Análisis Organizacional: una perspectiva desde la estrategia”. (1997). Pág. 6.
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que les permita desarrollar una forma de actuación pública mucho más dinámica, interrelacionada y cooperativa. Dinámica, porque la velocidad de cambios en el entorno deslegitima una acción pública extemporánea; interrelacionada, porque disminuye tiempos y ahorra recursos y; cooperativa, porque aporta visiones nuevas para resolver los problemas, al tiempo que también se ahorra en recursos. Lo cierto es que el principal problema derivado de la complejidad que presentan las organizaciones públicas, es el alto grado de desviación estratégica que sufre su accionar. Es interesante analizar este aspecto antes de entrar a desarrollar el modelo estratégico, ya que nos puede mostrar el estado de situación del que debería partirse para la implementación del modelo. Para este análisis seguiremos a los autores Johnson, G. y Scholes, K., los cuales ponen de manifiesto que la desviación de la estrategia de las organizaciones se produce cuando ésta va alejándose paulatinamente del comportamiento coherente con las fuerzas del entorno (Johnson y Scholes, 2001: 73). Las desviaciones estratégicas se producen generalmente, porque los directivos suelen intentar minimizar el grado de ambigüedad e incertidumbre, buscando lo que les resulta familiar de acuerdo a un proceso de desarrollo incremental de la estrategia. Si el entorno aumenta su velocidad de cambio, la organización entra en lo que los mencionados autores denominan un estado de flujo, dónde la estrategia no tiene una dirección clara, empeorando su rendimiento125. Por último, llegará un momento en el que tendrá que realizarse una transformación si se quiere evitar que la organización pierda totalmente su legitimidad institucional. En el siguiente gráfico se describe la situación planteada:
125 Desde el punto de vista de la Teoría del Caos, este proceso se produce porque mientras mayor es la desviación entre el entorno y la estrategia, la organización tendrá menos capacidad para importar del entorno la energía e información (legitimación) que necesita para evitar la entropía (desaparición). Bauer Naveira, R. “Caos e complexidade nas organizacöes”. (1998). Pág. 76.
114
Gráfico Nº 2
D E S V IA C IÓ N E S T R A T É G IC A C am a m b io en el en torn o M agn a gn itu d d el C am b io
ío D esv
E str
a tég
ic o
C aam m b io estratégico
T iem p o C am b io In crem en tal
F lu jo
T ra nsform ación, desapa rición o crisis
F u en te: Joh n so n, G . y Scho les, K . (2001).
El problema de la desviación estratégica nos permite resaltar el primer aspecto en que la teoría del caos produce un efecto sobre los conceptos estratégicos. El cambio estratégico incremental deja de tener sentido ante situaciones profundamente complejas y turbulentas, dado que amplía aún más la brecha entre entorno y organización. Allí, adquiere importancia la denominada organización que aprende, la cual es capaz de beneficiarse de la diversidad de conocimientos, experiencias y cualidades de los individuos a través de una cultura que fomenta el mutuo desafío y el cuestionamiento en torno a un objetivo o visión compartida (Johnson y Scholes, 2001: 77). No obstante, si estamos frente a situaciones de cambios cerrados o contenidos, la estrategia incremental resulta pertinente. El problema aquí no es alcanzar el equilibrio entre entorno y organización, a diferencia de cómo lo plantean Johnson y Scholes, sino más bien, lo importante es mantenerse en la zona de inestabilidad limitada126 que le permita a la organización
En este aspecto R. Stacey manifiesta que la inestabilidad limitada es importante porque es la frontera entre la estabilidad e inestabilidad y, es dónde el sistema muestra un comportamiento complejo con modelos de comportamiento impredecibles pero similares, familiares pero irregulares. “Gestión del Caos”. (1994). Pág.53.
126
115
desarrollar la capacidad de identificar ante qué tipo de cambios nos pone la realidad cambiante y, en qué dirección avanzan. Cabe destacar que el proceso de inestabilidad limitada entre entorno y organización a que hacen alusión los teóricos de la complejidad, genera una tensión creativa127 que mantiene viva a la organización, sin que ello implique caer en una brecha inmanejable entre contexto y organización. Esto tiene su lógica en la sencilla razón derivada de la imposibilidad de no poder predecir cuales serán los cambios del entorno en el futuro y, en la importancia de aceptar la ambigüedad e incertidumbre como parte de un desafío a sobrellevar. En este último aspecto, Peter Senge128 destaca: “creo que la reverencia por la incertidumbre es la diferencia entre un visionario creativo y un fanático. Un fanático busca algo que elimine la incertidumbre. La persona creativa reconoce la incertidumbre y dice: Esto es lo que me gustaría que ocurriera. No sé si es posible, pero me gustaría arriesgarme por esto”. La desviación estratégica en el ámbito público puede ser ejemplificada a través del caso del tratamiento tradicional de la inmigración en determinados países129. Las estrategias ante el fenómeno inmigratorio han sido orientadas a responder con medidas tradicionales en la forma que siempre se han hecho. Se intenta controlar la situación dentro del paradigma existente; en este caso considerando que la inmigración tiene efectos negativos sobre la sociedad receptora. Esto lleva a establecer estrategias de endurecimiento en las medidas de ingreso al país o, la persecución de las personas sin permiso legal dentro del territorio nacional.
127 Peter Senge, define la tensión creativa como una fuente de energía producto de la brecha entre la realidad y la visión de la organización, que lleva a esta a realizar actos para que la realidad se acerque a la visión. “La Quinta Disciplina”. (1998). Pág. 192-199. 128 Citado por Briggs, J. y Peat, F.D. en su libro Espejo y Reflejo: del caos al orden”. (1994). Pág. 200. 129 Los países desarrollados tradicionalmente han mantenido medidas restrictivas a la inmigración.
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Las estrategias mencionadas, si bien puede tener efectos en el corto plazo, cada vez pierden más efectividad, tanto en lo que respecta a sus efectos inmediatos, como a su continuidad en el tiempo. Ello lleva a pasar en forma alternativa, de medidas drásticas a medidas suaves, lo que genera poca credibilidad en la acción del gobierno130. Lo cierto es que no se vislumbra una solución al problema, sino por el contrario, se tiende a agravar mostrando un alto grado de desviación estratégica. Lo que sí está claro, es que nos encontramos ante una situación de cambio abierto, dónde las estrategias incrementales no surten efectos, lo que implica revisar el viejo paradigma con el objeto de buscar nuevas formas de tratamiento del problema; ampliar más allá del ámbito nacional el estudio del mismo y, por último, dar participación en el tema a los distintos actores implicados. Lo expuesto hasta aquí nos lleva a reflexionar acerca de la evolución de las estrategias con relación a los cambios en el entorno. Los teóricos del caos ponen de relieve que ante la complejidad, los planteamientos tradicionales de la dirección estratégica no son válidos, afectando especialmente a los conceptos de planificación. Sanders (1998: 138), habla de un nuevo paradigma de la planificación; el cual según la nueva ciencia se debería centrar en tres componentes importantes: el pensamiento estratégico; el desarrollo estratégico y el reparto de recursos, los cuales deben guiar el plan de acción y la implementación. Entre estos tres el más importante sería el primero de ellos, dado que orienta a los otros dos, pero también el más difícil de lograr. Por consiguiente, el propósito del pensamiento estratégico en el nuevo paradigma de la planificación es ayudar a dotar de identidad a la organización, además de responder e influenciar los cambios en este contexto131. 130 En el caso español, según Jorge De Esteban desde que se aprobó la Constitución ya han pasado tres leyes de extranjería, incluida la actual. Además, manifiesta que existe una carencia de análisis válido de este problema que puede convertirse en el más grave del futuro español. (2001) “De la emigración a la inmigración”. 131 Arellano Gault, en coincidencia con esta observación, concibe la idea de estrategia como una forma de pensamiento que busca establecer la direccionalidad como decisión influyente sobre el contexto, dónde planear, predecir, crear espacios, buscar control, no son la base del análisis y la acción. Es decir, son instrumentos parciales que incrementan cualitativamente la capacidad de entender una realidad
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Por otra parte, también es importante destacar el papel que juega el gestor público en este ambiente de complejidad y su responsabilidad para manejar las distintas desviaciones estratégicas que se producen en su organización, utilizando el pensamiento estratégico como guía de la planificación y no al revés. En este contexto, se hace necesario que el gestor público pueda entretejer una red consistente de acuerdos entre autoridades, funcionarios públicos y otros, intentando integrar todo lo relativo a la resolución de problemas políticos, administrativos y sociales, con el objeto de que esta integración aumente la probabilidad de que las energías sociales y del sector público se dirijan hacia actividades que creen realmente valor para sus beneficiarios directos y para la sociedad en su conjunto (Barzelay y O' Kean, 1992: 68). El gestor público para llevar adelante esa función de intentar mejorar el ajuste entre los fines de la sociedad definidos de forma colectiva y las actividades funcionales del sector público, necesita hacer uso del “conocimiento ordinario”132 sobre la administración que ha adquirido a través de la experiencia. Es decir, lo que Barzelay y O´Kean (1992: 73-74) denominan “Know How” de los gerentes públicos, como son por ejemplo: la capacidad de interpretación política; la capacidad de diseñar un servicio; la capacidad de diseñar y dirigir una organización de forma que pueda elaborar los servicios previstos y, por último, la capacidad de negociación para crear capacidad operativa a través de relaciones productivas y dar forma a los mandatos de acción organizativa. No obstante, los teóricos de la complejidad resaltan que el gestor público debe tener la capacidad de cuestionar permanentemente su forma de hacer las cosas, dado que ante situaciones de cambio abiertas es necesario redefinir las categorías estratégicas tradicionales. cambiante, pero no son la estrategia en sí. Arellano Gault, D. “Análisis Organizacional: una perspectiva desde la estrategia”. (1997). Pág. 8 a 10. 132 Barzelay y O´Kean ponen de manifiesto que el conocimiento ordinario, base de la gestión pública estratégica, encuentra resistencia en su incorporación a las organizaciones públicas, dado que existe una reducida valoración del mismo, priorizándose el conocimiento científico y teórico, por lo que el discurso legalista y científico frena la introducción del discurso de la gestión pública estratégica como una forma válida de conocimiento aplicable en el sector público. Barzelay, M. y O´Kean, J.M. (1992). “Gestión Pública Estratégica: conceptos, análisis y experiencias. El caso IPIA”. Pág. 68 - 74.
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A continuación, a partir del modelo desarrollado por Serra (2000, 160), se expone un modelo estratégico de la organización que nos permita observar las implicaciones de la teoría del caos sobre los temas estratégicos y, cómo ésta propone conectar el análisis macro con el análisis y actuación en el ámbito organizacional en un contexto complejo como el actual: 3.2. Modelos Mentales políticos y de los directivos públicos Gráfico Nº 3
M o d e lo E s t r a t é g ic o Á m b it o P o lít ic o
A d m in is t r a c i ó n P ú b lic a M o d e lo s M e n t a le s d ir e c t iv o s p ú b lic o s
R E F L E X IÓ N Y A P R E D IZ A JE
M o d e lo s M e n t a le s p o lít ic o s
M ARCO E S T R A T É G IC O • M is ió n
D IN Á M IC A O P E R A T IV A
• V is ió n
L ID E R A Z G O
Z ona de in t e r a c t u a c ió n p o lít ic a
• P o s ic io n a m ie n t o • E s t r a t e g ia
P O L ÍT IC A S E ST R U C TU R A / CULTURA
F u e n te : A d a p ta d o d e S e r r a , R . y o t r o s .( 2 0 0 0 ) .
Los modelos mentales son un aspecto importante que los teóricos de la complejidad resaltan a la hora de concebir o estudiar el modelo estratégico de una organización, ya que consideran que éstos condicionan la formación del marco estratégico, el proceso de aprendizaje y el liderazgo. Según Stacey (1994: 107), la forma en que todos nosotros llevamos a cabo nuestras actividades de pensamiento y aprendizaje está determinada por algún modelo o programa mental que hemos adquirido sobre cómo pensar y aprender. 119
Con respecto al tema estratégico, a diferencia de las corrientes tradicionales de pensamiento estratégico, la perspectiva de los sistemas dinámicos se aparta del intento de aplicar modelos prescriptivos generales a muchas situaciones específicas, para centrarse en el desarrollo de nuevos modelos mentales con los que diseñar acciones para cada nueva situación estratégica (Stacey, 1994: 118). Por otra parte, en relación con el proceso de aprendizaje, los conceptos de modelos mentales se alejan de la percepción del aprendizaje organizativo como un proceso simple relacionado con los resultados, para centrarse en un proceso complejo en el que constantemente se cuestiona la forma de aprendizaje (Stacey, 1994: 118). Por último, en relación con el liderazgo, la teoría de complejidad rescata un modelo mental que se aparta del experto o visionario, centrándose en la importancia relacional del liderazgo con énfasis en la dinámica de equipo y los comportamientos de aprendizaje de los directivos en grupo. Los aspectos destacados anteriormente nos llevan a reflexionar a continuación, sobre la importancia de tener en cuenta las particularidades que pueden revestir los modelos mentales políticos y administrativos. La esencia de estas singularidades, se deriva fundamentalmente de las distorsiones y reminiscencia de la vieja discusión sobre la separación entre política y administración. A partir de ella, podemos encontrar modelos mentales políticos y administrativos que pueden responder a las siguientes características133:
133 Los cuatro primeros modelos están basados en lo desarrollado por Aberbach, J.; Putnam, R. y Rockman, B. y otros. (1981). “Bureaucrats and Politicians in Western Democracies”. Citado por Olmeda . “Ciencia de la Administración. Teoría de la Organización y Gestión Pública”. Vol. I. Pág. 153. Los modelos V y VI, son desarrollados a partir de las propuestas de los autores citados como teóricos de dichos modelos.
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Modelo Mental I (separación política/administración): concibe una separación notable entre política y administración. Los políticos hacen política y adoptan las decisiones. Los burócratas, los altos funcionarios, administran, ejecutan y las implantan. Época: desde mediados del siglo XIX. Teóricos: Woodrow Wilson y Max Weber. Modelo Mental II (intereses / hechos): Los políticos y burócratas participan en la elaboración de políticas públicas pero sus contribuciones son distintas. Los políticos operan con intereses y valores, brindan sensibilidad política y responsabilidad. Los burócratas trabajan con hechos y conocimiento, proporcionan un conocimiento técnico presuntamente neutral. Época: primera mitad de siglo XX. Teóricos: Karl Manheim, Firtz Morstein Marz, Herbert Simon. Modelo Mental III (energía /equilibrio): Los políticos y burócratas participan y a ambos concierne la política. Los políticos articulan intereses amplios y difusos de individuos desorganizados. Son apasionados, partidistas, idealistas, incluso ideológicos. Buscan publicidad, impulsan cuestiones innovadoras y vigorizan el sistema. Los burócratas median con los intereses estrechos y muy definidos de clientelas organizadas. Son prudentes, moderados, prácticos y pragmáticos. Prefieren el trabajo en la sombra, gestionan ajustes incrementales y proporcionan equilibrio a las políticas. Época: últimos años. Teóricos: Richard Rose, Renate Mayntz, Fritz Scharpf, Samuel Huntington. Modelo Mental IV (híbrido puro): Se refleja la convergencia a través de la “politización” de los burócratas y “burocratización” de los políticos debido a la circulación vertical - burócratas que ascienden a los niveles políticos y, posteriormente regresan a las Administraciones Públicas - y horizontal - políticos ajenos a los cauces administrativos ocupan cargos de confianza que después pueden servirles para consolidar posiciones administrativas -. Época: actualidad.
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Teóricos: Joel Aberbach, Robert Putnam, Bert Rockman, Mattei Dogan, Ezra Suleiman. Modelo Mental V (política/estrategia/valor público): Los políticos y directivos públicos son conscientes del papel preeminente de la política cuando hay que definir lo que debe producir el sector público, por lo que la política continúa siendo el auténtico árbitro del valor público, pero también se es consciente de la importancia del planteamiento estratégico para alcanzarlo. En la política y a través de la política, los directivos pueden descubrir y encontrar la forma de moldear los mandatos para la acción. Para ello, los gestores públicos piensan y gestionan estratégicamente, orientándose a crear valor teniendo en cuenta tres dimensiones: hacia fuera, hacia el valor de la producción organizativa; hacia arriba, hacia la definición política del valor, y hacia abajo y hacia dentro, o sea, hacia la actuación organizativa actual134. Por su parte, los políticos asumen que para crear el valor público, deben interactuar con los gestores públicos, no únicamente en relación con los propósitos establecidos en los mandatos de éstos, sino a través de un diálogo continuo e interactivo. Deben además, implicarse con los directivos públicos en un proceso deliberativo para mejorar por parte de aquellos la interpretación de lo que el sistema político considera valioso. Época: actualidad. Teóricos: Mark Moore, Rafael Bañon. Modelo VI (holístico/circular/dinámico): este modelo mental contempla al anterior, pero con una visión permanentemente enfocada al futuro, teniendo en
134 Villoria reflexiona sobre el nuevo papel de la burocracia, destacando que mientras subsista la capacidad de decisión del funcionario, subsistirá el dilema ético para el funcionario en general y para los burócratas en particular, por lo que sus decisiones podrán fundarse en valores que tiendan a materializar el interés general o a acrecentar su poder y privilegios. Enfatiza además, que su opción no está predefinida ni es meramente técnica, lo que conlleva la necesidad de desarrollar nuevos sistemas de control de las burocracias y una mayor sensibilidad ética en las mismas. Villoria, Manuel. (1996). “La Modernización de la Administración como instrumento al servicio de la Democracia”. Pág. 283 - 288.
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cuenta los conceptos de los teóricos de la complejidad en relación con la idea de pensamiento dinámico y circular, basado principalmente en la búsqueda de relaciones no lineales. Implica pensar cómo una decisión de hoy nos va a afectar en el futuro e implica también entender que una decisión sobre una variable va a afectar a otras variables en algún momento del tiempo. Los políticos y administradores tomarán decisiones críticas basadas en la comprensión compartida de interrelaciones y patrones de cambio. La nueva lógica de pensamiento de este modelo parte de la definición en forma conjunta entre políticos y directivos públicos de la misión, visión y posicionamiento. La visión de la organización deja de ser autorreflexiva, es decir; pensar que el mundo gira alrededor de ella, para convertirse en extrovertida, o sea, considerarse parte activa y responsable dentro de la sociedad. En lugar de cuidar el pasado, se busca conquistar el futuro. También, la actitud frente al cambio es diferente, ya que éste deja de percibirse como un problema y una actitud de rechazo, para pasar a verlo en función de oportunidades. Por otra parte, en lugar de una comunicación vertical, se busca la interacción comunicacional en todos los sentidos. En cuanto a los errores, éstos dejan de castigarse para pasar a aceptar la posibilidad de cometerlos buscando capitalizarlos como conocimiento. Por último, este modelo mental considera que los bienes principales de la organización dejan de ser los recursos, pasando a constituirse en principales bienes, el ciudadano en toda su dimensión y las interrelaciones con los distintos actores sociales. En este último aspecto, reviste especial importancia la forma de relacionarse con éstos, dado que adquiere relevancia la relación a partir de valores personales y organizacionales consensuados, con especial atención en los aspectos éticos de la misma. Época: modelo mental para los nuevos entornos. Teóricos: Serra, R.; Stacey, R.; Kiel, L. Douglas; Overman, E. Sam; Wheatley, M.
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Los modelos mentales que posean tanto políticos como directivos públicos indudablemente condicionarán la forma de concebir el marco estratégico de la organización, presentando una relación inversa entre el nivel de orientación estratégica y su grado de separación entre política y administración, situación que la podemos representar gráficamente de la siguiente forma: Gráfico Nº 4
M o d e lo s M e n ta le s O r ie n t a c ió n E s tr a té g ic a
MM 6
F u e n t e : D e s a r r o llo P r o p io
MM 5
MM 4
MM 3
MM 2
MM 1
G r a d o d e S e p a r a c ió n e n tr e p o lític a /a d m in is tr a c ió n
Como puede observarse, a mayor grado de separación entre política y administración, menos orientación estratégica tenemos. Esta situación genera problemas para concebir y mantener una coherencia dentro del marco estratégico, como así también en el proceso de aprendizaje y liderazgo de la organización por la relación de retroalimentación que existe. Esto ocurre fundamentalmente, por la presencia de los denominados arquetipos135 o prejuicios que incluyen los modelos mentales impregnados de una separación entre política y administración136. 135 Peter Senge en su libro “La Quinta Disciplina” hace hincapié en la importancia de tener en cuenta la existencia de arquetipos a los que conceptualiza como patrones estructurales recurrentes que se presentan en la forma de pensar de las personas. (Pág. 122 -125). Luego, en su libro “La Quinta Disciplina en la Práctica” profundiza el concepto y propone algunas forma de trabajar con los arquetipos con el objeto de
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James Garnett137 señala lo siguiente con respecto a los arquetipos: “Los gestores profesionales observan a los políticos como inexpertos y aficionados…, mientras que estos últimos, a menudo, piensan que los gestores profesionales son unos incompetentes, impermeables a sus deseos y prioridades e incluso a las de los ciudadanos. Esta falta de confianza puede minar la cooperación entre los directivos políticos o de libre designación y los gestores de carrera” (Garnett, 1997: 275276)138. Por ejemplo, muchos proyectos de reforma de la administración, tienen como punto de partida la idea de que los funcionarios son ineficientes, lo que genera una resistencia feroz que da por tierra los proyectos modernizadores. Los prejuicios pueden ocurrir en cualquier nivel de la administración, como por ejemplo el caso citado por Garnett (1997: 276)139, haciendo alusión al Presidente de los EEUU, Richard Nixon. Este presidente proponía la reforma de la CIA porque consideraba que era una burocracia compacta con el cerebro paralizado por la existencia de un personal que provenía de la Universidad de Georgetown y de la Ivy League. En el fondo, destaca Garnett, Nixon dejaba entrever un prejuicio producto de la postura que estas instituciones mantuvieron en contra de la participación estadounidense en la guerra de Vietnam. Además, poseía cietos
mejorar los modelos mentales. Pág. 126 - 200. Este autor destaca cinco arquetipos principales: Soluciones contraproducentes; límites del crecimiento; desplazamiento de la carga; tragedia del terreno común y adversarios accidentales. Por otro lado, Gareth Morgan en su libro “Imágenes de la Organización”, citando a C. Jung, nos define los arquetipos como las estructuras de pensamiento y experiencia, quizá encarnados en estructuras mentales o experiencia heredada, que nos llevan a modelar el entendimiento de nuestro mundo según un patrón. Pág. 212. Este autor resalta tres trampas favoritas de pensamiento: Atrapados por el éxito; por la pereza organizacional y por procesos de grupo. 136 A partir de la clasificación de arquetipos realizada por Senge, podríamos decir que el modelo mental de separación entre política y administración, podría encuadrarse dentro del arquetipo denominado “adversarios accidentales”. Este arquetipo explica como se crea oposición entre grupos que deberían y desean colaborar. A partir de las características de los modelos mentales más orientados hacia dicha separación, se genera una dinámica que cada vez más ahonda esta división en lugar de permitir erradicarla. 137 James Garnett, pone de relieve que los prejuicios inhiben o impiden la capacidad para valorar acertadamente a las personas, las ideas, las propuestas, etc. Garnett, J. L. (1997). “Barreras a la comunicación gubernamental efectiva”. Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La Nueva Administración Pública”. Pág. 275. 138 “Barreras a la comunicación gubernamental efectiva”. Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La Nueva Administración Pública”. 139 “Barreras a la comunicación gubernamental efectiva”. Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La Nueva Administración Pública”.
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grados de resentimiento al no poseer las credenciales académicas y las buenas conexiones que los graduados de la Ivy League tenían. Por su parte, los gestores públicos presentan una gran variedad de arquetipos o prejuicios, los cuales en muchos casos provienen de su alto grado de especialización. Esta situación los lleva muchas veces a creer que su forma de hacer las cosas es la única válida y viable no sólo en el presente, sino de cara al futuro. En este tema, Peter Senge (1998b: 246) destaca que los expertos son muy proclives a tener problemas con los modelos mentales. Cita el ejemplo de los educadores, entre los cuales existe la difundida creencia de que los padres no saben mucho sobre las necesidades de su hijo; en consecuencia, muchos proyectos de reforma escolar se topan con la resistencia de los padres. Los aspectos remarcados y caracterizados además por los ejemplos expuestos, permiten deducir las dificultades, pero también la importancia del desarrollo del marco estratégico de la organización, el proceso de aprendizaje y, el afianzamiento de un liderazgo político y administrativo compartidos. 3.3 Marco estratégico de la organización Este tema es de suma importancia, porque allí es dónde encontramos lo que podríamos llamar el pensamiento estratégico en su sentido puro y estricto, por lo que nos interesa de sobre manera ya que es en él dónde este capítulo intenta centrarse, especialmente a la hora de observar en qué medida los conceptos de la teoría del caos afectan a los conceptos del planteamiento estratégico. El marco estratégico como puede observarse está constituido por la misión, visión, posicionamiento y la estrategia. Estos cuatro elementos han tenido una evolución a lo largo del tiempo, asociándose tradicionalmente su concepción con la idea de planificación estratégica. Es aquí, dónde las corrientes actuales de pensamiento y, 126
especialmente los teóricos del caos ponen énfasis para diferenciarse. Su idea fundamental es que la complejidad actual hace inviable el paradigma de la planificación o, en todo caso, éste debe cambiar y subordinarse al pensamiento estratégico. Por ello, a continuación desarrollaremos el análisis de estos cuatro elementos que componen el marco estratégico de acuerdo al modelo que presentamos oportunamente. En primera instancia, debemos resaltar la importancia de la Misión en las organizaciones públicas, dado que esta refleja la concepción de la integridad de los individuos, la ética y el papel que la organización juega en la sociedad (Serra, 2000: 161). En la misión, se debe reflejar la idea de actividad de servicio público [Bauzá Martorell, 1999: 85] orientado a la búsqueda del interés general, por lo que es importante en su definición la participación del sistema político y los directivos públicos, los cuales a su vez, deberán tener en cuenta los intereses de los diferentes actores críticos [Bryson, 1988: 14]. En el caso de las organizaciones públicas, la misión puede ser un elemento importante para dejar en claro la diferencia esencial entre una organización pública y una privada. La declaración de la misión aporta el marco general dentro del cual la organización debería operar, lo que no implica poder hacer cualquier cosa, sino por el contrario, deja en forma muy clara un mandato de acción que refleja la búsqueda del interés general como aspecto prioritario. Según Bryson (1988: 12), la misión (mission statement) provee la razón de ser de la organización y la justificación social de su existencia. A partir del mandato de acción se desarrolla la visión, que intenta infundir forma y rumbo al futuro de la organización, guiándola en la fijación de metas que sirvan de impulso para la obtención de sus objetivos finales (Serra, 2000: 163), pero dentro 127
del marco establecido por la misión. Según los teóricos del caos, la gestión centrada en los valores nucleares, a diferencia de direcciones más clásicas como la dirección por instrucciones o la dirección por objetivos, permite dar lugar a fenómenos de autoorganización espontánea dentro de la organización (Navarro Cid, 1999: 142), dado que ofrece el marco referencial para intentar crear el futuro deseado. En segunda instancia, el concepto a analizar es el de Visión. De acuerdo a los teóricos del caos, ésta es considerada como un atractor extraño, es decir; un patrón integrado de comportamiento que genera una fuerza de atracción hacia la cual confluye el accionar de la organización. Para ello, es importante que la misma se encuentre definida. Esta definición que es producto de la relación con el posicionamiento que la organización quiera tener, dado que definir la visión significa conocer claramente el lugar que la organización quiere ocupar en la mente de los actores críticos. También es importante resaltar, que la misión como marco de referencia para la concepción de la visión, potencia el poder de atracción a que hacen referencia los teóricos de la complejidad. Otra variable relevante para este análisis, es la existencia de otros atractores140 que pueden intentar desviar o no, esta necesidad de definición. En el primer caso, puede citarse el ejemplo generado por la actitud acomodaticia que propugna la inutilidad del esfuerzo porque es casi imposible lograr la visión. Esta situación, puede subyacer determinados procesos de trabajo, actitudes de personas, objetivos desmedidos, presiones de grupos de interés, etc. No obstante, pueden existir atractores que constituyen un factor positivo dentro de la organización, dado que subyacen actitudes, procesos de trabajos, etc., que están orientados por la visión, 140 Douglas Kiel, a partir de la investigación realizada en una división de comunicaciones del gobierno del Estado de Oklahoma - cuya misión era proveer el servicio de telecomunicaciones, instalación y mantenimiento de los equipos de todas las agencias del Estado -, pudo detectar en la actividad laboral la existencia de atractores tales como la curva de aprendizaje; procesos de trabajos de tipo tayloriano y la legislación y el ciclo presupuestario. (1993). “Nonlinear dynamical analysis: Assessing systems concepts in”.
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reflejándose en el orden aparente que vislumbra la organización en general o actividades en particular (autoorganización). El concepto de visión como estado atractor más importante, junto con la misión organizacional, nos lleva a reflexionar sobre la importancia de dejar de lado a las personas como centro de atracción organizacional. En caso contrario, la institución estará condicionada por la vulnerabilidad a las vivisitudes, tanto internas como externas, que siempre sufren las personas que están al frente de la organización. Por otra parte, el tener enfocada la visión quita presión al directivo público, dado que existe un horizonte en el camino a largo plazo, por lo que las situaciones diarias son vistas como coyunturales y no, como decisivas. No obstante, la función de guía y luz en el horizonte que brinda la visión, ésta debe tener la capacidad de responder y adaptarse a los cambios que se le presentan a la organización. Es decir, debe poseer cierto grado de flexibilidad, lo cual la diferencia de la misión que refleja estabilidad, ya que los elementos de esta última corresponden a los valores intrínsecos de la organización. En cambio, la visión se enfrenta a distintos factores, tales como el sistema político, la sociedad civil y el factor institucional que hacen dinámica su concepción, de los cuales debe intentar captar su evolución ya que en caso contrario se producirá un desajuste, que de mantenerse en el tiempo, llevará a la organización a perder la legitimidad que avala su funcionamiento. Asimismo, como señala Villoria, el carácter más abstracto que como referencia representa la visión, genera la posibilidad de adaptaciones en su interpretación más flexibles que las que surgen de la misión, circunstancia que permitiría dotarla de una relativa estabilidad aunque no-inmutabilidad. Por lo expuesto y, con respecto al sistema político y su relación dinámica con la visión, la organización deberá analizar el entorno autorizador para captar posibles 129
cambios en las aspiraciones políticas colectivas que guían sus operaciones; mientras que, con relación a la sociedad civil, deberá captar posibles problemas y necesidades emergentes que la organización pueda solucionar y; por último, el análisis del aspecto institucional dará lugar a nuevos programas o tecnologías que puedan utilizarse para mejorar sus operaciones. Un ejemplo adicional de cómo opera la interacción en forma dinámica de la visión con los factores mencionados, es el caso de la comunidad de Jackson, Minnesota, en los Estados Unidos, presentado por Robert Agranoff (1997: 148)141 en su análisis sobre gestión gubernamental. En dicha comunidad formularon una visión que identificaba claramente el tipo de comunidad que querían ser, planteando el crecimiento industrial y comercial que necesitaba la ciudad. Asimismo, a raíz del proceso surgieron una serie de temas estratégicos de desarrollo local, tales como la necesidad de aumentar y mejorar las oportunidades educativas; ciertos tipos de formación profesional; la necesidad de un centro cívico, y las necesidades de desarrollo cultural, como programas de arte y un teatro para la comunidad. El proceso y visión estratégicos permitieron que la comunidad negociase desde una postura de fuerza a la hora de solicitar ayuda estatal. Sabían lo que querían conseguir. La adecuación de la visión a la evolución de los factores mencionados, está en consonancia con el concepto que concibe a la misma como la “expresión dinámica más profunda del futuro que queremos crear juntos” (Serra, 2000: 163). Esta conceptualización, es otro aspecto que los teóricos de la complejidad contraponen a la teoría tradicional, dado que esta última concibe a la visión como algo estático en el tiempo y no modificable. Según Stacey (1994: 139), la visión en su forma de aspiración obsesivamente compartida o, la visión como forma futura inmutable, son altamente perjudiciales 141 “Las relaciones y la gestión intergubernamentales”. Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La Nueva Administración Pública”.
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para la organización, ya que nos llevaría a poner orden donde no es orden lo que se necesita. Nos lleva a pensar en términos de adaptación, no de creación. También Pascale (2000a: 60), otro teórico del caos, insiste sobre los perjuicios de considerar a la visión en forma estática, dado que ésta se puede convertir en un arma de doble filo, porque las organizaciones se ven arrastradas de forma inherente hacia lo que parece un oasis de estabilidad y equilibrio y, cuánto más se acercan a ese destino, menos probable será que sepa adaptarse cuando el cambio sea necesario. Desde la perspectiva de los sistemas dinámicos, la visión se concibe como producto del aprendizaje, cuestionamiento, aspiraciones, ambigüedad y tensión creativa, como manera de reflejar el futuro de la organización de acuerdo a su deseo de posicionamiento en la mente de los actores críticos. Para concluir el análisis sobre misión y visión organizacional, podemos decir coincidiendo con Villoria (1996: 264), que se obtendrán indudables beneficios siempre que responda al consenso obtenido con los agentes críticos o, al menos, con la mayoría de ellos, pues otorga una moralidad de referencia a las acciones así como unos límites expresos de conducta permitida, lo cual auxilia al empleado público a desarrollar una conducta ética en su trabajo al marcarle pautas de moralidad externa a las que conectar sus reglas de moralidad interna en adecuado equilibrio (Cooper, 1982)142. A continuación, pasaremos a analizar el Posicionamiento de la organización. Como ya lo manifestáramos oportunamente, éste está en estrecha relación con la visión organizacional, dado que permite a ésta su focalización a través de dejar claro cómo quiere posicionarse ante los agentes críticos.
142 “The responsible Administrator, An Approach to Ethics for the Administrative Role”. Citado por Villoria (1996). “La Modernización de la Administración como instrumento al servicio de la Democracia”. Pág. 265.
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Desde el punto de vista conceptual, los teóricos del caos critican el enfoque clásico de posicionamiento por su carácter estático. En su lugar, proponen una concepción dinámica, dónde se deja de lado el posicionamiento sólo en la mente de los “clientes” o beneficiarios directos del producto o servicio, para centrarse en el posicionamiento de los actores críticos. Esta visión de actores múltiples permite encontrar una relación más estrecha entre la sociedad - organizaciones - individuos (Arellano Gault, 1997: 12). Tradicionalmente, la concepción estática del posicionamiento respondía a la estabilidad imperante en el contexto. Un gobierno o una agencia gubernamental, podía posicionarse en la mente de sus ciudadanos y era más difícil que perdiera ese posicionamiento logrado. La época de apogeo del denominado Estado del Bienestar era un reflejo de ello. Pero hoy, la complejidad del entorno hace que existan grandes amenazas de perder el posicionamiento obtenido. La modernidad en toda su dimensión descrita en el capítulo anterior, nos muestra una sociedad inestable en sus demandas y la aparición de nuevos actores sociales que complejizan la percepción del Estado y sus organizaciones. A continuación presentamos una gráfica dónde se intenta reflejar un modelo para el análisis del posicionamiento de las organizaciones públicas: Gráfico Nº 5
E l p o sicio n a m ien to en la s o rg a n iza cio n es p ú b lica s +
POSICIONAMIENTO GARANTISTA
POSICIONAMIENTO PARTICIPATIVO
POSICIONAMIENTO MARGINAL
POSICIONAMIENTO EFICAZ / EFICIENTE
G A R A N T ÍA S
-
-
F L E X IB IL ID A D
+ F u en te : D e sa rr o llo P ro p io
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Para dicho análisis ponemos en combinación, el nivel de flexibilidad con el nivel garantista que los agentes críticos perciben de la organización. Como puede observarse en la gráfica, podemos establecer cuatro modelos de posicionamiento: •
Posicionamiento Marginal: es producto de un bajo nivel de atención garantista y de flexibilidad de la organización. En este caso, la organización se encuentra en una situación crítica, ya que probablemente se la asocie con niveles de corrupción altos y también, con la imagen de unos servicios ineficientes. Podría decirse que su legitimidad tanto institucional como por rendimientos, es muy escasa o prácticamente nula.
•
Posicionamiento Eficaz/Eficiente: en este caso la organización es percibida como orientada prioritariamente a la búsqueda de la eficacia y eficiencia. Esta situación, puede dar lugar a cierta percepción de informalidad en los procedimientos. Otro rasgo característico, es la búsqueda permanente de resultados. Este tipo de posicionamiento, puede ser aconsejable en organizaciones pequeñas y que basen su accionar en el cumplimiento de proyectos determinados. En este caso, la legitimidad es fundamentalmente por rendimientos.
No obstante, es conveniente tener cuidado con este tipo de posicionamiento, dado que si en la organización los elementos informales cobran un peso desmedido en relación con los elementos formales, la misma se fragmenta en intereses políticos y de poder de lo más diverso. El resultado de esto, es menoscabar las garantías que impiden que los entes públicos caigan en un constante e irreparable proceso de deslegitimación y deterioro (Villoria, 1996: 312). En este último aspecto, cabe recordar que una pérdida de legitimidad por rendimientos no puede mantenerse de forma prolongada y, que es difícil ganar 133
legitimidad institucional sólo a base de mejoras en la legitimidad por rendimientos (Bañon y Carrillo, 1997: 74). •
Posicionamiento Garantista: los agentes críticos tienen una percepción de la organización asociada a la actuación normativa de la Administración y a la actividad administrativa centrada en la transposición mecánica de leyes. Estas organizaciones son reconocidas por su alto grado procedimentalista, tanto en lo que respecta a su actividad interna, como a su relación externa. La legitimidad de este tipo de posicionamiento, puede asociarse con la legitimidad institucional.
Este tipo de posicionamiento, puede ser adecuado para aquellas organizaciones que estén relacionadas con aquella parte de la Administración dónde aún son válidos los preceptos de la administración garantista fundada en la lógica liberal. En ellas, la legitimidad institucional que potencia esta forma de posicionarse, adquiere suma relevancia. En organizaciones distintas al caso anterior, el posicionamiento garantista genera un alto grado de rigidez, especialmente cuando tienen que hacer frente a los retos del Estado Social, en el cual la administración adquiere funciones destinadas a la prestación de servicios al individuo y a la distribución de bienes. En esta situación, le legitimidad institucional sola no alcanza, sino que necesita también buscar en forma conjunta la legitimidad por rendimientos. •
Posicionamiento Participativo: La percepción a que da lugar la organización en este caso, es producto de una combinación de niveles altos de garantía y flexibilidad. Indudablemente, podría decirse que este tipo de posicionamiento sería el óptimo para una organización, excepto para los casos particulares comentados en los últimos dos posicionamiento
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descritos. El carácter de la legitimidad en este caso, se manifiesta por una alta combinación de legitimidad institucional y por rendimientos. En esencia este posicionamiento intenta transmitir la posibilidad de participación de los agentes críticos, en virtud de una organización que busca introducir en el proceso de decisiones públicas los intereses colectivos o difusos que emergen de la sociedad, articulándolos a través del debate racional y la lógica discursiva (Sánchez Morón, 1991)143. La posición garantista que transmite la organización, a diferencia del concepto tradicional liberal, se basa en una regulación de los procedimientos de toma de decisiones administrativas, de forma que éstos garanticen un discurso racional, limpio, abierto y en condiciones de igualdad entre todas las partes afectadas por las decisiones (Villoria, 1996: 311). Esto intenta contrarrestar los efectos perversos que la participación puede producir, es decir, evitar el desarrollo del clientelismo y, sobre todo, que las decisiones públicas no sirvan a los intereses generales. Por lo que hace a la flexibilidad, su presencia se refleja en la posibilidad de la organización de poder optar entre soluciones y ponderar varios intereses secundarios - públicos, colectivos o privados - en relación con el interés público primario (Giannini, 1988)144. En este sentido, la búsqueda de eficacia y eficiencia de las organizaciones públicas, debe ser el reflejo no sólo de criterios económicos, sino también sociales. En ello, un planteamiento estratégico compartido por la organización, le permitirá transmitir un mensaje a los agentes críticos de búsqueda de una mayor agilidad de su actuación pública, pero dentro de un claro marco de garantías, dónde los responsables “Participación, neocorporativismo y Administración Económica”. Citado por Villoria, Manuel. (1996). “La Modernización de la Administración como instrumento al servicio de la Democracia”. Pág. 332. 144 “Diritto amministrativo” Citado por Villoria. (1996). “La Modernización de la Administración como instrumento al servicio de la Democracia”. Pág. 324. 143
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administrativos tienen pocas posibilidades de arbitrariedad o corrupción en sus acciones. Con respecto a la legitimidad, la situación de la organización con este tipo de posicionamiento se encuentra en una situación óptima. Existe un consenso social entorno a los valores, los cuales proporcionan una guía normativa de comportamiento a la organización y la imagen de ésta se ajusta a ello. Por otra parte se hace una valoración positiva de los rendimientos de la administración (Bañon y Carrillo, 1997: 72)145. Cada uno de los tipos de posicionamiento expuestos, están originados por las percepciones que los agentes críticos tienen de la organización. Por ello, la organización puede establecer impulsores o drivers de posicionamiento para intentar lograr la posición deseada. Estos impulsores deben ser percibidos por los agentes críticos como representativos de la imagen de la organización y sus servicios; debiéndose mantener en el tiempo y ser fácilmente identificables, para lo cual debe ser un grupo reducido. Éstos dependerán del tipo de organización y servicios que ésta brinda y, de las decisiones estratégicas tomadas al efecto. En el caso, que una organización quiera posicionarse de una determinada manera, deberá establecer criterios de actuación que así lo confirmen. Si estamos ante una entidad que busca reflejar una posición garantista, los criterios podrían ser la transparencia y celeridad en los trámites o, la facilidad de acceso a la información, etc. Si en cambio, lo que se busca es un posicionamiento orientado hacia la eficacia y la eficiencia, los criterios podrán ser la priorización en la utilización de tecnologías innovadoras en su relación con los agentes o, mínimos procedimientos administrativos, etc. Por último, si el posicionamiento deseado es de carácter
“La legitimidad de la administración pública” . Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto “La Nueva Administración Pública”.
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participativo, los criterios de actuación tendrán que ver con calidad de servicio, apertura a iniciativas y sugerencias, seguridad jurídica de los procedimientos, etc. Como corolario sobre el posicionamiento de la organización, es obligado decir que la organización tiene a su cargo una tarea compleja, ya que debe definir quienes son los agentes críticos en los cuales quiere posicionarse. Para ello, tiene que articular de forma clara a quién se va a dirigir, cómo y porqué, para lo cual debe: Lograr claridad a través de un único atractor, una visión delimitada. Buscar transmitir una consistencia estratégica dentro de la organización. Evitar quedar atrapado en un “no-posicionamiento”. Involucrar a las personas de la organización en relación con el posicionamiento adoptado o, a adoptar. En lo que sigue, con el objeto de completar el estudio de los componentes del Marco Estratégico, analizaremos la Estrategia organizacional. La estrategia como puede observarse en el gráfico 3, establece la conexión entre la misión, visión y posicionamiento con el comportamiento organizacional. Los teóricos del caos, presentan una forma distinta de concebir la estrategia en relación con las posiciones conceptuales tradicionales de la misma, especialmente con los modelos prescriptivos146. Podríamos situarla teóricamente, dentro de la corriente descriptiva del aprendizaje (Johnson y Scholes, 2001: 77), aunque su forma de concebirlo no es tradicional, sino que el aprendizaje dentro de la estrategia atiende a un proceso de doble bucle o complejo147. Ver capítulo I. Ralph Stacey hace la distinción entre aprendizaje de bucle único y bucle doble o complejo. En el primer caso, responde a situaciones dónde existe un problema identificado, lo que da lugar al proceso tradicional de retroalimentación dónde se relacionan soluciones y resultados. En el segundo caso, la situación de cambio es abierta y, por ende, el aprendizaje es producto no sólo de la relación solución resultados, sino principalmente de cuestionarse las soluciones. Se trata de plantear preguntas más que de encontrar respuestas u obtener resultados, intentando buscar una perspectiva diferente de enmarcar los problemas y las oportunidades. “Gestión del Caos”. (1994). Pág.108. 146 147
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La estrategia intenta conectarse con el comportamiento organizacional y, por intermedio de éste reflejarse en la gestión operativa a través de los denominados objetivos estratégicos, trayectorias estratégicas y las habilidades esenciales. Los objetivos estratégicos, se convierten en un conjunto articulado de grandes logros que representan los atractores para lograr la visión a través de un posicionamiento deseado. Para que estos objetivos se conviertan en atractores es importante que, cómo dice Mark Moore, se satisfagan de manera coherente tres premisas: 1) que sean valiosos en términos sustantivos, es decir, que la organización genere con ellos valor para los supervisores, los clientes, y los beneficiarios a un coste bajo en términos monetarios y de autoridad; 2) que sean legítimos y políticamente sostenibles, es decir, deben ser capaz de atraer continuamente tanto autoridad como dinero del entorno político autorizador al cuál se deben rendir cuentas en último término y; 3) que puedan traducirse operativamente y sean administrativamente viables, es decir, que puedan llevarse a cabo por medio de la organización o con la ayuda de otras que puedan ser inducidas a contribuir al objetivo organizativo. Lógicamente, para poder llevar adelante la comprobación anterior y poder determinar los objetivos, es necesario realizar un análisis estratégico. Este análisis consiste en comprender la posición estratégica de la organización en función de su entorno externo, sus recursos y competencias internas, y las expectativas e influencia de los actores críticos o agentes críticos (Johnson y Scholes, 2001: 17). Para realizar el análisis estratégico es importante tener en cuenta las diferencias entre la gestión pública y la gestión privada, dado que éstas serán esenciales para , posteriormente, determinar no sólo los objetivos, sino también las trayectorias
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estratégicas más adecuadas. Siguiendo a Gibert148, podemos resaltar que: 1) el tamaño e interacción entre organizaciones públicas marca su dimensión en el ámbito en el que opera, por lo que posee un importante poder de influencia sobre el resto de agentes del contexto, situación que se complica aún más por la disponibilidad de poderes coercitivos y sancionadores149; 2) existe un mayor grado de complejidad en su funcionamiento, dado que posee funciones de carácter múltiples y objetivos a veces ilimitados, con una especialización territorial y funcional muy difíciles de articular; 3) la actividad de servicio, cuyo criterio debe inspirar su accionar, es muy diferente al ánimo de lucro y la maximización de beneficios que preside el funcionamiento de una empresa privada; 4) la financiación, dado que los recursos se hallan consignados presupuestariamente, hace más difícil alterar el destino y montante de las partidas; 5) el sistema jurídico condiciona su funcionamiento según los principios de competencia y jerarquía, sin perjuicio de la separación de poderes, 6) la dependencia del poder político puede condicionar la toma de decisiones por motivos de oportunidad política. El proceso de clarificación detallado anteriormente, nos servirá para centrarnos en las denominadas habilidades esenciales (core competencies)150 o capacidades más importantes que tiene una organización, las que deben generar ventajas competitivas que ayuden a lograr los objetivos estratégicos a través de desarrollar las mejores trayectorias estratégicas (Serra, 2000: 209). Las habilidades esenciales son importantes dado el carácter de sistema inestable que poseen las organizaciones (Navarro Cid, 1999: 137). A través de ellas, la organización podrá aprovechar a identificar los puntos críticos o puntos de
148 El detalle de las diferencias están basadas en el estudio del profesor Gibert, citado por Bauzá Martorell, Felio J. “Aproximación a la Ciencia de la Administración. Gerencia aplicada a las organizaciones públicas”. Pág. 84 - 86. 149 Prof. Gun, citado por Bauzá Martorell, Felio J. “Aproximación a la Ciencia de la Administración. Gerencia aplicada a las organizaciones públicas”. Pág. 85. 150 El concepto de Core Competence fue desarrollado por Prahalad, C.K. & Hamel, G. en su artículo “The core competence of the corporation”. (1990).
139
apalancamiento, dónde pequeñas acciones pueden generar efectos cuya amplificación sea más que proporcional. Para alcanzar estas habilidades hay que recordar la importancia del mantenimiento en el tiempo de la diversidad (Pascale, 2000a: 61), la cual permitirá que éstas se renueven en sus formas de alcanzarlas, pero no en su esencia. Podemos citar como ejemplo, el caso de una oficina gubernamental encargada de la tramitación de pensiones, la cual puede poseer como habilidad esencial su forma de relacionarse con un colectivo tan especial como los pensionistas; este core competence le permitirá a la organización potenciar aquellas estrategias basadas en el trato personal. Pero, para mantener esta habilidad en el tiempo, deberá renovarse a través de fomentar la diversidad de ideas que hagan dinámicas las formas de acercarse a este tipo de usuarios de la administración. Una vez establecidos los objetivos estratégicos de acuerdo al análisis estratégico, la organización deberá trazar caminos o trayectorias estratégicas, las cuales no son más que alternativas que confluyen hacia la conquista de los atractores (objetivos). Son la parte más variable de la estrategia y tiene una asociación directa con la dinámica operativa de la organización, ya que cada trayectoria estratégica genera un grupo de actividades operativas a lo largo del tiempo. Estas trayectorias estratégicas, tendrán que ser evaluadas y seleccionadas, por lo que se hace necesario realizar un proceso de Elección Estratégica151. Esta elección tiene como referencia los resultados del análisis estratégico, a partir de los cuales se procede a la evaluación y selección de las trayectorias estratégicas. Según Ilya Prigogine152, “… ninguna medida, ningún cálculo, conduce de modo unívoco a un
151 Según Johnson y Scholes la elección estratégica implica la comprensión de las bases subyacentes a la futura estrategia, con el fin de generar opciones estratégicas para la evaluación y selección de algunas de ellas. Johnson, G. y Scholes, K. (2001). “Dirección Estratégica”. Pág. 19. 152 Prigogine, I. (1997). “Las leyes del Caos”. Citado por Serra, Roberto y otros. (2000). “El nuevo juego de los negocios”. Pág. 209.
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punto, a la consideración de una sola trayectoria. Siempre estamos frente a conjuntos de trayectorias”. Esto nos lleva a reflexionar, que a la hora de decidir nos encontraremos ante distintas alternativas, que serán seleccionadas en función de las restantes variables que componen el marco estratégico153. Pero, según la teoría de la complejidad existen distintos atractores que ejercerán atracción para sí, lo cual dificultará la elección. A continuación se expone una gráfica que ilustra lo expresado: Gráfico 6
Estados atractores que influyen en la elección estratégica ORIENTACIÓN FUTURA
ESTADO ACTUAL Fu
erz
Atractor Ciudadano
aa
tra
c ci
ón
Elección Estratégica
Atractor Político
Trayectoria Estratégica
Atractor Burócrata Fu
a erz
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F u er za
d e at ra cc ió
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VISIÓN ENFOCADA
Objetivos Estratégicos
ió n
Fuente: Desarrollo Propio
Como puede observarse en este gráfico, en el estado actual, los atractores que ejercerán influencia a efectos de una elección estratégica son los ciudadanos, los políticos y los burócratas. En el primer caso, la atracción puede derivar del denominado clientelismo, según el cual la búsqueda del apoyo de todos, dándole lo que le piden, puede dar lugar a la denominada tragedia de los bienes comunes, en 153 Según Arellano Gault, tendrá que tenerse en cuenta que la estrategia no trata con mundos racionales, globales y lineales, sino que encuentra un contexto con una serie de actores (con intereses, contradicciones y alternativas) y de sistemas móviles y cambiantes, donde el poder y el conflicto son ingredientes importantes. Además, los actores y sus organismos no pueden controlar a otros actores, pero sí dirigirlos, cooptarlos o vincularse en relaciones de fuerza y negociación. Arellano Gault, D. “Análisis Organizacional: una perspectiva desde la estrategia”. (1997). Pág. 8.
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la cual la estructura de recompensas crea una trampa social, en la que la lucha por las ganancias a corto plazo arruina el interés colectivo (Hardin (1968) y Edney (1979))154. En el segundo caso, la comunidad política, junto con el poder ejecutivo y el legislativo, generarán presiones reclamando para sí que los resultados de la elección estratégica se adecúen a sus propósitos (Aucoin, 1990: 507). Por su parte, los burócratas, generarán atracción a partir de su alta cualificación profesional y, de la necesidad de justificar cada vez más su accionar. Si la elección estratégica cede ante cualquiera de los tres atractores mencionados, seguramente, generará disconformidad por parte de los otros dos. La forma de solucionar la situación descrita, es disponer de una visión como único atractor que guíe los objetivos estratégicos, y con ello las elecciones estratégicas de las trayectorias, dado que la visión, en el fondo, debería ser el reflejo consensuado de los diferentes agentes críticos. Con respecto a la implantación de la estrategia, los teóricos de la complejidad destacan la dificultad de diferenciar la formulación y aplicación en procesos separados. No obstante, a los efectos del análisis, podemos decir que en la implantación juega un papel esencial la planificación estratégica, entendida ésta como herramienta sistemática que permite plasmar ciertos planes de acción, aunque es importante dejar en claro, que la implantación de las trayectorias estratégicas puede realizarse sin ella. De hecho, muchas estrategias son puestas en marcha sin un plan determinado. En síntesis, el marco estratégico que estuvimos analizando a lo largo de este apartado, tiene cómo objetivo intrínseco, dotar a la organización de un medio que le permita crear las condiciones necesarias que hagan posible el surgimiento de la
154 Hardin, G. (1968) “The tragedy of commons” y Edney, J.H. (1979).”The nuts game: A concise commons dilemma analog”. Citados por Villoria, Manuel. (1996). “La Modernización de la Administración como instrumento al servicio de la Democracia”. Pág. 330.
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innovación estratégica. Como plantea Gary Hamel (1998)155, la solución no está en repetir los procesos de planificación tradicionales, sino que de alguna manera tiene que reinventarse la práctica de la estrategia. Por lo tanto, la estrategia se entiende como una pauta de comportamiento seguida por la organización en un período de tiempo, por lo que el sistema de planificación no es más que una herramienta, pero en ningún caso constituye la estrategia en sí misma([Bueno, Casani y Lizcano, 1999: 206). 3.4 Comportamiento organizacional y Proceso Estratégico El estudio del comportamiento organizacional será realizado con motivo de complementar el modelo expuesto, pero fundamentalmente intentando reflejar la evolución de cómo el proceso estratégico impacta en toda la organización y cuáles son las implicaciones que la teoría de la complejidad tiene sobre dichos conceptos. Los teóricos del caos con su énfasis en las interrelaciones y su insistencia en la preeminencia de procesos no lineales dentro de la organización, dan lugar a la conceptualización del comportamiento organizacional como un proceso continuo de realimentación entre la cultura y la estructura, con una presencia relevante dentro de dicho proceso del liderazgo y las políticas organizacionales. En esta definición, encontramos al liderazgo y a las políticas como dos puntos de apalancamiento muy importantes para poder llevar adelante las estrategias resultantes del marco estratégico. En el primer caso, nos encontramos con la existencia del liderazgo proveniente del directivo público y el liderazgo del directivo político, los cuales pueden inclusive cambiar las políticas.
155 “Strategy Innovation and the quest for value”. Citado por Bueno, E.; Casani, F. y Lizcano, J.L. (1999). “Formación de la estrategia empresarial”. Pág. 214.
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En esta materia, corresponde a los directivos públicos implicar a los actores del entorno político externo para conseguir apoyo y ganar legitimidad (Moore, 1998: 201), pero también le corresponde, de cara a su organización, motivar, enseñar y generar sinergias, es decir, ayudar a las personas a ser reflexivos, y a aprender de sus actividades y decisiones (Wheatley, 1999)156. En el caso de los líderes políticos, estos buscarán por su parte, legitimar su actuación a través del apoyo a determinados proyectos, para lo cual tendrán que interactuar con los directivos públicos, apostando a una relación cooperativa más que competitiva. El liderazgo político, será un factor importante mientras más envergadura tenga el proyecto o cambios a realizar, dado que permite potenciar el liderazgo del directivo público. Conviene subrayar que, para alcanzar un liderazgo, tanto político como administrativo que atienda a los objetivos mencionados, pasa a ser muy importante el carácter relacional que el mismo adquiere, porque cómo se ha dicho en otra oportunidad, la preeminencia de relación con las personas genera la sinergia necesaria para llevar adelante el proyecto estratégico. En el fondo, la tarea del líder es comunicar y mantener presente y clara la definición de la visión, lo que da la oportunidad a los individuos dentro de la organización a dar sentido a su actividad. Esto permite que si la organización tiene éxito en mantener el foco, se creará la flexibilidad y la capacidad de respuesta que busca toda organización (Wheatley, 1994: 184-185). El liderazgo relacional es más adecuado al contexto de incertidumbre en el que se encuentra la Administración actual. Paradójicamente, dicha incertidumbre crea un problema de relación entre directivos públicos y políticos, dado que existe un abismo entre los temas a considerar al tomar la decisión y el conocimiento 156 “Leadership and the new sciencie”. Citado por Serra, Roberto y otros. (2000). “El nuevo juego de los negocios”. Pág. 280.
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necesario para apoyar las predicciones adecuadas sobre las consecuencias relevantes (Moore, 1998: 236). Sin embargo, la solución al problema se encuentra en reconocer y gestionar la incertidumbre y, la forma de hacerlo, pasa por respetar y profundizar la compleja red de relaciones entre las personas de la organización (Wheatley, 1994: 199). El otro aspecto de importancia capital son las políticas o normas, tanto explícitas como implícitas, las cuales en el pensamiento tradicional tenían una importancia significativa, dado que la idea era tener muchas como base de control. En la actualidad, la detección, eliminación o adecuación de aquellas políticas que resulten entorpecedoras del accionar de la organización, puede generar un dinamismo más que proporcional dentro de la misma. A propósito de una racionalidad sustentada en el hiperformalismo jurídico, Villloria manifiesta que “las normas no pueden desconectarse de la necesaria eficacia administrativa, la cual tiene un efecto interno en la Administración, que es la optimización entre medios y fines y la racionalización de la gestión y un efecto externo para la misma, que es la necesaria adecuación de su actuación al tiempo, el lugar y las circunstancias, así como la adecuada ejecución de las decisiones tomadas”157. En consonancia con lo anterior, el mismo autor reflexiona sobre la importancia de un adecuado procedimiento administrativo que tenga por objetivos otorgar las garantías precisas a los ciudadanos y asociaciones; asegurar la pronta y eficaz satisfacción del interés general y, por último, ser un medio de composición de intereses, lo que permitiría constituirlo en un método de relegitimar la Administración (Villoria, 1996: 325-328). Conviene poner de relieve que los aspectos ya comentados de liderazgo y políticas, no funcionan lógicamente de forma aislada, sino que, antes al contrario, pertenecen 157 En su reflexión, al final de la misma Villoria cita también a L. Parejo. Villoria, Manuel. (1996). “La Modernización de la Administración como instrumento al servicio de la Democracia”. Pág. 316.
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a la dinámica más importante del comportamiento organizacional, es decir la interacción entre cultura y estructura. En efecto, la cultura es uno de los aspectos más complejos de la organización, dado que
en
ella
interactúan
valores158,
creencias
personales159,
creencias
organizacionales160 y creencias sociales161. Esta complejidad genera patrones de comportamiento, divididos o integrados, y soportados por varias normas operativas y rituales, que pueden ejercer una influencia decisiva de la organización para conseguir los retos que afronta (Morgan, 1990: 109). Indudablemente, que para que la estrategia de la organización funcione, tendrá que tener en cuenta estas interrelaciones, dado que es la gente la que debe llevarla a cabo, constituyéndose de esta forma en el espacio lógico de la estrategia (Arellano Gault, 1997: 17). En la misma línea, las posturas teóricas tradicionales, buscan gestionar las interrelaciones mencionadas a través de lograr estandarización en los procedimientos de trabajo y con ello, también el perfil del trabajador. En cambio, los teóricos del caos proponen basándose en los principios de variedad mínima requerida162 y las especificaciones críticas163, la necesidad de una organización que
158 Según Roberto Serra, los valores cohesionan la organización y son el punto último donde todos coinciden. Serra, Roberto y otros. (2000). “El nuevo juego de los negocios”. Pág. 270. 159 Gareth Morgan manifiesta que solamente como individuos dentro de una cultura pueden existir diferentes personalidades. Morgan, Gareth. (1990). “Imágenes de la Organización”. Pág. 108. 160 Gareth Morgan, en este tema especifica que además de las creencias personales, encontramos que la organización como tal tiene sus propias creencias compartidas sobre sí misma y sobre la sociedad, reflejada en su forma de hacer las cosas y en un profundo y penetrante sistema de significados que va más allá de las apariencias. Morgan, Gareth. (1990). “Imágenes de la Organización”. Pág. 118 - 121. 161 Estas creencias son las aquellas que la sociedad posee y que constituyen el marco dónde la organización debe desarrollar su actividad. En el contexto actual, debemos hacer referencia a las distintas creencias sociales sobre las organizaciones públicas, las cuales inclusive, están influenciando de manera significativa en la cultura sobre la modernización en la Administración Pública. Por ejemplo, podemos citar la preconcepción de que lo público es ineficiente, ineficaz, no competitivo, falta de espíritu de equipo, papeleo excesivo, etc. 162 En 1956, el cibernético inglés W. Ross Ashby, propuso la ley de variedad requerida para referirse a la necesidad de una variedad interna en los sistemas abiertos que coincida, en variedad y complejidad, con la del entorno que interactúa. Navarro Cid, José. (1999). “Gestión de Organizaciones: Gestión del Caos”. Pág. 140. 163 En su formulación original se concibe como la facilitación de diseño lo más cercano posible a los trabajadores afectados por dichas decisiones. Según S. García y S.L. Nolan (“La dirección por valores”;
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presente una variedad funcional igual e incluso mayor que la variedad y complejidad que poseen los entornos en los cuáles la organización interactúa y, también, la importancia de trabajar con las especificaciones críticas (ej. calidad, profesionalidad, interés por el beneficiario, etc.) necesarias que permitan facilitar las decisiones al nivel de los trabajadores afectados por las mismas. Estas especificaciones críticas deberán ser compatibles con la idea de servir con objetividad a los intereses generales, para lo cual se hace necesario que esta idea esté recogida en la misión organizacional, de forma tal que ésta última sirva permanentemente de referente. En este contexto, se hace necesario que el sistema de gestión de recursos humanos sea estratégico, es decir, al servicio de los objetivos de mejora y adaptación de las administraciones y con un claro sentido de las prioridades (Villoria, 1997: 262)164. Como aspecto adicional de lo analizado hasta aquí, nos encontramos con la otra variable importante que influye a la hora de alcanzar la estrategia de la organización, es decir la estructura. Esta se convierte en el canal por el cual la cultura fluye por toda la organización, por lo que su diseño es a la vez causa y consecuencia de la misma, pero también del marco estratégico, lo que marca la interrelación entre estos aspectos. En nuestro caso, no entendemos la estructura en forma equivalente a organigrama, sino que estructura es comunicación, influencia, información y control (Serra y Kastika, 1994). A propósito de la estructura, podemos diferenciar la posición teórica tradicional, la cual aboga por intentar controlar la incertidumbre por medio de estructuras rígidas que guiarán el accionar de la organización. Sin embargo, para desarrollar una
1997), en esencia, sería una dirección por valores. Navarro Cid, José. (1999). “Gestión de Organizaciones: Gestión del Caos”. Pág. 140. 164 “La gestión de las personas en las administraciones públicas postburocráticas”. Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La Nueva Administración Pública”.
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perspectiva estratégica como lo expuesta durante este trabajo, la tendencia es hacia la búsqueda de una estructura que aliente al máximo posible la interacción en red. En el ámbito público y, desde el punto de vista estratégico, estas estructuras de redes se constituyen hoy en un reto165, dado que permitirían optimizar los recursos ante la posibilidad de mayor cooperación y, también, ampliar el alcance organizacional derivado de extender las relaciones a otras organizaciones. En este tema, Agranoff (1997: 159)166 destaca que producto de las relaciones intergubernamentales167 y la práctica de la gestión intergubernamental168, se han generado cada vez mayor número de redes horizontales relevantes para ayudar a llevar a cabo programas y lograr sus propósitos. Según Hjern y Porter (1997: 1981)169, muchas políticas públicas se desarrollan a través de estructuras horizontales, o grupos de organizaciones, o de partes relevantes de las organizaciones. Éstas, a pesar de perseguir diversos objetivos individuales, actúan de una forma no jerárquica siguiendo una cierta racionalidad programática y motivadas por un propósito común que permite que los directivos sean capaces de trabajar conjuntamente. En cualquier caso, dentro del marco interno de la organización, lo descrito anteriormente trae aparejado la búsqueda de una forma de trabajo en la cual las 165 Arellano Gault destaca que el entendimiento del Estado desde una perspectiva que lo observa como formado por redes de organizaciones a varios niveles, es una perspectiva novedosa que puede proporcionar soluciones alternativas. Arellano Gault, D. “Análisis Organizacional: una perspectiva desde la estrategia”. (1997). Pág. 6. 166 “Las relaciones y la gestión intergubernamental”. Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La Nueva Administración Pública”. Pág. 159. 167 Según Willian Anderson, las relaciones intergubernamentales son un importante contingente de actividades o interacciones que tienen lugar entre unidades de gobierno de todo tipo y nivel territorial de actuación. (1960) “Intergovernmental Reltions in Review”. Citado por Agranoff, R. (1997). “Las relaciones y la gestión intergubernamental”. Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La Nueva Administración Pública”. Pág. 127. 168 La gestión intergubernamental se refiere a las transacciones diarias o relaciones informales entre los elementos gubernamentales componentes de un sistema político - administrativo. Agranoff, R. (1997). “Las relaciones y la gestión intergubernamental”. Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La Nueva Administración Pública”. Pág. 145.
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tradicionales cadenas de trabajo sean reemplazadas por las redes de trabajo. Las cadenas de trabajo desarrollaban una secuencia lógica de pasos para llegar a un resultado, en cambio las redes presentan un resultado producto de interacciones que no necesariamente tienen una lógica secuencial o lineal. Estas interacciones contribuyen al proceso de autoorganización, generando ricos patrones de conectividad entre las personas, permitiendo y fomentando el surgimiento espontáneo de sinergias catalizadoras de nuevas posibilidades (Bauer Naveira, 1998: 77). Interesa destacar en este punto que las redes internas, al igual que la gestión intergubernamental, presentan tres cualidades importantes (Wright, 1984)170: por un lado, se centran en la resolución de problemas, lo que permite a todos los gestores de todos los niveles hacer algo constructivo; por otro lado, proporcionan un mecanismo para entender y funcionar con el sistema tal como es, incluyendo perspectivas estratégicas que expliquen el cómo y el porqué de determinados cambios y; por último, ponen énfasis en los contactos y el desarrollo de redes de comunicación, buscando un proceso de acción conjunta que persigue articular formas de actuación global en el campo de la gestión. Indudablemente, que el grado de flexibilidad de las redes no es un estándar que puede encontrarse en un manual, sino que por el contrario, será función de cada organización determinar cuál es el nivel que más se adecua a sus necesidades. En síntesis, el comportamiento organizacional desde una visión holística del mismo, es el reflejo del “todo”, es decir, pone de relieve el marco estratégico, la cultura y la estructura de la organización. Por ello, cuando mejor se conoce el “todo”, los que trabajan en la organización se autoorganizan con más eficacia, dado 169 “Implementation Structures: A new Unit of Administrative Analysis”. Citado por Agranoff, R. (1997). “Las relaciones y la gestión intergubernamental”. Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La Nueva Administración Pública”. Pág. 159. 170 “The Concept of Intergovernmental relations: Assets and liabilities”. Citado por Agranoff, R. (1997). “Las relaciones y la gestión intergubernamental”. Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La Nueva Administración Pública”. Pág. 145.
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que se valora la importancia de un proyecto comunicado por toda la organización. Además, mientras más se armonice con los proyectos particulares, más fácil será el desarrollo de un proyecto de organización compartido por el máximo número de actores (Sérieyx, 1994: 242). 3.5 Reflexión y aprendizaje organizacional La reflexión y aprendizaje dentro de la organización, se produce tanto durante el transcurso como una vez finalizadas las tareas, o sea, a lo largo del proceso de gestión operativa171. A partir de ese momento, existe un proceso de reflexión que deriva en un aprendizaje sobre lo realizado organizacionalmente. Desde el punto de vista estratégico, este aspecto reviste suma importancia dado que ayuda a adecuar los modelos mentales a la realidad organizacional, tanto de los directivos públicos como de los políticos, y también afecta positivamente el comportamiento organizacional, permitiendo disminuir el grado de desviación estratégica. El proceso de reflexión y aprendizaje podemos analizarlo desde diferentes ópticas, pero en este caso, tomaremos en cuenta dos dimensiones: la propuesta para alcanzar el aprendizaje complejo o de doble bucle según la teoría de la complejidad y, la diferencia entre el tiempo cronológico y tiempo fractal en el proceso de aprendizaje. En el primer caso, el aprendizaje complejo, también denominado de doble bucle172 o generativo173, se diferencia del aprendizaje tradicional en la importancia asignada
171 El proceso de gestión operativa comprende, por ejemplo, la prestación del servicio, los cobros y pagos, la asignación presupuestaria, la contabilización, el control interno y, todas aquellas tareas logísticas y de apoyo que realiza la organización para desarrollar su actividad. 172 Gareth Morgan y Ralph Stacey definen a este aprendizaje de doble bucle, ya que no sólo el aprendizaje es producto de la realimentación, sino que además esta realimentación incluye un segundo bucle que
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a cuestionarse si las normas de operación son apropiadas o no. Aunque muchas organizaciones han tenido éxito con sistemas que revisan y cuestionan sus normas básicas, las estrategias y procedimientos operativos, muchas han fracasado (Morgan, 1990: 77), por lo que se deberá prestar atención no sólo a la experiencia, sino también saber el porqué de los acontecimientos (Serra, 2000: 290). Conviene destacar, siguiendo a Morgan (1990: 79-83), que para fomentar un modelo que apoye el aprendizaje complejo las organizaciones tendrán que tener en cuenta los siguientes aspectos: 1) fomentar una aproximación al análisis y solución de problemas complejos que reconozca la importancia de explorar diferentes puntos de vista. Así, la jerarquía necesita ser reconfigurada para hacerla compatible con la participación y “empowerment”. De todas formas, en ningún caso hay que eliminarla, a no ser que pretendamos sustituir a los políticos y legisladores por funcionarios174. 2) fomentar y valorar una gestión que acepte el error y la incertidumbre como una irreductible característica de entornos complejos y variables. Esto es importante porque cuando el trabajador realiza su actividad presionado por el miedo a la sanción, el empleado no vuelca todo su potencial ni se siente satisfecho (Villoria, 1997: 261)175, lo cual condiciona el proceso de reflexión y aprendizaje.3) Evitar estructuras de acción sobre marcos organizados, o sea, obsesión por la responsabilidad y objetivos individuales, tan propios de la organización burocrática (Barzelay, 1992)176. En contraposición, es conveniente favorecer el trabajo interdisciplinar y en equipo, sin que ello implique borrar la refleja el cuestionamiento de lo que se está haciendo. Morgan, Gareth. (1990). “Imágenes de la Organización” y Stacey, Ralph (1994) “Gestión del Caos”. 173 Roberto Serra, denomina a este tipo aprendizaje “generativo” porque permite generar estrategias completamente diferentes a las esperadas. Serra, Roberto y otros. (2000). “El nuevo juego de los negocios”. Pág. 289. 174 Wilson, J.Q. (1994). “Reinventing Public Administration”. Citado por Villoria, Manuel. (1997). “La gestión de las personas en las administraciones públicas postburocráticas”. Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La Nueva Administración Pública”. Pág. 250. 175 “La gestión de las personas en las administraciones públicas postburocráticas”. Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La Nueva Administración Pública”. 176 “Breaking Trough Bureaucracy”. Citado por Villoria, Manuel. (1997). “La gestión de las personas en las administraciones públicas postburocráticas”. Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La Nueva Administración Pública”. Pág. 251.
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posible rendición de cuentas individual (Villoria, 1997: 251)177. 4) Crear estructuras y procesos organizados que ayuden a la implantación de los principios mencionados en los puntos anteriores. Este principio se refiere a la necesidad de crear las condiciones necesarias para alcanzar un aprendizaje complejo y que están estrechamente relacionadas con lo visto en el apartado anterior sobre el comportamiento organizacional. Adicionalmente, con relación a la dimensión del tiempo en el proceso de reflexión y aprendizaje, tenemos que diferenciar entre el tiempo cronológico y el denominado tiempo fractal178 descrito por los teóricos del caos. En el primer caso, nos referimos al tiempo mecánico, determinado en horas, minutos y segundos, del cual se deriva la noción de años y meses. Es un concepto numérico que puede representarse por una línea recta que va desde el pasado hacia el futuro. En cambio, el tiempo fractal tiene que ver con el tiempo que sentimos179. Según Briggs y Peat (1994: 108), en el pasado el tiempo era una vara inflexible para medir el cambio, pero hoy podemos considerar que el tiempo mismo evolucione y varíe como una corriente turbulenta. Bajo esta concepción, continúan diciendo los autores mencionados, podemos comprender el tiempo psicológico, el cual parece estirarse y contraerse como una goma, y algunos momentos parecen volar mientras que otros se arrastran. La reflexión y aprendizaje tiene más que ver con el tiempo fractal que con el tiempo cronológico, dado que cada trabajador siente que aprehende bajo una 177 “La gestión de las personas en las administraciones públicas postburocráticas”. Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La Nueva Administración Pública”. 178 Según Ilya Prigogine e Isabelle Stengers, la edad cronológica, la edad de la dinámica es una edad convencional, en cambio ahora aparece una edad interna unida al estado de un sistema. Nos encontramos, por consiguiente, frente a dos conceptos de tiempo, el tiempo asociado a una trayectoria, el que leemos en los relojes, externo a nuestro organismo y a todo ser natural, que nos sirve para medir y para comunicarnos y, por otra parte, el tiempo interno. Prigogine, Ilya y Stengers, Isabelle. (1994) “La nueva alianza. Metamorfosis de la ciencia”. Pág. 285. 179 Podemos asociar el tiempo fractal con aquella dimensión del tiempo por la cual sentimos que el tiempo no pasa nunca o, cuando decimos que el tiempo vuela. Por ejemplo, cuando estamos aburridos o, en caso contrario, cuando estamos entretenidos en una actividad.
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dimensión psicológica fractal, más que en función de horas o días, aunque pueda luego medirse en función de estas. Una hora de tiempo mecánico, puede ser muchísimo o muy poco, según nuestro interés y entusiasmo en el tema. Entonces, para alcanzar el proceso de aprendizaje complejo, a parte de instrumentar los principios mencionados anteriormente, también debemos tener en cuenta el tiempo fractal180 durante el cual se lleva acabo la reflexión y aprendizaje. En particular, trabajar con tiempo fractal lleva a la organización a diseñar las actividades y los procesos de trabajo, de forma tal que los trabajadores sientan que el tiempo mecánico pasa lo más rápido posible, más que determinar las actividades sobre la base del tradicional estudio de tiempos y movimientos. Por su parte, los directivos en el proceso de aprendizaje valorarán, más que la exactitud y precisión propias del tiempo mecánico, la sensibilidad sobre el ritmo181 más adecuado para la organización, dado que ésta aporta una rápida realimentación a dicho proceso de aprendizaje más acorde con el contexto actual, dónde la exactitud y precisión son poco probables (Serra, 2000: 290). En esencia, la reflexión y aprendizaje complejo de la organización, tiene que ver con un ciclo que combina el saber cómo (la experiencia) y el saber porqué (conocimientos) (Kim, 1983)182, con el fin de que conocimientos y práctica sean integrados en la acción y que los interesados adquieran un grado suplementario de
180 Según M. Serres, el desarrollo de las prácticas sociales y culturales, son de esos procesos continuos y autónomos sobre los cuales se puede ciertamente intervenir para modificarlos u organizarlos, pero respetando el tiempo intrínseco, bajo pena de fracaso. (1974). “Romain et Faulkner traduisent Iéscriture”. Citado por Prigogine, Ilya y Stengers, Isabelle. (1994) “La nueva alianza. Metamorfosis de la ciencia”. Pág. 323. 181 Según Hervé Sérieyx, la organización tiene un ritmo, ciclos, una respiración, momentos en los que hay apetito de orden, de cohesión, de coherencia, y otros en los que la autonomía, la descentralización y el desorden creador son los que permiten el progreso. Esto indudablemente, no puede gestionarse con una idea del tiempo mecánico, sino que aspectos como la sensibilidad o timig son más importantes de cara al proceso de aprendizaje que permita conducir la organización. Sérieyx, Hervé. (1994). “El Big Bang de las organizaciones”. Pág. 341. 182 “The link between individual and organizational learning”. Citado por Serra, Roberto y otros. (2000). “El nuevo juego de los negocios”. Pág. 288.
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libertad frente a la complejidad (Sérieyx, 1994: 321), lo que permite llevar adelante las situaciones de cambio abiertas, propias de la compleja realidad actual. 3.6 La Dirección del Cambio Estratégico La dirección del cambio estratégico, puede ser producto de un cambio planificado e intencionado, de cambios impuestos o, de un cambio estratégico derivado del aprendizaje (Johnson y Scholes, 2001: 485). En concreto, la propuesta de los teóricos del caos en materia de dirección de cambio estratégico se encontraría en la última línea de pensamiento. En este caso, la organización asigna mayor peso al marco estratégico que a la planificación estratégica o a los cambios forzados. No obstante, es obligado señalar que la Administración en este aspecto se ha tenido que enfrentar a direcciones de cambio estratégico impuestas, las cuales en muchos casos como lo reflejan el resultado de muchas experiencias, han fracasado. De todas formas, la planificación estratégica como guía de la dirección del cambio estratégico dentro de las organizaciones públicas se encuentra en auge, aunque no esté siempre claro si los resultados alcanzados son producto de dicha planificación o, por el contrario, se hubiera llegado al mismo resultado sin ella. Los teóricos del caos, no dejan de lado la planificación estratégica, sino que la consideran una “herramienta” importante, pero incapaz por sí sola de impregnar de dirección al cambio estratégico. Efectivamente, la teoría de la complejidad prioriza el marco estratégico como guía de la dinámica estratégica de la organización. Pero como ya se ha señalado, este marco estratégico es producto de la concepción que los directivos públicos y políticos tengan de la realidad, para lo cual sus modelos mentales juegan un papel importante en su creación. Además, existe una permanente vinculación entre el cambio estratégico y el cambio operativo, situación que se visualiza por la 154
permanente interrelación con el comportamiento organizacional, la dinámica operativa y el proceso de reflexión y aprendizaje. Como corolario, quedaría, en fin, destacar que la dirección del cambio estratégico no puede ser considerada ni puesta en práctica como algo aislado (Johnson y Scholes, 2001: 485), sino que la misma requiere que la organización y sus individuos se encuentren a sí mismos, atendiendo a sus rasgos particulares, pero también haciendo más responsable y transparente la organización frente a los ciudadanos en su puesta al servicio de la democracia (Villoria, 1996: 265).
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REFLEXIONES FINALES A lo largo del presente estudio, hemos intentado exponer, desarrollar y analizar, tanto los conceptos fundamentales de la teoría del caos y el planteamiento estratégico, como también, la posibilidad de aplicación de esta teoría y su forma de interpretar la realidad, para en última instancia, incluir una propuesta de modelo estratégico que permitiera identificar los efectos de la teoría del caos sobre los conceptos estratégicos de las organizaciones públicas. El estudio en cuestión, nos ha permitido reflexionar sobre los aspectos destacados anteriormente, lo que nos permite elaborar las siguientes conclusiones: •
En primer término, por cuestiones presentadas en el primer capítulo, la existencia actual de desorden o caos dentro de nuestra sociedad y la posibilidad de aplicación de los conceptos de la teoría del caos a las ciencias sociales, muestran, ante un contexto complejo e incierto, una aptitud abierta por parte de la ciencia en general, con un objetivo claro derivado de la relación entre sus diferentes disciplinas: la búsqueda de un diálogo interdisciplinar que ayude a identificar soluciones para los problemas de la sociedad, a través de una ciencia que reflexiona crecientemente acerca del conocimiento que produce.
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En la actualidad, la teoría de la complejidad propone una explicación de los aspectos que subyacen a conceptos tales como: complejidad, incertidumbre, imprevisibilidad, caos, etc., presentándose de esta forma como un interesante marco teórico para tratar de encontrar sentido a determinados fenómenos actuales que sufren las organizaciones, dado que si bien, el desorden y caos no
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son algo nuevo, en estos momentos encontramos una mayor concientización sobre la presencia de los mismos. •
En consonancia con el punto anterior, se puede afirmar que dicha teoría propone una interpretación de la realidad social desde una visión en la cual el hombre no es sólo un observador externo y pasivo, sino que participa activamente en la construcción de la misma. Sobre esta base, podemos reflexionar sobre la necesidad por parte de las organizaciones públicas de no limitarse a brindar soluciones desde una óptica externa, sino a reconocerse como parte activa de esa realidad e, inclusive, reconocer su contribución a la mencionada complejidad. Esto le permitiría encontrar respuestas a las demandas sociales más acordes, no sólo con las necesidades, sino también, en relación con el tiempo de respuesta a las mismas.
•
Continuando con el punto anterior, para alcanzar su objetivo, la Administración no puede reducirse a una acción defensiva contra el desorden aparente que propone la modernidad, sino que debe hacer elogio del movimiento, lo cual implica dar todas las posibilidades a lo que es portador de acción y no a lo que depende de un funcionamiento mecánico; a la sociedad civil y no a los aparatos (Balandier, 1994: 237). Esta expresión nos lleva a una reflexión sobre la importancia de la participación de la sociedad ante un destino que tiene muchos futuros posibles, situación que la Administración no puede desconocer, dado que es el origen y consecuencia de su legitimidad.
•
Es en el marco de la participación de Administración y sociedad civil, dónde la primera debe generar una red público privada que dé respuestas a la sociedad como un todo, puesto que gobernar será a partir de ahora, configurar y mantener un adecuado espacio de codirección y equilibrio entre las partes
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implicadas en cada política (Kooiman, 1993)183. En este ámbito, el planteamiento estratégico se propone más como una filosofía que como una herramienta, en tanto que induce a la reflexión sobre la importancia de pensar y actuar estratégicamente en el manejo de las interrelaciones con una multiplicidad de agentes críticos, buscando compatibilizar una racionalidad de mercado dentro de una racionalidad social. •
Los rasgos de la modernidad y la globalización exacerban las interrelaciones entre los agentes críticos, creando situaciones de inestabilidad y desconcierto en el funcionamiento de las organizaciones públicas. En este contexto, es interesante la postura de la teoría de la complejidad, que apuesta por una interpretación del cambio producto de la interacción dinámica y simultanea de factores endógenos y exógenos, diferenciando situaciones de cambio abiertas, dónde las estrategias adaptativas e incrementales pierden sentido. Ante ello, adquiere importancia la reflexión de la Administración sobre la dirección del cambio en los procesos de modernización, puesto que las estrategias adaptativas tradicionales deberían dejar lugar a estrategias cuánticas. Estas son producto de identificar ante que situaciones de cambio nos encontramos (abiertas, cerradas o contenidas) y, del desarrollo de un liderazgo relacional que fomente la interactuación política y el aprendizaje de doble ciclo.
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Sin embargo, no hay que dejar de lado las estrategias incrementales que caracterizan las situaciones determinísticas y a corto plazo. En ellas, radica la esencia de una dirección que aproveche los beneficios de los modelos de Gestión Científica y de Ciencias de la Dirección, pero sin olvidar que esta situación no es extrapolable a situaciones de cambio abiertas.
183 “Modern Governance”. Citado por Villoria (1996). “La Modernización de la Administración como instrumento al servicio de la Democracia”. Pág. 381.
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También, a pesar de las aportaciones que proporciona el modelo propuesto por la Teoría del Caos, debemos mencionar las siguientes dificultades que el mismo plantea: Dificultad por parte de los gestores públicos para poder diferenciar ante qué tipos de situaciones de cambio se encuentran o encontrarán sus organizaciones. En consonancia con lo anterior, podemos agregar que el alto nivel de abstracción de los conceptos de los cuales se nutre la teoría del caos para interpretar la realidad, presenta un importante grado de dificultad para su entendimiento y análisis a la hora de trabajar con este tipo de modelos. Además, la búsqueda para abarcar una visión omnicomprensiva asociada a la multiplicidad de interrelaciones que presentan los modelos complejos, produce en los gestores un cierto nivel de ansiedad en el tratamiento de modelos de estas características. Los aspectos expuestos en los tres puntos anteriores, inducen a la reflexión sobre la importancia de poseer recursos humanos altamente cualificados, pero no en luchar contra la incertidumbre, sino más bien, la predisposición a interactuar con ella, a través de la neutralización de sus amenazas y el aprovechamiento de sus oportunidades. Para ello, se hace necesario considerar y orientar esfuerzos en la profundización de la investigación del comportamiento de modelos complejos, a pesar de las deficiencias destacadas, dado que los rasgos de complejidad que muestra el entorno, lejos de apaciguarse, tienden a acentuarse cada vez más.
•
Con todo, la situación descrita nos plantea la necesidad de encontrar una forma de enlazar el mundo externo con el mundo interno de la organización. Por ello, si bien, la teoría del caos realiza nuevos aportes sobre la interpretación de la realidad que deben administrar las organizaciones públicas, no se puede dejar
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de lado la importancia de las restantes teorías que, al igual que ella, proponen un análisis del cambio en el ámbito público. •
Es a partir de la interpretación de la realidad en el marco de la teoría del caos, dónde el modelo que se expuso en este trabajo, nos muestra la existencia de procesos económicos, sociales u organizativos en los cuales el fenómeno de autoorganización está presente. Este fenómeno ayuda a reflexionar sobre los llamados estados atractores, que en definitiva reflejan la importancia de convivir o trabajar en pos de valores, creencias u objetivos compartidos.
•
De este modo, el mencionado modelo pone de relieve que ante un entorno competitivo, de escasez y cuestionamiento de lo público (Bazaga, 1997: 112)184, se hace importante identificar aquellos puntos críticos (bifurcación) dónde pequeños efectos permiten romper la estabilidad estructural y amplificarse generando mejores resultados.
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Por otra parte, el análisis de la realidad bajo la mencionada teoría, conlleva la necesidad de abrir procesos de reflexión sobre la naturaleza de las acciones y de incluir en la agenda de las organizaciones las orientaciones a largo plazo (Bazaga, 1997: 109)185. Ante ello, el planteamiento estratégico adquiere relevancia, permitiendo conectar el nivel macro con el nivel micro u organizacional a través de la introducción de una orientación hacia la sociedad y una preocupación por las expectativas de ésta respecto de la acción pública, pero en consonancia con la identidad e historia de la organización (autopoiesis).
184 “El planteamiento estratégico en el ámbito público”. Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La Nueva Administración Pública”. 185 “El planteamiento estratégico en el ámbito público”. Comps. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La Nueva Administración Pública”.
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Los distintos efectos que sobre los conceptos estratégicos han sido puestos de manifiesto a través del modelo propuesto de planteamiento estratégico de las organizaciones públicas, nos permite reflexionar sobre distintos aspectos estratégicos de las mismas: •
En primer término, el planteamiento estratégico no es equivalente a la planificación estratégica, dado que esta última es una herramienta importante, pero en ningún caso es un fin en sí misma. El planteamiento estratégico implica un comportamiento estratégico que debe guiar y orientar la aplicación de cualquier herramienta. Dicho comportamiento pone de manifiesto algo más que un plan; abarca una filosofía de hacer las cosas, atendiendo a la idea de una misión y visión compartida con el objeto de alcanzar el propósito estratégico de la organización. También, el planteamiento estratégico responde a una naturaleza que va más allá de la racionalidad sistémica que propone un proceso de planificación. En el pensamiento estratégico juegan aspectos puramente racionales, pero también intuitivos, según nos encontremos frente a situaciones de cambio cerradas o no, pudiéndose en algunos casos hablar de “intuición estratégica” más que de planificación estratégica.
•
En segundo término, ante la rapidez hasta ahora inimaginada, de los cambios y la complejidad del contexto actual, los directivos públicos deben tomar
conciencia
de
la
desviación
estratégica
que
sufren
sus
organizaciones, controlar su evolución y dirigir las mismas en el sentido en que avanzan los cambios. Para ello, se hace necesario que el directivo público vaya más allá de estrategias incrementales y, redefina la estrategia organizacional, a través de comprender qué tipos de comportamiento de las partes interesadas haría progresar determinados objetivos colectivos y comprobar cómo pueden inducirse tales comportamientos, directa o 162
indirectamente, a través de las influencias sociales desencadenadas por la organización que dirige (Barzelay y O'Kean, 1992: 73). En definitiva, el directivo público busca interrelacionar las posiciones de éstos en pos de crear valor para los beneficiarios directos y la sociedad en su conjunto. •
En tercer término, el estudio de los modelos mentales de políticos y directivos públicos, nos permite reflexionar sobre la necesidad de trabajar en la búsqueda de modelos de este tipo en los cuales no exista la separación entre política y administración. Este aspecto juega un papel determinante en las estrategias de la organización, puesto que los arquetipos que la mencionada separación produce, condicionan no sólo las estrategias, sino también el análisis de la realidad y las herramientas a utilizar, acentuando de esta forma, un proceso de realimentación negativa más parecido a un círculo vicioso que a un planteamiento estratégico claro y serio que sea fuente de legitimidad social.
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En cuarto término, el marco estratégico de las organizaciones públicas se convierte en su vector nodal, puesto que su clara identificación deja entrever no sólo su razón de ser, sino también la orientación de sus esfuerzos y los caminos para alcanzar sus objetivos. La definición de misión, visión y posicionamiento organizacional lleva a un proceso de interactuación política entre administradores y políticos, no sólo en relación con los propósitos establecidos en sus respectivos mandatos, sino a través de un diálogo continuo e interactivo que incluye tener en cuenta como base a los valores públicos importantes, las fuentes de apoyo y legitimidad que se utilizarán para satisfacer el compromiso de la sociedad en dicha tarea y, la forma de organización y gestión para conseguir los objetivos (Moore, 1998: 116).
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El proceso de análisis estratégico no puede dejar al margen las particularidades de la gestión pública para no cometer errores en el establecimiento de los objetivos y las trayectorias estratégicas. Pero fundamentalmente, este análisis junto con la elección estratégica, deberán estar guiados por la visión focalizada de la organización, con el objeto de evitar las atracciones que los distintos estados atractores (ciudadano, político y burócrata) producen y que, su contemplación en forma individual desvirtúa la razón de ser de la organización. •
En quinto término, el comportamiento organizacional es un elemento significativo en el estudio estratégico de las organizaciones, porque constituye el reflejo de la estrategia y además muestra, a través de la interacción de sus elementos (liderazgo, políticas, estructura y cultura) la existencia
o
no,
del
planteamiento
estratégico
como
filosofía
organizacional. Siguiendo con el comportamiento organizacional, se puede reflexionar sobre la importancia de búsqueda de un liderazgo relacional más que situacional, tanto político como administrativo, cuya presencia ante situaciones de cambio es crucial dado su poder de influencia en la modificación de las políticas organizacionales y su fortaleza para llevar adelante dichas situaciones. El liderazgo mencionado en el párrafo anterior, debe atender a un liderazgo compartido entre políticos y directivos públicos, con el objeto de potenciar las decisiones y transmitir un mensaje de coherencia estratégica hacia dentro y hacia fuera de la organización. En materia de cultura organizacional, se puede afirmar que ésta es el verdadero reflejo del carácter dinámico no lineal que se constituye en la 164
organización, en la que interactúan y coexisten un conjunto de subculturas fragmentadas que se retroalimentan mutuamente, dando lugar a un comportamiento colectivo del sistema que trasciende al de sus componentes. La cultura, junto con los modelos mentales, es uno de los elementos más difíciles de cambiar, por lo que habrá que trabajar buscando el compromiso de las personas, incluyendo todos los niveles de la organización con herramientas que faciliten su participación (Serra, 2000: 269). Por lo que hace a la estructura de la organización en el contexto actual, ésta se convierte en un canal por el cual debe fluir la cultura, pero también la estrategia de la organización. Dicho de otra forma, la estructura potencia la interrelación entre los agentes internos, pero también con los diferentes agentes externos, promocionando las redes intra e intergubernamentales. La interacción de los elementos del comportamiento organizacional entre sí y con los restantes aspectos de la organización, permite reflexionar sobre la imposibilidad de trabajar sobre él, sin antes haber considerado el marco estratégico y, fundamentalmente, los modelos mentales. Además, más que centralización (dependencia) o descentralización (independencia), la interdependencia (redes) es la esencia. •
En sexto término, el análisis del proceso de reflexión y aprendizaje, lleva a considerar desde el punto de vista estratégico de las organizaciones públicas, la búsqueda de un ambiente propicio que permita el aprendizaje complejo, dónde lo estratégico no está separado de lo operativo como ocurre en la Administración burocrática tradicional. Todo ello, contemplando un aprendizaje en una dimensión del tiempo de carácter fractal, de forma tal que cada individuo pueda asimilar y completar la
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rueda del aprendizaje (el saber cómo: adquirir habilidades y el saber por qué: adquirir conocimientos). •
Por último, cabe destacar que todo lo expuesto sobre el planteamiento estratégico no funciona en forma aislada e independiente sino que, por el contrario, la interrelación es la regla que guía una visión circular de la acción organizacional. En esta realidad interactiva, a través de los modelos mentales y del marco estratégico se incorporan y transforman las diferentes políticas públicas en estrategias que circulan por toda la organización. Éstas, incorporadas al comportamiento organizacional y, reflejadas en la dinámica operativa, darán lugar al proceso de reflexión y aprendizaje, el cuál cerrará el círculo en pos del mejoramiento de los modelos mentales políticos y administrativos, con el consiguiente efecto sobre la viabilidad de las políticas públicas existentes o potenciales. La dinámica circular expuesta, nos pone de manifiesto la relevancia de mantener el mencionado flujo circulatorio lo más dinámico y limpio posible, para lo cual es importante reflexionar sobre los resultados en función de la misión y la visión, es decir, pensar y reflexionar estratégicamente.
Para finalizar y, como última reflexión, es conveniente mencionar que las organizaciones públicas, en su búsqueda de entender y administrar la complejidad que las rodea, deben reconocer la suya propia y su contribución a dicha dinámica. En este caso, la teoría de la complejidad realiza interesantes aportes en la materia, los cuales, asociados a los conceptos de planteamiento estratégico brindan a las organizaciones una particular visión de cómo administrar dicha realidad. No obstante, el carácter multifacético de la misma, implica renunciar al voluntarismo dogmático (Balandier, 1994: 236) y decantarse por la mayor amplitud teórica posible, pero siempre dentro de un marco dónde valores como 166
la imparcialidad, la justicia, la participación y la representatividad, sean tenidos en cuenta (Pollitt, 1993)186. En este marco, el planteamiento estratégico de las organizaciones públicas se encuentra vinculado al atractor que genera la democracia, abordando las funciones sociales no sólo desde la mera acción pública, sino potenciando e incorporando a los distintos agentes críticos, reduciendo el hiperpositivismo, orientándose hacia la calidad de los servicios, pero siempre teniendo en cuenta las peculiaridades de lo público y un derecho que garantice el control judicial, como así también, la revalorización de los empleados públicos a través de la formación y sensibilización ética de los mismos.
186 “El gerencialismo y los servicios públicos”. Citado por Villoria, Manuel. (1996). “La Modernización de la Administración como instrumento al servicio de la Democracia”. Pág. 382.
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